Instituies participativas e desenho institucional:

algumas consideraes sobre a variao da

participao no Brasil democrtico

Leonardo Avritzer
Departamento de Cincia Poltica
Universidade Federal de Minas Gerais

Resumo: O autor analisa as instituies participativas (oramentos participativos, conselhos de polticas

e planos diretores municipais) surgidas na democracia brasileira recente e aponta para suas diferenas
devidas a desenhos institucionais diferenciados. Estes variam na maneira como a participao se
organiza; na maneira como o Estado se relaciona com a participao e na maneira como a legislao
exige do governo a implementao ou no da participao e o autor mostra esta variao atravs da
anlise destas prticas em diferentes cidades brasileiras (Porto Alegre, So Paulo, Belo Horizonte e
Salvador). A anlise dos diferentes desenhos participativos mostra que o oramento participativo a
prtica mais democratizante, mas tambm a mais vulnervel vontade da sociedade poltica; indica
ainda a importncia da variao do contexto para a efetividade da participao.
Palavras-chave: instituies participativas, desenho institucional, democracia brasileira, oramento
participativo

Abstract: The author analyses the participative institutions (participative budgets, local councils of
politics and managing plans) emerged in the recent Brazilian democracy and he points to their
differences due the distinct institutional designs. These institutions vary in the way as the participation is
organized; in the way as the State is related to the participation and in the way the law imposes the
government to adopt participative formula. The author shows this variation in different Brazilian cities
(Porto Alegre, So Paulo, Belo Horizonte e Salvador) and the analysis shows that the participative budget
is the more democratic but also the most vulnerable form that suffers the pressure of political society.
The analysis also indicates the importance of the context variation for the effectiveness of the
participation.
Key words: participative institutions, institutional design, Brazilian democracy, participative budget

OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 14, n 1, Junho, 2008, p.43-64

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Introduo
O Brasil se transformou ao longo do sculo XX de um pas de baixa propenso
associativa e poucas formas de participao da populao de baixa renda
(KOWARICK, 1973; SINGER e BRANDT, 1980; AVRITZER, 2000), em um dos pases
com o maior nmero de prticas participativas. O surgimento do oramento
participativo em Porto Alegre despertou ateno de atores do norte e do sul sobre as
novas formas de participao geradas pela democratizao brasileira (SANTOS,
1998; AVRITZER, 2002a; BAIOCCHI, 2005; SINTOMER, 2005). Ao mesmo tempo em
que o oramento participativo surgiu em Porto Alegre e se estendeu para mais de
170 cidades (AVRITZER, 2006) surgiram tambm duas outras formas adicionais de
participao no Brasil democrtico resultantes do processo constituinte e sua
posterior regulamentao. Os conselhos de polticas surgiram como resultado da Lei
Orgnica da Sade (LOS) e da assistncia social (LOAS) e, como resultado do
captulo das polticas urbanas do processo constituinte e sua regulamentao em
2001 atravs do Estatuto da Cidade, comearam a proliferar durante a ltima
dcada os assim chamados Planos Diretores Municipais. Estes ltimos se
tornaram obrigatrios em todas as cidades com mais de 20.000 habitantes. Assim,
temos hoje no pas o que podemos denominar de uma infra-estrutura da
participao bastante diversificada na sua forma e no seu desenho.
Quando analisamos detalhadamente os oramentos participativos, os
conselhos de polticas e os planos diretores municipais visualizamos uma variedade
de instituies participativas expressa atravs de desenhos institucionais
diferenciados. No caso dos oramentos participativos, eles constituem aquilo que a
literatura denomina de desenhos participativos de baixo para cima (FUNG e
WRIGHT, 2003; BAIOCCHI, 2003). Eles so uma forma aberta de livre entrada e
participao de atores sociais capaz de gerar mecanismos de representao da
participao. No caso dos conselhos de polticas, eles constituem desenhos
institucionais de partilha do poder e so constitudos pelo prprio Estado, com
representao mista de atores da sociedade civil e atores estatais. E, por fim, os
planos diretores municipais, atravs da obrigatoriedade das audincias pblicas,
constituem um terceiro tipo que denominamos desenho institucional de ratificao.
importante perceber que estes desenhos variam em pelo menos trs aspectos: na
maneira como a participao se organiza; na maneira como o Estado se relaciona
com a participao e na maneira como a legislao exige do governo a
implementao ou no da participao. O objetivo deste artigo comparar estes
desenhos nestas trs dimenses; ele est dividido em quatro partes: na primeira
delas fazemos breves consideraes sobre desenho institucional e participao e
nas trs sees seguintes abordamos cada um dos tipos de desenho institucional

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mostrando a sua variao em diferentes contextos. Nas concluses, mostramos o

contexto no qual o processo participativo instaurado se torna mais efetivo.
Desenho institucional participativo: algumas reflexes heterodoxas
A teoria democrtica da segunda metade do sculo XX operou com um
conceito bastante limitado de instituies polticas. Para ela, o elemento central da
institucionalidade esteve centrado na existncia de uma legislao formal acerca do
funcionamento das instituies. As instituies so definidas de forma convencional
como um conjunto de normas e de regras que estruturam a ao social e poltica
(MEYER e ROWAN, 1991, p.41; HELMKE e LEVITSKI, 2006). Ainda que diversos
desses autores admitam a presena de regras informais no interior das instituies
polticas, a literatura sobre o assunto se concentrou predominantemente em regras
informais no interior de instituies polticas formalmente ou legalmente
constitudas, tais como parlamentos, partidos e poder judicirio (HELMKE e
LEVITSKY, 2006). Dois conjuntos de crticas podem ser feitas a esta literatura: a
primeira crtica diz respeito ao fato de um conjunto de instituies participativas no
Brasil no esto nem formal nem legalmente constitudas e, no entanto, pautam um
conjunto de comportamentos e expectativas importantes dos atores sociais
(AVRITZER, 2009, no prelo). A segunda crtica est relacionada prpria
abrangncia do conceito de instituio poltica que, via de regra, no trata das
prticas participativas, mas apenas das instituies resultantes do processo de
autorizao da representao (PITKIN, 1967). Implicitamente, ao excluir as formas
de participao do hall das instituies, esta literatura continua operando com uma
oposio entre participao e institucionalizao (HUNTINGTON, 1969) que h
muito tempo no capaz de gerar um entendimento adequado do fenmeno da
participao.
Em contraposio a essa maneira de conceber a participao lanamos o
conceito de instituies participativas. Por instituies participativas entendemos
formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade civil
na deliberao sobre polticas (AVRITZER, 2009, no prelo). possvel diferenciar
pelo menos trs formas atravs das quais os cidados ou associaes da sociedade
civil podem participar do processo de tomada de deciso poltica: a primeira destas
formas o que denominamos de desenho participativo de baixo para cima (FUNG e
WRIGHT, 2003 e BAIOCCHI, 2003). Neste caso, do qual o oramento participativo
no Brasil o exemplo mais conhecido, h a livre entrada de qualquer cidado no
processo participativo e as formas institucionais da participao so constitudas de
baixo para cima. Assim, mais uma vez no caso do oramento participativo, podemos
pensar nas eleies de delegados pela populao e na eleio de conselheiros pela
populao. Ambos os processos ocorrem de baixo para cima (SANTOS, 1998;

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ABERS, 2000; AVRITZER, 2002b). Afirmar que o oramento participativo ocorre de

baixo para cima no significa diminuir a iniciativa do Estado em implant-lo, mas
apenas enfatizar que esta iniciativa cria uma institucionalidade de baixo para cima1.
A segunda maneira como instituies participativas podem se constituir atravs de
um processo de partilha do poder, isto , atravs da constituio de uma instituio
na qual atores estatais e atores da sociedade civil participam simultaneamente. Este
arranjo se diferencia do anterior por dois motivos principais: porque no incorpora
um nmero amplo de atores sociais e porque determinado por lei e pressupe
sanes em casos da no instaurao do processo participativo2. H ainda um
terceiro formato de instituio participativa no qual ocorre um processo de
ratificao pblica, ou seja, no qual se estabelece um processo em que os atores da
sociedade civil no participam do processo decisrio, mas so chamados a
referend-lo publicamente.
Se analisarmos de forma detalhada os trs tipos de arranjos participativos
podemos diferenci-los a partir de trs variveis: iniciativa na proposio do
desenho, organizao da sociedade civil na rea em questo e vontade poltica do
governo em implementar a participao. Cada uma das trs variveis se expressa de
forma diferente nas trs instituies participativas em questo, tal como mostramos
a frente. No caso do OP, a sua experincia em Porto Alegre mostra, tal como a
literatura j apontou, a iniciativa do governo em propor o desenho (SANTOS, 2002;
ABERS, 2000); uma forte organizao prvia da sociedade civil (AVRITZER, 2002b;
BAIOCCHI, 2005) e a persistncia da vontade poltica do governo em implementar a
poltica participativa (WAMPLER e AVRITZER, 2004). No caso dos conselhos de
poltica, em especial dos conselhos de sade, possvel apontar algo semelhante
em relao sua implementao em So Paulo. Ela dependente da existncia de
uma forte organizao da sociedade civil na cidade (SADER, 1988; COELHO, 2004;
AVRITZER, 2009, no prelo), assim como da vontade poltica do governante. No
entanto, uma varivel importante diferencia os conselhos de sade do OP: a
existncia de sanes no caso de no implementao. Se ainda levamos em conta
uma terceira experincia, a dos Planos Diretores Municipais (PDM), percebemos
uma terceira combinao entre as trs variveis: os PDMs so a instituio
participativa menos dependente da vontade do governo, ainda que dependam do
nvel de organizao da sociedade civil, tal como mostram as experincias recentes
de Belo Horizonte, So Paulo e Salvador (MILANI, 2005; AVRITZER, 2009, no prelo).
1

Existem diversos trabalhos mostrando o papel do governo na constituio do oramento participativo.

Abers e Santos se inclinam para uma posio que ressalta mais fortemente a iniciativa do Estado, ao
passo que Avritzer e Baiochi enfatizam aspectos da organizao da sociedade civil. Vide Santos, 1998;
Abers, 2000; Avritzer, 2002 e Baiochi, 2005.
2
Evidentemente que possvel, do ponto de vista heurstico, supor uma instituio de partilha de poder
no determinada legalmente, ainda que a participao dos atores estatais esteja amplamente
determinada por motivaes polticas e ideolgicas.

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Portanto, possvel notar que as instituies participativas variam na sua

capacidade de democratizar o governo. As principais variaes esto relacionadas
ao contexto de organizao da sociedade civil3 e presena de atores polticos
capazes de apoiar unificadamente processos participativos. Nesta ltima categoria,
vale a pena observar variaes no prprio apoio oferecido pelo Partido dos
Trabalhadores a processos participativos. Na medida em que passamos a trabalhar
com o contexto como varivel relevante passamos, ao mesmo tempo, a relativizar o
papel do desenho institucional tomado separadamente para pensar as instituies
participativas. Diferentemente de Fung e Wright que atribuem ao desenho
institucional a capacidade de gerar xito nos processos participativos e propem a
repetio de desenhos independentemente de contexto (FUNG e WRIGHT, 2003),
neste artigo, propomos uma outra categoria que denominamos de desenho
participativo interativo. Neste caso, o sucesso dos processos participativos est
relacionado no ao desenho institucional e sim maneira como se articulam
desenho institucional, organizao da sociedade civil e vontade poltica de
implementar desenhos participativos.
Nas prximas trs sees deste artigo, discutimos os desenhos de baixo para
cima, os desenhos de partilha de poder e os desenhos de ratificao em quatro
contextos diferenciados: as cidades de So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e
Salvador. Diferenciamos os casos de participao nas quatro cidades relacionandoos aos diferentes desenhos institucionais participativos implantados em cada uma
delas.

Oramento participativo, organizao da sociedade e sistema poltico no Brasil

O oramento participativo uma das instituies participativas mais
conhecidas internacionalmente devido ao sucesso da experincia em Porto Alegre
vigente entre 1990 e 20054. O surgimento do oramento participativo est
relacionado a condies muito particulares da cidade de Porto Alegre, tais como a
existncia de uma forte tradio de organizao da sociedade civil, em particular
dos movimentos comunitrios ainda nos anos cinqenta do sculo XX (BAIERLE,
1998; BAQUERO, 2000; AVRITZER, 2006). Porto Alegre contou tambm com uma

3
Vale a pena mencionar aqui que, tanto pela sua dimenso quanto pelas variaes culturais, o Brasil
tem padres diferenciados de organizao da sociedade civil. Ainda nos anos cinqenta, a cidade de
Porto Alegre desenvolveu um associativismo comunitrio bastante forte, ao passo que as principais
capitais do sudeste apenas constituram um associativismo comunitrio forte durante a democratizao.
J no caso das capitais do nordeste, Salvador continua tendo um associativismo comunitrio fraco
(AVRITZER, 2007).
4
A partir de 2006 o oramento participativo de Porto alegre se transformou no processo de participao
solidria (vide Porto Alegre, 2006).

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tradio poltica diferenciada em relao a outras regies do Brasil, sendo a nica

cidade na qual o PTB, Partido Trabalhista Brasileiro, ganhou eleies continuamente
entre 1946 e 1964 (AVRITZER, 2006). Esta tradio fez com que a conjuntura
poltica da cidade de Porto Alegre fosse diferente daquela vigente em outras cidades
brasileiras no momento imediatamente posterior a redemocratizao brasileira em
1985. Enquanto em todas as principais cidades do sul e sudeste do Brasil, em
particular, Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte houve um embate entre
partidos de direita e partidos de esquerda, em Porto Alegre houve uma disputa no
interior do campo da prpria esquerda, com o PDT, Partido Democrtico Trabalhista
ganhando a primeira eleio posterior democratizao em 1986. Foi neste
momento que as alternativas em torno de polticas participativas se colocaram na
cidade, a partir da configurao especfica da sociedade civil e da sociedade poltica
na cidade.
Ao vencer as eleies para prefeito de 1986, Alceu Collares, do PDT,
procurou os movimentos comunitrios da cidade e props uma forma de
participao no oramento chamada de fiscal de bairro. Ao mesmo tempo, a
UAMPA (Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre) constituda no final
do perodo autoritrio j havia se posicionado em seu congresso em 1986 a favor de
formas de participao no oramento. desta dupla interseo entre sociedade civil
e sociedade poltica que surge a idia da participao no oramento. O PT, Partido
dos Trabalhadores, apresenta, ento, a idia de conselhos populares e concorre
contra o PDT nas eleies de 1988, vencendo-as. Assim, uma interseo muito
particular entre sociedade civil e sociedade poltica se manifesta em Porto Alegre no
final dos anos oitenta. Partidos de esquerda disputam o poder na cidade propondo
formas diferenciadas de participao. Ao mesmo tempo, uma sociedade civil
organizada tenta radicalizar estas formas no nvel local, j que a UAMPA desde 1986
propunha a participao da populao nas regies (UAMPA, 1986). Nos primeiros
trinta dias do governo Olvio Dutra, a idia de um oramento participativo ir se
consolidar mais uma vez, na interseo entre sociedade civil e sociedade poltica. A
vinda de importantes lideranas comunitrias para a prefeitura e sua integrao
CRC (Coordenao de Relaes com a Comunidade) viabilizam a idia de um
oramento participativo a partir das regies. Como possvel observar na Tabela 1,
a participao inicial varia e completamente dependente da organizao prvia
das regies.

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Tabela 1. Participao em Porto Alegre por regies selecionadas

Regio
Regies

1992

1994

1996

1998

152

510

339

623

710

64

569

575

973

638

75

1096

661

809

805

181

297

494

649

604

15

165

135

495

624

33

276

350

682

906

36

369

1096

763

1348

101

591

352

1513

1461

Leste

com
tradio

1990

Lomba

associativa

Partenon

Cruzeiro

Regies

Navegantes

sem
tradio

Nordeste

associativa
Restinga

Centro-Sul

Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, CRC (Porto Alegre, 2000).

No difcil ver em operao os elementos que fizeram do OP de Porto

Alegre um caso exitoso de participao de baixo para cima: a presena de uma
sociedade civil forte e a existncia uma sociedade poltica esquerda do espectro
poltico. A associao entre ambas gerou o OP e foi capaz de sustent-lo durante os
primeiros anos quando a participao no era to alta. Quando nos voltamos para
os dois outros casos de OP, o de Belo Horizonte e o de So Paulo, podemos
imediatamente perceber uma variao nestes fatores. O OP de Belo Horizonte no
representou uma experincia muito diferente em relao de Porto Alegre. A
formao de movimentos comunitrios fortes em Belo Horizonte muito posterior
sua formao em Porto Alegre e ocorreu apenas no comeo da redemocratizao
brasileira a partir de metade dos anos 70 (AVRITZER, 2000). J o Partido dos
Trabalhadores tem em Minas Gerais um das suas quatro principais bases iniciais
(KECK,1992). No entanto, o PT belo horizontino nunca foi to homogeneamente

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participativo quanto o PT porto-alegrense. Grupos no interior do PT de Belo

Horizonte manifestaram um certo ceticismo em relao ao OP que se expressou no
desenho institucional mais fraco do OP na cidade. Inicialmente, no havia um
Conselho do Oramento Participativo em Belo Horizonte (AVRITZER, 2002). Ainda
assim, o OP foi amplamente exitoso em Belo Horizonte no que diz respeito tanto
participao quanto aos seus aspectos distributivos (PIRES, 2007). O caso do OP
mais interessante de ser analisado, por constituir um excelente exemplo das
limitaes existentes para a implantao do oramento participativo, o da cidade
de So Paulo.
So Paulo uma das cidades nas quais a sociedade civil mais fortemente se
re-organizou no incio da redemocratizao (SADER, 1988). Diversos movimentos
que se tornaram importantes nacionalmente tiveram a sua origem na cidade, entre
os quais o movimento popular de sade (SADER, 1988; JACOBI, 1995; COELHO,
2004; AVRITZER, 2009, no prelo) e o movimento nacional pela reforma urbana
(SAULE, 2005; FERNANDES, 2005). No entanto, a sociedade civil paulistana desde o
incio da redemocratizao expressou uma desigualdade regional: ela sempre foi
mais forte nas zonas leste e oeste da cidade do que na zona sul, fenmeno este
ligado s caractersticas da ao da igreja catlica em So Paulo (DOIMO, 2004).
Este fenmeno se acentuou com a diviso da arquidiocese da cidade pelo Papa Joo
Paulo II no comeo dos anos oitenta consolidando o fenmeno da regionalizao da
sociedade civil. Ao mesmo tempo, So Paulo, o bero do Partido dos Trabalhadores,
sempre foi uma cidade no qual o partido teve maior influncia de um grupo no
participativo5 do que de grupos participativos. Entre os trs grupos que deram
origem ao PT (MENEGUELLO, 1989), novo sindicalismo, nova esquerda e
catolicismo de base (CASANOVA, 1994), apenas este ltimo tentou implantar
polticas participativas e sua presena sempre foi desigual na cidade. Como
conseqncia deste processo, no caso da cidade de So Paulo, a sociedade civil no
teve, historicamente, fora para demandar polticas participativas e nem a
sociedade poltica teve empatia com a sociedade civil para transformar uma poltica
participativa em uma poltica de governo.
O PT ocupou por duas vezes a prefeitura da cidade de So Paulo e, em
ambas, enfrentou insucessos muito fortes na implementao de polticas
participativas. A primeira experincia do PT na prefeitura de So Paulo, que foi
simultnea eleio de Olvio Dutra para a prefeitura de Porto Alegre m 1988, foi
marcada por profundas divises internas no interior do partido (COUTO,1994). A
poltica participativa, que chegou a receber o nome de oramento participativo
naquele perodo, no foi capaz de ser aprovada na cmara municipal e de ser
5

Este processo est diretamente ligado ao surgimento e consolidao da liderana de Jos Dirceu no PT
a partir de meados dos anos oitenta. Jos Dirceu conquista a secretaria geral do PT. em 1986 e, a partir
da, fortaleceu grupos da nova esquerda que tem uma viso bastante ctica dos processos participativos.

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implementada (SINGER, 1993). A volta do PT prefeitura de So Paulo no ano 2000

colocou novamente a questo da centralidade das polticas participativas e do OP.
Marta Suplicy foi eleita prefeita com 38% dos votos no primeiro turno, mostrando
uma evoluo problemtica dos votos do PT na capital paulista em comparao com
Belo Horizonte e Porto Alegre, tal como mostra a Tabela 2. A necessidade do PT de
aumentar o percentual de votos na cidade e a desconfiana de setores importantes
da administrao Marta Suplicy acerca da adequao das polticas participativas em
relao a tal objetivo levaram deciso de implantar o OP como uma entre diversas
polticas pblicas setoriais. Assim, a partir de 2002 passou a haver OP na cidade de
So Paulo.

Tabela 2. Votos para prefeito em Porto Alegre, Belo Horizonte e So Paulo (%)
1988

1992

1996

2000

2004

So Paulo

33,0%

30,68%

24,51%

38%

35,8%

Belo Horizonte

24,0%

36,91%

22%

46%

68,4%

in coalition
Porto Alegre

34,34%

40,76%

55,0%

48,7%

37%

Fonte: (TRE).

O oramento participativo implantado na cidade de So Paulo teve as

seguintes caractersticas: 1) seguiu uma lgica organizativa muito semelhante a do
OP de Porto Alegre com a realizao de assemblias regionais e a eleio de um
conselho; 2) OP teve baixa centralidade poltica na administrao Marta Suplicy,
tendo sido delegado a um dos grupos de esquerda mais especializados na
participao poltica, mas relativamente isolado na administrao; 3) diferentemente
do OP de Porto Alegre, o de So Paulo no foi a principal forma de distribuio de
bens pblicos para a populao pobre da cidade. Junto com o OP, operou um
programa de bolsas para a populao carente, que recebeu uma quantidade muito
superior de recursos. Ainda houve uma terceira poltica pblica na administrao
Marta Suplicy, o programa de Centros Integrados de Educao.

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Deste modo, possvel perceber que a implantao do OP na cidade de So

Paulo teve fortes constrangimentos polticos. Os programas sociais mais
importantes da prefeitura tiveram recursos muito superiores ao OP e no tiveram
qualquer componente participativo. J o OP funcionou adequadamente e com
poucos recursos apenas em regies que j tinham tradio de participao. Ao
mesmo tempo, devido a constrangimentos eleitorais, a administrao Marta Suplicy
realizou amplas coalizes para a indicao de administradores regionais. Alguns
destes administradores estavam absolutamente fora do campo participativo e
prejudicaram a implantao de decises do OP nas suas regies. Assim, ao
compararmos a implementao do OP em So Paulo com a sua implementao em
Porto Alegre e Belo Horizonte podemos dizer que, em So Paulo, o OP no
encontrou o amparo necessrio na administrao devido falta de centralidade das
polticas participativas na agenda do grupo do PT que esteve no centro da
administrao Marta Suplicy. Podemos observar que a capacidade de implementar
polticas participativas bastante baixa nos casos de OP nos quais falta a vontade
poltica do governante. Ademais, ainda em So Paulo, a sociedade civil no chegou a
ser forte o suficiente para transformar o OP na principal poltica distributiva na
cidade. Neste sentido, se o OP uma poltica participativa fortemente
democratizante, ele tambm uma poltica participativa fortemente dependente da
vontade do governante. O que analisamos a seguir a implantao dos conselhos de
sade e dos planos diretores municipais nas trs cidades.

Conselhos de Sade e partilha de poder: uma comparao com o oramento

participativo
O oramento participativo no a nica poltica participativa que despontou
no Brasil democrtico. Os conselhos de sade, que tm uma origem diferente do
OP, tambm surgiram no mesmo perodo e esto hoje presentes em mais de 5.000
municpios no Brasil. A origem dos conselhos de sade est ligada a dois
movimentos sociais importantes da redemocratizao brasileira: de um lado, o
movimento sanitarista que envolveu mdicos, enfermeiros e outros profissionais de
sade e se tornou forte no final dos anos 70 nas universidades e alguns outros
setores selecionados da rea de sade como a Fundao Oswaldo Cruz (ESCOREL,
2002) e,de outro lado, o chamado movimento popular da sade, que teve a sua
origem na zona leste da cidade de So Paulo e envolveu mes e outros usurios da
sade cujo objetivo principal era controlar a qualidade dos servios de sade na
regio leste da cidade (SADER, 1988; JACOBI, 1994). Cada um destes grupos tinha
um tipo de reivindicao em relao participao social: no caso do movimento
popular de sade, a reivindicao era o controle e, eventualmente, a autonomia da

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sociedade civil no processo de deciso sobre os servios de sade municipal,

proposta esta que foi abandonada no final da primeira metade dos anos oitenta. Do
lado dos mdicos sanitaristas, a nfase foi posta na medicina preventiva e na
reorganizao do papel do Estado no sistema de sade do pas.
O movimento de sade teve dois momentos cruciais nos anos oitenta: o
primeiro deles foi a assim chamada VIII Conferncia Nacional de Sade ocorrida
em Braslia, em 1986, e props a extino dos Institutos de Previdncia, que eram
a expresso maior da vigncia de um direito segmentado sade (GERSCHMAN,
1995, p.78). No entanto, do ponto de vista da participao, o elemento que
sobressai na VIII Conferncia Nacional de Sade a combinao entre a
reivindicao de um Estado mais ativista por parte do movimento sanitarista e de
uma forma popular de controle pblico por parte dos movimentos populares. Esta
combinao gerou a instituio participativa no conselho como forma geral da
participao na sade (AVRITZER, 2009, no prelo). A proposta de um sistema
unificado de sade, descentralizado e com participao popular foi apresentada sob
a forma de uma emenda popular durante a Assemblia Nacional Constituinte e
aprovada com algumas modificaes propostas pelos setores conservadores6.
A aprovao do captulo 186 da Constituinte sobre a sade foi uma enorme
vitria dos movimentos populares da sociedade civil naquele perodo. No entanto,
esta vitria no anulou a necessidade de outras batalhas, entre as quais deve ser
mencionada a luta pela incorporao dos conselhos na legislao ordinria que se
seguiu a Constituinte. A LOS - Lei Orgnica da Sade - foi proposta em 1990,
durante o primeiro ano de governo do ex-presidente Collor de Mello, que na primeira
verso vetou integralmente todos os institutos da participao popular. Apenas em
dezembro de 1990 surgiu a lei 8.142 que instituiu os conselhos na rea de sade.
Os conselhos so, assim, o resultado da convergncia de concepo de dois
movimentos importantes, o sanitarista e o popular da sade. Os conselhos, na
maneira como eles introduziram a questo da partilha do poder em uma instituio
hbrida, so tambm o resultado de diferentes negociaes aps o processo
constituinte. Um dos seus elementos mais importantes a associao entre a falta
da participao e sano, expressa na suspenso da transferncia de recursos
pblicos federais para os municpios que no praticarem a participao popular na
sade. Com o objetivo de avaliar a efetividade deliberativa dos conselhos,
analisamos muito brevemente os casos de Belo Horizonte e de Porto Alegre
(AVRITZER, 2009, no prelo) e mais detalhadamente os casos de So Paulo e
Salvador.
6
A principal agenda dos setores conservadores na rea de sade durante a assemblia nacional
constituinte foi a proposta de combinar servios privados com um sistema estatal de sade. Vide
Pereira, 2002.

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Os casos dos conselhos de sade de Porto Alegre e Belo Horizonte so

interessantes, mas no se diferenciam completamente dos casos de OP nas duas
cidades. O Conselho de Sade de Belo Horizonte est entre os mais antigos do pas,
assim como o movimento de sade na cidade. O Conselho de Sade de Belo
Horizonte foi criado pela lei municipal 5.903 de 1991, pouco depois da legislao
nacional sobre o assunto. O episdio mais interessante envolvendo este conselho de
sade diz respeito eleio de um membro da sociedade civil para a presidncia do
conselho. No caso do conselho da cidade de Porto Alegre, ele foi criado em 1992 e
sua caracterstica mais importante no considerar prestadores de servios como
parte da sociedade civil. Ainda que os dois conselhos tenham inovado em alguns
aspectos referentes ao desenho institucional, o elemento que mais chama a ateno
que eles reproduzem caractersticas exitosas da participao no oramento
participativo (CORTES, 2002; REOS, 2005; AVRITZER et al, 2005; (AVRITZER, 2009,
no prelo). Assim, possvel afirmar que nos casos em que o desenho institucional
de baixo para cima exitoso, o desenho de partilha tambm . No entanto, o que
interessa aqui so justamente os casos nos quais o desenho de partilha
implantado na ausncia de uma sociedade civil forte ou contra a vontade da
sociedade poltica.
A organizao dos conselhos de sade na cidade de So Paulo um caso
instrutivo para analisar a diferena entre os tipos de desenho institucional
participativo. O conselho municipal de sade de So Paulo foi criado pela prefeita
Luiza Erundina em junho de 1989. Portanto, antes da prpria regulamentao da lei
municipal destacada anteriormente. O conselho de sade da cidade de So Paulo
tem uma composio paritria atravs da qual tanto os representantes das regies
quanto as associaes da sociedade civil ligadas s questes de sade adquirem
representao no conselho. O conselho possui atribuies normativas e
deliberativas. Entre as atribuies deliberativas destacam-se a aprovao do plano
municipal de sade.
O primeiro momento de implantao do conselho de sade durante a
administrao Luiza Erundina do PT no implicou em conflitos importantes entre
sociedade civil e Estado. Estes conflitos apareceram nas gestes posteriores, ligadas
ao malufismo (1993-1996 e 1997-2000). Nestes momentos, a poltica municipal
de sade sofreu uma inflexo conservadora marcada por dois elementos principais:
o primeiro deles foi a tentativa de privatizao dos servios municipais de sade
atravs da criao de cooperativas mdicas e da extenso da rede de servios
privados de sade (GOHN e ELIAS, 1997). Essa poltica sofreu a oposio ativa do
conselho municipal de sade e resultou na aplicao da sano prevista em lei: a
suspenso dos repasses do governo federal para a cidade de So Paulo; em segundo
lugar, como conseqncia dos conflitos anteriormente mencionados, houve uma
forte tentativa de interveno por parte da administrao municipal na composio

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AVRITZER, L. Instituies participativas e desenho institucional...

da representao da sociedade civil no conselho de sade. Esta envolveu a incluso

de provedores de servios privados na representao da sociedade civil e a tentativa
de criar associaes de sade com o objetivo de preencher as quotas da sociedade
civil no conselho. Foi tambm tentada a mudana da legislao atravs de dois
novos decretos (decretos n 37.330 e 38.000), ambos modificando a estrutura de
representao da sociedade civil no conselho (So Paulo, 07/07/2000). A resposta
dos representantes da sociedade civil foi reelaborar o estatuto do conselho de forma
a qualificar melhor o conceito de representao da sociedade civil. De acordo com o
sexto pargrafo do Decreto n38.576 de 1999 ... entende-se por Movimento
Popular de Sade (MPS) a organizao da sociedade civil, constituda, dotada de
ampla publicidade, com existncia mnima de 12 (doze) meses anteriores
publicao deste decreto, cujos objetivos constitutivos e prtica corrente tm na
sade e no usurio sua nfase fundamental e, verificada a sua estrutura
organizacional, possuam documentao comprobatria de existncia e
representatividade da rea, de forma a possibilitar sua habilitao para se fazer
representar no Conselho Municipal de Sade. Assim, nos casos em que as
organizaes da sociedade civil so fortes, possvel, atravs da sano
estabelecida pela lei e pela formas de organizao dos movimentos populares em
questo, resistir a uma tentativa do governo de retirar poder da instncia
participativa. Dessa forma, os desenhos de partilha se diferenciam dos desenhos de
participao de baixo para cima devido a sua maior independncia do sistema
poltico.
Vale a pena ainda mencionar rapidamente o caso do conselho de sade da
cidade de Salvador. Este conselho foi criado em 1991 em virtude da exigncia
colocada pela lei n8142. O primeiro contraste em relao a outros casos de
conselho analisados diz respeito sua composio. Diferentemente do padro das
trs cidades antes mencionadas, o conselho de sade de Salvador tem uma
concepo bastante particular da representao da sociedade civil: esta
constituda pela Arquidiocese da cidade, pela Associao Comercial e por algumas
associaes tnicas ligadas raa negra. Essa composio afeta a capacidade da
sociedade civil de se expressar no conselho, assim como a capacidade deliberativa
do conselho (AVRITZER, 2007). Em uma pesquisa comparativa sobre a capacidade
deliberativa dos conselhos de sade, o conselho de Salvador se destacou como
tendo como principal deliberao o envio de documentos ao governo. Pode-se,
ento, dizer que este um caso diferenciado no qual a fraqueza da sociedade civil e
a hostilidade do sistema poltico levam a um conselho inefetivo. O que diferencia o
caso de Salvador do caso de So Paulo a fraqueza da sociedade civil, j que, no
que diz respeito hostilidade da sociedade poltica no h grandes diferenas entre

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OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 14, n 1, Junho, 2008 p.43-64

o malufismo e o carlismo7. Em seguida, analisamos um terceiro caso de desenho

participativo, o das experincias de ratificao pblica.

Desenhos participativos e ratificao pblica: uma anlise comparada

A anlise comparada dos desenhos participativos envolve um terceiro caso
denominado de ratificao pblica, que difere tanto dos desenhos de baixo para
cima quanto dos desenhos de partilha de poder. No caso dos primeiros, a grande
diferena com o processo de ratificao pblica que eles no iniciam o processo
de deliberao poltica, mas, pelo contrrio, finalizam um processo j iniciado no
mbito do prprio Estado. Em relao ao processo de partilha de poder, os
desenhos de ratificao pblica variam no que se refere maneira como Estado e
sociedade civil se relacionam: no caso dos desenhos de ratificao pblica eles
envolvem mais atores sociais na ratificao e sua relao com uma deciso
tomada anteriormente pelo Estado. A questo que se coloca quais so as
conseqncias deste desenho e em qual contexto ele se mostra mais til para
fomentar processos participativos. O caso dos planos diretores municipais permite
esta comparao.
Os Planos Diretores Municipais so a terceira forma de participao surgida
no Brasil democrtico. Sua origem se assenta na formao do MNRU, Movimento
Nacional pela Reforma Urbana. O MNRU se formou ainda durante a primeira
experincia democrtica brasileira quando ocorreu uma primeira reunio nacional
pela reforma urbana em 1963 no Hotel Quitandinha em Petrpolis. O movimento foi
interrompido pelo golpe militar de 1964 e s voltou a se formar em 1982 no
contexto da redemocratizao (SILVA, 1991).Na sua composio inicial o MNRU foi
o primeiro movimento nacional da sociedade civil brasileira e expressou uma ampla
aliana formada pelas associaes de bairro, sindicatos, ONGs e associaes
profissionais, tal como mostra a Tabela 3:

Referncias aos polticos Paulo Salim Maluf (So Paulo) e Antnio Carlos Magalhes (Salvador).

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AVRITZER, L. Instituies participativas e desenho institucional...

Tabela 3. Composio do MNRU

(Movimento Nacional pela Reforma Urbana)

Movimentos populares

MDF Movimento de Defesa dos

Favelados

Associaes de bairro

FAMERJ

ONGs

FASE, POLIS

Sindicatos

Federao Nacional dos Engenheiros;

Federao Nacional dos Arquitetos

Associao profissional

ANSUR

Fonte: (Brasil,2004)

O MNRU apresentou Assemblia Nacional Constituinte, tal como fez o

movimento de sade, uma proposta de emenda popular. Essa proposta envolveu os
seguintes elementos: direito cidade; participao popular nas decises urbanas;
direito de preempo (direito do estado de se antecipar ao desenvolvimento urbano
reservando reas nas cidades); imposto urbano progressivo e outorga onerosa
(legalizao das reas pblicas de at 250 metros ocupadas pela populao).
Durante a Assemblia Nacional Constituinte, a maior parte destas reivindicaes
foram includas no texto constitucional, mas surgiu a proposta de integr-las em um
plano diretor municipal (SAULE, 1995), proposta dos setores conservadores visando
retardar a implementao da reforma urbana. Com a necessidade de produzir
legislao ordinria regulamentando o captulo da reforma urbana, teve incio um
processo de disputa e negociao no legislativo que durou quase 14 anos
(AVRITZER, 2009, no prelo). No decorrer deste processo, o MNRU tornou-se FNRU e
desenvolveu uma estrutura de lobby da sociedade civil que permitiu, ao final de 14
anos de tramitao legislativa, a aprovao do Estatuto da Cidade. O estatuto da
cidade exige que todas as cidades brasileiras com mais de 20.000 habitantes
tenham planos diretores municipais aprovados em audincias pblicas.
Praticamente todas as capitais brasileiras j tiveram os seus planos diretores
municipais aprovados. Entre elas, vale a pena ressaltar os casos de So Paulo8 e

8
No iremos aqui analisar os casos de Porto Alegre e Belo Horizonte que se inserem no mesmo marco
terico anterior, isso , mostram que em contextos nos quais as instituies de baixo para cima so
exitosas todas as outras instituies participativas tambm o so.

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OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 14, n 1, Junho, 2008 p.43-64

Salvador, uma vez que parecem lanar mais luz sobre diferenas de contexto no
sucesso das instituies participativas.
O plano diretor da cidade de So Paulo foi uma das prioridades da gesto da
prefeita Marta Suplicy. O PDM de So Paulo foi elaborado durante o primeiro ano de
governo e enviado cmara dos vereadores em maio de 2002. O relator na cmara
foi Nabil Bonduki, um veterano do movimento da reforma urbana e um conhecido
professor de planejamento urbano da USP. O fato de o relator ter uma forte
identidade com o MNRU no deve ser menosprezado. Ainda assim, o PDM de So
Paulo sofreu forte oposio na cmara e na justia, especialmente no que diz
respeito s mudanas de zoneamento e ao aumento de zonas exclusivamente
residenciais na cidade. No processo de aprovao do plano foram conduzidas 26
audincias pblicas e foram realizadas 15 reunies com Ongs. No caso do PDM da
cidade de So Paulo, parece bastante claro que havia uma grande convergncia
entre sociedade civil e governo. No entanto, a reao ao plano apareceu de setores
conservadores cujos interesses estavam sendo diretamente afetados pela mudana
em certos zoneamentos. Estes setores foram justia com duas grandes
reclamaes: a primeira delas diz respeito a informaes incompletas em relao s
mudanas de zoneamento; a segunda diz respeito a no aceitao pela cidade de
representantes dos proprietrios, principalmente advogados de associaes de
proprietrios e imobilirias na cidade. A justia acatou ambos argumentos
obrigando a prefeitura a refazer as audincias pblicas (FSP,13/11/2003). Ao final
deste processo o PMD de So Paulo foi aprovado com um elevado numero de
emendas pontuais de vereadores que mudavam pequenas configuraes do
zoneamento na tentativa de atender a interesses pontuais. O caso do PMD de So
Paulo mostra uma sociedade civil dividida e uma sociedade poltica que necessita
da normatizao da participao popular para torn-la eficaz. Vale a pena contrastar
o caso de So Paulo com o de Salvador para entender a variao de resultados em
desenhos com sano normativa.
Analisar o plano diretor municipal de Salvador importante para entender o
funcionamento do desenho participativo de ratificao. Salvador conhecida como
uma das cidades brasileiras com uma fraca presena da sociedade civil nas polticas
pblicas9. Salvador foi governada at 2004 por uma corrente poltica conservadora e
anti-participativa denomidada carlismo. No caso das instituies participativas
ligadas sade, Salvador o caso de no democratizao das polticas de sade
devido a uma poltica de nomeao de grupos econmicos locais e grupos religiosos
para a representao da sociedade civil (AVRITZER, 2007). Salvador foi das poucas
grandes cidades brasileiras a ter o seu plano diretor municipal anulado
9
Vale a pena, no entanto, qualificar este dado. O nmero de associaes civis existentes na cidade de
Salvador bastante alto (2.500 associaes). O nmero de associaes civis ligadas s polticas pblicas
que baixo. Vide Avritzer, 2007.

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AVRITZER, L. Instituies participativas e desenho institucional...

judicialmente. A partir da aprovao do Estatuto da Cidade e da deciso de elaborar

um plano diretor municipal, a cidade contratou uma consultoria privada para a
elaborao de uma proposta de plano. Associaes da sociedade civil ligadas
questo da reforma urbana no foram sequer informadas da existncia de uma
consultoria encarregada da elaborao de uma proposta de plano diretor municipal
(MILANI, 2005). As audincias pblicas para o plano foram mantidas no mnino
exigido pela lei e com baixssima presena. Nenhuma audincia foi divulgada por
outro veculo de comunicao que no fosse o Dirio Oficial do municpio. No final,
foram realizadas apenas duas audincias pblicas no ano de 2003 com baixssima
presena da populao e de associaes civis. Foi neste contexto que a Federao
de Associaes de Bairros de Salvador (FABS), alguns movimentos ambientalistas e
a Ordem dos Advogados do Brasil (seo Bahia) formularam representao
Promotoria de Meio Ambiente, antes da segunda audincia pblica, solicitando ao
Ministrio Pblico Estadual que viabilizasse a discusso do PDDU (Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano) junto s comunidades de Salvador, de acordo com o que
determina o Estatuto da Cidade.(MILANI, 2005). No entanto, a prefeitura de
Salvador enviou a proposta de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Cmara
Municipal antes que este debate se viabilizasse e obrigou o ministrio pblico da
cidade a entrar com ao na qual pediu a declarao de nulidade do plano e o
julgamento do prefeito Imbassa por improbidade administrativa. O plano foi
embargado pela justia e foi retomado pelo prefeito seguinte que organizou uma
audincia pblica com mais de 800 pessoas entre ativistas e representantes de
ONGs. Assim, o caso de Salvador bastante interessante inclusive quando
comparado com outros casos de participao na mesma cidade que, pelo menos at
2004, foi a capital brasileira que menos aderiu s novas formas de participao.
Este tambm interessante pela utilizao do desenho institucional de ratificao
para impedir um governo conservador de implantar a sua poltica urbana sem antes
negoci-la com a sociedade civil. Ele mostra que, em contextos completamente
hostis participao, o desenho mais capaz de anular polticas particularistas o
desenho de ratificao pblica. Entre os trs tipos de desenhos participativos
discutidos neste artigo apenas este foi capaz de operar em uma cidade fortemente
anti-participativa.

Concluso
Os trs tipos de casos abordados acima nos permitem tratar de algumas
caractersticas adicionais dos desenhos participativos. Em primeiro lugar, deve ser
ressaltado o problema da diferena quanto efetividade deliberativa dos desenhos
de baixo para cima, dos desenhos de partilha e dos desenhos de ratificao. No

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OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 14, n 1, Junho, 2008 p.43-64

existem dvidas de que os desenhos de baixo para cima como o OP so os mais

fortemente democratizantes e distributivos. Os casos dos desenhos de partilhas so
os mais fortemente democratizantes nos caso de oposio participao por parte
da sociedade poltica. Os casos de ratificao so os casos mais efetivos quando h
necessidade da sano por parte do judicirio e do ministrio pblico para a
manuteno das formas de participao previstas em lei. Neste sentido, podemos
pensar em uma tipologia inicial dos desenhos participativos que se organizaria em
dois eixos: a capacidade de aprofundar prticas democrticas e a capacidade de
tornar o desenho efetivo na determinao da poltica pblica em questo. Ao
adotarmos uma tipologia com estes elementos podemos claramente diferenciar
desenhos participativos, tal como mostra a Tabela 4. Em primeiro lugar, podemos
observar que o OP o desenho participativo mais democratizante, devido sua
capacidade de alterar a relao entre o Estado e a sociedade, incluindo a populao
na deliberao sobre prioridades oramentrias. Mas, foi possvel observar tambm
que o OP o desenho participativo mais vulnervel vontade da sociedade poltica.

Tabela 4. Tipologia sobre a efetividade dos desenhos participativos

Tipo de
desenho

Oramento Participativo

Conselho de polticas

Plano diretor
municipal

Desenho de baixo para

cima

Desenho de partilha

Capacidade

Alta

Mdia

Baixa

Mdia

Baixa

democratizante
Efetividade/
Dependncia
do

Alta

Sistema
poltico

Esta tipologia da participao permite analisar os desenhos de partilha do

poder cuja caracterstica principal uma dependncia menor do sistema poltico do
que a dependncia nos desenhos de cima para baixo. Em uma situao na qual a
sociedade civil forte, os desenhos de partilha permitem que esta desafie a deciso
da sociedade poltica de no implantar processos participativos, tal como foi o caso
na rea de sade na cidade de So Paulo. O caso do conselho de sade na cidade

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AVRITZER, L. Instituies participativas e desenho institucional...

de So Paulo mostra tambm o papel da sano e a utilizao que a sociedade civil

pode fazer da sano no caso da no implementao da participao. Mas o caso
mais instrutivo de desenho participativo o de Salvador, um caso em que a
participao existente em lei foi capaz de bloquear aes de uma sociedade poltica
anti-participativa. O que torna o caso de Salvador mais interessante a debilidade
da sociedade civil, pois mostra a operao do instrumento de sano em um caso
em que a sociedade civil dbil e o sistema poltico anti-participativo. Esta tipologia
de formas de desenho participativo chama ateno para a importncia da variao
do contexto na efetividade da participao. Neste momento, no qual um certo
entusiasmo pouco crtico com as experincias de participao parece estar sendo
superado por uma anlise mais criteriosa, tudo parece indicar que a natureza do
desenho participativo passar a ter uma enorme influncia no sucesso das
experincias participativas e que a escolha do desenho adequado ser uma das
variveis fundamentais para a continuidade destas experincias no futuro.

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Leonardo Avritzer avritzer1@uol.com.br

Recebido para publicao em novembro de 2007.

Aprovado para publicao em fevereiro de 2008.

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