Educao e pobreza no Brasil*

S I M O N S C H WA RT Z M A N

questo social, que no passado era vista como um sub-tema dentro das
questes mais gerais de desenvolvimento econmico, passou nos ltimos
anos ao primeiro plano, tanto na agenda de governos e de organizaes internacionais quanto na opinio pblica. At recentemente, os temas da pobreza,
da desigualdade e da educao eram vistos, sobretudo, como questes de
direitos humanos, que precisavam ser enfrentadas por razes ticas e morais.
Mais recentemente, no entanto, foi se tornando evidente que a pobreza, a
desigualdade social e a ausncia de servios bsicos da rea da educao e da
sade so tambm causas importantes das dificuldades que os pases enfrentam para sair do crculo vicioso do subdesenvolvimento, ao impedir que as
pessoas faam uso de seus talentos e competncias, e ao limitar a capacidade
dos pases em criar as instituies de que necessitam para desenvolver polticas econmicas e sociais adequadas.1
A urgncia das polticas sociais, tanto do ponto de vista tico quanto das
necessidades do desenvolvimento, e tambm como resposta mobilizao da
opinio pbica, tem levado criao de novos programas sociais, ou a tentativas de reviso e direcionamento de programas pr-existentes.2 Estas novas iniciativas na rea social respondem tambm ao fato de que os governos no
dispem de recursos financeiros adequados para responder demanda cres-

Publicado originalmente em Dilogo Poltico 4, p. 11-40, Buenos Aires: KAS, 2005.

1.

As dificuldades que a desigualdade social cria para o desenvolvimento so o tema central

do World Development Report mais recente do Banco Mundial (WORLD BANK, 2005)

2.

Veja a respeito o captulo sobre as agendas de reforma, em Schwartzman (2004c:181196 e 191-196) e Schwartzman (2005a).

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

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cente de aes na rea social, e nem tampouco das estruturas administrativas e

tcnicas necessrias para a implementao de polticas sociais mais complexas.
Alm disso, elas respondem percepo de que os gastos sociais, mesmo quando significativos, tendem a ser pouco eficientes, e muitas vezes enviesados a
favor de setores sociais mais favorecidos, como ocorre com a previdncia social
no Brasil, assim como com a educao e a sade (BARROS e FOGUEL, 2000;
FERNANDES, ROCHA, OLIVEIRA, RIBEIRO e AQUINO, 1998; MDICI, 2002; MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DE POLTICA
ECONMICA, 2003; REIS, RIBEIRO e PIOLA, 2001).
Entre as polticas sociais, a educao ocupa posio especial, no s de
acordo com as teorias de capital humano, que atribuem educao um papel
fundamental para o desenvolvimento econmico, como tambm pela constatao mais recente, e muito bem documentada para o Brasil, de que as desigualdades educacionais so o principal correlato das desigualdades de renda,
oportunidades e condies de vida. Apesar do consenso que existe a respeito
da importncia da educao, h muitas dvidas sobre o que fazer nesta rea,
tanto no que se refere educao formal convencional, na escola fundamental e mdia, quanto sobretudo a outras modalidades, como a educao prescolar, a educao de jovens e adultos, a educao continuada, e o uso de
novas tecnologias para a transmisso de conhecimentos; existe tambm muita
controvrsia a respeito do que fazer em relao educao superior (BAKER,
2004; De FERRANTI, PERRY, GILL, GUASCH e SCHADY, 2002;
HUSEMANN e HEIKKINEN, 2004; SCHWARTZMAN, 2004B).
Neste artigo, pretendemos apresentar brevemente algumas das caractersticas centrais da educao brasileira em seus diversos nveis, e uma breve discusso das alternativas de poltica que se propem em relao a elas.3 Grande
parte do debate tem a ver com as diferenas de perspectiva entre os que se
preocupam, sobretudo, com as questes de ampliao do acesso educao,
e aqueles que se preocupam, sobretudo, com as questes do contedo e da
qualidade da educao proporcionada e recebida pelos estudantes. Ainda que
estas duas questes sejam importantes, a tese deste artigo que as questes de
acesso j deveriam ser hoje secundrias, mas ainda dominam grande parte da
ateno das autoridades educacionais e da opinio pblica, enquanto as
questes de contedo e qualidade, que so mais srias e difceis de enfrentar,
no tm recebido a prioridade que merecem.
3.

Para uma discusso mais aprofundada dos diversos aspectos da educao brasileira, ver
Brock e Schwartzman (2005)

o saber ler e escrever a forma extrema de carncia educacional, e a alfabetizao de adultos tem ocupado um lugar de grande importncia na
poltica educacional do governo de Luis Igncio Lula da Silva. Ideologicamente, possvel fazer remontar a preocupao com o analfabetismo s teorias pedaggicas e polticas de Paulo Freire, que, na dcada de 1960, tratou de
associar a aprendizagem da lngua escrita com o processo de tomada de conscincia dos direitos sociais e polticos da populao carente (FLETCHER,
1970; FREIRE, 1970). Nos anos 70 e 80, durante o governo militar, o tema
do analfabetismo no Brasil foi objeto de uma grande campanha nacional, o
Movimento Brasileiro de Alfabetizao (MOBRAL), que buscava mobilizar as
comunidades locais para eliminar, atravs de cursos intensivos inspirados tambm na metodologia de Paulo Freire, o analfabetismo adulto no pas (FLETCHER, 1983a, 1983b).
No existem avaliaes sistemticas destes esforos, mas a concluso dos
especialistas que tm se dedicado ao tema que os resultados destas campanhas no so muito significativos, sobretudo pelo fato de que a maioria dos
adultos que passam por estes programas no chegam a incorporar a leitura e
a escrita em sua vida cotidiana (ABADZI, 1994, 2003; PAIVA, 1987). A expanso da educao bsica nos ltimos anos fez do analfabetismo extremo um
problema de importncia decrescente, localizado em populaes mais velhas
e residentes nas regies mais pobres do pas. Em 2004, a estimativa era que
havia ainda 15.149 milhes de pessoas entre 7 e 70 anos de idade no Brasil
que no sabiam ler e escrever.4 Destes, 5.489 milhes tinham acima de 50
anos, e 5.744 milhes viviam em reas rurais. No campo, 44.7% dos residentes entre 50 e 70 anos eram analfabetos. Muitos dos analfabetos jovens so
crianas de 7 a 8 anos de idade, que ainda no se alfabetizaram, mas que o
faro depois. Nas reas urbanas, para a populao entre 10 e 15 anos de idade,
o analfabetismo no chega a 2%. Estes dados mostram que o analfabetismo
no Brasil est associado, sobretudo, baixa escolaridade das populaes mais

4.

Existem duas fontes principais de dados estatsticos sobre a educao no Brasil, as estatsticas produzidas pelo Ministrio da Educao, atravs dos censos escolares, e os dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), produzidos anualmente pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica a partir de uma amostra de cerca de cem
mil domiclios. Neste texto, salvo observao diversa, estaremos usando sempre os dados
da PNAD 2004. Nesse ano, a PNAD passou a incluir tambm a populao das reas
rurais da Regio Norte, o que no ocorria nos anos anteriores.

11
educao e pobreza no Brasil

1. ANALFABETISMO

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

12

velhas, e tambm a situaes de pobreza, tpicas da rea rural, um problema

que no pode ser resolvido com simples campanhas de mobilizao e cursos
de alguns meses de durao. um problema real, mas j no mais um problema central da educao brasileira, e necessita de uma poltica bem diferenciada e bem conduzida para poder ter algum sucesso.
Grfico 1. % de populao analfabeta, por idade e regio de residncia
60.0%
metropolitana

urbana

rural

50.0%

40.0%

30.0%

20.0%

10.0%

0.0%
10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70

Fonte: PNAD 2004

2. EDUCAO BSICA5
o final da dcada de 1990, o Brasil conseguiu completar o acesso de quase
todas as crianas escola, sobretudo entre os 7 e os 14 anos de idade. Com
isso, a questo do acesso escola neste nvel deixou de ser prioritria, e os dados
preliminares do Censo Escolar de 2005 divulgados pelo Ministrio da Educao j indicam, pela primeira vez na histria do pas, uma reduo no nmero absoluto de estudantes matriculados na educao bsica. Ainda no h

A
5.

Na classificao utilizada no Brasil, a educao bsica inclui a educao fundamental, de

8 anos, para crianas entre 7 e 14 anos; e a educao mdia, de 3 anos de durao, para
as idades de 15 a 17 anos. Legislao introduzida em 2006 amplia a educao fundamental para 9 anos, iniciando-se aos 6 anos de idade.

6.

Neste sentido, a focalizao destes programas, do ponto de vista da faixa etria das crianas, estava totalmente equivocada, segundo os dados de 2003. A focalizao (continua)

13
educao e pobreza no Brasil

informaes suficientes para explicar esta reduo, mas ela pode estar associada tanto reduo da taxa de natalidade, bastante acentuada nos ltimos anos,
como melhoria no fluxo dos estudantes atravs das sries escolares.
No passado, acreditava-se que os principais problemas da educao bsica brasileira eram a falta de escolas e as altas taxas de abandono escolar, causadas pela necessidade das famlias de que seus filhos trabalhem. Para estimular a presena das crianas na escola, o governo brasileiro vem desenvolvendo,
desde a dcada de 1990, um amplo programa de subsdios s famlias de baixa
renda, condicionados a que os filhos em idade escolar efetivamente freqentem as escolas. Este programa, denominado inicialmente de bolsa-escola, foi
ampliado e includo em um programa mais amplo de bolsa-famlia, que,
segundo as estatsticas mais recentes, incluem 7.5 milhes de famlias, que
recebem um subsdio mensal de at 95 reais (cerca de 40 dlares), com recursos previstos para 2006 para atender a 11 milhes de famlias (O Globo,
2005). Este programa conta com apoio financeiro do Banco Mundial, e tem
sido elogiado por fontes como The Economist como um novo tipo de programa social, denominado conditional cash transfer, do qual faria parte tambm
o programa Oportunidades, no Mxico (BOURGUIGNON, FERREIRA,
e LEITE, 2003; The Economist, 2005).
Minha prpria anlise do programa bolsa-famlia, feita a partir dos dados
da PNAD de 2003, assim como a reviso das avaliaes existentes, me deixam
menos otimista em relao a seu impacto sobre a educao (CARDOSO e
SOUZA, 2003; V. CASTRO, 1999; ROCHA, 2000; SCHWARTZMAN,
2005b; WORLD BANK, 2002). Como a quase totalidade das crianas entre
7 e 14 anos de idade no Brasil vai escola, dar ou no dar um subsdio s
famlias para que elas enviem os filhos escola quase irrelevante deste ponto
de vista. Para os grupos de renda mais baixa, existe alguma diferena. Os
dados de 2003 indicavam que 91.4% das crianas de famlias do dcimo inferior de renda que no recebiam bolsa freqentavam escola, enquanto que,
entre os que recebiam bolsa, 99.1 freqentavam. Para o conjunto, no entanto, a diferena no chega a 0.3%. A ausncia escola ocorre, sobretudo, aos
7 e 8 anos de idade, quando a criana se matricula tardiamente, ou depois dos
13 anos de idade, quando o nvel de abandono j comea a se tornar mais significativo. Mas a maioria das bolsas era dada a crianas entre 8 e 13 anos de
idade.6 As estatsticas no sustentam a hiptese de que a necessidade de tra-

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

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balhar que afasta a criana da escola: o mais provvel que elas abandonem
porque no conseguem acompanhar os cursos, vtimas de um processo de
excluso que afeta, sobretudo, as crianas de origem social mais pobre. E,
como as bolsas s so dadas a famlias de crianas que esto na escola, fica difcil saber se a bolsa que leva a criana escola, ou a presena na escola que
garante a bolsa, para os que j esto l.
Os problemas fundamentais da educao bsica no Brasil no so a
ausncia de escolas, ou que as crianas no vo escola por falta de dinheiro,
mas as elevadas taxas de reprovao e repetncia e a m qualidade da educao, que afetam, sobretudo, as populaes de mais baixa renda. Pelos dados
da PNAD de 2004, havia 32.495 milhes de pessoas matriculadas na educao fundamental no Brasil, contra cerca de 27.628 milhes de pessoas entre
7 e 14 anos de idade, uma taxa de matrcula de 117%. Isto significa que, se o
fluxo fosse normal, os recursos por estudante aumentariam em 17%. Mas o
problema do desperdcio de recursos no o nico. Ao ser forado a repetir a
srie, por falta de aproveitamento, o estudante dificilmente aprende mais: o
que ocorre que ele vai se alienando da vida escolar, e termina por abandonar a escola no incio da adolescncia, sem nunca obter a qualificao mnima deste nvel. Para corrigir este problema, alguns estados no Brasil, como
So Paulo, desenvolveram polticas de promoo social ou automtica dos
estudantes. Com isso, o fluxo escolar melhorou, mas em muitos casos surgiu
a idia que no era mais importante avaliar se os estudantes estavam realmente aprendendo. Por causa disso, os sistemas de promoo automtica caram em desprestgio (FRANCO, 2004; C. A. C. GOMES, 2005).
A m qualidade da educao brasileira, e seus efeitos particularmente perniciosos sobre as populaes de mais baixa renda, vm sendo constatados por
uma srie de avaliaes nacionais e internacionais. O Brasil possui um Sistema
de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), moldado no National Assessment of
Educational Progress dos Estados Unidos (NAEP) que mede periodicamente,
por amostragem, o desempenho dos estudantes na quarta e oitava sries da
educao fundamental, e na terceira srie da educao mdia; e o Brasil tem
participado tambm de comparaes internacionais, como o PISA, implementado pela OECD. Segundo uma anlise do SAEB de 2001 publicada pelo

(continuao) era melhor do ponto de vista da renda das famlias, embora ainda fossem
observadas algumas distores. O pequeno valor do auxlio, embora significativo para as
famlias em situao de pobreza extrema, no levava a alterao significativa no padro de
distribuio desigual da renda do pas.

15
educao e pobreza no Brasil

Ministrio da Educao em 2003, dos alunos que freqentavam a quarta srie

do ensino fundamental, 22% no haviam desenvolvido habilidades de leitura
compatveis com este patamar de escolaridade, e 37% adquiriram algumas
competncias, mas em um padro bem abaixo do desejado. Segundo o relatrio, estes dois grupos de estudantes, que totalizam 59% da matrcula ao final
do primeiro ciclo de 4 anos da educao fundamental, apresentam nveis de
educao considerados crticos ou muito crticos (INEP, 2003; SCHWARTZMAN, 2004a). Olhando os resultados em seu conjunto, um analista
concluiu que a maioria dos estudantes das escolas pblicas brasileiras no atinge os padres mnimos de desempenho requeridos para as diferentes sries
(OLIVEIRA, 2005). Na avaliao da OECD, 23% de uma amostra brasileira
de jovens estudantes de 15 anos tm desempenho inferior ao nvel mnimo, e
s 3% atingem o nvel mais alto de 5, comparando com 19% dos jovens da
Finlndia, e 10% da mdia da OECD neste nvel mais alto. Os resultados do
Chile, Mxico e Argentina so igualmente ruins, e o Peru, com 54% abaixo do
mnimo, o pior resultado de todos (OECD, 2001, 2003).
Como explicar estes resultados, e que polticas podem ser adotadas para
melhor-los? As anlises estatsticas feitas a partir dos resultados do SAEB e
do PISA no deixam dvida de que o principal correlato do mau desempenho das crianas na escola o nvel socioeconmico de sua famlia, e, no caso
do Brasil, tambm sua origem tnica (ALBERNAZ, FERREIRA e FRANCO, 2002; SOARES, 2005; SOARES, CSAR e MAMBRINI, 2001). A
escola e o professor tambm fazem diferena. Alunos de escolas particulares
tm desempenho melhor do que o das escolas pblicas; estudantes de escolas
com mais recursos tm desempenho melhor; e professores formados em cursos superiores produzem melhores resultados do que professores que s tm o
nvel mdio (BARBOSA e FERNANDES, 2001; OLIVEIRA e SCHWARTZMAN, 2002).
As polticas mais comuns que tm sido tentadas ou propostas a partir
destas constataes so dar mais dinheiro e equipamento para as escolas,
melhorar os salrios e a formao dos professores e transferir dinheiro para as
famlias de baixa renda, como o caso dos programas tipo bolsa-escola. De
fato, seria muito importante ter mais dinheiro, sobretudo para fazer com que
as escolas possam funcionar em turno completo, de pelo menos seis horas dirias, ao invs das trs ou quatro que o padro da grande maioria das escolas
pblicas brasileiras. Se a escola no tem condies mnimas de funcionamento, recursos materiais adicionais so muito importantes, mas, depois de um
certo nvel, recursos materiais no parecem fazer muita diferena. E, embora

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16

haja evidncia de que professores com formao de nvel superior obtenham

melhores resultados do que professores formados somente no nvel mdio,
no h evidncia de que cursos de reciclagem ou a obteno de ttulos acadmicos por parte de professores j estabelecidos tenham algum impacto.
Quanto aos programas de bolsa-escola, j vimos que eles podem ter algum
efeito, bastante marginal, sobre a freqncia dos alunos escola, mas no h
nenhuma indicao de que eles ajudem a melhorar o desempenho dos estudantes beneficiados.
Existem duas polticas que poderiam ter um impacto muito significativo
na qualidade da educao bsica, mas que, como so controversas, no entram
na agenda de reformas da educao brasileira, nem na maioria dos pases da
regio. A primeira a adoo de prticas pedaggicas estruturadas e baseadas
no mtodo fnico de aprendizado da leitura e escrita, para as turmas iniciais.
No Brasil, como na maioria dos pases da Amrica Latina, ainda predomina
o chamado mtodo construtivista, consagrado nos Parmetros Curriculares
Nacionais, que, combinado com a m qualidade da formao dos professores
e o capital cultural limitado que a maioria das crianas trazem de seu ambiente, contribui para grande fracasso educacional revelado pelo SAEB e PISA. A
experincia internacional coincide em que os processos de alfabetizao (ou
seja, de aprendizagem do cdigo de registro das palavras) e de letramento (ou
seja, de compreenso da leitura) se do de forma separada, sendo o domnio
do primeiro uma condio essencial para o segundo (CHALL e ADAMS,
2002; SNOW, BURNS, e GRIFFIN, 1998). A adoo de metodologias estabelecidas de alfabetizao, apoiada em treinamento apropriado dos professores e material pedaggico de qualidade, pode produzir resultados importantes, sobretudo para estudantes oriundos de famlias mais carentes; mas estas
abordagens ainda encontram muita dificuldade em ultrapassar a barreira das
ideologias pedaggicas que impregnam o ambiente educacional (Comisso de
Educao e Cultura, 2003; OLIVEIRA, 2002). Em 2006, o Ministrio da
Educao resolveu reabrir a discusso sobre a questo dos mtodos de alfabetizao, em uma tentativa de enfrentar melhor o grave problema da alfabetizao funcional no pas.
A superioridade das escolas privadas sobre as pblicas, mesmo quando
atendendo a alunos de condies sociais similares, levanta a questo do papel
da autonomia gerencial e do compromisso dos dirigentes escolares com o
resultado de seus alunos, que normalmente fica diludo nas escolas pblicas.
Como fazer com que a escola d prioridade a seus resultados pedaggicos e
tenha condies de aperfeioar e modificar seus procedimentos para atender

7.

Portaria n. 69 do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira

INEP, de 4 de maio de 2005.

17
educao e pobreza no Brasil

a este fim? O primeiro passo a avaliao externa, a partir da qual seja possvel devolver escola as informaes sobre seu desempenho, de forma comparada; depois, envolver os pais e a comunidade local na discusso do desempenho da escola e no apoio a seus projetos de mudana; e, ao mesmo tempo,
dar ao diretor da escola a necessria autonomia e os incentivos adequados para
que busque o melhor desempenho possvel para seus alunos.
Alguns estados brasileiros, como So Paulo e Minas Gerais, desenvolveram sistemas de avaliao do desempenho escola por escola, e o Paran, no
governo anterior, alm da avaliao, havia criado um boletim da escola que
deveria ser utilizado para implementar um programa de mobilizao das escolas e pais em favor da qualidade, experincia que foi abandonada pelo governo atual. O Estado de So Paulo tambm possui um sistema de avaliao de
cada escola.
Em maio de 2005 o Ministrio da Educao instituiu um sistema de
Avaliao Nacional do Rendimento Escolar ANRESC, que deve avaliar o
desempenho mdio de todas as escolas pblicas do pas localizadas nas zonas
urbanas e com mais de 30 alunos, inicialmente em lngua portuguesa, e de
forma compatvel com o SAEB.7 O objetivo poder dar, a cada escola, informao sobre seu desempenho dentro de um marco comparativo geral. Estas
iniciativas so importantes, embora seus efeitos dependam, primeiro da capacidade de informar s escolas e s famlias estes resultados de forma compreensvel, e segundo, da possibilidade de identificar as causas dos problemas
encontrados e proporcionar os meios para a melhoria dos resultados.
Em relao ao funcionamento das escolas, necessrio experimentar com
outras modalidades de organizao das redes escolares, tornando-as mais independentes das formalidades burocrticas das secretarias estaduais e municipais de educao. Existe toda uma gama de possibilidades, dos charter schools
e sistemas de vouchers para os estudantes nos Estados Unidos ao sistema de
autonomia e incentivos ao desempenho escolar adotado no Chile, que precisam ser melhor entendidas e avaliadas (CARNOY e MCEWAN, n.d.;
GAURI e VAWDA, 2003; MURNANE e LEVY, 1996; OECD, 2004;
PETERSON e HASSEL, 1998). O Brasil tem algumas experincias limitadas
de reforar a qualidade dos diretores de escola e dar-lhes mais responsabilidade e autonomia, como na Bahia e em Minas Gerais, mas o tema encontra
grande resistncia e no tem recebido a ateno de que necessita.

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3. EDUCAO PR-ESCOLAR
ma outra maneira de enfrentar as dificuldades de alfabetizao do incio
da educao fundamental fazer com que as crianas j cheguem preparadas a este nvel, atravs da educao pr-escolar. Existe evidncia crescente
de que nos primeiros anos de vida, at seis anos de idade, que ocorre a maturao neurolgica das crianas, e as diferenas de vocabulrio e capacidade de
uso de smbolos desenvolvidos at ento afetam de forma decisiva os resultados futuros; e esta capacidade ocorre de maneira muito mais favorvel em
famlias mais educadas, onde predominam as prticas de leitura, do que em
famlias de nvel educacional mais baixo. Uma pr-escola de qualidade poderia ajudar a suprir estas carncias familiares, com efeitos importantes ao longo
da vida dos estudantes (CUNHA, HECKMAN, LOCHNER e MASTEROV, 2005).
Para as mes que precisam trabalhar, ter um local onde possam deixar
seus filhos pequenos uma necessidade. Do ponto de vista da criana, no
entanto, sobretudo nos primeiros anos, no h nada que substitua a relao
afetiva, o contato permanente e o estmulo que vm dos pais. Ter uma creche
onde a me pode depositar a criana enquanto trabalha melhor do que
deix-la abandonada, mas seus efeitos emocionais e educacionais podem ser
muito problemticos. A partir dos quatro anos, uma boa experincia escolar
pode ser importante; mas a simples ampliao de pr-escolas, sem um contedo pedaggico apropriado, dificilmente ter este efeito. No Brasil, a expanso
descontrolada da pr-escola e da creche tem sido defendida em termos dos
supostos benefcios pedaggicos e educacionais que elas trariam, sem que exista, no entanto, nenhuma avaliao e nenhum esforo sistemtico em ver se
estes estabelecimentos esto efetivamente fazendo o que deveriam como instituies de ensino.
A escolarizao de crianas at 6 anos de idade vem crescendo de forma
acelerada nos ltimos anos, e dever se acentuar ainda mais com a recente
ampliao da educao fundamental para nove anos. Em 2004, segundo a
PNAD, quase 40% das crianas entre 3 e 6 anos de idade, cerca de 9
milhes, estavam matriculadas, um milho das quais j no ensino fundamental, estimuladas, provavelmente, pela disponibilidade de recursos do
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental FUNDEF. Aos 4
anos de idade, 50% das crianas j estavam estudando e, aos 6 anos de
idade, 88.4% .

Grfico 2. % de crianas de 0 a 8 anos estudando

19

1992

1998

educao e pobreza no Brasil

120.0%
2004

100.0%

80.0%

60.0%

40.0%

20.0%

0.0%
2

4
idade

Fonte: PNAD 1992, 1998, 2004

Sabemos pouco, no entanto, sobre a qualidade destas creches e pr-escolas, mas os indicadores disponveis no so encorajadores. O censo escolar de
2004 traz muitas informaes sobre educao infantil obtidas das escolas e
no diretamente da populao, como na PNAD, mas que precisam ser ainda
interpretadas. Entre os professores, 79% tinham formao de segundo grau,
e somente 24% de nvel superior. O nmero mdio de alunos por professor
nas creches era, para o Brasil, de 17.9, variando de um mnimo de 10 para
Rio Grande do Sul e Santa Catarina e 12 para Minas Gerais, para cerca de 24
para os estados do Nordeste e tambm So Paulo. A mdia de crianas por
professor na pr-escola era de 18,9, com cerca de 16 para Rio Grande do Sul
e Santa Catarina at o mximo de 22 para So Paulo. Os dados de alunos por
professor so importantes porque, nas primeiras idades, as crianas necessitam
de atendimento personalizado e a massificao, sobretudo quando o professor
no tem formao adequada, pode ser bastante prejudicial. Os altos ndices
de crianas por professor no Estado de So Paulo esto associados ao fato de
que neste estado que a educao pr-escolar avanou mais no Brasil: l que
esto 30% das matrculas em creche e 25% de todas as matrculas em prescola em todo o pas. Nada faz crer que a ampliao acelerada da educao

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pr-escolar, sem recursos financeiros e humanos adequados, v produzir melhores resultados no resto do pas.

4. EDUCAO MDIA
educao mdia cresceu no Brasil de forma muito acelerada na dcada
de 1990, mas ainda est longe de se aproximar da cobertura quase universal que tem em outros pases da Amrica Latina. Pela PNAD de 2004,
havia 8.7 milhes de estudantes matriculados no nvel mdio regular, o que,
comparado com a populao estimada de 10.7 milhes para as idades de 15
a 17, d uma taxa de matrcula bruta de cerca de 81%. No passado, o ensino
mdio no Brasil era dominado por escolas particulares e um nmero restrito
de escolas pblicas de boa qualidade e bastante seletivas. Hoje, o ensino
mdio j predominantemente pblico, metade dos cursos em escolas pblicas dado noite, 43% dos alunos esto acima da idade correspondente,
44.5% trabalham, e a maioria das antigas escolas pblicas j no tem a qualidade e o prestgio que tinham. Por causa do grande nmero de estudantes
acima da idade esperada, a taxa lquida de matrcula, ou seja, a proporo de
pessoas entre 15 e 17 anos matriculadas no ensino mdio em 2004 era de
somente 44.3%, sendo que 34.5% das pessoas desta idade ainda estavam matriculadas no ensino fundamental e 18% j tinham abandonado a escola.

Grfico 3. Situao escolar dos jovens de 15 a 17 anos

18.1%
34.5%
3.0%

44.4%
Primeiro grau

Fonte: PNAD 2004

Segundo grau

outras situaes

no estuda

21
educao e pobreza no Brasil

Existe um consenso generalizado de que o ensino mdio, assim como o

ensino na escola fundamental da quarta oitava srie, tende a ser feito de
forma burocrtica e repetitiva, e baseado na memorizao de informaes de
pouca relevncia para a vida dos estudantes. Uma das razes para isto que o
ensino mdio est em grande parte orientado para o treinamento dos estudantes para passar nos exames vestibulares das universidades pblicas, exames que
tendem a ser tambm de natureza enciclopdica, sobretudo nas carreiras mais
disputadas, como a medicina, o direito e as engenharias. Algumas escolas conseguem treinar os estudantes para isto, e ganham prestgio pela capacidade de
ter seus alunos aprovados nos vestibulares. A grande maioria segue o mesmo
modelo pedaggico, mas sem os mesmos resultados. A outra razo a m formao ou mesmo a inexistncia dos professores de nvel mdio, pela perda de
competitividade da carreira docente em relao a outras carreiras de nvel superior. Os resultados do PISA, do SAEB para os alunos de nvel mdio, assim
como do Exame Nacional do Ensino Mdio, o ENEM (M. H. G. d. CASTRO e TIEZZI, 2005) confirmam o mesmo quadro, da dificuldade da maioria dos estudantes que concluem o ensino mdio de compreender o que lem
e fazer uso deste entendimento, um quadro que tanto mais grave quanto mais
pobre e menos educada for a famlia de origem do estudante. O Exame
Nacional do Ensino Mdio, que em 2005 foi aplicado a quase 2 milhes de
estudantes em todo pas, pode funcionar como parmetro importante para
avaliar o que est ocorrendo neste nvel de ensino. Embora no exista uma
definio de qual a pontuao mnima considerada satisfatria neste exame,
possvel observar as grandes diferenas que existem entre as instituies. Um
exame mais detalhado dos resultados da cidade de So Paulo, com informaes
sobre 1.053 escolas, mostra que, na mdia, as escolas particulares so melhores
do que as estaduais (53.1 e 32.4 pontos na prova objetiva corrigida), mas a
variao de qualidade tambm maior entre as particulares.
Dois tipos de poltica tm sido propostas para o ensino mdio, com poucos resultados. A primeira, para eliminar o carter rgido, burocrtico e antiquado dos cursos, foi transformar os antigos currculos obrigatrios em parmetros curriculares amplos e flexveis (BRASIL MINISTRIO DA
EDUCAO, 1998; MELLO, 1999). A dificuldade que as escolas e professores, normalmente, no tm condies de fazer uso da flexibilidade de
forma adequada, e frequentemente os currculos adotados acabam se esvaziando do pouco contedo emprico e intelectual que possuam
(KRAWCZYK, 2003; RIBAS, 2005). Esta liberdade de escolha tambm
dificultada pela tendncia do Legislativo em aprovar o ensino obrigatrio de

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

22

determinadas disciplinas, como por exemplo, recentemente, o castelhano e a

filosofia, que as escolas so obrigadas a incluir em seus programas. As presses
de corporaes profissionais, como por exemplo, o Sindicato dos Socilogos
do Estado de So Paulo, por tornar obrigatrio o ensino de Sociologia no
nvel mdio vai no mesmo sentido.
A outra tentativa consiste em procurar desenvolver o ensino tcnico e
profissional no nvel mdio. O prprio termo ensino mdio, adotado na Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Brasileira de 1996, em substituio ao antigo ensino secundrio, expressa a inteno de combinar a formao tcnica
e profissional com a formao mais acadmica. No entanto, a exigncia de
que as escolas de nvel mdio sejam obrigadas a proporcionar educao tcnica foi abandonada aps alguns anos, e o Brasil nunca conseguiu desenvolver
um sistema de educao tcnica diferenciado de dimenses significativas. O
governo federal mantm uma pequena rede de escolas tcnicas federais bem
financiadas e consideradas de qualidade, mas por isso mesmo disputadas por
jovens de classe mdia e alta como preparao para cursos universitrios; o
Estado de So Paulo tem um sistema prprio de educao tcnica de nvel
mdio, e existem cursos tcnicos proporcionados por instituies patronais,
como o Servio Nacional da Aprendizagem Industrial.
Alguns pases latino-americanos, como o Chile e o Peru, desenvolveram
sistemas bastante amplos de ensino tcnico de nvel mdio, mas a experincia
parece indicar que estes sistemas acabaram por se transformar em uma espcie
de sistema escolar de segunda classe, para estudantes que no conseguem seguir
os cursos mais tradicionais e acadmicos, de maior prestgio e que abrem a oportunidade de ingresso s universidades. Parece claro, hoje, que o ensino de nvel
mdio deve se concentrar na formao geral dos estudantes, e que a formao
tcnica deve ser considerada como um nicho importante, mas que depende de
condies especiais para produzir bons resultados, como, sobretudo, vnculos
fortes com o setor produtivo e empresarial, e no pode substituir o primeiro (C.
d. M. CASTRO, 2005; SCHWARTZMAN e CHRISTOPHE, 2005).

5. EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS E PROGRAMAS

DE ACELERAO DA APRENDIZAGEM

ara os jovens que ficaram atrasados em seus estudos, ou que abandonaram

a escola antes de concluir a educao fundamental ou mdia, existem programas que buscam prepar-los para, de forma acelerada, recuperar o tempo
perdido, e completar a escolaridade mnima que cada vez mais exigida pelo

Grfico 4. Situao escolar de jovens de 18 a 25 anos.

4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
18

19

20

21

22

23

24

25

idade
Fundamental
Alfabetizao

Mdio
Pr-vestibular

EJA1
Ps-graduao

EJA2
No estuda

Superior

Fonte: PNAD 2004

Em 2002, o Ministrio da Educao produziu um conjunto de oito livros

para a preparao dos jovens e orientao dos professores para a obteno de
um certificado de concluso do ensino mdio, que recebeu a denominao de
ENCCEJA Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e
Adultos, republicados em 2005 pela Secretaria de Educao do Estado de So
Paulo. O exame do ENCCEJA tem sido utilizado para a certificao escolar de
brasileiros residentes no exterior, e foi aplicado nacionalmente ao final de
2005. No existem estatsticas publicamente disponveis sobre os resultados, e,

23
educao e pobreza no Brasil

mercado de trabalho. A experincia mostra que, quando bem estruturados,

programas de recuperao e acelerao da aprendizagem podem dar bons resultados (OLIVEIRA, 2005). Em relao educao de jovens e adultos, para os
que no esto mais na escola, o risco que o processo educativo se transforme
em um simples procedimento burocrtico que resulta, ao final, na outorga de
um ttulo formal ao jovem, sem a aquisio da formao e dos conhecimentos
correspondentes. E, embora o mercado de trabalho requeira a titulao formal,
os alunos que se graduam atravs dos programas de educao de jovens e adultos correm o risco da estigmatizao (C. A. GOMES e CARNIELLI, 2003).

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

24

como o uso destas provas para a obteno do certificado de nvel mdio

voluntrio, e depende de decises das Secretarias Estaduais de Educao, a
impresso que seu uso muito mais restrito do que seria desejvel.
Pela PNAD de 2004, havia 4.3 milhes de jovens entre 18 e 25 anos de
idade, 16% do total, que ainda cursavam o ensino fundamental e mdio, e
outros 70% que j no estudavam. Estes jovens, e particularmente o primeiro grupo, seriam candidatos naturais a programas de educao acelerados que
lhes permitissem obter os conhecimentos bsicos e a titulao mdia que
cada vez mais requerida pelo mercado de trabalho.

6. EDUCAO SUPERIOR
Brasil tem taxas relativamente baixas de matrcula na educao superior,
e os temas da expanso do sistema e de eqidade de acesso tm dominado a pauta das polticas propostas pelo governo para este setor. Uma caracterstica peculiar do sistema brasileiro a grande presena de instituies privadas, que hoje absorvem mais de 70% da matrcula, e isto tambm tem sido
objeto de preocupao.
Duas razes principais explicam esta situao. Por uma parte, o crescimento extremadamente lento da educao mdia, at recentemente, limitou
o tamanho do pool de novos candidatos para o ensino superior; por outra, a
existncia de processos seletivos de admisso dos estudantes nas instituies
pblicas limitou ainda mais seu crescimento, abrindo espao para a expanso
do setor privado. Neste sentido o Brasil tem sido muito diferente de pases
que, como Argentina ou Mxico, mantiveram polticas de acesso amplo s
universidades pblicas e no abriram espao para a expanso to acentuada do
setor privado. O custo por estudante nas universidades pblicas brasileiras
bastante alto no setor pblico, muitas vezes superior ao de qualquer outro pas
da Amrica Latina, e similar aos padres de muitos pases mais desenvolvidos.
Este alto custo se explica pela existncia de um grande contingente de professores contratados como funcionrios pblicos e em regime de tempo integral,
e tambm pela falta de avaliaes adequadas de custo-benefcio na atribuio
de verbas federais s universidades.
Existem dois diagnsticos, no necessariamente conflitantes, mas ideologicamente opostos, a respeito dos problemas da educao superior brasileira.
O primeiro que o Brasil possui um sistema de ensino superior fechado, elitista, com espao demasiadamente amplo para interesses privados, e que isto
deveria ser resolvido com uma poltica deliberada de expanso das matrculas

25
educao e pobreza no Brasil

no setor pblico, e restries severas ao setor privado. Esta a viso que tem
predominado no governo Lula, que tem forado as universidades federais a
abrirem cursos noturnos; e que vem impulsionando, por diversos meios, polticas de cotas raciais nas universidades e tentando introduzir restries ao crescimento do setor privado (apesar disso, o programa denominado Universidade para Todos, significa, na prtica, um importante subsdio ao ensino
superior privado, atravs da abertura de vagas gratuitas para estudantes carentes em troca de iseno de impostos). Ao mesmo tempo, o governo tem tentado transferir mais recursos para as universidades pblicas federais, e para
isto o projeto de reforma do ensino superior elaborado pelo Ministrio da
Educao prev um aumento da percentagem dos recursos federais de educao a serem destinados a este nvel.
O outro diagnstico que as universidades pblicas brasileiras no tm,
em geral, a qualidade e o desempenho que deveriam ter em funo dos recursos que recebem, nem em relao formao de alto nvel, nem na absoro
da demanda crescente de acesso ao ensino superior. Nesta perspectiva, a melhoria da qualidade e relevncia depende da criao de um sistema apropriado de incentivos, baseado em avaliaes externas, autonomia de gesto interna de recursos e critrios de financiamento pblico baseados em indicadores
explcitos de desempenho e contratos de gesto. A ampliao do acesso, para
ser efetiva, requer que o sistema de ensino superior se diversifique, abrindo
espao para instituies proporcionando cursos curtos ou longos, com nfase
mais acadmica ou mais prtica, com maior nfase no ensino ou na pesquisa,
e adotando diferentes formatos institucionais. O setor privado, em vez de ser
considerado uma deformao, deve ser visto como um coadjuvante e parceiro importante, e estimulado a melhorar sua qualidade e desempenho. Para
que esta diversificao ocorra, necessrio reduzir ao mximo os controles
formais e burocrticos do governo sobre as instituies de ensino, substituindo-os por sistemas de informao e avaliao que estimulem a competio por
resultados. necessrio avanar tambm na reduo da regulamentao
excessiva das profisses que estimula o credencialismo, e separar a formao,
que se d nas instituies de ensino, do licenciamento para o exerccio profissional, que, quando absolutamente necessrio, deve ser da responsabilidade
de associaes profissionais especficas (C. d. M. CASTRO e SCHWARTZMAN, 2005; M. H. d. M. CASTRO, 2005; DURHAM, 2005). O chamado processo de Bologna que vem ocorrendo na Europa e que prev a adoo
de um sistema de educao superior organizado em trs nveis tipicamente,
trs anos de formao geral ou especializada, dois anos de formao profissio-

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

26

nal e 3 a 4 anos de formao avanada vem sendo visto com muito interesse por alguns setores no Brasil, como um possvel caminho para a diferenciao e flexibilidade de que se necessita (DAVIDOVITCH, 2004).
Grfico 5. Estudantes de nvel superior, por dcimos de renda familiar
per capita
45.00%
40.00%

Rede pblica

Rede Particular

35.00%
30.00%
% dos
estudantes

25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
1

5
6
dcimos de renda

10

Fonte: PNAD 2004

No passado, graas ao financiamento pblico, o tamanho limitado das

turmas e a seleo de estudantes por exames rigorosos, muitos cursos superiores brasileiros conseguiram estabelecer padres bastante razoveis de
desempenho. Isto tambm era ajudado pelo fato de que a maioria de seus alunos provinha de famlias de renda elevada, que podiam sustentar seus filhos
em cursos diurnos de vrios anos de durao, totalmente financiados pelo
setor pblico. Enquanto isso, estudantes de famlias mais pobres e com educao mdia de pior qualidade tinham que buscar cursos noturnos que eram
proporcionados quase que exclusivamente pelo setor privado. Esta combinao perversa entre ensino pblico e gratuito de elite e ensino privado e pago
de massas vem sendo alterada, recentemente, pela ampliao de cursos superiores noturnos e de mais fcil acesso no setor pblico, sobretudo em universidades estaduais, e pelo desenvolvimento crescente de instituies privadas de
melhor qualidade, competindo por estudantes de alta renda e educao com
as universidades pblicas. A educao superior no Brasil ainda , em grande
parte, um privilgio de estudantes de nveis mais elevados de renda, mas j se

Grfico 6. Matrculas no ensino superior por srie, setor pblico e privado

1.000.000
900.000
Pblica

Particular

800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1 Primeira

Fonte: PNAD 2004

2 Segunda

3 Terceira

4 Quarta

5 Quinta

6 Sexta

27
educao e pobreza no Brasil

pode observar que o setor pblico tem mais estudantes de renda baixa, proporcionalmente, do que o setor privado, o inverso ocorrendo em relao aos
de renda mais alta.
O ensino superior brasileiro parece estar evoluindo assim, rapidamente,
para o padro que j ocorre no ensino mdio, com o setor privado atendendo
aos estratos sociais mais elevados, e proporcionando educao de melhor qualidade, e o setor pblico se massificando, e perdendo qualidade. Em certo sentido, uma evoluo louvvel, dando ao setor pblico a responsabilidade de
atender aos que tm menos recursos, e fazendo com que os mais ricos paguem
pela sua educao. Existem, no entanto, dois problemas srios. O primeiro
que o setor privado dificilmente conseguir desenvolver atividades de pesquisa
e formao de alto nvel mais custosas e complexas, que requerem investimentos maiores e de longo prazo, e resultados financeiros incertos. O segundo
que, ao se massificar sem se preparar para atender a uma populao muito distinta dos estudantes de elite do passado, o setor pblico pode perder a qualidade que chegou a ter em muitos casos, frustrando as aspiraes de seus estudantes, a um custo social cada vez mais elevado, expresso nas altas taxas de
abandono escolar que se observa de aproximadamente 30% entre a primeiro e
o quarto ano de estudo no setor pblico, e de mais de 50% no setor privado.

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

28

7. DIFERENCIAO CULTURAL E DISCRIMINAO

s fortes desigualdades sociais que existem na educao brasileira se refletem em diferenas de cor ou raa, na forma em que esta dimenso
medida nas pesquisas domiciliares e nos censos do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), assim como em outras fontes. Tipicamente, as
pessoas so solicitadas a informar sua cor ou raa, e o resultado desta autoclassificao, segundo a PNAD 2004, foi que 52.4% se declaram brancos,
42.1% pardos, 5.9% pretos, 0.4 amarelos, ou orientais, e 0.2% indgenas, em uma distribuio que tem se mantido mais ou menos constante em
levantamentos deste tipo. Existe um grande debate sobre o uso e o sentido
destas categorias, considerando, entre outras coisas, que seus limites so fluidos e imprecisos, e que o termo pardo no utilizado pela populao, e
pode estar incluindo tanto descendentes de escravos africanos como de indgenas (SCHWARTZMAN, 1999). Apesar disso, anlises estatsticas mostram
que existem diferenas sociais importantes associadas a esta classificao, que
esto fortemente correlacionadas mas no se reduzem totalmente a diferenas
de renda ou educao (SILVA, 2000; SILVA e HASENBALG, 1992;
TELLES, 2003).

Grfico 7. Proporo de estudantes no brancos nos diversos

nveis educacionais
Ps-Graduao
Superior
Alfabetizao de adultos
Regular de 2o grau
Fundamental
Pr-escola
Creche
0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Fonte: PNAD 2004

Na educao, as diferenas de acesso j desapareceram praticamente na

educao bsica e na pr-escola, mas subsistem ainda na educao superior e

8. FINANCIAMENTO
egundo o Instituto de Estatsticas da UNESCO, o setor pblico do Brasil
gastava, em 1998/9, 5.2% do Produto Nacional Bruto em educao, caindo para 4.2% em 2001/2. No foi possvel verificar esta informao em detalhe. Levantamento feito pelo Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas
IPEA at 1999 indicava um aumento progressivo dos gastos pblicos em educao nas diversas esferas de governo, indo de um total de 3.9% do PIB em
1994 para 4.3% em 1999. Segundo documento recente do Ministrio da
Fazenda, os gastos federais em educao se mantiveram ao redor de 0.7% do
PIB entre 2001 e 2004, sendo a maior parte, cerca de 56%, destinada ao ensino superior (Ministrio da Fazenda, Secretaria de Poltica Econmica, 2004).
Pelos dados do IPEA de 1999, o setor federal teria gasto 0.82% do PIB em
educao, com os governos estaduais gastando 2.18%, e os municipais, 1.9%.
O grande peso dos gastos dos governos estaduais se explica pelo fato de que
eles so responsveis pela manuteno de quase todo o sistema de educao
mdia do pas, assim como de parte substancial da educao fundamental da
5a 8a srie, e ainda mantm redes importantes de educao superior. Os
municpios, por sua parte, tm como principal responsabilidade o ensino fundamental da 1a 4a srie e, crescentemente, a educao pr-escolar.
Estimativas neste nvel de agregao esto sujeitas a importantes diferenas de critrios, metodologias e disponibilidade de dados, e por isso devem
ser tomadas, sobretudo, como indicadores de ordens de grandeza. Em termos
comparados, os 4.2% do produto bruto que o Brasil teria gasto em educao
pblica em 2002 abaixo do que gasta a Finlndia (6.6%), Frana (6.4%) e
Mxico (5.3%), semelhante ao que gasta o Chile (4.2%) e Itlia (4.7%), e
superior ao que gasta a Argentina (3.3%). Seria importante mudar de pata-

29
educao e pobreza no Brasil

na ps-graduao. No extremo oposto, os programas de alfabetizao de adultos, para populaes de baixa renda, so predominantemente ocupados por
no-brancos. Apesar desta convergncia no acesso nos anos iniciais ao ensino
formal, existe evidncia de que as desigualdades de desempenho persistem no
interior dos sistemas educacionais (ALBERNAZ, FERREIRA e FRANCO,
2002). Sem tentar oferecer aqui uma resposta a um problema complexo, e
que transcende a situao brasileira (JENCKS e PHILLIPS, 1998), importante observar que polticas orientadas para aumentar o acesso educao por
critrios de raa ou cor dificilmente reduziro, por si mesmas, os problemas
que surgem no interior dos sistemas de educao.

mar e se aproximar dos nveis de gastos dos pases europeus, mas os grandes
dficits das contas pblicas brasileiras em todos os nveis, combinados com
baixas taxas de crescimento econmico, no indicam que uma mudana desta
magnitude possa ocorrer em um prazo curto.
Enquanto o volume total de recursos no aumenta, seria importante gastar melhor o que se tem. A distribuio de recursos por estudante mostra uma
grande discrepncia entre o que se gasta com a educao superior e com os
demais nveis educacionais. claro que estes gastos to elevados com a educao superior pblica s so possveis porque o tamanho do setor ainda
muito reduzido, mas evidente que qualquer mudana na distribuio relativa destes recursos em favor da educao bsica seria bem-vinda. Isto poderia
ser feito, em parte, pela cobrana de anuidades no ensino superior para os alunos que possam pagar, e, em parte, por maiores transferncias de recursos do
governo federal para os estados mais pobres, como tambm por um aumento
da percentagem dos recursos federais em educao em favor de programas que
beneficiam a educao bsica.
Grfico 8. Gasto mdio por aluno, por dependncia administrativa
e nvel de estudo
14.000
Federal

Estadual

Municipal

12.000

10.000
gasto mdio anual

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

30

8.000

6.000

4.000

2.000

0
Infantil

Fonte: INEP. Valores em reais.

Fundamental

Mdio

Superior

31
educao e pobreza no Brasil

A Constituio brasileira requer que o governo federal dedique 18% de

seus recursos para a educao, e os estados e municpios, 25%. Em 1996, o
governo introduziu legislao criando o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino e Valorizao do Magistrio (FUNDEF), que coloca
15 dos 25% dos recursos para educao de cada estado e seus municpios
em um fundo nico que repartido entre governos estaduais e municipais
conforme o nmero de alunos das respectivas redes de ensino fundamental.
Os demais 10% so destinados ao ensino mdio, pr-escolar e outras atividades educacionais dos estados e municpios. A lei tambm previa que seria
estabelecido um mnimo nacional de gastos por estudante e por professor, e
que o governo federal complementaria os fundos estaduais com recursos
prprios quando necessrio (J. A. d. CASTRO, 1998; KOLSLINSKI,
2000). A avaliao geral que o FUNDEF trouxe uma contribuio muito
importante, ao racionalizar o uso dos recursos para a educao e concentrlos onde eles so mais necessrios, na educao fundamental da 1a 8a srie.
Foi possvel, tambm, comear a fiscalizar se os estados e municpios estavam realmente utilizando os recursos da educao como deviam.
No incio de 2006, o Congresso est votando a transformao do
FUNDEF em um fundo maior, o FUNDEB, que passaria a atender tambm ao ensino mdio e pr-escola, vinculando a totalidade dos recursos
estaduais e municipais para a educao. Como o ensino fundamental j
incorpora a quase totalidade da populao de referncia, o objetivo agora
financiar a expanso da pr-escola, do ensino mdio, e da educao de
jovens e adultos. A previso que o Fundo, ao destinar os 25% constitucionais da arrecadao dos estados e municpios para a educao, chegar ao
valor de 50 bilhes de reais quatro anos depois de implantado, dos quais 5
bilhes sero provenientes do governo federal, que ir aumentando sua contribuio gradativamente, a partir de um patamar inicial de 2 bilhes. O
FUNDEF tambm previa uma contribuio significativa do governo federal para complementar os recursos estaduais e municipais para a educao,
mas na prtica esta contribuio no chegava a 1% do total, enquanto que,
com o FUNDEB, chegaria a cerca de 10%. A legislao proposta estabelece que os recursos por estudante do ensino fundamental no podero ser
reduzidos, pela destinao de recursos do FUNDEB para outros nveis, nem
tampouco assegura o seu aumento. Se aprovado, o FUNDEB s entrar em
vigor em 2007.

C ADERNOS ADENAUER VII (2006) N2

32

9. CONCLUSO
s demandas por ampliao do sistema educativo, por mais verbas e mais
acesso, tendem a predominar nas polticas dos governos, tanto no nvel
federal quanto nos estados e municpios. Existem boas razes para esta
demanda, porque, de fato, a educao brasileira, como de resto em toda a
Amrica Latina, precisa ser mais bem financiada, e dar mais acesso e oportunidades aos que at agora no conseguem se beneficiar dela. O problema
que, ao lado desta necessidade real, as demandas por mais recursos e maior
participao terminam por ocultar e adiar a necessidade de usar melhor o
recurso existente, e rever prticas e comportamentos comprovadamente ineficientes e discriminatrios, ou ambas as coisas. sempre mais fcil e politicamente menos conflitivo, por exemplo, pedir mais verbas para as universidades pblicas do que comear a cobrar anuidades dos estudantes ou distribuir
os recursos entre as universidades conforme sua produtividade. mais fcil
defender melhores salrios para professores e distribuir bolsas do que mudar
os cursos de formao de professores e as prticas pedaggicas; mais fcil
universalizar a educao pr-escolar do que garantir que todas as crianas de
7 anos de idade na escola aprendam a ler e escrever; e assim por diante.
Por causa da demanda crescente por educao e das presses pelo aumento de gastos neste setor, provvel que o sistema continue se expandindo a
custos cada vez maiores, na medida em que os recursos existam ou que o controle sobre estes gastos seja relaxado. O que menos claro se, seguindo esta
tendncia, o pas, e seus habitantes, tero a educao de que necessitam.

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