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DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL E TECNOLOGIA: REVISO DA

LITERATURA E UMA PROPOSTA DE ABORDAGEM

Francisco Lima Cruz Teixeira

Coordenador do Ncleo de Poltica e Administrao de Cincia e Tecnologia (NACIT) do Centro de


Estudos Interdisciplinares para o Setor Pblico (ISP/UFBA) e professor do Mestrado em Administrao da
UFBA.

1. INTRODUO1

O presente trabalho envolve dois objetivos:


i) fazer uma reviso crtica da literatura que se ocupa em tratar a questo do
desenvolvimento tecnolgico como parte do desenvolvimento industrial;
ii) apresentar os principais componentes de uma bordagem alternativa a essa questo, aqui
chamada de abordagem da economia poltica.
O trabalho est estruturado da seguinte forma: inicialmente, na parte 2, ser apresentada
uma reviso das principais linhas de pensamento sobre desenvolvimento industrial que
tiveram um impacto considervel no pensamento e no estabelecimento de polticas pblicas
na Amrica Latina, em especial o estruturalismo da CEPAL e a teoria da dependncia.
A parte 3 focalizar os estudos sobre dependncia tecnolgica e suas ligaes com a anlise
da dependncia.
Na parte 4, sero discutidos os trabalhos de autores que se ocupam com o estudo da
aprendizagem (learning) e da mudana tcnica ao nvel da firma, em pases em
desenvolvimento.
Finalmente, na parte 5, ser apresentada a abordagem da economia poltica, considerada
como uma proposta alternativa ao tratamento da questo do relacionamento entre
tecnologia e industrializao.
Embora essa abordagem tenha como ponto de partida, os trabalhos de Albert Hirschman,
outros aspectos discutidos na literatura sero incorporados. Resumidamente, considera-se
de especial relevncia, a anlise de: i) a industrializao por substituio de importaes e
os efeitos de encadeamento linkages; ii) o papel das polticas e da interveno
governamental; e iii) a propriedade do investimento, condies de transferncia da
tecnologia e padro de financiamento.

Este artigo uma verso traduzida e adaptada do Captulo 1 da tese de doutorado do autor nasceu da
necessidade, verificada ao ministrar disciplinas em cursos de ps-graduao nas reas de Economia e
Administrao, de fornecer uma reviso de literatura (inexistente, ao nosso conhecimento, em lngua
portuguesa) sobre a relao entre a varivel tecnolgica e o processo de industrializao na periferia.

2. ABORDAGEM ESTRUTURALISTA
DEPENDNCIA

DA

CEPAL

TEORIA

DA

Provavelmente, a primeira tentativa de interpretar o desenvolvimento econmico da forma


como ele ocorre em pases de industrializao recente, de um modo original, est ligada aos
estudos da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) das Naes Unidas. Por
volta de 1949, Raul Prebisch, fundador e, durante muito tempo, secretrio executivo da
CEPAL, apresentou um estudo (PREBISCH, 1950) que foi chamado por HIRSCHMAN
(1961) de manifesto da CEPAL, e que lanava as bases para uma anlise da Amrica Latina
no que diz respeito a seu desenvolvimento e industrializao.
O ponto de partida de Prebisch foi a existncia de relaes assimtricas entre um grupo de
naes que formavam o centro do sistema econmico capitalista e de um outro grupo que
formava a periferia. Essas relaes assimtricas baseavam-se em diferentes estruturas de
produo: a estrutura do centro era vista como essencialmente homognea em termos de
nvel de produtividade entre setores, e diversificada em termos da quantidade de produtos
dirigidos ao comrcio internacional. A periferia tinha uma estrutura naturalmente
heterognea, com um setor de exportao atingindo graus relativamente altos de
produtividade e especializando-se na produo de algumas mercadorias primrias para
exportao.
Essa caracterizao de relaes assimtricas e de estruturas produtivas diferenciadas levou
Prebisch crtica da teoria de comrcio internacional prevalecente na poca. Essa teoria
inspirada na lei das vantagens comparativas de Ricardo mais tarde reformulada por
Hecksher, Ohlin e Samuelson, advogava que a diviso internacional do trabalho, baseada
na dotao natural dos fatores de produo de cada pas, trazia melhores resultados
econmicos a todos os pases envolvidos.
Para Prebisch, as relaes econmicas entre o centro e a periferia, dentro da estrutura
prevalecente da diviso internacional do trabalho, tendiam a perpetuar as diferenas
observadas no desenvolvimento econmico e, at mesmo, a aumentar o grande fosso
existente entre esses dois grupos de pases.
Antes de mais nada, os ganhos do comrcio internacional, conforme a evidncia emprica
(como no caso britnico entre 1876 e 1946), no so igualmente distribudos. Na realidade,
como SINGER (1950) tambm apontou, a taxa de crescimento da produtividade no setor
manufatureiro maior que no setor de produtos primrios. Essa tendncia acompanhada
no centro, por um lado, pela organizao crescente dos trabalhadores e suas
reivindicaes salariais e, do outro, pela resistncia dos capitalistas em reduzirem seus
lucros.
Essas reaes de ambas as partes impossibilitavam qualquer declnio no preo das
manufaturas, proporcional ao crescimento da produtividade. Por sua vez, os setores da
periferia com baixa produtividade (principalmente a agricultura de subsistncia)
liberavam uma oferta contnua de trabalho, o que exerceu uma forte presso para comprimir
os salrios no setor moderno.

Esse problema, reforado pelo baixo nvel de sindicalizao, no s afetava a demanda


interna efetiva, mas tambm os preos relativos dos produtos primrios da periferia.
Alm disso, as relaes assimtricas tendiam a ser reforadas pela diferena na
elasticidade-renda dos produtos primrios e produtos manufaturados. Enquanto a
elasticidade-renda dos produtos primrios era vista como um contnuo declnio (lei de
Engel), o mesmo no acontecia com os produtos manufaturados que tinham sua demanda
reforada na periferia pelo alto contedo de importao dos novos investimentos e pelos
hbitos de consumo baseados em padres dos pases centrais.
A importncia do pensamento da CEPAL pode ser verificada pela sua influncia entre
polticos, planejadores e funcionrios de governos da Amrica Latina. Esses pases passam
a adotar uma srie de polticas econmicas derivadas das idias da CEPAL, mais tarde
identificadas com a estratgia de industrializao por substituio de importaes (ISI).
Um dos pressupostos bsicos da proposta cepalina era a idia de que o crescimento da
produtividade, passo essencial para a acelerao do processo de desenvolvimento, s seria
possvel atravs da industrializao planejada. Para efetivar as necessrias mudanas, os
governos das Amrica Latina deveriam:

transferir renda do setor de exportao para as novas atividades industriais


atravs da poltica fiscal;
aplicar tcnicas de programao econmica para identificar os setores
industriais que poderiam ser estimulados;
estabelecer barreiras tarifrias ao nvel necessrio para a proteo da indstria
(argumento da indstria infante);
aumentar a interveno estatal com a finalidade de promover e regular as
atividade econmicas e, em casos de iniciativa privada debilitada, agir como
fornecedor da infra-estrutura ou de produtos manufaturados bsicos. A
interveno estatal seria responsvel, tambm, pela internalizao do processo
de tomada de decises, uma vez que esta seria uma condio necessria
reorientao da velha economia voltada para a exportao;
atrair e controlar o capital estrangeiro, tanto na forma de emprstimo como na
de investimentos diretos;
tomar medidas para sustentar ou melhorar os nveis salariais, de forma a
proteger a capacidade interna de consumo.

Um fator a ser ressaltado no conjunto de polticas da CEPAL a ausncia de qualquer


recomendao a respeito do aspecto tecnolgico da industrializao. Embora a diferena de
produtividade entre centro e periferia, sustentada pela difuso do progresso tcnico na
indstria, constitusse o ponto central da anlise de Prebisch, nenhuma referncia explcita
feita quanto absoro e ao desenvolvimento de tecnologia pelos pases perifricos.
Embora houvesse uma certa confiana em que o capital e a tecnologia estrangeira viessem a
contribuir para efetivar as mudanas tcnicas desejadas e, portanto, para o aumento da
produtividade, como ressaltado por CARDOSO (1980), os autores da CEPAL no
indicaram, expressamente, como as novas tcnicas seriam incorporadas e,
subseqentemente, desenvolvidas pela estrutura industrial nascente. O argumento da

indstria infante parecia fornecer alguma justificativa para o estabelecimento da proteo


tarifria. Contudo, pelo menos inicialmente, no houve nenhuma preocupao em indicar,
explicitamente, a maneira pela qual uma indstria infante deveria atingir um nvel
aceitvel de eficincia ou como deveria desenvolver sua prpria capacidade para introduzir
mudanas tcnicas (PINTO, 1976). Consequentemente, nenhuma recomendao em nvel
de polticas foi aventada nesse terreno.
Motivados por crticas ao pensamento original da CEPAL e, de acordo com HIRSCHMAN
(1968), por um certo desencanto com os resultados do processo de industrializao ocorrido
na Amrica Latina nos anos cinqenta, alguns autores (de dentro e de fora da CEPAL)
comearam a desenvolver uma linha de anlise que veio a ser chamada teoria da
dependncia 2 .
A anlise da dependncia, assim como os trabalhos iniciais da CEPAL, tinha como ponto
de partida, as relaes assimtricas entre o centro e a periferia. CARDOSO e FALETO
( 1979), por exemplo, so claros ao enfatizar o papel subordinado da Amrica Latina nessas
relaes, desde a sua insero no sistema econmico internacional, atravs da colonizao.
Contudo, eles tambm so claros ao afirmar que as relaes de subordinao so
reproduzidas pela interao dialtica entre a estrutura de classes no centro e as estruturas
sociais internas de cada pas da periferia.
Portanto, a anlise do desenvolvimento na periferia deve ser baseada numa perspectiva
histrica, na qual dois aspectos contraditrios devem ser, igualmente, enfatizados: a
dinmica do capitalismo a nvel internacional e a estrutura social e poltica interna. Ao que
tudo indica, essa verso da anlise da dependncia preocupa-se, principalmente, em como,
atravs da historia da Amrica Latina, diferentes setores
...das classes sociais desses pases se aliaram ou conflitaram com interesses
estrangeiros, organizaram formas de Estado, sustentaram ideologias
distintas ou tentaram implementar vrias polticas ou definiram diferentes
estratgias para lidar com ameaas imperialistas em diversos momentos da
histria.3

Na sua resenha bibliogrfica, PALMA (1981) distingue trs verses deferentes da teoria da dependncia.
Embora a verso que tem em A . FRANK seu principal representante deva ser reconhecida com tendo um
importante impacto no debate sobre desenvolvimento, ela fornece poucas referncia para a anlise do aspecto
tecnolgico da industrializao na periferia, vez que, desde o princpio, no reconhece a possibilidade de
desenvolvimento capitalista na periferia. Para uma crtica da verso do desenvolvimento do
subdesenvolvimento veja, alm de PALMA (1981), LALL (1975). Para uma crtica marxista ortodoxa, veja
WARREN (1980).
3
CARDOSO e FALETO (1979: 61)

Consoante a sua proposta metodolgica, CARDOSO e FALETO (1979) distinguiram trs


perodos bsicos no desenvolvimento dependente da Amrica Latina. O primeiro perodo
corresponde ao tempo colonial. Este seguido pelo surgimento de uma economia
exportadora de produtos primrios e da organizao de estados nacionais. Finalmente, este
ltimo superado, atravs da industrializao, por um desenvolvimento industrial
dependente.
Embora essa periodizao seja, em geral, aplicvel a toda regio, CARDOSO (1980)
enftico ao distinguir no s as particularidades do desenvolvimento capitalista na Amrica
Latina, em oposio a outros casos de industrializao tardia, mas tambm as
especificidades desse desenvolvimento em cada pas latino-americano. Por certo, a nfase
na forma particular que o desenvolvimento capitalista assume em cada estrutura produtiva e
social um ponto central desta anlise. Como lembra PALMA (1981), partindo dos
princpios tericos gerais da dependncia (embora, importantes), s possvel derivar
anlises abstratas e indeterminadas do processo histrico latino-americano. A investigao
de situaes especficas e concretas seria uma condio necessria para se entender os
mecanismos da dependncia.
A anlise proposta pela escola da dependncia enfatiza, tambm, o dinamismo histrico das
estruturas sociais, que se traduz em dois aspectos: os mecanismos de sua auto-perpetuao
e as possibilidades de mudana (CARDOSO e FALETO, 1979). Assim sendo, a anlise
histrica concreta da passagem de uma economia exportadora de produtos bsicos para um
desenvolvimento industrial dependente, em alguns pases da Amrica Latina, de
importncia central no trabalho desses autores. Na interpretao deles, a progressiva
diferenciao e complexidade da velha economia agro-exportadora trouxe consigo,
mudanas na estrutura social dominada pelas oligarquias agrrias. No caso brasileiro, o
vagaroso processo
inicial da industrializao incipiente e uma classe mdia urbana
formada por profissionais liberais, pelas burocracias civil e militar e por trabalhadores de
escritrio.
Por outro lado, a crise internacional dos anos 30 e, subseqentemente, a Segunda Guerra
Mundial mudaram o contexto sob o qual a economia agro-exportadora havia, at ento,
operado. A conteno na demanda por produtos primrios, implicando crise cambial, levou
algumas economias latino-americanas, incluindo a do Brasil, a acelerarem o processo de
industrializao atravs da substituio de importaes. Consequentemente, a velha aliana
de poder, composta pelos cafeicultores e pelas oligarquias regionais associadas aos
comerciantes internacionais, foi incapaz de suportar as presses por mudanas.
A transio de uma economia agro-exportadora para a industrializao produziu efeitos
profundos no s na estrutura interna de produo, mas tambm na organizao social. A
emergncia de uma economia industrial moderna implicou o alargamento do mercado
interno e o crescimento de uma fora de trabalho urbana, alm de aumentar a proeminncia
poltica da burguesia industrial e da classe mdia ligada s burocracias. No entanto, os
proprietrios de terra no foram eliminados politicamente. Um novo pacto poltico foi
formado com a aliana entre as classes emergentes e as oligarquias agrrias.

Apesar dessas mudanas, o processo de industrializao nos pases da Amrica Latina no


foi capaz de provocar uma ruptura completa com as condies de dependncia do passado.
De acordo com os dependentistas, as mudanas na estrutura de produo no atingiram o
setor agrrio de subsistncia que manteve seu baixo nvel de produtividade. Por sua vez, a
falta de hegemonia da burguesia industrial (demonstrada por sua aliana com os
latifundirios e sua subordinao ao capital estrangeiro) responde pela manuteno das
velhas estruturas produtivas e sociais. Alm disso, a industrializao por substituio de
importaes, fortemente dependente de financiamento internacional, via emprstimos ou
investimentos de multinacionais, no foi capaz de internalizar todas as fases do processo de
acumulao: alm da dependncia financeira, as economias perifricas tornaram-se,
tambm, dependentes de tecnologia implcita (em equipamentos e mquinas) ou explcita
(patentes, licenas, etc.). Nas palavras de CARDOSO (1980):
Basicamente, a situao de dependncia mantida porque, alm dos fatores
j mencionados de controle direto pelas multinacionais e dependncia de
mercados externos, o setor industrial se desenvolve de uma forma
incompleta. O setor de bens de produo (Departamento I), que o ponto
central da acumulao numa economia de centro, no se desenvolve
completamente. Ordinariamente, os economistas referem-se dependncia
tecnolgica e isso significa que a economia tem que importar mquinas e
insumos industriais e, consequentemente, tem que estimular as exportaes
(principalmente de bens primrios) para gerar divisas necessrias.4
A abordagem histrico-estrutural, iniciada pela escola da CEPAL e levada adiante pelos
autores ligados anlise da dependncia, no representa, apenas, uma importante
contribuio terica ao debate sobre desenvolvimento e tecnologia; ambas as linhas de
pensamentos inspiraram uma srie de estudos sobre a questo de dependncia
tecnolgica, que sero revisados na prxima seo. De qualquer forma, o ponto principal
a ser retido dessa tradio essencialmente latino-americana que industrializao e,
consequentemente, desenvolvimento tecnolgico so, inter-alia, processos sociais que no
podem ser entendidos se isolados da dinmica das estruturas social e poltica nas quais
esto inseridos.

3. DEPENDNCIA TECNOLGICA

Influenciados pela anlise da dependncia, uma srie de estudos sobre dependncia


tecnolgica comeou a surgir no fim dos anos 60 e incio dos anos 70. O foco dessas
anlises era a estrutura industrial incompleta e subdesenvolvida, criada na periferia durante
o perodo de industrializao dependente, que tinha como uma das suas principais
caracterstica, a incapacidade de gerar seus prprios requisitos tecnolgicos (dos SANTOS,
1970).

CARDOSO (1980) citado em FRANSMAN (1984)

Contudo, embora seja amplamente usado na literatura, o conceito de dependncia, como


apontado por STEWART (1978), no suscetvel de uma definio precisa. Apesar disso,
essa mesma autora tenta propor uma explicao:
A dependncia tecnolgica surge quando a maior fonte de tecnologia de um
pas est situada no estrangeiro. No caso de pases do Terceiro Mundo, a
maior fonte est nos pases avanados. A dependncia maior, quanto
maior for a extenso do uso da tecnologia estrangeira, e quanto mais
concentrada for a fonte (p.116).
De acordo com o ponto de vista da dependncia tecnolgica, duas razes principais
respondem por essa situao. Em primeiro lugar, a natureza da industrializao por
substituio de importaes na maioria dos pases perifricos implica, desde sua origem, o
estabelecimento de indstrias de bens de consumo durveis, uma vez que esses bens eram
demandados pelas classes mdia e alta, concentradas nas cidades. As tecnologias
necessrias para produzir esses bens j eram disponveis, e a maioria delas era controlada
por empresas dos pases desenvolvidos. Portanto, o setor industrial da periferia teve seu
desenvolvimento baseado na importao dessas tecnologias, tanto atravs de
licenciamentos como de investimentos diretos pelas multinacionais. Essa situao, em
conjunto com a existncia, na periferia, de sistemas cientfico e tecnolgico desarticulados
e marginalizados, explica porque a tecnologia importada substitui outras tecnologias que
poderiam ser conseguidas atravs de desenvolvimento cientfico e tecnolgico local
(COOPER, 1973).
Em segundo lugar, a dependncia reforada, por um lado, pela falta de setores de bens de
capital e servios de engenharia bem desenvolvidos, assim como pelo baixo nvel de
investimento em capacidade tecnolgica com o objetivo de melhorar a produtividade
industrial, gerar mudanas tcnicas ou suprir os insumos necessrios a novos investimentos.
Por outro lado, a forma pela qual os pases perifricos estavam inseridos na economia
internacional, bem como a organizao das instituies e mercados tecnolgicos tambm
reforam as relaes de dependncia. Consequentemente, o suprimento de tecnologia,
como foi observado, sempre realizado de uma forma desvantajosa para os pases em
desenvolvimento. Ou a tecnologia fornecida em pacotes fechados, que excluem a
participao local no suprimento de insumos com contedos tecnolgicos, dessa forma
limitando o aprendizado local (COOPER e SERCOVICH, 1970), ou os termos contratuais
incluem clusulas restritivas que impedem esforos inovadores na periferia (VITELLI,
1979). Como resultado, os pases da periferia entram no crculo vicioso da dependncia
auto-sustentada.
As possveis conseqncias da dependncia tecnolgica foram amplamente analisadas.
Primeiro, os custos da transferncia de tecnologia no podem ser quantificados, apenas,
com base no preo pago diretamente, pelas informaes tcnicas e pelos equipamentos. As
imperfeies estruturais dos mecanismos de transferncia de tecnologia (CORTEZ,
1976), em conjunto com o baixo poder de barganha das empresas dos pases perifricos
(COOPER e HOFFMAN, 1978), asseguram que custos indiretos, representados por
clusulas contratuais restritivas com o objetivo de assegurar os direitos de propriedade
dos detentores da tecnologia e de criar outros vnculos comerciais entre compradores e

vendedores estejam , tambm, envolvidos. Alm disso, foram identificadas vrias prticas
comerciais utilizadas para maximizar o fluxo de renda para as firmas nos pases da mesma
empresa multinacional (VAITSOS, 1974).
Em segundo lugar, a dependncia tecnolgica sempre foi vinculada perda de controle
sobre decises econmicas bsicas as que envolvem quantidade e natureza dos
investimentos, nvel de preos, quantidades produzidas, distribuio dos lucros, etc pelas
empresas compradoras de tecnologia (STEWART, 1978). Essa situao decorre de
investimentos diretos por multinacionais, investimentos financiados externamente, joinventures, ou mesmo contratos de licenciamento de tecnologia. No seu estudo sobre a
indstria argentina, SERCOVICH (1974) chegou concluso de que, mesmo no caso de
firmas de propriedade local, as decises sobre investimentos e distribuio de lucros eram
bastante influenciadas por circunstncias fora do controle das firmas.
Uma outra conseqncia indesejvel da dependncia refere-se s caractersticas
inapropriadas das tecnologias importadas s condies dos pases subdesenvolvidos
(STEWART, 1978). A inapropriao da tecnologia avanada, algumas vezes chamada de
a questo neoclssica (STEWART e JAMES, 1982), tem sido, constantemente,
examinada em termos da diferena na disponibilidade de fatores de produo entre o centro
e a periferia. A intensidade em capital da tecnologia importada no seria adequada a
situaes caracterizadas por escassez de capital e abundncia de mo-de-obra. Dessa forma,
a importao da tecnologia dos pases desenvolvidos poderia impedir a implementao de
polticas de emprego, entre outras conseqncias. Alm disso, essas tecnologias raramente
so adaptadas aos tamanhos e necessidades dos mercados locais, bem como s matriasprimas disponveis.
Por ltimo, a maneira pela qual a tecnologia transferida contribui para a existncia de
baixos nveis de investimento em capacidade tcnica, impedindo, assim, o desenvolvimento
de uma capacidade tecnolgica local. Embora poucos estudos empricos tenham
investigado essa questo (o trabalho de MYTELKA, 1978 sendo uma das excees), alguns
autores, como COOPER e SERCOVICH (1970) so enfticos nas suas observaes:
Ao invs de estimular o desenvolvimento de habilidades locais,
transferncias tendem a perpetuar a dependncia tecnolgica. Apesar da
tecnologia transferida adicionar ao poder produtivo das economias em
desenvolvimento, ela no permite a diversidade dos seus padres de
exportao. Transferncia, geralmente, resulta em altos custos de produo,
o que torna os produtos internacionalmente no competitivos. E, o peso,
em termos de divisas resultantes das transferncias de tecnologia, ,
geralmente, mais alto do que se pode suspeitar (p.38).
Os estudos sobre dependncia tecnolgica influenciaram algumas propostas de poltica em
pases do Terceiro Mundo. A maioria dessas recomendaes objetivou o controle da
transferncia de tecnologia (UNCTAD, 1972; UNCTAD, 1978), bem como o
desempacotamento dos componentes de conhecimento tcnico, bens e servios
importados (JUNTA, 1976; STIPI, 1978). Em conseqncia, vrios pases estabeleceram
mecanismos institucionais para lidar, especificamente, com transferncias de tecnologia.

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Em alguns casos, promulgaram-se legislaes para proteger a capacidade tecnolgica local,


atravs da participao no suprimento de insumos tcnicos aos projetos de investimento. O
objetivo ltimo dessas polticas era o aumento do nvel de autonomia tecnolgica, dos
pases em desenvolvimento.
Porm, embora essas recomendaes mencionem, constantemente, a necessidade de
promover o desenvolvimento da capacidade tecnolgica local, como um passo fundamental
em direo autonomia, elas so, como observado por MAXWELL (1981), muito menos
explcitas e precisas no que se refere a como atingir esse objetivo. So feitas referncias
necessidade de promover a assimilao e adaptao da tecnologia externa (JUNTA, 1976),
ou mesmo a criao de um ambiente scio-econmico para o desenvolvimento de
tecnologia (UNCTAD, 1978). Contudo, no havia uma preocupao maior em analisar,
exaustivamente, como o processo de acumulao de capacidade tecnolgica realmente
funciona.
De acordo com MAXWELL (1981), esse problema est relacionado com a falta de
conhecimento a respeito do processo de aprendizado. Segundo ele, a literatura que
recomenda essas medidas polticas no diz muita coisa sobre os tipos de aprendizado que
delas resultaro ou sobre os tipos de trajetria tecnolgica das firmas5 .
A falta de considerao e entendimento da dinmica do processo de mudana tcnica (o
aprendizado, no caso de MAXWELL) , tambm, a base da crtica de SOETE (1981) aos
aspectos mais fundamentais da dependncia tecnolgica. De acordo com esse autor, a
anlise da dependncia tecnolgica, ao subestimar o nvel de mudanas tcnicas e de
acumulao de capacidade tecnolgica nos pases subdesenvolvidos, e ao negligenciar as
vantagens de ter disposio inovaes transferveis (como os pases de industrializao
recente) contribuiu muito pouco para o nosso entendimento das conseqncias econmicas
da dependncia tecnolgica. Conforme argumentado por SOETE (1981):
Quando discutimos dependncia tecnolgica, estamos no apenas nos
confrontando com conceitos que so essencialmente dinmicos, tais como
mudana tcnica, mas, tambm, estamos lidando com um conjunto de
relaes/transaes/fluxos cujos custos so facilmente mensurveis, embora
os benefcios no possam sempre ser totalmente levados em conta ( p.181).
Sem dvida, a literatura sobre dependncia tecnolgica voltou muito pouco sua ateno
para os aspectos dinmicos da tecnologia e da mudana tcnica nos pases
subdesenvolvidos. E, ainda mais importante no nosso caso, os estudos sobre dependncia
tecnolgica , ao enfatizarem a ordem econmica internacional, a internacionalizao do
capital e a imperfeio dos mercados por tecnologia, negligenciaram o impacto que as
tecnologias importadas podem ter na estrutura interna dos pases em desenvolvimento.

MAXWELL (1981) contm uma abalizada viso geral dessas polticas e seu impacto potencial no processo
de aprendizado ao nvel da firma (especialmente o Captulo 1). Para uma viso comparativa da legislao
referente transferncia de tecnologia na Amrica Latina, veja IDB/ECLA (1976).

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Alm disso, essas anlises prestaram pouca ateno tanto aos aspectos dinmicos das
prprias estruturas sociais sob as quais as tecnologias importadas so operacionalizadas,
quanto s reaes dessas estruturas face ameaa da dependncia. Portanto, a insistncia
no carter auto-sustentado da dependncia tecnolgica parece basear-se , apenas, no
aspecto das estruturas sociais que prevalecem em um determinado momento.
Consequentemente, as possibilidades de mudana, to importantes para a escola
histrica/estruturalista, foram, quase que totalmente, ignoradas.

4. LITERATURA SOBRE APRENDIZADO TECNOLGICO

A partir do fim da dcada de 70, nota-se uma mudana significativa no contedo sobre
desenvolvimento industrial e tecnologia6 . As discusses a respeito dos mecanismos de
transferncia de tecnologia, escolha de tcnicas, prticas comerciais restritivas e
comparaes dos oramentos de cincia e tecnologia dos diversos pases do lugar a
questes relativas natureza e direo do processo de aprendizado tecnolgico nos
chamados pases de industrializao recente (NICs). Dessa forma, os esforos foram
direcionados para a formulao de uma explicao emprica e terica dos aspectos
dinmicos da mudana tcnica.
Esses novos estudos, sem dvida, foram inspirados pelos trabalhos pioneiros de
HOLLANDER (1965) a respeito das fontes de aumento da produtividade em uma fbrica
nos EUA e de ENOS (1962) que se preocupou em mostrar o significado econmico do
processo de difuso e melhoramento, aps a introduo de grandes inovaes na indstria
de refinao de petrleo. Esses novos estudos tambm foram estimulados pelas crticas de
NELSON e WINTER (1977) e de ROSENBERG (1976) tradicional abordagem
neoclssica mudana tcnica, centrada no conceito de funo de produo.
Contudo, bem provvel que as evidncias sobre o desempenho das exportaes de alguns
NICs tenham sido a principal fonte de interesse no processo de aprendizado. Alguns autores
(LALL, 1980,1982; KATZ e ABLIN, 1978) chamaram nossa ateno para o fato de que
alguns NICs foram capazes de no s desenvolverem uma considervel base industrial, mas
tambm de tornarem-se exportadores de produtos industriais. Alm disso, esses pases
tornaram-se capazes de exportar tecnologia sob a forma de bens de capital, servios
tcnicos, servios administrativos ou mesmo plantas industriais, em alguns casos
vinculadas a investimentos diretos no exterior Essas evidncias foram tomadas como crtica
importante perspectiva dependentista rgida, que afirmava ser impossvel o
desenvolvimento tecnolgico na periferia. Nas palavras de LALL (1975):

FRANSMAN (1984) sugere que essa mudana de abordagem pode representar uma mudana de paradigma
(no sentido de Kuhn). Enquanto o velho paradigma tinha duas ramificaes uma, baseada na abordagem
neoclssica e a outra, na teoria da dependncia 0 novo paradigma pode ser identificado como neoschumpeteriano.

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Um nmero de diferentes economias demonstraram uma habilidade


apoiadas, talvez, por uma forte presena de multinacionais e por medidas
para integrar suas economias no sistema capitalista mundial de romper
com o crculo restrito, previsto pela dependncia e outros tericos do
pessimismo das exportaes... Ento, os problemas interessantes para
pesquisa so aqueles concernentes s razes porque alguns pases menos
desenvolvidos (LDCs) so capazes de integrar-se com sucesso em um
sistema dinmico de comrcio capitalista e outros no, e saber quais so as
implicaes da adoo dessas polticas de integrao para o bem-estar
social. Um conceito nico de dependncia aplicado a todos os LDCs
certamente no levar a nada (p.805).
Na anlise das origens e natureza do processo que est por trs do fenmeno de
exportao de tecnologia a primeira constatao foi que as firmas exportadoras iniciaram
sua produo com base em tecnologia importada. De acordo com a interpretao inicial de
LALL (1980) e KATZ e ABLIN (1978), aps a primeira compre de tecnologia externa, a
firma entra num processo de aprendizado. Esse aprendizado , de acordo com KATZ
(1980), fortemente influenciado, por um lado, pela escolha inicial da tcnica. Por sua vez,
as particularidades do ambiente fsico, econmico e social local, bem como as
caractersticas intrnsecas da informao tcnica, tais como irreaplicabilidade e
conhecimento imperfeito, fazem com que a funo de produo escolhida inicialmente e as
mudanas introduzidas posteriormente no sejam as mesmas de pas a pas.
Por outro lado, o processo de aprendizado responde no s a variveis internas das firmas
ou especficas das tcnicas utilizadas, mas tambm a mudanas macroeconmicas, prprias
de cada pas. Entre essas variveis, o custo do capital fixo, a taxa de crescimento da
demanda, a taxa de juros e o nvel de proteo tarifria foram identificadas. Dessa forma, a
trajetria do aprendizado das firmas nos pases em desenvolvimento foi caracterizada
como tendo, inevitavelmente, um carter idiossincrtico (KATZ, 1980)
Tais colocaes baseiam-se em estudos de caso empricos, realizados dentro de um
programa de pesquisa do BID/CEPAL, sobre desenvolvimento cientfico e tecnolgico em
vrios pases latino-americanos7 , que tambm investigou as origens do aumento da
produtividade e a natureza das mudanas tcnicas nas empresas desses pases. Esses
estudos de caso levaram KATZ (1972) a identificar o que ele chamou de fase de
melhoramentos. Essa fase seria caracterizada pelo aprendizado adaptativo e por
atividades de observao, conduzidas em geral, pelo prprio pessoal das fbricas, algumas
vezes organizado em departamentos tcnicos. Essas atividades resultam na implementao
de um alto nmero de pequenas mudanas tcnicas em cada fbrica (a maioria das vezes,
sem implicar custos de investimentos significativos) que, por sua vez, resultavam em
melhoramentos cumulativos que eram significativos para a melhoria da produtividade ao
longo do tempo.

Veja, por exemplo, KATZ et al. (1978), DAHLMAN e FONSECA (1978) MAXWELL (1977).Para estudos
de caso sobre Coria do Sul e Hong Kong, veja, respectivamente, WESTPHAL et al e FRANSMAN (1982).

13

As evidncias empricas tambm indicaram que as mudanas tcnicas introduzidas


respondem a uma variedade de objetivos, dentre os quais, a reduo dos custos da produo
, apenas, um e no necessariamente o mais importante (KATZ, 1984). As mudanas
tcnicas podem objetivar: a) aumentar a produo sem efeito significativo na
produtividade; b) aumentar a produtividade dos insumos utilizados; c) reduzir os custos por
meio da alterao na combinao dos insumos; e d) alterar a composio dos produtos
atravs da introduo de novos, da alterao do balano entre os existentes ou pela
mudana das especificidades tcnicas dos produtos existentes (BELL, 1982).

Essas evidncias levaram considerao duas questes recorrentes na literatura anterior. A


primeira foi o que SOETE (1981) chamou de sndrome da grande inovao, descrita por
ROSENBERG (1976) como uma doena tpica da teoria econmica tradicional mas,
aparentemente, tpica tambm da dependncia tecnolgica. Esses novos estudos sobre
mudana tcnica nos pases em desenvolvimento salientaram a importncia econmica e
tcnica das inovaes menores no ciclo de vida de uma planta.
A segunda questo refere-se s limitaes do conceito de aprender-fazendo- learning-bydoing para explicar os aumentos de produtividade observados ao longo do tempo . Nesse
conceito, est implcita a viso de que a experincia de produo, ou produo acumulada,
seria responsvel pelo aumento de produtividade atravs do tempo (CARROW, 1962).
Dessa forma, como observado por MAXWELL (1981), o aprender-fazendo era usado
como um conceito amplo para um processo que, na realidade, envolve tipos diferentes de
aprendizado. Alm disso, esses modelos assumiam que a experincia totalmente adquirida
como um subproduto da atividade produtiva, sem implicar nenhum custo.
Por outro lado, no se observava a diferena entre o processo pelo qual a firma aprende em
resposta a problemas na produo e o processo pelo qual esse aprendizado incorporado
em mudanas tcnicas reais (BELL, 1982). Por ltimo, a tradicional teoria do aprenderfazendo no considerou a possibilidade da firma Ter uma estratgia explcita para o
aprendizado, incluindo a alocao de recursos e uma organizao especfica. Dessa forma,
o aprendizado foi apresentado como um processo automtico e compulsrio.
Ao contrrio, para outros autores (ex. MAXWELL, 1981), a estratgia tecnolgica deve
ser considerada como uma importante varivel no seu processo de aprendizado. Assim,
MAXWELL (1981) prope uma classificao das estratgias da firma que varia de
defensiva, resolvedora de problemas at ofensiva. Foi tambm sugerido que a
estratgia de uma determinada firma pode variar atravs do tempo, em resposta a variveis
internas e externas. Entre as variveis externas, alguns autores destacam a importncia das
polticas governamentais para a definio das estratgias individuais das firmas e os seus
resultados (MAXWELL,1981; SERCOVICH, 1984).
A evidncia emprica sobre o aprendizado em pases em desenvolvimento encorajou alguns
autores a proporem um modelo evolucionrio8 para os esforos de gerao de tecnologia
8

Outros modelos evolucionrios foram propostos. Por exemplo, DAHLMAN e WESTPHAAL (1982)
consideraram quatro tipos de atividades: engenharia de produto, execuo de projeto, produo de bens de

14

no setor manufatureiro desses pases (KATZ, 1980; LALL, 1980). Dessa forma, o processo
de aprendizado seguiria um padro histrico e seqencial. Dentro desse padro, uma firma
se deslocaria de tipos de tarefas relativamente menos intensivas em conhecimento para
tarefas mais difceis: de desenho de produto para o processo de produo, at chegar ao
planejamento da produo e engenharia industrial (KATZ,1989).
Em resumo, considerando as evidncias sobre a importncia e a fora de base industrial
criada em alguns NICs demonstradas pelas exportaes de tecnologia os estudos sobre
aprendizado e mudana tcnica tentaram compreender a natureza desse processo dinmico,
que havia sido negligenciado na literatura at ento. Ao fazer isso, esses estudos tentaram
abrir a caixa preta tecnolgica, atravs da anlise dos diversos componentes de
conhecimento tcnico especializado, envolvidos em cada processo de produo industrial.
O desmembramento do velho conceito generalizante de tecnologia teve implicaes
metodolgicas importantes, uma vez que a anlise da relao entre tecnologia e
desenvolvimento industrial deve levar em considerao os diferentes tipos de
requerimentos tecnolgicos envolvidos em projetos industriais, que podem variar entre
setores e que incluem habilidades, instituies e mercados totalmente diferenciados.
Mais recentemente, alguns autores comearam a questionar essas generalizaes sobre
desenvolvimento tecnolgico, implcitas nos estudos sobre o aprendizado nos NICs.O
primeiro problema refere-se representatividade da evidncia que indica um nvel geral de
desenvolvimento nos pases do Terceiro Mundo e, como resultado, um movimento na
direo da independncia tecnolgica (BELL, 1982). De fato, os estudos de caso
apresentados e resenhados na literatura sobre aprendizado foram conduzidos em setores e
firmas selecionadas dentre algumas economias em desenvolvimento (Argentina, Brasil,
ndia, Mxico e Coria do Sul), onde o processo de industrializao possui profundas razes
histricas. Casos de fracasso em economias menos desenvolvidas devem ser considerados
(BELL et al. 1982; QUASI, 1983; MLAWA, 1983), quando estamos preocupados em fazer
generalizaes a partir do aprendizado ao nvel da firma.
Da mesma forma, apesar de terem sido, recentemente, mencionadas por alguns autores (ex,
KATZ, 1984), as implicaes das mudanas na fronteira tecnolgica no foram bem
enfatizadas. Por um lado, esses estudos concentram-se em indstrias maduras que, no
momento, no estavam passando por mudanas tcnicas radicais. Assim, a possibilidade de
alcanar a fronteira tecnolgica, como imaginado por KATZ (1982), na verdade, pode estar
corroda pela mudana de alvo. Essa questo bem resumida por FREEMAN (1983):
... no suficiente simplesmente importar a tecnologia de hoje dos pases
lderes, pois quando ela tiver sido introduzida e suficientemente assimilada,
os lderes j tero avanado e a posio relativa dos vrios pases pode
continuar a mesma ou pior do ponto de vista dos seguidores (p. 15-16).
Uma outra questo que emerge dos estudos sobre mudana tcnica em pases em
desenvolvimento diz respeito aos limites do aprendizado, visto, basicamente, como um
capital e pesquisa e desenvolvimento. Por sua vez , KIM (1980), baseado na indstria eletrnica da Coria do
Sul, sugeriu um modelo que consiste em trs estgios: implementao, assimilao e melhoramento.

15

processo intra-firma e evolucionrio. Questiona-se se esse tipo de aprendizado seria capaz


de levar uma firma em direo a nveis mais altos de desempenho tcnico. Como salientado
por BELL (1982), outras formas de aprendizado esto envolvidas: aprendizado atravs do
treinamento e atravs da busca de conhecimento fora da empresa. Alm disso, o caminho
que leva ao desenvolvimento tecnolgico inclui descontinuidades qualitativas.
Sem dvida, na trajetria evolucionria sugerida por KATZ (1980) ou LALL (1980), por
exemplo, no se faz meno s tarefas que so qualitativamente diferenciadas com
referncia a um dado tipo de tecnologia ou a diferentes tipos de tecnologia. Ademais, a
passagem de um estgio para outro pode ser apenas uma questo de estratgia da firma ou
de poltica de governo. Esse ponto mencionado por OBRIEN (1980) na sua anlise sobre
emergncia de pases em desenvolvimento como exportadores de tecnologia.
Aps
descrever as fases de desenvolvimento (a. mudanas na produtividade, b. esforos de
projeto e c. esforos de construo) ele diz:
A passagem da fase (a) para a fase (c) no pode ser tratada de forma
nenhuma como uma mudana mecanicista, automtica ou irreversvel.
Mudanas qualitativas esto envolvidas, supondo escolhas significativas que
um pas pode ou no estar preparado para enfrentar. Provavelmente, os
custos e os riscos aumentam, tanto em termos relativos como absolutos,
quando uma economia tenta reforar sua capacidade tecnolgica e atingir
autonomia: e as questes referentes a quem arca com os custos e riscos e
quem colhe os benefcios dos investimentos bem sucedidos so, no fundo,
polticas (p. 1837).

5. A ABORDAGEM DA ECONOMIA POLTICA

Nesta parte, discutem os principais elementos para uma abordagem da relao entre
industrializao e tecnologia. Sero feitas referncias a alguns pontos abordados
anteriormente, porm outros aspectos debatidos na literatura sobre desenvolvimento sero,
igualmente, analisados. A Figura 1 resume, de forma esquemtica, os principais aspectos da
abordagem aqui proposta.

5.1. Industrializao por Substituio de Importaes e os Efeitos de Encadeamento

Uma breve caracterizao do processo de substituio de importaes ser aqui delineada,


uma vez que essa estratgia de industrializao foi seguida pela maioria dos pases
perifricos, inclusive o Brasil.
HIRSCHMAN (1968) identificou quatro estmulos diferentes ao processo de substituio
de importaes na Amrica Latina: guerras, problemas de balanos de pagamento,

16

crescimento do mercado interno (provocado pela expanso das atividades exportadoras) e


polticas desenvolvimentistas oficiais. Apesar desses diferentes impulsos originais, o
processo de substituio de importaes foi visto como progredindo atravs de estgios
claramente diferenciados. O setor de bens de consumo final foi o primeiro a aparecer, em
substituio aos produtos previamente importados. S mais tarde, a industrializao atinge
estgios superiores, com a instalao, em diferentes graus e pocas, em cada pas, dos
setores de bens intermedirios e bens de capital..
Esse carter progressivo da substituio de importaes ressalta uma importante diferena
entre pases que iniciaram a industrializao no sculo passado e os industrializados
recentemente. Como observado por HIRSCHMAN (1968), enquanto aqueles pases
instalaram sua indstria de bens de consumo em paralelo produo de bens de capital, os
pases de industrializao recente, ao contrrio, buscaram esse processo em insumos e
maquinrio importados que estavam facilmente disponveis nas economias avanadas.
Alm disso, a produo de bens de consumo aumentava a demanda por insumos e
mquinas importadas, gerando um processo que, em muitos casos, resultou em
endividamento e dependncia de investimentos estrangeiros.
Esse fato teve implicaes profundas para todo o processo de industrializao e,
particularmente, em relao ao processo dinmico de difuso e adaptao de tecnologia,
vez que esto ausentes a experimentao tecnolgica e o aparecimento de inovaes
prprias, que so caractersticas inseparveis da industrializao nos pases pioneiros.

17

FIGURA 1: ABORDAGEM DA ECONOMIA POLTICA

Instituies
de Cincia e
Tecnologia

Interesses de
classes

Desenvolvimento
Tecnolgico

Polticas de
Cincia e
Tecnologia

Fonte: Adaptado de Stewart (1984)

18

Contudo, como observado pelo prprio Hirschman, o processo de substituio de


importaes no contm nenhuma caracterstica intrnseca que possa, definitivamente,
impedir o desenvolvimento de um ambiente tecnologicamente dinmico, inclusive na
indstria de bens de capital, atravs do efeito de encadeamento para trs backward
linkage. No seu clssico trabalho, HIRSCHMAN (1968) deu grande nfase aos efeitos de
encadeamento no processo de desenvolvimento. Segundo esse autor, os efeitos de
encadeamento poderiam ser perfeitamente aplicados no caso de substituio de
importaes, vez que a industrializao , sob essa estratgia, progride a partir de solues
seqenciais e no a partir de respostas simultneas.
Dessa forma, como HIRSCHMAN (1968) enfatiza, a natureza das dificuldades que as
economias latino-americanas experimentavam para estabelecer slidos encadeamentos nas
suas indstrias deveria ser buscada no terreno da economia poltica, e no em quantidades
objetivas, tais como tamanho do mercado e economia de escala. Essa observao levou
Hirschman a investigar a economia poltica do efeito de encadeamento. Quais seriam os
determinantes econmicos, sociais e polticos do encadeamento? Ao explorar esse tema, ele
deu muita nfase origem e s motivaes polticas dos empresrios privados. Por um lado,
fato de que muitos desses empresrios, como imigrantes, geralmente no pertenciam s
elites tradicionais, poderia ajudar a explicar a relativa fraqueza da sua posio poltica.9
Por outro lado, o prprio processo de substituio de importaes implica estmulos
contraditrios ao estabelecimento de encadeamentos. Por exemplo: enquanto a presena de
uma indstria de bens de consumo cria um mercado para seus fornecedores, o empresrio
pode desenvolver uma resistncia aos insumos produzidos localmente. De qualquer forma,
se a estratgia de substituio de importaes no consegue produzir o empresrio
desenvolvimentista as razes devem ser encontradas em outros fatores que no a prpria
estratgia, como enfatizado por HIRSCHMAN (1968):
Embora seja verdade que o encadeamento para trs encontra certas
resistncias e obstculos, ns ainda temos que investigar a existncia de
outras foras que trabalham no sentido contrrio, isto , no sentido de fazer
com que o encadeamento para trs acontea. Esta avaliao comparativa
das foras e contra-foras , provavelmente, a chave para entender
porque a industrializao tem sido mais vigorosa e contnua em alguns
pases em desenvolvimento do que em outros muito antes que eles
encontrem quaisquer barreiras de tamanho de mercado (p. 20).

5.2. O Papel das Polticas e da Interveno Governamental


O papel do ambiente institucional na promoo e proteo no apenas da industrializao
infante, mas, como observado por FREEMAN (1983), no desenvolvimento de uma
9

A fraca influncia poltica da burguesia industrial da Amrica Latina foi observada por outros autores. No
caso brasileiro, veja CARDOSO (1964), para um estudo emprico sobre a ideologia e representao dessa
classe social.

19

capacidade tecnolgica nacional, foi enfatizado, j nos anos 40 do sculo passado, pelo
economista alemo LIST ( 1845). Um ponto bsico das idias de List era a importncia
conferida s polticas econmicas intervencionistas de longo prazo para a promoo do
desenvolvimento econmico. Na sua viso, a poltica industrial deveria ser vinculada s
polticas educacional e tecnolgica, a fim de que pases como a Alemanha, no sculo XIX,
pudessem alcanar o desenvolvimento econmico e tecnolgico da economia britnica. O
conceito de capital mental (ou capital intelectual, nas palavras de Freeman) era, para List,
um aspecto crucial do desenvolvimento econmico em paralelo a investimentos na
indstria manufatureira.
Apesar desse procedimento que, de acordo com FREEMAN (1983), influenciou
amplamente, as polticas alems no sculo passado, as polticas associadas com a estratgia
de substituio de importaes, como foi visto, parecem ter dado pouca ateno ao aspecto
tecnolgico da industrializao. Por sua vez, os estudos da dependncia concentram-se,
principalmente, nos aspectos de curto prazo da transferncia de tecnologia e suas
conseqncias. Dessa forma, as recomendaes extradas desses estudos so, quase que
exclusivamente, referentes ao controle e ao desempacotamento do fluxo externo da
tecnologia (V. parte 3).
Para alguns estudos sobre aprendizado, a poltica governamental considerada uma
importante varivel interveniente. Por outro lado, o impacto das variveis
macroeconmicas nas trajetria do aprendizado da firma foi claramente enfatizado (KATZ,
1980; MAXWELL, 1981). A interveno governamental mais direta, atravs de polticas
tecnolgica e de investimento explcitas, tem recebido tambm, alguma ateno
(MAXWELL, 1981; BELL, 1983). De acordo com esses autores, uma caracterstica
comum dessas polticas a limitada preocupao com o dinmico processo pelo qual as
plantas industriais aumentam a produtividade dentro dos limites da capacidade instalada,
especialmente sob um regime de substituio de importaes. Esta uma limitao
considervel porque ainda segundo esses autores, em plantas industriais, o dinamismo psinvestimento no ocorre automaticamente. Ao contrrio, este um processo complexo que
necessita ser melhor estudado, particularmente se o objeto for o estabelecimento de
polticas coerentes. Alm disso, essas polticas devem levar em conta a relao entre ambos
os aspectos da industrializao: o processo de adio de capacidade e o dinamismo
incremental subsequente (BELL, 1983).
Sem dvida, a falta de medidas de poltica tecnolgica que visem a estimular o desempenho
ps-investimento, coerentemente conectadas a medidas que estimulem o investimento
industrial, apresenta-se como um aspecto significativo do processo de industrializao em
alguns pases. Contudo, poucos estudos sobre o assunto avanaram na tentativa de explicar
o que est por trs das decises de interveno dos governos. Sabe-se muito pouco sobre o
porqu da deciso dos governos de implementarem polticas especficas e sobre os
interesses envolvidos. Na verdade, os estudos sobre poltica tecnolgica nos pases
perifricos concentram-se, quase que totalmente, no contedo racional, em oposio ao
contedo social das polticas governamentais e da interveno estatal. Esse tipo de viso
parece assumir que o Estado uma entidade que existe apesar da sociedade. Em
conseqncia, os processos econmico, social e poltico subjacentes s decises
governamentais so, raramente, considerados.

20

Uma abordagem poltico-econmica das decises que se relacionam com o aspecto


tecnolgico da industrializao permanece, ento, na agenda. Como outros autores
demonstraram (HERRERA, 1973; SABATO, 1973), a interveno governamental em
assuntos relacionados ao desenvolvimento tecnolgico fortemente condicionada pelo
processo poltico-social que, por sua vez, reflete o papel e o peso das diferentes classes, ou
fraes de classes (grupos de interesse), dentro de uma determinada sociedade. Portanto, a
questo a ser abordada diz respeito aos diferentes grupos de interesse envolvidos no
processo poltico- decisrio e influncia relativa de cada um, em confronto com outros
interesses.
Outro importante aspecto do papel do Estado relaciona-se natureza da sua interveno
direta na economia como produtor industrial. Esse ponto torna-se ainda mais relevante no
caso de alguns pases em desenvolvimento, inclusive o Brasil, onde a presena do Estado
cresceu em proporo direta acelerao do processo de industrializao. Embora no nos
caiba discutir neste trabalho, a natureza e as caractersticas do Estado na Amrica Latina 10 ,
importante lembrar que a interveno estatal no Brasil, por exemplo, tem produzido
profundas modificaes no processo econmico e poltico. De um lado, foi criada uma
certa diviso do trabalho entre as empresas estatais, o capital privado nacional e as
multinacionais, cada uma controlando determinados setores. Do outro lado, a emergncia
das empresas estatais como importantes agentes econmicos deu lugar ao aparecimento da
tecnoburocracia estatal como agente poltico diferenciado (EVANC, 1979; CARDOSO,
1975).
A presena desses trs scios interdependentes(multinacionais, capital privado nacional e
estatais) implica conflitos que no parecem ser, contudo, permanentes ou insolveis. Como
pode ser exemplificado pela indstria petroqumica no Brasil, o interesse dos trs scios em
maximizar a acumulao de capital pode levar a uma aliana que, nesse caso, tomou a
forma de participao conjunta em empreendimentos industriais (TEIXEIRA, 1985).
Embora essas caractersticas gerais do processo poltico subjacentes s polticas industrial e
tecnolgica possa ser destacadas, a anlise abstrata dessas relaes tende a esgotar-se.
Portanto, a proposta de abordagem baseada na economia poltica deve prosseguir com
anlises de situaes concretas, onde os diferentes grupos de interesse possam ser
identificados e relacionados no s com um determinado conjunto de polticas, mas
tambm com a sua implementao e os seus resultados.

5.2. Propriedade do Investimento, Condies de Transferncia da Tecnologia e Padro de


Financiamento
O fluxo de investimentos estrangeiros no setor industrial sempre foi uma das razes
apontadas na anlise da dependncia, como responsvel pela falta de desenvolvimento
tecnolgico prprio nos pases da Amrica Latina (dos SANTOS, 1970). De acordo com
essa percepo, so vrias as implicaes do investimento estrangeiro direto. Porm, em
10

Para uma reviso de literatura desse assunto, vela CANAK (1984). Para uma anlise das caractersticas do
Estado brasileiro, veja ABRANCHES (1978).

21

relao ao desenvolvimento tecnolgico, dois aspectos foram enfatizados. Em primeiro


lugar, a presena de empresas multinacionais pode representar a perda do controle sobre
decises econmicas importantes, incluindo decises tecnolgicas (NEWFARMER, 1979).
Em segundo lugar, os investimentos diretos teriam um efeito negativo no processo de
criao de capacidade tecnolgica nos pases da periferia, particularmente quando as filiais
das multinacionais atuam como simples operadoras de pacotes tecnolgicos, projetados e
implantados pelas matrizes, sem a mnima participao local (TIGRE, 1982).
Como alternativa aos investimentos diretos, alguns pases estabeleceram medidas polticas,
visando garantir a participao local atravs de join-ventures em empreendimentos
industriais. A idia era que, como proprietrios de parte das aes, os investimentos
privados ou estatais seriam capazes de reduzir os problemas associados a investimentos
diretos. Contudo, como observou TIGRE (1982), a associao entre um scio local e
empresa multinacional, no que se refere absoro de tecnologia, no garante nenhuma
mudana. Sem dvida, o scio estrangeiro pode continuar o monoplio sobre as decises
tcnicas e gerenciais, especialmente quando o scio local no uma empresa industrial com
alguma experincia prvia no setor.
Como j foi visto neste artigo (seo 3), as condies pelas quais os insumos tecnolgicos
so importados pelos pases da periferia foram um assunto amplamente explorado nos
trabalhos sobre dependncia tecnolgica. Envolvidos nessas transaes esto no s os
custos de curto prazo, mas tambm, os efeitos de longo prazo, associados aprendizagem
tecnolgica das firmas. Pensava-se que as condies adversas eram derivadas da melhor
posio de barganha dos supridores de tecnologia em virtude do controle monopolista
das inovaes e da falta de experincia e de informaes dos importadores (KATZ, 1972;
SERCOVICH, 1974; VITELLI, 1979).
Portanto, em relao s condies de transferncia de tecnologia, dois pontos devem ser,
cuidadosamente, analisados:
at que ponto um pas perifrico capaz de melhorar sua posio de barganha na
negociao de tecnologia para um determinado setor? Nesse sentido, a anlise
deve se concentrar em termos contratuais que indiquem o grau de controle do
fornecedor sobre as decises tcnicas e sobre os direitos da tecnologia;
a influncia da transferncia sob a forma de pacote tecnolgico entendido
como controle sobre o suprimento de todos ou quase todos os elementos de
conhecimento tcnico requerido por um investimento no aprendizado da firma
receptora.
Por fim, a influncia da forma de financiamento dos investimentos industriais sobre a
acumulao de capacidade tecnolgica constitui-se em outro aspecto a ser investigado. Em
seu estudo sobre a escolha de tcnica por empresas estatais brasileiras, ERBER (1980)
ressaltou que a fonte de financiamento , provavelmente, o elemento mais significativo na
determinao dos supridores e das condies de suprimento dos insumos tecnolgicos para
os investimentos.
Para o caso da indstria petroqumica, CORTEZ (1976) observou que o mercado de
construo de plantas organizado de tal maneira que os supridores de tecnologia, ao

22

oferecerem outros insumos como financiamento, equipamentos, bens intermedirios,


know-how gerencial etc., habilitam-se a estender sua participao no investimento. Essa
autora enfatizou ,tambm, que a utilizao de financiamento de bancos estrangeiros e
agncias internacionais pode limitar a escolha por parte do investidor, dos seus scios, da
firma de engenharia e mesmo das condies contratuais. O agente financeiro pode estar
interessado em selecionar o suprimento de tecnologia e ou as condies contratuais, tanto
devido a possveis ligaes societrias com o supridor, quanto para tentar assegurar o
sucesso do investimento.

23

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