Brasil: Poltica externa e a agenda democrtica na Amrica do Sul

Rafael Villa (USP)

rafaelvi@usp.br

Trabalho a ser apresentado no

4O Encontro Nacional da ABCP - Associao Brasileira de Cincia Poltica
rea Relaes Internacionais
Painel (4) Poltica Externa Brasileira
21- 24 julho 2004 PUC Rio de Janeiro

Brasil: Poltica externa e agenda democrtica na Amrica do Sul.

Rafael Duarte Villa
Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo
Email: rafaelvi@usp.br

Resumo:
A partir de uma viso institucionalista, que concilia idias e interesses, este trabalho sustenta
a hiptese de que a poltica externa brasileira, na poca da autonomia pela integrao,
transformou um dado de poltica interna, a organizao democrtica do sistema poltico, numa
meta de sua

poltica externa sul-americana, sob o impacto das idias sugeridas por novas

vises do mundo. A idia de democracia revelou-se tanto para os formuladores de poltica

externa como para as elites brasileiras um fator de consenso, e como mapa do caminho,
para o

aumento de ganhos relativos na regio sul-americana em aspectos tais como

integrao regional e desenvolvimento, agenda de segurana regional e imagem poltica

regional.

Introduo
As vises doutrinrias que ao longo de mais de um sculo tm guiado a ao externa do Brasil
tm sido objeto das mais diferentes adjetivaes: foi chamada de realista hobbesiana, no
pressuposto de que a viso cognitiva dos formuladores de poltica externa delimitem o
sistema internacional como de anrquico, portanto, como um sistema de auto-ajuda (LIMA,
1994: 35; SILVA, 1995: 115 ); uma verso mais atenuada do realismo foi qualificada por
Lafer (2001) de grociana, enfatizando uma tradio histrica que se reportaria ao exerccio da
chancelaria pelo Baro de Rio Branco, a partir da qual o governo oficializa um discurso que
se caracterizaria tanto pela pregao do pacifismo, recorrendo negociao e intermediao
internacional como forma por excelncia de resoluo de conflitos, como, tambm, por um
juridicismo, num contexto em que prevalece a existncia de unidades polticas autnomas e
insubordinadas a nenhum poder poltico superior (LAFER, 2001a, cap. IV). Uma variante
desta verso denominada por Fonseca de liberalismo qualificado (1998: 275), argumento
que desenvolvido no contexto do mapeamento da identidade da poltica externa do Brasil
significa que a ao do Estado num ambiente internacional desenvolveu-se num mbito de
um capitalismo que favorecia modelos de planejamento e a interveno poltica, fundado na
perspectiva do Welfare State (FONSECA, 1998: 275). Ou, numa formulao mais recente de

Leticia Pinheiros, a matriz doutrinria identificada como sendo orientada por um

institucionalismo pragmtico no que, (...) O pas se pauta por interesses no sentido de uma
maior participao na ordem e que a direo das propostas de atuao internacional, se mais
voltadas para a ordem ou para a justia, pode ser identificada pelo grau de institucionalizao
que o pas se prope a defender () (PINHEIROS, 2000: 318)
Todas essas importantes contribuies nos fornecem marcos analticos para compreender as
percepes sobre os valores e normas que orientaram as escolhas dos formuladores de
poltica externa ao longo de quase um sculo. De maneira mais rigorosa diramos que esses
marcos analticos procuram entender como se deu a agregao de interesses nacionais e de
condutas de poder na base do contedo cognitivo que os decision makers captavam sobre o
sistema internacional, sobre a identidade brasileira e sobre a auto-imagem em relao a
valores e princpios (justia, juridicismo, pacifismo) que deveriam ser promovidos e
defendidos pela ao oficial externa. No entanto, justo reconhecer que o

objeto dos

trabalhos acima relacionados no o papel das idias na poltica externa brasileira. Isso nos
leva a uma primeira questo importante: as idias podem ser consideradas uma varivel
significativa a tal ponto que possam servir como hipteses explicativas de motivaes e de
formao de preferncias externas? Ou se as idias, assim como o interesse, tm um peso
causal que explica a conduta externa na ao externa brasileira? E em que condies, e em
que casos, possvel estabelecer parmetros de relaes causais entre idias e ao poltica
externa?
Uma primeira observao de ordem terico-metodolgica: este paper assume o referencial
terico-metodolgio proposto pelo institucionalismo racionalista de Goldstein e Keohane em
Ideas and Foreign Policy (1993), obra em que se tenta uma aproximao entre a conduta
externa, movida pelas ou reativa s idias, e aquela movida por interesses e poder1. Goldstein
e Keohane fazendo uma autocrtica em nome do racionalismo, sobretudo do institucionalismo
neoliberal, reconhecem as limitaes das perspectivas tericas racionalistas sobre o impacto
das idias nas polticas governamentais. Ao focar, principalmente, nas variaes

dos

constrangimentos exgenos (capacidades de poder) das unidades polticas, ponto comum s

escolas, cometem a dupla falta de, primeiro, assumir que as preferncias e as crenas so
dadas ou que podem ser remetidas caixa preta do interesse nacional; segundo, as idias e

Goldstein e Keohane esclarecem que quando nos referimos a idias neste volume nos referimos a crenas
compartilhadas por um grande nmero de pessoas acerca da natureza de seus mundos que tm implicaes
para a ao humana. Tais crenas englobam desde princpios morais gerais a acordos sobre um especfica
aplicao do conhecimento cientfico. (Ibidem: 7).

crenas so relegadas a um epifenmeno ou a um papel perifrico, em funo do interesse

dos atores.
Assim assumindo, a sada de meio termo entre interesses e idias desenvolvida por Keohane e
Goldstein, o argumento colocado neste trabalho que idias so importantes no mnimo em
trs casos: primeiro, para influenciar polticas quando os princpios ou crenas causais que
elas incorporam fornecem mapas do caminho (road map) que aumentam a claridade dos
atores acerca de metas e finalidades; segundo, quando aquelas afetam resultados de situaes
estratgicas nas quais no h um nico equilbrio, e terceiro, quando elas encontram-se
enraizadas em instituies polticas (GOLDSTEIN e KEOHANE, Ibid., 3). Procuramos
ento mostrar neste trabalho como as variaes das idias sobre democracia influenciam os
comportamentos e resultados da poltica externa brasileira em relao a sua agenda na
Amrica do Sul, abstendo-nos de averiguar como se definem tais idias democrticas ou
qual a fonte delas. No se desconhece, por outro lado, a importncia das relaes causais
entre as variaes das capacidades e a conduta externa assim como no se desconhecem
postulados bsicos racionalistas como a procura do auto-interesse dos atores. Enfim,
interessa-nos os efeitos das idias democrticas na formao de uma agenda democrtica
para a Amrica do Sul, no perodo da poltica externa brasileira conhecido como de
autonomia pela integrao, sem afastarmo-nos do ncleo bsico do racionalismo dos neo
(insticionalismo/realismo).
1.- A formao da preferncia pela agenda democrtica
Partimos do pressuposto da formao da agenda democrtica para a Amrica do Sul como
uma preferncia soft

que enfraquecia outras possibilidades baseadas prioritariamente em

poltica de poder. Mas como se formou essa preferncia? A tese geral que, como sugere o
pensamento institucionalista de

Goldstein e Keohane em contextos internacionais

de

incerteza, idias so poderosos mapas que guiam a procura por novas formas de insero e
adequao nas novas condies emergentes. No sistema de polaridades definidas da Guerra
Fria do ngulo do pensamento institucional, os argumentos sobre a presena institucional do
Brasil tinham como ponto de partida necessrio, o sistema internacional que determinava
escolhas claras, medida que estava estruturado num conflito global: ou adotvamos a
posio de um dos lados, ou alguma forma de neutralidade (FONSECA, 1998: 285). Ao se
enfraquecer esse sistema de polaridades, idias definidas passaram a ser um instrumento para
esclarecer novas escolhas num contexto incerto
(AMORIM: 1994a).

duplo de riscos

e possibilidades

A formulao do road map foi colocado ento como uma espcie de necessidade para setores
vinculados arena externa: absolutamente necessrio ter um mapa das foras profundas
que modelam a transio e que se revelam, ora explicitamente ora implicitamente, a cada
negociao especfica, a cada encontro bilateral, a cada reunio multilateral (LAFER e
FONSECA, 1994: 50)(itlico no original). Com base nesse tipo de preocupao, que
revelava o quadro de incertezas sobre qual era o caminho a seguir um problema relevante
para as agncias formuladoras de poltica externa no Brasil passou a ser a formao da
preferncia quanto s idias2.

Para compreender a formao das preferncias, ns

precisamos compreender que idias esto disponveis (GOLDSTEIN e KEOHANE, Ibid.,

13). Tambm necessrio compreender em que condies e qual o contexto em que operam
as idias que esto disponveis. A identificao do leque de idias disponveis para os
formuladores de poltica externa brasileira viu-se facilitada por quatro motivos. Primeiro,
pelo fato de que o fim da guerra fria,

fortemente marcado no nvel dos valores pela

polarizao ideolgica, reduziu significativamente as opes valorativas disponveis. A

hiptese de alguns think tanks dos EUA, que tiveram em Francis Fukuyama um mentor
intelectual destacado, sobre a universalizao da forma institucional de democracia
representativa euro-americana parecia, em princpio, irrefutvel. A poltica tambm havia se
globalizado, via o valor da democracia ocidental liberal. Isto , num mundo polarizado
ideologicamente, como aquele da Guerra Fria, valia a definio de Carl Schmidt de que a
relao bsica da poltica a dicotomia amigo-inimigo (SCHMIDT, 1992). Na perspectiva
analtica, com a globalizao unidimensional da poltica na base da crena no valor universal
da democracia ocidental, um dos campos da metfora poltica de Schmidt (o inimigo) tende a
desaparecer. Mesmo com uma crtica a esse tipo de pensamento, do qual se desconfiava que
fosse uma justificativa ideolgica para preparar a ao do hegemon no ps-guerra fria (Ver
AMORIM, 1994b: 133-34) no houve dvida de que a variao dos constraints valorativos
sistmicos (mudana de duas alternativas doutrinrias para uma s) agiram como uma baliza
cognitiva que permitiu aos formuladores de poltica externa fixar e clarear os limites das
escolhas, medida que fornecia aos decision makers internos parmetros para sondar

qual

era o grau de manobra disponvel a uma potncia mdia como o Brasil caso tentasse uma
2

Lembremos que nesse contexto realizou-se no Rio de Janeiro, em abril de 19992, o encontro chamado de
Agenda da Conferncia sobre a Nova Ordem Internacional , que foi organizada pelo Instituto Nacional de
Altos Estudos-Frum Nacional e coordenada por Luciano Martins e Joo Paulo Reis Velloso. O encontro contou
com a participao de Helmudt Schmidt (ex-primeiro ministro da Alemanha) e de Robert McNamara, ex-

ao menos padronizada internacionalmente. A evidncia dos fatos levou assim, em incios de

90, a que o discurso diplomtico constatasse: o amplo consenso em torno da superioridade
da democracia representativa ( AMORIM, 19994a: 24). (itlico nosso).

O segundo elemento que facilitou a formao da preferncia da democracia como meio

importante de poltica externa que, restando as desconfianas que se tinham em relao ao
discurso da democracia global, como uma forma soft de exerccio de uma nova hegemonia, o
discurso da democratizao do sistema internacional to recorrente desde o final dos governos
militares coincide com os desejos de democratizao interna. Como sustenta Fonseca: H
momentos em que coincidem as transformaes internacionais e as internas como ocorreu
claramente com a democratizao. O sistema ocidental fecha o espao para o autoritarismo e,
internamente, as foras sociais contestam o regime (FONSECA, 1998: 275-76). Em terceiro
lugar, a escolha v-se facilitada porque a adeso idia ocidental de democracia admite a
possibilidade das adeses qualificadas matriz ocidental (Ibid., p. 275).
Mas o elemento fundamental (o quarto dos anunciados acima) que influenciou mais
profundamente a formao da preferncia da democracia como um mapa de poltica externa
foi a idia de que a existncia de um conjunto de valores universais, que deveriam guiar a
conduta da poltica externa, foi tomada ento como marco regulatrio normativo no qual as
metas de desenvolvimento do pas eram passveis de serem atingidas. O Brasil que entra no
sculo XXI um pas cujos objetivos prioritrios de transformao interna, de
desenvolvimento, esto em consonncia com os valores que se difundem e se universalizam
no plano internacional (CARDOSO, 2000: 6). Essa idia foi expressa de maneira mais
concreta pelo ex-ministro Lampria com sua insistente formulao de que era necessria
uma

adequao do Brasil aos ingredientes principais do

mainstream,

valores que

mobilizam o Brasil e a comunidade internacional, dentre os quais a democracia, os direitos

humanos, o meio ambiente, a no proliferao, o combate ao crime organizado .

A aceitao dessa relao de causa-efeito importante para explicar o porqu a aceitao

normativa da idia de democracia como valor universal dominante ter ajudado a
estabelecer, entre as elites brasileiras o consenso em torno dos vnculos causais entre
democracia, poder regional e desenvolvimento 1. Segundo pesquisa do Ncleo de Pesquisas de
Relaes Internacionais da USP (NUPRI) tratando da percepo das elites brasileiras sobre o
secretario de defesa dos EUA, alm de destacados intelectuais do mundo acadmico das relaes internacionais,
como Robert Gilpin. (MARTINS: 1992)

Mercosul e a poltica externa brasileira, mais de 57% destas elites acreditam que a atuao
externa do Brasil [especialmente na Amrica do Sul] visa garantir a prosperidade interna
(ALBUQUERQUE: 1997). As relaes de causa-efeito entre idias e fatos derivam sua
autoridade de consenso de elites reconhecidas (GOLDSTEIN e KEOHANE, ibid). Esse
mapa pareceu s elites brasileiras muito mais coerente com a tradio de autonomia do pais
(qualquer que for o qualificativo a essa autonomia) e politicamente mais vivel que aquele
explicitado durante os anos do governo Collor de Mello, de modernizao pela dependncia,
que supunha uma volta ao paradigma americanista e um certo grau de alienao da soberania
nacional (Cf., LIMA: 1994).
Desta maneira, a sustentao da democracia como mapa do caminho j aparecia, em incios
dos anos 90, fortemente ligada crena de que era muito importante reconhecer a
interdependncia complexa entre idias e interesses. Essa interdependncia sugeria uma
releitura da hiptese dos 3D do embaixador Arajo Castro3. Nas palavras de formuladores
de poltica externa a atualizao da tese dos trs D (3D) enfatiza a

Democracia,

Desenvolvimento, Desarmamento, com seus desdobramentos nas reas de Direitos

Humanos, Meio Ambiente e da Segurana Internacional (AMORIM, 1994a: 21). A idia da
democracia passava a substituir de descolonizao4. Foram essas idias e valores que
forneceram aos formuladores de poltica externa as coordenadas regulatrias do mapa para a
insero no mundo das polaridades indefinidas.
O quarto dos fatores mencionados acima como condicionantes da formao da preferncia,
os valores que se difundem e se universalizam no plano internacional, fornecia uma
explicao eficiente

do curso de ao a ser desenvolvida. A poltica externa uma das

dimenses polticas nas quais preciso com mais freqncia dar uma explicao escolha
feita. De fato, pela sua prpria natureza, a poltica externa se sustenta, talvez mais do que
outras polticas de Estado, em procedimentos explicativos j que vive tambm de atitudes
simblicas que buscam exprimir ideologicamente a globalidade dos interesses nacionais

Formulada essa idia em incios dos anos 60, segundo Arajo Castro, a misso das Naes Unidas passava
pela realizao de trs metas: Desarmamento, Desenvolvimento, Descolonizao.
4
A idia da democracia passava a substituir de descolonizao. O exemplo da descolonizao explica bem a
parceria que se estabelece, em certas circunstncias, entre interesse e idias. A explicao corrente sobre a
acelerao do processo de descolonizao se baseia no clculo de custos e benefcios da dominao colonial
feita pelos pases europeus, portanto no interesse. A conduta emergente a partir dos anos 50 favorvel
descolonizao tem sido interpretada como uma resposta congruente com os interesses desses pases (custos
polticos, mobilizao de recursos que poderiam ser utilizados na sua recuperao no ps-segunda guerra, custos
simblicos na imagem, entre outros. No entanto, de acordo com Jackson (1993) a descolonizao deve levar em
conta a ascenso de um novo principado de idias sobre a autodeterminao. Isso no implica dizer que
interesses, na forma de benefcios e poder, no contassem mas que eles no eram suficientes para explicar o
movimento de descolonizao (Cf., Goldstein e Keohane, 1993).

(FONSECA, 1998: 267)

universais

Assim, a idia de que existiam certos constraints valorativos

regulando um novo mainstream de relaes internacionais

serviu como o

principal procedimento explicativo da prioridade dada ao curso de ao face globalidade

dos interesses nacionais globais.
2.- A formao da agenda poltica na Amrica do Sul
Um mapeamento do discurso diplomtico de decision makers de poltica externa na dcada
de 90 e incios desta dcada nos permite conferir uma constante: a percepo da Amrica do
Sul como prioridade da poltica externa brasileira (Cf. CARDOSO, 1993: 6; AMORIM,
1994: 16; LAFER: 2001b: 2; SILVA, 2003), ou nas palavras de Lafer (2001b: 2) , uma
fora profunda da poltica externa brasileira. Assim isso permitiu que alguns autores
afirmassem que ao longo de sua histria o Brasil foi desenvolvendo a dupla identidade de
pas em desenvolvimento e de pas sul-americano. Mas a verdade que foi preciso que essa
dupla identidade, hoje to bvia, fosse sendo construda no discurso e na auto-imagem dos
brasileiros ao longo do sculo XX (LAMAZIER: 2001: 51). Ora, o desenvolvimento
nacional aparece no apenas exercendo o duplo papel de elemento sinalizador de identidade
mas tambm de fator sinalizador do interesse nacional face insero global do Brasil.
Assim, a democratizao nos nveis internos domsticos como em seu entorno regional
formulada , por isso, no tanto como uma finalidade e sim como uma condio para atingir as
meta de desenvolvimento. Idias causais ajudam a determinar quais dos muitos meio sero
usados para procurar determinadas metas e, portanto, ajudam a fornecer aos atores estratgias
com os quais perseguir seus objetivos; articuladas a instituies () (GOLDSTEIN e
KEOHANE, ibid., p. 13-14).

E dado que

tal condio era pensada no quadro das

polaridades indefinidas, que juntava as perspectiva de janelas de oportunidades e dos riscos

implcitos, muito provvel que a idia da democratizao domstica e do entorno regional
aparecesse como um road map interessante na definio de uma metodologia de ao para
atingir o interesse nacional. Quando atentamos para a poltica externa como uma arena na
qual os atores encaram contnuas incertezas sobre seus interesses e sobre como maximizar
estes, a necessidade por idias para agir como road maps chega a ser evidente. (Ibid)
A hiptese que o Brasil transformou um dado de poltica interna, a organizao democrtica
do sistema poltico, numa meta de sua

poltica externa sul-americana, sob o impacto das

idias sugeridas por novas vises do mundo5, que emergem tendo por desenvolvimento
objetivo as temticas globais, das quais o trio meio ambiente, direitos humanos e democracia
atingiu maior grau de institucionalizao internacional no ps-guerra fria. O impacto de uma
viso emergente do mundo revelou-se para os formuladores de poltica externa brasileira e
para as elites brasileiras como um mapa do caminho cognitivo de aumento de ganhos
relativos na regio sul-americana em aspectos como integrao regional e desenvolvimento,
agenda de segurana regional e imagem poltica regional. Nas palavras de um dos
formuladores da poltica externa brasileira no perodo da autonomia pela integrao, esse
desenvolvimento simtrico com a crena nos () investimentos no soft power

da

credibilidade realizados pelo pas no correr da dcada de 90, ao tratar de maneira construtiva
pela participao e no pela distncia os temas globais que se inseriram, em novos
termos, na agenda internacional ps-guerra fria. (LAFER, 2001b, 5).

Qual a estrutura da agenda democrtica para a Amrica do Sul? A formao privilegia

quatro aspectos: atuao em situaes de crise institucional, vnculos entre democracia e
segurana regional, desarmamento e a imagem regional e consolidao de regimes de
clusulas democrticas.

2.1. Atuao em crises regionais: o caso Venezuela

A atuao em crises institucionais considera o impacto da funcionalidade e interdependncia
entre a estabilidade institucional democrtica regional e o projeto poltico de desenvolvimento
regional e

desenvolvimento nacional. A ativa atuao brasileira de defesa da

institucionalidade democrtica em situaes de crise, iniciada durante a gesto Cardoso e

continuada na gesto Lula, no se esgota s na defesa da democracia mas procura preservar
interesses mais amplos de desenvolvimento. De acordo com Campos de Mello (2000), a
autonomia em relao aos Estados Unidos entendida como condio para a ampliao do
papel de global player que o Brasil almeja no novo cenrio internacional, tendo como
plataforma poltica de expanso o espao sul-americano. Para concretizar a meta de fazer do
espao sul-americano um espao privilegiado, o regionalismo brasileiro passou a ter um forte
componente poltico nas suas relaes com seus vizinhos hispnicos. Ainda durante a gesto
de Fernando Henrique Cardoso

o Mercosul, sob a liderana brasileira, agiu como um

Goldstein e Keohane definem vises do mundo como universo de possibilidades para a ao (tais como
racionalidade do mercado e soberania). Essas concepes de possibilidades, ou worlds views, esto articuladas
no simbolismo da cultura e afetam amplamente modos de pensamento e discurso (Ibid., 8)

importante instrumento de estabilidade poltica na regio, como mostra o papel desenvolvido

em vrias oportunidades nas cclicas crises polticas do Paraguai, e tambm em outros pases
como Peru durante o governo de Fujimori e no acordo fronteirio entre Peru e Equador. Em
relao Amrica do Sul, deve-se destacar a continuidade dada, durante a atual gesto, a um
papel ativo em crises polticas vividas por pases da regio, entre os quais a Venezuela (2002
e 2003) e a Bolvia (2003).
As relaes do Brasil com a Venezuela, cujas fronteiras comuns atingem 2.199 Km, que j
eram bastante cooperativas at finais da dcada de 80, viraram convergentes a partir do
governo de Rafael Caldera (1994-98) e plenamente convergentes a partir do governo de Hugo
Chvez, empossado em 1999. A diplomacia comercial venezuelana, seguindo uma poltica de
continuidade iniciada na segunda gesto de Rafael Caldera (1994-1998), deslocou seu
interesse integracionista para a fachada amaznica, especialmente no que se refere ao
aprofundamento de seus vnculos comerciais, energticos e polticos com o Brasil e com o
Mercosul (VILLA, 2004).
A integrao energtica e fsica um dos pontos mais destacados nas relaes entre a
Venezuela e o Brasil. O Brasil vem aproveitando o fato de a Venezuela ter algumas de suas
principais usinas hidreltricas instaladas na regio sul para, desta maneira, poder abastecer de
energia os estados do norte como Roraima, Amaznia e Amap. Por outro lado, desde 1995,
as compras de petrleo da Venezuela vm aumentando significativamente, j superando hoje
a Argentina entre os abastecedores latino-americanos. E quanto integrao fsica, durante o
segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foi reinaugurada a rodovia BR174 que liga Manaus a Caracas, mecanismo de integrao fsica que cumpre o duplo objetivo
de servir para colocao de produtos no mercado venezuelano e de escoamento de produtos
brasileiros pelos portos caribenhos da Venezuela como

La Guaira e Puerto Cabello,

localizados ao norte deste pas.

Alm disso, o relacionamento do Brasil com a Venezuela v-se favorecido pelo entusiasmo
da atual poltica externa venezuelana em integrar o Mercosul com a Comunidade Andina.
Como reconhece abertamente um documento oficial da Chancelaria venezuelana,
especialmente pela significao estratgica do Brasil e pelas aspiraes nacionais [da
Venezuela] de ingressar no Mercosul (MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
de VENEZUELA, 2001). Nesse sentido, seguindo a seqncia inaugurada por Bolvia e Peru
, a Venezuela se transformou, na ltima Reunio de Cpula do Mercosul (julho de 2004), no
terceiro pas da Comunidade Andina de Naes (CAN) a ser admitido como membro
associado ao Mercosul.

Adicionalmente, o Brasil e a Venezuela compartilham uma viso similar quanto ao Plano

Colmbia e Alca.
Comentando estas amplas coincidncias entre ambos pases, Amado Luiz Cevo resumiu assim
o relacionamento diplomtico: Com efeito, em que pesem diferenas de estilo na ao
externa, nenhum outro pas da Amrica do Sul apresenta relativamente ao Brasil, no incio do
milnio, tantas variveis comuns na sua viso do mundo e em sua estratgia externa quanto a
Venezuela. Essa convergncia se estabelece mediante a convergncia dos seguintes
parmetros: a) o conceito de globalizao assimtrica como correo ao conceito de
globalizao benfica; b) o conceito poltico e estratgico da Amrica do Sul; c) o reforo do
ncleo central robusto da economia nacional como condicionante da interdependncia global;
d) a prvia integrao da Amrica do Sul como condicionante da integrao hemisfrica; e) a
percepo da nocividade da Alca, caso se estabelea sem os condicionantes anteriores e sem a
reciprocidade comercial efetiva; f) reservas ante o aspecto militar do Plano Colmbia; g) o
repdio a qualquer presena militar norte-americana e a seus vos na Amaznia; h) a deciso
de no privatizar o setor petrolfero. Ressalta tambm Cervo que durante as administraes
Caldera, Chvez e Cardoso, de 1994 ao presente, o empenho pessoal dos chefes de Estado
foi o motor principal da cooperao que engrandeceu nas esferas da ao poltica e
econmica (CERVO: 2001:19 e 21).
Face a esse leque de coincidncias, faz-se compreensvel a responsabilidade primria do
Brasil na crise poltica venezuelana, especialmente com a condenao do breve golpe de
Estado que derrubou Hugo Chvez em abril de 2002 (ainda no governo Fernando Henrique
Cardoso) e com a proposta do Grupo de Amigos da Venezuela, no incio do governo, Lula
que juntamente com a OEA e os governos do Chile, dos EUA, do Mxico, de Portugal e da
Espanha possibilitaram que governo e oposio se sentassem na mesa de negociaes pela
primeira vez em trs anos de intenso confronto poltico, s vezes violento.

Essa conduta da poltica externa brasileira em torno da crise poltica da Venezuela sugere a
existncia de crenas particulares sobre a superioridade da democracia representativa como
forma regional ou global de governo, sem referncias a interesses e ao poder ()Escolhas
de idias especficas podem simplesmente refletir os interesses dos atores (GOLDSTEIN e
KEOHANE, ibid., p. 11). No entanto, isso no pode nos levar a esquecer que existem
vnculos causais entre idias e efeitos

polticos prticos. Uma das idias substantivas em

qualidade que serviu como mapa cognitivo foi a de que o desenvolvimento do espao

nacional6 devia acelerar a passagem das fronteiras brasileiras de clssicas fronteiras em

modernas fronteiras de cooperao (LAFER, 2001b: 2). A cooperao,

simplesmente

dentro de uma perspectiva de liberalismo grociano moderno, significa a democratizao da

regio como precondio e, portanto, a atenuao da poltica de poder por regras de direito.
Esta linha, de inspirao grociana, tem como ponto de partida o fato de a Amrica do Sul
constituir uma unidade fsica contgua, propiciadora de oportunidades de cooperao
econmica. Esta pode ampliar vantagens comparativas em um processo de insero
competitiva na economia mundial (Ibid, p. 2).
Desta maneira, no caso das estreitas relaes bilaterais construdas com a Venezuela, durante
a dcada de 90, como com outros pases da regio sul-americana , compatvel com a idia
de que estabilidade institucional democrtica condio essencial para o fortalecimento da
integrao regional (Comunicado de Braslia, 128: 2000). De maneira, mas completa essa
viso compatvel com a expectativa das elites brasileiras de que via de processo integraco
regional, como o Mercosul, a populao vai melhorar seu nvel geral de vida7.
(ALBUQUERQUE: 1997)
Nesse sentido,

a idia

do fortalecimento das instituies democrticas deixa de estar

ancorada a um conceito de institutional building democrtico domstico para se pensar como

institutional building democrtico regional. E deve-se lembrar que no caso da Venezuela esse
objetivo facilitado pelo fato de que, apesar da crise poltica atual, o pas construiu um
razovel acervo democrtico desde os finais da dcada de 50 do sculo XX. Semelhante
raciocnio poderamos encontrar nas motivaes da

atuao do Brasil durante crises

polticas como a da Bolvia em 2003, outro membro associado ao Mercosul, como j

mencionamos. Atualmente o governo brasileiro investe 600 milhes de reais atravs do
BNDES, e a Petrobrs realiza seu maior investimento regional (R$ 1,5 bilho) na explorao
do gs natural. (F. de So Paulo, 09/07/2004, p. A12).

De novo nos defrontamos aqui com a constatao de que possvel conciliar idias, poder e
interesses. Se o que os autores (Ver: MELLO, 2000; VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003)
chamam matriz emergente da poltica externa brasileira, ou seja, o regionalismo como nova
expresso

e rearticulao

do paradigma globalista/universalista

da poltica externa

brasileira, o road map sugerido pelo xito da experincia da Europa ocidental (que fazia da

Conceito atribudo por Celso Lafer ao embaixador Luiz Felipe de Seixas Correia (LAFER, 2001: 2)
Segundo a pesquisa citada do Nucleo de Relaes interancionais da USP (NUPRI), 70% das elites
entrevistadas enfatizam esse tipo de pensamento (ALBUQUERQUE: 1997)
7

institucionalidade democrtica uma pr-requisito para ingressar na tentativa integracionista)

foi esclarecedor para os formuladores de poltica externa no ambiente generalizado de
incerteza sobre a nova configurao de poder.
Na verdade, esse pathway institucionalista resolveu trs problemas para o Brasil: a) no
mbito do sistema inter-americano, a escolha foi feita dentro das variantes do liberalismo
poltico qualificado, ou melhor, de variantes de formatos da democracia representativa,
assegurando-se com isso coerncia ideolgica com os valores polticos ocidentais e, por sua
vez, uma certa margem de autonomia frente aos Estados Unidos; b) prescreveram para o
Brasil quais as condies poltico-institucionais para atingir a integrao para se inserir
competitivamente num mundo de economia globalizada e, ao mesmo tempo, ser tambm
ideologicamente coerente; e, c) como tentar um caminho integracionista autnomo , como o
Mercosul, prescindindo de ser coadjuvante ou de participar de acordos comuns

no Nafta,

sem por isso renunciar ao credo democrtico liberal. Como Nina Halpern (1993) sugere,
idias so crticas para o entendimento de polticas pblicas porque elas servem como road
maps em ambientes incertos

2.2- Vnculos entre crises polticas e segurana regional: o caso colombiano

O impacto das tradies intelectuais normativas tambm pode ser um elemento importante
para explicar as variaes em poltica externa de um perodo para outro ou tambm para
explicar em que medida a institucionalizao de um regime como democracia podem servir
como mapa do caminho para atingir metas externas mais amplas. Isso parece ser
particularmente relevante

se levarmos em conta tambm que princpios normativos

exgenos, que influenciam a natureza poltica dos sistemas polticos nacionais, podem ter
tambm razovel impacto sobre a maneira como as elites nacionais organizam respostas a
aspectos tais como o problema da segurana internacional ou regional. Vejamos como a
posio do Brasil frente crise interna da Colmbia pode servir para ilustrar esse ponto.
O Brasil e a Colmbia compartilham uma fronteira de 1644 Km. Porm, durante boa parte de
suas respectivas histrias, o Brasil e a Colmbia tm sido vizinhos quase indiferentes. De
acordo com Marta Ardilla, o Brasil poco se interes por Colombia y menos por su frontera,
debido al distanciamiento comercial y cultural (ARDILLLA, 2002: 332). No lado das
convergncias externas entre ambos devem se destacar trs pontos. Sendo ambos os dois
principais produtores de caf no mundo, durante a dcada de 90, lideraram a criao da
Associao de Pases Produtores de Caf (1993), tentando recuperar os preos internacionais

do produto, desvalorizados desde o final dos anos 80. Tambm deve se destacar que ao longo
das dcadas de 80 e 90 a Colmbia e o Brasil negociaram uma agenda sobre a cooperao
judicial, policial e militar no combate ao narcotrfico. Um Acordo Antidrogas foi assinado
em 1981 e um Ajuste Complementar sobre Cooperao Judiciria em 1991, mas isso ainda
muito pouco.
No plano poltico, o Brasil e a Colmbia tm vises divergentes em dois pontos: As
assimetrias de vises sobre o Plano Colmbia, e concomitantemente as relaes com os
Estados Unidos e o lugar do Brasil no processo de negociao de paz na Colmbia. O plano
Colmbia, de iniciativa dos EUA durante o Governo de Andrs Pastrana (1998-2001),
visto com muita reserva pelos formuladores da poltica externa brasileira que suspeitam de
uma militarizao das regies andina e amaznica, tendo por ponto de partida a Colmbia.
Para o Brasil quatro observaes sobre possveis desdobramentos

do Plano Colmbia

podem ser ressaltadas: a) No se aceita eventual transferncia do teatro de operaes de

qualquer ator armado para o territrio brasileiro; b) refuta-se qualquer participao militar no
conflito colombiano; c) mesmo entendendo que a probabilidade de cenrios adversos para a
Amaznia brasileira pequena, o Brasil procura proteger-se de eventuais desdobramentos; d)
o aprimoramento da capacidade de resposta dos rgos estatais brasileiros na Amaznia se d
exclusivamente nesse contexto defensivo (CASTRO: 2003, 72-3).
Finalmente, um ponto de divergncia tem-se dado com respeito participao do Brasil no
processo de negociao de paz colombiano. A posio oficial do governo brasileiro pode ser
resumida assim: a)

deve-se procurar uma sada negociada ao conflito; b)

acredita na

mediao internacional do conflito, porm com resguardo ao princpio de no-interveno,

sendo que a mediao deve se fazer mediante a solicitao formal da Colmbia; c) nega-se a
certificar o grupo guerrilheiro Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia, e outros grupos,
como terroristas.
Durante o governo do presidente Andrs Pastrana houve um intenso processo de negociao
com as FARC, a quem se lhes concedeu uma zona desmilitarizada de quase 40% do territrio
nacional. Um ator importante no processo de negociao, durante os anos Pastrana, foi a
Comisso de Pases Facilitadores para o Processo de Paz, composto por Cuba, Espanha,
Frana, Itlia, Mxico, Noruega, Sucia, Sua e a Venezuela. O Brasil esperou, quase que
ansiosamente, o convite para participar desse grupo, o qual nunca chegou a ser estendido pelo
governo colombiano (Ver: CEPIK: 2003). No entanto, com a chegada ao poder dos
presidentes Uribe e Lula, respectivamente, tem havido uma maior aproximao de vises
frente ao conflito,

embora as divergncias nos

outros pontos mencionados acima se

mantenham. No intervalo de um ano, o presidente

Uribe visitou o Brasil em duas

oportunidades e o presidente brasileiro ofereceu o territrio brasileiro para um dilogo entre o

governo colombiano e as FARC, assim como tambm props a mediao do Secretrio Geral
da ONU no conflito. A questo colombiana assumiu, assim, nas palavras do chanceler
Amorin um patamar de altssima prioridade8.

possvel procurar um vnculo e incentivos entre as tradies normativas que conduzem a

poltica externa de um pas, a idia de institucionalidade democrtica e polticas de segurana
regional?

No se desconhece que essa cotao to elevada que adquiriu o conflito

colombiano entre os decision makers brasileiros esteja motivada por interesses,

especificamente para os problemas derivados da fronteira amaznica. Mas para os efeitos
definidos neste trabalho interessa apontar algum vnculo entre conduta externa, segurana
regional e idias.

Como argumenta Kanzenstein (1993) normative context that frame

political choices podem explicar variaes e incentivos em poltica externa de pases. E

diramos que por analogia podem explicar tambm similaridades na conduta externa de alguns
pases. Kanzenstein, ao analisar as respostas da Alemanha ao problema da segurana
internacional, conclui que esta condicionada por uma crena numa comunidade grociana
enquanto que as respostas ao mesmo problema num pas como o Japo so condicionadas
pela viso hobbesiana de seus policy makers, o que significa a nfase na competio
enquanto que a cooperao vista como uma meta flexvel, de curto prazo, que pode ser
adequada aos interesses de longo prazo.
Entre alguns estudiosos da poltica externa brasileira forte a idia de que o Brasil ao longo
da histria diplomtica inaugurada por Rio Branco guia sua ao num contexto normativo
prescrito

pelo grocianismo, no qual prevalece a procura da justia internacional, o

jurisdicismo e o pacifismo, assim como o respeito a regras e regimes de direito internacional

que institucionalizam a cooperao. Essa tese tem sido defendida em diferentes obras por
Lafer (2001a; 2001b; 2003). Esse tipo de idias influencia a definio de estratgias para uma
poltica de segurana regional? Mnica Herz tem destacado os vnculos entre democracia e
segurana regional para o caso da redefinio do papel da OEA no ps-guerra fria.

Herz

tem argumentado que, The OAS has become a relevant actor in the security sphere as result
of the new framework generated in the 90s for the protection of democracy. The association
between democratic stability and regional securities produced the incentives and the road
map for the launching of the effective project to new ideas about the reform of the OEA
8

Ver site do Senado Federal: www. senado.gov.br

(HERZ, 2002: 4443). Como um ator importante do sistema inter-americano da OEA, o Brasil
parece compartilhar amplamente dessas idias. Embora nos faltem evidncias empricas para
sustentar com mais fora o argumento, possvel manter que uma das preocupaes com a
instabilidade institucional em alguns pases da Amrica do Sul esteja influenciada pela
percepo brasileira

dessa interdependncia entre a vulnerabilidade

democrtica e a

sensibilidade na segurana regional, o que acaba afetando negativamente as possibilidades do

projeto de integrao sul-americano9. Como sustentado por um estudioso brasileiro da crise
colombiana, A fora das posies dos Estados Unidos implica obstculos ao projeto de
integrao sul-americana proposto pelo Brasil () Os objetivos e estratgias dos EUA podem
no estar atendendo nem aos seus prprios interesses e certamente no atendem aos do Brasil,
que so o equacionamento do conflito poltico, o investimento em democracia como forma de
combater o conflito interno (CASTRO, 2003: 69-70).
Dentre os

meios disponveis

pela

matriz grociana de pensamento, a promoo da

democracia na regio apareceria como um caminho vivel para atingir, ou no mnimo atenuar,
o problema da segurana regional10. A militarizao da poltica regional andina significa
tambm o esvaziamento da diplomacia e das possibilidades da negociao. As posies
brasileiras, ao contrrio, defendem a negociao e o entendimento pacfico (Ibid., 2003: 71).
Porm, deve se reconhecer que tal argumento grociana no est em condies de explicar por
que no optar por uma viso hobbesiana, que de acordo com Lima (1994) uma das fontes
que informam a formao do paradigma globalista/universalista.
Tambm o impacto da idia de democracia sobre a conduta da poltica externa e sua
capacidade de vincul-la a metas como segurana

pode ser compreendido compreendida

tanto pelo fato de que crenas causais fornecem guias para os estados sobre como atingir
seus objetivos como pelo fato de que, de acordo com Waltz (2000: 106-108), tanto
indivduos como estadistas tendem a selecionar idias e comportamentos que socializados
internacionalmente mostram-se bem sucedidos. O exemplo do sucesso de pases da Europa
9

Um ponto no qual divergem bastante as perspectivas brasileiras e colombianas dado pelas vises e
perspectivas sobre os processos de integrao regional. A Colmbia continua apostando fortemente na CAN e v
com muita desconfiana o esforo brasileiro por incorporar gradualmente no Mercosul os pases da primeira,
sendo que at agora dos cinco pases da CAN trs deles (Bolvia, Peru e Venezuela) j tm o status de membros
associados. O temor colombiano a diluio da experincia andina. Mas por outro lado, o temor da diluio
da CAN que a Colmbia tem frente ao Mercosul no se manifesta com relao ao projeto da Alca, na qual
compartilha plenamente os objetivos dos negociadores dos Estados Unidos. Evidentemente, devido a essa viso
sobre a Alca, a Colmbia se distancia da posio brasileira, que por sua vez, teme que a Alca venha diluir o
Mercosul.
10
Esse propsito dos formuladores de poltica externa do Brasil novamente compatvel com o pensamento
das elites brasileiras. De acordo com a pesquisa citada do Ncleo de Estudos de Relaes Internacionais da USP
(NUPRI) mencionada acima, 91,6% das elites consultadas afirmam que O Brasil busca cooperar para uma
convivncia pacfica. (ALBUQUERQUE: 1997).

Ocidental, colocando nfase nas interdependncia entre desenvolvimento, bem-estar social e

democracia e at problemas de segurana regional, poderia ter animado as elites brasileiras,
desde o governo Sarney, no objetivo de que, dada a condio de pas em desenvolvimento, a
eficcia de aes individuais tendentes a procurar solues para o problema da segurana da
regio depende, primeiro, da estabilidade democrtica na regio assim como de agregar na
estratgia de ao as unidades do entorno sul-americano.
A atuao do Brasil nos casos das crises polticas da Venezuela e da Colmbia, por um lado,
soma um capital poltico na imagem da poltica externa brasileira, que a diferencia da dos
EUA e, por outro, preenche um papel sobre o qual os EUA sempre criaram expectativas
sobre um desempenho ativo na promoo e exportao da democracia no hemisfrio. A
condenao brasileira da

tentativa do golpe de estado na Venezuela contra um presidente

eleito de maneira legtima diferencia-se bastante do incoerente apoio (por violao da Carta
Democrtica da OEA) ao golpe na Venezuela por parte da Sub-secretaria para Assuntos
Latino-americanos do Departamento de Estado em abril de 2002 . E as propostas de uma
sada negociada e pacfica mas com respeito ao direito de no interveno na crise
colombiana diferenciam a diplomacia brasileira da sada militarizada promovida pela
chamada componente B do Plano Colmbia11.

Por sua vez, a exportao de uma agenda democrtica cria condies para justificar um
problema conexo com o da segurana regional, como o da no proliferao de armas na
regio e o de atenuar o pesado fardo histrico que o Brasil carrega entre seus vizinhos de ter
pretenses sub-imperialistas ou expansionistas. Vejamos como possvel estabelecer links
causais entre idias e fatos nesse caso particular.

2.3. Desarmamento e no proliferao regional

Ao se estabelecerem idias democrticas como mapas do caminho (para a integrao e para
atenuar os problemas de segurana regional), os atores formuladores de poltica externa
passaram a acreditam que podia existir um link causal entre os princpios normativos que
elas refletem e a soluo de outros problemas de poltica externa gerados na poca dos
governos militares.
11

Especialmente em dois problemas de poltica externa foi possvel

O Plano Colombia, de um monto de 7.5 bilhes de dlares, apresenta trs componentes: a componte A
consiste na aproximao do Estado colombiano com as populaes afetadas pla violncia atravs de
investimentos sociais e susbtituio de plantios de coca; a componente B consiste na assistncia tcnica, militar
e financeira dos EUA para o combate antidroga, e concomitantemente guerilha das FARC e outros grupos; e a
componente C seria a contribuio europia para a Paz. (VER: TOKLIATN: 2001: 81)

estabelecer esse link causal entre problemas de poltica externa e idias: na questo da no
proliferao de armas no nvel

regional

e global e nas problemticas relaes com a

Argentina.
Em relao ao primeiro dos problemas, a assinatura em 1995 pelo Brasil do Regime de
Controle de Tecnologias de Msseis (MTCR), o raciocnio com o qual pretendia justificar a
predisposio a aceitar a renncia pesquisa e desenvolvimento de foguetes escondia, estou
certo, a convico, embora no se tornasse explcito, de que qualquer esforo maior nesse
sentido seria intil porque a crise fiscal obrigava a cortar investimentos na rea militar alm
daquela outra convico de que, como pretendia o chanceler Lampreia, a redemocratizao
torna invivel qualquer proposta destinada a cuidar do equipamento das Foras Armadas em
termos modernos (FERREIRA, 2001: 27; itlico nosso). Tambm sob a liderana brasileira
em 2002, a Reunio de Presidentes da Amrica do Sul em Braslia tentava justificar o
vnculo entre desarmamento, desenvolvimento e democracia. Reconhecendo que a paz, a
democracia e a integrao constituem elementos indispensveis para garantir o
desenvolvimento e a segurana na regio, os presidentes destacaram a importncia da
Declarao do Mercosul, Bolvia e Chile como Zona de Paz e livre de armas de destruio em
massa. Assinada em Ushuia, em julho de 1998, o Compromisso Andino de Paz, Segurana e
Cooperao, contido na Declarao de Galpagos de dezembro de 1998. Nesse esprito, os
presidentes acordaram criar uma Zona de Paz Sul-americana () (Declarao de Braslia,
2000: 126)
De novo, no est se sugerindo que a democracia e as declaraes pacifistas oficiais sejam a
nica dimenso explicativa das escolhas, mas que elas sejam muito importante no contexto do
ps-guerra fria em termos de procedimentos explicativos da poltica externa, que procura
justificar tal ao ou escolha para um pblico interno. Esses procedimentos explicativos se
transformam em atitudes simblicas que visam legitimar e viabilizar ideologicamente a
globalidade dos interesses nacionais, como nos lembra Fonseca (1998). Dentre essas atitudes
simblicas sem dvida que no se pode negar o amplo vnculo que liga credibilidade,
confiana

e imagem

externa aderncia a regimes de

no proliferao de armas e

cooperao. Como reconhece o ex-ministro Celso Lafer (2003: 118) a confiana como
capital social pode ser um bem renovvel ou no. Essa sentena mais verdadeira para o
caso de temas sensveis, em que normas de segurana internacional baseados em confidence
building requerem confiana e transparncia na execuo de regimes que regulamentam a
matria,

requisitos esses

para as quais as democracias esto, em princpio,

predispostas e em melhores condies para atender.

mais

Por outro lado, o argumento da promoo da democracia no continente e da aderncia a

regimes de no proliferao ajudam tambm a desvendar, ou atenuar, velhas desconfianas
histricas de vizinhos sul-americanos que por dcadas tm enxergado o Brasil como um pas
continental com pretenses ou sub-imperialistas ou expansionistas.

Lembremos que a

literatura geopoltica e militar de intelectuais como Couto e Silva (1967), Terezinha de Castro
(1976) e Meira Mattos, (1975) assim como () O desastrado discurso feito por Richard
Nixon em 1971 na Venezuela, afirmando que para onde o Brasil se inclinasse o resto do
continente faria o mesmo () (SHIGUENOLI, 1999: 85), haviam feito estragos na
imagem e percepo que uma boa parte dos pases sul-americanos tinham do Brasil,
atribuindo-lhe ao Itamarati motivaes hegemnicas baseadas em poltica de poder. S para
exemplificar com o caso da Colmbia: Setores da elite colombiana ainda vem no Brasil
objetivos expansionistas e no apoiam com vigor iniciativas como o projeto de integrao
sul-americana e a postulao por um assento permanente no Conselho de Segurana da
Organizao das Naes Unidas para o Brasil. Tambm na Colmbia reina um certo
desconhecimento sobre o Brasil acompanhado de algumas desconfianas e desinteresse (...)
(CASTRO, 2003: 82).
Na verdade, desmanchar essa imagem no tem sido nada fcil porque, tomando emprestado
de novo o argumento de Oliveiros Ferreira, o temor conspirativo sobre as intenes
imperialistas brasileiras se arraigou muito fortemente nos ministrios de relaes exteriores
de pases vizinhos12; num ponto, foroso reconhecer que a poltica externa de ontem e de
hoje tm alguma coisa em comum: o temor de que a Amrica espanhola, nossos vizinhos,
considerem que as aes do Itamarati tenham como objetivo afirmar a hegemonia do pas no
continente (FERREIRA: 2001: 39-0). Ferreira reconhece que a nova diplomacia recebeu
esse temor como herana e fez dele um motivo de ao (Ibid., p. 40; itlico nosso), embora
de maneira muito ambgua. Comentando esse ponto especfico na gesto do presidente
Cardoso, Ferreira sustenta que, curioso observar como o presidente Fernando Henrique
Cardoso e o chanceler Lampria tm insistido em que o Brasil tem alguma liderana, mas no
hegemonia. (Ibid., p. 39)

12

Essa imagem do Brasil incompatvel fortemente com o pensamento das elites brasileiras. De acordo com a
pesquisa do Ncleo de Estudos de Relaes Internacionais da USP (NUPRI) mencionada acima, 91% das elites
entrevistadas discordaram da afirmao de que Brasil pretende exercer hegemonia na Amrica do Sul.
(ALBUQUERQUE, 1997)

No entanto, se descontamos que, do ponto de vista conceitual, o procedimento explicativo da

poltica externa brasileira certamente ambguo nesse caso particular 13, deve-se reconhecerse que a escolha do discurso democrtico como meio para responder ao motivo da ao
pode solucionar apropriadamente o risco de optar pela escolha isolacionista (o que poderia
significar

melhorar a imagem pela inao, ou no ao). E possvel que o discurso

diplomtico da integrao, tendo por pressuposto o mapa do caminho democrtico, solucione

para o Brasil o dilema de como continuar mantendo suas aspiraes de liderana regional sem
que isso seja percebido pelos vizinhos sul-americanos como a continuidade de um objetivo
expansionista . Nesse sentido, o pathway democrtico poderia significar um efetivo soft
power de credibilidade para a poltica externa (CF., LAFER: 20003) que atenuaria suspeitas
da ao privilegiando o recurso do tipo based-power. Mas a idia em si congruente com o
interesse e o exerccio da meta de liderana regional visto que permite () que um pas
obtenha os resultados que quer porque os outros desejam acompanh-lo , admirando os seus
valores. () (NYE, 2001: 36).
Dentre as relaes brasileiras com seus vizinhos quase bvio dizer que a mais problemtica
sempre tem sido com a Argentina, mas no o propsito deste artigo entrar na considerao
das historicamente tensas relaes entre a Argentina e o Brasil. Deve-se dizer sim que o
discurso tanto da diplomacia presidencial como o dos ministros da poltica externa tem
insistido, desde o governo Sarney

at Luiz Igncio Lula da Silva, desde Abreu Sodr

(governo Sarney) at Celso Amorim (governo Lula), sobre a necessidade de estabelecer uma
aliana estratgica com a Argentina, visando o duplo objetivo explcito de conciliar os
objetivos econmicos da integrao junto com a procura da estabilidade democrtica nos
pases do Mercosul e da regio sul-americana. Certamente que um dos objetivos latentes da
poltica externa brasileira consiste em

atenuar, via cooperao regional, as desconfianas

argentinas em relao ao Brasil:

A parceria estratgica entre Brasil e Argentina a pedra angular da poltica para a Amrica
do Sul continuam a repetir os porta-vozes mais graduados do Itamarati (AMORIM: 2004).
No entanto, nos governos do ex-presidente Menen, da Argentina, houve uma

evidente

assimetria de perspectivas sobre o lugar que cada pas ocupava para o outro nos seus projetos
13

Certamente Oliveiros Ferreira tem muita razo quando afirma que, Essa [entre liderana e hegemonia ]
possivelmente nem acadmica seja; diplomaticamente coloca os governos vizinhos em situao embaraosa,
pois devem chamar seus PhD para lhes explicarem qual a diferena entre um pas considerar-se lder (alguma
liderana) mas no querer que o vejam como pretendendo ser hegemnico . Gramsci talvez sirva como tema de
teses acadmicas, mas no seguramente para cimentar aes diplomticas (FERREIRA: 2001: 39).

de poltica externa. Como se lembrar no perodo presidencial de 12 anos de Menen,

Argentina optou pelo denominado realismo perifrico (que apesar de coincidir com os
objetivos econmicos de integrao no Mercosul adotava um alinhamento poltico sem
restries com os EUA) Como notam Russel e Tokliatan comentando a poltica externa do
governo Menen: O lugar reservado ao Brasil nesse paradigma [o realismo perifrico], que se
derivava logicamente de suas premissas, foi o de um simples scio econmico, e no de um
aliado estratgico. Assim, aos importantes avanos produzidos no plano domstico, que
aumentaram a interdependncia entre os dois pases, no correspondeu um aumento das
convergncias no campo da poltica externa (RUSSSEL & TOKLIATN, 20003: 89).

Como a teoria que aproxima idias e interesses pode nos ajudar a compreender essa
dissonncia de percepes de um ator em relao ao lugar do outro no projeto de poltica
externa? A assimetria de percepes um tpico caso do que Goldstein e Keohane chamam
de ausncia de equilbrio nico, isto , quando no existe convergncia sobre qual o melhor
caminho (pathway) a seguir para a realizao. Nessa situao as idias podem atuar como um
ponto focal (ponto de convergncia), emergindo acima das diferenas e possibilitando o
arranjo cooperativo, mesmo quando algumas polticas continuem a ser diferentes. As idias
contribuem para os resultados na ausncia de um equilbrio nico. Elas podem servir como
um ponto focal que definem solues cooperativas ou atuam como um aglutinador para
facilitar a coeso de grupos particulares. As polticas variam a causa da eleio de algumas
idias mais de que outras (GOLDSTEIN e KEOHANE, ibid., p. 12).

Apesar das

diferenas entre o Brasil e a Argentina sobre o lugar de cada um e sobre o lugar dos Estados
Unidos no seu projeto de poltica externa, a idia de integrao, com pressupostos
democrticos, pode ter sido um poderoso

ponto focal

para objetivos cooperativos

integracionistas em comum, embora a persistncia de diferenas. Esse ponto focal permitiu

flexibilizar as relaes do Brasil com a Argentina na ltima dcada, isto , no contrrio s
suas opes polticas no mbito externo (o que no significa que isso deixasse satisfeito o
Brasil). Mas por outro lado, permitiu ao Brasil pressionar a Argentina em momentos decisivos
para preservar o projeto integracionista, como por exemplo nas tentativas do governo Clinton
de atrair na primeira metade de 90 a Argentina para o Nafta.

2.4.- Afirmao dos regimes de clusulas democrticas

A afirmao da agenda democrtica brasileira para a Amrica do Sul nos 90 tambm pode
ter sido influenciada pela construo de um sistema normativo de normas e clusulas
democrticas no sistema inter-americano da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e
cujo passo mais decisivo foi a aprovao da Carta Democrtica pelos pases do continente em
2001 (VILLA: 2003). O princpio que orienta a Carta Democrtica que o que se define
como um sistema poltico legtimo no indiferente natureza poltica de suas instituies,
que necessariamente deveriam refletir a democracia representativa como princpio
organizador das relaes entre Estado e sociedade

Nessa direo alguns estudos vem

apontando o surgimento no sistema inter-americano de um regime internacional democrtico

nos termos da famosa definio de Krasner14 de regimes como princpios, normas e valores
que guiam expectativas e criam incentivos de cooperao para os atores(ver: GOLDBERG,
2001) e de um

conceito defesa coletiva da democracia (FARER, 1996). A

institucionalizao dessas duas noes tericas teria se iniciado em meados de 80 quando o

Protocolo de Cartagena das ndias introduziu como novos objetivos da OEA a promoo e
consolidao da democracia no continente, respeitado o princpio da no-interveno. Um
passo mais firme foi dado em 1991, no chamado compromisso de Santiago de Chile que
produziu a Declarao de Defesa Coletiva da Democracia e a Resoluo 1080 ou clusula
democrtica, mecanismos normativos estes que prevem a suspenso do sistema interamericano daqueles pases onde exista quebra da ordem constitucional e institucional
democrtica. A resoluo 1080 foi aplicada durante a dcada de 90 no caso de quatro pases
estados membros: Haiti (1991), Peru (1992), Repblica Dominicana (1994) e Paraguai
(1996), havendo ainda um pedido de aplicao no caso das eleies peruanas de 2000, no
ainda regime de Alberto Fujimori.
Adicionalmente, os pases sul-americanos haviam reafirmado o compromisso democrtico
nas duas experincias integracionistas da regio. No caso dos pases do Mercosul, o sistema
de clusulas democrticas foi formalizado pelo Protocolo de Ushuaia, de julho de 1998, e no
caso da Comunidade Andina (CAN), pelo Protocolo Adicional ao Acordo de Cartagena sobre
O Compromisso da Comunidade Andina com a Democracia15.
O que sugere o exemplo das clusulas democrticas que idias que podem ser
institucionalizadas em algum momento no tempo, mesmo quando isso no acontecesse a
curto prazo, uma vez institucionalizadas, estabelecem uma mediao entre idias e prticas
14

Ver KRASNER, Stephan (1983).

polticas efetivas (resultados), condicionando estas ltimas. No caso dos regimes

de

democracia do tipo clusulas democrticas, a tarefa de mediao v-se facilitada porque

estas no pretendem estabelecer as bases de uma nova ordem, mas simplesmente legitimam
prticas polticas preexistentes, de profunda base histrica e normativa.
No est se sugerindo que uma vez institucionalizadas, as idias virem clusulas ptreas de
observncia em qualquer caso. Como os interesses continuam a desenvolver um papel
relevante, certa margem de aceitao ad hoc das normas deixada aos Estados, mesmo que
institucionalizadas em regimes. O exemplo das eleies peruanas de 2000, nas quais no
primeiro turno o candidato (e ento presidente da Repblica) Alberto Fujimori foi acusado de
comandar um esquema de fraude eleitoral, exemplifica bem a difcil equao entre princpios
normativos institucionalizados e interesses.

Os Estados Unidos, Canad e Costa Rica

pediram, em princpio, o desconhecimento do processo eleitoral do pleito por consider-lo

ilegtimo, invocando a aplicao da resoluo 1080 por quebra da institucionalidade
democrtica. Entretanto, no obtiveram o apoio de alguns pases chaves da regio como o
Brasil, o Mxico e a Venezuela. O argumento da diplomacia brasileira para no atender a
demanda dos Estados Unidos foi que se deveria manter o devido equilbrio entre princpio de
no-interveno e princpio democrtico. Qual seria o ganho para a diplomacia brasileira ou
para outros pases da regio (como a Venezuela), e para seus respectivos interesses nacionais,
caso acompanhassem os pedidos de punio ao Peru, feitos pelos Estados Unidos, Canad e
Costa Rica? Na verdade, a conhecida sada diplomtica brasileira, acompanhada por outros
pases da regio como a Venezuela, o Mxico e o Chile, de que era necessrio guardar-se o
devido equilbrio entre democracia e no-interveno exprimia um entendimento ad hoc do
princpio de no-interveno e do princpio democrtico. Dito de outra forma, a invocao do
princpio de no interveno, de ampla tradio na Amrica Latina, serve para estabelecer os
limites da institucionalidade dos regimes da democracia da OEA e , no exemplo citado, para
resguardar

(em perspectiva)

macro-interesses regionais de autonomia, como no caso

brasileiro. Serviu igualmente como um guarda-chuva diplomtico, o que tambm poderamos

chamar de diplomacia preventiva, em nome do soft power

contida nas clusulas

democrticas, como no caso da Venezuela de Chvez.

3. As limitaes da implementao da agenda:

15

O Comunicado de Braslia da reunio de presidentes da Amrica do Sul recolhe bem esta preocupao ao
manifestarem disposio para realizar consultas polticas na hiptese de ameaa de ruptura da ordem
democrtica na Amrica do Sul.

A afirmao de vantagens na implementao de uma agenda democrtica no significa que

demos como um dado que condies para sua implementao estejam presentes. E esse
parece ser o maior ponto de vulnerabilidade na poltica brasileira que tem por base a
consolidao institucional democrtica na Amrica do Sul.
Se descontarmos a costumeira crtica de que o Brasil ainda no resolveu satisfatoriamente
seus passivos democrticos internos face s desigualdades sociais no pas ou que as
dificuldades derivadas de crises macroeconmicas em pases da regio condicionam
fortemente as relaes com os vizinhos sul-americanos, possvel argumentar que a
vulnerabilidade da implementao de uma agenda democrtica na Amrica do Sul funcional
a seus projetos polticos de integrao e desenvolvimento nacional decorrem no tanto de sua
capacidade de ao,

como das limitaes sobre as condies polticas nas quais se

desenvolvem as democracias regionais. Como exigir a prtica universal do modelo de

democracia americano-europeu nos pases da regio quando as condies geradas por fatores
histricos (tradio autoritria), pelas profundas desigualdades sociais, ou pelo baixo grau de
institucionalizao das chamadas regras do jogo impossibilitam um mnimo de congruncia
entre a racionalidade formal (exprimida juridicamente em constituies, clusulas ou
decretos) e a prtica efetiva da democracia?
O contraponto dele caracterizado na regio pelo que Guillermo ODonnell chamou de
democracia delegativa, que corresponde a um modelo mais realista de democracia: baixa
definio e institucionalizao das prticas democrticas, pouca transparncia no exerccio
das regras do jogo eleitoral. Tambm formam parte desse modelo real de democracia a
ausncia de um mecanismo vertical e horizontal (entre os poderes pblicos) de accountability
e a definio unilateral da agenda pelo Presidente da Repblica e seus principais assessores,
sem levar em conta a voz de grupos de interesses e de outros segmentos pblicos como
partidos e Congresso. Acrescente-se a isso as constantes acusaes trocadas entre o Presidente
e o Congresso sobre o tema de a quem corresponde a responsabilidade pela crise. Como
institucionalizar uma democracia que faz diretamente o oposto daquilo que foi prometido?
(O'DONNELL, 1991).
De outro lado, os objetivos da agenda so condicionados por outros elementos tambm
exgenos ao controle dos formuladores de poltica externa brasileiros. Depende, em primeiro
lugar, de uma condio ad hoc: a vontade dos governantes e das elites locais em colaborar. A
disposio para a colaborao, por sua vez, depende da maior ou menor sustentao popular

das elites governantes. oportuno lembrar que as democracias delegativas da Amrica

funcionam na base da afirmao de que o mandato outorgado pelo demos d o direito de
governar discricionariamente. Essa discricionariedade no exerccio do poder v-se reforada
pelo fato de que alguns desses governantes tm sido eficazes no combate a certos males (altas
taxas de inflao, segurana, terrorismo, narcotrfico, como no caso do Peru; e
enfraquecimento das corrompidas elites partidrias tradicionais e aumento na redistribuio
da renda entre os mais pobres, como no caso da Venezuela de Chvez ).
Esta a razo pela qual, numa reproduo do velho estilo paternalista da poltica latinoamericana, os governados, ou uma parcela deles, sentem-se altamente gratos pelo favor
recebido. Parece ser essa a razo pela qual alguns governantes, como o paradigmtico caso
de Fujimori no Peru, ainda conservam boa aceitao na memria popular a despeito de seus
desaforos autoritrios, ou tambm no caso de Chvez, que a

despeito de seu verbo

incendirio, que tanto temor causa nas classes mdias altas

venezuelanas e setores

oligrquicos, conserva e cultiva um alto respaldo dos setores populares ou das classes mdias
baixas na Venezuela.
Porm, tambm a disposio para a colaborao interna est muito condicionada pela
correlao de foras internas situao e s prprias foras opositoras: a intransigncia de
faces, de ambos os lados, polarizadas nas metforas de linhas duras ou brandas, hard ou
soft; falces ou pombas, podem determinar tanto o rumo de uma eleio quanto a prpria
eficcia da presena dos observadores. No caso da Venezuela, somente aps o isolamento dos
setores mais radicais tanto da oposio quanto do oficialismo criou as condies para que o
Secretrio Geral da OEA e o Grupo de Amigos da Venezuela

conseguissem, em maio de

2003, que ambas as partes se sentassem mesa para negociar sadas polticas e institucionais
crise venezuelana, que se alastrava desde a tentativa do golpe de 2002, e a greve petroleira
( qual se somaram outros setores econmicos do pas) de dezembro de 2002 a incio de
fevereiro de 2003.
Tambm uma limitao importante sugerida pelas tenses entre princpio democrtico e
princpio de no-interveno que continua a ser invocado por qualquer Estado,
independentemente do peso de suas capacidades de poder. Pese aos esforos brasileiros por
melhorar sua imagem, e mesmo sustentando a necessidade do princpio de no interveno,
exemplos como os da Argentina e da Colmbia mostram que as elites locais continuam muito
sensveis a discursos do passado sobre as intenes expansionistas do pas. No entanto, uma
vantagem considervel dos formuladores da poltica externa brasileira para a consolidao da
agenda democrtica e da bem sucedida transio democrtica no pas, que pode ser exportada

como modelo a seguir por alguns pases da regio e que certamente aumenta a potencialidade
de credibilidade sobre suas intenes no predatrias mas benficas.
Porm, no suficiente que o mapa do caminho democrtico esteja institucionalizado nas
partes. Um importante requisito que as metas prescritas para serem atingidas devem
contar com a existncia de um conjunto de crenas compartilhadas (GOLDSTEIN e
KEOHANE, ibid) sobre as qualidades sem par do mapa que serve de guia s aes16. Essas
crenas compartilhadas podem estar emergindo mas, temos elementos empricos para
sustentar tal hiptese? A ao coletiva sugere um mnimo de esforo de coordenao. Nesse
sentido, no que diz respeito ao Brasil, se cpulas sugerem algum tipo de incorporao
efetiva, a Reunio de Presidentes da Amrica do Sul de setembro de 2000, realizada em
Braslia, destaca entre os captulos do seu Comunicado final o tema da democracia em
primeiro lugar

(os outros em ordem descendente foram comrcio, infra-estrutura de

integrao, drogas ilcitas e delitos conexos, informao, conhecimento e tecnologia. No

captulo sobre democracia convm chamar a ateno tambm a duas coisas, primeiro a nfase
da democracia representativa como fundamento da legitimidade dos sistemas polticos e,
segundo, a interconexo entre paz, estabilidade e desenvolvimento da regio (Comunicado
de Braslia, 128: 2000).
Embora possamos reconhecer que tal parmetro seja uma evidncia fraca para dar resposta ao
problema da ao coletiva baseada em idias compartilhadas, existem pelo menos trs
elementos importantes

a serem destacados

nessas tentativas de articulao de aes

coletivas. Primeiro, esse tipo de iniciativa, como Reunio de Presidentes da Amrica do Sul,
foi feito num contexto em que a diplomacia presidencial americana iniciava uma estratgia
16

Com a nica exceo da Venezuela de Hugo Chvez, o resto dos pases sul-americanos, assim como de todos
que integram o sistema inter-americano da Organizao dos Estados Americanos OEA, adotam de maneira
oficial o conceito de democracia representativa. A discusso sobre qual conceito deveria assumir a Carta
Democrtica da OEA enfrentou fortemente neste organismo os governos da Venezuela e dos Estados Unidos. H
que se recordar que na Cpula das Amricas, de abril de 2001 em Quebec, contrariando novamente o
pensamento de Washington, em nota oficial, a diplomacia venezuelana, posicionou-se de maneira forte nos
seguintes termos: As reservas do Presidente Chvez centram-se nos dois pargrafos do texto firmado pelos
governantes, ambos por incluir a frase democracia representativa a que o Chefe de Estado ope-se abertamente,
porque a chamada democracia representativa uma armadilha que levou o povo venezuelano violncia. O
Mandatrio venezuelano adere ao conceito de democracia participativa, que complementa, refora e amplia a
democracia representativa com base no pluralismo poltico, no exerccio da soberania exercida pelo povo, no
carter alternativo, no regime pluralista de partidos e de organizaes polticas, no respeito aos direitos humanos
e s liberdades fundamentais (Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela. Insercin protagnica de
Venezuela, 2002, http://www.mre.gov.ve, consultado em 01/07/04). Entre 1999 e 2000 foram feitos mais de trs
referendos que permitiram enfraquecer o sistema de partidos tradicionais, assim mesmo
a constituio
bolivariana estabelece uma srie de matrias que devem ser submetidas ao plebiscito popular. O objetivo da
diplomacia venezuelana era preservar o mecanismo plebiscitrio que havia permitido a Hugo Chvez demolir o
sistema de partidos que governavam o pas desde 1959. Finalmente, a Carta Democrtica assumiu o conceito de
democracia representativa no segundo semestre de 2001. (VER: VILLA, 2004)

mais incisiva para a regio, e o gesto emblemtico da diplomacia dos EUA foi feita pelo
presidente Clinton em visita a Colmbia, em setembro de 2000, na qual comprometeu US$
1,7 bilho para combate ao narcotrfico. De maneira que a cpula sul-americana podia ser
interpretada como uma resposta ativa brasileira para desmanchar a impresso de falta de
iniciativa para a regio. Nesse sentido, mais que motivado por idias, o Brasil esteve ativado
por interesses, consistentes em no se deixar tomar, ou no mnimo, no ficar sem iniciativa
para o mbito que considera importante plataforma poltica de liderana regional.
Em segundo lugar, deve ser destacado que embora a agenda no se limite unicamente

questes de democracia, uma viso do mundo como a democracia representativa s pode ser
entendida como precondio de outros processos, tais como o desenvolvimento e a integrao
regional, caso exista um mnimo de consenso sobre sua universalidade entre atores
domsticos e regionais. E mesmo que esse tipo de reunio no tenha o peso de uma de
evidncia que nos permita generalizar e prever comportamentos futuros na base de idias
como mapas, o resultado foi sem dvida positivo, visto que conseguiu reunir em Braslia
todos os presidentes da regio, possibilitando uma razovel convergncia sobre algumas
questes (VIGEVANI, 2000: 2).
Em terceiro lugar, e esse seja talvez a constatao mais importante: pode se questionar se
cpulas e documentos oficias tm alguma efetividade, isto , passar do marco normativo para
a insero em instituies e prticas. E pode se questionar tambm se a liderana poltica
brasileira na regio sul-americana desejada ou no, conveniente ou no. Porm, um razovel
consenso pode ser construdo sobre a premissa seguinte: idias referidas ao poder soft, como
democracia, tm mais possibilidades de servir como marcos de referncia normativa que
orientam a procura de objetivos prticos se eles so alavancados, no mnimo, por um poder
regional e se essa capacidade de alavanca consensual entre os atores que formam o arranjo
institucional.
Como frisa Vigevani (Ibid., 3), A teoria das relaes internacionais sugere ser necessrio um
acordo bsico entre atores para levar uma poltica frente ou existncia de um ator com
suficiente capacidade de alavancagem. A maior capacidade do Brasil em termos regionais
no s um dado geogrfico tambm um dado poltico, da tambm decorrer a sua maior
capacidade de alavancar vises do mundo que de, outro lado, so percebidas pelo resto dos
atores regionais como um bem pblico em construo.

4.- Concluso
No desenvolvimento deste paper tratou-se de mostrar que a consolidao de uma agenda
democrtica entre os formuladores de poltica externa foi possvel ao se tomar a democracia
representativa como viso do mundo ou precondio normativa de realizao de metas
explcitas, como o desenvolvimento e a integrao, ou de metas menos explcitas como a
segurana e a autonomia face regio sul-americana. No entanto, deve-se ser cauteloso
quanto a hipteses que tratem a precondio como o objetivo final da poltica externa
brasileira. Talvez a melhor sntese desse equilbrio instvel entre idias e interesses seja
resumida pela sentena de no interveno, mas sem indiferena (AMORIM: 2004)
esboada por formuladores contemporneos de poltica , assero essa que baliza os limites
possveis de uma ao baseada em princpios.
Mas feita essa ressalva deve-se enfatizar a existncia de um razovel esforo de
institucionalizao de idias democrticas tanto em instituies coletivas no sistema interamericano como no prprio subsistema de integrao regional, em que o sistema de clusulas
democrticas seja visto como uma condio para o desenvolvimento. Dessa maneira
podemos inferir que ao se institucionalizar a idia de democracia como uma precondio para
outras metas, aquela deixa de ser uma simples metodologia explicativa para a legitimao da
escolha feita ou do rumo a ser seguido e, paradoxalmente, tambm constrangem outros
rumos que destoem das coordenadas estabelecidas pelo mapa dos valores universalmente
aceitos. Como exemplo, essa viso parece dificultar alguns dos movimentos feitos pela
poltica externa em torno de temas sensveis tais como a aceitao dos regimes de no
proliferao de armas de destruio em massa.
Certamente a tradio normativa, independente de se o certificado de grociano o mais
adequado para expressar o limite normativo pelo qual se baliza a ao externa, teve impacto
na variao da conduta que justifica uma postura pr-ativa nos processos democrticos da
Amrica do Sul. Quando a consistncia de polticas demandada na base de princpios
institucionalizados na forma de regras, razes tm que ser dadas para o curso proposto de
ao; quando razes so requeridas, idias chegam a ser importantes. O apelo tradio
normativa grociana cumpre razoavelmente a funo de satisfaz o pblico, caso a opinio
pblica no veja, como comum acontecer no exerccio de uma agenda soft, qual o lugar do
interesse nacional na ao externa em curso. Tambm as razes explicitadas pela matriz
normativa satisfazem um pblico externo que aceita com bem menos resistncia a idia da
exportao da estabilidade democrtica,

como um bem pblico regional, que a do

imperialismo brasileiro, imagem de exerccio de poltica de poder to enraizada nos vizinhos

sul-americanos durante quase todo o regime militar.
Dessa maneira, podemos compreender atravs da agenda democrtica parte da variao da
conduta externa sobre as vantagens de um exerccio suave do poder, assim como a variao
da conduta de pases sul-americanos sobre o contedo das motivaes latentes no projeto de
poltica externa brasileira.
Mas importante frisar que o papel da democracia como precondio para metas de polticas
externas s foi percebido pelos formuladores de poltica externa e pelas elites brasileiras
como funcional ou como um cenrio politicamente eficiente quando foi articulada com outros
requisitos (de igual ou maior importncia, sejam incertezas sobre o rumo a seguir, interesses
materiais ou nas relaes de poder). Vale ressaltar que a percepo das incertezas, numa nova
ordem vista bifurcada em riscos e oportunidades (idia das polaridades indefinidas), assim
como a procura de uma sada competitiva regional que respondesse aos desafios da
globalizao e aos desafios de um projeto de desenvolvimento, e a sustentao de poltica da
liderana regional, mesmo que esta fosse ambiguamente formulada por vezes, contriburam
certamente para sedimentar a idia da promoo da democratizao sul-americana como um
ponto focal que permitiria ao Brasil potencializar seus ganhos relativos.
Os perodos nos quais as relaes de poder, interesses e estratgias no esto claras permitem
maior fluidez na

recepo a idias, que podem acabar gerando impacto nas condutas

polticas. verdade que, uma vez institucionalizadas, as idias tolhem as possibilidades para
as escolhas, mas podem gerar no contexto normativo de idias dominantes at o passado
recente mapas de oportunidades no percebidas.

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