ALGUMAS QUESTES SOBRE A CRISE E AS ABORDAGENS DE ESTADO E

POLTICAS PBLICAS

Lincoln Moraes de Souza1

RESUMO:
Como as principais abordagens de Estado e polticas
pblicas situam-se diante da crise do capitalismo? o
tratamento desta questo chave, que vai nortear algumas
observaes sobre o tema. Para tanto, traamos um perfil
geral das abordagens, indicando seus elementos mais
importantes, fazendo dedues e confrontando com a
situao atual do sistema.
Palavras-chave: Crise; Abordagens; Estado; Polticas
pblicas.
ABSTRACT:
As the main approaches of state and public policies are
located on the crisis of capitalism? Is the treatment of this key
issue, which will guide some observations on the subject. To
do so, we draw a general profile of the approaches, indicating
its most important elements, making deductions and
confronting the current situation of the system.
Keywords: Crisis; Approaches; State; Public policies

Doutor. Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). E-mail: lincolnmoraes@ufrnet.br

1. INTRODUO
Embora no se explicite claramente, tem-se a impresso de que as principais
abordagens de Estado e polticas pblicas continuam, como regra, reproduzindo alguns
de seus problemas e, ao mesmo tempo, parcialmente imunes crise atual e aos seus
desdobramentos. Como se os seus fundamentos, pressupostos, explicaes, metodologia
e conhecimento acumulado prosseguissem elegantemente impvidos neste mundo
supostamente estranho literatura especializada.
Evidentemente, fugiria do mbito e do objetivo deste trabalho uma discusso e
anlise da atual crise capitalista, dada a sua complexidade, extenso, profundidade e
faces multiformes. Mas isto no exclui e nem impede que apontemos rapidamente alguns
elementos e sintomas que, direta ou indiretamente, guardam relaes com as concepes
e tratamento dispensado economia, o entendimento sobre Estado e a compreenso e o
rebatimento sobre as polticas pblicas e os principais agentes. Em outras palavras, cada
abordagem de Estado e polticas pblicas, de uma maneira ou de outra, tem sua viso
sobre estes temas, mesmo com pesos diferentes.
Como se sabe, do ponto de vista mais geral da economia, a especulao
financeira, a reduo do crescimento, o aumento do desemprego, as falncias e as
dificuldades do chamado Estado do Bem-Estar so alguns aspectos bastante conhecidos,
no obstante sua variao de pas a pas. No tocante ao Estado, alm do discurso
neoliberal sobre o suposto Estado mnimo, a dvida pblica, a reduo do espao do
Estado nacional, o desmonte e a privatizao de algumas atividades e sua entrega a
grandes grupos econmicos no constituem grandes novidades. O rebatimento nas
polticas pblicas, por sua vez, se faz sentir, dentre outras coisas, pelas tentativas ou
cortes mesmo de direitos sociais, a focalizao das polticas, a remercadorizao de
aes pblicas etc. Quanto aos agentes, ou atores como preferem outros, tem-se
observado que os variados movimentos sociais, em especial o sindicalismo de carter
urbano, tm contado menos que antes na formulao das polticas pblicas e, em alguns
casos, funcionando meramente como implementadores ou coadjuvantes das polticas
governamentais. Que o diga, por exemplo, o sindicalismo rural no Brasil.

Diante disso, a impresso j assinalada nas primeiras linhas retorna agora sob a
forma de interrogao: como as abordagens mais importantes de Estado e polticas
pblicas podem ser situadas diante da crise atual e de seus desdobramentos? Para
tentar responder a isto, devemos traar o perfil das diferentes abordagens, indicar seus
pressupostos explcitos e implcitos, apontar seus elementos nucleares e cotej-las com
os referidos problemas referidos anteriormente e outros de expresso tambm
significativa.
2.AS ABORDAGENS DE ESTADO E POLTICAS PBLICAS

Sinteticamente, podemos dizer que o Estado, como diria Poulantzas (2000), uma
condensao material de uma relao de foras entre as classes e fraes de classe. E
que as polticas pblicas, como resultante das relaes de poder, materializam,
principalmente, as aes do Estado. Embora as polticas pblicas no devam ser
reduzidas somente s aes do Estado, mas levando em conta a preponderncia de suas
atividades neste trabalho centraremos nossa ateno nas polticas governamentais.
Dessa forma, portanto, as abordagens as quais estamos nos referindo dizem respeito s
relaes entre o Estado e o restante da sociedade.
Os termos e as expresses so variadas quando se trata das relaes que
mencionamos. Para se ter uma ideia, Stepan (1980) refere-se a enfoques ou modelos ou
paradigmas metodolgicos

ou teorias pluralista-liberal, clssico marxista e estatista-

orgnico do papel do Estado nas sociedades capitalistas. Por seu turno, Carnoy (1988)
fala de distintos pontos de vista sobre a sociedade e o papel do Estado capitalista na
sociedade ou relao entre o Estado e a sociedade civil ou algo semelhante. Em seguida,
aponta o pluralismo como a teoria e abordagem ou ideologia oficial predominante nos
Estados Unidos e, nas suas palavras, nas democracias capitalistas. Depois alude ao
corporativismo como a tentativa de substituto lgico da democracia liberal e, por fim, cita a
teoria, abordagem ou interpretao marxista.
Prosseguindo com a variedade, Therborn (1985), mesmo cingindo-se mais ao
Welfare State, refere-se s teorias pluralistas, corporativismo, estatismo (no caso o

neoinstitucionalismo de Theda Skocpol) e neomarxismo. E Meny e Thoenig (1992), para

no nos alongarmos mais, relacionando mais diretamente com as polticas pblicas, falam
de modelos tericos e que seriam trs grupos principais. O primeiro, corresponderia ao
pluralismo social, priorizaria o indivduo, e conceberia o Estado como encarregado de
atender as demandas sociais e os inputs subministrariam produtos ou outputs. O
segundo, entenderia o Estado como instrumento a servio de uma classe social ou de
grupos especficos e dos os interesses do capital (teorias neomarxistas) ou dos
burocratas ou especialistas que o controlariam do seu interior (teorias neoweberianas). J
o terceiro grupo, procuraria um caminho intermedirio visando interpretar os equilbrios e
desequilbrios estabelecidos entre o Estado e a sociedade traduzidos pelas polticas
pblicas.

Aqui

entrariam

neocorporativismo,

neoinstitucionalismo

policy

communities.
Como se observa nas classificaes elencadas, h uma espcie de consenso
quanto s classificaes ou abordagens existentes dos vnculos do Estado e as polticas
pblicas. Entretanto, como o marxismo dispensa pouco ateno para as polticas
pblicas, como nos lembra Romano (2009), somente comentaremos sobre o pluralismo,
o neocorporativismo e o neoinstitucionalismo.
Iniciando pela abordagem pluralista, apontando alguns elementos chaves e
introduzindo algumas dedues, deve ser ressaltado que a mesma representa uma
espcie de filha dileta do liberalismo e traz como pressuposto e implicitamente a
concepo de que a sociedade no geral (composta de indivduos atomizados), a
economia e a poltica funcionaria de maneira equilibrada e sem graves conflitos. Assim
como a oferta e a procura seriam fatores de equilbrio na economia, a poltica, tambm,
seria regida pela competio dos grupos de presso ou grupos de interesses.
A crise atual, por conseguinte, na melhor das hipteses seria algo externo a
perturbar este mundo harmnico e disfuncional para o sistema como um todo. Desta
forma, a crise no constituiria uma condensao das contradies, como diria Poulantzas
(1978), pois falar em contradies remeteria para algo no equilibrado e com luta de
classes.

Quanto ao Estado, seguindo a tradio liberal e como j assinalaram, dentre

outros, Meny e Thoenig (1992) e Schwartzman (1982), estaria ausente ou como membro
indesejvel ou temido ao agir de forma contrria autonomia do mercado. Mas esta
presena aparentemente intrusa e que sempre estragaria a festa, quando emerge a crise,
diga-se de passagem, promovida e adquire ares de salvao como ocorreu
recentemente nos Estados Unidos.
Simultaneamente e isto importante, o mesmo Estado que criticado no discurso,
chamado de neutro e bem-vindo na prtica quando o tema polticas pblicas, mas
no deve assumir-se como tal e da ser reduzido somente a governo ou administrao
pblica. Com isto, ganha a cortesia para o evento e passa a ter uma ligao com as
polticas pblicas e a ser o responsvel pelos outputs derivados dos inputs da sociedade
ou ambiente. Em outras palavras, diramos, as polticas pblicas materializariam os
outputs atravs da alocao autoritria de valores, como diria Easton (1968). E, a
deduo interrogativa, se que se pode dizer isto, tentadora: para que Estado se temos
o sistema poltico, argumentaria o mesmo Easton (1982)?
E os agentes das polticas pblicas, como agiam no entendimento do pluralismo e
como ficam agora com a crise? Pensando-se em termos de grupos de presso e de
representao de interesses e sem rigidez na denominao, o pluralismo, como j
assinalaram de ngulos diversos Poulantzas (1971), Schmitter (1992), Stepan (1980),
Carnoy (1988) e outros, seria um sistema de representao de interesses e teria grande
peso na formulao das polticas. Constitudo, por sua vez, por grupos organizados sem
nmero definido de categorias mltiplas, voluntrios, competitivos, sem ordenamento
hierrquico, sem necessidade de autorizao e nem controlados pelo Estado na seleo
dos seus dirigentes ou articulao de seus interesses, sem monoplio da representao
nas suas categorias e exercendo o poder atravs da influncia externa sobre o Estado.
Ora, se antes estes grupos assinalados excluam as classes sociais, a situao,
provavelmente, no mudaria muito. Em outras palavras, possivelmente estes grupos
continuariam como se influenciasse externamente as polticas pblicas, sendo portadores
dos inputs ou algo do gnero, prosseguindo com as mesmas condies na competio
poltica, variando em gnero, nmero e grau, desacreditando a acumulao de poderes,

fazendo valer seus interesses no Estado e nas polticas com pesos semelhantes etc.
Quanto crescente concentrao de riqueza e a extensa disseminao da pobreza, a
precarizao do trabalho e outros problemas mundanos ampliados com a crise,
continuariam secundarizados na agenda poltica e acadmica.
Passando para outra abordagem, no caso o neocorporativismo, ela passou a ser
bastante conhecida com o famoso texto de Schmitter (1992), publicado originalmente em
1974 e denominado Contina el siglo del corporativismo? Para o autor, o corporativismo
seria um sistema de representao de interesses com um nmero limitado de categorias
singulares, obrigatrias, no competitivas, ordenadas hierarquicamente e funcionalmente
distintas, Alm do mais, seriam reconhecidas ou autorizadas pelo Estado que, por sua
vez, lhes concederiam um monoplio deliberado e representativo nas suas categorias em
troca do controle de seus membros, da seleo dos dirigentes e a articulao de suas
demandas e apoios.
Apesar de contribuies posteriores, como as referentes ao corporativismo setorial
e local, o ncleo da abordagem continuou principalmente com o citado texto de Schmitter
(1992). Mas esta proposta, continha alguns elementos centrais e suposies que a crise,
assim como em relao ao pluralismo, terminou afetando. Em primeiro lugar, estava
pressuposto, de um modo ou de outro, que a economia funcionava de maneira
organizada e com um mnimo de previso para os denominados agentes econmicos,
contrastando com a crise atual e a desorganizao de vrias atividades. Em segundo, o
Estado, que era considerado como uma espcie de coordenador e regulador,
parcialmente esvaziado do seu controle e raio de ao no plano nacional e das polticas
keynesianas, bastando-se pensar, dentre outras coisas, nos ataques especulativos e nos
ditames do FMI e do BIRD sobre a formulao e implementao das polticas pblicas,
principalmente nos pases de capitalismo dependente.
Ainda no que toca ao neocorporativismo, pensava-se, em termos de arranjos
institucionais, principalmente na intitulada comisso tripartite, ou seja, o governo, as
entidades dos empresrios e as instituies do movimento sindical, como a base e a fonte
da formulao das polticas pblicas. Mas estava pressuposto, como admite o prprio
Schmitter (1992), que as associaes formais crescessem cada vez mais de importncia,

que houvesse expanso das polticas pblicas etc. E o grau de corporativismo, lembra
Offe (1994), estava condicionado, igualmente, pelos subsdios, acesso privilegiado aos
meios de comunicao controlados pelo Estado, bem como pela definio de reas
fundamentais de atuao onde as organizaes de interesse pudessem atuar e, ressaltese, o reconhecimento e convite para que estas organizaes assumissem com outros
participantes um papel na legislao no judicirio, no planejamento e na implementao
da poltica. Em suma, supunha no mnimo, do lado das classes populares e dos
trabalhadores em particular, um movimento sindical organizado e ativo e sua presena
regular nos aparelhos de Estado, ou seja, bem diferente de hoje quando a maioria dos
governos procura esvaziar os movimentos sociais ou mesmo reprimi-los de vrias formas.
Bastaria lembrar alguns casos mais extremos, como os governos neoliberais de Thatcher
e Reagan.
Finalmente,

podemos

agora

fazer

observaes

sobre

abordagem

neoinstitucionalista. O neoinstitucionalismo, como tambm conhecido, abrange

autores e trabalhos em diferentes reas, como a economia, cincia poltica, polticas e
sociologia. Para efeito deste nosso texto, nos apegaremos ao neoinstitucionalismo
histrico, como o chamam Hall e Taylor (2003), ou abordagem centrada no Estado como
denominam outros.
Esse neoinstitucionalismo, expresso mais fortemente nas contribuies de
Skopol (1986) e da, nossa ateno mais voltada para sua anlise e especificamente
deste texto ao levarmos em conta, tambm, os limites do nosso trabalho. O que
bastante claro e a autora expressa isto com muita frequncia, que se deveria, segundo
ela, abandonar a anlise focada na sociedade para substitu-la pela anlise centrada no
Estado. Passando o mesmo a ser, falando em termos metodolgicos, uma varivel
independente.
O foco no Estado, alm do mais, pressupe e requer sua autonomia. Mas uma
autonomia absoluta ou algo semelhante, no obstante sua variao. No por acaso,
Skopol (1986) fala de autntica autonomia, Estado como potente e ator autnomo
organizativo e autonomia do Estado no sentido de formular e perseguir objetivos que no
sejam simples reflexos das demandas de grupos ou de classes sociais da sociedade. Fica

claro, assim, que o Estado teria poder e objetivos prprios como trao constitutivo de sua
autonomia.
O Estado, por conseguinte, teria papel central na determinao e no perfil da
economia e outras dimenses da sociedade. No por acaso, a autora afirma que o Estado
estruturou

desenvolvimento

econmico

tambm

as

polticas

econmicas

internacionais na Gr Bretanha e nos Estados Unidos. Mas essa viso sobre a autonomia
total do Estado, ou Estado sujeito como critica Poulantzas (2000), termina vendo sua
fora explicativa bem reduzida diante da crise e da avalanche da ideologia liberal como
resposta mesma, uma vez que, alm do discurso ufanista do Estado mnimo, algumas
atividades foram realmente privatizadas.
Sobre os agentes do Estado e das polticas, Skopol (1986) afirma que o Estado,
na sua condio de ator importante influi nos processos polticos e sociais atravs de
suas polticas e relaes com grupos sociais. Inclusive, influenciando na formao das
classes sociais. E os atores chaves ligados ao Estado, diz, seriam, principalmente, as
elites estratgicas (como os militares etc.) e os funcionrios que gozariam de uma fora
organizativa interna e nas organizaes estatais e que tivessem unidade ideolgica.
Desta forma, diramos, estes dois grupos, materializariam a autonomia total do Estado o
que, basta pensar na prtica dos bancos centrais, no se tem visto at agora quando se
trata, por exemplo, dos juros que favorecem os especuladores.
Para finalizar, podemos ressaltar uma observao importante de Skopol (1986), ou
seja, a capacidade do Estado tambm dependeria, alm de suas caractersticas prprias,
do equilbrio entre os recursos e tambm das vantagens situacionais dos estados quando
comparadas com os atores no estatais. E tambm estaria vinculada com a fixao de
objetivos autnomos e com as fontes financeiras e suas receitas. O que nos faz lembrar,
dentre outras coisas, que o Estado capitalista depende, em grande parte, da acumulao
do capital, o que, evidentemente, no opera no vazio e nem estranha s classes sociais.
E isto, ressalte-se, tem rebatimento direto nas polticas pblicas, seja na formulao ou
mesmo na sua implementao.

3. CONCLUSO

Embora os limites e escopo deste texto tornem impossvel uma anlise mais
detalhada das afirmaes apontadas, isto no exclui, contudo, algumas observaes e
lembretes finais. A primeira delas, remete para o contedo das trs abordagens tratadas,
isto , nossas crticas ultrapassam os respectivos confrontos explicativos com a crise, o
que no impede de reconhecer vrias contribuies das mesmas em outros aspectos.
A segunda, que as crticas sobre uma suposta autonomia absoluta do Estado
no impede uma autonomia relativa deste Estado o que, novamente, iria requerer uma
discusso mais abalizada que envolveria seus limites, as condies, as relaes com as
classes sociais etc.
A terceira e ltima, que deve ser explicitada que a nossa anlise tomou como
referncia central os governos mais habituais, ou seja, conservadores, neoliberais, de
direita ou qualquer denominao. Neste sentido, possvel, e temos visto exemplos
atuais na Amrica Latina, que governos de esquerda ou populares materializem, pelo
menos em parte, iniciativas referentes a algumas mudanas na economia e um perfil
diferente do Estado.

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