UNIVERSIDADE POTIGUAR UnP

PR-REITORIA DE PESQUISA E PS-GRADUAO

CURSO DE MESTRADO EM ENGENHARIA DE PETRLEO E GS

ADRIANO LUCENA DA SILVA

O SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ONSHORE POR REA

GEOGRFICA NA BACIA POTIGUAR/RN

NATAL
2013

ADRIANO LUCENA DA SILVA

O SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ONSHORE POR REA

GEOGRFICA NA BACIA POTIGUAR/RN

Dissertao apresentada ao Programa de

Ps-Graduao em Engenharia de Petrleo e
Gs da Universidade Potiguar (UnP), como
parte dos requisitos para obteno do ttulo de
Mestre em Engenharia de Petrleo e Gs.

reas
de
Ambientais.

Concentrao:

Orientadora: Profa.
Ribeiro Meneses.

NATAL
2013

Dra.

Tecnologias

Carla

Gracy

Silva, Adriano Lucena da.

O sistema de licenciamento ambiental onshore por rea
geogrfica na Bacia Potiguar/RN / Adriano Lucena da Silva.
Natal, 2013.
118f.

Orientadora: Profa. Dra. Carla Gracy Ribeiro Meneses.

Dissertao (Mestrado em Engenharia de Petrleo e Gs).
Universidade Potiguar. Pr-Reitoria Acadmica Ncleo de
Ps-Graduao.
Bibliografia: f. 95-100.

1. Engenharia de Petrleo e Gs Dissertao. 2. rea

geogrfica. 3. Licenciamento ambiental. 4. Onshore. 5.
EXPROPER. I. Ttulo.

ADRIANO LUCENA DA SILVA

O SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ONSHORE POR REA
GEOGRFICA NA BACIA POTIGUAR/RN

Dissertao apresentada ao Programa de

Ps-Graduao em Engenharia de Petrleo e
Gs da Universidade Potiguar (UnP), como
parte dos requisitos para obteno do ttulo de
Mestre em Engenharia de Petrleo e Gs.

Aprovado em ___/___/___.

BANCA EXAMINADORA

________________________________
Profa. Dra. Carla Gracy Ribeiro Meneses
Orientadora
Universidade Potiguar UnP

____________________________
Profa. Dra. Ana Catarina Fernandes Coriolano
Universidade Potiguar UnP

_____________________________
Profa. Dra. Regina Clia de Oliveira Brasil Delgado
Universidade Potiguar UnP

___________________________
Prof. Dr. Antonio Souza de Arajo
Examinador Externo
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN

___________________________
Prof. Msc. Srgio Luiz Macdo
Examinador Externo
Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente - IDEMA

Dedico este trabalho ao meu crculo de amor

e afeto mais prximo. Meus pais Raimundo
e Severina. Meu companheiro Martins. Meus
irmos Lucena, Reginaldo e Cilene. Meus
sobrinhos queridos Milenice, Tuka, Andreza
e Matheus.

AGRADECIMENTOS
Professora Carla Gracy por ter acreditado em meu projeto e ter
orientado minha pesquisa objetivamente com valiosos ensinamentos regado a bom
humor, inteligncia e sorrisos soltos.
Aos professores, Andra, Jos Antnio e Max Chianca do curso de
Mestrado em Engenharia de Petrleo e Gs da Universidade Potiguar (UnP), seus
ensinamentos agregaram valor intelectual a minha viso de mundo.
Aos Professores Ana Catarina, Regina Clia, Antonio Souza e Srgio
Macdo pelas valiosas contribuies.
Universidade Potiguar UnP.
Ao Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente do Rio
Grande do Norte IDEMA.
A Maria do Carmo, Netinha do IDEMA, sua generosa contribuio foi
fundamental.
A Diva Helena Frazo, sua contribuio deixou minha escrita leve.
A minha irm Cilene e seu companheiro de vida, Ricardo, meu cunhado.
Pelo respeito e acolhimento sempre disponibilizados.
Aos colegas de estudo do curso de Mestrado em Engenharia de Petrleo
e Gs da Universidade Potiguar (UnP).

[...] Nem aos imprios nem aos homens ser

dado o tempo necessrio para que aprendam
custa de seus prprios erros. Onde quer que
um tecelo remende seu pano, onde quer que
o

artista

retoque

sua

obra-prima

ainda

imperfeita ou apenas danificada, a natureza

prefere repartir sem intermedirios a argila e o
caos, e esse mesmo esbanjamento o que
denominamos a ordem das coisas. [...]
Marguerite Yourcenar

RESUMO

O processo de industrializao e urbanizao da humanidade resultou em

intensas transformaes ao meio ambiente, tornando-se, portanto, necessrio
equalizar o uso dos recursos naturais a uma nova racionalidade pautada no respeito
ao meio ambiente. O licenciamento ambiental se reveste de importncia dentro
desse contexto por se tratar de um mecanismo de controle e gesto ambiental.
Assim, analisaram-se os aspectos tcnico-legais e ambientais relativos ao
licenciamento ambiental por rea geogrfica direcionada s atividades de
explorao, perfurao e produo de petrleo e gs natural (EXPROPER) onshore,
na Bacia Potiguar/RN. Ao abordar o licenciamento ambiental das atividades
EXPROPER onshore, lanou-se luz ideia em construo de um fazer licenciatrio
que pode criar as condies para a gesto ambiental e, ao mesmo tempo, manter o
controle ambiental sem impedir o desenvolvimento e as atividades petrolferas na
Bacia Potiguar. As anlises presentes no estudo foram resultados de pesquisas
bibliogrficas, documental e respostas a questionrios. Inicialmente, foi discutida
teoricamente a construo do licenciamento ambiental e traada uma descrio das
atividades petrolferas, destacando sua importncia e influncia no espao e no
desenvolvimento econmico, afunilando-se essa anlise no tocante ao licenciamento
ambiental por rea geogrfica das atividades EXPROPER onshore, desenvolvidas
pelo IDEMA. Essa abordagem contribuiu para a construo do entendimento do
quanto significativo para o desenvolvimento presente e futuro do Estado do Rio
Grande do Norte instituir e implementar o referido licenciamento ambiental, afinal,
trata-se de um instrumento de gesto ambiental gil com reflexo na organizao
territorial e econmica do estado.

Palavras-chave: rea geogrfica. Licenciamento ambiental. EXPROPER. Onshore.

ABSTRACT

The urbanization and industrialization process which human is being

through has brought serious and intense changes to the environment. Because of
this it is necessary to think about equalizing how we will use our natural resources in
respect to the environment. The environmental licensing is very important in this
context because it is a mechanism to control the environmental management.
According to this, some technical, legal and environmental aspects which were
related to the environmental management in some geographic areas where there
were activities about exploring, drilling, oil production and natural gas production
(EXPROPER) onshore were analyzed. The areas which were analyzed are located in
the sedimentary basin of the state. By approaching the environmental management
of the EXPROPER onshore activities, we had the idea of creating a licensing project
which can be useful and will work as a support to have the proper conditions to the
environmental management and, at the same time, to keep the environmental control
without having obstacles to stop the general development of the area, neither the oil
production activities in that sedimentary basin. The present data we have here were
taken from some bibliographic research, analysis of documents from IDEMA, and
also from analysis of questionnaires answers. We first analyzed some theory on the
subject about would the environmental licensing work then we had the description of
the oil activities, highlighting their economic importance in Rio Grande do Norte State
and their territorial and economic influence to that area. After that we focused on the
analysis of the environmental licensing in the geographic areas of the activities
EXPROPER onshore developed by IDEMA. This approach contributes to the
importance of being aware about how meaningful this environmental licensing is for
the present and future development of Rio Grande do Norte state. Eventually, it is an
active instrument of environmental management which will be reflected on the
territorial and economic organization of the state.

Key words: Geographic area. Management licesing. EXPLORER. Onshore

LISTA DE ILUSTRAES

Figura

1 Localizao da Bacia Potiguar no Brasil.........................................

Quadro

1 Licenas ambientais e estudos ambientais nas atividades

28

EXPROPER..................................................................................... 56
Figura

2 Procedimento

licenciatrio

federal

desenvolvido

pelo

IBAMA.............................................................................................

59

Figura

3 Procedimento licenciatrio estadual desenvolvido pelo IDEMA ..... 64

Figura

4 Fluxograma do licenciamento ambiental EXPROPER onshore

convencional praticado pelo IDEMA................................................ 66

Figura

5 Localizao do bloco POT 609 Municpio Mossor/RN...............

71

Figura

6 Bloco Exploratrio POT 609.........................................................

72

Figura

7 Fluxograma do licenciamento ambiental EXPROPER onshore por

rea geogrfica praticado pelo IDEMA............................................ 73

Quadro

2 Licenciamento ambiental convencional versus o licenciamento

ambiental

por

rea

geogrfica

EXPROPER

onshore............................................................................................ 83
Quadro

3 Matriz de impacto ambiental resumo............................................ 88

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAAS

Avaliao Ambiental de rea Sedimentar

AID

rea de Influncia Direta

AII

rea de Influncia Indireta

ANP

Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis

CEL

Comisso Especial de Licitao

CMA

Coordenadoria de Meio Ambiente

CNEN

Comisso Nacional de Energia Nuclear

CNP

Conselho Nacional de Petrleo

CNPE

Conselho Nacional de Poltica Energtica

CNUMAH

Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente Humano

CONAMA

Conselho Nacional do Meio Ambiente

DNPM

Departamento Nacional da Produo Mineral

DT

Diretoria Tcnica

EAAS

Estudo Ambiental de rea Sedimentar

EIA

Estudo de Impacto Ambiental

EVA

Estudo de Viabilidade Ambiental

EXPROPER Explorao, Perfurao e Produo de Petrleo e Gs Natural

FS

Fundo Social

IBAMA

Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renovveis

ICMBio

Instituto Chico Mendes

IDEMA

Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente

LA

Licena de Alterao

LI

Licena de Instalao

LIO

Licena de Instalao E Operao

LO

Licena de Operao

LP

Licena Prvia

LPpag

Licena Prvia por rea Geogrfica

LPPer

Licena Prvia Para Perfurao

LPpro

Licena Prvia de Produo Para Pesquisa

LRO

Licena de Regularizao de Operao

LS

Licena Simplificada

NEPA

National Environmental Policy Act

OPEP

Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo

PBA

Projeto Bsico Ambiental

PCA

Projeto de Controle Ambiental ou Plano de Controle Ambiental

PNMA

Poltica Nacional do Meio Ambiente

POT

Potiguar

PPSA

Pr-Sal Petrleo S.A

PROCAP

Programa de Inovao Tecnolgica e Desenvolvimento Avanado em

guas Profundas

RAA

Relatrio de Avaliao Ambiental

RAC

Relatrio de Controle Ambiental

SEMARH

Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos

SGMB

Servio Geolgico e Mineralgico Brasileiro

SISEMA

Sistema Estadual do Meio Ambiente

Sislic

Sistema Informatizado do Licenciamento Ambiental Federal

SISNAMA

Sistema Nacional do Meio Ambiente

SLCA

Subcoordenadoria de Licenciamento e Controle Ambiental

SP

Solicitao de Providncias

TEC

Processo Tcnico

TLD

Teste Longa Durao

TR

Termo de Referncia

SUMRIO
1 INTRODUO ....................................................................................................... 14
1.1 OBJETIVOS ........................................................................................................ 18
2 REFERENCIAL TERICO..................................................................................... 19
2.1 A INDSTRIA DO PETRLEO ........................................................................... 19
2.1.1 Cadeia produtiva do petrleo ........................................................................ 19
2.1.2 A Bacia Potiguar ............................................................................................. 27
2.2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: instrumento de controle e gesto ambiental ... 30
2.2.1 Breve histrico do licenciamento ambiental no ordenamento jurdico
brasileiro .................................................................................................................. 30
2.2.2 Conceito e objetivo do licenciamento ambiental ........................................ 33
2.2.3 A licena ambiental: conceito e fases .......................................................... 34
2.2.4 O procedimento geral do licenciamento ambiental..................................... 39
2.2.5 Competncias em matria ambiental: o estudo da competncia
licenciatria ambiental ............................................................................................ 42
2.3 ATIVIDADES PETROLFERAS, CONTRATOS DE LICITAO E
LICENCIAMENTO AMBIENTAL................................................................................ 45
2.3.1 Fase pr-licenciatria: licitao .................................................................... 47
2.3.1.1 O objeto de licitao ................................................................................... 51
2.3.1.2 Participao ................................................................................................. 52
2.3.1.3 Apresentao de ofertas ............................................................................. 52
2.3.1.4 Homologao do julgamento ..................................................................... 53
2.3.2 O licenciamento ambiental das atividades de explorao, perfurao e
produo de petrleo e gs natural EXPROPER ............................................... 53
2.3.3 O sistema de licenciamento ambiental das atividades petrolferas no Rio
Grande do Norte ...................................................................................................... 61
2.3.4 Licenciamento ambiental por rea geogrfica: o projeto piloto no bloco
POT 609 ................................................................................................................. 68
3 METODOLOGIA .................................................................................................... 75
4 RESULTADOS E DISCUSSO ............................................................................. 77
4.1 OS ASPECTOS TCNICO-LEGAIS ................................................................... 77
4.1.1 O conceito de rea geogrfica no licenciamento ambiental do projeto
piloto POT 609 ...................................................................................................... 77
4.1.2 O licenciamento ambiental onshore por rea geogrfica na Bacia
Potiguar: aspectos tcnico-legais ......................................................................... 79

4.2 OS ASPECTOS AMBIENTAIS ............................................................................ 86

5 CONSIDERAES FINAIS ................................................................................... 92
6 PROPOSIO DE ESTUDOS FUTUROS............................................................. 94
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................................................... 95
APNDICES ........................................................................................................... 101
ANEXOS ................................................................................................................. 110

14

1 INTRODUO

O processo de industrializao e urbanizao da humanidade, pautado,

sobretudo, nos combustveis fsseis, resultou em intensas transformaes ao meio
ambiente. Diante desse quadro, as relaes entre os seres humanos e o meio
natural tornam-se cada vez mais complexas, desdobrando-se na necessidade de
equalizar o uso desse espao com uma nova racionalidade, agora baseada,
necessariamente, em aspectos ambientais. Braga (2005) destaca ser inevitvel
pensar e produzir os espaos do homem pelo planeta sob uma nova perspectiva
produtiva.
A conjuntura, em comento, abriu espao para o surgimento de toda uma
gama de estudos relacionados problemtica ambiental, sobretudo, a partir da
segunda metade do sculo XX, mais precisamente na dcada de 1980, quando o
conceito de desenvolvimento sustentvel definido no Relatrio Brundtland,
elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Este marco histrico contribuiu para redefinir a ideia de desenvolvimento
econmico vigente at aquele momento. O mais importante no reside no conceito
em si, que ainda se encontra em construo, mas, sobretudo, no surgimento de um
novo paradigma de pensamento do homem e de suas atividades econmicas.
Essa nova forma de pensar e produzir as atividades econmicas e sociais
repercutiu necessariamente por todo o mundo, chegando a influenciar inicialmente
os pases centrais da Europa Ocidental, Amrica Anglo-Saxnica e Japo, em
seguida, os pases perifricos, sobretudo, da Amrica Latina e Sudeste Asitico.
O novo paradigma em construo acerca do desenvolvimento e sua
relao com os problemas ambientais perpassam por todos os aspectos da
organizao social. Assim, nenhum ramo do saber fica imune s vertiginosas
mudanas vigentes nas relaes entre os humanos e a natureza. Novos direitos so
reconhecidos, dentre os quais, os direitos difusos.
Fiorrillo (2006, p. 6) aponta que os direitos difusos apresenta-se como um
direito transindividual, tendo um objeto indivisvel, titularidade indeterminada e
interligada por circunstancias de fato. Trata-se de um direito emergente, no de
ordem individual/privado ou estatal, mas, sobretudo, de um conjunto de direitos que
objetiva a tutela de bens de toda uma coletividade.

15

Paulatinamente os ordenamentos jurdicos dos pases pelo mundo foram

sendo adequados nessa perspectiva. No Brasil, vamos verificar, com maior
intensidade, esses efeitos a partir da dcada de 1980, sob os auspcios da Lei n
6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), seus fins
e mecanismos de formulao.
Foi um marco histrico que garantiu ao Brasil, pelo menos do ponto de
vista legal, o reconhecimento dos aspectos ambientais numa perspectiva de
integrao desses valores ao desenvolvimento da nao brasileira.
A sociedade brasileira vivia um momento particularmente importante, do
ponto de vista da institucionalizao do Estado brasileiro. Era o fim do perodo
marcado pelo regime de exceo e o incio de retomada da democracia. Em 1988,
promulgou-se a nova Constituio Federal e, no corpo, mais precisamente no artigo
225, encontra-se o reconhecimento formal do valor ambiental para nossa sociedade.
Princpios de contedo ambiental, como da precauo, que visa a
situao de incerteza quanto aos danos que uma atividade ou empreendimento
possa produzir ao meio ambiente; e o princpio da preveno, com foco nas
atividades ou empreendimentos de reconhecido poder de impacto meio ambiente,
tornam-se norteadores do desenvolvimento do pas, bem como um conjunto e
instrumentos para a garantia e efetivao desses novos direitos, caso do
licenciamento ambiental.
Segundo Machado (2006), o princpio da precauo aplicado quando da
ocorrncia de dvida cientfica quanto ao dano ambiental; e o da preveno o agir
antecipadamente, a partir do conhecimento cientfico certo e legitimado sobre os
efeitos de um determinado empreendimento ou atividade que interfere no meio.
O texto constitucional recepcionou na integralidade a Lei n 6.938/81,
alargando sua fora de ao legal, nesse contexto, o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) 1,
institudos pela lei n 6.938/81, so fortalecidos e incorporados, em definitivo, s
decises acerca das dinmicas produtivas em territrio nacional.

O CONAMA o rgo de carter consultivo, normativo e deliberativo dentro da estrutura do Sistema

Nacional de Meio Ambiente.

16

A indstria petrolfera nacional atingida por essa dinmica legal, por se

constituir

em

um

ramo

responsvel

pelo

desenvolvimento

de

atividades

reconhecidamente impactantes ao meio ambiente.

Diante desse quadro, instrumentos de preveno e controle ambientais
foram desenvolvidos e aprimorados para limitar ou enquadrar comportamentos,
atividades ou empreendimentos danosos ao meio ambiente, sobretudo, os
reconhecidamente poluidores, que toda a cadeia produtiva relacionada s atividades
petrolferas um exemplo.
Os processos tpicos de explorao e produo desenvolvidos na
indstria do petrleo so diversos e interligados. De modo geral, so divididos em
dois segmentos. O primeiro, upstream, direciona-se explorao e produo de
petrleo e gs, podendo ser efetivadas em mar ou terra; o primeiro caso, denomina-se offshore; no segundo, onshore. O outro segmento, o downstream, refere-se s
atividades de refino, distribuio e comercializao do petrleo e seus derivados.
Diante desse quadro, instrumentos de preveno e controle ambiental
foram desenvolvidos e aprimorados para limitar ou enquadrar comportamentos,
atividades ou empreendimentos danosos ao meio ambiente, sobretudo, os
reconhecidamente poluidores, caso de toda a cadeia produtiva relacionada s
atividades petrolferas. Em face desse entendimento, Milar (2011) pondera que o
licenciamento ambiental embora materialize o poder de polcia administrativa, no
deve ser considerado como obstculo ao desenvolvimento.
O licenciamento ambiental, qualificado como instrumento da PNMA,
corresponde a um importante mecanismo de preveno e viabilizao de condutas
e/ou atividades menos danosas ao meio ambiente e, ao mesmo tempo, contribui
com a implementao de prticas empresariais comprometidas com preceitos
ambientais.
Nesse contexto, o licenciamento ambiental das atividades relacionadas
indstria do petrleo e gs natural se reveste de importncia por seu papel de
instrumento de preservao e controle do meio ambiente. Trata-se de uma
ferramenta de ao imprescindvel do poder do Estado para garantir o direito
fundamental ao meio ecologicamente equilibrado.
O Estado do Rio Grando do Norte, de acordo com dados do Relatrio de
Produo de Petrleo 2000 a 2012 da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural
e Biocombustveis (ANP), apresenta-se no cenrio nacional como terceiro maior

17

produtor geral de petrleo dentre os Estados produtores. Sendo assim, a explorao

e produo de petrleo e gs representam uma parcela significativa para economia
potiguar, que no podemos mais postergar a anlise do licenciamento ambiental das
atividades relacionadas indstria do petrleo e gs natural.
Deste modo, questionou-se como o licenciamento ambiental por rea
geogrfica, direcionado s atividades EXPROPER (explorao, perfurao e
produo de petrleo e gs natural), na Bacia Potiguar, contribui para a otimizao
dos procedimentos praticados no licenciamento ambiental, desenvolvidos pelo
Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente (IDEMA).
A necessidade de trabalhar esta temtica evidenciada, por um lado,
pela importncia da atividade econmica em tela e seu potencial poluidor e, por
outro, pela necessidade de entender o aparato jurdico que disciplina esta atividade
de tamanho impacto no espao analisado. O grau de importncia do tema viabiliza
uma ampla possibilidade de anlise, discusso e debates, visando contribuir para o
desenvolvimento de novos entendimentos acerca do licenciamento ambiental,
especialmente, do sistema de licenciamento ambiental onshore por rea geogrfica,
na Bacia Potiguar.
A pesquisa foi organizada tendo em vista viabilizar a construo do
entendimento do licenciamento ambiental das atividades EXPROPER, na Bacia
Potiguar, tendo, como referncia, a rea geogrfica, novo componente de definio
para os licenciamentos praticados pelo IDEMA, rgo detentor da competncia para
a implementao dos procedimentos licenciatrios relacionados s atividades
petrolferas onshore no Rio Grande do Norte.
Sendo assim, o presente trabalho aborda inicialmente no referencial
terico a indstria do petrleo e os mecanismos regulatrios. Apresentar uma viso
geral da atividade objeto dos procedimentos licenciatrios em estudo a meta,
nesse primeiro momento, em seguida, o licenciamento ambiental abordado a partir
de uma perspectiva que parte do geral ao particular, o licenciamento ambiental das
atividades EXPROPER onshore por rea geogrfica no Rio Grande do Norte.
Em seguida, apresenta-se a metodologia, com a rea de estudo, os
instrumentos e os caminhos selecionados, com vistas ao alcance dos objetivos
traados previamente. E por fim, os resultados e a discusso da pesquisa efetivada
sobre o licenciamento ambiental por rea geogrfica, direcionado atividade
EXPROPER onshore desenvolvida pelo IDEMA no Rio Grande do Norte.

18

1.1 OBJETIVOS
A pesquisa tem como objetivo geral analisar os aspectos tcnico-legais e
ambientais relativos ao licenciamento ambiental por rea geogrfica direcionada s
atividades EXPROPER onshore na Bacia Potiguar/RN.
Alm disso, prope como objetivos especficos:
Apresentar um panorama da cadeia produtiva do petrleo, bem como,
o meio de regulamentao das atividades petrolferas no Brasil.
Explicar os aspectos jurdico-ambientais referentes ao sistema de
licenciamento ambiental brasileiro.
Explicar como o sistema de licenciamento ambiental das atividades
EXPROPER onshore desenvolvido na Bacia Potiguar.
Verificar como o sistema de licenciamento ambiental com base na rea
geogrfica pode ser utilizado como ferramenta de otimizao dos
procedimentos licenciatrios desenvolvidos pelo IDEMA para as
atividades EXPROPER onshore desenvolvidas na Bacia Potiguar.
Contribuir

para

um

eventual

aprimoramento

do

sistema

de

licenciamento ambiental das atividades petrolferas onshore, no Rio

Grande do Norte (RN), a partir da elaborao de uma proposta de
Resoluo CONEMA, para o licenciamento ambiental onshore por rea
geogrfica na Bacia Potiguar (RN).

19

2 REFERENCIAL TERICO

2.1 A INDSTRIA DO PETRLEO

2.1.1 Cadeia produtiva do petrleo

Nos ltimos sculos, a humanidade e todos os desdobramentos oriundos

de sua atuao no espao terrestre impuseram inmeras transformaes sociais,
econmicas, culturais e ambientais s diferentes paisagens constitutivas do globo.
Fenmenos como a industrializao e urbanizao, somados grande sofisticao
tcnica dos meios de comunicao e transporte, contriburam para formatao de
uma sociedade global complexa e pautada no desenvolvimento e aprimoramento do
conhecimento tcnico-cientfico, a despeito do modo de produo implementado
pelos diferentes arranjos poltico-ideolgicos conhecidos at ento.
Anos de pesquisas aperfeioaram o conhecimento necessrio para
efetivar estruturalmente uma nova relao do homem e seu meio natural e social.
Nesse processo, descobertas de novas matrias-primas e tcnicas capazes de
consolidar o aumento da eficincia do trabalho e dos objetos utilizados pela
humanidade foram primordiais para materializar as mudanas dos arranjos
produtivos contemporneos.
Todo esse movimento tomou contornos dramticos a partir da reinveno
da utilizao do petrleo em nossa sociedade. A Histria revela que seu uso ou dos
congneres, em diversas atividades e empreendimentos desenvolvidos por
diferentes sociedades, antigo. Desde as construes das pirmides egpcias, dos
barcos dos fencios e das flechas incandescentes das guerras travadas em tempos
remotos, o petrleo tem sido um elemento impulsionador de mudanas sociais e
econmicas.
No entanto, o papel do petrleo s alterado e elevado categoria de
essencialidade estrutura econmica e social, ao modo de vida humano quando,
por volta de 1859, foi iniciada a explorao comercial nos Estados Unidos, definindo,
desde ento, a crescente afirmao do produto/matria-prima na sociedade
moderna.
Assim, a indstria petrolfera evolui, tcnica e cientificamente, com
grande repercusso poltica, econmica e ambiental na sociedade contempornea.

20

Do uso rudimentar de tempos pretritos, o petrleo passou pela incipiente utilizao

direcionada substituir o leo de baleia na iluminao pblica, at atingir a gama de
uso inimaginvel nos dias atuais.
Gerando combustveis como gasolina, gs, querosene, leo diesel, leo
lubrificante, entre outros produtos, ou servindo de matria-prima para plsticos,
borracha sinttica, fibras, at chegar a produtos de limpeza, alimentos e remdios
consumidos diariamente, o petrleo elemento bsico para sua produo.
uma revoluo sem precedentes no uso de uma matria-prima na
histria da humanidade. As atividades petrolferas produzem grandes volumes de
riqueza, por outro lado, sua capacidade de causar impactos de grande magnitude
aos ambientes afetos a sua explorao e produo condio indissocivel de sua
explorao e produo.
Partindo

desse

entendimento,

regulamentao

das

atividades

petrolferas passou a constituir uma necessidade constante e foco de tenso entre

os diferentes segmentos, empresas e governos, envolvidos com a indstria do
petrleo.

Assim,

apreciar

como

esse

processo

se

desenvolveu

torna-se

preponderante. Para tanto, traado inicialmente um entendimento sobre a

composio, o processo de formao e explorao, a produo e comercializao
do petrleo.
Thomas (2004), apoiando-se na etimologia, explica que petrleo uma
palavra originada do latim, formada pelos radicais petra (pedra) e oleum (leo).
Basicamente,

uma

mistura

de

compostos

orgnicos,

denominados

hidrocarbonetos, encontrado na natureza em estado gasoso, quando suas

molculas constitutivas so pequenas e, no estado lquido, quando essas mesmas
molculas so, em sua maioria, grandes.
Em muitos pases, no existe uma distino entre a terminologia utilizada
para o estado fsico do hidrocarboneto encontrado, ou seja, estando em estado
slido, lquido ou gasoso, ainda assim ser reconhecido como petrleo. No o
caso do Brasil em que, segundo Amui (2010), o termo petrleo designa o leo cru e
condensado, denominao dada pelo arcabouo legal brasileiro, destinado
regulamentao da atividade petrolfera. Ao longo do trabalho ser esse o sentido do
termo petrleo utilizado.
Amui (2010) destaca ainda que as caractersticas fsico-qumicas do
petrleo so inmeras, entretanto, a indstria costuma classific-lo utilizando a

21

viscosidade e a densidade, duas caractersticas primordiais para aferir o valor

comercial do petrleo.
A viscosidade a resistncia de um fluido ao escoamento, em uma
determinada temperatura. O conhecimento da viscosidade importante para
entender a mobilidade existente do corpo da substncia petrleo no interior das
formaes e nas tubulaes necessria para seu deslocamento, manuseio e
estocagem. Ou seja, conhecer a viscosidade necessrio para adequar as
ferramentas, materiais e tarefas convenientes para cada tipo de trabalho e finalidade
destinada ao petrleo manuseado.
A densidade uma grandeza relacionada concentrao de massa em
um determinado volume, dada por quilogramas por metros cbicos. Pode ser
absoluta ou relativa. Quando expressa a razo entre a massa de um material e o
volume por ele ocupado, absoluta. Cada substncia possui uma densidade
absoluta especfica que a define. Por outro lado, a densidade relativa determinada
pela relao da densidade absoluta de uma substncia e a densidade absoluta de
uma substncia estabelecida.
No caso do petrleo, a densidade medida pelo grau API2, seu resultado
varia inversamente densidade relativa, e o grau API ser tanto menor quanto maior
a densidade relativa. Seguindo essa lgica, temos o petrleo leve, quando o API for
maior de 31,1; o mdio, com API entre 22,3 e 31,1; o pesado entre 10,0 e 22,3 graus
API, e o extrapesado, com API inferior a 10. A identificao do petrleo em graus
API tem relao direta com o valor obtido no mercado, ou seja, quanto maior seu
grau API mais valorizado no mercado ser o petrleo.
Definir o petrleo ou determinar suas caractersticas no tarefa difcil
comparada ao que necessrio para compreender seu processo de formao na
natureza. Duas teorias sustentam argumentos antagnicos para explicar o processo
de formao do petrleo. De um lado, a teoria abiognica acredita na formao do
petrleo sem a participao de material biolgico na sua composio. Trata-se de
uma ideia minoritria. Do lado oposto, a teoria biognica apresenta como argumento
base a necessidade de existir material biolgico num passado geolgico longnquo,
para a formao do petrleo, explicando que:
2

(API) uma escala idealizada pelo American Petroleum Institute API, juntamente com a National
Bureau of Standarts, utilizada para identificar a densidade relativa do petrleo.

22

Na histria da Terra, em alguns intervalos de tempo geolgico, grande

quantidade de organismos animais e vegetais foi, lentamente, depositando-se no fundo dos lagos e mares. Pela ao do calor e da presso,
provocada pelo seguido empilhamento das camadas geolgicas, estes
depsitos orgnicos foram transformados, face s reaes termoqumicas,
em petrleo (CORRA, 2003, p.3).

Nesse processo, a necessria interao entre a matria orgnica,

sedimento e reaes termoqumicas apropriadas condio fundamental para o
surgimento do petrleo. Entretanto, ainda que especial a reunio dessas condies
geolgicas, faz-se necessria, para a existncia de uma acumulao de petrleo, a
ocorrncia da migrao de material at uma trapa ou armadilha.
Em outras palavras, Tomas (2004) esclarece que, aps o petrleo ser
gerado e migrado, acumula-se em uma rocha denominada de reservatrio, cuja
caracterstica peculiar a permeabilidade, conferida pela ocorrncia de espaos
vazios e interconectados.
As rochas sedimentares do tipo arenito e calcarenito so exemplos de
rochas reservatrios. Outro conjunto de rochas fundamental para garantir
estabilidade da acumulao em uma armadilha so as selantes, detentoras de
impermeabilidade e plasticidade, caractersticas tpicas do folhelho e evaporitos
(sal). Como possvel constatar, para o petrleo existir, so necessrios eventos
geolgicos simultneos e caprichosos ao longo do tempo terrestre.
Assim, explor-lo constitui uma tarefa complexa, envolvendo atividades
para identificar os locais onde ocorreram condies geolgicas necessrias
formao e ao acmulo do petrleo. Ou seja, identificar o local de maior
probabilidade de ocorrncia do petrleo admissvel, entretanto, prever com
exatido sua localizao tarefa impossvel. De tal modo que, para encontrar o
petrleo, necessrio se faz empreender um conjunto de atividades exploratrias.
Descobrir uma jazida3 de petrleo uma tarefa que envolve estudos
preliminares geolgicos e geofsicos rigorosos nas bacias sedimentares, podendo o
empreendedor incorrer em perdas econmicas significativas. Por essa razo, os
estudos preliminares, so de grande importncia estratgica na indstria petrolfera
e podem ser agrupados em trs tipos: os geolgicos, potenciais e ssmicos.
3

Reservatrio ou depsito j identificado e possvel de ser posto em produo, segundo

entendimento legal Lei n 9.478/97.

23

Tomas

(2004)

aponta

que

os

estudos

geolgicos

objetivam

reconstituio das condies de formao e acumulao de hidrocarboneto em uma

dada regio. Para tanto, segundo autor, so realizados estudos da geologia de
superfcie, levantamentos areos e da geologia de subsuperfcie. Atravs dos
estudos geolgicos, possvel identificar as reas potencialmente interessantes,
eliminando as compostas por rochas gneas e metamrficas, bem como, as Bacias
de espessuras no compatveis com a formao de hidrocarbonetos.
Os estudos potenciais so realizados pela gravimetria e a magnetometria.
So mtodos de estudos obtidos indiretamente, atravs das variaes do campo
gravitacional e do campo magntico da Terra, objetivando conhecer a estrutura e
composio das rochas no interior do substrato listosfrico.
A gravimetria, quando direcionada indstria do petrleo, foca suas
anlises nas variaes de densidade em superfcie. A partir dela, possvel fazer
estimativas de espessuras de sedimentos em Bacias sedimentares, prever a
existncia de altos e baixos estruturais e constatar a presena de rochas gneas e
domos de sal.
Quanto magnetometria, sua aplicao na indstria do petrleo
direcionada aferio das pequenas variaes na intensidade do campo magntico
terrestre, conhecimento de suma importncia, tendo em vista que, a partir dele,
possvel constatar as espessuras dos sedimentos e identificar as rochas intrusivas
existentes, viabilizando o direcionamento dos esforos exploratrios para reas
sedimentares com maior probabilidade de encontrar o leo. O instrumento
denominado magnetmetro responsvel pela captao e aferio do campo
magntico na superfcie. Os mtodos potenciais de gravimetria e magnetometria
permitem o reconhecimento das feies estruturais das bacias sedimentares,
contribuindo para construo de mapas de reas com potencialidade para
explorao petrolfera.
Por fim, os levantamentos ssmicos de refrao e de reflexo, que
consiste na propagao de ondas ssmicas a partir de um ponto de detonao at o
ponto de captao. As informaes obtidas na ssmica de refrao so pouco
detalhadas nas regies abaixo da superfcie, razo que determina sua pouca
aplicabilidade a campanha exploratria do petrleo.
Por outro lado, segundo Amui (2010), a ssmica de reflexo mais
eficiente na campanha exploratria de hidrocarbonetos. A tcnica consiste na

24

gerao artificial de ondas ssmicas na superfcie, em direo ao interior, por meio

de exploses de cargas de dinamite, quando em terra; e ejeo de jato de ar
comprimido, quando em mar. Ao serem refletidas pelas diferentes camadas do
interior da Terra, as ondas ssmicas so captadas por sensores, geofones ou
hidrofones, em terra ou no mar, respectivamente. Capturadas as reflexes,
convertem-se as vibraes mecnicas em sinais eltricos com os quais constroem-se imagens da subsurperfcie.
Na atualidade, o mtodo de maior utilizao na prospeco de
hidrocarbonetos, sobretudo, pelos grandes avanos tecnolgicos agregados na
obteno e apresentao dos dados. A ssmica de reflexo pode ser observada em
2D, 3D e, mais recentemente, em 4D na qual o tempo o fator agregado na
construo das imagens; a tcnica resultado de dois levantamentos ssmicos
tradicionais em uma mesma rea, em condies similares, mas em perodos
diferentes. Thomas (2004) destaca a utilizao da ssmica 4D como tcnica de
monitoramento dos fluidos dentro dos reservatrios, visando otimizao da
produo.
A campanha exploratria s concluda aps a constatao ou no da
presena do leo na rea explorada. Isso s possvel com a perfurao de um
conjunto de poos responsveis por responder, com eficincia, presena do
hidrocarboneto, seu potencial para comercializao e, finalmente, a produo. Os
poos materializam o contato entre o petrleo em espcie encontrado no subsolo e a
fase de produo petrolfera.
Diante da constatao da presena do leo na rea de explorao, a
indstria do petrleo determina, com base no potencial de produo dos poos
conhecidos na campanha exploratria, os mecanismos para melhor extra-lo do
subsolo. Assim, quando o poo for surgente, o trabalho fica relativamente mais fcil,
tendo em vista a capacidade que este demonstra em permitir a elevao do leo
superfcie, sem a ajuda de foras mecnicas. Quando a energia natural se esgota,
torna-se necessrio a utilizao de mtodos artificiais que auxiliem na recuperao
do leo.
Nesse ponto, Amui (2010) destaca que, a despeito dos cuidadosos
estudos realizados na campanha exploratria de localizao e delimitao das
reservas, a indstria petrolfera pode deparar-se com os riscos inerentes do

25

mercado, representados pelos preos dos hidrocarbonetos, custos de equipamentos

e materiais e, ainda, os custos operacionais, como acidentes e atrasos.
Terminada a fase de produo, o petrleo segue seu caminho at seu
destino final, o consumidor. Antes, porm, necessita de uma grande rede de
transporte, navios ou dutos at chegar s refinarias.
Unidade industrial que utiliza como matria-prima o petrleo vindo de
unidade de extrao e produo de um campo, e que, atravs de processos
que incluem aquecimento, fracionamento, presso, vcuo, reaquecimento
na presena de catalisadores, gera derivados de petrleo desde os mais
leves (gs de refinaria, GLP, nafta) at os mais pesados (leo combustvel),
alm de fraes slidas tais como coque e resduo asfltico. (Glossrio
ANP, disponvel em <http://www.anp.gov.br/?id=582> acesso em 19 abr.
2013).

A refinaria, em outros termos, funciona como o local em que o petrleo

bruto separado em produtos comercializveis ao consumidor final. Nesses termos,
pode-se afirmar que, com ajuda dos meios de transporte, a cadeia produtiva do
petrleo conecta-se ao seu ltimo elo, o consumidor, destino final dos mais variados
produtos obtidos.
Em linhas gerais so essas as etapas pela qual o petrleo passa at
chegar ao consumo, direto ou indireto. A literatura existente, comumente, divide em
dois segmentos a grande cadeia de atividades e processos produtivos da indstria
do petrleo. A explorao e produo de petrleo denominam-se upstream; e
downstream refere-se s atividades de refino, distribuio e comercializao do
petrleo e seus derivados. Pode-se encontrar ainda o segmento midstream como
intermedirio entre os descritos anteriormente, no entanto, uma classificao
menos usual.
A partir da descrio anteriormente realizada da indstria petrolfera,
possvel constatar o complexo conjunto de atividades e processos produtivos
responsveis pelo produto que foi capaz de modelar nosso estilo de vida moderno e
influenciar de modo contundente a relao da sociedade com o meio ambiente.
Portanto, foi necessrio construir regras e definir condutas empresarias
visando explorao, produo e comercializao dos hidrocarbonetos, tendo em
vista ajustar a riqueza produzida (ou no) e os efeitos socioambientais s
necessidades e direitos prprios da sociedade ao longo do tempo.

26

A literatura sobre o desenvolvimento da indstria petrolfera nacional

reconhece da existncia de fases ou perodos distintos, porm interligados, que
contriburam para o aprimoramento das atividades e empreendimentos petrolferos
em solo nacional.
Para Lima (2008), possvel constatar quatro fases. A primeira
correspondente ao perodo iniciado por meados do sculo XIX, com as concesses
dadas pelo Imperador D. Pedro II, indo at o ano de 1938 quando da criao do
Conselho Nacional de Petrleo (CNP), acontecimento responsvel por iniciar o
segundo perodo, que tem seu trmino com a criao da Petrobras, em 1953. O
terceiro perodo marcado pela atuao da Petrobras e tem seu fim com a
promulgao da Lei do Petrleo (Lei n 9.478/97), no final do sculo XX, fato que
iniciou a quarta fase, marcada pela criao da Agncia Nacional do Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis (ANP) e pela quebra do monoplio da Petrobras.
Dias e Quaglino (1993), por seu turno, destacando o papel de grande
importncia da Petrobras na definio da indstria petrolfera nacional, utiliza a
petroleira como elemento de definio da trajetria histrica do petrleo no Brasil.
Lucchesi (1998), por sua vez, divide a histria do petrleo, no Brasil, com
base na histria de sua prpria explorao, relacionando-a, principalmente, ao
arcabouo jurdico que regulamenta os perodos de 1858-1953, 1954-1997 e o
recm-iniciado com o novo estatuto do setor petrleo.
Considerando os recortes temporais realizados pelos estudos citados
anteriormente delineia-se a construo de uma viso geral das atividades e
empreendimentos petrolferos implementados no Brasil com um viis voltado
interao entre a explorao e a regulamentao, considerando o importante papel
da Petrobras nesse contexto.
Assim, trs perodos podem ser visualizados. No primeiro, uma tentativa
de desenvolvimento da indstria petrolfera nacional atravs da iniciativa privada e
de regulamentao bastante frgil, marcadamente perceptvel. O segundo, definido
por um extremo endurecimento da regulamentao das atividades petrolferas
nacionais e surgimento da Petrobrs e, por fim, um terceiro perodo, marcado pela
repaginao legal do arcabouo jurdico responsvel pela regulamentao das
atividades petrolferas em territrio nacional.
Esse contexto contribuiu para as atividades petrolferas desenvolvidas no
Brasil passar por diferentes modelos regulatrios. Num primeiro momento, marcado

27

pelas dificuldades inerentes aos tempos pioneiros e por atividades isoladas que
pouco contribuiu com novas descobertas de hidrocarbonetos, mas responsveis pelo
avano no conhecimento das Bacias sedimentares no vasto territrio nacional. Num
segundo momento, avanando para um estgio de amadurecimento da indstria
petrolfera nacional motivada por ampla mobilizao nacional. Situao que resultou
em aprimoramentos significantes para a explorao e produo de petrleo e seus
derivados.
As descobertas realizadas na camada Pr-Sal da costa sul brasileira
determinou novos rumos ao marco regulatrio para a explorao e produo de
petrleo e gs na atualidade. Provocou uma inflexo quanto figura de Estadoregulador com a promulgao da Lei 12.304/10, que autoriza o Poder Executivo a
criar a Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. - Pr-Sal
Petrleo S.A. (PPSA), e a Lei n 12.351/10 que dispe sobre a explorao e a
produo de petrleo, gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob o regime
de partilha de produo, em reas do Pr-Sal e em reas estratgicas e cria o
Fundo Social (FS).
O Brasil passa a registrar um sistema misto de regulao para a
explorao e produo de petrleo e gs natural. As reas do polgono do Pr-Sal e
outras estratgicas, determinadas em lei, sero exploradas ou desenvolvidas sob o
regime de partilha, enquanto, para as demais reas, permanece a regulamentao
do comando normativo da Lei 9.478/97, qual seja, o regime de concesso.
Nesses termos, o petrleo na atualidade regulamentado pelas leis de n
9.478/97, n 12.304/10 e a de n 12.351/10. A primeira rompeu com o paradigma do
monoplio petrolfero exercido pela Petrobras e as duas leis subseqentes,
agregaram a figura da partilha de produo ao marco regulatrio atual.

2.1.2 A Bacia Potiguar

A Bacia Potiguar insere-se num contexto geolgico de evoluo tectono-sedimentar meso-cenozica da margem continental brasileira, situao responsvel
pelo desenvolvimento de um conjunto de elementos e fenmenos geolgicos
fundamentais para que uma regio seja atrativa para a prospeco petrolfera.
Representando um sistema petrolfero ativo, na Bacia Potiguar o conjunto
de rochas geradoras, reservatrio, selantes e trapas e os fenmenos de migrao e

28

sincronismo atuaram de maneira integrada e sucessiva geologicamente viabilizando

a formao de petrleo em terras potiguares.
Sorares et al (2003) informam que a Bacia Potiguar abrange, em suas
pores emersa, 22.500 km2, e submersa, 26.500 km2, estendendo-se pelo extremo
leste da Margem Equatorial Brasileira, pelos estados brasileiros do Rio Grande do
Norte e Cear, na Regio Nordeste. A figura 1 destaca no territrio brasileiro a
localizao da Bacia Potiguar.
Figura 1 Localizao da Bacia Potiguar no Brasil

Bacia Potiguar
Fonte: SOARES, Ubiraci Manoel et al. Bacias sedimentares
brasileiras. Fundao Paleontolgica Phoenix, ago.2003.
Disponvel
em
<http://www.phoenix.org.br/Phoenix56_Ago03.htm >. Acesso
em 01 mai. 2013.

As atividades petrolferas desenvolvidas na Bacia Potiguar datam da

dcada de 1970, entretanto, os estudos exploratrios so mais antigos, remontando
ao ano de 1956. Segundo os ltimos dados constantes no Boletim da Produo de
Petrleo e Gs Natural da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP), a produo de petrleo e gs natural no ms de janeiro de
2013 marcou o nmero de 71.517boe/d. Produo que a posiciona, segundo dados
da ANP, na posio de maior produtora de petrleo onshore.
A Bacia Potiguar, mesmo mantendo a sua considervel produo,
constitui-se em uma bacia composta por campos marginais, pelo contexto de
negcio petrolfero brasileiro. Campo marginal, segundo Zamith (2005), refere-se

29

atratividade do negcio para as empresas, sobretudo, as de grande porte, no

representando prioridade de investimento.
Na atualidade a situao de estabilidade e, at certo ponto, de declnio da
produo, em decorrncia da longa atividade petrolfera de explorao e explotao
nos campos que constituem a Bacia Potiguar, confere-lhe o status de bacia madura.
Essa caracterstica impe explotao, realizada nessa rea, tcnicas cada vez
mais sofisticadas de recuperao do leo.
Diante do exposto, importante destacar que, a despeito da situao de
marginalidade e maturidade da Bacia Potiguar, os negcios relacionados s
atividades de explorao e explotao dos hidrocarbonetos apenas transmuta em
uma nova configurao dentro do contexto dos negcios. Desta vez, menos
relacionado aos grandes grupos empresariais do ramo petrolfero e mais conectado
aos arranjos produtivos locais e regionais atravs das empresas pequenas e mdias
do ramo petrolfero nacional.
Zamith (2005) destaca que o desenvolvimento das bacias maduras
importante

ao

incremento

da

produo de

petrleo e

gs no

pas e,

consequentemente, ao desenvolvimento econmico e tecnolgico. A continuidade

produtiva em uma bacia madura/marginal garante a recuperao do leo a partir do
desenvolvimento de tcnicas mais sofisticadas. Para tanto, condio primordial um
maior engajamento dos setores polticos na formatao de uma configurao legal e
econmica de maior acessibilidade aos empreendimentos de menor porte na
atuao das atividades de explorao e produo das bacias maduras e marginais.
As bacias maduras dispem, na maioria dos casos, de uma boa infra-estrutura estabelecida pelo longo perodo de atividades desenvolvidas em sua rea.
Esse o caso da Bacia Potiguar cuja rea atendida por redes de transportes e de
estrutura para transferncia eficiente de informaes. Cidades importantes, como
Mossor e Natal (RN) e Fortaleza (CE), constituem centros de suporte e apoio para
o desenvolvimento das atividades petrolferas. possvel destacar ainda, no caso da
Bacia Potiguar, a presena da Lubrificantes e Derivados de Petrleo do Nordeste
(Lubnor), fbrica de lubrificantes da Petrobras, em Fortaleza, e da Unidade de
Processamento de Gs Natural de Guamar (UPGN), distando cerca de 67 km de
Mossor, no Rio Grande do Norte.
Aps o entendimento da importncia da atividade petrolfera e sua
regulamentao necessria para explorao e produo no Brasil, bem como, a

30

identificao da Bacia Potiguar, realiza-se no item seguinte uma anlise do sistema

de licenciamento ambiental brasileiro destacando o sistema licenciatrio realizado no
Rio Grande do Norte.

2.2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: instrumento de controle e gesto ambiental

2.2.1 Breve histrico do licenciamento ambiental no ordenamento jurdico

brasileiro

No mundo contemporneo, vivenciamos um grau de mudanas cada vez

mais acelerado, com reflexos marcantes na vida da populao. A sofisticao dos
processos de transformao da natureza pela fora de trabalho do homem criou, ao
longo dos sculos uma srie de alteraes no meio ambiente. A natureza no foi
capaz de absorver as transformaes ambientais provocadas pela rapidez dos
processos impostos pela fora do trabalho humano.
Com a industrializao e o aumento constante da populao mundial, as
demandas por um nmero cada vez maior de recursos naturais tornaram-se mais
evidentes e, junto com a necessidade de consumir e usar os recursos naturais,
surgiu a necessidade de controlar, para manter o recurso a disposio das
demandas crescentes. O uso irrestrito dos recursos naturais sem o reconhecimento
dos limites impostos pelo meio ambiente se mostrou perigoso para os lucros, e
fundamentalmente, para a prpria manuteno da espcie humana na Terra.
Diante desse quadro, a concepo de uso dos recursos naturais
conheceu um novo direcionamento, principalmente na segunda metade do sculo
XX, quando eclodem as questes ambientais e a comunidade internacional
chamada a discutir esta temtica. Diversos governos mundiais editaram normas de
cunho ambiental e apresentaram mecanismos jurdicos de controle do uso dos
recursos naturais, dentre os quais se destaca o Licenciamento Ambiental, por
garantir aos Estados mecanismos de controle das atividades e empreendimentos
produtivos a partir de uma perspectiva que agrega os aspectos ambientais.
Os Estados Unidos foram pioneiros nesse processo, com a promulgao
da Lei da Poltica Ambiental Americana (NEPA), National Environmental Policy Act,
no final da dcada de 1960. Assim, o licenciamento ambiental foi alado a

31

instrumento de controle jurdico e ambiental das atividades impactantes, em territrio

norte-americano.
Todavia, a partir da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano (CNUMAH), em Estocolmo, Sucia, no ano de 1972, que o
mundo reconhece a necessidade de se construir uma soluo para os grandes
problemas impostos pelas atividades humanas.
Dessa forma, alm de criar um programa especfico para o tema
ambiental, a Conferncia de Estocolmo lana luz necessidade de se desenvolver
um aparato legal de proteo ao meio ambiente. Diante dessa constatao, a ideia
de regulao das atividades impactantes por um instrumento legal, como o
licenciamento ambiental, ganhou fora mundial.
No Brasil, o licenciamento ambiental foi alado importante instrumento
da Poltica Nacional do Meio Ambiente pelo qual o Estado, exercendo seu poder de
polcia, e impe regras para o uso dos recursos naturais, numa tentativa efetiva de
manter o ambiente ecologicamente equilibrado; direito garantido na Constituio
Federal.
Farias (2011) destaca a capacidade que o licenciamento ambiental possui
de articular outros instrumentos da poltica nacional, como a avaliao de impactos
ambientais, o zoneamento urbanstico ou ambiental, demonstrando seu poder de
efetividade na obteno de um ambiente ecologicamente saudvel.
Entretanto, a ideia inicial do licenciamento ambiental, no Brasil, comeou
a ser delineada nos estados do Rio de Janeiro, pelo Decreto-Lei n 134/75 e o
Decreto n 1633/77, e em So Paulo pela Lei n 997/76 e Decreto n 8468/76.
Esses

conjuntos

de

normas

que

regulamentaram

os

primeiros

entendimentos do licenciamento ambiental, no Brasil, possuam, em comum, a ideia

de que o objeto a ser licenciado seria a fonte de poluio da gua, do ar e do solo.
Snchez (2008), explica que, ao focar as fontes de poluio, estaramos
restringindo sua ao basicamente s atividades industriais e certos projetos
urbanos, como aterro de resduos e loteamentos, limitando a ao do licenciamento
ambiental e tornando- -o bastante vulnervel.
Na dcada de 1980, o licenciamento ambiental se reveste de suas feies
atuais, atravs da Lei n 6.938/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao. O licenciamento
ambiental torna-se um instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente e amplia

32

seu campo de ao abarcando, alm das atividades poluidoras, todas aquelas que
utilizam recursos ambientais ou que possam causar degradao ambiental. Esse
entendimento destacado no art. 10 da referida lei:
A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de
rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas exigveis.

Como possvel constatar, o alcance do licenciamento ambiental

substancialmente alargado. Os empreendimentos ou atividades de efetivo potencial
poluidor, os potencialmente poluidores ou, ainda, os que, de qualquer forma,
possam vir a degradar o meio ambiente so passveis de serem licenciados. Farias
(2011) registrou que o licenciamento ambiental tornou-se obrigatrio para todas as
atividades que pudessem interferir na qualidade do meio ambiente e de competncia
prioritria dos estados da Federao.
Aps a promulgao da Constituio Federal, em 1988, com a exigncia
de cada Estado da Federao construir sua Constituio Estadual, o licenciamento
ambiental tornou-se instrumento constitucional em algumas Cartas estaduais, como
o caso dos estados do Amazonas (art. 234, 1)4, Mato Grosso (art. 265)5 e So
Paulo (art.192, 1)6. A Constituio potiguar no faz referncia ao licenciamento
ambiental como tal, entretanto, aborda a questo na Lei Complementar n 272, de 3
de maro de 2004, instituindo o licenciamento ambiental como um instrumento da
Poltica Ambiental do Estado do Rio Grande do Norte.
No mbito nacional, o Licenciamento Ambiental disciplinado pelo
Decreto Federal 99.247/90 que regulamentou a Lei n 6.938, de 31 de agosto de
1981 e dispe, respectivamente sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de
Proteo Ambiental e sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente. Em 2011, mais
4

1. Dependero de prvio licenciamento relativo ao Sistema Estadual de Licenciamento de

Atividades com Potencial de Impacto, na forma da lei:
5
Art. 265 Os pedidos de licena, autorizao, permisso ou concesso concernentes aos recursos
ambientais, antes de sua apreciao, sero publicados, resumidamente, no Dirio Oficial do Estado e
na imprensa local ou regional.
6
1 A outorga de licena ambiental, por rgo, ou entidade governamental competente, integrante
de sistema unificado para esse efeito, ser feita com observncia dos critrios gerais fixados em lei,
alm de normas e padres estabelecidos pelo Poder Pblico e em conformidade com o planejamento
e zoneamento ambientais.

33

precisamente, em 08 de dezembro, foi promulgada a Lei n 140, que regulamentou a

competncia licenciatria de cada ente da Federao.
Podemos depreender que o licenciamento ambiental ganhou, ao longo do
tempo, o entendimento amplo; funciona para o Estado e a sociedade como
verdadeira ferramenta de efetivao do direito ao ambiente ecologicamente
equilibrado, como bem apregoa a Constituio Federal.

2.2.2 Conceito e objetivo do licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental definido legalmente no inciso I do art. 1 da

Resoluo n 237, de 19 de setembro de 1997, do CONAMA como:
Procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente
licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as
disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao
caso.

O conceito apresentado pelo dispositivo em destaque aborda o

licenciamento ambiental como um procedimento administrativo em que qualquer
atividade ou empreendimento com efetiva ou potencial capacidade de poluir o meio
ambiente deve ser licenciado por um rgo competente. Seu objetivo a proteo
do meio ambiente atravs do controle das atividades humanas poluentes,
utilizadoras de recursos naturais, visando garantir um ambiente ecologicamente
equilibrado s presentes e futuras geraes. Nesses termos, a Lei 140, de 08 de
dezembro de 2011, destaca o licenciamento ambiental em seu inciso I do Art. 2o:
Licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a
licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental.

Farias (2011), aps apresentao de vrios conceitos doutrinrios,

destaca um conceito bastante sinttico e objetivo de licenciamento ambiental, como
um processo administrativo complexo de responsabilidade do rgo de gesto
ambiental, seja no mbito municipal, estadual, distrital ou federal, com objetivo claro

34

de controlar e acompanhar previamente as atividades humanas capazes de gerar

impactos negativos ao meio ambiente.
Sendo assim, possvel perceber que o conceito apresentado por Farias
(2011) e a definio legal de licenciamento ambiental, disposta no inciso I do art.1
da Resoluo n 237/97, do CONAMA e, mais recentemente, na Lei n 140/2011,
so bastante prximos em sua constituio. Apontam para a ideia bsica de que o
licenciamento ambiental trata-se de um importante mecanismo de proteo prvia do
meio ambiente atravs da regulao e controle das atividades utilizadoras de
recursos ambientais.
Entretanto, do ponto de vista jurdico, existe uma divergncia que reside
no fato de que a definio legal apregoa a ideia de que o licenciamento ambiental
um procedimento, enquanto autores como Antunes (2002) e Farias (2011) defendem
o licenciamento ambiental como um processo administrativo.
Esse entendimento baseado na premissa de que o licenciamento
ambiental possui ndole processual por conter, em sua estrutura, garantias
processuais tpicas de um processo administrativo, tais como: imparcialidade,
iseno, ampla defesa, segurana jurdica e legalidade.
O cerne da questo reside no fato de que a concepo do licenciamento
ambiental, entendida como procedimento, limita a participao e o controle pela
populao em geral. Ao passo que, em se concebendo o licenciamento ambiental
como um processo administrativo, este seria abordado com um carter mais
inquisitivo, abrindo-o para um maior controle social, tendo em vista o tema ambiental
ser de interesse difuso e coletivo, em que todos so considerados partes
interessadas.
No entanto, essa perspectiva, apregoada pelos autores, ainda possui
pouco reflexo no ordenamento jurdico, pois o regramento do licenciamento
ambiental regido pela Lei 6.938/81, o Decreto n 99.247/90, a Resoluo 237/97 do
CONAMA e a Lei 140/11 so todos passveis no entendimento que o licenciamento
ambiental um procedimento administrativo.

2.2.3 A licena ambiental: conceito e fases

A licena ambiental o ato administrativo final de cada etapa do

licenciamento. Esse entendimento possibilita antecipadamente fazer uma diferena

35

bsica e necessria entre licena e licenciamento ambiental. A licena o ato de

concesso do poder pblico ao particular ou a instituio pblica, para realizar suas
atividades econmicas ou implantar empreendimentos de interesse publico,
respectivamente; enquanto o licenciamento o procedimento administrativo que
pode, ao final, resultar em uma concesso ou no do Poder Pblico ao particular ou
a uma instituio pblica, para o desenvolvimento de suas atividades econmicas ou
implantar empreendimentos de interesse pblico, respectivamente.
Apontado o entendimento conceitual bsico e realizada a distino entre
licena e licenciamento ambiental, necessrio discorrer acerca da natureza jurdica
da licena ambiental para traarmos um entendimento jurdico sobre o tema e
destacar um conceito mais amplo, pois a definio exposta no inciso II do art. 1 da
Resoluo n 237/97 do CONAMA no consegue abarcar a complexidade conceitual
do importante instituto da licena ambiental. Segue a definio do dispositivo em
destaque.
II - Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente, estabelece as condies, restries e medidas de controle
ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou
jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradao ambiental.

O texto legal leniente ao aspecto da constituio jurdica do instituto da

licena ambiental. Esse aspecto contribui consideravelmente para dificultar a
possibilidade de sua modificao ou retirada em situaes especficas.
Farias (2011), discorrendo sobre a importncia do estudo da natureza
jurdica da licena ambiental, destaca que saber se uma licena ambiental possui
carter jurdico de autorizao ou licena de suma importncia, porque a soluo
desse dilema jurdico definir se a licena ambiental um ato administrativo
discricionrio ou vinculado, contribuindo para resolver a questo da reversibilidade
do ato administrativo.
A soluo para o tema se divide em trs posicionamentos bsicos,
segundo Farias (2011): reconhecer a licena ambiental como autorizao
administrativa; entend-la como uma licena administrativa ou visualiz-la como uma
nova espcie de ato administrativo que englobaria aspectos da licena e da
autorizao administrativa.

36

O primeiro posicionamento enquadra a licena ambiental como mera

autorizao administrativa. Em outros termos, marcada pela discricionariedade da
Administrao Pblica e pela precariedade do ato, ou seja, reveste-se das
caractersticas bsicas da autorizao administrativa. Um empreendimento ou
atividade s pode ser implementado, nesse contexto, quando o Poder Pblico assim
consentir, e este possui total poder de retirar sua autorizao de acordo com sua
vontade estatal.
O efeito prtico desse entendimento a total submisso dos
empreendedores vontade da Administrao Pblica, podendo resultar em
insegurana jurdica para aqueles que desejam empreender e desenvolver alguma
atividade econmica.
O segundo posicionamento aponta a licena ambiental como uma tpica
licena administrativa. Filho (2013) preleciona que a licena trata-se de um ato
vinculado, porque o agente pblico no possui liberdade para avaliar a conduta do
interessado. Outro ponto destacado a impossibilidade de o Poder Pblico agir ex
offcio. O autor destaca ainda a necessidade da natureza declaratria do ato da
licena: o interessado possui o direito subjetivo atividade requerida. O
desempenho da atividade torna-se legtimo aps o consentimento do poder estatal
atravs da licena.
Na compreenso dos doutrinadores que defendem que a licena ambiental uma
licena administrativa, a partir do momento em que o proponente da atividade
cumpre as exigncias legais e administrativas, no pode o rgo ambiental
competente se recusar a conceder a licena ambiental, posto que acreditam que
se trata de um ato administrativo vinculado. (FARIAS, 2011, p.224)

A compreenso da licena ambiental revestida das caractersticas de

licena, no sentido do direito administrativo, expe uma questo pertinente. A
Administrao Pblica no tem competncia legal de licenciar, do ponto de vista
ambiental, por tempo indeterminado, menos ainda, pode em qualquer tempo, preterir
o direito da coletividade frente ao interesse do particular.
Pressupe-se que, reconhecendo a licena ambiental como licena nos
moldes da licena do direito administrativo, estar-se-ia dificultado o questionamento
jurdico da licena, tendo em vista, a existncia do direito subjetivo inerente ao
empreendedor.

37

Esses dois entendimentos destacados anteriormente de licena ambiental

so carregados dos aspectos do direito administrativo, desconsiderando os
princpios bsicos do direito ambiental, que rege o instituto da licena e do prprio
licenciamento ambiental.
O terceiro posicionamento destaca essa viso ao afirmar que no se pode
conceber a licena ambiental como uma autorizao porque isso geraria uma
insegurana jurdica considervel, tendo em vista que o Poder Pblico poderia
revog-la a qualquer momento. Por outro lado, entend-la como uma licena
administrativa, em que sua revogabilidade no poderia ocorrer at o final do perodo
preestabelecido pelo Poder Pblico, legitimar o direito poluio do meio e ferir o
direito constitucional ao ambiente ecologicamente equilibrado.
Assim, o terceiro posicionamento visualiza na licena ambiental uma nova
espcie de ato administrativo que englobaria aspectos da licena e da autorizao
administrativa revestida dos princpios prprios do direito ambiental. Milar (2011, p.
518) pontua que o correto seria considerar a licena ambiental como uma nova
espcie de ato administrativo, que rene caractersticas das duas categorias
tradicionais
Diante desse quadro, podemos conceituar a licena ambiental como o ato
administrativo sui generis que, sob os princpios do direito ambiental, congrega, ao
mesmo tempo, caracterstica da licena e da autorizao administrativas, tendo em
vista alcanar o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado.
uma viso ainda em construo, todavia contribui para entendimento
que a licena ambiental no pode ser regida unicamente pelos princpios do direito
administrativo, mas que um instrumento prprio do direito ambiental, que objetiva
resguardar direitos de toda a coletividade, no podendo ser visto pelo ngulo
exclusivo do direito administrativo.
A obteno da licena ambiental ocorre ao longo do desenvolvimento do
licenciamento ambiental comum, e constituda de trs fases bsicas, que so a
licena prvia (LP), a de instalao (LI) e a de operao (LO). Essa distino legal
e regulamentada pelo art. 19 do Decreto n 99.247/90 e pelo art. 8 da Resoluo
n 237/97 do CONAMA.
A LP o ato administrativo concedido pelo poder pblico ao particular ou
a uma instituio pblica na fase anterior ao desenvolvimento do empreendimento e

38

de sua operacionalidade. Vejamos sua definio legal no inciso I do art. 8 da

Resoluo n 237/97 do CONAMA.
I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do
empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e concepo,
atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e
condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao;

A partir da licena prvia, so aprovadas a localizao, a concepo da

viabilidade ambiental do empreendimento e a determinao de medidas mitigadoras
e compensatrias para amenizar os impactos eventualmente provocados pelo
empreendimento. O inciso I do art. 18 da Resoluo n 237/97 do CONAMA destaca
um prazo mximo de cinco anos para sua validade.
Nessa fase, tambm destaque a necessidade da apresentao da
avaliao de impactos ambientais, podendo ser constituda de estudos ambientais
mais simplificados ou os mais complexos compostos pelos EIA e RIMA (Estudo de
Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental), bem como, dependendo do
grau de degradao ambiental provocado pelo empreendimento, h exigncia de
audincia pblica para a obteno da LP.
Segundo Farias (2011), a LP licencia a atividade em sua fase de projeto;
a capacidade de mudana estrutural significativa, atribuindo um grau de
importncia significativo LP frente s demais licenas ambientais.
Na segunda fase do licenciamento ambiental, se obtm a licena LI.
Vejamos suas caractersticas no inciso II do art. 8 da Resoluo n 237/97 do
CONAMA:
II - Licena de
atividade de
programas e
ambiental e
determinante.

Instalao (LI) - autoriza a instalao do empreendimento ou

acordo com as especificaes constantes dos planos,
projetos aprovados, incluindo as medidas de controle
demais condicionantes, da qual constituem motivo

Nessa segunda fase o Poder Pblico verificar a compatibilidade tcnica

do projeto com o meio ambiente que recepcionar o empreendimento. O prazo de
validade da LI no pode superar seis anos, como determina inciso II do art. 18 da
Resoluo n 237/97 do CONAMA.

39

A licena de operao subsequente LI e conforme preceitua o inciso

III do art. 8 da Resoluo n 237/97 do CONAMA. aquela que:
Autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do
efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas
de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao.

atravs da licena de operao que se d o ato administrativo final no

procedimento comum do licenciamento ambiental. Nesse momento, ocorre a
verificao do efetivo cumprimento do que foi anteriormente exigido nas licenas
anteriores. Quanto ao prazo de validade, a licena de operao ter quatro anos no
mnimo e 10 anos no mximo de validade, assim indica o inciso III do art. 18 da
Resoluo n 237/97 do CONAMA.
Esses diferentes tipos de licenas ambientais so fases que constituem o
licenciamento ambiental. Uma viso global que as licenas ambientais podero
ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, caractersticas
e fase do empreendimento ou atividade, conforme preceitua o pargrafo nico do
art. 8 da Resoluo n 237/97 do CONAMA.
Assim possvel afirmar que a existncia das fases descritas
anteriormente no fixa um padro legal. A Administrao Pblica, por razo
superveniente, pode exigir uma nica licena ambiental por considerar determinado
empreendimento de baixo potencial poluidor ou, ao contrrio, exigir todas as
licenas, por acreditar ser o empreendimento de elevado poder poluidor. Pode,
ainda,

definir

procedimentos

licenciatrios

especiais,

tendo

em

vista,

reconhecimento de caractersticas singulares atividade ou empreendimento a

serem licenciados.

2.2.4 O procedimento geral do licenciamento ambiental

O art. 10 da Resoluo 237/97 do CONAMA prescreve um procedimento

bsico para o desenvolvimento jurdico do licenciamento ambiental e obteno das
licenas de carter ambiental. Assim dispem o artigo da referida resoluo do
CONAMA:
Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecer s
seguintes etapas:

40

I - Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do

empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais,
necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente
licena a ser requerida;
II - Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado
dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a
devida publicidade;
III - Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos
documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de
vistorias tcnicas, quando necessrias;
IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo
ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez, em
decorrncia da anlise dos documentos, projetos e estudos ambientais
apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao da mesma
solicitao caso os esclarecimentos e complementaes no tenham sido
satisfatrios;
V - Audincia pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao
pertinente;
VI - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo
ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber,
podendo haver reiterao da solicitao quando os esclarecimentos e
complementaes no tenham sido satisfatrios;
VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer
jurdico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida
publicidade.
1 - No procedimento de licenciamento ambiental dever constar,
obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local
e o tipo de empreendimento ou atividade esto em conformidade com a
legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a
autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua,
emitidas pelos rgos competentes.
2 - No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de
impacto ambiental - EIA, se verificada a necessidade de nova
complementao em decorrncia de esclarecimentos j prestados,
conforme incisos IV e VI, o rgo ambiental competente, mediante deciso
motivada e com a participao do empreendedor, poder formular novo
pedido de complementao.

Seguindo as orientaes do dispositivo legal, verificamos que, no inciso I,

so definidos, junto ao rgo competente, os documentos, os projetos e a avaliao
de impacto ambiental. permitida ao responsvel pela atividade licenciada a
participao ativa, atravs da oportunidade que o mesmo possui de definir, junto ao
rgo competente, essa fase inicial. Farias (2011) alerta que o inciso II, da referida
resoluo destaca a publicidade do requerimento da licena ambiental, que regida
pelo art. 1 da Resoluo n 006/96 do CONAMA, determinando que a publicidade
do requerimento da licena ambiental deve ser de trinta dias, a contar do protocolo
do requerimento, em Dirio Oficial do Estado.
A prxima etapa consiste na anlise dos documentos, projetos e
avaliaes de impacto ambiental pelo rgo competente do licenciamento ambiental.
As informaes, quando no satisfatrias, podem ser solicitadas por parte do Poder

41

Pblico,

ocasio

em

que

sero

dados

esclarecimentos

possveis

complementaes em relao aos documentos, projetos e avaliaes de impacto

ambiental, assim determina os incisos III e IV da resoluo em destaque.
Nos casos em que o empreendimento exigiu a realizao do Estudo de
Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental, abre-se a possibilidade da
realizao de audincias pblicas; assim dispem os incisos V e VI da citada
Resoluo. O Ministrio Pblico, uma entidade civil ou at mesmo um conjunto de
cinquenta cidados podem requerer tal audincia; o caput do art. 1 da Resoluo n
009/87 do CONAMA determina esse entendimento.
A ltima etapa do procedimento padro est destacada nos incisos VII e
VIII do art.10 da Resoluo em destaque. Trata-se do momento em que a licena
ser deferida ou indeferida, aps parecer tcnico e, quando couber, jurdico.
Por fim, necessrio destacar dois pontos fundamentais. Primeiro, o
Municpio sempre ser chamado a participar do procedimento do licenciamento
ambiental, independente da atividade a ser licenciada ou da competncia do ente
pblico para o licenciamento ambiental, pois o pargrafo 1 do art. 10 da Resoluo
n237/97 do CONAMA dispe que No procedimento de licenciamento ambiental
dever constar, obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal. Sobretudo,
aps a regulamentao do art. 23 da Constituio Federal, pela Lei Complementar
n 140/11 que, em definitivo, pacificou a entendimento em torno da probabilidade do
ente Municpio participar e licenciar certos grupos de atividades e empreendimentos.
Segundo, importante destacar o contedo do art. 12 da Resoluo
n237/97 do CONAMA.
Art. 12 - O rgo ambiental competente definir, se necessrio,
procedimentos especficos para as licenas ambientais, observadas a
natureza, caractersticas e peculiaridades da atividade ou empreendimento
e, ainda, a compatibilizao do processo de licenciamento com as etapas de
planejamento, implantao e operao.
1 - Podero ser estabelecidos procedimentos simplificados para as
atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental,
que devero ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.
2 - Poder ser admitido um nico processo de licenciamento ambiental
para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para
aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente,
pelo rgo governamental competente, desde que definida a
responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.
3 - Devero ser estabelecidos critrios para agilizar e simplificar os
procedimentos
de
licenciamento
ambiental
das
atividades
e
empreendimentos que implementem planos e programas voluntrios de

42

gesto ambiental, visando a melhoria contnua e o aprimoramento do

desempenho ambiental.

A partir da anlise do dispositivo em destaque, podemos observar que o

procedimento padro um referencial legal bsico, podendo ser simplificado e/ou
adequado; isso ocorre tendo em vista o ajustamento do procedimento do
licenciamento ambiental aos casos concretos.
A grande variedade de atividades produtivas e empreendimentos em
sociedade industrializada no permitiriam um engessamento do procedimento dos
licenciamentos ambientais. O Poder Pblico pode e deve exigir maior rigor tcnico
para implementao dos diferentes empreendimentos existentes, motivado pelo
conhecimento prprio das atividades produtivas envolvidas no empreendimento a
ser licenciado e o grau de impacto ambiental inerente do mesmo ao meio ambiente.
O rigor tcnico reside no reconhecimento dos aspectos legais, ambientais
e procedimentais prprios ao licenciamento de atividades produtivas em um dado
meio, seja natural ou artificial, e no pode ser traduzido como mero obstculo
burocrtico, sob pena de no corresponder aos ditames do texto Constitucional.
Em alguns casos, como no licenciamento de empresas qumicas,
petroqumicas ou atividades de grande impacto ambiental, o Poder Pblico pode
exigir maior rigor tcnico para o desenvolvimento do empreendimento. Em outros
casos, como num pequeno projeto de irrigao, pode simplificar o procedimento do
licenciamento ambiental, motivado pela verificao do menor grau de impacto
ambiental gerado por essa atividade. Pode tambm, desenvolver um procedimento
especfico ao licenciamento de um empreendimento que necessite de um
enquadramento especial por suas caractersticas prprias.

2.2.5 Competncias em matria ambiental: o estudo da competncia

licenciatria ambiental
A competncia, segundo SILVA (2005, p.479) a faculdade atribuda a
uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. O
estudo da competncia matria fundamental para o entendimento do
funcionamento do Estado, principalmente em um Estado federado como o Brasil.

43

Destarte, no Brasil, a soluo para resoluo do complexo problema da

competncia foi solucionada em nossa Constituio Federal, atravs da adoo do
princpio da predominncia do interesse.
[...] pelo princpio da predominncia de interesse, Unio caber aquelas
matrias e questes de predominncia de interesse geral, ao passo que aos
Estados referem-se as matrias de predominante interesse regional e aos
municpios concernem os assuntos de interesse local. Em relao ao
Distrito Federal, por expressa disposio constitucional (CF, art. 32 1),
acumulam-se em regra, as competncias estaduais e municipais, com a
exceo prevista no art. 22, XVII, da Constituio. (MORAES, 2006, p.679)

Desse modo, a questo da competncia, na Federao brasileira,

sustentada pela ideia da predominncia do interesse da matria em relao ao ente
federado. Isso significa que uma questo ou matria, independente de sua
localizao geogrfica especifica, ter sua competncia determinada pela magnitude
do interesse que a mesma possa gerar em relao ao ente da Federao.
Assim, se a matria versar sobre questo monetria sempre estar ligada
Unio. Ao passo que, se estamos falando de criao de regies metropolitanas,
estaremos nos referindo competncia do Estado. Por fim, se estamos nos
referindo criao de um distrito, estamos diante de uma competncia municipal. O
Distrito Federal congrega, por estrita previso legal, as competncias concernentes
aos Municpios e aos Estados.
Partindo da idia formulada por Moraes (2006), podemos destacar alguns
entendimentos bsicos acerca da diviso de competncia na Federao brasileira.
Primeiro, o princpio da predominncia do interesse ponto de relevo para o
entendimento da repartio de competncia. Trata-se de ponto bsico, a partir do
qual emana todo o entendimento do sistema de repartio de competncia no Brasil.
Segundo,

estabelecimento

da

distino

entre

competncia

administrativa e legislativa. A primeira decorre do Poder Executivo e abarca as

questes referentes administrao e gesto do Estado; enquanto a segunda est
relacionada ao Poder Legislativo e refere-se capacidade de legislar nos mais
diferentes temas de interesse da coletividade.
Essa a regra norteadora da repartio de competncias. Todavia, em
algumas matrias, em especial no direito ambiental, questes podero
existir no s de interesse local, mas tambm regional ou, at mesmo,
nacional. Fcil visualizarmos essa situao, ao mencionarmos problemas

44

como os da Amaznia, polgono das secas, entre outros. (FIORILLO, 2006,

p.76)

A anlise da competncia em matria ambiental tema de relevo para o

entendimento do licenciamento ambiental; sua adequada observao imperiosa
para resguardar de legitimidade legal os procedimentos licenciatrios e as
respectivas licenas emitidas. O contrrio produzir insegurana jurdica aos
administrados e prpria Administrao Pblica. Esta no podendo implementar
satisfatoriamente a defesa do meio ambiente; e aqueles, por suportar toda a sorte de
embargos ou interdies motivadas por conflito de competncia contra seus
empreendimentos, produzindo assim, prejuzos econmicos e impactos ambientais
no previsveis e suportados pelos empreendedores, pblico ou privado, e toda
coletividade .
O tema gerava uma srie de divergncias doutrinrias e jurisprudenciais,
provocando o surgimento de vrios entendimentos. Antes da Lei n 140/11, os
posicionamentos referentes competncia administrativa, no qual se insere a
competncia dos Entes para licenciar girava em torno de dois entendimentos. Tratase do critrio existente na Lei n 6.938/81 e o disposto pela Resoluo n 237/97 do
CONAMA.
Esse quadro de controvrsia jurdica existente nas duas principais normas
que regulamentava o tema, at ento, nos remete para dois entendimentos bsicos.
Primeiro, a Lei n 6.938/81 implementa uma confusa repartio na qual sobrecarrega
um ente federativo, o Estado, mas simplesmente exclui outros, caso dos municpios.
Outro aspecto a ser destacado a utilizao do critrio geogrfico do impacto
ambiental direto para determinar a competncia para o licenciamento ambiental,
existente na Resoluo 237/97 do CONAMA. Neste ponto, o que se coloca em
relevo a impossibilidade jurdica de uma Resoluo suplantar uma Lei; possvel
at evidenciar sua incapacidade de regulamentar matria de competncia, seja ela
qual for.
Foi sob o ambiente conflitante de entendimentos que nasceu a Lei n
140/2011, suplantando a dualidade anteriormente existente, contida na Lei n
6.938/81 frente Resoluo n 237/97 do CONAMA e preenchendo a lacuna
referente ao tema.
A nova Lei Complementar n 140/11, regulamentou o artigo 23 da
Constituio Federal e revogou as disposies contrrias existentes nas normas

45

anteriores em matria de competncia licenciatria ambiental, estabilizando a

matria e fixando o entendimento legal com parmetros mais claros de competncia
licenciatria entre os diferentes entes da Federao brasileira. Assim dispe a Lei
em seu art. 1 :
Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do
caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum
relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e
preservao das florestas, da fauna e da flora.

Diante do exposto, possvel constatar que o processo de licenciamento

ambiental brasileiro, depois de longo perodo, deu mais um passo significativo para a
colaborao da efetivao da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Entretanto, diante da complexidade das atividades industriais e produtivas
de nossa atual sociedade, importante o reconhecimento e aprimoramento de
mecanismos legais de controle da qualidade ambiental de atividades especifica,
para a garantia do direito constitucional ao ambiente ecologicamente equilibrado.
Nesse

contexto,

os

procedimentos

licenciatrios

direcionados

atividades petrolferas so de importncia significativa, pelo peso econmico

envolvido e pelos impactos inerentes atividade em si. Assim, discute-se no prximo
item o licenciamento ambiental das atividades petrolferas com destaque para a
modalidade onshore.

2.3

ATIVIDADES

PETROLFERAS,

CONTRATOS

DE

LICITAO

LICENCIAMENTO AMBIENTAL

As atividades e os empreendimentos petrolferos so reconhecidamente

impactantes ao meio ambiente; trata-se de um conjunto de tarefas complexas,
envolvendo uma gama muito significativa de variveis naturais, ambientais e
econmicas.
A complexidade inerente ao processo de explorao e produo do
petrleo, bem como, todo o segmento industrial atrelado a sua cadeia produtiva ,
por conseguinte, responsvel por interferncias no meio ambiente, razo pela qual

46

constitui riscos constantes ao equilbrio ecolgico e s garantias ao ambiente

ecologicamente equilibrado.
So conhecidos, na literatura corrente, os grandes desastres relacionados
indstria petrolfera. Em 1989, o navio petroleiro Exxon Valdez encalhou
nas guas do Alasca, despejando 10,8 milhes de gales de leo nas guas
ocenicas, produzindo um impacto ambiental de ordem internacional, refletindo em
grandes perdas biolgicas nos biomas martimos e terrestres. No ano de 1991,
Saddam Hussein, lder do Iraque, e invasor do territrio do Kuwait, protagonizou um
verdadeiro atentado ao meio ambiente explodindo os poos de petrleo dos campos
do Kuwait. Foram cerca de 600 poos incendiados, submetendo animais e pessoas
a um ambiente carregado de fumaa txica por um longo perodo. Mais
recentemente, em 2010, no Golfo do Mxico, a plataforma Deepwater Horizon, da
British Petroleum, explodiu, provocando um dos maiores desastres ambientais
provenientes da explorao de petrleo em mar.
Exemplos de desastres ambientais, em solo nacional, tambm so
conhecidos. Em 2000, na baa de Guanabara, no Estado do Rio de Janeiro, ocorreu
um grande derramamento de leo, impactando os biomas costeiros e toda a
populao ribeirinha, no entorno da baa. Aps o Pr-Sal, com a intensificao na
explorao em mar, os riscos ambientais so incalculveis; em 2011, na Bacia de
Campos, um vazamento ocorrido, em decorrncia da expanso das atividades
exploratria em mar, demonstrou o grande desafio que a sociedade brasileira tem
pela frente.
Todos esses eventos refletem negativamente em nossa sociedade e
potencializam o surgimento de movimentos de defesa do meio ambiente. Uma
sociedade marcada pelo uso dos combustveis fsseis, finito e, ao mesmo tempo,
altamente poluentes, que, reconhecendo a fragilidade do modelo implementado,
aponta para a necessidade de inserir os condicionantes ambientais aos processos
produtivos atuais. Esse entendimento conduz busca de alternativas de controle,
direcionadas as atividades produtivas em geral, dentre as quais, as petrolferas.
Assim, o Estado brasileiro reconhecendo a importncia e a complexidade
que envolve o desenvolvimento das atividades petrolferas, com base nos ditames
legais, descritos na Constituio Federal, cria e institucionaliza um conjunto de
normas e rgos reguladores das atividades de explorao e produo de petrleo,
desenvolvidas em solo nacional.

47

O licenciamento ambiental, instrumento da Poltica Nacional de Meio

Ambiente, tem uma importante participao nesse contexto de controle e gesto
ambiental, sobretudo, pelos princpios ambientais como o da preveno, de
precauo, desenvolvimento sustentvel, entre outros, que o envolve e o projeta no
exerccio do combate aos impactos ambientais exercidos pelos empreendimentos e
atividades da indstria petrolfera.
Vejamos a seguir como o licenciamento ambiental referente s atividades
de explorao e lavra de jazidas de combustveis lquidos e gs natural
regulamentado e implementado no territrio nacional. Antes, porm, necessrio
entender a fase de pr-licenciamento ambiental, caracterizada pela formatao
contratual da concesso do agente explorador ou produtor de hidrocarboneto.

2.3.1 Fase pr-licenciatria: licitao

A descrio realizada dessa fase, ora denominada de pr-licenciatria,

composta de inmeros requisitos formais previstos no instrumento convocatrio de
licitao para os blocos ofertados atravs das Rodadas de Licitaes realizadas pela
ANP, no entanto, esta fase no compe objeto de anlise do trabalho, embora
possua relao ntima com os procedimentos licenciatrios e seja detentora de
autonomia frente aos licenciamentos e licenas ambientais necessrias a explorao
e produo das atividades petrolferas.
Entretanto, importante destacar que, mesmo sem uma definio clara,
do ponto de vista contratual que liga a viabilidade de efetivao dos termos
estabelecidos nos contratos de concesses e a emisso das licenas ambientais
necessrias ao incio das atividades de explorao dos blocos adquiridos pelos
concessionrios, os procedimentos licenciatrios, aps a aquisio do bloco,
constituem um aspecto importante na atratividade dos mesmos em sua fase de
licitao.
Sem o licenciamento ambiental ou, consequentemente, as licenas
ambientais pertinentes, o concessionrio ficar impedido de desenvolver as
atividades pretendidas em contratos, situao complexa, capaz de colocar em
cheque a segurana jurdica dos contratos e o desenvolvimento econmico das
regies ou do pas.

48

No caso dos contratos para explorao e produo de hidrocarbonetos

fluidos, no obter o licenciamento ambiental e, por conseqncia,
interromper as atividades, um risco contratualmente assumido pelo
concessionrio. No sendo demonstrada a responsabilidade do rgo
ambiental pela frustrao no processo de licenciamento, todo o nus
decorrente da impossibilidade de prosseguir com o empreendimento deve
ser suportado pelo investidor. Inegavelmente, contudo, o risco desse
insucesso deve ser mitigado ao mximo pelos gestores dos setores
ambiental e petrolfero posto que tal frustrao, alm de significar falta de
coordenao governamental, redunda no desconhecimento geolgico ou na
impossibilidade de aproveitamento dos recursos petrolferos. (Acrdo n.
787/2003

TCU

Plenrio.
Disponivel
em
<http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/ServletTcuProxy>. Acesso em 03 mai.
2013.

Diante do reconhecimento da dificuldade apresentada, a Administrao

Pblica, a partir da Quarta Rodada de Licitaes, em 2002, estabeleceu protocolos
de ajustamento de procedimentos entre os rgos federais e estaduais para a
produo de documentos contendo a identificao de reas com diferentes graus de
dificuldades licenciatrias para ser apresentadas aos interessados na aquisio dos
blocos ofertados nas Rodadas de Licitaes.
No ano de 2003, o CNPE editou a Resoluo n 08/03, de validade para a
Quinta Rodada de Licitaes, estabelecendo a necessidade de os rgos
ambientais, em conjunto, elaborarem pareceres prvios com base na sensibilidade
ambiental dos blocos ofertados, permitindo, assim, ao futuro concessionrio a
incluso da varivel ambiental e o conhecimento antes da outorga do Bloco
adquirido das dificuldades e ou complexidade inerente ao licenciamento ambiental
da rea a ser explorada e desenvolvida.
Atravs da Portaria Interministerial MME/MMA n 198/12, a Administrao
Pblica estabeleceu, de forma mais evidente, a relao existente entre a fase prlicenciatria e o licenciamento ambiental. Para tanto, utilizou o termo Avaliao
Ambiental de rea Sedimentar (AAAS) e o Estudo Ambiental de rea Sedimentar
(EAAS). Como determina o inciso I do art. 2 da Portaria anteriormente mencionada:
I - Avaliao Ambiental de rea Sedimentar - AAAS: processo de avaliao
baseado em estudo multidisciplinar, com abrangncia regional, utilizado
pelos Ministrios de Minas e Energia e do Meio Ambiente como subsdio ao
planejamento estratgico de polticas pblicas, que, a partir da anlise do
diagnstico socioambiental de determinada rea sedimentar e da
identificao dos potenciais impactos socioambientais associados s
atividades ou empreendimentos de explorao e produo de petrleo e
gs natural, subsidiar a classificao da aptido da rea avaliada para o
desenvolvimento das referidas atividades ou empreendimentos, bem como

49

a definio de recomendaes a serem integradas aos processos decisrios

relativos outorga de blocos exploratrios e ao respectivo licenciamento
ambiental;

Seguindo o entendimento legal, a AAAS passa a disciplinar a relao

entre o processo de outorga de blocos exploratrios de petrleo e gs natural,
localizados nas Bacias sedimentares martimas e terrestres, e com o processo de
licenciamento

ambiental

dos

respectivos

empreendimentos

atividades.

Estabelece, assim, dentro do arcabouo legal de concesso, explorao e

desenvolvimento das atividades petrolferas, um elo formal entre o perodo de
licitao das concesses, pr-licenciatrio, e o perodo licenciatrio.
Isso fica evidente no art. 22 da Resoluo em comento, instruindo que
devero ser considerados pelos rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, quando do licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades
de explorao e produo de petrleo e gs natural. O art. 24 aprofunda ainda mais
a necessidade de relacionar as duas fases anteriormente apresentadas ao indicar
que:
O conhecimento tcnico e as informaes adquiridas no mbito da AAAS,
aps sua aprovao pela Comisso Interministerial, sero considerados
validados devendo ser utilizados por todos os agentes envolvidos no
procedimento de licenciamento ambiental, com vistas racionalizao dos
estudos exigidos nesse mbito, inclusive do Estudo de Impacto Ambiental e
Relatrio de Impacto Ambiental - EIA/RIMA.

O reconhecimento de aspectos legais e ambientais do licenciamento

ambiental, ainda no momento de licitao dos blocos exploratrios, reveste os
contratos de licitaes com a segurana jurdica necessria para obter as licenas
ambientais obrigatrias tpicas a implementao e desenvolvimento das atividades
petrolferas.
Em 2013, depois de um perodo sem Rodadas, em virtude do
reconhecimento da importncia das descobertas no Pr-Sal, a Dcima Primeira
Rodada de Licitao foi lanada no Dirio Oficial da Unio, no dia 23 de janeiro de
2013, com o Edital contendo as reas em oferta, as regras e procedimentos para
participao e o cronograma preliminar. So diretrizes desenhadas sob a gide do
sistema misto de regulao das atividades de explorao e produo do petrleo e
gs.

50

importante destacar que a Administrao Pblica, atravs da ANP, a

responsvel por promover licitaes e celebrar contratos, em nome da Unio, com
os concessionrios em atividades de explorao, desenvolvimento e produo de
petrleo e gs natural, seja na modalidade de concesso ou partilha de produo.
No caso do sistema regulatrio, implementado a partir das descobertas do
Pr-Sal, a partilha de produo, ainda sem ofertas de licitao direcionadas a rea,
no possui instrumentos convocatrios, consequentemente, sem Rodadas e minuta
de contrato padro para tal situao. Por outro lado, o sistema regulatrio por
concesso encontra-se estabelecido e aplicado desde as primeiras Rodadas de
Licitaes, resultando em contratos com regras h muito experimentadas.
Os contratos de concesses, em linhas gerais, praticados entre a
Administrao Pblica Federal e os particulares, so regidos pela determinao
contida na Lei 8.666/93, conhecida como Lei de Licitaes e Contratos. Em seu art.
2, pargrafo nico, define-se que:
considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da
Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades
para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja
qual for a denominao utilizada.

Dito em outros termos, a licitao constitui em um ato revestido de

formalidades, em que a Administrao Pblica Federal, atravs da ANP, determina
os requisitos tcnicos, econmicos e ambientais que as empresas interessadas na
atividade de explorao e produo de petrleo, necessariamente, se submeteram
por meio do contrato de concesso. Desse modo, os contratos de concesso so
espcie do gnero de contratos administrativos que a Cartilha Licitao e Contratos
Administrativos da Controladoria Geral da Unio (2011) destaca:
[...] os contratos em que a Administrao parte, sob regime jurdico
publicstico, derrogatrio e exorbitante do direito comum, possuem as
seguintes caractersticas: presena da administrao pblica como poder
pblico; finalidade pblica; obedincia forma prescrita em lei;
procedimento legal; natureza de contrato de adeso; natureza intuito
personae; presena de clusulas exorbitantes; mutabilidade.

Podemos depreender dessa citao que o contrato de concesso

estabelecido entre a Administrao Pblica e os particulares, na indstria petrolfera,
em nada se distancia dos preceitos bsicos estabelecidos pelos regulamentos legais

51

institudo pelo Estado brasileiro. Entretanto, FREITAS (2010, p. 101) destaca que o
meio ambiente foi colocado no mesmo patamar de importncia da segurana e da
economia na execuo, conservao e operao de obras e servios licitados pela
Administrao Pblica.
Estabelecido, em linhas gerais, o contrato de concesso, passamos ao
entendimento do instrumento convocatrio, o edital de licitao, regulador das regras
determinantes a assinatura do contrato, com grande repercusso, posteriormente,
nos procedimentos licenciatrios necessrios explorao e desenvolvimentos das
atividades petrolferas, sejam elas onshore ou offshore.
Para tanto, usaremos como referncia os ltimos editais de Rodadas e o
Edital lanado por razo da Dcima Primeira Rodada de Licitao, em 2013, bem
como, as disposies legais responsveis por sua formalizao.

2.3.1.1 O objeto de licitao

O art. 37, I da Lei do Petrleo define os blocos a serem licitados como o

objeto do contrato. A ANP, nos editais de licitao, agrupa os blocos em dois
conjuntos distintos, os pertencentes s novas fronteiras e aqueles localizados nas
Bacias maduras.
As reas de novas fronteiras so as de conhecimento limitado, do ponto
de vista geolgico, ou reas com barreiras tecnolgicas para sua explorao. Nas
bacias maduras, encontramos os campos maduros; so reas com uma explorao
j estabelecida e em fase de declnio em sua produo.
Segundo o Edital da Dcima Primeira Rodada (2013, p. 9), os blocos
localizados nas novas fronteiras possuem o objetivo de atrair investimentos para
regies ainda pouco conhecidas geologicamente, ou com barreiras tecnolgicas a
serem vencidas, buscando a identificao de novas bacias produtoras. E os blocos
inseridos nas bacias maduras objetivam oferecer oportunidades e aumentar a
participao de empresas de pequeno e mdio porte nas atividades de explorao e
produo de petrleo e gs natural em Bacias densamente exploradas.

52

2.3.1.2 Participao

As empresas, para participar das Rodadas de Licitao, tm que ser

enquadradas nos determinantes descritos no inciso II do art. 37 e no art. 25 da Lei
do Petrleo. O recorte legal pontua: a necessidade de a empresa possuir aprovao
da documentao referente manifestao de interesse; pagamento da taxa de
participao e obteno das qualificaes tcnica, jurdica e financeira e
comprovao da regularidade fiscal.
A demonstrao da capacidade condio primordial para atuar no ramo
petrolfero, pois os editais apresentam critrios bastante rgidos de averiguao da
sade financeira, das experincias e capacidade tcnica no ramo petrolfero e a
correta conformidade aos preceitos legais da empresa. O cumprimento de todas
essas exigncias condio essencial para a participao da empresa nos
processos licitatrios

2.3.1.3 Apresentao de ofertas

Uma vez habilitada, a empresa poder submeter, no processo licitatrio, a

sua oferta. A despeito das particularidades envolvidas, trs fatores se sobrepem,
quais sejam: O Bnus de Assinatura, Programa Exploratrio Mnimo (PEM) e o
Compromisso de Contedo Local.
O Bnus de Assinatura, segundo o art. 46 da Lei n 9.478/97 (Lei do
Petrleo) corresponde ao pagamento ofertado na proposta para obteno da
concesso, devendo ser pago no ato da assinatura do contrato. Ou seja, um
montante pago pelo concorrente vencedor na licitao, em uma nica parcela, para
obteno da concesso do Bloco, no podendo ser inferior ao estabelecido
previamente no edital.
O Programa Exploratrio Mnimo (PEM) corresponde ao conjunto de
atividades exploratrias a ser executado pelo concessionrio; expresso em
Unidades de Trabalho (UTs)
Leite (2011, p.76) define o Compromisso de Contedo Local como a
proporo entre o somatrio dos gastos com sistemas, bens e servios da indstria
nacional e o total das despesas realizadas com esses itens nas operaes na rea
da concesso

53

2.3.1.4 Homologao do julgamento

Finalizada a licitao de cada Bloco, a Comisso Especial de Licitao

(CEL) construir o Relatrio de Julgamento, no qual propor a adjudicao do objeto
da licitao s empresas ou consrcios declarados vencedores.
Aprovado e posteriormente publicado o resultado do julgamento da
licitao, a ANP convocar os vencedores para a assinatura dos Contratos de
Concesso de acordo com o cronograma previsto em Edital.
A participao da ANP no se encerra com a assinatura do contrato; a
fiscalizao dos contratos de concesso uma atribuio da Agncia Estatal que,
por fora de Lei, obrigada a acompanhar o desenvolvimento da atividade
petrolfera desde seu nascimento, atravs das licitaes at o encerramento, com a
decretao do fim das atividades pelo empreendedor - concessionrio no campo
com a devida informao a ANP.
Nesse interstcio, no deve negligenciar a fiscalizao das compensaes
financeiras pela explorao do petrleo e gs natural, foco de tenses polticas e
econmicas. Os Bnus de Assinatura, Royalties, Participaes especiais e a
ocupao ou reteno de rea so os meios de expresso material das
compensaes devidas pela indstria petrolfera aos espaos de sua atuao.

2.3.2 O licenciamento ambiental das atividades de explorao, perfurao e

produo de petrleo e gs natural EXPROPER

As atividades petrolferas so reconhecidamente poluentes. Os impactos

ambientais provocados ao meio ambiente so inerentes a todo o processo da
grande cadeia a qual compe a indstria petrolfera. Instrumentos de controle e
gesto ambiental, para o enquadramento da indstria petrolfera, dentro de
parmetros ambientais perquirido pelo Estado brasileiro, so fundamentais. O
licenciamento ambiental, dentro desse contexto, um instrumento reconhecido pela
contribuio efetividade do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado,
destacado no art. 225 de nossa Carta Magna de 1988.
O licenciamento ambiental, como instrumento da Poltica Nacional do
Meio Ambiente (PNMA), garantiu sociedade brasileira a possibilidade de controle

54

de atividades efetivamente poluentes, a exemplo das atividades de explorao,

perfurao e produo de petrleo e gs natural, como tambm, as potencialmente
poluidoras, sob qualquer aspecto ou circunstncia.
Snchez (2008) destaca que a Lei n 6.938/81, que instituiu a PNMA,
garantiu, no plano institucional, a criao do CONAMA, uma estrutura articulada de
rgos, atravs do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), e alou a
condio de elemento constitutivo da PNMA a participao da populao e,
finalmente, passou a tratar a temtica ambiental com carter preventivo e no de
forma remediatria, como antes praticava, direcionando os esforos a reas j
poludas ou degradadas.
um entendimento para alm dos aspectos eminentemente econmicos,
no qual, a incluso de valores ambientais e sociais ao conceito tradicional de
desenvolvimento passa a ser trabalhado, constituindo-se em um modo novo de
vislumbrar o desenvolvimento econmico, agora abarcado pela sustentabilidade
ambiental e social.
A Resoluo CONAMA n 001/86, responsvel pela regulamentao da
Avaliao de Impactos Ambientais (AIA), e os estudos ambientais atrelados ao seu
desenvolvimento so mais um ponto nessa direo, qual seja: o reconhecimento do
desenvolvimento econmico com valores e elementos socioambientais.
Entretanto, somente com a promulgao da Constituio de 1988, o
carter ambiental, inerente ao desenvolvimento econmico, expresso de forma
mais contundente, dando ensejo, em definitivo, do ponto de vista legal e
institucional, ao desenvolvimento econmico com base em valores e elementos
ambientais e sociais.
O Brasil uma federao de dimenses continentais, onde se encontram
diferentes biomas. Sua variedade e complexidade naturais, somadas s diversas
atividades e empreendimentos prprios de um pas industrializado e urbanizado,
implicam na necessidade do estabelecimento de um conjunto diverso de
regramento, tendo em vista a sustentabilidade socioambiental e a garantia ao
ambiente ecologicamente equilibrado.
Dentro desse contexto, o licenciamento ambiental, por possuir o aporte do
poder de polcia e a capacidade de ajustamento dos seus procedimentos aos mais
variados empreendimentos e atividades produtivas tpicas, sejam estes em espaos

55

geogrficos naturais ou humanizados configura-se em um instrumento de

considerado ensejo operacional para a PNMA.
A versatilidade caracterstica do licenciamento ambiental pode ser aferida
pelo grande nmero de Resolues emitidas pela Unio, atravs do CONAMA e
seus congneres nos Estados, tendo em vista, a regulamentao de procedimentos
licenciatrios especficos.
No livro Resolues do Conama: Resolues vigentes publicadas entre
setembro de 1984 e janeiro de 2012, encontram-se descritos vrios exemplos, como
a Resoluo CONAMA n 006/87, direcionada ao licenciamento ambiental do setor
eltrico; a Resoluo CONAMA n 284/01-irrigao, Resoluo CONAMA n 335/03
cemitrios, sem estender-se a procedimentos estaduais ou municipais, por esse
grande e diversificado territrio brasileiro.
Quanto s atividades petrolferas, os regulamentos construdos refletem a
complexidade inerente aos aspectos prprios da explorao e produo do petrleo.
Partindo desse entendimento, o licenciamento ambiental direcionado ao segmento
petrolfero, tomou feies prprias. Tendo como base o regulamento geral descrito
anteriormente, sobretudo nas Leis n 6.938/81, n 9.478/97, n 140/11 e nas
Resolues CONAMA n 237/97, 001/86.
Partindo desse referencial legal e considerando a complexidade das
atividades petrolferas o CONAMA editou a Resoluo n 23/94 instituindo
procedimentos especficos para o conjunto de atividades de explorao, perfurao
e produo de petrleo e gs natural denominadas EXPROPER.
A Resoluo n 23/94 destaca, nos incisos do art. 2, a perfurao de
poos para identificao das jazidas e suas extenses; a produo para pesquisa
sobre a viabilidade econmica e a produo efetiva para fins comerciais, como
atividades de explorao, perfurao e produo de petrleo e gs natural a serem
licenciadas.
Pontua, tambm, os tipos de licenas e estudos necessrios ao
licenciamento ambiental das referidas atividades. No quadro 1 possvel visualizar
os diferentes tipos de licenas pretendidas e estudos ambientais necessrios ao
desenvolvimento dos procedimentos licenciatrios descritos.

56

Quadro 1 Licenas ambientais e estudos ambientais nas atividades EXPROPER

TIPO DE LICENA
LICENA PRVIA PARA
PERFURAO (LPPer)
LICENA PRVIA DE
PRODUO PARA
PESQUISA (LPpro)
LICENA DE
INSTALAO ( LI)

LICENA DE
OPERAO (LO)

OBJETIVO

ESTUDO AMBIENTAL
EXIGIDO
Autorizar a atividade de
Relatrio
de
Controle
Perfurao.
Ambiental (RCA)
Autorizar a produo Estudo
de
Viabilidade
para
pesquisa
da Ambiental (EVA)
viabilidade econmica da
jazida
Instalar
unidades
e Estudo
de
impacto
sistemas necessrios Ambiental
(EIA)
ou
produo
e
ao Relatrio de Avaliao
escoamento.
Ambiental (RAA)
Autorizar o incio da Projeto
de
Controle
operao
do Ambiental (PCA)
empreendimento ou das
unidades, instalaes e
sistemas integrantes da
atividade, na rea de
interesse

Fonte: Resoluo CONAMA 23/1994

O sistema licenciatrio das atividades petrolferas, disposto na Resoluo

CONAMA 23/94, estabelece uma lgica de licenas compatvel com o padro geral
estabelecido na Resoluo 237/97, qual seja: Licena Prvia (LP), Licena de
Instalao (LI) e Licena de Operao (LO).
Entretanto, no que se refere aos tipos de licenas, em razo da
especificidade da atividade, observa-se a existncia da Licena Prvia de Produo
para Pesquisa (LPpro), que se trata de uma licena ambiental, obtida
exclusivamente para aferir a capacidade econmica da descoberta e, para tanto,
ocorrer instalao de equipamentos e o necessrio apoio para produzir, ainda que
em termos limitados.
A LPpro justifica-se pela necessidade de realizao de Teste de Longa
Durao (TLD). Segundo a Portaria ANP n 123/00, so testes de poo, realizados
durante a Fase de Explorao, com a finalidade exclusiva de obteno de dados e
informaes para conhecimento dos reservatrios, com tempo total de fluxo superior
a 72 horas.
Quanto aos estudos ambientais obrigatrios, descritos na Resoluo
CONAMA n 23/94, importante destacar: (i) Relatrio de Controle Ambiental
(RCA), elaborado pelo empreendedor, contendo a descrio da atividade de

57

perfurao, riscos ambientais, identificao dos impactos e medidas mitigadoras; (ii)

Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA), contendo plano de desenvolvimento da
produo para a pesquisa pretendida, com avaliao ambiental e indicao das
medidas de controle a serem adotadas; (iii) Avaliao de Impacto Ambiental (AIA),
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA),
desenvolvido com base nas determinaes estabelecidas pela Resoluo CONAMA
n 001/86; (iv) Relatrio de Avaliao Ambiental (RAA), contendo diagnstico
ambiental da rea onde j se encontra implantada a atividade, descrio dos novos
empreendimentos ou ampliaes, identificao e avaliao do impacto ambiental e
medidas mitigadoras a serem adotadas, considerando a introduo de outros
empreendimentos; (v) Projeto de Controle Ambiental (PCA), contendo os projetos
executivos de minimizao dos impactos ambientais avaliados nas fases da LPPer,
LPpro e LI, com seus respectivos documentos.
Todos os estudos ambientais destacados, anteriormente, no processo de
licenciamento ambiental direcionado obteno do conjunto de licena exigidas na
explorao e produo de petrleo e gs natural, so de responsabilidade do
empreendedor. Os estudos ambientais so verdadeiras ferramentas de controle
ambiental, contribuindo para que os licenciamentos ambientais possam resultar em
licenas emitidas com bases tcnicas, considerando a responsabilidade jurdica e
ambiental de cada parte envolvida nos procedimentos inerente ao licenciamento
ambiental.
Recentemente o sistema de licenciamento ambiental das atividades
petrolferas passou a obedecer s regras de repartio de competncia,
estabelecidas na Lei Complementar n 140/11, que instituiu a competncia dos
entes da federao para o licenciamento ambiental. A referida Lei destaca, no inciso
XVI do art. 7, as atribuies da Unio, no que compete ao licenciamento ambiental,
que so:
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental
ou na zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;

58

d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas

pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos
de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das
o
Foras Armadas, conforme disposto na Lei Complementar n 97, de 9 de
junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem
energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer
da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
7
de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao
de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), e
considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da
atividade ou empreendimento;

possvel destacar claramente, na alnea b, um contedo de forte apelo

direcionado s atividades petrolferas, em especfico, s offshore, pois atividades
localizadas ou desenvolvidas no mar territorial, na plataforma continental ou na zona
econmica exclusiva indicam a Administrao Pblica Federal para o licenciamento
ambiental.
Esse entendimento fica mais claro com a Resoluo CONAMA n 350/04
que dispe sobre o licenciamento ambiental especfico das atividades de aquisio
de dados ssmicos martimos e em zonas de transio, e a Portaria n 422/11 que
dispe sobre procedimentos para o licenciamento ambiental federal de atividades e
empreendimentos de explorao e produo de petrleo e gs natural no ambiente
marinho e em zona de transio terra-mar.
A figura 2 mostra um esquema apresentado pelo IBAMA para facilitar o
entendimento dos caminhos procedimentais necessrios obteno das licenas
ambientais de competncia Federal, dentre as quais as atividades petrolferas.

um dos instrumentos de cooperao institucional descrito pela Lei 140/11 em seu art. 4 2.

59

Figura 2 Procedimento licenciatrio federal desenvolvido pelo IBAMA

Fonte: Disponvel em <http://www.ibama.gov.br/perguntas-frequentes/licenciamento-ambiental>

acesso em 08 de abr. de 2013.

60

A validade das licenas das atividades petrolferas denominadas

EXPROPER segue, no que concerne a LI e a LO, os limites estabelecidos pela
Resoluo CONAMA n 237/97. A LI, no mximo seis anos, e a LO, no mnimo
quatro e, no mximo, 10 anos. A LPPer e a LPpro tm sua validade estabelecida
segundo o Guia de Procedimentos para o Licenciamento Ambiental Federal do Setor
de Petrleo nos seguintes termos: a LPPer possui sua validade determinada pelo
rgo ambiental de acordo com o cronograma da atividade, em consonncia com a
validade do Contrato de Concesso da ANP, e a

LPpro tem sua validade

estabelecida pelo rgo ambiental em consonncia com a validade da Autorizao

ANP.
O

Sistema

Federal

desenvolvido

pelo

IBAMA,

rgo

de

operacionalizao e fiscalizao dos procedimentos licenciatrios de competncia

da Unio, observando, quando pertinente, diretrizes e/ou pareceres afeto a outros
rgos da Administrao Pblica Federal, em razo de licenciamento ambiental que
englobe temas regulados e tratados por lei e rgo especifico. Este o caso do
licenciamento ambiental em reas de conservao, tema tratado dentro da
Administrao Pblica Federal pelo Instituto Chico Mendes (ICMBio).
O IBAMA, em 2008, editou a Instruo Normativa n 184, regulamentando
os procedimentos de licenciamento ambiental federais, especificando prazos e
trmites administrativos. Nele so definidos, como procedimentos, no art. 2,
Instaurao do processo; Licenciamento prvio; Licenciamento de instalao; e
Licenciamento de operao. Estabelece servios on line, nos quais o empreendedor
deve fazer os procedimentos pelo Sistema Informatizado do Licenciamento
Ambiental Federal (SisLic) e demais sistemas corporativos do IBAMA.
Nesses termos, o Sistema de Licenciamento Ambiental Federal
direcionado, sobretudo, no que concerne s atividades petrolferas, s atividades de
explorao e produo offshore, desde as pesquisas ssmicas, passando pela
explorao, at a produo de petrleo e gs natural em mar, atravs do rgo
executor, o IBAMA, podendo ainda englobar, as situao em que, as atividades de
explorao e produo de hidrocarboneto em terra enquadrem-se legalmente em um
dos aspectos descritos nas alneas a, c, d, e, f do inciso XIV da Lei n 140/11,
descrita anteriormente.
Quanto aos Estados com ocorrncia de hidrocarboneto em Bacias
terrestres, a explorao e a produo, sero licenciadas por o sistema de

61

licenciamento ambiental prprio de cada Estado, salvo havendo regulao legal em

contrrio.
O sistema estadual de licenciamento ambiental das atividades petrolferas
s possvel em sendo onshore, ficando os estados produtores como Alagoas,
Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Rio Grande do Norte e Sergipe
responsveis

por

regulamentar

os

procedimentos

licenciatrios

onshore,

sintonizados com suas caractersticas espaciais e institucionais prprias, respeitando

a compatibilidade legal de seus instrumentos de gesto ambiental com as normas
gerais da Unio.
A despeito do reconhecimento do municpio para o licenciamento
ambiental, sua participao nas atividades petrolferas de colaborao nos
procedimentos licenciatrios, contribuindo, sobretudo nos realizados na modalidade
onshore.

2.3.3 O sistema de licenciamento ambiental das atividades petrolferas no Rio

Grande do Norte

O Estado do Rio Grande do Norte localiza-se na Regio Nordeste do

Brasil, ocupando uma rea de 52.811,047 Km 2, com uma populao de 3.168.027
habitantes, segundo dados do ltimo censo realizado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) em 2010.
Sua participao na produo de hidrocarbonetos de grande
representatividade no cenrio nacional, como demonstra dados do Relatrio de
Produo de Petrleo 2000 a 2012 da ANP. O Rio Grande do Norte, segundo o
Relatrio, acumulou uma produo de 329,600 milhes bbl, o que situa-o como
terceiro maior produtor geral de petrleo dentre os Estados produtores.
Os dados da ANP permitem ainda verificar que a grande parte da
produo de petrleo potiguar onshore. exatamente esse fato caracterstico da
explorao e produo de petrleo e gs em solo do potiguar que coloca o Rio
Grande do Norte como maior produtor terrestre de hidrocarboneto.
A explorao e produo de petrleo e gs representam uma parcela to
significativa para economia potiguar que encontramos referncia na Constituio
Estadual vigente, no pargrafo 13 do inciso VIII do art. 150.

62

Ao lado do valor econmico que a atividade petrolfera exerce no estado,

tambm so reconhecidos os preceitos constitucionais ambientais e a garantia do
ambiente ecologicamente equilibrado, j que esta atividade gera, inevitavelmente,
passivos ambientais.
Assim dispe o art. 154 da Constituio Estadual, ao determinar que a
gesto ambiental seja executada pelo Poder Pblico, na forma da lei, cabendo ao
Estado o exerccio do poder de policia ambiental.
Reconhecendo esse viis, o Estado do Rio Grande do Norte, atravs da
Lei Complementar n 272, de 03 de maro de 2004 e suas alteraes pela Lei
Complementar n 336/06 e a Lei Complementar n 380/08 regulamentou os artigos
150 e 154 da Constituio Estadual, definindo a Poltica Estadual de Meio Ambiente
Poltica, o Sistema Estadual do Meio Ambiente, as infraes e sanes
administrativas ambientais, as unidades estaduais de conservao da natureza, bem
como, as medidas compensatrias ambientais so traadas e definidas desde ento.
Uma vez construdo todo o aparato legal de reconhecimento e valorizao
dos aspectos ambientais necessrios a implementao do desenvolvimento a ser
praticado em solo potiguar, o Estado destaca as atividades de importncia ao seu
desenvolvimento, dentre as quais, as atividades petrolferas, por conseguinte,
organiza todo um conjunto de instituies e instrumentos com objetivo de controle
dessas atividades econmicas, do ponto de vista legal e ambiental.
Assim, atravs do IDEMA, autarquia vinculada Secretaria de Estado do
Meio Ambiente e Recursos Hdricos (SEMARH), rgo executor dentro do Sistema
Estadual do Meio Ambiente (SISEMA), contribui com a execuo do licenciamento
ambiental, importante instrumento de gesto e controle ambiental, para efetivar as
diretrizes da Poltica Estadual de Meio Ambiente.
O licenciamento ambiental regulamentado e desenvolvido do Rio Grande
do Norte apresenta a ideia geral contida na resoluo CONAMA 237/97. Assim
sendo,

construir,

instalar,

ampliar

operacionalizar

funcionamento

de

empreendimentos ou atividades produtivas utilizadoras de recursos ambientais,

considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como, os capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento por parte da Entidade Executora, o IDEMA, integrante do SISEMA. E
para tal, necessrio se faz a observncia na expedio da Licena Prvia (LP), a
Licena de Instalao (LI) e a Licena de Operao (LO).

63

Outrossim, espcies genricas de licenas so descritas no texto da lei,

temos ainda, a Licena Simplificada (LS), a Licena de Regularizao de Operao
(LRO), a Licena de Alterao (LA) e a Licena de Instalao e Operao (LIO). So
atos administrativos direcionados aos mais variados tidos de atividades e
empreendimentos.
A Lei n 140/11 responsvel por definir os parmetros legais para
exerccio da competncia licenciatria, estabeleceu aos Estados, dentre os quais, o
Rio Grande do Norte, a competncia para emisso de autorizaes de supresso
vegetal nos procedimentos licenciatorios estaduais, bem como, o dever de fiscalizar
e autuar o empreendedor em caso de irregularidades constatadas.
Em termos gerais o sistema de licenciamento ambiental estadual sob a
competncia do IDEMA pode ser expresso de modo procedimental em passos em
que o empreendedor e a instituio compem uma relao de interao tendo em
vista a obteno da licena almejada.
Os passos que ligam o desejo ou a necessidade do empreendedor em
licenciar sua atividade produtiva e as licenas ambientais emitidas pelo IDEMA
iniciam-se com o interessado/empreendedor obtendo as informaes sobre os
procedimentos inerentes ao licenciamento e as licenas ambientais necessrias ao
empreendimento a ser desenvolvido. As informaes podem ser obtidas pela
homepage oficial do IDEMA ou em um dos postos de atendimento no Estado. Em
seguida, apresenta-se a documentao exigida ao rgo, estando esta completa,
ser emitido o boleto bancrio preenchido para pagamento. Uma vez pago e
publicado o pedido de licena, o interessado, retorna Central de Atendimento para
protocolar o requerimento juntamente com os demais documentos.
Aps esses primeiros passos, segue-se com as anlises tcnica no
procedimento licenciatrio, e caso seja necessrio, instrumentos de Solicitao de
Providncias (SP) ou Notificaes, ou qualquer outro instrumento que objetive
esclarecimentos sobre o projeto em anlise, pode ser requerido. Ocasio em que a
contagem do tempo pode ser suspensa no processo licenciatrio. Por fim, o
interessado, ser informado do resultado da anlise do empreendimento. Em caso
de atendimento de suas pretenses, a licena emitida ficar disposio no IDEMA
por quinze dias. Passado esse perodo, o documento ser enviado ao
empreendedor via Correios. O fluxograma a seguir apresenta o procedimento padro

64

do licenciamento ambiental desenvolvido pelo IDEMA, segue na figura 3 a viso

grfica para melhor entendimento.

Figura 3 - Procedimento licenciatrio estadual desenvolvido pelo IDEMA

Fonte: http://www.idema.rn.gov.br

65

Entretanto, em razo das especificidades da explorao e produo de

petrleo e gs, um conjunto de licenas apontado com o intuito de abarcar as
particularidades inerentes as atividades de perfurao e produo do petrleo e gs.
Nesses temos, destacamos na Lei Complementar n 272, de 03 de maro
de 2004 em seu artigo Art. 47 e suas alteraes produzidas pelas leis
complementares n 336/06 e a n 380/08, que no processo de licenciamento para a
perfurao de poos para a identificao ou explorao de jazidas de petrleo e gs
natural sero emitidas as seguintes licenas:
I Licena Prvia para Perfurao - LPPer, concedida para a atividade de
perfurao de cada poo, mediante a precedente apresentao, pelo
empreendedor, do Relatrio de Controle Ambiental (RCA) das atividades e
a delimitao da rea pretendida;
Alterado pela Lei Complementar n 336/06
II Licena Prvia de Produo para Pesquisa (LPpro), concedida para a
produo para pesquisa da viabilidade econmica de jazida no mar ou,
quando couber, de jazida em terra, devendo o empreendedor apresentar,
para obteno da licena, o Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA);
Alterado pela Lei Complementar n 336/06
III Licena de Instalao (LI), expedida (ou concedida) para a instalao
das unidades e sistemas necessrios produo petrolfera, aps a
aprovao dos estudos ambientais, sem prejuzo da anlise de outros
existentes na rea de interesse; Alterado pela Lei Complementar n 336/06
IV Licena de Operao (LO), expedida (ou concedida) aps a aprovao
do Plano de Controle Ambiental PCA, para o incio da produo ou
explorao do poo.

A partir da identificao das licenas ambientais contidas no recorte da lei

em comento direcionadas as atividades petrolferas a serem desenvolvidas em solo
potiguar evidenciam a forte influncia da Resoluo CONAMA 23/94. A terminologia
e os estudos exigidos so os mesmos com exceo dos estudos ambientais que no
so citados para a fase de (LI).
A figura 4 apresenta o fluxograma, contendo um esboo grfico do
percurso

procedimental

do

licenciamento

ambiental

EXPROPER

onshore

convencional praticado pelo IDEMA com base na Lei Complementar n 272/04 e

suas alteraes.

66

Figura 4 Fluxograma do licenciamento ambiental EXPROPER onshore

convencional praticado pelo IDEMA
1. Apresenta-se requerimento com documentao para anlise.

Objetivo:
Licena
Perfurao - (LPper)

Prvia

para

Estudo Previsto: Relatrio de controle

Ambiental (RCA)

2. Quando for necessrio verificar a viabilidade econmica de jazida em

terra.
Licena Prvia de Produo para O Estudo de Viabilidade Ambiental
Pesquisa(LPpro)
(EVA) requerido.

3. Licena de Instalao (LI)

Objetivo: Instalao das unidades e sistemas
necessrios produo petrolfera

Estudos ambientais, sem prejuzo da anlise

de outros existentes na rea de interesse

4. Licena de Operao (LO)

Objetivo: incio da produo ou
explorao do poo.

Plano de Controle Ambiental (PCA).

Fonte: Elaborado pelo autor.

O quadro apresenta um percurso lgico procedimental das principais

licenas ambientais requeridas e necessrias para a implantao das atividades
EXPROPER onshore convencional desenvolvido pelo IDEMA.
No entanto, na prtica, existe um envolvimento de outras licenas,
autorizaes, podendo ser possvel, em casos justificado ou por determinao legal,
a atuao de outros rgos ou ente da Federao no procedimento licenciatrio.
Assim, para a perfurao de um poo terrestre e sua possvel produo,
necessrio obter a autorizao para supresso vegetal, obter a Licena Simplificada
(LS) para abertura do acesso at a locao e Licena de Instalao e Operao
(LIO) para a instalao da linha de escoamento da produo.
A Licena Prvia de Produo para Pesquisa (LPpro) uma espcie de
licena emitida para poos exploratrios; seu objetivo definir a capacidade de
produo do poo e as Renovao de Licena de Operao (RLO) isoladas.
Quanto aos prazos de validade referentes s licenas direcionadas as
atividades de explorao e produo de petrleo e gs, o IDEMA segue as
determinaes da Portaria n 114/09, na qual atribui prazo de dois anos para a

67

LPPer e a LPpro. O prazo referente LI no poder ser superior a quatro anos e a

Licena de Instalao e Operao (LIO) dois anos.
A LO engloba uma srie de atividades e empreendimentos ligados a
indstria petrolfera, com especificao de prazo bastante diversificada. Assim,
possvel identificar prazo de validade de um ano para Complexo Industrial, de dois
anos para Estao de Tratamento de leo e de quatro anos para Estao de Teste.
Entretanto, no art. 3 da Portaria em anlise, determina-se que:

As licenas de operao e suas renovaes para a atividade

petrolfera sero pagas anualmente, ainda que o prazo de validade
das mesmas seja superior a um ano, devendo constar entre os
condicionantes a informao de que o inadimplemento do pagamento
acarreta imediata suspenso da licena, sujeitando o empreendedor
autuao administrativa.

importante ainda destacar que o licenciamento ambiental objetiva

licenas ambientais para seguimento em especfico dentro da cadeia produtiva das
atividades EXPROPER onshore. Em outras linhas, a licena ambiental emitida pelo
IDEMA para a perfurao de um poo exploratrio no alcana as demais atividades
necessrias a sua explorao e desenvolvimento. Linhas de surgncias, estradas de
acesso, tanques de testes, etc. so atividades intrnsecas cadeia de explorao de
petrleo, entretanto, licenciadas separadamente.
interessante ressaltar a liberdade nos procedimentos trazida pelo art. 48
da Lei em comento quando afirma que as normas regulamentares desta Lei
Complementar podero definir procedimentos especiais para o licenciamento
ambiental, de acordo com a localizao, natureza, porte e caractersticas da obra ou
atividade. A partir desse entendimento, possvel realizar licenciamentos
ambientais mais geis do ponto de vista procedimental. Licenas prvias conjuntas,
simplificao dos procedimentos de renovao e alterao de licenas, e a
possibilidade de expedio isolada ou sucessiva de licenas.
So caminhos importantes para a necessria efetivao de agilidade aos
procedimentos licenciatrios desenvolvidos pelo IDEMA, sobretudo, quando nos
reportamos a atividades e empreendimentos como os petrolferos, em que os
processos industriais so extremamente interligados. Por outro turno, evidencia o
grande desafio de licenciar com comprometimento aos ditames constitucionais de

68

manuteno do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado. Esse aspecto

importante porque nos remete a questo da responsabilidade ambiental licenciatria.
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 225 3, especifica que as
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Em outros termos,
a construo de alternativas que visam agilizar procedimentos licenciatrios so bem
vistas,

entretanto,

intolerveis

quando

pensadas

praticadas

com

viis

eminentemente econmicos.
Os termos apresentados pelo texto constitucional deixam-nos clara a
responsabilidade objetiva dos fatos ligados ao meio ambiente. Assim, se a
culpabilidade no constitui elemento central na identificao da responsabilidade
ambiental, ainda que seja facilmente visvel nas condutas apresentadas, sendo elas
tomadas por agentes pblicos ou privados.
Partindo desse iderio, de visualizao de um sistema licenciatrio gil e
pautado em preceitos ambientais, passa-se a seguir, verificao do licenciamento
ambiental por rea geogrfica, destinados s atividades petrolferas onshore na
Bacia Potiguar.

2.3.4 Licenciamento ambiental por rea geogrfica: o projeto piloto no bloco

POT 609

O sistema de licenciamento ambiental por rea geogrfica surgiu da

necessidade de agilizar os procedimentos licenciatrios, especificamente para
atender grande demanda de licenas ambientais necessrias as atividades
petrolferas desenvolvidas na Bacia Potiguar.
Em 2011, foram emitidas mil trezentos e quarenta e duas licenas
ambientais referentes s atividades petrolferas, desse total, mil duzentos e trinta,
mais de 80%, foram licenas concedidas em razo de empreendimentos da
Petrobras, segundo dados encontrados na homepage do IDEMA.
Deste modo, por iniciativa da Petrobras, empresa que detm o maior
nmero de solicitao e empreendimentos licenciados de atividades petrolferas no
Rio Grande do Norte, em conjunto com o IDEMA, rgo executor da Poltica
Estadual do Meio Ambiente, foi introduzido no sistema licenciatrio estadual, de

69

forma experimental, o licenciamento ambiental por rea geogrfica para as

atividades EXPROPER onshore desenvolvidas no Rio Grande do Norte.
Para

sua

implementao,

foi

desenvolvido

projeto

piloto

de

licenciamento ambiental por rea geogrfica para o POT 609 no ano de 2011. A
ideia era romper com a excessiva quantidade e variedade de licenciamentos
ambientais necessrios ao desenvolvimento das atividades petrolferas com a devida
observao aos preceitos ambientais estabelecidos em lei.
Partindo desse entendimento, o licenciamento ambiental onshore por rea
geogrfica, implementado atravs do projeto piloto POT 609, foi inserido no aparato
legal previamente existente, com a possibilidade de emisso de LP e LIO.
O processo de construo intelectual da ideia do licenciamento ambiental
por rea geogrfica teve incio com a apresentao da proposta pela Petrobras ao
IDEMA no dia 15 de maro de 2011 na Procuradoria Geral do Estado do Rio Grande
do Norte. A Ata desse primeiro encontro registra que Aps esclarecimentos das
dvidas levantadas, o IDEMA e os procuradores, a primeira vista, no encontraram
nenhum impedimento da proposta apresentada.
Entretanto, o IDEMA solicita Petrobras uma nova apresentao da
proposta, desta vez direcionada aos tcnicos do Instituto, para que em seguida, seja
possvel responder ao pleito da Petrobras.
Assim, no dia 21 de maro de 2011, no IDEMA, foi novamente
apresentada proposta de licenciamento ambiental por rea geogrfica para os
tcnicos do IDEMA. Na ocasio ficou estabelecido que aps apresentao o Instituto
realizasse uma reunio interna para posicionar-se acerca do tema.
No entanto, no dia 14 de maio de 2011, na sede do IDEMA, uma terceira
reunio foi realizada, em que consta a presena do Gerente de Segurana e Meio
Ambiente e Sade (SMS) da Petrobras e o Coordenador de Meio Ambiente do
IDEMA. Na ocasio, segundo a Ata da reunio, a Petrobras apresentou um estudo
conclusivo, fechando o ciclo de exposio da proposta, em que os pontos negativos
do sistema de licenciamento ambiental desenvolvido, at ento, pelo IDEMA, so
enumerados e relacionados.
Nessa lgica estabelecida pelo diagnstico apresentado, no ltimo
encontro, a Petrobras verifica como desvantagem para seus negcios:
Grande dificuldade de planejamento;
Reduo da quantidade de perfuraes;

70

Diminuio da produo de leo no Estado;

Parada de sonda de perfurao;
Interrupo e atraso na descoberta de novos campos;
Interrupo e atraso na implantao de projetos novos;
Elaborao de estudos ambientais repetitivos.
Ao IDEMA as desvantagens, apresentadas so:
Processos excessivamente burocrticos;
Excessiva quantidade de processos;
Redundncia de documental;

Maior tempo de licenciamento;

Maior tempo em demanda de servio administrativo.

Por fim, ao Estado as desvantagens residem na:
Desacelerao do crescimento econmico e social;
Diminuio de arrecadao de tributos;
Diminuio de royaltes para os Municpios e para o Estado.
Diante desse quadro, a Petrobras destaca a necessidade de, com
urgncia, implamentar a LPPer por rea,

para efetivamente, proceder com o

licenciamento ambiental por rea geogrfica. Nesse procedimento, o texto da Ata da

reunio expressa: uma vez licenciada a rea, os poos que entrarem em operao
naquela rea ficaro aglutinados em uma mesma licena de operao, deixando de
serem formados processos para Renovao de Licena de Operao (RLO)
isolados.
Entretanto, o corpo tcnico do IDEMA aborda alguns obstculos a
propositura descrita pela Petrobras para o licenciamento ambiental por rea
geogrfica.
(i) Como a Autorizao para Supresso Vegetal seria implementada?
(ii) Como se daria a concesso de uma LPPer da rea sem definio das
coordenadas dos poos?
(iii) Como vincular a informao das coordenadas dos poos a serem
apresentadas aps a emisso da LPPer da rea a esta LPPer
concedida?
(iv) Qual documento poder ser utilizado para realizar a vinculao entre
a LPPer e a definio das coordenadas dos poos?

71

So colocados alguns encaminhamentos preliminares pela Petrobras

para superar os pontos levantados pelos tcnicos do IDEMA. Quanto supresso
de vegetao e s coordenadas dos poos, o encaminhamento apresentado pela
Petrobras torn-los elementos de condio obteno das licenas. Ao modo de
vincular as coordenadas dos poos a serem perfurados LPPer emitida por rea e
ao documento que as vincularia legalmente no dada nenhuma indicao, apenas
destacada a necessidade de que seja realizada em 30 dias, para que a celeridade
das perfuraes no seja prejudicada. A reunio concluda com a indicao de
que, no prazo de 25 de maio do mesmo ano, o IDEMA, apresente uma resposta ao
pleito da Petrobras.
Posteriormente, o Projeto Piloto de licenciamento ambiental por rea
geogrfica foi desenvolvido pela Petrobras e o IDEMA, implementado na rea do
bloco POT 609, e pertencente ao Ativo de Explorao, situando-se na zona rural
de Mossor/RN, mais precisamente, na poro sudeste do territrio municipal. A
figura a seguir destaca a localizao do Bloco POT 609 no territrio do municpio.
Figura 5 Localizao do bloco POT 609 Municpio Mossor/RN

Fonte: Relatrio de Controle Ambiental processos de n 2011-044900/TEC/LP-0081. Em 20 de mai.

de 2011.

72

A rea em destaque, estende-se por 3.192,45ha. A figura abaixo destaca,

em detalhe, o espao compreendido pelo bloco POT 609.

Figura 6 - Bloco Exploratrio POT - 609

___
----___
-----

LEGENDA
LOCALIZAO
RODOVIA PAVIMENTADA
RODOVIA IMPLANTADA
ACESSO
DRENAGEM INTERMITENTE
MASSA DGUA INTERMITENTE
REA DO BLOCO POT 609
EDIFICAES
POO DE PETRLEO EXISTENTE
AGROVILAS

MUNICPIO
MOSSOR
Fonte: Relatrio de Controle Ambiental processos de n
2011-044900/TEC/LP-0081. Em 20 de mai. de 2011.

73

O procedimento licenciatrio proposto e efetivado pelo IDEMA para o

projeto piloto teve incio com o pedido de Licena Prvia, requerida no Processo n
2011-044900/TEC/LP-0081, protocolada no dia 20 de maio de 2011, finalizado-se
com a obteno da (LP), no dia 30 de setembro de 201, com validade datada para o
dia 30 de setembro de 2013.
Em seguida, foram protocoladas a Licena de Instalao e Operao
(LIO), n 2011-049500/TEC/LIO-0103, para o poo exploratrio Juara e a Licena
Simplificada (LS), n 2011-049500/TEC/LS-0420, para o acesso de 729,68m ao poo
Juara. O procedimento apresentado anteriormente pode ser visualizado na figura 5.
Figura 7 Fluxograma do licenciamento ambiental EXPROPER onshore por rea

geogrfica praticado pelo IDEMA

1. Apresenta documentao normal do licenciamento prvio.

Objetivo: Licena Prvia - (LP)

Estudo Previsto: Relatrio de controle

Ambiental (RCA)

Coordenadas dos poos so definidas

2. Faz-se o requerimento de Licena de Instalao e Operao (LIO)
Objetivo: LIO nica para poo, linha
de surgncia e acesso.

Memorial
descritvo
empreendimentos previstos.

dos

3. O processo continua com o procedimento normal de emisso da

Licena de Operao (LO) e suas renovaes (Renovao de Licena de
Operao RLO).
Fonte: Elaborado pelo autor.

O processo de Supresso Vegetal (SVEG) protocolado parte e

acompanhado do RAF Relatrio para Atividade Florestal. importante ainda
lembrar que, havendo necessidade de supresso de vegetal nativa, a LIO s ser
emitida aps a emisso pelo prprio IDEMA da Autorizao para Supresso Vegetal
para Uso Alternativo do Solo.

74

Quais os caminhos legais e tcnicos que foram construdos para viabilizar

tal procedimento? As dificuldades dos procedimentos licenciatrios ambientais foram
dirimidas tanto para o empreendedor como para o rgo licenciador? Essas so
apenas algumas questes iniciais levantadas com intuito de substanciar os
entendimentos pretendidos com a anlise do objeto da pesquisa.

75

3 METODOLOGIA

A pesquisa realizou um estudo de caso do licenciamento ambiental das

atividades EXPROPER onshore, no Rio Grande do Norte, com viis qualitativo,
tendo em vista, construir um entendimento que pudesse contribuir para fazer do
licenciamento ambiental da atividade petrolfera uma ferramenta de controle e de
gesto ambiental de maior eficincia, para otimizao da Poltica Estadual do Meio
Ambiente do Rio Grande do Norte, refletindo na PNMA.
Para o estudo, tomou-se como referncia a rea do Bloco POT 609 por
se constituir no Projeto Piloto de licenciamento ambiental por rea geogrfica para
bloco exploratrio, desenvolvido pela Petrobras e o IDEMA. Trata-se de uma
novidade impressa aos procedimentos licenciatrios direcionados explorao e
produo de petrleo na Bacia Potiguar.
Severino (2007, p. 121) aponta que o caso escolhido para a pesquisa
deve ser significativo e bem representativo, de modo a ser apto a fundamentar uma
generalizao para situaes anlogas, autorizando interferncias. A escolha do
referido licenciamento ambiental pertinente, na medida que, a partir dele, se
viabiliza um redirecionamento ao fazer licenciatrio para as atividades EXPROPER
onshore, no Rio Grande do Norte.
Partindo-se da seleo do Projeto Piloto, a pesquisa foi desenvolvida na
perspectiva de analisar os aspectos tcnico-legais e ambientais relativos ao
licenciamento ambiental por rea geogrfica, direcionada s atividades EXPROPER
onshore na Bacia Potiguar.
O traado lgico tomado pela pesquisa tomou como base, em primeiro
momento, o levantamento das informaes sobre o tema e objeto de estudo
traados atravs da reviso bibliogrfica acerca da atividade foco do licenciamento,
as atividades EXPROPER, e o licenciamento ambiental como instrumento da PNMA.
Assim, o Licenciamento Ambiental de forma geral e, posteriormente, os
licenciamentos

ambientais

direcionados

atividades

empreendimentos

petrolferos na Bacia Potiguar foram analisados atravs da bibliografia consultada e

dos instrumentos legais pertinentes aos procedimentos licenciatrios em estudo.
As tcnicas investigativas utilizadas para satisfao da demanda discutida
so: (i) pesquisa documental realizada nas Atas das reunies em que foram
discutidas a pertinncia e viabilidade do licenciamento ambiental por rea

76

geogrfica; (ii) pesquisa documental dos processos de n 2011-044900/TEC/LP0081, n 201-049500/TEC/LIO-0103 e o de n 2011-049500/TEC/LS-0420, todos
referentes ao licenciamento ambiental do Projeto Piloto; (iii) anlise dos Termos de
Referncias (TR) existentes para os procedimentos licenciatrios em estudo; (iv)
realizao de um questionrio misto com questes de respostas abertas e fechadas
com destino ao funcionrio do IDEMA e da Petrobras, identificados nas atas das
reunies, com funo de coordenao e/ou direo, responsveis pela construo e
implementao do licenciamento ambiental por rea geogrfica, para as atividades
EXPROPER onshore, no Rio Grande do Norte.
Importante destacar que o questionrio formulado e direcionado
Petrobras no obteve resposta, desse modo, a viso da empresa sobre o
licenciamento em estudo pautou-se, sobretudo, pelas atas das reunies, bem como,
o diagnstico que a empresa apresentou na terceira reunio com o IDEMA.
Diante desse material, efetuou-se a construo da interpretao e
avaliao do licenciamento ambiental por rea geogrfica proposto e, uma vez feita
a anlise interpretativa do licenciamento ambiental, executou-se uma comparao
ao procedimento licenciatrio comum, realizado pelo IDEMA, para as atividades
EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte.
Objetivou-se registrar e analisar os aspectos tcnico-legais e ambientais
utilizados para substanciar sua viabilidade legal e, por conseguinte, identificar as
causas que contriburam para seu surgimento e possvel redirecionamento
procedimentais dos licenciamentos direcionados s atividades petrolferas onshore
no estado do Rio Grande do Norte.

77

4 RESULTADOS E DISCUSSO

4.1 OS ASPECTOS TCNICO-LEGAIS

4.1.1 O conceito de rea geogrfica no licenciamento ambiental do projeto

piloto POT 609

O licenciamento ambiental por rea geogrfica traz consigo uma

condicional qualificadora: rea geogrfica. Diante de uma atividade petrolfera, no
caso onshore, o licenciamento ser procedido pelo conceito de rea geogrfica.
A cincia matemtica conceitua a rea como um conjunto de superfcie, a
geografia o define como um recorte da superfcie terrestre em um plano horizontal. A
partir da visualizao dos conceitos apresentados, possvel identificar uma
similitude, trata-se da constatao da condio bidimensional constante nos
conceitos apresentados para rea.
Em outros termos, a rea compreendida tendo como suporte o
componente largura e comprimento em um dado recorte espacial da superfcie
terrestre, ou seja, uma condio bidimensional, em que a dimenso profundidade
no compe o iderio, sobretudo, quando referido a rea com a adjetivao
geogrfica, reforando o conceito de rea apresentado pela cincia geografia.
Ocorre que quando nos reportamos ao contedo da ATA de 15 de maro
de 2011, conforme Anexo, verificamos que, na primeira reunio entre a Petrobras e
o IDEMA, a rea geogrfica no licenciamento ambiental para as atividades
EXPROPER foi conceituada como bloco exploratrio ou campo de petrleo.
Segundo a Lei n 9.478, de agosto de 1997 em seu art. 6 bloco e campo
de petrleo possuem as seguintes definies:
XIII - Bloco: parte de uma Bacia sedimentar, formada por um prisma vertical
de profundidade indeterminada, com superfcie poligonal definida pelas
coordenadas geogrficas de seus vrtices, onde so desenvolvidas
atividades de explorao ou produo de petrleo e gs natural;
XIV - Campo de Petrleo ou de Gs Natural: rea produtora de petrleo ou
gs natural, a partir de um reservatrio contnuo ou de mais de um
reservatrio, a profundidades variveis, abrangendo instalaes e
equipamentos destinados produo (grifo nosso).

78

Como possvel verificar a dimenso profundidade elemento

condicional de existncia do campo ou bloco. No existe a possibilidade de
existncia de um campo ou bloco de petrleo sem considerar a profundidade, logo, a
definio do objeto do licenciamento ambiental por rea carece de agregao da
dimenso profundidade.
Superada a distino entre rea geogrfica em contraponto a bloco e
campo de petrleo na definio do licenciamento ambiental por rea geogrfica nas
atividades petrolferas. imperioso destacar a distino entre campo petrolfero e
bloco exploratrio para chegarmos ao entendimento bsico de rea geogrfica no
procedimento licenciatrio proposto pelo IDEMA para efetivao na Bacia Potiguar
Desse modo, faz se necessrio retornar a definio legal dos termos
contido no art. 6 da Lei n 9.478/97, no qual verifica-se que bloco uma construo
intelectual de uma rea de explorao de petrleo. Definio dada ainda no perodo
pr-licenciatrio, na fase de licitao, um conceito ligado ao uso com componente
econmico. Por outro lado, o conceito de campo petrolfero uma definio pautada
em conceitos geolgicos, seu estabelecimento existencial de origem natural. O
campo de petrleo s vai existir se as condies e os eventos geolgicos
necessrios a formao do hidrocarboneto tiver engendrado as foras da natureza
no momento adequado para sua formao.
Um campo de petrleo pode ou no se estender por um ou mais blocos
de explorao, em virtude das condies geolgicas de sua formao, enquanto que
o bloco um recorte espacial previamente definido no momento da licitao.
O conceito de rea geogrfica no procedimento de licenciamento
ambiental para as atividades petrolferas onshore desenvolvidas na Bacia Potiguar,
na jurisdio de atuao do IDEMA, carece de definio mais clara, sob pena de
ensejar entraves possibilidade de agilizao do licenciamento ambiental por rea
geogrfica e prejudicar as atividades e empreendimentos petrolferos.
Reconhecer claramente o significado de rea geogrfica para os
procedimentos licenciatrios evitar situaes de impasse quanto referncia
espacial base para a obteno da licena ambiental pretendida.
O caminho tomado pelo procedimento no licenciamento ambiental
praticado no POT 609 projeto piloto sinalizou claramente para o entendimento que
rea geogrfica o mesmo que bloco exploratrio.

79

Ao ser questionado sobre Qual a definio de rea geogrfica

sugerida na modalidade de licenciamento designado aos empreendimentos e
atividades petrolferas onshore no RN? O Coordenador de Meio Ambiente do
IDEMA, Srgio Macdo, afirmou que as mesmas so reconhecidas com base nos
blocos leiloados pela ANP, com dimenses de aproximadamente 30 km x 30 km.
Deixando claro na prtica que a rea geogrfica no licenciamento ambiental na
verdade um bloco, embora deixe transparecer na definio que bloco uma rea na
concepo da cincia geogrfica, ou seja, bidimensional sem referncia a
profundidade.
Entretanto, entendendo ser bloco a concepo para rea geogrfica, o
IDEMA criou uma relao direta com as definies existentes no perodo prlicenciatrio, ou seja, o empreendedor ter claramente, desde a licitao do bloco
ofertado para Bacia Potiguar, no Rio Grande do Norte, a obrigao de licenciamento
ambiental condicionada extenso definida no contrato de concesso assinado com
a Unio, atravs da ANP. A relao entre o perodo pr-licenciatrio, desenvolvido
pela ANP e licenciatrio, desenvolvido pelo IDEMA ser fortalecida.

4.1.2 O licenciamento ambiental onshore por rea geogrfica na Bacia

Potiguar: aspectos tcnico-legais

A Lei Complementar n 272, de 03 de maro de 2004 e suas alteraes

de 2006 e 2008 que regem o sistema licenciatrio ambiental no Rio Grande do Norte
descrevem claramente os tipos de licenas ambientais direcionadas as atividades
petrolferas.
No existe referncia legal que comporte a ideia de um licenciamento
substanciado no conceito de rea para o licenciamento ambiental de atividades
EXPROPER onshore. As normas regulamentadoras so taxativas ao afirmar que no
processo de licenciamento para a perfurao de poos sero exigidas,
especificamente, a LPPer, LPpro, LI e a LO para a identificao ou explorao de
jazidas de petrleo e gs natural.
Por outro lado, a mesma lei em comento aborda em seu art.48 As
normas regulamentares desta Lei Complementar podero definir procedimentos
especiais para o licenciamento ambiental, de acordo com a localizao, natureza,

80

porte e caractersticas da obra ou atividade. Abrindo-se para a possibilidade legal,

de existncias de procedimentos licenciatrios novos.
Desse modo, embora exista um comando normativo que especfica o
licenciamento por poos, viabiliza-se a criao de licenciamentos mais especficos,
sejam eles simplificados ou mais sofisticados em seu grau de exigncia.
Assim, a Petrobras em conjunto com o IDEMA desenvolveu um
procedimento licenciatrio tendo em vista aperfeioar o procedimento padro do
licenciamento direcionado as atividades EXPROPER onshore. Para tanto,
necessariamente teria que construir um caminho de implementao legal do novo
licenciamento ambiental.
As atas das reunies entre a Petrobras e o IDEMA, disposta no Anexo,
indicam preocupao por um caminho legal seguro ao desenvolvimento da
modalidade de licenciamento em construo. A fala da procuradora do IDEMA,
conforme as atas chamam ateno nesse sentido, na ocasio, da primeira reunio, a
mesma coloca a possibilidade de ser necessrio a alterao em resoluo ou
emisso de portaria para um licenciamento ambiental por rea geogrfica.
A fala do tcnico Srgio Aguiar, registrada na ata do dia 21 de maro de
2011, referente ao segundo encontro sobre o tema, relata que houve experincia
assemelhada no passado de licenciamento ambiental nos moldes do proposto pela
Petrobras. A mesma ata, registra que a tcnica Benilda Stela de Lira Leo
observou que a experincia foi bem sucedida, e no soube precisar o motivo de sua
descontinuidade.
Diante

desses

fatos

Petrobras

apresenta

uma

proposta

de

licenciamento por rea geogrfica, para a atividade de perfurao de poos em

blocos exploratrios, que segue as constantes dispostas no estudo de Proposio
de licenciamento ambiental por rea geogrfica em Anexo.
Ocorre que os procedimentos licenciatrios propostos pela Petrobras
modificam o sistema licenciatrio para as atividades petrolferas, apresentando
caractersticas distintas das fases que constituem o sistema licenciatrio das
atividades EXPROPER onshore.
o caso da LPPer, que na proposta responsvel pela licena de toda
uma rea de um bloco ou campo, ou seja, licenciada previamente por um ato
administrativo que em sua origem tem fora de comando para licenciar previamente
a localizao de um ponto circunscrito a rea de perfurao de um poo em

81

especfico. Assim dispem o inciso I do art. 47 da Lei 272/04 [...] concedida para a
atividade de perfurao de cada poo [...]
Em contraponto a proposta da Petrobras, o IDEMA apresentou uma
reformulao dos procedimentos licenciatrios das atividades EXPROPER onshore,
para tanto, reconheceu a rea geogrfica desde o incio dos procedimentos
licenciatrios, a partir do estabelecimento da licena prvia (LP) para toda a rea de
um bloco de explorao. O caminho do licenciamento ambiental por rea geogrfica,
seguido pelo IDEMA, tambm foi direcionado para insero do mesmo no arcabouo
legal pr-existente.
Entretanto, verifica-se a partir do disposto no Parecer Tcnico do IDEMA
em referncia ao empreendimento Bloco Exploratrio POT 609, projeto piloto, em
anlise, que a escolha pela Licena Prvia (LP), em vez de Licena Prvia para
Perfurao (LPPer) foi justificada porque esta ltima d o direito de perfurar e no
de uso da rea.
O sistema licenciatrio adotado pelo arcabouo legal brasileiro e seguido
pelo desenvolvido pelo IDEMA compartimentado em licenas ambientais distintas,
porm interligadas, a fim de que a Administrao Pblica verifique a viabilidade
ambiental da emisso da licena para a atividade final pretendida pelo
empreendedor.
A partir desse entendimento observa-se que a (LP) no compe o rol de
licenas ambientais para a atividade de perfurao, finalidade do licenciamento
ambiental solicitado pela Petrobras, e a (LPPer) no poderia licenciar uma rea
porque restringi-se ao direito da perfurao do poo.
O Coordenador de Meio Ambiente do IDEMA, Srgio Macdo, informou
que, at ento no houve questionamento legal direcionado prtica do
licenciamento por rea geogrfica, no estado, destacando, ainda, que na ocasio da
construo do entendimento do licenciamento por rea geogrfica a Procuradoria
Geral do Estado foi ouvida quando da apresentao da proposta pela Petrobras e
naquela ocasio, a priori no emitiu opinio desfavorvel.
Entretanto, o licenciamento por rea geogrfica das atividades petrolferas
carece de um instrumento normativo especfico que regulamente a matria e garanta
segurana jurdica aos prximos licenciamentos ambientais por rea geogrfica.
Pois, procedimentos licenciatrios substanciados pela concepo de rea
geogrfica para licenas ambientais para atividades EXPROPER onshore no

82

denota apenas mudanas em procedimentos, mas em todo o sistema licenciatrio

para as atividades em questo, sobretudo, porque o arcabouo legal existente no
abarca a concepo de licenciamento por rea geogrfica, direcionado para as
atividades EXPROPER onshore.
A despeito dos aspectos legais suscitado anteriormente, procedimentos
foram desenvolvidos com vista ao enquadramento do licenciamento por rea a
estrutura licenciatria existente. Em resposta aos questionamentos formulados sobre
o tema (ver Apndice A), o Coordenador de Meio Ambiente do IDEMA, Srgio
Macdo, ratifica esse posicionamento, ao afirmar O procedimento foi adotado
atravs de projeto piloto, seguindo a hierarquia do licenciamento.
Analisando o material documental do licenciamento em questo, verificase que inicialmente foi requerida a licena prvia de todo o bloco, a rea geogrfica,
com o estudo ambiental determinado, o (RCA), em seguida, foram requeridas as
licenas de instalao e operao (LIO) para o poo Juara e a Licena simplificada
para o acesso ao poo. Todas as requisies foram respondidas favoravelmente,
inclusive a Autorizao de Supresso Vegetal para o uso alternativo do solo.
Assim, possvel verificar que os procedimentos ganharam em agilidade,
o Quadro 2 apresenta as principais distines existentes entre o licenciamento
ambiental por rea geogrfica e o licenciamento ambiental convencional
EXPROPER onshore praticado pelo IDEMA.

83

Quadro 2 Licenciamento ambiental convencional versus o licenciamento ambiental

por rea geogrfica EXPROPER onshore
Licenciamento Ambiental
convencional

Licenciamento Ambiental por rea

Geogrfica

1. Apresenta-se
requerimento
objetivando a (LPPer) instrudo com
o Relatrio de controle Ambiental
(RCA), bem como, requerimentos
de LIO para linha de surgncia e de
LS para o acesso. A delimitao da
rea pretendida j deve ser
descrita.
2. Formula requerimento para LI
objetivando a instalao das
unidades e sistemas necessrios
produo petrolfera com os
estudos ambientais. Caso seja
necessrio requer-se a LPpro
3. O processo continua com o
requerimento da LO, LIO e
LS objetivando o incio da produo
ou explorao de um nico poo.
Posteriormente
segue
as
renovaes de LO, LIO e LS.

Apresenta-se requerimento objetivando

a LP da rea do bloco instruda com o
(RCA). As coordenadas dos poos so
definidas posteriormente.

Formula
requerimento
para
LIO
objetivando licena ambiental que
abarque poo, linha de surgncia e
acesso com o memorial descritivo. O
processo de Supresso Vegetal (SVEG)
protocolado a parte.
O
processo
continua
com
o
procedimento normal de emisso da LO
nica objetivando a continuao da
produo ou explorao dos poos.
Posteriormente, seguem as renovaes
(RLO) do poo, linha de surgncia e
acesso - nica.

Fonte: Elaborado pelo autor.

Ao analisar os aspectos tcnicos a partir dos documentos exigidos nos

termos de referncias formulados pelo o IDEMA, bem como, os documentos
tcnicos apresentados no licenciamento ambiental do projeto piloto do POT 609
verifica-se que, assim como os aspectos legais, que ocorreu a partir da adequao a
legislao existente, os aspectos tcnicos relativo ao licenciamento ambiental por
rea geogrfica foram substanciados por referncias tcnicas previamente
estabelecidas pelo IDEMA.
Deste modo, as Instrues Tcnicas para Apresentao de Projetos de
Extrao de Combustvel Fssil na Licena Prvia para Perfurao de Poos de
Petrleo (LPPer) foram utilizadas como referncia. Nela os elementos tcnicos
destacados so: a planta de localizao, a planta planialtimtrica (apenas quando
solicitada pelo Idema), memorial descritivo das instalaes a serem licenciadas
(poos e/ou linhas de surgncia e acessos), cronograma fsico de implantao do
empreendimento e o Relatrio de Controle Ambiental (RCA).

84

No licenciamento ambiental por rea geogrfica do projeto piloto do POT

609, constata-se a partir do processo de n 2011-044900/TEC/LP-0081, Licena
Prvia para o bloco exploratrio POT 609, a apresentao do Relatrio de
Controle Ambiental (RCA) para toda a rea do bloco contendo os mapas de
localizao e acesso do bloco POT 609, mapa geolgico, mapa pedolgico, mapa
da cobertura vegetal e mapa de uso e ocupao do solo.
No existiu LPPer para esse caso, logo, uma instruo tcnica deve ser
pensada. Sobretudo, porque a referncia espacial tomada em uma escala no qual
se inclui uma rea de todo um bloco, e no um ponto especfico de perfurao de
um poo.
O Relatrio de Controle Ambiental (RCA), principal documento,
desenvolvido para o licenciamento ambiental do POT- 609 - projeto piloto, apresenta
e descreve o empreendimento; delimita a rea de influncia do empreendimento;
constri um diagnstico ambiental destacando os meios fsico, bitico e antrpico;
identifica e analisa os impactos ambientais e, por fim, apresenta medidas
mitigadoras e de controle ambiental, bem como um programa de acompanhamento e
monitoramento dos impactos ambientais. So elementos constitutivos que no
sofreram grandes alteraes, esclarece Srgio Macdo em resposta ao questionrio
disposto no Apndice A, Coordenador de Meio Ambiente do IDEMA.
Observando o termo de referncia para elaborao de relatrio de
controle ambiental (RCA) referente ao licenciamento prvio para perfurao de
poos de petrleo verifica-se que o roteiro bsico de sua construo corresponde
basicamente ao citado pelo Coordenador de Meio Ambiente do IDEMA para o RCA
implementado ao projeto piloto de licenciamento ambiental por rea geogrfica. Ou
seja, o RCA apresentado no licenciamento ambiental por rea geogrfica tomado
com base no termo de referncia prprio de um RCA direcionado a uma LPPer.
Essa questo torna-se importante, pois o termo de referncia para o RCA,
em um procedimento licenciatrio de LPPer, limita a validade do estudo ambiental a
uma quantidade de quarenta poos em um mesmo campo. Outro ponto a ser
destacado que a escala a ser utilizada no RCA, direcionado a um licenciamento
ambiental por rea geogrfica, abranger um recorte espacial mais extenso do que
em um procedimento licenciatrio de uma LPPer.
Ao licenciar previamente uma rea que possui como referncia o bloco
licitado, a definio prvia de uma quantidade de poos como disposto no Termo de

85

referncia de um RCA em uma LPPer, bem como, a definio da escala a ser

utilizada para efeito de validade do estudo precisa de adequao para legitimar o
novo marco espacial, rea geogrfica, que no licenciamento ambiental EXPROPER
onshore por rea geogrfica mais extenso, compondo uma maior quantidade de
elementos a ser georreferenciados e cartografados.
Quanto aos custos, os procedimentos resultaram em reduo de material
de expediente, de dirias; de horas despendidas por tcnicos e pelo setor de
atendimento, segundo o Coordenador de Meio Ambiente do IDEMA, Srgio Macdo.
Por outro lado, o entrevistado alerta:
A quantidade de tcnicos no setor de licenciamento ambiental das
atividades petrolferas ainda no atende de forma satisfatria quantidade
de processos, pois a quase totalidade ainda no modelo de processo
convencional. Portanto, sobra pouco tempo para o licenciamento por rea
geogrfica, embora esse nmero seja muito reduzido e esteja na fase
experimental.

A infraestrutura tambm pontuada como um obstculo, embora estejam,

em curso melhoras, como pontua Srgio Mcedo, em resposta a questionamentos
dispostos no Apndice A, sobre o tema.
Entretanto, ao expor que foram adquiridos novos veculos, ressaltou que
ainda no possvel atende a demanda de processos por um tcnico em viagens,
havendo a necessidade de dois tcnicos ocuparem o mesmo veculo. Informou
tambm que h necessidade de aquisies de mquinas fotogrficas e GPS, alm
de equipamento de geoprocessamento com programas mais atualizados.
Fica demonstrado que os esforos empreendidos para o aprimoramento
dos procedimentos licenciatrios tambm passam pelo atendimento de demandas
relacionadas constante aquisio de equipamentos e preparao tcnica de
pessoal, visando ao aperfeioamento contnuo do licenciamento ambiental
desenvolvido pelo IDEMA.
Diante do disposto, observa-se que o licenciamento ambiental por rea
geogrfica implementado no POT 609, atravs do projeto piloto, foi consequncia
de um processo de interlocuo entre a Petrobras e o IDEMA, que resultou em uma
proposta inovadora ao sistema de licenciamento ambiental, embora possam ser
detectadas dificuldades para sua implementao, a partir dos aspectos tcnicolegais, pois a utilizao, principalmente, da Lei 272/04, Resoluo CONAMA 23/94 e

86

das instrues normativas do IDEMA, base referencial legal preexistente, no se

encontra aglutinada ao corpo normativo com a concepo de rea geogrfica ao
licenciamento ambiental EXPROPER onshore.
importante destacar ainda que, embora o licenciamento ambiental por
rea geogrfica empreendido no projeto piloto do POT-609 tenha demonstrado
agregar agilidade aos procedimentos licenciatrios em estudo, o mesmo no dispe
de uma infraestrutura satisfatria para seu pleno desenvolvimento.

4.2 OS ASPECTOS AMBIENTAIS

Os aspectos ambientais do licenciamento por rea geogrfica das

atividades EXPROPER onshore compe outra faceta importante e necessria na
anlise do licenciamento proposto. Assim, a identificao dos impactos ambientais
no RCA realizado pela PROGEL - Projetos Geolgicos Ltda (2010) para a obteno
da Licena Prvia no licenciamento ambiental por rea geogrfica do POT- 609 projeto piloto constituir a base para o entendimento desse aspecto suscitado no
licenciamento ambiental em estudo.
Snchez (2008) destaca que o impacto ambiental uma alterao na
qualidade ambiental promovida pela ao humana, provocando modificaes nos
processos naturais e sociais, positivos ou negativos.
Partindo desse entendimento e com base na matriz de impactos, includa
no RCA em estudo, desenvolvido pela PROGEL - Projetos Geolgicos Ltda (2010)
para o processo n 2011-044900/TEC/LP-0081 identificam-se, no estudo ambiental
proposto para a LP do bloco POT 609, os impactos ambientais por fator ambiental,
atividades a ser desenvolvidas ao longo da vida do empreendimento de explorao
e produo de petrleo, no bloco de explorao.
Deste modo, quando a matriz de impacto disposta no RCA refere-se
atividade de construo das vias de acesso, os impactos ambientais descritos so:
emisses de poeira; colocao de aterro sobre a cobertura do solo nos acessos a
serem implantados; supresso da vegetao nativa; afugentamento parcial da fauna
no momento de alguns ajustes no acesso; alteraes na dinmica de uso e
ocupao do solo.
Na construo da base do poo, os impactos ambientais descritos so:
emisso de poeiras e gases; colocao de aterro sobre a cobertura do solo;

87

supresso da vegetao nativa; afugentamento parcial da fauna no momento da

construo da base; alterao na dinmica de uso e ocupao do solo em virtude da
locao estar situada em rea de cultura de milho.
Ao descrever os impactos ambientais da perfurao do poo cita:
produo de rudos; afugentamento da fauna; afetao no potencial de uso e
ocupao do solo e na cobertura vegetal natural.
No teste de longa durao (TLD), os impactos ambientais descritos na
matriz so: Influxo indesejvel de fluidos da formao (leo/gs ou gua) e produo
de poeira.
Por fim, na produo, so apresentados os Influxos indesejveis de fludo
(leo/gs/gua); contaminao do solo e do lenol fretico; danos a cobertura
vegetal natural e prejuzo na ocupao e uso do solo.
Foram

apresentadas,

resumidamente,

as

atividades

serem

desenvolvidas na rea licenciada e os possveis impactos ambientais gerados,

segundo a matriz de impactos ambientais disposta no RCA no processo n 2011044900/TEC/LP-0081.
Para tanto, o fator ambiental apontado relacionado aos impactos
ambientais gerados nos componentes do sistema ambiental considerado (Ar; Solo;
gua Superficial; gua Subterrnea; Vegetao; Fauna; Uso e ocupao do solo;
Patrimnio arqueolgico, espeleolgico e paleontolgico), a partir de uma
caracterizao do impacto, segundo uma categorizao em que se consideram: 1)
carter (positivo ou negativo); 2) magnitude (numa escala que se estende de sem
criticidade at excessiva criticidade); 3) significncia (no significativo, moderado e
significativo); 4) durao (imediato, mdio prazo e longo prazo); 5) temporalidade
(temporrio, permanente e cclico); 6) ordem (direta e indireta); 7) estado (reversvel
e irreversvel) e 8) escala (local, regional e estratgico). Ao final, apresenta-se uma
medida mitigadora compatvel com o impacto ambiental detectado.
A ttulo de exemplificao, apresenta-se, no Quadro 3 um recorte
simplificado da matriz referente aos impactos ambientais da perfurao do poo.

88

Quadro 3 - Matriz de impacto ambiental - resumo

Fator
considerado

Componente
do
Sistema
ambiental
considerado

Caracterizao do
impacto ambiental

Descrio
dos
impactos

Medidas Mitigadoras

1 2 3 4 5 6 7 8

Local

Negativo
Baixa criticidade
Moderado
Imediato
Permanente
Direta
Reversvel

A operao ser realizada

em sistema fechado (silo
com 2 orifcios, 1 para
Perfurao
Solo
injeo de ar e outro para
do Poo
sada da mistura cimento,
gua e aditivos diretamente
para os poos)
Adaptada da matriz de impacto do RCA desenvolvido pela PROGEL - Projetos Geolgicos Ltda
(2010) para o processo n 2011-044900/TEC/LP-0081.
Alterao
de
solo
pela
deposio
de resduos

Dos dados descritos possvel depreender que, no processo de

identificao dos impactos ambientais, tendo como referncia a adaptao da matriz
em estudo, o fator ambiental perfurao do poo, considerando-se o componente
solo, apontou como impacto a Alterao de solo pela deposio de resduos,
caracterizando o impacto ambiental, de acordo com os itens das diferentes
categorias de caracterizao. Ao final, descreve-se a medida mitigadora a ser
implementada com vista ao impacto destacado.
Esse procedimento utilizado para os demais fatores ambientais, ou seja,
a atividade de construo das vias de acesso; a construo da base do poo; o teste
de longa durao (TLD) e a produo. Sero levantados os possveis impactos para
cada

componente

do

ambiente

afetado,

considerando

sua

especificidade

impactante, segundo os itens disposto na caracterizao.

A despeito das crticas possveis a serem feitas ao critrio de construo
de identificao dos impactos ambientais e s medidas mitigadoras, apresentadas,
necessrio destacar que esse critrio considera como referncia a rea de Influncia
Direta (AID) e a rea de Influncia Indireta (AII).
A AID refere-se rea do bloco POT 609, (ver figura 6), corresponde
aproximadamente 900km; e a AII, o municpio de Mossor RN, (ver figura 5),
segundo o RCA contido no processo n 2011-044900/TEC/LP-0081.
No licenciamento por rea geogrfica a AID considerada para
identificao dos impactos ambientais, pois no existe uma definio exata da
locao para a efetiva construo dos acessos e bases para as locaes a serem
perfuradas.

89

Essa situao chama a ateno para que os mecanismos de

identificao, tais como as matrizes, considerem, em sua construo, a rea em sua
totalidade, especificidade do licenciamento ambiental por rea geogrfica das
atividades EXPROPER onshore.
Saber a localizao da rea em que de fato teramos o empreendimento
sendo desenvolvido contribui para a indicao de caminhos mais eficientes no
controle e gesto de atividades reconhecidamente impactantes.
Entretanto, no caso em estudo, a condio ideal apontada no
corresponde ao contexto do licenciamento ambiental por rea geogrfica aplicado as
atividades EXPROPER onshore. Desse modo, a identificao dos impactos
ambientais constituir uma tarefa de grande complexidade prtica, tendo em vista a
indefinio quanto ao ponto exato, nesse momento, do desenvolvimento dos
empreendimentos e atividades em especficos inserido no bloco (rea geogrfica).
Isso se reflete tambm nas medidas mitigadoras e compensatrias, pois,
dentro

de

um

contexto

ainda

de

indefinio

da

localizao

do

efetivo

desenvolvimento da atividade ou empreendimento compromete-se a efetividade e

eficcia da mitigao e compensao dos impactos ambientais identificados.
Essa dificuldade apontada nos remete aos questionamentos levantados
pelos funcionrios do IDEMA, ainda na fase inicial da construo do licenciamento
ambiental por rea geogrfica.
Naquele momento, as informaes das coordenadas geogrficas dos
poos e modo como elas seriam registradas foram pontos levantados pelos
funcionrios do IDEMA e respondidos de modo lacnico pela Petrobras; fato que
pode ser constatado nas atas dispostas em Anexos.
Posteriormente, j no licenciamento ambiental por rea geogrfica do
POT 609, verifica-se que a localizao se deu na LIO. No foi possvel constatar o
estabelecimento de um padro quanto ao momento de identificao das
coordenadas do recorte espacial efetivamente utilizado no interior da rea
geogrfica licenciada, bem como, o termo de referncia utilizado para o estudo
ambiental que subsidiaria as questes ambientais suscitadas quanto ao ponto
espacial de uso efetivo inserido na rea licenciada.
possvel averiguar ainda que, no licenciamento ambiental em anlise,
existe a necessidade do estabelecimento de definio clara do momento de
identificao dos pontos em especfico utilizados no interior do bloco (rea

90

geogrfica) para adequar as medidas mitigadoras e compensatrias, assim como os

planos de monitoramento nos estudos exigidos no licenciamento ambiental em
construo.
Outro elemento importante, na anlise em curso, corresponde
fiscalizao e ao monitoramento. Duas perguntas pontuaram a construo do
entendimento desses elementos. A primeira corresponde identificao de qual o
papel do monitoramento nos licenciamentos ambientais por reas geogrficas.
Acompanhar a interveno/interferncia nos aspectos ambientais da rea
licenciada, de modo a verificar o cumprimento da legislao ambiental foi a
apresentada pelo Coordenador de Meio Ambiente do IDEMA, Srgio Mcedo. Na
segunda, questionou-se quando foram realizadas fiscalizaes em atividades
EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte, licenciadas a partir do licenciamento
ambiental por rea geogrfica. Em resposta, o Coordenador Ambiental do IDEMA
pontuou:
Inicialmente, ocorre uma vistoria pela equipe tcnica de anlise aps a
abertura do processo de licena prvia para os empreendimentos na rea
geogrfica e, posteriormente, na medida do possvel, a fiscalizao ocorre
durante a implantao e funcionamento da atividade. So apenas dois
blocos licenciados por projeto piloto e ainda no h evidncias de
problemas detectados.

As condies fticas apresentadas nos permitem aferir que os

procedimentos de fiscalizao e monitoramento e seus desdobramentos no
licenciamento ambiental EXPROPER onshore por rea geogrfica ainda se reveste
de grande dificuldade operacional pelos obstculos impostos pela logstica
necessria.
A percepo do entrevistado quanto, ao licenciamento ambiental
convencional desenvolvido pelo IDEMA, de modo geral bom, entretanto, ao
direcionar sua anlise ao licenciamento ambiental por rea geogrfica das atividades
EXPROPER onshore, pondera que os esforos so feitos no limite das
possibilidades impostas pela estrutura administrativa e legal, na qual se insere o
licenciamento ambiental. Macdo sentencia como regular por ainda estar em fase
de experincia, mas acredita que ir reduzir tempo e custo de anlise, alm de
aproveitar estudos existentes para novos empreendimentos na rea previamente
estudada.

91

Desse modo, reconhece-se que os estudos ambientais constituem-se em

atividades que implicam juzo de valor e que, portanto, extrapolam o mbito de
competncia do empreendedor ou da equipe tcnica que elabora o estudo, como
aponta Snchez (2008), sobretudo os de maior complexidade, caso dos relativos s
atividades petrolferas.
Essa constatao faz com que as regulamentaes considerem
mecanismos de consulta pblica nos estudos ambientais, e, por conseguinte, nos
sistemas licenciatrios em teste ou experimentao, caso do licenciamento
ambiental por rea geogrfica das atividades petrolferas EXPROPER onshore.
Diante desse quadro, o sistema de licenciamento ambiental onshore por
rea geogrfica, na Bacia Potiguar, embora demonstre possuir uma grande
possibilidade de agilizar e otimizar os procedimentos licenciatrios referentes s
atividades petrolferas, carece de melhor ajuste do seu posicionamento do ponto de
vista legal e de uma definio mais assertiva dos termos de referncias aos estudos
ambientais requisitados. Por fim, sugere-se desenhar um procedimento licenciatrio
capaz de ajustar e reconhecer a categoria espacial rea geogrfica para um
renovado modo de licenciar as atividades e os empreendimentos petrolferos no Rio
Grande do Norte.

92

5 CONSIDERAES FINAIS

A presente pesquisa pretende contribuir com o licenciamento ambiental

desenvolvido pelo IDEMA para as atividades EXPROPER onshore. Nesse sentindo,
possvel concluir que:
(i) A repaginao do aparato legal de regulamentao da indstria
petrolfera nacional atribuiu maior liberdade explorao e produo onshore, com
os contratos de concesses.
(ii) O sistema de licenciamento ambiental brasileiro exerce uma
importante participao no controle e gesto ambiental das atividades petrolferas.
Situao constatada pela forte influncia que o mesmo exerce, ainda na fase
licitatria, na atratividade comercial do bloco ofertado nas Rodadas de licitao.
(iii) A Resoluo CONAMA n 23/94, que dispe sobre o licenciamento
ambiental das atividades EXPROPER em mbito nacional, seguida pelo sistema
licenciatrio estadual, entretanto, o licenciamento ambiental das atividades
desenvolvidos no Rio Grande do Norte agregou especificidades aos procedimentos
licenciatrios EXPROPER onshore em razo das especificidades da Bacia
petrolfera Potiguar.
(iv) O sistema de licenciamento ambiental do estado do Rio Grande do
Norte pode ganhar agilidade e reduzir gastos ao introduzir o licenciamento ambiental
por rea geogrfica direcionado as atividades EXPROPER onshore na Bacia
Potiguar.
(v) O projeto piloto de licenciamento ambiental por rea geografia
realizado no bloco POT 609 na Bacia Potiguar demonstrou que licenciar
empreendimentos como os relacionados s atividades EXPROPER onshore por
rea geogrfica possui viabilidade de implantao, reduzindo o grande nmero de
licenas ambientais exigvel na atualidade s atividades petrolferas. No entanto,
para sua introduo no sistema licenciatrio das atividades petrolferas EXPROPER
onshore no Rio Grande do Norte, necessrio o desenvolvimento de um
instrumento normativo que o qualifique legalmente, e deixe claro o procedimento a
seguir, no admitindo margem para a insegurana jurdica, e ao mesmo tempo,
garanta a realizao de estudos ambientais pautados em termos de referncias que
contemple a conjuntura renovada de um licenciamento centrado em uma rea
geogrfica como referncia.

93

Com base nesse entendimento, uma Minuta de Resoluo apresentada

no Apndice C deste trabalho para a motivao de um debate que possa desdobrarse em insero do conceito de rea geogrfica ao sistema licenciatrio estadual.
Desse modo, entendemos que a manuteno do desenvolvimento
econmico uma premissa fundamental em nossa sociedade, entretanto, com o
reconhecimento de valores ambientais.
O licenciamento ambiental por rea geogrfica EXPROPER onshore na
Bacia Potiguar, no um arranjo para viabilizar maior explorao com objetivo do
lucro pelo lucro, mas um caminho possvel a implementao do desenvolvimento
econmico com a garantia do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado.
O estudo empreendido visa trazer para o centro das discusses uma ideia
em construo que pode, ao mesmo tempo, criar as condies para manuteno de
um controle ambiental com maior agilidade, sem dificultar ou impedir o
desenvolvimento das atividades petrolferas na Bacia Potiguar.

94

6 PROPOSIO DE ESTUDOS FUTUROS

(i) Subsidiar o estudo e a construo de instrumentos normativos para o

atendimento de licenciamentos ambientais no mbito da indstria petrolfera.
(ii) Estudar parmetros ou indicadores ambientais prprios para o
licenciamento ambiental por rea geogrfica visando seu aprimoramento contnuo.
(iii) Pesquisar e delimitar termos de referncia para os estudos ambientais
com base no conceito de licenciamento ambiental por rea geogrfica.
(iv) Pesquisar as instrues tcnicas utilizadas pelo IDEMA para o
licenciamento ambiental EXPROPER onshore, tendo em vista, a construo de
novas instrues tcnicas para o licenciamento ambiental por rea geogrfica em
blocos de explorao e em blocos em produo.

95

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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dispem, respectivamente sobre a criao de Estaes Ecolgicas e reas de
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termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da
Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da
competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis,
proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e
preservao das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de
agosto de 1981. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 dez. 2011. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm>. Acesso em: 22 mai. 2013.
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produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob o
regime de partilha de produo, em reas do pr-sal e em reas estratgicas; cria o
Fundo Social - FS e dispe sobre sua estrutura e fontes de recursos; altera
dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 23 dez. 2010. Disponvel em <
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Complementares Estaduais n. 140, de 26 de janeiro de 1996, e n. 148, de 26 de
dezembro de 1996, dispem sobre a Poltica e o Sistema Estadual do Meio
Ambiente, as infraes e sanes administrativas ambientais, as unidades estaduais
de conservao da natureza, institui medidas compensatrias ambientais. Disponvel
em <http://6ccr.pgr.mpf.gov.br/legislacao/legislacao-docs/licenciamento/portaria-422de-26-de-outubro-de-2011 >. Acesso em: 22 mai. 2013.

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100

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Regulamenta os artigos 150 e 154 da Constituio Estadual, revoga as Leis
Complementares Estaduais n. 140, de 26 de janeiro de 1996, e n. 148, de 26 de
dezembro de 1996, dispe sobre a Poltica e o Sistema Estadual do Meio Ambiente,
as infraes e sanes administrativas ambientais, as unidades estaduais de
conservao da natureza, institui medidas compensatrias ambientais. Disponvel
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101

APNDICES

102

APNDICE A - QUESTIONRIO APLICADO - IDEMA

Este questionrio objetiva analisar os aspectos legais, procedimentais e ambientais

relativos ao licenciamento ambiental por rea geogrfica direcionada as atividades
EXPROPER na Bacia Potiguar/RN. Trata-se de uma pesquisa que tem finalidade
unicamente acadmica para a concluso de dissertao do Mestrado em
Engenharia de Petrleo e Gs Administrao da Universidade Potiguar.

I. DADOS DO ENTREVISTADO:
1. Data:
2. Funo que exerce no IDEMA:
3. Tempo de experincia:

II. ASPECTOS PROCEDIMENTAIS.

1. Como voc avalia o processo de licenciamento ambiental para as atividades

EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte?
( ) Muito bom.
( ) Bom.
( ) Regular.
( ) Ruim.
( ) Pssimo.
Justifique.
2. Como voc avalia o licenciamento ambiental por rea geogrfica utilizados para
as atividades EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte?
( ) Muito bom.
( ) Bom.
( ) Regular.
( ) Ruim.
( ) Pssimo.
Justifique:

103

3. Com a implantao do licenciamento ambiental por rea geogrfica possvel

visualizar reduo nos custos e prazos praticados ao licenciamento ambiental das
atividades EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte? Caso afirmativo,
quantifique quanto e onde ocorreram as redues de gastos e tempo.

4. Como o fluxo do processo de licenciamento ambiental por rea geogrfica das

atividades petrolferas EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte?

III. ASPECTOS LEGAIS.

1. Como o licenciamento ambiental por rea geogrfica foi introduzido no arcabouo

legal seguido pelo IDEMA para emisso das licenas ambientais das atividades
petrolferas desenvolvidas no Estado?

2. Qual o papel do municpio na construo e implementao do licenciamento

ambiental por rea geogrfica?

3. Ocorreu algum questionamento legal, desde ento, direcionado a prtica do

licenciamento por rea geogrfica no RN?

4. Existe participao pblica no licenciamento ambiental por rea geogrfica? Caso

afirmativo como implementada?

IV.

ASPECTOS AMBIENTAIS.

1. Qual a definio de rea geogrfica sugerida na modalidade de licenciamento

designado aos empreendimentos e atividades petrolferas onshore no RN?

2. Ocorreram mudanas nos estudos ambientais requisitados no licenciamento

ambiental por rea geogrfica, destinados as atividades petrolferas EXPROPER
onshore no Rio Grande do Norte? Caso seja afirmativa, quais e por qu?

104

3. Qual o papel do monitoramento nos licenciamentos ambientais por reas

geogrficas?

4. Foram realizadas fiscalizaes em atividades petrolferas EXPROPER onshore no

Rio Grande do Norte licenciadas a partir do licenciamento ambiental por rea
geogrfica? Caso afirmativo quais principais problemas detectados?

V. QUESTES ADMINISTRATIVAS.

1. A Infraestrutura fsica do IDEMA suficiente ao atendimento da demanda de

licenciamentos ambientais por rea geogrfica? Justifique.

2. A Infraestrutura de pessoal do IDEMA suficiente ao atendimento da demanda de

licenciamentos ambientais por rea geogrfica? Justifique.

105

APNDICE B - QUESTIONRIO APLICADO PETROBRAS.

Este questionrio objetiva analisar os aspectos legais, procedimentais e ambientais

relativos ao licenciamento ambiental por rea geogrfica direcionada as atividades
EXPROPER na Bacia Potiguar/RN. Trata-se de uma pesquisa que tem finalidade
unicamente acadmica para a concluso de dissertao do Mestrado em
Engenharia de Petrleo e Gs Administrao da Universidade Potiguar.

I. DADOS DO ENTREVISTADO:
1. Data:
2. Funo que exerce na Petrobras:
3. Tempo de experincia:

II. ASPECTOS PROCEDIMENTAIS.

1. Como senhor avalia o processo de licenciamento ambiental para as atividades
EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte?
( ) Muito bom.
( ) Bom.
( ) Regular.
( ) Ruim.
( ) Pssimo.
Justifique.
2. Como o senhor avalia o licenciamento ambiental por rea geogrfica utilizados
para as atividades EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte?
( ) Muito bom.
( ) Bom.
( ) Regular.
( ) Ruim.
( ) Pssimo.
Justifique:

106

3. Quais os aspectos positivos e negativos o senhor pode apresentar para o

licenciamento ambiental por rea geogrfica desenvolvido atravs do projeto
piloto pelo IDEMA para o POT 609?
4. O senhor pode apresentar um procedimento licenciatrio ideal para os anseios da
Petrobras, tendo em vista, o licenciamento ambiental por rea geogrfica?
5. Com a implantao do licenciamento ambiental por rea geogrfica possvel
visualizar reduo nos custos e prazos praticados ao licenciamento ambiental das
atividades EXPROPER onshore no Rio Grande do Norte? Caso afirmativo,
quantifique quanto e onde ocorreram as redues de gastos e tempo para a
Petrobrs.

III. ASPECTOS LEGAIS.

1. O modo como o IDEMA introduziu o licenciamento ambiental por rea geogrfica
no arcabouo legal compatvel com os anseios da Petrobras?
( ) Sim.
( ) No.
Justifique (Caso a resposta seja no, apresente uma possibilidade compatvel com
os anseios da Petrobras)

IV. ASPECTOS AMBIENTAIS.

1. Qual a definio de rea geogrfica que a Petrobras possui para a
modalidade de licenciamento designado aos empreendimentos e atividades
petrolferas onshore no RN?
2. Os estudos ambientais requisitados no licenciamento ambiental por rea
geogrfica pelo IDEMA so satisfatrios?
( ) Sim.
( ) No.
Justifique.

107

APNDICE C PROPOSTA: MINUTA DE RESOLUO

RESOLUO N..... DE ....DE ..... DE 2013.

A proposta dispe sobre procedimentos

para o licenciamento ambiental estadual
por

rea

atividades

geogrfica

direcionado

EXPROPER

onshore

as
para

bloco exploratrio no Rio Grande do

Norte.

O CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (CONEMA), no uso de suas

competncias que lhes so conferidas pelo art. 64, inciso V, da Constituio do
Estado do Rio Grande do Norte, e

Considerando a disposio legal contida na Lei Complementar n 272/04 e suas

alteraes, que dispem no art. 48.

a possibilidade de definir procedimentos

especiais para o licenciamento ambiental, de acordo com a localizao, natureza,

porte e caractersticas da obra ou atividade, prevendo, dentre outros: [...] II

expedio de licenas prvias conjuntas para empreendimentos similares, vizinhos

ou integrantes de plos industriais, agrcolas, projetos urbansticos ou planos de
desenvolvimento j aprovados pelo rgo governamental competente, desde que
definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades;

Considerando o Regimento Interno do CONEMA, aprovado em 29 de setembro de

2000, que dispe em seu art. 2 no inciso IV - estabelecer, com o apoio tcnico do
rgo executor do Sistema, normas e critrios gerais para o licenciamento das
atividades efetivas ou potencialmente poluidoras;

Considerando a necessidade de serem estabelecidos critrios especficos para

licenciamento ambiental visando o melhor controle e gesto ambiental das
atividades relacionadas s atividades EXPROPER onshore para bloco exploratrio
na Bacia Potiguar;

108

Considerando que a atividade ora denominada EXPROPER (Explorao, Perfurao

e Produo de Petrleo e Gs Natural), se reveste de intenso dinamismo, sendo o
lapso temporal entre uma fase e outra, por vezes, imperceptvel, resolve:

Art. 1 Para os fins previstos nesta Resoluo entende-se por:

I Bloco - Parte de uma Bacia sedimentar, formada por um prisma vertical de
profundidade indeterminada, com superfcie poligonal definida pelas coordenadas
geogrficas de seus vrtices, onde so desenvolvidas atividades de explorao ou
produo de petrleo e gs natural.

II - rea geogrfica - rea compreendida pela extenso total de um bloco traado em

uma Bacia sedimentar.

Art. 2 A atividade EXPROPER onshore em bloco exploratrio depende de obteno

de Licena Prvia por rea Geogrfica (LPpag) junto ao IDEMA.

1 A Licena Prvia por rea Geogrfica (LPpag) o ato administrativo mediante o

qual atestado a viabilidade ambiental da rea geogrfica em sua integralidade.
Excetuando os espaos do interior da rea com bice legal previamente descrito.

2 Para a concesso da Licena Prvia por rea Geogrfica (LPpag) ser

necessrio, no mnimo, a apresentao do Relatrio de Controle Ambiental (RCA) ,
juntamente com um Relatrio para Atividades Florestais RAF, ambos
contemplando toda a rea do bloco exploratrio, que devero ser elaborados
conforme Termo de Referncia especfico e Instruo Tcnica, respectivamente,
emitidos pelo IDEMA.

Art. 3 A Licena de Instalao e Operao (LIO) o ato administrativo mediante o

qual se autoriza a implantao e operao, atravs de uma licena nica para o
poo, linha de surgncia, tanques de teste e acessos na rea geogrfica.

Pargrafo nico. Constituem pr-requisitos mnimos para obteno da LIO:

109

I. A localizao dos poos com a definio das coordenadas geogrficas;

II. O Plano de Controle Ambiental PCA conforme termo de referncia estabelecido
pelo IDEMA;
III. Memorial descritivo do empreendimento a ser desenvolvido;
IV. A Autorizao para Supresso Vegetal para Uso Alternativo do Solo, caso haja
necessidade de supresso de vegetao nativa. A Autorizao dever ser
emitida antes da concesso da LIO.

Art 4 Licena de Operao (LO) ser expedida (ou concedida) aps o fim do prazo
estabelecido na LIO, atravs de pedido formulado ao IDEMA, obedecendo aos
prazos estabelecidos em Lei.

Pargrafo nico. As Licenas de Instalao e Operao e as Licenas de Operao

e suas renovaes sero pagas anualmente, ainda que o prazo de validade das
mesmas seja superior a um ano.

Art. 5 O prazo de validade da Licena Prvia por rea Geogrfica (LPpag), devendo
ser, no mnimo, igual ao estabelecido pelo cronograma de elaborao dos planos,
programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, no poder ser
superior a 2 (dois) anos.

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ANEXOS

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Atas das reunies de apresentao da proposio de licenciamento ambiental

por rea.

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