Plano Nacional de Saneamento Bsico

- PLANSAB -

Braslia
Dezembro/2013

Ministrio das Cidades

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

Plano Nacional de Saneamento Bsico

- PLANSAB -

Braslia, dezembro de 2013

2

Repblica Federativa do Brasil

Dilma Rousseff
Presidenta da Repblica

Aguinaldo Velloso Borges Ribeiro

Ministro das Cidades

Alexandre Cordeiro Macedo

Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades

Osvaldo Garcia
Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

Gustavo Zarif Frayha

Chefe de Gabinete

Ernani Ciraco de Miranda

Diretor de Articulao Institucional

Manoel Renato Machado Filho

Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica

Johnny Ferreira dos Santos

Diretor de guas e Esgotos

Grupo de Trabalho Interinstitucional, incumbido de coordenar a elaborao e promover a divulgao do Plano Nacional de
Saneamento Bsico (Portaria n. 634, de 22/10/2010, e n 418, de 31/01/2011), com vigncia at abril de 2011, GTIPlansab
Ministrio das Cidades - Coordenador
Titular: Leodegar Tiscoski
Suplente: Viviana Simon
Suplente: Norma Lcia de Carvalho (de 22/10/201 a 31/01/2011)
Casa Civil da Presidncia da Repblica
Titular: Rodrigo Augusto Rodrigues
Suplente: Katya Maria Nasiaseni Calmon
Ministrio da Fazenda
Titular: Rutelly Marques da Silva
Suplente: Andrey Goldner Baptista Silva
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Titular: Bruno Moretti
Suplente: Miguel Crisstomo Brito Leite
Ministrio da Integrao Nacional
Titular: Sebastio Jander de Siqueira
Suplente: Frederico Meira
Ministrio do Meio Ambiente
Titular: Srgio Antonio Gonalves
Suplente: Hidely Grassi Rizo
Ministrio do Turismo
Titular: Ricardo Martini Moesch
Suplente: Ana Clvia Guerreiro Lima
Ministrio da Sade
Titular: Guilherme Franco Netto
Suplente: Mariely Helena Barbosa Daniel
Caixa Econmica Federal
Titular: Rogrio de Paula Tavares
Suplente: Vladimir Bezerra Monteiro de Brito
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES
Titular: Luis Incio Senos Dantas
Suplente: Rodrigo de Mato Moreira
Fundao Nacional de Sade Funasa
Titular: Jos Raimundo Machado dos Santos
Suplente: Patrcia Valeria Vaz Areal
Agncia Nacional de guas Ana
Titular: Joaquim Guedes Correa Gondim Filho
Suplente: Sergio Rodrigues Ayrimoraes Soares
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf
Titular: Athadeu Ferreira da Silva
Suplente: Rodrigo Marques Beneveli
Conselho das Cidades:
Trabalhadores
Titular: Pedro Romildo Pereira dos Santos
Suplente: Claudia Julio Ribeiro
Poder Pblico Municipal
Titular: Arnaldo Luiz Dutra
Suplente: Adalberto Joaquim Mendes
Poder Pblico Estadual
Titular: Paulo Ruy Valim Carnelli
Suplente: Joo Clebio Lima Machado
Organizaes No governamentais
Titular: Regina Ftima Cordeiro Fonseca Ferreira
Suplente: Emanuel Pontes Meirelles
Movimento popular
Titular: Bartria Perptua Lima da Costa
Suplente: Vidal Barbosa da Silva
Entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa
Titular: Ronaldo Resende Pereira
Suplente: Ericson Dias Mello
Empresrios
Titular: Paulo Roberto de Oliveira
Suplente: Carlos Alberto Rosito

COORDENAO DA SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL (SNSA)

Departamento de Articulao Institucional / Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental / Ministrio das Cidades
Coordenadores
Ernani Ciraco de Miranda agosto de 2012 a maio de 2013
Viviana Simon agosto de 2010 a agosto de 2012
Norma Lcia de Carvalho abril de 2010 a agosto de 2010
Srgio Antnio Gonalves maio de 2008 a abril de 2010
Equipe Tcnica
Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes
Alexandre Arajo Godeiro Carlos
Ana Paula Maciel Peixoto
Felipe Augusto de Jesus Ribeiro
Joo Carlos Machado
Johnny Ferreira dos Santos
Lauseani Santoni
Martin Junior Valero
Miguel Crisstomo Brito Leite
Marcelo de Paula Neves Lelis
Marta Litwinczik
Renata Helena da Silva
Srgio Brasil Abreu
Tatiana Santana Timteo Pereira
Thiago Coelho Verosa de Medeiros Raposo
Estagirias
Kelly Cristina Dutra da Silva
Naydian Myllena de Souza Melo
Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades, com atuao at 2011
Adalberto Joaquim Mendes (CNM), Alcir Ferreira de Matos (UNMP), Aldenora Gomez Gonzles (CONAM), Amlia
Fernandes Costa (FNU), Antnia de Pdua (CM), Antonio Carlos Gerardi (ABES), Arnaldo Luiz Dutra (ASSEMAE),
Bartria Perptua Lima da Costa (CONAM), Carlos Alberto Rosito (ASFAMAS), Claudia Julio Ribeiro (FISENGE),
Emanuel Pontes Meirelles (CEAP), Ericson Dias Mello (ABENGE), Evanildo Barbosa da Silva (FASE), Francisco Edson
Alves Ferreira (FNP), Gilberto Cardoso Aguiar (MNLM), Gilberto Carmo Lopes Siqueira (Governo do Estado do Acre),
Hidely Grassi Rizo (Ministrio do Meio Ambiente), Joo Clbio Lima Machado (Governo do Estado do Amap), Joaquim
Cartaxo Filho (Governo do Estado do Cear), Jos Vaz (UVB), Leodegar da Cunha Tiscoski (Ministrio das Cidades),
Lcia Regina Antony(FENAVRU), Marco Antnio de Arajo Fireman (Governo do Estado de Alagoas), Marcos Antnio
Landa de Souza (MNLM), Maria das Graas Silva de Souza (UNMP), Maria de Ftima Souza e Silva (ANTAC), Maria
Henriqueta Arantes Ferreira Alves (CBIC), Marilene dos Santos Marchese (Governo do Estado de Mato Grosso), Marta
do Socorro Farias Barriga (Governo do Estado do Par), Paulo Roberto de Oliveira (ABCON), Paulo Ruy Vallim Carnelli
(FNSS), Pedro Antonio Gvozdanovic Villar (Ministrio da Sade), Pedro Romildo dos Santos (FNU), Raimundo Jorge
Raiol Leal (CONAM), Rui Porto Rodrigues (CUT), Scheilla Maria Agostini (ASSEMAE), Tigua Barbosa dos Santos
(CMP), Vidal Barbosa da Silva (UNMP), Walter Maria de Arruda (CONAM).
COORDENAO DO ESTUDO PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL E DA PRIMEIRA VERSO
DO PLANSAB
Coordenador-Geral
Lo Heller UFMG
Membros coordenadores
Luiz Roberto Santos Moraes - UFBA
Ana Lcia Britto - UFRJ
Patrcia Campos Borja - UFBA
Sonaly Cristina Rezende UFMG
COORDENAO DA EQUIPE DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS RESPONSVEL PELA AVALIAO DA
CONSULTA PBLICA E PELA ATUALIZAO DO PLANSAB (2012-2013)
Lo Heller UFMG
Ana Lcia Britto - UFRJ
Sonaly Cristina Rezende UFMG

LISTA DE SIGLAS

a.a.

ao ano

Abar

Associao Brasileira de Agncias de Regulao

Abcon

Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e

Esgoto

Adasa

Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento do Distrito Federal

ADI

Ao Direta de Inconstitucionalidade

Agenersa

Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro

Agergs

Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul

Agesan

Agncia Reguladora dos Servios de Saneamento do Estado de Santa Catarina

Agir

Agncia Intermunicipal de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos

Municipais do Mdio Vale do Itaja

Amae

Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgotos de Joinville

Ana

Agncia Nacional de guas

Anvisa

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

Aris/SC

Agncia Reguladora Intermunicipal de Saneamento

Arsae/MG

Agncia Reguladora de Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento

Sanitrio do Estado de Minas Gerais

Arsaeg

Agncia Reguladora de Guaratinguet

Arsesp

Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So Paulo

Arsi/ES

Agncia Reguladora de Saneamento Bsico e Infraestrutura Viria

Bid

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Bird

Banco Mundial

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BNH

Banco Nacional da Habitao

Cadnico

Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal

Caern

Companhia de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte

Caixa

Caixa Econmica Federal

Casan

Companhia Catarinense de guas e Saneamento

Cesb

Companhia Estadual de Saneamento Bsico

Cetesb

Cincia e Tecnologia a Servio do Meio Ambiente

Cisab Zona da
Mata

Consrcio Intermunicipal de Saneamento Bsico da Zona da Mata de Minas Gerais

Cisam Meio Oeste

Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental

Cisama

Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente

Cisam-Sul

Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Sul

Cismae

Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Paran

CNRH

Conselho Nacional de Recursos Hdricos

CNS

Conselho Nacional de Sade

Codevasf

Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba

Cofiex

Comisso de Financiamentos Externos

Conama

Conselho Nacional do Meio Ambiente

ConCidades

Conselho das Cidades

Conisa

Consrcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana

Copanor

Copasa Servios de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S/A

Coresa Sul do PI

Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau

Coresab

Comisso de Regulao dos Servios de Saneamento Bsico do Estado da Bahia

Corsan

Companhia Riograndense de Saneamento

CTPNRH

Cmara Tcnica do Plano Nacional de Recursos Hdricos

CTS

Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades

Depasa

Departamento Estadual de Pavimentao e Saneamento

Fat

Fundo de Amparo ao Trabalhador

Feam

Fundao Estadual do Meio Ambiente

Fecam

Federao Catarinense de Municpios

FGTS

Fundo de Garantia do Tempo de Servio

FGV

Fundao Getlio Vargas

FNRU

Frum Nacional de Reforma Urbana

FNSA

Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental

Funasa

Fundao Nacional de Sade

GA

Grupo de Acompanhamento do Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do

Conselho Nacional das Cidades

GTI

Grupo de Trabalho Interministerial

GTI-Plansab

Grupo de Trabalho Interinstitucional do Plano Nacional de Saneamento Ambiental

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IDH

ndice de Desenvolvimento Humano

IDH-M

ndice de Desenvolvimento Humano Municipal

Iema

Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hdricos

IGP-DI

ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna

INCC

ndice Nacional de Custo da Construo

LDNSB

Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico

LDO

Lei de Diretrizes Oramentrias

Loa

Lei Oramentria Anual

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal

MCidades

Ministrio das Cidades

MDS

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

MI

Ministrio da Integrao Nacional

MMA

Ministrio do Meio Ambiente

MPOG

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

MS

Ministrio da Sade

MTE

Ministrio do Trabalho e Emprego

MTur

Ministrio do Turismo

Munic

Pesquisa de Informaes Municipais

ODM

Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

OGU

Oramento Geral da Unio

PAC

Programa de Acelerao do Crescimento

Pasep

Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico

Pass-Bid

Programa de Ao Social em Saneamento

Pat-Prosanear

Projeto de Assistncia Tcnica Prosanear

PBF

Programa Bolsa Famlia

PDLI

Planos de Desenvolvimento Local Integrado

PDT

Partido Democrtico Trabalhista

PIB

Produto Interno Bruto

PIS

Programa de Integrao Social

PL

Projeto de Lei

Planasa

Plano Nacional de Saneamento

PlanHab

Plano Nacional de Habitao

Plansab

Plano Nacional de Saneamento Bsico - PNSB

PLC

Projeto de Lei da Cmara

PLS

Projeto de Lei do Senado

PMRS

Plano Municipal de Resduos Slidos

PMSB

Plano Municipal de Saneamento Bsico

PMSS

Programa de Modernizao do Setor de Saneamento

PNAD

Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

PNCDA

Programa Nacional de Combate ao Desperdcio de gua

PNRH

Plano Nacional de Recursos Hdricos

PNRS

Plano Nacional de Resduos Slidos

PNSB

Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico

PNSR

Programa Nacional de Saneamento Rural

PNUD

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

PPA

Plano Plurianual de Investimentos

PPP

Parceria Pblico-Privada

Prodes

Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas

Prosege

Programa de Ao Social em Saneamento e Gerao de Empregos

Pr-Sinos

Consrcio Pblico de Saneamento Bsico da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos

PSI

Projetos de Saneamento Integrado

PT

Partido dos Trabalhadores

Recesa

Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental

Ride

Regies Integradas de Desenvolvimento

RM

Regies Metropolitanas

RSD

Resduos Slidos Domiciliares

RSU

Resduos Slidos Urbanos

SAA

Sistemas pblicos de abastecimento de gua

SAAE

Servio Autnomo de gua e Esgoto

Saneatins

Companhia de Saneamento de Tocantins

Sedec

Secretaria Nacional de Defesa Civil

Sedu/PR

Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica

Selic

Sistema Especial de Liquidao e de Custdia

Selos

Servios Locais de Saneamento

Semob

Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana

Sepurb

Secretaria de Poltica Urbana

Sesai

Secretaria Especial de Sade Indgena

Siafi Gerencial

Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal

SIAPF

Sistema de Acompanhamento dos Programas de Fomento

Sigplan

Sistema de Informao do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto

SIH

Secretaria de Infraestrutura Hdrica

Sinan

Sistema de Informao de Agravos de Notificao

Sinapi

Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil

Sinima

Sistema Nacional de Informaes em Meio Ambiente

Sinir

Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos

Sinisa

Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico

Sisagua

Sistema de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano

Snapu

Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos

SNH

Secretaria Nacional de Habitao

SNIC

Sistema Nacional de Informaes das Cidades

SNIRH

Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos

SNIS

Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento

SNRH

Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

SNSA

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

SPE

Sociedade de Propsito Especfico

SRHU

Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano

STF

Supremo Tribunal Federal

Sus

Sistema nico de Sade

SVS

Secretaria de Vigilncia em Sade

SVS

Secretaria de Vigilncia em Sade

UFBA

Universidade Federal da Bahia

10

UFMG

Universidade Federal de Minas Gerais

UFRJ

Universidade Federal do Rio de Janeiro

UTC

Unidade de Triagem e Compostagem

11

PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

- PLANSAB SUMRIO
CAPTULO 1 - INTRODUO

13

CAPTULO 2 - BASES LEGAIS E COMPETNCIAS INSTITUCIONAIS

16

CAPTULO 3 - PRINCPIOS FUNDAMENTAIS

20

CAPTULO 4 - ANLISE SITUACIONAL

25

4.1 Deficit em saneamento bsico

25

4.2 Investimentos em saneamento bsico

48

4.3 Programas e aes do Governo Federal

74

4.4 Avaliao poltico-institucional

84

CAPTULO 5 - CENRIOS PARA A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO PAS

108

5.1 Cenrio 1

110

5.2 Cenrio 2

113

5.3 Cenrio 3

115

CAPTULO 6 - METAS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZOS

118

CAPTULO 7 - NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS

128

CAPTULO 8 - MACRODIRETRIZES E ESTRATGIAS

142

8.1 Macrodiretrizes

142

8.2 Estratgias

144

CAPTULO 9 - PROGRAMAS

151

9.1 Programa 1: Saneamento bsico integrado

156

9.2 Programa 2: Saneamento rural

157

9.3 Programa 3: Saneamento estruturante

159

9.4 Critrios de seleo e hierarquizao das demandas aos Programas

161

CAPTULO 10 - MONITORAMENTO, AVALIAO SISTEMTICA E REVISO DO PLANO 166

12

CAPTULO 1 - INTRODUO
O Plano Nacional de Saneamento Bsico - PNSB, cuja elaborao prevista na Lei n 11.445/20071,
doravante denominado Plansab, resulta de um processo planejado e coordenado pelo Ministrio das
Cidades (MCidades) em trs etapas: i) a formulao do Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade,
qualidade de vida e cidadania, que marca o incio do processo participativo de elaborao do Plano em
2008; ii) a elaborao, em 2009 e 2010, de extenso estudo denominado Panorama do Saneamento Bsico
no Brasil, que tem como um de seus produtos a verso preliminar do Plansab; iii) a Consulta Pblica, que
submeteu a verso preliminar do Plano sociedade, promovendo sua ampla discusso e posterior
consolidao de sua forma final luz das contribuies acatadas.
O presente documento constitui a verso Plansab resultante do processo descrito, contendo ainda sua
atualizao face publicao do Censo Demogrfico de 2010 e de novas edies do Sistema Nacional de
Informaes sobre Saneamento (SNIS) e do Sistema de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo
Humano (Sisagua), e se destina apreciao pelos Conselhos Nacionais de Sade (CNS), Meio Ambiente
(Conama), Recursos Hdricos (CNRH) e das Cidades (ConCidades), em conformidade com procedimento
determinado pelo Decreto Presidencial n 7.217/10. O presente documento reflete o rico momento da
Consulta Pblica, coroamento do processo participativo, desenvolvido para a elaborao de um plano
nacional que refletisse uma viso plural do conjunto dos atores sociais envolvidos com o tema do
saneamento bsico. A Consulta, que decorreu de 24 de julho a 24 de setembro de 2012, foi momento de
grande mobilizao da sociedade, que mostrou sua disposio em realizar leitura atenta da verso do Plano
e oferecer diversas e qualificadas contribuies para seu aprimoramento. As propostas recebidas
totalizaram 537 registros, contendo 649 contribuies, apresentadas por 108 diferentes autores, por meio
de manifestaes individuais ou de entidades, com nfase para aquelas com assento no ConCidades. Uma
vez recebidas as contribuies, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do MCidades,
assessorada pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ), desenvolveu uma atenta avaliao de cada uma delas, em um esforo de, a um s tempo,
procurar acomodar as vises da sociedade, mas sem deixar comprometida a coerncia e a consistncia do
Plano. A anlise final das emendas revelou um total de 448 contribuies, aps agregadas aquelas com
redao idntica. Destas, 42,6% foram acatadas, integral ou parcialmente. Considerando-se aquelas j
contempladas no texto mais as que foram consideradas para as fases posteriores de detalhamento ou
revises do Plano, o total alcana 67,8%. No foram acatadas 30,4% das contribuies, por razes diversas,
especialmente pela necessidade de se manter ntegra e coerente a direo dada ao Plano, principal
instrumento da poltica pblica nacional de saneamento bsico nos prximos 20 anos. Posteriormente,
tendo o documento do Plano aprovado, ser dada sequncia ao detalhamento de alguns de seus
elementos, como o aprofundamento do planejamento dos programas governamentais e os procedimentos
para avaliao, monitoramento e reviso do Plansab.
Destaca-se que a lgica adotada para a elaborao do Plansab a de um planejamento que d nfase a
uma viso estratgica de futuro. Nesse modelo, o futuro no simplesmente uma realidade desenhada
pela equipe de planejamento, abordagem esta usual no planejamento tradicional, que a adota a despeito
de se saber que o planejador no dispe da capacidade de influenciar todos os fatores determinantes desse
futuro. O enfoque adotado, ao contrrio, o de procurar visualizar possveis futuros, denominados de
cenrios, a partir das incertezas incidentes, com base em slida anlise da situao atual e pregressa. Parte
da premissa de que no possvel predizer o futuro, mas apenas fazer previses de possibilidades,
procurando reduzir os riscos das incertezas e propiciar ferramentas que facilitem a definio de estratgias.
1

A Lei n 11.445, de 5/1/2007, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico e no seu art. 52 determina a elaborao
do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), sob a coordenao do Ministrio das Cidades (MCidades).

13

Busca superar, assim, uma viso determinista, de que seja possvel projetar um futuro com base na
extrapolao de tendncias. A construo da viso estratgica com os diversos atores envolvidos procura
assumir a complexidade dos processos de mudana, geradores de resistncias e de conflitos, e ao mesmo
tempo considera que a visualizao do futuro, no horizonte de planejamento, plena de incertezas e de
alteraes frequentes na realidade social, poltica e econmica.
No Plansab foram definidos trs cenrios de planejamento, designados para efeito de identificao como
Cenrios 1, 2 e 3, tendo sido adotado o primeiro deles como o cenrio de referncia para o planejamento.
Para este, foram estabelecidas metas e, visando atingi-las ao longo dos 20 anos de execuo do Plansab,
propostas macrodiretrizes e estratgias. Operacionalmente, foram ainda propostos programas para a
poltica pblica de saneamento bsico, em um nvel de discriminao ainda preliminar, j que, em uma
prxima etapa, estes sero detalhados em maior profundidade. Os dois outros cenrios so mantidos como
balizadores para o monitoramento de tendncias, alimentando ajustes dinmicos do Plansab ao longo do
seu perodo de execuo.
Para assegurar a eficcia da implementao do Plano, da forma como concebido, entende-se necessria a
criao de instncia permanente, no Governo Federal, vinculada ao MCidades, que exera rigoroso e
contnuo monitoramento e avaliao do Plano e das polticas pblicas de saneamento bsico em nvel
nacional, compreendendo o acompanhamento das metas, estratgias, programas e a ocorrncia dos
prprios cenrios. Assim, ser possvel identificar desconformidades e acionar medidas para sua correo.
Alm disso, ser possvel identificar os rumos assumidos pela realidade futura, cotejando-a com os trs
cenrios previstos e, caso constatado um forte distanciamento em relao ao cenrio de referncia, a
implementao de ajustes no Plano, especialmente por ocasio de suas atualizaes a cada quatro anos,
conforme previstas em Lei.
Para a elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil e do Plansab diversas etapas e atividades
foram percorridas. No plano conceitual foram elaborados 13 Cadernos Temticos2, que aprofundaram em
definies necessrias para a compreenso e a tomada de posio sobre aspectos essenciais para a
elaborao do Plano. Desenvolveu-se ampla anlise situacional das condies de saneamento bsico do
Pas, em quatro dimenses: os deficits, os programas governamentais relacionados rea, os investimentos
realizados e os aspectos poltico-institucionais. Foi, ainda, realizada estimativa dos investimentos
necessrios para se atingirem as metas estabelecidas. Em paralelo a todas essas etapas, foi percorrido um
conjunto de atividades, com vistas conformao da viso estratgica, que compreendeu: seleo dos
condicionantes do futuro e suas variaes; identificao e anlise dos atores sociais do setor; definio e
descrio de cenrios; escolha do cenrio de referncia; estabelecimento de metas; definio de
macrodiretrizes, estratgias e programas; proposio do monitoramento e avaliao do Plano.
No desenvolvimento dos trabalhos, combinou-se o necessrio enfoque tcnico com processo amplamente
participativo. Foram realizados cinco seminrios regionais em Manaus, Recife, Belo Horizonte, Porto
Alegre e Braslia que contaram com a participao de aproximadamente 500 pessoas, dos diversos
segmentos que compem o setor de saneamento: membros de governo, profissionais autnomos,
movimentos sociais, usurios, trabalhadores, prestadores de servio, iniciativa privada. Alm disso, diversas
reunies e oficinas, com especialistas e equipes do Governo Federal, foram realizadas, visando validar as

1. Universalidade, integralidade e equidade; 2. Territorializao; 3. Intersetorialidade e transversalidade; 4. Questo

metropolitana; 5. Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico; 6. Saneamento rural no Brasil; 7. Sistema
Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (SINISA); 8. Desenvolvimento tecnolgico; 9. Gesto democrtica nos servios de
saneamento; 10. Desenvolvimento institucional; 11. Capacitao profissional na rea de saneamento bsico; 12. Cooperao
pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico e 13. Estado e Poltica de Saneamento no
Brasil.

14

vrias etapas intermedirias do trabalho, pensar coletivamente os cenrios de planejamento e

compartilhar decises estratgicas.
Faz-se necessria ainda destacar uma definio central, que acompanha as vrias abordagens do Plano:
tratam-se dos conceitos de medidas estruturais e medidas estruturantes, com repercusses, sobretudo no
planejamento futuro das aes. As primeiras correspondem aos tradicionais investimentos em obras, com
intervenes fsicas relevantes nos territrios, para a conformao das infraestruturas fsicas de
abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e
drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. So evidentemente necessrias para suprir o deficit de
cobertura pelos servios e a proteo da populao quanto aos riscos epidemiolgicos, sanitrios e
patrimoniais. Por outro lado, por medidas estruturantes so entendidas aquelas que fornecem suporte
poltico e gerencial para a sustentabilidade da prestao dos servios. Encontram-se tanto na esfera do
aperfeioamento da gesto, em todas as suas dimenses, quanto na da melhoria cotidiana e rotineira da
infraestrutura fsica.
Dessa forma, o Plansab procura deslocar o tradicional foco dos planejamentos clssicos em saneamento
bsico, pautados na hegemonia de investimentos em obras fsicas, para um melhor balanceamento destas
com medidas estruturantes, a partir do pressuposto de que o fortalecimento das aes em medidas
estruturantes assegurar crescente eficincia, efetividade e sustentao aos investimentos em medidas
estruturais. No horizonte do Plano, projeta-se a gradativa substituio dos esforos para a implantao de
medidas estruturais para outros que valorizem fortemente as estruturantes, conforme destacado com
maiores detalhes na seo 9 do documento.
A estrutura desta verso do Plansab inicia-se com uma apresentao sumria das bases legais e dos
princpios norteadores e orientadores para o desenvolvimento do Plano. Em seguida, apresenta-se a
sntese da anlise situacional do saneamento bsico no Brasil, composta pelos estudos dos deficits, dos
programas e aes federais, dos investimentos realizados pelo Governo Federal e pela avaliao polticoinstitucional do setor. Nas sees seguintes so descritos os trs cenrios para a poltica de saneamento
bsico e mostradas as metas de curto, mdio e longo prazo, por macrorregio, para o cenrio de
referncia. Aps, apresenta-se a projeo das necessidades de investimento, por componente do
saneamento bsico, para o cumprimento das metas previstas. Posteriormente, so apontadas as
macrodiretrizes, estratgias e os programas de governo entendidos como necessrios para a materializao
efetiva, eficaz e eficiente do Plano. Finalmente, prope-se a estrutura e os procedimentos visualizados para
o monitoramento, avaliao sistemtica e reviso do Plano.

15

CAPTULO 2 - BASES LEGAIS E COMPETNCIAS INSTITUCIONAIS

A Constituio Federal estabelece, em seu artigo 21, ser competncia da Unio elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social e instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos.
A Lei n 10.257/2001, em seu artigo 2, traz como diretriz da Poltica Urbana a garantia, dentre outros, do
direito ao saneamento e estabelece, tambm, a competncia da Unio nas questes da Poltica Urbana.
Conforme disposto no artigo 3, o saneamento bsico est includo no rol de atribuies de interesse da
poltica urbana.
A Lei n 8.080/1990, que criou o Sistema nico de Sade (SUS), trouxe como obrigao desse sistema
promover, proteger e recuperar a sade, englobando a promoo de aes de saneamento bsico e de
vigilncia sanitria. A noo de sade contemplada na Lei considera como seus fatores determinantes e
condicionantes, entre outros, a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e servios essenciais. Em diversas
de suas definies e determinaes, o saneamento bsico assume papel central na poltica de sade
pblica. Ou seja, o SUS reconhece explicitamente a importncia do saneamento bsico para a melhoria das
condies de sade da populao. Alm disso, a Lei n 9.433/1997, que estabelece a poltica nacional de
recursos hdricos, define como objetivo a garantia da disponibilidade de gua para geraes futuras.
A Lei n 11.445/2007, neste Plano denominada Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico
(LDNSB), estabelece, por sua vez, no artigo 52, que a Unio dever elaborar, sob a coordenao do
MCidades, o Plansab, instrumento de implementao da Poltica Federal de Saneamento Bsico, contendo:
a) os objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto, mdio e longo prazos, para a
universalizao dos servios de saneamento bsico e o alcance de nveis crescentes de
saneamento bsico no territrio nacional, observando a compatibilidade com os demais planos e
polticas pblicas da Unio;
b) as diretrizes e orientaes para o equacionamento dos condicionantes de natureza polticoinstitucional, legal e jurdica, econmico-financeira, administrativa, cultural e tecnolgica com impacto
na consecuo das metas e objetivos estabelecidos;
c) a proposio de programas, projetos e aes necessrios para atingir os objetivos e as metas da
Poltica Federal de Saneamento Bsico, com identificao das respectivas fontes de financiamento;
d) as diretrizes para o planejamento das aes de saneamento bsico em reas de especial
interesse turstico;
e) os procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes executadas.

A mesma Lei estabelece que os planos devam ser elaborados com horizonte de 20 anos, avaliados
anualmente e revisados a cada quatro anos, preferencialmente em perodos coincidentes com os de
vigncia dos planos plurianuais.
No tocante ao objeto de abordagem do Plansab, recorre-se Lei, que adota a definio de saneamento
bsico como o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de:
a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes
necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e
respectivos instrumentos de medio;
b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de
coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as
ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes
operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo
originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas;

16

d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e

instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou
reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas
pluviais drenadas nas reas urbanas.

Na primeira etapa de formulao do Plansab, foi discutido o Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade,
qualidade de vida e cidadania, aprovado pelo ConCidades em julho de 2008 e homologado pelo Ministro
das Cidades em dezembro de 2008. O documento foi norteado pelo entendimento na construo de
caminhos e solues para a universalizao do acesso ao saneamento bsico e incluso social e teve por
propsito mobilizar diversos segmentos da sociedade para a construo do Plano, bem como seu
engajamento para o alcance dos objetivos e metas propostos.
Em 24 de setembro de 2008, o Ministro das Cidades, por meio da Portaria n 462, instituiu o Grupo de
Trabalho Interministerial (GTI) com o propsito de estruturar o projeto estratgico de elaborao do Plano
Nacional de Saneamento Bsico, composto pelo MCidades (Secretarias Nacionais de Saneamento
Ambiental - SNSA, de Habitao - SNH, de Acessibilidade e Programas Urbanos Snapu, de Transporte e
Mobilidade Urbana Semob e Secretaria Executiva do ConCidades; pelo Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) (Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano - SRHU e Agncia Nacional de guas - Ana);
pelo Ministrio da Sade (Secretaria de Vigilncia em Sade - SVS e Fundao Nacional de Sade - Funasa);
pelo Ministrio da Integrao Nacional (Secretaria de Infraestrutura Hdrica SIH e Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - Codevasf) e pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG). Paralelamente, o ConCidades instituiu o Grupo de Acompanhamento (GA),
formado por representantes dos diferentes segmentos que compem o Comit Tcnico de Saneamento
Ambiental (CTS).
Em 18 de agosto de 2009, o Presidente da Repblica, por meio do Decreto n 6.942, institui o Binio
Brasileiro do Saneamento (2009-2010), com o objetivo de promover e intensificar a formulao e
implementao de polticas, programas e projetos relativos ao saneamento bsico, com vistas a garantir a
universalizao dos servios e consolidar o processo de elaborao do Plano Nacional de Saneamento
Bsico e cria o Grupo de Trabalho Interinstitucional (GTI-Plansab), incumbido de coordenar a elaborao e
promover a divulgao do Plansab durante as diversas etapas de seu desenvolvimento, e tambm de:
elaborar o diagnstico da situao dos servios de saneamento bsico no Brasil, que orientar a
definio dos objetivos e metas do Plansab;
planejar, executar e coordenar o processo de elaborao do Plano, de forma transparente e
participativa, mediante a realizao de seminrios regionais, audincias e consultas pblicas, ouvidos
os Conselhos Nacionais de Sade, Recursos Hdricos e Meio Ambiente;
elaborar a verso consolidada do Plansab e submet-la apreciao consultiva do ConCidades, do
MCidades; e
submeter o Plansab aprovao do Ministro de Estado das Cidades.
O GTI-Plansab integrado por representantes do MCidades, que o coordena; da Casa Civil da Presidncia
da Repblica; do Ministrio da Fazenda; do MPOG; do Ministrio da Integrao Nacional (MI); do MMA; do
Ministrio do Turismo (MTur); do Ministrio da Sade (MS); da Caixa Econmica Federal (Caixa); do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); da Funasa; da Ana; da Codevasf e do
ConCidades, designados por meio da Portaria n 634, de 22 de outubro de 2010, alterada pela Portaria n
418 de 31 de janeiro de 2011, da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
Deve-se mencionar ainda, como marco relevante para a materializao da verso preliminar do Plansab,
que, em paralelo ao seu desenvolvimento, foi elaborado amplo estudo, denominado Panorama do
Saneamento Bsico no Brasil, desenvolvido por trs universidades: a Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O

17

estudo composto por sete volumes3 e originou os principais elementos para uma verso preliminar,
complementando e detalhando o Plano, embora sejam documentos independentes.
Ao longo do perodo de elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil e do Plansab,
instrumentos legais com importantes interfaces com o estudo, foram editados: o Decreto n 7.217/10, que
regulamenta a Lei n 11.445/2007, e a Lei n 12.305/10, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos,
bem como o Decreto n 7.404/10, que a regulamenta. Dentre outras interfaces entre as legislaes de
saneamento bsico e de resduos slidos, mencionem-se aquelas entre os planos de saneamento bsico e
os planos de resduos slidos.
No plano internacional, dois marcos referenciais, aprovados no mbito da Organizao das Naes Unidas e
estreitamente relacionados ao Plansab, merecem registro: (i) a Declarao do Milnio, adotada pelo Brasil
e outros 190 pases, em setembro de 2000, que estabelece os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio,
prevendo, entre outras metas relacionadas ao saneamento bsico, a reduo em 50%, at 2015, da parcela
da populao que no tinha acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio no ano de 1990; (ii) a
Resoluo A/RES/64/292, da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 28 de julho de 2010, apoiada por 122
naes, com 41 abstenes e nenhum voto contrrio, com forte suporte da diplomacia brasileira, e que
trata dos direitos gua e ao esgotamento sanitrio, afirma que ser o acesso gua limpa e segura e ao
esgotamento sanitrio adequado um direito humano, essencial para o pleno gozo da vida e de outros
direitos humanos.
Com base nessas referncias, foram, portanto, elaboradas as diferentes verses do Plansab, visando
disponibiliz-lo sociedade e ao recebimento de crticas e sugestes, as quais, devidamente processadas,
resultaram neste documento, que sucede consulta pblica.
Em relao s competncias institucionais, diversos rgos no Governo Federal, conforme detalhado na
seo 4.3, respondem por programas e aes em saneamento bsico. Do ponto de vista dos investimentos,
a gesto dos recursos onerosos, independentemente do porte populacional dos municpios, atribuio
exclusiva do MCidades, por meio da SNSA. Entretanto, no tocante aos recursos do Oramento Geral da
Unio (OGU), diversas so as instituies federais atuantes no setor.
Conforme o Plano Plurianual de Investimentos (PPA) 2012-2015, a atuao do MCidades dirigida a
municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou integrantes de Regies Metropolitanas (RM) ou
Regies Integradas de Desenvolvimento (Ride).
Funasa, entidade vinculada ao MS, o PPA reserva o atendimento a municpios com menos de 50 mil
habitantes, reas rurais, quilombolas e sujeitas a endemias. SVS, cabe dispor sobre os procedimentos de
controle e de vigilncia da qualidade da gua para consumo humano e seu padro de potabilidade.
Secretaria Especial de Sade Indgena (Sesai), cabe executar aes de vigilncia e controle da qualidade da
gua para consumo humano nas aldeias. Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) cabe exercer a
vigilncia da qualidade da gua nas reas de portos, aeroportos e passagens de fronteiras terrestres.
O MMA, por sua vez, responsvel pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Resduos
Slidos, conforme Lei n 12.305/10, bem como pela capacitao e desenvolvimento institucional de
estados e municpios nesse componente. Atualmente, esse Ministrio, por meio da SRHU, tem atuado na
capacitao e assistncia tcnica com vistas implementao da gesto regionalizada dos resduos slidos.
Nesse contexto, visando orientar diretrizes, metas, programas e aes no mbito da poltica de resduos

1. Elementos conceituais; 2. Anlise situacional do deficit em saneamento bsico; 3. Anlise situacional dos programas e aes
federais; 4. Avaliao poltico-institucional do setor de saneamento bsico; 5. Anlise dos investimentos; 6. Viso estratgica para o
saneamento bsico no Brasil e 7. Cadernos temticos.

18

slidos, foi elaborado o Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS), que buscou compatibilidade com a
proposta do Plansab.
Ainda no mbito do MMA, destaca-se a atuao da Ana, responsvel pela implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, na qual o saneamento bsico configura-se como um importante setor
usurio das guas superficiais e subterrneas. Alm das atividades inerentes regulao do uso das guas
interiores, como a outorga de direito do uso da gua para abastecimento e para a diluio de efluentes, a
Ana desenvolve aes especficas voltadas ao setor de saneamento, como a elaborao do Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua e o Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), voltado
operao eficiente das estaes de tratamento de esgotos, alm de estudos hidrogeolgicos em RM e
mapeamento de reas de risco mais suscetveis ocorrncia de inundaes.
Com relao ao manejo de guas pluviais urbanas, a atuao do Governo Federal se d principalmente por
meio dos Ministrios das Cidades e da Integrao Nacional.
Em vista desta moldura legal e institucional, o Plansab vem, portanto, dar cumprimento aos ordenamentos
legais relativos ao setor de saneamento bsico, representando o resultado de esforo dos vrios rgos
federais com atuao na rea, sob coordenao do MCidades por meio da SNSA.

19

CAPTULO 3 - PRINCPIOS FUNDAMENTAIS4

Entender o futuro do saneamento bsico no Brasil supe entender e conceituar seus fundamentos, seus
pressupostos e as diferentes vises envolvidas. So definies que esto longe de serem neutras, embora
essenciais para orientar o planejamento, que tambm no neutro ou uma atividade sustentada apenas
em mtodos e tcnicas. Muito ao contrrio, cada escolha de caminhos, cada mtodo, cada proposio,
recebe a influncia da viso de mundo e de sociedade, dos agentes sociais que se envolvem no processo
participativo de planejamento. Entretanto, no Plansab, como em outros trabalhos desenvolvidos com rigor
cientfico, empregam-se mtodos visando reduzir, e no anular, por impossvel, as subjetividades.
Assim, a construo do Plansab no se reduz a um processo tcnico-cientfico descontextualizado. Est
envolto em um contexto social, poltico e econmico, dentre outros aspectos. A sua abertura para o social,
ao buscar suporte conceitual em princpios fundamentais, possibilita explicitar distintas leituras e enfoques
sobre a sociedade. Nesse sentido, a elaborao do Plano foi sustentada em princpios da poltica de
saneamento bsico, a maior parte deles presente na Lei n 11.445/2007. Alguns se baseiam em conceitos
que requerem preciso, sendo muitas vezes sem uma significao consensual pelos diversos autores que se
ocuparam de discuti-los ou entre diferentes correntes tericas. Neste captulo, explicitam-se alguns
princpios que orientaram a elaborao do Plano.
A universalizao do acesso tributria de certa noo de igualdade, em que defende o acesso de todos
aos bens e servios produzidos na sociedade. Est presente no lema da Revoluo Francesa (liberdade,
igualdade e fraternidade) e nas promessas dos socialistas utpicos. Ainda que tericos questionem
a igualdade formal estabelecida na superestrutura jurdico-poltica de diversos pases , aps a revoluo
burguesa, a possibilidade de os sujeitos defenderem a igualdade real pela luta poltica propiciou ganhos
para as classes subalternas por meio de reformas. Sistemas de proteo social de carter universal ou
polticas pblicas universais, a exemplo da sade e da educao, desenvolveram-se nas sociedades
capitalistas a partir da emergncia do chamado estado de bem-estar social, especialmente nos anos 1950 e
1960. Em contraste, o Brasil adotou um modelo de estado desenvolvimentista, que permitiu a ampliao
de benefcios e servios por intermdio da previdncia social. Neste modelo, o Brasil estruturou-se
historicamente de forma no universalista, no sentido da concesso de direitos no totalidade da
sociedade, mas a grupos sociais escolhidos, como forma de incorporar certas fraes das camadas
populares arena poltica5. Trouxe como consequncia uma desigualdade scio territorial estrutural no
acesso aos servios, que se agrava nos anos 1990, com a poltica de ajuste econmico e reforma do j
precrio estado de bem-estar social.
No entanto, sobretudo aps a Constituio Federal de 1988, a universalidade torna-se um princpio com
ampla aceitao da sociedade. No caso do saneamento bsico, tal preceito no foi historicamente a tnica
ao longo das polticas implementadas, tendo sido consolidado apenas a partir da Lei n 11.445/2007, que
apresenta como primeiro princpio fundamental dos servios de saneamento bsico a universalizao do
acesso. A noo de universalidade remete possibilidade de todos os brasileiros poderem alcanar uma
ao ou servio de que necessite, sem qualquer barreira de acessibilidade, seja legal, econmica, fsica ou
cultural. Significa acesso igual para todos, sem qualquer discriminao ou preconceito.
4

Esta seo foi baseada, principalmente, nos seguintes Cadernos Temticos integrantes do vol. 7 do Panorama do Saneamento
Bsico no Brasil: CASTRO, J. E. Gesto democrtica nos servios de saneamento; INOJOSA, R. M. Intersetorialidade e
transversalidade; PAIM, J. S. Universalidade, integralidade e equidade; PEIXOTO, J. B. Aspectos econmicos dos servios pblicos de
saneamento bsico; SOUZA, C. Estado e poltica de saneamento no Brasil.
5

Ver DRAIBE, S. As polticas sociais brasileiras: diagnsticos e perspectivas. In: Para a dcada de 90: prioridades e perspectivas de
polticas pblicas. Polticas Sociais e Organizao do Trabalho. Braslia: IPEA, 1989. v. 4 e DRAIBE, S. O welfare state no Brasil:
caractersticas e perspectivas. In: Cincias sociais hoje. So Paulo: ANPOCS, 1989.

20

Contudo, para efeito da citada Lei, considera-se a universalizao como a ampliao progressiva do acesso
de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico, o que pode soar contraditrio com o conceito de
acesso igual para todos. Sendo a universalidade atingida nas prximas dcadas, estando assegurada a
possibilidade de o acesso de todos aos servios, questes relacionadas ao financiamento e capacidade de
pagamento podem colocar em questo a garantia do acesso universal. Alm disso, o conceito de
universalidade, em si mesmo, pode acarretar diferentes interpretaes, que no encontram
necessariamente consenso, como a discusso de se saneamento para todos deve incluir em sua
abrangncia tambm as atividades econmicas, e se essas tambm seriam dever do Estado. Por outro lado,
considerando a noo de saneamento bsico adotada na Lei n 11.445/2007, a universalidade do acesso
deve contemplar a integralidade dos componentes, isto , abastecimento de gua potvel, esgotamento
sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.
Assim, no basta uma aceitao do princpio geral da universalidade, isoladamente, sendo que este deve
ser conceituado de forma articulada com as noes de equidade e integralidade.
Equidade, dentre as suas vrias noes explicativas, pode ser entendida como a superao de diferenas
evitveis, desnecessrias e injustas. Embora reconhecendo que as desigualdades inaceitveis e injustas
meream correes, esse entendimento, muito presente em documentos de organismos internacionais,
legitima o pagamento de servios pelos que podem faz-lo, restringindo a atuao dos servios pblicos e
gratuitos exclusivamente para os pobres, poltica conhecida como focalizao. H que se distinguirem ainda
as desigualdades nas condies e na qualidade de vida, de um lado, e as desigualdades no acesso e
consumo de bens e servios, de outro. No caso do saneamento bsico, caberia separar, para efeito de
anlise, a qualidade de vida de uma populao em um dado territrio, de um lado, e o acesso aos servios,
bem como proteo do meio ambiente, de outro. Equidade pode ainda ser explicada como o igual
tratamento para os iguais (equidade horizontal) ou como o tratamento desigual para desiguais (equidade
vertical). Portanto, embora a igualdade seja um valor considerado importante, h situaes em que
ocorrem grandes desigualdades, como no acesso aos servios de saneamento bsico. A prestao de
servios s coletividades e a garantia do acesso aos bens coletivos, de acordo com as necessidades ou
destacando um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno, possibilitaria oferecer
mais recursos para os que mais precisam. Nesses casos, atender igualmente aos desiguais poderia resultar
na manuteno das desigualdades, impedindo atingir a igualdade. Na realidade, a questo posta procura
demonstrar que a igualdade pode no ser justa, cabendo indagar: em nome de que padro de justia social
as distintas racionalidades de distribuio de recursos utilizadas pelas polticas setoriais ou pelos nveis de
governo so formuladas? Com vistas, sobretudo, distribuio de recursos, a noo de equidade se impe.
Admite, em tese, a possibilidade de atender desigualmente os que so desiguais, priorizando aqueles que
mais necessitam para que se possa alcanar a universalizao dos servios.
O tema da integralidade, no caso do saneamento bsico estabelecido como o conjunto de todas as
atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando
populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados
(Lei n 11.445/2007), tem sido utilizado como noo, conceito, princpio, diretriz operacional, imagemobjetivo, proposio poltica, ideia, ou conceito em estado prtico. Reconhece-se que uma definio
completa, precisa e unvoca de integralidade no tarefa simples, podendo se abordar a integralidade a
partir de quatro eixos: eixo das necessidades, relacionado ao acolhimento e resposta s demandas das
populaes; eixo das finalidades, referente aos graus e modos de integrao entre as aes; eixo das
articulaes, ou graus e modos de composio de saberes interdisciplinares, equipes multiprofissionais e
aes intersetoriais no desenvolvimento das aes e estratgias; eixo das interaes, relacionado
qualidade e natureza das interaes intersubjetivas no cotidiano das prticas. Para o campo do
saneamento bsico, cabe destacar, especialmente, o eixo das articulaes, pois pode favorecer a

21

combinao de distintas abordagens, inclusive mediante ao intersetorial. O sistema integral permitiria o

entrosamento entre as diversas partes que compem o todo, alm de incorporar polticas, programas e
prticas. O carter sistmico e integral do conjunto das intervenes contribuiria para assegurar maior
efetividade, pois poderia atuar sobre as manifestaes fenomnicas, os ns crticos e acumulaes que as
geram, assim como sobre as regras bsicas que compem a sua estrutura. Portanto, ao se pensar o setor de
saneamento bsico, pode-se admitir que a integralidade, como uma diretriz da Lei, poderia orientar a
estruturao de programas, polticas e sistema, bem como a organizao de instituies e servios: trata-se
de dispositivo poltico que habilita os sujeitos nos espaos pblicos a encontrarem novos arranjos sociais e
institucionais.
J a intersetorialidade buscaria se sintonizar com a atual metamorfose na estrutura do conhecimento
disciplinar que, com a profundidade alcanada pelas especialidades, tem impulsionado a cincia a percorrer
mais uma volta da espiral, em busca de vises transversais dos fenmenos, que permitam consider-los em
sua complexidade e interdependncia. E, como decorrncia, tambm a organizao do Estado moderno,
estruturado inicialmente sob o modelo disciplinar, d mostras de necessidade de mudanas para alcanar
maior efetividade na sua ao. O saneamento bsico, como campo de polticas e de gesto pblicas, reflete
essa movimentao paradigmtica. A gesto fragmentada de seus componentes e desarticulada de outros
campos de ao pblica tende a dificultar a resposta aos reptos do desenvolvimento social. Dessa forma, a
introduo da transversalidade para promover a articulao matricial das estruturas setoriais e a
intersetorialidade, com o compartilhamento e o dilogo entre tecnologias e prticas setoriais, so
estratgias que visam a preparar o Estado para o processo de metamorfose das instituies. A lgica
vigente, de restringir tomadas de deciso que afetam uma gama to ampla de interesses e servios
pblicos, como o saneamento bsico, apenas prestao dos servios, sem considerar todas as interrelaes com a gesto ambiental, a gesto dos recursos hdricos e o uso e ocupao do solo, entre outras
interfaces, gera distores. Essas conexes esto vivas nos territrios, mas tm pouca acolhida nas
estruturas setorializadas de sua gesto, embora j comecem a ser acolhidas nos instrumentos legais do Pas
relacionados ao setor. Uma prtica intersetorial suporia vincular anlises, planos, programas, decises e
aes a territrios, onde todas as questes se vivificam e mostram suas interdependncias.
A sustentabilidade dos servios, a despeito das diversas significaes atribudas ao termo, seria assumida
pelo menos a partir de quatro dimenses: a ambiental, relativa conservao e gesto dos recursos
naturais e melhoria da qualidade ambiental; a social, relacionada percepo dos usurios em relao
aos servios e sua aceitabilidade social; a da governana, envolvendo mecanismos institucionais e
culturas polticas, com o objetivo de promoo de uma gesto democrtica e participativa, pautada em
mecanismos de prestao de contas; e a econmica, que concerne viabilidade econmica dos servios.
Um tipo ideal de modelo sustentvel de gesto de servios de saneamento bsico privilegiaria as escalas
institucionais e territoriais de gesto; a construo da intersetorialidade; a possibilidade de conciliar
eficincia tcnica e econmica e eficcia social; o controle social e a participao dos usurios na gesto
dos servios; e a sustentabilidade ambiental. Ainda que a Lei n 11.445/2007 remeta s diversas dimenses
da sustentabilidade, especificamente na dimenso econmica estabelece que os servios pblicos devam
ter a sustentabilidade assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios.
Entretanto, o Plansab aponta que a cobrana aos usurios pela prestao dos servios no e, em muitos
casos no deve ser, a nica forma de alcanar sua sustentabilidade econmico-financeira. Essa seria de fato
assegurada quando recursos financeiros investidos no setor sejam regulares, estveis e suficientes para o
seu financiamento, e o modelo de gesto institucional e jurdico-administrativo adequado.
Outra importante dimenso conceitual a influncia da formao, do desenvolvimento e das mudanas
histricas do Estado brasileiro, que pode revelar o porqu de o setor de saneamento bsico no Brasil, com

22

seu aparato institucional, seus marcos legais, seus agentes sociais, o nvel de acesso aos servios e todas as
suas diversas caractersticas, ter assumido a configurao atual. Assim, o entendimento dos determinantes
polticos, econmicos e socioculturais do cenrio brasileiro do acesso ao saneamento bsico passa por um
esforo de compreenso das relaes entre Estado, sociedade e capital e suas influncias na definio de
polticas pblicas em geral e nas de saneamento em particular. Por outro lado, esse entendimento tambm
envolve uma reflexo sobre os fluxos e nexos entre a formulao de polticas, a tomada de deciso, a
implementao, a execuo, os resultados e os impactos produzidos. Contribui para este debate examinar
a relao entre Estado e polticas de saneamento em outros pases, em especial naqueles que lograram a
universalizao dos servios.
Observando a realidade dos pases europeus e norte-americanos, que atualmente tm a maior parte dos
problemas de cobertura pelos servios de saneamento solucionados, pode-se localizar que, na origem
desses servios (de fins do sculo XVIII at a segunda metade do sculo XIX), imperou uma lgica privada na
sua proviso. Ficou claro para a sociedade, no entanto, que essa lgica no seria capaz de assegurar a
universalizao dos servios, em especial para a parcela mais pobre da populao. Desde fins do sculo XIX,
passa a prevalecer uma viso de racionalismo administrativo, definido como a aplicao do conhecimento
cientfico na organizao burocrtica governamental, para a gesto de recursos, bens e servios, contudo,
em um modelo vertical de organizao do Estado, com supervalorizao dos especialistas e baixo nvel de
controle social. Este segundo modelo foi responsvel por macios investimentos pblicos e a decorrente
universalizao do acesso aos servios. A partir da dcada de 1980, retoma-se a lgica da privatizao,
justificando-se como uma resposta crise interna dos servios pblicos, mas na prtica tendo em sua
origem pouca ou nenhuma relao com os problemas prprios do saneamento.
Em sntese, observam-se duas trajetrias, no totalmente independentes e nem sequer defasadas no
tempo. De um lado, a dos chamados pases desenvolvidos, que em geral alcanaram a universalizao dos
servios de saneamento, mas que muitas vezes vm enfrentando oscilaes na estabilidade do setor, em
funo tanto da orientao geral do Estado, quanto de eventuais embates polticos envolvendo a sociedade
civil. Tais oscilaes podem conduzir a fissuras e tenses em sua poltica pblica, motivadas, por exemplo,
pela excluso das camadas empobrecidas da sociedade, problemas ambientais ou insatisfaes quanto
gesto. De outro, os pases em desenvolvimento, cujo modelo de desenvolvimento se deu sem que o
Estado tivesse se comprometido com o atendimento universal das populaes e que ainda enfrentam
antigos e novos obstculos para o alcance dessa universalizao, sobretudo quanto ao desafio da incluso
dos pobres. A forma como os estados nacionais e suas sociedades vm abordando a tenso entre o status
da cidadanizao e a mercantilizao dos servios explica, em grande medida, as distintas trajetrias. Para
o caso brasileiro, considerando que a universalizao ainda requerer significativa soma de recursos,
sobretudo em reas onde vive populaes de baixo poder aquisitivo, e que o apoio gesto claramente
fator limitante sustentabilidade dos servios, a forte presena do Estado mostra-se essencial. A
transferncia das aes pblicas exclusivamente para as foras de mercado e para a busca do mais valor
poder ser incompatvel com a necessidade de superao dos desafios da universalizao.
Outro princpio relevante para o planejamento da rea de saneamento bsico refere-se participao e
controle social ou a democratizao da gesto dos servios. A gesto dos servios de saneamento
tradicionalmente relegada dimenso tcnico-administrativa e artificialmente separada dos processos
socioeconmicos e polticos que estruturam, do marco e at determinam a forma como estes servios so
organizados e geridos. Portanto, a construo de relaes entre cidadania, governabilidade e o controle e a
participao social, vislumbrando avanar na instituio de prticas democrticas substantivas,
corresponde a uma tarefa complexa, em decorrncia, em parte, da prpria natureza do tema, localizado no

23

limiar entre o campo poltico e o campo tcnico, ambos com suas mltiplas dimenses e contradies
internas.
Por fim, aspecto que merece cuidadosa ateno diz respeito matriz tecnolgica que orienta o
planejamento e a poltica setorial. Planejar o saneamento bsico no Pas, com um olhar de longo prazo,
necessariamente envolve a prospeco dos rumos tecnolgicos que o setor pode ou deve trilhar. Tal
questo envolve diferentes dimenses. Por um lado, cabe poltica de saneamento bsico identificar
tendncias, nacionais e internacionais, segundo as quais a matriz tecnolgica do saneamento vem se
moldando, o que supe tambm procurar enxergar novos conceitos, ainda que sejam antigas formulaes
em novas roupagens, ou novos desafios que pressionam no sentido de mudanas paradigmticas. Neste
sentido, temas como a sustentabilidade, a gesto integrada das guas urbanas, o saneamento ecolgico e o
combate s mudanas climticas globais podem ser evocados como exemplos. De outro lado, pode
significar, ativamente, enxergar qual padro tecnolgico deve ser apoiado e incentivado, inclusive
prevendo-se movimentos de transio ao longo do perodo de planejamento, na direo das trajetrias
mais desejveis daquela poltica. Deve-se ter claro ainda que a matriz tecnolgica predominante, ou a ser
induzida pelo planejamento em saneamento bsico, no livre de valores, incorporando a noo de
sustentabilidade que lhe d suporte, a viso de participao da comunidade e da diversidade sociocultural,
bem como os princpios de universalidade, equidade, integralidade e intersetorialidade, entre outros
conceitos.
Articulando alguns dos princpios, a precedncia da universalidade sobre a equidade pode reforar a
condio de cidadania plena e fortalecer laos solidrios na construo de uma sociedade democrtica. Do
mesmo modo, se a integralidade no um conceito que engloba tudo, mas um conceito em estado
prtico a exigir trabalho terico e confronto com a realidade, esta pode induzir o dilogo, a pactuao e a
intersetorialidade no mbito da poltica pblica de saneamento bsico. Portanto, universalidade supe que
todos os brasileiros tenham acesso igualitrio ao saneamento bsico, sem barreiras de qualquer natureza.
A equidade possibilita a concretizao da justia, com a prestao de servios destacando um grupo ou
categoria essencial alvo especial das intervenes. E a integralidade, ao orientar a poltica de saneamento
bsico, tende a reforar a intersetorialidade e a construo de uma nova governana na gesto de polticas
pblicas. Ademais, os conceitos de sustentabilidade, da matriz tecnolgica e de participao e controle
social devem ser encarados como transversais aos anteriores, na medida em que podem determinar
diferentes lgicas nas polticas pblicas e na gesto dos servios, mais ou menos propensas a enxergar seus
impactos em uma perspectiva mais abrangente no tempo e no espao e mais ou menos propensas
incorporar a viso emancipatria e cidad da sociedade. E, por fim, cumpre enfatizar que a feio da
poltica pblica de saneamento bsico recebe clara e determinante influncia da forma como o Estado se
organiza e da lgica adotada para os servios de saneamento, sobretudo se prevalece a viso do
saneamento como direito, como elemento da racionalidade tcnico-administrativa ou como parte do
processo de acumulao capitalista, obviamente com todas as nuances e combinaes possveis dentre as
referidas vises.
Em suma, o conjunto das reflexes apresentadas revela claramente que certos princpios orientadores do
Plansab no so naturalmente consensuais ou isentos de valores. Opes conceituais tanto determinam
diretrizes e estratgias de determinada feio, como so portadoras de capacidade de influncia nas
decises operacionais tomadas. Visto de outra forma, o Plansab, conforme captulos a seguir, tem
subjacente, no desenho de poltica pblica para o qual o pretende contribuir, uma tomada de posio em
relao aos conceitos sumariamente descritos neste captulo, bem como a outros princpios orientadores.

24

CAPTULO 4 - ANLISE SITUACIONAL

4.1 Deficit em saneamento bsico
Para a caracterizao do deficit em saneamento bsico no Brasil foi adotada maior amplitude conceitual,
conduzindo necessidade de construo de uma definio que contemplasse, alm da infraestrutura
implantada, os aspectos socioeconmicos e culturais e, tambm, a qualidade dos servios ofertados ou da
soluo empregada, conforme definio exposta na Figura 4.1.
Pop. que recebe
servio com
qualidade
(Atendimento
adequado)

Populao que
usa o servio
coletivo
Populao
com oferta de
servio
coletivo

Populao
total

Pop. que recebe

servio com
qualidade
inadequada
(Atendimento
precrio)

Populao que
no usa o
servio
coletivo

Populao que
usa soluo
sanitria
individual
Populao
sem oferta de
servio
coletivo

Pop. que tem

soluo sanitria
adequada
(Atendimento
adequado)
Pop. que tem
soluo sanitria
precria
(Atendimento
precrio)

Pop. sem
soluo sanitria
(Sem
atendimento)

FIGURA 4.1: Conceito de deficit em saneamento bsico adotado no Plansab

Contudo, para se expressar o conceito desenvolvido em termos de variveis de anlise e sua posterior
quantificao, foi necessrio adotar de forma crtica os diversos sistemas de informao e bancos de dados
sobre saneamento bsico disponveis no Pas, uma vez que a maioria incompleta, vrios so
desatualizados e cada qual concebido segundo lgica prpria, fornecendo, portanto, informaes sobre
diferentes dimenses do deficit. Alm disso, muitos deles no possuem dados de todos os municpios
brasileiros, nem variveis e indicadores apropriados para avaliao dos aspectos qualitativos da prestao
dos servios e da apropriao da tecnologia utilizada, restringindo-se, em geral, dimenso quantitativa da
oferta e da demanda dos servios.
Neste captulo, as informaes trabalhadas foram geradas a partir de quatro diferentes origens de dados: i)
as pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), incluindo o Censo Demogrfico de
2010, a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) de 2000 e de 2008 e a Pesquisa Nacional por

25

Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 a 2011; ii) o SNIS de 2010, da SNSA/MCidades; iii) o Sisagua de 2010
a 2012, do MS; iv) dados da Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), do MI, de 2007 a 2009.
Para efeito da macro caracterizao do deficit em abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e
manejo de resduos slidos foi operacionalizado o modelo conceitual exposto na Fig. 4.1, a despeito da
fragilidade de algumas informaes coletadas pelos levantamentos atuais. Essas expressam-se, por
exemplo, nos dados sobre padres de qualidade da gua, na ocorrncia de intermitncia e racionamentos,
no nvel de tratamento dos esgotos, na qualidade sanitria das fossas spticas e nas instalaes para
disposio de resduos slidos. Mesmo assim, a despeito dessas imprecises, entende-se que o conceito
inovador de deficit traz grande importncia sua real caracterizao, no sentido de prover uma viso mais
realista e que no se atenha apenas infraestrutura implantada e sua dimenso quantitativa, alm de
possibilitar seu aperfeioamento ao longo da implementao do Plansab.
Dadas as suas particularidades, a abordagem do componente drenagem e manejo das guas pluviais
urbanas foi desenvolvida de forma distinta, baseada principalmente na proporo de municpios
participantes de pesquisas que declararam a ocorrncia de problemas com enchentes e inundaes nos
ltimos anos.
Nas demais sees, que caracterizam os quatro componentes do saneamento bsico, no entanto, as
diversas bases tambm referidas anteriormente foram adotadas visando apreender as vrias dimenses do
atendimento e do deficit. Alm disto, o Censo Demogrfico de 2010 foi extensivamente empregado,
entendendo-se que este atenda plenamente o objetivo de permitir importantes comparaes quando os
dados so desagregados (segundo macrorregies; urbano x rural; faixas de rendimento; faixas de anos de
estudo, etc).
Em virtude do exposto, a Tabela 4.1 traz a caracterizao adotada para atendimento e deficit, considerando
os indicadores e variveis existentes e passveis de caracterizar o acesso domiciliar em saneamento bsico.
As situaes que caracterizam o atendimento precrio foram entendidas neste plano como deficit, visto
que, apesar de no impedirem o acesso ao servio, esse ofertado em condies insatisfatrias ou
provisrias, potencialmente comprometedoras da sade humana e da qualidade do ambiente domiciliar e
do seu entorno.

26

TABELA 4.1: Caracterizao do atendimento e do deficit de acesso ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio
e manejo de resduos slidos
COMPONENTE (1)

ATENDIMENTO
ADEQUADO

DEFICIT
Atendimento precrio

Sem atendimento

Fornecimento de gua potvel por

rede de distribuio ou por poo,
nascente ou cisterna, com
canalizao interna, em qualquer
caso
sem
intermitncias
(paralisaes ou interrupes).

Dentre o conjunto com fornecimento de gua

por rede e poo ou nascente, a parcela de
domiclios que:
No possui canalizao interna;
recebe gua fora dos padres de
potabilidade;
tem
intermitncia
prolongada
ou
racionamentos.
Uso de cisterna para gua de chuva, que
fornea gua sem segurana sanitria e, ou,
em quantidade insuficiente para a proteo
sade.
Uso de reservatrio abastecido por carro
pipa.

ESGOTAMENTO
SANITRIO

Coleta de esgotos, seguida de

tratamento;
Uso de fossa sptica(2).

Coleta de esgotos, no
tratamento;
Uso de fossa rudimentar.

MANEJO DE
RESDUOS SLIDOS

Coleta direta, na rea urbana,

com frequncia diria ou em dias
alternados e destinao final
ambientalmente adequada dos
resduos;
Coleta direta ou indireta, na rea
rural,
e
destinao
final
ambientalmente adequada dos
resduos.

Dentre o conjunto com coleta, a parcela de

domiclios que se encontram em pelo menos
uma das seguintes situaes:
na rea urbana, com coleta indireta ou
com coleta direta, cuja frequncia no seja
pelo menos em dias alternados;
destinao
final
ambientalmente
inadequada.

ABASTECIMENTO DE
GUA

seguida

de

Todas as situaes no
enquadradas nas
definies de
atendimento e que se
constituem em prticas
consideradas
inadequadas (3)

(1)

Em funo de suas particularidades, o componente drenagem e manejo de guas pluviais urbanas teve abordagem distinta.
Por fossa sptica pressupe-se a fossa sptica sucedida por ps-tratamento ou unidade de disposio final, adequadamente projetados e
construdos.
(3) A exemplo de ausncia de banheiro ou sanitrio; coleta de gua em cursos de gua ou poos a longa distncia; fossas rudimentares;
lanamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de resduos slidos em rea urbana;
ausncia de coleta, com resduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio, logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade
domiciliar.
(2)

Uma viso geral da situao do saneamento bsico no Brasil apresentada a seguir, a partir da qual so
analisadas algumas variveis que expressam as realidades e desigualdades socioeconmicas e regionais
existentes no Pas.
A caracterizao do deficit em saneamento bsico e de prticas consideradas adequadas para o
atendimento conduziu s condies estimadas na Tabela 4.2, para cada um dos componentes avaliados.
importante esclarecer que, apesar de as condies apresentadas na Tabela 4.2 terem sido orientadas pela
caracterizao conceituada na Tabela 4.1, os sistemas de informao e as pesquisas oficiais disponveis no
so suficientes para a exata correspondncia dos valores com os conceitos. Por isso, foram assumidos
alguns pressupostos, descritos nas notas da Tabela 4.2, para possibilitar estimativas que possam se
aproximar ao da realidade. Em fases posteriores de implementao do Plansab, a caracterizao mais fiel
do quadro de atendimento e deficit dos componentes do saneamento bsico requerer adequaes nos
sistemas de informaes e nas pesquisas nacionais.

27

TABELA 4.2: Atendimento e deficit por componente do saneamento bsico no Brasil, 2010
DEFICIT
ATENDIMENTO ADEQUADO
COMPONENTE

Abastecimento
de gua
Esgotamento
sanitrio
Manejo de
resduos
slidos

Atendimento precrio

Sem atendimento

(x 1.000 hab)

(x 1.000 hab)

(x 1.000 hab)

112.497 (1)

59,4

64.160

33,9

12.810

6,8

75.369 (2) (3)

39,7

96.241

50,7

18.180

9,6

111.220 (4)

58,6

51.690 (5)

27,2

26.880

14,2

Fontes: Censo Demogrfico (IBGE, 2011), SNIS (SNSA/MCidades, 2010), PNSB (IBGE, 2008).
(1)

Corresponde populao atendida pelas solues expostas na Tab. 4.1, subtrada da proporo de moradias atingidas por paralisao ou
interrupo em 2010. Uma vez que os dados sobre desconformidade da qualidade da gua consumida no permitem estimar a populao
atingida, adicionalmente quela que enfrenta intermitncia, foi assumido que a deduo para paralisaes e interrupes j abrangeria o
contingente com qualidade da gua insatisfatria, para todas as formas de abastecimento.
(2) As bases de informaes do IBGE adotam a categoria rede geral de esgoto ou pluvial e, portanto, os valores apresentados incluem o
lanamento em redes de guas pluviais.
(3) Embora, para efeito de conceituao do atendimento, as fossas spticas tenham sido consideradas como soluo adequada, para a estimativa
de investimentos o nmero de fossas spticas existentes no pode ser considerado integralmente aproveitvel para a populao a ser futuramente
atendida. Por um lado, apesar de significativa mudana no nmero de fossas spticas enumeradas pelo Censo Demogrfico de 2010,
observando-se uma reduo relativa desta categoria em relao ao Censo Demogrfico de 2000, infere-se que ainda h problemas de
classificao indevida, denominando-se de fossas spticas diferentes tipos de fossas precrias, devido a dificuldades inerentes aos levantamentos
de campo, que necessitam ser aprimorados. Por outro, domiclios atendidos por fossas spticas adequadas podem passar a contar com rede
coletora de esgotos no futuro, podendo conduzir a que essas fossas sejam desativadas ou tenham seu efluente lanado nesta rede.
(4) No se deduziu, do atendimento adequado, a populao atendida com frequncia de coleta inferior a dias alternados, em funo da inexistncia
de tais informaes no Censo 2010 e da limitao das informaes da PNSB. Como destinao final ambientalmente adequada foram
considerados os volumes de resduos slidos destinados s seguintes unidades: aterro sanitrio, aterro controlado em municpios com at 20.000
habitantes, estao de compostagem, estao de triagem e incinerao.
(5) Considerou-se destinao final ambientalmente inadequada a destinao em vazadouro a cu aberto e em aterros controlados, nesse caso em
municpios com populao superior a 20.000 habitantes.

Observa-se que, embora a maioria da populao brasileira, em 2010, tivesse acesso a condies adequadas
de abastecimento de gua potvel e de manejo de resduos slidos, o deficit ainda bastante significativo
em todos os componentes do saneamento bsico e representa milhes de pessoas vivendo em ambientes
insalubres e expostos a diversos riscos que podem comprometer a sua sade. Em uma perspectiva
histrica, as polticas pblicas no foram capazes de propiciar a universalizao do acesso s solues e aos
servios pblicos de saneamento bsico de qualidade, que teriam contribudo para melhorar as condies
de vida desse contingente populacional, reduzindo as desigualdades sociais, e a qualidade ambiental do
Pas.
Uma viso geral da situao do saneamento bsico no Brasil apresentada a seguir, a partir da qual so
analisadas algumas variveis que expressam as realidades e desigualdades socioeconmicas e regionais
existentes no Pas.

28

Abastecimento de gua
A situao da cobertura, para a populao brasileira, segundo as formas de abastecimento de gua
indicada na Figura 4.2.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.2: Situao da cobertura segundo formas de abastecimento de gua no Pas, 2010 (proporo da
populao)
A distribuio proporcional entre as diversas prticas adotadas para obteno de gua por domiclio em
cada macrorregio do Pas mostrada na Figura 4.3.
Nota-se que a regio Norte onde os domiclios, proporcionalmente, mais utilizam gua proveniente de
poo ou nascente com canalizao interna para suprir suas necessidades, provavelmente por ter a
implantao de redes dificultada pelo nmero de comunidades com habitaes muito esparsas. As regies
Sudeste e Sul so as que exibem a maior proporo de domiclios com canalizao interna ligados rede
geral.
Os sistemas de abastecimento de gua utilizam de forma intensiva tanto mananciais superficiais quanto
subterrneos. Segundo o Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua (ANA, 2010), do total de sedes
municipais do Brasil, 47% so abastecidas exclusivamente por mananciais superficiais, 39% por guas
subterrneas e 14% pelos dois tipos de mananciais. No que se refere produo de gua, destaca-se que
nas regies Nordeste e Sudeste a maior parte da populao urbana abastecida por sistemas integrados,
que fornecem gua a mais de um municpio a partir do mesmo manancial. Esses sistemas integrados so
empregados basicamente no abastecimento dos principais aglomerados urbanos do pas e no atendimento
de municpios do semirido, correspondendo a 795 sedes municipais (14% do total do pas) e a 78 milhes
de habitantes em 2010.

29

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.3: Solues e prticas utilizadas para abastecimento de gua em proporo

de domiclios por macrorregio e Brasil, 2010
Da populao que conta com canalizao interna no domiclio, aproximadamente 148,5 milhes de pessoas
(86% dos habitantes do Brasil) so atendidas por rede de distribuio. Os outros 19 milhes consomem
gua canalizada de poo ou nascente. Essa situao mostrada na Figura 4.4.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.4: Populao residente em domiclios atendidos com canalizao interna segundo as formas de
abastecimento de gua, Brasil, 2010
Tem-se que a populao atendida por rede geral canalizada na propriedade ou terreno, por poo ou
nascente, cisterna, carro-pipa ou outra forma, sem canalizao interna, ou sem atendimento, maior no
Nordeste, onde cerca de 11,4 milhes de pessoas (21,5% de sua populao) supriam suas necessidades

30

hdricas de maneira inadequada em 2010. Na sequncia, surge a regio Norte, com 4,8 milhes de pessoas
na mesma situao (31% de seus habitantes). Assim, o Nordeste possui a pior situao absoluta e o Norte, a
pior situao relativa. O Sudeste, com 3,2 milhes de pessoas (4% do total de habitantes). O Sul (por volta
de 1,4 milhes) e o Centro-Oeste (aproximadamente 1,6 milhes) possuem respectivamente 5 e 11% de
seus habitantes vivendo em condies inadequadas de abastecimento de gua. importante lembrar que
as macrorregies do Pas no so geograficamente homogneas, apresentando diversidades que devem ser
consideradas nas avaliaes das prximas etapas de reviso e acompanhamento da implementao do
Plano, a exemplo da realidade do Nordeste, com suas diferenciaes no ciclo hidrolgico e fontes de
abastecimento de gua do litoral e do semirido.
Avaliando-se o deficit relativo presena de canalizao interna quanto localizao dos domiclios, notase sua concentrao 66,4% na rea urbana, onde, aproximadamente 4,7 milhes de brasileiros no tm
acesso a formas de abastecimento de gua canalizadas internamente em seus domiclios, enquanto 2,4
milhes de habitantes da rea rural encontram-se na mesma situao (Figura 4.5). Destaca-se que a maior
parte deste deficit relativa populao urbana atendida por rede geral sem canalizao interna, 4,1
milhes de habitantes.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.5: Populao urbana e rural residente em domiclios com ausncia de canalizao interna de gua, segundo
as diferentes formas de abastecimento - Brasil, 2010
Cerca de 14,5 milhes de habitantes possuem renda domiciliar mensal de at salrio mnimo por
morador. Este nmero corresponde a aproximadamente 70% da populao atendida por alguma forma de
abastecimento de gua, porm sem canalizao interna (Figura 4.5), mais aquela parcela que no conta
com atendimento por abastecimento de gua (Tabela 4.2). A Figura 4.6 apresenta a situao do
abastecimento de gua no Pas em funo das faixas de rendimento per capita mensal domiciliar e
escolaridade.
Analisando a relao entre a escolaridade do responsvel pelo domiclio e o acesso, observa-se que quanto
menor o nmero de anos de estudo, mais vulnervel a pessoa se encontra, pela ausncia de acesso a
formas consideradas adequadas de abastecimento de gua, como mostra a Figura 4.6. Assim, a maior
parcela do deficit formada por domiclios cujos responsveis no possuem instruo ou possuem at um
ano de estudo.

31

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.6: Situao do abastecimento de gua no Brasil por faixa de rendimento per capita mensal domiciliar e
por anos de estudo do responsvel pelo domiclio, 2010
Quanto garantia hdrica para o atendimento da populao com acesso rede geral, os dados do Atlas
Brasil Abastecimento Urbano de gua6 (ANA, 2010) apresentam as condies atuais de oferta de gua
para todas as sedes municipais do pas, apontando que 55% destas podero ter abastecimento deficitrio
at o ano de 2015, decorrente de problemas com a disponibilidade hdrica do manancial atualmente
utilizado ou da capacidade instalada da produo de gua.
Em relao qualidade da prestao dos servios no ano de 2010, conforme dados do Sisagua,
aproximadamente 38 milhes de brasileiros receberam gua em suas residncias, proveniente de 1.046
sistemas pblicos de abastecimento de gua (SAA) que no atendiam plenamente ao padro de
potabilidade estabelecido pela Portaria n 2.914/11 do MS relativo ao parmetro coliformes
termotolerantes. Em 2011, esse nmero girou em torno de 52 milhes de pessoas abastecidas,
considerando os dados desconformes de 1.034 SAA (Tabela 4.3). Chegou-se a esse contingente totalizando
a populao atendida pelos sistemas que apresentaram, pelo menos, uma no conformidade com o
estabelecido pela referida Portaria nas anlises realizadas para o ano de referncia.
TABELA 4.3: Situao dos sistemas de abastecimento de gua registrados no Sisagua por macrorregio, segundo a
desconformidade em relao a coliformes termotolerantes, 2010/2011

SAA
registrados (1)

2010
SAA no
conformes (2)

273

29

417.680

Nordeste

1.865

434

Sudeste

3.321

285

Sul

2.425
874
8.758

1.046

REGIO
Norte

Centro-Oeste
BRASIL

SAA
registrados (1)

2011
SAA no
conformes (2)

370

43

345.717

11.924.276

1.843

397

9.126.298

15.872.337

3.344

297

31.380.484

161

3.893.831

2.040

152

5.583.722

137

5.838.616

851

145

5.915.270

37.946.740

8.448

1.034

52.351.491

Populao
atendida (3)

Populao
atendida (3)

(1)

Nem todos os SAA registrados informaram sobre os resultados das anlises realizadas.
Sistemas que apresentaram desconformidades ao padro de coliformes termotolerantes no tratamento e na rede de distribuio em pelo menos
metade das amostras.
(3) Populao atendida pelos SAA no conformes.
(2)

Fonte: Sisagua 2010 e 2011 (Ministrio da Sade, 2013).

Os dados de relao entre oferta e demanda para as sedes municipais esto disponveis em www.ana.gov.br/atlas.

32

Observa-se que o contingente populacional atendido pelos SAA sem conformidade significativo,
principalmente no Sudeste e no Nordeste, o que indica a necessidade de ateno e adequao ao padro
de potabilidade por parte dos prestadores do servio pblico de abastecimento de gua.
Por outro lado, para o ano de 2010, encontram-se registrados no SNIS 19,2 milhes de domiclios atingidos
com pelo menos uma intermitncia no ms. As macrorregies Norte e Nordeste registraram as maiores
propores de economias atingidas por intermitncia em 2010, como pode ser visto na Figura 4.7.

Fonte: SNIS (2010)

FIGURA 4.7: Proporo de economias atingidas por intermitncia (paralisaes ou interrupes) no abastecimento de
gua por macrorregio e Brasil, 2010
Alm dos aspectos j mencionados, as perdas de gua nos sistemas de distribuio constituem-se em
importante indicador da eficincia do servio. A Figura 4.8 mostra a evoluo do percentual de perdas nas
redes de distribuio de gua entre os anos de 2003 a 2010.

Fonte: SNIS (2003 a 2010).

FIGURA 4.8: Evoluo do ndice de perdas na distribuio de gua por macrorregio e Brasil, 2003-2010
Nota-se um decrscimo discreto no percentual nacional a partir de 2004, mas com irregularidades por
macrorregio, sendo que as redues podem ter conquistado esse logro por possveis investimentos em
estudos e pesquisas voltados para a minimizao desse problema, alm de modificaes na operao e
manuteno dos sistemas.

33

Esgotamento sanitrio
A situao do afastamento dos esgotos sanitrios indicada na Figura 4.9. Observa-se que, em 2010, 35%
da populao brasileira contavam com solues inadequadas para o afastamento de seus esgotos
(lanamento em fossa rudimentar, rio, lago ou mar, ou outro escoadouro, ou no tem banheiro ou
sanitrio). Alm disso, dados da PNSB 2008 indicam que apenas 53% do volume de esgotos coletados
recebiam algum tipo de tratamento, antes de sua disposio no ambiente.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.9: Formas de afastamento dos esgotos sanitrios no Brasil (proporo da populao), 2010
O deficit de atendimento por esgotamento sanitrio reflete, alm da inacessibilidade ao seu afastamento
nos domiclios, a parcela da populao interligada a rede, mas no servida por sistema de tratamento.
Assim, como pode ser observado na Figura 4.10, enquanto 48% da populao possuem condies
adequadas para disposio de seus dejetos, o restante composto, em sua maioria, pela frao de rede
no interligada unidade de tratamento e por fossas rudimentares, denominao genrica utilizada pelo
IBGE para "fossas negras, poo, buraco, etc., dentre as quais se encontram os diversos outros tipos de
fossa, exceo da sptica. Compe ainda o deficit a parcela de domiclios sem sanitrio, bem como o
lanamento direto dos efluentes em escoadouros de forma indevida.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.10: Atendimento e deficit em esgotamento sanitrio em proporo da populao do Brasil, 2010

34

Dados do Censo Demogrfico de 2010 apontam que aproximadamente metade da populao do Pas
dispe esgotos domsticos em rede coletora de esgotos ou de guas pluviais (IBGE, 2011). Mais de 20
milhes de brasileiros tm a fossa sptica como soluo para seus dejetos, como pode ser visto na Figura
4.11.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.11: Formas de acesso ao afastamento de excretas e esgotos sanitrios no

Brasil, 2010
Em cada macrorregio do Brasil, o acesso ao afastamento de excretas e esgotos sanitrios, no ano de 2010,
apresentou-se da seguinte forma: no Norte, 4,9 milhes de brasileiros (31,1% dos moradores em domiclios
particulares permanentes da macrorregio7), no Nordeste, 22,8 milhes de habitantes (43,2%), no Sudeste,
70,2 milhes de habitantes (85,5%), no Sul, 20,8 milhes de brasileiros (70,4%), e, por fim, no Centro-Oeste
cerca de 7,1 milhes de habitantes (50,7%). Assim, o Sudeste e o Sul so as macrorregies com a maior
proporo de atendimento da populao.
Na Figura 4.12 apresentada a distribuio proporcional entre as diversas prticas de afastamento de
dejetos adotadas em cada macrorregio. As regies de maior deficit proporcional so a Centro-Oeste
(50%), a Nordeste (56%) e a Norte (69%). Em todas as macrorregies, a prtica inadequada que mais
impacta o deficit a fossa rudimentar, que pode incluir tanto solues adequadas ao acesso quanto formas
de disposio de excretas ou de efluentes de grande impacto para o meio ambiente e para a sade
humana.

Moradores em domiclios particulares permanentes uma categoria do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para a
qual se tm informaes sobre as caractersticas sanitrias, como a forma de abastecimento de gua e o tipo de afastamento de
esgotos.

35

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.12: Prticas utilizadas para afastamento de esgotos sanitrios em

proporo da populao por macrorregio e Brasil, 2010
Dessa forma, o Brasil ainda conta com um contingente populacional numeroso sem acesso a essas prticas
e servios, distribudo conforme mostra a Figura 4.13. Nota-se que o Nordeste representa quase a metade
do deficit em afastamento dos esgotos sanitrios no Pas. O Sudeste, mesmo tendo o maior ndice de
cobertura nesse componente, ainda possui um nmero considervel de pessoas sem acesso, por ser a
regio mais populosa.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.13: Deficit em afastamento dos esgotos sanitrios por macrorregio e Brasil, 2008
A Figura 4.14 mostra a composio do deficit em afastamento dos esgotos sanitrios em funo da
localizao do domiclio. Ao contrrio do que ocorre em abastecimento de gua, o deficit em afastamento
adequado de esgotos, em contingente populacional, maior na rea urbana, onde 42,4 milhes de
habitantes realizam o afastamento dos excretas e esgotos sanitrios de forma inadequada. Destes, a
grande maioria utiliza fossas rudimentares para a disposio de seus dejetos. J na rea rural, apesar dessa
prtica tambm compor a maior parcela do deficit em afastamento, a ausncia de banheiros ou sanitrios
muito mais significativa do que na rea urbana.

36

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.14: Deficit em afastamento dos esgotos sanitrios no Pas por localizao dos domiclios e populao, 2010
Comportamento semelhante ao observado no deficit em atendimento por formas consideradas adequadas
de abastecimento de gua quanto faixa de rendimento e aos anos de estudo encontrado no deficit em
esgotamento sanitrio, ou seja, concentra-se na populao com menor rendimento e menor nmero de
anos de estudo.
Sobre o volume de esgotos sanitrios coletados e tratados pelos servios pblicos, conforme j
mencionado, dados da PNSB 2008 permitem inferir que somente 53% dos esgotos coletados no Pas so
tratados. interessante observar que essa proporo menor no Sudeste (46%), seguida pelo Sul, Norte e
Nordeste (respectivamente, 59, 62 e 66%) e apresenta melhor desempenho no Centro-Oeste, com 90% dos
esgotos coletados recebendo tratamento. Salienta-se que no considerado nesses valores o volume de
esgotos das redes coletoras clandestinas, no operadas por prestadores autorizados pelo Poder Pblico
municipal, e o lanado in natura no ambiente. Ademais, as bases de dados disponveis no permitem
identificar os nveis de tratamento de esgotos aplicados, informao fundamental, dado seu rebatimento
no s na sade pblica mas tambm na qualidade da gua dos corpos receptores para usos como o
prprio abastecimento humano.
A Figura 4.15 mostra o panorama das macrorregies e do Pas no ano de 2008, segundo ao PNSB. Dessa
forma, o Sudeste apresenta-se como a regio que coleta e trata o maior volume de esgotos sanitrios, haja
vista seu contingente populacional. Entretanto, proporcionalmente, essa macrorregio trata apenas pouco
mais da metade dos esgotos que so coletados.

37

Fonte: PNSB (IBGE, 2009).

FIGURA 4.15: Volume de esgotos coletados e tratados por macrorregio e Brasil, 2008
Instalaes hidrossanitrias domiciliares
Em relao ao deficit de instalaes hidrossanitrias domiciliares, a Tabela 4.4 mostra o nmero de
domiclios sem canalizao interna e sem banheiro ou sanitrio.
TABELA 4.4: Existncia e deficit de instalaes hidrossanitrias nos domiclios particulares permanentes do
Brasil, 2010
INSTALAES
HIDROSSANITRIAS

DEFICIT

EXISTNCIA
Domiclios

Domiclios

Canalizao interna de gua

51.168.625

89,3

6.155.523

10,7

Banheiro ou sanitrio

55.672.865

97,1

1.651.283

2,9

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

Dos domiclios sem canalizao interna de gua no Pas, aproximadamente 2,9 milhes situam-se em reas
rurais, o que corresponde a 54,6% desse deficit, sendo que 2,3 milhes no possuem canalizao sequer na
propriedade ou terreno. J na rea urbana, ainda so encontrados cerca de 1,2 milhes de domiclios
atendidos por rede geral canalizada na propriedade ou terreno e aproximadamente um milho de
domiclios que no tm acesso a gua canalizada internamente ou na propriedade ou terreno. A Figura 4.16
mostra o deficit de instalaes intradomiciliares segundo as formas de abastecimento de gua e situao
do domiclio.

38

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.16: Deficit de canalizao interna de gua e sua caracterizao por situao do domiclio, 2010
Dentre os domiclios que no possuem canalizao interna, por macrorregio, o Nordeste contribua com a
maior parcela em 2010, representando por volta de 56% do deficit total do Pas, como mostra a Figura 4.17.
Os valores absolutos aproximados nas macrorregies eram os seguintes: 3,0 milhes de domiclios no
Nordeste; 1,1 milhes no Norte; 824 mil no Sudeste; 185 mil no Sul; e 239 mil no Centro-Oeste. Assim, a
regio Nordeste destaca-se negativamente quanto a esse indicador, com grande discrepncia em relao s
demais.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.17: Deficit de canalizao interna de gua em domiclios segundo rea urbana e rural, por macrorregio, e
proporo por macrorregio, 2010
Situao semelhante pode ser observada na Figura 4.18, que apresenta o deficit de banheiros ou sanitrios
nos domiclios do Pas. Ele se concentra na rea rural, atingindo a cerca de 1,2 milho de residncias sem
instalao adequada onde seus moradores possam dispor seus excretas. Os demais cerca de 0,3 milho de
domiclios da rea urbana complementam o quadro de deficincia domiciliar desse tipo de instalao no
Brasil.
Nas macrorregies, os domiclios que no possuem sanitrios ou banheiros so cerca de: 1,9 milho no
Nordeste; 304 mil no Norte; 152 mil no Sudeste; 114 mil no Sul e 48 mil no Centro-Oeste. Com isso, mais
uma vez, a regio Nordeste contribui com a maior parcela para o deficit nacional de domiclios sem
banheiro ou sanitrio, representando em torno de 75% do total e exibindo grande discrepncia em relao
s demais.

39

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.18: Deficit de banheiro ou sanitrio no Brasil por situao dos domiclios, 2010
A Figura 4.19 considera a situao do domiclio (rea urbana ou rural), mostrando como o deficit maior na
rea rural. Nas macrorregies Norte e Sudeste, cerca de 5% dos domiclios da rea rural compem esse
deficit, enquanto que no Sul e Centro-Oeste, esse percentual em torno de 1%. Destaca-se a macrorregio
Nordeste, responsvel por 65% do deficit na rea rural do Pas, representando 980 mil domiclios.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.19: Deficit de sanitrios ou banheiros por domiclios por macrorregio e Brasil, 2010
Manejo de resduos slidos
A situao do servio de coleta dos resduos slidos domiciliares (RSD), segundo dados do Censo
Demogrfico de 2010, indicada na Figura 4.20. Em 2010, estima-se que, enquanto 90% dos domiclios
urbanos tinham coleta direta de lixo, na rea rural 72% dos domiclios no dispunham de qualquer tipo de
coleta de seus resduos.

40

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.20: Tipo de coleta domiciliar de RSD nas reas urbana e rural do Pas, em proporo da populao, 2010
De acordo com dados da PNAD, verifica-se que, no perodo de 2004 a 2011, houve um acrscimo de 6,4
pontos percentuais na proporo de moradores que dispem do tipo de afastamento dos resduos
domiciliares considerado adequado do ponto de vista sanitrio (Tabela 4.5). importante destacar que, em
2011, 38,8 milhes de pessoas no possuam servio de coleta para o afastamento de RSD.
TABELA 4.5: Situao do acesso coleta considerada adequada para o afastamento
de RSD da populao total do Brasil, 2004-2011
ANO

PROPORO DE
MORADORES (%)

2004

76,1

2005

77,6

2006

78,9

2007

79,4

2008

79,5

2009

80,9

2011

82,5

Fonte: PNAD 2004 a 2011 (IBGE, 2004 a 2011).

De acordo com dados do Censo Demogrfico de 2010 (IBGE, 2011), dentre a populao atendida, a maior
cobertura encontra-se na regio Sudeste, com 89,5%, e a menor no Nordeste, com 63,2%. Com exceo das
regies Norte e Nordeste, as demais macrorregies ultrapassaram 80% de cobertura populao, estando
acima da proporo nacional.
Os dados da Tabela 4.6, relativos rea urbana, mostram que o acesso estava em crescimento contnuo at
2007 (atingindo 89,9%), verificando-se um decrscimo de 0,6%, em 2008, e, a partir de 2009 at 2011 a
retomada do crescimento. Tal declnio, em 2008, pode estar relacionado estratgia amostral das PNAD. As
reas urbanas das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste apresentam uma tendncia para estabilizao da
proporo de indivduos atendidos por servio de coleta, sugerindo possvel dificuldade dos municpios de
maior populao urbana em ampliar a cobertura na prestao desses servios.

41

TABELA 4.6: Situao do acesso ao afastamento dos RSD por rea

urbana e rural no Brasil, 2004-2011 (em %)
ANO

ZONA

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011

Brasil Urbano

87,6

89

89,8

89,9

89,3

92,0

93,3

Brasil Rural

20,0

22,6

24,6

26,8

28,8

32,7

29,6

Fonte: PNAD 2004 a 2011 (IBGE, 2004 a 2011).

A Figura 4.21 mostra grande diferena, em todas as macrorregies, quanto ao tipo de afastamento dos RSD
entre as reas urbana e rural. Enquanto na urbana a populao das macrorregies que tem acesso
adequado ao servio de coleta dos RSD est acima de 80%, na rural, no alcana 30%.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.21: Solues e prticas de afastamento de RSD nas reas urbana e rural por macrorregies e Brasil, em
proporo da populao, 2010

42

A melhor situao quanto ao acesso coleta direta de RSD, tanto para reas urbanas como rurais, a da
macrorregio Sul, seguida pela Sudeste. Por sua vez, a macrorregio Norte apresentou a pior situao
quanto s prticas para afastamento dos RSD em reas rurais, seguida pelas macrorregies Nordeste e
Centro-Oeste.
Para o afastamento de RSD, conforme apresentado na Figura 4.22, verifica-se que, dentre a parcela da
populao estimada em condio de deficit, a prtica de queimar ou enterrar os resduos em terrenos
prprios significativa em, praticamente, todas as macrorregies do Pas, representando mais de 50% das
prticas consideradas inadequadas, exceto na regio Sudeste.

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

FIGURA 4.22: Perfil da condio do deficit de afastamento de RSD por macrorregio do Pas, em proporo da
populao 2010
Conforme apresentado na Tabela 4.7, dos brasileiros com os RSD coletados indiretamente, que tm seus
RSD queimados ou enterrados em sua propriedade e que tm seus RSD descartados em terrenos baldios ou
logradouros pblicos, nota-se que a maioria habitante da regio Nordeste.
TABELA 4.7: Populao estimada em condio de deficit de afastamento de RSD por macrorregio e Brasil, 2010
POPULAO (hab)
Brasil e
macrorregies

Coletado
indiretamente
(ambiente urbano)

Queimado ou
enterrado na
propriedade

Jogado em
terreno baldio ou
logradouro

Jogado em
corpos
hdricos

Outro
destino

Em condio
de deficit

Norte

1.182.354

3.923.083

373.296

53.340

92.253

5.624.326

Nordeste

5.132.646

10.791.288

3.246.029

79.061

207.767

19.456.791

Sudeste

4.083.019

3.629.278

423.170

32.128

190.419

8.358.014

Sul

812.652

2.147.638

56.204

3.934

178.984

3.199.412

Centro-Oeste

704.829

1.291.772

76.454

1.395

82.488

2.156.938

11.915.500

21.783.059

4.175.153

169.858

751.911

38.795.481

BRASIL

Fonte: Censo Demogrfico (IBGE, 2011).

43

O Nordeste a regio do Pas com maior contingente de pessoas em condio de deficit quanto ao
afastamento dos RSD: em 2010 eram 19 milhes de pessoas sem servios adequados de coleta. A regio
Sudeste apresenta o segundo contingente populacional com RSD coletados indiretamente e jogados em
terrenos baldios ou logradouros. Em 2010, mais de 8,3 milhes de pessoas no Sudeste no tinham o
afastamento adequado dos RSD. A macrorregio Norte apresenta o terceiro maior deficit, sendo
responsvel pelo segundo maior nmero de moradores que lanam seus resduos em corpos hdricos. O
Centro-Oeste a regio que apresenta o menor contingente populacional do Pas em condies de deficit.
No ano de 2010, em torno de 2,2 milhes de habitantes estavam nessa condio. Nota-se que, tanto em
termos relativos como absolutos, o Nordeste a regio do Brasil em condio sanitria mais precria
quanto cobertura de coleta dos RSD, com cerca de 50% do deficit nacional.
Cabe registrar que a coleta indireta, em sua maioria, realizada em pontos fixos, uma realidade nas
periferias das cidades brasileiras, com frequncia muitas vezes irregular. As diferenas de padres de
servios de coleta de resduos slidos influenciam nas condies de sade da populao8. Assim, na
qualificao do deficit dos servios de coleta de resduos slidos no se podem considerar adequadamente
atendidas as populaes que dispem de coleta indireta, sobretudo nas reas urbanas. Por isso, foi
realizada a diferenciao entre as reas urbana e rural.
Vale destacar que a falta de atendimento nas reas rurais no apenas maior em termos relativos, ela
tambm maior em nmeros absolutos. Os 74,4% sem soluo para o afastamento dos RSD equivalem a
22,1 milhes de habitantes e os 10,7% no atendidos em reas classificadas como urbanas representam
16,7 milhes de brasileiros.
Em relao destinao final, observa-se que, segundo os microdados da PNSB de 2008, os vazadouros
esto presentes em 48% dos municpios brasileiros, representando integralmente ou parcialmente as
unidades de destino dos resduos slidos no Pas, o que corresponde a 17,9% do volume de resduos slidos
coletados no Pas, segundo a mesma fonte.
Levantamento do SNIS, em 2010, mostra que, das 1.429 unidades de disposio em solo informadas pelos
representantes dos gestores, apenas 37% so declaradas como aterros sanitrios, 28% como aterros
controlados e 35% como lixes. Como as informaes so autodeclaradas pelos municpios, possvel que
parte dos enquadramentos no tenha sido realizada na categoria adequada, segundo as caractersticas das
unidades de disposio final. J a disposio final da massa de resduos coletados, distribui-se em 74,9% em
aterros sanitrios, 17,7% em aterros controlados, 5,1% em lixes e 2,3% em unidades de triagem e de
compostagem. Outro aspecto a ser destacado a informao fornecida pelos representantes de 286 dos
2.070 municpios participantes da pesquisa. Segundo eles, em 2010, existiam catadores de materiais
reciclveis atuando nos lixes ou em aterros sanitrios. Trata-se de informao preocupante, que se agrava
em 31 desses municpios, pela presena de menores de 14 anos de idade realizando a atividade de catao.
Drenagem urbana
A PNSB de 2008 (IBGE, 2009) levantou, em 5.204 dos 5.565 municpios brasileiros, dados sobre a ocorrncia
de inundaes em um perodo de cinco anos prvios pesquisa. Traz tambm informaes sobre demandas
especiais por drenagem urbana para atenuao de problemas ocasionados pela ocupao em reas no
saneadas, de encostas e taludes sujeitos a deslizamento de terra, de reas de lenol fretico alto,
encharcadas ou midas e com ocorrncia de processos erosivos no solo urbano, entre outros.
Os dados indicam 2.257 municpios, em um perodo de cinco anos, atingidos por um ou mais eventos de
8

MORAES, L. R. S. Acondicionamento e coleta de resduos slidos domiciliares e impacto na sade de crianas residentes em
assentamentos periurbanos de Salvador, Bahia, Brasil. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, n.23, sup. 4, p. S643-S649, 2007.

44

inundaes. Os dados da Sedec, por sua vez, indicam a ocorrncia de 1.330 eventos de inundaes em
1.139 municpios, no perodo de 2007 a 2009. Dentre os municpios atingidos por inundaes, 57
notificaram Sedec terem sido acometido por desastres em decorrncia de alagamentos, 524 em
decorrncia de enxurradas e 481 municpios em decorrncia de enchentes9.
Segundo a PNSB 2008, nos 2.278 municpios que relataram problemas de inundao, nos 5 anos anteriores
Pesquisa, houve ampliao ou melhoria do sistema de manejo de guas pluviais em 1.862 destes. Dentre
os referidos municpios que foram alvo de melhorias, 510 apresentavam reas de risco em taludes e
encostas sujeitas a deslizamentos, no permetro urbano, e em 771 registrou-se a presena de problemas de
eroso que afetam o sistema de drenagem urbana.
Dentre os municpios que participaram da PNSB 2008, 43% afirmaram ter tido problemas com enchentes ou
inundaes em um perodo de cinco anos. Desse total, a regio que acusa a maior proporo de registros
a Sudeste, com 52% dos municpios. Nas regies Sul e Nordeste, 43% e 40% do respectivo universo de
municpios relataram problemas de enchentes ou inundaes. As regies Norte e Centro-Oeste
apresentaram a menor proporo de municpios que declararam problemas, 37% e 29%, respectivamente.
Cabe ressaltar que, alm das fatalidades advindas do momento emergencial causado pelos desastres
socionaturais, h ainda a possibilidade de ocorrncia de problemas subsequentes, como a interrupo da
prestao dos servios de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos e manejo de resduos
slidos. A ausncia de estratgias para gerenciamento de riscos e de aes de emergncias e contingncias
certamente vem potencializando tais problemas.
Conforme pode ser visto na Figura 4.23, os dados da PNSB 2008 indicam que nas regies Sudeste e Sul
ocorreu a maior proporo de municpios participantes da pesquisa que apresentaram problemas com
enchentes e inundaes. Como exemplo, tem-se que, dos 1.640 municpios do Sudeste que participaram da
pesquisa, 846 informaram ter sofrido com inundaes nos cinco anos anteriores, o que corresponde a 52%
destes. A regio Centro-Oeste apresentou o menor nmero relativo de municpios com problemas
ocasionados pela ocupao irregular e falta de ordenamento e controle do uso do solo.

A Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec) classifica os eventos de inundaes em enxurradas, enchentes e alagamentos.
Segundo ela, as enxurradas so inundaes que ocorrem em locais de relevo acentuado, sendo muito comuns em regies
montanhosas, formam-se com grande velocidade e tm grande fora de arraste. As enchentes possuem velocidade mais lenta do
que as enxurradas, pois ocorrem em plancies e se mantm em situao de cheia durante algum tempo, pois o escoamento das
guas acumuladas acontece gradualmente. J os alagamentos ocorrem em funo da impermeabilizao do solo; portanto,
acontecem em reas urbanizadas. Porm, nota-se que essa classificao no observada com rigor pelos municpios que notificam
a ocorrncia dos desastres.

45

Fonte: PNSB (IBGE, 2008)

FIGURA 4.23: Proporo de municpios com inundaes no perodo de cinco anos por macrorregio, 2008
A Tabela 4.8 mostra que, dentre os municpios que participaram da PNSB 2008, aqueles que apresentam
maior nmero de ocorrncia de inundao foram os de maior faixa populacional.
TABELA 4.8: Ocorrncia de enchentes e inundaes no perodo de cinco anos segundo faixa populacional
FAIXA POPULACIONAL
DOS MUNICPIOS

TOTAL DE MUNICPIOS QUE

PARTICIPARAM DA PNSB 2008

MUNICPIOS COM EXISTNCIA DE INUNDAES

At 5.000 hab

1279

279

22%

De 5.001 a 20.000 hab

2505

998

40%

De 20.001 a 100.000 hab

1196

770

64%

De 100.001 a 500.000 hab

192

178

93%

Mais de 500.000 hab

32

32

100%

5.204

2.257

43%

TOTAL
Fonte: PNSB (IBGE, 2008)

A Tabela 4.9 apresenta dados da Sedec de registros de desastres informados pelos municpios nos anos de
2007, 2008 e 2009.
TABELA 4.9: Registros da ocorrncia de inundaes em municpios brasileiros, 2007-2009
ANO DE
REGISTRO

N DE
REGISTROS

N DE MUNICPIOS
ATINGIDOS

ESTIMATIVA DO N DE
PESSOAS ATINGIDAS

2007
2008
2009
TOTAL

220
459
651
1.330

192
406
541
1.139

1.313.720
2.188.133
2.595.216
6.097.069

RELAO PESSOAS
ATINGIDAS / REGISTROS
DE EVENTOS
5.971
4.767
3.986
4.584

Fonte: Sedec (2009).

Porm, os registros de ocorrncia, bem como os nmeros de afetados, embora sejam importantes para
identificar demandas por intervenes pblicas e para estimar a intensidade dos fenmenos de enxurradas,
enchentes e alagamentos, apresentam inconsistncias e por isso devem ser vistos com restries e apenas
com carter indicativo.

46

Os dados mostram aumento considervel de notificaes realizadas pelos municpios Secretaria nos anos
de 2007 a 2009. Tambm, verifica-se o aumento do nmero de municpios que realizaram os registros.
importante considerar que em todos os anos houve uma variao de 13% a 15% de eventos ocorridos mais
de uma vez no mesmo municpio, sendo assim, o nmero de registros de ocorrncia de desastres maior que
o nmero de municpios atingidos.
Dos registros sobre eventos de alagamento informados Sedec, a maioria foi por municpios de 100.001 a
500.000 habitantes, com 31 registros representando 45% do total.
A Figura 4.24 mostra que a grande maioria dos municpios que fizeram registros Sedec da ocorrncia de
inundaes nos anos de 2009 e 2008, com, respectivamente, 248 e 177 municpios, esto localizados na
regio Nordeste. No ano 2007, a maioria dos municpios que registraram os eventos de desastres devido
ocorrncia de inundaes localizava-se na regio Sudeste, com 58 municpios atingidos.

Fonte: Sedec (2009).

FIGURA 4.24: Nmero de municpios com registros de inundaes por macrorregio, 2007-2009
Evidentemente, existem fragilidades nas informaes atuais sobre indicadores para drenagem pluvial e
riscos de inundao, associado ao fato de que h claras dificuldades em se conceber indicadores adequados
caracterizao da situao desse componente no nvel local. Uma alternativa, a ser desenvolvida no
futuro avanar para o uso de indicadores capazes de identificar o impacto do problema e os resultados
alcanados com as aes implementadas, incluindo informaes sobre domiclios afetados, pessoas
desalojadas ou mortes ocorridas em decorrncia de deslizamentos, enxurradas, enchentes e inundaes.
Deve-se ressaltar, por fim, que o nmero de ocorrncias de inundaes nas cidades brasileiras vem
experimentando provvel incremento ao longo dos ltimos anos, reduzindo a qualidade de vida da
populao e trazendo prejuzos ao patrimnio pblico e privado, alm de provocando perdas de vidas
humanas e aumento na transmisso de doenas associadas s guas pluviais. A ausncia de planejamento
urbano, a urbanizao descontrolada, a impermeabilizao em larga escala do solo urbano, a ocupao dos
fundos de vale e a falta de instrumentos legais de controle na fonte do impacto da impermeabilizao do
solo urbano encontram-se dentre as razes dos problemas decorrentes das inundaes urbanas.
Consideraes finais
A ttulo de consideraes finais sobre a anlise do deficit em saneamento bsico no Brasil, sabe-se que h
uma grande diversidade fsico-geogrfica e cultural entre as macrorregies, que acabaram por gerar uma
desigualdade visvel at os dias atuais, fruto tambm de polticas econmicas e sociais.

47

Os dados destacam que os estratos de renda mais baixa e de menor escolaridade, e os locais onde
predominam a populao rural e a de periferias urbanas ou seja, aqueles que so mais carentes de outros
servios essenciais como educao, sade e habitao10 compem a maior parcela do deficit de
saneamento bsico.
Enfim, o deficit do saneamento bsico no Brasil fruto de muitos fatores histricos, polticos, econmicos e
sociais e precisam ser enfrentados pela sociedade brasileira, visando sua eliminao e construindo a
universalizao, a equidade, a integralidade e o controle social na gesto dos servios pblicos.

4.2 Investimentos em saneamento bsico

Desde o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), de 1971, as principais fontes de investimento disponveis
para o setor de saneamento bsico no Brasil so: i) os recursos dos fundos financiadores (Fundo de
Garantia do Tempo de Servio - FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador - Fat), tambm denominados de
recursos onerosos; ii) recursos no onerosos, derivados da Lei Oramentria Anual (Loa), tambm
conhecido como OGU, e de oramentos dos estados e municpios; iii) recursos provenientes de
emprstimos internacionais, contrados junto s agncias multilaterais de crdito, tais como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (Bid) e o Banco Mundial (Bird); (iv) recursos prprios dos prestadores
de servios, resultantes de superavits de arrecadao; e (v) recursos oriundos da cobrana pelo uso dos
recursos hdricos (Fundos Estaduais de Recursos Hdricos)11. Em relao a esses ltimos, embora se
configurem elementos fundamentais para a sistematizao da cobrana pelo uso da gua e para a
sustentabilidade financeira do sistema de gesto das bacias hidrogrficas, so poucas as Unidades da
Federao que os instituram e criaram normas especficas, o que denota o estado incipiente de sua
implementao (Borba et al, 2008)12. Portanto, apesar da reconhecida importncia desses fundos, os
investimentos realizados por eles no sero contemplados na anlise que ora se apresenta.
Os recursos onerosos constituem-se em emprstimos de longo prazo, operados, principalmente, pela
Caixa, com recursos do FGTS, e pelo BNDES, com recursos prprios e do Fat. So praticadas taxas de juros e
outros encargos em valores bem atrativos, se comparados com outras opes de financiamento, como, por
exemplo, capitais de terceiros ofertados no mercado nacional. Ademais, seus encargos totais so
compatveis com as taxas de retorno da maioria dos servios de saneamento bsico, como o abastecimento
de gua e o esgotamento sanitrio13. As fontes no onerosas, por sua vez, no preveem retorno financeiro
direto dos investimentos, uma vez que os beneficirios de tal recurso no necessitam ressarcir os cofres
pblicos.
10

BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008. v. 29. Rio de Janeiro,
2008. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2008/brasilpnad2008.pdf>.
Acesso em: 30 out. 2009.
11

A Constituio Federal de 1988, em seus art. 20, inciso III, e 26, inciso I, estabeleceu a propriedade estatal das guas na esfera
federal (rios de fronteira ou de limite interestadual e rios que atravessam mais de um Estado ou pas) e estadual (rios internos aos
Estados e guas subterrneas). Em seu artigo 21, inciso XIX, determinou tambm, como competncia da Unio, a instituio do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNRH) e a definio dos critrios de outorga de direito de seu uso. Tais
critrios foram definidos com a promulgao da Lei 9.433/2007 que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, criou o SNRH
e regulamentou o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal. Fundos Estaduais de Recursos Hdricos compem o SNRH.
12
Ver BORBA, P.V. G. et al. Fundos Estaduais de Recursos Hdricos: a Sustentabilidade Econmica do Sistema Descentralizado de
Gesto. In: Congresso Nacional do CONPEDI, XVII, 2008, Braslia. Anais... Braslia, 2008. PP.2440-2453.
13
Ver PEIXOTO, J. B. Aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos
temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do
saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

48

A disponibilidade de informaes apoiadas em dados vlidos e fidedignos condio fundamental para a

anlise objetiva da trajetria dos investimentos e financiamentos no setor de saneamento bsico do Pas.
Esse histrico funciona como guia para os formuladores de polticas pblicas e para a prpria sociedade
que, por meio de tais informaes, torna-se capaz de discutir as polticas urbanas relacionadas ao setor de
saneamento bsico, e propor solues reais para a reduo dos enormes deficits na prestao desses
servios.
Entretanto, antes de se apresentarem os montantes e a evoluo dos recursos financeiros aplicados na
rea de saneamento bsico brasileiro, preciso familiarizar o leitor com as diferentes bases de dados
existentes e suas particularidades que, em alguns casos, limitaram o diagnstico dos investimentos j
realizados no setor.
Algumas consideraes acerca das diferentes bases de dados dos investimentos
Para anlise dos investimentos no onerosos foram examinadas as bases de dados existentes com
informaes relativas ao volume de recursos alocados, bem como a forma de alocao desses recursos.
Para o perodo de 1996 a 2002 foram utilizadas informaes de trs diferentes fontes: i) Caixa (rgo
operador dos recursos sob gesto da Secretaria de Poltica Urbana Sepurb/ MPOG e da Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica Sedu/PR14); ii) Funasa; iii) Siga Brasil do
Senado Federal.
As informaes presentes no site da Caixa so oriundas do sistema de informaes de apoio ao
gerenciamento dos contratos, conhecido como Sistema de Acompanhamento dos Programas de Fomento
(SIAPF). Nos bancos de dados da Caixa, os investimentos representam os valores globais contratados, ou
seja, o valor dos contratos assinados entre a Unio e o municpio ou estado. A contrapartida representa
uma proporo do investimento e realizada diretamente pelos municpios ou estados. O repasse, por sua
vez, constitui a outra parcela do investimento e representa o valor disponibilizado pela Unio.
Os dados da Funasa foram fornecidos pelo prprio rgo e so provenientes do Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi Gerencial). Eles esto organizados por programa, por
macrorregio e por valores empenhados15. As informaes disponveis no Siga Brasil, tambm oriundas do
Siafi, representam um amplo acervo de dados que disponibiliza os valores da execuo oramentria por
rgo oramentrio e de gesto, por macrorregio, programas e suas respectivas aes de saneamento.
Entretanto, o Siga Brasil s dispe de informaes a partir de 2001 e sua utilizao ficou restrita, portanto,
aos anos 2001 e 2002.
As bases de dados da Caixa, Funasa e Siga Brasil possuem naturezas distintas, uma vez que essas agncias
abrangem finalidades institucionais diferentes, e isto se reflete na qualidade e natureza de seus registros
(formas e conceitos). Dessa forma, no foi possvel compatibilizar as informaes de investimento
disponveis no stio da Caixa com aquelas fornecidas pela Funasa e as disponveis no Siga Brasil, o que
14

Criada em 1995, a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) integrava o Ministrio do Planejamento e Oramento (MPOG) e era
responsvel pela implementao da poltica nacional de saneamento. A Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidncia da Repblica (SEDU/PR) instituda em 1998, tendo como competncia a formulao e coordenao de polticas
nacionais de desenvolvimento urbano, incluindo as aes e programas de saneamento bsico. Em 2003, a SEDU/PR deixa de existir
com a criao do MCidades, fato inovador nas polticas urbanas e setoriais de habitao, saneamento e transporte no Pas.
15
O empenho, segundo Giacomoni (2005), uma obrigao de pagamento pendente, por parte do Estado, que, normalmente, est
associada s etapas de execuo da obra. , portanto, o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato
emanado por autoridade competente que cria para o Estado uma obrigao de pagamento. Fonte:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01.asp

49

inviabilizou a criao de uma srie histrica dos investimentos e, consequentemente, uma anlise mais
substantiva de sua evoluo entre 1996 e 2002. Essa mesma inviabilidade est presente na anlise dos
investimentos por componente, uma vez que, alm da incompatibilidade dos conceitos dos investimentos,
existe a dificuldade de combinar as aes e programas desenvolvidos pela Sepurb/MPOG e Sedu/PR, com
aqueles sob a competncia atual da Funasa, MMA e MI.
Por outro lado, para o perodo de 2003 a 2011, os dados foram disponibilizados pelo MCidades e a fonte
dos dados bsicos consistiu no Siafi Gerencial e nos bancos de dados dos agentes operadores dos contratos
de emprstimo. A partir de 2003, o MCidades, por intermdio de sua SNSA, desenvolveu uma metodologia
para uniformizar as linguagens e procedimentos bsicos para agregao dos dados e consolidao das
informaes. Com isso, foi possvel a elaborao de sries histricas para os investimentos em saneamento,
sobretudo para os oriundos do OGU, o que permite aos gestores pblicos, tomadores de decises e
prpria sociedade civil avaliar e planejar com maior eficincia a aplicao do gasto pblico em saneamento
para reduzir os deficits na prestao de servios no setor.
No que se refere aos recursos onerosos, lanou-se mo de duas fontes bsicas de dados: i) Caixa, que
gerencia os recursos do FGTS16; ii) BNDES, que administra os recursos do Fat17, alm de utilizar recursos
prprios e de outras fontes.
Diferentemente dos recursos no onerosos, as bases da Caixa e do BNDES possuem informaes dos
financiamentos no setor de saneamento bsico desde 1988 e 1996, respectivamente, o que possibilita uma
anlise mais robusta de suas trajetrias. Os dados selecionados para consulta foram os compromissos de
emprstimos contratados e os desembolsos, desagregados por ano, por macrorregio e por componentes
do saneamento bsico.
O SNIS outra importante fonte de dados de investimentos no setor de saneamento que, assim como as
bases da Caixa e do BNDES, possui uma srie histrica de dados, sem interrupo, desde 1995, sobre os
componentes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e desde 2002 sobre manejo de
resduos slidos urbanos (RSU). Contudo, suas informaes so fornecidas pelos prprios prestadores de
servios, fazendo com que os valores de investimento presentes no SNIS sejam diferentes daqueles
presentes nas bases de dados do Siafi Gerencial, da Caixa e do BNDES, por exemplo.
A coleta de dados do SNIS feita em amostra representativa dos prestadores de servios de gua e esgotos
no Brasil, sendo que em 2011 a amostra correspondeu totalizao de dados de 4.975 municpios
atendidos com os servios de gua e de 1.961 com os servios de esgotos (83,2% e 25,5% do total dos
municpios brasileiros, respectivamente). Considerando esses dados, os prestadores de servios da amostra
atuaram em municpios que possuam uma populao urbana de 164,2 milhes de pessoas (96,8% do total
do pas), no caso dos servios de gua, e 135,2 milhes (76,0% do total do pas), no caso dos servios de
esgotos.
Os dados de investimento distribuem-se segundo duas categorias bsicas: o destino da aplicao dos
recursos e a origem dos recursos. Para o primeiro grupo, as informaes coletadas so as seguintes: (i)
investimentos em despesas capitalizveis; (ii) investimentos em abastecimento de gua; (iii) investimentos
16

O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) formado por depsitos mensais efetuados pelas empresas em nome de seus
empregados e constitui-se de um fundo de aplicaes, voltado para o financiamento de habitaes, assim como para investimentos
em saneamento bsico e infraestrutura urbana.

17

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (Fat) um fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao financiamento de
Programas de Desenvolvimento Econmico. A principal fonte de recursos do Fat composta pelas contribuies para o Programa
de Integrao Social (PIS) e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep).

50

em esgotamento sanitrio; (iv) investimentos em outros destinos. Para o segundo grupo, referente
origem dos recursos, as informaes so: (i) investimentos com recursos prprios; (ii) investimentos com
recursos onerosos; (iii) investimentos com recursos no onerosos.
Do ponto de vista da origem dos recursos, vale dizer que as informaes do SNIS contemplam no somente
os recursos oriundos de fontes federais, mas tambm aqueles cujas fontes so os Estados, os Municpios e
os Prestadores de Servios, estando presentes valores aplicados nas duas categorias adotadas pelo SNIS.
Outra importante caracterstica das informaes que os valores informados so aqueles efetivamente
realizados no ano de referncia. Portanto, no se trata de valores contratados, empenhados ou repassados,
mas sim daqueles que foram de fato aplicados em investimentos no ano.
Para as anlises que se seguem foram efetuadas correes monetrias com o ndice Geral de Preos
Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio Vargas (FGV) para dezembro de 2012.
Investimentos com recursos no onerosos
Entre 1996 e 2002, o setor de saneamento bsico recebeu investimentos federais oriundos de cinco rgos:
Sepurb/MPOG, Sedu/PR, Funasa, MI e MMA. Contudo, os bancos de dados disponveis para anlise dos
investimentos realizados pela Sepurb e Sedu adotavam uma metodologia diferente da empregada pelos
outros trs rgos para contabilizar o montante de recursos designado ao setor, classificando-os em trs
categorias: investimentos, repasses e contrapartidas. J a Funasa, o MI e o MMA consideravam somente os
recursos que haviam sido empenhados. Essa diferena entre as bases metodolgicas no permite a
agregao dos dados, para efeito de avaliao do total de investimentos. Assim sendo, as anlises a seguir
separam as diferentes fontes, por perodos de tempo e segundo as definies oficialmente adotadas. Cabe
destacar que os valores de dispndios dos estados e municpios, bem como de fundos de recursos hdricos
que contriburam com recursos no onerosos para aes de saneamento bsico, no foram includos em
razo da dificuldade de acessar as fontes de consulta referentes aos respectivos dados.
Os repasses com recursos no onerosos, somados s contrapartidas dos estados e municpios, para aes
de saneamento bsico, entre 1996 e 2002, no mbito dos programas coordenados pela Sepurb/MPOG e
Sedu/PR foram de R$ 10,0 bilhes, o que representou 0,046% do Produto Interno Bruto (PIB) no septnio.
As contrapartidas dos estados e municpios representaram 19,3% desse total e somaram R$ 1,9 bilho no
perodo. Os recursos oramentrios foram direcionados para 12.363 operaes, destacando-se o ano de
1997, quando a mdia de investimentos, por operao relacionada ao saneamento bsico, foi da ordem de
R$ 874 mil. A Figura 4.25 apresenta a evoluo temporal dos recursos no onerosos no perodo.

51

Fonte: CAIXA. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.25: Recursos no onerosos. Repasses e contrapartidas realizados no mbito da

Sepurb/MPOG e Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico, 1996-2002 (em milhes de reais)
Em relao ao PIB brasileiro, nesse mesmo perodo, verifica-se, pela Figura 4.26, que a trajetria da
participao relativa dos repasses oramentrios em relao ao PIB foi muito semelhante trajetria dos
repasses absolutos. Embora no se observe uma regularidade dessa participao, possvel afirmar que o
peso relativo de tais investimentos no Produto brasileiro foi declinando ao longo do perodo analisado,
atingindo o patamar mais baixo em 2002. A proporo do PIB relativa a esses investimentos variou de um
mximo de 0,06% em 1997 a um mnimo de 0,017% em 2000.

Fonte: CAIXA.

FIGURA 4.26: Recursos no onerosos. Peso relativo dos repasses realizados pela Sepurb/MPOG e
Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico no PIB brasileiro, 1996-2002 (em % do PIB)
Os dados da Tabela 4.10 e da Figura 4.27 revelam elevada concentrao relativa dos repasses
oramentrios, entre 1996 e 2002, para a macrorregio Nordeste (38,6%) e menor participao do Norte

52

(12,0%) e Centro-Oeste (13,9%). Essa concentrao de recursos no onerosos na macrorregio Nordeste

compatvel com os maiores deficits relativos de servios de saneamento que o Pas apresentava no perodo.
Vale destacar que os recursos oramentrios no preveem retorno do investimento e nessa regio que as
possibilidades de autofinanciamento dos sistemas de saneamento so mais limitadas.
TABELA 4.10: Recursos no onerosos. Repasses realizados pela Sepurb/MPOG e Sedu/PR em intervenes de
saneamento bsico, por ano e macrorregio, 1996-2002 (em milhes de reais)
MACRORREGIES
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
TOTAL

1996
199,15
568,01
213,52
118,58
209,61
1.308,88

1997
287,81
853,79
405,38
189,83
259,69
1.996,50

1998
133,80
647,43
210,59
105,63
171,00
1.268,46

1999
145,89
306,25
177,35
111,01
166,24
906,75

2000
53,21
248,18
172,17
262,08
59,88
795,52

2001
107,73
391,11
323,54
353,94
209,00
1.385,31

2002
48,01
122,77
145,04
93,53
58,29
467,64

TOTAL
975,60
3.137,54
1.647,60
1.234,61
1.133,70
8.129,05

Fonte: Caixa. Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

Fonte: Caixa.

FIGURA 4.27: Recursos no onerosos. Distribuio dos repasses em iniciativas de

saneamento bsico por macrorregio, 1996-2002 (em %)
Dos R$ 8,1 bilhes em recursos no onerosos contratados para intervenes de saneamento bsico, mais
de 50% (R$ 4,1 bilhes) foram destinados ao programa Pr-infra. Desses R$ 4,1 bilhes, 39,2% foram
contratados pelos estados e municpios da regio Nordeste e 20,2 % pelos municpios e Unidades da
Federao localizadas no Centro-Oeste. O componente esgotamento sanitrio ficou em segundo lugar na
ordem de prioridades, recebendo 19,8% do total dos repasses. A regio Nordeste, mais uma vez, recebeu
grande parte desses investimentos (38,6%), seguida pela regio Sudeste (20,2%).
Entre 1996 e 2002, o montante empenhado pela Funasa (1996-2002), pelo MI (2001 e 2002) e pelo MMA
(2001 e 2002) foi de R$ 12,3 bilhes, o equivalente a 0,07% do PIB do perodo (Tabela 4.11). Em 2001, do
total de recursos empenhados (R$ 5,6 bilhes), a Funasa participou com 60%, seguida pelo MI com 39%.
Apesar de o volume de recursos empenhados em 2002 (R$ 2,0 bilhes) corresponder a menos da metade
do montante de 2001, ainda assim superou os anos anteriores (com exceo de 1999). Para Costa (2003)18,
o Projeto Alvorada foi o grande responsvel pelo elevado volume de recursos nesses dois anos.
18

Ver COSTA, A. M. Avaliao da poltica nacional de saneamento. 1996/2000. 248 f. Tese (Doutorado em Sade Pblica) Escola
Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz, Recife, 2003.

53

TABELA 4.11: Recursos no onerosos. Empenhos realizados pela Funasa, MI e MMA em iniciativas de
saneamento bsico, 1996-2002 (em milhes de reais)
Ano

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total

Funasa

271,09
555,88
867,78
2.233,13
732,04
3.321,27
1.279,19
9.260,39

MI

MMA

Nacional

Ambiente

...
...
...
...
...
2.189,47
783,52
2.972,99

...
...
...
...
...
117,27
3,32
120,58

Total
Recursos
Empenhados
271,09
555,88
867,78
2.233,13
732,04
5.628,01
2.066,03
12.353,96

Fonte: Siga Brasil.

Nota 1: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.
Nota 2: As informaes na base de dados do Siga Brasil, relativas aos empenhos realizados pelos
Ministrios da Integrao Nacional e MMA, esto disponveis somente a partir do ano de 2001.

Grande parte dos recursos no onerosos empenhados pela Funasa, MI e MMA em aes de saneamento foi
direcionada aos estados e municpios da regio Nordeste (R$ 6,2 bilhes) e Norte (R$ 2,0 bilhes) do Pas,
onde so mais limitadas as possibilidades de autofinanciamento dos servios, o que possivelmente
explicado pela lgica do Projeto Alvorada, de investimento em localidades com os mais baixos ndices de
Desenvolvimento Humano (IDH)19.
A partir de 2003, com a criao do MCidades e da SNSA, assiste-se ao redesenho da atuao governamental
no setor de saneamento bsico brasileiro. Em primeiro lugar, com vistas a retomar os investimentos at
ento contingenciados, o MCidades, por intermdio da SNSA, procurou desbloque-los por meio das
excepcionalidades previstas nas regras das Resolues do Conselho Monetrio Nacional de nmeros 2.827
de 30 de maro de 2001, 2.954 de 24 de abril de 2002 e 3.049 de 28 de novembro de 200220.
Alm disso, a partir de 2003, iniciou-se uma nova metodologia para contabilizao dos gastos em
saneamento bsico, visando padronizar conceitos e procedimentos, fatores indispensveis para agregao
e consolidao dos dados, bem como para clareza das informaes. Nessa nova metodologia de
contabilizao dos investimentos, os gastos foram classificados em duas categorias: comprometidos e
desembolsados. Os valores comprometidos referem-se aos investimentos futuros compromissados pelo
Governo Federal e englobam os valores dos contratos de emprstimo dos recursos onerosos e os valores
dos empenhos realizados com recursos no onerosos21. Os desembolsos realizados so os recursos
financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto associados s etapas de
execuo fsica dos empreendimentos. Como grande parte das obras de infraestrutura urbana ultrapassa
um exerccio oramentrio, os desembolsos relativos ao OGU podem incluir valores pagos e os restos a
pagar de exerccios anteriores22.
Entre 2003 e 2011, o montante total de recursos oramentrios comprometidos com iniciativas de
saneamento foi da ordem de R$ 41,5 bilhes (52% dos R$ 79,8 bilhes comprometidos, relativos aos
19

O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) 2000 pode ser consultado no Atlas do Desenvolvimento Humano no
Brasil. um indicador que leva em considerao a renda per capita, o nvel educacional e a longevidade, e varia entre zero e um,
sendo que, quanto mais prximo de um melhores so as condies de desenvolvimento humano da populao municipal.
20
BRASIL, Cadernos MCidades Saneamento Ambiental Saneamento ambiental. V.5, 2004, 101p.
21
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Gasto pblico em saneamento bsico.
Relatrio de aplicaes de 2008. 88p. Braslia: 2009.
22
GIACOMONI, J. Oramento pblico. So Paulo: Atlas. 2005.

54

recursos onerosos e no onerosos), o que representou 0,13% do PIB nacional nesse mesmo perodo. O
programa Pr-municpios recebeu 25,3% do total desses compromissos, seguido pelos componentes de
abastecimento de gua (25,31%) e esgotamento sanitrio (22,2%).
Vale ressaltar que o PAC, lanado em 2007, veio consolidar o comprometimento do Governo Federal com
as intervenes na rea do saneamento. Observa-se pelas Figuras 4.28 e 4.29 que houve um expressivo
incremento dos volumes de recursos comprometidos e desembolsados a partir de 2007 e aumento na
participao relativa dos compromissos no PIB nacional, respectivamente. S para se ter uma ideia da
magnitude dessa expanso, o volume de compromissos cresceu mais de 200% entre os trinios de 20032005 e de 2006-2008 (mdia dos valores).

Fonte: Siafi Gerencial. Informaes disponibilizadas pelo MCidades.

Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .

FIGURA 4.28: Recursos no onerosos. Compromissos e desembolsos em iniciativas de

saneamento, 2003- 2011 (em bilhes de reais)

55

Fonte: Siafi Gerencial. Informaes disponibilizadas pelo MCidades e IBGE, Indicadores Econmicos23. Valores
atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.29: Recursos no onerosos. Participao relativa dos recursos comprometidos no PIB brasileiro, 2003- 2011
O PAC 1 (2007-2010) previu inicialmente para o setor cerca de R$ 40 bilhes, sendo R$ 12 bilhes de
recursos oramentrios (66% por intermdio do MCidades e 33% pela Funasa), R$ 20 bilhes de
financiamento e R$ 8 bilhes como contrapartida dos estados, municpios e prestadores de servios24.
Para a segunda fase do PAC (2011-2014) o Governo Federal anunciou investimentos da ordem de R$ 45
bilhes para a rea de saneamento.
Pelas Figuras 4.30 e 4.31 verifica-se a relevncia das rubricas oramentrias do PAC para o setor de
saneamento bsico. Em 2007, aproximadamente 57,8% (R$ 3,8 bilhes) dos compromissos com recursos
no onerosos foram realizadas em rubricas oramentrias do PAC. Essa proporo sofreu aumento
expressivo nos dois anos seguintes criao do Programa, principalmente no ano de 2009, quando o peso
relativo de seus recursos no total comprometido foi de 70%.
Em relao aos desembolsos, pode-se inferir que o incremento deles a partir de 2008 j reflexo da
aplicao das contrataes realizadas a partir de 2007, resultado da prioridade conferida ao PAC25.
Destaque deve ser dado para o ano de 2010, quando foram desembolsados por meio do PAC em torno de
90% do total de desembolsos realizados com recursos oramentrios.

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.30: Recursos no onerosos. Participao relativa dos compromissos de gastos do PAC
no total de recursos comprometidos, 2007- 2011 (em %)

23

Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/pib/defaulttabelas.shtm>. Acesso em: 22 Fev. 2013.

BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Resultados, projees, aes. 2009, 123p. Braslia: 2009.
25
Op. cit. nota 21.
24

56

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.31: Recursos no onerosos. Participao relativa dos desembolsos do PAC no total de
recursos desembolsados, 2007- 2011 (em %)
A Tabela 4.12 mostra que R$ 18,5 bilhes (44,7%) dos recursos no onerosos, entre 2003 e 2011, foram
comprometidos com a regio Nordeste do pas e R$ 9,5 bilhes (23,0%) com a Sudeste. A distribuio dos
recursos desembolsados seguiu a mesma tendncia de distribuio dos comprometidos. A regio Nordeste
recebeu R$ 11,4 bilhes (46,8%) do total de gastos no onerosos desembolsados, entre 2003 e 2011, e a
regio Sudeste R$ 5,0 bilhes (20,9%). importante ressaltar que os valores disponveis para os
investimentos em saneamento bsico so superiores aos apresentados na Tabela 4.12, haja vista que neles
no esto includas as contrapartidas ofertadas pelos proponentes e nem os recursos oriundos dos Fundos
Estaduais de Recursos Hdricos.
Observando-se a evoluo temporal, verifica-se em 2010 e 2011 uma reduo nos recursos
comprometidos, no significando necessariamente que o desempenho dos investimentos com recursos no
onerosos venha apresentando tendncia declinante. Os recursos comprometidos referem-se a empenhos
apenas de parte dos valores contratados no ano de referncia, e em anos anteriores, e que so executados
ao longo do tempo. Com o incio do PAC, em 2007, os valores comprometidos elevaram-se naquele ano e
nos anos seguintes, sendo que, na medida em que os empreendimentos foram sendo executados, os
desembolsos foram se estabilizando.
TABELA 4.12: Recursos no onerosos. Compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003- 2011 (em
milhes de reais)
Compromissos

REGIO
2003

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Nacional
Total

2004

2005

2006

95,55 153,66 304,86 447,31

392,13 813,43 1.270,08 1.474,48
228,42 298,90 652,63 756,33
66,34 159,13 251,65 256,00
169,93 274,59 570,51 659,43
0,00
0,00
0,00
0,00
952,37 1.699,71 3.049,73 3.593,54

2008

2009

2010

2011

Total

Desembolsos

REGIO
2003

57

2007

596,13 670,16 1.014,39 443,84 377,45 4.103,34

3.146,58 3.679,09 3.376,30 2.404,94 2.016,76 18.573,78
1.113,54 1.658,80 2.385,43 1.341,92 1.118,51 9.554,46
413,19 536,51 800,05 622,95 485,74 3.591,57
1.421,60 888,25 738,73 361,48 583,95 5.668,47
20,38
2,43
0,01
1,91
5,45
30,17
6.711,41 7.435,24 8.314,91 5.177,03 4.587,85 41.521,78

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Total

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Nacional
Total

140,86 111,73
64,46 216,34 305,50 363,63 357,49 229,98 298,79 2.088,80
549,74 556,06 516,30 874,59 1.102,53 1.838,28 1.946,06 1.971,45 2.047,84 11.402,85
132,43 109,97 118,46 324,45 509,88 1.054,71 1.018,86 932,32 884,27 5.085,35
46,96
84,90 142,44 167,53 172,38 271,01 280,54 278,85 351,35 1.795,97
200,01 222,31 374,10 513,85 369,32 757,46 514,85 263,68 394,82 3.610,40
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
6,66 363,35
0,00
10,42
380,43
1.070,00 1.084,96 1.215,76 2.096,77 2.459,62 4.291,75 4.481,16 3.676,30 3.987,48 24.363,80

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades.

Nota 1: Nacional so valores no identificados por macrorregio.
Nota 2: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .
Nota 3: Esto includos os seguintes rgos: MCidades, Ministrio da Defesa, Ministrio do Desenvolvimento Social, MI, MMA, MS e Ministrio do
Trabalho e Emprego.

Em outra anlise, e em consonncia com a trajetria ascendente dos gastos oramentrios em saneamento
bsico em todas as macrorregies, os investimentos per capita nos quatro componentes do saneamento
bsico tambm cresceram. Contudo, os dados ainda sugerem uma desigualdade no acesso aos recursos
entre as cinco macrorregies brasileiras. No caso do componente abastecimento de gua, entre os anos de
2005 e 2011, os investimentos variaram de R$ 14,6 a R$ 108,6 por habitante excludo do acesso26, com
destaque para o ano de 2009. A partir de 2007, observa-se um salto no valor dos desembolsos, que
passaram de R$25,8, nesse ano, para R$ 108,6 em 2009 - incremento de 320% em dois anos. O decrscimo
dos desembolsos per capita no ano de 2010 deve ser considerado com cautela, uma vez que as bases de
dados utilizadas para o clculo da populao excluda do acesso, seja do abastecimento de gua, seja dos
demais componentes, foram diferentes. Para os anos de 2005 a 2009 e 2011, foram utilizadas as PNAD e
para o ano de 2010, o Censo Demogrfico.
Conforme j mencionado, as PNAD so pesquisas amostrais realizadas anualmente em todo o Pas, com
exceo das reas rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. Alm disso, a classificao
das zonas urbanas e rurais realizada com base na legislao vigente por ocasio dos censos demogrcos.
Desta forma, mesmo que a legislao tenha alterado a classicao de determinadas reas no perodo
intercensitrio, a denio empregada por ocasio do Censo Demogrco de 2000 foi mantida para as
pesquisas da PNAD realizadas nesta dcada (o mesmo ocorre com o Censo Demogrfico de 2010 e para as
PNAD de seu decnio). Portanto, a evoluo das estatsticas por situao do domiclio (urbana e rural) no
so captadas integralmente e as diferenas se intensicam medida que os resultados obtidos se afastam
do ano de realizao do censo demogrco - marco para a classicao da situao do domiclio27. J os
censos demogrficos pesquisam todos os domiclios do Brasil, ou seja, diferentemente das PNAD, os censos
contemplam o universo populacional e por isso constituem a principal fonte de referncia para o
conhecimento das condies de vida da populao em todos os municpios e em seus recortes territoriais
internos (distritos, subdistritos, bairros e situao do domiclio) (IBGE, 2011)28.
Os dados indicam que as regies Norte e Nordeste receberam os menores investimentos per capita por
excludos. As regies Sudeste e Centro-Oeste aparecem com investimentos per capita superiores, embora
tenham os menores deficits dos servios (Figura 4.32).

26

O indicador utilizado refere-se populao total sem acesso rede pblica de gua e a poos/nascente, sem canalizao interna.

27

Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad98/saude/metodologia.shtm>.

Acesso em: 16 maro de 2013.
28
IBGE, Censo Demogrfico 2010. Caractersticas da Populao e dos Domiclios, Resultados Preliminares da Amostra. Rio de
Janeiro, 2011, 50p. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/resultados_preliminares_
amostra/notas_resultados_preliminares_amostra.pdf>. Acesso em: 16 maro de 2013.

58

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios
2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.32: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente abastecimento

de gua, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais)
Realizando a mesma avaliao para o esgotamento sanitrio, constata-se que, entre 2005 e 2011, os
desembolsos relativos a esse componente variaram entre R$ 2,81 e R$ 20,35 por habitante excludo do
acesso ao afastamento dos esgotos29, no Brasil. Apesar das variaes dos valores desembolsados no
septnio, verifica-se um crescimento contnuo e significativo deles nesse componente, sobremaneira a
partir de 2008, certamente reflexo das intervenes do PAC. Os dados sugerem que, em mdia, os
desembolsos per capita apresentaram patamares prximos entre as macrorregies, com exceo da Norte,
que recebeu os menores desembolsos do perodo (mdia de R$ 3,25). O Centro-Oeste foi o maior
beneficiado pelos desembolsos per capita, seguido pelo Sudeste e Nordeste (Figura 4.33).

29

Corresponde populao sem acesso rede geral de esgoto ou pluvial ou fossa sptica, sem banheiro ou sanitrio.

59

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios
2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.33: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente esgotamento

sanitrio, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais)
No que tange ao componente resduos slidos, verifica-se que entre 2005 e 2011 o valor mdio dos
desembolsos oscilou muito e no possvel identificar trajetria ascendente, como no esgotamento
sanitrio. Os desembolsos mdios, por habitante excludo do acesso coleta de lixo adequada no pas,
variaram de R$ 0,45 a R$ 3,38. Vale destacar que, para o ano de 2010, a populao excluda do acesso foi
calculada com base no Censo Demogrfico brasileiro, ou seja, essa populao refere-se ao universo e no
amostra, como nas PNAD, o que pode explicar o menor valor per capita mdio da srie - R$ 0,45. Apesar
dessa diferena nos denominadores do indicador, os dados revelam que, assim como no componente
esgotamento sanitrio, a regio Centro-Oeste recebeu os maiores montantes de desembolso por
populao excluda, seguida pelas regies Sul e Sudeste (Figura 4.34).

Fonte: Siafi Gerencial. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios
2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.34: Desembolsos per capita de recursos no onerosos no componente resduos

slidos, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais)

Assim, pode-se dizer que, apesar do esforo do Governo Federal em disponibilizar a maior parcela dos
recursos oramentrios para o Nordeste (Tabela 4.12), preciso fortalecer ainda mais tal iniciativa, a fim de
elevar o volume de investimentos oramentrios para essa regio e combater as desigualdades regionais
de acesso aos servios de saneamento bsico no Pas.
Investimentos com recursos onerosos

60

Entre 1996 e 2011, o Governo Federal contratou30 R$ 46,1 bilhes e desembolsou31 R$ 31,7 bilhes para
iniciativas de saneamento com recursos onerosos. O FGTS, mais uma vez, comprovou sua relevncia como
fonte histrica de financiamento para o setor, participando com 62,0% do total contratado com recursos
onerosos. O Fat e os recursos prprios do BNDES, por sua vez, responderam por R$ 17,3 bilhes dos
contratos.
Pela Figura 4.35, observa-se que os emprstimos para saneamento com recursos do FGTS sofreram grande
variao ao longo do perodo, sendo que, em 2001, no houve emprstimo algum do Fundo para o setor.
Apesar dessa variao, os montantes contratados revelam os avanos do Governo Federal para a retomada
desses investimentos na rea de saneamento, a partir de 2003. Entre 2007 e 2010 (implementao do PAC
1) foram contratados anualmente, em mdia, R$ 3,7 bilhes, montante superior a 100% da mdia dos
quatro anos anteriores (2003-2006). Nota-se ainda significativo decremento no valor contratado em 2011
em relao ao ano anterior (somente 32% do total contratado em 2010), o que pode ser explicado pelo
processo de contratao do PAC 2 (2011-2014).

Fonte: CAIXA. Dados disponibilizados pelo MCidades.

Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.35: Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FGTS em iniciativas de saneamento, 19962011 (em milhes de reais)
Os recursos contratados via BNDES Fat e outras fontes - para financiar o setor de saneamento bsico
tambm oscilaram muito no intervalo em questo e, em consonncia com os emprstimos do FGTS,
atingiram seu pice no ano de 2008. A Figura 4.36 mostra que no perodo de 2003 a 2011 os emprstimos
dessa fonte foram muito superiores queles realizados no septnio anterior (1996-2002): entre 1996 e
2002 foram contratados anualmente, em mdia, R$ 463 milhes desse Fundo e, entre 2003 e 2011, esse
valor sofreu incremento de 230%, isto , foi financiada uma mdia anual de R$ 1,5 bilhes. Essas grandes
variaes na disponibilidade de financiamento para o setor de saneamento podem ser explicadas pelos dois
programas de ajuste fiscal do Governo Federal (1997 e 1998), em resposta s crises dos pases emergentes
e prpria crise da economia brasileira (1999). A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2.444, de
30

Investimentos futuros que foram compromissados pelo Governo Federal.

Os desembolsos realizados so os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e esto
associados s correspondentes etapas de execuo fsica (Op. cit. nota 17).
31

61

24/11/1997, suspendeu o programa Pr-saneamento e, em seguida, a Resoluo n 2.521/1998 ordenou o

contingenciamento do crdito ao setor pblico32. Em 2001, as Resolues n 2.800 e 2.801, do Conselho
Monetrio Nacional, flexibilizaram novamente o crdito ao setor e possibilitaram a retomada dos
investimentos setoriais, notadamente a partir de 2003.

Fonte: BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades.

Nota: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012.

FIGURA 4.36: Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do Fat em iniciativas de saneamento, 19962009 2011 (em milhes de reais)
No quadrinio de 2003/2006, o montante de recursos onerosos comprometidos em iniciativas de
saneamento foi da ordem de R$ 9,0 bilhes (mdia anual de R$ 2,2 bilhes) e entre 2007 e 2010, j no
mbito da primeira fase do PAC (PAC 1), foram comprometidos em torno de R$ 25,3 bilhes com o setor
(mdia de R$ 6,3 bilhes por ano) incremento de 182% entre os dois intervalos em questo.
A Figura 4.37 revela que, em 2007 e 2008, grande parte dos recursos de financiamento comprometidos
com o setor de saneamento correspondia s aes do PAC e que, nos anos de 2010 e 2011, esse montante
chegou a 100%. Entre 2007 e 2011, o PAC respondeu por R$ 29,5 bilhes dos recursos contratados com
financiamento, montante correspondente a 88,9% do valor total dos contratos assinados no perodo. Os
desembolsos para empreendimentos includos no PAC tambm foram bastante significativos,
especialmente os realizados a partir de 2008, um ano aps o lanamento do PAC (Figura 4.38). No mbito
desse Programa e no quinqunio em questo, foram desembolsados R$ 9,5 bilhes com recursos de
financiamento, representando 65,6% do total de desembolsos de fontes onerosas.

32

TUROLLA, F. A. Poltica de saneamento bsico: avanos recentes e opes futuras de polticas pblicas. Braslia: IPEA, Texto para
discusso n 922, 2002, 26p.

62

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.37: Recursos onerosos. Participao relativa dos compromissos de gastos do PAC no total de
recursos comprometidos, 2007- 2011 (em %)

Fonte: MCidades.

FIGURA 4.38: Recursos onerosos. Participao relativa dos desembolsos do PAC no total de recursos
desembolsados, 2007- 2011 (em %)
A anlise da distribuio relativa dos emprstimos com recursos de financiamento entre 2003 e 2011,
conforme Tabela 4.13, mostra sua importncia para a regio Sudeste. A priorizao da destinao dos
recursos onerosos para essa regio resultado do cumprimento, por parte de seus estados e municpios,
dos critrios de elegibilidade para acesso a esses recursos, que privilegiam as reas com maior dinamismo
econmico33. A regio Sudeste recebeu 52,2 % dos compromissos de financiamento, seguida pela regio
Nordeste, com 17,4 %.

33

Op. cit. nota 17.

63

TABELA 4.13: Recursos onerosos. Compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003-2011 (em milhes de reais)
Compromissos

REGIO
2003

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Nacional
Total

2004

367,88 124,55
1.012,51 877,44
845,22 2.656,41
560,79 279,29
95,53 462,56
0,00
0,00
2.881,93 4.400,25

2005

2006

2008

2009

2010

2011

Total

Desembolsos

REGIO
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Nacional
Total

2007

0,00 275,66 433,63 1.407,23 551,45 242,32 317,73 3.720,46

2,17 322,28 637,00 1.308,46 298,71 1.690,22 557,92 6.706,71
70,63 1.292,93 4.593,39 3.492,44 2.392,71 3.635,39 1.073,04 20.052,18
9,13 352,84 1.062,34 1.233,21 534,15 609,27 982,50 5.623,52
0,00 428,50 479,40 310,34 227,20 200,25
33,68 2.237,45
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
18,30
18,30
81,93 2.672,21 7.205,78 7.751,69 4.004,23 6.377,44 2.983,18 38.358,62

2003

2004

16,23
55,92
104,04
10,83
18,51
0,00
205,53

7,38
223,86
223,15
32,01
21,11
0,00
507,50

2005

24,83
275,75
379,87
102,21
92,19
0,00
874,86

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Total

23,93
84,78 326,53 829,74 340,20 152,01 1.805,63
265,67 186,52 426,25 455,96 507,94 799,99 3.197,87
365,99 1.733,01 1.438,81 2.206,45 2.099,00 2.193,93 10.744,26
98,48 156,57 314,63 441,66 487,39 568,77 2.212,55
88,82 173,15 243,54 179,56 148,38 148,40 1.113,66
0,00
0,00
0,87
1,16
2,01
7,67
11,71
842,89 2.334,03 2.750,64 4.114,54 3.584,92 3.870,77 19.085,67

Fontes: MCidades.
Nota1: Nacional so valores no identificados por macrorregio.
Nota 2: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .

Nos levantamentos, observa-se, a partir de 2010, reduo nos desembolsos com recursos onerosos,
possivelmente explicada pela concluso de empreendimentos contratados anteriormente a 2006, ou seja,
anteriores ao PAC. Os desembolsos demonstraram seu melhor desempenho em 2009, observando-se uma
recuperao em 2011 em relao ao ano anterior, certamente devido melhoria no desempenho da
execuo do PAC. Pode-se antever tendncia para estabilizao da execuo financeira, em funo da
ampliao de compromissos a partir de 2012, fruto de novas selees do PAC.
A reduo dos comprometimentos observada em 2011 pode ser explicada pelo distanciamento desse ano
das selees que resultaram em contrataes de empreendimentos, seguidas do prazo para empenho dos
recursos, executados ao longo de alguns anos. Em 2010 e em 2011 foram selecionadas intervenes que se
convertem em compromissos ao longo dos anos seguintes. Dos R$ 3,3 bilhes selecionados em 2010, mais
de 75%, R$ 2,5 bilhes foram contratados em 2012, contribuindo para uma reduo dos compromissos em
2011, no significando que o setor no continue a receber recursos onerosos. Sinal importante de que os
investimentos continuam em ascendncia o fato de que o processo seletivo iniciado em 2012 tenha
resultado na seleo de intervenes que somam R$ 8,5 bilhes em janeiro de 2013.
Por outro lado, ao se examinar o valor per capita de desembolso de recursos em relao ao contingente de
excludos do acesso ao saneamento bsico, verifica-se, mais uma vez, a predominncia de tais
investimentos na regio Sudeste.
Assim como os desembolsos per capita com recursos oramentrios, verifica-se que os desembolsos per
capita com recursos de financiamento tambm sofreram incremento. Entre 2005 e 2011, o desembolso
com o componente abastecimento de gua variou de R$ 10,63 a R$ 75,95 por habitante excludo do acesso.
As macrorregies Sudeste, Sul e Centro-Oeste receberam, em mdia, por ano, os maiores desembolsos per
capita: R$ 278,82; R$ 218,89 e R$ 99,67, respectivamente. Embora as macrorregies Nordeste e Norte
sejam as menos beneficiadas com os desembolsos onerosos, por habitante excludo do acesso, observa-se,
na mdia, incremento positivo nesses valores, que passaram de R$ 5,46 e R$ 5,67 (mdia do trinio de
2005-2007), para, respectivamente, R$ 45,57 e R$ 12,70 (mdia do quadrinio de 2008-2011) (Figura 4.39).

64

Fonte: CAIXA e BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios
2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.39: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente abastecimento de

gua, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais)
Assim como no componente abastecimento de gua, os desembolsos de recursos onerosos per capita para
intervenes em esgotamento sanitrio tambm variaram no perodo: de R$ 5,27 a R$ 27,17. Mais uma
vez, a macrorregio Sudeste foi a principal contemplada, recebendo uma mdia anual de R$ 49,43. A
macrorregio Sul veio em segundo lugar, com R$ 29,23, montante superior mdia nacional, que foi de R$
15,41. Em consonncia com a evoluo dos desembolsos no componente de abastecimento de gua, as
macrorregies Norte e Nordeste receberam as menores parcelas de desembolso por excludo deste
componente (Figura 4.40).

Fonte: CAIXA e BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios
2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.40: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente esgotamento

sanitrio, por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em reais)

65

Para o componente resduos slidos, os desembolsos per capita foram pouco significativos e variaram entre
R$ 0,08 e R$ 9,83 no septnio considerado. Diferentemente dos outros dois componentes do saneamento,
as nicas macrorregies que receberam desembolsos contnuos foram a Nordeste e Sudeste, esta ltima
com mdia anual de R$ 13,86 quase quatro vezes superior mdia nacional, que foi de R$ 2,89 (Figura
4.41).

Fonte: CAIXA e BNDES. Dados disponibilizados pelo MCidades. IBGE, Pesquisas Nacionais de Amostra de Domiclios
2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011. Censo Demogrfico de 2010.

FIGURA 4.41: Desembolsos per capita de recursos onerosos no componente resduos slidos,
por macrorregio, em relao ao total de excludos no Pas, 2005- 2011 (em %)
As dificuldades de acesso aos recursos onerosos por parte de prefeituras, estados e prestadores das regies
Norte e Nordeste tm vnculos com diretrizes para a aplicao dos recursos do FGTS, que tambm so
adotadas para outras fontes de financiamento. Segundo a Resoluo n 460/2004 do Conselho Curador do
FGTS, a distribuio dos recursos deve ser realizada por rea de atuao. A Resoluo estabelece que 30%
dos recursos devem ser aplicados em saneamento bsico. Tambm, a distribuio entre as Unidades da
Federao deve atender a requisitos tcnicos que, no caso do saneamento, relacionam-se com os deficits
em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, com peso de 45% como critrio de ponderao; a
populao urbana, com peso de 35%; e a arrecadao bruta do FGTS, com peso de 20%. A partir desses
critrios, foram identificados os estados onde seriam aplicados os recursos do Fundo. No entanto, a prpria
Resoluo estabelece que em funo dos nveis de demanda e da capacidade de pagamento dos
proponentes ao crdito, o Gestor da Aplicao poder promover remanejamentos de recursos entre reas
de aplicao e entre Unidades da Federao, a partir de solicitao fundamentada do Agente Operador34.
Por outro lado, resolues do Conselho Monetrio Nacional tambm estabelecem critrios que possibilitam
apenas as empresas pblicas financeiramente equilibradas acessar os recursos.
Alm disso, deve-se ressaltar que as contrataes dos financiamentos esto subordinadas avaliao das
capacidades de pagamento e de endividamento dos demandantes dos emprstimos, o que justifica a

34

Conselho Curador do FGTS. Resoluo n 460/2004, p. 4.

66

concentrao deles em reas economicamente mais desenvolvidas, como os municpios e estados

localizados na regio Sudeste.
Deve-se destacar ainda que, nos ltimos anos, as fontes de recursos onerosos disponveis no Governo
Federal ampliaram as opes de linhas de crditos voltadas para os muturios privados, as quais tambm
podem ser acessadas, sob determinadas condies, pelos prestadores pblicos, mediante operaes de
mercado como, por exemplo, a emisso de instrumentos de dvidas, debntures e outros. No perodo de
2007 a 2010, segundo dados da prpria SNSA, foram contratados R$ 3,6 bilhes, sendo que R$ 1,3 bilhes
foram acessados por muturios privados, sejam concessionrios privados ou entidades privadas em regime
de parceria pblico-privada (PPP), e o restante por sociedades de economia mista, mediante emisso de
instrumentos de dvidas atrelados a planos de investimento. Tais valores representam, respectivamente,
20,3 % e 7,3 % do montante de recursos contratados, com fonte de recursos onerosos, inseridos no PAC.
Alm disso, algumas empresas pblicas vm passando a adotar mecanismos de mercado, para acesso a
tais fontes, sendo que os gestores do FGTS e do BNDES contam com vrios arranjos nos mecanismos de
oferta de crdito que permitem o acesso a recursos pelos prestadores privados ou pblicos, mediante
operaes de crdito e operaes financeiras.
Em 2011, foram mantidos R$ 4,8 bilhes para o oramento operacional do FGTS, sendo 78,12% para o setor
pblico (R$ 3,75 bilhes) e o restante para o setor privado. Esse montante destina-se a viabilizar a execuo
de investimentos no setor, em reas urbanas ou rurais, nas modalidades apoiadas pelo Programa
Saneamento para Todos35. Adicionalmente a esse valor, foram disponibilizados R$ 4,16 milhes relativos ao
oramento do ano de 2010 do FGTS, ou seja, somente no ano de 2011 foram disponibilizados em torno de
R$ 9,00 bilhes em recursos onerosos do FGTS para investimentos no setor (BRASIL, 2012)36.

Investimentos segundo dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS)

A Tabela 4.14, a seguir, apresenta os valores totais aplicados no perodo de 1995 a 2011, segundo o
destino e a origem dos recursos, distribudos por estado, macrorregio e total geral. Os valores esto
atualizados para dezembro de 2012, com base no IGP-DI da FGV.
Os recursos aplicados em despesas capitalizveis e em outros destinos foram rateados entre aqueles
aplicados em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. De forma similar, para as despesas
capitalizveis, que no tm origem identificada no SNIS, os valores foram rateados entre as trs opes
disponveis, quais sejam: recursos prprios, onerosos e no onerosos.
Entretanto, como a partir de 2009 os recursos aplicados em despesas capitalizveis e em outros destinos
passaram a ser distribudos por origem na prpria coleta, esses recursos foram rateados por origem
somente at 2008.

35

So essas as modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; manejo de guas pluviais; manejo de resduos slidos;
saneamento integrado; desenvolvimento institucional; reduo e controle de perdas; preservao e recuperao de mananciais;
estudos e projetos; plano de saneamento bsico e tratamento industrial de guas e efluentes lquidos e reso de gua.
36
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Gasto pblico em saneamento bsico.
Relatrio de aplicaes de 2011. 59p. Braslia: 2012.

67

TABELA 4.14: Investimentos realizados nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no perodo
de 1995 a 2011, segundo estado e macrorregio (em mil reais)
Estado

Regio

Investimentos, segundo o
destino da aplicao
gua

Esgotos

Investimentos, segundo a origem dos recursos

Prprio

Oneroso

Total

No oneroso

AC

203.626

66.172

19.114

46.092

202.519

269.798

AM

819.247

117.140

360.622

239.928

333.352

936.387

AP

184.410

11.519

18.818

177.111

195.929

981.447

270.895

123.068

74.312

1.052.828

1.252.342

RO

118.551

11.799

82.058

2.163

46.129

130.350

RR

157.074

42.688

93.327

51.665

54.770

199.762

TO

777.137

244.057

445.232

122.392

453.570

1.021.194

3.241.492

764.271

1.142.239

536.552

2.320.279

4.005.762

AL

205.716

107.677

231.502

81.003

313.394

PA

NORTE

Total Regio
BA

3.454.396

4.151.373

1.682.701

3.235.988

2.681.808

7.605.769

CE

1.453.166

1.624.633

777.203

964.012

1.328.228

3.077.799

MA

807.846

105.123

243.497

41.546

627.328

912.969

793.142

452.629

447.327

246.565

495.410

1.245.771

PE

3.366.001

518.417

686.606

770.840

2.425.572

3.884.418

PI

605.107

451.948

162.496

527.312

366.716

1.057.061

RN

757.281

564.809

408.379

42.815

870.721

1.322.090

SE

1.610.480

358.929

238.869

61.903

1.668.414

1.969.409

13.053.137

8.335.538

4.878.580

5.890.982

10.545.201

21.388.681

1.130.706

1.476.032

1.280.529

1.022.319

302.626

2.606.738

5.604.251

7.068.494

6.611.885

5.461.340

539.561

12.675.770

3.278.748

4.618.456

1.905.734

4.325.931

1.663.582

7.897.204

18.950.836

23.773.998

29.894.749

12.096.802

658.656

42.724.835

28.964.541

36.936.980

39.692.897

22.906.393

3.164.425

65.904.547

4.355.539

5.012.696

4.467.333

4.090.571

806.436

9.368.234

3.559.942

2.550.191

3.499.597

2.225.835

380.312

6.110.133

1.660.546

2.053.840

2.127.032

1.315.675

262.077

3.714.386

9.576.027

9.616.727

10.093.962

7.632.080

1.448.825

19.192.754

1.829.353

1.435.544

1.882.880

1.126.283

255.733

3.264.897

2.294.850

2.326.676

2.538.110

1.068.969

1.016.491

4.623.586

745.008

699.924

365.105

965.568

112.726

1.444.933

PB

NORDESTE

Total Regio
ES
MG
RJ

SUDESTE

SP
Total Regio
PR
RS

SUL

SC
Total Regio
DF
GO
MS

CENTROOESTE

MT

548.981

255.324

331.558

157.526

250.741

804.304

Total Regio

5.418.191

4.717.469

5.117.654

3.318.346

1.635.691

10.137.720

Total Geral

60.253.389

60.370.984

60.925.333

40.284.353

19.114.421

120.629.463

Fonte: SNIS.
Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .

Como se observa, o setor realizou investimentos que totalizaram, no perodo, R$ 120,6 bilhes, sendo que
54,6% ocorreram na regio Sudeste, com o estado de So Paulo apresentando uma aplicao significativa
de 35,4 %. A macrorregio com menor investimento foi a Norte, com 3%, sendo que o estado de Rondnia
lidera o ranking dos menores investimentos, num percentual de apenas 0,11%.

68

No que se refere ao destino dos investimentos, verifica-se que 50,0% dos recursos foram aplicados em
abastecimento de gua e 50,0% em esgotamento sanitrio, ou seja, os dados revelam que, nos ltimos
anos, houve uma inverso da lgica de maiores investimentos no componente abastecimento de gua em
detrimento do esgotamento sanitrio. Tal inverso est associada aos avanos j obtidos na cobertura com
os servios de gua, enquanto que nos servios de esgotos, seja coleta ou tratamento, os ndices de
cobertura continuam baixos. Esta pode ser a situao da regio Sudeste, em que 43,9% dos valores foram
aplicados em gua e 56,1% em esgotos. J o oposto ocorre nas regies Norte e Nordeste, onde os
investimentos predominantes foram nos servios de gua, exatamente as regies com menores ndices de
cobertura nesta rea.
Segundo a origem, observa-se uma predominncia dos investimentos com recursos prprios, num
percentual de 50,6%, enquanto que os recursos onerosos situam-se em 33,5% e os no onerosos em 15,9%.
Chama a ateno a elevada participao de recursos prprios no montante investido, que j ocorre h
alguns anos no SNIS. Tal situao pode decorrer do fato de os prestadores de servios declararem
investimentos feitos com recursos dos oramentos dos Estados e dos Municpios, como sendo prprios,
podendo, at mesmo, existirem casos de incluso tambm de recursos oriundos de repasses do OGU.
Em que pese a hiptese de contabilizao inadequada, j que na situao antes citada os recursos deveriam
ser declarados como no onerosos, ainda assim os dados indicam o elevado potencial de investimentos
com valores que no tm como fonte os recursos federais, demonstrando o potencial de investimentos
com recursos tarifrios. Como se v, a maior participao de recursos prprios ocorre principalmente nas
macrorregies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, onde se sabe que, na mdia, existe maior capacidade de
pagamento pelos servios em comparao com as macrorregies Norte e Nordeste. Nessas duas, prevalece
a aplicao de recursos oriundos de fontes oramentrias, ou seja, recursos no onerosos.
Considerando o perodo analisado, de 17 anos, obtm-se uma mdia anual de investimentos de R$ 7,1
bilhes, com os seguintes valores por macrorregio: Norte, R$ 235,6 milhes; Nordeste, R$ 1.258,16
milhes; Sudeste, R$ 3.876,74 milhes; Sul, R$ 1.128,97 milhes; e Centro-Oeste, R$ 596,34 milhes.
Considerando o destino dos recursos aplicados, a mdia anual no perodo foi de R$ 3,5 bilhes para gua e
R$ 3,5 bilhes para esgotos. Sob a tica da origem dos recursos, as mdias anuais encontradas foram de R$
3,6 bilhes para recursos prprios; R$ 2,4 bilhes para recursos onerosos; e R$ 1,1 bilhes para recursos
no onerosos.

Investimentos em saneamento no PAC

O conjunto de investimentos programados pelo PAC, lanado em 2007, que compreende recursos onerosos
e no onerosos, foi organizado em trs eixos: Infraestrutura Logstica (construo e ampliao de rodovias,
ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); Infraestrutura Energtica (gerao e transmisso de energia
eltrica, produo, explorao e transporte de petrleo, gs natural e combustveis renovveis) e
Infraestrutura Social e Urbana (saneamento, habitao, metrs, trens urbanos, energia eltrica e recursos
hdricos). Durante o planejamento do Programa, a previso total de investimentos para realizao entre
2007 a 2010 foi de R$ 503,9 bilhes, divididos da seguinte forma, entre os eixos de infraestrutura do PAC:
Logstica, R$ 58,3 bilhes; Energtica, R$ 274,8 bilhes; Social e Urbana, R$ 170,8 bilhes.
Para a implantao do PAC 1 foram promovidas mais de 20 alteraes legislativas (entre medidas
provisrias e projetos de lei), que constituram medidas institucionais, econmicas e de gesto, visando ao
fomento ao crdito, a ampliao dos investimentos e a reduo de impostos para setores estratgicos. Para
o setor de saneamento bsico, essas alteraes legislativas incluram medidas para ampliar o volume de
recursos oramentrios, impedir o contingenciamento dos recursos para execuo do programa, aumentar

69

o efetivo de recursos humanos responsveis pela gesto dos investimentos, simplificar instrumentos
licitatrios e mecanismos de transferncias de recursos e estimular o crdito e o financiamento ao setor
pblico.
No Eixo Infraestrutura Social e Urbana, do montante de R$ 170,8 bilhes, foram previstos R$ 40 bilhes em
recursos para investimentos em saneamento bsico. Desse valor, R$ 36 bilhes ficaram sob a gesto do
MCidades e R$ 4 bilhes, da Funasa. Dos R$ 40 bilhes previstos, R$ 8 bilhes seriam aportados pelos
proponentes a ttulo de contrapartida (R$ 7 bilhes nos investimentos sob a gesto do MCidades e R$ 1
bilho nos recursos geridos pela Funasa). No planejamento do PAC 1, do montante referente ao MCidades,
R$ 8 bilhes seriam oriundos do OGU (sendo R$ 4 bilhes para saneamento integrado e R$ 4 bilhes para
sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em mdias e grandes cidades) e R$ 20 bilhes
de fundos pblicos, por meio de emprstimos realizados com recursos do Fat e do FGTS.
No MCidades, at dezembro de 2010, foram selecionados empreendimentos que totalizam valores de
cerca de R$ 35,6 bilhes, sendo 64% provenientes de recursos de emprstimos do Fat e do FGTS (recursos
onerosos) e 36% do OGU (recursos no onerosos). Do montante selecionado, estavam contratados
investimentos totais de R$ 35,3 bilhes, em cerca de 1.700 empreendimentos, conforme demonstra a
Tabela 4.15.
Tabela 4.15: Total de investimentos contratados e em contratao, sob gesto do MCidades, no mbito do PAC
saneamento, por modalidade
Modalidade
Abastecimento de gua
Desenvolvimento Institucional
Esgotamento Sanitrio
Estudos e Projetos
Manejo de guas Pluviais
Manejo de Resduos Slidos
Saneamento Integrado

Total geral

Contratado

Em Contratao

Total geral

7.932.315.099,51
1.058.618.237,53
14.064.430.304,29
168.084.692,23
5.174.494.558,16
206.563.274,27
6.740.218.424,81

36.573.128,19
104.994.810,36
10.727.320,12
102.801.451,79
52.680.465,30

7.968.888.227,70
1.058.618.237,53
14.169.425.114,65
178.812.012,35
5.277.296.009,95
206.563.274,27
6.792.898.890,11

35.344.724.590,80

307.777.175,76

35.652.501.766,56

Fonte: BDSAN - SNSA do MCidades (Data base: 31 de dezembro de 2010)

Tendo em vista a necessria melhoria das condies de esgotamento sanitrio dos domiclios urbanos
brasileiros possvel observar que o MCidades direcionou cerca de 40% dos recursos para investimentos na
ampliao e em melhorias dos sistemas de esgotamento sanitrio. A prioridade conferida a esta
modalidade foi orientada, principalmente, pelos baixos ndices de cobertura dos servios de coleta e
tratamento de esgotos. Alm de considerar os precrios indicadores do esgotamento sanitrio no Brasil, o
Programa tambm buscou reorientar o perfil das iniciativas do Governo Federal, em que, historicamente,
predominaram os investimentos em abastecimento de gua.
Dentre o montante de investimentos contratados pelo PAC 1 (R$ 35 bilhes), foram executados R$ 9,8
bilhes, somente com recursos da Unio, aos quais devem ser adicionadas as contrapartidas de governos
estaduais e municipais. Este valor representa uma execuo mdia de 31% em relao aos recursos totais
contratados. Segundo avaliao da SNSA, a agilizao da execuo vem sendo dificultada por carncias
tcnicas e de planejamento do setor, decorrentes da completa ausncia de regulao e do longo perodo
de baixos investimentos verificado nas dcadas de 1980 e 1990, que desorganizaram o planejamento
setorial e no incentivaram Estados e Municpios a buscarem formas eficientes de gesto e a investir na
profissionalizao dos servios.

70

Com o objetivo de manter e elevar o nvel de investimentos em infraestrutura urbana e social, foi lanado,
em maio de 2010, o PAC 2, para o perodo de 2011 a 2014. Esse marco significou a continuidade dos
investimentos de longo prazo para o setor, promovendo condies para um planejamento setorial (pblico
e privado) de mdio prazo e dando seguimento ao processo de melhoria da qualidade de vida (sade,
moradia, emprego) da populao brasileira.
No PAC 2 esto previstos R$ 45,1 bilhes para investimentos em saneamento bsico, sendo R$ 41,1 bilhes
sob a gesto do MCidades e os demais R$ 4 bilhes da Funasa. Cerca de 50% desses recursos so oriundos
do OGU e os outros cerca de 50% do FGTS e Fat. Esses investimentos esto divididos por modalidade,
conforme a Tabela 4.16.
Tabela 4.16: Previso de investimentos do PAC 2 para o setor de saneamento bsico (2011 2014).
Modalidade

Fonte de Recursos (R$ bilhes)

OGU FIN (Fat e FGTS) TOTAL

gua

2,5

4,0

6,5

Reduo de Perdas

1,0

1,0

2,0

Esgoto

7,0

5,5

12,5

Drenagem

5,0

4,0

9,0

Saneamento integrado

1,5

1,5

3,0

Resduos Slidos

1,0

0,5

1,5

Planos e Projetos

0,3

0,3

0,6

5,0

5,0

4,0

1,0

5,0

22,3

22,8

45,1

Financiamento Privado
gua e Esgoto para Peq. Munic.*
TOTAL
Recursos sob gesto da FUNASA

No PAC 2, o atendimento aos municpios foi categorizado em trs grupos, de acordo com a Regio e o porte
municipal. O Grupo 1, que concentra cerca de 60% da populao brasileira, abrange os municpios de RM e
das Ride, municpios acima de 70 mil habitantes das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e acima de
100 mil habitantes nas Regies Sul e Sudeste. Nesse grupo, esto includos 477 municpios elegveis. O
Grupo 2 abrange municpios das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que tm entre 50 e 70 mil
habitantes e das Regies Sul e Sudeste, entre 50 e 100 mil habitantes. H, no Grupo 2, 221 municpios, que
representam cerca de 8% da populao brasileira. Por fim, o Grupo 3 inclui 4.866 municpios com
populao inferior a 50 mil habitantes, que abrangem aproximadamente 32% da populao brasileira.
importante salientar a destinao de R$ 600 milhes para apoio aos municpios na elaborao de planos de
e de projetos de saneamento bsico, visto que este foi um dos entraves identificados durante o PAC 1.
As premissas estabelecidas pelo Governo Federal para a seleo das propostas so: articulao entre as
modalidades (saneamento, habitao, risco e mobilidade) no territrio; complementao de obras da
primeira fase do PAC; atendimento de demandas estruturantes e integradas entre reas de
desenvolvimento urbano e intermunicipais; projetos de engenharia prontos ou em estgio avanado de
preparao; licenciamento ambiental; situao fundiria que permita rpido incio de obras.
Alm disso, uma srie de critrios, como ndices de cobertura, desempenho no PAC 1, reas de risco,
ndices de mortalidade infantil, baixo IDH, dentre outros, so adotados para priorizao das intervenes.

71

Investimentos oriundos de fontes internacionais37

A respeito dos investimentos internacionais em saneamento bsico, verifica-se que entre 1996 e 2009, as
agncias multilaterais de crdito, Bird e Bid concederam emprstimos ao Brasil da ordem de R$ 2,5 bilhes,
conforme informaes disponibilizadas pelo MCidades. O maior credor foi o Bid, com 48,5% dos
emprstimos. O Bird participou com 23,8% do total dos emprstimos e as contrapartidas foram da ordem
de R$ 694,0 milhes (27,7%).
O Bid financiou os seguintes programas: Programa de Ao Social em Saneamento (Pass-Bid) e o Programa
de Ao Social em Saneamento e Gerao de Empregos (Prosege).
O Pass-Bid, assinado em 2004, previa o desenvolvimento de iniciativas de saneamento segundo os
seguintes componentes: execuo de obras de saneamento bsico; educao sanitria e ambiental e
mobilizao e comunicao social; gesto empresarial; estudos para o desenvolvimento de polticas
nacionais do setor saneamento; e fortalecimento de entidades ambientais, Companhias Estaduais de
Saneamento Bsico (Cesb) e Servios Autnomos de gua e Esgoto (SAAE).
Em maro de 2009, optou-se pela inconvenincia da continuidade da execuo desse contrato de
emprstimo, devendo os objetivos do programa ser alcanados, a partir de ento, mediante a utilizao de
recursos nacionais. Tal deciso de no se prorrogar a vigncia do acordo de emprstimo ensejou iniciativas
da SNSA no sentido de manter os compromissos com os municpios com convnios j pactuados,
procedendo-se a migrao para o PAC das seis obras conveniadas.
O Prosege foi oficialmente institudo em 1992 e dele participavam governos estaduais e municipais, por
meio das Cesb, prefeituras e servios autnomos municipais. Esse programa previa que 86,8% de seus
recursos seriam alocados para obras de esgotamento sanitrio nas RM, aglomeraes urbanas e cidades
mdias; 7,3% para o pagamento das taxas de juros e despesas com inspeo e superviso do Bid; 5,3%
direcionados para cobrir as despesas de engenharia e administrao e os 0,6% restantes para a compra de
terrenos pelos agentes promotores38.
J o Bird distribuiu seus emprstimos para o Projeto Progua/Semirido e os programas Projeto de
Assistncia Tcnica Prosanear (Pat-Prosanear), Programa de Modernizao do Setor de Saneamento I e II
(PMSS I e II) e o Progua Nacional. Desses projetos, o PMSS I foi o que recebeu a maior parcela dos
recursos, R$ 442,6 milhes.
Deve-se destacar que o Progua/Semirido foi um projeto de gesto de recursos hdricos do Governo
Federal, executado pelo MI e pela Ana, entre 1998 e 2006, cujos objetivos eram promover o uso racional e
sustentvel e a gesto participativa dos recursos hdricos e prover acesso seguro e sustentvel gua para
uso domstico, em bacias prioritrias no Nordeste. Esse projeto trouxe consigo uma misso estruturante,
com nfase no fortalecimento institucional para a Gesto dos Recursos Hdricos no Brasil, em particular na
regio Nordeste, e na garantia da ampliao da oferta de gua de boa qualidade para o semirido
brasileiro.
Por sua vez, o Pat-Prosanear teve por finalidade recuperar ambientalmente reas degradadas ocupadas por
populao de baixa renda, mediante a elaborao de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) e
Projetos de Saneamento Integrado (PSI), contemplando abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
coleta de lixo, sistema de drenagem, sistema virio, conteno de encostas, reassentamento de populao,
37

Taxa
de
cmbio
utilizada
R$2,04
(31
de
dezembro
de
2012).
Disponvel
em:
<2012http://
www4.bcb.gov.br/pec/conversao/Resultado.asp?idpai=convmoeda>.
38
Ver CALMON, K. N.; AMPARO, P. P.; MORAIS, M. da P.; FERNANDES, M. Saneamento: As transformaes Estruturais em Curso na
Ao Governamental - 1995/1998. Verso completa do trabalho realizado como contribuio da rea de Saneamento ao Relatrio
de Gesto do IPEA, no perodo 1995-1998. 1998, 45 p.

72

melhorias habitacionais e projetos complementares de equipamentos comunitrios, paisagismo e

iluminao pblica, proporcionando populao acesso a esses servios, com vistas melhoria da sade,
ao desenvolvimento econmico e preservao dos mananciais e corpos de gua. O Programa procurou
criar solues sustentveis para os problemas de saneamento ambiental em reas urbanas adensadas,
ocupadas por famlias de baixa renda, onde as condies de infraestrutura eram precrias. Suas diretrizes
inspiraram a criao de ao oramentria especificamente destinada a abrigar iniciativas de saneamento
integrado em assentamentos precrios no mbito do PAC-Saneamento.
O PMSS foi criado em 1991, tendo recebido os primeiros desembolsos em 1993, j no governo seguinte. A
primeira etapa desse projeto foi finalizada em 2000 e procurou reformular o setor, por meio de estudos e
assistncia tcnica direcionada para os estados e municpios, alm da realizao de investimentos e de
atividades voltadas para o desenvolvimento empresarial das companhias estaduais de Santa Catarina,
Bahia e Mato Grosso do Sul. Sua segunda fase, iniciada em 1999, teve como objetivos a implementao de
um sistema de regulao do setor e a promoo da eficincia dos prestadores de servios39. O Programa,
finalizado em 2009, teve como pblico alvo os formuladores das polticas pblicas e reguladores da
prestao dos servios, alm dos prestadores pblicos. Os recursos disponibilizados, sem nus para os
beneficirios, eram destinados elaborao de estudos e servios de consultoria tcnica para
implementao de polticas; reestruturao da prestao dos servios; ao desenvolvimento de modelos
de financiamento, incluindo estudos tarifrios e sobre subsdios; ao estabelecimento de instrumentos e
estruturas de regulao e controle; ao apoio para o desenvolvimento tcnico e capacitao; bem como a
estudos e aes de carter nacional. Alm disso, foram desenvolvidas inmeras iniciativas de capacitao,
dentre as quais se destacam quatro edies do curso Gesto Integrada em Saneamento, desenvolvido no
mbito da Cooperao Tcnica Brasil Itlia, associado a diversas publicaes tcnicas na esfera do projeto
editorial do Programa. Outras importantes contribuies do PMSS foram: concepo, administrao,
aprimoramento e manuteno do SNIS; Projeto COM+GUA e Programa Nacional de Combate ao
Desperdcio de gua (PNCDA)40.
O Progua Nacional (2007-2009) constituiu-se na continuao do Progua/semirido, com expanso de sua
rea de atuao. O objetivo desse programa era contribuir para a melhoria da qualidade de vida da
populao, especialmente nas regies menos desenvolvidas do Pas, mediante planejamento e gesto dos
recursos hdricos, simultaneamente com a expanso e otimizao da infraestrutura hdrica, de forma a
garantir a oferta sustentvel de gua em quantidade e qualidade adequadas aos usos mltiplos.
Consideraes finais
As limitaes das informaes acerca dos investimentos realizados no setor de saneamento bsico,
notadamente entre 1996 e 2002, suscitam a importncia da organizao e padronizao dos dados de
investimento com vistas a um adequado planejamento e racionalizao dos recursos aplicados. As
diferentes metodologias e conceitos utilizados para contabilizar e descrever os investimentos
oramentrios em saneamento bsico no perodo de 1996-2002 inviabilizaram a compatibilizao dos
dados dentro do prprio intervalo com os dados de investimentos relativos aos anos de 2003 a 2011. Tal
incompatibilidade tornou invivel a criao de uma srie histrica dos investimentos no onerosos e,
consequentemente, uma anlise mais substantiva de sua evoluo entre 1996 e 2011.
Entretanto, os dados apresentados fornecem um apanhado geral da tendncia dos investimentos no setor
e sugerem maior compromisso com a rea de saneamento, a partir de 2003. Esse maior compromisso pode
ser notado tanto no montante de investimentos em relao ao PIB brasileiro, que passou de 0,10% em
39

Op. cit. 26 e 29.

BRASIL. Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Disponvel em: http://www.cidades.pmss.gov.br/. Acesso em: 4 mai.
2010. MPOG/Sigplan. Relatrio do Programa Resduos Slidos Urbanos.
40

73

2003 e atingiu seu pice em 2009, representando 0,20% do Produto, quanto na uniformizao da
linguagem e procedimentos bsicos para agregao e consolidao dos dados. Esse cuidado com as
informaes propiciam aos gestores pblicos, tomadores de decises e prpria sociedade civil avaliar e
planejar com maior eficincia a aplicao do gasto pblico em saneamento bsico, bem como reduzir os
deficits na prestao de servios no setor.

4.3 Programas e aes do Governo Federal

Entendendo as polticas pblicas como multideterminadas, como locus privilegiado da construo de
projetos sociais, como produto de um momento histrico, o seu contedo est relacionado ao regime de
acumulao, ao modo de regulao da sociedade e aos recuos e avanos da cidadania. O conjunto de
programas e aes , portanto, o produto de um processo social complexo, influenciado por variveis
econmicas, polticas e ideolgicas. As polticas pblicas e seus programas e aes so o Estado em ao e
expressam um determinado projeto poltico para a sociedade. Os programas, assim, cristalizam e orientam
as aes governamentais com vistas consecuo desse projeto.
No Brasil, o PPA o instrumento que consolida o projeto poltico e social para o Pas. Previsto na
Constituio Federal, o PPA um instrumento de planejamento e tem a funo de organizar os principais
objetivos, diretrizes e metas da administrao pblica federal para um perodo de quatro anos. Os
programas constituem-se elemento organizativo importante do PPA, estando na base da sua dimenso
ttico-operacional, e dando suporte consecuo dos objetivos do governo, os quais, por sua vez, esto
submetidos viso de longo prazo para o alcance do desenvolvimento pretendido.
Cada programa formado por um conjunto de aes oramentrias (recursos no onerosos), estruturadas
na forma de projetos, atividades e operaes especiais, e aes no-oramentrias (recursos onerosos),
que buscam alcanar um objetivo especfico. Os programas organizam o planejamento da ao
governamental e visam atuar em uma realidade concreta, para promover mudanas tambm concretas.
Devem funcionar como elementos integradores do processo de planejamento e oramento, ao
estabelecerem um dilogo entre a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a elaborao dos Oramentos
Anuais, via Loa e a programao oramentria e financeira.41
A metodologia do trabalho pautou-se no campo da anlise de polticas pblicas. Estudos dessa natureza so
complexos, uma vez que envolvem a anlise de mltiplos fatores, relacionados poltica, economia e s
vises sociais de mundo. Os limites postos esto condicionados no s pelas limitaes de marcos tericos
e metodolgicos no campo das polticas pblicas, como tambm pelo tempo e recursos humanos e
financeiros necessrios para a execuo das investigaes e, ainda, ao conjunto de informaes disponveis,
limites estes tambm aplicveis ao presente estudo.
As anlises desenvolvidas buscaram discutir os contedos dos programas, seus objetivos e suas
caractersticas, visando fornecer um panorama dos programas e aes para o saneamento bsico realizadas
pelo Governo Federal e de trazer elementos para a discusso da poltica pblica do setor no Brasil, do
perodo de 2003 a 2011. Para tanto, foram consultados documentos e informaes disponibilizados pelo
MCidades e disponveis nos stios eletrnicos do Governo Federal. Foram analisados os Relatrios de
Avaliao do Plano Plurianual 2004-2007 e 2008-2011 e consultados os relatrios gerenciais disponveis no
Sistema de Informao do MPOG (Sigplan), como tambm o banco de dados do Siga Brasil, do Senado
Federal, e do Cadastro de Aes do MPOG, que dispem da descrio das aes de cada programa. Para
41

BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO. Plano Nacional de Habitao. Contextualizao do
Plano Nacional de Habitao: anlise e sistematizao do contexto habitacional atual, constrangimentos, potencialidades e
cenrios possveis. v. I. Braslia, 2007. 268 p.

74

possibilitar melhor descrio das intervenes e investimentos correspondentes, optou-se por categorizar
as aes como aes diretas e aes relacionadas ao saneamento bsico. As primeiras referem-se s
intervenes em componentes do saneamento bsico - abastecimento de gua potvel, esgotamento
sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. A
segunda categoria envolve aes intersetoriais, que no seu bojo incluem medidas de saneamento, mas
cujos investimentos no podem ser identificados em separado. Essa classificao foi possvel, analisando
tanto as descries das aes identificadas no Sigplan como Cadastro de Aes Oramentrias, que um
mdulo do sistema de informaes do processo oramentrio federal, publicado pelo MPOG, contendo a
descrio de todas as aes dos Programas, desde 2003.
Caractersticas gerais dos programas e aes do Governo Federal em saneamento bsico
A partir de 2003, o vazio institucional e poltico do setor de saneamento bsico passou a ser enfrentado
pelo Governo Federal. A tarefa central para a reestruturao do setor foi delegada ao MCidades, criado
para formular a poltica de desenvolvimento urbano e as polticas setoriais de habitao, saneamento
bsico, mobilidade, transporte urbano e trnsito, alm de planejamento urbano territorial e regularizao
fundiria. Coube SNSA desse Ministrio coordenar as aes de saneamento bsico para assegurar
populao os direitos humanos fundamentais de acesso gua potvel em qualidade e quantidade
suficientes e a vida em ambiente salubre nas cidades e no campo, segundo os princpios fundamentais da
universalidade, equidade e integralidade.42
A SNSA assumiu a liderana na formulao da poltica pblica de saneamento bsico, o que culminou com a
aprovao da Lei n 11.445 em 2007. No campo das intervenes do Governo Federal, o MCidades passou
a se constituir no principal gestor dos programas e aes de saneamento bsico no Brasil, considerando-se,
neste caso, o nmero de contratos e valores envolvidos.
Tanto no PPA 2004-2007, como no PPA 2008-2011, foram identificadas aes de saneamento bsico em
vrios programas do Governo Federal. Atualmente, os recursos no onerosos, envolvidos direta ou
indiretamente com o saneamento bsico, incluindo as aes com recursos provenientes de emendas
parlamentares, so gerenciados por sete ministrios, enquanto os recursos onerosos esto exclusivamente
sob a gesto do MCidades. Os programas buscam enfrentar problemas por meio do apoio execuo de
aes diretas, que so prprias do campo do saneamento bsico, como a implementao e a melhoria de
servios de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo das guas pluviais
urbanas, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, como tambm de aes indiretas, que esto
associadas ao saneamento bsico, como as de infraestrutura hdrica, revitalizao de bacias hidrogrficas,
desenvolvimento urbano e urbanizao.
Visando dar racionalidade ao pblica, mas tambm considerando as competncias histricas dos
rgos com responsabilidades no setor, o Governo Federal fez um esforo de realizar uma diviso de
atribuies entre os gestores de programas. Assim, coube ao MCidades atuar em municpios com
populao maior que 50.000 habitantes; integrantes de RM; de Ride; ou, ainda, em municpios organizados
em consrcios pblicos que atendam populao superior a 150 mil habitantes. Funasa foi atribuda a
competncia de atender os municpios com populao inferior a 50.000 habitantes, reas especiais como
quilombolas, assentamentos rurais, reas endmicas e aldeias indgenas, este ltimo atualmente sob
coordenao direta do MS. O MI responsabilizou-se por programas de drenagem de guas pluviais,
infraestrutura hdrica, e, ainda, o esgotamento sanitrio, a captao e a aduo de gua de carter
42

BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL. Misso. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamento-ambiental/secretaria-nacional-de-saneamento-ambiental>. Acesso
em: 15 abr. 2010

75

multimunicipal e manejo de resduos slidos destinados revitalizao do rio So Francisco43. Coube ao

MMA executar programas relacionados aos resduos slidos, ao esgotamento sanitrio e revitalizao de
bacias.
Analisando os dados sobre os programas e aes, observa-se que, entre os anos de 2004 e 2011, houve
uma variao do nmero de programas, sendo que em 2011 existia um total de 14 programas com aes
diretas e indiretas de saneamento bsico, incluindo-se as aes com recursos provenientes de emendas
parlamentares (Tabela 4.17). Nesse perodo foi desenvolvida uma mdia anual de 170 aes diretas e
indiretas relacionadas ao saneamento bsico, distribudas em 32 programas (Tabela 4.18).
TABELA 4.17: Nmero de programas com aes de saneamento bsico por Ministrio, 20042011
RGO GESTOR

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ministrio das Cidades (MCidades)

Ministrio da Integrao Nacional (MI)

Ministrio da Sade (MS)

Ministrio do Meio Ambiente (MMA)

Ministrio da Defesa (MD)

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA)
Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS)

TOTAL

27

29

27

24

25

22

14

14

Fonte: Siga Brasil, Senado Federal, 2010, e, para os dados de 2010 e 2011, Sigplan, avaliao do PPA 2008-2011

A maior parte das aes executada pelos Programas: Infraestrutura Hdrica (Progua) e Drenagem Urbana
e Controle de Eroso Martima e Fluvial, sob gesto do MI; Servios Urbanos de gua e Esgoto, sob gesto
do MCidades; e Integrao de Bacias Hidrogrficas e RSU, ambos sob gesto do MMA (Tabela 4.18).
Cada programa, alm de um gestor, conta com um grupo de ministrios que participa da execuo das
aes. Assim, por exemplo, o Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto tem como gestor o MCidades e,
como executores, alm dele mesmo, os Ministrios da Sade e do Meio Ambiente.

43

Relatrio de Atividades do PAC, MCidades, 2007.

76

TABELA 4.18: Programas do Governo Federal com aes de saneamento bsico, 2004-2011
N
1

RGO
GESTOR*
MCidades

PROGRAMA
Servios urbanos de gua e esgoto

NMERO DE AES
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

22

18

16

21

35

24

18

21

13

--

--

27

--

MCidades

MCidades

MCidades

MCidades

MCidades

Urbanizao, regularizao e
integrao de assentamentos
precrios
Gesto da poltica de
desenvolvimento urbano
Fortalecimento da gesto municipal
urbana
Apoio ao desenvolvimento urbano de
mun. de pequeno porte
Apoio ao desenvolvimento urbano de
mun. de mdio porte

MCidades

Habitao de interesse social

MCidades

Nosso bairro

--

--

--

--

MCidades

Morar melhor

--

--

--

10

MCidades

Infraestrutura urbana

--

--

--

11

MI

PROAGUA infraestrutura

51

56

45

73

73

55

54

50

12

MI

Drenagem urbana e controle de

eroso martima e fluvial

10

10

15

20

19

20

13

MI

Integrao de bacias hidrogrficas

13

11

12

14

26

28

21

--

--

--

--

14

Desenvolvimento integrado e
sustentvel do semirido
CONVIVER
Gesto da poltica de desenv. regional
e ordenamento territorial
Preveno e preparao para
desastres
PROMESO saneamento nas
escolas

14

MI

15

MI

16

MI

17

MI

18

MMA

Resduos slidos urbanos

12

14

12

14

11

19

MMA

Revitalizao de bacias hidrogrficas

em situao de vulnerabilidade e
degradao ambiental

20

MMA

PROBACIAS

--

--

--

--

21

MMA

Viver sem contaminao

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

22

MMA

23

MMA

Desenvolvimento sustentvel do
Pantanal
Conservao, uso racional e
qualidade das guas

24

MS (Funasa) Saneamento rural

10

10

25

MS (Funasa) Saneamento bsico

--

--

26
27
28

Preveno e controle de doenas

MS (Funasa) transmitidas por vetores
Identidade tnica e patrimnio cultural
MS
dos povos indgenas
Vigilncia da qualidade da gua para
MS
consumo humano

29

MD

Calha Norte

30

MD

Produo de material blico

--

--

--

--

31

MDA

Desenvolvimento sustentvel de
projetos de assentamento

32

MDS

Acesso alimentao CISTERNAS

168

171

149

179

236

169

142

149

Total de aes

* Cada programa tem o rgo gestor e rgos executores e cada ao um coordenador.

Fonte: Siga Brasil, Senado Federal, 2010 e, para os dados de 2010 e 2011, Sigplan, avaliao do PPA 2008-2011

77

Anlise das Tabelas 4.17 e 4.18 permite perceber que existe uma disperso de competncias quanto ao
saneamento bsico no mbito do Governo Federal, associada a uma pulverizao de programas e aes e,
consequentemente, de esforos e recursos. Essa pulverizao pode revelar fragilidades na definio de um
eixo condutor e orientador das aes e, por sua vez, da poltica. H necessidade de uma maior articulao e
fortalecimento da liderana do MCidades na conduo da poltica pblica de saneamento bsico, conforme
estabelece a Lei n 11.445/2007, assim como necessrio fortalecer a coordenao dos programas e aes.
A pesquisa documental permitiu constatar que cada executor conta com critrios prprios de elegibilidade
e priorizao, o que interfere na coeso e direo da ao pblica com vistas garantir a eficcia e a
efetividade. Essa realidade dificulta a gesto das aes, desde a seleo de projetos at o
acompanhamento da sua implementao, influenciando na consecuo dos objetivos da poltica.
Pode-se agrupar o conjunto de programas do Governo Federal no campo do saneamento bsico em cinco
grupos, com aes diretas e relacionadas a esse setor. O primeiro grupo de programas est direcionado
para a execuo de aes diretas de saneamento bsico, a saber: abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, drenagem das guas pluviais e resduos slidos. Em geral, o objetivo desses programas ampliar
a cobertura e a qualidade dos servios de saneamento bsico, com nfase em aes estruturais obras
fsicas (Tabela 4.19).
TABELA 4.19: Programas do Governo Federal com aes diretas de saneamento bsico
CAMPO DE
AO

PROGRAMAS

OBJETIVOS

MINISTRIO
COORDENADOR

PROGRAMAS ORAMENTRIOS
Servios Urbanos de gua e

Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios

pblicos urbanos de abastecimento de gua

ABASTECIMENTO Esgoto
DE GUA POTVEL
ESGOTAMENTO
SANITRIO

LIMPEZA URBANA
E MANEJO DOS
RESDUOS
SLIDOS

DRENAGEM E
MANEJO DAS
GUAS PLUVIAIS
URBANAS

SANEAMENTO
RURAL

MCidades

Infraestrutura Hdrica

Desenvolver obras de infraestrutura hdrica para o aumento da

oferta de gua de boa qualidade

Servios Urbanos de gua e

Esgoto(1)

Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios

pblicos urbanos de esgotamento sanitrio

Resduos Slidos Urbanos

Ampliar a rea de cobertura e eficincia dos servios pblicos

de manejo de resduos slidos, com nfase no encerramento de
lixes, na reduo, no reaproveitamento e na reciclagem de
materiais, por meio da incluso socioeconmica de catadores

MMA

Drenagem Urbana e Controle de

Eroso Martima e Fluvial

Desenvolver obras de drenagem urbana em consonncia com

as polticas de desenvolvimento urbano e de uso e ocupao do
solo

MI

Preveno e Preparao para

Emergncias e Desastres

Prevenir danos e prejuzos provocados por desastres naturais e

antropognicos

MI

Saneamento Rural

Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de

saneamento ambiental em reas rurais

MI
MCidades

MS / Funasa

PROGRAMAS NO ORAMENTRIOS

DIVERSAS
MODALIDADES EM
Saneamento Para Todos(2)
SANEAMENTO
BSICO

Financiamento oneroso para empreendimentos nas

modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio;
saneamento integrado; desenvolvimento institucional; manejo
de guas pluviais; manejo de resduos slidos; manejo de
resduos da construo e demolio; preservao e
recuperao de mananciais; e estudos e projetos

MCidades

(1)

Inclui o Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), em execuo pela Ana desde 2001, consistindo de incentivo econmico, na
forma de pagamento pelo esgoto tratado, para prestadores de servios pblicos de saneamento que investem na implantao, ampliao e
operao de estaes de tratamento de esgotos.

(2)

Para efeito do PPA, o Saneamento para Todos no um programa, visto que suas aes (no oramentrias) esto includas em diversos
programas de saneamento existentes no PPA. No entanto, para efeito da gesto dos recursos do FGTS e do controle do MCidades, este possui o
status de Programa, possuindo regras diferenciadas em relao aplicao do OGU.
Fontes: Sigplan, 2010; Senado Federal, banco de dados do Siga Brasil, 2010 e informaes verbais de tcnicos do MCidades..

78

Os outros quatro grupos de programas, conforme detalhado na Tabela 4.21, incluem aes relacionadas ao
saneamento bsico e visam atuar: i) em reas especiais, vulnerveis, com maiores deficits dos servios e
populaes tradicionais; ii) no campo do desenvolvimento urbano para enfrentar os problemas
relacionados intensa urbanizao e necessidade de servios e infraestrutura urbana; iii) no acesso
gua e ao controle da poluio dos recursos hdricos para enfrentar problemas de infraestrutura hdrica e
de degradao ambiental de bacias hidrogrficas; iv) em aes de gesto, como o fortalecimento
institucional, a gesto pblica e a capacitao profissional. Deve-se ressaltar, no entanto, que no Programa
Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, assim como nos outros programas, tambm esto
includas, nas totalizaes, as aes de emendas parlamentares.
Analisando os dados do Sigplan, no perodo de 2000 a 2009, pode-se perceber que, a partir do PPA 20042007, houve uma ampliao do nmero de programas e aes no campo do saneamento bsico. Observase a incorporao de programas e a ampliao das aes e dos investimentos para os componentes de
limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas,
componentes do saneamento bsico que se constituam at ento em aes pontuais dentro de outros
programas. Tambm houve a incorporao de aes integradas de saneamento, principalmente a partir
dos projetos de urbanizao de assentamento precrios. Ao longo do tempo, programas e aes foram
incorporados para atender s novas diretrizes integrantes do PPA e outros foram excludos.
Embora tenha havido a incluso de aes relevantes para o saneamento bsico, como as relativas aos
resduos slidos, drenagem urbana, capacitao tecnolgica, educao ambiental e ao fortalecimento
institucional, estas ainda merecem maior ateno e priorizao, fato que pode ser constatado avaliando-se
o nvel de investimentos nessas aes em relao a, por exemplo, o abastecimento de gua e o
esgotamento sanitrio.

79

TABELA 4.21: Programas do Governo Federal com aes relacionadas ao saneamento bsico
CAMPO DE AO

REAS ESPECIAIS

PROGRAMAS

OBJETIVOS

Programa Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel do
Semirido - CONVIVER

Contribuir para a diminuio das vulnerabilidades

socioeconmicas dos espaos regionais com maior incidncia
de secas, a partir de aes que levem dinamizao da
economia da regio e ao fortalecimento da base social do
Semirido

Programa Desenvolvimento
Sustentvel de Projetos de
Assentamento

Desenvolver, recuperar e consolidar assentamentos da Reforma

Agrria e tem como pblico alvo as famlias assentadas

Acesso Alimentao: Programa

1 Milho de Cisternas
Urbanizao, Regularizao e
Integrao de Assentamentos
Precrios
Programa de Apoio ao
Desenvolvimento Urbano de
Municpios de Pequeno Porte PR-MUNICPIOS

Uma das aes do programa a construo de cisternas para

armazenamento de gua. Essa ao tem como finalidade
universalizar as condies de acesso adequado gua potvel
das populaes rurais de baixa renda no semirido a partir do
armazenamento de gua em cisternas
Melhorar as condies de habitabilidade de assentamentos
humanos precrios mediante sua urbanizao e regularizao
fundiria, integrando-os ao tecido urbano da cidade

MI

MDA

MDS

MCidades

Apoiar aes de infraestrutura urbana em municpios com

populao igual ou inferior a 100 mil habitantes

MCidades

Apoiar a implantao e/ou adequao de infraestrutura urbana

em municpios com populao superior a 100 mil habitantes

MCidades

Habitao de Interesse Social

Ampliar o acesso terra urbanizada e moradia digna e

promover melhoria da qualidade das habitaes da populao
de baixa renda nas reas urbana e rural

MCidades

Calha Norte

Aumentar a presena do Poder Pblico na regio ao norte do rio

Solimes/Amazonas, contribuindo para a defesa nacional,
proporcionando assistncia s suas populaes e fixando o
homem na regio

MD

Aumentar a oferta de gua nas bacias com baixa disponibilidade

hdrica.

MI

Revitalizar as principais bacias hidrogrficas nacionais em

situao de vulnerabilidade ambiental, efetivando sua
recuperao, conservao e preservao

MMA

Melhorar a eficincia do uso dos recursos hdricos, a

conservao e a qualidade das guas

MMA

DESENVOLVIMENTO Pr-Municpios de Mdio e

URBANO E
Grande Porte
URBANIZAO

Programa Integrao de Bacias

Hidrogrficas
Programa de Revitalizao de
Bacias Hidrogrficas em Situao
de Vulnerabilidade e Degradao
Ambiental

INTEGRAO E
REVITALIZAO DE
BACIAS
Programa Conservao, Uso
HIDROGRFICAS Racional e Qualidade das guas

Promoo da Sustentabilidade de Induzir o aproveitamento dos potenciais endgenos, de forma

Espaos Sub-regionais
articulada, com vistas sustentabilidade das sub-regies
PROMESO
definidas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

MI

Coordenar o planejamento e a formulao de polticas setoriais

e a avaliao e controle dos programas nas reas de
desenvolvimento urbano, habitao, saneamento bsico e
ambiental, transporte urbano e trnsito

MCidades

Fortalecer a capacidade tcnica e institucional dos municpios

Fortalecimento da Gesto Urbana nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial
e poltica habitacional

MCidades

Gesto da Poltica de
Desenvolvimento Urbano

AES DE GESTO

MINISTRIO
COORDENADOR

Fonte: Sigplan, 2010.

Por outro lado, os programas, do ponto de vista de seu marco conceitual e metodolgico, necessitam de
um adequado detalhamento, sobretudo das aes neles contidas, capaz de garantir estratgias para o
enfrentamento da problemtica do saneamento bsico e processos de implementao apropriados para a
consecuo dos seus objetivos. Com o referido detalhamento, possvel identificar o foco de atuao de
cada programa e ao e a inter-relao entre eles. Tambm permite identificar com clareza o problema a
ser enfrentado e as estratgias de soluo, tanto do ponto de vista tecnolgico como de gesto.

80

A gesto das polticas pblicas via programas est sedimentada nos PPA. O programa o elo entre o PPA e
o oramento. A gesto dos programas de responsabilidade de um gerente, que o titular da unidade
administrativa onde o programa est vinculado. O gerente de programa conta com o apoio de um gerenteexecutivo. Por outro lado, cada ao tem um coordenador. A concepo desse modelo, intrnseco ao PPA,
completa-se na forma colegiada, que deveria se constituir de comits gestores integrados por
representantes dos rgos e entidades que possuem aes em cada programa, devendo contar com a
participao dos coordenadores de ao e gerentes de programa44. No entanto, essas diretrizes no vm se
traduzindo efetivamente em prtica para os processos de implementao dos programas.
O PAC Saneamento, a partir de 2007, colocou em evidncia as fragilidades da gesto via programas, vindo
revelar as dificuldades dos programas em dialogar com a realidade poltica e social, inclusive para garantir
processos de implementao cleres. O PAC, alm de imprimir outra racionalidade s aes que vinham
sendo desenhadas pelo Governo Federal, construiu uma lgica prpria para garantir a sua execuo. O foco
na ampliao de investimentos em obras fsicas, os critrios de prioridade e elegibilidade e as salas de
situao45, criadas para dar coeso ao pblica, alm da contratao de tcnicos, conformaram um
conjunto de estratgias que, dentre outras questes, desnudaram as deficincias do aparato estatal para a
execuo do projeto poltico governamental. Embora o PAC tambm venha enfrentando diversas
dificuldades impostas pela realidade, principalmente com relao capacidade gerencial dos estados e
municpios, o que tem influenciado nos nveis de desembolso, os dados tambm evidenciam que esses
mesmos desembolsos so maiores quando as obras esto vinculadas ao PAC. Essa realidade justificada
pelo fato de os empreendimentos includos no PAC no estarem sujeitos ao contingenciamento
oramentrio e financeiro, uma vez que foram reclassificados de voluntrios para obrigatrios pela Lei n
11.578/2007. Assim que, em 2008, por exemplo, o desembolso de empreendimentos vinculados ao PAC,
com recursos no onerosos, foi 1,74 vezes maior que os no vinculados ao PAC e, em 2009, chegou a 2,11
vezes46. Esse resultado tem vnculos com o esforo empreendido no monitoramento das aes realizado
pelos diversos rgos do Governo Federal, estratgia necessria em face do aumento dos investimentos.
A anlise revela que, se por um lado os programas e aes devem ser concebidos e implementados em
torno de um conceito de saneamento bsico e dos princpios da poltica pblica, por outro, necessrio
garantir recursos financeiros perenes, coeso e cooperao gerencial nos trs nveis de governo para que
as aes sejam implementadas de forma articulada para a consecuo dos objetivos. Ou seja, no basta ter
uma grade de programas e aes, necessria deciso poltica para garantir os processos de
implementao.
Embora no se tenha enfrentado, principalmente aps a aprovao da Lei n 11.445/2007, a necessidade
de se repensarem os programas e aes luz dos novos pressupostos para o saneamento bsico, a questo
da coordenao das aes foi alvo de ateno. Em 2003, diante das dificuldades de coordenao e
articulao na atuao dos diversos ministrios e rgos no campo do saneamento bsico, foi criado, pela
Portaria n 333/2003 do MCidades, o GTI47. Buscava-se, com o GTI, criar um ambiente de cooperao e

44

BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS

ESTRATGICOS. Plano plurianual 2008-2011: projeto de lei. Braslia: MPOG, Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos, 2007.
45
A sala de situao um espao fsico que rene o conjunto de atores governamentais, gestores, coordenadores e financiadores,
envolvidos com a execuo de uma determinada ao, de forma a dar celeridade aos processos de implementao.
46
BRASIL. SENADO FEDERAL. Siga Brasil: Banco de dados. Disponvel em: http://www9.senado.gov.br/portal/
page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil. Acesso em: 20 set. 2010.
47
Composto pelo MCidades, Ministrio da Integrao Nacional (MI), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio da
Sade/Fundao Nacional de Sade (Funasa), Ministrio do Turismo (MTur), Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio,
Ministrio da Fazenda, MPOG, Casa Civil, Caixa Econmica Federal (Caixa) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES). Esse grupo buscava de forma integrada, o reordenamento das competncias dos rgos federais, propondo um

81

integrao para dar maior racionalidade ao pblica. Com a atuao do GTI foi possvel redefinir
competncias e delimitar o campo de ao de cada agente. O GTI conseguiu avanar no perodo de 2003 a
2006, mas no se firmou nos anos seguintes. Apesar de redefinidas as competncias de atuao,
mantiveram-se, assim, os problemas do paralelismo de competncias, da desarticulao, da baixa
cooperao tcnica e da competio por recursos e atribuies48.
Programas do Governo Federal de maior impacto no saneamento bsico
Dentre os programas do Governo Federal voltados implementao de aes de saneamento bsico,
fortalecidos com a implementao do PAC, destacam-se: Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto;
Programa Saneamento para Todos; Programa de Infraestrutura Hdrica; Programa Resduos Slidos
Urbanos; Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial.
O Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto, sob a gesto do MCidades, tem por objetivo ampliar a
cobertura e melhorar a qualidade dos servios pblicos urbanos de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio. O Programa tem como meta promover um significativo avano, no menor prazo possvel, rumo
universalizao do abastecimento de gua potvel e do esgotamento sanitrio. O pblico alvo do programa
a populao de menor nvel socioeconmico e a residente em reas de habitao subnormal, em
periferias de grandes centros e em municpios de pequeno porte. A partir de 2007, com o PAC, ocorreu
uma ampliao substancial dos recursos para o Programa, especialmente de recursos no onerosos,
tornando as metas mais factveis.
O Programa Saneamento para Todos, cujo gestor o MCidades e o agente operador a Caixa, financia
empreendimentos com recursos do FGTS, aos setores pblico e privado. O Programa tem como objetivo
promover a melhoria das condies de sade e da qualidade de vida da populao urbana, por meio de
aes de saneamento bsico nas modalidades: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio;
saneamento integrado; desenvolvimento institucional; manejo de guas pluviais; manejo de resduos
slidos; manejo de resduos da construo e demolio; preservao e recuperao de mananciais; e
estudos e projetos. No setor pblico o Programa se destina aos estados, municpios, Distrito Federal, ou
concessionrio de servios pblicos de capital predominantemente pblico, desde que sejam empresas
estatais no dependentes. J no setor privado, destinado ao concessionrio ou subconcessionrio privado
de servios pblicos de saneamento bsico a empresas privadas organizadas na forma de Sociedade de
Propsito Especfico (SPE) em parceria com empresas pblicas, a PPP, ou ainda por meio da locao de
ativos49. Na anlise dos dados observa-se que tanto os nveis de recursos contratados como desembolsados
se ampliaram no perodo de 2004 a 2011, sendo que a macrorregio que mais realizou contratos com
desembolsos foi a Sudeste, seguida da Nordeste. H necessidade de se criar mecanismos para melhoria na
capacidade tcnico institucional e financeira dos tomadores para acesso aos recursos onerosos.
O Programa de Infraestrutura Hdrica da Secretaria de Infraestrutura Hdrica/MI, conhecido como Progua,
tem como objetivo desenvolver obras para o aumento da oferta de gua, tendo como pblico-alvo as
populaes de regies com baixa disponibilidade de recursos hdricos, concessionrias de servios de
saneamento e produtores dos setores primrio e secundrio. As aes do Programa compreendem,
fundamentalmente, recuperao e construo de barragens, audes e adutoras, aquisio de
equipamentos, tais como moto-bombas, comportas, vlvulas, tubulaes e acessrios. De acordo com o
redesenho da atuao do Governo Federal na rea, a partir da identificao das vocaes institucionais dos diversos rgos
intervenientes da rea.
48

MACHADO FILHO, M. R. PPA e oramento. Investimentos. Braslia: Ministrio das Cidades, 2006. Disponvel em:
<http://www.snis.gov.br/Arquivos_PMSS/7_PUBLICACOES/7.6_Palestras/2institucional/investimentos_snsa_20022006.pdf>.
Acesso em: 01 jun. 2010.
49
Caixa. Programa Saneamento para Todos. Disponvel em: <http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/municipal/
assistencia_tecnica/produtos/financiamento/saneamento_para_todos/saiba_mais.asp>. Acesso em: 10 jun. 2010.

82

Ministrio, a prioridade das aes determinada segundo as necessidades das comunidades, os benefcios
gerados, a relao benefcio/custo e os prazos de execuo. O Progua integra as aes conjuntas do MI e
da Ana, e inicialmente teve sua atuao no semirido brasileiro. Atualmente, abrange especialmente nas
regies menos desenvolvidas do Pas, mediante planejamento e gesto dos recursos hdricos,
simultaneamente com a expanso e otimizao da infraestrutura hdrica, de forma a garantir a oferta
sustentvel de gua em quantidade e qualidade adequadas aos usos mltiplos. O Programa destaca-se em
termos de volume de recursos, tendo uma boa execuo oramentria, se comparado com outros
programas do Governo Federal. Cerca de 62% dos recursos foram destinados para a macrorregio Nordeste
e 15%, para a Sudeste50.
O Programa Resduos Slidos Urbanos, cujo gestor o MMA, tem por objetivo a ampliao da rea de
cobertura e eficincia dos servios pblicos de manejo de resduos slidos, com nfase no encerramento de
lixes, na reduo, no reaproveitamento e na reciclagem de materiais por meio da incluso socioeconmica
de catadores. O pblico-alvo a populao localizada em reas de maior concentrao de pobreza do Pas
ou de vulnerabilidade ambiental, municpios de pequeno e mdio porte e periferias de grandes centros e
de RM. Na perspectiva do MMA, as aes do Programa devem reduzir significativamente o deficit existente
na limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Essa avaliao respalda-se nas parcerias firmadas, com
estados e municpios para a elaborao de estudos de regionalizao e elaborao de planos de gesto
integrada e associada de RSU; no incentivo estruturao de consrcios municipais; no apoio ao
fortalecimento institucional dos consrcios pblicos; no aumento do nmero de associaes de catadores e
a ampliao dos servios de coleta seletiva nos municpios. Considerando os recursos programados no
perodo de 2004 a 2009 pelo Governo Federal, constata-se que foram destinados ao Programa apenas
1,44% do total previsto para aes de saneamento bsico. Apesar do aumento dos recursos, tanto
onerosos como no onerosos, os dados evidenciam os desafios para a universalizao dos servios de
limpeza urbana e manejo dos resduos slidos no Brasil51.
O objetivo do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial, sob coordenao do
MI, desenvolver obras de drenagem urbana em consonncia com as polticas de desenvolvimento urbano
e de uso e ocupao do solo, tendo como pblico alvo as populaes urbanas e litorneas residentes em
municpios com reas sujeitas inundao peridica ou eroso marinha. O Programa respondia por uma
pequena parcela do montante de recursos destinados ao saneamento bsico52. Em contrapartida, o
aumento da taxa de urbanizao, aliado aos processos de desmatamento, impermeabilizao do solo e uso
de rea de fundo de vale tm determinado situaes dramticas de alagamento e inundaes nas grandes
cidades brasileiras, no s com perdas materiais, mas tambm de vidas humanas. O Programa no tinha o
alcance necessrio tanto em termos de recursos, como tambm em sua abrangncia no territrio nacional.
Por outro lado, as aes do programa tinham forte enfoque em obras estruturais, com insuficiente
apropriao das novas concepes para o manejo das guas pluviais urbanas, respaldadas na drenagem
sustentvel, segundo a qual, ao contrrio de se procurar o rpido transporte das guas superficiais ao longo
das calhas das vias, das galerias e de canais, buscar-se reter, armazenar as guas e aproveitar para outros
usos, com a utilizao de medidas no estruturais. Algumas cidades brasileiras j comeam a desenvolver
50

MPO/SIGPlan.
Relatrio
do
Programa
Infraestrutura
Hdrica.
Disponvel
em:
http://www.sigplan.gov.br/monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 2 jun. 2010. Ministrio da Integrao Nacional. Programa
PROGUA
Infra-estrutura.
Disponvel
em:
<http://www.integracao.gov.br/programas/infraestruturahidrica/index.asp?
area=sih_infra_estrutura>. Acesso em: 15jun. 2010.
51
MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Resduos Slidos Urbanos. Disponvel em: http://www.sigplan.gov.br/
monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 20 mai. 2010. UFBA. Formulrio da Pesquisa sobre o Programa Resduos Slidos
Urbanos. Salvador, UFBA, 2010. BRASIL. Programa de Resduos Slidos. Braslia: MMA/MCidades/MS, 2009.
52
MPO/SIGPlan. Relatrio do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial. Disponvel em:
http://www.sigplan.gov.br/monitoramento/v4/appFiltro/. Acesso em: 10 mai. 2010.

83

projetos dessa natureza, como Belo Horizonte e Curitiba, e outras vm editando legislao para a instalao
de reservatrios prediais para amortecimento de cheias.
Vale ressaltar que, no PPA 2012-2015 vrias aes do Programa Drenagem Urbana e Controle de Eroso
Martima e Fluvial foram inseridas no Programa Gesto de Riscos e Resposta a Desastres, lanado em
2012. Neste Programa, sob a gesto do Ministrio das Cidades existe o Objetivo Promover a preveno de
desastres com foco em municpios mais suscetveis a inundaes, enxurradas e deslizamentos, por meio de
instrumentos de planejamento urbano e ambiental, monitoramento da ocupao urbana e implantao de
intervenes estruturais e emergenciais, que reverte o quadro de poucos investimentos ao disponibilizar
recursos da ordem de R$ 12 bilhes.

4.4 Avaliao poltico-institucional

Legado institucional e dependncia de trajetria na poltica pblica de saneamento bsico

A presente seo corresponde caracterizao e anlise poltico-institucional do setor de saneamento

bsico no Brasil, abordando diferentes dimenses da gesto dos servios, e traz um breve panorama dos
modelos de prestao dos servios praticados no Pas.
A caracterizao poltico-institucional do setor busca avaliar como variveis institucionais, polticas e
estruturais, expressas atravs dos conceitos de legado de polticas prvias e de dependncia de trajetria,
contribuem para a constituio de padres diferenciados de polticas e servios de saneamento. Essas
polticas se territorializam de maneiras distintas e desiguais por estratos sociais e nas diferentes regies
brasileiras, expressando, inclusive, o tipo de relao entre Unio, estados e municpios e entre Estado e
sociedade. Esse fator um dos que impem desafios para a universalizao dos servios, na perspectiva de
consagr-los como direito de cidadania.
As reformas poltico-constitucionais desencadeadas com o processo constituinte de 1988 colocaram para o
setor de saneamento grandes desafios. Diferentemente das conquistas sociais auferidas pelo movimento
sanitarista para a poltica de sade pblica e pelo movimento da reforma urbana para a poltica urbana, o
saneamento no inseriu na chamada Constituio Cidad sequer princpios, diretrizes e valores que
levassem ao alinhamento deste setor com o ambiente democrtico e inclusivo, que tem o Estado no claro
papel de agente promotor de direitos. Ao contrrio, introduzira apenas aspectos que fomentaram uma
disputa em torno da titularidade dos servios, com pouca influncia na correlao de foras instaurada
desde o Planasa.
Com o declnio do Planasa e a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH) deu-se incio a um
movimento com o objetivo de superar o vazio institucional que se instaurara no setor. O quadro
caracterizava-se por forte disperso e pulverizao de recursos, alm de superposio de competncias em
vista da multiplicidade de rgos e ministrios que atuavam no saneamento segundo lgicas prprias e
interesses particulares e imediatistas, implicando graves impactos no deficit, inclusive nas reas
metropolitanas, onde a disputa pela titularidade era mais acirrada. Esse perodo denominado de gesto
sem poltica.
Sob uma breve perspectiva histrica, o perodo compreendeu: i) o declnio do Planasa e a extino do BNH,
como os principais eventos de um legado que at hoje incide sobre a poltica e os modelos de gesto
praticados no saneamento brasileiro; ii) o movimento de mudana ensaiado pelas foras que formularam o
Projeto de Lei da Cmara (PLC) n 199 e conseguiram aprov-lo nas duas casas do legislativo federal; iii) o
veto presidencial ao PLC 199 em 1995; iv) mobilizao por parte de entidades e organizaes do setor,
como estratgia de luta contra a privatizao, inaugurando um fato social indito no saneamento, ao

84

aglutinar, no mesmo campo poltico, representantes de movimentos populares, do movimento sindical, da

academia, dos servios pblicos municipais de saneamento, sob uma articulao mais ampla com o Frum
Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA); v) o
arquivamento do Projeto de Lei do Senado (PLS) n 266/1996 e do Projeto de Lei (PL) n 4147/2001.
Esse conjunto dos eventos permite constatar que, apesar da forte resilincia que caracteriza a trajetria
poltico-institucional do saneamento no Brasil, o setor sistematicamente objeto de disputa por projetos
confrontantes sobre o papel do Estado e, consequentemente, os formatos de polticas pblicas praticados.
Considera-se a existncia de um grande obstculo mudana institucional: por um lado, a capacidade de
veto dos agentes que se sentem ameaados pela mudana; por outro a (in)capacidade das foras de
mudana para superar essa estrutura de veto. Se, no perodo entre a falncia do Planasa e a tentativa de
ordenamento do setor sob a orientao do PLC 199, a estrutura de vetos imposta pelos agentes
interessados em manter o status quo atuou de maneira a criar as condies para que a resilincia operasse,
no perodo seguinte ofensiva governamental de induzir a entrada do capital privado no setor, alguns
desses mesmos agentes atuaram no sentido de evitar a mudana naquela direo. Assim, considera-se que
a tendncia do setor de saneamento de se render s suas foras inerciais e de retornar s formas
institucionais originais se, por um lado, evitou o deslocamento do setor no sentido dos princpios
constitucionais de valorizao do poder local, democratizao do processo decisrio e de polticas pblicas
como indutoras de direitos, por outro, se articulou para evitar a privatizao, incidindo em novas e at
ento inusitadas composies entre os agentes.
Com o perodo que se inicia em 2003, pode-se falar que o setor ensaia a retomada de uma trajetria de
mudana, em particular com aumento de investimentos para o setor, mas a nova realidade ainda convive
com resqucios do passado, sem que haja uma clara ruptura com o seu legado de polticas prvias. Sobre a
composio poltica do campo tambm incidem fatores exgenos ao setor, que estruturam e determinam
em grande medida as opes de polticas pblicas e as mudanas nas formas de organizao da
administrao pblica. deste lugar que se analisa o perodo correspondente a 2003-2006, aqui
denominado de gesto por programas.
Apesar de o setor ainda no contar com uma poltica nacional e, at 2007, com uma lei nacional, a SNSA
buscou reestruturar os programas existentes e os novos, sob um mesmo arcabouo de normas e critrios
que conformavam uma espcie de embrio da poltica que se desenhava para o setor. Destaca-se a inflexo
do papel do PMSS, que se torna importante instrumento de fortalecimento da gesto pblica dos servios
de saneamento.
A partir de 2003, as polticas urbanas passaram por mudanas significativas, com a criao do MCidades, a
realizao da 1 Conferncia Nacional das Cidades e a implantao do ConCidades, pavimentadas em
conquistas sociais consolidadas anteriormente com a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001. No
entanto, no que se refere ao saneamento, ainda h que se avanar na integrao de atores e aes
governamentais, com vistas a superar a pulverizao das iniciativas, distribudas em 2011, em 15
programas com 149 aes, conduzidas por sete ministrios.
Avalia-se que este quadro mais geral, de organizao do governo brasileiro para a gesto das cidades, tem
reflexo no setor de saneamento no perodo 2003-2006, principalmente sob quatro aspectos, sendo os trs
primeiros mais relacionados poltica e o quarto gesto dos servios: i) a elaborao, aprovao e
regulamentao53 da Lei n 11.445/2007 que define as diretrizes nacionais e a Poltica Federal de
Saneamento Bsico; ii) a retomada dos investimentos e adoo de medidas voltadas para a qualificao do
gasto pblico, visando reduo do deficit de acesso aos servios e racionalizao das aes no setor; iii)
53

Por meio do Decreto Presidencial n 7.217/10.

85

a aprovao da Lei n 11.107/2005 (Lei dos Consrcios); iv) a organizao dos servios, que independente
do nvel onde so executados e do agente responsvel pela sua prestao, redefine a relao titularprestador, cabendo ao primeiro o exerccio indelegvel do planejamento (integrado e participativo), a
criao das condies para o efetivo controle social e o estabelecimento de uma entidade pblica de
regulao.
Os antecedentes desse processo demonstram como o Governo Federal se organizou para preparar e
aprovar uma proposta de regulamentao do setor, no nvel do Executivo, mediante a formulao do PL n
5.296/2005, aprovado pelos Conselhos Nacionais das Cidades e da Sade; e como no Legislativo, onde o PL
recebe cerca de 800 emendas, se verifica o acirramento das disputas e embates. Com concesses de parte
a parte, aprovado o PL n 7.361/2006, sancionado pelo Presidente da Repblica como a Lei n
11.445/2007 (LDNSB). Sabe-se que a LDNSB, em conjunto com a Lei dos Consrcios Pblicos e da Gesto
Associada, consolida referncias normativas que asseguram o carter de servio pblico do saneamento
bsico. Entretanto, se por um lado, esto criadas as condies para se fazer a opo poltica de transformar
o que lei em agenda pblica, por outro, sabe-se que leis, mesmo como a resultante de processos sociais,
no acabam com as contradies sociais.
Sob essa perspectiva, apesar do enorme avano representado pela aprovao da LDNSB e da sua
regulamentao, essa lei no constitui a poltica nacional de saneamento bsico; ela consiste na lei federal,
que determina, entre outros instrumentos, a elaborao do plano nacional. Assim, ainda que a LDNSB
signifique um progresso importante, pois define um quadro normativo para o setor, a sua traduo em
agenda pblica est condicionada capacidade de gesto dos titulares dos servios e do papel da Unio
para fazer com que seja implementada com aderncia a esses princpios.
Poltica pblica de saneamento bsico: desafios da descentralizao e da ao federativa
Debates e mobilizaes em torno da descentralizao da poltica pblica de saneamento ocorrem desde
final dos anos 1970, em tempos de lenta abertura poltica. O crescente investimento em infraestrutura e
em urbanizao do Pas acompanha a racionalidade desenvolvimentista, equalizando a perspectiva de
desenvolvimento lgica de crescimento econmico, com insuficiente investimento em capacitao
tcnica e fortalecimento operacional dos municpios em relao assuno da gesto de polticas pblicas,
em particular as de saneamento.
A lgica do Planasa, que privilegiava os investimentos em abastecimento de gua, sobretudo nas regies
onde os municpios concederam os servios s companhias estaduais, instituiu problemas ainda crnicos
para o setor. Os servios de esgotamento sanitrio, apesar de constarem do escopo da concesso, eram em
geral prestados pelos municpios, sem amparo no planejamento e na institucionalizao dessa atividade54.
A gesto dos resduos slidos, omitida da agenda nacional desde o Planasa, sempre esteve sob
responsabilidade municipal, implementada por secretarias de servios pblicos e em menor nmero, sob a
forma de autarquias. A drenagem urbana, quase sempre tratada como um servio complementar das
secretarias municipais de obras, fora restringida a redes e condutos coletores de guas pluviais, ainda hoje
sem a necessria articulao com a dinmica urbana de uso e ocupao do solo.
Embora, desde a Constituio Federal de 1988, a descentralizao poltico-administrativa relacionada
universalizao de servios pblicos na perspectiva de garantia de direitos, conste como princpio,

54

Segundo dados do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) 2007, 71% dos municpios ainda concediam
servios de gua para as 26 empresas estaduais existentes e apenas 28% dos municpios assumiam, de forma direta ou indireta, a
operao desses servios.

86

valorizando os municpios como titulares dos servios pblicos55 os quais podem ter sua prestao
delegada por este ente a terceiros , ressalta-se a forte disputa em torno do sentido da descentralizao e
do papel dos municpios na proviso desses servios.
A LDNSB no trata da titularidade dos servios de saneamento bsico, por entender que a definio de
competncias entre os entes da Federao matria exclusiva da Constituio Federal. O equacionamento
da relao federativa, no caso do saneamento bsico, mesmo com o desfecho de deciso do Supremo
Tribunal Federal (STF) sobre a titularidade dos servios56, depender da capacidade do Pas de tornar o
Plansab um instrumento eficaz para orientar a atuao da Unio e, sobretudo, promover, por meio de
mecanismos institucionais (incentivo e coero), a observncia das diretrizes nacionais pelos estados e
municpios. Alm disso, a participao dos governos estadual e do Governo Federal, no sentido de criar
mecanismos para fomentar a cooperao entre entes federados, fundamental. A ideia de avano do setor
intrnseca universalizao do acesso e melhoria da qualidade da prestao dos servios. No se trata
apenas de mais recursos, mas da reduo de condutas clientelsticas, de prticas pontuais e do uso
excessivo e desarticulado de emendas parlamentares na alocao dos recursos em saneamento bsico.
Cabe Unio, nesse contexto, atuar na dinmica federativa, que se pretenda mais cooperativa e menos
competitiva, e, em particular SNSA/MCidades, por meio do Plansab, se reestruturar como locus de
coordenao setorial e de articulao institucional das aes de saneamento bsico encampadas pelo
Governo Federal, apoiando, mediante incentivos, o atendimento s diretrizes nacionais definidas pela Lei
n 11.445/2007 para a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico.

A questo da intersetorialidade
Para o Plansab, o conceito de intersetorialidade parte de dois pressupostos: i) a concepo do setor de
saneamento bsico como campo poltico, estruturado pelos agentes que nele atuam e os interesses que
defendem nas arenas de deliberao e de gesto; ii) a afirmao da poltica pblica de saneamento bsico
como estruturadora da cidade, que revela a sua corresponsabilidade na dinmica de valorizao do solo
urbano e sua incidncia na dinmica de segregao urbana e social, implicando, portanto, sobre a mais
valia urbana e como o saneamento (no) captura parte dessa valorizao. Nesta perspectiva, a
intersetorialidade requisita uma articulao estrutural do saneamento bsico com as demais polticas
pblicas de interfaces mais evidentes, como a gesto de recursos hdricos, o meio ambiente, a poltica
urbana e a sade. Isto significa analisar os desafios e as potencialidades da intersetorialidade sob trs
dimenses: a normativa, a institucional e a territorial.
A dimenso normativa diz respeito s normas que regem cada poltica pblica e que podem dificultar ou
impedir o exerccio da intersetorialidade. A dimenso institucional diz respeito prpria composio
poltica do campo, ou seja, como os agentes que se movem e se organizam em torno de cada rea, e os
interesses que defendem, cristalizam a poltica praticada no setor. A anlise dessas duas dimenses deixa
claro que a promoo da intersetorialidade implica o enfrentamento dessa disputa poltica, inclusive
55

A competncia para prestao de servios pblicos locais, relacionado titularidade dos servios, expressa-se no Art. 30 da
Constituio Federal (1988): Compete aos Municpios: (...) v- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.
56
Por ocasio da elaborao do Plansab, encontrava-se em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) o julgamento de duas aes
diretas de inconstitucionalidade (ADIs), as ADIs 1842 do Rio de Janeiro e 2077 da Bahia. A ADI do Rio de Janeiro, ajuizada pelo
Partido Democrtico Trabalhista (PDT) contra leis que tratam da criao da Regio Metropolitana (RM) e da microrregio dos Lagos
no estado do RJ e sobre prestao de servio de saneamento bsico nesses territrios, teve o seu julgamento finalizado em 2013. A
ADI da Bahia foi ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) contra a Assembleia Legislativa da Bahia, questionando a
constitucionalidade de alteraes na constituio baiana, por usurparem competncia da Unio para legislar sobre diretrizes dos
servios de gua e esgotos e por ofenderem os princpios da autonomia municipal e da proporcionalidade.

87

quanto ao financiamento. Para isso, faz-se necessria a criao de mecanismos institucionais capazes de
reduzir o poder de veto dos agentes que atuam no sentido de manter o status quo da setorializao. Na
dimenso territorial, a questo central como se define a escala de interveno. E para isso no se tem
resposta pronta. Na viso do Plansab, no se devem adotar definies rgidas e dogmticas nessa escolha,
como apenas a bacia ou apenas o municpio, entre outros recortes. Trabalha-se com a hiptese de que a
escala pode ser construda a partir do problema e do tipo de ao que reivindica. Esta concepo abarca,
alm da referncia territorial, a percepo social dos agentes sobre o problema e a prpria organizao dos
demais servios que o tangenciam. Assim, identificam-se desafios e potencialidades referentes
construo da intersetorialidade:

necessidade de fortalecer o MCidades, como instncia formuladora de polticas pblicas no nvel

federal, e efetivamente como coordenador da poltica de saneamento bsico, de modo a superar e
minimizar a pulverizao e o conflito de competncias entre diversas instituies governamentais e o
repasse de recursos sem aderncia poltica do setor;
capacidade de enfrentar a baixa articulao ainda existente entre os quatro componentes do
saneamento bsico, inclusive explorando, no processo de planejamento, a integrao estimulada pela
legislao referente aos resduos slidos, bem como entre o setor e a poltica de desenvolvimento
urbano;
administrar a multiplicao de instncias de participao especficas a cada setor que no interagem e
que demandam grande esforo dos movimentos sociais no sentido de ocupar esses espaos de forma
autnoma e qualificada;
superar a ciso de linguagem, a viso setorial e a resilincia das organizaes e processos que
dificultam o dilogo entre os saberes e a aplicao de um conjunto vasto de instrumentos legais e
jurdicos que esto disposio para serem incorporados ao cotidiano da gesto das cidades;
enquanto se constri algo mais sistmico e institucionalizado no nvel federal, aproveitar o Plansab
como uma oportunidade para revitalizar os espaos existentes como o ConCidades, as Conferncias
das Cidades, a Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente (Cisama) e os conselhos
nacionais como o CNS, o CNRH e o Conama como instncias institucionalizadas para o exerccio da
intersetorialidade.

Regulao
Na anlise da regulao do setor de saneamento no Brasil parte-se do princpio, afirmado na Constituio e
consagrado pela Lei n 11.445/2007, de que os servios de saneamento so servios pblicos.
Consequentemente, reserva-se ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e assegurar a
prestao de tal atividade. Da sua natureza de servio pblico decorre a importante concepo adotada
pela Lei n 11.445/2007, de que em relao aos servios de saneamento existiro trs responsabilidades
distintas: (i) a funo planejadora; (ii) a funo reguladora; e (iii) a funo prestacional.57 Dentre elas, a
funo reguladora deve ser vista como a atuao do Estado na ordem econmica e na ordem social, com a
finalidade de proteo do interesse pblico. Por conseguinte, a regulao ultrapassa a rea econmica,
devendo tambm garantir os direitos de cidadania com a prestao adequada dos servios. Alm disso
preciso que as agncias e rgos reguladores intensifiquem a participao da sociedade civil, ampliando e
reforando, dessa forma, os espaos de controle social sobre as polticas pblicas.
A regulao da prestao de servios pblicos deve atender principalmente os seguintes objetivos: (i)
modicidade tarifria, que deve conciliar objetivos sociais e sustentabilidade econmico-financeira da

57

MARQUES NETO, F. A. A regulao do setor de saneamento. In: CORDEIRO, B.S. (coord.). Instrumentos das polticas e da gesto
dos servios pblicos de saneamento bsico. Braslia: Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental.
Programa de Modernizao do Setor Saneamento, 2009.

88

prestao dos servios, (ii) a definio de mecanismos que induzam a eficincia e eficcia dos servios, (iii)
o estabelecimento de padres e normas para a adequada prestao dos servios.
A Lei n 11.445/2007 assume as definies citadas anteriormente e estabelece a regulao da prestao de
servios de saneamento bsico, condicionando a validade dos contratos existncia de entidade de
regulao e normas de regulao, que devem necessariamente observar a poltica e o Plano Municipal de
Saneamento Bsico (PMSB).
Atualmente, existem inmeros contratos de concesso assinados anteriormente Lei dos Consrcios, cuja
previso de regulao no atende aos princpios da LDNSB, e que precisam ser adaptados a nova realidade.
Afora estas lacunas, tem-se a necessidade de adequao de diversas leis de criao das entidades
reguladoras, quer sejam estaduais ou municipais, aos princpios do novo marco legal. O art. 9, II, da Lei n
11.445/2007, trouxe para o titular dos servios de saneamento bsico o dever legal, na formulao da
poltica pblica de saneamento bsico de definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao.
Assim, compete ao titular dos servios a definio do ente responsvel pela regulao e fiscalizao dos
servios pblicos, podendo integrar ou no sua estrutura administrativa, devendo ser uma entidade, ou
seja, uma pessoa jurdica de direito pblico que, para o exerccio da funo de regulao, dever atender
aos princpios de: independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira;
e, transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises.
O desenho regulatrio considerado o instrumento basilar para se garantir eficincia e eficcia atividade
reguladora e serve como modelo para anlise do atendimento das entidades reguladoras aos princpios da
regulao. Destacam-se a independncia da entidade reguladora, a garantia dos mandatos de seus
dirigentes, a capacidade tcnica, as decises tomadas por rgos colegiados e a participao social. So
instrumentos do exerccio da participao social na regulao, a realizao de audincias e consultas
pblicas, a constituio de ouvidorias e o funcionamento efetivo dos conselhos.
Como se sabe, o tema da regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil ainda muito recente,
tendo em vista sua consolidao na agenda do setor com a Lei n 11.445/2007. Tambm a definio da
entidade de regulao, assim como dos procedimentos e normas para sua atuao, pode ser considerada
incipiente e desigual segundo as macrorregies do Pas e os diferentes portes dos municpios brasileiros.
Neste cenrio, os dados e as informaes existentes sobre como a atividade de regulao vem sendo
exercida no Brasil tambm no oferecem segurana quanto conformidade com a realidade do pas, alm
de apresentarem distores significativas quando comparadas diferentes fontes.
O Plansab no poderia desconsiderar os resultados divulgados pela Pesquisa de Informaes Municipais
(Munic), do IBGE, sendo esta, sem dvida, um censo dos municpios brasileiros que se constitui em uma
fonte relevante para estudos sobre a vida poltica municipal. Na edio de 2011, a Munic levantou a
situao da regulao do saneamento no Brasil. Entretanto, o panorama capturado no condiz com o que
se sabe da evoluo efetiva da atividade de regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil. A
implantao dessa atividade est de fato evoluindo, mas de forma mais gradual do que expressam os
nmeros da pesquisa. Para ancorar essa reflexo com um exemplo ilustrativo, segundo a Munic 2011, no
estado do Sergipe 51 municpios (dos 75 existentes) dispem de regulao para os servios de
abastecimento de gua. Segundo informaes da Associao Brasileira de Agncias de Regulao (Abar 2012), no h nenhuma agncia reguladora em funcionamento no Sergipe, sendo que a criada por lei ainda
no foi instituda.
Com o intuito de incorporar ao Plansab o maior nmero de informaes relevantes, de maneira a contribuir
para o aperfeioamento do estado da arte da regulao do saneamento no pas, apresenta-se adiante

89

tambm um breve resumo dos principais resultados extrados da Pesquisa Regulao 201258, ano de
referncia 2011, com coleta dos dados e informaes junto s entidades reguladoras.
Os dados da pesquisa Abar59 indicam que, conforme levantamento realizado na internet, estima-se que
haja atualmente no pas cerca de 47 agncias reguladoras com competncia legal para atuao no setor de
saneamento bsico (p.8). Desse universo, 23 so de abrangncia estadual, uma distrital, 20 municipais e 3
consorciadas. Ainda que os dados da pesquisa da Abar no contemplem esse universo, que provavelmente
mais se aproxima do que de fato existe de regulao no setor de saneamento bsico no Brasil, segundo a
referida publicao, estima-se que as 23 agncias pesquisadas regulam aproximadamente 95% das
delegaes no pas, o que demonstraria a representatividade da pesquisa para o quadro nacional.
Das 23 agncias de regulao pesquisadas60, 18 so vinculadas a estados e ao Distrito Federal (representam
quase todo o conjunto das agncias filiadas Abar), sendo apenas quatro municipais e uma intermunicipal.
A pesquisa da Abar reafirma o que j fora ressaltado nos levantamentos anteriores com relao forte
predominncia do modelo regulatrio estadual. Cerca de 50% das agncias identificadas no pas so de
abrangncia estadual. Das agncias pesquisadas, a Comisso de Regulao dos Servios de Saneamento
Bsico do Estado da Bahia (Coresab) a nova participante da edio de 2012. Vale ressaltar que a Coresab
traz a novidade de constituir-se como uma comisso de regulao, ainda que tenha sido tratada na
pesquisa da Abar como uma agncia reguladora. Alm da Coresab, outras cinco agncias reguladoras
participantes da pesquisa foram criadas posteriormente Lei n 11.445/2007. So elas: Agncia Reguladora
dos Servios de Saneamento do Estado de Santa Catarina (Agesan), a Agncia Reguladora Intermunicipal de
Saneamento (Aris/SC), a Agncia Reguladora de Guaratinguet (Arsaeg), a Agncia Reguladora de
Saneamento Bsico e Infraestrutura Viria (Arsi/ES) e a Agncia Reguladora de Servios de Abastecimento
de gua e de Esgotamento Sanitrio do Estado de Minas Gerais (Arsae/MG).
A ltima edio da pesquisa da Abar contempla a consulta sobre os tipos de vinculao administrativa das
agncias reguladoras, a uma secretaria do estado ou do municpio, considerada a sua condio de
autarquia que integra a administrao indireta do poder pblico. A incluso em si da informao na
pesquisa relevante porque, alm do conhecimento que gera a respeito, colabora na anlise das
caractersticas de independncia decisria e autonomia, atribudas por lei s entidades de regulao. A
pesquisa observa relativa pulverizao do locus de vinculao administrativa das Agncias (p. 14). Dos
dados apurados, as agncias reguladoras vinculam-se mais recorrentemente ao Gabinete do Chefe do
Poder Executivo, s Secretarias de Gesto e Planejamento, de Infraestrutura, de Desenvolvimento e de
Governo (quatro vinculaes para cada rgo). Contudo, por definio legal, a agncia reguladora tem por
finalidade garantir a implementao de determinada poltica pblica e seus respectivos planos e
programas, sendo estes de responsabilidade do rgo pblico formulador, seja um ministrio no nvel da
Unio ou de uma secretaria, nos nveis subnacionais.
Do ponto de vista de quem regulado, verifica-se a predominncia de autarquias (63%), no formato de
Departamentos ou SAAE municipais, em decorrncia do impacto da Aris/SC e da Agesan, que respondem
pela regulao de 36 e 26 prestadores, respectivamente. Em seguida, figuram as sociedades de economia
mista (24%), sob a predominante forma de Cesb. Segundo a publicao da Abar, houve uma inverso nos
dados encontrados, comparativamente a 201161. As empresas privadas reguladas correspondem a 13%.
Do ponto de vista de quem regula, 96% dos servios prestados so regulados por agncias estaduais, com
destaque para a Arsae/MG, que atua em 615 municpios do estado de Minas Gerais, seguida da novata
Coresab, que atua em 361 municpios, da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados

58

Saneamento Bsico: Regulao 2012. Saneamento Bsico: Regulao 2012. - Fortaleza: Expresso Grfica e Editora, 2012. 64 p.
il.; 20cm. Realizao: Abar, Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear.
59
Saneamento Bsico: Regulao 2012 (j citada).
60
A relao completa das 23 agncias pesquisadas pode ser consultada na referida publicao (p. 8).
61
Estes percentuais, na pesquisa 2011, eram de 24% e 38%, respectivamente (p.15).

90

do Rio Grande do Sul (Agergs) e da Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So Paulo
(Arsesp), cada qual atuando em 227 municpios nos seus respectivos estados.
A pesquisa confirma o modelo predominante de prestao dos servios de saneamento bsico no Brasil. Da
amostra, as sociedades de economia mista atendem a 96% das delegaes reguladas. Do restante, 2,7%
dos municpios regulados so operados por departamentos e autarquias municipais e 0,7% por empresas
privadas. Se este quadro no oferece novidade, interessa mais trazer os dados que informam sobre
quantos prestadores cada agncia regula. A situao de uma mesma agncia regular mais de um prestador
de servios foi encontrada nos seguintes casos: Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do
Estado do Rio de Janeiro (Agenersa) e Agergs (dois prestadores), Arsae/MG (quatro), Arsesp (trs), Agesan
(26), Arsaeg (dois), Aris/SC (31). A situao mais incomum, de um mesmo prestador ser regulado por mais
de uma entidade de regulao, foi informada na Companhia Catarinense de guas e Saneamento (Casan),
que regulada pela Agesan e pela Aris/SC (e pela Agncia Intermunicipal de Regulao, Controle e
Fiscalizao de Servios Pblicos Municipais do Mdio Vale do Itaja - Agir, no participante da pesquisa). A
pesquisa alerta que ambas as situaes reportam para o problema da uniformidade da regulao, que pode
implicar perda de ganhos de escala e de escopo, alm da possvel imposio, ao prestador, de normas e
procedimentos no condizentes com a realidade onde operam os servios.
Assim como nos casos dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, no so poucas
e muito menos insignificantes as divergncias entre os resultados encontrados na Munic 2011 e na
Pesquisa Regulao 2012, da Abar, para a regulao dos servios de resduos slidos e de drenagem
urbana. A pesquisa da Abar constata que a regulao desses servios ainda muito incipiente e que ainda
demanda atividades preparatrias, como a elaborao de instrumentos legais e contratuais, a partir dos
quais a entidade de regulao venha a se referenciar para exercer sua funo regulatria e de fiscalizao.
Dos dados apurados em 2011, informa que a Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento do
Distrito Federal (Adasa) regula trs prestadores, cada um com natureza jurdica e prestao de servio
distintas (imagina-se que isto relaciona-se com o escopo dos servios prestados na rea de limpeza urbana
e de manejo de resduos slidos). Tambm a Arsaeg, de Guaratinguet, regula um prestador de resduos
slidos.
O alinhamento legislao nacional que atualmente regulamenta o setor de saneamento bsico no Brasil
confere a existncia do PMSB um dos principais procedimentos para organizar a gesto dos servios. Alm
disto, estabelece que as atividades de regulao e os contratos de prestao dos servios observem,
necessariamente, o disposto no plano. Sobre esse aspecto, a pesquisa da Abar confirma o quanto pouco
expressivo o avano desde a promulgao da Lei n 11.445/2007. Quando se observa comparativamente
os dados da edio de 2011 e de 2012, revela-se forte impulso para a regularizao das delegaes dos
servios de saneamento bsico: crescimento de 93% no nmero de contratos de concesso e de contratos
de programa firmados de acordo com a legislao federal. No entanto, considerando o universo no pas,
apenas 35% dos servios prestados esto sob regime de delegao regularizada, ou seja, contratualizada.
Com relao existncia de PMSB, a pesquisa da Abar confirma o dado levantado pela Munic 2011: apenas
cerca de 11% dos municpios brasileiros elaboram o seu Plano. O diferencial que este percentual se aplica,
segundo a pesquisa Abar, ao universo dos municpios regulados, totalizando 592 municpios (em 2011),
sendo 69% destes localizados nos estados de So Paulo e de Santa Catarina. A tabela seguinte, com base na
Munic 2011 ilustra a situao.

91

TABELA 4.22: Municpios com plano municipal de saneamento, por caractersticas dos planos
O PLANO ABRANGE OS SERVIOS DE:
COM PLANO
MUNICIPAL DE
SANEAMENTO (%)

ABASTECIMENTO
DE GUA (%)

ESGOTAMENTO
SANITRIO (%)

LIMPEZA URBANA
DE MANEJO DE
RESDUOS
SLIDOS (%)

DRENAGEM E
MANEJO DE
GUAS PLUVIAIS
URBANAS (%)

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul

10,9
8,7
5,4
16,3
13,5

86,7
82,1
63,9
91,2
93,8

85,9
61,5
75,3
93,0
90,0

68,1
94,9
81,4
56,6
71,9

58,3
66,7
65,0
46,3
70,6

Centro-Oeste

8,8

87,8

70,7

73,2

65,9

BRASIL/REGIO

Fonte: Munic, IBGE 2011

Verifica-se, na Tab. 4.22, que o nmero de municpios com planos municipais de saneamento muito
restrito, sendo que a situao de maior carncia desse instrumento de planejamento encontra-se nas
regies Norte e Nordeste, como indica a primeira coluna da Tabela. Os planos existentes privilegiam o
abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio (colunas 2 e 3). O componente menos tratado nos planos
existentes o de drenagem e manejo de guas pluviais.
Alm de perguntar sobre a existncia de PMSB nos municpios regulados, a pesquisa da Abar incluiu na
edio de 2012 uma pergunta sobre o dever de acompanhamento do Plano, ou seja, pretendendo capturar
se a atividade de regulao e de fiscalizao exercida pela agncia reguladora est observando o disposto
no PMSB, quando existente. A pesquisa informa, literalmente (p.54):
Foi acrescido pesquisa 2012 o dever de acompanhamento dos planos municipais de
saneamento bsico, em que apenas 8 (oito) Agncias esto realizando essa atividade, com
nmeros expressivos: AGESAN (SC) (254) e ARSESP (SP) (107). Este dado condizente com a
incipincia prtica dessa atividade de competncia das Agncias Reguladoras.

Quanto ao exerccio do controle social sobre a atividade regulatria, os resultados da pesquisa corroboram
a anlise do incio desta seo sobre o tema da regulao. O modelo de regulao existente no Brasil limita
a participao da sociedade civil. Na grande maioria dos casos, tanto a participao quanto o controle social
esto reduzidos a procedimentos como consultas pblicas eletrnicas e realizao de audincias pblicas. A
pesquisa Regulao 2012 informa em 2011 foram realizadas 114 audincias e consultas pblicas, a Adasa
respondendo por cerca de 40% deste total. Entre as agncias municipais, reporta-se que foram realizadas
16 audincias e consultas pblicas, sendo sete pela Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e
Esgotos de Joinville (Amae). Segundo a Abar, a realizao de audincias e consultas pblicas forte
indicador da transparncia da Agncia Reguladora e do maior grau de proximidade dela com os usurios
(p. 60). Ainda que no seja possvel discordar dessa afirmativa, pode-se afirmar assertivamente que a
definio de controle social estabelecida na Lei n 11.445/2007, assim como o conceito de participao e
controle social adotados no Plansab, alteraria substancialmente a anlise empreendida. Realizar consultas e
audincias pblicas ainda que possa efetivamente atribuir algum grau de transparncia da agncia
reguladora para a sociedade, indubitavelmente insuficiente para constituir um indicador de controle
social, qui de participao nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao
relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico (inciso IV do art.2 da Lei n 11.445/2007),

92

sendo o exerccio de todas essas atividades (formulao de poltica, planejamento e avaliao) amplamente
dependentes da atividade regulatria.
Como as consultas e audincias pblicas cumprem a formalidade dos procedimentos legais, os conselhos
municipais de polticas pblicas, particularmente os conselhos das cidades, seguindo nos nveis estadual e
municipal a estrutura de controle da poltica instituda no nvel federal, constituiriam as instncias
institucionalizadas adequadas para o exerccio da participao e do controle social. Contudo, sabe-se o
quanto o setor de saneamento bsico, sobretudo se comparado a outras polticas pblicas, como a sade, a
habitao de interesse social, ainda traz forte deficit participativo. Este quadro confirmado pela pesquisa
da Abar. A pergunta sobre a existncia de algum tipo de conselho de saneamento bsico62 estadual,
municipal, de usurios ou conselho externo de gesto da agncia denota por si s a incipincia da forma
como o tema tratado no ambiente regulatrio e a real insuficincia desta atividade de gesto, to
relevante para que o Plansab se concretize como instrumento real para a universalizao do acesso e a
melhoria da qualidade dos servios prestados populao.
So reveladores desse quadro os dados apurados pela Munic 2011 acerca da existncia de mecanismos de
controle social e de participao, apresentados na prxima seo deste documento. Em resumo, as
principais divergncias que sobressaem da anlise das duas pesquisas, no que concerne regulao, dizem
respeito aos seguintes aspectos:
i)

universo de municpios regulados: segundo a Munic (2011), 80% dos municpios brasileiros
declaram possuir algum tipo de rgo de regulao; segundo a Abar (2012), existem no Brasil
41,3% dos municpios regulados;
ii) regulao dos servios de drenagem urbana e de resduos slidos: segundo a Munic (2011), dos
municpios brasileiros, 69% e 84% declararam possuir rgo de regulao para os servios de
drenagem e de resduos slidos, respectivamente63; segundo a Abar, a regulao para esses
servios ainda muito incipiente, inclusive quanto possibilidade de apurar informaes,
conforme mostrado.
Entende-se que caber futuramente ao Plansab, em sua etapa de implementao das aes propostas, e ao
Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa), instituir metodologia criteriosa para
acompanhar e avaliar a evoluo da atividade de regulao dos servios de saneamento bsico no pas.
Cabe lembrar que o Programa 3 Saneamento Estruturante prev aes de apoio gesto, entre essas (ii)
a implementao e o aperfeioamento da regulao e das atividades de fiscalizao, por meio de
assistncia tcnica e incluindo a capacitao dos agentes reguladores (p. 154).
Os modelos de regulao autorizados pela Lei n 11.445/2007 so: a regulao por entes estaduais, por
entes municipais e por consrcios de regulao. A principal vantagem do modelo regulatrio estadual est
na maior propenso a ganhos de escala e de escopo. Os ganhos de escala so decorrentes da amplitude de
atuao do ente regulador dentro de um mesmo servio pblico, enquanto os ganhos de escopo se
referem pluralidade de servios regulados pelo mesmo ente. Certos servios federais, como o caso do
fornecimento de energia eltrica (normalmente na etapa de distribuio), servios estaduais de
62

Segundo a pesquisa, no que concerne aos conselhos de saneamento bsico, das 23 (vinte e trs) Agncias participantes, 8 (oito)
declararam no possuir conselhos de controle social de qualquer espcie, mantendo-se a predominncia dos conselhos estaduais
ou municipais de saneamento, presentes em outras 10 (dez) Agncias. A Agesan (SC) informa a existncia de 22 (vinte e dois)
Conselhos de Saneamento, sendo um estadual e os demais municipais. Trs Agncias declararam possuir mais de um tipo de
conselho distinto: a Arsesp (SP) e a Coresab (BA), alm do Conselho de Saneamento, possuem tambm Conselho de Usurio dos
Servios; e a Aris (SC), alm do Conselho de Saneamento, um Conselho Externo de Gesto da Agncia (p.60).
63
Supe-se que os valores apurados so mais condizentes com a existncia de prestador de servios no municpio para drenagem
urbana e gesto de resduos slidos e limpeza urbana, entendendo a dificuldade de o municpio como respondente da Pesquisa
de Informaes Municipais (Munic) compreender todas as questes investigadas na pesquisa.

93

competncia do ente federativo ao qual est subordinado, bem como servios de um grande nmero de
municpios, podem ser regulados por entes estaduais.
Em consequncia, o modelo estadual permite, de um lado, a reduo dos custos da regulao por servio
pblico e a existncia de rgo colegiado de dirigentes, bem como a possibilidade de vencimentos
compatveis para o quadro tcnico, sem forte impacto no valor das tarifas, e, de outro lado, a troca de
expertise adquirida entre os servios pblicos regulados para obteno de resultados mais eficientes e
cleres. Por outro lado, o distanciamento dos entes estaduais em relao ao servio pblico e aos usurios
acarreta a necessidade de previso de mecanismos mais eficientes para garantir, para o primeiro, a
eficincia e celeridade da regulao, e, para o segundo, o acesso regulao pela sociedade. Nesse sentido,
e voltado para o setor de saneamento bsico, o ente regulador pode dividir sua competncia fiscalizadora
com o Poder Executivo Municipal, deixando para este a inspeo direta e constante dos servios
(fiscalizao direta), enquanto o ente ficar incumbido da fiscalizao indireta e aplicao de penalidades.
Tambm poder ser dividida a competncia de resoluo de conflitos, quando os municpios podero
receber as solicitaes de ouvidoria (reclamaes, consultas, etc) e encaminh-las ao ente regulador. Para
tanto, necessrio prever a criao de canal de comunicao especfico entre o municpio e o ente
regulador, a fim de receber as manifestaes dos usurios e eventuais irregularidades constatadas na
fiscalizao direta, bem como de um sistema de informaes, para que esta possa monitorar remotamente
os nveis de adequao dos servios. Por fim, preciso tomar os devidos cuidados em relao
independncia, considerando o risco de influncia do chefe do Poder Executivo Estadual sobre servios que
no seriam de sua titularidade.
As vantagens do modelo regulatrio municipal, se comparadas ao estadual, so as proximidades com o
servio pblico, a facilidade de fiscalizao constante e a participao dos usurios no controle social. Em
contrapartida, no que tange aos aspectos econmico-financeiro e tcnico, a falta de escala e de escopo
pode conduzir inviabilidade da regulao. Ademais, baixos salrios levam baixa qualidade tcnica da
atividade da regulao, pela falta de interesse por parte do pessoal qualificado e pela forte influncia do
prestador de servios. Com efeito, tal situao pode tambm se reproduzir no mbito das entidades
reguladoras estaduais. Em razo disso, natural que os entes municipais venham a ser dirigidos por apenas
um indivduo, o que vai de encontro ao desenho regulatrio j traado, facilitando a captura e podendo
configurar a gesto personalista, com efeitos na estabilidade do servio. Assim, o ente regulador municipal
poderia buscar formas de reduzir ou diluir os custos da regulao. Com efeito, ele pode valer-se da
delegao de outros servios pblicos de municpios vizinhos (ganhos de escala), bem como outros servios
de titularidade municipal (ganhos de escopo). Cabe apenas observar os devidos cuidados para evitar a
perda da proximidade com o servio e com os usurios, que sua principal vantagem, e a ingerncia
poltica de um municpio sobre servios de outros municpios.
O consrcio pblico regulador a inovao trazida pela Lei n 11.445/2007, em matria de arranjo
institucional da regulao, e est previsto no captulo referente prestao regionalizada. Essa modalidade
de gesto associada, ao lado da celebrao de convnios de cooperao, est prevista constitucionalmente
no art. 241, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98, e recentemente disciplinada na Lei
Federal no 11.107/2005 e seu Decreto n 6.017/2007. O modelo consorciado para a regulao tem
propenso a trazer as vantagens dos dois modelos j vistos, minimizando as desvantagens de cada um com
uma forma intermediria de atuao. necessrio, nesse sentido, fazer projeo do tamanho do ente
regulador, da rea a ser abrangida, do escopo da regulao e dos custos incorridos. As possveis
desvantagens do modelo esto na sua prpria natureza, mas so passveis de superao com o novo
ambiente poltico-institucional e aparato legal que ancoram o setor do saneamento no Brasil. inegvel
que se trata de modelo recente, ainda com uma nica experincia no Pas, em processo de

94

institucionalizao. O consrcio pblico, para ser institudo, necessita da edio de um grande nmero de
documentos, entre eles as leis de criao dos entes a se consorciarem e os contratos de rateio, que
disciplinaro os repasses financeiros para a entidade consorciada. Outros entraves previsveis encontramse na forma de escolha do quadro dirigente e do processo de decises, que poder gerar conflitos de
carter poltico, e na insegurana da continuidade do consrcio quando da ocorrncia de mudanas de
governo, em razo de seu carter pactuado.
Cumpre destacar a situao em que o consrcio pblico regulador combina suas funes com as funes de
prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. Deve se avaliar se, quando no criado
exclusivamente para exercer as atividades de regulao e fiscalizao, tenha sua independncia decisria
violada no prprio ato de criao do consrcio, devido falta de iseno de nimo na atividade decisria,
que deve sempre estar voltada para o interesse pblico.
Por fim, permanece ainda o desafio de se desenvolverem as bases para modelos regulatrios especficos
para os servios de limpeza pblica e manejo de resduos slidos, guardando consonncia com tudo que foi
detalhado no PNRS, bem como para manejo das guas pluviais urbanas, uma vez que toda a tradio da
regulao concentra-se nos servios de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio.

Participao e controle social

A participao e o controle social so elementos fundamentais do novo marco de polticas pblicas de
carter cidado, afirmado pela Constituio Federal de 1988. So duas dimenses diferenciadas e, muitas
vezes, vivenciadas de forma dissociada. pressuposto do Plansab, com base nas indicaes da anlise
situacional e das manifestaes em oficinas e consultas pblicas, a presena e integrao de mecanismos
capazes de democratizar efetivamente os processos de deciso do setor de saneamento64.
A despeito dos histricos dilemas de conformao da democracia brasileira, dos problemas da pactuao
federativa e de elementos externos que condicionam especificamente o setor, h aspectos relevantes no
diagnstico realizado que se ressaltam como obstculos democratizao da gesto do saneamento
bsico:

64

a histrica dificuldade de superao do setor de sua condio de poltica pblica hegemonizada por
interesses corporativos, ressaltando a (ainda) prevalncia da valorizao da dimenso tcnica na
elaborao de polticas, sobre as diretrizes e interesses humanos, sociais e polticos subjacentes a essas
definies;
as amarras e lacunas existentes geradas pela complexa e conflituosa pactuao federativa, a qual
apresenta desafios para a definio do papel de cada ente, em poltica pblica historicamente
centralizada na Unio e nos estados, e das possibilidades reais de participao em cada esfera, de
forma integrada, assumindo modelos sustentveis econmica, social e ambientalmente de acordo com
as particularidades de cada regio;
as desigualdades regionais que hierarquizam e condicionam de forma diferenciada possibilidades de
apropriao do debate por parte da sociedade civil organizada e de gestores/as em cada regio;
a necessidade de superao de processos participativos com fortes caractersticas limitadas consulta,
as quais no permitem a promoo da cidadania ativa e da influncia real, por parte dos/as cidados/s
usurios/as dos servios, nos rumos das decises de Estado. Refora-se a relevncia de decises de
investimentos em saneamento bsico transitarem por meio das esferas constitudas de participao e

importante registrar que a partir do exerccio financeiro de 2014, ser vedado o acesso aos recursos federais ou aos geridos ou
administrados por rgo ou entidade da Unio, quando destinados a servios de saneamento bsico, queles titulares de servios
pblicos de saneamento bsico que no institurem, por meio de legislao especfica, o controle social realizado por rgo
colegiado, nos termos do Decreto Presidencial n 7.217/10.

95

de controle social, associadas ao apoio de contribuies tcnicas, que permitam qualificar o processo
de tomada de deciso.

a escassez quanto a dados e indicadores qualitativos sobre o perfil de mecanismos e de experincias de

gesto democrtica do setor, dificultando o monitoramento e a avaliao do impacto da participao.

A Munic 2011 levantou a situao do controle social do saneamento nos municpios brasileiros, levando-se
em considerao os seguintes tipos de mecanismos: debates e audincias pblicas, conferncia das cidades
e rgos colegiados. Conforme observado nessa pesquisa, 44% dos 5565 municpios brasileiros adotam
algum tipo de mecanismo de controle social dos servios de saneamento bsico e esto distribudos da
seguinte forma: 8% na Regio Norte, 31% na Regio Nordeste, 25% na Regio Sudeste, 27% na regio Sul e
9% na Regio Centro-Oeste. Observa-se que, do total de municpios da Regio Norte, 42% apresentam
mecanismos de controle social nos servios de saneamento bsico, na Regio Nordeste o percentual de
43%, no Sudeste so 36% dos municpios, na Regio Sul esse nmero sobe para 56% e, por fim, na Regio
Centro-Oeste, 47% dos municpios adotam mecanismos de controle social desses servios.
O grfico a seguir apresenta o total de municpios brasileiros, de acordo com o total de mecanismos de
controle social dos servios de saneamento bsico e por tipo de mecanismo adotado.

Fonte: Munic (IBGE, 2011).

FIGURA 4.42: Municpios, total e com mecanismos de controle social dos servios de saneamento bsico adotados.
possvel notar que, dentre esses municpios, a maioria dos mecanismos de controle social concentra-se
nos debates e audincias pblicas e nas conferncias das cidades. A proporo desses municpios que
adotam algum mecanismo de controle social dos servios de saneamento, distribudos entre as grandes
regies do pas, pode ser verificada na figura a seguir.

96

Fonte: Munic(IBGE. 2011)

FIGURA 4.43: Tipos de mecanismos de controle social dos servios de saneamento bsico nos municpios por
grandes regies
Quanto ao controle social da poltica de saneamento no mbito de Conselhos, a Munic 2011 mostra a
situao apresentada na tabela a seguir.

97

TABELA 4.23 Municpios com rgos colegiados que participam do de controle social dos servios de saneamento
bsico, por rgo colegiado Brasil e Grandes Regies (%)

Brasil

Nmero de
municpios com
rgos colegiados
que atuam em
saneamento bsico
3 582

Conselho
Municipal da
Cidade e/ou do
Desenvolvimento
Urbano
16,9

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul

270
1 137
1 030
835

Centro-Oeste

310

Brasil/
Macrorregio

Conselho
Municipal
de Sade

Conselho
Municipal de
Meio Ambiente

Outros
rgos
colegiados

83,9

53,5

9,7

18,2
14,3
12,9
26,7

91,9
90,8
76,7
80,4

11,0
36,9
66,4
26,7

9,3
7,0
9,1
12,6

12,3

85,5

50,3

13,9

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

Observa-se que na maior parte das regies do pas o controle social da poltica de saneamento seria
exercido pelo Conselho Municipal de Sade. No mbito dos Conselhos Municipais da Cidade e/ou do
Desenvolvimento Urbano, o controle social da poltica de saneamento ainda restrito. O nmero de
municpios que optou por criar conselhos especficos, isto , Conselhos Municipais de Saneamento Bsico,
tambm muito pequeno. Segundo a Munic 2011, dos 5565 municpios brasileiros, apenas 195 possuem
conselho municipal especfico para o setor, ou seja, apenas 3,5%. Do total de municpios da Regio Norte,
apenas 1% apresentou Conselho Municipal de Saneamento Bsico, sendo o mesmo percentual da Regio
Nordeste. Os conselhos municipais de saneamento esto presentes em 2% dos municpios da Regio
Sudeste, 9% dos municpios da Regio Sul e em 4% dos municpios da Regio Centro-Oeste. Verifica-se
portanto que a maior parte dos municpios do pas no possui Conselho Municipal de Saneamento Bsico.
No que diz respeito a esses conselhos municipais de saneamento, presentes em apenas 3,5% dos
municpios brasileiros, a Munic 2011 traz uma classificao de acordo com as seguintes caractersticas:
conselho paritrio, conselho com maior representao governamental e conselho com maior
representao da sociedade civil. Atravs do grfico a seguir possvel notar que 75% desses conselhos so
classificados como paritrios.

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

FIGURA 4.44: Caractersticas dos conselhos municipais de saneamento bsico

Deste total dos 195 municpios que apresentam conselhos municipais de saneamento, pode-se observar, na
tabela a seguir, que expem as seguintes caractersticas quantitativas, de acordo com as grandes regies:

98

TABELA 4.24 : Caractersticas dos conselhos municipais de saneamento bsico por grandes regies

CARACTERSTICAS DO CONSELHO

Grandes
Regies
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Conselho Paritrio

Conselho com maior

representao
governamental

Conselho com maior representao da

sociedade civil

4
19
26
81
16

2
1
5
12
1

0
2
7
16
3

Fonte: Munic (IBGE, 2011)

Gesto associada
A Lei de Consrcios Pblicos e da Gesto Associada (Lei n 11.107/2005), regulamentada pelo Decreto n
6.017, de 17 de janeiro de 2007, tem como objetivo proporcionar a segurana poltico-institucional
necessria para o estabelecimento de estruturas de cooperao intermunicipal e solucionar impasses na
estrutura jurdico-administrativa dos consrcios. Ela surgiu em funo de uma necessidade real de
equacionar uma gesto sustentvel dos servios em pequenos municpios, aglomeraes urbanas e RMs.
No Brasil, 80% dos municpios tm menos de 30 mil habitantes. Grande parte desses municpios no possui
estruturas institucionais nem recursos financeiros para organizar uma gesto sustentvel dos servios de
saneamento bsico. Para esses municpios de menor porte, com fraco desenvolvimento econmico, com
dificuldade de captar recursos e pouca capacidade administrativa, a cooperao, sobretudo por meio de
consrcios pblicos ou convnios de cooperao, nos termos da Lei n 11.107/2005, uma alternativa
importante para implementao de programas e desenvolvimento de projetos de saneamento, ensejando
ganhos de escala.
Por outro lado, em aglomeraes urbanas e RMs, onde existem infraestruturas articuladas, e onde a
soluo de problemas comuns requer polticas e aes construdas coletivamente pelos municpios
membros, os consrcios pblicos podem viabilizar essa cooperao de forma institucionalizada.
No que diz respeito ao saneamento bsico, a implementao de programas e o desenvolvimento de
projetos e mesmo as diferentes funes de gesto de servios (suporte ao planejamento, regulao,
fiscalizao, prestao) podem vir a ser feitas de forma consorciada. Esse aspecto reforado pela Lei n
11.445/2007, que permite ao municpio, atravs do arranjo de colaborao federativa, se articular
formalmente com outros municpios (e, eventualmente, com o estado e/ou a Unio) para exercer
consorciadamente determinadas competncias, sejam as de natureza indelegvel65, sejam aquelas
delegveis nos termos do art. 8 da referida Lei.
Sendo, porm, formas de articulao voluntria, a formao de consrcios depende da ruptura de uma
viso fragmentada que hoje caracteriza a gesto das cidades, marcada por disputas poltico-partidrias e
por uma situao de competio entre municpios, e a adoo de uma nova viso, baseada na cooperao.
Neste contexto, a participao dos governos estaduais e do Governo Federal no sentido de criar
mecanismos para fomentar a cooperao entre municpios, seguindo os exemplos internacionais, um
aspecto fundamental.
65

A exemplo de algumas atividades de planejamento, como o acompanhamento e o monitoramento do Plano, o gerenciamento da

delegao da prestao dos servios, desde que obrigatoriamente autorizados pelos entes consorciados, em todas as situaes.

99

No existe levantamento que possibilite caracterizar os consrcios na rea de saneamento firmados ps Lei
n 11.107/2005, mas se sabe que as experincias ainda so pouco numerosas e que muitos municpios
desconhecem as potencialidades da cooperao com outros entes federados por meio do estabelecimento
de consrcios pblicos.
O MMA, por meio do Departamento de Ambiente Urbano da SRHU, tem apoiado, desde 2007, estados e
municpios brasileiros na elaborao de estudo de regionalizao e formao de consrcios pblicos
intermunicipais ou interfederativos para gesto dos resduos slidos. O MMA considera que a gesto
associada, por razes de escala, possibilita aos pequenos municpios reduzir custos e, portanto, garantir a
sustentabilidade quando comparado com o modelo atual, no qual os municpios manejam seus resduos
isoladamente. O ganho de escala esperado na gerao de resduos, conjugado implantao da cobrana
pela prestao do servio, pode contribuir para a sustentabilidade econmica do consrcio e a manuteno
de um corpo tcnico qualificado. Alm disso, a regionalizao possibilitaria a maximizao da aplicao dos
recursos pblicos, a minimizao dos custos operacionais, o estabelecimento de regras regionalizadas de
prestao de servios, bem como a continuidade do planejamento, da gesto integrada e da capacitao
profissional. At o incio de 2010, 18 estados da federao assinaram convnios com o MMA.
No campo dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a formao de
consrcios pode ser uma alternativa para a prestao dos servios, para compartilhamento de
equipamentos e a racionalizao da execuo de tarefas com ganhos de escala e economia de recursos,
para a regulao, e ainda para o planejamento integrado. A formao de consrcios para a prestao dos
servios de abastecimento de gua e esgotamento ainda uma novidade, mas algumas experincias esto
em curso. Dentre elas, destaca-se o Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau (Coresa Sul do PI),
uma autarquia com autonomia financeira e diretiva, que rene 36 municpios do sul do estado e o prprio
Governo do Estado. Na estrutura organizacional do Coresa Sul do PI os municpios so responsveis pela
prestao dos servios locais de menor complexidade, atravs dos Servios Locais de Saneamento (Selos),
que atuam, entre outras funes, nos reparos de redes e ramais e leituras e entregas de contas. O
Consrcio passa a ser responsvel por servios de maior porte e mais complexos, fiscalizao, manuteno
pesada, investimentos, emisso de conta e controle da qualidade.
No Rio Grande do Norte, foi criado o Consrcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana
(Conisa). Participam do Conisa o estado e sete municpios. O Consrcio integrante da administrao
pblica dos municpios associados. O objetivo do Conisa a promoo de aes voltadas para a gesto
sustentada dos sistemas de abastecimento que compem o Sistema Adutor Serra de Santana, mediante a
mtua cooperao dos entes envolvidos. Na estrutura adotada, a Companhia de guas e Esgotos do Rio
Grande do Norte (Caern) passa a ser responsvel pela operao e manuteno do sistema da adutora Serra
de Santana, sendo que a operao local da distribuio passa a ser feita pelas associaes de moradores e
gerenciada pelo Conisa. O consrcio deve dar a assistncia tcnica a essas associaes, ajudando no
controle, fiscalizao e distribuio de gua em todas as comunidades rurais.
No Rio Grande do Sul, existe o Consrcio Pblico de Saneamento Bsico da Bacia Hidrogrfica do Rio dos
Sinos (Pr-Sinos), hoje formado por 27 municpios. O Pr-Sinos tem por objetivo defender, ampliar,
promover a interao, fortalecer e desenvolver a capacidade administrativa, tcnica e financeira dos
servios pblicos de saneamento bsico nos municpios que integram o consrcio. Mesmo estando prevista
no estatuto do Pr-Sinos a possibilidade de o consrcio atuar como prestador de servios, dos 27
municpios consorciados, 20 mantm a concesso com a Companhia Riograndense de Saneamento
(Corsan).
Em Santa Catarina, destacam-se o Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental (Cisam Meio Oeste),
formado por 14 municpios e com sede em Capinzal, e o Consrcio Intermunicipal de Saneamento

100

Ambiental do Sul (Cisam-Sul), , formado por 17 municpios e com sede em Orleans. Os dois consrcios
foram criados em 2006, com apoio tcnico, institucional e financeiro da Funasa. Ambos tm os seguintes
objetivos: assistncia tcnica e jurdica; assessoria administrativa para a soluo dos problemas de
saneamento bsico; elaborao de projetos e estudos; projeo, superviso e execuo de obras;
administrao, operao, manuteno, recuperao e expanso dos sistemas de gua e esgoto; melhoria
do saneamento ambiental. Os servios so geridos pelos SAAE e os conscios buscam promover a
cooperao em atividades administrativas, tcnicas e operacionais de saneamento.
Com estrutura parecida, foi criado no Paran o Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do
Paran (Cismae), formado por 24 municpios da regio norte/noroeste do estado que possuem sistemas de
saneamento operados por autarquias municipais de gua e esgoto. O Cismae fornecendo produtos e
servios para os municpios associados, como estudos tarifrios, controle de qualidade da gua para
consumo humano, prestao dos servios de informtica, contabilidade, gesto de pessoal e folha de
pagamento, gesto comercial, cadastro, emisso de contas, compras conjuntas e compartilhamento de
equipamentos.
Em Minas Gerais, em 27 de junho de 2008, foi institudo o Consrcio Intermunicipal de Saneamento Bsico
da Zona da Mata de Minas Gerais (Cisab Zona da Mata). O consrcio pessoa jurdica de direito pblico
interno, do tipo de associao pblica, e atualmente integrado por 23 municpios. Tem como objetivo
prestar apoio aos servios de saneamento bsico dos municpios consorciados, preferencialmente como
capacitao tcnica ou como suporte para a execuo das atividades requeridas pelos servios.66
Ainda no estado de Santa Catarina, a partir de uma articulao da Federao Catarinense de Municpios
(Fecam), foi institudo o primeiro ente regulador na forma de consrcio pblico: a Aris.
A prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
Levantamento do SNIS 2010 sobre a prestao dos servios de gua e de esgotamento sanitrio, em uma
amostra que abrange 4.936 municpios atendidos com abastecimento de gua e a 1.943 municpios
atendidos com esgotamento sanitrio (88,7% e 34,9% da quantidade total de municpios do pas,
respectivamente), indica a existncia de 27 prestadores de abrangncia regional, que correspondem s
empresas estaduais, sendo 24 sociedades de economia mista, uma autarquia (Departamento Estadual de
Pavimentao e Saneamento - Depasa/AC), uma empresa privada (Companhia de Saneamento de
Tocantins - Saneatins) e uma empresa pblica (Copasa Servios de Saneamento Integrado do Norte e
Nordeste de Minas Gerais S/A - Copanor). No que diz respeito aos servios municipais, o SNIS 2010 traz
informaes sobre e 1.170 prestadores de abrangncia local (prestadores que atendem a um nico
municpio) e 6 prestadores de abrangncia microrregional (prestadores que atendem a dois ou mais
municpios limtrofes uns dos outros no mesmo estado), incluindo entre os mesmos servios pblicos
municipais e servios delegados prestadores privados, sendo estes ltimos no total de 49. Este conjunto
de prestadores presentes no SNIS evidentemente no representa a totalidade do universo existente,, mas
sim os que responderam pesquisa. Os dados do Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua (ANA,
2010), apontam que as empresas estaduais (incluindo a Saneatins) atendem 3.985 sedes urbanas, os
servios municipais so responsveis por 1.510 sedes urbanas e as demais 70 so abastecidas por empresas
privadas.
Com relao ao abastecimento de gua, o SNIS 2010, indica que entre os que participaram da pesquisa,,
80,44% dos municpios so atendidos por prestadores de abrangncia regional (Cesb), 19,19% tm os
servios prestados entidades de abrangncia local e 0,37% tem seus servios prestados por entidades de
66

Informaes disponveis em http://www.cisab.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=14&Itemid=2

101

abrangncia microrregional;. Os servios de esgotamento sanitrio, segundo o referido levantamento, so

prestados na esfera municipal em 40,7% dos municpios, por companhias estaduais em 58,6 % dos
municpios.
Segundo informaes da Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e
Esgoto (ABCON), fornecidas em 2010, das concesses ao setor privado, pode-se perceber que a maior parte
delas se fez no regime de concesso plena para gua e esgotos (67 casos), seguido pelo BOT Build,
Operate and Transfer (Construir, Operar e Transferir)67, com 13 casos no estado de So Paulo, e concesso
parcial (dois casos, nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro).68 No esto computadas nesses nmeros as
concesses Saneatins, empresa cujo controle acionrio privado.69
Destaca-se no setor de empresas privadas a configurao da Saneatins, cujo controle acionrio detido por
empresa privada, com a participao do FI FGTS (Fundo de Investimentos do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio) no bloco privado, que opera em 99% dos municpios do estado do Tocantins. Os contratos
estabelecidos entre os municpios e/ou estados e o operador privado so estabelecidos por prazos que
variam entre 10, 20 e 30 anos aproximadamente, e podem ser renovados no trmino do prazo estipulado
no contrato.
A anlise da prestao dos servios de gua e esgotos por macrorregies do Pas, realizada com base no
SNIS 201070 indica muitos desafios. Na regio Norte, considerando o universo de anlise do SNIS, as
empresas estaduais apresentam-se frgeis institucionalmente. Os municpios da Regio apresentam forte
vulnerabilidade institucional e infraestrutural, quanto s possibilidades de construo de um projeto local
de assuno da titularidade municipal dos servios de saneamento bsico, segundo os princpios da Lei n
11.445/2007, sendo que a maioria das delegaes dos servios a empresas estaduais est irregular com
contratos vencidos ou sem contrato. Esse aspecto, associado s dificuldades colocadas pela geografia e a
ocupao urbana caractersticas dessa regio, onde no interior existe o agravante do isolamento
geogrfico causado pelas grandes distncias entre municpios, colocam o desafio de se pensar um modelo
institucional e uma escala territorial adequados para a gesto dos servios.
No Nordeste existem companhias estaduais com bom desempenho na prestao dos servios, mas tambm
companhias que operam em situao financeira bastante precria e que demandam estratgias para sua
recuperao. A prestao de servios pelos municpios ainda apresenta fragilidades, mas melhor
institucionalidade, se comparada regio Norte, com algumas experincias de gesto pblica municipal
bem sucedida. A situao hdrica da regio e as perdas de gua do conjunto dos prestadores indicam que
fundamental o desenvolvimento de aes especficas, voltadas para a reduo dessas perdas. Outro grande
desafio para a Regio o atendimento a pequenas localidades rurais. Os programas de saneamento rural
implementados pelos estados do Cear, Piau, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Bahia tm um papel
muito importante na ampliao da cobertura de servios em pequenas localidades rurais. Contudo, a
anlise desses programas identifica alguns impasses a serem superados: sustentabilidade econmico-

67

Nos contratos BOT a empresa privada contratada constri e opera por determinado perodo o empreendimento, ao fim do qual
os ativos so transferidos ao setor pblico. O custo do projeto e da implantao ser remunerado com a receita gerada pela
operao. Em uma das variaes possveis, o BOT corresponde a um contrato onde a empresa privada constri a nova estrutura
que incorporada ao patrimnio do setor pblico e alugada ao prprio parceiro privado.
68
Essas informaes, levantadas junto a ABCON em janeiro 2010, so diferentes dos dados do SNIS, que levantou 49 municpios
atendidos por prestadores privados.
69
Segundo dados da ABCON, a Saneatins, no estado do Tocantins, opera 111 concesses plenas (gua e esgotos) e 13 concesses
parciais (somente gua).
70
O estudo completo por macrorregio, porm com base no SNIS 2007, pode ser consultado em BRITTO, A. L. N. P. (coord.)
Avaliao poltico-institucional do setor de saneamento bsico. (Vol. 4). In: Heller, L.; Moraes, L. R. S.; Britto, A. L. N. P.; Borja, P. C.;
Rezende, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011. Observa-se que a
situao geral apresentada no texto no sofreu grandes modificaes entre 2007 e 2010.

102

financeira dos sistemas implantados em diferentes estados, a fraca adeso dos municpios e a situao
trabalhista precria dos prestadores locais dos sistemas.
Na regio Centro-Oeste, verifica-se, no geral, uma prestao pblica de servios mais estruturada
institucionalmente, com algumas companhias estaduais e servios municipais com indicadores
satisfatrios. Alguns desafios na prestao dos servios na Regio merecem destaque, como no Mato
Grosso, onde a companhia estadual foi extinta e muitos dos problemas da prestao refletem uma
municipalizao de cima para baixo, observa-se a necessidade de reforar a capacidade de gesto dos
municpios e estimular as possibilidades institucionais de cooperao intermunicipal, como possvel
caminho para melhorar a prestao dos servios.
Nas regies Sudeste e Sul, da mesma forma que no Centro-Oeste, existem tanto prestadores pblicos
estaduais como servios municipais com muito bons indicadores. Os principais problemas, identificados na
anlise realizada a partir das informaes do SNIS, so o volume ainda elevado de perdas fsicas e de
faturamento nos sistemas e o atendimento ainda insuficiente no que diz respeito coleta de esgotos e
sobretudo com relao ao de tratamento de esgotos, sendo a ampliao desses servios um grande desafio
a ser enfrentado pelos prestadores da Regio.
Tarifas sociais e modelo tarifrio no abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
Observando os ndices de cobertura dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no
Brasil verificamos que, se por um lado eles apontam para uma tendncia de universalizao, por outro lado
revelam a permanncia de uma proporo especfica de deficit. Existe uma desigualdade na oferta dos
servios e infraestrutura de saneamento bsico entre as diferentes faixas de renda: quanto menor a renda,
maior o deficit. Em mdias e grandes cidades, esse deficit pode significar dezenas ou centenas de milhares
de pessoas sem acessos a esses servios essenciais.
Por outro lado, ter as redes no seu bairro no significa para o morador de baixa renda ter acesso com
qualidade aos servios. Muitos moradores, por no poderem pagar as tarifas cobradas pelos servios,
optam por formas de abastecimento precrias. O enfrentamento dessas desigualdades persistentes no
acesso aos servios exige a avaliao da possibilidade de caminhar na direo da afirmao do acesso aos
servios como direito de cidadania, como elemento fundamental da reproduo social, como um
constitutivo do direito cidade. Assim, na perspectiva de uma gesto da gua socialmente justa,
fundamental a discusso dos modelos tarifrios efetivamente inclusivos ou de formas de subsdios para se
garantir a continuidade do acesso os servios.
O modelo tarifrio predominante no Brasil tem como uma das principais caractersticas a prtica do
subsdio cruzado, utilizado, sobretudo, pelas companhias estaduais de saneamento. Ocorre que, com a
abertura de capital de muitas dessas empresas ao mercado de aes, os lucros obtidos por elas acabam,
em alguns casos, por ser distribudos a acionistas privados na forma de dividendos. Assim, a parcela que
contabilizada como resultado das empresas deixa de ser utilizada para custear investimentos em
municpios e populaes mais carentes. Nota-se, ainda, ausncia de mecanismos de transparncia do
subsdio cruzado, atendendo ao disposto na Lei n 11.445/2007, de que os prestadores que atuam em mais
de um municpio ou que prestam servios diferentes em um mesmo municpio devam manter sistema
contbil para registrar e demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de cada servio em cada
municpio. Outro fato que deve ser analisado com relao s tarifas so as cidades tursticas, onde parte da
populao fixa, inclusive a de baixa renda, acaba por custear os servios para as populaes flutuantes, pela
ausncia de uma poltica tarifria sazonal.

103

A Lei n 11.445/2007 estabelece que os servios pblicos de saneamento bsico tenham a sustentabilidade
econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios.
A mesma Lei indica ainda que podem ser adotados subsdios tarifrios e no-tarifrios para os usurios e
localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo
integral dos servios.
No mbito deste Plano, procurou-se analisar os modelos tarifrios que hoje mediam o acesso aos servios
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio para as famlias de baixa renda, discutindo sua
capacidade de promover justia social e ambiental. Para tanto, avaliaram-se modelos tarifrios das
companhias estaduais, de alguns servios pblicos municipais de referncia e dos prestadores privados.71
Com relao s empresas estaduais, verifica-se que: (i) nem todas possuem tarifas sociais; (ii) muitas
empresas estabelecem tarifa social para os usurios que consomem at 10m3 por ms, ou seja, o critrio
o baixo consumo e no a situao socioeconmica. Diferentes estudos internacionais e nacionais mostram
que esse critrio pode no ser o mais justo socialmente. Nem sempre quem gasta pouca gua pobre e
nem sempre quem gasta muita gua rico ou no-pobre. Uma tarifao com este tipo de base de
raciocnio poder subsidiar o consumo de gua de quem no precisa de proteo social e punir o pobre
com uma tarifa mais alta, pelo maior consumo de gua, explicado, entre outros motivos, pelo maior
nmero de moradores em cada domiclio. Em situaes nas quais isso ocorre, o usurio pobre estar
subsidiando o consumo do rico, o inverso do desejado.
Outras empresas estaduais estabelecem diferentes critrios para identificar o usurio de baixa renda. Esses
critrios envolvem o tipo de moradia (rea construda, caractersticas construtivas e o consumo de
energia), a sua localizao e a faixa de renda (na maior parte das vezes at um salrio mnimo por pessoa).
Na grande maioria dos casos, esses critrios so associados a um consumo limitado a at 10m3 por ms.
Existem ainda empresas que beneficiam com tarifa social os usurios inscritos em programas sociais dos
governos federal como o Programa Bolsa Famlia (PBF) , estaduais e municipais. Em algumas empresas, a
tarifa social consiste em um desconto sobre a tarifa normal, sendo que o percentual de desconto decresce
quanto maior for o consumo. Os modelos de tarifas sociais praticados pelos servios pblicos municipais
so variados, mas a estrutura de concesso do benefcio no difere substancialmente da estabelecida pelas
companhias estaduais.
No que diz respeito aos servios prestados por empresas privadas, a tarifa social geralmente corresponde a
uma porcentagem da tarifa residencial normal, que, em mdia, para as empresas estudadas, situa-se entre
50% e 60%, considerando um consumo-teto para sua aplicao entre 10 e 20m mensais. Esse benefcio,
porm, no est presente em todos os casos. De um total de 34 concessionrias, 13 (38%) possuem uma
tarifa social explcita. E, alm disso, verifica-se que, em geral, estes programas tm baixa cobertura, ou seja,
os usurios cadastrados nessa categoria representam uma pequena parcela do total de clientes residenciais
(em torno de 5% ou menos).
Esse quadro suscita algumas questes:

o tema central quem pode se beneficiar da tarifa social, isto , como os prestadores definem o perfil
de consumo do usurio de baixa renda, e como um usurio nessas condies pode reivindicar este
direito. Cada empresa define essas condies de forma diferenciada, os documentos exigidos para se
cadastrar nessa categoria nem sempre so facilmente obtidos pelos usurios e a falta de informao
faz com que muitos moradores de baixa renda no reivindiquem seus direitos;

71

Atravs de informaes fornecidas pela ABCON em janeiro de 2010 e extradas do estudo CONSRCIO INECON/FUNDAO
GETULIO VARGAS. Exame da Participao do Setor Privado na Proviso dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento
Sanitrio no Brasil. So Paulo, 2008. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de
Modernizao do Setor de Saneamento, 2008.

104

existe frequentemente o estabelecimento de um limite de tempo para se beneficiar do programa.

Porm, se por um lado aceitvel que haja uma reavaliao peridica da situao econmica da famlia
para verificao da necessidade de participao no programa social, por outro lado, no deveria haver
limite de tempo mximo que uma famlia de baixa renda possa ter acesso s tarifas sociais, dado que a
pobreza no Brasil um problema estrutural e, portanto, requer medidas de longo prazo72;
muitas vezes para ter direito ao benefcio, o usurio precisa estar adimplente, mas, se no for dada
pessoa a possibilidade de parcelamento de sua dvida, este critrio inadmissvel, posto ser limitante
do acesso ao programa social daqueles que mais necessitam: a situao de inadimplncia geralmente
decorre das mesmas dificuldades financeiras que fazem necessrio o acesso tarifa social73;
os valores da tarifas sociais so bastante variados, o que resulta em situaes com maior ou menor
capacidade de incluso dos usurios pobres;
apesar dos significativos avanos de programas sociais, como o PBF, existem ainda pobres urbanos
excludos desses benefcios, vivendo em situao de extrema vulnerabilidade e incapazes de pagar pelo
acesso gua, qualquer que seja o valor; esses esto fora do alcance dos programas de tarifas sociais.

A Lei n 11.445/2007 regulamenta as condies da continuidade da prestao dos servios (interrupo,

cortes, etc.), mas o tema do volume mnimo a ser fornecido a famlias vivendo em situao de precariedade
no foi tratado com a necessria profundidade. Ao indicar que a interrupo ou a restrio do
fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies educacionais e de
internao coletiva de pessoas e ao usurio residencial de baixa renda beneficirio de tarifa social dever
obedecer a prazos e critrios que preservem condies mnimas de manuteno da sade das pessoas
atingidas, no deixa claro quais seriam as condies mnimas, nem a garantia de fornecimento de volume
de gua a esse usurio beneficirio de tarifa social. No entanto, estabelece a possibilidade de subsdios que
se faam necessrios ao atendimento de usurios e localidades de baixa renda, abrindo um leque de
alternativas que dependem das caractersticas do beneficirio, inclusive seus diretos, e da origem dos
recursos, inclusive fiscais decorrentes da alocao de recursos oramentrios.
Diante do exposto, fica evidente a necessidade de aperfeioamento da poltica desenvolvida, tanto para
garantir a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico, quanto para a prtica da equidade
e da justia social na sua prestao. A discusso de um sistema de gesto inclusivo passa pela definio de
mecanismos para controlar a lgica do mercado e promover a equidade.
Aspectos particulares da prestao de servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos
Aps mais de 20 anos de esforos da sociedade para regulamentao desse componente do saneamento
bsico, foi sancionada, em agosto de 2010, a Lei n 12.305/10, que institui a Poltica Nacional de Resduos
Slidos. Essa lei impe a empresrios, governos e cidados a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de
vida dos produtos e a introduo da logstica reversa para o gerenciamento dos resduos slidos, alm de
estabelecer critrios para o financiamento de municpios, priorizando aqueles que praticarem a coleta
seletiva dos resduos slidos, com base nos preceitos legais.
Sob a tica governamental, o componente de resduos slidos sempre se viu a reboque do setor de
saneamento bsico, no entanto, a composio social do campo especfico deste componente lhe atribui
cada vez maior visibilidade poltica e relevncia para a gesto das cidades.
No que concerne prestao dos servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, estes so
prestados, de acordo com a PNSB 2008, pelas prefeituras, em 89% dos municpios e por empresas privadas
em 10,3% destes. H uma presena concomitante destes dois prestadores atuando em 43,4% dos
72

IDEC. A gua e o consumidor: Um primeiro olhar sobre as prticas tarifrias do setor de saneamento no Brasil. Relatrio de
pesquisa, 2007.
73
Op. cit. nota 61.

105

municpios brasileiros. As empresas privadas concentram sua atuao nos grandes e mdios municpios,
especialmente nos servios de coleta74, capturando grande parte do expressivo capital que a rea de
resduos slidos movimenta no Pas. So empresas que prestam servios de coleta, transporte, transbordo
e cada vez mais assumem a disposio final de resduos slidos, por meio de da implantao e operao de
aterros sanitrios particulares, associados s denominadas centrais de tratamento. Se, por um lado, isso
pode representar uma evoluo para a gesto de resduos slidos, no sentido desta passar a dispor de
maior capacidade tecnolgica e gerencial, por outro, aumenta o risco de dependncia da administrao
municipal.
Entre os agentes, destaca-se o papel dos catadores que, de uma posio marginal no contexto da cadeia
produtiva e vulnervel sob todos os aspectos da cidadania, conquistam, por meio da organizao coletiva,
inclusive em nvel nacional, por meio do Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis, a sua
autonomia e insero social como agentes ambientais e econmicos na poltica e na gesto de resduos
slidos.
No rol dos agentes governamentais, o municpio o titular inequvoco dos servios de limpeza urbana e
manejo de resduos slidos e no paira sobre esta afirmao nenhum indcio de dvida. Entretanto, pela
prpria complexidade deste campo, faz-se fundamental a implementao de aes que visem ao
fortalecimento da capacidade institucional do poder local, o que abrange, inclusive, a possibilidade de
solucionar este quadro mediante iniciativas de gesto associada por meio de consrcios pblicos,
experincias que comeam a compor o cenrio nacional e a contar com algum tipo de apoio do Governo
Federal. Vale salientar que a elaborao do Plano Municipal de Resduos Slidos (PMRS), nos termos dos
artigos 18 e 19 da Lei 12.305/10, condio para os municpios terem acesso a recursos da Unio
destinados a empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos, ou para serem
beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crdito ou fomento para tal
finalidade, a partir de 2 de agosto de 2012. Do mesmo modo, a Poltica Nacional de Resduos Slidos
tambm prev que todos os lixes do pas sejam extintos at 2014. Entretanto, conhecido o fato de que
grande parte das administraes locais no cumpriu a determinao para elaborao do PMRS e acreditase que haver dificuldades para que ocorra a desativao de todos os lixes existentes no Brasil at a data
estipulada pela Poltica .
Aspectos particulares da gesto e prestao de servios de drenagem e manejo das guas pluviais
urbanas
Dos quatro componentes do setor de saneamento, os servios de drenagem e manejo de guas pluviais
urbanas so os que apresentam maior carncia de polticas e organizao institucional. A urbanizao
acelerada e catica, com a falta de disciplinamento do uso e ocupao do solo, inclusive das reas de
inundao natural dos rios urbanos, e, ainda, a falta de investimentos em drenagem das guas pluviais,
resultou no aumento das inundaes nos centros urbanos de maneira dramtica. Tambm o uso do
sistema de drenagem para esgotamento sanitrio domstico e industrial, a no existncia de medidas
preventivas nas reas sujeitas inundao e a predominncia de uma concepo obsoleta nos projetos de
drenagem tm contribudo para a ampliao dessa problemtica.
No conjunto do Pas, dados da PNSB 2008 indicam que 70,5% dos municpios possuam servios de
drenagem urbana, sendo que esse ndice era maior nas Regies Sul e Sudeste. A existncia de um sistema
de drenagem fortemente associada ao porte da cidade. Todos os 66 municpios brasileiros com mais de
300.000 habitantes, no ano 2000, independentemente da regio em que se encontram, dispunham de um
74

ASSOCIAO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE LIMPEZA PBLICA E RESDUOS ESPECIAIS. Panorama dos Resduos Slidos no Brasil.
2007. So Paulo: ABRELPE, 2008.

106

sistema de drenagem urbana, enquanto que, para municpios com at 20 mil habitantes, o ndice de
municpios com sistema de drenagem se encontrava abaixo da mdia nacional. Em 2008, 99,6% dos
municpios tinham seus sistemas de drenagem administrados diretamente pelas prefeituras, sendo
predominantemente vinculados s secretarias de obras e servios pblicos. Apenas 22,5% dos municpios
do Pas declararam possuir plano diretor de drenagem urbana.

107

CAPTULO 5 - CENRIOS PARA A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO PAS

Em todo o Mundo, tem havido crescente emprego e importantes avanos nas tcnicas de elaborao de
cenrios para o planejamento estratgico, sendo que, no Brasil, a partir da dcada de 1980, a demanda por
vises de longo prazo tambm passou a integrar a agenda do planejamento pblico.
Os cenrios produzidos em um processo de planejamento visam a descrio de um futuro possvel,
imaginvel ou desejvel , a partir de hipteses ou provveis perspectivas de eventos, com caractersticas
de narrativas, capazes de uma translao da situao de origem at a situao futura. Preferencialmente,
os cenrios de planejamento devem ser divergentes entre si, desenhando futuros distintos. O processo de
construo de cenrios promove assim uma reflexo sobre as alternativas de futuro e, ao reduzir as
diferenas de percepo entre os diversos atores interessados, melhoram a tomada de decises
estratgicas por parte dos gestores. Desta forma, gerenciar as incertezas e no predizer o futuro tornase problema fundamental no processo de tomada de deciso dos administradores, constituindo-se os
cenrios apenas em um referencial para o planejamento de longo prazo.
O percurso metodolgico adotado para a construo da viso estratgica do Plansab orientou-se pela
realizao de cinco Seminrios Regionais (nas regies Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste) e de
diversos outros eventos, de modo a possibilitar a construo de cenrios para a poltica de saneamento
bsico no Brasil nos prximos 20 anos e a tomada de deciso decorrente do cenrio de referncia. Esse
percurso est consolidado no fluxograma expresso na Figura 5.1.

FIGURA 5.1: Fluxograma da viso estratgica do Plansab

A realizao dos cinco Seminrios Regionais, realizados com o objetivo de promover debate preliminar
sobre as necessidades e desafios regionais do setor e analisar fatores a serem superados para implementar
o PLANSAB, envolveu cerca de 500 participantes e cumpriu papel fundamental na definio de
macrodiretrizes e estratgias para ao Plano. Nesses eventos tambm foi desenvolvida discusso, junto aos
diversos segmentos presentes, sobre o futuro da Regio para as condies de saneamento. Dessa forma, a
partir de um exerccio coletivo de aspiraes e desejos, buscaram-se construir as diversas Vises Regionais,
expressas nos textos apresentados na Tabela 5.1.

108

TABELA 5.1: Vises regionais para o saneamento bsico aprovadas nos Seminrios
REGIO

VISES

NORTE

Regio Norte: cuidando das guas. Saneamento bsico para todos com tecnologias sustentveis
respeitando as caractersticas fsicas e socioculturais de cada localidade.

NORDESTE

SUDESTE

SUL

CENTRO-OESTE

Nordeste: modelo de universalizao de servios de saneamento bsico de forma sustentvel

Caminhei e vi: Sudeste, bero das Minas
Abenoada por So Paulo e Esprito Santo
Cruzando o Rio de guas cristalinas
Regio que traz consigo, portanto,
Qualidade de vida insuperada
Com saneamento universal
Fruto do trabalho social
Na Regio Sul o saneamento bsico uma realidade universal, baseada no comprometimento da
gesto pblica e na conscincia da populao, gerando qualidade de vida e promovendo a
sustentabilidade ambiental.
Um Centro Oeste com planejamento estratgico, servios regulados, universalizao do acesso
com qualidade, prestadores de servios fortalecidos, meio ambiente respeitado, conscincia e
participao da sociedade em relao ao saneamento ambiental e sade pblica.

A partir das diversas oficinas e reunies realizadas em 2009 e 2010, foram ainda selecionados trs cenrios
plausveis (Figura 5.2), denominados de Cenrios 1, 2 e 3, sendo o Cenrio 1 eleito como referncia para a
poltica de saneamento bsico no Pas no perodo 2011-2030. Sua escolha foi fruto da aplicao de
metodologia prpria e participativa, durante a qual progressivamente foram definidas condicionantes
crticas, visualizadas hipteses de variao das condicionantes e associadas tais hipteses de variao, de
tal forma a definir os cenrios passveis de ocorrncia e aqueles considerados convenientes de serem
mantidos no mbito do Plansab. O Cenrio 1, eleito, indica um futuro possvel e, at certo ponto, desejvel,
constituindo o ambiente para o qual se desenvolve o planejamento e suas diretrizes, estratgias, metas,
investimentos e procedimentos de carter poltico-institucional vislumbrado como necessrios para
alcanar o planejado. Ao se desenvolver as caractersticas do Cenrio 1, procurando simular o futuro por
ele simbolizado, oferecem-se elementos para o planejamento monitorar sua ocorrncia e eventualmente
corrigir rumos do Plano, caso o futuro se distancie significativamente daquele desenhado. Os Cenrios 2 e 3
so descritos, e mantidos como referncias para o planejamento, de tal forma que, caso o monitoramento
do cenrio indique significativos desvios do Cenrio 1 em direo aos cenrios alternativos, correes
sejam implementadas nas premissas e proposies do Plano, incluindo metas e necessidades de
investimentos.
Deve ser salientado que, aps a Consulta Pblica na qual a verso preliminar do Plano foi submetida
sociedade, os dados macroeconmicos dos anos imediatamente anteriores ao perodo dos cenrios, ou
seja 2009 e 2010, foram atualizados para os anos mais recentes de 2011 e 2012, provocando correes na
projeo dos cenrios e a consequente correo tambm no texto. Deve-se salientar, ainda, que embora a
atualizao do Plano tenha deslocado seu horizonte para 2033, foi mantida a construo dos cenrios para
o ano 2030, sem prejuzos ao monitoramento do Plano, possibilitando, ao contrrio, uma avaliao
antecipada da aderncia entre cenrio e realidade.

109

CONDICIONANTES
QUADRO MACROECONMICO

HIPTESE 1

HIPTESE 2

HIPTESE 3

Elevado crescimento, sem gerar presses

inflacionrias, com uma relao dvida/PIB
decrescente.

Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de

investimento e maior presso inflacionria

Estado provedor e condutor dos servios

pblicos com forte cooperao entre os
entes federativos

Reduo do papel do Estado com

participao do setor privado em
funes pblicas essenciais e fraca
cooperao entre os entes federados

Estado mnimo com mudanas nas regras

regulatrias e conflitos na relao
Interfederativa

Avanos na capacidade de gesto com

continuidade entre mandatos

Polticas de estado contnuas e estveis

Prevalncia de polticas de governo

Crescimento do patamar dos investimentos

pblicos submetidos ao controle social

Atual patamar de investimentos pblicos

distribudos parcialmente com critrios de
planejamento

Diminuio do atual patamar de

investimentos pblicos aplicados sem
critrios

---

PAPEL DO ESTADO (Modelo de

Desenvolvimento) / MARCO
REGULATRIO / RELAO
INTERFEDERATIVA
GESTO, GERENCIAMENTO,
ESTABILIDADE E CONTINUIDADE DE
POLTICAS PBLICAS / PARTICIPAO
E CONTROLE SOCIAL

INVESTIMENTOS NO SETOR
MATRIZ TECNOLGICA /
DISPONIBILIDADE DE RECURSOS
HDRICOS

Desenvolvimento de tecnologias apropriadas Adoo de tecnologias sustentveis de

e ambientalmente sustentveis
forma dispersa

Solues no compatveis com as

demandas e com as tendncias
internacionais

FIGURA 5.2: Cenrios plausveis para a poltica de saneamento bsico no Brasil

A escolha do Cenrio 1 partiu da premissa de que a economia brasileira apresentar um crescimento
razovel no perodo 2011-2020, durante o qual sero feitas as reformas estruturais necessrias e superados
alguns dos gargalos existentes sobretudo na rea de infraestrutura econmica para que haja maior
crescimento econmico no perodo 2021-2030. Tal desempenho possibilitar, assim, que os investimentos
em saneamento bsico no Pas de 2010 a 2030 se estabilizem em um patamar elevado se comparado com
os recursos federais historicamente aplicados no setor. Os Cenrios 2 e 3, por sua vez, pressupem um
cenrio internacional mais conturbado gerando taxas de crescimento econmico menores e presses
inflacionrias quando comparado como Cenrio 1 nos dois subperodos mencionados, o que acarreta
perodos de poltica econmica mais voltada para o controle da inflao e alterao na conduo dos
investimentos pelo setor pblico, com menor participao do Estado na Economia. No obstante, em
ambos os cenrios os investimentos em saneamento bsico apresentam importante crescimento, com
estabilidade, entre 2010 e 2030, embora em patamar inferior ao projetado para o Cenrio 1. A diferena
bsica entre os Cenrios 2 e 3 que, neste ltimo, pressupe-se menor sucesso relativo das polticas de
desenvolvimento urbano, tecnolgico e ambiental.
5.1 Cenrio 1
O Cenrio 1 projeta o Brasil em 2030 como um pas saudvel e sustentvel, com maior taxa de crescimento
econmico (4,0%) compatvel com uma relao dvida/PIB decrescente, com forte integrao externa e
mercado interno em expanso, com significativos avanos do Estado na gesto de suas polticas e aes,
com crescimento do patamar dos investimentos do setor pblico e do setor privado, com expressiva
melhoria dos indicadores sociais, com reduo das desigualdades urbanas e regionais e recuperao da
qualidade do meio ambiente.
Este Cenrio pressupe um ambiente mundial bastante favorvel com crescimento de 4,0% a.a. da
economia mundial e 3,5% a.a. de inflao diminuio das barreiras comerciais, aumento da integrao
econmica e fortalecimento das instituies de desenvolvimento e regulao ambiental.
Com relao economia brasileira, a anlise feita em dois subperodos, sendo que em ambos trabalha-se
com uma taxa de crescimento mdia anual do PIB de 4,0%.

110

Supe-se a manuteno da estabilidade da moeda e da austeridade na gesto da macroeconomia. O trip

formado pelo regime de metas de inflao, taxa de cmbio flexvel e supervit primrio permanece sendo
adotado pela poltica macroeconmica. As taxas de juros nominal e real apresentam trajetria de queda
gradual, em funo da estabilidade do cenrio macro e da manuteno da inflao ao redor da meta, o que
permite a queda da relao dvida/PIB do setor pblico. O supervit primrio mantido prximo de 2% do
PIB, compatvel com a reduo da relao dvida/PIB, a qual decai de 35,2% em 2012 para 29,6% em 2020.
Dessa forma, o equilbrio das finanas pblicas alcanado com aumento dos investimentos estruturadores
e estratgicos que preparam o futuro da economia do Brasil.
A taxa de investimento do setor pblico (Governo Federal, Estados, Municpios e Estatais) se amplia no
perodo. O aumento do investimento pblico em anlise gera externalidades ao investimento privado.
Assim sendo, o investimento agregado salta do patamar de 2012, de 18,2% do PIB, alcanando 20% em
2015 e 23,0% do PIB em 2020.
Nesse contexto, a inflao permanece sob controle, no somente em funo da calibragem da taxa de juros
bsica da economia (Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic) no mbito do regime de metas
de inflao, mas, tambm, devido estabilidade do grau de utilizao da capacidade produtiva.
Entre 2014 e 2020, tanto a taxa de consumo do governo, isto , a participao dos gastos de consumo do
governo no PIB, como tambm a taxa de consumo privado ou a participao dos gastos do consumo
privado no PIB, se reduz continuamente, cedendo lugar ao crescimento do investimento. Por fim, a
contrapartida do ciclo de investimento do perodo 2014-2020 o crescimento das poupanas pblica e
externa, seguido de sua queda, e o aumento contnuo da poupana privada.
No perodo 2021-2030 segue um novo ciclo de investimentos, com aumento na taxa de investimento, mas
de forma moderada. Quanto relao dvida/PIB, esta mantm sua trajetria de queda, alcanando 14,4%
em 2030.
Paralelamente sua atuao no sentido de aprofundar o rigor da poltica macroeconmica, o Governo
Federal consegue aprovar no Congresso Nacional reformas estruturais importantes que contribuem para
melhorar o ambiente microeconmico. Por fim, entre 2021 e 2030, tanto a taxa de consumo do governo
como a taxa de consumo privado se reduzem continuamente, cedendo lugar ao crescimento do
investimento. Este crescimento, por sua vez, apresenta como contrapartida o aumento da poupana
pblica e privada.
Concomitantemente, so realizadas mudanas no marco regulatrio dos segmentos mais concentrados da
economia, que estabelecem o equilbrio entre a proteo ao consumidor e o estmulo ao investimento e
reforam as entidades reguladoras. O novo marco regulatrio viabiliza a ampliao dos investimentos nos
setores de energia, transporte e saneamento bsico.
O Governo Federal consegue aumentar o patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (de 4,4%
em 2012 para 5,0% em 2015 e 6,0% em 2030) com recursos do OGU, oramento de investimento das
estatais, emendas parlamentares, implementao do PAC e de outros programas de governo, medida que
a economia registra elevadas taxas de crescimento. Este processo exige a manuteno de carga tributria
para viabilizar o supervit primrio. A combinao do aprofundamento do ajuste fiscal com as reformas
microeconmicas e com o aumento do investimento pblico promove, tambm, a reativao dos
investimentos produtivos privados (devendo a relao Investimentos Privado/PIB elevar-se de 13,8% em
2012 para 18,0% em 2030), alm de permitir maior atrao de investimentos diretos estrangeiros.
O Cenrio 1 admite que os investimentos federais anuais em saneamento bsico, cujo valor desembolsado
foi da ordem de R$ 7,9 bilhes em 2011, se elevem para uma mdia anual de R$ 13,5 bilhes em 2014 e

111

2015, de R$ 17,5 bilhes de 2016 a 2023 e reduzindo-se para uma mdia de R$ 13,3 bilhes nos anos
seguintes, at 2033. Registra-se que esse montante de investimentos compatvel com a previso de
recursos federais para saneamento bsico no mbito do PAC 2 (R$ 45 bilhes em quatro anos) e
corresponde ao cumprimento das metas do Plansab. Portanto, neste Cenrio, os investimentos federais em
saneamento bsico, a preos constantes de 2012, corresponderiam a um valor total de R$ 300 bilhes, no
perodo 2014-2033.
Neste Cenrio, o Estado brasileiro qualifica-se em seu papel de provedor dos servios pblicos e de
condutor das polticas pblicas essenciais, como o saneamento bsico, incentivando a garantia de direitos
sociais com a incorporao da varivel ambiental em seu modelo de desenvolvimento, estimulando, ainda,
o consumo sustentvel. Para tanto, deve passar por uma reestruturao administrativa, com introduo de
novos mtodos de gesto e capacitao de pessoal, includa a criao de carreiras diferenciadas para
setores da administrao pblica, compatveis com as novas necessidades a serem enfrentadas pelo
Estado. Esta reforma amplia a capacidade de gesto dos governos com flexibilidade gerencial e aplicao
planejada e eficaz dos recursos pblicos.
Ao mesmo tempo, o Estado consolida-se com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes.
Esta exige estabilidade, aprimoramento e fortalecimento dos instrumentos jurdicos e normativos, com o
estabelecimento de definies claras, para os atores envolvidos, das funes de gesto e relao entre os
agentes. Verifica-se tambm o aumento da capacidade de planejamento integrado e a criao de
instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos, favorecendo polticas de Estado com
continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes nveis federativos. Existe forte cooperao,
consorciamento e coordenao entre os entes federativos, com incentivos para melhoria das interrelaes. Fortalece-se a participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e
implementao das polticas pblicas, particularmente de desenvolvimento urbano.
Paralelamente aos avanos na rea econmica, sobretudo a partir de 2021, a poltica social passa a contar
com amplo volume de recursos e contempla aes estruturadoras de mudana nos investimentos, para
ampliao dos servios pblicos e a universalizao do acesso da populao. Destaca-se a implantao de
ousada e ampla poltica educacional que, alm de ampliar a competitividade da economia brasileira, gera
novas oportunidades para a sociedade ao aumentar o nvel de escolaridade da populao e ajuda a reduzir
as desigualdades sociais e a pobreza. Dessa forma, com os avanos na educao ao longo dos prximos
vinte anos, o Brasil registra importante reduo da pobreza e das desigualdades sociais, acompanhada da
melhoria dos indicadores sociais de sade, saneamento e segurana, refletida no forte crescimento do IDH.
O Brasil apresenta, no perodo analisado, declnio gradual e consistente da concentrao regional da
atividade econmica e da renda, resultado da implantao de polticas de desenvolvimento regional e
urbano predominantemente estruturadoras, voltadas para a reduo das diferenas de competitividade,
principalmente educao, inovao e infraestrutura.
As condies favorveis de desempenho da economia nacional e a consolidao do papel do Estado na
economia permitem a realizao, no Brasil, de polticas proativas e estruturadoras na rea de
desenvolvimento tecnolgico e ambiental, desencadeando um processo de melhoria da qualidade de vida e
do meio ambiente. No plano internacional, ocorrem avanos significativos nas negociaes para
cumprimento das metas de reduo das emisses e de implementao dos projetos de sequestro de
carbono e de desenvolvimento limpo. No Brasil, h grandes avanos no desenvolvimento tecnolgico, com
foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios orientadores da Lei n 11.445/2007,
especialmente a universalizao dos servios, a promoo da equidade social, o estmulo adequada
regulao dos servios e o planejamento com base em critrios tcnicos e sociais com vistas melhoria da
qualidade de vida e das condies ambientais e proteo da sade.

112

O Cenrio 1 implica, pois, a redefinio da relao pblico-privado para reorganizar o sistema de inovao e
as cadeias produtivas, elevar as taxas nacionais de investimento, desenvolver a educao e a sade,
estabelecer desenvolvimento sustentvel e promover a mudana estrutural da formao sociocultural da
populao. As principais caractersticas desse Cenrio encontram-se sintetizadas na Tabela 5.2.
TABELA 5.2: Principais caractersticas do Cenrio 1
CONDICIONANTE

HIPTESE

Quadro macroeconmico

Elevado crescimento, sem gerar presses inflacionrias, com uma relao dvida/PIB decrescente.

Papel do Estado / Marco

regulatrio / Relao
interfederativa

O Estado assume seu papel de provedor dos servios pblicos e condutor das polticas pblicas
essenciais, incentivando a garantia de direitos sociais com a incorporao da varivel ambiental em
seu modelo de desenvolvimento, estimulando o consumo sustentvel. Estabilidade, aprimoramento e
fortalecimento dos instrumentos jurdicos e normativos, com definies claras para os atores
envolvidos, consolidao das funes de gesto e relao entre os agentes do setor bem
estabelecidas. Forte cooperao, consorciamento e coordenao entre os entes federativos com
incentivos para melhoria das inter-relaes.

Gesto, gerenciamento,
estabilidade e continuidade
das polticas pblicas /
Participao e controle social

Investimentos no setor
Matriz tecnolgica /
Disponibilidade de recursos
hdricos

O Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes, com
implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao desenvolvimento de
polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Ampliao da capacidade de planejamento
integrado e da criao de instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos,
favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes
nveis federativos. Fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com maior influncia
na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente do desenvolvimento urbano.
Crescimento do patamar dos investimentos pblicos federais e recursos do OGU (como emendas
parlamentares, programas de governo, PAC) submetidos ao planejamento e ao controle social.
Desenvolvimento tecnolgico, com foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios da
Lei n 11.445/2007, no uso de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis,
disseminado em vrias regies do Pas. Adoo de estratgias de conservao e gesto de
mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo com ampliao das condies de acesso aos
recursos hdricos.

5.2 Cenrio 2
No Cenrio 2, a economia mundial cresce a taxas mais baixas que o Cenrio 1. No que diz respeito
economia brasileira, o Governo Federal mantm a poltica macroeconmica de supervit primrio (este se
mantm em mdia em torno de 2,0% at 2030), flutuao cambial e aperto monetrio para o controle da
inflao (que se chega a 6% em mdia em 2015e, depois apresenta tendncia decrescente at 2030, mas os
investimentos pblicos crescem a taxas menores. A taxa de investimento da economia sobe menos e a
poltica econmica enfrenta presses inflacionrias importantes Apesar do menor crescimento do
investimento pblico, tambm se verifica uma trajetria descendente necessidade de financiamento do
setor pblico. Ao longo do horizonte de vinte anos, o endividamento pblico brasileiro declina em relao
ao PIB, sendo que a relao dvida lquida do setor pblico/PIB passa de 35,2% em 2012 para 22,4% em
2030.
A economia apresentar crescimento menor que no Cenrio 1 (3,0% a.a., em mdia). Este cenrio aponta
para dificuldades na implementao de polticas e na realizao das reformas estruturais moderadas. No
obstante, o Estado consolida-se com avanos na capacidade de gesto de suas polticas com aspectos
compensatrios ou reativos na rea social, ambiental e regional. A combinao entre condies externas e
processos internos promove moderada recuperao da economia brasileira e melhoria das condies de
vida, com reduo da degradao ambiental.

113

O marco regulatrio dos setores mais concentrados da economia continua com algumas imprecises e
inconsistncias que no estimulam os investimentos privados. O Governo Federal consegue manter o atual
patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (em torno de 3,28% do PIB), com recursos do OGU,
oramento de investimento das estatais, emendas parlamentares, recursos onerosos e de outros
programas de governo, medida que a economia registra taxas moderadas de crescimento. O ambiente
microeconmico quase no se altera, exceto no marco regulatrio dos setores mais concentrados (energia,
transporte, saneamento bsico).
O Cenrio 2 admite que os investimentos federais em saneamento bsico, cujo valor desembolsado foi da
ordem de R$ 7,9 bilhes em 2011, se elevem para uma mdia de R$ 11 bilhes no perodo, at 2033.
Mencione-se que esse montante de investimentos considera, se comparado com o projetado no Cenrio 1,
maior dificuldade de execuo dos recursos federais para saneamento bsico, assumindo que uma
proporo dos recursos federais alocados no setor, inferior quela possibilitada pelo Cenrio 1, seja
efetivamente aplicada. Corresponde, ainda, a um conjunto menos ambicioso de metas de curto, mdio e
longo prazos, se comparadas com as referentes ao Cenrio 1, e com uma evoluo mais progressiva, se
comparada com aquele Cenrio. Portanto, nesse Cenrio, os investimentos federais em saneamento
bsico, a preos constantes de 2012, corresponderiam a um valor total de R$ 220 bilhes no perodo 20142033.
Assim como no Cenrio 1, o Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e
aes, favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes
nveis federativos. H implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao
desenvolvimento de polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Observa-se o fortalecimento da
participao social nos trs entes federados, com maior influncia na formulao e implementao das
polticas pblicas, particularmente aquelas de desenvolvimento urbano.
Com a manuteno da capacidade de investimento pblico e a melhora da eficincia gerencial, cresce o
desempenho governamental na implantao das polticas pblicas, com parcial recuperao das
instituies e rgos governamentais.
Um dos aspectos em que o Cenrio 2 se diferencia basicamente do Cenrio 1 o papel do Estado na
economia. O Cenrio 2 prev a reduo do papel do Estado, com a maior participao do setor privado na
prestao de servios de funes essenciais e a pouca aplicao de marcos regulatrios, alm de considerar
cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao na esfera interfederativa.
Como os recursos no so significativos e ainda persistem desperdcios gerenciais, a alocao de recursos
para reduo das desigualdades termina por diminuir a disponibilidade financeira e, portanto, o impacto da
poltica social. Da mesma forma sero limitados os investimentos nos fatores determinantes das
desigualdades regionais. Mesmo assim, sero executados importantes projetos de integrao da
infraestrutura regional, que integram as regies e melhoram a competitividade da economia brasileira.
No que se refere ao meio ambiente, o governo implementa uma poltica ambiental eficaz no controle e
fiscalizao das atividades econmicas e humanas sobre o meio ambiente, adotando medidas e
instrumentos proativos que influenciam na reorientao dos modelos de desenvolvimento e de utilizao
de recursos naturais. Dessa forma, comeam a declinar, lentamente, as presses antrpicas sobre o meio
ambiente, moderando o processo de degradao ambiental e conduzindo recuperao de parte dos
ecossistemas degradados. O desenvolvimento tecnolgico se d com foco na baixa emisso de carbono, na
adoo dos princpios da Lei n 11.445/2007 e no uso de tecnologias apropriadas e adequadas e
ambientalmente sustentveis. Esse movimento facilitado pela intensificao da inovao, disseminao
tecnolgica e mudana da matriz energtica, induzida pela poltica ambiental, ao incorporar fontes

114

renovveis. Propagam-se novas tecnologias de ponta com moderado domnio nacional e com adequao s
condies ambientais, contribuindo, assim, para a reduo dos impactos negativos sobre o meio ambiente.
No que diz respeito aos recursos hdricos, intensificada a adoo de estratgias de conservao de
mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, com ampliao das condies de acesso a esses
recursos.
A inovao tecnolgica avana de forma moderada e seletiva em reas de conhecimento e para setores
produtivos destacados na economia brasileira. Dadas as dificuldades de acesso internacional e a orientao
da poltica de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, o Brasil prioriza algumas reas de maior interesse e
competncia, nas quais assegura o domnio nacional da tecnologia. Esse avano tecnolgico favorecido
pela expanso da educao e pelo mdio crescimento do nvel de escolaridade e de qualificao da
populao. Com esses avanos, o Brasil aumenta sua capacidade competitiva e amplia as oportunidades da
sociedade, reduzindo-se as desigualdades sociais. As principais caractersticas desse cenrio encontram-se
sintetizadas na Tabela 5.3.
TABELA 5.3: Principais caractersticas do Cenrio 2
CONDICIONANTE

HIPTESE

Quadro macroeconmico

Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de investimento e maior presso inflacionria.

Papel do Estado / Marco

regulatrio / Relao
interfederativa

Reduo do papel do Estado com a participao do setor privado na prestao de servios de funes
essenciais e manuteno das condies de desigualdade social. Marcos regulatrios existentes, mas
pouco aplicados e cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao.

Gesto, gerenciamento,
estabilidade e continuidade
das polticas pblicas /
Participao e controle social

O Estado se consolida com avanos na capacidade de gesto de suas polticas e aes, com
implementao de diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao desenvolvimento de
polticas adequadas para os grandes centros urbanos. Ampliao da capacidade de planejamento
integrado e da criao de instrumentos capazes de orientar polticas, programas e projetos,
favorecendo polticas de Estado com continuidade entre mandatos governamentais nos diferentes
nveis federativos. Fortalecimento da participao social nos trs entes federados, com maior influncia
na formulao e implementao das polticas pblicas, particularmente do desenvolvimento urbano.

Investimentos no setor

Manuteno do atual patamar de investimentos pblicos federais em relao ao PIB e recursos do

OGU (como emendas parlamentares, programas de governo, PAC) em conformidade com os critrios
de planejamento.

Matriz tecnolgica /
Disponibilidade de recursos
hdricos

Desenvolvimento tecnolgico, com foco na baixa emisso de carbono e na adoo dos princpios da
Lei n 11.445/2007 no uso de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis,
disseminado em vrias regies do Pas. Adoo de estratgias de conservao e gesto de
mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo com ampliao das condies de acesso aos
recursos hdricos.

5.3 Cenrio 3
No Cenrio 3, os pressupostos relativos economia mundial e ao desempenho da economia brasileira so
os mesmos do Cenrio 2.
O marco regulatrio dos setores mais concentrados da economia continua com algumas imprecises e
inconsistncias que no estimulam os investimentos privados. O Governo Federal consegue manter o atual
patamar de investimentos pblicos em relao ao PIB (em torno de 3,28% do PIB), com recursos do OGU,
oramento de investimento das estatais, incluindo emendas parlamentares, recursos onerosos e de outros
programas de governo, medida que a economia registra taxas moderadas de crescimento. O ambiente
microeconmico quase no se altera, exceto no marco regulatrio dos setores mais concentrados (energia,
transporte, saneamento bsico). A orientao poltica dominante procura privilegiar os investimentos

115

pblicos nos setores mais concentrados, particularmente no saneamento bsico. Os investimentos em

saneamento bsico comportam-se como descritos no Cenrio 2.
Assim como no Cenrio 2, um dos aspectos em que o Cenrio 3 se diferencia basicamente do Cenrio 1 o
papel do Estado na economia. O Cenrio 3 prev a reduo do papel do Estado, com a ampliao da
participao do setor privado na prestao de servios de funes essenciais e a pouca aplicao de marcos
regulatrios, alm de considerar cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao na esfera
interfederativa. A resistncia e as dificuldades polticas para realizao de reformas estruturais manifestamse tambm na administrao pblica, sem avanos na capacidade de gesto das polticas governamentais,
em decorrncia da ineficincia e das distores da mquina governamental. Embora neste cenrio as
polticas governamentais permaneam contnuas e estveis e o Estado mantenha capacidade de gesto das
polticas pblicas, o resultado o desperdcio dos recursos pblicos e a limitada eficcia das polticas e dos
projetos governamentais. O nvel de participao social heterogneo nas diversas unidades federativas,
sem influncia decisiva. No que diz respeito s polticas de planejamento urbano, o Estado no implementa
as diretrizes e fundamentos do Estatuto da Cidade relativos ao desenvolvimento de polticas adequadas
para os grandes centros urbanos.
Alm disso, a capacidade de gasto e de investimento pblico torna-se moderada e flutuante no tempo,
medida que o supervit primrio declina, mas compensado pelo crescimento mais baixo da economia
(mesmo com a manuteno de elevada carga tributria). Com recursos moderados e uma mquina pblica
no muito eficiente, as polticas tendem a apresentar limitada eficcia nas reas de atuao,
independentemente da orientao poltica dos governos.
Com recursos pblicos moderados e com uma melhora da eficincia e eficcia das aes do Governo
Federal, a poltica social procura equilibrar aes e projetos de carter compensatrio, como a distribuio
de benefcios, com medidas estruturadoras que alteram as causas bsicas das desigualdades e da pobreza.
De qualquer forma, amplia-se o acesso a servios pblicos sociais de qualidade, particularmente aqueles de
saneamento bsico, com avanos moderados na qualidade de vida e lenta reduo da pobreza.
O pas registra uma tmida reduo da concentrao regional da economia e dos indicadores sociais,
resultado da implementao de uma poltica regional que combina aes compensatrias e estruturantes
com recursos moderados.
A ineficincia da gesto pblica e a moderada capacidade de gasto tambm influenciam negativamente na
rea de conhecimento e inovao; o nvel educacional da populao melhora, e segue tendncia de
reduo modesta do analfabetismo e aumento lento do ndice de escolaridade. Mas o movimento
limitado e restrito e contribui pouco para o aumento da competitividade da economia e a reduo das
desigualdades sociais. A inovao tecnolgica tambm modesta, medida que os gastos em pesquisa e
desenvolvimento no crescem e, principalmente, que o baixo crescimento econmico e os limitados
investimentos produtivos no impulsionam a renovao dos processos produtivos.
A poltica ambiental implementada de forma desorganizada e dispersa, embora com resultados pontuais
relevantes, em parte por iniciativas localizadas de promotores pblicos. Embora amplie a adoo de
tecnologias sustentveis e procure incorporar tcnicas e processos de menor impacto ambiental, a ao
governamental torna-se ineficaz, medida que as instituies de gesto ambiental permanecem frgeis e
sem capacidade tcnica e gerencial para a amplitude do problema no territrio nacional. Dessa forma,
persiste a degradao ambiental no Brasil, embora de forma diferenciada nos ecossistemas. A matriz
energtica tambm no registra mudana relevante que implique crescimento importante das fontes
energticas renovveis e no poluidoras, devido impreciso da poltica energtica e s limitaes da
poltica ambiental. No que diz respeito aos recursos hdricos, h adoo parcial de estratgias de

116

conservao de mananciais e de mecanismos de desenvolvimento limpo, resultando em desigualdade no

acesso a esses recursos. As principais caractersticas desse cenrio encontram-se sintetizadas na Tabela 5.4.

TABELA 5.4: Principais caractersticas do Cenrio 3

CONDICIONANTE

HIPTESE

Quadro macroeconmico

Menor crescimento mundial, menor expanso da taxa de investimento e maior presso inflacionria.

Papel do Estado / Marco

regulatrio / Relao
interfederativa

Reduo do papel do Estado com a participao do setor privado na prestao de servios de funes
essenciais e manuteno das condies de desigualdade social. Marcos regulatrios existentes, mas
pouco aplicados e cooperao de baixa efetividade e fraca coordenao.

Gesto, gerenciamento,
estabilidade e continuidade
das polticas pblicas /
Participao e controle social

Investimentos no setor
Matriz tecnolgica /
Disponibilidade de recursos
hdricos

117

Polticas de estado contnuas e estveis, com modelo inadequado de crescimento urbano, e

manuteno da capacidade de gesto das polticas pblicas e do nvel atual de participao social
(heterogneo nas diversas unidades federativas e sem influncia decisiva).

Manuteno do atual patamar de investimentos pblicos federais em relao ao PIB e recursos do

OGU (como emendas parlamentares, programas de governo, PAC) em conformidade com os critrios
de planejamento.
Ampliao da adoo de tecnologias sustentveis, porm de forma dispersa, com manuteno do
cenrio de desigualdade no acesso aos recursos hdricos.

CAPTULO 6 - METAS DE CURTO, MDIO E LONGO PRAZOS

As metas de curto, mdio e longo prazo - 2018, 2023 e 2033 - estabelecidas no Plansab foram definidas a
partir da evoluo histrica e da situao atual dos indicadores, com base na anlise situacional do deficit,
sendo em alguns casos necessrio operar com estimativas desta situao, em vista de fragilidades dos
dados atuais. Tendo presente a evoluo mais recente dos indicadores, 80 especialistas foram consultados,
em duas rodadas, empregando a tcnica do Mtodo Delphi, apresentando suas expectativas para o setor
em 2030, com o Cenrio 1 como referncia para a poltica de saneamento bsico no Pas.
Embora apresentem inconsistncias e descontinuidades dos dados de base, os diversos sistemas de
informaes possibilitaram estabelecer valores de referncia, relativamente seguros para pautar a
execuo do Plansab e orientar a consolidao dos indicadores ao longo do tempo, gerando anlises e
ajustes futuros para as metas, alm da ampliao de parmetros a serem monitorados. Nesse processo,
foram selecionados 23 indicadores, contemplando os quatro componentes do saneamento bsico, alm de
aspectos de gesto, conforme detalhado na Tabela 6.1.

118

TABELA 6.1: Indicadores selecionados para as metas do Plansab

Indicador
A1

Nmero de domiclios urbanos e rurais abastecidos por rede de distribuio ou por poo ou nascente com canalizao interna /
Total de domiclios [PNAD 2001-2008; Censo 2000]

A2

Nmero de domiclios urbanos abastecidos por rede de distribuio ou por poo ou nascente com canalizao interna / Total de
domiclios urbanos [PNAD 2001-2008; Censo 2000]

A3

Nmero de domiclios rurais abastecidos por rede de distribuio ou por poo ou nascente com canalizao interna / Total de
domiclios rurais [PNAD 2001-2008; Censo 2000]

A4

Nmero de municpios com amostras de coliformes totais na gua distribuda em desacordo com o padro de potabilidade (Portaria
n 2.914/11) no ano / Nmero total de municpios com controle de coliformes totais na gua distribuda no ano

A5

Nmero de economias ativas atingidas por paralisaes e por interrupes sistemticas no abastecimento de gua no ms /
Nmero total de economias ativas [SNIS 2010]
ndice de perdas na distribuio de gua (Vol. de gua disponibilizado - Vol. de gua consumido) / Vol. de gua disponibilizado)
[SNIS 2010]
Nmero de prestadoras que cobram pelo servio de abastecimento de gua / Total de prestadores [PNSB 2008]

A6
A7
E1

Nmero de domiclios urbanos e rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de
domiclios [Censo 2010]

E2

Nmero de domiclios urbanos servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de
domiclios urbanos [Censo 2010]

E3

Nmero de domiclios rurais servidos por rede coletora ou fossa sptica para os excretas ou esgotos sanitrios / Total de domiclios
rurais [Censo 2010]

E4

ndice de tratamento de esgoto coletado (Volume de esgoto coletado tratado / Volume de esgoto coletado) [PNSB 2008]

E5

Nmero de domiclios (urbanos e rurais) com renda at trs salrios mnimos mensais que possuem unidades hidrossanitrias /
Total de domiclios com renda at 3 salrios mnimos mensais [Censo 2010]

E6

Nmero de prestadoras de servio que cobram pelos servios de esgotamento sanitrio / Total de prestadoras [PNSB 2008]

R1

Nmero de domiclios urbanos atendidos por coleta direta (porta-a-porta) de resduos slidos / Total de domiclios urbanos [Censo
2010]
Nmero de domiclios rurais atendidos por coleta direta (porta-a-porta) e indireta de resduos slidos/Total de domiclios rurais
[Censo 2010]
Nmero de municpios com presena de lixo/vazadouro de resduos slidos / Total de municpios [PNSB 2008]

R2
R3
R4
R5
D1
G1
G2
G3
G4
(1)

DESCRIO (1)

Nmero de municpios com coleta seletiva de RSD / Total de municpios [PNSB 2008]
Nmero de municpios que cobram taxa de resduos slidos / Total de municpios [PNSB 2008] (2)
Nmero de municpios com inundaes e/ou alagamentos na rea urbana nos ltimos cinco anos/Total de municpios [PNSB 2008]
Nmero de municpios com estrutura nica para tratar da poltica de saneamento bsico / Total de municpios [Munic 2011]
Nmero de municpios com Plano de Saneamento Bsico (abrange os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas) / Total de municpios [Munic 2011]
Nmero de municpios com servios pblicos de saneamento bsico fiscalizados e regulados / Total de municpios [Estimativa] (3)
Nmero de municpios com instncia de controle social das aes e servios de saneamento bsico (rgos colegiados) / Total de
municpios [Munic 2011]

As informaes entre colchetes referem-se s fontes para os valores iniciais do indicador

(2)

Trata-se de indicador construdo a partir da PNSB. Gestes devero ser realizadas junto ao IBGE para que as informaes a serem
futuramente levantadas se alinhem ao previsto no PNRS e contribuam para a substituio do indicador para: municpios com cobrana por
servios de RSU, sem vinculao com o IPTU.
(3)

Os valores foram estimados e no baseados nos sistemas de informao, em funo da limitao que apresentam para a estimativa dessa
linha de base: a Munic aborda a regulao e fiscalizao indicando se h definio do rgo responsvel pela regulao e fiscalizao, no
implicando que os servios estejam sendo efetivamente regulados e fiscalizados. A base de informaes dos levantamentos da Abar, por sua vez,
no contemplam o universo dos municpios.

Legenda
Indicadores de abastecimento de gua
Indicadores de esgotamento sanitrio
Indicadores de manejo dos resduos slidos
Indicador de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas
Indicadores da gesto dos servios de saneamento bsico

119

Para esses indicadores foram estabelecidas metas progressivas de expanso e qualidade dos servios, para
as cinco macrorregies e para o Pas, conforme Tabelas 6.2 e 6.3. Essas metas sero instrumentos
fundamentais para o acompanhamento da execuo da poltica ao longo dos prximos 20 anos, por meio
do monitoramento e avaliao, tendo em vista a implementao dos programas e aes previstos no
Plansab e os correspondentes esforos dos governos federal, estaduais e municipais.
Para a maior parte dos indicadores de cobertura de acesso (A1, A2, A3, E1, E2, E3, E5, R1 E R2), os valores
iniciais foram estimados com base nas informaes do Censo Demogrfico de 2010. Para as metas de
cobertura dos servios (exceto para os indicadores A4 e D1), de curto, mdio e longo prazos (2018, 2023 e
2033, respectivamente), foi assumida funo tendncia linear entre o ponto de partida e a meta de longo
prazo resultante da pesquisa com especialistas (ano 2030), que foi considerada a mais conveniente
interpolao e extrapolao dos valores, inclusive proporcionando razoabilidade na alocao dos
investimentos.
TABELA 6.2: Metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
(continua)

INDICADOR
A1. % de domiclios urbanos e rurais abastecidos
por rede de distribuio e por poo ou nascente
com canalizao interna

A2. % de domiclios urbanos abastecidos por

rede de distribuio e por poo ou nascente com
canalizao interna

A3. % de domiclios rurais abastecidos por rede

de distribuio e por poo ou nascente com
canalizao interna
A4. % de anlises de coliformes totais na gua
distribuda em desacordo com o padro de
potabilidade (Portaria n 2.914/11)
A5. % de economias ativas atingidas por
paralisaes e interrupes sistemticas no
abastecimento de gua

A6. % do ndice de perdas na distribuio de

gua

A7. % de servios de abastecimento de gua que

cobram tarifa

ANO

BRASIL

NE

SE

CO

2010
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2008
2018
2023
2033

90
93
95
99
95
99
100
100
61
67
71
80

71
79
84
94
82
96
100
100
38
43
46
52

79
85
89
97
91
98
100
100
42
53
60
74

96
98
99
100
97
99
100
100
85
91
95
100

98
99
99
100
98
100
100
100
94
96
98
100

94
96
98
100
96
99
100
100
79
88
93
100

23
20
18
14
34
33
32
29
95
99
100
100

9
8
8
7
35
33
32
29
99
100
100
100

8
8
7
6
34
32
31
29
96
99
100
100

(1)
31
29
27
25
39
36
34
31
94
96
98
100

100
86
77
60
51
45
41
33
85
92
95
100

85
73
65
50
51
44
41
33
90
95
97
100

(1) Para o indicador A4 foi prevista a reduo dos valores de 2010 em desconformidade com a Portaria n 2.914/11, do MS, em 15%, 25% e 60%
nos anos 2018, 2023 e 2033, respectivamente.

120

TABELA 6.2: Metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
(continuao)

INDICADOR
E1. % de domiclios urbanos e rurais servidos por
rede coletora ou fossa sptica para os excretas
ou esgotos sanitrios

E2. % de domiclios urbanos servidos por rede

coletora ou fossa sptica para os excretas ou
esgotos sanitrios

E3. % de domiclios rurais servidos por rede

coletora ou fossa sptica para os excretas ou
esgotos sanitrios

E4. % de tratamento de esgoto coletado

E5. % de domiclios urbanos e rurais com renda

at trs salrios mnimos mensais que possuem
unidades hidrossanitrias

E6. % de servios de esgotamento sanitrio que

cobram tarifa

R1. % de domiclios urbanos atendidos por coleta

direta de resduos slidos (1)

R2. % de domiclios rurais atendidos por coleta

direta e indireta de resduos slidos

R3. % de municpios com presena de

lixo/vazadouro de resduos slidos

R4. % de municpios com coleta seletiva de RSD

R5. % de municpios que cobram taxa de

resduos slidos

D1. % de municpios com inundaes e/ou

alagamentos ocorridos na rea urbana, nos
ltimos cinco anos(2)
(1)

ANO

BRASIL

NE

SE

CO

2010
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2008
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2008
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2010
2018
2023
2033
2008
2018
2023
2033
2008
2018
2023
2033
2008
2018
2023
2033
2008
2018
2023
2033

67
76
81
92
75
82
85
93
17
35
46
69
53
69
77
93
89
93
96
100
49
65
73
90
90
94
97
100
27
42
51
70
51
0
0
0
18
28
33
43
11
39
52
80
41
--11

33
52
63
87
41
56
68
89
8
24
34
55
62
75
81
94
70
82
89
100
48
62
70
84
84
90
94
100
14
28
37
55
86
0
0
0
5
12
15
22
9
30
40
61
33
--6

45
59
68
85
57
66
73
86
11
28
39
61
66
77
82
93
81
89
93
100
31
51
61
81
80
88
93
100
19
33
42
60
89
0
0
0
5
14
18
28
5
26
36
56
36
--5

87
90
92
96
91
94
95
98
27
49
64
93
46
63
72
90
98
99
99
100
53
70
78
95
93
99
100
100
41
58
69
92
19
0
0
0
25
36
42
53
15
49
66
100
51
--15

72
81
87
99
78
84
88
96
31
46
55
75
59
73
80
94
97
98
99
100
51
69
77
95
96
99
100
100
46
62
71
91
16
0
0
0
38
48
53
63
15
49
66
100
43
--17

52
63
70
84
56
69
77
92
13
40
53
74
90
92
93
96
97
98
99
100
86
90
92
96
92
95
97
100
19
37
49
72
73
0
0
0
7
15
19
27
12
34
45
67
26
--5

Para as metas, assume-se a coleta na rea urbana (R1) com frequncia mnima de trs vezes por semana.
O indicador D1 adotado o nico em que se dispe de srie histrica capaz de orientar a projeo de metas. Na avaliao, monitoramento e
revises do Plano, devero ser progressivamente incorporados elementos do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres
Naturais.
(2)

121

As metas de curto, mdio e longo prazos apresentadas para o indicador R3 % de municpios com
presena de lixo/vazadouro de resduos slidos visam dar cumprimento determinao da Lei n
12.305/10, que estabelece a erradicao de lixes ou vazadouros at 2014. Contudo, essencial ficar
claramente registrado que os resultados da consulta a especialistas, realizada por meio do Mtodo Delphi,
apontam para metas muito menos otimistas que aquelas aqui adotadas. A partir da considerao de que a
publicao da Lei n 12.305/10 exercer forte efeito indutor na antecipao da erradicao dos vazadouros,
ajustaram-se os valores das metas indicadas pela referida consulta e se obtiveram, para o Brasil, os valores
de 35%, 23% e 0%, respectivamente para 2018, 2023 e 2033, quanto proporo de municpios com
presena de lixes e vazadouros. Os investimentos necessrios foram estimados considerando as metas
apresentadas na Tabela 6.2, porm, no estudo Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, apresentam-se
as projees de investimentos para ambas as situaes, permitindo eventuais ajustes futuros no
planejamento.
Em relao s metas para gesto dos servios de saneamento bsico (G1 a G4), observa-se que essas se
referenciam no Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n
11.445/2007. Os artigos 26, 2, e 34, 6, do referido Decreto preveem, a partir de 2014, o
condicionamento para acesso a recursos oramentrios da Unio (oramentrios e financiamentos) de: i)
existncia de planos de saneamento bsico, elaborados pelo titular dos servios; e ii) criao de instncias
de participao social.
TABELA 6.3: Metas para gesto dos servios de saneamento bsico nas macrorregies e no Pas (em %)
INDICADOR
G1. % de municpios com estrutura nica para
tratar da poltica de saneamento bsico

G2. % de municpios com Plano Municipal de

Saneamento Bsico (abrange os servios de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
limpeza urbana e manejo de resduos slidos e
drenagem e manejo de guas pluviais urbanas)

G3. % de municpios com servios pblicos de

saneamento bsico fiscalizados e regulados

G4. % de municpios com instncia de controle

social das aes e servios de saneamento
bsico (rgos colegiados)

ANO

BRASIL

NE

SE

CO

2011
2018
2023
2033
2011
2018
2023
2033
2018
2023
2033
2011
2018
2023
2033

30
43
52
70
5
32
51
90
30
50
70
11
36
54
90

42
48
52
60
4
28
45
80
20
40
60
8
31
47
80

19
32
41
60
2
27
44
80
20
40
60
9
32
48
80

31
46
58
80
6
36
57
100
40
60
80
11
40
60
100

37
50
60
80
8
37
58
100
40
60
80
11
39
59
100

46
51
54
60
4
28
45
80
20
50
60
15
36
50
80

Nota: As metas para os indicadores de gesto referenciam-se no Decreto Presidencial n 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n
11.445/2007.

De acordo com as metas, o desafio da universalizao est posto para os servios de abastecimento de
gua potvel e de coleta de resduos domiciliares em todas as reas urbanas, em 2023 e 2033,
respectivamente, bem como para a instalao de unidades hidrossanitrias em todo o territrio nacional
at 2033. Nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, o abastecimento de gua potvel dever contemplar
integralmente as reas urbana e rural. Alm disso, o atendimento Poltica Nacional de Resduos Slidos
estabelecida em lei implicar a erradicao dos lixes/vazadouros no Pas at 2014, sendo recomendvel
ou mesmo imprescindvel, em muitos casos, arranjos institucionais que apontem a parceria e o
consorciamento dos municpios para tornar esta meta tangvel.
Sob o aspecto qualitativo dos servios de abastecimento de gua potvel foi proposta uma reduo, at
2033, de 60% do atual nmero de municpios em desconformidade das anlises de coliformes totais no ano

122

(Portaria n 2.914/11 do MS), bem como o ndice mximo de 60% caso da regio Norte de economias
ativas atingidas por paralisaes e interrupes sistemticas no ms. Na regio Sul, espera-se que, em
2033, a intermitncia no atinja mais de 6% da populao.
As perdas na distribuio de gua, com atuais valores elevados principalmente nas regies Norte e
Nordeste, mesmo considerando a parcela referente s perdas por faturamento, devem atingir nveis entre
29 e 33%, exigindo dos prestadores esforos especficos para seu enfrentamento.
Em relao ao esgotamento sanitrio, a principal meta alavancar os baixos ndices verificados na rea
rural para valores que considerem, no mnimo, o atendimento de 55% dos domiclios servidos por rede ou
fossa sptica caso da regio Norte de forma a garantir que pelo menos 87% dos esgotos gerados em
2033 sejam adequadamente dispostos. Da mesma forma e buscando reverter o grave quadro de
degradao ambiental dos cursos de gua, pretende-se alcanar, em 2033, o ndice mdio de tratamento
de 93% do total de esgotos coletados.
Em nvel global, note-se a coerncia entre as metas estabelecidas para o abastecimento de gua potvel e
o esgotamento sanitrio e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), dos quais o governo
brasileiro signatrio. Em termos do acesso ao abastecimento de gua potvel, as Metas do Milnio
estabelecem a reduo, entre 1990 e 2015, de 50% da parcela da populao sem acesso. Segundo estudo
do PMSS75, este valor seria de 84,88% de pessoas com acesso e que, a se seguir o ritmo de avano da
cobertura populacional, haveria 71,39% de probabilidade de atingir tal meta. O valor de 93%, em 2018,
estabelecido pelo Plansab mostra-se perfeitamente compatvel com tal inferncia. Em relao ao
esgotamento sanitrio, o referido estudo estima que a cobertura em 2015 deveria ser de 69,71% da
populao brasileira com solues adequadas e que haveria uma baixa probabilidade 29,81% de que
fosse alcanada. No Plano, estabelece-se a cobertura de 76% em 2018, com uma definio de acesso
diferente daquela adotada no referido estudo, no tocante previso de atendimento por fossas spticas
nas reas urbanas.
Para o manejo dos resduos slidos, as metas associam a cobertura da coleta implementao de
programas de coleta seletiva que, em 2033, devem alcanar, no mnimo, a 53% dos municpios da regio
Sul e Sudeste.
Sobre as tarifas e taxas de gua, esgotos e resduos slidos, a expectativa de que, at 2033, a organizao
desses servios efetive sua cobrana em pelo menos 80% dos municpios no caso dos resduos slidos, em
cerca de 90% no caso dos servios de esgotos e em 100% no caso dos servios de gua.
Quanto drenagem urbana, espera-se que a adoo de estratgias e aes, preferencialmente
compensatrias e no estruturais, possa reduzir os problemas advindos de inundaes, enchentes e
alagamentos nas propores estabelecidas para cada macrorregio. A obteno de dados a partir do Sinisa
e do processo de monitoramento e avaliao do Plansab, associado a outras fontes de informao, poder
permitir melhor ajuste nas metas desse indicador.
Considerou-se ainda fundamental, com base em dados da Munic e estimados, o estabelecimento de metas
para a gesto institucional, enfatizando os aspectos de planejamento, fiscalizao e regulao dos servios
e a existncia de instncias de participao e controle social. Dessa forma, visibilidade ser dada a estes
aspectos estruturantes e a execuo do Plansab procurar acompanhar a evoluo desta importante face
75

JNS ENGENHARIA, CONSULTORIA E GERENCIAMENTO; ETEP CONSULTORIA, GERENCIAMENTO E SERVIOS. Servios de

consultoria para a realizao de estudo sobre as deficincias de acesso aos servios de saneamento bsico no Brasil. Braslia:
Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, 2007.
Esse estudo assume conceitos, para acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio, mais restritos, ou seja, com
melhor padro de qualidade, que aqueles empregados para o monitoramento global das metas do milnio, o que explica eventuais
divergncias entre os nmeros do estudo e os publicados pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).

123

da gesto do saneamento bsico no Pas. Com base nas determinaes do Decreto Presidencial n 7.217,
de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n 11.445/2007, conta-se que, alm da fiscalizao e
regulao da prestao de servios, 90% dos municpios brasileiros passem a dispor de Planos de
Saneamento Bsico, elaborados e devidamente aprovados, e com instncias de controle social at 2033.
Para tanto sero necessrios esforos articulados entre os trs nveis de governo federal, estadual e
municipal por meio de um conjunto de iniciativas de apoio e induo, como uma campanha nacional, de
forma a sensibilizar e suprir a demanda tcnica e financeira para a elaborao dos planos.
A Figura 6.1 ilustra as metas para a cobertura total de gua e esgotos (A1 e E1), para o tratamento dos
esgotos coletados (E4) e para a coleta direta (porta a porta) de resduos na rea urbana (R1) em todas as
regies e no Pas em 2033 Observa-se que, tendo em vista a universalizao dos servios, as regies
Sudeste e Sul apresentam as metas mais ousadas.

FIGURA 6.1: Principais metas para saneamento bsico nas macrorregies e no Pas em 2033
Destacam-se ainda, dentre as metas propostas, os ndices relativamente baixos esperados na rea rural,
com exceo das regies Sudeste e Sul. As Figuras 6.2 e 6.3 sintetizam essa situao no Pas, projetando
para as reas urbana e rural, respectivamente, as metas para a cobertura pelos servios de gua e esgotos
e para o atendimento da coleta dos resduos domiciliares em 2018, 2023 e 2033.

124

FIGURA 6.2: Principais metas para a rea urbana do Brasil em 2018, 2023 e 2033
Essas desigualdades na prestao de servios de saneamento bsico, como pode ser observado na
comparao entre as Figuras 6.2 e 6.3, justificam e reforam a previso, no Plansab, de um Programa de
Saneamento Rural que contemple as especificidades de toda a populao da rea rural no Pas.

FIGURA 6.3: Principais metas para a rea rural do Brasil em 2018, 2023 e 2033
Em relao s Unidades da Federao, a Tabela 6.4 apresenta uma sntese das principais metas dos servios
de saneamento bsico.

125

TABELA 6.4: Metas para principais servios de saneamento bsico nas unidades da federao (em %)
INDICADORES*
REGIO

NE

SE

CO

UF
RO
AC
AM
RR
PA
AP
TO
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
BA
MG
ES
RJ
SP
PR
SC
RS
MS
MT
GO
DF

A1

2010
84
58
72
80
66
73
84
63
75
81
86
80
80
79
84
81
95
97
94
97
98
98
98
95
91
94
96

2018
90
71
77
86
75
82
88
74
83
87
92
84
84
85
88
88
97
99
99
99
100
100
98
96
95
96
97

2023
94
79
80
90
81
87
91
80
88
91
95
86
87
89
91
93
98
100
100
100
100
100
98
97
97
98
98

E1

2033
100
95
87
97
94
98
97
94
98
99
100
92
91
97
97
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100

2010
22
37
44
45
31
24
29
27
29
43
45
49
55
33
50
52
79
74
86
91
65
77
75
39
36
49
89

2018
47
52
60
63
51
42
45
48
51
58
57
60
65
52
62
63
81
80
90
95
77
84
83
52
51
61
93

2023
63
62
71
74
63
54
56
61
65
67
65
66
71
63
70
70
83
84
92
97
84
89
88
61
60
68
96

R1

2033
94
81
91
97
87
77
76
88
93
85
79
79
84
87
84
84
86
92
96
100
100
98
98
78
79
82
100

2010
89
75
86
92
81
87
89
67
79
77
89
88
88
80
90
77
95
92
87
96
96
97
94
97
93
94
84

2018
93
85
91
95
88
92
93
80
87
86
93
93
93
88
94
86
99
98
97
99
99
99
99
98
96
96
91

2023
96
91
95
97
93
96
96
89
93
92
96
96
96
93
96
92
100
100
100
100
100
100
100
99
97
98
94

2033
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100

* A1: percentual de domiclios totais abastecidos por gua; E1: percentual de domiclios totais servidos por esgotamento
sanitrio; R1: percentual de domiclios urbanos atendidos por coleta de lixo.

Considerando as 12 regies hidrogrficas brasileiras, as metas estimadas para os indicadores A1, E1 e R1

podem ser visualizadas na Tabela 6.5.

126

TABELA 6.5: Metas para principais indicadores de saneamento bsico nas regies hidrogrficas brasileiras (em %)
Regio Hidrogrfica

A1

E1

R1

2010

2018

2023

2033

2010

2018

2023

2033

2010

2018

2023

2033

Amaznica

74

82

86

96

34

53

64

87

86

91

95

100

Tocantins-Araguaia

83

87

91

97

36

52

62

81

88

92

95

100

Atlntico NE Ocidental

63

74

80

94

27

48

61

88

67

80

89

100

Parnaba

74

82

88

98

30

51

65

92

78

86

93

100

Atlntico NE Oriental

81

87

90

96

45

59

66

82

85

91

95

100

93

98

61

70

76

87

86

92

95

100

So Francisco

87

91

Atlntico Leste

84

89

93

99

53

64

71

85

85

91

95

100

Atlntico Sudeste

96

99

100

100

81

85

88

94

90

98

100

100

Paran

96

98

99

100

74

81

86

95

93

97

98

100

Atlntico Sul

97

98

98

100

63

73

79

91

96

99

100

100

Uruguai

98

99

99

100

76

84

89

98

96

99

100

100

Paraguai

93

95

97

100

37

51

60

79

95

97

98

100

* A1: percentual de domiclios totais abastecidos por gua; E1: percentual de domiclios totais servidos por esgotamento sanitrio; R1: percentual
de domiclios urbanos atendidos por coleta de lixo

127

CAPTULO 7 - NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS

Antecedentes
Apresentam-se neste captulo os investimentos necessrios para se elevar significativamente o nvel do
atendimento por abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, a destinao final dos RSU e a
implantao e manuteno da drenagem urbana no perodo de 2014 a 2033. O referencial para o
atendimento por abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio e para a destinao final dos
RSU, no ano de 2033, dado pelas metas estabelecidas no captulo 6 (Tabela 6.2).
Em funo da dificuldade de se estimar metas de investimento para a drenagem pluvial, o estudo referente
a este componente seguiu uma lgica prpria, fundamentada na reduo mxima do risco de inundaes, a
partir de investimentos em expanso, onde prevista expanso urbana, e em reposio, nas reas j
urbanizadas onde h carncia de servios de drenagem.
O alcance das metas pressupe a efetivao de investimentos provenientes das esferas federal, estaduais e
municipais, alm de investimentos por parte dos prestadores e de agentes internacionais. Ressalta-se que,
nas metas, o investimento federal inclui os recursos do PAC 1 e PAC 2 ainda no realizados, j que a
estimativa de investimentos tem como ponto de partida o momento anterior incidncia de impactos
significativos desses programas sobre os indicadores projetados.
A observao dos cenrios de evoluo dos investimentos associados s demandas de saneamento, entre
2014 e 2033, descritos no captulo 5, revela que o montante de investimentos aqui identificados como
necessrios ao atendimento das metas, at o ano de 2033, compatvel com os investimentos previstos no
Cenrio 1. O cenrio adotado como referncia para a poltica nacional de saneamento bsico projeta uma
realidade favorvel para a expanso dos servios, em um contexto de notvel crescimento econmico e
prevendo a reduo das desigualdades socioeconmicas e regionais do Pas.
A definio dos parmetros para a construo dos modelos de projeo dos investimentos teve como
pressupostos a identificao e caracterizao da demanda de cada componente do saneamento bsico,
conforme diferentes recortes regionais, socioeconmicos e institucionais, apresentados de maneira
detalhada na seo 4.1, e a caracterizao dos aspectos que tm regido a oferta de servios de saneamento
no Brasil, desenvolvidos nas sees 4.2 a 4.4. Tal compreenso da dinmica contempornea da oferta e da
demanda de servios de saneamento bsico proveu a anlise da demanda futura e a identificao das
necessidades de investimentos em aes estruturais e estruturantes, com vistas ao atendimento das metas
pr-estabelecidas.
Procedeu-se tambm definio das solues tecnolgicas a serem consideradas na configurao das
infraestruturas requeridas para os diferentes servios e situaes dos domiclios urbano ou rural,
conforme as caractersticas regionais e o porte populacional dos municpios, bem como dos critrios para
composio e atualizao dos respectivos custos de investimentos. Para a seleo das solues foram
consultados especialistas nos quatro componentes do saneamento bsico.
Os investimentos distribuem-se em dois tipos de aes, as medidas estruturais, constitudas por obras e
intervenes fsicas em infraestrutura de saneamento, e as medidas estruturantes, aquelas que, alm de
garantir intervenes para a modernizao ou reorganizao de sistemas, do suporte poltico e gerencial
sustentabilidade da prestao de servios, suscitando o aperfeioamento da gesto. Parte-se da premissa
de que a consolidao das aes em medidas estruturantes trar benefcios duradouros s medidas
estruturais, assegurando a eficincia e a sustentao dos investimentos realizados.
No modelo de demanda de investimentos do Plansab, utilizaram-se variveis do Censo Demogrfico de
2000 e de 2010; da PNSB de 2000 e de 2008; e da srie histrica do SNIS. As primeiras fontes, os censos

128

demogrficos, possibilitaram a estimativa da populao at 2033 e permitiram a caracterizao do

atendimento pelas diferentes formas de saneamento. O ltimo Censo Demogrfico trouxe algumas
mudanas, sendo que uma delas impactou a estimativa do nmero de fossas spticas, que se mostrou em
nmeros significativamente inferiores no ltimo Censo se comparado com a srie histrica A respeito da
PNSB e do SNIS, essas duas fontes forneceram as informaes sobre caractersticas dos sistemas e solues
de saneamento, como, por exemplo, o volume de esgoto que tratado e o ndice de perdas no sistema de
gua. A PNSB abrange todos os distritos brasileiros, mas a autodeclarao das informaes pelo gestor
impacta a preciso das respostas. O SNIS vem se firmando como uma importante fonte de dados, contudo,
alm de no conter informaes de todos os municpios76, possui quesitos conceitualmente distintos
daqueles utilizados pelo IBGE, dificultando a compatibilizao das informaes.
Ao longo deste captulo so apresentados, de maneira objetiva, os aspectos mais importantes do
desenvolvimento de cada um dos trs estudos, relativos s necessidades de investimentos para o
abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, para o destino final dos RSU e para o manejo de
guas pluviais urbanas. Alm da breve descrio do mtodo adotado, so mostrados os principais
resultados, caracterizados pelos investimentos necessrios ao atendimento das principais metas previstas
para cada um dos componentes. Na seo final, apresentam-se os investimentos relacionados s medidas
estruturais e estruturantes, e mostrada uma distribuio dos recursos segundo a origem, federal e no
federal.
Neste estudo, optou-se por no quantificar as potencialidades de ganhos financeiros com medidas como
reduo de perdas, exceto quanto aos impactos em investimentos em sistemas de produo, e a eficincia
energtica no abastecimento de gua potvel, a coleta seletiva dos RSU, a reduo do lodo gerado em
estaes de tratamento de gua e esgotos, e a convivncia com os riscos de inundao. Esta anlise
desenvolvida, qualitativamente, no volume mais amplo sobre as necessidades de investimentos integrantes
do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil.
Abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio
A estimativa das demandas para o atendimento das metas estabelecidas para o acesso aos servios de
abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio e os clculos dos respectivos investimentos foram
desenvolvidos a partir de revises e atualizaes de alguns aspectos metodolgicos e conceituais dos
principais indicadores, do estudo realizado no mbito do PMSS77. O referido estudo estimou as projees
de investimentos em expanso e reposio de sistemas de abastecimento de gua potvel e esgotamento
sanitrio, com vistas universalizao do atendimento, em um horizonte temporal de 20 anos (2000 a
2020).
Na atualizao do modelo tambm foram introduzidas novas adaptaes, que lhe conferiram maior
flexibilidade para simulaes de cenrios e anlises de sensibilidade, tornando-o facilmente atualizvel. A
alterao conceitual de maior impacto, em termos dos resultados produzidos pelos clculos do modelo, foi
a que diz respeito aos investimentos em reposio das infraestruturas existentes no ano-base. O
mencionado estudo trata as estimativas de reposio dos investimentos com uma viso mais genrica da
gesto dos servios, considerando a reposio contnua e proporcional a cada ano do perodo de anlise,
tanto dos investimentos existentes no ano base, como dos novos investimentos realizados da em diante.
76

No SNIS 2010, as informaes referentes ao abastecimento de gua compreendem 89% do total de municpios brasileiros,
diferentemente do esgotamento sanitrio e dos resduos slidos, que contemplam informaes para menos de 35% dos municpios
do Pas.
77
CONSRCIO JNS-ACQUA-PLAN. Dimensionamento das necessidades de investimentos para a universalizao dos servios de
abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgotos sanitrios no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento, 2003.

129

Para este trabalho os mdulos de estimao dos custos de reposio dos investimentos foram modificados
conceitualmente para que possam ser utilizados como ferramenta mais apropriada de planejamento
dinmico de curto, mdio e longo prazos e suas revises peridicas, conforme preconizam as diretrizes da
Lei n 11.445/2007.
Para tanto, assumiu-se a premissa de que os novos investimentos em infraestrutura, a partir do ano base
tm vida til operacional muito mais longa do que o horizonte mximo de planejamento usualmente
adotado, de 20 a 30 anos. Nesse perodo normalmente apenas so realizados pequenos gastos com
reposio de alguns equipamentos e componentes, cujo peso no custo total dos investimentos no
ultrapassa 5% e que podem at ser facilmente financiados com recursos recuperados pela via tarifria com
a depreciao dos mesmos.
Assim, o novo modelo foi adequado para processar somente as estimativas de reposio das
infraestruturas existentes no ano base do planejamento ou de suas revises, conforme as metas
quantitativas definidas pelo gestor para os horizontes analisados. Estas metas, expressas em valores
percentuais, correspondem parcela da infraestrutura existente no ano base do perodo analisado, que
ser necessrio repor at o ano-horizonte escolhido.
Outra adaptao importante no modelo do PMSS (2003) diz respeito ao uso de metas quantitativas de
atendimento das demandas por expanso. No modelo anterior tratavam-se sempre de metas fixas de
atendimento de 100% da demanda em determinados anos, tambm fixos. No novo modelo, estas metas
so expressas em valores percentuais, so variveis e correspondem a quanto da demanda total cumulativa
estimada para determinado ano-horizonte se pretende atender no perodo, a contar do ano base.
A alterao referente ao significado e ao tratamento dos anos-horizonte de anlise tambm importante.
No modelo do estudo anterior (PMSS, 2003) os anos-horizonte, intermedirios e final do perodo de anlise
eram fixos. Na nova verso o perodo de anlise ano-base e ano-horizonte final do plano e os anoshorizontes intermedirios (que podem ser utilizados para expressar o curto e o mdio prazos), para os
quais se deseja estimar as demandas e os investimentos, so variveis definidas pelo gestor/analista,
permitindo-se realizar diferentes anlises de cenrios e de sensibilidade. Para tanto, so admitidos
quaisquer anos que estejam presentes no quadro de projeo das populaes e respectivas taxas de
ocupao por domicilio. O ano-base, entretanto, tem uma caracterstica limitante, externa s exigncias do
modelo, que se refere necessidade de se dispor (ou se poder estimar) os dados bsicos da situao do
atendimento ou de acesso aos servios no referido ano. A obteno das estimativas anuais da populao
dos municpios brasileiros, com data de referncia no dia 1 de julho dos anos de 2013 a 2033, consistiu no
Mtodo AiBi78. A proposta desse mtodo projetar a participao relativa da rea menor (municpio) no
crescimento absoluto da rea maior (Unidade da Federao). Baseando-se na diferena entre a populao
de um determinado lugar, em dois momentos do passado79, tanto para as reas maiores quanto para as
subreas, calcula-se a participao relativa de cada rea menor no crescimento da rea maior. Essa
participao (proporo) multiplicada pelo crescimento absoluto da rea maior, no perodo que se deseja
projetar, resultando no crescimento esperado de cada rea menor. A soma das populaes das subreas
nos anos projetados deve ser igual populao da rea maior projetada para o mesmo ano.
Realizou-se a caracterizao das demandas atuais de atendimento por rede de distribuio de gua, poo
ou nascente com canalizao interna no domiclio, rede coletora de esgotos e fossa sptica com base nos
dados levantados pelo Censo de 2010, inclusive para esta ltima demanda. Em face da inexistncia de
informaes primrias ou secundrias sobre as capacidades instaladas dos atuais sistemas de produo de
78

Desenvolvido por Madeira e Simes, 1972.

Para a obteno das estimativas populacionais, adotaram-se os anos 2000 e 2010, obtidas do Censo Demogrfico de 2000 e de
2010
79

130

gua e de tratamento de esgotos, foram mantidas as hipteses e os parmetros de estimao adotados no

estudo do PMSS. Os recortes so por macrorregies para os quatro componentes, e segundo reas urbanas
e rurais, no caso do abastecimento de gua potvel e do esgotamento sanitrio.
Tambm se procedeu identificao e estimativa dos custos unitrios e globais para a expanso dos
sistemas e para a reposio da infraestrutura existente, a partir dos preos de insumos e servios
integrantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi)80. Para alguns
dos preos unitrios no constantes da base de dados do Sinapi, foram adotados preos de referncia de
oramentos recentes de obras especficas, obtidos para algumas regies do Pas e replicados para a
respectiva regio. Para os itens que no se encontrou referncias de preos em qualquer das fontes
pesquisadas, os preos bsicos do estudo do PMSS (2003) foram ajustados pelos ndices mdios de variao
do conjunto de preos do Sinapi desde junho de 2002, base daquele estudo. Todos os preos foram
ajustados para dezembro de 2012.
A Tabela 7.1 apresenta as estimativas dos investimentos necessrios ao cumprimento das metas previstas
para os anos de 2018, 2023 e 2033, descritas nas Tabelas 6.2 e 6.3, para o atendimento por abastecimento
de gua potvel e esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais do Pas. O Sudeste totaliza a maior
parcela dos investimentos estimados em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio at 2033,
correspondente a 119,9 bilhes de reais (39,4% do total a ser investido). A regio Nordeste totaliza 73,7
bilhes (24,2% dos investimentos), a Sul 50,0 bilhes (16,4%), enquanto nas regies Norte e Centro Oeste
os investimentos estimados situam-se em patamares prximos a 30 bilhes de reais, entre 2014 e 2033.

80

um sistema de pesquisa mensal, realizada pelo IBGE, que informa os custos e ndices da construo civil, tendo a Caixa e o IBGE
como responsveis pela divulgao oficial dos resultados, manuteno, atualizao e aperfeioamento do cadastro de referncias
tcnicas, mtodos de clculo e do controle de qualidade dos dados disponibilizados.

131

TABELA 7.1: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, em reas
urbanas e rurais das macrorregies do Brasil, entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes
de reais de dezembro/2012)
MACRORREGIES /
URBANO E RURAL

ABASTECIMENTO DE GUA

ESGOTAMENTO SANITRIO*

reas urbanas e
rurais

2014 a
2018

2014 a
2018

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Total

2014 a
2023

2014 a
2033

2014 a
2023

2014 a
2033

TOTAL
2014 a
2018

2014 a
2023

2014 a
2033

3.800

8.617

12.083

5.085

9.587

18.435

8.885

18.204

30.518

8.270

17.115

28.409

13.775

23.919

45.284

22.045

41.034

73.693

13.171

27.220

46.935

19.301

37.244

72.982

32.472

64.464

119.917

6.411

13.309

23.077

8.448

14.203

26.926

14.859

27.512

50.002

3.287

7.197

11.645

5.920

9.783

18.266

9.206

16.980

29.911

34.938

73.457

122.149

52.528

94.736

181.893

87.466

168.193

304.042

3.245

7.857

11.039

4.597

8.689

16.679

7.843

16.546

27.719

7.135

15.250

25.306

9.973

18.868

37.466

17.108

34.118

62.772

12.412

26.075

45.217

17.580

35.039

69.631

29.991

61.114

114.847

5.900

12.528

22.020

7.825

13.382

25.804

13.724

25.910

47.824

3.120

6.933

11.257

5.514

9.091

16.869

8.634

16.024

28.127

31.811

68.644

114.839

45.488

85.068

166.449

77.300

153.711

281.288

554

760

1.044

488

898

1.756

1.042

1.658

2.800

1.135

1.864

3.103

3.802

5.052

7.818

4.937

6.916

10.921

760

1.145

1.719

1.721

2.205

3.351

2.481

3.350

5.070

511

781

1.057

623

821

1.122

1.135

1.602

2.178

167

264

388

406

692

1.397

572

956

1.785

3.127

4.814

7.310

7.040

9.668

15.443

10.166

14.482

22.753

reas urbanas
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Total
reas rurais
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Total

* Esto includos os investimentos em instalaes hidrossanitrias.

Verifica-se a preponderncia dos investimentos nas reas urbanas, 92,5% dos investimentos totais, at
2033 (Figura 7.1). Nas reas rurais os investimentos estimados concentram-se nas regies Nordeste e
Sudeste, que apresentam as maiores demandas em funo de seu maior estoque de populao no
atendida, relativamente alto quando comparado com o restante do Pas (Tabela 7.1 e Figura 7.2).

132

FIGURA 7.1: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e

esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais do Brasil, 2014 a 2033

FIGURA 7.2: Necessidades de investimentos em abastecimento de gua potvel e

esgotamento sanitrio em reas urbanas, segundo macrorregies do Brasil, 2014 a 2033
A expanso da produo e distribuio de gua consiste na ampliao ou implantao de unidades de
captao, aduo, tratamento, reservao, redes de distribuio, estaes elevatrias, dispositivos de
controle de presso e ligaes prediais. A expanso da coleta e tratamento dos esgotos caracterizada pela
instalao de ligaes prediais e pela implantao de sistemas de redes coletoras, interceptores,
emissrios, estaes elevatrias e de unidades de tratamento. Assumiu-se que em municpios de menor
porte populacional haver maior proporo de domiclios atendidos por fossas spticas (ver nota da Tabela
7.2). Nesses casos, o custo dessas unidades foi includo no item referente coleta e interceptao. Para as
unidades de tratamento, os custos consideraram a conjugao de tecnologias envolvendo reatores
anaerbios de fluxo ascendente, filtros biolgicos percoladores, lagoas de estabilizao e sistema de lodos
ativados.

133

A reposio, seja na produo e distribuio de gua, seja na coleta e tratamento dos esgotos, implica na
substituio de partes dos sistemas existentes, na sua recuperao e nas melhorias voltadas para a sua
modernizao tecnolgica. Prev-se um valor para investimentos em reposio diretamente proporcional
ao custo de implantao de cada instalao e inversamente proporcional vida til remanescente da
infraestrutura existente no ano base (2013) e dos componentes operacionais (equipamentos
eletromecnicos e hidrulicos). No esto previstos investimentos em reposio da infraestrutura bsica
dos novos sistemas (edificaes, redes, estruturas de concreto) tendo em vista que sua vida til superior
ao perodo da anlise (20 anos).
No que concerne distribuio dos investimentos em expanso e reposio dos servios, verifica-se cerca
da metade do total a ser investido em expanso da coleta e interceptao dos esgotos e em expanso da
distribuio de gua, respectivamente, 33,6% e 16,3% do total a ser investido em abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio de 2014 a 2033 (Figura 7.3 e Tabela 7.2).

FIGURA 7.3: Necessidades de investimentos em expanso e reposio em abastecimento

de gua potvel e esgotamento sanitrio no Brasil, de 2014 a 2033 (em %)

134

TABELA 7.2: Necessidades de investimentos em expanso e reposio em

abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio no Brasil, entre o ano base de
2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes de reais de dezembro/2012)

Esgotamento Sanitrio

Abastecimento de
gua

Aes / natureza dos investimentos

2018

2023

2033

Expanso da produo

5.303

13.042

18.747

Expanso da distribuio

16.142

33.429

49.455

Reposio da produo

3.883

7.766

15.525

Reposio da distribuio

9.610

19.220

38.422

TOTAL

34.938

73.457

122.149

Expanso da coleta e interceptao*

28.379

52.943

102.059

Expanso do tratamento

9.828

16.458

32.262

Expanso das instalaes hidrossanitrias

5.036

6.765

11.535

Reposio da coleta e interceptao

7.915

15.830

30.763

Reposio do tratamento

1.370

2.740

5.275

TOTAL

52.528

94.736

181.893

* Nessas categorias esto includas as fossas spticas, cujos percentuais de atendimento foram definidos
segundo a macrorregio e o porte populacional do municpio, variando entre 70% para municpios com at 20 mil
habitantes e 10% para municpios com mais de 200 mil habitantes nas regies Norte, Nordeste, Sul e CentroOeste. Para a regio Sudeste estes percentuais variam entre 60 e 5%.

No que se refere aos investimentos em produo de gua, destaca-se que os valores esto compatveis
com os resultados do Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua81 (ANA, 2010), no qual foi identificado
um conjunto de obras para o aproveitamento de novos mananciais e para ampliaes e adequaes de
sistemas de produo de gua para 3.059 sedes municipais, totalizando uma estimativa de investimentos
de R$ 22,2 bilhes com horizonte at 2025, comparados com R$ 20,9 bilhes em 2023 no Plansab.
importante tambm salientar que o substancial investimento ainda requerido em expanso da distribuio
de gua, se comparado com aquele referente ao esgotamento sanitrio, se deve, por um lado, s
demandas relativamente altas quando comparadas s relacionadas ao esgotamento sanitrio e,
principalmente, demanda bastante significativa de atendimento por fossa sptica nos municpios
brasileiros com menos de 50 mil habitantes. Esta ltima situao decorre da premissa do estudo, de
privilegiar a soluo esttica para o esgotamento sanitrio nas localidades de menor porte, o que conduz a
uma significativa reduo nos investimentos destinados expanso da coleta e interceptao dos esgotos.
Limpeza urbana e manejo de resduos slidos
A estimativa das necessidades de investimentos na destinao final dos RSU no Brasil envolveu a
atualizao do estudo desenvolvido pelo MMA82 e a elaborao de um modelo de estimao de demanda e
composio de custos de destinao final adequada, que teve como base a estrutura lgica e elementos
conceituais do modelo desenvolvido para o abastecimento de gua potvel e o esgotamento sanitrio.
Partiu-se do pressuposto de que os outros custos relativos ao manejo dos RSU seriam de responsabilidade
dos prprios prestadores e que, alm disso, parte desses custos estaria sendo considerada nas medidas
estruturantes.

81

O detalhamento dos investimentos por municpio, com indicao de futuros mananciais e das intervenes nos sistemas de
produo de gua, est disponvel em www.ana.gov.br/atlas.
82
BRASIL. MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. SECRETARIA DE MUDANAS CLIMTICAS E QUALIDADE AMBIENTAL. Estimativa do
deficit de investimento em coleta de lixo, desativao de lixes e implantao de aterros sanitrios no Brasil. Verso preliminar
(minuta revisada em junho de 2002).

135

O estudo de referncia privilegiou a adoo da unidade de aterro sanitrio como a soluo mais adequada
em termos econmicos e ambientais, considerando a fase inicial de implantao de um aterro sanitrio, a
parcela de sua infraestrutura fsica necessria para propiciar a obteno da licena ambiental para fins de
sua operao, bem como para assegurar seu funcionamento adequado ao longo dos dois anos posteriores
ao incio de sua utilizao efetiva. Para efeito de definio e dimensionamento das solues e da
composio dos respectivos custos, neste estudo, os municpios foram agrupados em sete faixas de porte
populacional. De maneira alternativa ao estudo do MMA, previu-se, para os municpios da primeira faixa
populacional (at 20.000 habitantes), a implantao de uma unidade de triagem e compostagem (UTC),
com unidade de acumulao de reciclveis. Em cada UTC foi prevista a implantao de aterros simplificados
para a disposio final dos rejeitos.
Aps a atualizao do deficit em aterro sanitrio, foram realizados os clculos dos montantes necessrios
para expanso e reposio das referidas unidades de destino final. A expanso caracterizada pela
implantao de solues de destino final dos RSU nos municpios que no dispunham dessa infraestrutura
em 2013 ajustados para ciclos de vida til operacional de 20 anos, considerando os preos dos insumos e
servios integrantes do Sinapi83. A reposio caracterizada pela readequao ou ampliao da
infraestrutura existente, pela implantao de novas unidades para os municpios que j dispem de
solues para disposio final antes do ano base da anlise (2013) e, para os municpios que em 2013 ainda
dispem seus resduos em lixes e vazadouros, os gastos necessrios para o fechamento e recuperao
dessas reas. Os investimentos necessrios foram estimados considerando as metas apresentadas na
Tabela 6.2. Como os investimentos em novos empreendimentos foram estimados para vida til operacional
de no mnimo 20 anos, no houve previso de investimentos em expanso em municpios que j
dispunham de solues para o destino final dos RSU em 2013.
Para atender aos preceitos da Lei n 12.305/ 2010, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos, cujo
Art. 54 prev que a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no 1o
do art. 9o, dever ser implantada em at 4 (quatro) anos aps a data de publicao desta Lei, considerouse que at o ano de 2014, 100% da destinao final dos resduos slidos seria ambientalmente adequada.
Para efeito das metas de atendimento para a erradicao dos vazadouros, conforme destacado no Captulo
6, foi considerada a meta estabelecida em Lei, contudo mantendo-se presentes as metas mais
conservadoras, oriundas da pesquisa com especialistas. Na estimativa de investimentos foi assumida a
meta definida na Lei, embora no estudo Panorama do saneamento bsico no Brasil, ambas as opes
tenham sido consideradas, com estimativa dos investimentos necessrios para cumprimento dessa meta
em 2023 e 2033. Em termos globais, no entanto, a diferena entre os valores previstos para at 2018 e para
2033 pequena e pouco afetaria o conjunto dos investimentos em saneamento bsico previstos no
Plansab.
Os valores apresentados na Tabela 7.3 incluem estimativas de investimentos em expanso, com a
implantao de novos aterros, e em reposio de aterros existentes84. Os maiores montantes de
investimentos so estimados para as regies Nordeste e Sudeste, onde tambm se concentra a maior
gerao de RSU (Ver Figura 7.4).

83

Os preos no disponveis no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi) foram atualizados
com base na variao do ndice Nacional de Custo da Construo (INCC).
84

Os aterros esto presentes em 1259 municpios, conforme indicao do estudo de referncia e informaes atualizadas a partir
de contato com rgos estaduais. Para os Estados de Minas Gerais e So Paulo as informaes foram coletados no site da Fundao
Estadual do Meio Ambiente (Feam) e Cincia e Tecnologia a Servio do Meio Ambiente (Cetesb) respectivamente. Para o Esprito
Santo, as informaes foram obtidas aps solicitao ao Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Iema). Para as
demais unidades da federao foram utilizados os dados da PNSB de 2008, do IBGE.

136

FIGURA 7.4: Necessidades de investimentos em destinao final adequada de

RSU segundo macrorregies do Brasil, de 2014 a 2033 (em %)
Aproximadamente 66% dos investimentos em expanso, R$ 8 de 12,2 bilhes, so destinados s regies
Nordeste (40%) e Sudeste (26%). Na regio Nordeste prev-se a implantao de novos empreendimentos,
como aterros sanitrios e unidades de triagem e compostagem, em municpios que no contavam com essa
infraestrutura no ano de 2013 (Tabela 7.3). Os investimentos em reposio, por sua vez, so significativos
na regio Sudeste, que demandar cerca de 3,8 bilhes de reais. Isto se deve ao fato de que nesta regio
est concentrado nmero significativo de aterros implantados at 2010 (535 municpios do total de 1.246),
inclusive muitos de grande porte, relativos s populaes superiores a 200 mil habitantes, com destaque
para os que atendem as RM de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Vitria.
TABELA 7.3: Necessidades de investimentos em destinao adequada de RSU, segundo macrorregies do Brasil,
entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes de reais de dezembro/2012)
Macrorregio / natureza
dos investimentos

Expanso

Total

Reposio

2018

2023

2033

2018

2023

2033

2018

2023

2033

Norte

1.526

1.584

1.665

552

673

918

2.078

2.257

2.583

Nordeste

4.612

4.716

4.867

1.717

2.082

2.833

6.330

6.798

7.700

Sudeste

2.972

3.047

3.151

1.743

2.696

4.683

4.715

5.742

7.834

Sul

1.318

1.347

1.387

773

1.181

2.027

2.091

2.528

3.415

Centro Oeste

1.002

1.040

1.093

386

500

735

1.388

1.540

1.828

11.431

11.733

12.164

5.171

7.132

11.197

16.602

18.865

23.361

Total

V-se que o total dos investimentos necessrios para se alcanar 100% de destinao final adequada para
os RSU, at o ano de 2018, cerca de 11,4 bilhes de reais, valor no muito significativo frente ao PIB
nacional de 2012. Foi previsto um montante adicional para a complementao da expanso da destinao
dos RSU, de 2019 at 2033 (0,73 bilho). Para a reposio da destinao dos resduos slidos, os
investimentos previstos so bem menores 1,7 bilhes at 2018, 1,87 bilhes entre 2019 e 2023 e 3,9
bilhes entre 2024 e 2033.

137

Drenagem e manejo das guas pluviais urbanas

Para a definio dos investimentos em drenagem urbana e manejo de guas pluviais, quatro parcelas foram
consideradas: i) a implantao de sistemas de drenagem nas reas de expanso urbana; ii) a reposio dos
sistemas ao longo do horizonte da simulao; iii) a reposio dos sistemas de drenagem clssicos
(macrodrenagem) existentes nos municpios, conforme descritos na PNSB (2000), ao longo do perodo,
tendo por foco a reduo do risco de inundao; iv) a adequao dos sistemas de drenagem em reas
urbanizadas que sofrem com inundaes. Deve-se ressaltar que os investimentos estimados referem-se
queles necessrios ao controle de inundaes e no incluem os custos relacionados desapropriao ou
aquisio de terrenos, nem as obras de microdrenagem.
Os custos da estimativa de expanso dos sistemas de drenagem urbana devido expanso territorial item
(i) - foram definidos a partir da escolha de cenrios de implantao de sistemas de drenagem85. Os custos
de reposio destes item (ii) - foram estimados com base em ndices anuais86.
A parcela referente reposio da infraestrutura atualmente existente (parcela iii) est associada aos
custos anuais de recuperao estrutural de canais de macrodrenagem, consistindo na recuperao do
concreto e armaduras dos canais, estimada em 10% de sua rea total por ano. A infraestrutura existente
considerou o patrimnio de macrodrenagem implantado em cada um dos municpios brasileiros, conforme
a PNSB de 2000. Os dados da PNSB de 2008 no foram utilizados pelo fato de o quesito rea inundada dos
municpios, dado relevante para o referido clculo de investimentos, s estar contemplado na PNSB de
2000.
O investimento em readequao dos sistemas existentes nos municpios (parcela iv) levou em conta as
carncias em termos de solues adequadas de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, com base
nas reas que sofreram inundaes. Para a quantificao dessas carncias, adotou-se a premissa de que as
intervenes corretivas tm um custo equivalente ao valor dos prejuzos decorrentes de inundaes,
estimados com base em estudos de prejuzos diretos causados por inundaes, expressos em curvas de
prejuzos unitrios versus profundidade de inundao87 e danos infraestrutura urbana88. Destaca-se neste
ponto que, embora possa se considerar pouco razovel a adequao dos sistemas de drenagem de todo o
Pas, em 20 anos, em vista de se julgarem os dados de reas inundadas informados pela PNSB de 2000
fortemente subdimensionados, devido ao baixo nmero de declaraes, adotou-se a meta de se tratar
100% desse passivo.
O investimento total necessrio em expanso e reposio dos sistemas de drenagem pluvial urbana, entre
os anos de 2014 e 2033, foi estimado em 68,7 bilhes de reais. A macrorregio Sul responde pela maior
necessidade de investimentos, 29,2 bilhes, dos quais 25,4 destinam-se expanso. No Sudeste, por sua
vez, so necessrios 18,3 bilhes de reais, sendo 10,7 para a expanso (Tabela 7.4 e Figura 7.5).

85

Descritos em CANADO, V.; NASCIMENTO, N. O. ; CABRAL, J. R. Cobrana pela drenagem urbana de guas pluviais: bases
conceituais e princpios metodolgicos. Revista Brasileira de Recursos Hdricos, v. 11, p. 15-25. 2006.
86
Avaliados por MOURA, P. M. Contribuio para avaliao global de sistemas de drenagem urbana. 2004. 146 f. Dissertao
(Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos) Escola de Engenharia, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
2004.
87
MACHADO, L. et al. Curvas de danos de inundao versus profundidade de submerso: desenvolvimento de metodologia. Rega
Revista de Gesto de gua da Amrica Latina, v. 2, n. 3. Porto Alegre, p. 32-52. 2005.
88
MILOGRANA, J. Sistemtica de Auxlio Deciso para a Seleo de Alternativas de Controle de Inundaes Urbanas. 2009. 316 f.
Tese de Doutorado em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos, Publicao PTARH 05/09, Departamento de Engenharia Civil e
Engenharia Ambiental. Universidade de Braslia, Braslia, DF.

138

TABELA 7.4: Necessidade de investimentos em drenagem e manejo das guas pluviais urbanas segundo
macrorregies do Brasil, entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhes de reais de
dezembro/2012)89
MACRORREGIO /
Natureza dos
Investimentos
Norte

20142018

Expanso
201420142023
2033

20142018

Reposio
201420142023
2033

20142018

TOTAL
20142023

20142033

932

1818

2896

184

353

743

1117

2171

3639

Nordeste

3074

6026

9482

528

1017

2130

3603

7043

11612

Sudeste

3529

6879

10677

1913

3767

7580

5442

10646

18257

Sul

8466

16862

25420

958

1893

3800

9425

18755

29220

Centro-Oeste

1262

2495

3790

552

1094

2188

1813

3589

5978

17263

34080

52265

4135

8124

16441

21400

42204

68706

TOTAL

FIGURA 7.5: Necessidades de investimentos em drenagem e manejo das guas

pluviais urbanas, segundo macrorregies do Brasil, 2014 a 2033 (em %)

89

O valores estimados na verso preliminar do Plansab, que foi submetida a audincia pblica, foram corrigidos pela razo entre o
INCC de dezembro de 2012 e o de dezembro de 2009.

139

FIGURA 7.6: Necessidades de investimentos em drenagem urbana nas macrorregies do Brasil segundo proporo de
custos de expanso e reposio, 2014 a 2033
A Figura 7.6 mostra, para o perodo da projeo (2014 a 2033), a proporo de investimentos em expanso
e em reposio, em cada uma das macrorregies do Pas. Observa-se que, nas regies Sudeste e CentroOeste, os investimentos em reposio assumem uma parcela significativa no total de investimentos, de
aproximadamente 40%. Nas demais regies, os investimentos necessrios expanso dos sistemas de
drenagem sero preponderantes.

Investimentos totais e em medidas estruturais e estruturantes

Considera-se que os investimentos em medidas estruturais correspondem aos totais investidos em aes
relativas expanso da produo e distribuio de gua; da coleta, interceptao, transporte e tratamento
dos esgotos; de aterros sanitrios e usinas de triagem e compostagem e tambm a uma parcela de 30% dos
investimentos em reposio nesses componentes. Para a drenagem urbana as medidas estruturais
correspondem a 30% dos investimentos em expanso e a 70% dos investimentos em reposio, na qual
segundo a metodologia utilizada, so encontrados os maiores passivos.
A estimativa para os investimentos em aes compostas por medidas estruturais, at 2033, da ordem de
R$ R$ 283,8 bilhes, representando 55,8% do total necessrio (Tabela 7.5).
Para as medidas estruturantes relacionadas aos quatro componentes do saneamento bsico, considerado
o complemento dos valores totais estimados, subtrados dos valores para as medidas estruturais. Sero
necessrios investimentos estimados de R$ 224,7 bilhes, at 2033, em medidas de carter estruturante
(correspondentes a 44,2% dos investimentos totais necessrios). Deste montante, estima-se que 112,3
bilhes so necessrios em aes que no se restringem ao mbito dos componentes especficos do
saneamento bsico, mas que apresentam natureza mais geral. Essas aes so relativas ao aumento da
eficincia na gesto e prestao dos servios, capacitao tcnica dos funcionrios das empresas de
saneamento e implantao de campanhas educativas, entre outras, e esto contempladas na Tabela 7.5
no quesito Gesto. Para a estimativa da necessidade de investimentos nessas aes, assumiu-se um valor
equivalente a uma parcela do somatrio dos investimentos em medidas estruturantes especficas para cada
um dos quatro componentes do saneamento bsico, chegando a 100% no final do alcance do Plansab.
Assumiu-se, portanto, que tais investimentos tivessem vulto significativo no total de esforos de
financiamento do setor, o que coerente com a premissa adotada no Plansab de valorizao das medidas
estruturantes.

140

Em sntese, de forma compatvel com o Cenrio 1, sero necessrios cerca de R$ 508,5 bilhes em medidas
estruturais e estruturantes at 2033. No que se refere origem dos investimentos, estima-se que 59% dos
recursos (R$ 299,9 bilhes) sejam provenientes dos agentes federais e R$ 208,6 bilhes sejam aportados
por agncias internacionais, prestadores de servios, oramentos estaduais e municipais e setor privado, na
forma de investimentos diretos ou de contrapartidas. Para a estimativa da distribuio dos recursos
segundo a origem, federal e no federal, partiu-se, em primeiro lugar, da constatao da importante
potencialidade de investimentos dos prestadores com recursos prprios, podendo superar 50% do total de
investimentos em algumas situaes, e, em segundo lugar, das exigncias de contrapartida dos tomadores,
especialmente de emprstimos com recursos onerosos, usualmente superiores a 20% do valor do
financiamento.
TABELA 7.5: Necessidades de investimentos totais e em medidas estruturais e estruturantes segundo componentes do
saneamento bsico e origem, para atendimento das metas estabelecidas (em milhes de reais de dezembro/2012 (1)) (2)
ESTRUTURAL
Agentes
federais(3)

2014-2018

AO /
ORIGEM

2014-2023

TOTAL
Agentes
federais(3)

Outros agentes

Total

R$

R$

Total

R$

R$

Total

R$

R$

gua

25.493

20.394

80

5.099

20

9.445

2.834

30

6.612

70

34.938

23.228

66

11.710

34

Esgotos

46.029

39.124

85

6.904

15

6.500

1.950

30

4.550

70

52.528

41.074

78

11.454

22

R.S.U

12.982

10.386

80

2.596

20

3.620

3.620

100

16.602

10.386

63

6.216

37

Drenagem
Urbana

8.074

6.460

80

1.615

20

13.326

3.998

30

9.328

70

21.400

10.457

49

10.943

51

10.963

3.289

30

7.674

70

10.963

3.289

30

7.674

70

Total

92.578

76.364

82

16.214

18

43.854

12.070

28

31.784

72

136.432

88.434

65

47.998

35

gua

54.567

43.654

80

10.913

20

18.890

5.667

30

13.223

70

73.457

49.321

67

24.137

33

Esgotos

81.737

69.476

85

12.261

15

12.999

3.900

30

9.099

70

94.736

73.376

77

21.360

23

R.S.U

13.873

11.098

80

2.775

20

4.992

4.992

100

18.865

11.098

59

7.767

41

Drenagem
Urbana

15.910

12.728

80

3.182

20

26.293

7.888

30

18.405

70

42.203

20.616

49

21.587

51

42.116

12.635

30

29.482

70

42.116

12.635

30

29.482

70

Total

166.087

136.956

82

29.131

18

105.291

30.090

29

75.201

71

271.378

167.046

62

104.332

38

gua

84.386

67.509

80

16.877

20

37.763

11.329

30

26.434

70

122.149

78.838

65

43.311

35

Esgotos

156.666

133.166

85

23.500

15

25.226

7.568

30

17.658

70

181.893

140.734

77

41.158

23

R.S.U

15.523

12.418

80

3.105

20

7.838

7.838

100

23.361

12.418

53

10.943

47

Drenagem
Urbana

27.188

21.750

80

5.438

20

41.517

12.455

30

29.062

70

68.705

34.205

50

34.500

50

112.345

33.703

30

78.641

70

112.345

33.703

30

78.641

70

283.763

234.844

83

48.919

17

224.689

65.055

29

159.634

71

508.452

299.899

59

208.553

41

Gesto

Gesto

2014-2033

ESTRUTURANTE
Agentes
Outros
federais(3)
agentes

Outros
agentes

Gesto
Total
(1)

Os valores resultam das previses de necessidade de investimentos baseadas no Cenrio 1.

Os valores dos PAC 1 e PAC 2, ainda no realizados, no foram deduzidos dos valores previstos, j que a estimativa de investimentos tem
como ponto de partida o momento anterior incidncia de impactos significativos desses programas sobre os indicadores projetados.
(3) Incluem-se os recursos provenientes do OGU e dos agentes financeiros e de fomento do Governo Federal, dentre outros.
(2)

141

CAPTULO 8 - MACRODIRETRIZES E ESTRATGIAS

Este captulo aborda as principais macrodiretrizes e estratgias propostas, visando assegurar materialidade
s metas estabelecidas e sua decorrente traduo nas aes programticas e nos objetivos que se pretende
concretizar com a implementao do Plansab.
A definio dessas diretrizes e estratgias resultou de um grande conjunto de reunies e oficinas com
tcnicos de diversos rgos do Governo Federal e com especialistas convidados do setor e, em especial,
das proposies levantadas nos grupos de trabalho e consolidadas na plenria final dos Seminrios
Regionais, realizados em outubro e novembro de 2009 nas cinco macrorregies do Pas (Belo Horizonte,
Braslia, Recife, Manaus e Porto Alegre).
Adicionalmente, foram sistematizadas diversas propostas construdas no mbito do Governo Federal e de
organizaes da sociedade civil, em particular, sugestes e recomendaes formuladas pelo FNRUe pela
FNSA; propostas apresentadas no Compromisso pelo Meio Ambiente e Saneamento Bsico dos Ministrios
do Meio Ambiente e das Cidades; contribuies do GTI-Plansab e do Grupo de Acompanhamento do CTS do
ConCidades (GA) e reflexes da Cmara Tcnica do Plano Nacional de Recursos Hdricos (CTPNRH) do
CNRH. Complementaram o conjunto de elementos de suporte s definies apresentadas neste captulo as
anlises prospectivas integrantes de documentos como o Estudo da Dimenso Territorial para o
Planejamento do MPOG e de demais planos nacionais, como o Plano Nacional de Habitao (PlanHab), a
proposta de PNRS, que j considera vrios pressupostos de verses iniciais do Plansab, e, em especial, o
Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH).
8.1 Macrodiretrizes
Apresentam-se as macrodiretrizes, que devero orientar, em nvel geral, a execuo do Plansab e o
cumprimento das metas estabelecidas, organizadas em cinco blocos temticos:
A) Relativas s aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais
para efetiva implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico:
Tratam-se de diretrizes fundamentais para a necessria consolidao, no plano federal e demais nveis federados,
para assegurar o avano institucional da poltica nacional de saneamento, com perenidade e sustentao ao longo
do perodo de implementao do Plansab e posteriores.
Fortalecer a coordenao nacional do MCidades para a Poltica de Saneamento Bsico no Pas, com a participao dos
diversos setores do Governo Federal no seu desenvolvimento.
 Assegurar que o Plansab seja o instrumento orientador das polticas, programas e aes de saneamento bsico de mbito
federal, buscando sua observncia na previso oramentria e na execuo financeira e fortalecendo a cultura de
planejamento do setor, prtica esta a ser fomentada nos nveis estadual e municipal.
 Definir estratgia de interlocuo e articulao com outros planos setoriais correlatos e com planos municipais, estaduais
e regionais de saneamento, visando garantir a implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico.
 Fortalecer a cooperao entre Unio, Estados e Municpios e promover integrao federativa das polticas pblicas de
saneamento bsico, visando reduzir as desigualdades sociais e regionais, com reconhecimento das peculiaridades locais.
 Constituir a Sala de Coordenao e Acompanhamento da Poltica de Saneamento Bsico, sob direo do MCidades, com
a participao dos demais setores do Governo Federal envolvidos, concretizando as recomendaes da rea de
saneamento bsico no mbito da Unio, sobretudo as includas no Plansab.
 Adotar estratgias que assegurem a intersetorialidade das aes de saneamento bsico com as polticas de sade, de
desenvolvimento urbano e regional, habitao, proteo ambiental e recursos hdricos, entre outras.
 Fomentar a criao de conselhos estaduais e municipais das cidades, bem como a realizao das respectivas
conferncias, incorporando a discusso da temtica do saneamento bsico.
 Apoiar e fomentar a elaborao dos planos municipais, estaduais e regionais de saneamento bsico.

142

B) Relativas prestao, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa e
integrada, com vistas sua universalizao:
Referem-se a diretrizes que buscam assegurar o fortalecimento da prestao dos servios, em sintonia com os
princpios da Lei, bem como do papel do titular, a partir das atividades de gesto, regulao e fiscalizao, na
perspectiva da maior eficincia, eficcia e efetividade do setor.
 Buscar a universalizao da oferta de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio nas reas urbana e
rural, minimizando o risco sade e assegurando qualidade ambiental, adotando-se tratamento dos esgotos em nvel
compatvel com os padres de lanamento de efluentes e requisitos de qualidade de gua dos corpos receptores.
 Buscar a universalizao da oferta da coleta de resduos slidos na rea urbana.
 Promover o manejo, a destinao e a disposio final ambientalmente adequada dos resduos slidos.
 Promover o manejo das guas pluviais urbanas, minimizando a ocorrncia de problemas crticos de inundao, enchentes
ou alagamentos.
 Fortalecer a prestao de servios que promova a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico.
 Fomentar a transparncia e acesso s informaes, bem como prestao de contas por parte dos prestadores de
servio, visando qualificao da participao.
 Fortalecer a gesto institucional e a capacidade gerencial dos operadores pblicos de servios de saneamento bsico,
bem como o papel do titular dos servios.
 Apoiar arranjos institucionais para a gesto dos servios de saneamento bsico, estimulando sua organizao segundo
escalas espaciais timas, de forma a explorar as potencialidades da Lei de Consrcios Pblicos.
 Apoiar estados e municpios na capacitao tcnica e gerencial.
 Avaliar o apoio ao carter deliberativo das instncias de controle social em saneamento bsico, de forma a ampliar sua
capacidade de influenciar as polticas pblicas.
 Fomentar aes de comunicao, mobilizao e educao ambiental para o saneamento bsico.
 Assegurar ambiente regulatrio que reduza riscos e incertezas normativas e estimule a cooperao entre os atores do
setor, valorizando processos participativos e de controle social como instrumentos de gesto democrtica de poltica
urbana, conforme previsto no Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001, em seu art. 43, incisos I a IV.
 Avaliar diferentes modelos de regulao, fomentando a criao de modelos e instrumentos independentes efetivos e
eficazes.
 Fortalecer a capacidade fiscalizadora dos titulares, dos entes reguladores e das instncias de controle social.
 Explorar as potencialidades da Lei de Consrcios Pblicos para a regulao dos servios.
 Explorar as potencialidades de parcerias com o setor privado para a prestao dos servios com base no arcabouo legal
existente.

C) Relativas ao desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais:

Tratam-se de diretrizes fundamentais para a necessria consolidao, no plano federal e demais nveis federados,
para assegurar o avano institucional da poltica nacional de saneamento, com perenidade e sustentao ao longo
do perodo de implementao do Plansab e posteriores.





143

Apoiar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico no campo do saneamento bsico, visando avaliar, criar e consolidar
solues tecnolgicas e apropriadas para a gesto dos servios, considerando as especificidades regionais.
Consolidar, em nvel prioritrio, atividades sistemticas de elaborao de estudos e pesquisas, com nfase para o
desenvolvimento institucional e tecnolgico, e para a avaliao e monitoramento das polticas e programas.
Estabelecer diretrizes para o saneamento bsico especficas para a populao rural, com nfase para reas indgenas,
reservas extrativistas da Unio e comunidades quilombolas.
Estabelecer diretrizes para o tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas RM; em municpios de
pequeno porte; em bacias hidrogrficas crticas conforme Resoluo n 655/2009 da Ana; em reas de especial interesse
social, em consonncia com o PlanHab, e nas reas indutoras do desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano
Nacional de Turismo.

D) Relativas ao investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico:

So diretrizes fundamentais, que visam, dentre outros avanos, assegurar fluxo estvel de recursos financeiros
para o setor e mecanismos para sua eficiente utilizao e fiscalizao, com base no princpio de qualificao dos
gastos pblicos e da progressiva priorizao de investimentos em medidas estruturantes.
Assegurar recursos federais compatveis com as metas e resultados estabelecidos no Plansab, orientando sua destinao
e aplicao segundo critrios que visem universalizao dos servios, conforme disponibilidade oramentria.
 Ampliar o volume de investimentos federais com recursos onerosos e no onerosos, priorizando, neste ltimo caso, os
beneficirios com menor capacidade de endividamento.
 Ampliar a participao financeira de agentes no federais nos investimentos preconizados pelo plano e assegurar sua
establidade.
 Apoiar entes federados com maior dificuldade de acesso s linhas de investimento federais.
 Ampliar os investimentos federais em medidas estruturantes com vistas a que estados e municpios tenham condies,
dentre outros, de acessar recursos onerosos, conforme disponibilidade oramentria.
 Incentivar a qualificao dos projetos oriundos de emendas parlamentares.
 Qualificar os investimentos pblicos, com maior eficincia, eficcia e efetividade nos resultados, estabelecendo metas de
desempenho operacional para os operadores pblicos de servios de saneamento bsico.
 Incentivar que ganhos de eficincia decorrentes dos investimentos federais e da desonerao fiscal impliquem
apropriao social dos benefcios, sob a forma de investimentos, subsdios ou reduo tarifria para a populao de baixa
renda.
 Avaliar e assegurar transparncia aos subsdios, aos modelos tarifrios praticados e arrecadao dos prestadores de
servios.
 Avaliar modelos tarifrios para gua e esgotos, quanto aos critrios de subsdio interno e eficincia dos servios.
 Conceber modelos de cobrana e incentivos para os servios de resduos slidos e de drenagem urbana, luz da
legislao.


E) Relativas ao monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab:

A elaborao do Plansab baseia-se no pressuposto central de que seja um planejamento estratgico, portanto
implementado com contnuo acompanhamento e monitoramento, com vistas sua adaptao aos cenrios que se
apresentarem.



Priorizar a implantao do SINISA e do sistema de avaliao e monitoramento do Plansab, nos moldes do determinado na
Lei n 11.455/2007.
Valorizar a criao dos Sistemas Municipais de Informao em Saneamento Bsico.

8.2 Estratgias
Das macrodiretrizes expostas na seo anterior, decorrem 138 estratgias, que devero ser observadas na
execuo da Poltica Federal de Saneamento Bsico durante a vigncia deste Plansab, tanto na execuo
dos programas e aes, como no cumprimento das metas estabelecidas e nas demais aes inerentes
poltica pblica do setor. As estratgias so apresentadas a seguir, agrupadas nos cinco blocos temticos:
A) Relativas s aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais
para efetiva implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico:
1.

2.

3.
4.

Avaliar a criao do subsistema nacional de saneamento bsico, a compor o futuro Sistema Nacional de Desenvolvimento
Urbano, com adeso voluntria de estados, municpios e consrcios pblicos a partir de condies de ingresso a ser definidas,
estabelecendo-se prioridade a seus integrantes para o recebimento de recursos federais.
Divulgar amplamente os princpios e as definies do Plansab e enfatizar seu papel norteador e referencial da poltica nacional
de saneamento bsico, desenvolvendo permanentes gestes junto s diversas instncias do Governo Federal para que as
diferentes iniciativas em saneamento bsico sejam orientadas pelo Plano.
Enfatizar, respeitando a autonomia de estados e municpios, a observncia do Plansab na elaborao dos respectivos planos
regionais, estaduais e municipais.
Fortalecer e ampliar o papel do ConCidades e da Conferncia das Cidades, bem como de seus correspondentes nos nveis
estadual e municipal, no planejamento e avaliao das aes de saneamento bsico no Pas.

144

5.

6.
7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.
15.
16.
17.

18.
19.

20.

Considerar o funcionamento de instncia interministerial, sob a coordenao do MCidades e com a participao dos demais
ministrios e rgos do Governo Federal com envolvimento na rea de saneamento bsico, para a coordenao, articulao e
integrao da poltica federal, a partir das diretrizes do Plansab.
Fortalecer o papel do MCidades na coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e no planejamento, normatizao,
formulao, apoio tcnico e orientao na utilizao de recursos financeiros, com respeito ao pacto federativo.
Fortalecer a capacidade tcnica e administrativa do MCidades e de demais rgos federais com relevante atuao em
saneamento bsico, por meio de recursos humanos, logsticos, oramentrios e financeiros suficientes para a coordenao da
poltica nacional de saneamento bsico e para a execuo das estratgias estabelecidas no Plansab, capilarizando-as junto
aos entes federados.
Articular aes e programas nacionais de saneamento bsico com programas e aes de habitao, regularizao fundiria,
transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental, gesto de riscos em situaes de
emergncia e promoo e incluso social.
Considerar o funcionamento de instncia federal especfica, no mbito do MCidades, com excelncia tcnico-cientfica, que
exera rigoroso e permanente monitoramento e avaliao da poltica nacional de saneamento bsico, compreendendo o
acompanhamento das metas, estratgias, programas e a ocorrncia dos prprios cenrios, englobando os temas sob a
responsabilidade do MCidades e as demandas estabelecidas no Plansab.
Adotar aes polticas concertadas entre gesto dos recursos hdricos e dos servios de saneamento bsico, com vistas
otimizao dos usos mltiplos e integrados da gua, efetiva implementao do enquadramento dos corpos de gua e
outorga de uso de recursos hdricos.
Avaliar a constituio de Sala de Coordenao e Acompanhamento da Poltica de Saneamento Bsico, no mbito do Governo
Federal, composta pelos rgos federais que atuam no setor, para execuo e monitoramento da Poltica Nacional de
Saneamento Bsico, seus programas e aes e a integrao com as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, sade,
meio ambiente, recursos hdricos, dentre outras.
Promover encontros peridicos entre representantes das diferentes esferas de governo, de carter operacional, com o intuito
de atualizar informaes quanto s dificuldades e necessidades em saneamento bsico, buscando superar obstculos e
otimizar a aplicao dos investimentos.
Desenvolver gestes e realizar avaliaes peridicas para que a previso oramentria e a execuo financeira federais, no
campo do saneamento bsico, observem as metas e diretrizes estabelecidas no Plansab, conforme disponibilidade
oramentria.
Priorizar critrios sanitrio, ambiental, epidemiolgico e social na alocao de recursos federais para aes de saneamento
bsico.
Considerar o condicionamento de acesso a recursos federais existncia dos planos de saneamento bsico nos termos da
legislao.
Incentivar que o planejamento em saneamento bsico seja uma prtica observada e valorizada, mediante a organizao de
eventos e publicaes.
Avaliar de forma prioritria as deliberaes das conferncias nacionais, estaduais e municipais no planejamento das aes de
saneamento bsico, sendo que, conforme o Estatuto da Cidade, quando os assuntos forem no nvel de RM e aglomeraes
urbanas, os debates incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade.
Promover aes de comunicao social com vistas a disseminar o debate e a necessidade da elaborao dos Planos
Municipais de Saneamento Bsico.
Apoiar tcnica e financeiramente a elaborao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico, incentivando processos
participativos, sua apreciao por conselho e a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico. Os Planos
devero englobar a integralidade do territrio do municpio e ser compatveis com o disposto nos planos de bacias
hidrogrficas e, quando for o caso, de gesto da orla martima, sendo revisto periodicamente, em prazo no superior a quatro
anos, anteriormente elaborao dos planos plurianuais.
Estimular a integrao entre os planos municipais e estaduais de saneamento bsico e demais planejamentos setoriais,
fortalecendo uma viso integrada das necessidades a partir dos territrios.

B) Relativas prestao, gesto, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa
e integrada, com vistas sua universalizao:
21. Apoiar arranjos institucionais para a gesto dos servios de saneamento bsico, fortalecendo o aparato para a gesto,
organizao e modernizao do setor.
22. Estimular aes de parcerias entre entes federados e a criao de arranjos institucionais com base na cooperao entre nveis
de governo, para a gesto, regulao, fiscalizao e prestao dos servios de saneamento bsico.

145

23. Desenvolver estudos e disseminar resultados sobre experincias de regionalizao, como a de consrcios, incluindo
experincias internacionais, com vistas a avaliar escalas timas de prestao dos servios, regulao e fiscalizao,
considerando a hiptese da integrao dos quatro componentes do saneamento bsico.
24. Promover poltica de incentivo criao de parcerias pblico-pblico e consrcios, para a gesto, regulao, fiscalizao e
prestao dos servios de saneamento bsico.
25. Fomentar estudos tcnicos que visem avaliar modelos e desenvolver instrumentos para a melhoria da capacidade gerencial e
a maior eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios de saneamento bsico, apoiando financeiramente medidas
estruturantes para fortalecimento da gesto.
26. Fomentar o fortalecimento da ao municipal na rea rural, inclusive por meio da gesto cooperativa entre entes federados e
instituies governamentais.
27. Fomentar a criao de ouvidorias nos prestadores de servios de saneamento bsico.
28. Desenvolver aes de aprimoramento da qualidade de obras e prestao de servios para o setor.
29. Apoiar a capacitao das administraes municipais para as aes de saneamento bsico, promovendo a divulgao das
responsabilidades legais vigentes, por meio de esforo cooperado do Governo Federal com associaes de municpios.
30. Enfatizar, como princpio da execuo da poltica de saneamento bsico, a autonomia do titular na sua relao com os
prestadores, bem como desenvolver programas e aes com vistas a fortalecer o papel do titular.
31. Desenvolver aes de recuperao, reestruturao e revitalizao de operadores pblicos de saneamento bsico,
fortalecendo sua capacitao tcnica, aperfeioando os mecanismos e instrumentos de participao e controle social e
fomentando a cooperao entre entes federados.
32. Garantir a concluso das intervenes fsicas implementadas com recursos pblicos, com acompanhamento efetivo e
participativo dos conselhos afins.
33. Promover o levantamento e a divulgao das melhores prticas de gesto dos servios.
34. Implementar medidas que visem preservao de mananciais e de reservas de guas superficiais e subterrneas, respeitada
a autonomia estadual.
35. Conceber e desenvolver aes voltadas para reas metropolitanas, integradas a aes de urbanizao e habitao social,
com vistas a universalizar o acesso a servios de saneamento bsico de qualidade, respeitada a autonomia do ente federado
titular.
36. Priorizar dotao de recursos especficos para servios de saneamento bsico em bacias hidrogrficas crticas e com
problemas de poluio de mananciais superficiais e subterrneos.
37. Avaliar, difundir e incentivar o emprego de tcnicas apropriadas de sistemas de saneamento bsico para permitir a
universalizao do acesso populao, mediante a ampliao do acesso da populao de baixa renda e em ocupaes com
urbanizao precria.
38. Promover a melhoria da eficincia dos sistemas de tratamento de gua e de esgotos existentes.
39. Promover estudos sobre modelos para garantia do consumo mnimo de gua, para atendimento essencial sade pblica e
aes correspondentes de vigilncia da qualidade da gua para consumo humano.
40. Priorizar aes para a garantia do atendimento legislao de qualidade da gua para consumo humano, incluindo aquela
referente exigncia de informao ao consumidor, fomentando a melhoria do controle e vigilncia da qualidade da gua.
41. Promover a otimizao e a racionalizao do uso da gua e de energia, por meio de programas de conservao, combate s
perdas e desperdcios e minimizao da gerao de efluentes, com estmulo ao recolhimento de guas da chuva para usos
domsticos.
42. Promover a racionalizao e o reso da gua, inclusive da gua de chuva e dos esgotos tratados, considerando as
especificidades socioambientais e levando em conta a inovao e a modernizao de processos tecnolgicos e a utilizao de
prticas operacionais sustentveis.
43. Promover aes junto a Estados, no sentido de intensificar a fiscalizao relacionada ao uso indevido da gua subterrnea.
44. Priorizar aes para a reduo da intermitncia nos servios de abastecimento de gua potvel, com vistas ao atendimento
das metas estabelecidas.
45. Atuar, em conjunto com a Ana, no aprimoramento de programas de despoluio de bacias hidrogrfica, ampliando os nveis de
tratamento de esgotos domsticos.
46. Fomentar o manejo dos resduos slidos pautados na no gerao, na reduo, na reutilizao, na reciclagem, no tratamento
e na disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos.
47. Fomentar parcerias, a exemplo de consrcios, para o manejo dos resduos slidos.
48. Apoiar programa de investimento e apoio tcnico para a gesto associada e o gerenciamento integrado de resduos slidos,
com incluso dos trabalhadores com materiais reciclveis, apoiando associaes de catadores.
49. Fomentar a implantao de sistemas de disposio final adequados para os resduos slidos.
50. Desenvolver estudos, incluindo a avaliao de experincias internacionais, sobre modelos de organizao para drenagem e
manejo de guas pluviais urbanas, disseminando resultados.

146

51. Fomentar projetos, programas e aes para o manejo das guas pluviais urbanas, priorizando a adoo de medidas
estruturantes e intervenes em municpios com problemas crticos de inundao.
52. Desenvolver aes de capacitao para a gesto e a prestao dos servios de saneamento bsico, voltado para
administraes municipais, prestadores pblicos, conselheiros, agentes de sade, agentes sociais e comunitrios, dentre
outros.
53. Promover a qualificao de pessoal e a capacitao de professores, agentes comunitrios e tcnicos educacionais da rede
municipal e estadual para elaborao de projetos educativos voltados para saneamento bsico, em parceria com instituies
de ensino.
54. Criar poltica permanente de capacitao tcnica, fortalecendo a Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em
Saneamento Ambiental (Recesa).
55. Fomentar a comunicao social para a promoo de aes de saneamento bsico, por meio da adoo de tcnicas e recursos
pedaggicos de educao ambiental, voltada para a garantia dos direitos de cidadania e a promoo da sade.
56. Desenvolver prticas permanentes de educao ambiental para o saneamento bsico, destinando-se parcela mnima dos
recursos de programas e aes.
57. Intensificar em todos os nveis de escolaridade a educao ambiental para o saneamento bsico, por meio de projetos
pedaggicos e material educativo adequados e da articulao com a Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da
Educao, visando a incorporao do tema em seus programas.
58. Promover campanhas de comunicao social, de forma a ampliar a conscincia crtica quanto aos direitos ao saneamento
bsico, com foco na promoo da qualidade de vida da populao.
59. Fortalecer a cultura da participao e do controle social por meio da participao em conselhos, audincias pblicas, reunies
comunitrias e demais aes de mobilizao social que estimulem o envolvimento da sociedade.
60. Fortalecer as instncias e mecanismos existentes de participao e controle social, estimulando a criao de novas.
61. Levantar e divulgar boas prticas de instncias e mecanismos de participao e controle social, desenvolvendo-se estudos
sobre experincias em outros setores e sua potencial aplicao ao saneamento bsico.
62. Promover a capacitao continuada de conselheiros e representantes de instncias de participao e controle social em
questes especficas de saneamento bsico.
63. Articular e mobilizar o setor de saneamento bsico para integrar os comits de bacia, com vistas sua maior participao nas
questes sobre o uso e manejo das guas nas bacias hidrogrficas.
64. Articular e mobilizar o setor de saneamento bsico para integrar os conselhos de sade, meio ambiente e recursos hdricos.
65. Fomentar a confeco de adequado material para divulgao de informaes sobre a prestao de servios, com indicadores
apropriados.
66. Suscitar, nas diversas instncias de participao, a divulgao de informaes de forma adequada, por parte de prestadores
de servios e entes reguladores, como meio de qualificar a participao.
67. Criar espaos de discusso sobre saneamento bsico, orientados por mobilizadores sociais, que estimulem a participao da
comunidade e despertem seu interesse para a implementao da poltica do setor.
68. Ampliar as informaes dos programas e aes em saneamento bsico nas pginas de transparncia pblica.
69. Promover o fortalecimento das instncias de controle social em saneamento bsico e avaliar reconhecimento legal de seu
carter deliberativo, reforando sua capacidade de influenciar as polticas pblicas e divulgando boas prticas participativas.
70. Promover campanhas para esclarecimentos e divulgao, junto aos titulares dos servios, das exigncias legais para sua
regulao e delegao.
71. Desenvolver estudos para a concepo de formas de regulao para os componentes limpeza urbana e manejo de resduos
slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.
72. Apoiar a elaborao das polticas municipais de saneamento bsico, incluindo os respectivos marcos regulatrios.
73. Fomentar a criao de ouvidorias nos entes reguladores.
74. Estimular a adoo de instrumentos de participao da sociedade civil junto aos entes reguladores, conforme disposies
legais.
75. Manter permanente avaliao das definies e determinaes da Lei n 11.445/2007 e demais correlatas, suas alteraes e
sua regulamentao, preparando instrumentos regulatrios complementares sempre que necessrio e conveniente.
76. Desenvolver estudos sobre instrumentos e prticas de regulao, avaliando a experincia internacional e de outros setores, e
disseminar os resultados.
77. Desenvolver avaliaes da eficcia e da efetividade de diferentes modelos para regulao dos servios, com nfase para
aqueles que valorizam instrumentos de participao social, divulgando-os junto aos titulares.
78. Promover articulaes entre rgo federais envolvidos com a poltica de saneamento bsico e estados da federao, para
explorar o papel dos estados no planejamento, formulao, apoio tcnico e financiamento das aes de saneamento bsico,
respeitando-se a autonomia municipal.

147

C) Relativas ao desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais:

79. Avaliar a criao de fundo setorial especfico para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico no campo do saneamento bsico,
aportando recursos oriundos do oramento para o setor de saneamento bsico, com o propsito de ampliar a avaliao,
criao e consolidao de solues tecnolgicas e para a gesto dos servios.
80. Incentivar a implementao de linhas de financiamento e apoio pesquisa e ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico,
tendo em vista os desafios de universalizao, qualidade e eficincia na gesto e prestao dos servios de saneamento
bsico, realizando parcerias com CAPES, CNPq, CTHidro, fundaes estaduais de amparo pesquisa, dentre outros.
81. Desenvolver avaliao sobre a situao de dependncia dos entes federados em relao aos recursos federais, identificando
prestadores de servios com capacidade prpria de investimentos.
82. Desenvolver avaliao sobre os resultados preliminares dos atuais programas de investimento.
83. Desenvolver estudos sobre dificuldades e obstculos para implementao do investimento federal, relacionado elaborao
de projetos e capacidade operacional e de gesto.
84. Incentivar e induzir estratgias de gesto que se apoiem no conceito de risco epidemiolgico e ambiental e estimular a
elaborao de planos de segurana de infraestruturas crticas, planos de segurana da gua, planos de contingncia e aes
para emergncias e desastres, dentre outros.
85. Fomentar a implantao e melhorias em adequados sistemas de macro e micromedio e o controle operacional de sistemas
de abastecimento de gua potvel.
86. Fomentar tcnicas que reduzam emisses de gases de efeito estufa nos processos de tratamento e disposio final de
resduos slidos em aterros sanitrios e nos processos de tratamento de esgotos.
87. Estabelecer poltica especfica para o saneamento rural, para os povos indgenas, de quilombolas, de reservas extrativistas e
outras populaes tradicionais, que considere atividades de educao sanitria e ambiental, mobilizao social e emprego de
tecnologias apropriadas, e avaliar estrutura institucional nos nveis federal e estaduais, recursos financeiros compatveis e
equipes interdisciplinares adequadas.
88. Fomentar e divulgar estudos sobre diretrizes especficas para aes de saneamento bsico em municpios de pequeno porte,
considerando suas particularidades demogrficas, econmicas e socioculturais.
89. Estabelecer procedimentos especficos para as aes e a gesto do saneamento bsico nas RM.
90. Identificar especificidades e estabelecer procedimentos especficos para aes de saneamento bsico em reas indutoras do
desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano Nacional de Turismo.
91. Identificar especificidades e estabelecer procedimentos especficos para aes de saneamento bsico em bacias hidrogrficas
crticas, conforme indicadas no Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos, publicado pela Ana em atendimento a
resoluo do CNRH.
92. Estabelecer procedimentos especficos para as aes de saneamento bsico em reas de especial interesse social, em
consonncia com o PlanHab.
93. Nas estratgias de apoio tcnico e financeiro, considerar opes que prevejam a melhoria gradual e progressiva da situao
de saneamento bsico, por meio da aplicao do conceito de tecnologia apropriada, que considere as especificidades locais
nas dimenses sociais, culturais, econmicas, ambientais e institucionais.

D) Relativas ao investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico:

94. Avaliar a constituio de Fundo Nacional para a Universalizao dos Servios, articulado ao futuro Fundo Nacional de
Desenvolvimento Urbano, com recursos oriundos do OGU, a ser destinado aos servios operados por prestadores de servios
pblicos com baixa sustentabilidade econmico-financeira, preferencialmente a assentamentos urbanos e rurais precrios.
95. Orientar e induzir a criao de fundos estaduais e municipais para a universalizao dos servios.
96. Alocar recursos pblicos federais e financiamentos com recursos geridos ou operados pela Unio em conformidade com a Lei
n 11.445/2007, condicionados: i) ao alcance de ndices mnimos de desempenho tcnico, econmico e financeiro e de
eficincia e eficcia dos servios; ii) adequada operao e manuteno de empreendimentos anteriormente financiados com
esses recursos; iii) quando couber, implementao eficaz de programa de reduo de perdas de guas no sistema de
abastecimento de gua potvel.
97. Apoiar os Comits de Bacias, na definio de prioridades para utilizao de recursos oriundos da arrecadao da cobrana
pelo uso da gua na rea de saneamento bsico.
98. Estudar a implementao de mecanismos de desonerao fiscal dos prestadores de servios pblicos, de modo a reverter
esses recursos em investimentos para o setor de saneamento bsico.
99. Estudar a implementao de poltica de subsdios, captando tambm recursos de outras polticas pblicas para o
financiamento do acesso aos servios de saneamento bsico, especialmente para populaes e localidades de baixa renda.
100. Estudar a criao de mecanismos para destinao de recursos pblicos federais para investimentos em aes de saneamento
bsico implementados por meio de gesto comunitria, em cooperao com o titular, para beneficiar populao de baixa renda
localizada onde no h cobertura dos servios por modelos de gesto convencionais.

148

101. Promover as parcerias pblico-pblico, para a transferncia de experincias e a qualificao dos servios de saneamento
bsico.
102. Desenvolver gestes junto s instncias de coordenao do FGTS e s instituies financeiras e de fomento para a ampliao
dos investimentos em saneamento bsico.
103. Identificar e explorar fontes adicionais de recursos para o saneamento bsico, inclusive aportes privados.
104. Desenvolver gestes quando da elaborao da previso oramentria e na execuo financeira, bem como na elaborao do
PPA, para a ampliao do volume de investimentos federais com recursos no-onerosos para aes de saneamento bsico,
priorizando beneficirios pblicos com menor capacidade de endividamento.
105. Desenvolver avaliaes sobre o perfil dos beneficirios dos recursos no onerosos e aprimorar os critrios de priorizao na
seleo de projetos, visando favorecer efetivamente tomadores com baixa capacidade de captao de recursos onerosos.
106. Articular com rgos do Governo Federal e com o Congresso Nacional, por ocasio da discusso do PPA e da Loa, e com a
rea financeira do Governo Federal na execuo oramentria, o direcionamento das emendas parlamentares s diretrizes do
Plansab, desenvolvendo-se mecanismos institucionais para que essas emendas sejam apresentadas em consonncia com os
programas de saneamento bsico indicados pelo Plansab.
107. Assegurar que a concesso de financiamentos externos, via Comisso de Financiamentos Externos (Cofiex), e o respectivo
aval da Unio, observem as diretrizes do Plansab.
108. Avaliar a insero dos programas propostos pelo Plansab nos PPAs, definindo, para cada ano, os valores a serem investidos,
por fonte de recursos e por componente do saneamento bsico.
109. Aperfeioar os condicionantes de contrapartida financeira pelos tomadores de recursos, avaliando propores timas de
contrapartidas, visando sua ampliao e estabilidade.
110. Adotar instrumentos de apoio e assistncia tcnica aos tomadores de recursos com maior dificuldade de acesso s linhas de
investimento federais e aos desembolsos financeiros, visando ampliar sua acessibilidade.
111. Simplificar procedimentos para candidatura e acesso aos recursos, visando maior equidade entre os diversos entes federados,
sem comprometimento da eficincia de uso dos recursos pblicos.
112. Aperfeioar critrios de elegibilidade e priorizao para o acesso a recursos federais, privilegiando o atendimento a
populaes de baixa renda.
113. Apoiar tcnica e financeiramente a elaborao de projetos para municpios e estados com maior fragilidade administrativa.
114. Aprimorar os mecanismos e critrios de seleo de projetos, com foco na capacidade do tomador de aplicar criteriosamente o
recurso pblico.
115. Priorizar, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, as aes e empreendimentos que visem ao atendimento de
beneficirios pblicos que no tenham capacidade de pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira
dos servios.
116. Estabelecer e monitorar metas de desempenho operacional para fins de concesso de benefcios ou incentivos oramentrios,
fiscais ou creditcios pela Unio a operadores pblicos de servios de saneamento bsico, com vistas a qualificar o
investimento pblico.
117. Atuar na capacitao dos municpios para ampliar sua capacidade de aplicao criteriosa dos recursos financeiros.
118. Acompanhar a aplicao das verbas destinadas nos oramentos pblicos, de forma a garantir o cumprimento das metas
estabelecidas no Plansab.
119. Prever o aumento progressivo dos recursos para medidas estruturantes ao longo dos anos, para a estruturao dos servios
com vistas a garantir a eficincia e efetividade do investimento em medidas estruturais e na melhoria da gesto, conforme
disponibilidade oramentria.
120. Desenvolver estudo sobre os modelos tarifrios praticados no Brasil e em outros pases, visando avaliar sua compatibilidade
com critrios de equidade, eficincia e controle de perdas e desperdcios.
121. Estimular modelos tarifrios, incluindo mecanismos de tarifa social e de subsdios, que assegurem o acesso universal aos
servios, com justia social, incentivando que beneficirios dos programas sociais do governo, bem como famlias vulnerveis
ainda no includas nesses programas, sejam por eles contemplados.
122. Estimular que prestadores de servio divulguem, de forma transparente e em linguagem acessvel, sua estrutura de tarifas,
subsdios, arrecadao e metas de eficincia e qualidade, considerando a edio de instrumento normativo determinando a
divulgao das informaes.
123. Estabelecer mecanismos que assegurem a transparncia dos critrios e condies para a tarifa social e o volume mnimo a
ser garantido s famlias em situao de precariedade, por regio.
124. Implantar instrumentos, em articulao com o financiamento da poltica habitacional, para assegurar a implantao de
instalaes hidrossanitrias internas para a populao de baixa renda, como forma de se garantir a conexo s redes de
esgotos e de abastecimento de gua.
125. Desenvolver e difundir estudos sobre modelos viveis e eficazes de arrecadao e incentivos nos componentes drenagem e
manejo das guas pluviais urbanas e limpeza urbana e manejo de resduos slidos.

149

126. Desenvolver estudos sobre a forma como os diversos mecanismos de subsdios vm ocorrendo nos componentes de
abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio no Pas.
127. Fomentar processo transparente de difuso da aplicao dos diversos mecanismos de subsdios, sobretudo os subsdios
cruzados.
128. Fomentar estudos tcnicos sobre as tarifas de equilbrio e a poltica de subsdios.
129. Fomentar estudos sobre a capacidade de endividamento e as condies de risco dos entes e prestadores de servio de
saneamento bsico, com vistas a subsidiar a definio das diretrizes para aplicao de recursos onerosos da Unio.
130. Estimular o desenvolvimento das indstrias instaladas no Brasil, mediante mecanismos de proteo nos contratos de
financiamento e, ou, editais de licitao, quando as intervenes so custeadas com recursos pblicos, luz da legislao.

E) Relativas ao monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab:

131. Implantar, em carter prioritrio, o SINISA, conforme estabelece a Lei n 11.445/2007 e o Decreto n 7.217/2010, articulado ao
Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (Sinir), ao Sistema Nacional de Informaes em
Recursos Hdricos (SNIRH), ao Sistema Nacional de Informaes em Meio Ambiente (Sinima) e ao Sistema Nacional de
Informaes das Cidades (SNIC) e integrado aos sistemas municipais e estaduais de informao e a outros sistemas
setoriais90, bem como ao banco de dados dos investimentos em saneamento bsico do Governo Federal.
132. Implantar, em carter prioritrio, sistema de avaliao e monitoramento dos cenrios, das metas e dos demais indicadores de
resultados e de impacto estabelecidos pelo Plansab.
133. Desenvolver anlises que avaliem o comportamento de variveis especficas e determinantes para o estudo de necessidades
de investimento e levantamento de custos para a universalizao do saneamento bsico, considerando a formulao de
cenrios face a diferentes situaes como: melhoria da gesto dos servios, combate a perdas, regionalizao, alternativas
para desonerao fiscal, dentre outras.
134. Publicar pela internet, conforme legislao, relatrios anuais de avaliao e resultados do Plansab, possibilitando o
acompanhamento e avaliao do seu desenvolvimento pela sociedade.
135. Incentivar e apoiar tcnica e financeiramente a criao e organizao de sistemas municipais e estaduais de informao em
saneamento bsico, articulados ao SINISA.
136. Avaliar os efeitos ambientais das iniciativas para tratamento de esgotos nas condies de qualidade de gua dos corpos
receptores, apoiando-se no Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos, publicado pela Ana em atendimento a resoluo
do CNRH.
137. Desenvolver estudo para a eleio de conjunto de indicadores de natureza sanitria, epidemiolgica, ambiental e
socioeconmica, que possibilitem avaliar o impacto das diversas modificaes ensejadas pelo Plansab na sade pblica, no
ambiente e no desenvolvimento humano.

90

Como o Atlas sobre Abastecimento Urbano de gua, o Sistema de Informao de Vigilncia de Qualidade da gua para Consumo
Humano (Sisagua), o Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan), o Sistema de Vigilncia Epidemiolgica em
Monitoramento de Doenas Diarricas Agudas, o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), o SIG
Cisternas, o banco de dados da Sedec, dentre outros.

150

CAPTULO 9 - PROGRAMAS
A proposta de programas governamentais para a concretizao das estratgias do Plansab, levando em
conta a anlise situacional do saneamento bsico no Brasil, as metas fsicas propostas e as macrodiretrizes
e estratgias estabelecidas, com o pano de fundo do cenrio de referncia (Cenrio 1), constitui etapa
crucial do planejamento. A implementao dos programas do Plansab considerar a disponibilidade
oramentria e o alinhamento ao Plano Plurianual PPA e s prioridades de Governo.
Evidentemente, sabe-se que a formulao de programas que reflitam e deem coerncia ao planejamento
no condio suficiente para seu sucesso, pois a dinmica operacional de sua implementao pode, e,
usualmente, consegue subverter a lgica do planejamento. Essa condio, tradicional nas polticas pblicas
brasileiras no deve ser, porm, impedimento para a formulao de programas consistentes e articulados,
com estrutura que induza um alinhamento ao planejamento, uma vez que a ausncia de uma formulao
adequada para os programas definitivamente afasta, a execuo da poltica, do planejamento
desenvolvido.
Diferentes preocupaes foram contempladas na formulao dos programas, no mbito do Plansab. Uma,
central, que os diversos agentes executores neles se reconheam e se mantenham motivados a contribuir
para o xito da poltica pblica de saneamento bsico. Outra preocupao que os programas garantam
materialidade viso estratgica do Plano. Neste particular, podem ser pensados a partir das suas
macrodiretrizes e estratgias, sobretudo aquelas de carter mais geral que tm reflexos nessa formulao,
conforme destacado a seguir:
Fortalecer a coordenao nacional do MCidades para a Poltica de Saneamento Bsico no Pas, com a participao dos
diversos setores do Governo Federal no seu desenvolvimento.
 Assegurar que o Plansab seja o instrumento orientador das polticas, programas e aes de saneamento bsico de mbito
federal, buscando sua observncia na previso oramentria e na execuo financeira e fortalecendo a cultura de
planejamento do setor, prtica esta a ser fomentada nos nveis estadual e municipal.
 Considerar o funcionamento de instncia interministerial, , sob a coordenao do MCidades e com a participao dos
demais ministrios e rgos do Governo Federal com envolvimento na rea de saneamento bsico, para a coordenao,
articulao e integrao da poltica federal, a partir das diretrizes do Plansab.
 Fortalecer o papel do MCidades na coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e no planejamento,
normatizao, formulao apoio tcnico e orientao na utilizao de recursos financeiros, com respeito ao pacto
federativo.
 Fortalecer a capacidade tcnica e administrativa do MCidades e de demais rgos federais com relevante atuao em
saneamento bsico, por meio de recursos humanos, logsticos, oramentrios e financeiros suficientes para a
coordenao da poltica nacional de saneamento bsico e para a execuo das estratgias estabelecidas no Plansab,
capilarizando-as junto aos entes federados.

A observncia desses preceitos, relacionados necessidade de coordenao nacional para a poltica

de saneamento bsico, indica papel decisivo do MCidades, em articulao com os demais setores do
Governo Federal envolvidos com o setor. Pressupe ainda uma concertao adequada para
acomodao das diversas aspiraes dos demais setores, que precisariam se enxergar
contemplados, para a adequada operacionalizao da poltica.
 Adotar estratgias que assegurem a intersetorialidade das aes de saneamento bsico com as polticas de sade, de
desenvolvimento urbano e regional, habitao, proteo ambiental e recursos hdricos, entre outras.
 Articular aes e programas nacionais de saneamento bsico com programas e aes de habitao, regularizao
fundiria, transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental, gesto de riscos em
situaes de emergncia e promoo e incluso social.

A nfase nessas orientaes para a necessidade de estimular a prtica da intersetorialidade, por

meio da articulao entre aes e programas setoriais com os de outros setores, de forma a evitar a
pulverizao das aes de saneamento bsico em programas gerenciados por vrios ministrios e
rgo federais.

151

Divulgar amplamente os princpios e as definies do Plansab e enfatizar seu papel norteador e referencial da poltica
nacional de saneamento bsico, desenvolvendo permanentes gestes junto s diversas instncias do Governo Federal
para que as diferentes iniciativas em saneamento bsico sejam orientadas pelo Plansab.

Essa estratgia preconiza a clara necessidade de formulao de programas referenciados s

estratgias do Plansab, com coordenao efetiva e presente, que garanta a aderncia entre
programas e o Plano Nacional, na sua implementao.



Fortalecer a prestao de servios que promova a integrao dos quatro componentes do saneamento bsico.
Assegurar recursos federais compatveis com as metas e resultados estabelecidos no Plansab, orientando sua destinao
e aplicao segundo critrios que visem universalizao dos servios, conforme disponibilidade oramentria.

As macrodiretrizes relacionadas sugerem uma ateno dos programas para com os quatro
componentes do saneamento bsico, enfatizando sua universalizao e a necessidade da ampliao
dos recursos federais, estaduais, municipais e privados para cumprimento das metas estabelecidas.



Fortalecer a gesto institucional e a capacidade gerencial dos operadores pblicos de servios de saneamento bsico,
bem como o papel do titular dos servios.
Fomentar estudos tcnicos que visem avaliar modelos e desenvolver instrumentos para a melhoria da capacidade
gerencial e a maior eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios de saneamento bsico, apoiando
financeiramente medidas estruturantes para fortalecimento da gesto.

As diretrizes mostram a necessidade de apoiar, nos programas, a capacitao gerencial dos

prestadores de servios de saneamento bsico.




Qualificar os investimentos pblicos, com maior eficincia, eficcia e efetividade nos resultados, estabelecendo metas de
desempenho operacional para os operadores pblicos de servios de saneamento bsico.
Aprimorar os mecanismos e critrios de seleo de projetos, com foco na capacidade do tomador de aplicar
adequadamente o recurso pblico.
Atuar na capacitao dos municpios para ampliar sua capacidade de aplicao criteriosa dos recursos financeiros.

O reflexo destas estratgias seria, principalmente, nos critrios de elegibilidade para programas e
aes, o que foi enfatizado no processo participativo para a elaborao do Plansab.



Ampliar os investimentos federais em medidas estruturantes, com vistas a que estados e municpios tenham condies,
dentre outros, de acessar recursos onerosos, conforme disponibilidade oramentria.
Prever o aumento progressivo dos recursos para medidas estruturantes ao longo dos anos, para a estruturao dos
servios com vistas a garantir a eficincia e efetividade do investimento em medidas estruturais e na melhoria da gesto,
conforme disponibilidade oramentria.

Aqui, as diretrizes assinalam uma forte prioridade para as medidas estruturantes, seja na forma de
programa ou ao especficos ou como componente integrante das medidas estruturais.



Estabelecer diretrizes para o saneamento bsico especficas para a populao rural, com nfase para reas indgenas,
reservas extrativistas da Unio e comunidades quilombolas.
Atribuir tratamento diferenciado para aes de saneamento bsico nas RM; em municpios de pequeno porte; em bacias
hidrogrficas crticas conforme Resoluo n 655/2009 da Ana; em reas de especial interesse social, em consonncia
com o PlanHab e nas reas indutoras do desenvolvimento turstico, em consonncia com o Plano Nacional de Turismo.

Trata-se de macrodiretrizes que apontam para a focalizao dos programas em populaes

vulnerveis, que exijam abordagem tecnolgica e gerencial especfica ou que recebam prioridade na
poltica governamental.
Conforme se pode observar, apenas a considerao das macrodiretrizes e estratgias como base para a
concepo dos programas no suficiente para se adotar uma lgica nica, pois diferentes diretrizes e
estratgias podem conduzir a diferentes recortes dos problemas de saneamento bsico.
Essas alternativas ficam mais claras quando se exploram conceitualmente os princpios da prestao dos
servios pblicos de saneamento bsico, definidos na Lei n 11.445/2007. Assim, a valorizao do princpio
da universalidade, tributria da noo de igualdade e do acesso de todos aos bens e servios produzidos na

152

sociedade91, conduziria concepo de programas universais, visando progressiva incluso de toda a

populao ao atendimento pelos servios. Esta progressividade, no entanto, pode comportar diferentes
recortes (por faixa populacional, por componente do saneamento bsico, por segmentos populacionais),
porm sem a preocupao de focalizao de grupos especficos, que meream especial prioridade.
Por outro lado, o princpio da equidade, que pode ser conceituado como a superao de diferenas
evitveis, desnecessrias e injustas, podendo ser o igual tratamento para os iguais (equidade horizontal) ou
o tratamento desigual para desiguais (equidade vertical)17, tambm determina diferentes lgicas para os
programas. Uma possvel decorrncia da adoo do princpio da equidade na formulao de polticas
pblicas consiste na estratgia da focalizao. No caso especfico do Plansab, implicaria estabelecer
recortes com base, sobretudo, nas especificidades espaciais rea rural, reas indgenas, pequenas
comunidades, favelas e ocupaes espontneas, bacias hidrogrficas crticas, reas de interesse turstico ou
reas de especial interesse social.
Por fim, se o princpio norteador o da integralidade, a formulao dos programas enfatizaria o
atendimento simultneo aos quatro componentes do saneamento bsico, em consonncia com
macrodiretriz estabelecida. Nesse caso, a unidade de planejamento deixaria de valorizar os componentes,
mas passaria a valorizar o territrio, entendido como diviso poltica do espao terrestre, qualificado
como a circunscrio do mbito do exerccio de um poder, por meio do controle do espao e do uso de
seus recursos92. Assim, o conceito conduz a se pensar a concepo dos programas segundo unidades
territoriais que propiciem uma abordagem integral e preferencialmente intersetorial do campo do
saneamento bsico, podendo estar referido ao municpio, bacias hidrogrficas, favelas e ocupaes
espontneas, ou qualquer outro recorte que contribua para articular os componentes do saneamento.
Outro importante elemento que pode ser orientador dos programas o adequado balanceamento entre
medidas estruturais e medidas estruturantes, com a valorizao destas ltimas, premissa central para a
lgica dos investimentos planejados no mbito do Plano. Para este efeito, adotam-se os conceitos
apresentados na Introduo deste volume, ou seja, medidas estruturais compreendem os tradicionais
investimentos em obras, com intervenes fsicas relevantes nos territrios, para a conformao das
infraestruturas fsicas de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo
de resduos slidos e drenagem urbana. Por medidas estruturantes so entendidas aquelas que fornecem
suporte poltico e gerencial para a sustentabilidade da prestao de servios. Encontram-se tanto na esfera
do aperfeioamento da gesto, em todas as suas dimenses, quanto na da melhoria cotidiana e rotineira da
infraestrutura fsica.
Para efeito do Plansab, projeta-se uma gradativa transio entre medidas estruturais e estruturantes,
conforme Figura 9.1.

91

PAIM, J. S. Universalidade, integralidade e equidade. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.;
MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia:
Ministrio das Cidades, 2011.
92
MORAES, A. C. R. Territorializao. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO,
A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

153

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I
Histrico

IV
Estabilizao

II
Inercial

Medidas estruturantes
Medidas estruturais
Total

III
Reverso

UNIVERSALIZAO

Tempo

FIGURA 9.1: Evoluo temporal dos investimentos em medidas estruturais e estruturantes

Conforme pode se observar, defende-se que as medidas estruturais se mantenham importantes, at o
alcance da universalizao este momento pode ser raciocinado para cada componente ou para o
conjunto dos quatro componentes do saneamento bsico porm com o crescente fortalecimento das
medidas estruturantes, que lhe dariam sustentao. Aps a universalizao do atendimento populacional,
que ocorreria em sua totalidade aps o perodo de alcance do Plansab (ver Captulo 6 Metas de curto,
mdio e longo prazos), as medidas estruturais far-se-iam necessrias, principalmente para a substituio de
sistemas obsoletos ou a adequao dos sistemas a novos padres de qualidade sanitria e ambiental,
portanto em montante possivelmente inferior ao do perodo anterior. Verificam-se, portanto, quatro
momentos: o histrico, no qual tem prevalecido a lgica de priorizao das medidas estruturais; o inercial,
em que ainda haver forte influncia da lgica histrica; o da reverso, quando passa a haver progressiva
nfase s medidas estruturantes; e o da estabilizao, posteriormente universalizao. Observe-se que,
no perodo de planejamento, projetada certa estabilizao dos investimentos totais aps os primeiros
anos, podendo se raciocinar que esta estabilizao ocorreria em termos de proporo do PIB investido em
saneamento bsico.
Deve-se registrar, no entanto, que a observncia de cada um dos princpios da poltica de saneamento
bsico, como destacado, ou da concepo para o balanceamento dos investimentos no conduz a lgicas
necessariamente excludentes para os programas, embora a priorizao de cada um deles possa conduzir a
modelos muito diferentes. Por outro lado, essa organizao e seus recortes supem balancear dois
elementos: as variveis produtoras dos recortes e as variveis produtoras de prioridades. Assim, por
exemplo, analisando duas variveis diviso territorial e focalizao pode-se tanto organizar os
programas segundo portes populacionais (como RM, cidades de pequeno porte) e, no interior de cada
programa haver critrios para a priorizao de populao vulnervel, como o contrrio: programas segundo
reas de focalizao e prioridades segundo portes populacionais.
Outro aspecto que necessitou ser avaliado para a proposio dos programas foi o prprio modelo atual, em
prtica no Governo Federal. No mbito do Plano Plurianual 2012-2015, o planejamento da poltica de
saneamento expresso, sobretudo, no Programa de Saneamento Bsico, cuja concepo est fundada em
trs objetivos consonantes com os princpios, desafios e as estratgias federais que esto em curso para o
alcance da universalizao do saneamento, quais sejam: Implantar medidas estruturantes que visem

154

melhoria da gesto em saneamento bsico, compreendendo a organizao, o planejamento, a prestao

dos servios, a regulao e fiscalizao, e a participao e controle social; Ampliar a cobertura de aes e
servios de saneamento bsico em comunidades rurais, tradicionais e especiais (quilombolas,
assentamentos da reforma agrria, indgenas, dentre outras), e populao rural dispersa, priorizando
solues alternativas que permitam a sustentabilidade dos servios; e Expandir a cobertura e melhorar a
qualidade dos servios de saneamento em reas urbanas, por meio da implantao, ampliao e melhorias
estruturantes nos sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo de
guas pluviais e resduos slidos urbanos, com nfase em populaes carentes de aglomerados urbanos e
em municpios de pequeno porte localizados em bolses de pobreza.
Com base no conjunto desses elementos preliminares, e em alinhamento com o PPA 2012-2015, so
previstos trs programas para a operacionalizao da Poltica Federal de Saneamento Bsico. A proposta de
um nmero reduzido de programas baseia-se no princpio da mxima convergncia das aes dos diversos
atores institucionais com atuao em saneamento bsico, consolidado durante a elaborao do Plansab. A
estratgia de trs programas, que se iniciem legitimados pelo Plano Nacional e se tornem fortes,
reconhecidos e, principalmente, perenes, poder garantir eficincia e estabilidade na execuo da Poltica.
A formulao dos programas norteou-se, em primeiro lugar, pelo princpio da integralidade, valorizando o
olhar para os territrios e o conjunto de suas necessidades em saneamento bsico. Adota tambm o
princpio da equidade, ao decidir destacar a situao da zona rural e de comunidades tradicionais. E
tambm d destaque ao conceito das medidas estruturantes, ao designar a essas um programa especfico.
Apresenta-se a seguir uma breve descrio dos trs programas, que requerero futuro detalhamento,
inclusive do conjunto de aes a serem neles includas. importante destacar ainda que dever exercer
papel essencial, na operao de cada um deles, um apropriado modelo para a seleo e hierarquizao das
demandas, de tal forma a assegurar maior racionalidade na escolha dos projetos a serem atendidos. Devese destacar ainda que a implementao dos Programas no dever ser um impeditivo para o investimento
em aes em situaes de emergncias e contingncias.
Deve ser enfatizada a necessidade, para um adequado detalhamento dos programas e aes, da anlise de
dados conforme diferentes recortes populacionais e regionais e diferenciais ambientais e socioeconmicos,
visando qualificar as proposies em termos dos investimentos a serem previstos.
Por fim, deve-se destacar que, durante o detalhamento dos programas, dever-se-o incorporar incentivos
inovao tecnolgica e na gesto do saneamento bsico. A ttulo de ilustrao, podem receber incentivo e
induo solues que valorizem, entre outras dimenses, a preservao da qualidade das guas com base
no avano do conhecimento sobre os requisitos ambientais; a apropriao das solues pelas populaes
de baixa renda e comunidades tradicionais, assegurando o acesso, a promoo da sade e a
sustentabilidade das solues; a inovao nos modelos de gesto, com vistas sua eficincia e efetividade;
modelos tarifrios inovadores, que promovam equidade, racionalidade no uso dos recursos naturais e sem
abandono do princpio do equilbrio econmico-financeiro dos servios; solues orientadas para a
mitigao e preveno dos efeitos das mudanas climticas globais; a adoo de mecanismos de
desenvolvimento limpo; a racionalizao e o reuso controlado das guas, bem como o uso dos esgotos
tratados; medidas inovadoras para a reduo de perdas de gua; o uso eficiente de recursos energticos; o
aproveitamento das guas chuvas nas cidades e no campo; a reciclagem e reutilizao dos resduos slidos;
medidas compensatrias para o manejo das guas pluviais e a drenagem urbana.

155

9.1 Programa 1: Saneamento bsico integrado

Concepo
Este ser o programa organizado para o investimento em aes estruturais, visando cobrir o deficit urbano
apresentado pelos quatro componentes do saneamento bsico, em conformidade com as metas estabelecidas. O
Programa dar nfase para iniciativas de integralidade, valorizando uma demanda idealizada, em que um municpio,
com base em seu PMSB, abrangendo os quatro componentes, enxergue as necessidades integrais em seu territrio
urbano, com vistas universalizao. Solicitaes por componente ou pelos prestadores de servio podero ser
contempladas, porm com menor grau de prioridade. O Programa ter como princpios: a valorizao do olhar da
integralidade; a perspectiva a partir do territrio municipal, de forma articulada com as polticas de desenvolvimento
urbano e rural; a subordinao das necessidades dos prestadores de servio, no caso de delegao, ao olhar do titular;
a coordenao nica das intervenes, possibilitando o acompanhamento articulado da execuo do Plansab no
territrio municipal; a participao social e a concepo de solues tecnolgicas apropriadas s realidades locais nos
aspectos sociais, ambientais, culturais e institucionais.
Objetivos
Financiar iniciativas de implantao de medidas estruturais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio,
limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, em reas urbanas,
incluindo o provimento de banheiros e unidades hidrossanitrias domiciliares para a populao de baixa renda.
Coordenao e rgos participantes
A coordenao do Programa ser atribuda ao MCidades e, dada a sua abrangncia, outros rgos federais e
ministrios afins ao tema do saneamento bsico dele participaro na execuo das aes. Aps a concepo do
Programa, definindo-se suas diferentes aes, ser estabelecida a distribuio da coordenao das aes dentre os
ministrios, consoante suas vocaes temticas e institucionais. Tal distribuio definitivamente no dever fomentar a
fragmentao do Programa e propiciar a pulverizao das aes, conforme historicamente vem ocorrendo. Para tanto, o
estabelecimento de um modelo integrado de gesto, bem como a edio de normas que garantam sua coeso interna,
ser prioritrio para o sucesso do Programa, conforme descrito na seo seguinte.
Gesto do Programa
O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de
situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, definida como responsvel por identificar os problemas,
analisar a situao e formular propostas de soluo que, caso no possam ser resolvidas neste nvel, so levadas ao
conhecimento do dirigente93. Para este programa ser necessrio ter estrutura para a coordenao, a integrao entre
os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica nacional de saneamento bsico e a
seleo de projetos. Articulaes da gesto com o ConCidades e com outros conselhos nacionais relacionados ao tema
devero ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da alocao e aplicao
dos recursos.
Pblico-alvo
Sero beneficirios os titulares, prestadores dos servios e consrcios intermunicipais, no caso de servios pblicos de
abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio, e municpios, consrcios intermunicipais e estados, no caso de
aes de manejo de guas pluviais e drenagem urbana e de limpeza urbana e manejo de resduos slidos.
Seleo de propostas
Os pedidos, aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios prestabelecidos, conforme detalhado ao final deste captulo. Projetos com mais elevado grau de prioridade sero aqueles
que contemplem iniciativas de integralidade, em que municpios, orientados por seus planos municipais de saneamento
bsico, demandem apoio para suprir as necessidades integrais dos quatro componentes do saneamento bsico, com
vistas universalizao.
93

VIANA, L. B. F. Programa de Acelerao do Crescimento: a experincia brasileira recente no monitoramento de projetos

estratgicos. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, XIII,
2008, Buenos Aires.

156

Fonte de recursos e oramento

O Programa ser operado com recursos onerosos e no-onerosos, em valores estimados de R$ 212 bilhes, com
referncia ao ano base de 2012, para investimentos nos prximos 20 anos, conforme disponibilidade oramentria.
Aes
O Programa, pela sua amplitude, comporta diferentes opes e recortes para a definio de suas aes, que sero
objeto de detalhamento posterior por ocasio da prpria formulao dos PPA, sendo aqui apontados os princpios, as
prioridades e possibilidades. Como princpio geral, a concepo das diferentes aes no mbito do Programa dever
prever recorte que procure, ao mesmo tempo (i) coerncia, de forma que as particularidades de cada ao sejam
suficientes para lhe dar identidade; (ii) assegurar individualidade a cada ao, de maneira a evitar duplicidades entre
aes; (iii) abrangncia, evitando lacunas no conjunto das aes; (iv) acomodao de interesses institucionais,
prevendo o devido espao para cada rgo federal com tradio e vocao de atuao em saneamento bsico.
Diferentes alternativas so aplicveis na concepo das aes, apresentando-se algumas delas para orientao futura:

Modelo 1: aes orientadas pelo porte municipal, prevendo trs grupos de aes: ao em reas metropolitanas; ao para
cidades de mdio porte; ao para cidades de pequeno porte. Valorizaria, em cada segmento, o mesmo princpio da
integralidade. Traz a possvel vantagem de, ao recortar o universo de municpios em agrupamentos, reduzir a envergadura de
cada ao em relao totalidade de municpios abrangidos pelo Programa. Destaque-se que este recorte j uma
referncia adotada no PAC 2. Como eventual desvantagem, haveria certa artificialidade na diviso populacional, deixando de
agrupar os municpios segundo as especificidades da interveno em saneamento bsico, mas segundo um recorte
populacional relativamente arbitrrio.

Modelo 2: aes orientadas pelo princpio da equidade, organizando-se aes focalizadas, especficas, por exemplo, para
favelas e ocupaes espontneas, despoluio de rios e balneabilidade, reas de risco e sujeitas a inundao, reas
indutoras do desenvolvimento turstico, bacias hidrogrficas crticas. Em complementao focalizao segundo a
vulnerabilidade sanitria e ambiental, outras, orientadas para o desenvolvimento econmico, poderiam ser concebidas, como
em reas indutoras do desenvolvimento turstico. Haveria que se conceberem aes adicionais, que abrangessem municpios
no enquadrados nestes programas focalizados. As vantagens desta alternativa seriam as de focalizar em problemas
relevantes para o saneamento bsico, valorizando as especificidades dessas reas e facilitando a organizao de equipes
operacionais mais especializadas, bem como possvel maior facilidade de concertao entre os diversos rgos federais.
Eventual desvantagem seria a dificuldade de equacionar as aes voltadas para as populaes no localizadas nas reas
objeto da focalizao, que so em nmero significativo.

Modelo 3: aes orientadas pelo princpio da universalidade, com lgica semelhante do modelo atual, agrupando as aes
segundo os componentes do saneamento bsico: gua e esgotos, resduos e drenagem. Esta opo traz riscos de se
conceder baixa prioridade para o princpio da integralidade que, ao longo do tempo, pode se ver abandonado. Portanto, caso
o modelo seja considerado, mecanismos para a garantia do respeito a esse princpio, estruturador do programa, devem ser
rigorosamente adotados, enfatizando o olhar para o territrio e a integrao setorial.

Conforme pode se verificar, no h soluo nica para a concepo das aes e nem tampouco um recorte com
vantagens nitidamente superiores s dos demais. Em vista disto, o Plansab prope que a estruturao das aes
oriente-se por um mtodo construtivista de aprendizagem na poltica, no qual as aes, a partir da configurao inicial
adotada na operacionalizao do PPA 2012-2015, seriam submetidas a permanente avaliao, de modo a se
identificarem aspectos positivos e desconformidades, para se aperfeioar e ajustar o modelo adotado no seguinte PPA.

9.2 Programa 2: Saneamento rural

Concepo
O Programa visar atender, por aes de saneamento bsico, a populao rural e as comunidades tradicionais, como
as indgenas e quilombolas e as reservas extrativistas. Suas justificativas so o significativo passivo que o Pas
acumula no saneamento para as reas objeto do Programa e as especificidades desses territrios, que requerem
abordagem prpria e distinta da convencionalmente adotada nas reas urbanas, tanto na dimenso tecnolgica, quanto
na da gesto e da relao com as comunidades. No Programa, intervenes no sentido de cobrir o deficit de

157

infraestrutura fsica necessariamente devero vir acompanhadas de medidas estruturantes, no campo da participao
da comunidade, da educao ambiental para o saneamento, dos mecanismos de gesto e da capacitao, entre outras.
Uma tarefa inicial na sua formulao ser justamente a definio clara do conceito a ser adotado para definir a
populao beneficiada. No caso da populao rural, deve-se avanar conceitualmente para alm da classificao
orientada pela definio poltico-administrativa adotada pelo IBGE e considerar aspectos relevantes para a concepo
das intervenes em saneamento, bem como incorporar reflexes desenvolvidas por autores que tm tratado do tema,
como a relao com a natureza, adensamento e dependncia para com o urbano, valorizando o significado da
ruralidade nas sociedades contemporneas94. Da mesma forma, ser indispensvel a elaborao de um modelo
conceitual para o Programa, a partir da tradio do Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR), desenvolvido no
final da dcada de 1980 e incio da de 1990, incluindo a concepo de matriz tecnolgica apropriada realidade local
sob os aspectos sociais, culturais, econmicos, ambientais e institucionais, da participao comunitria; das aes
educacionais e dos modelos de gesto, entre outros aspectos. O Programa dar nfase para iniciativas de
integralidade, com um olhar para o territrio rural e o conjunto das necessidades nos componentes do saneamento
bsico. Dever, ainda, procurar integrao com o Programa Territrios da Cidadania, com o Programa de
Desenvolvimento Rural Sustentvel e com a poltica pblica estabelecida para as populaes tradicionais, visando
maior racionalidade nas intervenes. A elaborao do Programa dever contar com a participao dos movimentos
sociais do campo e da floresta e organizaes da sociedade civil.
Objetivos
Financiar, em reas rurais e de comunidades tradicionais (conforme Decreto 6.040/2007 e a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais), medidas de abastecimento de gua potvel, de
esgotamento sanitrio, de provimento de banheiros e unidades hidrossanitrias domiciliares e de educao ambiental
para o saneamento, alm de, em funo de necessidades ditadas pelo enfoque de saneamento integrado, aes de
limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais.
Coordenao e rgos participantes
A coordenao do Programa ser atribuda ao MS, que dever compartilhar sua execuo com outros rgos federais
afins ao tema, incentivando-se a incluso do MCidades, de forma a assegurar unidade com os demais programas e
criar ambiente propcio coordenao integrada da poltica federal. Alm desses ministrios devero participar,
tambm, os da Integrao Nacional, dada sua atuao em todo o territrio nacional; do Desenvolvimento Agrrio, pela
relao direta com a zona rural e suas comunidades; do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em vista da
importante experincia do Projeto Cisternas; da Educao, sobretudo com seu potencial aporte para aes de
educao ambiental para o saneamento; do Meio Ambiente, dadas suas aes voltadas para a limpeza urbana e
manejo de resduos slidos e para a rea rural, como o Projeto gua Doce; e das secretarias especiais de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial e de Polticas para as Mulheres. Da mesma forma que o Programa 1, o estabelecimento
de um modelo integrado de gesto ser prioritrio, conforme descrito na seo seguinte.
Gesto do Programa
O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de
situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, a ser estruturada para o desenvolvimento da coordenao
do Programa, da integrao entre os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica
nacional de saneamento bsico e a seleo de projetos.
Sua gesto operacional dever contar com subsdios de experincias bem sucedidas de associaes e cooperativas
comunitrias. Articulaes da gesto com o ConCidades e com o Conselho Nacional da Sade, principalmente, devero
ocorrer sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da alocao e aplicao dos
recursos.
Pblico-alvo
94

Ver TEIXEIRA, J. B. Saneamento rural no Brasil: perspectivas. In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.;
MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S. C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia:
Ministrio das Cidades, 2011.

158

Sero beneficirios as administraes municipais, os consrcios e os prestadores de servio, incluindo instncias de

gesto para o saneamento rural, como cooperativas e associaes comunitrias.
Seleo de propostas
Os pedidos, aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios prestabelecidos, conforme detalhado ao final deste captulo. Projetos com mais elevado grau de prioridade sero aqueles
que contemplem iniciativas de integralidade, em que municpios, orientados por seus planos municipais de saneamento
bsico, demandem apoio para suprir as necessidades integrais em sua rea rural, com vistas universalizao.
Fonte de recursos e oramento
O Programa ser operado principalmente com recursos no-onerosos, no se descartando o aporte de recursos
onerosos, em valores estimados de R$ 22,7 bilhes, com referncia ao ano base de 2012, para investimentos nos
prximos 20 anos, conforme disponibilidade oramentria.
Aes
Para a identificao das aes a comporem o Programa, dever se desenvolver esforo para se encontrarem as
especificidades que requeiram recortes adequados, contemplando as demandas particulares e diferenciadas de
saneamento bsico nas reas rurais. Uma possibilidade de organizao das aes seria conceb-las segundo a
natureza da populao a ser beneficiada como, programa para a rea rural, para reas indgenas, para comunidades
quilombolas e para reservas extrativistas, dentre outras, contudo com a preocupao de evitar sua fragmentao. Alm
disso, dever ser realizada anlise cuidadosa da integrao de iniciativas atuais e da necessidade de particulariz-las
em um primeiro momento, para evitar riscos de descontinuidade, a exemplo do Projeto Cisternas, sob a
responsabilidade do MDS, e do Projeto gua Doce, sob a responsabilidade do MMA.
9.3 Programa 3: Saneamento estruturante
Concepo
O foco do Programa ser o apoio gesto pblica dos servios, visando criar condies de sustentabilidade para o
adequado atendimento populacional, incluindo a qualificao da participao social e seu controle social sobre os
servios. nfase ser conferida qualificao dos investimentos pblicos, otimizando os benefcios populao
advindos da aplicao dos recursos e a maior eficincia e efetividade das medidas estruturais. O Programa pretender
cumprir papel estratgico na poltica nacional de saneamento bsico, na medida em que se volta para carncia
claramente observada no Pas e em outros pases em desenvolvimento, fortemente limitadora dos benefcios
populacionais das intervenes. Prever um conjunto de medidas, distribudas em quatro diferentes aes: aes
estruturantes de apoio gesto; aes estruturantes de apoio prestao de servios; aes estruturantes de
capacitao e assistncia tcnica; desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Uma tarefa inicial na sua formulao ser
justamente tornar mais claro o elenco de medidas a serem includas e a forma de apoio financeiro. O Programa
atender solicitaes de um conjunto amplo de medidas, com o olhar para o territrio municipal e para a integralidade
das aes de saneamento bsico. Sero priorizados pedidos que prevejam a implantao planejada deste conjunto de
medidas, preferencialmente mediante um pacote de apoios com durao plurianual, com avaliaes anuais
intermedirias.
Objetivos
Financiar medidas estruturantes para o saneamento bsico municipal, visando melhoria da gesto e da prestao
pblica de servios, bem como medidas de assistncia tcnica e capacitao e aes de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico em saneamento.
Coordenao e rgos participantes
A coordenao do Programa 3 ser atribuda ao MCidades, que dever compartilhar sua execuo com outros rgos
federais afins ao tema, como aqueles participantes dos Programas 1 e 2, de modo a promover a articulao entre os
trs programas, e com o Ministrio de Cincia e Tecnologia especificamente para a quarta ao, relacionada ao
desenvolvimento cientfico e tecnolgico, nesse caso devendo-se estabelecer tambm modelo integrado de gesto.

159

Gesto do Programa
O Programa requerer gesto bem concebida e eficiente. Para tanto, prev-se a adoo da experincia da sala de
situao utilizada para o monitoramento continuado do PAC, a ser estruturada para o desenvolvimento da coordenao
do Programa, da integrao entre os atores institucionais responsveis pelas aes, a integrao com a poltica
nacional de saneamento bsico e a seleo de projetos. Articulaes da gesto com o ConCidades devero ocorrer
sistematicamente, para assegurar transparncia s decises e controle social da alocao e aplicao dos recursos.
Pblico-alvo
O perfil dos beneficirios ser conforme a ao especfica, a saber: aes estruturantes de apoio gesto sero
destinadas aos titulares, consrcios e outras modalidades de gesto, bem como sociedade civil, em aes voltadas
para a capacitao de conselheiros; aes estruturantes de apoio prestao de servios sero voltadas para os
prestadores pblicos; aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica apoiaro gestores e prestadores
pblicos; aes de desenvolvimento cientfico e tecnolgico destinar-se-o a entidades de pesquisa.
Seleo de propostas
Os pedidos, aps anlise de seu enquadramento, sero submetidos hierarquizao, com base em critrios prestabelecidos, conforme detalhado ao final deste captulo.
Fonte de recursos e oramento
O Programa ser operado principalmente com recursos no-onerosos, no se descartando o aporte de recursos
onerosos, em valores estimados de R$ 65 bilhes, com referncia ao ano base de 2012, para investimentos nos
prximos 20 anos, conforme disponibilidade oramentria. Para a ao de desenvolvimento cientfico e tecnolgico,
recursos dos fundos setoriais e do Sistema de Cincia e Tecnologia podero ser agregados.
Aes
So concebidas quatro diferentes aes para o Programa, conforme a seguir:

Aes estruturantes de apoio gesto: incluir (i) em carter prioritrio, a formulao de polticas e a elaborao de
planos municipais ou regionais de saneamento bsico, incluindo as Ride, compreendendo a capacitao de pessoas
gestores, tcnicos e representantes de entidades da sociedade civil; (ii) a implementao e o aperfeioamento da
regulao e das atividades de fiscalizao, por meio de assistncia tcnica e incluindo a capacitao dos agentes
reguladores; (iii) a implantao de mecanismos de participao e controle social, incluindo o fomento capacitao de
conselheiros, agentes de sade, agentes comunitrios e lideranas comunitrias; (iv) investimentos na recuperao dos
prestadores pblicos dos servios de saneamento bsico; (v) estudos sobre a implantao de polticas e gesto
municipais; (vi) estudos visando intersetorialidade no nvel municipal; (vii) formulao e implantao de planos de gesto
de riscos e resposta a situaes de desastres naturais, a partir da avaliao das vulnerabilidades; (viii) estruturao de
consrcios; (ix) implementao de parcerias pblico-pblico95; (x) implantao de sistemas de informao; (xi)
implantao de sistemas de avaliao e monitoramento.

Aes estruturantes de apoio prestao de servios: incluir apoio para a elaborao de projetos; preparao de
solicitao de financiamento; sistemas tarifrios e de cobrana; sistema comercial; cadastros fsicos e comerciais; controle
de perdas de gua e medidas de racionalizao e eficincia energtica; proteo de mananciais; controle da qualidade da
gua para consumo humano; revalorizao de solues individuais para o esgotamento sanitrio; medidas para
separao de correntes de efluentes; medidas para reduo da emisso de gases de efeito estufa; mecanismos de
desenvolvimento limpo; programas de reduo da gerao de resduos slidos, coleta seletiva e reciclagem; medidas no
estruturais para o manejo de guas de chuva nas cidades, com nfase para a reteno; sistemas de monitoramento e
alerta contra enchentes; apoio para o desenvolvimento de planejamento estratgico visando ao incremento do
desempenho e ao alinhamento a prestao dos servios poltica e ao plano municipais de saneamento bsico.

Aes estruturantes de capacitao e assistncia tcnica: sero concebidas para o aporte de assistncia tcnica para
gestores e prestadores e incluir um programa nacional de capacitao, nos moldes da Recesa, adotando-se como

95

Ver WARTCHOW, D. et al. Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico.
In: REZENDE, S.C. (org.). Cadernos temticos. (Vol. 7). In: HELLER, L.; MORAES, L. R. S.; BRITTO, A. L. N. P.; BORJA, P. C.; REZENDE, S.
C. (coord.). Panorama do saneamento bsico no Brasil. Braslia: Ministrio das Cidades, 2011.

160

referncia a concepo pedaggica desenvolvida no mbito da referida rede e como pblico alvo o universo de
trabalhadores que atuam nos servios de saneamento, independente do nvel de escolaridade.

Desenvolvimento cientfico e tecnolgico: visar criar programa especfico de pesquisas em saneamento bsico, de forma
induzida, convocando as entidades de pesquisa do Pas a contriburem nos temas cientficos e tecnolgicos requeridos
para a execuo do Plansab.

9.4 Critrios de seleo e hierarquizao das demandas aos Programas

parte integrante da proposio de programas do Plansab a indicao de critrios para a hierarquizao
das demandas. Visa-se assim ampliar a racionalidade na utilizao do recurso pblico, mesmo sabendo-se
que a seleo de projetos no , e nem deveria ser, um processo meramente mecnico e que desconhea
condicionantes de ordem poltica, entre outras influncias. Contudo, defende-se que a existncia de
critrios bem formulados qualifica o processo de deciso e tende a ampliar os benefcios do emprego dos
recursos pblicos.
O modelo a ser implantado ainda requerer um detalhamento metodolgico, vislumbrando-se que a
explorao dos mtodos multicritrios poder gerar eficaz instrumento para o processo.
Critrios que podero ser considerados na seleo dos projetos incluem:


pertencimento a rea ou comunidade eleita para focalizao;


solicitao voltada para rea de risco para desastres e interveno claramente orientada para a
reduo desse risco;


solicitao por consrcio pblico, por esquema de parcerias entre entes federados ou outros
arranjos institucionais que demonstrem ganhos de escala na gesto e, ou, na prestao do servio;


pedido que considere a integralidade das aes de saneamento bsico;


municpio com baixo ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), com elevados
indicadores de enfermidades evitveis pelo saneamento e com grave condio de insalubridade
ambiental;


pedido de medida estrutural articulado com um conjunto coerente de medidas estruturantes;


previso de aes intersetoriais coerentes;


pedido que considere a compatibilidade do empreendimento com a disponibilidade hdrica dos
mananciais e com a capacidade de suporte dos corpos receptores, em sintonia com o planejamento
e a gesto dos recursos hdricos;


existncia de instncia de controle social, com concepo e estrutura suficientes para sinalizar para
sua capacidade de fiscalizao do uso do recurso pblico;


alcance mnimo de metas de desempenho operacional previamente estabelecidas;


existncia de iniciativas concretas ou implementao efetiva de programa de reduo de perdas no
sistema de abastecimento de gua;


existncia de legislao municipal referente a medidas no estruturais relacionadas reteno de
guas pluviais em lotes;


adequada operao e manuteno dos empreendimentos anteriormente financiados;


no caso de recursos onerosos, a capacidade de endividamento do tomador.
Para o caso do uso de recursos onerosos, conforme anteriormente descrito, critrios relacionados
capacidade de endividamento do tomador devero ser observados. Contudo, tal procedimento apenas ter
eficcia caso se mantenha proporo expressiva de recursos no-onerosos. Caso contrrio, situao de
grande injustia e ampliao da desigualdade do acesso ao saneamento bsico poder ser reintroduzida.
Em relao estratgia 116 (Priorizar, na aplicao de recursos no onerosos da Unio, as aes e
empreendimentos que visem ao atendimento de usurios ou municpios que no tenham capacidade de

161

pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios), a Lei n 11.445/2007

elegeu a sustentabilidade econmica como princpio a ser observado na prestao dos servios pblicos de
saneamento bsico, cuja efetividade plena tambm requer o respeito concomitante aos demais princpios
apresentados no seu art. 2. Outros dispositivos desta Lei reforam a importncia desse princpio, como,
por exemplo, o art. 11, que estabelece, entre outros requisitos para a validade dos contratos de prestao
destes servios, a existncia de estudo comprovando a sua viabilidade tcnica e econmico-financeira e de
normas que prevejam as condies de sua sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro, em regime
de eficincia.
A poltica de cobrana pela prestao ou disposio dos servios tratada na Lei (art. 29) como a principal
destas condies, que deve ser instituda, sempre que possvel, como fonte suficiente para a sustentao
econmico-financeira dos servios pblicos de saneamento bsico.
De outro lado, o Decreto n 7.217/2010 determina que, na aplicao de recursos no onerosos da Unio,
seja dada prioridade ao atendimento de usurios ou municpios que no tenham capacidade de pagamento
compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios. Estabelece tambm que a
verificao da compatibilidade da capacidade de pagamento dos municpios com essa autossustentao
econmico-financeira seja realizada mediante aplicao de critrios estabelecidos no Plansab (art.56, 3 e
4).
A definio desses critrios requer o entendimento correto da condio de autossustentao preconizada
nessas normas, em cujo contexto, a expresso municpios que no tenham capacidade de pagamento
compatvel (Lei n 11.445/2007, art. 50, inciso II) admite diferentes interpretaes para a caracterizao
da pretendida condio de autossustentao econmico-financeira dos servios de saneamento bsico. Em
sentido mais restrito essa expresso pode ter o significado de capacidade coletiva de todos os usurios
desses municpios de pagarem pelos servios, e, em sentido mais amplo, pode significar capacidade
oramentria prpria dos municpios de financiar (custear) integralmente os referidos servios.
No plano terico e estrito caracteriza-se como economicamente autossustentvel a atividade capaz de
gerar autonomamente os recursos financeiros necessrios e suficientes para a realizao plena dos seus
objetivos, seja essa atividade de carter transitrio ou permanente. amplamente reconhecido, porm, o
fato de que, independente da capacidade de pagamento dos usurios, algumas das atividades ou servios
especficos de saneamento bsico no so jurdica ou tecnicamente passveis de cobrana direta ou indireta
dos usurios, entre outras as relacionadas limpeza urbana e manejo de resduos slidos, bem como
drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Portanto, em estrito senso conceitual, essas atividades
jamais seriam autossustentveis, pois no teriam capacidade de gerao autnoma parcial ou integral dos
recursos necessrios.
No entanto, alargando-se o referido conceito e considerando os servios pblicos de saneamento bsico
como atividades intrnsecas dos municpios, competindo-lhes dar as condies de sustentabilidade
econmica do seu provimento, particularmente aqueles no passveis de cobrana dos usurios sob
qualquer forma admitida (taxa ou tarifa), pode-se considerar que a autossustentao destes servios se
configura quando o municpio demonstrar capacidade oramentria prpria para financi-los (custear)
integral e permanentemente. Ao destacar que a subveno (subsdio) com recursos no onerosos da Unio
destina-se ao municpio (e no ao prestador dos servios)96, entende-se ser este o esprito daquelas
normas.
Nesta hiptese, portanto, os critrios de verificao da compatibilidade da capacidade de pagamento dos
municpios com a autossustentao econmico-financeira dos servios podem ser definidos com base em
96

Art. 50, 4, da Lei n 11.445/2007.

162

conjunto mais amplo de elementos. Para efeito da verificao da capacidade de pagamento dos municpios,
parte-se do pressuposto de que o cumprimento das diretrizes da Lei n 11.445/2007, particularmente os
art. 9, 11 e 50, e os art. 11 e 25 da Lei Complementar n 101/2000 (LRF) condio primria indispensvel
para o acesso aos recursos federais onerosos e no onerosos.
Assim, sugere-se que sejam adotadas, no mbito do Plansab as condies complementares a exemplo das
apresentadas a seguir, de elegibilidade e priorizao do acesso a recursos federais no onerosos,
mediante critrios de verificao da compatibilidade entre a capacidade de pagamento dos municpios e a
autossustentao econmico-financeira dos servios de saneamento bsico. Tratam-se de critrios
referenciais, destinados entre outros objetivos a evitar a seleo adversa de projetos diante da eventual
negligncia do proponente em relao s aes de carter estruturante e no necessariamente
necessitariam ser atendidos conjuntamente, sendo fortemente recomendvel a sua observncia, sobretudo
nos procedimentos seletivos envolvendo exclusivamente aes estruturais.
Condies de priorizao de natureza socioeconmica, fiscal e oramentria gerais do municpio
I.

IDH-M < 0,700 e IDH-M-Renda < 0,600 (em 2010);

II.

Receita corrente lquida per capita do municpio < valor especfico ou mdia da UF;

III. Incapacidade de endividamento, conforme limites aprovados pelo Senado Federal;

IV. Coeficiente de mortalidade infantil > 20 bitos de menores de um ano por mil nascidos vivos (em 2010);
V.

Municpios que apresentem zonal rural, definida pelo zoneamento local > 25% do territrio.

Condies de priorizao relativas gesto e poltica pblica

VI. Modelo de organizao jurdico-administrativo que privilegie a gesto integrada97 dos servios no mbito do municpio ou a
gesto associada por meio de consrcio pblico e solues para a prestao dos servios de forma econmica, tcnica e
administrativamente racionais e eficientes e qualitativamente adequadas, demonstrado pelo estudo de viabilidade de que trata
o art. 11, da Lei n 11.445/200798, particularmente nos casos de servios delegados mediante contrato de programa, de
concesso ou de permisso;
VII. Poltica de cobrana com adequada regulao econmica, bem como efetiva previso e arrecadao de taxas e/ou tarifas pela
prestao e disposio dos servios pblicos de saneamento bsico passveis de cobrana dos usurios, inclusive taxas
incidentes sobre os imveis, edificados ou no, que tenham os servios disposio e cujos proprietrios ou ocupantes
efetivos no tenham aderido voluntariamente sua prestao;
VIII. Adoo do mecanismo tributrio e efetiva arrecadao de contribuio de melhoria pela implantao de infraestruturas de
saneamento bsico com recursos prprios ou onerosos, cujas atividades no sejam passveis de cobrana de taxa ou tarifa
pela disposio ou prestao dos respectivos servios, mas que produzam valorizao imobiliria;
IX. Adoo de poltica de subsdios tarifrios ou fiscais que garantam o acesso da populao mais pobre aos servios
remunerados por taxas ou tarifas.

Observa-se que estas condies podem ser pr-existentes ou exigidas a sua implementao em
determinado prazo, tendo como requisito, para o recebimento dos desembolsos da subveno, o
cumprimento de cronograma estabelecido.
Condies relativas prestao dos servios e sua eficincia
X.

a.
Econmicas:
Custo mdio do servio por economia/domiclio < valor especfico99 ou mdia da UF/Macrorregio/Nacional;

XI. ndice de evaso de receita < (valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/Nacional;

97

rgo ou entidade nica responsvel pelas funes de planejamento e prestao dos servios.

98

recomendvel que o MCidades (Governo Federal) institua modelos tcnicos de referncia para a elaborao do referido estudo
de viabilidade tcnica e econmico-financeira e para a regulao econmica da prestao dos servios, admitidos no mbito da
Poltica Federal de Saneamento Bsico.
99
Por exemplo, % da renda mdia familiar do municpio.

163

XII. ndice de desempenho financeiro100 < 1,0.

b. Administrativas:
XIII. ndice de produtividade: economias-domiclios/pessoal total < valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/ Nacional;
XIV. Despesa mdia anual por empregado/servidor (do prestador) < valor especfico ou 1,2 vezes a despesa mdia per capita
com funcionalismo do municpio.
c. Operacionais:
XV. ndice de atendimento: economias/domiclios atendidas com abastecimento de gua potvel, com coleta e tratamento de
esgotos, ou com coleta e destinao adequada de resduos < valor especfico ou mdia da UF/Macrorregio/ Nacional;
XVI. ndice de hidrometrao (servio de abastecimento de gua potvel) < 80%;
XVII. ndice de perdas na distribuio (servio de abastecimento de gua potvel) < valor especfico ou mdia da UF/
Macrorregio/Nacional.
d. Tcnica
XVIII.
Projetos associados a sistemas de abastecimento de gua que, segundo o Atlas Brasil Abastecimento Urbano de gua,
necessitam de conexo a sistema integrado ou de adoo de novo manancial.
Critrios ambientais
XIX. Projetos associados a sistemas de esgotamento sanitrio que estejam situados em bacias consideradas crticas e com nvel de
tratamento proposto compatvel com a capacidade de suporte do corpo receptor;
XX. Projetos associados manuteno de aspectos ecossistmicos relevantes.
Outros critrios econmicos
XXI. Servios delegados (exceto consrcio pblico): Taxa de Retorno ou de Remunerao dos Investimentos realizados com capital
prprio do delegatrio estabelecida no contrato ou pela regulao < taxa mdia de remunerao dos ttulos do Tesouro
Nacional com prazo de resgate de at 20 anos.
XXII. Prestao direta por rgo ou entidade do municpio ou por consrcio pblico: regulao econmica que preveja a incluso na
composio dos custos dos servios as despesas:
i. de depreciao dos investimentos equivalente a no mnimo 2,5% a.a., e
ii. de remunerao do investimento realizado com capital prprio, inclusive de Fundo Especial (art. 13 da Lei n
11.445/2007), equivalente a pelo menos a taxa mdia de inflao medida pelo IPCA do IBGE + 2% a.a., e cujos
recursos gerados sejam utilizados exclusivamente para reinvestimentos e/ou para capitalizao do referido fundo.

Uma sntese dos Programas apresentada na Tabela 9.1 a seguir. Cabe ressaltar que seu detalhamento
dever ocorrer aps a publicao do Plansab.

100

ndice definido pelo SNIS (IN 012).

164

TABELA 9.1: Sntese do esboo dos Programas previstos no Plansab

PROGRAMA

CONCEPO

OBJETIVO

PBLICO-ALVO
 Titulares ou
prestadores dos
servios pblicos de
abastecimento de
gua e
esgotamento
sanitrio
 Municpios e
estados no caso de
manejo de limpeza
urbana e manejo de
resduos slidos e
de intervenes de
drenagem urbana e
manejo de guas
pluviais

Programa 1:
Saneamento
bsico
integrado

Investimento em aes
estruturais abrangendo,
preferencialmente, mais de
um componente do
saneamento bsico

Financiar medidas
estruturais para
cobrir o deficit em
abastecimento de
gua potvel,
esgotamento
sanitrio, limpeza
urbana e manejo de
resduos slidos, e
drenagem e manejo
das guas pluviais
urbanas

Programa 2:
Saneamento
rural

Atendimento da populao
rural, povos indgenas e
comunidades tradicionais,
no conjunto das
necessidades dos
componentes do
saneamento bsico,
integrados com o
Programa Territrios da
Cidadania e com o
Programa de
Desenvolvimento Rural
Sustentvel, entre outros

Financiar medidas
para abastecimento
de gua potvel,
esgotamento
sanitrio e limpeza
urbana e manejo de
resduos slidos e
educao ambiental
para o saneamento
em reas rurais e de
comunidades
tradicionais

 Administraes
municipais
 Consrcios ou
prestadores de
servios pblicos
 Instncias de
gesto para o
saneamento rural
como cooperativas
e associaes
comunitrias

Programa 3:
Saneamento
estruturante

Apoio gesto dos

servios com vistas
sustentabilidade para o
adequado atendimento
populacional e com o olhar
para o territrio municipal e
para a integralidade das
aes de saneamento
bsico

Financiar medidas
estruturantes com
vistas melhoria da
gesto e prestao
de servios e de
forma a qualificar os
investimentos em
medidas estruturais

 Titulares,
consrcios e outras
modalidades de
gesto
 Prestadores
pblicos
 Gestores
 Entidades de
ensino e pesquisa

ORAMENTO*

AES

CRITRIOS DE PRIORIZAO SUGERIDOS

R$ 212 bilhes
(recursos
onerosos e noonerosos)

Possveis aes em:

 reas metropolitanas;
municpios de mdio ou
pequeno porte
 Favelas e ocupaes
espontneas; reas de
risco e sujeitas a
inundaes; reas
indutoras do
desenvolvimento
turstico; bacias
hidrogrficas crticas

 Existncia de Plano Municipal de Saneamento Bsico

 Existncia de Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos
 Existncia de instncias de controle social para fiscalizao
do recurso pblico
 Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou
arranjos institucionais para a gesto ou prestao dos
servios
 Iniciativas que contemplem a integralidade dos componentes
do saneamento
 Coordenao nica das intervenes solicitadas
 Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no
sistema de abastecimento de gua
 Projetos de medidas estruturais articulado com estruturantes
 Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental

R$ 22,7 bilhes
(recursos noonerosos)

R$ 65 bilhes
(principalmente
com recursos
no-onerosos)

Possveis aes para:

 Populao rural
 Povos indgenas
 Quilombolas
 Reservas extrativistas

 Aes estruturantes de
apoio gesto
 Aes estruturantes de
apoio prestao de
servios
 Aes estruturantes de
capacitao e
assistncia tcnica
 Desenvolvimento
cientfico e tecnolgico

 Existncia de Plano Municipal de Saneamento Bsico

 Existncia de Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos
 Existncia de instncias de controle social para fiscalizao
do recurso pblico
 Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou
arranjos institucionais para a gesto e prestao dos servios
 Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no
sistema de abastecimento de gua
 Projetos de medidas estruturais articulado com estruturantes
 Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental
 Existncia de Plano Municipal de Saneamento Bsico
 Existncia de Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos
 Existncia de instncias de controle social para fiscalizao
do recurso pblico
 Existncia de consrcios, parcerias entre entes federados ou
arranjos institucionais para a gesto e prestao dos servios
 Existncia de programa efetivo de reduo de perdas no
sistema de abastecimento de gua
 Cumprimento de metas locais e regionais
 Atendimento de metas de desempenho operacional
 Municpios com indicadores crticos de salubridade ambiental

* Valores referentes a dezembro de 2012. Recursos de agentes federais, conforme disponibilidade oramentria.

165

CAPTULO 10 - MONITORAMENTO, AVALIAO SISTEMTICA E REVISO DO

PLANO
As etapas de monitoramento, avaliao e ajustes do planejamento original constituem a pedra de toque do
enfoque estratgico de um plano. Por meio dessas atividades, o plano de voo original avaliado e
permanentemente confirmado ou, caso se observem mudanas no ambiente de planejamento, mantido
sob observao para eventuais ajustes, devendo estes ser implementados sempre que as mudanas das
bases do planejamento se mostrar suficientemente alteradas.
Conforme se observou, o Plansab baseou-se em um cenrio de referncia (Cenrio 1), cuidadosamente
escolhido aps diversas etapas de avaliao de sua plausibilidade e probabilidade, considerando-se, entre
outros aspectos, o suporte dos atores sociais para a sua ocorrncia. Com base neste cenrio, metas,
macrodiretrizes e estratgias foram estabelecidas e, visando sua materializao, programas de governo
foram propostos. O Cenrio 1 considera um quadro relativamente otimista para o avano das condies de
saneamento bsico no Brasil. Admite-se, at 2030, elevado crescimento econmico e um Estado
crescentemente mais preparado para a gesto de suas polticas e aes, com capacidade de planejamento
integrado e favorecendo polticas de Estado, e no de governo, com continuidade entre mandatos
governamentais nos diferentes nveis federativos. Vislumbra-se um Estado fortemente provedor dos
servios pblicos e condutor das polticas pblicas essenciais e garantidor dos direitos sociais de forma
universal, com a incorporao da varivel ambiental no modelo de desenvolvimento.
Neste cenrio, o Pas observar crescente estabilidade, aprimoramento e fortalecimento dos instrumentos
jurdicos e normativos e forte cooperao e coordenao entre os entes federativos. Especificamente no
setor de saneamento bsico, prev-se crescimento do patamar de investimentos pblicos federais e maior
racionalidade na aplicao de recursos, que seriam subordinados ao planejamento e ao controle social nos
trs entes federados. As instncias de participao passaro a exercer influncia mais decisiva na
formulao e implementao das polticas pblicas. A matriz tecnolgica crescentemente incorporar o
conceito de tecnologias apropriadas, adequadas e ambientalmente sustentveis, disseminadas em todo o
Pas e com foco na baixa emisso de carbono. Em relao aos recursos hdricos, estratgias de conservao
de mananciais e mecanismos de desenvolvimento limpo sero adotados, com ampliao das condies de
acesso.
Tal cenrio favorvel gera condio propcia adoo de amplo conjunto de macrodiretrizes e
correspondentes estratgias, orientadas para a acelerao da universalizao da prestao de servios,
com integralidade e voltadas para a equidade, sustentvel no tempo, com base em polticas pblicas e
modelos de gesto estveis, eficientes, eficazes e efetivos. No horizonte do Plano, embora se considere
irrealista o alcance de uma completa universalizao para os quatro componentes do saneamento bsico,
possvel projetar um muito importante avano na cobertura populacional e impacto positivo da execuo
da poltica de saneamento na sade humana, nas condies ambientais e no desenvolvimento das cidades
e do campo.
Ainda que as estratgias propostas no resultem em uma nica configurao para programas e aes, os
trs programas previstos buscam fornecer materialidade poltica e administrativa s aes, melhor
qualificando o uso dos recursos pblicos, criando ambiente favorvel coordenao nacional das polticas
e propiciando mais cooperativa relao interfederativa. Evidentemente, to importante quanto a
concepo dos programas ser sua operacionalizao e a capacidade do governo em faz-los cumprir o
papel idealizado. Ao longo dos 20 anos de execuo do Plansab, ajustes nesta configurao podem ser
implementadas, em uma metodologia de aprendizagem com o processo poltico.

166

Cinco dimenses de monitoramento e avaliao do Plansab devero ser consideradas, sistemtica e

criteriosamente:
1. Cenrio
A realidade poltica, econmica, social e administrativo-gerencial do Pas, bem como caractersticas
intrnsecas ao setor de saneamento bsico, devero ser acompanhadas. Com base nas diversas fontes
apontadas e em outras adicionais, os diversos indicadores integrantes de cada um dos condicionantes
crticos poltica macroeconmica, gesto e gerenciamento das polticas pblicas, estabilidade e
continuidade das polticas pblicas, papel do estado e modelo de desenvolvimento, marco regulatrio,
relao interfederativa, investimentos no setor, participao e controle social, matriz tecnolgica e
disponibilidade de recursos hdricos devero ser monitorados. Para o acompanhamento qualiquantitativo do cenrio futuro, so apontados, nas Tabelas 10.1 e 10.2, os valores esperados para
indicadores macroeconmicos e socioambientais destacados.

167

TABELA 10.1: Comparao quantitativa dos indicadores macroeconmicos nos Cenrios 1, 2 e 3

2015
VARIVEIS MACROECONMICAS
Taxa de crescimento da economia mundial (%)
Taxa de inflao mundial (%)
Variao mdia anual real do PIB (%)
Taxa de investimento privado (%)
Taxa de investimento pblico (%)
Taxa de investimento total (%)
Saldo em transaes correntes / PIB
Taxa de consumo total (em % do PIB)
Taxa do consumo do governo (%)
Taxa de consumo privado (%)
Dvida Lquida do Setor Pblico / PIB)
Supervit primrio (em % do PIB)
Taxa de inflao mdia anual (IPCA) (%)
Grau de utilizao da capacidade instalada (%)
Taxa de juros real domstica (%)

2011

2012

3,9
4,7
2,7
15,3
4,1
19,3
-2,1
81,0
20,7
60,3
36,4
3,1
6,6
83,1

3,2
3,9
1,0
13,8
4,4
18,2
-2,4
83,9
21,3
62,6
35,2
2,4
5,4
82,1

2020

2030

Cenrio 1

Cenrio 2

Cenrio 3

Cenrio 1

Cenrio 2

Cenrio 3

Cenrio 1

Cenrio 2

Cenrio 3

4,0
3,5
4,0
15,0
5,0
20,0
-2,0
81,5
20,4
61,1
34,4
2,3
4,5
83,0

2,8
3,5
3,0
15,0
4,5
19,5
-2,0
82,0
20,4
61,6
34,4
2,3
6,0
85,0

2,8
3,5
3,0
15,0
4,5
19,5
-2,0
82,0
20,4
61,6
34,4
2,3
6,0
85,0

4,0
3,5
4,0
17,3
5,7
23,0
-1,5
78,8
19,2
59,6
29,6
2,4
4,0
83,0

3,0
3,5
3,0
17,0
5,0
22,0
-1,5
79,8
19,2
60,6
31,0
2,4
5,0
84,0

3,0
3,5
3,0
17,0
5,0
22,0
-1,5
79,8
19,2
60,6
31,0
2,4
5,0
84,0

4,0
3,5
4,0
18,0
6,0
24,0
-1,0
77,8
19,2
58,6
14,4
2,0
4,0
83,0

3,0
3,5
3,0
17,0
5,0
22,0
-1,0
79,8
19,2
60,6
22,4
2,0
4,5
83,0

3,0
3,5
3,0
17,0
5,0
22,0
-1,0
79,8
19,2
60,6
22,4
2,0
4,5
83,0

3,5

4,5

4,5

3,0

3,5

3,5

2,0

2,5

2,5

Observao: outros indicadores macroeconmicos podem ser incorporados grade de monitoramento e avaliao dos Cenrios, tais como: PIB real Brasil (R$ bilhes); Balana Comercial (US$ bilhes); Saldo comercial /
PIB (%); Exportaes (US$ bilhes); Importaes (US$ bilhes); Exportao / PIB (%); Importao / PIB (%); Saldo em transaes correntes (US$ bilhes); Receita total do governo / PIB (%); Despesa total do governo /
PIB (%);Dficit operacional do setor pblico / PIB (%); e Reservas internacionais (US$ bilhes).

168

TABELA 10.2: Comparao qualitativa de indicadores macroeconmicos e socioambientais nos Cenrios 1, 2 e 3

VARIVEIS

CENRIO 1

CENRIO 2

CENRIO 3

QUADRO MACROECONMICO

Elevado crescimento, sem gerar

presses inflacionrias, com uma
relao dvida/PIB decrescente.

Menor crescimento mundial,

menor expanso da taxa de
investimento e maior presso
inflacionria.

Menor crescimento mundial,

menor expanso da taxa de
investimento e maior presso
inflacionria.

FINANAS PBLICAS

Declnio rpido do endividamento

(relao dvida/PIB)

Declnio gradual do
endividamento (relao
dvida/PIB)

Declnio gradual do
endividamento (relao
dvida/PIB)

PAPEL DO ESTADO

Provedor dos servios pblicos e

condutor das polticas pblicas
essenciais

Reduo do papel do estado

com a maior participao do
setor privado na prestao de
servios de funes essenciais

Reduo do papel do estado

com a maior participao do
setor privado na prestao de
servios de funes essenciais

CAPACIDADE DE INVESTIMENTO
PBLICO

Crescimento do patamar dos

investimentos pblicos federais
submetidos ao controle social

Manuteno do atual patamar

dos investimentos pblicos
federais, distribudos
parcialmente com critrios de
planejamento

Manuteno do atual patamar

dos investimentos pblicos
federais, distribudos
parcialmente com critrios de
planejamento

CARGA TRIBUTRIA E
ENCARGOS SOCIAIS

Reduo significativa

Pequena reduo dos

encargos

Pequena reduo dos

encargos

TAXA DE INVESTIMENTO

Alta

Moderada

Moderada

CRESCIMENTO ECONMICO

Alto (4,0% a.a.)

Mdio (3,0% a.a.)

Mdio (3,0% a.a.)

INFLAO

Baixa e controlada

Baixa e controlada

Baixa e controlada

CAPACIDADE DE GESTO
PBLICA

Ampla

Ampla

Limitada

NVEL DE ESCOLARIDADE

Crescimento rpido

Crescimento mdio

Crescimento mdio

INOVAO TECNOLGICA

Moderada e ampla

Moderada e seletiva

Baixa e seletiva

MATRIZ ENERGTICA

Presena relevante das fontes

renovveis

Presena modesta das fontes

renovveis

Presena tmida das fontes

renovveis

QUALIDADE AMBIENTAL

Moderao das presses

antrpicas e recuperao de reas
degradadas

Leve reduo da degradao

ambiental

Persistncia da degradao
ambiental

POBREZA E DESIGUALDADES
SOCIAIS

Reduo significativa e estrutural

Gradual reduo da pobreza

Gradual reduo da pobreza

VIOLNCIA E CRIMINALIDADE

Diminuio significativa

Reduo gradual da violncia

Reduo gradual da violncia

DESIGUALDADES REGIONAIS

Declnio gradual e consistente da

concentrao regional

Pequena reduo da
concentrao regional

Pequena reduo da
concentrao regional

DESENVOLVIMENTO URBANO

Desenvolvimento de polticas
adequadas para os grandes centros
urbanos

Desenvolvimento de polticas
adequadas para os grandes
centros urbanos

Modelo inadequado de
crescimento urbano

ACESSO AOS RECURSOS

HDRICOS

Adoo de estratgias de
conservao de mananciais e de
mecanismos de desenvolvimento
limpo, com ampliao das
condies de acesso a esses
recursos

Adoo de estratgias de
conservao de mananciais e
de mecanismos de
desenvolvimento limpo, com
ampliao das condies de
acesso a esses recursos

Desigualdade no acesso aos

recursos hdricos

Tal monitoramento possibilitar aferir se a evoluo do ambiente de planejamento confirmar a ocorrncia

do Cenrio 1 ou se ser deslocado em direo ao Cenrio 2, ao Cenrio 3 ou a uma eventual outra situao.
Esta avaliao requerer muito critrio, uma vez ser improvvel que as caractersticas de cada um dos
cenrios se apresentem exatamente como o projetado, ou mesmo muito prximas a este. O esforo
esperado a capacidade de avaliar se a mudana de ambiente suficientemente robusta para assumir o
desvio do cenrio de planejamento. Esta deciso ser to mais segura quanto maior o perodo de
planejamento. Portanto, recomendvel que decises sobre ajustes mais estruturais no Plano, incluindo
alterao de estratgias, metas e investimentos, sejam tomadas apenas por ocasio das revises

169

quadrienais determinadas pela Lei n 11.445/2007, no impedindo contudo a introduo de ajustes

menores no decorrer de cada perodo.
2. Metas
A evoluo das metas estabelecidas para os 23 indicadores exercer papel central no acompanhamento do
Plansab. Com base nas fontes de informao indicadas e na sua atualizao, ser possvel traar curvas
evolutivas das metas, desde 2014, podendo-se inicialmente compar-las com os valores projetados para
cada macrorregio e Brasil em 2018 e, posteriormente, 2023 e 2033. Para tanto, o apoio do SINISA, bem
como sua integrao com outras pesquisas do IBGE, sobretudo os censos demogrficos, a PNSB e as PNAD,
ser essencial. Dificuldades de alcance das metas previstas sinalizaro possveis ineficincias na execuo
dos programas ou inconformidades no estabelecimento das metas, devendo se avaliar qual o fator
preponderante e proceder aos ajustes, quando pertinentes.
Para melhor acompanhamento, apresentam-se, nas Figuras de 10.1 a 10.4, algumas das principais metas de
cobertura e as metas para gesto dos servios de saneamento bsico estabelecidas no Plansab.

FIGURA 10.1: Metas para acesso ao abastecimento de gua potvel nas reas urbanas e
rurais (A1), por macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

FIGURA 10.2: Metas para acesso ao esgotamento sanitrio nas reas urbanas e rurais (E1),
por macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

170

FIGURA 10.3: Metas para coleta direta de resduos slidos na rea urbana (R1), por
macrorregies e no Pas em 2015, 2020 e 2030 (em %)

FIGURA 10.4: Metas para os indicadores de gesto de saneamento bsico (G1 a G4) nas
macrorregies e no Pas em 2030 (em %)
3. Indicadores auxiliares
Entende-se que o SINISA, observando a base inicial do SNIS, dever, de forma articulada com o SNIRH, o
Sinima, o SNIC e o Sinir, dentre outros, gerar um expressivo conjunto de indicadores de natureza
operacional e gerencial, de monitoramento, de resultado e de impacto para os quatro componentes do
saneamento bsico. Muitos dos indicadores apresentaro importante potencial de emprego no
monitoramento do Plano. Uma cuidadosa seleo desses indicadores poder gerar um conjunto auxiliar e
complementar de elementos de monitoramento, que podero oferecer importante poder explicativo sobre
possveis desconformidades do alcance de metas estabelecidas.
Complementarmente s metas de cobertura e gesto dos servios, ser importante estabelecer metas
regionais e locais de carter estruturante, relativas, por exemplo, capacitao de gestores, de prestadores
e de conselheiros de rgos colegiados com atuao no setor.
Considera-se tambm de fundamental importncia, conforme disposto no Decreto n 7.217/10, o
desenvolvimento de estudos e a consolidao de metodologia que possibilitem caracterizar e avaliar a
situao de salubridade ambiental no territrio nacional, por bacias hidrogrficas e por municpios,

171

utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, de balneabilidade, ambientais e

socioeconmicos, apontando possveis determinantes das deficincias detectadas, inclusive as condies
de acesso e de qualidade da prestao de cada um dos servios pblicos de saneamento bsico. Esses
estudos podero, dentre outras funes, embasar a definio de metas de desempenho operacional para a
prestao de servios.
Por outro lado, indicadores vinculados ao conceito do direito humano gua e ao esgotamento sanitrio,
atrelados ao compromisso assumido pelo Pas perante as Naes Unidas, devero ser construdos,
possibilitando dar visibilidade ao esforo do Plansab nesse campo. Assim, a desagregao dos indicadores
cabveis segundo renda, gnero, cor da pele e escolaridade, bem como segundo o nvel de
desenvolvimento, porte e localizao regional dos municpios poder contribuir nesse monitoramento.
Assim, dever ser desenvolvido um modelo de integrao dos indicadores, de forma a se determinarem
relaes entre eles, possibilitando entender a forma como o comportamento de alguns afeta indicadores
de resultado e de impacto, desta forma criando condies para uma viso integrada dos indicadores.

4. Macrodiretrizes e estratgias
A equipe encarregada do monitoramento e avaliao dever exercer permanente vigilncia sobre a
observncia das macrodiretrizes e estratgias na execuo da poltica nacional de saneamento bsico. A
partir da publicao do Plansab, estas passam a ser objetivos da execuo da poltica e, portanto, a
negligncia, a desconsiderao de algumas delas ou o desvio em relao ao determinado devero ser
objeto de ateno e correo. Neste caso, portanto, espera-se que relatrios peridicos apontem o
cumprimento de diretrizes e estratgias e recomendem ajustes e mudanas na operacionalizao da
poltica, sintetizados nos cinco blocos relativos aos seguintes temas:
A)
B)
C)
D)
E)

Aes de coordenao e planejamento no setor e s articulaes intersetoriais e interinstitucionais para efetiva

implementao da Poltica Nacional de Saneamento Bsico;
Prestao, gesto, regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, de forma participativa e integrada, com vistas
sua universalizao;
Desenvolvimento tecnolgico e aes de saneamento bsico em reas especiais;
Investimento pblico e cobrana dos servios de saneamento bsico;
Monitoramento e avaliao sistemtica do Plansab.

5. Programas
O acompanhamento da execuo dos programas previstos ser crucial para o sucesso do Plansab.
Conforme estabelecido na seo especfica, a implementao de estrutura, no apenas para a coordenao
dos programas e para a seleo de projetos, mas tambm para o acompanhamento da sua execuo,
poder ser uma das medidas eficazes para avaliar a sua conformidade com a concepo estabelecida,
conferir maior qualidade ao gasto pblico e indicar eventuais correes e ajustes necessrios para melhoria
do resultado das aes previstas. Alm disto, prope-se que a mesma equipe encarregada do
monitoramento e avaliao das demais quatro dimenses avalie a execuo dos programas, em articulao
com essas outras dimenses. Desta forma, haver maior integrao no processo avaliativo.
Como uma das referncias para a avaliao, as orientaes relativas elaborao do PPA101 estabelecem
que, na avaliao de programas, a resposta a um conjunto de questes deve ser considerada, dentre as
quais:
1)
2)
3)
4)

101

Principais resultados obtidos e impactos verificados no perodo.

Avaliao do alcance para cada indicador do programa permitindo informar ou alterar os ndices apurados nos anos anteriores
e apontar medidas corretivas necessrias.
Grau de cobertura do pblico-alvo ou segmento da sociedade ao qual o programa se destina.
Satisfao dos beneficirios, ou seja, a parcela do pblico-alvo atendida pela execuo do programa identificando o
mecanismo utilizado.

Informaes disponibilizadas pelo Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan) do MPOG.

172

5)
6)

Existncia de mecanismos no programa que promovem o controle e a participao social (debates e audincias pblicas,
consultas pblicas, conferncias das cidades, discusso em conselhos setoriais ou rgos colegiados, outros).
Avaliao da concepo do programa com indicao dos aperfeioamentos necessrios (denominao do programa,
definio do objetivo, caracterizao do pblico-alvo, regionalizao, seleo dos indicadores, incluso ou excluso de aes,
adequao do produto/servio esperado, outros).

Em relao reviso do Plano, a Lei n 11.445/2007 estabelece, no art. 52, que o Plansab deve ser avaliado
anualmente e revisado a cada quatro anos, preferencialmente em perodos coincidentes com os de
vigncia dos planos plurianuais.
As revises devem guardar absoluta coerncia com o monitoramento e a avaliao, nas suas cinco
dimenses, promovendo-se os devidos ajustes em cenrios, metas, macrodiretrizes, estratgias, programas
e aes, onde pertinente e desde que justificveis.
Por fim, dados o carter estratgico, a amplitude, a complexidade e a especializao requeridos para o
processo de avaliao e monitoramento do Plansab, ressalta-se que seu sucesso estar fortemente
condicionado designao de equipe, com experincia e excelncia neste campo, exclusiva para esta
tarefa. Mostra-se importante que esta equipe tenha independncia daquela responsvel pela execuo
direta do Plano.
Adicionalmente aos aspectos tcnicos do monitoramento e avaliao, a insero do controle social no
processo, sobretudo por meio do ConCidades e dos demais conselhos com interface com a questo do
saneamento bsico, ser requisito para a sua transparncia e legitimidade, para a mediao da sociedade
na implementao do Plano e para a deciso sobre os ajustes mostrados necessrios.

173