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Livro Sobre Gestão de Pessoas No Setor Público - Longo
Livro Sobre Gestão de Pessoas No Setor Público - Longo
MRITO E FLEXIBILIDADE
A gesto das pessoas no setor pblico
Francisco Longo
EdiesFundap
Governador do Estado
Jos Serra
Secretrio de Gesto Pblica
Sidney Beraldo
FUNDAO DE DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVOFUNDAP
Diretora Executiva
Neide S. Hahn
Coordenao editorial
Carlos H. Knapp
Traduo
Ana Corbisier
Lucia Jahn
Luis Reyes Gil
Paulo Anthero Barbosa
Reviso
Helena Jansen
Reviso tcnica
Pedro Anibal Drago
Sandra Souza Pinto
Capa
Cristina Penz
Ilustrao da capa baseada na escultura Le Chariot (1950), de Alberto Giacometti
Editorao eletrnica
Ricardo Serraino
Fevereiro/2007
2004 by Ediciones Paids Ibrica, S.A.
Reproduo proibida sem a expressa autorizao da Fundap.
Dados Internacionais de Catalogao da Publicao (CIP)
(Centro de Documentao da Fundap, SP, Brasil)
Longo, Francisco
Mrito e flexibilidade: a gesto das pessoas no setor pblico / Francisco Longo; traduo
Ana Corbisier, Lucia Jahn, Luis Reyes Gil, Paulo Anthero Barbosa; reviso Helena Jansen;
reviso tcnica Pedro Anibal Drago, Sandra Souza Pinto. So Paulo: FUNDAP, 2007
248 p.
Traduo de: Mrito y flexibilidad: la gestin de las personas en las organizaciones del
sector pblico.
ISBN 978-85-7285-102-2
1. Administrao de pessoal. 2. Administrao de pessoal Setor pblico. 3. Gesto de pessoas
Setor pblico. I. Fundao do Desenvolvimento Administrativo Fundap. II. Ttulo.
CDD 360.1
EDIES FUNDAP
Rua Cristiano Viana, 428
05411-902, So Paulo, SP
Telefone (11) 3066 5584
Fax (11) 3081 9082
livraria@fundap.sp.gov.br
SUMRIO
Agradecimentos
Apresentao da edio brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1. A gesto das pessoas nas sociedades contemporneas. . . . 23
2. O que o emprego pblico tem de diferente.
A funo pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3. Gerir pessoas no setor pblico:
um sistema integrado de valor estratgico . . . . . . . . . . . . . . . 77
4. Os grandes subsistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
5. As tendncias de reforma da gesto das pessoas nas
democracias avanadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6. Dirigentes pblicos profissionais:
por que, para que e como . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
7. Os desafios do futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Eplogo: mrito e flexibilidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Bibliografia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
AGRADECIMENTOS
Como autor deste livro, tenho uma dvida de gratido para com muitas
pessoas. Entre elas est antes de mais nada uma longa lista de gestores pblicos que participaram dos programas do IDGP da Esade1 nos quais exerci a
docncia. Tenho conscincia de ter recebido, deles, estmulos e ensinamentos muito valiosos. Devo mencionar tambm os governadores e dirigentes que
confiaram na minha capacidade de consultor e assessor ao longo destes anos. E
tambm os meus alunos de nove promoes de MBA da Esade, que ano aps
ano desafiaram minha capacidade para formar gestores de pessoas. As coisas
que aprendi com todos eles contriburam para filtrar minhas percepes, aproximar realidade os meus pontos de vista e melhorar minha habilidade para
comunic-los.
Esade, a instituio em que desenvolvo meu trabalho h mais de dez anos,
deve ser especificamente destacada neste pargrafo. Sua configurao aberta e
horizontal, que oxal seja capaz de conservar durante muito tempo, proporcionou-me o ambiente estimulante e de cooperao, necessrio a todo o trabalho
intelectual, e o contato com as pessoas cuja contribuio generosa foi bsica
para o meu crescimento profissional. Sua cultura humanista e plural facilitou
o engate de minhas convices com os valores prprios do ambiente organizacional em que trabalho. Sou consciente do privilgio que isso significa. Nesse
ponto, dirijo minha gratido a Llus Pugs, o diretor que me contratou, e a
Carlos Losada, que um dia me sugeriu a incorporao e depois, com a responsabilidade atual de diretor geral, manteve sua confiana em mim.
Dentro do Esade, recebi dos meus companheiros do Instituto de Direo
e Gesto Pblica numerosas contribuies e uma influncia que, sem dvida,
se traduzem naquilo que este livro ter de mais valioso. Em especial a freqente
colaborao na docncia, na pesquisa e na consultoria de Koldo Echebarra,
hoje licenciado, foi uma importante influncia para configurar a minha forma
de entender a gesto pblica, como tambm o foi o estreito contato profissional
que mantive esses anos com Xavier Mendoza, Alfred Vernis, Albert Serra e o j
citado Carlos Losada. Tambm expresso meus agradecimentos a Manolo Frez,
Rafa Jimnez Asensio, Pere Puig, Manel Peir, Enric Colet, Roberto Quiroga,
NT: IDGP o Instituto de Direccin y Gestin Pblica, instituio da Esade (Escuela Superior de Administracin de Empresas), uma das dez mais prestigiosas Business Schools da
Europa.
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Sam Husenman, Tamyko Ysa, Eduard Gil, Joat Henrich, Cristina Navarro e as
demais pessoas que colaboram com o IDGP.
Alguns colegas do departamento de Direo de Recursos Humanos da
Esade leram trechos do manuscrito e me passaram seus valiosos comentrios.
o caso de Carlos Obeso e de Ricard Serlavs, a quem devo um reconhecimento especial por ser o inspirador do modelo de gesto de recursos humanos
que adotei na poca, apliquei e desenvolvi nos ltimos anos e que, adaptado
gesto pblica, apresento neste livro.
A relao de trabalho com outras pessoas do mundo acadmico proporcionou-me valiosas referncias e comentrios que beneficiam o livro. Nesse
ponto, devo citar Joan Subirats e toda a equipe do IGOV da Universidade
Autnoma de Barcelona; Manuel Villoria, do Instituto Universitrio Ortega
y Gasset; Manuel Zafra e Frederico Castillo, do CEMCI de Granada; Miguel
Snchez Morn, da Universidade de Alcal de Henares; Alberto Palomar, da
Universidade Carlos III; Carlos Vignolo, da Universidade do Chile; Regina Pacheco, da Fundao Getlio Vargas de So Paulo; e Oscar Oszlak, da Universidade de Buenos Aires. Agradeo tambm a Michael Barzelay, da London School
of Economics, e a Sonia Ospina, da New York University, pelos comentrios
sobre um material prvio em que apoiei uma parte do livro.
Considero a experincia de dirigente pblico, no meu caso, como uma
fonte decisiva para o crescimento pessoal e profissional. Em particular, os oito
anos de trabalho na municipalidade de Barcelona foram para mim uma autntica escola de gesto pblica, sem a qual este livro no teria sido possvel. A
coincidncia entre o perodo de desenvolvimento do projeto olmpico de 1992
e uma etapa de transformao urbana sem precedentes, liderada pelo governo
da cidade, fez daqueles anos uma experincia difcil de se repetir. Eram muitos os que comigo faziam parte da equipe do prefeito Pasqual Maragall e me
proporcionavam teis aprendizados. Na impossibilidade de nome-los, recorro a um agradecimento genrico dirigido a todos. Personalizarei esta meno
em Albert Galofr, com quem ainda compartilhei, depois daquela experincia,
muitas horas de consultoria e amizade.
Diversos trabalhos encomendados durante os ltimos anos pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento me proporcionaram marcos de estudo
e experincias que contriburam para enriquecer vrias partes do livro. Em
particular, a elaborao de um marco analtico para a avaliao de sistemas de
servio civil e o acompanhamento de sua aplicao nos diagnsticos institucionais de uma vintena de pases da Amrica Latina e do Caribe me brindaram
com excelentes e raras oportunidades para contrastar os modelos conceituais
utilizados.
AGRADECIMENTOS
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AGRADECIMENTOS
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Bresser Pereira, L. C., Democracy and Public Management Reform. Building the Republican State. Oxford University Press, 2004.
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gesto do PPA4 na esfera federal, quando acompanhamos a experincia de gesto dos servios assistenciais e culturais por meio das organizaes sociais do
Estado de So Paulo ou quando analisamos as carreiras e a avaliao do desempenho nessa apaixonante experincia de reforma conhecida como Choque de Gesto, em Minas Gerais. Ela est igualmente presente nas principais
preocupaes dos secretrios de gesto reunidos nessa importante plataforma
de inovao e reforma institucional que o Consad5.
Tambm no Brasil, os temas relativos aos recursos humanos so, com
freqncia, os mais resistentes a reformas; aqueles em que so mais habituais
as percepes de insatisfao com o logrado. Nada que revele caractersticas
idiossincrticas dos contextos institucionais brasileiros, mas sim, como este
livro pretende evidenciar, traos comuns das tentativas de melhorar a gesto
pblica das pessoas em qualquer lugar e circunstncia. Para o bem ou para o
mal, o comportamento humano nas organizaes uma varivel sobre a qual
difcil influir. Ao mesmo tempo, exercer essa influncia constitui uma questo
central para a eficcia, eficincia e efetividade das organizaes, que se acentua
nos servios pblicos e que, portanto, se torna irrenuncivel para os inovadores e reformadores da gesto pblica. A todos eles, felizmente numerosos no
Brasil, dedicada em primeiro lugar a edio deste livro em portugus. Oxal
lhes seja til.
Barcelona, janeiro de 2007
Francisco Longo
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INTRODUO
mais importante conhecer os temperamentos e caractersticas
das pessoas que os das ervas e das pedras. Esta uma das coisas
mais sutis da vida: os metais se conhecem pelo som e as pessoas
pelo que dizem. As palavras demonstram a retido, mas os fatos
muito mais ainda. So necessrios, em grau mximo, reflexo, observao e capacidade crtica.
Baltasar Gracin, Orculo Manual y Arte de Prudencia, 1647
Mais de vinte e cinco anos de dedicao gesto pblica, na administrao e no mundo acadmico, foram fortalecendo minha convico da importncia crucial do fator humano como chave para explicar os xitos e fracassos
dos governos e das organizaes do setor pblico.
Na condio de dirigente, experimentei na primeira pessoa o carter crtico do comportamento humano nas organizaes, seu extraordinrio peso nos
resultados de qualquer iniciativa ou projeto, e tambm a complexidade de suas
motivaes, a fluidez e pluralidade dos fatores que o influenciam, o quanto
rdua a tarefa de decifrar as origens e procurar as respostas aos problemas que
afetam as pessoas no trabalho. Tenho experimentado a dificuldade adicional
que o ofcio de gerir pessoas traz implcito nos ambientes pblicos; a ambigidade das prioridades, seu carter mutvel, a brevidade dos ciclos polticos, a
reticncia para medir e avaliar, o peso imenso da inrcia, as numerosas limitaes legais e, principalmente, as restries intangveis de natureza cultural.
Como docente, o prolongado contato com dirigentes pblicos nos programas do Instituto de Direo e Gesto Pblica (IDGP) do Esade tornou-me
consciente tanto do interesse com que so abordadas as questes relacionadas ao fator humano, como do dficit de preparao especfica que pode ser
constatado na maioria dos casos. Os conhecimentos e habilidades relacionados
com a gesto das pessoas no so normalmente levados em conta entre os requisitos de capacitao exigidos para exercer responsabilidades de direo no
setor pblico. Este fato no impede que, s vezes, nos intercmbios que caracterizam a formao para dirigentes, aflorem as boas prticas, os casos de sucesso
e as experincia inovadoras. Em geral, no obstante, a percepo dominante
entre os gestores pblicos combina a crtica dos modelos de gesto existentes
com uma aguda sensao, prxima do desalento ou do ceticismo, a respeito de
como difcil mud-los.
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A experincia como consultor de governos e organizaes pblicas ratificou para mim muitas destas percepes e as tornou extensivas a diferentes pases e ambientes institucionais. Hoje a gesto do emprego pblico e das
pessoas que fazem parte dele preocupa cada vez mais aqueles que dirigem as
organizaes e os sistemas multiorganizacionais do setor pblico. A demanda
de idias, estratgias, metodologias e instrumentos que permitam melhor-la
cresceu de modo significativo. Foi ficando evidente que as mudanas legais, as
reestruturaes organizacionais e a modernizao tecnolgica, embora sejam
importantes, no so suficientes para mudar em profundidade o funcionamento das organizaes pblicas. A verdadeira mudana aquela que consegue
penetrar nas mentes dos indivduos e transferir-se para suas condutas. O olhar
se volta conscientemente para as pessoas e , na maioria das vezes, um olhar de
interrogao, dvida e perplexidade.
Em suma, melhorar a gesto das pessoas visto em nossos dias como
um dos desafios principais da gesto pblica e, ao mesmo tempo, como o que
enfrenta maiores obstculos e resistncias. Dessa dupla convico sobre a importncia e a dificuldade desse empenho nasce este livro.
INTRODUO
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O livro pretende ser tambm til para aqueles que se ocupam da administrao pblica a partir da reflexo acadmica ou da consultoria, assim como
esperamos para aqueles que o fazem a partir da poltica ou do sindicalismo.
Pode igualmente ser proveitoso para os empregados pblicos e para os jovens
que aspiram fazer da gesto pblica sua profisso e desejam melhorar seu conhecimento sobre uma parcela bsica dela. No fica descartado, inclusive, que possa
captar o interesse de outros pblicos. Afinal, fala de questes que acabam afetando a vida da maioria. H tempos estou convencido de que a modernizao da
gesto pblica geralmente se produz quando seus temas saem do crculo restrito
dos especialistas e passam para a esfera do debate pblico. Acredito que qualquer
cidado interessado no funcionamento das organizaes pblicas encontrar
nestas pginas algumas reflexes teis, quer concorde com elas ou no.
Embora minha experincia tenha sido gestada principalmente no ambiente institucional espanhol, e este fato se transfira inevitavelmente para o que
escrevo, o livro no foi produzido pensando apenas no leitor desse Pas. Ao
contrrio, tenho tentado fazer com que as anlises e reflexes sejam, no fundo
e na forma, acessveis e teis a leitores de outras latitudes. Como poder comprovar quem siga adiante, tanto os modelos conceituais como os referenciais
utilizados caracterizam-se por uma vocao de universalidade e uma orientao comparada. Em particular, teve-se presente a todo momento a possvel
utilidade do livro para os leitores latino-americanos. A freqncia e intensidade dos contatos com governos e organizaes pblicas da Ibero-Amrica ao
longo dos ltimos dez anos tornaram-me particularmente sensvel maneira
de tratar a questo pblica que caracteriza essa parte do mundo, to distante e
to prxima.
A probabilidade de que este livro seja de interesse ser tanto maior quanto mais aberto mudana for o esprito com que se empreenda sua leitura.
No IDGP da Esade adotamos como sinal de identidade um compromisso com
os inovadores do setor pblico. Este compromisso est presente no livro, que
incorpora nossa crena na questo pblica, em seu papel insubstituvel para
o bem-estar e o progresso de nossas sociedades, mas tambm no seu imenso
potencial de melhora, imprescindvel para adaptar-se s exigncias de uma demanda social intensa e mutante.
O livro aborda um assunto de especial complexidade. H questes para
as quais o desenvolvimento cientfico e tecnolgico acabou criando protocolos
de respostas predeterminadas. As incidncias relacionadas gesto das pessoas
costumam pertencer, ao contrrio, quela categoria de problemas que Schumacher chama de divergentes; aqueles que, quanto mais conhecimento especializado incluem, mais solues possveis admitem. Alm disso, em matria de
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INTRODUO
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ou gerencialista da chamada nova gesto pblica. Abordamos depois o sentido das mudanas, detalhando as estruturas e polticas que tm sido objeto
preferencial das transformaes, assim como a direo e o alcance destas nos
diferentes cenrios institucionais, e conclumos com uma srie de reflexes a
ttulo de balano.
Algumas das mudanas identificveis nas reformas mencionadas convergem para um tema ao qual, por sua especial importncia para a gesto pblica
contempornea, demos um tratamento diferenciado. Trata-se do surgimento,
desenvolvimento e consolidao da gerncia pblica ou direo pblica profissional. Dedicamos a esse tema o captulo 6, no qual, depois de descrever o
fenmeno e seu significado, no contexto das reformas da gesto pblica antes
apontadas, fazemos nosso o modelo de exerccio da funo dirigente divulgado por Mark Moore e seus colegas da Kennedy School de Harvard, e tentamos
definir as bases por meio das quais ele pode ser incorporado ao desenho institucional dos sistemas pblicos. Apresentamos para isso um quadro de responsabilidade voltado para a direo pblica, integrado por quatro elementos
bsicos: um mbito discricionrio, um sistema de controle e prestao de contas, um regime de prmios e sanes, e um conjunto de valores de referncia.
Abordamos em seguida a nada fcil tentativa de identificar um espao dirigente profissional, o que nos leva a explorar a delimitao entre cargos polticos e
dirigentes, para o que propomos um modelo contingente baseado na anlise de
quatro variveis bsicas. O captulo termina com uma reflexo a respeito das
reas nas quais se deveria intervir para alcanar um grau aceitvel de institucionalizao da gerncia pblica.
O captulo 7 e ltimo dedicado identificao dos principais desafios
oferecidos atualmente pela gesto das pessoas nas organizaes do setor pblico. Isso obriga a examinar, de sada, uma das situaes possveis: a de uma
eventual minimizao progressiva do emprego pblico como conseqncia da
tendncia de privatizar a gesto dos servios pblicos, o que sem dvida tiraria importncia dos esforos voltados para reform-lo. Descartada essa opo,
e argumentada a necessidade decorrente de investir na melhora dos sistemas
pblicos de gesto do emprego e dos recursos humanos, abordam-se alguns
eixos prioritrios de interveno, ordenados pelos diferentes subsistemas que
foram descritos anteriormente. Alude-se depois mudana nas regras do jogo,
tanto formais como informais, que essas mudanas exigem. Por ltimo, incluise uma parte destinada a explorar os desafios do futuro, passando em revista
primeiro as competncias que ser necessrio incorporar e desenvolver nos
sistemas pblicos, para concluir enunciando os temas que esto convocados a
configurar a agenda dos prximos anos.
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O livro finaliza com um breve eplogo para onde convergem dois grandes
eixos, em torno dos quais se d a reflexo de fundo, ou seja, os dois atributos
essenciais que, a nosso ver, devem ser incorporados por qualquer sistema pblico de gesto das pessoas: mrito e flexibilidade. A idia que articula esta
reflexo final que ambos os componentes devem ser tratados como dois princpios condutores complementares que, longe de competir entre si, se reforcem
reciprocamente.
Como ler este livro? Para quem disponha de tempo e interesse, a recomendao que o faa pela ordem em que acabamos de apresentar o contedo.
Afinal, a forma pela qual organizamos nossas idias e construmos o discurso
subjacente aos diferentes temas. No entanto, no a nica maneira possvel de
faz-lo e, portanto, sugerimos outras opes.
O leitor interessado em conhecer imediatamente o marco conceitual em
que se assenta nossa viso do assunto pode comear a leitura diretamente pelo
captulo 3 e complet-la com a do 4. A partir da, fica a seu critrio, se desejar,
selecionar, nos demais captulos que integram o sumrio, aquelas matrias que
despertem especialmente seu interesse, sem que a ordem em que o faa acarrete, a nosso ver, maiores problemas de compreenso.
Por sua vez, os leitores cujo interesse principal prescinda dos aspectos
mais tericos e se concentre nas tendncias de mudana no emprego pblico,
podem comear pelo captulo 5, continuar com a primeira parte do 6 a que
apresenta a ecloso da administrao pblica e terminar com o 7. Se dispuserem de um pouco de tempo, provavelmente lhes ser til ler antes o primeiro
captulo, destinado, como dissemos, a situar as mudanas num contexto mais
amplo que o do setor pblico em sentido estrito.
Em todo caso, se um leitor, qualquer que seja a seqncia escolhida, deseja aprofundar a noo de mrito, que , como temos dito, um dos elementos
bsicos de qualquer sistema de gesto pblica das pessoas nos estados democrticos de direito, encontrar no captulo 2 os modelos conceituais e os argumentos correspondentes.
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atravessam a estrutura da empresa em todas as direes. Para cima, aumentando as opes bsicas relacionadas com as pessoas no nvel das decises estratgicas. Para os lados, produzindo transferncias de responsabilidade a partir
das unidades especializadas at a linha de comando. Para baixo, por meio de
processos de delegao (empowerment) destinados a incrementar o poder de
deciso nos nveis em que se produz a interao com o mercado. Paralelamente, e congruentemente com tudo isso, as polticas de pessoas se orientam para
a gesto do talento e o compromisso dos indivduos. Dispor dos melhores a
cada momento e alinhar seus objetivos vitais com os da empresa passam a ser
os objetivos centrais.
Sem dvida, em toda esta exploso h influncias da moda, como tantas
vezes ocorre no mundo da gesto empresarial. Com freqncia, as invocaes
retricas da importncia das pessoas maquiam apenas prticas de gesto que as
desmentem contundentemente. Perto de ns, o nmero de pessoas em trabalho
precrio e em aposentadoria antecipada e prematura seria uma mostra disso.
O desperdcio desse ativo humano supostamente estratgico ainda mais evidente nos abundantes exemplos de reduo de pessoal ou downsizing que nos
ltimos anos tm proliferado em muitas empresas do mundo desenvolvido.
Freqentemente, tais processos tm sido menos uma resposta a situaes
de crise, ou medida de estrito saneamento de custos, e mais a conseqncia de
sucessivas operaes de reengenharia destinadas eliminao de qualquer aparncia de gordura, resultante das cifras de pessoal. So fatos que deixam patente
o sucesso conseguido por uma viso de empresa flexvel, que interioriza uma
obsesso por converter todas as pessoas, e a todo momento, em custo varivel.
A vinculao dos incentivos (compensao, carreira etc.) da alta direo das
empresas rentabilidade econmica a curto prazo, caracterstica da filosofia de
gesto que coloca nfase na criao de valor para o acionista, ou a utilizao
de tcnicas contbeis EVA (Valor Econmico Agregado), que ponderam nos
resultados o custo de oportunidade dos ativos fixos utilizados, criaram nos gestores a tendncia a evitar qualquer investimento de carter estrutural (Cappelli
e outros, 1997, p. 38 e seguintes.), acentuando assim essas tendncias.
Em geral, a tenso entre a viso de mdio e de longo prazo exigida pelas
polticas de recursos humanos e a lgica reativa e a curto prazo com que so
adotadas habitualmente as decises nos turbulentos ambientes empresariais de
nossos dias uma fonte de dificuldades para aqueles que querem situar as pessoas no centro do cenrio. Por sua vez, explica porque essa nova preeminncia
das pessoas no tanto uma caracterstica comum, generalizvel s empresas
atuais, e sim um trao diferenciador daqueles projetos empresariais com autntica vocao de sustentabilidade. S quando se busca o sucesso a longo prazo
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1998b; Navarro, 1999; Sennett, 2000; Beynon e outros, 2002). So transformaes que no advm, no entanto, de uma causa nica. O vertiginoso desenvolvimento tecnolgico, especialmente o produzido no campo da informao
e das comunicaes, mas tambm aquele que afetou a biogentica e as fontes
energticas, tem sido sem dvida um dos fatores decisivos. A mundializao
dos intercmbios de toda ordem, a macia incorporao das mulheres ao trabalho, assim como a crise dos valores da modernidade, que desde a revoluo
industrial e durante muitas dcadas formaram o substrato cultural das empresas e das sociedades, so tambm fatores poderosos de mudana, amplamente
destacados pela literatura sociolgica contempornea.
As transformaes s quais nos referimos afetaram tanto a estrutura das
relaes no ambiente de trabalho (entendendo como tal o conjunto de elementos formais ou formalizveis dessas relaes), como a cultura subjacente, isto ,
os aspectos intangveis: modelos mentais, valores dominantes, normas de conduta etc. So mudanas de amplo espectro, que afetam as formas pelas quais as
pessoas tm acesso ao mercado de trabalho, a sua experincia sobre o processo
de trabalho e suas expectativas sobre segurana no emprego (Beynon e outros,
2002, p. 297). Enunciamos a seguir alguns dos aspectos que nos parecem mais
destacveis.
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a ser uma responsabilidade transferida exclusivamente ao indivduo. J se foram os dias afirma Supiot (2001) em que as organizaes empregadoras
aceitavam de bom grado que, como compensao por assumir o controle e
a direo da vida das pessoas, elas deviam assumir alguma responsabilidade
sobre o emprego futuro e a segurana salarial de seus empregados. As pessoas
encaram o trabalho, cada vez mais solitariamente, como um itinerrio no qual
a mudana de empregador ser inevitvel, o que provavelmente implicar administrar vrias vezes, no percurso, processos de ajuste que tero o mercado
de trabalho como cenrio.
O conceito que para alguns (Waterman e outros, 2000, p. 403) simboliza a nova relao, e redefine o contrato psicolgico entre as organizaes e
seus empregados o de empregabilidade, que significa (Pfeffer, 1998b, p. 162)
que as empresas proporcionam trabalhos interessantes que ajudaro o trabalhador a desenvolver sua capacidade, mas no prometem uma permanncia
a longo prazo no posto. Em seu lugar, a nica promessa que a experincia e
as habilidades adquiridas iro abrir-lhe melhores possibilidades de encontrar
emprego quando tiver necessidade de um novo. Como afirma Bridges (1995,
p. 76), nessa nova relao a esfera do posto de trabalho, de ambos os lados da
fronteira da organizao, converte-se num mercado; manter alto seu valor de
mercado ser uma preocupao fundamental do trabalhador nos cenrios do
futuro. As boas empresas de nossos dias no seriam j as que prometem uma
estabilidade que no est ao seu alcance, mas aquelas que garantem a manuteno e o desenvolvimento de uma alta empregabilidade, ou que pelo menos
facilitam, caso necessrio, a recolocao de seus empregados excedentes, utilizando para isso os numerosos servios de outplacement que comearam a ser
oferecidos pela consultoria de recursos humanos. A capacidade de adquirir
novos conhecimentos e habilidades ser um ingrediente bsico da empregabilidade. Processos contnuos de aprendizagem e desaprendizagem sero, por
isso, consubstanciais em tais cenrios.
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exige formas e mtodos muito diferentes dos que tm caracterizado as burocracias empresariais da era industrial. A capacidade de atrair, reter e motivar o
talento impe-se como um fator diferenciador da gesto contempornea dos
recursos humanos. A construo de uma boa marca de empregador concentra j os esforos daquelas empresas que perceberam que necessrio ser
competitiva no mercado do trabalho qualificado para s-lo tambm naquele
mercado para o qual produzem seus bens ou servios.
O que acabamos de dizer no pode nos levar a ignorar, se no queremos incorrer numa evidente simplificao da realidade, a existncia de nutridos mercados perifricos de trabalho, nos quais se realizam as transaes
que afetam a mo-de-obra de inferior qualificao. A necessidade de gerenciar
adequadamente tanto a relao com esses mercados como as pessoas que nutrem esse segmento dos recursos humanos no pode ser ignorada. Esquecer
dos normais lembra Serlavs (1996, p. 10) , sobre os quais descansa a responsabilidade de assegurar e dar continuidade aos primeiros da classe, um
erro pelo qual os gestores de pessoas costumam pagar muito caro.
Por isso, a idia, amplamente difundida e divulgada, de que as empresas
comearam a travar uma guerra pelo talento, no est isenta de contestaes.
Pfeffer (2001, p. 249 e seguintes) chama ateno para elas, destacando os seguintes possveis efeitos negativos dessa orientao: a) a nfase no rendimento
individual (glorificar as estrelas) pode criar concorrncia interna destrutiva
e enfraquecer o trabalho de equipe; b) exaltar os talentos dos de fora pode subestimar os de dentro; c) pode produzir um efeito de profecia auto-cumprida,
conseguindo fazer com que certas pessoas cheguem a ser menos capazes depois de terem recebido sistematicamente menos ateno e recursos; d) tende a
minimizar a importncia das questes de ordem sistmica e cultural e dos processos empresariais freqentemente mais importantes para o sucesso do que
o fato de encontrar o melhor, e e) pode desenvolver uma atitude arrogante e
auto-satisfeita (j ganhamos a guerra, o melhor pessoal o nosso) que deteriore
significativamente a capacidade de percepo objetiva da prpria organizao.
De qualquer modo, indiscutvel a afirmao de que em nossa poca
o talento das pessoas conta. Especialmente se no limitarmos nossa viso do
talento mera posse de conhecimento. O verdadeiro homo sapiens de nossos
dias aquele que, alm de possuir conhecimento, dispe da capacidade para
contextualiz-lo, recri-lo, aplic-lo, codific-lo, difundi-lo e compartilh-lo.
O que nos leva a um paradoxo, mais um, num universo como o do trabalho
contemporneo, repleto deles: nunca o conhecimento foi to importante como
hoje, e nunca como hoje, por contraditrio que possa parecer, os componentes
propriamente cognitivos do talento humano precisam ser, no entanto, mati-
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da diversidade sobre a criatividade, a qualidade das decises e a maior participao na governabilidade organizacional? Como reduzir as diferenas entre os
grupos de identidade concorrentes no lugar de trabalho e destacar os interesses
comuns, ao mesmo tempo em que se avaliam e se apreciam as contribuies
originadas justamente da diversidade social? Como assegurar uma adaptao
rpida e suficiente das polticas e prticas de pessoal a fim de garantir que o trabalho se converta num ambiente acolhedor para empregados que no passado
ficavam excludos? (Ospina, 2001, p. 21).
A gesto da diversidade passa a converter-se assim num imperativo organizacional e num novo desafio para os gestores. Por sua vez, incorpora novas
oportunidades, que no devem ser ignoradas. A flexibilidade funcional exigida pela empresa atual, como assinalaremos mais adiante, requer a diversidade
funcional, ou seja, a diversificao de caractersticas humanas relevantes para
o desempenho, tais como as diferenas em conhecimentos, habilidades, capacidades, valores, atitudes, personalidade e estilos cognitivos e de conduta. Pois
bem, alguns especialistas tm destacado que a diversidade funcional se nutre
em boa medida da diversidade social, enquanto a resistncia a admiti-lo reduz
as oportunidades de encontrar as pessoas mais adequadas no momento devido
(Schneider e Northcraft, 1999).
Trata-se de fenmenos que, como outros que temos apontado, no s
requerem uma ateno especfica e o desenvolvimento de um instrumental
de gesto ad hoc, como, principalmente, uma mudana de modelos mentais.
Provavelmente, a prpria noo de identidade grupal comea a ficar para ns
insuficiente para explicar a verdadeira diversidade da empresa contempornea.
A expresso empresa individualizada (Ghoshal e Bartlett, 1997) fala-nos de
um passo a mais: o necessrio para destacar o indivduo como o verdadeiro
protagonista da diversidade no trabalho. No fundo, o que est acontecendo
que o trabalho humano deve comear a ser visto como um territrio povoado por pessoas, cada uma das quais sem prejuzo das mltiplas identidades
de grupo, freqentemente assimtricas e sobrepostas, e dos aspectos comuns
que as assemelham em certas coisas apresenta caractersticas prprias. Cada
trabalhador expressa interesses e preferncias que se desprendem especificamente dessa individualidade. Podemos colocar isso da seguinte forma, embora
soe redundante: as organizaes de nossos dias necessitam cada vez mais de
uma gesto personalizada das pessoas. Talvez a biogentica resolva um dia o
problema da diversidade da fora de trabalho, mas por enquanto o mundo do
trabalho se tornou cada vez mais fluido, paradoxal, fragmentado, heterogneo;
e sua gesto, forosamente, tende a se tornar cada vez mais flexvel, individualizada e complexa.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
O lema da flexibilidade
Se uma nica palavra pudesse servir como lema das orientaes contemporneas do emprego e dos recursos humanos, e isso tanto na literatura sobre
gesto como nos ambientes acadmicos e empresariais, essa palavra seria sem
dvida flexibilidade. Flexibilidade um termo carregado de significados possveis que, como costuma ocorrer, entram s vezes em conflito. Vale a pena, por
isso, fazer um esforo para esclarecer de que coisa, ou melhor, de que coisas
estamos falando quando o utilizamos neste campo.
O debate contemporneo sobre a flexibilidade no trabalho inicia-se na
Europa no final da dcada de 1970 e no incio da de 1980 (Farnham e Horton,
2000, p. 7), ligado a um conjunto de fatos sociais entre os quais se encontram: 1) a mudana nos mercados mundiais e o incremento da concorrncia
global; 2) a mudana tecnolgica, especialmente a registrada no campo da
informao e das comunicaes; 3) a volatilidade dos mercados de produto;
4) o desemprego crescente, e 5) o trnsito da economia industrial para a chamada era ps-industrial. So cenrios que afetam diversos atores sociais, em
torno de um conjunto de questes como a educao e a formao continuada,
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por contratos mercantis ou pela subcontratao, a fim de concentrar a organizao na vantagem competitiva ou encontrar frmulas menos onerosas de
administrar as atividades no nucleares.
A flexibilidade salarial, que se identifica com a capacidade da empresa para
conseguir que suas estruturas de retribuio estimulem a flexibilidade funcional, se revelem competitivas no que respeita s competncias mais escassas no mercado de trabalho e recompensem o esforo e desempenho individual dos empregados.
Implcitas neste conjunto de enunciados (em sentido similar, Institute of
Personnel and Development, 1994), encontramos duas vises da flexibilidade,
presentes, em doses variveis, nos processos e discursos de mudana dos sistemas de gesto das pessoas. Embora no se tratem, em sentido estrito, de vises
reciprocamente excludentes, elas costumam corresponder aos enfoques dominantes de gesto adotados em cada caso.
A primeira dessas vises da flexibilidade ancora-se numa percepo dominante das pessoas como restrio e se centra na reduo dos custos de pessoal. Ela combina com os discursos empresarias da reengenharia, da reduo
de pessoal (downsizing), das competncias-chave e da empresa em rede, e se
orienta principalmente para a deteco e eliminao de excedentes e para a
converso dos custos de pessoal, fixos em variveis. A segunda viso tende a
perceber as pessoas mais como oportunidade, e coloca a nfase na flexibilidade da Gesto de Recursos Humanos (GRH) como apoio criao de valor por
parte das pessoas. Sintoniza-se com os discursos empresariais da qualidade
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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veis e rgidos. Richards (1995, p. 16) nos lembra por sua vez que a flexibilidade
no equivale pura reatividade diante de estmulos externos, nem pressupe
a carncia de uma estratgia de recursos humanos. Ao contrrio, devem ser
levadas em considerao as necessidades da poltica de pessoal a longo prazo
e integrar as diferentes partes da gesto de recursos humanos num sistema
mais flexvel. Por isso, [...] flexibilidade e estratgia no se contrapem: se
do a mo.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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MRITO E FLEXIBILIDADE
aprendizagem organizacional como centro. Considerando que a aprendizagem, sem discutir sua dimenso grupal e seu impacto organizacional, um
fenmeno protagonizado sempre por indivduos, a relao dessas orientaes
com a gesto das pessoas fica evidente e estreita. As companhias que desejem
ser organizaes que aprendem devero propor a si mesmas e desenvolver
um conjunto de polticas e prticas de gesto cujo centro sejam as aes e relaes humanas no interior da organizao.
Em estreito contato com tudo isso est a noo, difundida mais recentemente, de capital intelectual. Como assinalou Stewart (1997, p. 55), quando
os mercados de capitais avaliam as companhias trs, quatro ou dez vezes acima
do valor contabilizado de seus ativos, esto dizendo simplesmente o seguinte: os ativos materiais de uma empresa baseada no conhecimento contribuem
muito menos para o valor de seu produto ou servio final do que os ativos
intangveis, ou seja, os talentos de seu pessoal, a eficcia de seus sistemas de
gesto, o carter das relaes com seus clientes etc. Estas coisas so, consideradas em conjunto, seu capital intelectual. Este capital deve ser gerenciado e sua
gesto vai muito alm do armazenamento e da manipulao de dados. Pode
ser definida (Aza, 1999, p. 67, citando Marshall e outros) como a tarefa de
reconhecer um ativo humano enterrado na mente das pessoas, e convert-lo
num ativo empresarial que possa ser acessado e que possa ser utilizado por um
maior nmero de pessoas, de cujas decises depende a empresa. Em outras
palavras, a inteligncia se torna um ativo quando adquire uma utilidade externa ao livre fluxo das idias no crebro; quando se d a ela uma forma coerente
(um banco de dados, uma listagem postal, a agenda de uma reunio, a descrio de um processo); quando ela capturada de uma forma que permita sua
descrio, compartilhamento e explorao, coisas que seriam impossveis se
permanecesse dispersa. O capital intelectual conhecimento til empacotado
(Stewart, 1997, p. 67).
Como gerenci-lo? Obeso (1999, p. 35 e seguintes), citando Davenport e
Prusak, enumera quatro enfoques reconhecveis na prtica empresarial:
a) armazns de conhecimento: o conhecimento catalogado como algo externo aos seus criadores, e armazenado em documentos fsicos ou eletrnicos;
b) acesso e transferncia de conhecimentos: centrados no desenho de procedimentos para favorecer a transmisso de conhecimentos entre possuidores e
usurios potenciais;
c) ambientes favorveis ao conhecimento: centram-se em criar conscincia e receptividade cultural a respeito do uso e da transmisso de conhecimento;
d) projetos de medio e melhora: sua nfase est nas tcnicas de avaliao do
conhecimento disponvel.
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O enfoque do empowerment
Transferir para as pessoas uma esfera to ampla quanto possvel de poder
de deciso, e responsabiliz-las por isso, surge como conseqncia tanto da
adoo de determinadas teorias sobre o comportamento humano, como de
reflexes derivadas da prpria evoluo do trabalho e das tecnologias, especialmente nos ambientes apropriados dos servios.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
A gesto do desempenho
Atualmente os enfoques sobre o desempenho das pessoas no trabalho
tendem a superar as abordagens tradicionais, centradas na medio do rendimento, assim como os correspondentes debates em torno das tcnicas e mtodos de avaliao mais confiveis e vlidos, e vo introduzindo orientaes de
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MRITO E FLEXIBILIDADE
pativas, cujo surgimento no pode ocorrer de uma hora para outra. Neste mesmo captulo faremos referncia a esses novos modelos de cultura empresarial.
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A nfase na formao
As empresas dedicam formao de seu pessoal um volume crescente
de seus recursos. Embora os oramentos de formao continuem sendo em
muitos casos os que sofrem os primeiros cortes em momentos de dificuldade
financeira, o aumento do peso da formao entre as prticas de gesto de recursos humanos um fato verificado (Esade, 2000).
Em parte, esse fato se deve necessidade de adaptar as habilidades e destrezas dos empregados evoluo das tecnologias, ao surgimento de novas
demandas ou simplesmente necessidade de garantir as mais altas cotas de
qualidade nos produtos ou servios. Em particular, a acelerao da mudana
tecnolgica est sendo nos ltimos anos um impulso decisivo para o aumento da despesa das empresas em formao. Tudo o que foi dito antes sobre as
competncias como vantagem competitiva pode servir de pano de fundo para
esse fenmeno. Prticas como o mentoring, que consiste no emparelhamento
de empregados com tutores especializados que podem transferir-lhes sua experincia, habilidades e hbitos de trabalho (Murray, 2001, p. 66), esto comeando a se enraizar em algumas empresas, e se aplicam ao desenvolvimento
profissional, atualizao de habilidades tcnicas, ao planejamento da sucesso e a outros campos da gesto das pessoas.
O indubitvel crescimento do peso da formao no nos deve levar a ignorar que algumas tendncias do ambiente atual desempenham s vezes um
papel mais minimizador ou restritivo do esforo empresarial neste sentido.
Assim, a prpria rapidez da mudana tecnolgica, com suas constantes demandas de atualizao, pode reduzir a utilidade do investimento interno em
formao e estimular ao contrrio a compra de habilidades externamente. Por
outro lado, o crescente uso da contratao temporria e a definio, em certas
partes da estrutura das empresas, de polticas de alta rotao, tendem a reduzir
em alguns casos o retorno do investimento em formao, desestimulando o
esforo empresarial neste campo (Beynon e outros, 2002, p. 117; Cappelli e
outros, 1997, p. 123).
Outro ngulo da questo tem a ver com a necessidade de satisfazer as expectativas dos empregados em obter o nvel mais alto possvel de qualificao.
Em contextos nos quais, como vimos, o emprego estvel tende a ser substitudo
pela empregabilidade, a empresa se converte para muitas pessoas na escola em
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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los como adultos implica s vezes compartilhar com eles informao sensvel,
de um modo que se choca com percepes convencionais da gesto do pessoal.
Algumas vezes, essa abertura informativa afeta questes relacionadas com o
andamento do negcio, questes tradicionalmente reservadas a crculos muito
prximos da direo. Alguns dirigentes de empresa comearam a se dar conta
de que exagerar no mbito do confidencial equivale a passar para os empregados a mensagem de que o projeto empresarial , no fundo, de alguns poucos. O
contrrio tem, claro, seus riscos, mas muitas vezes inevitvel quando se d
prioridade ao fortalecimento e extenso do compromisso dos profissionais.
Por razes similares, algumas empresas comearam a colocar disposio de seus empregados, ou de alguns deles, informaes relacionadas com a
possibilidade de desempenhar outros trabalhos disponveis no interior da prpria empresa, e a facilitar processos de formao cruzada (crosstraining) que
permitam o acesso a eles. Tais prticas complicam a gesto interna do emprego
e a mobilidade, ao incrementar a parte desta que gravita em torno de decises
autnomas dos empregados, mas ao mesmo tempo facilita para eles a gesto de
suas prprias carreiras, e contribui para aumentar a satisfao no trabalho.
Mais contra-cultural ainda se mostra a poltica, adotada incipientemente
por certas companhias, de facilitar aos seus empregados informao disponvel
sobre oportunidades de emprego no exterior e apoiar at as iniciativas que perseguem uma melhora profissional fora da empresa. Deve a empresa favorecer
o progresso profissional de seus trabalhadores custa de perder, talvez, os melhores? Algumas contribuies recentes respondem afirmativamente, indicando que as organizaes podem sentir em certos casos a necessidade de compensar os empregados pela carncia de oportunidades de promoo interna,
oferecendo-lhes oportunidades de desenvolver sua empregabilidade, mesmo
quando essa poltica ajuda os indivduos a deixar a organizao e encontrar
outro emprego, e considera esse enfoque como uma estratgia de recrutamento
que favorece a posio da empresa no mercado de trabalho (Beynon e outros,
2002, p. 121). Pode-se dizer que as empresas que agem assim elas so, claro,
uma exgua minoria admitem que as perdas concretas assim produzidas so
compensadas por uma queda das cifras agregadas de rotao, por uma parte,
e por um aumento na capacidade de atrao de novos empregados, por outra,
como conseqncia da melhora na imagem da empresa como empregadora.
A construo dessa imagem de marca (employer branding) , como dissemos, uma das tendncias do momento. A construo de uma boa reputao
no mercado de trabalho, capaz de atrair e reter o talento (Echeverra, 2002,
p. 195), construda combinando polticas de gesto das pessoas que satisfaam preferncias dos empregados. O sucesso recente dos chamados planos de
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MRITO E FLEXIBILIDADE
compensao la carte, que personalizam a retribuio combinando percepes salariais e extra-salariais segundo a vontade do receptor, responde a esta
lgica. Em suma, a autonomia, a flexibilidade, a transparncia, a participao,
o desejo de crescimento profissional, a percepo de poder conseguir uma alta
empregabilidade, so, nas empresas da sociedade do conhecimento, algumas
das expectativas individuais que a gesto das pessoas deve levar particularmente em conta.
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d) uma elevao do posicionamento interno das unidades especializadas de recursos humanos na estrutura de autoridade formal das organizaes.
Atualmente, e partindo dessa evoluo, a literatura especializada parece
concordar na existncia de um desafio aplicvel maior parte das situaes
reais: o de superar uma viso dos departamentos de recursos humanos e dos
profissionais que os integram como especialistas alheios ao negcio, necessrios para resolver problemas e enfrentar decises, com freqncia importantes,
em mbitos que s eles conhecem, mas afastados em boa medida do fluxo principal de aes e decises centrais da organizao. A superao dessa situao
tenderia a se produzir por meio de processos que podem ser vistos como uma
dupla aproximao, de sinal inverso mas coincidente, por meio da qual a funo de recursos humanos se aproxima do mencionado eixo central do management da empresa e por sua vez este eixo central se desloca, aproximando-se da
funo de gerenciar pessoas.
No que se refere primeira aproximao, torna-se cada vez mais evidente
no s que as polticas de gesto do emprego e das pessoas tm de ser coerentes
com as prioridades estratgicas da organizao, como tambm que a prpria
definio destas ltimas deve se basear em anlises dinmicas da capacidade
interna, nas quais a dimenso humana freqentemente a varivel fundamental. A definio do caminho que deve ser seguido a cada momento precisa
levar em conta os cenrios presentes e futuros de disponibilidade, quantitativa
e qualitativa, de capital humano. A presena da perspectiva de recursos humanos no interior mesmo dos processos de reflexo estratgica se configura assim
como uma chave do sucesso empresarial.
Esta aproximao conduz os profissionais de recursos humanos a um grau
cada vez mais alto de vinculao ao negcio, o que implica tanto um maior conhecimento como um envolvimento pessoal maior no andamento do negcio.
A expresso scio estratgico, que proliferou no jargo mais recente do ramo,
traz implcita essa considerao dos especialistas em gesto das pessoas como
verdadeiros homens e mulheres de empresa, comprometidos com a conta de
resultados e plenamente integrados tripulao que pilota o projeto coletivo.
Como afirmam com eloqncia Beatty e Schneier (1998, p. 83), devem estar no
campo, no jogo [...], no nas linhas laterais treinando [...], e menos ainda do outro lado das portas do estdio, contando o nmero de pessoas presentes. Pfeffer
(1998a, p. 214) encara-os como encarregados da conexo entre o pessoal e os
lucros, o que os distancia de uma prtica de atuar como policiais, reforando
leis e polticas, mas adverte que no futuro eles no sero meros servidores das
finanas e que contribuiro com sua prpria viso das coisas.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Quanto segunda das aproximaes citadas, podemos dizer que os dirigentes de linha da organizao, desde o vrtice estratgico at o escalo inferior
de sua cadeia hierrquica, precisam abraar a gesto de recursos humanos, assumi-la como sua. Num ritmo no espetacularmente rpido, mas sustentado,
vai aumentando a responsabilidade da cadeia de direo de linha nas decises
sobre pessoal (Esade, 2000, p. 9 e seguintes). Um dirigente cada vez mais
visto e valorizado como lder de uma equipe humana, o que implica que deve
assumir a responsabilidade pelos resultados cuja conquista requer gerenciar
o desempenho das pessoas sob seus cuidados. Por sua vez, isso vai exigir que
a competncia e a motivao dessas pessoas sejam maximizadas, no s por
especialistas situados a distncia e por meio de um repertrio de instrumentos
globais e impessoais, como, principalmente, por meio de um jogo de relaes
articuladas a partir da proximidade. A gesto das pessoas foi se convertendo
numa funo diretiva.
Para entender totalmente as implicaes desse fato, devemos levar em
conta que hoje a direo de pessoas uma atividade no s mais importante,
mas tambm mais difcil do que jamais foi. A direo de pessoas deve proporse a maximizar o talento e o compromisso dos empregados mais qualificados
e autnomos, cuja percepo de pertinncia se tornou mais difusa, e faz-lo
dentro de ambientes de incerteza, instabilidade, risco e reciprocidade atenuada, que no so nada fceis de manejar. Esses cenrios tornam a tarefa difcil
e tambm exigem dos dirigentes a aquisio de competncias que implicam,
de um lado, o conhecimento de um instrumental bsico de gesto das pessoas
e, de outro, e principalmente, o desenvolvimento de habilidades interpessoais
e sociais que no faziam parte do elenco de qualidades que tradicionalmente
eram consideradas prprias da funo de dirigir.
Essa evoluo, a respeito da qual existe um amplo consenso entre os especialistas, obriga a reformular o elenco organizacional da funo de recursos humanos nas organizaes. O novo protagonismo dos dirigentes exigir que avoquem uma boa parte das tarefas anteriormente assumidas pelo departamento
de recursos humanos. Ulrich (1997), baseando-se num estudo que projeta um
modelo de atribuies de recursos humanos sobre vrias experincias empresariais, mostrou como em quase todos os casos os supervisores diretos foram
assumindo parcelas crescentes da funo de gerenciar pessoas. Essa funo se
estende, como o prprio autor destaca, aos prprios empregados, que devem
ser cada vez mais considerados como proprietrios daqueles subsistemas de
gesto que lhes incumbem diretamente, como os que afetam seu prprio desenvolvimento, sua carreira profissional e portanto a empregabilidade de que
falvamos antes. Alm destes, outros atores foram sendo incorporados a esse
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Um exemplo servir para ilustrar o que afirmamos. A metfora government is a business (o governo um negcio), utilizada por Michael Barzelay (1995, p. 17), foi difundida nos Estados Unidos durante a presidncia de
Woodrow Wilson, por aqueles que no queriam o spoils system e se opunham
ao favorecimento nas contrataes, liberalidade nos controles financeiros ou
debilidade dos mecanismos de prestao de contas. Pois bem, na Espanha,
para expressar tais valores, costuma-se utilizar justamente a metfora oposta:
o governo no um negcio. Como dissemos em outro lugar (Longo, 1995,
p. 7), o paradoxo, alm de provocar um sorriso, conduz reflexo. Aquilo que
empresarial, tido em princpio como sinnimo de rigor, responsabilidade,
controle e profissionalismo, parece satanizado em nosso contexto, como equivalente ao contrrio. A concepo do que pblico como um universo regido
por valores prprios, substancialmente distintos, e mesmo opostos, daqueles
que regem a atividade das organizaes privadas, constitui um reflexo cultural
profundamente arraigado em nossa cultura administrativa. margem das diferenas que possam existir entre os dois mundos, o que muda habitualmente
o olhar com que contemplamos cada um deles.
Nem tudo se reduz a isso, sem dvida. Em parte, a conscincia da diferena baseia-se tambm na comprovao da distncia realmente existente entre as
duas esferas, privada e pblica, em especial na forma como em uma e na outra
interage o binmio estabilidade/mudana. Constatam-se assim fatos como a
forma diluda com que muitas tendncias de mudana so interiorizadas e vividas no mbito pblico, o predomnio da retrica sobre o desejo de inovao
ou a dificuldade e a lentido com que os sistemas e as organizaes pblicas
evoluem. A acelerao das mudanas uma caracterstica das sociedades contemporneas, que o mundo do trabalho humano viveu, como j vimos, com especial contundncia. Ao lado do ritmo vertiginoso das transformaes sociais,
o movimento das organizaes pblicas , em geral, consideravelmente mais
lento e gradual. O que faz com que, em alguns aspectos, como a estabilidade
do emprego ou a rigidez na definio das tarefas, a brecha entre o emprego pblico e o privado seja hoje, pelo menos em alguns pases, muito maior do que
alguns anos atrs. Como diria a rainha de copas de Alice, os sistemas pblicos e
suas organizaes no correram suficientemente depressa para poderem manter-se no mesmo lugar.
Na conscincia social, esta percepo da diferena est difundida desigualmente, e pensamos que sem exceo, em todo o mundo. A viso dos
funcionrios pblicos como trabalhadores privilegiados e pouco produtivos
faz parte do imaginrio popular de todos os pases. Faz parte habitual dessa
imagem a impresso de que as regulamentaes, de um lado, e a primazia da
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Essa aproximao parece ter pouca utilidade para nossos propsitos, j que
meramente formal. Ao no precisar os contedos, ela omite a dimenso, a intensidade e a extenso com que tais regulamentaes singulares se distanciam das civis
ou trabalhistas, razo pela qual o conceito carece de eficcia delimitadora. De fato, a
noo nos levaria a incluir na suposio tanto os modelos de emprego pblico que,
como no caso espanhol, se baseiam em um extenso cdigo de regulamentaes
especficas, elaboradas sobre pautas muito distintas daquelas que regem o emprego
comum, quanto por exemplo o holands (Van der Krogt e outros, 2000), onde a
proximidade material entre as regulamentaes dos dois regimes considervel.
De outro lado, o emprego pblico de natureza trabalhista, nos casos em que existe a
distino, no deixa de estar normalmente submetido a regulamentaes as quais,
como garantia de princpios constitucionais aplicveis a todo o emprego pblico,
tornam sua gesto semelhante daquele que teria carter propriamente funcionarial, o que contribui para tornar ainda mais confuso o critrio delimitador.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
A noo adotada
Acreditamos que nosso propsito exige que partamos de uma noo de
funo pblica que se estenda totalidade do emprego pblico, o que no
ocorre em nenhuma das acepes analisadas. Por outro lado, nem todo tipo
de emprego pblico funo pblica; apenas o quando o emprego ocorre em
determinados contextos institucionais: os que tornam possvel a existncia e a
proteo de uma administrao profissional. Consideraremos que esta existe
quando as instituies pblicas dispem de uma srie de atributos que lhes
permitam dispor de pessoal com as aptides, atitudes e valores requeridos para
o desempenho eficiente e eficaz de suas atividades. Entre outras coisas, isso
significa poder garantir ao pblico o profissionalismo e a objetividade dos servidores pblicos e uma conduta que respeite a institucionalidade democrtica;
tambm obriga a respeitar em sua gesto os princpios de igualdade, mrito e
capacidade (Oszlak, 2003, p. 213).
Portanto, o propsito de tornar vivel e defender a existncia de uma administrao profissional aquilo que est subjacente s articulaes institucionais que caracterizam a funo pblica e lhe outorga a especificidade que a
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diferencia do emprego comum. Dado que este propsito no se impe espontaneamente, necessrio um conjunto de regras do jogo, formais e informais,
para garanti-lo. Ser a eficcia prtica dessas regras que determinar a existncia efetiva de um regime de funo pblica. S nos contextos institucionais,
nacionais ou sub-nacionais, naqueles em que essa efetividade seja verificvel,
estaremos diante de modelos de gesto do emprego pblico a que possamos
atribuir a natureza de funo pblica.
Propomos, portanto, uma noo de funo pblica que a define como o
sistema de articulao do emprego pblico mediante o qual determinados pases
asseguram, com enfoques, sistemas e instrumentos diversos, certos elementos bsicos para a existncia de administraes pblicas profissionais.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Esta noo de funo pblica foi adotada pela Carta Ibero-Americana da Funo Pblica,
aprovada pela V Conferncia Ibero-Americana de Ministros de Administrao Pblica
e Reforma do Estado, celebrada em Santa Cruz de la Sierra (Bolvia), em junho de 2003.
O anteprojeto da Carta foi elaborado pelo autor deste livro, a pedido das Naes Unidas,
e do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD). O
texto da Carta Ibero-Americana da Funo Pblica est acessvel ao pblico no site do
CLAD: www.clad.org.ve
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missionados por Gladstone para realizar uma pesquisa sobre a funo pblica
inglesa, manifestaram-se a favor da implantao de um sistema de concurso,
aberto a todos, para o recrutamento dos servidores pblicos, transferindo para
a metrpole o sistema que j era aplicado naquele mesmo ano ao recrutamento para o servio na ndia. Uma Order in Council, de 21 de maio de 1855,
a verdadeira certido de nascimento do servio civil. Criava a Civil Service
Commission e nomeava trs comissionados, encarregados de examinar todos
os candidatos, a fim de avaliar sua idoneidade para o cargo.
A origem da funo pblica moderna foi relacionada (Becke e outros,
1996) ao acontecimento histrico de cinco fenmenos: 1) a separao entre
o pblico e o privado; 2) a separao entre o poltico e o administrativo; 3) o
desenvolvimento da responsabilidade individual; 4) a segurana no emprego,
e 5) a seleo por mrito e igualdade. A concretizao destes princpios na
legislao de cada pas (Snchez Morn, 1996) foi um processo longo e desigual, intimamente ligado evoluo social e s concepes polticas e culturais
dominantes.
A Espanha foi o primeiro pas a adotar um estatuto geral da funo pblica, em 1852. A Itlia, depois do precedente de uma lei de 1853, que estabelecia
uma carreira administrativa, elaborou seu primeiro Texto nico, em 1908. A
Holanda fez o mesmo em 1929 e a Blgica em 1937, bastante influenciada pelo
modelo britnico. Na Frana, embora parte de seu modelo em particular o
sistema de corpos tenha se delineado na era napolenica, o primeiro estatuto
no foi promulgado antes de 1941, sob o regime de Vichy. Nos Estados Unidos,
o Pendleton Act, de 1883, sups a abolio do sistema de despojos ou de saque
poltico e deu origem ao servio civil. Embora alguns presidentes, e especialmente Roosevelt, que fizera parte da Comisso do Servio Civil, tenham potenciado o sistema de mrito, o marco normativo permaneceu imutvel at o
Civil Service Reform Act, de 1978, no mandato do presidente Carter, que define
o modelo atual.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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eficcia do regulador?). De outro, porque as exigncias de eqidade e de neutralidade no comportamento dos empregados pblicos so tambm imprescindveis nos processos de provimento dos servios pblicos como educao,
sade ou assistncia social.
Segurana jurdica e eficcia da administrao so, portanto, os princpios que esto na base dos sistemas de funo pblica, enquanto instituies
criadoras de valor no estado democrtico de direito. Para torn-los eficientes,
os pases que perseguiram sua materializao e proteo se obrigaram a efetuar um conjunto de articulaes institucionais cujo objetivo garantir que o
comportamento dos empregados pblicos obedea a certos padres. Se, para
enunci-los tomarmos como referncia o civil service britnico, encontraremos (Cabinet Office, 1993) os seguintes quatro princpios bsicos fundacionais: 1) acesso aberto e transparente; 2) promoo por mrito; 3) integridade,
objetividade e imparcialidade, e 4) no politizao. O desafio de nossos dias
, precisamente (World Bank, 2000), conseguir uma base firme para que esses
princpios sejam traduzidos em prtica, mas sem rigidez excessiva. Mais adiante voltaremos ao assunto.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
dois modelos culturais genricos, que podem lanar alguma luz sobre a questo que estamos nos propondo.
Chamam o primeiro desses modelos de perspectiva do Rechtstaat10,
onde a principal fora integradora da sociedade o Estado, cujas preocupaes
bsicas so a elaborao das leis e o uso da coero necessria para aplic-las.
Os valores tpicos deste modelo cultural so a segurana jurdica, o respeito ao
precedente e a preocupao com a eqidade, pelo menos no sentido de igualdade diante da lei. O segundo modelo, denominado de interesse pblico, atribui ao Estado ou melhor, ao governo um papel muito menos significativo:
seus poderes em nenhum caso devem ir alm do necessrio. Aqui a lei est
mais subjacente do que em primeiro plano. O processo de governar baseia-se
na busca do consenso ou, pelo menos, do assentimento para a adoo de
iniciativas de interesse geral. Aceita-se que existam diferentes grupos sociais
cujos interesses competem entre si e se preconiza para o governo um papel de
rbitro, mais do que de tomada de partido. A imparcialidade, a transparncia,
a flexibilidade, o pragmatismo e a harmonizao de interesses so valores que
precedem a capacidade tcnica e mesmo a legalidade estrita.
No primeiro destes modelos, os funcionrios tendem a ser vistos como
investidos de poderes, razo pela qual o direito o eixo central de seus processos de capacitao. Alemanha, Frana e Espanha seriam, entre outros, os
pases em que essa cultura predomina nitidamente. Na segunda perspectiva, os
servidores pblicos so vistos como simples cidados que trabalham para organizaes governamentais, e no como uma classe ou casta especial, investida
da elevada misso de representar o Estado. Sua formao tcnica tende a ser
multidisciplinar. Os pases anglo-saxes estariam neste mbito cultural. Outros, como a Holanda ou a Sucia, teriam evoludo de um modelo basicamente
legalista para marcos culturais mais prximos aos do segundo tipo, razo pela
qual dispem de uma consistente dimenso consensual no que diz respeito aos
processos de elaborao das polticas pblicas, mantendo ao mesmo tempo um
forte senso de centralidade do Estado.
Um outro estudo comparado, recente, limitado anlise das tradies
administrativas do Reino Unido e da Alemanha, Knill (2001, p. 59 e seguintes)
chega tambm a concluses sensivelmente parecidas com as que foram descritas para cada um dos modelos citados.
Embora tais modelos culturais genricos sejam de indubitvel utilidade
quando se trata de explicar e demarcar as estruturas e polticas dos sistemas
10
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66
MRITO E FLEXIBILIDADE
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histrias, tradies prprias e outros elementos que os singularizam. As semelhanas entre dois pases, quanto a um elemento concreto, convertem-se em
diferenas em outro, o que, por sua vez, daria lugar a novos alinhamentos e
comparaes.
Apesar de tudo, a convenincia de sistematizar a descrio leva-nos a apresentar essa realidade consideravelmente heterognea, identificando e agrupando os modelos nacionais em torno de quatro cortes transversais, que coincidem
com os elementos centrais bsicos de um marco institucional de funo pblica
ou servio civil. Eles so os seguintes:
a) os sistemas e instrumentos de acesso, isto , o conjunto de mecanismos estabelecidos para o recrutamento e a seleo dos funcionrios pblicos;
b) a organizao da carreira profissional, que parte da distino bsica entre
sistemas de carreira e de emprego;
c) o conjunto de direitos e de deveres estabelecidos para os funcionrios pblicos;
d) a administrao do sistema, que se refere fundamentalmente ao grau de centralizao ou de descentralizao com que o sistema funciona.
68
MRITO E FLEXIBILIDADE
O modelo francs
A administrao francesa faz do concurso o eixo dos procedimentos de
recrutamento e seleo. A noo de concurso, na Frana, exige a existncia de
pelo menos quatro requisitos (Ziller, 1993, p. 398): a) um nmero de cargos
vagos (no concurso tpico o nmero costuma ser alto), determinados com preciso; b) uma banca julgadora independente do poder poltico, dos candidatos
e dos dirigentes das unidades em que existem vagas; c) uma classificao dos
candidatos admitidos por ordem de mrito (normalmente feita depois da realizao de um exame sobre matrias de um programa previamente conhecido
e composto, pelo menos em parte, por provas escritas annimas), e d) a obrigao da autoridade respeitar a classificao resultante.
O recrutamento por concurso a norma, em diferentes modalidades
(MAP, 1997), na Blgica, na Espanha (onde preferencialmente chamado de
oposio), na Itlia (onde continua depois da reforma privatizante de 1993)
e no Japo, assim como, ainda que dentro de outro modelo de garantias, no
Reino Unido.
Outro trao prprio do modelo francs de recrutamento o papel que
nele atribudo s escolas de funcionrios. De fato, o que normalmente a administrao central francesa recruta no so diretamente funcionrios, mas
alunos de uma escola especializada, em que sero formados os futuros funcionrios. Esta uma caracterstica prpria (muito ligada ao sistema de corpos a
que nos referiremos adiante) que teve difuso muito menor do que o concurso.
Entre os pases analisados, s a Espanha e ainda assim, muito limitadamente,
tem usado essa modalidade.
O modelo alemo
Na Alemanha, o acesso condio de funcionrio baseia-se num sistema muito formalizado de seleo por etapas, que combina teoria e prtica. No
servio superior, uma primeira seleo (exame de Estado), posterior graduao universitria, d lugar a um servio preparatrio, de dois anos de durao,
que combina a formao terica com estgios prticos de trabalho, diferentes segundo a especialidade. Esse servio culmina com um segundo exame de
69
Estado, a cargo de uma banca independente, cuja aprovao habilita o candidato para o desempenho de funo pblica; nessa funo ele fica em condio
probatria por trs anos, sem estabilidade. Esta alcanada depois de um pronunciamento favorvel dos titulares dos rgos em que o servio foi prestado.
Nos outros trs nveis de servio, abaixo do superior, as regras bsicas so as
mesmas, embora o primeiro exame seja substitudo pela certificao escolar e
alguns prazos sejam reduzidos.
O recrutamento propriamente dito fica a cargo dos responsveis ministeriais e dos Lnder, que escolhem os mais adequados dentre os funcionrios
habilitados que tenham se candidatado. A participao dos representantes do
pessoal nessa seleo um fator que limita significativamente a possibilidade
de escolha discricionria por parte dos dirigentes.
Trata-se de um modelo original de recrutamento e seleo que no se
difundiu por outros pases, com a nica exceo do Luxemburgo, que o adotou
parcialmente para a seleo de seus funcionrios graduados. A crtica de que o
modelo tem servido para a manuteno do monoplio dos juristas na funo
pblica (Ziller, 1993, p. 395) uma das mais freqentemente citadas.
O modelo britnico
O sistema do Reino Unido caracteriza-se por encarregar o recrutamento a um rgo central independente, no submetido s presses dos eleitores.
Trata-se da Comisso do Servio Civil, criada, como vimos, em meados do
sculo XIX, e formada por trs comissionados (commissioners), nomeados pelo
governo para recrutar e selecionar os empregados necessrios aos ministrios,
fazendo que compitam em concurso aberto. A tradio britnica de funcionrios generalistas, diferentemente do que ocorre no modelo francs, leva a
concursos muito abertos, centrados em entrevistas destinadas a avaliar as qualidades e a personalidade dos candidatos, sem privilegiar nenhuma formao
universitria especfica, o que tambm diferencia o sistema, nitidamente, da
seleo no modelo alemo. A administrao fica cerceada pelas escolhas da
Comisso, no podendo nomear seno candidatos que disponham da certificao que ela fornece.
Alm do Reino Unido, a Irlanda, o Canad, os Estados Unidos e o Japo
empregam uma comisso independente para proteger o sistema de mrito. Tambm a Blgica inspirou-se diretamente no modelo britnico ao criar, em 1937,
uma secretaria permanente para o recrutamento. Na Alemanha, um sistema similar existe para selecionar os candidatos que, em certos casos, postulam direta-
70
MRITO E FLEXIBILIDADE
Os sistemas de emprego
Esto organizados a partir das necessidades de pessoal, a curto prazo, da
administrao. O recrutamento realizado para um emprego ou cargo e no
para integrar um agrupamento profissional mais amplo que habilite o candidato para ocupar certos cargos. , normalmente um sistema aberto, em que qualquer cargo pode ser ocupado por candidatos externos administrao, embora, em certos casos, possa haver condies distintas para candidatos internos
e externos. A Sucia, os pases nrdicos da Europa e a Holanda tm sistemas
de emprego. Tambm este o sistema que se aplica em muitos pases europeus ao emprego contratual, cobrindo funes (tcnicas, braais, subsidirias
ou temporrias) ou setores (o governo local no Reino Unido; a funo pblica
territorial francesa) no afetados pela reserva funcionarial. A amplitude dessa
parte do emprego pblico em certos pases permite que se fale (Ziller, 1993,
71
Os sistemas de carreira
Esses modelos baseiam-se numa estrutura hierarquizada dos cargos pblicos. Nela os funcionrios, recrutados para um determinado nvel de emprego, podem, com o tempo, percorrer uma trajetria ascendente passando por
uma srie de nveis, at chegar ao nvel mximo que lhes compete. Os planos
de carreira pressupem, portanto, que existam certos postos considerados de
acesso, reservados para recrutamento externo, e que o resto dos postos correspondentes a nveis superiores sejam preenchidos mediante promoo interna.
Em todo plano de carreira existe, pois, um determinado nmero de divises horizontais (categorias, escalas, graus, classes, grupos ou outras denominaes) que refletem a hierarquizao dos empregos e cujos limites so, de
um lado, os pontos ou escalas em que se realiza o recrutamento externo e, de
outro, os que marcam o nvel mximo a que pode chegar a promoo interna.
O normal que essa hierarquizao leve em conta o nvel formal (reconhecido
por um ttulo ou diploma) dos conhecimentos especializados exigidos para o
acesso. Fundamentalmente, e sem prejuzo dos pressupostos mistos j mencionados, os sistemas de carreira e os sistemas de funo pblica ou servio
civil da Frana, Reino Unido, EUA, Japo, Alemanha, Blgica e Espanha, entre
outros, so sistemas de carreira.
Em certas ocasies, junto com a citada estratificao horizontal, os planos
de carreira incluem divises verticais. Em certos casos, respondem ao desejo de limitar a mobilidade entre setores ou organizaes do sistema pblico,
como ocorre na Alemanha, para preservar o princpio constitucional de autonomia ministerial em matria de gesto de pessoal. Em outros casos, trata-se
de mecanismos de organizao da carreira, como ocorre no sistema corporativo, nascido na Frana e adotado tambm, com certos matizes, na administrao central espanhola. Em sntese, uma corporao um grupo profissional
que rene um conjunto de funcionrios recrutados especificamente para si e
chamados a exercer um determinado nmero de empregos, prprios de sua
rea de qualificao. no quadro da corporao que estes funcionrios desenvolvem sua carreira. Os estatutos particulares das corporaes complementam
o estatuto geral da funo pblica. Na administrao francesa existem cerca de
mil corporaes de funcionrios.
72
MRITO E FLEXIBILIDADE
Os direitos e os deveres
Em todos os sistemas de funo pblica examinados (MAP, 1997; Ziller, 1993), o direito ao cargo ou estabilidade (tenure) protege, em maior ou
menor grau, o funcionrio pblico da demisso arbitrria, como mecanismo
de garantia para a manuteno de um comportamento independente e profissional. Em todos eles, tambm, est contemplada a possibilidade da demisso
por razes disciplinares. A distino fundamental, nesta matria, est entre os
sistemas que normatizaram a extino da relao de emprego por causas organizacionais ou econmicas, e os que no o fizeram desse modo. Voltaremos
a esse ponto mais adiante, j que incidem s vezes sobre essa questo extrema
os processos de reforma. Seja como for, os analistas concordam em que tanto a
cultura tradicional das organizaes, quanto o peso das organizaes sindicais
em seu interior, sempre dotam o emprego pblico de uma estabilidade consideravelmente superior do emprego privado.
Os sistemas de funo pblica coincidem ao exigir dos funcionrios pblicos um dever de lealdade nao e a suas instituies bsicas, assim como
o dever de reserva com relao a assuntos a que tenham acesso em funo do
cargo. Regulamentam, tambm, em geral, as incompatibilidades dos servidores
pblicos com a realizao de outros trabalhos ou o desempenho de atividades
polticas, embora aqui a disperso dos regulamentos nacionais quanto ao grau
de liberalidade seja muito grande, no sendo possvel vislumbrar nenhum padro que permita sistematiz-la.
Quanto aos direitos coletivos, o reconhecimento do direito de greve dos
funcionrios pblicos divide os sistemas de funo pblica. expressamente
proibido na Blgica e na Alemanha e plenamente reconhecido na Frana e na
Itlia. Tambm na Espanha, onde apenas constituem exceo as corporaes
da polcia. Na Holanda e no Reino Unido o direito no reconhecido formalmente, mas seu exerccio no d lugar a sanes. Os direitos de participao e
73
negociao coletiva das condies de trabalho foram consideravelmente consolidados e ampliados, ao longo das ltimas dcadas, com algumas excees.
Aludiremos a eles em um item posterior.
A administrao do sistema
Os sistemas poltico-administrativos contemporneos tendem complexidade e fragmentao. Isso desencadeia tendncias contrrias: de um lado
no sentido da diversificao, necessria para a adaptao a contextos complexos; de outro, no sentido da integrao, imprescindvel para manter a coeso
geral e o controle. Vrios pases respondem questo de uma forma que se
relaciona, em geral, com contextos institucionais mais amplos. Os sistemas de
funo pblica no esto alheios a essas presses.
De fato, pode-se pensar que os denominados sistemas de emprego respondem s presses diversificadoras e adaptadoras, enquanto os modelos de
carreira identificam-se mais com as necessidades de coordenao interna e de
coeso. A distino parece-nos pelo menos duvidosa. De um lado, a capacidade dos gestores para adaptar a gesto de pessoal s necessidades concretas
dos servios depende mais do que da existncia de um sistema de emprego
enquanto tal de um projeto de organizao que lhes confira a autonomia necessria. De outro lado, os modelos de carreira abrigam freqentemente uma
considervel fragmentao. Isso ocorre pelo menos em trs casos: a) quando a
heterogeneidade do aparelho estatal e de sua carteira de servios impe de fato
estatutos de emprego (carreiras) diferenciados para setores distintos (educao,
sade, polcia, administraes territoriais etc.); b) quando h uso abundante do
recurso de criar entidades e organismos diferenciados, excludos do regime
comum, e c) quando as divises verticais a que nos referimos, em especial as
corporaes, aumentam as tendncias fragmentadoras, chegando a introduzir
elementos de concorrncia interna para a apropriao de parcelas do aparato
estatal.
No h dvida de que a figura do empregador pblico (um departamento
ou organismo central, ou ento os ministrios e agncias) pode parecer mais
centralizada, nos casos em que predominaram as tendncias integradoras e
de coeso, ou mais descentralizada, quando predominaram as presses para
a adaptao. Assim (OCDE, 1999a , p. 21), podemos dizer que Frana, Japo,
Canad e Espanha dispem de modelos consideravelmente centralizados, enquanto EUA, Sucia, Holanda, Nova Zelndia e Austrlia utilizam sistemas de
emprego e gesto de recursos humanos mais descentralizados.
74
MRITO E FLEXIBILIDADE
Como se ver mais adiante, uma das mais poderosas orientaes de reforma dos sistemas de funo pblica no mbito da OCDE precisamente a
descentralizao das decises sobre pessoal. Nos ltimos anos, a idia de que
a melhora das estruturas polticas de recursos humanos exige um projeto descentralizado dos sistemas de tomada de decises obteve, alm mesmo das iniciativas concretas de mudana em cada pas, um amplo consenso.
75
c) maior rigidez nos procedimentos, especialmente evidente na seleo e nas polticas disciplinares, como conseqncia da estabilidade inerente s normas;
d) maior dificuldade para medir o desempenho em zonas de definio de polticas, o que cria obstculos para certas prticas de retribuio.
Este um inventrio sucinto de elementos que diferenciam e que poderamos estender, sem medo de errar, maior parte dos contextos institucionais
de funo pblica. Contudo, devemos ter em conta e nisso insistiremos no
captulo final do livro que o distanciamento que a funo pblica apresenta
com relao ao emprego comum no se explica apenas considerando as regras
formais, como tambm, e principalmente, pela forma em que estas interagem
com as convices, valores e modelos mentais que povoam o inconsciente coletivo das organizaes do setor pblico. Trata-se de uma interao que se refora
mutuamente, que consolida este olhar diferente sobre a realidade, a que aludimos ao iniciar este captulo, e que se traduz em diferentes maneiras de fazer.
Na realidade, as diferenas entre os modelos nacionais de funo pblica
no se encontram fundamentalmente nos diagnsticos sobre seu funcionamento e na conseqente identificao das reas de melhoria. De fato, como veremos no captulo 5, as tendncias atuais de reforma da gesto pblica favorecem a realizao de diagnsticos comuns sobre os problemas de gesto pblica
do emprego e dos recursos humanos, aplicveis imensa maioria de pases
dotados de sistemas de funo pblica ou servio civil. O que muda, em muitos
casos, o ponto de partida. Dependendo das caractersticas das composies
institucionais incorporadas pelos diferentes sistemas poltico-administrativos,
os esforos para corrigir suas disfunes e coloc-las a servio de uma gesto
pblica mais eficaz e eficiente devero iniciar-se em momentos ou estgios determinados, com itinerrios especficos, adaptados s caractersticas, tradies,
contextos scio-polticos e culturas sociais dos diversos pases.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
CONTEXTO
INTERNO
estrutura
cultura
outros
Gesto de
recursos
humanos
AMBIENTE
marco legal
mercado de
trabalho
outros
PESSOAS
RESULTADOS
Doravante, para maior simplicidade expositiva, as referncias ao termo organizao devero ser entendidas como estendidas a menos que no se indique o contrrio tanto a
organizaes individuais como aos sistemas ou complexos institucionais multiorganizacionais de que faam parte.
79
Pessoas e resultados
Falamos de resultados, isto , de produtos avaliveis das polticas e prticas de gesto das pessoas, que possam ser confrontados com determinados
parmetros ou metas. Assumimos portanto uma perspectiva que avalia a GRH
por suas conseqncias e no simplesmente pela qualidade do instrumental
de gesto utilizado. Neste sentido, o referencial final de avaliao da gesto de
recursos humanos, implcito no modelo, vai alm dos critrios baseados em
regras de boa prtica, como por exemplo, os que utilizam os modelos de gesto
da qualidade, quando se aplicam GRH13. Com isso no estamos negando a
utilidade desses instrumentos de avaliao. De fato, no captulo seguinte vamos
percorrer os subsistemas da GRH que incorporam um conjunto de critrios de
boa prtica. Limitamo-nos a esclarecer o enfoque global proposto e a destacar
sua orientao finalista. So os resultados, enfim, e no apenas a adequao das
polticas a certas pautas, que determinaro o xito de um sistema de gesto do
emprego e das pessoas.
Mas, a que resultados estamos nos referindo? A pergunta no ociosa.
Poderamos estar nos referindo a xitos especficos em matria de recursos
humanos tais como, por exemplo, determinadas cifras de absentesmo ou rotatividade, ou quaisquer outros dados relacionados com o emprego ou com
o comportamento humano que pudessem ser confrontados com parmetros
universalmente aceitos. Tambm poderamos medir at que ponto se alcanam determinadas metas definidas especificamente para a rea de recursos humanos, como por exemplo a reduo de prazos em matria de recrutamento,
ou a melhora do clima do ambiente de trabalho evidenciada em uma pesquisa
de satisfao. Nem preciso dizer que estaramos frente a xitos importantes,
dignos de serem medidos e considerados, mas, mais uma vez, o modelo que
propomos comporta um grau de exigncia maior: avaliar globalmente a gesto de recursos humanos obriga a considerar os resultados da organizao em
seu conjunto.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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pudssemos concluir que a melhor maneira de gerir a formao fosse descentraliz-la completamente, transferindo as decises sobre capacitao para os
indivduos que iro receb-la, sem comear a avaliar outras questes. Um excessivo esforo de imaginao? Talvez bastasse pensar, por exemplo, em uma
empresa em fase de liquidao, que tivesse como uma de suas prioridades a
recolocao de seu pessoal. Nesse caso, a poltica de formao enunciada como
exemplo poderia ter um fundamento estratgico. Se esse no fosse o caso, o
exemplo mostraria, pelo contrrio, uma gesto claramente ineficiente quanto
formao, cujo defeito fundamental seria a falta de conexo com a estratgia
da organizao.
Ou seja, a gesto das pessoas no conseguir realizar uma contribuio
significativa para a obteno de resultados valiosos para a organizao se o
contedo das polticas de GRH no estiver devidamente alinhado e articulado
com a estratgia organizacional. A coerncia estratgica um trao fundamental do modelo que propomos. Isso significa que a qualidade da GRH, tanto a
de cada uma de suas polticas ou prticas como a do sistema de gesto em sua
totalidade, no pode ser julgada margem de sua conexo com a estratgia da
organizao.
O que entendemos por estratgia? Depreende-se do que foi dito at aqui
que estamos aplicando ao conceito de estratgia o mais amplo de quantos significados lhe so comumente atribudos na teoria da gesto, identificando-a
com o conjunto de finalidades bsicas ou prioritrias da organizao. Fazem
parte desta noo ampla de estratgia: a) a misso, ou razo de ser da organizao; b) suas linhas de ao ou orientaes prioritrias, e c) seus objetivos
operacionais.
Utilizamos o termo estratgia para referir-nos tanto aos pronunciamentos
explcitos da organizao, seja qual for o grau de formalizao que se lhes tenha atribudo, quanto o que muito freqente nos contextos pblicos para
referir-nos a preferncias implcitas dos dirigentes que fazem parte da cpula
estratgica da organizao, sempre que possamos deduzi-las razoavelmente
das decises adotadas. Desta afirmao cabe inferir uma premissa importante.
Embora seja freqente que as prioridades das organizaes no se definam mediante procedimentos formalizados (e nem indispensvel que assim seja) podemos dizer que, quanto maior o grau de clareza e de explicitao do mandato
estratgico, mais fcil ser a articulao entre as prioridades organizacionais e
a gesto de recursos humanos.
Neste ponto tropeamos com uma das maiores dificuldades que a gesto
das pessoas nos contextos pblicos enfrenta; uma dificuldade a que podemos
nos referir como o dilema da estratgia. Trata-se, na realidade, de um dile-
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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As competncias
As competncias so, como vimos no captulo 1, aquelas qualidades humanas das quais deriva a idoneidade para desempenhar determinada tarefa.
86
MRITO E FLEXIBILIDADE
Recuperando a definio de Boyatzis (1982) que mencionamos, podemos considerar a competncia como uma caracterstica subjacente em uma pessoa, e
que est causalmente relacionada com o xito de sua atuao em determinado
posto de trabalho.
Figura 2
GRH
competncias
DIMENSIONAMENTO
DE RH
vontade
RESULTADOS
as habilidades interpessoais,
as capacidades cognitivas e de conduta,
o conceito ou percepo de si prprio, traduzido em atitudes e valores,
os motivos ou estmulos que selecionam e orientam a conduta, e
os traos de personalidade ou carter.
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A gesto das competncias uma parte fundamental da GRH. Enquanto as competncias constituem uma varivel essencial do comportamento das
pessoas no trabalho, a gesto de recursos humanos deve lev-las em conta e
propor-se a influir nelas, a fim de adequ-las s necessidades organizacionais.
As pessoas adquirem e desenvolvem suas competncias fora da organizao e dentro dela. Quando a qualificao das pessoas no trabalho dependia
quase exclusivamente de seus conhecimentos ou recursos tcnicos e a vida
til destes era muito dilatada no tempo, o peso da competncia adquirida
externamente era incomparavelmente maior: boa parte do xito baseava-se em
encontrar a pessoa adequada para a tarefa. Hoje, levamos em conta competncias de difcil aquisio externa; por outro lado, as tarefas mudam constantemente. As pessoas vem-se obrigadas a desenvolver e atualizar sua competncia permanentemente, para estar altura das demandas do trabalho. Tudo isso
aumentou notavelmente a importncia daquelas competncias que so adquiridas e desenvolvidas depois da incorporao da pessoa organizao.
Os dois tipos de competncias so de extraordinria importncia para a gesto de recursos humanos. As competncias adquiridas fora da organizao so
levadas em considerao pelos subsistemas de planejamento e organizao do
trabalho; elas constituem o eixo dos processos de incorporao e mantm de fato
sua relevncia ao longo de todo o ciclo de gesto do emprego, como veremos no
captulo seguinte. Por seu lado, a evoluo interna das competncias concentra os
processos e atividades prprias do subsistema de gesto do desenvolvimento.
A figura 3 mostra-nos as dimenses do desenvolvimento de competncia
no trabalho (Ledford, 1989). O desenvolvimento em profundidade implica a
aquisio de um grau de domnio ou destreza superior sobre uma mesma rea
de conhecimentos ou destrezas. O desenvolvimento horizontal, ou em amplitude, supe a incorporao de competncias que permitem ampliar o leque
de tarefas, qualificando a pessoa para trabalhar de forma valiosa em diversas
reas. O desenvolvimento na vertical implica na aquisio de competncias
que permitem influir no comportamento no trabalho de outras pessoas. Essa
terceira dimenso no se esgota com a posse de competncias relacionadas ao
comando, mas inclui qualidades e aptides no hierrquicas como as de formador de outros empregados, ou as de facilitador de equipes multifuncionais.
No difcil depreender do que foi dito duas conseqncias importantes
para a gesto das pessoas: a primeira a extraordinria importncia que o
desenvolvimento das competncias dos empregados pode ter para a organizao. Basta pensar em campos tais como a otimizao de recursos humanos, a flexibilidade para adaptar-se aos fluxos de demanda ou a mudanas
no contexto, a inovao de produtos, tecnologia ou processos de trabalho e o
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Na vertical
Em profundidade
Em amplitude
A vontade
A vontade o segundo fator bsico de influncia sobre a conduta humana no trabalho, fator que a GRH deve estimular mediante polticas e prticas
adequadas a cada situao. A competncia no esgota as variveis que influem
na conduta humana. Pessoas dotadas de competncias similares podem desenvolver comportamentos diferentes e at antagnicos, como conseqncia
da adoo de padres volitivos diferentes. Uma mesma pessoa, sem evidenciar
mudanas apreciveis em sua competncia, pode manifestar ao longo de um
perodo de tempo essas diferenas de comportamento por causa de oscilaes
na vontade de esforo ou dedicao tarefa. A abundante produo terica
sobre a motivao oferece as referncias bsicas para entender essas condutas
e tentar, a partir da gesto das pessoas, mover-se com razovel acerto no complexo mundo das motivaes humanas no trabalho.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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est basicamente situada em outra esfera: a das polticas e prticas de gesto das
pessoas, isto , justamente, a do management. Desta perspectiva, no existem,
a nosso ver, diferenas substanciais entre os funcionrios e os demais trabalhadores. No se motiva uns de uma forma e outros, de outra. Os elementos
de contexto (o grau de estabilidade da organizao, do contexto e do emprego, as caractersticas do trabalho, os modelos culturais, a disponibilidade de
incentivos de um tipo ou de outro etc.) suscitaro diferenas, como lgico,
no momento de escolher os instrumentos mais adequados para buscar estimular a motivao, mas no mudam a natureza dos mecanismos complexos
e freqentemente ambguos , que ativam ou desativam a vontade de esforo
das pessoas. As organizaes do setor pblico compartilham com as empresas,
neste campo, desafios que no diferem no essencial.
Fatores internos
No contexto organizacional interno, numerosos elementos podem ser
considerados fatores influentes, nos dois sentidos mencionados. Entre eles podemos mencionar a situao poltica interna, o contexto oramentrio, a tecnologia utilizada, os sistemas de trabalho, a estrutura sociolgica dos quadros
de pessoal, os estilos de direo etc. Em cada situao podero ser identificados uns ou outros como determinantes de influncias relevantes. De qualquer
modo, h dois fatores que em todo tipo de contexto devem ser obrigatoriamen-
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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Fatores externos
Fora da organizao so igualmente numerosos os fatores situacionais
influentes. Entre outros, a situao sociopoltica, a economia, a evoluo tecnolgica, as expectativas dos usurios dos servios pblicos, os formadores de
opinio, a mdia etc. Tambm neste campo dois fatores relativos ao contexto
devem ser considerados, por sua importncia para a gesto das pessoas: as normas jurdicas aplicveis e o mercado de trabalho.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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O mercado de trabalho constitui tambm um referencial da maior importncia para o traado e o funcionamento de polticas e prticas de gesto de recursos humanos. Como se ver mais adiante, o mercado de trabalho um fator
situacional de indubitvel transcendncia em campos como o provimento de
recursos humanos, o controle da rotatividade ou as polticas de compensao,
entre outros.
Trata-se de um campo em que, como vimos no captulo 1, nossas sociedades viveram mudanas notveis. Para o gestor pblico de recursos humanos, o
conhecimento e acompanhamento de sua evoluo e de suas flutuaes constitui cada vez mais um recurso imprescindvel.
4. OS GRANDES SUBSISTEMAS
Neste captulo trataremos de desenvolver o modelo integrado de gesto
apresentado no captulo precedente. O modelo aparece aqui desdobrado nas
principais polticas e prticas de gesto das pessoas, que aparecem, por sua vez,
agrupadas em subsistemas, tal como apresenta a figura 4.
Foram includas, neste captulo, notas que esclarecem alguns dos conceitos que mencionamos antes.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
ESTRATGIA
Planejamento
Gesto da
compensao
Organizao do
trabalho
Gesto do
emprego
Gesto do
desempenho
Projeto de postos
Incorporao
Planejamento
Definio de perfis
Mobilidade
Avaliao
Desvinculao
Retribuio monetria e
no monetria
Gesto do
desenvolvimento
Promoo e carreira
Aprendizado individual
e coletivo
Relaes laborais
Polticas sociais
A figura 4 nos apresenta a GRH integrada por sete subsistemas interligados, colocados verticalmente em trs nveis.
No nvel superior, o planejamento de recursos humanos, que constitui a
porta de entrada em qualquer sistema integrado de GRH e permite antecipar
a definio de polticas coerentes nos subsistemas restantes, com os quais est
conectado.
No nvel intermedirio esto cinco subsistemas, ordenados horizontalmente em quatro blocos, obedecendo a uma seqncia lgica: no primeiro, a
organizao do trabalho, que prev e concretiza os contedos das tarefas e as
caractersticas das pessoas chamadas a desempenh-las; no segundo, a gesto
do emprego, que compreende os fluxos de movimento, a entrada e sada das
pessoas; no terceiro, a gesto do desempenho, que planeja, estimula e avalia a
contribuio das pessoas; no quarto, por um lado, a gesto da compensao,
que retribui a contribuio e, por outro, a gesto do desenvolvimento, que cuida
do crescimento individual e coletivo das pessoas na organizao.
OS GRANDES SUBSISTEMAS
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MRITO E FLEXIBILIDADE
OS GRANDES SUBSISTEMAS
101
102
MRITO E FLEXIBILIDADE
ANLISES DE CONTEXTO
Necessidades
de pessoal
PREVISES DE QUADRO
DE PESSOAL
Disponibilidades
de pessoal
ANLISE DA DIFERENA
Necessidades
lquidas
MEDIDAS DE COBERTURA
d) Pontos crticos
Existncia e integridade do sistema
Coerncia estratgica
Os sistemas de informao sobre o pessoal permitem um conhecimento razovel das disponibilidades quantitativas e qualitativas de recursos humanos existentes e previsveis no futuro, nos diversos mbitos organizacionais
e unidades.
Eficcia
As polticas e instrumentos de PRH utilizados permitem, em geral, a otimizao dos efetivos, a correta distribuio dos recursos e uma repartio
adequada da carga de trabalho entre as unidades.
OS GRANDES SUBSISTEMAS
103
Administrao
As previses do PRH so objeto de acompanhamento e atualizao para
elaborao e acompanhamento.
e) Consideraes especficas sobre o subsistema de planejamento
Na anlise do PRH, podem distinguir-se conceitualmente dois momentos
104
MRITO E FLEXIBILIDADE
OS GRANDES SUBSISTEMAS
105
c) Processos
Em um subsistema de organizao do trabalho, so dois os processos diferenciados que devem ser contemplados:
1. O projeto dos postos de trabalho, que implica na descrio das atividades,
funes, responsabilidades e objetivos que a direo atribui ao posto e que,
conjuntamente, representam o padro em que o ocupante deste posto dever desenvolver sua contribuio e obter os resultados esperados.
Uma boa descrio do posto deveria conter a meno precisa de: a)
a misso ou razo de ser do posto; b) sua situao especfica na cadeia de
autoridade formal da organizao; c) suas dimenses ou magnitude bsica dos recursos que administra; d) suas funes e tarefas principais; e) o
alcance da responsabilidade que corresponde s decises do titular, e f)
as finalidades do posto ou rea nas quais devem ser obtidos os principais
resultados.
O projeto dos postos supe realizar opes importantes sobre:
o grau de especializao.15
15
106
MRITO E FLEXIBILIDADE
2. A definio dos perfis16 dos ocupantes dos postos, consistentes na identificao das capacidades bsicas que estes devem reunir.
d) Pontos crticos
Existncia e integridade do subsistema
Pode ser constatado um desenvolvimento adequado dos processos que
a adaptao s circunstncias mutantes ou no previstas, ou legitime comportamentos defensivos do ocupante diante das exigncias de mudana.
O projeto de postos tende a enriquecer ou a ampli-los, horizontal ou verti
calmente, naquilo que seja possvel, para produzir ganhos de qualidade do
trabalho e motivao das pessoas, sem perdas graves de produtividade ou
coordenao.
A classificao e hierarquizao dos postos respondem a critrios racionais
16
Perfis de capacidades: um perfil de capacidades uma seleo das aptides bsicas para
garantir a idoneidade do titular de um posto de trabalho. Poderamos dizer que um
retrato modelo do ocupante ideal.
Dispor de um bom perfil do ocupante do cargo imprescindvel para assegurar uma
gesto correta dos processos de incorporao das pessoas, mas tambm para o funcionamento de outras reas da GRH, como as polticas de avaliao e desenvolvimento, na medida em que as orientam para a melhoria das capacidades mais relevantes das pessoas.
Um bom perfil, especialmente em seu papel orientador do recrutamento e da seleo,
deve estar formado por poucas qualidades, e todas elas consideradas chave para um desempenho bem-sucedido. A conjuno dos dois requisitos permite aceder ao mercado de
trabalho com garantias razoveis de xito, planejar processos de incorporaes eficazes a
custos razoveis e dispor de um conjunto de requisitos com alta probabilidade de aproximar-se da idoneidade desejada.
OS GRANDES SUBSISTEMAS
107
de titulao ou especializao tcnica e dos de mritos formais, e identificam outras qualidades baseadas em habilidades, atitudes, capacidades cognitivas, motivaes e traos de personalidade.
Os perfis de aptides so definidos aps estudos tcnicos a cargo de
especialistas.
Os perfis incluem a seleo das capacidades que sejam consideradas funda
mentais para o xito no desempenho do titular do cargo.
Existe, em geral, uma coerncia razovel entre as exigncias das tarefas e os
para esclarecer as responsabilidades e valorizar a contribuio, com a flexibilidade que permita adaptar a tarefa s mudanas no contexto do cargo.
Um adequado equilbrio entre ambas caractersticas ser um dos elementos
determinantes da qualidade do subsistema.
No que diz respeito aos perfis de capacidades, uma avaliao completa
108
MRITO E FLEXIBILIDADE
OS GRANDES SUBSISTEMAS
109
3. A gesto da desvinculao, que integra as poltica e prticas de GRH relacionadas extino da relao de emprego, quer seja por razes disciplinares, por inadequao ou baixo desempenho, ou por razes econmicas,
organizacionais ou tecnolgicas. Cabe incluir aqui as polticas e prticas de
correo disciplinar, mesmo que as sanes sejam de carter menos grave e
no cheguem a se traduzir em demisso.
d) Pontos crticos
Preparao
Antes de decidir o preenchimento de uma vaga, analisa-se o cargo e se con
sideram as possibilidades alternativas existentes: amortiz-lo, fundi-lo com
outro, redistribuir tarefas, contratar temporariamente, terceirizar a atividade etc.
Uma vez tomada a deciso, avalia-se se o recrutamento deve ser realizado
produzem em geral um nmero adequado de candidaturas vlidas aos cargos que devem ser preenchidos.
110
MRITO E FLEXIBILIDADE
Qualidade da seleo
A seleo baseia-se na definio prvia de perfis de capacidades (vide nota
16, p. 106) dos ocupantes dos cargos que devem ser preenchidos.
As decises de incorporao so adotadas obedecendo a critrios de merecimento e capacidade profissional tecnicamente comprovados.
Qualidade da recepo
Existem, e so aplicados, procedimentos adequados para receber os emprega
dos, facilitar-lhes a entrada na organizao, se for o caso, e seus primeiros passos no cargo e seu contexto, bem como para transmitir-lhes princpios e normas bsicas de conduta que devem conhecer no momento de se integrarem.
Existem, e so aplicados, procedimentos adequados (perodos probatrios
Absentesmo
Os ndices de absentesmo so, em geral, satisfatrios, comparados com os
Desvinculao
No existem dispensas ou rescises de emprego que, afetando postos de tra
balho de carter profissional, se devam a meras razes de mudana da cor
poltica dos governos.
Existe a possibilidade de dispensa por incapacidade manifesta ou baixo de
sempenho, objetivamente comprovados.
OS GRANDES SUBSISTEMAS
111
112
MRITO E FLEXIBILIDADE
OS GRANDES SUBSISTEMAS
113
nizao (vide figura 6), a comunicao eficaz de tais expectativas aos empregados e a obteno de aceitao e compromisso por parte destes para
adaptar seus desempenhos s expectativas.
2. O acompanhamento ativo do desempenho, ao longo do ciclo de gesto, observando e apoiando o desempenho das pessoas.
3. A avaliao do desempenho, comparando os modelos e objetivos do desempenho com os resultados. Pode estar vinculada, como indicado antes, a outras polticas ou prticas de GRH.
4. A retroalimentao ou feedback ao empregado, e a elaborao de planos de
melhora do desempenho, que se ligariam ao ciclo seguinte, em sua etapa de
planejamento.
Figura 6. Esquema de gesto do desempenho
Estratgia
Objetivos da organizao
Objetivos da unidade/direo
Gesto do desempenho
Resultados do desempenho individual
Resultados da unidade
Resultados da organizao
d) Pontos crticos
Planejamento e acompanhamento
Normalmente, a direo define as pautas ou padres do desempenho espe
rado das pessoas, de acordo com as prioridades e estratgias da organizao.
Em conseqncia, os empregados conhecem os aspectos de sua contribuio pelos quais sero especificamente avaliados em um determinado perodo de tempo.
Os objetivos do desempenho so fixados no quadro dos planos de melhora
114
MRITO E FLEXIBILIDADE
Avaliao
O desempenho das pessoas avaliado pela organizao mediante compara
o com os padres de desempenho esperado.
Os critrios de avaliao e as prticas de aplicao destes permitem distin
guir eficazmente as diferenas de desempenho entre as pessoas.
Os critrios de avaliao do desempenho so percebidos como confiveis e
OS GRANDES SUBSISTEMAS
115
116
MRITO E FLEXIBILIDADE
c) Processos
1. Projeto de estruturas salariais: o projeto da estrutura de retribuio fixa ou
bsica (vide figura 7, p. 117) parte, na maioria das organizaes, do projeto
de postos de trabalho. Alcanar a eqidade salarial17, interna e externa, leva
a desenvolver os seguintes processos:
A valorizao dos cargos, atribuindo a cada um uma compensao de
acordo com sua contribuio relativa aos resultados organizacionais e coerente com os referenciais salariais de mercado que lhe forem aplicveis.
A classificao dos cargos, por nveis ou grupos salariais, coerentes com a
citada valorizao e capazes de permitir uma progresso salarial adequada e uma gesto racional das retribuies.
O projeto de retribuies variveis, quando estas so estabelecidas, implica escolher o conceito a ser retribudo (vinculado ao desempenho, participao em lucros ou conexo com resultados globais etc.), o destinatrio
(indivduo ou grupo) e a dimenso da faixa de retribuio.
2. Benefcios extra-salariais: a aplicao de compensaes no monetrias (seguros
de vida ou de acidentes, ajudas e emprstimos, complementos de penso etc.)
exige definio de polticas vinculadas a uma estratgia de retribuio global.
17
Eqidade salarial: entendemos por tal a qualidade de uma estrutura de retribuio, consistente na existncia de um duplo ajuste ou equilbrio.
a) Por um lado, equilbrio entre o que cada empregado aporta e recebe da organizao,
levando em considerao, ao mesmo tempo, como operar tal balano contribuio/
compensao para os diversos empregados e grupos de empregados.
b) Por outro lado, entre as retribuies satisfeitas pela organizao e as de seus mercados de referncia.
No primeiro caso indicado, falaremos da eqidade interna da estrutura salarial. O objetivo de uma GRH adequada traduzir-se numa percepo de eqidade interiorizada pelos
empregados.
No segundo caso, falaremos da eqidade externa. A eqidade externa de um sistema retribuitivo inclui as notas de competitividade e eficincia retribuitiva.
Um sistema salarial competitivo quando permite organizao atrair e manter os empregados de que necessita. Os ndices de atrao e rotatividade so a medida da competitividade salarial. Um sistema salarial eficiente quando a competitividade alcanada a
um custo no superior ao dos mercados de referncia.
A tenso entre a eqidade interna e externa um problema clssico da GRH. Acontece,
sobretudo, quando a elevao no valor de mercado de certas especializaes, profisses ou
perfis de competncias, quaisquer que sejam suas causas, obriga a organizao para no
perder competitividade salarial a elevar a remunerao de alguns empregados acima das
que so fruto da valorizao de cargos, aplicando critrios meramente internos. Em geral,
essa tenso produz tendncias opacidade dos sistemas de administrao de salrios.
OS GRANDES SUBSISTEMAS
117
Projeto dos
postos de
trabalho
Contraste com
o mercado
Estrutura de
retribuies
bsicas
EQIDADE EXTERNA
Valorizao
dos postos
EQIDADE INTERNA
Classificao
dos postos
Retribuio
varivel
Retribuio
monetria total
Benefcios
extra-salariais
118
MRITO E FLEXIBILIDADE
d) Pontos crticos
Existncia de uma estratgia de compensao
As pessoas percebem que as compensaes que recebem os demais empregados so eqitativas, comparadas com as que eles prprios recebem.
O leque salarial tem uma amplitude razovel. As diferenas verticais de retribuio so adequadas natureza dos cargos.
Eqidade externa
A estrutura de retribuies adequada para atrair, motivar e manter pessoas
dotadas das capacidades necessrias, nos diversos tipos de cargos que a organizao necessita.
Os custos salariais no so excessivos, em relao aos de mercado, em ne
nhum setor ou nvel de cargos.
Administrao
As decises relacionadas administrao de salrios so adotadas de acordo
OS GRANDES SUBSISTEMAS
119
Outras compensaes
Como na anlise de outros subsistemas, importante distinguir aqui a realidade de seu aspecto formal. As retribuies so aquelas definidas, independentemente de qual seja a regulamentao existente sobre a matria. Com
alguma freqncia, na realidade concreta da organizao existem estruturas
salariais informais ou atpicas. Quando isto ocorre, devem ser evidenciadas,
analisadas e avaliadas.
A existncia de uma valorizao dos postos de trabalho, feita atravs da aplicao de um instrumental confivel e vlido, constitui elemento determinante para a anlise de sistemas de compensao.
Sem uma valorizao corretamente atualizada, muito provvel que venham a existir desajustes na eqidade interna e externa.
A compresso vertical dos salrios um dos indicadores quantitativos utilizados pelo Banco Mundial para a avaliao dos sistemas de emprego pblico. Consiste na medida da diferena entre a retribuio total recebida pelos
empregados de nvel salarial superior e a dos de nvel inferior da escala de
retribuio. Para express-la, costuma-se usar o salrio inferior como base
1. A existncia de uma compresso muito forte (problema freqente na Espanha) reduz os incentivos de carreira e o desempenho dos empregados.
Uma excessiva descompresso sintoma de que o sistema est cativo de algumas elites e reflete um grau mais ou menos elevado de iniqidade interna
da estrutura de compensao.
A compresso horizontal dos salrios mede o grau em que se produzem
decises discricionrias em questo salarial, acima ou abaixo do salriobase fixado em carter geral para um determinado nvel. Quando excede a
relao 1:1.2 implica, de acordo com o Banco Mundial, riscos de corrupo
ou busca de alternativas.
120
MRITO E FLEXIBILIDADE
OS GRANDES SUBSISTEMAS
121
carreiras horizontais ou no cargo, baseadas no reconhecimento da excelncia profissional, sem necessidade de aumentar a autoridade formal dos
afetados.
Qualidade da formao
As pessoas recebem da organizao a capacitao adequada para com
plementar sua formao inicial ou de acesso, adaptar-se evoluo das
tarefas, enfrentar o dficit de desempenho e apoiar o prprio crescimento
profissional.
A formao apia o desenvolvimento do aprendizado coletivo, que consoli
da avanos na capacidade organizacional para enfrentar problemas e oferecer respostas eficazes.
A formao apia de maneira efetiva os processos de inovao e mudana
cultural.
Gesto da formao
A formao baseia-se em diagnsticos confiveis de necessidades.
122
MRITO E FLEXIBILIDADE
freqente, principalmente no mbito pblico, que as organizaes identifiquem a carreira com a ascenso hierrquica. Quando acontece assim,
a necessidade de satisfazer expectativas e demandas de promoo leva ao
inchao artificial de estruturas, perniciosa sob muitos pontos de vista. O
planejamento de carreiras horizontais, no hierrquicas, tem por objetivo
solucionar este problema.
Convm ressaltar que a carreira uma das reas em que, com maior intensidade, os reformadores dos sistemas de gesto pblica de recursos humanos
tentaram incorporar elementos de flexibilidade, como ficar claro no prximo captulo.
Existe a mais ampla concordncia entre os especialistas acerca do valor
crucial da formao na moderna GRH. Para que um sistema satisfaa estas
expectativas, convm lembrar que imprescindvel que a atividade de formao esteja a servio da estratgia organizacional e no constitua um mero
catlogo de ofertas de capacitao, administrado pelos prprios empregados
em funo apenas de suas preferncias e interesses pessoais.
Com alguma freqncia, uma vez que no costuma gerar resistncias, a formao converte-se em poltica utilizada para enfrentar qualquer problema
de pessoal, inclusive aqueles para os quais ela no o instrumento mais
adequado. preciso levar em considerao, no entanto, que a formao no
soluciona por si s as carncias em reas mais duras da GRH, como podem ser a gesto do desempenho ou das retribuies.
Para evitar tais desvios, necessrio superar as dificuldades intrnsecas e
criar um instrumental de avaliao do investimento em formao. Esse instrumental deve ir da mera verificao de atividade e custo e chegar, na medida do possvel, a avaliar o impacto sobre o desempenho das pessoas no
trabalho.
OS GRANDES SUBSISTEMAS
123
ENTRADAS
Objetivos
Valores
Poder
Mediador
Empregador
Sindicatos
rgos de representao
PROCESSO
SADAS
Negociao coletiva
Acordos
Comits e comisses
Reclamaes e queixas
Participao
Relaes de trabalho
Mediao-arbitragem
Relaes informais
Conflito trabalhista
Retribuio direta
Retribuio indireta
Condies de trabalho
Condies de emprego
Polticas de GRH
Normas
Clima de trabalho
CONTEXTO
Econmico
Tecnolgico
Legal
Poltico
Social
Precisamente, se o contedo temtico das relaes coletivas, num determinado sistema de gesto pblica dos recursos humanos, afetar mais a algumas
questes de pessoal do que a outras (as retribuies, por exemplo, em relao
s polticas de quadro de pessoal) esse fato ir constituir um elemento qualificador do modelo de relaes coletivas existente.
124
MRITO E FLEXIBILIDADE
c) Processos
Dentre as diversas opes de sistematizao possveis num campo particularmente amplo, adotamos uma classificao em trs blocos ou reas de
gesto:
1. A gesto do clima organizacional18, na qual cabe localizar, em destaque, as
polticas e prticas de comunicao, em sentido tanto ascendente quanto
descendente, bem como um amplo elenco de polticas de pessoal destinadas
a manter e melhorar a percepo da satisfao coletiva dos empregados.
2. A gesto das relaes trabalhistas (vide figura 8), que inclui a negociao coletiva dos salrios e as condies de trabalho, no espao em que ela integra
as prticas de pessoal estabelecidas, bem como todo o conjunto de relaes
entre a direo da organizao e os interlocutores sociais (sindicatos, grmios, associaes etc.) que representam os empregados ou grupos destes. As
relaes trabalhistas se estendero aos rgos representativos da base eletiva, nos contextos institucionais em que estes existam. As relaes trabalhistas reproduzem os objetivos, os valores e as aspiraes de poder das partes,
desenvolvem-se mediante processos de acordo, negociao ou conflito de
diversas naturezas e provocam impacto sobre diversas reas da GRH.
18
Clima organizacional: em uma obra clssica, Litwin e Stringer (1968, p. 66) definem o
clima como a soma das percepes dos indivduos que trabalham em uma organizao.
Esse estado de nimo coletivo ou percepo global compartilhada tem repercusses na
conduta dos empregados e, portanto, interessa GRH.
O clima organizacional normalmente medido atravs de questionrios que avaliam as
percepes dos empregados, tomando por base um conjunto de dimenses. A medio
do clima serve para melhorar as polticas e prticas de GRH relacionadas s reas que
estejam deficitrias.
Weinert (1985, p. 176) reconhece no clima organizacional cinco componentes ou dimenses principais, que constituem o denominador comum dos diversos instrumentos de
medio propostos:
a) a autonomia individual, ou liberdade dos indivduos para decidir por si mesmos
sobre o trabalho;
b) o grau em que foram elaborados e fixados com clareza os mtodos e objetivos e no
qual o superior os d a conhecer;
c) o sistema de recompensa e retribuio e o grau em que apresenta uma relao clara
com o desempenho produzido e recebido;
d) a ateno, o apoio, o interesse e o calor que mostram os superiores em relao aos
subordinadose, e
e) a cooperao e capacidade para resolver conflitos.
Como pode ser observado, trata-se de elementos que, em boa medida, afetam as relaes
verticais (superiores/subordinados) e por isso so especialmente suscetveis de serem contemplados e incorporados pelas polticas e prticas organizacionais de gesto das pessoas.
OS GRANDES SUBSISTEMAS
125
126
MRITO E FLEXIBILIDADE
considervel reatividade: pensa-se nelas somente quando surgem as reivindicaes ou conflitos, ficando geralmente a iniciativa com os interlocutores
representativos. Essa ausncia de estratgia trabalhista torna, em geral, a
direo das organizaes pblicas particularmente vulnervel ao conflito e
propensa a respostas a curto prazo e, alm disso, tende a enfraquecer seu
poder de negociao.
O fato anterior se acentua em contextos em que o papel dominante da re
presentao e das decises, dentro do bloco patronal, assumido pela direo poltica das organizaes, o que caracteriza os modelos politizados de
relaes trabalhistas, nos quais, freqentemente, se d uma interpenetrao
partidos/sindicatos. Alguns pases, como veremos no prximo captulo, tendem exatamente para o sentido contrrio, defendendo uma crescente profissionalizao dessa parcela.
interessante descobrir em que medida j existem ou possvel acionar fr
mulas de mediao ou arbitragem para a soluo dos conflitos trabalhistas.
No que se refere determinao das condies de trabalho dos empregados
OS GRANDES SUBSISTEMAS
127
O planejamento de polticas de benefcios e atenes sociais no mbito pblico deve, em princpio, evitar que estes possam entrar em contradio com
consideraes de poltica fiscal ou financeira, ou constituir privilgios dos
empregados pblicos em relao a outros trabalhadores ou usurios dos
servios pblicos.
margem de autonomia necessria para desempenhar adequadamente o papel de gestores dos recursos humanos atribudos a suas unidades;
se os dirigentes recebem a capacitao necessria para o desempenho de
tais funes;
at que ponto os dirigentes interiorizaram e exercem adequadamente suas
AS NECESSIDADES DE MUDANA
Antes de tratarmos do contedo das mudanas, que constituem o tema
central deste captulo, preciso que nos detenhamos por um momento no
19
130
MRITO E FLEXIBILIDADE
diagnstico que converteu as mudanas em necessidade e que, de alguma forma, as tornou possveis. Para identificar os aspectos dos sistemas de funo
pblica considerados em determinado momento como disfuncionais, preciso
localizar esse diagnstico no amplo movimento de reforma dos sistemas pblicos que caracterizou a maior parte dos pases do mbito analisado durante as
duas ltimas dcadas do sculo passado.
131
20
132
MRITO E FLEXIBILIDADE
reduz a capacidade de adaptao a ambientes plurais e dinmicos e de reao diante das mudanas.
133
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MRITO E FLEXIBILIDADE
nos apresenta uma situao caracterizada pela abundncia de elementos de rigidez. Seria preciso acrescentar que esses elementos agem de forma diferente,
de acordo com o modelo de funo pblica que se observe. Se recorrermos aos
modelos descritos no captulo 2, podemos afirmar que a rigidez do sistema
vivida com maior preocupao nos modelos de carreira do que nos de emprego, se bem que estes tampouco esto isentos de crticas semelhantes s que
acabamos de resumir.
135
son e Cachares, 2000, p. 239), a qual constitui uma das orientaes globais
mais intensas e compartilhadas das reformas. Por sua vez, fez do fortalecimento da funo gerencial e do desenvolvimento diretivo uma prioridade
que se traduziu com freqncia (Butler, 1993; Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 74)
na definio de estruturas e polticas de pessoal especficas para o segmento
diretivo da funo pblica, como descreveremos mais detidamente no prximo captulo.
Nos pases que analisamos, a funo pblica evoluiu, em geral, de um sistema uniforme para outro mais pluralista (Ridley, 2000, p. 32), no qual, frente
ao tradicional engessamento e padronizao da relao entre empregadores
e empregados, foram surgindo diversas formas de emprego e padres diversificados de trabalho (Horton, 2000, p. 213) que se traduziram em diversas
modalidades contratuais e de organizao do tempo de trabalho. A influncia
exercida pelas mudanas sociais apontadas no captulo 1 inquestionvel.
Em geral, a permeabilidade s influncias do setor privado constitui outro
trao comum nos processos de mudana. Bach (1999, p. 177), ironicamente,
salientou que no Reino Unido (mas, com certeza, poderamos estender este
dado a muitos outros lugares) nenhum relatrio anual ou plano de negcio de
qualquer rgo ou agncia estar completo se no incluir o mantra: as pessoas
so nosso principal ativo. Como no setor privado, houve nfase semelhante no
desenvolvimento de um enfoque estratgico da gesto das pessoas, transferindo a responsabilidade s direes de linha e demonstrando que os especialistas
em pessoal agregam valor a suas organizaes.
A utilizao do emprego privado como referncia trouxe consigo a tendncia de questionar o excesso de estabilidade e proteo do emprego pblico
(Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 73; Thompson e Cachares, 2000, p. 240). Na Itlia,
a orientao privatizante protagonizou, em 1993, uma reforma global que
pretendeu enfrentar as disfunes da funo pblica por meio de mudana
de seu regime jurdico (Martnez Bargueo, 1995, p. 32; Ruffini, 2000, p. 138).
Essa reforma reconduziu o emprego pblico ao direito civil e trabalhista comum, estabelecendo que as relaes e condies de trabalho passassem a ser
regulamentadas atravs de contratos individuais e acordos coletivos, tuteladas
pelos tribunais trabalhistas comuns.
A transcendncia desse tipo de reformas foi questionada pelos que viam
a mudana numa dimenso meramente formal. Entre eles, Ridley (2000, p. 28)
advertiu que o emprego contratual pode ou no oferecer maior flexibilidade
que o estatutrio, j que ambos podem vir a gozar da mesma estabilidade e proteo e das mesmas condies salariais e de trabalho. A experincia da Espanha, em cujas administraes existe um amplo uso contratual sujeito ao direito
136
MRITO E FLEXIBILIDADE
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138
MRITO E FLEXIBILIDADE
139
ao servio civil superior. Podem promover, formar e desenvolver os empregados, determinar a classificao de cargos e salrios, e gerir a dispensa e a disciplina. Na realidade, somente as agncias maiores dispem deste elenco total
de possibilidades, enquanto que as de tamanho menor adotam, em geral, as
polticas de pessoal de seus ministrios (Horton, 2000, p. 217). No mesmo grupo de pases com sistemas fortemente descentralizados de funo pblica esto
(OCDE, 1999a, p. 21 e seguintes) a Austrlia, Nova Zelndia e Finlndia.
No outro extremo, ou seja, nos pases em que a descentralizao da funo pblica foi bem mais uma questo de discurso que de realizao efetiva,
encontraramos a Frana, onde a lgica descentralizadora dos Centres de Responsabilit teve, em matria de GRH, fora muito inferior a dos pases antes
citados e onde, alm disso, afetou de forma bastante desigual os diversos ministrios (Trosa, 1994). Tambm formariam parte deste grupo (OCDE, 1999a,
p. 21; Horton e Farnham, 2000, p. 320; Kim, 1996) pases como a Alemanha,
Blgica, Espanha, Canad e Japo.
Em posio intermediria estaria a Holanda, onde as reformas descentralizadoras se relacionam sobretudo com a apario de um certo tipo de organismos semi-autnomos (os ZBOs), cujo grau de generalizao e consolidao foi
muito inferior ao dos modelos de agncias britnicas ou suecas. Algo parecido
poderia ser dito dos APEs belgas. Quanto aos Estados Unidos, a descentralizao do servio civil aconteceu de forma desigual e heterognea (Thompson
e Cachares, 2000, p. 239 e seguintes), j que, no governo federal, se baseou nos
poderes conquistados por algumas agncias, como a Federal Aviation Administration ou o Internal Revenue Service, atravs de negociaes bilaterais com
os respectivos comits de superviso do Congresso, mas sem que tenha existido um processo generalizado para o conjunto de agncias governamentais.
No mbito dos Estados norte-americanos, a desagregao tambm foi regra e
podemos encontrar experincias bem diferenciadas, desde modelos de GRH
muito centralizados, at casos como o da lei de 1966, da Gergia, que descentralizou e desregulamentou o recrutamento at o limite que poderia questionar
a prpria sobrevivncia do sistema de merecimento.
A descentralizao da gesto pblica do emprego e dos recursos humanos
implicou, onde foi efetiva, uma importante mudana de papel dos servios centrais
de pessoal (Longo, 1995; Thompson e Cachares, 2000), passando de uma funo
de controle para a de consultor; scio ou, quando menos, fornecedor interno de
servios, na linha das tendncias de carter geral que descrevemos no captulo 1.
Em boa medida, seu maior desafio foi exatamente o de articular em cada contexto
organizacional um novo conjunto de valores e de prticas de GRH capazes de
interiorizar e reforar as novas realidades impostas pelas orientaes de reforma
140
MRITO E FLEXIBILIDADE
da gesto pblica (Bach, 1999, p. 182). A aceitao desse novo papel por parte
das tecno-estruturas especializadas em recursos humanos ou, pelo contrrio, sua
resistncia em assumi-lo, constituram variveis relevantes de influncia sobre a
rapidez das reformas e, especialmente, sobre a consolidao destas.
141
1990. A magnitude e intensidade deste esforo foram, no entanto, bem diferentes nos diversos pases, como mostram os seguintes exemplos:
O Reino Unido foi um dos casos mais impressionantes de downsizing. Entre 1979 e 1998 (Horton, 2000, p. 214 e seguintes), o total do Civil Service baixou
de 732 mil empregos para 480 mil, o que representou uma perda de quase 35%
do emprego. No governo local britnico, os empregos passaram, no mesmo
perodo, de 3 milhes de pessoas para 2,1 milhes (30% a menos). Na Austrlia
e Nova Zelndia (Schwartz, 1994, p. 70-71) foram registradas, nos ltimos anos
da dcada de 1980, fortes redues. O governo federal australiano reduziu 10%
de seu pessoal entre 1985 e 1990. Na Nova Zelndia, que provavelmente a
experincia mais radical de reduo de efetivos, a reduo afetou nesse perodo
80 mil empregos e representou 29% de reduo no ncleo central do servio
pblico. Se estendermos o perodo analisado at 1997, a soma da reduo fica
prxima de 50% do pessoal permanente. Se incluirmos o pessoal temporrio,
a porcentagem de reduo se aproxima de 67% (Gregory, citado por Ingraham
e outros, 2000, p. 394). Os pases ocenicos fizeram, em boa medida, a reestruturao de seu setor pblico nesses anos, sendo que a partir de ento o nmero
de seus efetivos se mantm constante (OCDE, 1999a).
Nos Estados Unidos, as polticas de reduo de emprego tambm se desenvolveram com vigor aprecivel, sobretudo concentradas na dcada de 1990.
Entre 1994 e 1999, o nmero de empregos na administrao federal caiu 13%
(Thompson e Cachares, 2000, p. 246), se bem que no conjunto do setor pblico
norte-americano, a taxa anual de reduo tenha sido inferior: no chegou a
1% no perodo 1990-1997 (OCDE, 1999a). Uma das caractersticas neste caso
foi o carter seletivo dos ajustes, de acordo com as prioridades da National
Performance Review, que converteu os postos de controle (no finalsticos) no
objetivo principal das redues, recomendando um corte de 50% nestes. De
acordo com tal recomendao, e talvez para servir de exemplo, a US Office of
Personnel Management passou, entre 1993 e 1998, de 6.900 para 3.600 empregados, realizando uma reduo de 48%.
Mas, pelo contrrio, no outro extremo, o Japo limitou-se conteno
do crescimento de sua folha de pessoal pblico, sem envolver-se em polticas
significativas de reduo. Entre 1990 e 1995, sua mdia de variao anual era
(OCDE, 1999a) de 0,16%, equivalente manuteno de efetivos. Na Itlia, a
evoluo foi semelhante (Ruffini, 2000, p. 141), onde, inclusive no mbito local, foi detectado um pequeno crescimento. Semelhante tambm o caso da
Espanha (Parrado-Dez, 2000, p. 155), onde o Fundo Monetrio Internacional
detectava, em um Relatrio de 1996, a duplicao de servios nos nveis administrativos por falta de transferncia de pessoal da administrao central para
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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aposentadoria antecipada e demisso. Na maior parte dos pases, foram utilizados mtodos indiretos, tais como restries nas dotaes oramentrias
(Austrlia, Alemanha), planos de aposentadoria antecipada (Espanha) e medidas de no-reposio, como na Itlia. Tambm na Espanha (Palomar, 1997,
p. 48) foi adotado a partir de 1997, com o carter de norma bsica, isto , de
obrigatrio cumprimento para todas as administraes pblicas, um limite
de reposio dos postos vagos, fixado anualmente pela Lei do Oramento do
Estado. Fixado em 25%, o limite significa que apenas uma em quatro vagas
podia ser preenchida.
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superior, esse enfoque estendeu-se rapidamente ao conjunto dos nveis do servio civil no Reino Unido.
Em rpida expanso nos pases de influncia anglo-saxnica, a gesto por
competncia est em alta em pases como a Blgica, Holanda e Finlndia, e, em
bem menor medida, em outros ambientes institucionais, como a Alemanha e
Frana, onde as tradies administrativas dificultam sua introduo. Precisamente na Frana, o apego aos instrumentos tradicionais de gesto de pessoal,
como o concours, mencionado no captulo 2, introduz uma tenso especial entre os velhos e os novos enfoques (Jeannot e Lichtenberger, 2002). Na Espanha,
os enfoques de administrao de pessoas baseados em competncia foram recentemente adotados e existem de forma ainda muito incipiente, embora algumas experincias recentes de mbito local (Longo, 2002) se destaquem. Um
dos principais desafios neste campo, como mostra, entre outras, a experincia
holandesa, conseguir que as chefias de linha entendam a gesto por competncia como um enfoque que, de fato, agrega valor organizao e no significa apenas mais uma tramitao burocrtica (Van Vulpen e Moesker, 2002).
No que se refere ao recrutamento e seleo, a introduo desses enfoques
exige inovaes significativas nas seguintes esferas: a) na definio dos perfis
dos titulares dos postos, que devem se basear, como dissemos, no somatrio de
qualidades pessoais, muitas delas no consideradas pelos sistemas habituais; b)
nos instrumentos de seleo, que devem ser ampliados, adaptados aos vrios
perfis a serem explorados, e incorporando o conjunto de tcnicas j utilizadas
pelas empresas, e c) nos rgos de seleo, que devem ser tcnicos e especializados, planejados de forma a incorporar especialistas na administrao desses
instrumentos (Ingraham e outros, 2002).
Com alguma freqncia, essas novas orientaes aparecem combinadas
com tendncias a uma gesto mais descentralizada das funes de recrutamento e seleo. A alterao em diversos Estados norte-americanos (Thompson e Cachares, 2000, p. 248) da tradicional regra de trs (a escolha se d
mediante entrevista dos trs candidatos que obtiveram a melhor pontuao
nas provas oficiais de conhecimentos), ampliada a dez ou vinte candidatos,
mostra a mudana.
O planejamento de postos de trabalho a segunda grande rea de modificao nesse campo. A orientao aqui vai no sentido da ampliao da descrio
dos cargos nos dois sentidos: a) horizontal, aumentando o nmero de funes
atribuveis ao titular do posto, caso a organizao venha a necessit-las, ou ento reduzindo a especializao e padronizao a um mnimo compatvel com
a eficincia e qualidade do trabalho; b) vertical, o que significa ampliar o leque
de nveis ou faixas em que se classificam as funes que possam vir a ser exigi-
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MRITO E FLEXIBILIDADE
das do ocupante do cargo. Com freqncia, esta segunda ampliao traz consigo mudanas na previso das estruturas salariais, s quais aludiremos adiante.
Geralmente implica tambm um nivelamento das estruturas organizacionais
que leva reduo de nveis hierrquicos.
O objetivo dessas transformaes parece claro: aumentar a versatilidade
dos postos e, conseqentemente, a flexibilidade com que a organizao pode
dispor de seus recursos humanos em contextos de mudana, permitindo um
melhor aproveitamento dos mesmos. Exemplo dessas orientaes so as estratgias de mixed skilling, no Servio Nacional de Sade britnico, que se
propem cruzar transversalmente, em alguns casos, as fronteiras entre os
campos mdico, paramdico e de enfermaria, em matrias como a pequena
cirurgia, o emprego de certas tecnologias de diagnstico etc. (Horton, 2000,
p. 221). Na Holanda, um nmero cada vez maior de governos locais vem
utilizando a designao de pessoal em servio geral, caracterizada por uma
flexibilidade funcional mais ampla que a ordinria (Van der Krogt e outros,
2000, p. 205).
A ampliao de faixas permitiu a reduo e simplificao dos sistemas de
classificao de postos, caractersticos de muitas burocracias pblicas, e baseados na definio exaustiva das funes, freqentemente usados (Longo, 2001,
p. 202) para preservar redutos funcionais baseados na rotina e protegidos de
qualquer demanda mnima de versatilidade. S o servio civil da Califrnia
inclui 4.500 classificaes de postos, das quais 1.600 se referem a cinco empregados ou menos (Thompson e Cachares, 2000, p. 247). No Estado de Washington, um novo sistema de classificao consolidou 750 classificaes em apenas
quatro faixas amplas. No servio civil britnico, o mbito dos novos sistemas
de classificao oscila entre as quatro bandas largas de alguns departamentos e
agncias at os quarenta nveis da Casa Real (Institute of Professionals, Managers and Specialists, 1997).
Todas essas orientaes em direo multifuncionalidade so portadoras de novas necessidades em outros campos da GRH. Por um lado, incorporam uma grande necessidade de investimento em formao, configurando-a
como uma atividade planejada e essencial para as organizaes (Cabinet Office, 1996). Por outro, tendem a aplicar sistemas de avaliao do desempenho
menos formais, mais personalizados e cada vez mais dirigidos ao apoio do
desenvolvimento de recursos humanos e identificao das necessidades de
capacitao.
Em matria de promoo e carreira, a nfase das reformas (OCDE, 1999a)
foi colocada na reduo do peso da antiguidade e na vinculao das promoes
ao desenvolvimento de capacidades e ao alto desempenho no cargo (World
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Uma parte dos esforos dos governos nesse campo foi dirigida criao
de mecanismos capazes de impor a mobilidade forada por razes organizacionais. Na Alemanha (Rber e Lffler, 2000, p. 127) foram definidas transferncias obrigatrias por estas causas, com um limite de cinco anos caso no
contassem com o consentimento do interessado. Com alcance semelhante operam os dtachements, na Frana (MAP, 1997). Na Espanha (Palomar, 1997), os
planos de emprego de 1993, j mencionados, foram criados para possibilitar,
entre outras coisas, a mobilidade forada, tanto funcional como geogrfica,
dos funcionrios. Um mecanismo similar (Martnez Bargueo, 1995, p. 37) foi
criado na Itlia na mesma poca. Outros instrumentos acionados para permitir a mobilidade forada so, no setor local holands, os bureaux de mobilidade
(Van der Krogt e outros, 2000). Eles assumem a re-designao de empregados
que, no caso de organizaes pequenas, agem coletivamente facilitando transferncias entre diversos governos locais, no que contam s vezes com o apoio
de agncias privadas de emprego.
As experincias analisadas permitem afirmar que nem sempre dispor do
mecanismo significa articular na prtica processos verdadeiros de mobilidade
obrigatria. Na realidade, o peso das tradies pode se impor e a aplicao do
mecanismo se torna mais exceo do que prtica habitual. O caso espanhol
pode ser usado como exemplo dessa inrcia.
Uma segunda linha de trabalho foi a utilizao de instrumentos destinados a estimular a mobilidade voluntria, entendendo que tambm por esta
via se facilita a flexibilidade e, ao mesmo tempo, se incentivam outros avanos
em capacitao, polivalncia, viso global etc. Neste sentido, foi implantada na
Sucia (Murray, 2000, p. 179) uma poltica cujo objetivo aumentar a mobilidade no governo central e tambm entre o governo central, os governos locais
e as empresas privadas. At agora, as iniciativas obtiveram pouco sucesso. Na
Alemanha (Rber e Lffler, 2000), alguns Lnder estabeleceram a rotatividade entre os postos como requisito para as ascenses hierrquicas. O governo
central holands criou (Van der Krogt e outros, 2000, p. 296) um banco de
mobilidade que concentra todas as vagas, acessveis a todos os empregados
e no apenas aos que possam ter sido declarados excedentes. Os processos de
formao necessrios para facilitar a reciclagem dos empregados que desejam
mudar, ou que so obrigados a isso, so financiados por um Fundo de Educao e Emprego. Tambm existe um programa de intercmbio entre os Ministrios de Agricultura, Territrio e gua, que facilita atribuies temporrias
a postos de mesmo nvel em outro ministrio, com a finalidade de melhorar
relaes, intercmbio de informao, aprendizado e melhoria da empregabilidade do pessoal.
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Os critrios que os reformadores pretendiam vincular progresso salarial, substituindo a antiguidade e os critrios tradicionais so, por um lado,
o desenvolvimento de competncia e, por outro, o alto desempenho. Os dois
critrios implicam mudanas considerveis na estratgia de compensao,
descritas como a substituio de sistemas de retribuio baseados no cargo,
com descries detalhadas destinadas a assegurar um tratamento eqitativo
dos empregados, por sistemas bem mais flexveis, baseados na pessoa, nos
quais os empregados so avaliados por sua competncia e agrupados em famlias de postos, que representam escalas ou categorias ampliadas (broadly
banded grades) (White, 1998, p. 84). Assim, o desempenho e o aprendizado
possibilitam avanar atravs de faixas salariais que, em alguns casos, como no
SCS britnico (Horton, 2000, p. 17), proporcionam flexibilidade ainda maior.
Na Itlia (Ruffini, 2000, p. 146) foram criadas quatro faixas amplas, que substituem as graduaes anteriores, cada uma delas integrando entre quatro e
seis escales. Em algumas agncias norte-americanas (Thompson e Cachares,
2000, p. 242) a criao de escales em cada uma das faixas foi evitada, para
que o itinerrio de progresso no ficasse preestabelecido, permitindo dessa
forma maior flexibilidade. Entretanto, a aplicao de sistemas de pagamento
por competncia, no sentido estrito (Ledford, 1989) no chegou s organizaes pblicas nesse formato. Apesar de sua aplicabilidade ter sido destacada em alguns servios pblicos, como na administrao escolar ou policial
(Sharref, 1994, p. 68 e seguintes), seu uso nos sistemas pblicos, inclusive no
Reino Unido, que , como vimos, o pas mais adiantado no uso do enfoque
da competncia, permanece bem longe das experincias de aplicao no setor
privado (Hondeghem, 2002, p. 176).
A terceira grande linha em matria salarial consiste na introduo de
frmulas de retribuio varivel associada ao desempenho (performance related pay). A experincia absolutamente generalizada, tanto no que se refere
extenso das tentativas de implantar essas prticas salariais, como na valorizao pouco otimista ou, pelo menos, muito matizada, de seus resultados
efetivos (White, 1998; World Bank, 2000; Horton e Farnham, 2000). Assim,
na Frana, Alemanha, Espanha e Itlia, a percepo generalizada de que
sua capacidade para distinguir os nveis de desempenho foi extremamente
limitada (Ruffini, 2000, p. 145). No Reino Unido (Horton, 2000, p. 218), onde
o pagamento por desempenho muito se difundiu, assim como nos Estados
Unidos, ele fortemente criticado pelos empregados pblicos, embora continue sendo apoiado por um nmero no desprezvel de dirigentes. Contudo,
alguns estudos destacam diferenas de percepo quanto ao sucesso desses
esquemas de retribuio e mostram que no setor pblico se acredita menos
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Outras formas de flexibilizao merecem ser mencionadas. O horrio flexvel ou flexitime, mediante o qual os empregados podem variar os horrios de
entrada e sada sem prejuzo de um perodo nuclear de presena obrigatria
para todos, a mais difundida das frmulas de flexibilizao do tempo de trabalho tambm no setor pblico (Brewster e outros, 1997, p. 167-168; Horton e
Farnham, 2000). O trabalho a distncia, em suas diversas formas, est avanando neste momento com muito mais rapidez na administrao norte-americana
do que nos pases europeus, nos quais continua sendo, em geral, uma frmula
pouco utilizada (Hegewish, 1999, p. 127).
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OS PROCESSOS DE REFORMA
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cional vigor da liderana poltica que se deu nas experincias britnica, australiana e neozelandesa, e, depois de constatar os inmeros fracassos colhidos
por orientaes semelhantes em outros pases, defende justamente um enfoque
contrrio, baseado na reduo da escala das reformas, sua implantao gradual
e uma filosofia centralizada que procura converter os dirigentes de linha em
proprietrios das inovaes (Polidano, 2001). Esta foi tambm a orientao,
batizada como incrementalismo estratgico, adotada pelo Banco Mundial
para as reformas nas situaes em que as capacidades iniciais so baixas, como
o caso de muitos pases do terceiro mundo (World Bank, 2003, p. 180).
Nos Estados Unidos, o planejamento aparente do processo de reforma no
perodo examinado no se afastaria em muitos pontos daquilo que caracteriza
os trs pases citados. No mbito federal (U. S. National Performance Review,
1993), como tambm no estatal e local (National Commission on the State and
Local Public Service, 1993), desenvolveram-se vises sistmicas das reformas
e, no mbito federal, a visualizao de uma liderana poltica presidencial manifestou-se de forma clara, com o vice-presidente Al Gore assumindo nesse
sentido um papel especfico. Em 1995 (Thompson e Cachares, 2000, p. 240),
um projeto legislativo estava pronto para implantar as principais recomendaes da NPR quanto reforma do servio civil, incorporando faixas amplas
para substituir as velhas graduaes, eliminando requisitos de antiguidade e
facilitando a remoo de empregados de baixo desempenho, junto com outras medidas de mudana. A oposio do Congresso impediu sua aprovao,
fazendo que o enfoque global e de alto a baixo tivesse que dar lugar a outros
procedimentos (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 82), menos contundentes.
Como dissemos, a reforma nos Estados Unidos adotou uma trajetria
desagregada (Kamarck e outros, 2003). As agncias que puderam ou souberam fazer uso de seu poder negociador com o respectivo comit do Congresso
foram autorizadas a realizar reformas significativas, s quais j nos referimos.
Da mesma forma, ainda que com mais lgica, por causa de sua autonomia, os
Estados e os governos locais protagonizaram mudanas de alcance bastante
desigual e fragmentado.
A Sucia pas onde, como vimos, tambm se desenvolveram mudanas
significativas fugiu, em geral, dos estilos ruidosos de implementao das reformas (Pollitt e Bouckaert, 2000, p. 265), sendo esta uma das caractersticas
genericamente atribudas aos pases nrdicos europeus. Nesses pases, pelo
contrrio, se impuseram procedimentos, habituais nesses contextos culturais,
nos quais se incentiva o dilogo com os setores e corporaes interessadas nas
diversas matrias, e se usam intensivamente as estratgias de acerto/erro e dos
planos-piloto para testar as mudanas antes de implant-las em carter geral.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Fez parte desta orientao para o consenso um grande esforo para minimizar
as demisses obrigatrias de funcionrios pblicos. O mesmo tipo de processo,
predominantemente gradual e seletivo, caracterizou (Pollitt e Bouckaert, 2000,
p. 248) as reformas na Holanda.
Uma caracterstica das reformas na Alemanha, que foram mais difceis do
que em outros pases devido s restries do seu marco constitucional e legal
(Siedentopf, 1990), foi uma orientao de baixo para cima (bottom-up), no que
se referia ao papel desempenhado pelas diversas instncias da administrao.
Para Klages e Lffler (1996, p. 134), faltaram virtualmente ao governo federal
as iniciativas reformadoras, tanto que alguns Lnder se mostraram incentivadores de reformas, mas seus verdadeiros empreendedores foram os governos
locais. Algumas experincias na Espanha apontariam na mesma direo.
O problema dos enfoques fragmentados, de baixo para cima, que eles
prejudicam as solues das dificuldades de macro-reformas, imprescindveis
quando existem regras de jogo globais que devem ser revistas ou substitudas.
Isto no deve ser entendido como sobrevalorizao da dimenso jurdica das
reformas. Talvez o caso mais adequado para se refletir sobre esse extremo seja a
Itlia. Como indicamos antes, a Ordem 29/93 incorporou uma reforma global,
profunda, da funo pblica italiana, sob as premissas da privatizao ou laboralizao, que se situa no campo daquilo que Snchez Morn (1994) chamou
de uma revoluo constitucional. At que ponto a nova legislao modificou
as coisas, transformando, de fato e produndamente, o statu quo? Para Ruffini
(2000, p. 139), os novos regulamentos no foram plenamente aceitos e postos
em prtica. Para desenvolver uma nova e mais efetiva gesto das pessoas preciso, primeiro, desenvolver as competncias dos dirigentes e mudar o ethos da
gesto, no interior da administrao pblica. Esta reflexo nos parece valiosa
e plenamente aplicvel, em especial as culturas poltico-administrativas que,
como as europias do sul, tendem a pensar nas leis sobretudo na hora de mudar as coisas, de forma que convivem com graus de no-cumprimento muitas
vezes notveis.
BALANO E PERSPECTIVAS
Anotaremos, para concluir este captulo, algumas reflexes sugeridas por
esta explorao de tendncias de mudana.
A primeira delas que as reformas da gesto de recursos humanos no
setor pblico, das quais falamos, eram e so necessrias, isto , respondem a
necessidades e demandas sociais efetivas. Os sistemas burocrticos tradicio-
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A apario dos administradores pressupe a ruptura desse dualismo, profundamente interiorizado durante um longo tempo, no apenas no funcionamento das administraes, mas tambm na prpria conscincia social. Quais
so as causas da crise do modelo? A que se deve a ecloso gerencial?
A nosso ver, as bases profundas da crise do paradigma weberiano se estabeleceram h muitas dcadas, to logo comeou a irrefrevel evoluo dos Estados modernos no sentido do que hoje chamamos de Estado provedor, social
ou de bem-estar. Considerada no contexto do Estado liberal, como garantia de
uma aplicao imparcial e impessoal da norma, a burocracia weberiana manifesta precocemente, pelo menos no nvel da anlise, sua inadaptao a essa
evoluo. Os governos vm assumindo crescentemente a prestao de servios
em sua maior parte sob a forma de prestao direta , o que vai aumentando
gradualmente a dimenso empresarial de uma boa parte de sua atuao. A legitimidade governamental que deriva da submisso ao direito deve ser cada vez
mais complementada pela legitimidade que deriva da eficcia.
A enorme expanso da atividade de prestao de servios por parte dos
poderes pblicos d lugar a uma crescente complexidade e diversificao dos
processos de produo dos servios (Echebarria, 1993, p. 93 e seguintes). A necessidade de atores capazes de se colocarem frente daqueles processos, garantindo sua eficcia, no atendida adequadamente por nenhum dos dois atores
bsicos do sistema. O cenrio adequado para a ruptura do dualismo parece
montado e, no entanto, no o ser at pocas muito mais recentes, quando o
fenmeno do gerenciamento acabe por se impor na prtica, em muitos caso,
ou, ao menos, acabe por ser assumido como tendncia desejvel, em muitos
outros (Cabrerro, 1991).
A explicao mais coerente e difundida entre os que analisaram o processo no deixa de ser paradoxal. Embora o nascimento e o desenvolvimento
do estado de bem-estar incorporassem as necessidades apontadas, ser precisamente a sua crise que far que as respostas aflorem e se generalizem. A
crise fiscal e a crescente restrio de recursos disposio dos governos atuaro como o estopim capaz de questionar o status quo e implantar um modelo
alternativo.
Para Sue Richards (1994, p. 5-9), que analisa o fenmeno a partir da experincia britnica, mas em escalas aplicveis a condies que nos so mais
prximas, a fase de expanso do estado de bem-estar foi protagonizada por
dois atores principais: os polticos e os profissionais (tcnicos e especialistas incorporados administrao para a prestao de um volume crescente de servios). Ambos os protagonistas atuavam como foras de expanso das respostas
pblicas. Os primeiros, pressionados por uma demanda social crescente, cuja
167
satisfao era a chave para competir com xito no mercado eleitoral. Os segundos, impulsionados pelas mesmas necessidades, vividas em suas relaes com
os usurios reais ou potenciais dos servios, assim como por seu interesse em
consolidar seu peso e seu protagonismo no sistema. No meio, uma burocracia
dbil, administrando e dando forma s intervenes e transaes dos dois
atores principais.
A autora britnica acredita que o modelo pode subsistir, embora seja
possvel alimentar suas tendncias expansivas intrnsecas atravs do crescimento incremental sustentado dos oramentos pblicos. Quando a magnitude
alcanada pelo gasto pblico e a necessidade de polticas oramentrias restritivas questionam a viabilidade econmica daquele, os polticos comeam a
perceber a necessidade de introduzir disciplina no sistema. A incorporao
dos managers, portadores dos valores e dos saberes prprios da racionalidade
econmica, lhes permitir orientar a administrao na produo de melhoras
de eficincia.
Cabe reter, desta anlise, duas notas significativas. A primeira que a
gerencializao aparece vinculada a uma reao das classes polticas dirigentes,
destinada a tomar o controle do sistema, impondo seu poder sobre o que Clarke e Newman (1997, p. 13) chamam de coalizo buro-profissional e utilizando
para isso um novo ator, os dirigentes, que assumiro um protagonismo destacado. A segunda, que a funo diretiva, embora necessria muito antes, em
nossa anlise, como conseqncia da lgica evolutiva do Estado moderno, no
se generaliza a no ser sob o impulso da crise de recursos e da restrio dos
gastos pblicos. Esta segunda nota explicar o contundente vis eficientista,
fortemente orientado para a reduo de gastos, que a irrupo dos managers
adotou em muitos casos, e que deu lugar a algumas das conseqncias mais
discutveis desses processos.
No contexto pblico espanhol, o fenmeno da gerencializao , sem dvida, muito mais incipiente que no Reino Unido ou em outros pases, como
Austrlia, Nova Zelndia, Sucia e Dinamarca (Schwartz, 1994; Boston e outros, 1997), que passaram por processos de ampla transformao de seus sistemas pblicos, alm de muitos outros (Estados Unidos, Canad, Holanda), em
cujas tradies administrativas a funo diretiva alcanou um notvel grau de
desenvolvimento. Pases mais prximos da nossa cultura administrativa, como
a Itlia, tm estimulado reformas destinadas a consolidar a dirigenza pubblica
como um estrato dotado de lgica e caractersticas prprias e diferenciado da
funo pblica ordinria.
No entanto, se sustentarmos e creio que devemos faz-lo que a anlise anterior decorre basicamente de aplicao nossa administrao pblica
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demais servidores pblicos. Certamente, h pases, como a Frana, a Alemanha, a Blgica e a Espanha, que no se incluem nessa tendncia o que no
impediu um uso crescente da formao de dirigentes em todos eles, embora o
desenvolvimento da administrao pblica ainda apresente significativos dficits de institucionalizao (Jimnez Asensio, 1995).
A diferenciao a que fizemos referncia no deve ser confundida com
a total discricionariedade na nomeao de dirigentes por razes polticas
(Longo, 1999b). Os governos necessitam de um certo nmero de nomeaes
polticas, que costumam fixar atravs de diversas tcnicas. Assim, na Frana
as limitaes ao pessoal de nomeao direta pelos ministros so basicamente
oramentrias. Atualmente, uns 450 cargos so assim preenchidos (Burnham,
2000, p. 101). Nos Estados Unidos, cerca de 10% dos cargos superiores, mais
alguns cargos especficos no nvel de executive schedule, totalizam uns 1.350
cargos da rea executiva federal. Na Sucia, o nmero desses cargos estabelecido por acordo entre os partidos. Na Alemanha e na Blgica vigoram sistemas
hbridos de nomeao para esses cargos e utilizado um sistema de pool, em
que, para se fazer parte dele, so considerados alguns requisitos, como um grau
universitrio e s vezes um exame, e cujos integrantes podem ser objeto de
uma nomeao poltica discricionria (World Bank, 2000).
A orientao diferenciadora a que fazamos referncia se fundamenta,
ao contrrio, em modelos de separao entre os padres de responsabilidade
prprios da poltica e da gesto (Jimnez Asensio, 1998), que partem do reconhecimento de uma esfera gerencial que deve ser coberta por dirigentes pblicos profissionais, sujeitos ao mandato poltico, mas aos quais se reconhece
uma esfera prpria de deciso, que exercida conforme padres estabelecidos
em contratos (Laegreid, 2000) baseados no princpio de responsabilidade por
resultados. Algumas das reformas que afetaram os postos superiores dos sistemas do servio pblico seguiram essa orientao.
Assim, no Reino Unido (OCDE, 1999c, p. 8), criava-se, em 1996, o Senior
Civil Service (SCS), que englobava e ampliava a Open Structure anterior do CS e
que incorpora os trs mil cargos superiores da administrao britnica. O SCS
inclui todos os diretores executivos das agncias, alguns dos quais so trazidos
de fora do CS mediante contratos por prazo limitado e renovvel. A maioria,
no entanto, tem contratos por prazo indeterminado. Os cargos do SCS so avaliados atravs de um novo sistema (JESP, Job Evaluation for Senior Posts), e a
todos so aplicadas formas de retribuio varivel por desempenho. A poltica
salarial gerida por um rgo que responde diretamente ao Primeiro Ministro. Sistemas avanados de gesto do desempenho, inclusive avaliaes de 360
graus e outras tcnicas, tm sido implantados no SCS pelo Cabinet Office.
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GESTO
DO ESPAO
POLTICO
GESTO
ESTRATGICA
GESTO
OPERACIONAL
Para desenvolver essa estratgia, o dirigente precisa operar em uma segunda esfera Moore a chama de political management, que traduziremos,
com algumas reservas, como gesto do ambiente poltico com o objetivo de
obter a legitimao, o apoio, a colaborao e os recursos necessrios, adminis-
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trando para isso as relaes com um grupo de atores, internos e externos, que
constituem seu contexto autorizador. Esse contexto inclui, antes de tudo, seus
superiores polticos, mas tambm todos aqueles atores sobre os quais o dirigente no goza de autoridade formal: outros dirigentes, de sua prpria ou de outras
organizaes, grupos de interesse, cidados, meios de comunicao etc.
Por ltimo, trabalhando na terceira esfera, a gesto operacional, o dirigente deve conseguir que a organizao a seu cargo, composta pelo conjunto
de meios e recursos situados sob sua autoridade formal, atue eficaz e eficientemente para alcanar os objetivos perseguidos, assumindo, alm disso, a responsabilidade pelos resultados alcanados.
Este ltimo seria o terreno mais conhecido e convencionalmente aceito
do exerccio da direo, mas, se nos limitarmos a ele, a funo de dirigir fica
empobrecida, como sublinha Moore, ignorando as esferas do management estratgico e poltico. Seria como pedir a um dirigente pblico menos do que
nossas sociedades esto acostumadas a exigir de um dirigente privado ou de
um executivo de empresa. Mais do que isso, provavelmente a complexidade
dos problemas enfrentados pelo setor pblico e a complexidade de seu contexto autorizador fazem essas esferas da gesto mais exigentes no mbito pblico
do que no privado. Bourgault e Savoie (2000, p. 376), em um trabalho recente
sobre o servio civil superior canadense, ressaltam essa dimenso da funo
gerencial pblica de forma coincidente com o modelo descrito.
A adoo do modelo da KSG como indicativo compatvel com uma
viso contingente do trabalho diretivo. O xito ou fracasso deste implica
solicitaes que operam de maneira diversa em contextos diferentes, como
bem demonstra a tipologia de perfis diretivos de Strand (1987), til como
referncia analtica para reconhecer diversos graus e formas de manifestaes da liderana na gerncia pblica. Apresentando-se com duas dimenses
o grau de estabilidade/mudana, por um lado, e a orientao que prefere
estabilidade/resultados, por outro surge uma tipologia de dirigentes pblicos formada por quatro arqutipos: o administrador, o produtor, o empreendedor e o integrador, cada um dos quais poderia ser visto como uma
concretizao diferente do dirigente genrico de Moore, em circunstncias
especficas e diversas.
Essa aproximao bsica funo diretiva pblica, sem dvida exigente,
mostra-se coerente com a que resulta dos trabalhos mais recentes do Comit
de Gesto do Servio Civil do Reino Unido (Civil Service Management Board,
CSMB), que tem por objetivo a produo de um modelo de competncias de
direo para o servio civil superior. Os valores e temas que configuram
o modelo bsico de direo pblica para o CSMB incluem elementos como
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MRITO E FLEXIBILIDADE
inovao, criatividade, aprendizagem, viso aberta ao exterior, trabalho em parcerias ou redes, e mais outros prprios da gesto operacional.
Um espao de
discricionariedade
Um conjunto
de valores de
referncia
Um sistema
de controle e
prestao
de contas
Um regime
de prmios e
sanes
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Para a redao dessa parte, o autor se baseia em lies e conversas de trabalho com seu
colega do IDGP da Esade, atualmente no Banco Interamericano de Desenvolvimento,
professor Koldo Echebarria, cujas idias adapta e desenvolve, sendo porm o texto de
exclusiva responsabilidade do autor.
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Um espao de discricionariedade
No existe exerccio de direo sem a capacidade de fazer opes e de
tomar decises. No h gerncia em que a atividade seja, no fundamental, de
mera aplicao de normas ou execuo de instrues emanadas de outros.
Quando o que se espera do funcionrio pblico, como sucede no modelo burocrtico de administrao (pelo menos na sua formulao mais arquetpica),
a aplicao impessoal de regras e a observao fiel de procedimentos preestabelecidos, a atribuio de autoridade hierrquica no equivale habilitao
real para o exerccio de uma funo diretiva, entendida como normal, por
exemplo, no mundo da empresa.
Por isso, os reformadores britnicos da dcada de 1980 cunharam a expresso right to manage para se referir ao necessrio alargamento da discricionariedade diretiva exigida por seu objetivo de gerenciar os servios pblicos.
A prpria pretenso de tornar os executivos pblicos responsveis perante o
poder pblico, trazia consigo a necessidade de ampliar o grau de autonomia
para decidir. Somente assim caberia introduzir mecanismos de prestao de
contas sobre os resultados da gesto, indo alm dos controles de procedimentos tpicos das burocracias, incapazes de assegurar a eficcia e a eficincia dos
processos de produo dos servios.
A reforma gerencial prope um aumento da discricionariedade do gestor pblico. Esse trao comum s diferentes vises e orientaes daquela reforma. Kettl (1997, p. 448) o observou tanto nas aproximaes mais baseadas
nos desenhos contratuais e nos sistemas de incentivos, quanto naquelas que
se baseiam na confiana, no empowerment e nas recompensas intrnsecas do
servio pblico. A mesma coincidncia se verifica entre modelos de reforma
que acentuam o protagonismo do dirigente e daqueles que transferem faculdades de deciso para os escales inferiores da pirmide hierrquica (Peters,
1996, p. 19).
Este ltimo ponto levanta uma questo importante: a relao entre discricionariedade gerencial e empowerment. Cada vez mais, as organizaes pblicas precisam transferir capacidade de deciso a pessoas situadas em escales
inferiores da hierarquia ou em sua prpria base operacional. A atuao baseada em opinies profissionais especializadas formuladas livremente necessria
especialmente quando se enfrentam problemas complexos; e, sobretudo, quando preciso articular frmulas de colaborao interorganizacional (Bardach,
1998, p. 117 e seguintes). Pois bem, somente o dirigente pblico dotado de
uma margem de discricionariedade significativa assumir os riscos que decorrem de delegar toda essa capacidade decisria. O administrador burocrtico,
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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MRITO E FLEXIBILIDADE
formas estveis de atuao das administraes. Resumimos algumas das dificuldades caractersticas do controle de desempenho nestas quatro perguntas:
como definir o desempenho? Quem o define e quem se responsabiliza por ele?
Quem o avalia? Como ele avaliado? (Longo, 2003b). Os especialistas tm
destacado (Mendoza, 1993, p. 44 e seguintes) como sua implantao, alm dos
obstculos tcnicos, enfrenta as resistncias prprias de uma mudana cultural
transcendente, que deve ser adequadamente gerida.
Essas dificuldades se acentuam quando, como se exige de forma cada
vez mais freqente da gesto pblica, necessrio atuar atravs de frmulas
de colaborao interorganizacional. Em primeiro lugar, a implementao de
polticas pblicas mediante mecanismos de colaborao interorganizacionais
aumenta a probabilidade de que apaream prioridades polticas diferentes, ou
pelo menos matizes diferentes em relao aos resultados desejveis, sem que
exista um critrio apenas tcnico para resolver o problema (Conselho Cientfico do CLAD, 2000, p. 59). Tudo isso aumenta a dificuldade para definir metas
de desempenho. Em segundo lugar, e principalmente, a responsabilizao pelo
desempenho enfrenta uma especial dificuldade para identificar quem responsvel por um resultado, quando falamos dos que no Reino Unido se chamaram
wicked problems, que so precisamente aqueles problemas que cruzam transversalmente as fronteiras dos departamentos e das organizaes e resistem a
serem resolvidos atravs das solues disponveis no repertrio de atuao de
uma nica organizao (Clarke e Stewart, 1997). Em definitivo, nos espaos de
colaborao se coloca o problema crucial de como responsabilizar por resultados quando nenhum ministrio, departamento, comit ou agncia dispe do
espao de controle necessrio para influir suficientemente sobre aquele (Perri
6 e outros, 2002, p. 176).
A nosso ver, o que esses cenrios evidenciam , sobretudo, que a responsabilizao dos dirigentes pblicos pelo desempenho deve se afastar dos padres neo-tayloristas, que buscam sempre a simplicidade da comparao de
uma meta ou padro com um indicador de resultado, de preferncia quantitativo. A direo pblica se exerce freqentemente em situaes que exigem um
manejo melhor da complexidade. A medio e avaliao dos resultados, por
si mesmas, no so a soluo para todos os problemas de responsabilizao
pelo desempenho na gesto pblica (Bardach, 1998, p. 148). Pelo contrrio, a
medio das realizaes deve ser pensada no tanto como uma finalidade em si
mesma, mas como um instrumento muito importante, capaz de ajudar a manter um dilogo continuado sobre o desempenho (Diiulio, 1994) entre o rgo
de controle e a organizao responsabilizada. Freqentemente, para ser frutfero, esse dilogo dever combinar informao sobre o resultado e apreciao
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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O que se disse no significa que tais garantias devam dar lugar a um universo comum de normas que integre a direo pblica profissional na funo
pblica ordinria. Pelo contrrio, a implementao de um regime de incentivos capaz de estimular adequadamente o aparecimento e a atrao de vocaes diretivas e o prprio exerccio da direo pblica exige pautas especficas
de flexibilidade, semelhantes s que existem nas empresas para a configurao
das condies de trabalho de seus dirigentes. No se pode normatizar a funo diretiva com a rigidez que encontramos normalmente nos regulamentos
gerais do emprego pblico. A vinculao clara da continuidade no cargo, a
carreira e a retribuio conforme os resultados, fariam parte de regras do jogo
capazes de tornar possvel esse marco, rigoroso porm mais flexvel, de prmios e sanes.
Essa convico parece ter aberto passagem entre os reformadores que,
como antes mencionamos, estimularam mudanas nesse campo, no mbito
das democracias avanadas. A criao de estatutos especficos para o pessoal
diretivo, que destacamos como orientao freqente, atende a essa necessidade
de combinar os mecanismos de garantia do profissionalismo gerencial com a
possibilidade de aplicar regras de gesto de recursos humanos adaptadas aos
postos de direo.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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A conjugao dos quatro elementos que desenvolvemos nessa parte configura o marco de responsabilidade prprio da direo pblica profissional. Pois
bem, ser a gerncia pblica uma profisso? A resposta depende de qual seja o
conceito de profisso que se adote. Alguns estudos tm demonstrado reservas
em lhe atribuir tal carter, aduzindo: a) a ausncia de um critrio atualizado
de racionalidade tcnica que possa ser invocado pelos dirigentes e possa ser
atribudo a um processo especfico de educao formal; b) uma responsabilizao bem mais hierrquica do que baseada em padres profissionais, e c) um
grau de complexidade das decises operativas insuficiente para defender a autonomia da opinio profissional especializada, frente intromisso hierrquica
(Matheson, 1998).
Em todo o caso, o importante no se a gerncia pblica se encaixa, em
maior ou menor medida, em um determinado conceito de profisso. O prprio
trabalho citado, depois de concluir que a alta direo pblica no poder alcanar nunca uma forma de organizao profissional to forte quanto a advocacia
ou a medicina, acrescenta que ela adquirir uma dimenso mais profissional
quando possuir um maior grau de estabilidade no emprego, de definio funcional e de organizao horizontal. Em definitivo, isso o mais importante: o
fato de que os sistemas pblicos contemporneos precisam, por razes que j
foram expostas, definir e organizar um espao diretivo profissional, diferente
dos que correspondem poltica e s outras profisses pblicas, e subordin-lo
a pessoas dotadas do elenco de competncias necessrias e imbudas do ethos
gerencial que indicamos.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Um enfoque contingente
Ento, onde comeam e onde terminam, nas organizaes pblicas, as
responsabilidades polticas e gerenciais? Quando, por estarmos no interior
do espao diretivo, deve a poltica autolimitar-se e prescindir de suas tendncias expansivas, de carter usurpador ou colonizador? Em que tipo de situaes ou postos devem prevalecer critrios profissionais na busca e captura
dos perfis de competncias necessrios? Talvez o problema esteja em buscar
uma resposta normativa para essa srie de perguntas, tentando fundament-las em uma delimitao conceitual vlida genericamente para toda classe
de postos e circunstncias (qual seria a singularidade essencial do dirigente em contraste com o poltico). Provavelmente no existe tal resposta.
Poltica e gerncia pblica so esferas chamadas a coexistir na direo das
organizaes pblicas, que parece configurar-se para tanto como um todo,
no qual, embora seja claro que a segunda est subordinada primeira, fica
particularmente difcil delimitar seus contornos e precisar em conseqncia
o alcance da dita subordinao e os mecanismos atravs dos quais se d a
relao entre ambas.
Em conseqncia, talvez fosse mais til aplicar nossa explorao um
enfoque contingente, pensando que os espaos polticos e diretivos se articulam mais ou menos harmoniosamente em uma dada situao, em funo
de que o desenho dos postos responda de maneira mais ou menos adequada
a uma srie de circunstncias concorrentes, que operariam como fatores de
contingncia.
A partir de um ponto de vista descritivo, esse enfoque nos indicaria as variveis que, na organizao ou em seu cenrio, favorecem a apario de postos
de um tipo ou de outro. E a partir de um ponto de vista prescritivo ou normativo, ele nos informaria acerca da desejabilidade de uma configurao diretiva
(poltica) ou outra (profissional) para a direo de organizaes concretas, ou
departamentos ou reas das mesmas. Essa orientao nos levaria tambm a
sustentar que as respostas dadas questo, em um determinado contexto institucional, poderiam no ser as adequadas para um contexto diferente, em que
tais fatores operassem de maneira distinta.
Sendo assim (e o que aventamos no passa de uma hiptese que acreditamos seja digna de ser explorada), a reflexo deveria levar busca desses fatores,
identificao das variveis que estimulam e aconselham ao mesmo tempo a
concepo de um cargo como poltico ou diretivo, oferecendo ento chaves
para uma configurao institucional harmnica daquilo que estamos chamando de espao diretivo. Com tal carter de explorao inicial, apresentamos, na
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Direo profissional
Direo poltica
Matria
Politicamente neutra
Politicamente diferenciadora
Papel
Despolitizado
Politizado
Produto
Estvel
Instvel
Padronizvel
No padronizvel
Sofisticado
Simples
Sistema de gesto
figura 11, quatro variveis que, a nosso ver, poderiam operar como fatores de
contingncia da dita configurao.
a) A matria: entendemos por tal o contedo ou universo temtico em que se
desdobra a funo atribuda ao cargo. A dimenso relevante nessa varivel
sua politizao, isto , o grau de proximidade do contedo temtico em torno
do qual gravita a funo de direo, assim como das decises que se devem
adotar no exerccio da mesma, dos elementos nucleares de diferenciao entre foras ou empreendimentos polticos. Em outras palavras, falaramos de
uma matria politicamente neutra, quando se depreendesse de seu contedo
um baixo grau de exigibilidade de lealdades especficas, na direo de um
projeto ou de um fato poltico claramente diferenciado. Pelo contrrio, a matria seria politicamente diferenciadora quando a dita exigibilidade fosse de
alto grau. Mais do que matrias genericamente qualificveis como de um tipo
ou de outro, existiro contextos, histrias e circunstncias em que a dimenso de politizao concorrer em grau diferente.
b) O papel: o segundo fator de contingncia se relaciona com as caractersticas do papel que o titular do cargo se v obrigado a desempenhar. Tambm
aqui, a politizao a dimenso que deve ser considerada. Entenderemos
por politizao do papel o grau de sua proximidade com as relaes e transaes caractersticas do mercado poltico (solicitaes de tarefas, atividades
predominantes, estilo de comportamento) exigido pela funo de direo
que o cargo leva consigo. Esse fator se manifestar freqentemente de modo
ostensivo na magnitude ordinria do componente externo (parlamentar-in-
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MRITO E FLEXIBILIDADE
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A estrutura organizacional
A estrutura, ou conjunto das formas que a organizao adota para dividir
e coordenar o trabalho (Mintzberg, 1984), uma das primeiras reas afetadas.
So duas as principais variveis do desenho estrutural em que um propsito
institucionalizador da direo pblica exige reformas significativas.
a) A primeira se relaciona com a localizao do poder de deciso e do jogo
centralizao/descentralizao. O habitat estrutural que favorece o enraizamento e o desenvolvimento da gerncia pblica exige, como vimos antes,
desenhos descentralizados, se os comparamos com os padres estruturais
prprios das burocracias pblicas tradicionais. Falamos de uma descentralizao vertical limitada, em que uma parte do poder de deciso flui e se
desloca a partir do vrtice estratgico (direo poltica) e da tecnoestrutura, e
fortalece a capacidade decisria da parte superior da linha mdia (dirigentes
de linha). Como vimos antes, a configurao de um espao de discricionariedade diretiva exige tanto a delegao estvel de poder decisrio quanto a
transferncia de faculdades de gesto sobre os recursos.
b) A segunda aponta para a construo de sistemas de planejamento e controle
baseados em resultados, capazes de fundamentar um controle adequado do
desempenho diretivo, o que implica igualmente uma mudana significativa, a
que j fizemos referncia, da tipologia de controles e de sua administrao.
A interveno na estrutura condio no suficiente, mas necessria, para
a institucionalizao da direo pblica. O novo marco de responsabilidade se
apia em um desenho estrutural que as burocracias pblicas, tanto as de lgica
espontnea (reas tradicionais) como as de lgica profissional (servios para as
pessoas) no assumem como prprio. Quando os dirigentes pblicos, como
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Em todo caso, o desenvolvimento da funo diretiva no precisa esperar pelas reformas jurdicas. Em primeiro lugar, porque as necessidades das
organizaes pblicas precedem estas ltimas. Em segundo lugar, porque as
melhores reformas legais so, freqentemente, aquelas que consolidam e institucionalizam mudanas efetivamente ocorridas, mais do que as que definem
a priori o contedo das mesmas. Por ltimo, porque o principal agente impulsionador do desenvolvimento da funo diretiva pblica no est fadado a
ser o legislador, e sim o governo. As novas regras somente servem realmente
para mudar as coisas quando acompanham claras estratgias governamentais
de mudana.
As competncias gerenciais
O que foi exposto de pouco serviria, na prtica, sem a existncia de dirigentes capacitados para desempenhar o papel que lhe reservamos. A institucionalizao da direo pblica requer diramos no lxico atual da gesto de
recursos humanos dirigentes dotados das exatas competncias. Temos aqui
em mente tudo o que foi dito no captulo 1 sobre a gesto por competncias e
sobre a presena desse enfoque de gesto de recursos humanos nas reformas
do emprego pblico, descritas no captulo anterior.
Em outro lugar (Longo, 2002), tentamos nos aprofundar na aplicabilidade
da noo de competncias no desenvolvimento de dirigentes pblicos. Aqui,
nos limitaremos a recordar que essa noo transcende amplamente a de conhecimentos tcnicos. A qualificao diretiva depende de uma srie de atributos
entre os quais se devem incluir as motivaes, os traos de carter, os conceitos de si mesmo, atitudes ou valores, destrezas e capacidades cognitivas e de
conduta. A combinao dessas qualidades em perfis de competncias diretivas
capazes de prefigurar um desempenho de xito leva a processos de definio
que possuem uma forte carga situacional. Por isso, a anlise do contexto uma
parte muito importante deles. A definio de perfis de competncia adaptados
realidade um primeiro passo imprescindvel para empreender prticas de
gesto destinadas a fortalecer a capacidade diretiva das organizaes pblicas.
A obteno de uma massa crtica de dirigentes competentes exigir, a
partir de agora, a adoo de vigorosos programas de desenvolvimento diretivo,
combinando para isso diferentes tipos de polticas de recursos humanos: do recrutamento remunerao, carreira, avaliao ou formao. Sem dvida,
tudo isso ser mais ou menos facilitado ou dificultado pelos xitos alcanados
nas reformas a que se referem as duas partes anteriores.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
A nosso ver, a mudana cultural necessria para o enraizamento e o desenvolvimento da direo pblica deve se dar principalmente em duas frentes,
de escalas diferentes: a da cultura poltica global da sociedade e a da cultura
interna das diferentes organizaes pblicas.
A primeira dessas frentes implica uma atualizao de nossa cultura poltica, em particular no que respeita s relaes entre poltica e administrao. A
superao do que em outro lugar (Longo, 1999b, p. 36) chamamos de metafsica da confiana, legitimadora de vises colonizadoras da gerncia pblica
pelas classes polticas, resulta imprescindvel. Na base dessa nova cultura de
autolimitao da poltica h, por uma parte, uma nova maneira de conceber a
forma de dirigir as instituies e, de outra parte, a convico de que a existncia
de uma administrao profissional, da qual a direo pblica uma parte inseparvel, constitui um sinal de identidade das democracias avanadas. J so
muitas as evidncias de que esses modelos autolimitadores, respeitosos com o
espao prprio da gerncia pblica, no despolitizam as administraes, mas,
pelo contrrio, provocam normalmente um maior controle das organizaes
pblicas pela poltica.
A segunda frente aponta para o repertrio de premissas tcitas compartilhadas, que configurariam (Schein, 1999) o substrato cultural profundo das
organizaes pblicas. O que encontramos aqui, na maioria dos casos, so ambientes culturais que representam, simbolizam e legitimam diferentes modalidades de coexistncia e interao entre os dois atores da tradio weberiana:
polticos e funcionrios, ou, o que o mesmo, diversas manifestaes concretas
do paradigma burocrtico de administrao pblica, do qual, como vimos, a
figura e o papel do manager pblico ficam distantes. A direo pblica profissional necessariamente assentar sua consolidao em uma superao desses
elementos culturais, o que supem falar de processos necessariamente amplos
e graduais, que estimularo e sero ao mesmo tempo estimulados pelos avanos nas outras reas de interveno que mencionamos.
A institucionalizao da gerncia pblica profissional exigir que se avance no desenvolvimento de uma identidade coletiva reconhecvel. Para isso, parece-nos necessria a existncia de uma massa crtica suficiente de pessoas que
reconheam a si mesmas como dirigentes pblicos, construindo essa percepo sobre um modelo genrico de funo diretiva comum e de acordo com os
traos bsicos que descrevemos, e sobre um conjunto de competncias profissionais diferenciadas, coerentes. A criao e o desenvolvimento de vnculos
de diversos tipos, a freqncia dos intercmbios, a participao conjunta em
programas de capacitao gerencial, a integrao em redes de gerentes pblicos
de diferentes tipos e reas, assim como a implantao de iniciativas associati-
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7. OS DESAFIOS DO FUTURO
Este ltimo captulo se destina a explorar os principais desafios que a
gesto das pessoas enfrenta, na atualidade, nas organizaes do setor pblico.
Como vimos, os sistemas poltico-administrativos de muitos pases vivem, h
mais de duas dcadas, processos de mudana que afetam diretamente a gesto
do emprego pblico e das pessoas que o integram. Tambm no setor pblico as
pessoas so valiosas. Governar as sociedades contemporneas tarefa difcil
e as pessoas chamadas a enfrentar essa dificuldade recorrem cada vez mais
gesto de seus recursos humanos.
Em parte, esse aumento da preocupao pela GRH conseqncia da
nova preeminncia que, como j vimos, as pessoas ganharam em nossas sociedades. Nossos modelos mentais foram interiorizando a transcendncia do
patrimnio humano para o xito de quase todo projeto coletivo de envergadura, e essas percepes se transferiram, ao menos em parte, para o interior dos
sistemas pblicos.
Alm disso, as caractersticas prprias do setor pblico contribuem para
que se enrazem e se difundam em suas organizaes as convices seguintes.
A dimenso preponderante, dentro do conjunto de atividades pblicas, da
produo e prestao de servios, outorga ao fator humano o papel preeminente que o caracteriza, em geral, nas organizaes do terceiro setor, tanto
pela magnitude do investimento intensidade da mo de obra como pela
transcendncia do papel das pessoas para a materializao e a eficcia do
objetivo estratgico.
A maior parte dessa atividade produtora e prestadora recai sobre pessoal de
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MRITO E FLEXIBILIDADE
OS DESAFIOS DO FUTURO
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MRITO E FLEXIBILIDADE
blicas do preo de enfrentar mudanas imprescindveis em suas polticas e prticas de gesto das pessoas. O problema que fugir desses custos se converte
quase sempre, em curto prazo, num agravamento estrutural do problema, ao
qual se ter que retornar, antes ou depois.
Em definitivo, o nmero e a dimenso dos servios a cargo das organizaes pblicas e produzidos por empregados pblicos continuam sendo enormes e no h base para crer que no futuro v deixar de ser assim. Os custos de
manter ineficincias significativas na gesto desses servios continuaro sendo
altos. O abandono das reformas no emprego pblico, em nome de um pretenso futuro presidido pela gesto empresarial privada, uma simplificao que
serve de pretexto para um discurso basicamente abstencionista, acomodador e
conservador do status quo.
OS DESAFIOS DO FUTURO
201
comprovada que permita a tomada eficiente de decises. Nas palavras de Palomar (1997, p. XV), embora o emprego pblico seja essencialmente estvel (e
cremos que deve continuar sendo) a recolocao, a re-designao e a ponderao de necessidades so elementos a servio de uma gesto pblica dos recursos humanos [prprias de um marco] em que a eficcia e a eficincia deixem
de ser um tpico.
Como apontamos no captulo 1 e como tem sido amplamente discutido
na Europa nos ltimos anos dentro do marco dos debates sobre a reduo de
jornada e a distribuio de emprego a introduo de polticas mais flexveis
de organizao do tempo de trabalho abre amplas possibilidades de melhora
da produtividade (Brewster e outros, 1997). Nas organizaes pblicas, essas
polticas flexibilizadoras tm um amplo campo pela frente. Desde a simples
diversificao dos horrios de trabalho para adequ-los a diferentes contextos,
at os horrios flexveis, as diferentes modalidades de anualizao da jornada,
os horrios sazonais, a compensao de horas extras com tempo livre e mesmo o trabalho a distncia so, entre outras, modalidades que podem permitir,
tambm na esfera pblica, uma melhor adaptao demanda de servios e um
uso mais eficiente do equipamento e da tecnologia.
A segunda das grandes reas de melhora nesse campo a consecuo de
uma organizao do trabalho adaptvel s mudanas. Em geral, as organizaes
pblicas no operam em cenrios to dinmicos quanto certas empresas, mas
sem dvida aumentaram suas necessidades de adaptao, o que obriga a reconsiderar certos elementos de rigidez que muitas vezes oferecem uma grande
resistncia mudana.
O projeto dos postos de trabalho deve conseguir o equilbrio adequado
entre as tendncias atuais de sinais contrrios: a especializao, exigida pelas
exigncias de tecnificao e qualificao das tarefas, e a polivalncia, exigida
pela necessidade de adaptao s mudanas. A definio dos postos com a
maior polivalncia que seja possvel, sem que se perca eficcia ou qualidade do
produto, parece o critrio correto. Em qualquer caso, ser necessrio combater
as tendncias burocrticas para uma definio exaustiva das tarefas, utilizada
freqentemente para garantir redutos funcionais ancorados na rotina e protegidos contra qualquer solicitao mnima de versatilidade.
A adaptabilidade das organizaes tambm obriga a flexibilizar a mobilidade das pessoas. Um projeto correto de adaptabilidade aquele que compatibiliza as estratgias e necessidades mutveis da organizao com as aspiraes
e interesses do pessoal estes ltimos voltados para a realizao das tarefas
no cargo e nas condies mais satisfatrias do ponto de vista individual. Alguns anos atrs escrevamos (Longo, 1995, p. 8-9) que na Espanha o ponto de
202
MRITO E FLEXIBILIDADE
A gesto do emprego
A incorporao de pessoas idneas para as finalidades que devem ser alcanadas a primeira das exigncias, cuja importncia aumenta, nos servios pblicos da sociedade do conhecimento, caracterizados pela tecnificao
crescente das tarefas, a reduo do peso do trabalho pouco qualificado ou
rotineiro e o aumento das exigncias de qualificao de toda espcie. Para
isso, as polticas de recursos humanos devero centrar-se em uns tantos eixos
fundamentais.
a) Os perfis: a elaborao de perfis de xito uma tarefa bsica. Podemos encontrar um objeto valioso por mera casualidade, mas seguramente a probabilidade aumenta se sabemos o que procuramos. Com freqncia, um axioma
to simples parece esquecido pelas organizaes pblicas. Saber o que procuramos quer dizer, nesse caso, ter selecionado umas quantas competnciaschave, que, consideradas em seu conjunto, formam o perfil de idoneidade do
titular da tarefa. A utilizao de modelos de competncia (Spencer e Spencer,
1993) ser uma ajuda valiosa e nos permitir estender a idoneidade a reas
que vo alm da posse de conhecimentos tcnicos.
b) Os instrumentos: cada tipo de competncia exige instrumentos de seleo
adequados. Sem dvida, uma pura escolha aleatria, seja por afinidade poltica ou pessoal, no garante a competncia; mas uma prova de conhecimentos especializados e memorizados tampouco servir para grande coisa,
quando so outros tipos de qualidade as que fundamentam majoritariamente o perfil. A escolha dos instrumentos uma deciso tcnica de grande
transcendncia. A entrevista de seleo, as provas de aptido e personalidade, as simulaes, os centros de avaliao etc., deveriam fazer parte, nas
organizaes pblicas, do repertrio habitual de instrumentos (Bethell-Fox,
1992) cujo uso dever ser decidido em funo das competncias que devam
ser exploradas.
c) Os rgos: a existncia de rgos profissionais de seleo, legitimados pelo
conhecimento especializado e capazes de atuar com independncia, a nosso
juzo, a melhor garantia de um sistema de mrito que pretenda ser eficaz.
OS DESAFIOS DO FUTURO
203
Na tradio espanhola de funo pblica, um rgido sistema de garantias formais construdo sobre os instrumentos, que os limita basicamente s provas
de conhecimentos e acreditao documental de mritos, habitualmente administrado por rgos formados por leigos em seleo de pessoal, freqentemente presidido por um poltico e com a participao de sindicatos.
Esse amadorismo no s prejudica a eficcia dos processos, como tambm
converte o sistema de garantias em algo claramente vulnervel. A profissionalizao desses rgos e um projeto que garanta a independncia de seus
critrios oferecem amplas possibilidades de introduzir, por um lado, flexibilidade (ao permitir diversificar o uso dos diferentes instrumentos) e reforar,
por outro lado, as garantias de objetividade, tornando-as substantivas (ao
situ-las sobre o fundo, e no meramente sobre a forma, dos processos de
seleo).
d) Os recursos: os investimentos em capital humano habitualmente so os mais
pesados nas organizaes pblicas. No entanto, os recursos utilizados para
prepar-los e execut-los costumam ser ridculos, comparados com os que
se aplicam em outros investimentos muito menores como, por exemplo, os
tecnolgicos. Poucas vezes o lema investir para poupar se aplica to bem.
No cenrio espanhol, essa necessidade de investir se faz patente sobretudo
na utilizao de especialistas em seleo. Nas grandes organizaes o caminho seguramente a criao de equipes internas de pessoal, dotadas de conhecimentos tcnicos que as capacite para conceber e administrar adequadamente esses processos, sem excluir o recurso ao assessoramento externo,
caso necessrio.
A gesto do desempenho
Se perguntssemos a um grupo de dirigentes pblicos interessados na
gesto dos recursos humanos qual a capacidade que desejariam possuir nesse
terreno, antes de qualquer outra, a maior parte deles citaria, provavelmente,
a de motivar as pessoas. O empenho de entender aquilo que faz com que as
pessoas se esforcem por trabalhar bem vem ocupando, h dcadas, a psicologia
das organizaes e, em geral, a teoria da gesto. No mbito que nos interessa, a
preocupao se refora porque a esfera pblica percebida como um contexto
de especiais dificuldades para conseguir e manter a motivao no trabalho.
Destaca-se, nesse sentido (Villoria e Del Pino, 1997, p. 119), a especial dificuldade para implantar, nessa rea, recompensas extrnsecas (dinheiro, fama,
crescimento competitivo). Apesar de tudo, como dissemos no captulo 3, os
204
MRITO E FLEXIBILIDADE
OS DESAFIOS DO FUTURO
205
cia, para a qual o desempenho anterior deveria ser uma das principais fontes
de informao.
d) Reconhecer o desempenho: a utilizao de todas as formas de reconhecimento no monetrio disponveis uma recomendao generalizvel. Contra
o que s vezes se cita com menosprezo, a palmadinha nas costas - em
qualquer de suas formas possveis , nem uma frmula gasta (de fato, nas
organizaes pblicas, a julgar por nossa experincia, bastante infreqente) nem se mostra, sem dvida, irrelevante. As possibilidades nesse campo
so amplas e, em geral, pouco exploradas. O reconhecimento monetrio na
forma de incentivos variveis (quintessncia da flexibilidade das polticas
de recompensa, para alguns) oferece sem dvida importantes possibilidades
de estmulo ao desempenho, sempre que no seja considerado como uma
receita de validade universal e se ponderem adequadamente seus custos e
benefcios. Sem querer aprofundar agora o tema, esquematizamos a seguir
algumas consideraes.
Deve-se superar a noo pavloviana de uma relao direta e automtica
A gesto do desenvolvimento
Como vimos, as administraes pblicas tambm operam na sociedade
do conhecimento. Tambm gravitam sobre ela os grandes desafios que esse
contexto social projeta sobre as organizaes. Nessa ordem de coisas, a aquisi-
206
MRITO E FLEXIBILIDADE
OS DESAFIOS DO FUTURO
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As relaes trabalhistas
As relaes trabalhistas constituem, no nosso entender, uma das frentes
em que se joga a viabilidade das mudanas que vimos propugnando. De fato,
alguns dos principais elementos de rigidez do sistema pblico de gesto do emprego e dos recursos humanos derivam de modelos de relao entre os interlocutores sociais que dificultam seriamente a eficcia e a eficincia da gesto.
Um primeiro objetivo deveria ser o de superar as vises de confrontao
entre a direo das organizaes e os atores que exercem uma funo representativa das organizaes de empregados (sindicatos e rgos de representao). Embora as orientaes mais tendentes ao conflito e ao acordo possam
ser encontradas de ambos os lados (sobram experincias nos dois sentidos),
no cenrio espanhol mais freqente encontr-las em determinados setores
da parte sindical. De fato, o sindicalismo que utiliza de um modo mais ou menos habitual o conflito trabalhista desapareceu praticamente na Espanha do
mbito privado e est confinado ao setor pblico (administraes e empresas
pblicas). A natureza das mudanas que a orientao e a flexibilidade implicam
para a gesto pblica dos recursos humanos requer um dilogo social fluido e
orientado para o pacto. Para consegui-lo crucial, em nossa opinio, considerar a gesto comum das relaes trabalhistas como um exerccio pedaggico,
em que a metodologia e as solues aplicadas a cada caso concreto produzem
determinadas aprendizagens organizacionais e prolongam por isso seus efeitos
para muito alm, facilitando no futuro o predomnio das vises de transao e
de acordo, ou ento de seus contrrios.
Por sua vez, parece imprescindvel que os marcos globais e as regras do
jogo que determinam a relao entre os atores se construam e isso se faz no
dia a dia a partir de perspectivas de equilbrio em que cada um cumpra o
papel que lhe corresponde. Assim, e para esclarecer o alcance do argumento,
marginalizar um sindicato de uma deciso que se deve acordar previamente
(uma mudana na jornada de trabalho, por exemplo) to inadequado quanto
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Atuar em todos os campos indicados na parte anterior, e faz-lo no sentido que apontamos, exige reformas vigorosas que afetam o conjunto de marcos
normativos que regem a relao de emprego no setor pblico, tanto os de carter formal quanto os de natureza cultural
O marco jurdico
A reflexo sobre o marco jurdico precisa ser necessariamente contextualizada, j que os referencias legais dos diversos pases so diferentes. Por isso,
convm precisar que tudo o que dizemos nesta parte se baseia no caso espanhol. As peculiaridades do regime legal do emprego pblico so, para muitos
dos que entre ns opinam sobre esses temas, a principal fonte de rigidez e, portanto deveriam ser o alvo principal de inovao da GRH. A reforma jurdica se
tornaria, assim, a pea-chave dos processos de mudana. A tradio poltica e
administrativa espanhola, que tende a medir a ao reformadora dos governos
pelo nmero de leis que originam, geralmente sem avaliar o impacto que produzem, estaria em sintonia com esses enfoques. De fato, a mudana de estatuto
da funo pblica entre ns um autntico totem de utilizao recorrente pelos diversos atores envolvidos (Longo, 1995).
O regime legal de emprego pblico na Espanha , sem dvida, manifestamente melhorvel se esquecermos as implicaes jurdicas dos grandes desafios que preconizamos para a gesto pblica das pessoas. Sem pretenso alguma de sermos exaustivos, e para esclarecer a que aspectos do marco legal do
emprego pblico estamos nos referindo, indicaremos alguns dos eixos gerais
das reformas necessrias. A nosso ver, imprescindvel:
a) romper a uniformidade com que se regulam, sempre da mesma forma, realidades que correspondem a territrios, nveis administrativos, setores, servios, ambientes, dimenses, tecnologias, organizaes, profisses e mercados
to diversos e heterogneos como so os do Estado contemporneo;
b) superar um modelo que, pretendendo defender o profissionalismo e a independncia da administrao e tornar efetivos os valores constitucionais de
igualdade, mrito e capacidade, o faz mediante um repertrio de garantias
formais que introduzem uma enorme rigidez nos processos de pessoal e favorecem o questionamento jurdico dos conflitos, sem que deixem de ser
quase sempre vulnerveis aos riscos de politizao e arbitrariedade;
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Por tudo isso, o campo das batalhas decisivas, a nosso ver, o da mudana
cultural. Por definio, como apontamos antes, no so batalhas curtas. Pelo
contrrio, exigem continuidade e tenacidade. Mas imprescindvel, se queremos que as mudanas se enrazem e se consolidem, que a atuao nas demais
frentes v acompanhada de um empenho na promoo de novos valores nas
organizaes pblicas: os da inovao, da eficincia e da flexibilidade, que caracterizam as reformas do setor pblico ali onde tenham alcanado um impacto significativo. No campo que nos ocupa, esse propsito exigir uma maior
abertura da administrao pblica para a sociedade, que v enfraquecendo a
tendncia do emprego pblico de se configurar como um universo cultural
impenetrvel e opaco, regido por valores prprios e diferentes dos que so peculiares das relaes de trabalho nas sociedades de nossos dias.
OS DESAFIOS DO FUTURO
Quais situaes e tendncias podemos antecipar para os prximos anos
no campo do emprego pblico? Quais so, para a gesto das pessoas nas organizaes do setor pblico, os desafios que o futuro delineia? Centraremos
essa reflexo final, em primeiro lugar, na explorao daquelas competncias
que se tornaro necessrias para garantir que as organizaes do setor pblico
possam enfrentar com xito os novos desafios. Em segundo lugar, apontaremos
algumas das prioridades bsicas que os sistemas pblicos esto fadados a assumir, no mbito do emprego e dos recursos humanos.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
ir crescendo ainda mais. Isso faz com que os setores burocrticos tradicionais
da administrao j representem, falando quantitativamente, uma parte muito
minoritria dos servios pblicos.
Uma das disfunes globais do nosso modelo de gesto pblica das pessoas , precisamente, a desproporo entre esse peso minoritrio da burocracia
tradicional no conjunto geral e sua influncia ainda enorme na configurao
das prticas de pessoal. Um dos desafios do futuro ser precisamente a correo desses desequilbrios. Tudo que temos dito neste captulo acerca da substituio das carreiras hierrquicas por carreiras horizontais baseadas no crescimento de competncias vale como exemplo de mudana nessa direo.
b) O peso proporcional do trabalho altamente qualificado nos quadros de
funcionrios pblicos tender a crescer nos prximos anos: os servios pblicos
da sociedade do conhecimento acentuam as necessidades de qualificao de
seus prestadores. Uma poro cada vez maior do trabalho que preciso realizar requer a posse de conhecimentos e habilidades que se situam no segmento superior da escala de acreditao acadmica. Um estudo da Universidade
Autnoma de Barcelona sobre a convergncia da Espanha com a Unio Europia em questes de trabalho deixa claro que, entre 1986 e 2000, o mercado de
trabalho de licenciados e doutores quase triplicou na Espanha, passando de
514.259 para 1.487.012 empregados. reas de atividade para as quais era suficiente uma capacitao genrica de nvel mdio ou secundrio requerem hoje
o domnio de especializaes tcnicas de nvel mais alto. Por sua vez, a evoluo tecnolgica sofisticou os saberes tcnicos necessrios para o exerccio de
certos trabalhos e elevou, conseqentemente, o grau de preparao requerido
(Garca Montalvo e Mora, 2000).
Por outro lado, o peso do trabalho de baixa qualificao tende a se reduzir
por diferentes vias. Uma delas, provavelmente a mais citada, a do desenvolvimento tecnolgico, que produziu a mecanizao de uma parte do trabalho
que antes as pessoas realizavam. Em mbitos de trabalho tipicamente administrativos, como a edio e reproduo de documentos, o arquivo, a manuteno
de estatsticas, padres e outras bases de dados etc., esse efeito j no nenhuma novidade. Uma segunda via a das mudanas organizacionais e culturais.
Assim, por exemplo, uma parte do trabalho tradicionalmente realizado por
pessoal subalterno progressivamente assumido, sem custos adicionais, por
empregados de nvel superior ou, simplesmente, desaparece por desnecessrio.
Uma terceira via a retirada de uma parte desses trabalhos dos quadros pblicos mediante processos de terceirizao da gesto.
c) Fortes exigncias de especializao tcnica coexistiro com exigncias
significativas de versatilidade e multidisciplinaridade: vivemos fortes tendncias
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para a especializao do trabalho. O desenvolvimento cientfico e tecnolgico expande o conhecimento humano a um ritmo que determina progressivos
processos de fragmentao em unidades de saber ou reas de domnio tcnico
cada vez mais concentradas. Em muitos campos se detecta a apario quase
constante de super-especialidades que dividem mbitos de conhecimento e habilidade formados, por sua vez, por processos anteriores de especializao.
Como influem essas tendncias nas administraes pblicas? Sem nenhuma dvida, no conglomerado heterogneo dos servios pblicos do Estado
contemporneo, existem parcelas cuja necessidade de sofisticao tcnica so
equiparveis s dos setores tecnologicamente mais avanados do mundo da
empresa. Isso no quer dizer necessariamente que essas necessidades obriguem
sempre a criar, nos quadros de funcionrios pblicos, postos de trabalho de
alta especializao.
Provavelmente, em muitos casos, as necessidades de contar com saberes tcnicos muito especializados podero ser satisfeitas mediante tcnicas
contratuais, que dizer, por meio do mercado. Outras vezes, no entanto, as caractersticas dessas necessidades obrigaro, como j ocorre com freqncia,
a internalizar a relao de proviso, afetando por isso o emprego pblico. Os
instrumentos de ordenao do emprego pblico (quadros, relaes de postos,
planos de emprego) devero, portanto, ir se adaptando a esses requisitos, flexibilizando para esse fim a estrutura de quadros, escalas, classes etc., e introduzindo frmulas que facilitem a incorporao dos especialistas mais qualificados naqueles campos em que sejam necessrios.
No entanto, o futuro no todo dos especialistas. As demandas de alta
qualificao tcnica coexistem no mundo do trabalho com as de flexibilidade.
O carter dinmico dos contextos em que muitas organizaes se movem acentua as necessidades de adaptao mudana, e um excesso de especializao
poderia jogar contra. Dispor de ativos humanos adaptveis , cada vez mais,
uma fonte de vantagem competitiva no mundo empresarial. Nas administraes pblicas, as crescentes necessidades de eficincia e otimizao de recursos
escassos vo na mesma direo.
Essas tendncias contrapostas at tero, previsivelmente, maior peso do
que as antes citadas, simplesmente porque ser muito mais difcil recorrer ao
mercado para conseguir temporariamente contingentes de generalistas capacitados para aportar valor no mbito do servio pblico. Esses postos, geralmente, devero estar integrados verticalmente nas organizaes pblicas. Por isso,
as polticas de aquisio e desenvolvimento de recursos humanos no mbito
pblico devero interiorizar com freqncia objetivos de multidisciplinaridade
e versatilidade coerentes com essas necessidades.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
d) As profisses emergentes tendero a se desenvolver tambm no setor pblico, mas com um peso relativo muito diferente: diversos estudos vm se dedicando nos ltimos tempos a identificar fontes de emprego, isto , ocupaes
com alto potencial de crescimento. Para que se possa falar propriamente de
profisses emergentes necessrio que tais ocupaes, como s vezes acontece,
coincidam com a apario de mudanas profundas e duradouras no contexto
organizacional, nas regulamentaes e nas tecnologias, capazes de produzir
transformaes significativas nas estruturas ocupacionais e at nos requisitos
de acesso e promoo de diferentes categorias de emprego.
Na Europa, o setor pblico tem sido durante as ltimas dcadas o espao
em que tm germinado algumas das novas profisses, hoje habituais no panorama do servio pblico. A expanso do estado do bem-estar tem sido o fator
principal para a converter em verdadeiras profisses certas ocupaes como as
de assistente social, bibliotecrio, restaurador de museus ou planejador urbano, entre outras.
Pensando em termos de futuro, cremos que uma parte das profisses
emergentes se desenvolver de maneira exclusiva ou de preferncia no setor
privado, enquanto que outras encontraro um habitat favorvel nas administraes pblicas. Se utilizarmos a relao de empregos em expanso elaborada
pelo BLS norte-americano (Bureau of Labour Statistics, 2000), ocupaes como
preparadores fsicos, designers de interiores ou instaladores e reparadores de telefonia e TV a cabo pertencero s primeiras. Dos engenheiros de informtica aos
administradores de base de dados ou os especialistas em formao de adultos e
muitos outros encontraro tambm seu lugar nos quadros pblicos. Em certos
casos, o enraizamento de certos empregos na administrao, como os recepcionistas/atendentes ou os especialistas em comunicao e relaes pblicas, exigir
modulaes especficas, que diferenciaro em alguma medida seu exerccio
pblico do da esfera privada.
Algumas dessas profisses emergentes tendero at a se desenvolver preferentemente no mbito pblico. Assim acontecer, ainda de acordo com os
estudos do Bureau of Labour Statistics, com postos como os de engenheiros
especialistas na gesto do meio ambiente, os coordenadores e diretores de pessoal
voluntrio em programas sociais ou especialistas em gesto de subvenes e avaliao de projetos realizados por entidades no lucrativas.
e) A terceirizao dos servios pblicos leva consigo tendncias de mudana
nas tipologias dos perfis de qualificao necessrios: como vimos anteriormente,
um nmero significativo de atividades e servios das administraes pblicas
tem sido, nos ltimos tempos, objeto de terceirizao. Tudo faz pensar que nos
prximos anos se manter a tendncia dos governos de contratar externamente
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Ver www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/competences.htm
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EPLOGO:
MRITO E FLEXIBILIDADE
A gesto do emprego e das pessoas no setor pblico enfrenta profundas
mudanas, necessrias para que suas organizaes possam fazer frente com xito a um ambiente social fortemente demandante. Boa parte dessas mudanas
reflete vibraes e tendncias que se observam tambm nas empresas privadas
e nas organizaes da sociedade civil, e obedecem a correntes sociais de fundo,
que transformaram nos ltimos anos os mbitos em que se define, se organiza,
se prepara, se formaliza, se dirige, se produz e se extingue o trabalho humano.
As mudanas na gesto pblica dos recursos humanos adquirem assim conotaes de aproximao entre as formas de gerenciar o emprego e as pessoas nas
organizaes que pertencem ao setor pblico e as que atuam fora dele.
Nos sistemas poltico-administrativos do mundo desenvolvido, as reformas da funo pblica empreendidas ao longo das ltimas dcadas podem ser
englobadas, como vimos, dentro de uma consistente orientao para a flexibilidade. Os anos tm depositado nas juntas e articulaes dos velhos sistemas
de mrito numerosos elementos disfuncionais de rigidez, que, por um lado, os
convertem em aparelhos de reao lenta, mais inclinados a se guiar pela rotina
do que a atender s necessidades e urgncias dos polticos ou dos cidados, e
que os tornam, por outro lado, vulnerveis captura pelos interesses corporativos dos funcionrios.
Ser essa uma tendncia extensvel a outras realidades, ou reflete melhor
um enfoque eurocntrico ou centrado somente no chamado primeiro mundo?
Caberia determinar at que ponto a orientao para a flexibilidade sintetiza
na realidade orientaes plausveis de melhora da gesto pblica do emprego
e dos recursos humanos em quaisquer pases ou contextos. Em princpio, poderamos pensar que a expresso seria subretudo aplicvel a contextos em que
as prticas de pessoal padeceriam de uma palpvel rigidez normativa e comportamental. Esse seria o caso de boa parte dos modelos profissionalizados,
baseados em sistemas de mrito. Pelo contrrio, se falssemos de modelos que
seguem a lgica do butim poltico (spoils system), como o caso, por exemplo,
de boa parte dos pases latino-americanos, seria duvidoso que as prioridades
inclussem a flexibilizao. Parece, pelo menos primeira vista, que seria urgente nos casos em que a norma a politizao e a utilizao clientelista do
emprego pblico introduzir neles pelo menos alguns elementos de rigidez,
semelhantes aos dos sistemas weberianos de emprego pblico.
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MRITO E FLEXIBILIDADE
Tal parece ser a opo adotada pelo Banco Mundial, quando distingue por
um lado as reformas de primeira fase, destinadas a alcanar ou a fortalecer a disciplina, a formalidade e o cumprimento das normas, e por outro lado as reformas de segunda fase, destinadas a promover a flexibilidade, a discricionariedade
e a orientao para resultados, que deveriam ser acionadas somente quando
fossem alcanados os objetivos da primeira fase (World Bank, 2003, p. 195).
Acreditamos que a questo se mostra menos simples, pelo menos pelas
razes que expomos esquematicamente a seguir.
1. Os esquemas de butim poltico no excluem a existncia de elementos de
rigidez. Assim, a livre subordinao a lealdades polticas e as demais prticas prprias de uma concepo clientelista do emprego pblico coexistem
freqentemente, em alguns pases latino-americanos, com a vigncia de mecanismos esclerticos no perfilamento de postos, na alocao de tarefas, no
progresso profissional ou na exigncia de responsabilidades disciplinares.
Diversos tipos de conjuno de interesses so capazes de conjugar incentivos
de apadrinhamento e aspiraes corporativas para tornar possvel esse aparente paradoxo.
2. Tambm nos modelos dotados dos elementos prprios de um sistema de
mrito, como no caso espanhol, necessrio desenvolver e aperfeioar os
sistemas de garantias para assim evitar riscos de politizao ou arbitrariedade. Em particular, como se disse antes, conveniente construir garantias
materiais ou substantivas em reas da gesto das pessoas onde a proteo do
mrito se fia exclusivamente em requisitos e mecanismos de carter formal.
3. pouco provvel, do ponto de vista da economia poltica das reformas, que
se possam introduzir e consolidar mudanas que visem dotar de rigor e profissionalizao os sistemas pblicos acostumados politizao e clientelismo,
sem abordar, em paralelo, inovaes que visem estimular a receptividade da
administrao para as prioridades polticas das equipes governantes e a responsabilizao dos empregados pblicos pelos resultados, garantindo assim
o controle, pelos governos, dos aparelhos administrativos.
4. A migrao dos modelos do primeiro tipo para os do segundo no tem porque ser feita ao preo de copiar elementos disfuncionais existentes nestes
ltimos. Pelo contrrio, h uma srie de patologias devidas rigidez burocrtica que, no processo de construo dos sistemas de mrito com suas correspondentes garantias, podem e devem ser evitadas, escarmentando assim,
se nos permitida a expresso, cabea alheia.
Por tudo isso, cremos que a orientao para a flexibilidade das reformas
da GRH no setor pblico pode ser freqentemente extrapolada para contextos
EPLOGO
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em que o modelo de emprego pblico apresenta dficits importantes de profissionalizao. Isso no pressupe que se desconheam as previsveis diferenas que tal diversidade de circunstncias tendam a introduzir nas agendas das
reformas. Sem dvida, a nfase nos elementos de consistncia estrutural ou nos
de flexibilidade funcional dos sistemas ser diferente, para dar um exemplo,
nas reformas que possam ser razoavelmente empreendidas na gesto pblica
do Canad ou na Bolvia. Entretanto, temos dvida de que seja certo lutar por
uma seqncia que parecesse obrigar certos pases a inspirar suas reformas exclusivamente em doutrinas e critrios de princpios do sculo XX para alcanar
determinados padres de pureza burocrtica, ao mesmo tempo em que outros
se dedicam a reinventar o governo.
Em todo caso, atuar com vontade reformadora sobre os sistemas de gesto pblica do emprego e dos recursos humanos exige que se tenha conscincia
de que um delicado jogo de equilbrios deve ser respeitado. West e Durant
(2000, p. 119), num estudo sobre uma dcada de funcionamento do Comit
Americano de Proteo do Sistema de Mrito, acabam defendendo a plena vigncia desses tipos de mecanismos de garantia do equilbrio entre a flexibilidade exigida pela consecuo dos objetivos organizacionais e o tratamento limpo
e eqitativo das questes de pessoal. Compartilhamos plenamente dessas concluses e cremos que se trata de frmulas que, com as necessrias adaptaes,
deveriam ser estendidas aos diferentes sistemas de funo pblica. Definitivamente, a necessria flexibilizao das polticas e prticas de GRH no setor pblico deve escapar do controle da potencializao, tambm imprescindvel, das
regras formais e informais dos mecanismos e dos incentivos necessrios para
fortalecer as garantias do mrito e do profissionalismo do emprego pblico.
A flexibilidade sem mrito , na realidade, a flexibilidade a servio de uns
poucos: aqueles que, alm de aceder ao poder, se permitem patrimonializar a
administrao em favor de seus prprios projetos, por mais legtimos que sejam. Equivale arbitrariedade e ao nepotismo, no submetidos s garantias do
estado de direito. Torna o emprego pblico vulnervel politizao partidria
e captura pelos interesses particulares, e faz perigar, como dissemos, a prpria
existncia de uma administrao profissional, com as nefastas conseqncias
que isso tem sobre a integridade das instituies, o funcionamento dos mercados e o progresso econmico das sociedades. Ademais, tudo isso alimenta o
conhecido crculo vicioso burocrtico: como assinalaram Hondeghem e Steen
(2000, p. 66), o clientelismo e o nepotismo, ao gerar desconfiana no sistema,
so os principais indutores de reaes que reduzem a discricionariedade dos
gerentes, produzindo rigidez no sistema, o que por sua vez cria situaes favorveis a tentativas de eludir as regras, num ciclo de deteriorao contnua.
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