CENTRO BRASILEIRO DE RELAES INTERNACIONAIS

VOLUME 2 - ANO 2 - 2003

www.cebri.org.br

ALIANA ESTRATGICA ENTRE

BRASIL E ARGENTINA:
ANTECEDENTES, ESTADO ATUAL E PERSPECTIVAS

JOS BOTAFOGO GONALVES

MAURICIO CARVALHO LYRIO

ALIANA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ARGENTINA:

ANTECEDENTES, ESTADO ATUAL E PERSPECTIVAS (*)

Jos Botafogo Gonalves 1

Mauricio Carvalho Lyrio 2

1
2

Diplomata de carreira, Jos Botafogo Gonalves o Embaixador do Brasil na Argentina.

Mauricio Carvalho Lyrio diplomata de carreira e trabalha atualmente na Embaixada do Brasil na Argentina.

As idias apresentadas neste artigo so de responsabilidade dos autores e no refletem necessariamente as posies do
Ministrio das Relaes Exteriores.
(*)

JOS BOTAFOGO GONALVES - MA URICIO CARVALHO LYRIO

Embora o conceito de aliana estratgica se preste a mltiplas definies, e nem sempre

tenha sido usado com a parcimnia e a seletividade que exige, se h um pas com o qual nos
acostumamos a us-lo de modo mais natural e automtico, esse pas a Argentina. Aplicado de
modo informal e corrente s relaes bilaterais desde comeos da dcada passada, o conceito
ganhou status oficial em abril de 1997, durante encontro entre os Presidentes Fernando Henrique
Cardoso e Carlos Menem, no Rio de Janeiro. Talvez poucos analistas, e mesmo diplomatas, se
animem a definir precisamente do que se trata, dado o carter intrnseca e deliberadamente
ambguo desse quase lugar-comum do discurso diplomtico, mas tambm muito poucos podero
contestar o fato de que, ao longo dos ltimos quinze anos, Brasil e Argentina passaram a ocupar
de tal maneira um lugar central no relacionamento externo do vizinho, que difcil encontrar um
conceito alternativo para caracterizar o grau de aproximao e integrao alcanado.
O objetivo deste trabalho examinar a natureza do relacionamento entre Brasil e Argentina
e as possibilidades de que se consolide de fato como uma aliana estratgica de carter
permanente e relativamente imune s normais variaes de orientao poltica dos respectivos
governos. Em outras palavras, trata-se de avaliar em que medida o relacionamento bilateral j
ter superado ou poder superar a condio de mera aliana ttica, envolta no apelo retrico
do rtulo de uma aliana estratgica, que ainda estaria mais presente no discurso do que
propriamente na ao dos dois pases.
H aqui dois pressupostos bsicos: o primeiro o de que, independentemente do nome
que leve, um relacionamento privilegiado e especial entre os dois pases parece ser essencial
para o desenvolvimento e para uma a insero internacional adequada de ambos. Pela natureza
das negociaes econmicas internacionais ora em jogo e pela crescente interdependncia
econmica e poltica no mbito regional, nada enfraqueceria mais a projeo externa de Brasil e
Argentina, com reflexos importantes sobre o crescimento dos dois pases, do que uma deteriorao
ou mesmo um simples esfriamento das relaes bilaterais. O segundo pressuposto o de que
uma efetiva aliana estratgica entre os dois pases no ser um resultado natural e inescapvel
da crescente integrao entre as duas economias, exigindo sim algo mais, um engajamento ativo,
de natureza poltica, dos dois governos e, cada vez mais, das duas sociedades. Imaginar que a
vizinhana geogrfica, por um lado, e os vnculos criados ao longo dos ltimos quinze anos, por
outro, sero suficientes para alavancar um relacionamento especial entre os dois pases ignorar

ALIANA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ARGENTINA

o fato de que, sem um real compromisso dos dois governos, h riscos concretos de retrocessos
ou de perda de relevncia do que j se alcanou, especialmente na rea econmico-comercial.
A fim de examinar os temas acima, esse trabalho est dividido em quatro partes.
Na primeira, faz-se um breve apanhado histrico do relacionamento entre Brasil e
Argentina, onde se contextualiza a aproximao bilateral das duas ltimas dcadas no panorama
bem mais amplo e desolador de quase dois sculos que alternam longos perodos de mtua
indiferena e suspiccia com curtos momentos de convergncia. Se a histria nos oferece algo,
a evidncia de que somente a vontade deliberada dos dois governos de liderar um processo
de aproximao bilateral permitiu retirar os dois pases da inrcia de rivalidade e distanciamento.
Na segunda parte, identificam-se as diferenas dos processos de desenvolvimento de
Brasil e de Argentina e seus importantes reflexos, que repercutem at hoje e continuaro a
repercutir, sobre a maneira como cada um dos pases enxerga o outro e concebe, a seu modo,
o que deve ser uma aliana estratgica. Aqui, a principal lio que as lideranas e as
burocracias devem reconhecer e levar em conta as diferentes percepes e prioridades dos
dois pases a fim de se chegar a uma melhor complementaridade de interesses e a uma maior
afinidade no estabelecimento de iniciativas e aes conjuntas. Como no podia deixar de ser,
Brasil e Argentina no so iguais, no adotam modelos idnticos de desenvolvimento e no
vem o mundo com as mesmas lentes, e tudo isso tem de ser levado em conta nos processos
decisrios dos dois lados.
Na terceira parte, examina-se o principal instrumento e motor da aproximao entre Brasil
e Argentina: o Mercosul. Buscam-se avaliar os fatores para o impulso original e para a atual
desacelerao do bloco, e adianta-se uma hiptese que se aplica tanto ao agrupamento como um
todo quanto ao relacionamento entre Brasil e Argentina em particular: vivemos um momento em
que continuar a empurrar com a barriga significar um retrocesso, e somente um salto qualitativo
em relao integrao que se atingiu evitar a eroso das conquistas dos anos 90.
Na quarta e ltima parte, conclusiva e mais concretamente propositiva, avaliam-se os
papis diferenciados que podem caber a Brasil e Argentina na consolidao de uma aliana
estratgica. Aqui, a concluso a de que, embora a economia argentina dependa mais da
brasileira do que vice-versa, cabe ao Brasil exercer um papel mais engajado (protagnico, se

JOS BOTAFOGO GONALVES - MA URICIO CARVALHO LYRIO

o termo no desse margem a interpretaes incorretas) com custos e benefcios

correspondentes na valorizao do relacionamento bilateral, sem a expectativa, irrealista e
injustificada, de um alinhamento incondicional do vizinho a todas as posies brasileiras.
Concesses na rea econmica tero de ser feitas de parte a parte, com generosidade, mas
devem ser avaliadas principalmente por seus mritos econmicos para ambos os pases, sem a
iluso de imaginar que, por conta de uma dependncia comercial ou financeira, um dos parceiros
abrir mo de sua poltica externa ou de sua prpria identidade e projeo internacional. Todos
os exemplos de integrao apontam para a preservao de alguma autonomia da esfera poltica
em relao econmica. O grande desafio de Brasil e Argentina aprofundar a integrao de
suas respectivas economias, culturas e sociedades, procurando, ao mesmo tempo, desenvolver
uma crescente afinidade naqueles setores onde, como demonstram os exemplos da Europa e da
Amrica do Norte, h sempre menor disposio para uma integrao efetiva, por naturais
resistncias de soberania e auto-imagem, como o caso do ncleo duro da poltica externa, com
os temas de defesa, segurana internacional e alianas com terceiros pases.

Breve apanhado histrico das relaes bilaterais

A aproximao entre Brasil e Argentina desde os anos 80 tanto mais formidvel quando
se tem em conta que uma efetiva cooperao bilateral ter sido antes a exceo do que a regra
em quase duzentos anos de histria. Desde a Independncia, o relacionamento entre os dois
vizinhos foi marcado menos por uma gradual aproximao do que por altos e baixos de
cooperao e conflito.
Essa ambivalncia do relacionamento bilateral explica-se, em parte, pelo passado colonial.
Brasil e Argentina herdaram uma rivalidade entre dois imprios europeus cujo ponto de encontro
na Amrica do Sul era uma fronteira que oscilou por mais de trs sculos, ao sabor das migraes,
dos tratados e das armas. Na Bacia do Prata, chocavam-se um Portugal desejoso de conquistar
a Banda Oriental, mas sem condies de povo-lo, e uma Espanha que, embora capaz de
povo-lo, privilegiava as minas do altiplano. Desde a fundao da Colnia do Sacramento, em
1680, a margem esquerda do Prata ser a principal regio de disputa entre os dois imprios, e a
freqente instabilidade dos limites entre o Vice-reinado do Prata e a colnia portuguesa acabar
por marcar as relaes entre as futuras naes independentes.
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ALIANA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ARGENTINA

A Independncia no eliminou a controvrsia sobre os limites entre os dois novos pases

o que teria de esperar o fim do sculo XIX e ainda criou uma nova fonte de conflitos: a
disputa pelo controle dos pequenos Estados na Bacia do Prata. At 1850, sero freqentes as
guerras entre o Imprio brasileiro e as Provncias Unidas do Rio da Prata, em confronto no
apenas pela definio de seus territrios, mas principalmente pelos destinos de Uruguai e Paraguai.
Somente a queda de Rosas, em 1852, e a aliana na Guerra do Paraguai abrem um perodo de
relativa distenso entre Brasil e Argentina, o que permitir, mais tarde, a soluo para a controvrsia
em torno do territrio de Palmas e o estabelecimento definitivo das fronteiras. Apesar das
desconfianas mtuas, um esboo de cooperao tornava-se possvel com a progressiva
determinao dos territrios de todos os Estados da regio, inclusive Uruguai e Paraguai, e com
o reconhecimento de um relativo equilbrio de poder entre Brasil e Argentina.
Superados os graves problemas de natureza territorial, o relacionamento entre Brasil e
Argentina ao longo de grande parte do sculo seguinte, o sculo XX, ser marcado no
exatamente pela aproximao, mas, em boa medida, pela herana de desconfiana recproca.
As guerras desaparecem, mas do lugar a algumas crises diplomticas ou a longos interregnos
de mtua indiferena. A exemplo do que ocorrera no perodo colonial, Brasil e Argentina
continuavam voltados essencialmente para outros continentes, de costas para os vizinhos, em
busca de parcerias econmicas e polticas alm-mar, como demonstrava a prpria estrutura do
comrcio exterior dos dois pases. O ligeiro aumento do intercmbio econmico bilateral em
meados do sculo e o tmido reconhecimento de que ambos comungavam a condio de pases
dependentes, perifricos e agroexportadores no foram suficientes para reverter a inrcia de
suspeitas enraizadas no passado. Grosso modo, pode-se dizer que o relacionamento bilateral
at os anos 80 do sculo XX foi marcado, de um lado, por duas grandes crises diplomticas
o confronto Zeballos-Rio Branco na primeira dcada e a questo de Itaipu nos anos 70 e, de
outro, por um longo perodo intermedirio em que os dois pases pareciam pertencer a continentes
distintos.
H um importante ensinamento a extrair das duas crises diplomticas. Observando-se
os dois momentos apontados a primeira dcada e os anos 70 o que se nota que ambos
correspondem a perodos de relativa quebra do equilbrio de poder entre Brasil e Argentina,
devido ao crescimento acelerado de um dos dois pases. De uma forma simplificada, possvel

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afirmar que a desproporo entre o surto econmico de um pas e a estagnao do outro acarretava
um desequilbrio entre uma diplomacia mais protagnica e outra mais reativa, voltada para uma
espcie de poltica de conteno. A monte en puissance do vizinho quebra o precrio equilbrio
bilateral e reaviva desconfianas e rivalidades, gerando iniciativas externas menos cooperativas
e criando as condies para o aparecimento de crises diplomticas.
O primeiro exemplo o da crise de comeos do sculo, personificada nos embates entre
os dois chanceleres, Estanislao Zeballos e Baro do Rio Branco. Naquele momento, evidenciavase a crescente projeo econmica e poltica da Argentina no cenrio regional e internacional,
em decorrncia do surto de crescimento iniciado em 1880 e alavancado pelo acesso aos mercados
europeus e pela parceria com a ento hegemnica Inglaterra. O Brasil, em contraste, passava
por um perodo de crises polticas a decadncia do Imprio e a transio conturbada para a
Repblica e de impasse econmico a desmontagem do sistema escravista e a consolidao
de um modelo agroexportador menos afortunado e eficiente que o argentino. A desproporo
entre os dois pases uma Argentina pujante e um Brasil em estagnao repercute sobre suas
polticas externas: a diplomacia argentina se reveste do mito de interlocutora da Europa e de uma
espcie de destino manifesto para a hegemonia regional, o que gera maiores desconfianas
dos pases vizinhos, ao passo que a diplomacia brasileira parece concentrar-se, entre outros
objetivos, na tentativa de reequilibrar o balano de foras na regio e em resolver seus limites
territoriais. Diversas das principais iniciativas da Chancelaria de Rio Branco podem ser, direta
ou indiretamente, relacionadas preocupao com certo desequilbrio de foras entre os dois
vizinhos: a aproximao com os Estados Unidos visava a desenvolver uma relao especial que,
entre outras razes, contrabalanasse o aumento do poderio argentino no continente; as solues
para as disputas de fronteiras com terceiros pases servia, indiretamente, para limpar o terreno
de outros focos eventuais de conflito; e o programa naval brasileiro pretendia reequilibrar a
correlao de foras militares na regio. Talvez seja um exagero afirmar, como o historiador
Stanley Hilton, que a estratgia de Rio Branco era de um efetivo containment, mas h de fato
algo de necessariamente reativo na diplomacia brasileira de ento, confrontada com o
agigantamento argentino.
A outra importante crise diplomtica em torno da construo de Itaipu obedece a
um processo de caractersticas um tanto semelhantes, mas dessa vez com papis invertidos.

ALIANA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ARGENTINA

Como se sabe, os anos 70 coroam um longo perodo, iniciado nos anos 30, de crescimento
econmico acelerado no Brasil e de reformulao do sistema produtivo nacional, no sentido de
uma ampla industrializao. Nesse mesmo perodo, a Argentina sofreu no a crise, mas o lento
declnio da importncia e do alcance internacional do seu modelo agroexportador, sem que este
chegasse a perder, para os ncleos isolados de industrializao, sua condio de centro da
economia do pas. O resultado dos ritmos diferenciados de crescimento foi no apenas a
dissoluo do diferencial econmico em favor da Argentina, mas tambm o progressivo
aparecimento de nova desproporo, agora em favor do Brasil, o que se refletia, por exemplo,
no aumento da projeo econmica e poltica brasileira no continente sul-americano.
O surto econmico brasileiro de quatro dcadas criou novos interesses do Pas junto a
Estados vizinhos, como Paraguai e Bolvia, menos pela busca de mercados consumidores do
que pela necessidade de utilizao conjunta da rede hidrogrfica e de outras fontes de energia
que sustentassem a velocidade de crescimento do parque industrial brasileiro. Essa combinao
de milagre econmico no Brasil e de maior penetrao brasileira na vizinhana comum aos
dois pases, temperada por vises geopolticas dos militares dos dois lados, gerou, como
conseqncia quase inevitvel, uma maior desconfiana e suscetibilidade argentina, simbolizadas
de modo emblemtico na reao construo de Itaipu. Nesse caso, retroalimentaram-se o
excesso de suspiccia da parte argentina e um inegvel elemento unilateralista na posio brasileira,
o que acabou criando um conflito de alcance internacional desnecessariamente amplo (inclusive
com o embate na ONU sobre a questo da anuncia prvia), aumentou os custos de construo
da usina (as agncias multilaterais reduziram sua participao no financiamento) e azedou por
uma dcada inteira as relaes bilaterais, at o recuo de parte a parte em 1979, com o acordo
Itaipu-Corpus.
O exame desses dois conflitos diplomticos entre Brasil e Argentina oferece algumas
lies que devem ser retidas pelos formuladores e analistas de poltica externa dos dois pases.
A primeira que desequilbrios de poder entre os dois vizinhos e, principalmente, um grande
descompasso no ritmo de crescimento das duas economias geram naturais desconfianas quanto
a possveis veleidades hegemnicas, o que se reflete quase sempre na busca de contrapesos
externos, em especial na idia de aliana privilegiada com os EUA (como, por exemplo, na
discreta unwritten alliance do Baro do Rio Branco e nas explcitas relaes carnais de Di

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Tella). Nesses casos, preciso desinflar as desconfianas dos dois lados: tanto o governo do
pas em aparente desvantagem deveria evitar interpretar o crescimento do parceiro como aspirao
automtica a hegemonismo, quanto o governo do pas em aparente ascenso deveria relativizar
a importncia dos impulsos reativos do vizinho, em especial a busca de relaes especiais com
outros pases, sempre, naturalmente, que isto no lhe cause prejuzos concretos. Ao Brasil, por
exemplo, e isso um ensinamento que vale para o momento atual, necessrio sim certo sangue
frio e pacincia estratgica (no a indiferena) ante iniciativas de alinhamento argentino com
os EUA, sempre que no signifiquem danos concretos aos nossos interesses econmicos e
polticos, mesmo porque, se os papis estivessem invertidos, a dinmica poderia ser semelhante,
mas apenas com os sinais trocados. A busca de realinhamentos que compensem desequilbrios
regionais aparentes ou reais no costuma ser o resultado de escolhas ideolgicas ou culturais (a
Argentina, por exemplo, esteve tradicionalmente, ao longo de sua histria, mais distante dos
EUA do que o Brasil), mas sim um efeito da prpria mecnica da balana de poder regional.
Um segundo elemento a extrair da histrica diplomtica recente de Brasil e Argentina a
importncia do empenho poltico dos governos, e dos lderes em particular, em superar a inrcia
de desconfiana e distanciamento. Por mais que as variaes de poder econmico e poltico
entre os dois pases influenciem as vises de cada lado, h um elemento por assim dizer
voluntarista e mesmo personalista que tambm determinante das opes diplomticas.
Faltaram na histria comum de Brasil e Argentina ao longo do sculo passado lideranas
efetivamente convencidas da centralidade do relacionamento bilateral, como viria a acontecer
apenas nos anos 80 e 90 e, em especial, com a subida ao poder dos ex-presidentes Sarney e
Alfonsn. Historicamente, a inrcia do passado de rivalidades jogou contra a aproximao bilateral,
e somente a vontade deliberada de super-la, ao custo de enfrentar resistncias internas dos
dois lados, pde reverter o curso ento mais cmodo e natural.

Diferenas de viso
Um elemento indispensvel na construo de uma aliana estratgica o reconhecimento
mtuo das diferenas. Somente se constrem bases slidas e duradouras para uma relao
especial entre dois pases com a identificao clara e franca das peculiaridades, de parte a parte,
dos respectivos paradigmas de desenvolvimento econmico e poltico. A maneira como um pas
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ALIANA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ARGENTINA

se desenvolve molda, em grande medida, suas instituies e a mentalidade de governo. Nem

sempre as principais barreiras convergncia de posies e cooperao entre dois pases so
as desconfianas e rivalidades passadas; muitas vezes, h vises e interesses genunos de difcil
conciliao, que s no so percebidas como tais por falta de compreenso e conhecimento
mtuo.
No caso especfico de Brasil e Argentina, para alm dos elementos culturais comuns,
preciso reconhecer e levar em conta nos processos decisrios de ambos que os dois
pases evoluram de forma diferente, adotaram modelos de desenvolvimento que no so idnticos
e, portanto, apresentam algumas vises ligeiramente distintas sobre temas como fatores do
crescimento econmico, modelos ideais de produo, participao do Estado na economia e
grau de exposio internacional. Toda aliana consiste na identificao e articulao de diferenas
e, apesar da vizinhana, Brasil e Argentina ainda so vastamente ignorantes sobre o vizinho.
O processo de desenvolvimento argentino esteve intimamente associado grande
prodigalidade de seu territrio, em termos de fertilidade agrcola, de abundncia de recursos
minerais e energticos e de proeminncia do Esturio do Prata. O perodo ureo de maior
crescimento do pas, de fins do sculo XIX s primeiras dcadas do sculo XX, combinou
rpido desenvolvimento da agropecuria; baixa participao direta do Estado na produo;
penetrao de mercados internacionais; e elevado peso do comrcio exterior no produto do
pas e como fator da prosperidade nacional. A Argentina chegou a viver momentos em que
ganhou fora uma viso um pouco mais industrializante ou intervencionista, como os anos 50 e
60 ou mesmo recentemente, com o enfoque de proteo setorial por meio da aplicao um
tanto arbitrria de medidas de defesa comercial, mas o imaginrio econmico argentino ainda ,
como no podia deixar de ser, fortemente marcado pela idia do aproveitamento quase que
espontneo das vantagens comparativas naturais e pela associao entre acesso a mercados
internacionais e crescimento domstico acelerado.
O caso do Brasil bastante diverso. Com um territrio mais vasto, mas menos abenoado
que o argentino, em termos de fertilidade natural e recursos energticos, como carvo, petrleo
e gs, e com uma estrutura hidrogrfica introvertida, o modelo de desenvolvimento econmico
brasileiro acabou deslocando-se, em boa dose, da exportao de recursos naturais para a
nfase no mercado interno e para o processo de industrializao. O nosso momento ureo de

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crescimento, entre 1930 e 1980, caracterizou-se, em contraste com o apogeu argentino, por
alta interveno do Estado na economia; nfase na industrializao de base; proteo do mercado
domstico; e baixa penetrao dos mercados internacionais. Em decorrncia das crises
econmicas externas que penalizavam mais a produo brasileira do que a argentina no mercado
internacional (afinal, os nossos produtos de sobremesa, como caf e acar, eram mais vulnerveis
do que o menu argentino, de carne e trigo), a aposta do Brasil na agroexportao logo deu lugar,
e com resultados exitosos, substituio de importaes como eixo fundamental do
desenvolvimento por cinco dcadas, perodo em que se verificou um crescimento inigualado por
qualquer outro pas.
Essas diferentes histrias de sucesso do passado, e as distintas percepes nacionais
delas decorrentes, no podem ser ignoradas na conformao de uma aliana estratgica entre
Brasil e Argentina. Nas duas ltimas dcadas, ocorreu, verdade, uma crescente aproximao
de paradigmas entre os dois pases, ditada por inevitveis adaptaes prpria dinmica da
economia internacional, mas importantes diferenas de viso ainda sobrevivem. De fato, tanto o
Brasil reavaliou seu modelo de substituio de importaes, no sentido de aumentar a exposio
internacional e de reduzir a ingerncia direta do Estado, como a Argentina parece ter freado o
processo de desindustrializao dos anos 70. O Mercosul, inimaginvel em dcadas anteriores,
resultado dessa crescente convergncia de paradigmas, em que, em linhas gerais, o Brasil
aceitou apostar numa abertura comercial gradual, reduzindo suas tarifas tradicionalmente muito
altas, e a Argentina disps-se a adotar maior proteo ante terceiros pases em determinados
setores, ambos em nome do acesso preferencial a seus respectivos mercados. Acontece que
essa aproximao de vises no eliminou, de todo, algumas diferenas de prioridades, e isso se
reflete no apenas na atribulada administrao da unio aduaneira pelos dois pases, mas
principalmente na difcil elaborao de estratgias e polticas comuns que constituiriam o salto
necessrio para aprofundar a integrao entre as duas economias.
A dificuldade, que ser examinada mais adiante, de se avanar no estabelecimento de
disciplinas comuns do Mercosul em reas relacionadas direta ou indiretamente poltica industrial
(como subsdios e normas de investimentos) no pode ser devidamente compreendida pelos
dois lados sem um reconhecimento daquelas importantes diferenas histricas e culturais de
enfoque, que mal ou bem ainda persistem no dilogo entre os dois pases. Isso no significa que,

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numa atitude resignada, as divergncias devam ser gravadas em pedra como inconciliveis;
significa, ao contrrio, que os dois pases devem reconhecer que as posies divergentes decorrem
de caminhos histricos e mentalidades prprias que no podem deixar de ser levados em conta
no processo necessrio e saudvel de aproximao e acomodao de posies. A mensagem
aqui a de que os dois pases precisam compreender melhor, e na medida do possvel aceitar,
as razes do vizinho para melhor negociar acordos e disciplinas comuns. Brasil e Argentina
precisam, cada vez mais, reconhecer que as polticas e iniciativas conjuntas no podero ser
uma cpia nem de um nem de outro, mas um reflexo da combinao dos modelos e de
mentalidades, e isso que o grande desafio para os dois governos.
O que d, hoje, certo otimismo quando se vislumbra essa enorme tarefa o fato de que
tanto o Brasil como a Argentina esto atravessando um momento de reavaliao de seus modelos
de desenvolvimento nacional, em que h certa margem de manobra para adaptaes e, se
houver vontade poltica, para uma acomodao positiva de interesses. O dilema brasileiro o
de como estimular a produo nacional com um Estado forosamente mais enxuto; para isso, h
um genuno esforo de modernizar a economia em novas bases, com nfase primordial no
investimento privado e com maior penetrao nos mercados externos. J o dilema argentino o
de apostar ou no num modelo industrializante que reduza a dependncia da agroexportao e
de certa cultura rentista. A Argentina vive hoje a dvida dos exemplos a seguir: h um debate
muito atual sobre se o pas quer adotar uma espcie de modelo chileno, com um sistema produtivo
menos diversificado mas com alta penetrao internacional, ou um modelo mais prximo do
brasileiro, com preservao e ampliao da base industrial. Por no ser nem o Chile nem o
Brasil, a Argentina seguir, muito provavelmente, um caminho hbrido e intermedirio. H,
portanto, considervel espao de convergncia entre os dois pases, mas, em nome do bem
maior que integrao econmica e a estabilidade poltica da regio, concesses tero de ser
feitas de ambos os lados. Um exame especfico de algumas questes pendentes do Mercosul
ajudar a melhor contextualizar esse problema.

Mercosul como cimento

Como se viu na primeira parte desse trabalho, se a desconfiana entre Brasil e Argentina
sofre um primeiro golpe com o acordo Itaipu-Corpus, de 1979 (e tambm com o apoio brasileiro
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Argentina durante a Guerra das Malvinas, em 1982) e se o primeiro impulso verdadeiramente

integrador acontece nas presidncias de Sarney e Alfonsn, quando so assinados diversos acordos
em reas sensveis, somente com a criao do Mercosul, entre 1991 e 1994, que a aproximao
bilateral ganha seu motor principal e seu maior instrumento de consolidao. Concebido
originalmente com a expectativa de que a integrao econmica pudesse consolidar a distenso
poltica, o Mercosul acabou por ganhar uma dinmica muito particular e exitosa, que se prestou
tanto a lastrear as reformas econmicas empreendidas pelos quatro pases como a gerar iniciativas
de cooperao para alm do campo econmico-comercial.
Podem ser identificadas trs fases distintas do Mercosul. Durante a primeira, entre 1991
e 1994, ou seja, do Tratado de Assuno ao Protocolo de Ouro Preto, estabelece-se o desenho
geral do bloco, sob a forma de uma unio aduaneira. o momento de definio de suas linhas
gerais e de confirmao do compromisso dos quatro governos de inaugurar um processo de
integrao efetiva no Cone Sul. Uma segunda fase, de 1995 a 1998, caracteriza-se, de um lado,
pela consolidao do arcabouo legal e institucional estabelecido at 1994 e, de outro, pela
expressiva expanso do comrcio intrabloco, o que legitima pelo lado da economia real a iniciativa
dos quatro governos. o momento ureo da acelerao comercial. Uma terceira fase, que se
inicia em 1999, com a recesso argentina e a desvalorizao cambial brasileira, e se estende at
hoje, marcada pela crise econmica na regio e por certa paralisia de iniciativa. Esse o
momento em que os quatro pases, imersos em suas dificuldades econmicas internas, e mais
vulnerveis a grupos de presso, chafurdam em controvrsias tpicas e hesitam dar os saltos
novos e necessrios para o aprofundamento do processo de integrao.
O que interessa aqui discutir essa ltima fase e as maneiras de super-la. O primeiro
passo ter clareza de diagnstico sobre o que aconteceu e vem acontecendo ao longo desse
ltimos anos: os governos de Brasil e de Argentina acomodaram-se, no sentido de sempre
adotar medidas e linhas de ao de baixo custo domstico, que no afetam a discricionaridade
na formulao de suas polticas nacionais, mesmo ao arrepio de interesses cruciais dos demais
parceiros. Nesses quatro ltimos anos, quase sempre foram privilegiados os objetivos de alcance
mais setorial e imediato, em detrimento de ganhos de longo prazo que decorreriam do
aperfeioamento da unio aduaneira como tal e da construo de novas bases para uma integrao
ampliada e mais profunda. O resultado que foram acumulando-se problemas como as perfuraes

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da TEC; o tratamento excepcional dado a setores especficos, como o de acar; a falta de

avanos no arcabouo comum de investimentos, servios, subsdios e defesa comercial; e a
baixa internalizao das normas aprovadas. Enquanto o comrcio crescia, dificuldades como
essas eram ofuscadas pelo sucesso; com a crise de 1999 e a queda do intercmbio intrabloco,
as imperfeies tornaram-se gritantes e passaram a afetar a prpria credibilidade da iniciativa de
integrao junto opinio pblica e aos governos.
Por trs de todas esses problemas est a dificuldade, em ambos os pases, de conviver
com inevitveis elementos de supranacionalidade e com um verdadeiro esprito de integrao.
De fato, o grande obstculo, no Brasil e na Argentina, para um efetivo investimento no projeto
Mercosul a ambigidade com que, para alm da retrica do discurso pr-integrao, diversos
setores das duas sociedades e dos dois governos avaliam o bloco. Est longe de ser consensual
a percepo de que o Mercosul antes essncia do que contingncia para cada um dos dois
pases. ainda precria a conscincia de que a nica maneira de fazer sobreviver o Mercosul
consider-lo como parte do projeto nacional brasileiro e do projeto nacional argentino e
reconhecer que os scios no bloco devem ser levados em conta no processo decisrio nacional
de diversos temas que tm profundas implicaes para o vizinho. A opo estratgica, presente
no Tratado de Assuno e no Protocolo de Ouro Preto, em favor de uma integrao profunda,
e no de uma simples rea de livre comrcio, exige a assimilao, at agora incompleta nos
quatro pases, e principalmente nos dois scios maiores, de um enfoque efetivamente regional.
No h alternativa: ou se admite que o Mercosul parte essencial de cada um dos quatro pases
e que, portanto, os governos nacionais no podem ignorar as eventuais implicaes de suas
decises sobre os vizinhos, ou o Mercosul fracassar como projeto de integrao profunda e,
por extenso, como elemento aglutinador no Cone Sul.
No se trata de desejar tolher a ao do Estado brasileiro ou do Estado argentino em
funo de interesses menores e particularistas do vizinho; tampouco se trata de compartilhar
decises em situaes excepcionais em que o processo de consulta prvia bilateral ou intraMercosul virtualmente impossvel por motivos de fora maior, como foi o caso da desvalorizao
cambial brasileira de 1999. Trata-se apenas de admitir que, por terem um alcance tambm
regional, muitas das decises e polticas devem passar, na medida do possvel, por um processo
prvio de informao, consulta e coordenao com os demais parceiros e, quando isto no for

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vivel, devem ser levadas em conta num balano total de custos e benefcios distribudos entre
os quatro pases.
H diversos exemplos de relativa unilateralidade e de falta de coordenao intrabloco, e
talvez um dos mais emblemtico de todos tenha sido o estabelecimento pelo Brasil do regime
automotivo, entre 1995 e 1996. A questo da convenincia da consulta e informao aos parceiros
do Mercosul foi introduzida nas discusses internas, no Brasil, sobre a definio do regime, em
funo das evidentes implicaes que a nova poltica tarifria setorial e de incentivos fiscais teria
sobre os fluxos de investimentos na regio. Prevaleceu, no entanto, a tese de que o tema no
seria objeto de coordenao com a Argentina e demais parceiros no Mercosul, o que, sem
dvida, trouxe ganhos imediatos de agilizao do processo decisrio, mas acabou gerando um
considervel passivo de desconfiana de longo prazo e proporcionou aos demais pases e, em
particular Argentina, uma bandeira a ser desfraldada sempre que se vislumbrasse o
aprofundamento do Mercosul: a necessidade de aceitao pelo Brasil de uma harmonizao ou
mesmo eliminao dos regimes de incentivos regionais. Esforos pelo Brasil de coordenao
intra-Mercosul em 1995 e 1996 no teriam eliminado, verdade, o interesse da Argentina,
decorrente de sua prpria orientao governamental de ento, em nivelar por baixo a concesso
de incentivos regionais dentro do Mercosul, mas poderiam ter evitado a transformao do tema
numa espcie de questo de honra e mote permanente dos parceiros brasileiros nas negociaes
subseqentes sobre este e outros temas.
O que se vive hoje, no Mercosul, um dilema crucial: est-se esgotando o espao de
manobra para a mentalidade de manter a integrao a meia marcha, com baixas concesses
de parte a parte e escassos resultados concretos.
Seja por razes externas, como a multiplicao de iniciativas comerciais diluidoras
de esquemas preferenciais prvios, seja por razes internas ao bloco, como a crise de
credibilidade decorrente da atual fragilidade econmica nos quatro pases, as ameaas
sobrevivncia do Mercosul so hoje considerveis, e somente um firme compromisso do
Brasil e da Argentina, como principais lideranas, no sentido de dar um passo adiante no
processo de integrao, poder preservar o agrupamento. Adiar decises e novas etapas
de integrao deixou de ser uma opo, pelo simples fato de que, com as atuais imperfeies
da zona de livre comrcio e da unio aduaneira e com a incipincia de acordos comuns em

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diversas reas, o Mercosul como est corre o risco de perder relevncia e sentido dentro
de muito pouco tempo.
H sinais importantes de renovao do flego da iniciativa. A assinatura do Protocolo
de Olivos, a criao da Secretaria Tcnica, o compromisso de Brasil e Argentina de trabalhar
na direo de uma coordenao macroeconmica, com vistas a uma futura moeda comum, o
empenho em incluir o temrio social, e a prioridade atribuda pelo Presidente Luiz Incio Lula da
Silva ao Mercosul como projeto estratgico para o Brasil so, todos, passos muito relevantes,
mas a verdade que Brasil e Argentina precisam, concretamente, ir alm, engajando-se na
correo dos problemas acumulados e no estabelecimento de acordos comuns essenciais, como
nas reas de investimentos, servios e defesa comercial. tambm fundamental criar mecanismos
de financiamento conjunto, maneira de um Banco do Mercosul, que permitam ampliar a infraestrutura do bloco, para que a expanso dos intercmbios entre os pases no seja tolhida pela
falta dos meios de integrar.
Tanto a rea financeira quanto a de coordenao macroeconmica, cambial e monetria
abrem novos caminhos para o Mercosul, ao remodelar o prprio desenho geral da integrao
entre os quatro. Se a primeira dcada do Mercosul foi marcada fundamentalmente pela construo
de um arcabouo de integrao na rea comercial (e o elemento fundamental a unio aduaneira),
o perodo que agora se inaugura poder ser lembrado mais adiante como o de construo das
bases de uma integrao financeira e monetria. H muito o que fazer ainda na rea comercial,
a comear pela eliminao das imperfeies da zona de livre comrcio (excluso do acar, uso
de defesa comercial intra-zona) e da unio aduaneira (lista de excees, perfuraes com terceiros
pases), mas natural que os avanos mais significativos do Mercosul concentrem-se daqui por
diante em reas novas, das quais a de coordenao das economias e de financiamento da
integrao esto entre as mais promissoras.
Esses novos passos no podero ser dados, no entanto, se no houver o reconhecimento de
que o Mercosul chegou a um estgio em que somente o aumento de sua institucionalizao, e da
incorporao de alguns elementos de supranacionalidade, poder retirar-nos do aguerrido
encastelamento em torno de polticas nacionais isoladas e impermeveis vizinhana. Essa questo
bsica da institucionalizao incide, ao mesmo tempo, sobre a qualidade do funcionamento do Mercosul,
sobre o grau de engajamento dos quatro scios e sobre a prpria credibilidade externa do bloco.

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O Brasil tem adotado, desde os comeos da construo do Mercosul, uma posio

refratria s propostas de ampliao da estrutura institucional. O argumento tradicionalmente
usado por ns o da necessidade da manuteno de um Mercosul desburocratizado, gil,
assentado num processo decisrio flexvel, que teria funcionado razoavelmente bem desde o
comeo, sem que os pases tivessem que gastar significativos recursos humanos e financeiros
numa estrutura pesada e centralizadora. Argumento parte, a motivao fundamental da resistncia
brasileira uma preocupao muito justificada com os riscos de que o estabelecimento de estruturas
independentes e supranacionais no Mercosul limite a liberdade de atuao do pas mais forte do
bloco e o subordine a interesses e posies ditadas pelos pases menores.
Ocorre que essa posio do Brasil est se tornando cada vez menos funcional, seja ao
propsito de fortalecer e aprofundar a integrao entre os quatro, seja ao interesse especfico
brasileiro em manter as rdeas da evoluo do bloco e evitar desvios indesejveis. Em primeiro
lugar, o argumento da flexibilidade, leveza e agilidade das instituies do Mercosul perdeu qualquer
apelo pelo simples fato de que o agrupamento tem sofrido nos ltimos anos uma crise bsica de
credibilidade derivada dos sinais de descoordenao e paralisia. Sem querer menosprezar a
dimenso dos fatores negativos que desencadearam a crise atual, a comear pela vulnerabilidade
externa dos quatro pases, com reflexos no nvel de crescimento e na questo do cmbio, o fato
que a estrutura institucional vigente no Mercosul se mostrou muito limitada para evitar, abrandar
ou remediar situaes de impasse e conflito entre os governos. A virtude da leveza institucional
no momento da bonana se transformou no vcio da inoperncia no momento da crise.
Quanto aos receios do Brasil ante maior ingerncia dos demais pases sobre sua liberdade
de ao, devemos avaliar muito cuidadosamente se os custos de resistir a um mnimo de
supranacionalidade no se esto tornando elevados demais a esta altura da evoluo do Mercosul,
seja porque, com a atual estrutura institucional, tem-se avanado pouco na construo de acordos
e normas comuns, seja porque o prprio tema da institucionalizao surge freqentemente como
um dos tabus paralisadores das negociaes como um todo.
No se pode esquecer que, se certos aspectos de supranacionalidade embrionria no
Mercosul poderiam incidir sobre a liberdade de ao brasileira, de igual maneira atingiriam os
demais parceiros, o que poderia ter um efeito salutar de aumentar o grau de racionalidade das
decises no bloco e evitar desvios incompatveis com o Mercosul. O exemplo da Unio Europia

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muito ilustrativo de uma incidncia supranacional moderadora de comportamentos desviantes,

e dos efeitos positivos do estabelecimento de um padro de racionalidade de polticas pblicas
em diversas reas, sem suprimir no fundo o poder de influncia dos principais pases.
A imagem interna e externa do Mercosul afetada de modo negativo pela percepo de
que, na falta de instituies mais permanentes (ou de um endereo prprio), o bloco estaria
refm da conjuntura, sem lastro de permanncia. Como at mesmo a unio aduaneira tende a
perder relevncia com o tempo, caso se concretizem as propostas de zonas de livre comrcio
mais amplas (ALCA, UE-Mercosul) e se avance na desgravao tarifria multilateral, a importncia
do Mercosul ser diretamente proporcional ao alcance das disciplinas e acordos comuns nas
mais diversas reas, bem como do amadurecimento e solidez das instituies do bloco.
preciso um renovado e reforado investimento do Brasil e da Argentina no projeto do
Mercosul. Temos de dissipar quaisquer dvidas remanescentes sobre a prioridade que, sem
prejuzo de outras iniciativas e relacionamentos, atribumos ao bloco e ao prprio entorno sulamericano. O Mercosul e continuar a ser o nosso melhor instrumento para consolidar a
estabilidade poltica subregional e para preparar os dois pases para uma integrao mais audaciosa
na economia internacional.

O papis de Brasil e Argentina

H alguns importantes fatores de resistncia para um maior engajamento do Brasil e da
Argentina na consolidao da aliana estratgica bilateral, os quais tm de ser admitidos, a fim
de que, na medida das possibilidades, sejam superados com o tempo.
O primeiro deles a inrcia burocrtica. A aliana estratgica hoje implica um compromisso
com uma integrao mais profunda, e integrao mais profunda significa, por sua vez, como
demonstrado pelo caso europeu, a paulatina renncia de responsabilidade e poderes de deciso
pelas burocracias dos pases envolvidos, em favor de regras consensuadas e comuns. Brasil e
Argentina no so excees ao fenmenos universal do encastelamento das burocracias, e
preciso avanar no processo de conscientizao interna dos governos de que a integrao um
projeto de Estado e, portanto, exige certa ousadia de aes. No caso brasileiro, a determinao
do Presidente da Repblica e do Chanceler Celso Amorim de atriburem a mais alta prioridade

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s relaes com a Argentina o melhor ponto de partida possvel, mas necessrio que essa
determinao se infiltre burocracia abaixo e se traduza numa maior abertura dos diversos
segmentos de governo ao dilogo bilateral.
O que mais autntico e justificado como resistncia aliana estratgica ou ao Mercosul
so as presses de setores especficos que se consideram ameaados pela concorrncia do
vizinho. Nesse caso, cabe ao setor pblico desempenhar seu papel fundamental: avaliar o interesse
especfico luz do balano de perdas e ganhos, imediatos e de longo prazo, para o pas como
um todo. Aqui se encontram algumas dos maiores riscos de desgaste bilateral, como demonstra
o caso do acar, e preciso ter muita cautela e disposio para o dilogo, dos dois lados, para
que controvrsias setoriais como essas no contaminem o projeto de integrao e a prpria
idia de que Brasil e Argentina devem consolidar uma aliana bilateral especial e privilegiada.
Um outro aspecto o da baixa sensibilidade para o regional. Falta uma cultura da vizinhana,
que particularmente grave no caso brasileiro. Na Argentina, para o bem ou para o mal, o Brasil
um tema: assunto cotidiano, matria permanente de imprensa. No Brasil, em contrapartida, a
Argentina desperta muito menor interesse, salvo em momentos de crise aguda, como a recente.
natural que esse desequilbrio de atenes decorra do maior peso da economia brasileira para
o vizinho, mas a verdade que, se o Brasil j tem, tradicionalmente, uma viso um tanto
autocentrada, resultado em parte da condio de pas-continente, a nossa herana de
excepcionalismo imperial lusfono entre repblicas hispnicas se reflete at hoje na considervel
ignorncia do entorno, inclusive da Argentina. Da a necessidade de conscientizao,
principalmente da burocracia governamental, a respeito do grau de interdependncia e dos
benefcios econmicos e polticos tanto da aliana com a Argentina como do Mercosul, a fim de
que se comece a criar entre os agentes de governo uma verdadeira cultura de integrao com os
pases vizinhos.
Mais grave do que a indiferena , no entanto, certo sentimento, decadente mas ainda
presente em bolses nas burocracias dos dois lados, de rivalidade bilateral. H setores que
ainda perseveram numa viso muito estreita e equivocada de nacionalismo, de espcie de jogo
de soma zero, em que no relevante, ou mesmo no convm, a prosperidade da vizinhana,
como se isso no tivesse efeitos muito concretos sobre seu prprio pas. No caso da Argentina,
o sentimento anti-brasileiro se manifesta de diversas formas, dos preconceitos do passado aos

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temores recentes, como o alarde sobre a Brasil-dependncia. No caso do Brasil, o sentimento

anti-argentino tampouco irrelevante, estando presente nos segmentos menos provveis, at
mesmo entre diplomatas do Itamaraty. No raro perceber uma espcie de gut-feeling
diplomacy (diplomacia de vsceras), em que, turvados por preconceitos ou experincias
pessoais, comprometemos nossa viso mais racional e desapaixonada do interesse nacional de
longo prazo. Isso se expressa de formas sutis, em especial na recorrente avaliao do Mercosul
e da relao bilateral com a Argentina como nus, em que estaramos fazendo concesses
demais, como nas compras de trigo e petrleo.
Essas predisposies culturais e ideolgicas nos impedem de entender e aceitar as
insatisfaes alheias, que de parte a parte tm as suas razes de ser. Muitos argentinos vem o
Brasil como um pas que louva retoricamente a integrao e a aliana estratgica bilateral, mas
raramente consulta ou informa o parceiro em questes cruciais, dos benefcios fiscais do regime
automotivo s iniciativas na Amrica do Sul, passando pela mudana no cmbio. Reclamam que
o que queremos no um trabalho de coordenao efetivo, mas de cooptao, em que esperamos
que a Argentina assine, a posteriori, um contrato de adeso a iniciativas e medidas brasileiras
que j estariam tomadas de antemo.
H algo que reconhecer aqui de nossa parte; por mais que exaltemos as relaes bilaterais,
a verdade que a Argentina ainda no entrou inteiramente no campo de viso do funcionrio
governamental brasileiro na hora em que vai tomar uma deciso ou baixar uma medida. Isso se
aplica a polticas pblicas em geral e poltica externa em particular, sempre com grandes riscos
de desgaste. Um exemplo: o maior e necessrio ativismo brasileiro no entorno sul-americano
dever levar em conta que a Argentina no apoiar facilmente o Brasil se no se sentir como coparticipante ou mesmo co-liderana nesse processo. Por essa razo, preciso aprofundar,
como os chanceleres e os vice-chanceleres j comearam a fazer, o procedimento de consultas
regulares e abrangentes no campo poltico, a fim de que decises importantes na poltica externa
dos dois pases sejam efetivamente compartilhadas.
Compartilhar decises com a Argentina no significa abdicar de uma natural liderana
que cabe ao Brasil no entorno. Na verdade, talvez seja a nica maneira de exerc-la, j que
alienar a Argentina desse processo implicaria uma perda de projeo brasileira tanto regional
quanto mundial. H um agenda sul-americana imediata e muito delicada, que inclui a situao na

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Colmbia e a administrao da Trplice Fronteira, onde, se no coordenarmos bem nossas

posies com a Argentina, enfraqueceremos nossa capacidade de articulao e deciso no
mbito regional. Se, por fora do desenho de hoje da balana de poder no Cone Sul, j seria
naturalmente conveniente a um pas como a Argentina buscar alianas externas que compensem
certa dependncia em relao ao Brasil, essa inclinao ser tanto mais irresistvel quanto menor
for o interesse e a capacidade do Brasil de atribuir Argentina a condio de verdadeiro aliado,
no discurso e na prtica. O Brasil grande demais para no exercer certo ativismo regional, mas
limitado em seus recursos e projees para faz-lo sozinho, e a Argentina o parceiro mais
natural nessa tarefa.
Dentro dessa concepo de aliana estratgica profunda e abrangente cabe ao
Brasil, no entanto, por razes estruturais e conjunturais, inclusive a crise econmica e poltica
que vive a Argentina, um papel propositivo e pr-ativo. Nunca o diferencial de poder do Brasil
em relao aos vizinhos foi to grande, em termos de tamanho e potencial da economia, de
estabilidade e solidez das instituies polticas, e de capacidade e iniciativa internacional, o que
cria uma evidente oportunidade, quase obrigao, de maior ativismo do Pas.
compreensvel que, da mesma maneira que ainda subsistem preconceitos em relao
Argentina, persistam tambm algumas resistncias domsticas a essa atitude mais propositiva e
protagnica do Brasil. Por razes histricas, a atitude predominante da poltica externa brasileira
sempre foi e continua a ser o da moderao do exerccio de lideranas alheias, pela prpria
fragilidade e marginalidade do Pas no quadro mais amplo das relaes internacionais.
Acertadamente, o discurso e a mentalidade diplomtica no Brasil ainda esto voltados para o
desenvolvimento de instrumentos de conteno do poder e para a criao de mecanismos de
universalizao e equalizao dos processos decisrios internacionais. Protagonismo e liderana
so termos quase sempre interpretados de maneira negativa no nosso vocabulrio diplomtico,
e a associao idia de imperialismo quase automtica.
Ocorre que, gradualmente, ao menos no plano bilateral com a Argentina e regional na
Amrica do Sul, uma atuao mais ousada e propositiva do Brasil vai-se tornando no s mais
natural pela crescente singularizao do Pas como a economia mais promissora e a democracia
mais madura na regio , mas tambm mais necessria, pela maior interdependncia regional em
diversos aspectos, positivos ou negativos, da economia ao crime organizado.

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Duas reflexes parecem necessrias sobre a natureza desse ativismo. A primeira o

reconhecimento de que um esforo de liderana regional no incompatvel com maior papel
do Brasil em outros mbitos. As opes no so excludentes; ao contrrio, a presena
internacional do Brasil, a sua imagem como ator relevante em contextos mais amplos, s tende
a crescer quanto maior for o ativismo brasileiro nas relaes com a Argentina e no seu entorno
imediato. A criao do Mercosul e a prpria convocao da Cpula da Amrica do Sul so
dois exemplos disso: as duas iniciativas proporcionaram, em graus diferentes, um acrscimo de
visibilidade e presena internacional do Brasil.
A segunda idia a de que custos h no somente para o exerccio de liderana, mas
tambm para a falta de liderana, embora estes sejam menos facilmente reconhecveis e
mensurveis. quase natural a resistncia a pagar o preo de iniciativas comuns bilaterais e
regionais que impliquem recursos significativos ou riscos de desgaste poltico entre um segmento
ou outro de pases da regio, mas preciso ter em conta que a falta de uma poltica que se
poderia chamar de preventiva ou de longo prazo na construo de instrumentos de estabilidade
regional pode gerar conseqncias muito negativas para o Pas. Isso particularmente visvel na
atual conjuntura, em que os destinos nacionais so cada vez mais interligados e em que a completa
diferenciao de um pas no seu contexto regional cada vez menos provvel, como se demonstra
em questes especficas, como as tendncias de contgio regional na rea financeira, de aumento
da porosidade das fronteiras nacionais ou de generalizao e homogeneizao da imagem dos
pases de uma mesma regio pela imprensa internacional, agncias de crdito e de rating e,
muitas vezes, pelos prprios investidores diretos. Em outras palavras, uma temeridade imaginar
que o Brasil conseguir alcanar plena estabilidade e desenvolvimento em meio a uma vizinhana
empobrecida do ponto de vista econmico, instvel do ponto de vista poltico e desequilibrada
do ponto de vista social.
O ponto delicado aqui a maneira como se exerce certo protagonismo, sem que se
suscitem demasiadas suspeitas de veleidades imperialistas. O exemplo do Mercosul mostra, no
entanto, que eventuais ressentimentos para com o Brasil derivam mais de uma atitude de indiferena
ou de desconsiderao de efeitos das polticas brasileiras sobre o entorno do que propriamente
de um papel mais ativo e protagnico do Pas como formulador e principal patrocinador de
iniciativas comuns. Para usar uma imagem tosca, o Brasil incomoda mais quando se mexe sem

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notar a presena alheia, como foi o caso do estabelecimento do regime automotivo, do que
quando busca carregar os demais consigo.
O que se deve ter em mente que a capacidade do Brasil de cobrar da Argentina um
compromisso com a aliana estratgica e com o Mercosul, e mesmo de condenar desvios que
acarretem custos econmicos e polticos para o Pas, diretamente proporcional ao engajamento
do Brasil na aliana bilateral e assimilao de uma genuna mentalidade de integrao. Ainda
persiste uma espcie de dficit de liderana brasileira, inclusive na hora de reivindicar lealdade
da Argentina e dos demais pases ao esprito de integrao, porque subsiste tambm nossa
ambigidade sobre se queremos ou no investir numa aliana estratgica de fato e arcar com os
custos de coordenao com a Argentina. No caso do Mercosul em particular, falta-nos certa
determinao e precedncia moral para resolver definitivamente questes fundamentais como
comrcio de acar ou aplicao de defesa comercial intrazona porque, no fundo, falta-nos a
convico de que tambm de nossa parte nos adequaremos ao esprito e norma de uma unio
aduaneira. Cobramos pouco da Argentina porque temos dvidas sobre a convenincia de nossa
prpria lealdade ao vnculo bilateral.
Uma efetiva aliana estratgica, que inclua o aprofundamento do Mercosul, a ampliao
do temrio de iniciativas bilaterais para os mais diversos campos, inclusive o social, e a estreita
coordenao de posies no cenrio regional e mundial, algo indispensvel tanto para o Brasil
como para a Argentina. Durante quase duzentos anos, repetimos a herana histrica de rivalidade
ou indiferena, ao custo do desgaste interno e externo e da falta de aproveitamento de
potencialidades comuns. Aos poucos, mais pela ao de lideranas particulares do que por um
convencimento generalizado, fomos aprendendo que a nossa circunstncia cada vez mais um
dado da vida dos dois pases, e a geografia, independentemente de preferncias ou inclinaes
particulares, uma realidade inexorvel da evoluo econmica e poltica de qualquer Estado.
A intensa aproximao bilateral e o nascimento do Mercosul so a melhor prova disso: por seu
surpreendente sucesso em termos de distenso poltica e de resultados econmico-comerciais,
no deixam de ser uma vingana tardia da geografia contra a histria. Parar de investir no
aprofundamento da aliana estratgica seria lutar novamente contra a geografia, contra nossos
interesses e contra a melhor histria recente de Brasil e Argentina.

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O Dossi CEBRI uma publicao

temtica no peridica, sobre temas relevantes
das relaes internacionais como um todo e,
em particular, da poltica externa brasileira.
Cada volume traz um artigo elaborado
por um especialista no tema abordado, a
convite do CEBRI.

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