Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

Estancamento e crise da
liderana do Brasil no
entorno regional
Miriam Gomes Saraiva

A poltica externa de Lula da Silva deixou um legado para a presidente

Dilma Rousseff, eleita no final de 2010 pelo mesmo partido: uma
trajetria orientada para a reviso das instituies internacionais,
uma atuao ativa em fruns multilaterais colocando-se como
representante dos pases do Sul e um comportamento proativo na
dimenso regional. As estratgias para atingir esses objetivos tiveram
como base um intricado de diferentes coalizes internacionais e
mecanismos de interao de poltica externa nos marcos da poltica
internacional, assim como intentos de reconfigurar o cenrio regional
atravs da construo de uma governana nos marcos da Amrica
do Sul atravs da UNASUL, e da criao da CELAC na dimenso
latino-americana1. A corrente poltica no interior do Itamaraty que
havia predominado durante os mandatos de Lula, os autonomistas,
defendia uma projeo autnoma e proativa do Brasil na poltica
internacional, a construo da liderana regional e a ascenso para
a posio de potncia global. Os autonomistas, como tributrios
do desenvolvimentismo, identificavam a integrao como um
instrumento de acesso a mercados externos e tambm como canal
para a projeo de empresas brasileiras na regio (Saraiva 2013).
No incio do seu governo, a presidente Rousseff indicou adotar
uma linha de continuidade no campo da poltica externa. Os
autonomistas seguiram nas principais posies do ministrio, e a
variedade de outras agncias de governo envolvidas na poltica
externa, conquistada durante o governo Lula, se manteve. A
tendncia da estratgia econmica desenvolvimentista no projeto
de desenvolvimento interno foi reforada. A perspectiva de modificar
o cenrio regional colocando a Amrica do Sul como prioridade foi
mantida nos discursos oficiais.
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Mas, embora as estratgias e vises de mundo tenham seguido

formalmente em vigor, assim como os policymakers da poltica
externa e as perspectivas anunciadas para a regio, o comportamento
brasileiro para o exterior de forma geral e, na mesma medida, para o
entorno regional, experimentou mudanas e uma visvel reduo na
proatividade. Cervo e Lessa (2014, 133) chamam esse movimento de
declnio do Brasil nas relaes internacionais. O Brasil foi perdendo
protagonismo tanto na poltica global quanto na esfera regional,
e seus movimentos assumiram um carter reativo. Essa mudana
sofreu influncia da conjuntura econmica internacional e da
situao econmica interna, da nova dinmica do processo decisrio
e, sobretudo na passagem para o segundo mandato, da politizao2
da poltica externa e dos processos judiciais contra dirigentes de
grandes empresas de infraestrutura, que haviam sido um instrumento
importante de atuao na Amrica do Sul e em Cuba, com recursos
do banco brasileiro de desenvolvimento, o BNDES3.
O objetivo do captulo trazer para o debate elementos do
comportamento brasileiro frente ao entorno regional durante o
governo de Dilma Rousseff, que pode tanto ter coincidido como o
final de um ciclo na dimenso hemisfrica quanto ser entendido
como o fim da experincia brasileira de liderana regional4.
Prope-se tambm a apresentar reflexes sobre o impacto desse
comportamento na reconfigurao regional. Seu argumento central
que, apesar das anunciadas continuidades em termos de estratgias
e objetivos, o comportamento brasileiro para a regio experimentou
mudanas e uma visvel reduo no ativismo regional. A primeira
parte fornece um quadro geral da poltica externa do governo
de Lula para a regio marcada por sua perspectiva de modificar o
entorno regional. A segunda se concentra nos fatores que incidiram
sobre a poltica externa e que vieram a favorecer uma mudana de
engajamento regional por parte do governo de Rousseff. Na ltima
parte apresentado um breve painel sobre a poltica externa de
2011 a 2015 e, em seguida, o captulo se dedica anlise da poltica
externa brasileira frente ao entorno regional durante o perodo.

A poltica externa de Lula para o entorno regional

O governo de Lula da Silva (2003-2010) mudou o perfil da poltica
externa brasileira. O apoio aos regimes internacionais implementado
pelo governo de Fernando Henrique Cardoso foi substitudo por
um comportamento proativo com vistas a reformat-los atravs
de uma ttica de persuaso orientada para favorecer os interesses
de pases do Sul ou, em algumas circunstncias, os interesses

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brasileiros. A ideia de aglutinar pases emergentes e de menos

recursos para contrabalanar o poder das potncias ocidentais
consolidadas marcou sua poltica externa, e a diplomacia brasileira
deu preferncia a posies mutipolares e anti-hegemnicas (Gratius,
2011). Paralelamente s redes estabelecidas com pases emergentes,
vistas como mecanismo de ampliar as possibilidades de ao do
Brasil na poltica internacional, houve um esforo para estabelecer
uma liderana internacional individual de um Brasil player global,
baseado nas ideias de autonomia e universalismo5.
Assim como aumentar sua projeo global, estruturar uma liderana
do Brasil na Amrica do Sul capaz de modificar a dinmica regional
foi outra prioridade do governo brasileiro. Desde a perspectiva
brasileira, esses dois objetivos seriam complementares uma vez que
os policymakers viam o fortalecimento dos vnculos com os pases
vizinhos como uma forma de incentivar o desenvolvimento brasileiro
e a construo de um bloco de poder autnomo em relao aos
Estados Unidos, com seguidores e capaz de atuar com mais peso na
esfera internacional (Gratius e Saraiva, 2013). O governo percebeu
ento a integrao e a cooperao regional no somente como um
elemento em si mesmo, mas tambm como um instrumento de
autonomia e de soft-balancing aos Estados Unidos (Hurrell, 2006).
Essa abordagem da liderana na Amrica do Sul recebeu apoio
poltico de diferentes grupos durante o governo de Lula. Alm de
estar vinculada fortemente aos desenvolvimentistas, que viam
no desenvolvimento da infraestrutura regional um elemento
importante para o desenvolvimento brasileiro, foi incentivada pelos
autonomistas do Itamaraty (que viam a regio como um potencial
bloco de poder); por geopolticos nacionalistas que tiveram um lugar
de estaque nesse governo6; e uma comunidade epistmica printegrao que incluia atores polticos do Partido dos Trabalhadores
e acadmicos que defendiam uma integrao regional7. A vontade
poltica do presidente Lula articulou essas vises.
O governo de Lula teve incio com um perfil de estabilidade e
crescimento econmico ampliando a assimetria do Brasil frente
aos pases vizinhos. Por outro lado, encontrou os Estados Unidos
sem uma poltica especfica para a regio, a Argentina saindo de
forte crise econmica, e as eleies de governos progressistas mais
prximos politicamente ao PT. Esses fatores abriram espaos para o
Brasil buscar uma reconfigurao do cenrio regional a seu favor.
Neste contexto, a poltica externa de Lula priorizou a construo de
um ordenamento da Amrica do Sul aonde o Brasil teria um papel
decisivo na responsabilidade sobre o processo de integrao e
regionalizao8. Com vistas a no obstruir as manobras globais do
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pas, o governo brasileiro buscou articular a cooperao regional

com pouca institucionalidade, vendo a UNASUL como principal
instrumento para atingir este objetivo. Essa liderana, portanto,
no apontou para a integrao entendida como uma articulao
de soberanias, mas sim para a cooperao, a governana regional
e a regionalizao. Seu comportamento foi de aceitao gradativa
de atuar como paymaster assumindo parcialmente os custos da
cooperao regional, e introduzindo uma rede de cooperao com
pases vizinhos nos campos de assistncia tcnica e financiamento
de obras de infraestrutura com recursos do BNDES.
A Amrica Central e o Caribe ficaram em um segundo plano na
estratgia de Lula. A forte vinculao do Mxico com os Estados
Unidos, a influncia dos Estados Unidos na Amrica Central e Caribe
e os limites dos recursos de soft power brasileiros empregados na
iniciativa fortaleceram a opo sul-americana. As conexes do governo
brasileiro com essa parte do hemisfrio ficaram concentradas nas
interaes no interior do Foro de So Paulo, com destaque para o
governo cubano e a presidncia de Maurcio Funes em El Salvador, a
partir de 2009. O apoio dado ao governo de Manuel Zelaya a partir
de seu alinhamento a ideias progressistas foi forte e o golpe em
Honduras foi muito contestado pelo governo brasileiro.
No final do mandato, buscando deixar um legado de incluso da
Amrica Latina no projeto brasileiro de governana regional, o governo
de Lula incentivou a criao da CELAC, orientada pela alteridade em
relao aos Estados Unidos e Organizao dos Estados Americanos,
e com vistas a dar maior institucionalidade a um mecanismo que
inclusse a Cuba entre seus membros.
No que diz respeito ao MERCOSUL, enquanto o bloco enfrentou
dificuldades na dimenso comercial, experimentou uma redefinio
de seu perfil. A cooperao entre diferentes agncias governamentais
cresceu e a criao do Parlamento do bloco deu um novo impulso ao
processo de integrao. Mas, ao mesmo tempo, a construo de uma
liderana brasileira autnoma na regio e o crescimento da assimetria
entre Brasil e Argentina tanto no campo econmico quanto de
presena regional, erodiu a posio argentina de parceiro estratgico.
O dilogo poltico bilateral foi, porm, mantido e o desenvolvimento
da infraestrutura regional aproximou a ambos em projetos comuns.
O saldo da poltica externa de Lula foi uma rede de instituies de
governana regional e a acelerao do processo de regionalizao. A
dinmica regional tradicional com foco nos Estados Unidos foi afastada
da Amrica do Sul. A criao da CELAC no ltimo ano de mandato,
por sua vez, no chegou a ter impactos nas relaes do Brasil com
Amrica Central e Caribe. No campo econmico, houve claro avano

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de obras de infraestrutura e expanso de empresas brasileiras. Mas no

houve um transbordamento da industrializao brasileira atravs do
incentivo da formao de cadeias produtivas. O desejo de autonomia
tradicional tanto da poltica externa brasileira quanto da poltica de
desenvolvimento do pas foi um obstculo para o avano da integrao
regional.

Fatores de Mudana
Essa poltica externa implementada por Lula para a Amrica do Sul no
teve sequncia no governo de Dilma Rousseff. Embora haja havido um
discurso inicial aprovando a continuidade por parte da presidente e
do Itamaraty, alguns fatores dificultaram a manuteno do mesmo
padro de comportamento e reduziram a influncia do Brasil na
reconfigurao do cenrio regional.
Os cenrios internacional e nacional enfrentados pelo governo de
Dilma Rousseff foram mais ridos que os que enfrentou o governo
anterior. Desde o incio de seu governo, a crise econmica das potncias
consolidadas deu lugar recuperao econmica norte-americana e,
progressivamente, ao controle da crise por parte da Zona do Euro9.
Essa mudana recuperou a centralidade do G7 e reduziu os espaos
de atuao dos pases emergentes no interior do G20 financeiro.
A incapacidade da Organizao Mundial do Comrcio de levar a
cabo a Rodada Doha marcou a agenda do comrcio internacional,
e os avanos em termos da formao de grandes blocos de livre
comrcio junto com o desenvolvimento das negociaes do Acordo
Transatlntico e da rea sia-Pacfico -a partir de acordos coletivos e
bilaterais- dificultaram a insero do Brasil na economia internacional.
A ascenso da China introduziu um novo elemento de desequilbrio e
ainda se delineia o impacto que ter na ordem econmica internacional.
A bonana dos altos preos dos commodities exportados pelo Brasil
recuou. Em termos polticos, embora o multilateralismo tradicional de
base ocidental estivesse em crise, os emergentes no conseguiram
estabelecer uma agenda para a poltica global. As crises da Sria e da
Ucrnia restauraram a agenda das grandes potncias em detrimento
dos pases emergentes (Spektor, 2014).
O cenrio econmico interno sofreu os impactos da crise financeira
internacional, que comprometeu por sua vez o balano de
pagamentos. A mdia de crescimento do PIB foi menor que a do
governo de Lula e que as mdias de crescimento de outros pases
emergentes. Em 2014 o crescimento do PIB foi interrompido e
em 2015 sofreu forte retrao. As contas internas ficaram fora do
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controle e a inflao ultrapassou o limite estabelecido pelo governo.

O projeto desenvolvimentista brasileiro de alavancar tanto obras de
infraestrutura no Brasil e na Amrica do Sul (com recursos do BNDES),
quanto empresas brasileiras que comearam a se internacionalizar
durante o perodo de Lula, foi mantido incialmente, mas sofreu com a
difcil situao econmica e diversas iniciativas no foram concludas.
A conjuntura econmica interna teve impacto no campo poltico: a
reeleio foi possvel, mas depois de uma campanha eleitoral que
mobilizou e dividiu o pas.
O segundo mandato iniciou com dificuldades em funo do
desequilbrio econmico atingido em 2014 para camuflar a crise em
um ano eleitoral. A equipe de governo foi modificada j duas vezes
e vem buscando empreender um ajuste nas contas do governo
para reduo do dficit pblico; mas vem encontrando oposio de
setores da base do governo no Congresso.
Desde o incio de seu governo, a presidente Dilma Rousseff manteve o
grupo dos autonomistas em postos-chave no Itamaraty. A assessoria
da presidncia em assuntos internacionais de um importante lder
do PT Marco Aurlio Garcia tambm foi mantida. O primeiro
chanceler, Antonio Patriota, havia terminado o governo de Lula como
secretrio-geral do Itamaraty. Na passagem do mandato parecia,
ento, que no haveria mudanas no processo decisrio.
Mas desde muito cedo as diferenas comearam a se fazer sentir,
ampliando-se no decorrer do mandato. A diplomacia presidencial e
o papel da presidncia como elemento incentivador e equilibrador
de diferentes vises de poltica externa, que haviam acontecido
durante o governo de Lula, foram abandonadas. A vontade poltica
demonstrada pelo presidente Lula de articular vises favorveis
construo de uma liderana na regio se perdeu. A presidente
Rousseff mostrou sua preferncia pela soluo dos problemas
internos, junto com seu pouco interesse por temas externos,
particularmente aqueles que apresentassem ganhos difusos e
simblicos, no tangveis no curto prazo.
Os atores participantes do processo de formulao e implementao
da poltica externa introduzidos no governo de Lula lideranas
polticas e outras agncias de governo seguiram. Mas pouco a
pouco essas outras agncias foram se fazendo responsveis por
temas tcnicos da poltica externa econmica com destaque para as
lideranas polticas prximas ao desenvolvimentismo, assim como
a assessoria da presidncia ocupou-se das crises polticas na Amrica
do Sul. Os autonomistas do Itamaraty, como defensores de uma
poltica externa com ganhos progressivos atravs de um aumento
constante da participao do Brasil nos debates de diferentes temas

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da poltica global, foi perdendo espaos. Os geopolticos nacionalistas

perderam posies nas agncias de governo. Lideranas do PT foram,
progressivamente, focando ateno em problemas da coligao de
governo.
A relao entre a presidente e o Itamaraty foi se deteriorando no
decorrer do mandato. O oramento do ministrio foi reduzido, assim
como o nmero de vagas no concurso para a carreira diplomtica.
A diminuio significativa do oramento e do nmero de novos
profissionais que entram na carreira aponta para uma reduo da
participao brasileira em discusses de temas internacionais. No
ltimo ano de seu primeiro mandato a presidente no recebeu
credenciais de embaixadores estrangeiros. Segundo Veiga e Rios
(2011), questes econmicas de curto prazo teriam voltado a ocupar
um papel central na poltica externa em detrimento de aes polticas
de projeo internacional e de um comportamento estratgico mais
geral.
Este movimento de recuo atingiu diplomatas de todos os matizes.
Segundo Celestino (2014), as crticas apontariam para um
sucateamento do Itamaraty, assim como uma perda de funes.
O esvaziamento do Itamaraty, a descentralizao entre diversas
agncias da deciso sobre questes externas e a falta de interesse
da presidente fez com que no processo decisrio o papel de agenda
setting, que poderia tanto ficar com a presidncia quanto com o
Itamaraty, no ficasse com nenhum dos dois.
No que diz respeito politizao, tradicionalmente, a solicitao
ao Executivo de prestao de contas da poltica externa por parte
de atores sociais e polticos, no foi frequente, uma vez que no
h incentivos para que setores sociais busquem o controle sobre o
comportamento externo do pas. No entanto, as divergncias sobre
a poltica exterior entre os atores polticos e sua incluso na arena
de debates acarretou uma politizao de seus temas, com destaque
para a Amrica do Sul e Cuba. Na campanha eleitoral para o segundo
mandato houve algumas menes crticas do candidato Acio Neves,
sobre relaes brasileiras com Cuba e a Tarifa Externa do Mercosul.
Lideranas da oposio acusaram a poltica externa de Rousseff de
ideolgica ou partidarizada e apontaram a Amrica do Sul e Cuba
como principais reas de desacertos por parte do governo10. Revista
de grande circulao nacional publicou matria acusando o Foro de
So Paulo de ser o maior inimigo do Brasil11.
No incio do segundo mandato, a crise poltica e os embates entre a
presidente e o Congresso, seja com partes de sua prpria coligao,
seja com uma oposio mais aguerrida, trouxeram para os debates
polticos alguns temas de poltica externa. E temas vinculados ao
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comportamento brasileiro frente a pases vizinhos so os que mais

mobilizam os atores polticos e provocam divergncias. Uma viso
de atores polticos domsticos orientada para dentro vem tomando
lugar e incentivando crticas poltica externa e a movimentos de
internacionalizao de recursos. Processos judiciais referentes ao
envolvimento com corrupo de grandes empresas brasileiras de
servios de construo de infraestrutura, internacionalizadas, e que
vinham atuando como importante mecanismo da poltica externa
brasileira para a Amrica do Sul e para Cuba, colocou na agenda
poltica os investimentos em infraestrutura na regio financiados
pelo BNDES e levados adiantes por algumas dessas empresas. Por
primeira vez desde a Constituio de 1988, o congresso reprovou
a indicao pelo governo de um diplomata, para o cargo de
embaixador na OEA12.

Os limites da poltica externa para o entorno

regional
Nesse novo quadro, as mudanas na poltica externa foram
progressivas. O primeiro movimento da diplomacia foi de continuidade
e, segundo Spektor (2014), a diplomacia de Dilma Rousseff no teria
tido uma distino conceitual da poltica do presidente Lula. Mas os
fatores apontados acima afetaram a participao proativa do Brasil
tanto na poltica global quanto no entorno regional.
Nos marcos do multilateralismo, as posies revisionistas brasileiras
mantiveram continuidade e, portanto, algumas divergncias com as
potncias ocidentais se sucederam. A defesa de um multilateralismo
apoiado na ideia de revisar as instituies internacionais foi constante.
A preferncia por um cenrio no hegemnico com poucas regras
e um sistema internacional pluralista de Estados soberanos seguiu
presente. Frente a questes relativas segurana internacional, a
diplomacia brasileira procurou manter, inicialmente, a estratgia de
assumir um papel de liderana.
Sem desprezar o princpio da responsabilidade de proteger, Dilma
Rousseff, no incio de seu primeiro mandato e depois da crise na
Lbia, props uma ideia correlata, mas diferente responsabilidade
ao proteger como estratgia mais adequada capaz de garantir
a proteo de indivduos em casos de crise. Os parceiros do BRICS
no demonstraram apoio explcito, com exceo da frica do Sul e
a diplomacia brasileira no deu continuidade nos debates sobre o
tema; a proposta caiu no esquecimento. Em temas importantes da
agenda internacional, houve inciativas de articulao de posies nas

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Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

Naes Unidas com outros pases emergentes, que se materializaram

na convergncia de votos no Conselho de Segurana em temas
como os enfrentamentos internos na Lbia e na Sria. A busca pelo
assento permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas,
que havia ocupado um lugar de destaque durante o governo de
Lula, foi deixada de lado. Sem mudar as estratgias, as aes foram
perdendo impulso.
No campo do comrcio internacional, nas negociaes da Rodada
Doha, se durante o primeiro mandato de Lula o G20 comercial foi
uma iniciativa importante, com Dilma Rousseff as negociaes foram
marcadas por dificuldades de unificar posies ou manter uma rede
slida que pudesse articular os pases emergentes ou modificar as
preferncias das potncias estabelecidas. A grande conquista do
Brasil, foi a vitria para o cargo de diretor da OMC do diplomata
brasileiro Roberto Azevedo. Azevedo contou com votos de diferentes
continentes, com destaque para a frica e Amrica do Sul.
A atuao do Brasil no BRICS foi o foco principal e renovado da poltica
de Dilma Rousseff. As cpulas ocorreram e foram assinados diversos
acordos, embora sempre mantendo uma baixa institucionalidade.
Mas foi no campo financeiro que o BRICS avanou mais. A criao do
banco para financiar iniciativas de desenvolvimento de infraestrutura
nos pases do bloco foi consolidada na cpula de 2014. Foi criado
um fundo de apoio aos pases do bloco caso venham a experimentar
dificuldades em seus respectivos balanos de pagamentos. A China,
alm de membro do BRICS, um parceiro importante a ser destacado
em termos individuais. Em 2009 passou a ser o principal pas parceiro
comercial do Brasil e, no ano seguinte, ocupou a posio de maior
investidor no pas. Mas comprador basicamente de matrias primas
com destaques para commodities, estabelecendo uma relao
de estilo Norte-Sul e criando uma dependncia das exportaes
brasileiras do mercado chins. A contrao do mercado chins em
2015 teve impactos nas exportaes brasileiras.
No que diz respeito relao direta com os Estados Unidos, a primeira
ao do governo de Rousseff foi de aproximao. Mas em 2013 as
relaes azedaram quanto veio tona a espionagem da agncia
norte-americana de segurana que incluia, dentre seus espionados,
a prpria presidente e empresas brasileiras. Um reunio de cpula
prevista para esse ano foi cancelada na espera de um pedido formal
de desculpas que nunca veio. A diplomacia norte-americana limitouse a explicaes vagas. Houve uma tentativa de agendar uma reunio
nos marcos da Assembleia Geral das Naes Unidas de 2014, mas
que foi cancelada de ltima hora. Somente foi remarcada para no
incio do segundo mandato, e ocorreu junto com contatos de equipe
econmica brasileira e atores econmicos norte-americanos.
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Em relao ao entorno regional, Dilma Rousseff procurou reproduzir

as estratgias de poltica externa ento em vigor de manuteno
da estrutura de governana regional representativa de uma nova
configurao regional, criada e adaptada durante o mandato
do presidente Lula. As afinidades com governos com matizes
progressistas na esfera oficial ou atravs do Foro de So Paulo,
assim como a ideia de transformar a Amrica do Sul em um espao
geopoltico separado da Amrica Latina foram mantidas (Spektor,
2014). Mas a vontade poltica demonstrada por Lula de articular
vises favorveis construo de uma liderana regional no foi mais
sustentada.
O cenrio regional apresentou mudanas. O governo norte-americano
seguiu sem uma poltica externa estruturada para a regio mantendo
enfoques basicamente bilaterais, mas o manejo dos fortes traos de
assimetria e divergncias no interior da regio em termos de vises
sobre a poltica e polticas macroeconmicas tornou-se mais difcil. A
morte do presidente Hugo Chvez, as crises econmicas decorrentes
da queda no preo do petrleo e problemas de gesto atingiram
tambm a estabilidade de outros pases da regio. A formao da
Aliana do Pacfico colocou em contraposio o regionalismo psliberal da UNASUL e desafiou a estratgia brasileira com o retorno do
modelo do regionalismo aberto.
Embora a UNASUL tenha seguido sendo a referncia de atuao
brasileira frente a situaes de crise, na prtica a ascenso de Rousseff
esvaziou a dimenso poltica do comportamento brasileiro frente
regio no que diz respeito s aes do Brasil como ator estruturador
das instituies regionais, influente sobre a configurao regional e
definidor de agendas. A importncia de lideranas polticas nesses
episdios, com particular destaque para as aes de Marco Aurlio
Garcia, colocou o governo brasileiro alinhado com governos de
tendncia esquerda, embora abaixo das expectativas de alguns
pases vizinhos13.
Frente crise econmica e poltica vivida pela Venezuela, houve
um consenso em torno de uma frgil iniciativa da UNASUL que
apresentou poucos resultados no curto prazo, mas contribuiu para o
agendamento das eleies legislativas14. A tradio brasileira de no
interveno; as dificuldades do Brasil em construir uma liderana
em um tema aonde h divergncias; o fato de, frente a situaes de
crise na regio, as lideranas do PT terem sido atores importantes
do governo; e a falta de interesse da presidncia da repblica em
empenhar-se em construir um consenso substantivo, tem dificultado
o exerccio, por parte do Brasil, do papel de liderana. No entanto,
a questo foi objeto de debates no Congresso brasileiro e, j no
segundo mandato, foram organizadas duas viagens de senadores

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Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

a Caracas, uma a favor e outra contra o governo venezuelano. As

preferncias desencontradas e as possibilidades de utilizar o tema
como item da poltica domstica foram elementos importantes.
As iniciativas brasileiras no Conselho de Defesa Sul-Americano, criado
por indicao do governo de Lula, e em outros comits da UNASUL,
ficaram em compasso de espera15. As aes brasileiras se conectaram
mais diretamente com o desenvolvimentismo, priorizando os
vnculos bilaterais com pases vizinhos, embora o financiamento
de obras na regio tenha diminudo progressivamente. O modelo
de investimento em infraestrutura na regio foi posto em xeque. A
perspectiva de se construir uma economia baseada em cadeia de
valor no foi implementada, nem tem perspectivas de se-lo no curto
prazo.
Como elemento agravante, a combinao de expectativas brasileiras
de receber apoio na regio s aspiraes globais do pas com a
rejeio a uma institucionalizao que restringisse a autonomia
de ao brasileira nos marcos tanto regional quanto internacional
aumentou os custos da liderana brasileira para um patamar que
o novo governo no se mostrou disposto a atender. Em funo
das dificuldades econmicas, a perspectiva de arcar com custos da
cooperao regional passou a ser vista com reticncias pelo novo
governo.
A criao da Aliana do Pacfico, por sua vez, no foi recebida de
forma consensual pela diplomacia o que favoreceu uma ausncia
de um posicionamento claro por parte do governo brasileiro. Mas,
fora dos discursos oficiais, fomentou um debate sobre a relao de
um MERCOSUL ampliado com os pases que compem a Aliana do
Pacfico e j foi dado incio a reunies entre os dois blocos para se
buscar facilitaes para o comrcio.
A CELAC, criada em 2010, comeou a funcionar em 2011, mas sem
receber a ateno esperada dos crculos diplomticos brasileiros.
Seu papel previsto pela presidncia de Lula como mecanismochave da reconfigurao regional no foi explorado. As situaes
de crise como o caso do impeachment do presidente paraguaio, em
2012, e a crise poltica na Venezuela, foram tratadas nos marcos da
UNASUL e a CELAC no teve um papel relevante. Alm da CELAC
ter maior dificuldade em acomodar as diferenas existentes entre
os pases latino-americanos, a situao da CELAC e da UNASUL de
sobreposio, onde a principal lealdade brasileira se orienta para a
Amrica do Sul16. A parceria estratgica entre a Unio Europeia e a
CELAC, que um instrumento importante do inter-regionalismo,
no vista como prioridade pelo Brasil: o Brasil buscou um
comportamento regional autnomo; e a parceria estratgica BrasilAnuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016

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Unio Europeia considerada pelos brasileiros como o melhor

mecanismo de interao com a Unio Europeia.
No que diz respeito aos pases centro-americanos e caribenhos,
foram mantidos os vnculos a partir das vises polticas do Foro de
So Paulo. E Cuba ocupou um lugar de destaque. Nos marcos da
Amrica Central e Caribe, Cuba foi o pas que recebeu maior ateno,
assim como investimentos do BNDES. O governo brasileiro apostou
em uma reformulao da economia na ilha, e preparou caminhos
para ocupar um papel protagnico neste processo. Os investimentos
brasileiros foram estruturados para alavancar um retorno do pas
dinmica hemisfrica e as presses sobre o governo norte-americano
pela participao de Cuba nas cpulas das Amricas seguiram fortes.
A crise poltica e econmica que atravessa o governo em seu segundo
mandato, porm, impediu que a diplomacia brasileira ocupasse um
lugar relevante e esperado no processo de restabelecimento das
relaes de Cuba com os Estados Unidos. Depois de uma trajetria
de iniciativas com vistas reconfigurao da dinmica regional, no
momento em que uma luta de longa data da diplomacia brasileira
(junto com outros pases latino-americanos) atinge seus objetivos, e
que o Brasil poderia vir a ter um papel de destaque, o governo brasileiro
no adotou nenhum comportamento muito alm do discurso oficial
na Cpula do Panam. Com isso, perdeu uma oportunidade que vinha
sendo construda por anos. No que diz respeito aos investimentos
brasileiros na infraestrutura cubana, a reduo dos recursos e o
questionamento das obras das empreiteiras brasileiras no exterior
apontam para um futuro com poucas expectativas17.
No que diz respeito ao MERCOSUL, a posio adotada durante o
governo de Lula foi mantida: no prioridade, mas sua defesa
necessria para administrar as relaes do Brasil com pases do Cone
Sul e, sobretudo, com a Argentina. O bilateralismo que caracteriza as
relaes intra-bloco seguiu em curso. Mas suas dificuldades comerciais
cresceram trazendo sobremaneira um complicador para a dimenso
de integrao econmica. Os obstculos s exportaes brasileiras
no foram resolvidos e as medidas estatizantes do governo argentino
afastaram investimentos brasileiros do pas. O governo de Dilma
Rousseff mostrou menos disposio para fazer concesses ao parceiro
no campo econmico e os atritos no foram solucionados. Os avanos
apontaram para reas no comerciais e foi-se buscando espaos para
a expanso industrial e o desenvolvimento de infraestrutura18.
As negociaes entre o MERCOSUL e a UE vem enfrentando
dificuldades em avanar, e cresceram as presses dentro do Brasil por
agentes econmicos e lderes polticos, para que o pas abandone a
Tarifa Externa Comum e assine um acordo sozinho com a UE19. Esta

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Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

alternativa, no entanto, foi afastada pelo governo brasileiro pois

significaria o fim definitivo da TEC que, atualmente, apesar de todas
as limitaes, atua como fator de coeso do bloco. O Parlamento do
MERCOSUL, por sua vez, no avanou e teve a aplicao de seu tratado
constitutivo adiada. A crise e o afastamento temporrio do Paraguai,
assim como a entrada da Venezuela e as expectativas de entrada da
Bolvia, refletiram na imobilidade do Parlamento.
No campo poltico, a aproximao a posies argentinas teve um
importante papel compensador das diferenas econmicas. No incio
do governo de Rousseff os ento trs parceiros do MERCOSUL
atuaram em conjunto frente crise poltica no Paraguai, que resultou
em afastamento temporrio do pas e, surpreendentemente, na
incorporao definitiva da Venezuela como membro pleno. No
entanto, frente crise venezuelana, o MERCOSUL ficou paralizado e os
intentos de soluo partiram da UNASUL. Apesar dos desencontros,
o bloco seguiu uma perspectiva de ampliao. Alm da Venezuela,
a candidatura da Bolvia como membro pleno foi aceita e aguarda a
aprovao dos parlamentos nacionais. Guiana e Suriname assinaram
acordos de associao completando o quadro marco para a formao
de uma rea de livre comrcio coincidente com o subcontinente.

Consideraes finais
Em termos objetivos, o Brasil diminuiu seu peso na poltica internacional desde o incio do primeiro mandato de Dilma Rousseff. O papel proativo assumido durante o governo anterior e a participao
em debates sobre diferentes temas da poltica internacional deram
lugar a movimentos espasmdicos, sem uma continuidade, sem um
projeto de insero estratgica de longo prazo.
O comportamento do governo de Rousseff frente ao entorno regional
no foi muito diferente. As iniciativas se contraram e o interesse vem
sendo reduzido. Por outro lado, a grande bandeira do perodo de Lula,
os investimentos do BNDES em infraestrutura, foi posta em xeque. Da
crise poltica e econmica brasileira, a rea da poltica externa que
sofreu maior impacto foi a dimenso regional. O empenho brasileiro
em modificar a configurao regional ficou claramente limitado
manuteno das instituies organizadas durante o governo de
Lula, e as expectativas criadas na regio sobre o papel do Brasil como
elemento incentivador da integrao regional e da soluo de crises
vem sendo frustradas. Um importante saldo ainda parcial do perodo
de Dilma Rousseff no est no campo da poltica externa defensora
de uma integrao regional, mas da manuteno do processo de
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Miriam Gomes Saraiva

regionalizao, pensado como processo de aumento dos laos entre

atores sociais e econmicos, no governamentais, que se iniciou no
governo de Lula e ganhou dinmica prpria.
Por fim, as vises que atuavam positivamente para uma aproximao
maior do Brasil com os pases da regio durante o perodo de Lula
deixaram de operar no segundo mandato. Aqueles favorveis ao
desenvolvimentismo se reorientaram urgentemente para problemas
internos; o PT est bastante desarticulado com a crise poltica; os
geopolticos nacionalistas perderam lugar na formulao da poltica
externa; e o Itamaraty est esvaziado.
Mas, apesar dessa retrao na atuao brasileira, a rede de instituies
e padres de comportamento construdos no decorrer dos mandatos
de Lula com vistas a reestruturar a dinmica regional em torno de
uma liderana brasileira segue como uma referncia (embora em
situao de estancamento). A UNASUL seguiu sendo considerada
instrumento importante no campo da cooperao regional e, em
caso de crises polticas, seguiu sendo utilizada como mecanismo de
busca de consensos. Os vnculos brasileiros com pases vizinhos esto
estabelecidos e ramificados por diferentes esferas governamentais
dando um carter de longo prazo para as aes brasileiras na regio.
Apesar dos limites atuais do comportamento brasileiro frente ao
entorno regional, o reatamento das relaes dos Estados Unidos com
Cuba foi a p de cal no enterro de um sistema interamericano antigo,
que foi desarticulado e substitudo durante os anos 2000, com forte
contribuio do Brasil.

Notas
1.

A governana regional entendida como conjunto de instituies

e valores que unificam os padres de comportamento dos pases
de uma regio, assim como tornam a soluo de eventuais
divergncias mais fcil.

2. Politizao da poltica externa a incorporao dos temas de

poltica externa na arena de debate poltico a partir de pontos de
vista e preferncias divergentes.
3. A esfera de atuao das empreiteiras brasileiras foi claramente a
Amrica do Sul mas, particularmente, Cuba tambm contou com
obras com financiamento do BNDES.
4.

A liderana aqui entendida como a capacidade do pas de influir

sobre os demais a adotarem um determinado comportamento.

5. De acordo com Vigevani et al (2008), autonomia e universalismo

so os dois pilares da poltica externa brasileira.

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Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

6.

Idelogos com uma viso baseada na geopoltica que defendiam

uma integrao regional em torno da liderana e dos interesses
brasileiros influenciaram tambm a poltica externa atravs da
participao em algumas agncias de governo. Como exemplo, ver
Costa (2003).

7.

Nesse caso, a atuao do PT nos marcos do Foro de So Paulo, criado

pelo prprio PT em 1990 que e aglutina partidos progressistas
de Amrica Latina e Caribe, forneceu importante contribuio
para consolidar um pensamento pr-integrao nos quadros do
partido. Ver http://forodesaopaulo.org/.

8. A regionalizao entendida como um processo de interao

entre atores econmicos e sociais da regio, podendo ter ou no
incentivos por parte dos governos.
9.

A situao da Grcia crtica mas, atualmente, a maioria dos pases

da Zona do Euro conseguiu recolocar a economia nos rumos do
crescimento.

10. Embora no explicassem bem do que se trata essa tipologia.

11. Coluna de Felipe Moura Brasil intitulada: Conhea o Foro de So
Paulo, o maior inimigo do Brasil, publicada no site da Revista Veja
em 24/maro/2014 apresenta uma imagem muito negativa do
Foro. Ver http://veja.abril.com.br/blog/felipe-moura-brasil/america-latina/conheca-o-foro-de-sao-paulo-o-maior-inimigo-do-brasil/.
12. Ele foi acusado de ser bolivariano.
13. Depois do episdio com o senador boliviano asilado na embaixada
brasileira e sua ida ao Brasil com apoio de diplomatas da embaixada
e sem salvo conduto, a Bolvia ficou dois anos sem um embaixador
brasileiro e Evo Morales queixou-se da falta de uma visita oficial da
presidente Rousseff.
14. O agendamento das eleies legislativas para o final de 2015
computado aos esforos da UNASUL, embora no haja documentos
oficiais nem fontes que corroborem o fato.
15. A criao da Escola Sul-Americana de Defesa contou com pouca
participao brasileira.
16. Sobre a ideia de overlapping e lealdades ver Malamud e Gardini
(2013).
17. A construo do Porto Mariel foi um dos projetos mais importante
da carteira do BNDES.
18. A eleio de Maurcio Macri para a presidncia argentina ter
impactos sobre a dinmica das relaes dos dois pases e do
MERCOSUL como bloco.
19. Os polticos mais crticos TEC so da oposio, mas houve tambm
menes contrrias de polticos do governo ou da base aliada. Por
exemplo, ver Mangabeira: Mercosul corpo sem esprito e foco
deve ser os EUA`, O Globo 09/05/2015 p.28. A Venezuela ficaria fora
do acordo.
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Miriam Gomes Saraiva

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