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EXTERNA BRASILEIRA
APS O 11 DE SETEMBRO
Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Presidente
Diretor
Braslia, 2010
Capa:
Emanoel Arajo
Grande Relevo Branco - sem data
Madeira esmaltada de branco, 2,7x11,17m
Equipe Tcnica:
Eliane Miranda Paiva
Maria Marta Cezar Lopes
Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves
Erika Silva Nascimento
Jlia Lima Thomaz de Godoy
Juliana Corra de Freitas
Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem e Maria Loureiro
A Renata.
Agradecimentos
Sumrio
Introduo, 15
1.A temtica do terrorismo no ps-11 de Setembro, 21
1.1.Ordem e agenda internacionais, 21
1.2.O regime internacional antiterrorista, 26
2.Caractersticas gerais do regime internacional antiterrorista, 31
2.1.Repdio inequvoco ao terrorismo, 31
2.2.O terrorismo como ameaa paz e segurana internacionais, 34
2.2.1.A perspectiva acadmica o novo terrorismo, 36
2.2.2.O tema no Conselho de Segurana das Naes Unidas, 39
2.3.Os deveres de preveno e represso viso geral, 44
3.O cumprimento das normas estabelecidas, 47
3.1.Repdio inequvoco do terrorismo, 48
3.2.Providncias brasileiras quanto preveno e represso, 49
3.2.1.Direito brasileiro, 49
3.2.2.Vinculao s normas internacionais (tratados e resolues), 51
3.2.3.Preparo institucional, 53
3.2.4.Cooperao internacional, 55
3.2.5.Armas de destruio macia (ADMs), 60
3.2.6.Financiamento do terrorismo, 66
3.2.7.Trplice Fronteira, 76
3.3.Concluses parciais, 83
Introduo
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INTRODUO
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INTRODUO
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Dentre aqueles est C. Lafer, ao afirmar que o mundo mudou. A lgica das
relaes internacionais tenderia a tornar-se hobbesiana e as relaes
internacionais, moda de Carl Schmitt, a polarizar-se entre amigos e inimigos
tudo isso com a decorrente maior proeminncia dos temas de segurana.
As expectativas por apoios e alinhamentos teriam passado a ser mais
expressivas, reduzindo o espao para nuanas.7
No mesmo sentido,A.C. Lessa e F.A. Meira veem o realinhamento das relaes
internacionais, como aps a queda do Muro de Berlim, agora com os novos conceitos
de segurana internacional no centro da agenda diplomtica. D.L. Rosenfield tambm
diagnostica mudanas profundas: o terrorismo islmico, ao exigir novos enfoques
diplomticos e militares, teria gerado uma reconfigurao geopoltica na qual aliados
dos EUA, como Egito e Paquisto, passariam a ser mais importantes que aliados
tradicionais como Frana e Alemanha. G.M.C. Quinto v uma redefinio do
funcionamento do sistema internacional, tendo sido deslocados os eixos diplomtico
e estratgico em benefcio de maior unipolaridade dos EUA o que teria levado
muitos pases a uma viso hobbesiana da realidade internacional.8
Por outro lado, R.A. Barbosa analisa o ps-11 de Setembro como um
misto de ruptura e continuidade: a agenda poltica internacional teria mudado,
no a ordem internacional. O cmbio desta dependeria de novo arranjo
global entre as principais potncias militares, processo de longo prazo
nesse ponto, o autor parece aproximar-se do realismo estrutural, que prioriza
a anlise dos polos de poder na descrio do sistema internacional.9
7
R.A. Barbosa, Os Estados Unidos ps 11 de setembro de 2001: implicaes para a ordem
mundial e para o Brasil, in RBPI 1 (2002), p. 72; C. Lafer, Mudam-se os tempos: diplomacia
brasileira 2001-2002, vol. 2, Braslia, Funag/IPRI, 2002, p. 51.
8
A.C. Lessa e F.A. Meira, O Brasil e os atentados de 11 de setembro de 2001, in RBPI 2 (2001),
pp. 44-61; D.L. Rosenfield, Bush e o terror, in Folha de S. Paulo, 30.10.2004, disponvel [online] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz3010200408.htm [30.10.2004]; G.M.C.
Quinto, Os desafios do novo cenrio internacional de segurana e suas implicaes para o
Brasil, in C. Brigago e D. Proena Jr. (orgs.), Paz e terrorismo textos do seminrio Desafios
para a poltica de segurana internacional: misses de paz da ONU, Europa e Amricas, So
Paulo, Hucitec, 2004, pp. 25-26.
9
Sobre realismo estrutural, ver K.N. Waltz, Theory of international politics, trad. port. de
M.L.F. Gayo, Teoria das relaes internacionais, Lisboa, Gradiva, 2002. Nesse sentido parece
argumentar R. Ricupero, que aponta trs fatores de mudana na mais decisiva estrutura das
relaes internacionais: a consolidao do euro como moeda universal de reserva; a expanso da
UE a 25 membros, com possibilidades de novos scios; e, sobretudo, a aprovao da Constituio
Europeia. Teriam efeitos mais duradouros, p.ex., que o terrorismo (Nasce uma estrela, in Folha
de S. Paulo, 13.02.2005, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/
fi1302200505.htm [07.03.2005]). R. Ricupero, assim como R.A. Barbosa, privilegia a anlise
dos plos internacionais de poder na anlise do sistema internacional.
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Seus interesses encontram-se no mundo inteiro e h disposio a defendlos pela fora. Contudo, ao contrrio dos imperialismos tradicionais, os EUA
se contentam com a no hostilidade econmica e poltica dos governos
estrangeiros. Essa situao satisfatoriamente referida como hegemonia.13
No presente trabalho, entende-se hegemonia como a situao em que
um pas (hegemon) exerce, sobre os demais, preeminncia militar, econmica
e cultural, inspirando-lhes e condicionando-lhes as opes, tanto por fora
de seu prestgio quanto em virtude de seu elevado potencial de coero e
intimidao. O sistema internacional conduzido na direo desejada pelo
hegemon, mas h, em geral, percepo disseminada de que o interesse geral
buscado. Assim compreendida, hegemonia uma posio intermediria no
binmio consenso-coero (ou influncia-domnio), oscilando no tempo entre
os dois polos, mas sempre composta por ambos.14 Como se ver (4.1), a
reao estadunidense aos atentados reforou a coero em detrimento do
consenso no binmio que compe a noo de hegemonia.
Isso no implica afirmar que as alteraes na agenda internacional em
grande medida, resultado das novas prioridades dos EUA representem
alteraes de pouca profundidade no funcionamento das relaes
internacionais. Na verdade, a hierarquia das prioridades na poltica
internacional guarda relao ntima com a ordem internacional. Parcela
significativa da gesto da ordem consiste no descongestionamento da agenda
do sistema internacional, por meio de sua simplificao em favor das grandes
potncias. Dessa forma, alguns temas de interesse dessas potncias
prevalecem sobre outros em prol da gesto mundial. Esse mecanismo requer,
evidentemente, formas de controle (especialmente dominao, primazia ou
hegemonia) sobre os demais Estados para que as grandes potncias possuam
o poder positivo de obter dos demais atores internacionais comportamentos
adequados a seus interesses e valores.15 Como afirma H. Bull,
Como os estados so bastante desiguais em poder, s alguns
problemas internacionais so resolvidos. As demandas de certos estados
T. Todorov, Le nouveau dsordre... cit., pp. 48-68.
S. Belligni, verbete Hegemonia, in N. Bobbio et.al., Dizionario di politica, trad. port. de C.C.
Varriale et.al., Dicionrio de Poltica, vol. 1, Braslia, UnB, 2004, pp. 579-81; G. Dupas,
Fundamentos, contradies... cit., p. 17; B. Fausto, Hegemonia: consenso e coero, in Poltica
Externa 3 (2002-2003), pp. 45-49.
15
C. Lafer, Paradoxos e possibilidades estudos sobre a ordem mundial e sobre a poltica
exterior do Brasil num sistema internacional em transformao, Rio de Janeiro, Nova Fronteira,
1982, pp. 96-107.
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que tm grande interesse nesse bem (ver 4.1)25. Os nus (ajustes das polticas
domsticas e externas) so distribudos sem, necessariamente, guardar relao
com os ganhos individuais. A paz e a segurana, nesse caso, so consideradas
indivisveis.26
Mesmo com a elevada legitimidade do antiterrorismo 27 e a
consequente disposio da comunidade internacional a bancar seus
custos, h, no seio do regime em questo, razes para graves desacordos
que impedem uma estratgia comum. O terrorismo, afirma J.S. Nye Jr.,
afeta os pases de maneira desigual; natural que haja diferentes
abordagens e avaliaes sobre a ameaa. De fato, difcil a coordenao
entre os atores nos casos em que concordam quanto ao resultado a ser
evitado, mas discordam quanto a como evit-lo (quanto ao equilbrio
preferido). essa a situao do antiterrorismo: compartilha-se a
premissa bsica de que necessrio combater o terrorismo, mas h
discordncia a respeito de aspectos centrais da tarefa. 28 Quanto
maior esse conflito de interesses, mais difcil a coordenao entre os
atores e mais provvel a resoluo do dilema pelo poder relativo dos
Estados envolvidos.29
25
Os EUA tambm buscam convencer do interesse geral no regime: Os ataques do terror
internacional j demonstraram que nenhum pas ou regio pode se considerar a salvo do flagelo
do terrorismo, mas [com] maior cooperao, (...) ns podemos tornar o mundo um lugar melhor
e mais seguro. (...) Todas as naes, inclusive o Brasil, tm interesse nesse conflito. O terrorismo
uma ameaa para todos ns e precisamos fazer tudo o que pudermos para derrot-lo. (J.
Danilovich, Resolues de ano novo, in Folha de S. Paulo, 09.01.2005, disponvel [on-line] in
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz0901200508.htm [09.01.2005]).
26
L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 46-70; R.A. Barbosa, Os Estados Unidos...
cit., pp. 81-82.
27
Como aponta G. Picco, a al-Qaeda, ao atacar Rssia, China, ndia e EUA, aproximou-os. Os
quatro representam cerca de metade da populao mundial e muito mais em termos militares e
tecnolgicos. Entretanto, cabe ao tempo dizer se essa gang of four seria formada (New entente
after September 11? The United States, Russia, China and India, in Global Governance 1
(2003), pp. 15-21).
28
Nesse sentido: pelo menos no plano do discurso, existe amplo consenso em torno da
necessidade de se atacar o flagelo do terrorismo. Divergem os pases, entretanto, em relao a
importantes aspectos do problema, tais como o papel a ser atribudo ao respeito aos direitos
humanos no encaminhamento de medidas na rea de contraterrorismo, bem como a definio
das melhores estratgias para lidar com as causas do fenmeno. (BRASIL, MRE, Delbrasonu
para SERE, Telegrama n 1724, 23.07.2004).
29
J.S. Nye Jr., Introduction, in THE TRILATERAL COMMISSION, Addressing the new international
terrorism: prevention, intervention and multilateral cooperation, Washington D.C., The Trilateral
Commission, 2003, pp. 01-04; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao... cit., pp. 46-70. R.
Calduch Cervera, La incidencia de los atentados del 11 de Septiembre en el terrorismo
internacional, in Revista Espaola de Derecho Internacional 1-2 (2001), pp. 198-99.
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2. Caractersticas gerais
internacional antiterrorista
do
regime
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Sinteticamente, a comunidade internacional passou de uma viso jurdicopoltica sobre o terrorismo condescendente com o flagelo em determinadas
situaes, particularmente em movimentos de libertao nacional para uma
jurdico-normativa, de condenao inequvoca do fenmeno. Passou-se a
enfatizar medidas de represso ao terrorismo e a exigir, com maior vigor, a
cooperao dos Estados nesse sentido.
2.2. O terrorismo como ameaa paz e segurana internacionais
Para o presente estudo, central a percepo de que o 11 de Setembro
levou incorporao definitiva, num novo e elevado patamar, do terrorismo no
temrio da paz e da segurana internacionais. Manifestaes inequvocas desse
fenmeno so a invocao do TIAR e a indita utilizao do artigo 5 do Tratado
do Atlntico Norte (que determina a obrigao bsica de autodefesa coletiva) e,
sobretudo, a invaso doAfeganisto, legitimada politicamente pela resoluo 1368
do Conselho de Segurana das Naes Unidas (ver 5.4.3 e 2.2.2). Esta
interveno deixa patente que o terrorismo tornou-se um assunto de paz e guerra.38
certo que, desde o fim da Guerra Fria, havia uma tendncia de ampliao
do alcance da noo de segurana internacional para incluir temas no
militares, entre eles o terrorismo. Essa vaga era defendida pelos pases centrais
e pela burocracia onusiana (ideia de multidimensionalidade da segurana).39
As sanes do CSNU contra Estados apoiadores de terroristas, ainda na
dcada de 1990 (2.2.2), mostram que, no que tange ao terrorismo, essas
tendncias j haviam alcanado resultados concretos.
(1995), p. 966. A Resoluo 40/61 foi influenciada pela consternao da opinio pblica
internacional com os eventos do caso Achille Lauro (sequestro de navio por terroristas palestinos,
que ensejou uma morte e crise diplomtica entre EUA e Itlia) e de Beirute (tomada de refns
americanos e assassinato de diplomata sovitico), ambos em 1985.
38
P. Wilkinson, A European viewpoint cit., pp. 21-28; C. Amorim, O Brasil e os novos... cit.
Conforme C. Amorim, o 11 de setembro despertou na OTAN ambies quase que ilimitadas.
(...) [O] terrorismo passou da categoria de risco para transformar-se em uma misso de
permanente combate (ofensivo, se necessrio) da aliana transatlntica. [A] OTAN transformase de uma organizao de defesa coletiva, no sentido clssico e militar do termo, em uma
organizao mais bem de segurana coletiva. Ainda, com a ao no Afeganisto, decidiu-se a
celeuma acerca da possibilidade de operaes fora da rea da OTAN.
39
Sobretudo no perodo Boutros-Ghali e de sua Agenda para a Paz, houve militarizao (num
sentido intervencionista e coercitivo) do discurso abrangente sobre paz e segurana internacionais,
em detrimento da linguagem da diplomacia (A.A. Patriota, O Conselho de Segurana aps a
Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva, Braslia, Instituto
Rio Branco/Funag/Centro de Estudo Estratgicos, 1998, p. 192).
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no Brasil perspectivas poltico-jurdicas, Rio de Janeiro, Forense, 2003, pp. 158-9; C. Lafer,
A diplomacia brasileira... cit., p. 104; M.S. Morais, Aspectos do combate ao terrorismo:
preveno e represso legal no exterior e no Brasil, in Revista Direito Militar 34 (2002), p. 10.
82
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e
preparo institucional do Brasil para o enfrentamento da ameaa terrorista: avaliao crtica e
sugestes preliminares, in II encontro de estudos: terrorismo, Braslia, Gabinete de Segurana
Institucional, Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais, 2004, pp. 47-77; Brasil,
MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001.
83
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e
preparo... cit., pp. 47-77; H.C. Fragoso, Terrorismo e criminalidade... cit., p. 38; E. Gonzlez
Lapeyre, Aspectos jurdicos del terrorismo, Montevideo, A. M. Fernndez, 1972, pp. 13-4;
Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001.
84
Como aponta M.O.L. Guimares, muitos autores argumentam pela inconstitucionalidade da
Lei de Segurana Nacional (Terrorismo tratamento penal e evoluo histrico-jurdica,
Dissertao (Mestrado) Faculdade de Direito da USP, So Paulo, 2004, p. 117).
85
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e
preparo... cit., pp. 47-77. Art. 15 - Praticar sabotagem contra instalaes militares, meios de
comunicaes, meios e vias de transporte, estaleiros, portos, aeroportos, fbricas, usinas,
barragem, depsitos e outras instalaes congneres; Art. 19 - Apoderar-se ou exercer o
controle de aeronave, embarcao ou veculo de transporte coletivo, com emprego de violncia
50
6.764/02, que, entre outras disposies, tipifica o terrorismo e prev penas para
seus autores.86 Ainda como efeito direto do 11 de Setembro, por meio da Lei
10.309/01, possibilitou-se Unio assumir as responsabilidades civis no caso de
atentados terroristas contra aeronaves de empresas areas brasileiras (art. 1).87
Aspectos comumente conexos ao terrorismo tambm so objeto da
legislao brasileira. Apesar de no mencionar terrorismo, a Lei 9.034/95
(alterada pela Lei 10.217/01), que dispe sobre preveno e represso ao
crime organizado, pode ser considerada um instrumento antiterrorista.
Possibilita, v.g., a infiltrao de agentes em organizaes criminosas (art. 2,
V) e reduo de pena por colaborar com a justia (art. 6). Quanto entrada
e sada em territrio nacional, tanto a legislao interna quanto a mercosulina
so consideradas apropriadas. As autoridades policiais e militares brasileiras
so responsveis por esse controle.88
3.2.2. Vinculao s normas internacionais (tratados e resolues)
O governo brasileiro tem-se esforado para que o Pas vincule-se a todos
os tratados internacionais sobre terrorismo e os internalize. O Brasil parte
ou grave ameaa tripulao ou a passageiros; Art. 20 - Devastar, saquear, extorquir, roubar,
sequestrar, manter em crcere privado, incendiar, depredar, provocar exploso, praticar atentado
pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo poltico ou para obteno de fundos destinados
manuteno de organizaes polticas clandestinas ou subversivas; Art. 24 - Constituir,
integrar ou manter organizao ilegal de tipo militar, de qualquer forma ou natureza armada ou
no, com ou sem fardamento, com finalidade combativa.86 No Projeto de Lei 6.764/2002, l-se:
Terrorismo. Art. 371. Praticar, por motivo de facciosismo poltico ou religioso, com o fim de
infundir terror, ato de: I devastar, saquear, explodir bombas, sequestrar, incendiar, depredar
ou praticar atentado pessoal ou sabotagem, causando perigo efetivo ou dano a pessoas ou bens;
ou II apoderar-se ou exercer o controle, total ou parcialmente, definitiva ou temporariamente,
de meios de comunicao ao pblico ou de transporte, portos, aeroportos, estaes ferrovirias
ou rodovirias, instalaes pblicas ou estabelecimentos destinados ao abastecimento de gua,
luz, combustveis ou alimentos, ou satisfao de necessidades gerais e impreterveis da
populao. Esse texto recebe a crtica de M. Cepik de tender a caracterizar o terrorismo como
dissidncia poltica, rebelio social ou subverso armada, aprofundando essa tendncia da Lei
de Segurana Nacional. Segundo o analista, o artigo 371 teria sido elaborado visando
criminalizao do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), no levando em
conta natureza multifacetada e especfica do terrorismo contemporneo.
87
M. Cepik, Adequao e preparo... cit., pp. 47-77; A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana
em um estado social democrtico de direito, in Revista CEJ 18 (2002), p. 50.
88
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e
preparo... cit., pp. 47-77; ONU, S/2001/1285, Brazil Report to the Counter-Terrorism
Committee on the implementation of United Nations Security Council resolution 1373 (2001),
disponvel [on-line] in http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/203/76/IMG/
N0220376.pdf?OpenElement [14.07.2005], pp. 11-27.
51
das doze principais convenes no mbito das Naes Unidas, das quais
nove89 j foram internalizadas e ratificadas. No mbito hemisfrico, o Brasil
signatrio das trs convenes da Organizao dos Estados Americanos
(OEA) relacionadas ao terrorismo90, estando apenas uma na dependncia
de aprovao legislativa.91
Anteriormente ao 11 de Setembro, o governo brasileiro j buscava adequarse s resolues sobre o assunto emanadas da AGNU e do CSNU. A resoluo
1.373 do Conselho, de importncia extremada aps os atentados tambm foi
prontamente internalizada. O Itamaraty tem encaminhado, ao ComitAntiterrorismo
Conveno Relativa s Infraes e a Certos Outros Atos Cometidos a Bordo de Aeronaves
(Tquio, 1963); Conveno para a Represso ao Apoderamento Ilcito de Aeronaves (Haia,
1970); Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos Contra a Segurana da Aviao Civil
(Montreal, 1971); Conveno sobre a Preveno e Punio de Crimes Contra Pessoas que
Gozam de Proteo Internacional, Inclusive Agentes Diplomticos (Nova Iorque, 1973);
Conveno Internacional Contra a Tomada de Refns (Nova Iorque, 1979); Conveno sobre a
Proteo Fsica de Materiais Nucleares (Viena, 1980); Protocolo para a Represso de Atos
Ilcitos de Violncia em Aeroportos que Prestem Servio Aviao Civil Internacional (Montreal,
1988); Conveno para a Marcao de Explosivos Plsticos para Fins de Deteco (Montreal,
1991); e Conveno Internacional para a Supresso de Atentados Terroristas a Bomba (Nova
Iorque, 1997). Faltam ratificar e internalizar as seguintes convenes das Naes Unidas:
Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos Contra a Segurana da Navegao Martima
(Roma, 1988), seu Protocolo para a Supresso de Atos Ilcitos Contra a Segurana de Plataformas
Fixas Localizadas na Plataforma Continental (Roma, 1988) e a Conveno Internacional para a
Supresso do Financiamento do Terrorismo (Nova Iorque, 1999). A ltima j foi aprovada pelo
Congresso, devendo ser ratificada em setembro de 2005. As duas penltimas j foram aprovadas
na Cmara dos Deputados em julho de 2005, tendo sido enviadas ao Senado Federal para
concluso do trmite de aprovao congressual (Brasil, MRE, SERE para Delbrasonu, Despacho
Telegrfico n 815, 12.08.2005).
90
Conveno para Prevenir e Punir os Atos de Terrorismo Configurados em Delitos Contra as
Pessoas e a Extorso Conexa, Quando Tiverem Eles Transcendncia Internacional (Washington,
1971); Conveno Interamericana Contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas de Fogo,
Munies, Explosivos e Outros Materiais Correlatos (Washington, 1997); Conveno
Interamericana Contra o Terrorismo (Bridgetown, 2002). A ltima foi aprovada pela Cmara
dos Deputados em 07.07.2005, devendo seguir ao Senado Federal (Brasil, MRE, SERE para
Delbrasupa, Despacho Telegrfico n 285, 11.07.2005).
91
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; M. Cepik, Adequao e
preparo... cit., pp. 47-77; BRASIL, MRE, COCIT para Subsecretaria-Geral de Poltica Bilateral,
Memorandum 004, 28.01.2002; BRASIL, MRE, O Brasil no combate aos atos de terrorismo,
disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/temas_agenda/
terrorismo/brasil.asp [16.05.2005]; BRASIL, Congresso Nacional, Sistema de Informaes do
Congresso Nacional, disponvel [on-line] in http://www6.senado.gov.br/sicon/
PreparaPesquisa.action?tipoPesquisa=3 [16.05.2005]; ONU, United Nations treaty collection
conventions on terrorism, disponvel [on-line] in http://untreaty.un.org/English/Terrorism.asp
[16.05.2005]; OEA, Inter-American treaties texts of Inter-American treaties by year, disponvel
[on-line] in http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=E&sLink=http://www.cicte.oas.org
[16.05.2005].
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A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; A.C. Vaz, Cooperao
multilateral... cit., pp. 79-101; C.V. Corach e M. Baizn, La respuesta argentina frente al
terrorismo, Buenos Aires, FUPOMI, 2002, pp. 29-32, 39, 133-73; C. Lafer, A diplomacia
brasileira... cit., p. 113; Brasil, Ministrio da Justia, Relatrio de Atividades Reunio de
Ministros da Justia e do Interior do Mercosul Presidncia Pro Tempore do Paraguai
Segundo Semestre de 2005, disponvel [on-line] in http://www.mj.gov.br/mercosul/documentos/
Relatrio%20de%20Atividades%20-%20RMJ%20e%20RMI%20-%20Paraguai%202005.pdf
[14.07.2005]; Brasil, MRE, SERE (COCIT) para Brasemb Assuno, Fax n 138, 14.12.2001;
Brasil, Ministrio da Justia, XII Reunio de Ministros do Interior do Mercosul Acordo N 23/
02 - de Cooperao em Operaes Combinadas de Inteligncia Policial sobre Terrorismo e
Delitos Conexos entre os Estados Partes do Mercosul, disponvel [on-line] in http://
www.justica.gov.br/noticias/2002/novembro/Opera%C3%A7%C3%B5es%20Combinadas%20%20MERCOSUL%20-%20PORTUGU%C3%8AS.pdf [21.07.2005]; Brasil, MRE, COCIT,
Despacho ao Memorandum SPD/01/POIN de 16.01.2003, 21.01.2003. Conforme A.J.M. Souza
e Silva, alm de todas essas manifestaes de cooperao antiterrorista, h o mecanismo informal
entre a Subsecretria de Inteligncia da Casa Militar da Presidncia da Repblica e suas congneres.
Essa interao foi intensificada aps os atentados em Buenos Aires.
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Dado esse contexto, a posio brasileira tem sido balizada por duas
consideraes fundamentais. Primeiro, expressa no haver
comprovao, at o momento, da existncia de clulas terroristas ou
de financiadores do terrorismo na regio mesmo aps a intensificao
das atividades policiais e de inteligncia177 na regio em 1996, com a
criao do Comando Tripartite (Argentina, Brasil e Paraguai). A rea
tem constitudo especial ateno das autoridades brasileiras, inclusive
por aspectos estratgicos e de segurana nacional, com sensvel aumento
de aes antiterroristas preventivas.178
Segundo, reafirma-se que o Brasil um pas de vrias etnias e religies
em convivncia pacfica e harmoniosa, sendo, portanto, contrrio a nossas
tradies estigmatizar uma comunidade com aquelas graves suspeitas
somente em razo de sua origem. Busca-se, de forma condizente com o
ideal de Estado democrtico de direito, identificar e punir, individualmente,
eventuais terroristas ou seus financiadores, cooperando com outros pases
para tanto e rechaando discriminaes contra grupos especficos.179 O
trecho seguinte resume, grosso modo, esses dois aspectos centrais da
posio brasileira:
Desde 1997, a Polcia Federal tem investigado as suspeitas terroristas na regio, sem elementos
comprobatrios (W.F.B. Jacini, Terrorismo: atuao... cit., pp. 78-79). A ABIN, preocupada
com a eventual montagem de santurios ou bases terroristas, tem monitorado as comunidades
muulmanas da fronteira (A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109).
M.P. Buzanelli ressalta a ausncia de meno, pelas autoridades brasileiras, natureza limitada
dessas aes de inteligncia, s restries legais para seu emprego, dificuldade de atuao em
comunidades pouco permeveis e crnica carncia de recursos todos esses fatores restritivos
da inteligncia na fronteira (Introduo cit., pp. pp. 09-13).
178
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; Interveno do Senhor
Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, na Comisso de Relaes Exteriores e de
Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, em Braslia (14.05.2003), disponvel [on-line] in
https://www.defesa.gov.br/enternet/sitios/internet/discursos/2003/resenha,14,05,03,01.htm
[12.07.2005]; Brasil, Ministrio da Fazenda, Conselho de Controle de Atividades Financeiras,
Sumrio Pblico do Relatrio da Segunda Avaliao Mtua da Repblica Federativa do Brasil
no mbito do Grupo de Ao Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (GAFI/FATF) Junho
de 2004, disponvel [on-line] in http://www.fazenda.gov.br/coaf/ [15.07.2005], pp. 02-12;
Entrevista concedida ao autor pelo Professor Celso Lafer, ex-Ministro das Relaes Exteriores,
em Braslia (23.06.2004).
179
Brasil, MRE, COCIT para Subsecretaria-Geral de Poltica Bilateral, Memorandum n 04,
28.01.2002; A.M. Cardoso, Terrorismo e segurana... cit., p. 51; A.J.M. Souza e Silva, Combate
ao terrorismo... cit., pp. 74-109; Palavras do Presidente Luiz Incio Lula da Silva na conferncia
Combatendo o Terrorismo em Prol da Humanidade, em Nova York (22.09.2003), disponvel
[on-line]
in
http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/
discurso_detalhe.asp?ID_DISCURSO=2152 [22.06.2005].
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vir a atacar com ADMs: essas so, grosso modo, as justificativas da doutrina de
ataque preventivo. A NSS mostra disposio a combater tanto grupos terroristas
quanto terceiros (grupos ou Estados) que os apoiam, toleram ou lhes do refgio.204
Com a doutrina de guerra preventiva205, explicitada diversas vezes na NSS206,
coloca-se que situaes segundo os EUA potencialmente ameaadoras da
paz e da segurana internacionais poderiam ser enfrentadas manu militari. A
natureza das ameaas vaga, podendo ensejar desde intervenes humanitrias
at ataques a proliferadores de ADMs, tudo em nome da dignidade humana, da
liberdade de culto e da liberdade de conscincia.207
A NSS afirma que todos os pases tm responsabilidades no combate
ao terrorismo. De fato, os EUA reconhecem que o antiterrorismo requer
ampla participao e a buscam, sempre dentro das premissas estadunidenses.
Os pases cooperativos sero ajudados, sendo o oposto vlido para aqueles
que apoiarem o terrorismo de qualquer forma.208 Essa ideia de ajuda espraiase do domnio militar ao socioeconmico. Cumpre ressaltar a centralidade,
na guerra ao terrorismo, das ligaes entre Estados e grupos terroristas o
combate aos Estados colaboradores o eixo central dessa guerra.209
B. Fausto, Hegemonia: consenso e coero cit., p. 46; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao
terrorismo... cit., pp. 02-39; C.E. Lins da Silva, Doutrina Bush foi gerada h dez anos, in
Poltica Externa 3 (2002-2003), p. 53; C. Rice, Conscincia de vulnerabilidade inspirou doutrina,
in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 62-63; M.C. Flores, O policial benigno e a tolerncia
zero, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 74-77; L.G. Nascentes da Silva, A estruturao...
cit., pp. 151-69.
205
Para diferenciao entre preempo e preveno e seu uso na doutrina Bush, ver J.L.
Gaddis, Grand strategy in the second term, in Foreign Affairs 1 (2005).
206
The United States has long maintained the option of preemptive actions to counter a sufficient
threat to our national security. The greater the threat, the greater is the risk of inaction and the
more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty
remains as to the time and place of the enemys attack. To forestall or prevent such hostile acts
by our adversaries, the United States will, if necessary, act preemptively (NSS, cap. V, p. 15).
207
C. Amorim, Multilateralismo acessrio, in Poltica Externa 3 (2002-2003), pp. 59-61; A.J.M.
Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 02-39; T. Todorov, Le nouveau dsordre...
cit., pp. 34-45.
208
While our focus is protecting America, we know that to defeat terrorism in todays globalized
world we need support from our allies and friends. Wherever possible, the United States will
rely on regional organizations and state powers to meet their obligations to fight terrorism.
Where governments find the fight against terrorism beyond their capacities, we will match their
willpower and their resources with whatever help we and our allies can provide (cap. III, p.
07).
209
M.C. Flores, O policial benigno... cit., pp. 74-77; A.J.M. Souza e Silva, Combate ao
terrorismo... cit., pp. 02-39; I.H. Daalder e J.M. Lindsay, America unbound cit., pp. 85, 99.
Conforme S. Halper e J. Clarke, o pensamento neoconservador, ao privilegiar os conflitos
interestatais e ao entender o terror como necessariamente apoiado por Estados, oferece resposta
equivocada ameaa (America alone... cit., pp. 01-08).
204
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De forma geral, a postura da Frana deve ser lida luz de seu desejo de
preservar e aperfeioar as instituies e as regras internacionais do ps-guerra
(particularmente, as Naes Unidas), favorecendo um mundo multipolar
cooperativo em que os EUA tenham papel especial, mas levem em conta as
outras vozes. Em termos mais especficos, (a) a Frana est determinada a combater
todas as formas de terrorismo, sobretudo por meio da cooperao internacional;
(b) apoia, ao mesmo tempo, a luta contra os dramas humanos, polticos e sociais
que nutrem o terrorismo e lhe do base de recrutamento; (c) refora a
compatibilidade entre a luta contra o terrorismo e o respeito aos direitos humanos
e liberdades fundamentais; (d) adota, salvo exceo, resposta de tipo judicial e
policial, rechaando a noo de ataque preventivo somente o CSNU poderia
legitimar o uso da fora; (e) evita ligaes simplificadoras entre terrorismo e crime
organizado, reconhecendo os laos crescentes, sobretudo financeiros, entre os
dois fenmenos; e (f) favorece o reforo da cooperao antiterrorista por meio
de foros internacionais, sobretudo as Naes Unidas.250
248
C. Cogan, The Iraq crisis cit., pp. 120-32; L. Jospin, The relationship between France and
the United States reflections for an American audience, in French Politics, Culture & Society,
2 (2004), pp. 118-26; F. Bozo, La relation transatlantique et la longue guerre contre le
terrorisme, in Politique trangre 2 (2002), pp. 341-42. Na verdade, j antes do 11 de Setembro,
as relaes franco-estadunidenses eram perturbadas pelo crescente unilateralismo dos EUA e
pelas divergentes percepes estratgicas, sobretudo no campo da segurana. O contexto da
guerra ao terror somente teria dramatizado essa situao.
249
L. Jospin, The relationship... cit., p. 120.
250
Frana, Ministre des Affaires trangres, Note de prsentation gnrale de la lutte contre le
terrorisme, disponvel [on-line] in http://www.france.diplomatie.fr/actu/article.asp?ART=23428
[20.05.2005], e La France et la lutte contre le terrorisme, disponvel [on-line] in http://
www.france.diplomatie.fr/actu/article.asp?ART=28704 [20.05.2005]; L. Jospin, The
relationship... cit., pp. 118-26.
103
4.4. China
A China apresenta problemas internos de separatismo violento que a inclinam
a apoiar o regime internacional antiterrorista. O caso considerado mais
problemtico251 por Pequim a provncia Xinjiang, onde h movimento da etnia
uigur, de maioria muulmana, pela criao do Turquisto Oriental soberano.
Com cerca de 18 milhes de habitantes, o Xinjiang produz um tero do algodo
chins e contm as maiores reservas de petrleo e gs do pas, alm de fazer
fronteira com oito pases. Devido s migraes internas, a proporo da etnia
uigur na provncia caiu de quase 90%, em 1949, para os atuais 45% a 50%.252
A demanda uigur por um Estado tem longa histria: sua primeira
manifestao data de 1865, mas o pice do terrorismo deu-se nos anos 1990.
A resposta chinesa vinha sendo endurecida, com penas de morte (muitas
vezes no relatadas), tortura e represso violenta a revoltas, conforme M.
Vicziany. A posio oficial de no negociar, pois isso tambm poderia
fortalecer o separatismo de Formosa e Tibet.253
Desde o 11 de Setembro, o governo chins insiste em equiparar os
separatistas uigur aos terroristas islmicos que esto no foco da guerra ao
terrorismo. Pequim aproveitou o momento para esmagar grupos de oposio,
inclusive os insurgentes uigur. Endureceram-se as leis contra estes, que,
segundo a verso oficial, tm motivaes religiosas e fazem parte de uma
rede internacional de terrorismo com financiamento do Oriente Mdio,
treinamento no Paquisto, bases no Cazaquisto e experincia de combate
na Chechnia e no Afeganisto.254
Conforme apontam A.J. Nathan e B. Gilley, o governo chins considera a situao do
Xinjiang mais crtica que o Tibet e Formosa, contrariando numerosos especialistas ocidentais
(Os novos dirigentes da China, in Poltica Externa 4 (2003), p. 36).
252
M. Vicziany, State responses to Islamic terrorism in western China and their impact on
South Asia, in Contemporary South Asia 2 (2003), pp. 243-62; Chien-peng Chung, Chinas
war on terror, in Foreign Affairs 4 (2002).
253
M. Vicziany, State responses cit., pp. 243-62; Chien-peng Chung, Chinas war on terror
cit. Conforme M. Vicziany, os dados oficiais chineses apontam, entre 1990 e 2001, 41 incidentes
terroristas importantes, com 58 mortos e 179 feridos; ao todo, teria havido mais de 200 atentados,
com 162 mortos e mais de 440 feridos.
254
M. Vicziany, State responses cit., pp. 243-62; J.M. Malik, Dragon on terrorism: assessing
Chinas tactical gains and strategic losses after 11 September, in Contemporary Southeast Asia
2 (2002), pp. 256-60; Chien-peng Chung, Chinas war on terror cit.; A.J. Nathan, e B. Gilley,
Os novos dirigentes cit., p. 35. Segundo J.M. Malik, durante a ocupao sovitica do
Afeganisto, a China colaborou com os mujahedin e talibs, chegando a enviar combatentes
uigur. Vitoriosos, estes voltaram China nos anos 1990, tendo alguns participado do separatismo.
251
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tticas, so apontadas por J.M. Malik, das quais se destacam: (a) aproximao
dos EUA e maior previsibilidade nas relaes sino-estadunidenses vistas
por Pequim como essenciais para o crescimento econmico contnuo e para
a estabilidade domstica257; (b) maior garantia de fornecimento de petrleo a
preos estveis, dada a tendncia de estabilizao da sia Central258; (c)
reduo sensvel das crticas campanha chinesa contra separatistas, cultos
religiosos e dissidentes polticos; e (d) suposta melhora da imagem chinesa
de potncia responsvel, racional e construtiva.
As perdas estratgicas chinesas com a guerra ao terror so mais
importantes, especialmente aps a rpida derrota do Afeganisto. Dentre
essas perdas, listadas por J.M. Malik, ressaltam-se: (a) no Afeganisto, violouse a soberania, valor caro a Pequim que, pela primeira vez, concordou com
uma interveno dos EUA contra uma soberania; (b) aumentou
substancialmente a presena estadunidense, inclusive militar, ao redor do
territrio chins, dando a Pequim sensao de estar cercada e reduzindo sua
influncia estratgica, em particular na sia Central, onde tambm a Rssia
incrementou sua influncia; (c) a Rssia, recente parceiro estratgico chins
de contra-hegemonia, aproximou-se dos EUA; (d) a Organizao de
Cooperao de Xangai259 foi marginalizada, falhando em seu primeiro teste
diante do unilateralismo de Washington; e (e) Japo e ndia, rivais da China
na sia, adquiriram perfil mais elevado e maior protagonismo em questes
de segurana. Dessa maneira, a China, aps os primeiros desenvolvimentos
da guerra ao terror, mantm-se relativamente silenciosa e ambgua quanto
ao terrorismo e tal guerra.260
Essa postura indica, por um lado, o interesse vital chins pouco atendido
pelo combate ao separatismo e, por outro, a averso ao unilateralismo dos
Sustentar o crescimento at 2050, atingindo o bom conforto, o propsito do Partido
Comunista Chins, que espera retirar apoio popular desse xito para sua continuidade (A.P. de
Oliveira, A China busca apoio na Europa, in Poltica Externa 13/4 (2005), pp. 58-59).
258
Cf. C. Lohbauer, A China e a dimenso energtica da sia, in Poltica Externa 4 (2003), pp.
49-58.
259
Conforme J.M. Malik, a Organizao de Cooperao de Xangai (atualizao do Frum de
Xangai, criado em 1996), formada por China, Rssia, Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto e
Uzbequisto em 2001, a mais sria iniciativa chinesa de poltica externa em uma dcada.
Constituiria uma alternativa poltica de poder e s alianas da Guerra Fria, tendo como
funes resolver o dilema de segurana regional, oferecer uma sada regional para o terrorismo,
estender a influncia chinesa a oeste e manter os EUA estrategicamente fora da regio.
260
Chien-peng Chung, Chinas war on terror cit.; J.M. Malik, Dragon on terrorism cit.,
pp. 252-54, 261-63, 268-87. G. Picco, ao contrrio, v Japo e Alemanha como os principais
perdedores geopolticos do ps-11 de Setembro (New entente... cit., pp. 15-21).
257
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D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61; S. Lavrov, Rssia e Brasil: uma parceria prtica, in
Folha de S. Paulo, 23.11.2004, disponvel [on-line] in http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/
fz2311200409.htm [23.11.2004]; Brasil, MRE, SERE para Brasemb Moscou, Despacho
Telegrfico n 570, 21.12.2001.
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A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109; Brasil, MRE, Delbrasonu
para SERE, Telegrama n 104, 22.01.2002. Em sentido semelhante ao discurso brasileiro em
anlise, o Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana, convocado pelo SGNU,
defende a elaborao de uma estratgia abrangente de combate ao terrorismo, com os seguintes
elementos: enfrentar as suas causas estruturais, pela promoo dos direitos polticos e sociais,
do Estado de Direito e da democracia, soluo de problemas polticos graves como a ocupao
estrangeira, combate ao crime organizado, reduo da pobreza e do desemprego, e preveno do
colapso de Estados; combater o extremismo e a intolerncia, inclusive por meio da educao e
do debate pblico; promover a cooperao antiterrorismo em nvel global, em reas como
aplicao da lei, compartilhamento de inteligncia, interdio e controles financeiros;
fortalecimento da capacidade dos Estados; controle de materiais perigosos, e defesa civil.
(Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 53045, 21.12.2004). Em sentido parecido vai o relatrio
do SGNU intitulado Em liberdade mais ampla, o qual o Brasil endossa (Brasil, MRE,
Delbrasonu para SERE, Telegrama n 1028, 25.05.2005). Tambm h semelhanas entre as
posies brasileiras e aquelas de certos pases com assento permanente no CSNU. A Rssia
admite que o terrorismo toma fora em situaes de padres de vida desesperadores, especialmente
com relao ao Norte do Cucaso (D. Lynch, The enemy... cit., pp. 141-61). Para a China, a
abordagem do terrorismo deve ser ampla, envolvendo meios polticos, econmicos e diplomticos
para tratar do fenmeno e de suas causas subjacentes (ONU, A/56/410S/2001/914, disponvel
[on-line]
in
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/554/05/PDF/
N0155405.pdf?OpenElement [02.03.2005]). Conforme o primeiro-ministro britnico Tony
Blair, alm das aes duras, importante a reduo da pobreza, sobretudo na frica, para o
combate ao terrorismo (ABC Color, 04.07.2005, Reducir la pobreza, una forma de combatir
terrorismo global, disponvel [on-line] in http://www.mre.gov.br/portugues/noticiario/
internacional/selecao_detalhe.asp?ID_RESENHA=145881 [04.07.2005]).
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M. Hirst e L. Pinheiro, A poltica externa do Brasil em dois tempos, in RBPI 1 (1995), p. 12.
A.J.M. Souza e Silva, Combate ao terrorismo... cit., pp. 74-109.
338
Brasil, MRE, Circular Telegrfica n 47574, 31.10.2003.
339
M. van Creveld, The transformation cit., p. 01.
340
J.S. Nye Jr., Soft power and American foreign policy, in Political Science Quarterly 2 (2004),
pp. 256, 263, 268. Para o autor, [s]oft power is the ability to get what you want through
attraction rather than coercion or payments. () Hard power, the ability to coerce, grows out
of a countrys military and economic might. Soft power arises from the attractiveness of a
countrys culture, political ideals, and policies. When our policies are seen as legitimate in the
eyes of others, our soft power is enhanced.
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Como se viu neste captulo, o Brasil tem apresentado pleitos por reformas
democratizantes nas instituies internacionais, bem como demandas por
Entrevista concedida ao autor pelo Ministro Marcos Vincius Pinta Gama, Chefe da COCIT,
em Braslia (22.08.2005); Entrevista concedida ao autor pelo Conselheiro Achilles Emlio Zaluar
Neto, Subchefe da DNU, em Braslia (03.08.2005).
425
R.U. Sennes, Pases intermedirios e fruns multilaterais: algumas consideraes, Trabalho
apresentado no 3 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica, em Niteri
(28 a 31 de julho de 2002), disponvel [on-line] in http://www.cienciapolitica.org.br/encontro/
relint5.1.doc [18.01.2004].
424
164
O REGIME EM CONSTRUO
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165
Concluso
CONCLUSO
169
CONCLUSO
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