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2 COLEO MPF

INTERNACIONAL

TEMAS DE
COOPERAO
INTERNACIONAL
TEMAS DE COOPERAO INTERNACIONAL
Ministrio Pblico Federal
Rodrigo Janot Monteiro de Barros

Procurador-Geral da Repblica

Jos Bonifcio Borges de Andrada

Vice-Procurador-Geral da Repblica

Nicolao Dino de Castro e Costa Neto

Vice-Procurador-Geral Eleitoral

Hindemburgo Chateaubriand Pereira Diniz Filho

Corregedor-Geral do Ministrio Pblico Federal

Julieta Elizabeth Fajardo Cavalcanti de Albuquerque

Ouvidora-Geral do Ministrio Pblico Federal

Blal Yassine Dalloul

Secretrio-Geral

Vladimir Barros Aras

Secretrio de Cooperao Internacional


MINISTRIO PBLICO FEDERAL
SECRETARIA DE COOPERAO INTERNACIONAL

TEMAS DE COOPERAO INTERNACIONAL


2 edio revista e ampliada

Volume 2

Braslia, DF
MPF
2016
2016 - MPF
Todos os direitos reservados ao Ministrio Pblico Federal

Coordenao e Organizao Carlos Fernando dos Santos Lima (Prr-3)


Vladimir Aras Cristina Schwansee Roman (Prr-2)
Wellington Cabral Saraiva Daniel Csar Azeredo Avelino (Pr/Pa)
Carlos Bruno Ferreira da Silva Daniel de Resende Salgado (Pgr)
Denise Neves Abade (Prr-3)
Colaborao Douglas Fischer (Prr-4)
Servidores e estagirios da Secretaria de Coopera- Luiz Fernando Voss Chagas Lessa (Prr-2)
o Internacional (SCI/PGR) Marcello Paranhos de Oliveira Miller (Pr/Rj)
Monica Nicida Garcia (Spgr)
Secretrio de Cooperao Internacional Oliveiros Guanais de Aguiar Filho (Pr/Ba)
Vladimir Aras Patrcia Maria Nez Weber (Pr/Rs)
Paulo RobertoGalvo de Carvalho(Pr/Df)
Assessora-Chefe da Secretaria de Cooperao Ronaldo Pinheiro de Queiroz (Pgr)
Internacional Sergio Gardenghi Suiama (Pr/Rj)
Georgia Renata Sanchez Diogo Ubiratan Cazetta (Pr/Pa)
Wellington Cabral Saraiva (Pgr)
Secretria Executiva da Secretaria de
Cooperao Internacional Planejamento visual, reviso e diagramao
Marilda M. Nakane Secretaria de Comunicao Social (Secom)

Grupo Executivo da Secretaria Normalizao Bibliogrfica


de Cooperao Internacional Coordenadoria de Biblioteca e Pesquisa (Cobip)
Anamara Osrio Silva(Pr/Sp)
Andre de Carvalho Ramos (Prr-3) Procuradoria-Geral da Repblica
Angelo Augusto Costa (Prm/Sjc) SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C
Antonio do Passo Cabral (Pr/Rj) Telefone (61) 3105-5100
Artur de Brito Gueiros Souza (Prr-2) 70050-900 - Braslia - DF
Carla Verssimo de Carli (Prr-4) www.mpf.mp.br
Carlos Bruno Ferreira da Silva (Pgr)

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

B823t

Brasil. Ministrio Pblico Federal. Secretaria de Cooperao Internacional.


Temas de cooperao internacional / Secretaria de Cooperao Internacional.
2. ed., rev. e atual. Braslia : MPF, 2016.
284 p. (Coleo MPF Internacional ; 2)

ISBN 978-85-85257-18-7 (obra compl.) ISBN 978-85-85257-19-4 (v. 2)

1. Cooperao internacional. 2. Direitos humanos (direito internacional pblico).


3. Corrupo. 4. Criana, sequestro. 5. Tratado. 6. Alimentos (direito de famlia). I. Secretaria de
Cooperao Internacional. II. Ttulo. III. Srie.

CDD 327.17
Sumrio
Prefcio 2 edio
Apresentao
PARTE I TEMAS GERAIS DE COOPERAO JURDICA INTERNACIONAL 9

Anlise da Coexistncia entre Carta Rogatria e auxlio direto


na assistncia jurdica internacional - Denise Neves Abade 9

Cooperao internacional penal: conceitos bsicos - Patrcia Maria Nez Weber 27

Cooperao jurdica internacional - Saulo Jos Casali Bahia 41

Dados eletrnicos e cooperao internacional:


limites jurisdicionais - Antenor Madruga e Luciano Feldens 49

Elaborao de pedido de cooperao jurdica


internacional em matria penal - Isalino Antonio Giacomet Junior 71

Advocacia internacional do Estado e o Ministrio Pblico:


dez anos de parceria entre AGU e MPF - Boni de Moraes Soares 81

Assistncia jurdica internacional e a Procuradoria


Federal dos Direitos do Cidado - Ela Wiecko V. de Castilho 89

Comunicaes judiciais diretas:


a Rede Internacional de Juzes da Haia - Mnica Sifuentes 101

PARTE II ATUAO DO MINISTRIO PBLICO E DO JUDICIRIO 107

Cooperao jurdica internacional e estado de direito:


uma agenda para a PGR e o UNODC - Rafael Franzini 107

La cooperacin judicial internacional en el siglo XXI - Rosa Ana Morn Martnez 111

Notas sobre a evoluo da cooperao internacional em matria penal


pelo Ministrio Pblico Federal - Luiz Fernando Voss Chagas Lessa 117

Um olhar do Itamaraty sobre o Ministrio Pblico - Aurlio Viotti 125

O papel do juiz ou procurador de ligao no desenvolvimento


da cooperao judicial internacional: ponto de vista do
magistrado de ligao francs no Brasil - Carla Deveille-Fontinha 129

O Superior Tribunal de Justia e a cooperao internacional - Francisco Falco 135

PARTE III CRIMINALIDADE E COOPERAO INTERNACIONAL 139

O crime organizado e a cooperao internacional - Ricardo Andrade Saadi 141


Criminalidade transnacional, persecuo penal global - Danilo Andreato 147

Desenvolvendo parcerias para a cooperao no


combate aos ilcitos transnacionais - Mrcia Loureiro 155

Ao som da Interpol - Luiz Cravo Drea 159

Terrorismo e a cooperao penal internacional:


desafios ao direito de extradio - Artur de Brito Gueiros Souza 163

A transferncia da execuo de sentenas como alternativa


extradio - Douglas Fischer e Vladimir Aras 177

PARTE IV CONVENES INTERNACIONAIS CONTRA CORRUPO 201

Atuao do Ministrio Pblico Federal nas convenes


internacionais contra corrupo - Wellington Cabral Saraiva 201

Combate corrupo: convenes e mecanismos


internacionais - Hamilton Cota Cruz e Camila Colares Bezerra 211

A internacionalizacao do direito penal e as dificuldades de


harmonizacao legislativa para implementacao dos tratados
internacionais anticorrupcao - Carla Verissimo de Carli 217

Trs convenes internacionais anticorrupo


e seu impacto no Brasil - Mnica Nicida Garcia 229

PARTE V SUBTRAO INTERNACIONAL DE CRIANAS 241

Sequestro internacional de crianas: a cooperao jurdica internacional


e questes pr-processuais - Guilherme Calmon Nogueira da Gama 241

PARTE VI ALIMENTOS INTERNACIONAIS 247

O Ministrio Pblico Federal e a cobrana de alimentos no plano internacional:


atuao como autoridade central na conveno de Nova York - Nadia de Araujo 247

A Conveno da Organizao das Naes Unidas sobre prestao de


alimentos no estrangeiro - Vladimir Barros Aras, Silvia Helena Sousa Penha
e Guilherme Vilela Corra 255

PARTE VII - EXPERINCIAS INTERNACIONAIS 265

Experincias Internacionais: A Luta do Ministrio Pblico


Contra a Criminalidade - Geraldo Brindeiro 265

Cooperao Jurdica entre o Brasil e o Tribunal Penal


Internacional - Carlos Eduardo de Oliveira Vasconcelos 269
Prefcio 2 edio
Esta segunda edio conta com dois novos artigos, a Cooperao Jurdica entre o Brasil
e o Tribunal Penal Internacional de autoria do Subprocurador-Geral da Repblica Carlos
Eduardo Vasconcelos, pgina 269, que discute cenrios da cooperao jurdica entre o
Brasil e o Tribunal Penal Internacional (TPI) na ausncia de uma lei de implementao do
Estatuto de Roma e de qualquer parmetro legal para a cooperao, e A transferncia
da execuo de sentenas como alternativa extradio elaborado por este signatrio
e o Procurador Regional da Repblica Douglas Fischer, pgina 177. Trata-se de texto
desenvolvido a partir de conferncia proferida em 16 de abril de 2015, em Doha, Qatar,
durante o Congresso Criminal das Naes Unidas, no painel Promoting justice across bor-
ders: the transfer of execution of sentences as an alternative to extradition ou Promovendo
justia entre fronteiras: a transferncia da execuo de sentenas como uma alternativa
extradio, organizado pelo UNODC (Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime).

A edio traz tambm verso em portugus de palestra proferida em ingls pelo


Subprocurador-Geral da Repblica Geraldo Brindeiro na International Association of
Prosecutors (IAP), com o ttulo International Experiences: The Struggle of the Prosecutors
Office against Crime ou Experincias Internacionais: A Luta do Ministrio Pblico contra
a Criminalidade, pgina 265.

Braslia, setembro de 2016.

VLADIMIR ARAS
Procurador Regional da Repblica
Secretrio de Cooperao Internacional
Apresentao
Tenho o prazer de apresentar esta publicao, que integra iniciativa da Procuradoria-
Geral da Repblica e de sua Secretaria de Cooperao Internacional (SCI) como parte da
celebrao dos 10 anos da Cooperao Internacional do Ministrio Pblico Federal (MPF).

Criada como Centro de Cooperao Jurdica Internacional, em 3 de fevereiro de 2005,


por meio da Portaria PGR n 23, do Procurador-Geral da Repblica Cludio Fonteles, teve
sua denominao alterada para Assessoria de Cooperao Jurdica Internacional, em 2010,
pelo Procurador-Geral da Repblica Roberto Monteiro Gurgel Santos, sendo coordenada
pelo Subprocurador-Geral da Repblica Edson Oliveira de Almeida. Passou condio de
Secretaria em 17 de setembro de 2013, pela Portaria PGR/MPF n 650, de minha autoria.

Esta edio traz coletnea de artigos sobre alguns dos temas em evidncia na rea da
cooperao jurdica internacional, escritos por profissionais do setor privado e de alguns
dos principais rgos pblicos com atuao legal no tema. Trata-se, portanto, de textos
produzidos por quem conhece a fundo a rea e nela trabalha.

Desde a atuao ainda incipiente e, no raro, improvisada do Ministrio Pblico Fe-


deral na rea internacional, dez anos atrs, at a estruturao de secretaria especializada,
coordenada por membro com experincia no assunto e com quadro de servidores voltados
exclusivamente a ele, o MPF evoluiu enormemente, merc da iniciativa dos Procuradores-
Gerais da Repblica que me antecederam, a qual busquei aperfeioar, e da dedicao de
numerosos membros e servidores ao longo dos anos.

A Procuradoria-Geral da Repblica funciona como autoridade central para pedidos


de auxlio direto destinados a Portugal e ao Canad, ou de l procedentes, e em pedidos
rogatrios, ativos e passivos, expedidos para cobrana de alimentos no exterior, com base
na Conveno de Nova York de 1956. Alm disso, a SCI, diretamente ligada ao Gabinete do
Procurador-Geral da Repblica, coordena a representao do Ministrio Pblico Federal em
diversas redes de cooperao jurdica e em organismos internacionais, como a Organizao
das Naes Unidas (ONU), a Organizao dos Estados Americanos (OEA), a Organizao
para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) e o Grupo de Ao Financeira
contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFI/FATF).
No plano interno, tambm representa o Ministrio Pblico Federal na articulao
com rgos atuantes na rea internacional, como o Ministrio da Justia, o Ministrio das
Relaes Exteriores, a Controladoria-Geral da Unio e o Departamento de Polcia Federal.

Por fatores como: (a) o processo crescente de globalizao; (b) os compromissos in-
ternacionais do Brasil de cooperao jurdica e de preveno e represso ao crime; e (c) a
importncia poltica e econmica do Pas no cenrio regional e internacional, fundamental
que o Ministrio Pblico Federal mantenha e aprofunde o processo de profissionalizao de
sua atuao externa. A exemplo de diversos pases, deve ampliar sua funo de autoridade
central e ter estrutura e desempenho compatveis com o protagonismo constitucional
necessrio do Ministrio Pblico na rea criminal e na tutela de direitos sociais e individuais
e indisponveis.

Este livro reflete esse esforo.

Braslia, maio de 2015.

RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS


Procurador-Geral da Repblica

8
Parte I Temas Gerais de Cooperao Jurdica Internacional
Anlise da Coexistncia entre Carta Rogatria e Auxlio
Direto na Assistncia Jurdica Internacional
Denise Neves Abade*

1. Introduo: A assistncia jurdica internacional


A cooperao jurdica internacional penal consiste no conjunto de medidas e meca-
nismos pelos quais rgos competentes dos Estados solicitam e prestam auxlio recproco
para realizar, em seu territrio, atos pr-processuais ou processuais que interessem
jurisdio estrangeira. O objetivo, portanto, facilitar o acesso justia.1

A assistncia jurdica internacional uma das espcies de cooperao jurdica inter-


nacional. Somente a partir da dcada de noventa do sculo passado, conforme observa
Gilmore, houve consenso global sobre as medidas compreendidas pelo instituto. Tal
consenso foi alcanado aps determinao das medidas que claramente no so acober-
tadas pelo instituto: deteno ou captura para fins de extradio, transferncia de presos
para cumprimento de decises estrangeiras e transferncia de procedimentos criminais.2

A assistncia jurdica internacional em matria criminal, assim, consiste no conjunto


de atos necessrios para instituir ou facilitar a persecuo de uma infrao criminal, como
envio de documentos ou colheita de provas.3

2. A assistncia jurdica internacional em matria penal e seus veculos


2.1. Os dois veculos: carta rogatria e auxlio direto

A tipologia da cooperao possui a espcie assistncia jurdica em matria penal, que


engloba os pedidos de colaborao entre Estados para fazer cumprir atos de preparao
e desenvolvimento do processo penal.

A assistncia jurdica internacional nasce, como qualquer outro veculo da cooperao


jurdica internacional em matria penal, sob o signo da necessidade e da desconfiana.
Necessidade, porque o Brasil, desde a independncia, percebeu a urgncia na colabora-
o com Estados estrangeiros em matria penal, pois o crime no obedece s fronteiras
polticas. Desconfiana, pois a execuo sem restries de atos de jurisdio estrangeira
em territrio nacional ofenderia a soberania brasileira.

* Doutora em Direito Constitucional (Faculdade de Direito de Valladolid, Espanha). Mestre em Direito Proces-
sual Penal (Faculdade de Direito da USP). Procuradora Regional da Repblica e membro da Comisso da Escola
Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU) que elaborou anteprojeto de lei de cooperao jurdica inter-
nacional.
1. ABADE, 2013.
2. GILMORE, 1995, p. xii Introduction.
3. Conforme certeira definio de Geiger: acts necessary to institute or facilitate the prosecution of the criminal offence,
such as the service of documents or the taking of evidence.. Ver GEIGER, 1992, p. 201.

9
No nosso pas h dois instrumentos bsicos que concretizam a assistncia jurdica
internacional: carta rogatria (tradicional) e o auxlio direto, como veremos a seguir.

2.2. A Carta rogatria penal

A carta rogatria o instrumento pelo qual se solicita a atuao de outra jurisdio


para dar, em geral, cumprimento a ato referente ao bom desenvolvimento de um processo
cvel ou criminal.4 Veicula pedidos de assistncia jurdica, que, na rea criminal, podem
consistir em atos relativos fase pr-processual (investigao penal), fase citatria ou
fase probatria de um processo criminal. A carta rogatria pode ainda conter atos de cunho
cautelar, extremamente comuns no processo penal, como o arresto e sequestro de bens.

Importa o conhecimento de alguns aspectos histricos do instrumento para enten-


dermos a existncia de peculiaridades que so incomuns em procedimentos anlogos
em outros Estados. Assim, embora j existisse durante o Imprio brasileiro desde o Aviso
de 1 de outubro de 1847,5 a carta rogatria em matria criminal foi regulada somente
pela Lei n 221, de 20 de novembro de 1894, j em plena Repblica. De acordo com o
art. 12, 4, as cartas rogatrias emanadas de Estado estrangeiro somente seriam cum-
pridas aps o exequatur (cumpra-se) dado pelo Governo Federal.6 A preocupao com
o exequatur era restrita s cartas rogatrias passivas, que, necessariamente, passavam
pelo Poder Executivo. A autoridade federal incumbida da transmisso era o Ministrio
da Justia e Negcios Interiores, que recebia a carta rogatria enviada pela via diplo-
mtica (pelo Ministrio das Relaes Exteriores) e, aps o exequatur, encaminhava-a
para cumprimento pelos juzes federais.7 Na poca, o exequatur se referia a um juzo de
admissibilidade do pedido estrangeiro sem maiores parmetros ou condies, j que a
cooperao internacional naquele perodo era regida unicamente pela cortesia interna-
cional: o Poder Executivo discricionariamente poderia aceitar ou negar um pedido. Com
relao s cartas rogatrias ativas, no havia a necessidade do exequatur, pois j eram
expedidas pelo Poder Judicirio brasileiro desde o tempo do Imprio e, inicialmente,

4. Para Arajo, a carta rogatria consiste no [...] instrumento por cujo meio se roga autoridade estrangeira que
promova o cumprimento, em sua jurisdio, de atos processuais ordinatrios (citaes, notificaes, intimaes)
ou instrutrios (produo de prova por meio de oitiva de testemunhas, realizao de percia, requisio de docu-
mentos, etc.) no interesse de outra jurisdio, perante a qual tramita processo em cujo mbito tais atos foram re-
queridos. (2002, p. 5). J para Tiburcio, a carta rogatria [...] o meio processual adequado para a realizao de
diligncias fora de uma determinada jurisdio. Na hiptese de estar o ru domiciliado em outro pas, e havendo
necessidade de cit-lo para que se instaure o processo ou, estando determinada testemunha essencial para o
desenrolar do processo domiciliada no exterior e se h necessidade de interrog-la, a via processual comumente
utilizada a carta rogatria. (1999, p. 77-88).
5. Esse primeiro documento esboou os delineamentos gerais desse instrumento que repercutem at hoje. De
fato, o Aviso referia-se apenas cooperao jurdica com Portugal, contendo autorizao inovadora para a poca
de cumprimento de cartas precatrias, rogatrias, citatrias e requisitrias, com a exceo daquelas referentes
a matria criminal e as de cunho executrio. Aps, em 1865, foi editada a Circular de 14 de novembro de 1865,
da lavra do Conselheiro Nabuco de Arajo, que permitiu que fosse aplicada aos demais Estados o mesmo trata-
mento dado a Portugal pelo Aviso de 1847.
6. No original: 4 As rogatorias emanadas de autoridades extrangeiras sero cumpridas smente depois que
obtiverem o exequatur do Governo Federal, sendo exclusivamente competente o juiz seccional do Estado, onde
tiverem de ser executadas as diligencias deprecadas. As cartas de sentena, porm, de tribunaes extrangeiros,
no sero exequiveis sem prvia homologao do Supremo Tribunal Federal com audiencia das partes e do
procurador geral da Republica, salvo si outra cousa estiver estipulada em tratado.
7. BRIGGS, 1913.

10
reguladas pela Circular do Ministrio da Justia de 12 de julho de 1878, sendo encami-
nhadas diretamente pelo Judicirio por meio da via diplomtica.

Essas primeiras regulamentaes ainda sedimentaram outra caracterstica do instru-


mento carta rogatria passiva: veicular to somente pedidos de assistncia jurdica de cunho
no executrio. A origem da restrio o prprio Aviso de 1847, que definiu que a carta
rogatria abarcaria a citao ou ainda a oitiva de testemunhas, sendo repelidos quaisquer
atos executrios.8 O fundamento de tal restrio estaria no repdio, por parte da soberania
brasileira, a executar deliberaes estrangeiras que envolvessem gravame final a bens e
pessoas. As decises estrangeiras que seriam atendidas pela carta rogatria no teriam
esse condo (gravame final), pois seriam meramente componentes de um processo que
ainda no se havia findado. Para Madruga Filho, a excluso das diligncias executrias
fazia sentido, pois estas deveriam depender de deciso judicial e, novamente, o exequatur
tinha, nesse procedimento, uma conotao administrativa, sendo de competncia do
Governo Federal e no do Poder Judicirio.9

Porm, em 1934, na edio da nova Constituio da Repblica, houve importante


alterao do regime de tratamento das cartas rogatrias passivas. A competncia para
o exequatur foi transferida para o Poder Judicirio, e assim mantida at os dias de hoje.
Mas a restrio carta rogatria passiva executria foi mantida por dcadas, como se o
exequatur ainda fosse da alada do Poder Executivo.

Aps isso, a nica alterao significativa ocorreu com a edio da Emenda Constitu-
cional n 45, de 2004, pela qual o Supremo Tribunal Federal perdeu a competncia para
apreciao do exequatur de carta rogatria que possua desde a Constituio de 1934
para o Superior Tribunal de Justia.10

Quanto s cartas rogatrias passivas executrias, o cenrio comeou a mudar nos anos
90 do sculo passado. O STF, ento competente para conceder o exequatur, reconheceu
que a proibio da carta rogatria passiva executria poderia ser superada por autorizao
prevista em tratado internacional.

O primeiro tratado internacional ratificado pelo Brasil que afrontou a tradio de


denegao de exequatur de carta rogatria executria foi o Protocolo de Cooperao In-
terjurisdicional Cvel e Administrativa do Mercosul (Protocolo de Las Leas), que trata da
cooperao jurdica internacional no penal no Mercosul. Dispe o art. 19 do Protocolo:
O pedido de reconhecimento e execuo de sentenas e de laudos arbitrais por parte das
autoridades jurisdicionais, ser processado por via de cartas rogatrias e por intermdio
da Autoridade Central. Logo aps a edio do Protocolo de Las Leas, foi autorizado que
a carta rogatria pudesse conter homologao e execuo de sentenas proferidas pelos
rgos judicirios dos pases componentes do Mercosul.11 Aps a Emenda 45/2004, a

8. BRIGGS, op. cit.


9. MADRUGA FILHO, 2005, p. 291-311.
10. Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justia: I - processar e julgar, originariamente: [...] i) a homologa-
o de sentenas estrangeiras e a concesso de exequatur s cartas rogatrias; (Includa pela Emenda Constitu-
cional n 45, de 2004).
11. Supremo Tribunal Federal, Agravo Regimental na Carta Rogatria n 7.618 Repblica Argentina, Rel. Min.
Seplveda Pertence, DJ 09-05-1997 p.18154. A ementa do acrdo a seguinte: Sentena estrangeira: Proto-

11
Resoluo 9, de 2005, do STJ encerrou a polmica: o art. 7 disps que as cartas rogatrias
podem ter por objeto atos decisrios ou no decisrios. 12

No que tange ao cumprimento de cartas rogatrias ativas penais (aquelas em que o


Brasil o Estado requerente, que solicita cooperao), o Cdigo de Processo Penal faz
referncia citao e ainda ao cumprimento das diligncias probatrias. O trmite de carta
rogatria ativa de citao acarreta suspenso do curso do prazo de prescrio penal at seu
cumprimento (art. 368). Por outro lado, cartas rogatrias ativas para realizao de dilign-
cias (oitiva de testemunhas, peritos etc.) s sero expedidas se demonstrada previamente
a sua imprescindibilidade, arcando a parte requerente com os custos de envio (art. 222-A).

As cartas rogatrias passivas (aquelas em que o Brasil Estado requerido) possuem


tratamento normativo singular no Brasil: devem ser apreciadas por rgo judicial de cpula
antes de ser deferido seu cumprimento no territrio nacional. Essa apreciao consiste em
juzo de delibao, no qual o rgo delibante apenas aprecia o cumprimento dos requisitos
formais previstos na lei ou em tratados, bem como se o contedo do pedido rogado no
ofende a ordem pblica brasileira. Assim, caso ambos os crivos sejam satisfeitos (requisitos
formais e respeito ordem pblica interna), ser concedido pelo rgo de cpula do Judicirio
brasileiro, o Superior Tribunal de Justia (STJ), exequatur carta rogatria estrangeira. Em
seguida, a carta rogatria ser cumprida pelo juzo federal de primeiro grau, que, depois de
a diligncia rogada ter sido realizada, devolv-la- para o prprio STJ, que a encaminhar ao
Ministrio da Justia, encarregado de tomar as ltimas providncias para a devoluo (pela
via diplomtica Ministrio das Relaes Exteriores ou ainda pela via da autoridade central).

Como visto, a origem do exequatur, previsto no Brasil desde 1894, est no desejo de
centralizar o cumprimento de solicitaes de Estados estrangeiros na cpula dos Poderes
em um Estado continental como o brasileiro, evitando descontrole e parmetros diversos,
o que ocorreria caso cada juiz fosse competente para autorizar ou no o cumprimento das
rogatrias estrangeiras. At 1934, era atribuio da cpula do Poder Executivo (Ministrio
da Justia). Aps 1934 e at a Emenda Constitucional n 45, de 2004, a atribuio era do
Supremo Tribunal Federal (STF) e, depois de 2004, do Superior Tribunal de Justia (STJ).

Apesar da informatizao crescente e da necessidade de dar celeridade aos ritos pro-


cessuais, no h expectativa alguma de alterao desse modelo centralizado, que, por
possuir sede constitucional, exige alterao do texto constitucional (o que demanda maioria
parlamentar de trs quintos de cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos).

colo de Las Leas: homologao mediante carta rogatria. O Protocolo de Las Leas (Protocolo de Cooperao
e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil, Comercial, Trabalhista, Administrativa entre os pases do Mercosul)
no afetou a exigncia de que qualquer sentena estrangeira qual de equiparar-se a deciso interlocutria
concessiva de medida cautelar para tornar-se exeqvel no Brasil, h de ser previamente submetida homolo-
gao do Supremo Tribunal Federal, o que obsta a admisso de seu reconhecimento incidente, no foro brasileiro,
pelo juzo a que se requeira a execuo; inovou, entretanto, a conveno internacional referida, ao prescrever,
no art. 19, que a homologao (dita reconhecimento) de sentena provinda dos Estados partes se faa mediante
rogatria, o que importa admitir a iniciativa da autoridade judiciria competente do foro de origem e que o
exequatur se defira independentemente da citao do requerido, sem prejuzo da posterior manifestao do
requerido, por meio de agravo deciso concessiva ou de embargos ao seu cumprimento.
12. Ver, entre outros, o cumprimento da Carta Rogatria 438, Relator Min. Luiz FUX, julgada em 15.08.2007, publi-
cada no DJU de 24.09.2007. Jusrogante: Tribunal de 1 Instncia de Bruxelas . Interes.: Joo Batista Sayo Frana.

12
O STF j se manifestou sobre a imprescindibilidade do exequatur, em caso interessante
no qual juiz de direito da cidade fronteiria de Santana do Livramento (Rio Grande do Sul,
Brasil) concedeu exequatur a carta rogatria que lhe foi encaminhada por juiz uruguaio da
cidade vizinha de Rivera, com a qual forma peculiar conurbao binacional, no Uruguai, com
base em tratado internacional o Protocolo de Las Leas. Note-se que as duas cidades
so literalmente coladas. O STF reagiu lembrando que sua competncia constitucional
de conceder exequatur no pode ser superada por tratado internacional. Chama a ateno,
contudo, que a carta rogatria teve que percorrer mais de dois mil quilmetros para obter
o exequatur em Braslia e voltar para ser cumprida em Livramento (RS). Isso quando no
h separao entre Rivera (Uruguai) e Livramento (Brasil) e ambos os pases compem
sofisticado processo de integrao (Mercado Comum do Sul).13 O fato de o pas rogante
pertencer ao Mercosul no comoveu os ministros do STF.14

No foi surpresa que esse tratamento formal da carta rogatria (que no foi modificado
nem em face da presumida confiana entre Estados inseridos em um processo de integra-
o) estimulou o crescimento de outro veculo apto a transportar o pedido de assistncia
jurdica: o auxlio direto em matria penal, como veremos a seguir.

2.3. O auxlio direto em matria penal

No final dos anos 1990, em face da ratificao brasileira de tratados internacionais de


assistncia jurdica, surge novo instrumento cooperacional denominado auxlio direto, que
tambm veicularia tal qual a carta rogatria pedidos de assistncia jurdica internacional.

Esse novo veculo previsto em vrios tratados bilaterais de cooperao jurdica in-
ternacional em matria penal, como tambm em diversos tratados multilaterais que tm
por objeto de temas de cooperao jurdica internacional em matria penal, entre eles o
Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais,15 a Conveno Interameri-
cana sobre Assistncia Mtua em Matria Penal,16 a Conveno Interamericana sobre o
Cumprimento de Sentenas Penais no Exterior,17 a Conveno Interamericana contra a
Corrupo (com reserva ao 1, inciso c, do art. XI),18 a Conveno Interamericana contra
o Terrorismo,19 a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo,20 e a Conveno das
Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional (Conveno de Palermo).21

O auxlio direto baseado nesses tratados internacionais consiste, na definio da Pro-


curadoria-Geral da Repblica, no instrumento de colaborao penal internacional, atravs
do qual feito o encaminhamento do pedido de realizao de um ato judicial que se faz

13. Reclamao n 717 / RS Rio Grande do Sul. Deciso da Presidncia do Min. Celso de Mello em 30 de dezem-
bro de 1997, DJ de 04 de fevereiro de 98, p.04.
14. Ver mais desse caso em ABADE, 2013.
15. Promulgado pelo Decreto n 3.468, de 17 de maio de 2000.
16. Promulgada pelo Decreto n 6.340, de 3 de janeiro de 2008.
17. Promulgado pelo Decreto n 5.919, de 3 de outubro de 2006.
18. Promulgado pelo Decreto n 4.410, de 7 de outubro de 2002.
19. Promulgado pelo Decreto n 5.639, de 26 de dezembro de 2005.
20. Promulgado pelo Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006.
21. Promulgado pelo Decreto n 5.015, de 12 de maro de 2004.

13
necessrio para a instruo de um procedimento penal em curso no Estado requerente. 22

No auxlio direto, o pedido recebido pela autoridade central brasileira e, em seguida,


encaminhado ao rgo incumbido internamente dos poderes para realizao da diligncia.
Caso haja, de acordo com o ordenamento brasileiro, a necessidade de autorizao judicial
para o cumprimento da diligncia (por exemplo, quebra de sigilo bancrio), a autoridade
central enviar o pleito ao Ministrio Pblico Federal, que propor ao judicial solicitando
atendimento do pedido.

possvel aferir cinco caractersticas bsicas da assistncia jurdica veiculada no ins-


trumento auxlio direto.

1. Mesmo que o ato seja originalmente oriundo do Poder Judicirio estrangeiro, trata-se
de demanda internacional da parte de outro Estado, da alada do Poder Executivo brasileiro,
na gesto das relaes internacionais (art. 84, IV da Constituio brasileira). Logo, o Estado
estrangeiro apresenta-se como sujeito de Direito Internacional que solicita cooperao,
aceitando que as providncias sejam tomadas de acordo com o Direito Brasileiro, inclusive
por meio de medidas judiciais internas a serem adotadas pelos entes responsveis pela
persecuo criminal interna, como o caso do parquet federal. Assim se manifesta Dipp
[...] Se as providncias solicitadas no pedido de auxlio estrangeiro exigirem, conforme a lei
brasileira, deciso judicial, deve a autoridade competente promover, na Justia brasileira,
as aes judiciais necessrias.23

2. A segunda caracterstica diz respeito anlise a ser feita no pedido cooperacional.


Na carta rogatria, o STJ realiza o chamado juzo de delibao, que verifica os requisitos
formais e, excepcionalmente, o mrito do pedido, em especial quando se analisa a ordem
pblica. Com isso, a doutrina comumente classifica os requisitos para a concesso do
exequatur a cartas rogatrias em dois planos: o que diz respeito aos requisitos formais e
os relativos ao contedo do pleito cooperacional. Quanto aos requisitos formais, o art. 9
da Resoluo n 9, de 2005, do Superior Tribunal de Justia demanda a autenticidade dos
documentos que instruem a carta rogatria, que seriam todos os necessrios para a sua
boa compreenso e execuo no territrio brasileiro. Por sua vez, os requisitos materiais
exigem o cumprimento do respeito soberania nacional e ordem pblica.24 J no auxlio
direto, o pleito do Estado estrangeiro verificado quanto ao mrito. Por isso, explica Dipp
que o Estado estrangeiro, ao se submeter alternativa do pedido de auxlio jurdico direto,
concorda que a autoridade judiciria brasileira, quando a providncia requerida exigir
pronunciamento jurisdicional, analise o mrito das razes do pedido. O mesmo no ocorre
no julgamento da carta rogatria pelo STJ, cujo sistema exequatur impede a reviso do
mrito das razes da autoridade estrangeira, salvo para verificar violao ordem pblica

22. Disponvel em: <http://gtld.pgr.mpf.mp.br/gtld/cooperacao-internacional/glossario/glossario-cooperacao-


-internacional>. Acesso em: 26 jan. 2015.
23. DIPP, 2007, p. 40.
24. SOUZA, 2006, p. 305-310. No STF, h vrios precedentes sobre o juzo de delibao da carta rogatria (antes
da Emenda Constitucional n 45), como: o ordenamento normativo brasileiro instituiu o sistema de conten-
ciosidade limitada, somente admitindo impugnao contrria concesso do exequatur, quando fundada em
pontos especficos, como a falta de autenticidade dos documentos, a inobservncia de formalidades legais ou a
ocorrncia de desrespeito ordem pblica, aos bons costumes e soberania nacional, in Carta Rogatria 7870
AgR Relator Min. Presidente Celso de Mello, julgamento de 24 de fevereiro de 1999.

14
e soberania nacional. Na carta rogatria, d-se eficcia a uma deciso judicial estrangeira,
ainda que de natureza processual ou de mero expediente. No pedido de auxlio, busca-se
produzir uma deciso judicial domstica e, como tal, no-sujeita ao juzo de delibao.25

3. O auxlio direto, portanto, um procedimento nacional, iniciado por solicitao de


Estado estrangeiro para que, caso seja necessria uma ordem judicial, um juiz nacional
conhea de seu pedido e seja iniciada uma demanda interna, pelo rgo competente, que
na rea criminal o Ministrio Pblico Federal.26 O juiz nacional competente o juzo federal,
luz do art. 109, III da Constituio (compete aos juzes federais julgar as causas fundadas
em tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou organismo internacional).

4. A quarta caracterstica diz respeito justamente ao papel que o Poder Executivo desem-
penha, de destaque, pois cabe a ele na qualidade de autoridade central encaminhar
ou no o pedido cooperacional aos rgos internos, bem como escolher mesmo que
sob o crivo constitucional o rgo com atribuio para tanto. O exemplo da atuao da
Advocacia-Geral da Unio e do Ministrio Pblico Federal nos pedidos de auxlio direto
criminal amostra evidente do novo papel do Poder Executivo. At 2005, a Advocacia-
Geral da Unio recebia do Ministrio da Justia os pedidos a ele encaminhados como
autoridade central e os promovia perante os juzos federais criminais. Em face da possvel
invaso da competncia constitucional do Ministrio Pblico (art. 129, I) e considerando que
poderia existir repercusso interna dos fatos ventilados no pedido do Estado estrangeiro,
foi celebrada a Portaria Conjunta n 1, de 27 de outubro de 2005, entre o Ministrio da
Justia, a Advocacia-Geral da Unio e a Procuradoria-Geral da Repblica (Ministrio P-
blico Federal) visando coordenar os procedimentos do Departamento de Recuperao
de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) da Secretaria Nacional de Justia
do Ministrio da Justia, da Advocacia-Geral da Unio (AGU) e do Centro de Cooperao
Jurdica Internacional (CCJI) do Gabinete do Procurador-Geral da Repblica, no que diz
respeito aos pedidos de cooperao jurdica internacional em matria penal, da atribuio
do Ministrio Pblico Federal.27

A Portaria Conjunta determinou que os pedidos de cooperao jurdica internacional


passiva em matria penal, que se sujeitam competncia da Justia Federal e que no
ensejam juzo de delibao do Superior Tribunal de Justia, sero encaminhados pelo DRCI
ao CCJI para que este proceda distribuio dos pedidos s unidades do Ministrio Pblico
Federal com atribuio para promover judicialmente os atos necessrios cooperao.

Assim, cabe ao Poder Executivo, no papel de autoridade central, verificar: 1) se caso de


autorizao judicial para realizao do auxlio direto; e 2) no caso de autorizao judicial na rea
criminal, esse pedido ser feito pelo Ministrio Pblico Federal. Na ausncia de necessidade de
prvia autorizao judicial, h encaminhamento para o rgo interno que possa responder ao
pedido (por exemplo, acesso a informaes no cobertas por sigilo sujeito reserva de jurisdio).

5. Por fim, a quinta caracterstica consiste em ser o tratado de auxlio direto entre Brasil
e Estado estrangeiro uma lex specialis, pois estabelece veculo especfico para o pedido

25. DIPP, 2007, p. 40-41.


26. ARAJO, 2006, p. 270.
27. Considerando da citada Portaria.

15
de assistncia jurdica internacional, distinto do veculo tradicional da carta rogatria.
O anteprojeto de Cdigo de Processo Civil regrou o auxlio direto na rea cvel de modo
similar ao que foi exposto acima no tocante ao auxlio direto penal. De fato, foi criado um
Captulo II - Da Cooperao Internacional no anteprojeto de novo Cdigo de Processo
Civil, cujo art. 27 dispe que

Art. 27. A cooperao jurdica internacional ter por objeto:

I citao, intimao e notificao judicial e extrajudicial;

II colheita de provas e obteno de informaes;

III homologao e cumprimento da deciso;

IV concesso de medida judicial de urgncia;

V assistncia jurdica internacional.

Ao auxlio direto o projeto dedica toda uma seo do captulo (a Seo II) e esta-
belece que cabe auxlio direto quando a medida no decorrer diretamente de deciso
de autoridade jurisdicional estrangeira a ser submetida a juzo de delibao no Brasil. E
ainda, o art. 30 prev:

Art. 30. Alm dos casos previstos em tratados de que o Brasil seja parte, o auxlio
direto ter os seguintes objetos:

I citao, intimao e citao, intimao e notificao judicial e extrajudicial, quando


no for possvel ou recomendvel a utilizao de meio eletrnico;

II obteno e prestao de informaes sobre o ordenamento jurdico e sobre


processos administrativos ou jurisdicionais findos ou em curso;

III colheita de provas, salvo se a medida for adotada em processo, em curso no


estrangeiro, de competncia exclusiva de autoridade judiciria brasileira;

IV - qualquer outra medida judicial ou extrajudicial no proibida pela lei brasileira.

Assim, o auxlio direto cvel, de acordo com o anteprojeto, diferencia-se da carta rogatria
justamente por: 1) no decorrer de cumprimento de autoridade estrangeira; e 2) poder
ser integralmente submetido autoridade judiciria brasileira. Note-se que o anteprojeto
no usa o termo autoridade judicial, o que tambm sugere aval ao encaminhamento ao
Ministrio Pblico e a outras autoridades do sistema de justia.

O quadro-resumo sintetiza as diferenas entre os dois veculos.

16
Quadro 1: Diferenas entre carta rogatria penal e auxlio direto

Carta rogatria Auxlio direto

Trata-se de uma solicitao de auxlio Mesmo que o pedido venha do sistema de


por meio do cumprimento de ordem de justia (juiz ou promotor), revestido do
autoridade competente (CPP, art. 784) pedido internacional da parte de outro Estado,
da alada do Poder Executivo brasileiro

Juzo de delibao (cognio restrita) Juzo de apreciao dos fatos


(cognio ampla)

Ampla atuao do Poder Executivo.


Somente se for exigida ordem judicial
O Poder Executivo meramente transmite (caso de direito submetido reserva de
ao STJ. Concedido o exequatur, o jurisdio) que o pedido ser submetido
cumprimento cabe a juzo federal a juzo federal criminal pelo MPF (Portaria
conjunta n 10/2005 e art. 109, III da
Constituio Federal)

Competncia da Justia Federal (art. 109,


Competncia do STJ (exequatur) III) somente quando existir direito cuja
restrio esteja submetida a deciso judicial

Fundado em tratado ou promessa


Fundado em tratado ou promessa de de reciprocidade. Se existir tratado
reciprocidade internacional de auxlio direto, este ser
Lex specialis

3. Posicionamento da jurisprudncia sobre o tema: convivncia e atritos


entre os institutos
3.1. Primeira posio do STJ: Resoluo 9/2005 e a convivncia entre os veculos de assis-
tncia jurdica internacional penal

Como visto anteriormente, no auxlio direto criminal, o Estado estrangeiro submete integral-
mente o seu pedido ao Brasil, que, ento, aplicar o seu modelo para fazer cumprir tal pedido.

Assim, como bem menciona Dipp, o pleito de auxlio direto de contedo livre, pois [...]
pelo pedido de auxlio jurdico direto, o Estado estrangeiro no se apresenta na condio
de juiz, mas de administrador. No encaminha uma deciso judicial a ser aqui executada,
e sim solicita assistncia para que, no territrio nacional, sejam tomadas as providncias
necessrias satisfao do pedido.28

28. DIPP, 2007, p. 41.

17
O Estado requerente, por definio, d liberdade ao Estado requerido, no caso o Brasil,
para escolher os modos de implementao do pleito cooperacional.

No auxlio direto, quem d andamento ou denega o pedido de assistncia, em uma


primeira fase, a autoridade central localizada no Poder Executivo. Aps isso, a concesso
ou denegao seria da alada dos rgos aos quais a autoridade central brasileira houvesse
repassado o pedido. Na matria criminal que envolvesse atuao judicial, ento, o pedido
poderia ser recusado pelo Ministrio Pblico Federal ou pela Justia Federal.

Porm, em que pese a agilidade e a celeridade do auxlio direto, vrios juzes federais
acabaram reenviando os pedidos ao Superior Tribunal de Justia, alegando usurpao da com-
petncia originria daquele Tribunal, pois, de acordo com esse entendimento, o auxlio direto
uma maneira inconstitucional de se evitar o exequatur que as cartas rogatrias possuem.

De fato, a sutil diferena entre auxlio direto e carta rogatria chamou a ateno de
alguns juzes federais.

Se o Estado estrangeiro remete carta rogatria contendo solicitao de quebra de sigilo


bancrio para fins criminais oriunda de juiz local, ela ser submetida ao Superior Tribunal
de Justia (STJ). Se o juiz estrangeiro pede sua autoridade central a mesma quebra de
sigilo bancrio, esta a remeter autoridade central brasileira, que a encaminhar ao Mi-
nistrio Pblico Federal, e este, ao juiz federal, sem qualquer exequatur ou algo que o valha.

O modelo brasileiro centralizado ou descentralizado de recepo de ordem judiciria


estrangeira , assim, manejado de acordo com o sistema escolhido pelo Estado estrangeiro.
Para tornar a situao mais complexa, o modelo centralizado de aceitao de ordens judicirias
estrangeiras no Brasil de cunho constitucional, reservado ao Superior Tribunal de Justia.

Para Silva, o auxlio direto previsto nos tratados internacionais consiste em evidente
burla regra de competncia constitucional. Para o citado autor, toda alterao infra-
constitucional capaz de subtrair do STF e do STJ a competncia para reconhecer os atos
judiciais estrangeiros, decisrios ou no decisrios, so inconstitucionais, por ofenderem
uma regra constitucional vigente.29

Entretanto, o Supremo Tribunal Federal (STF), antes da Emenda Constitucional n 45,


j havia concordado com a existncia do auxlio direto, sem que houvesse necessidade
de submisso ao juzo de concesso do exequatur.30

29. SILVA, 2005, p. 142; 150.


30. Supremo Tribunal Federal, Carta Rogatria n 10920 / PT Portugal Carta Rogatria Relator: Min. Maurcio Corra. Julga-
mento: 29/09/2003 Publicao DJ 10/10/2003 p. 09. A ementa clara: DECISO: Cuida-se de carta rogatria encaminhada
pelo Tribunal de Instruo Criminal e Departamento de Investigao e Ao Penal do Porto Repblica Portuguesa com
o objetivo de proceder inquirio dos representantes legais do Banco do Brasil S/A, So Paulo e da firma Steffen Empre-
endimentos e Construes Ltda. 2. Intimados para oferecerem impugnao, os interessados deixaram transcorrer in albis o
prazo, conforme certido de fl. 38. 3. O Ministrio Pblico Federal manifestou-se pelo no conhecimento da carta rogatria
e, conseqentemente, o retorno dos autos para que o Parquet adote as providncias cabveis, com fundamento no Decreto
n 1.320, de 30 de novembro de 1994 Tratado de Auxlio Mtuo em Matria Penal, entre o Governo da Repblica Fede-
rativa do Brasil e o Governo da Repblica Portuguesa. 4. Verifico que o artigo 14 do mencionado diploma legal estabelece
que Os pedidos so expedidos e recebidos diretamente entre as Autoridades Centrais, ou pela via diplomtica, donde se
pode concluir que o requerimento pode ser efetivado tanto por carta rogatria (diplomtica) quanto pelas Procuradorias

18
O prprio STJ sinalizou, logo aps a Emenda Constitucional n 45, que aceitaria o
auxlio direto passivo. O art. 7, pargrafo nico da Resoluo n 9, de 2005, do prprio
STJ, faz meno expressa ao auxlio direto, estabelecendo Pargrafo nico. Os pedidos
de cooperao jurdica internacional que tiverem por objeto atos que no ensejem juzo
de delibao pelo Superior Tribunal de Justia, ainda que denominados como carta ro-
gatria, sero encaminhados ou devolvidos ao Ministrio da Justia para as providncias
necessrias ao cumprimento por auxlio direto.

Chegamos convivncia pacfica entre os dois institutos, que j foram diferenciados


no tpico anterior deste artigo.

Em resumo, se existir deciso processual no pleito de cooperao, necessrio que se


verifique a forma de encaminhamento. Se o Estado estrangeiro a encaminha solicitando seu
cumprimento tout court, inevitvel o juzo de delibao do STJ, uma vez que o exequatur
justamente o cumpra-se da jurisdio brasileira ordem emanada de outra jurisdio.

Porm, caso o Estado estrangeiro, invocando, por exemplo, tratado de assistncia


jurdica mtua, envie sua deciso judicial solicitando que o Brasil analise os fatos e aja de
acordo com seu modelo brasileiro de persecuo criminal, fica aberto o caminho para o
trmite do pedido de auxlio direto. Tambm cabvel o auxlio direto no caso de no haver
deciso de cunho processual, mas medida preparatria para eventual processo. Nesses
casos, o auxlio direto possvel, porque a autoridade estrangeira est solicitando auxlio
e deixa a cargo do Estado brasileiro a escolha das opes para viabiliz-lo.

3.2 Reviravoltas: os casos Pitta, Alexeevitch e Berezovsky

Ainda em 2005, surgiu a primeira contestao. Em caso rumoroso de lavagem de


dinheiro no Brasil (caso Pitta, envolvendo acusao de lavagem de ativos de conhecido
empresrio do mundo do futebol em contas-correntes da Sua), o Tribunal Regional Fe-
deral da 2 Regio acatou pedido da Justia da Confederao Helvltica para inquirio
de testemunhas e cpia de documentos, entre outros, relativos a investigaes criminais
em andamento no Brasil. O ru, pelo contrrio, pediu a suspenso de todos os atos, pois
sustentou perante o STJ que estaria ocorrendo usurpao de competncia constitucional,
uma vez que tais pedidos s poderiam ser atendidos mediante carta rogatria passiva,
gerando flagrante usurpao da competncia privativa do Superior Tribunal de Justia
(STJ). Em liminar, o Ministro Slvio Teixeira, do STJ, acolheu o pedido do ru, reconhecendo
a violao do art. 105, I, i, da Constituio Federal, que trata da competncia do STJ de
conceder exequatur carta rogatria.31

O Ministrio Pblico Federal recorreu ao prprio STJ. Sua Corte Especial deu provimento
ao agravo interno interposto pelo MPF para proclamar a legitimidade da atuao promo-
vida do Tribunal Regional Federal, independentemente da expedio de carta rogatria.

Gerais dos dois pases, dispensando, na ltima hiptese, a interferncia do Poder Judicirio. 5. Ante essas circunstncias,
acolhendo o parecer do Parquet, no conheo desta carta rogatria, e determino a remessa dos autos Procuradoria-Geral
da Repblica, para as providncias cabveis. Intime-se. Braslia, 29 de setembro de 2003. Ministro Maurcio Corra Presidente.
31. Reclamao n 1.819 RJ (2005/0025906-4) Reclamante : Reinaldo Menezes Da Rocha Pitta Advogado: Anto-
nio Nabor Areias Bulhes E Outro Reclamado: Tribunal Regional Federal da 2a regio Interes.: Ministrio Pblico
Federal e outros.

19
Para o Ministro Relator desse agravo, Edson Vidigal,

esperar que a inquirio de testemunhas e rus e o fornecimento de cpias de


documentos sejam conseguidos somente por meio de carta rogatria equivale a
desconsiderar o tratado de cooperao, e, ao deixar de calar a deciso da Justia
sua e de comprovar a procedncia criminosa do dinheiro depositado em nome
dos acusados, ficar inviabilizado o seu retorno desses valores ao Brasil.32

Ainda segundo o Ministro Vidigal, o acordo de cooperao jurdica em matria penal


visou troca de informaes para auxlio mtuo no combate lavagem de dinheiro, uma
das modalidades mais freqentes de crime organizado em todo o mundo, com a impor-
tante inovao de permitir o repatriamento do dinheiro de origem ilegal mesmo antes
de sentenas definitivas contra os acusados.33

Porm, em mais uma das batalhas judiciais que caracterizam o ordenamento brasileiro,
a execuo dessa ltima deciso do STJ foi suspensa por fora de deciso liminar concedida
pelo Ministro Marco Aurlio, do Supremo Tribunal Federal.34

Em sesso do dia 4 de abril de 2006, a Suprema Corte brasileira, por maioria de votos,
deferiu o habeas corpus para declarar nulos os atos de auxlio direto autorizados pela Corte
Especial do STJ, em clara reafirmao do papel do Supremo Tribunal Federal como aquele
que d a ltima palavra nos temas de cooperao jurdica internacional em matria penal.

Para o Relator, Ministro Marco Aurlio, a prtica de atos decorrentes de pronunciamen-


to de autoridade judicial estrangeira, em territrio nacional, objetivando o combate ao
crime, pressupe carta rogatria a ser submetida, sob o ngulo da execuo, ao crivo do
Superior Tribunal de Justia, no cabendo potencializar a cooperao internacional a ponto
de colocar em segundo plano formalidade essencial valia dos atos a serem realizados. 35

Com base nesse entendimento do STF, o Superior Tribunal de Justia voltou atrs.
No Caso Alexeevitch, em sensvel investigao envolvendo a mfia russa, o STJ impediu o
auxlio direto, considerando que, a nica via admissvel para a solicitao de diligncia
proveniente do exterior a carta rogatria, que deve submeter-se previamente ao crivo
do Superior Tribunal de Justia.36 Nem sua prpria Resoluo n 9, de 2005, foi poupada:
nesse caso, o STJ simplesmente deduziu que seu art. 7, pargrafo nico, j mencionado,
inconstitucional. Nas palavras do Relator, Ministro Barros Monteiro, a despeito do dis-
posto no art. 7, pargrafo nico, da Resoluo n. 9, da Presidncia do STJ, de 4.5.2005, a
qual evidncia no pode prevalecer diante do texto constitucional, a execuo das
diligncias solicitadas deve ocorrer via carta rogatria.37

32. Ver Agravo na Reclamao n 1.819, deciso de 01/06/2006, Relator do Agravo Ministro Edson Vidigal.
33. Idem.
34. Supremo Tribunal Federal, HC n. 85.588-1/RJ, Relator Ministro Marco Aurlio, julgamento em 04/04/2006.
Data da publicao: DJ de 15/12/2006, p.95.
35. Supremo Tribunal Federal, HC n. 85.588-1/RJ, Relator Ministro Marco Aurlio, julgamento em 04/04/2006.
Data da publicao: DJ de 15/12/2006, p.95.
36. AgRg na CR 2484 / RU. Relator: Ministro Barros Monteiro. rgo Julgador: Corte Especial. Data do Julgamen-
to: 29/06/2007. Data da Publicao/Fonte: DJ 13/08/2007 p. 281.
37. AgRg na CR 2484 / RU. Relator: Ministro Barros Monteiro. rgo Julgador: Corte Especial. Data do Julgamen-

20
Por outro lado, no houve nenhuma considerao sobre a possibilidade de se distin-
guir os casos nos quais a assistncia jurdica internacional penal solicitada deve obter o
exequatur e os casos em que tal crivo seria dispensvel.

Como visto, o auxlio direto veculo aceito para transportar o pedido de assistncia
jurdica internacional, que possui caractersticas prprias que no ferem a competncia
constitucional do STJ, o qual s deve apreciar a carta rogatria (outro veculo tambm acei-
to). Estender a competncia do STJ ao veculo auxlio direto que seria inconstitucional.

Essa diferenciao, contudo, passou despercebida tanto ao STF quanto ao STJ. A gra-
vidade da deciso do Caso Alexeevitch fruto do qurum de deciso: obteve-se a unanimi-
dade da Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, seu rgo mximo (descontadas as
ausncias ocasionais).38 Veremos a seguir nossa sugesto de superao dessa negao do
auxlio direto. Tudo indicava que, aps a oposio da Suprema Corte brasileira e a reviravolta
no STJ, no havia muita perspectiva de que o auxlio direto passivo ressuscitasse no Brasil.

Contudo, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, em duas decises, na Re-


clamao n 2.64539 e no Agravo Regimental em carta rogatria n 3.162,40 novamente
mudou seu posicionamento e decidiu salvar o auxlio direto.

No primeiro caso (Caso Berezovsky), foi ajuizada reclamao no STJ visando impedir
que a Procuradoria-Geral da Federao da Rssia, no exerccio de atividade investigatria
naquele pas, em pedido efetuado diretamente Procuradoria-Geral da Repblica, com-
partilhasse prova obtida no Brasil pelo Ministrio Pblico Federal.

Segundo o acrdo da Corte Especial do STJ, que no deu provimento ao pleito dos
advogados dos investigados, [a] A norma constitucional do art. 105, I, i, no instituiu o
monoplio universal do STJ de intermediar essas relaes. A competncia ali estabelecida
de conceder exequatur a cartas rogatrias , diz respeito, exclusivamente, a relaes entre
os rgos do Poder Judicirio, no impedindo nem sendo incompatvel com as outras

to: 29/06/2007. Data da Publicao/Fonte: DJ 13/08/2007 p. 281.


38. Ver em AgRg na CR 2484 / RU. Relator: Ministro Barros Monteiro. rgo Julgador: Corte Especial. Data do
Julgamento: 29/06/2007. Data da Publicao/Fonte: DJ 13/08/2007 p. 281. A Corte Especial do Superior Tribunal
de Justia, por unanimidade, decidiu negar provimento ao agravo regimental interposto pelo Ministrio Pblico
Federal nos termos do voto do Ministro Relator. Votaram com o Sr. Relator os Srs. Ministros Antnio de Pdua
Ribeiro, Nilson Naves, Humberto Gomes de Barros, Cesar Asfor Rocha, Ari Pargendler, Jos Delgado, Carlos Al-
berto Menezes Direito, Felix Fischer, Aldir Passarinho Junior, Gilson Dipp, Hamilton Carvalhido, Eliana Calmon,
Paulo Gallotti, Laurita Vaz, Luiz Fux, Teori Albino Zavascki e Arnaldo Esteves Lima. Ausentes, justificadamente, os
Srs. Ministros Francisco Falco e Joo Otvio de Noronha e, ocasionalmente, o Sr. Ministro Fernando Gonalves.
Braslia, 29 de junho de 2007 (data do julgamento).
39. Reclamao n 2.645-SP, Relator MinistroTeori Albino Zavaski, acrdo publicado em 16 de dezembro de
2009. Reclamante: BRIS ABRAMOVICH BEREZOVSKY. Data do Julgamento: 18/11/2009. Publicao: DJe
16/12/2009. RSTJ vol. 217 p. 308. Grifo da Autora.
40. AgReg em Carta Rogatria n 3.162, Relator Min. Cesar Asfor Rocha, publicado no DJe 06/09/2010, RSTJ vol. 220
p. 17. O acrdo ficou assim ementado: Nos termos do decidido no julgamento do Agravo Regimental na Carta
Rogatria n. 998/IT e da Reclamao n. 2645/SP, a realizao de quebra de sigilo bancrio ou de sequestro de bens
por meio de carta rogatria depende de deciso proferida na Justia estrangeira, a ser delibada por esta Corte.
Ausente a deciso a ser submetida a juzo de delibao, como ocorre no caso dos autos, o cumprimento do pedido
se d por meio do auxlio direto, previsto no pargrafo nico do art. 7 da Resoluo n. 9/2005 deste Tribunal.

21
formas de cooperao jurdica previstas nas referidas fontes normativas internacionais.41

Alm do expressivo nmero de ministros do STJ que votaram pela constitucionalidade


do auxlio direto passivo,42 o Caso Berezovsky ainda mais importante porque foi relatado
pelo Ministro Teori Zavascki, atualmente Ministro do Supremo Tribunal Federal.

J no agravo regimental oposto na carta rogatria 3162, o caso era de pedido de


sequestro de bens formulado pelo Ministrio Pblico da Sua para instruir procedimento
criminal de lavagem de dinheiro e falsificao de documentos, dirigido apreciao da
Justia Federal em So Paulo (auxlio direto).

Por unanimidade, e expressamente se reportando ao precedente criado pela Recla-


mao 2645, a Corte Especial do STJ decidiu que era cabvel o auxlio direto. De acordo com
o Relator, Ministro Cesar Asfor Rocha, o auxlio direto pedido administrativo intergo-
vernamental fundado em tratado internacional de cooperao judiciria, no qual o juiz
do Estado requerido provocado por autoridade nacional a proferir deciso em processo
de cognio plena.43

4. Concluso: pela convivncia entre os institutos


Alm da diferenciao entre a carta rogatria e o auxlio direto demonstrada no
quadro-resumo, defendemos que a Constituio no foi violada pela existncia de auxlio
direto contendo pedido de assistncia jurdica.

Sugerimos situar a convivncia entre a carta rogatria e o auxlio direto a partir de um


novo ponto de vista, cuja anlise se volta verificao de ser possvel ou no a existncia
de dois ou mais veculos incidindo sobre determinado pedido cooperacional. Constato
que h crescente diluio do vnculo entre determinados veculos e contedos, como se
v no caso do Protocolo de Las Leas no seio do Mercosul, que permite a homologao
de sentena estrangeira por meio do veculo carta rogatria.44

No nosso entender, a utilizao de instrumentos para tentar compreender a coope-


rao penal (como, no caso, a carta rogatria penal e o auxlio direto) pode transmitir a
equivocada ideia de que tais instrumentos so fins em si mesmos, quando, no mximo,
devem assegurar a comunicao eficiente e justa entre os Estados.

Os veculos ou seja, os instrumentos utilizados podem conter diversos contedos


de prestao cooperacional entre Estados, a depender do tratado ou da prtica costumeira

41. Reclamao n 2.645-SP, Relator MinistroTeori Albino Zavaski, acrdo publicado em 16 de dezembro de
2009. Reclamante: BRIS ABRAMOVICH BEREZOVSKY. Data do Julgamento: 18/11/2009. Publicao: DJe
16/12/2009. RSTJ vol. 217 p. 308.
42. A deciso na Reclamao n 2.645 foi tomada com os seguintes votos: Ministros Castro Meira, Denise Arruda,
Arnaldo Esteves Lima, Massami Uyeda, Sidnei Beneti, Felix Fischer, Gilson Dipp, Eliana Calmon, Paulo Gallotti,
Francisco Falco, Nancy Andrighi, Laurita Vaz, Luiz Fux e Joo Otvio de Noronha votaram com o Ministro Relator,
Min. Teori Zavascki.
43. AgReg em Carta Rogatria n 3.162, Relator Min. Cesar Asfor Rocha, publicado no DJe 06/09/2010, RSTJ vol. 220 p. 17.
44. Ver mais em ABADE, 2013. Tambm ver a estrutura da cooperao jurdica internacional em artigo de Andr
de Carvalho Ramos nesta coletnea.

22
internacional. Por isso, no inconstitucional a veiculao de pedido de assistncia jurdica
penal em instrumento que no seja a carta rogatria.45

A Constituio brasileira, enfim, fez meno a alguns veculos e no os listou de modo


exaustivo. Nem sequer proibiu que o Brasil, em nome da cooperao em prol do desen-
volvimento da humanidade (art. 4, inciso IX) adotasse outros, por meio da ratificao de
tratados internacionais de cooperao jurdica internacional. Os tratados de assistncia
jurdica internacional em matria penal, ao institurem um novo veculo, apenas exerceram
aquilo que a Constituio determinou: aprofundaram a cooperao e lanaram mo de
mais um instrumento para viabiliz-la.

Oxal que, assim, seja mantida a porta aberta para a aceitao das novas espcies
cooperacionais penais, essenciais para que o Brasil realize o acesso justia penal e zele
pela igualdade na aplicao da lei penal em um mundo globalizado.

45. Como tambm no inconstitucional a veiculao de pedido de execuo de comando penal estrangeiro
por meio da Transferncia de Presos, tema para outro artigo.

23
REFERNCIAS
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25
26
Parte I Temas Gerais de Cooperao Jurdica Internacional
Cooperao internacional penal: conceitos bsicos
Patrcia Maria Nez Weber*

1. Abrangncia e modalidades de cooperao penal internacional


1.1. Abrangncia

Cooperao penal internacional engloba o conjunto de mecanismos que propiciam


interao de Estados na efetivao da justia penal, em ateno a procedimentos ou
processos especficos.

So equivalentes os termos jurisdicional, judiciria ou jurdica, empregados para


qualificar a cooperao penal internacional, distinguindo-a da cooperao administrativa.

Por sua vez, cooperao administrativa internacional, em sentido prprio ou estrito,


aquela no vinculada a demanda ou feito criminal, mas destinada a aprimoramento
tecnolgico, troca de informaes, criao e manuteno de banco de dados, criao
de estratgias de atuao entre os rgos envolvidos. O termo tambm empregado, no
entanto, para designar cooperao entre autoridades administrativas, que independa de
pronunciamento judicial.

As modalidades de cooperao jurdica penal vigentes no Brasil so extradio, entrega


ao Tribunal Penal Internacional, transferncia de apenados, homologao de sentena penal
estrangeira, carta rogatria e auxlio direto. Passemos a breve meno de tais institutos.

1.2. Extradio

Extradio o instituto bsico da cooperao penal internacional. Consiste no ato jurdico


pelo qual um Estado entrega indivduo acusado de fato delituoso ou j condenado justia
de outro Estado, competente para julg-lo e puni-lo. Pressupe que o crime tenha sido come-
tido no territrio do Estado requerente ou que ao extraditando sejam aplicveis as leis penais
daquele Estado, bem como exista sentena final privativa de liberdade ou priso decretada
por autoridade competente do Estado solicitante. O instituto encontra-se regulado nos arts.
76 a 94 da Lei n 6.815/1980, com substanciais alteraes processadas pela Lei n 6.964/1981.

Objetivo do instituto a submisso do estrangeiro aplicao da lei penal do seu pas


de origem. Nossa Constituio Federal, no art. 5, inciso LI, veda extradio de brasileiros
natos e naturalizados, por crimes que sejam posteriores naturalizao. No caso de com-
provado envolvimento em trfico ilcito de entorpecentes, por exceo constitucional, o
brasileiro naturalizado pode ser extraditado por crimes cometidos aps a naturalizao.

* Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Especialista em Direitos Humanos pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestra em Direito Processual pela Universidade Estadual do Rio de Janei-
ro. Procuradora da Repblica. Membro do Grupo Executivo da Secretaria de Cooperao Jurdica Internacional
do Ministrio Pblico Federal.

27
A autoridade nacional competente para processamento dos pedidos de extradio con-
tinua sendo o Supremo Tribunal Federal, inclusive aps a Emenda Constitucional n 45/2004.

A anlise da Corte Suprema ser limitada aos aspectos previstos na legislao apli-
cvel. Trata-se do sistema de contenciosidade limitada, aplicvel a outros institutos de
cooperao, como homologao de sentenas estrangeiras e cartas rogatrias. Celso de
Mello bem define o sistema, nos seguintes termos:

[...] O sistema de contenciosidade limitada, que caracteriza o regime jurdico da


extradio passiva no direito positivo brasileiro, no permite qualquer indagao
probatria pertinente ao ilcito criminal cuja persecuo, no exterior, justificou o
ajuizamento da demanda extradicional perante o Supremo Tribunal Federal. Re-
velar-se- excepcionalmente possvel, no entanto, a anlise, pelo Supremo Tribunal
Federal, de aspectos materiais concernentes prpria substncia da imputao
penal, sempre que tal exame se mostrar indispensvel soluo de controvrsia
pertinente (a) ocorrncia de prescrio penal, (b) observncia do princpio
da dupla tipicidade ou (c) configurao eventualmente poltica tanto do delito
atribudo ao extraditando quanto das razes que levaram o Estado estrangeiro a
requerer a extradio de determinada pessoa ao Governo brasileiro. Inocorrncia,
na espcie, de qualquer dessas hipteses.1

1.3. Entrega ao Tribunal Penal Internacional

Entrega ao Tribunal Penal Internacional consiste no ato jurdico pelo qual o Estado
requerido entrega indivduo processado ou condenado por crime de atribuio do rgo
jurisdicional internacional, do qual o prprio Estado requerido faz parte. Trata-se de meca-
nismo regulado pelo Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional,2 nos arts. 89 a 92.

O Tribunal Penal Internacional recebeu tratamento constitucional pela EC n 45/2004,


figurando no 4 do art. 5 da Carta Magna como direito ou garantia fundamental.

Discusso interessante refere-se aplicao, ao Tribunal Penal Internacional, da


vedao imposta no art. 5, LI, da CF. O entendimento doutrinrio predominante de
viabilizar a entrega de nacionais e naturalizados ao Tribunal Penal Internacional, uma vez
que a vedao constitucional se refere extradio. No caso, no h encaminhamento do
brasileiro a Estado ou organismo estrangeiro, mas a tribunal internacional do qual nosso
pas integrante.3

1. Ext. 1.082/STF, Relator Ministro Celso de Mello, julgamento em 19/6/2008, Tribunal Pleno. Cabe destacar que
o ministro entende, como se depreende de seu voto, que a Constituio Federal, ao prever a possibilidade de
extradio de brasileiro naturalizado, por crime cometido aps a naturalizao, em caso de comprovado envolvi-
mento com trfico ilcito de drogas, estabeleceu sistema de contenciosidade mais amplo, com anlise do mrito
necessria demonstrao do comprovado envolvimento no crime.
2. Promulgado no Brasil pelo Decreto Executivo n 2/2002.
3. Merece leitura a citao feita por Carlos Eduardo Adriano Japiassu (O Tribunal Penal Internacional. A Internacio-
nalizao do Direito Penal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 214) acerca da elaborao doutrinria de Tarciso
Dal Maso Jardim (O Tribunal Penal Internacional e sua importncia para os Direitos Humanos. In: O que o Tribunal
Penal Internacional. Braslia: Centro de Documentao e Informao, 2000).

28
1.4. Homologao de sentena penal estrangeira
Homologao de sentena estrangeira ao destinada a conceder eficcia extrater-
ritorial s sentenas prolatadas por autoridades competentes de outro pas.

No Brasil, a matria regulada pelo art. 9 do Cdigo Penal, com a redao que lhe deu a
Lei n 7.209/1984. O ordenamento ptrio no admite homologao de sentena penal estran-
geira para fins de privao de liberdade, mas para obrigar o condenado reparao do dano, a
restituies e a outros efeitos civis, inclusive confisco, e para sujeit-lo a medida de segurana.4,5

A vedao aplicao de lei estrangeira relativa a direito pblico (public taboo law)
norteia a recusa homologao de sentenas penais, para os seus efeitos prprios.

Nos termos do art. 63 do Cdigo Penal, sentena penal estrangeira pode acarretar
outra relevante consequncia, a reincidncia. Nessa hiptese, o Cdigo Penal no deter-
mina necessidade de homologao, pois a deciso judicial ser apreciada como prova, no
processo penal em curso no Brasil, a fim de propiciar majorao da pena pela reincidncia.

O Supremo Tribunal Federal, na sentena estrangeira (SE) n 5.705, Relator Celso de


Mello, embora tenha negado existncia de efeito executivo prprio a sentena penal es-
trangeira, reconheceu ser ela hbil a gerar consequncias em solo ptrio, decorrentes de
sua simples existncia, como reincidncia e detrao. Somente para os efeitos previstos
no art. 9 do Cdigo Penal (reparao do dano, restituies e outros efeitos civis, inclusive
confisco, e medida de segurana), seria necessria a prvia homologao.

Com a evoluo da cooperao internacional, tem sido possvel atribuir relativo efeito
executrio a sentena penal estrangeira, no cumprimento de penas privativas de liberdade,
graas ao instituto da transferncia de condenados. Transferncia de condenados para
cumprimento de sentena penal no pas de origem propicia execuo de pena privativa
de liberdade em local diverso daquele da condenao.

De forma inovadora em solo nacional, o projeto de lei de cooperao jurdica interna-


cional do Ministrio da Justia prev, no 5 do art. 13, possibilidade de homologao de
deciso penal estrangeira para produo de amplos efeitos penais,6 a par dos requisitos
necessrios para transferncia de apenados.

4. Art. 9 do Cdigo Penal: A sentena estrangeira, quando a aplicao da lei brasileira produz na espcie as
mesmas consequncias, pode ser homologada no Brasil para: I obrigar o condenado reparao do dano, a
restituies e a outros efeitos civis; II sujeit-lo a medida de segurana. Pargrafo nico. A homologao depen-
de: a) para os efeitos previstos no inciso I, de pedido da parte interessada; b) para os outros efeitos, da existncia
de tratado de extradio com o pas de cuja autoridade judiciria emanou a sentena, ou, na falta de tratado, de
requisio do Ministro da Justia.
5. O Cdigo de Processo Penal regula a matria nos arts. 787-790.
6. O Projeto de Lei de Cooperao Jurdica Internacional foi elaborado a partir de comisso constituda por meio da
Portaria n 2.199, de 10 de agosto de 2004, publicada no Dirio Oficial da Unio em 17 de agosto de 2004, com os
seguintes integrantes: Cludia Maria de Freitas Chagas, que a presidiria; Antenor Pereira Madruga Filho, que a coorde-
naria; Athos Gusmo Carneiro; Carmen Beatriz de Lemos Tiburcio Rodrigues; Edson Oliveira Almeida; Gilson Langaro
Dipp; Jorge Nogueira Fontoura; Manoel Antonio da Fonseca Couto Gomes Pereira; Mrcio Pereira Pinto Garcia; Maria
Rosa Guimares Loula; Milton Nunes Toledo Jnior; Ndia de Arajo e Walter Nunes da Silva Jnior. Disponvel em:
<www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/AtoDetalhado>. Acesso em: 28 jun. 2009.

29
1.5. Transferncia de apenados
Transferncia de presos consiste em ato bilateral internacional por meio do qual se
transporta fase de cumprimento de pena, em regra privativa de liberdade, do pas onde
se encontre o estrangeiro para o de sua nacionalidade, em caso de concordncia do indi-
vduo envolvido.7 Tal instituto tem cunho humanitrio, pois permite que o cumprimento
de pena privativa de liberdade ocorra no meio familiar e social do condenado.

Pressupe, no Brasil, tratado de transferncia com o pas requerente. Segundo informa-


es do site do Ministrio da Justia, nosso pas possui acordos em vigor com Argentina,
Canad, Chile, Espanha, Paraguai, Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte.8

Em regra, tratados preveem respeito ao quantum e natureza da pena imposta pelo


Estado remetente, tendo o Estado receptor competncia quanto execuo dela e resoluo
dos incidentes da advindos. A resciso do julgado compete somente ao pas remetente.

Trata-se da adoo do sistema, pelo Brasil, da aplicao indireta da lei processual


estrangeira, no qual o Poder Judicirio do Estado responsvel pela execuo da pena no
pode alterar o mrito da deciso aliengena.

Em contraposio, no sistema da nacionalizao da deciso, a deciso estrangeira,


uma vez homologada, passa a ser considerada como se fora prolatada por juiz nacional
de primeira instncia, havendo possibilidade de alterao do mrito do julgado por meio
de recursos ou de reviso criminal. Joo Marcello de Arajo Junior cita como exemplo do
sistema de aplicao indireta da lei processual penal estrangeira a Itlia, e como exemplo
do sistema da nacionalizao da deciso aliengena, Cuba.9

1.6. Carta rogatria e auxlio direto

Carta rogatria instrumento processual utilizado por um Estado, destinado solici-


tao do cumprimento de medida no mbito territorial de outro, que seja til instruo
de feito no primeiro.

Auxlio direto cooperao prestada por autoridade nacional apta a atender de-
manda externa, no uso de suas atribuies legais, como se procedimento nacional fosse,
embora oriundo de solicitao de Estado estrangeiro encaminhada por intermdio da
autoridade central brasileira.

Os dois instrumentos, em solo ptrio, so empregados para propiciar cooperao em


medidas processuais penais.

Em muitos pases, a instrumentalizao da assistncia jurdica mtua, por intermdio


das autoridades centrais, substituiu o uso das tradicionais cartas rogatrias.10 No Brasil, a

7. SOUZA, 2007, p. 272-273.


8. Disponvel em: <www.mj.gov.br>. Acesso em: 30 ago. 2010.
9. ARAJO JUNIOR, 1995, p. 105-115.
10. Os Estados Unidos da Amrica no aceitam pedido de cooperao jurdica penal via carta rogatria, sob

30
questo complexa, em decorrncia de haver previso constitucional sobre competncia
do Superior Tribunal de Justia para concesso de exequatur s rogatrias.

1.7. Transferncia de processos penais e mandado de deteno europeu

Trata-se de institutos inexistentes no Brasil. A transferncia de processos penais est


idealizada no Projeto de Lei do Ministrio da Justia, com base em tratados multilaterais e
em leis aliengenas. Como esclarece o prprio projeto, na transferncia de processos penais,
um Estado envia processo relativo a infrao prevista na sua legislao e instaurado em
sua jurisdio a Estado estrangeiro, nos casos em que essa transferncia seja considerada
necessria boa administrao da justia e, em especial, quando estejam envolvidas mais
de uma jurisdio, a fim de centralizar a instruo dos processos. Essa forma de cooperao
j existia em alguns tratados internacionais multilaterais como a Conveno das Naes
Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, de 2000, a Conveno Europeia sobre
Transferncia de Processos Penais, de 1972, e a Conveno Europeia de Assistncia Jurdica
em Matria Penal, de 1959. A Lei portuguesa n 144/1999 tambm serviu de inspirao
para a proposio.

O instituto congrega, portanto, busca da melhor administrao da justia, em decor-


rncia da possibilidade de reunio de feitos tramitando em Estados diferentes, bem como
interesses humanitrios, referentes ao envio do processo para o pas na qual o acusado
resida ou tenha famlia.11

Por fim, o mandado de deteno europeu definido no art. 1 da Lei espanhola 3/2003
como uma deciso judicial ditada por um Estado membro da Unio Europeia com vista
deteno e entrega por outro Estado membro de uma pessoa reclamada para a realiza-
o de medidas penais ou para a execuo de uma pena ou uma medida de segurana
privativas de liberdade.12

Destaca Javier-Alberto Zaragoza Aguado que os princpios que regem o mandado


de deteno europeu so: a) cooperao judicial direta entre autoridades judiciais, com
substituio do lento procedimento da extradio mediante supresso da interveno
governamental; b) ampla supresso do princpio da dupla incriminao e reduo ao
mnimo dos motivos de denegao do pedido de deteno; c) criao de documento
nico, simples e breve, que enseje reduo de trmites; d) reduo dos prazos sobre a

fundamento da necessidade de utilizao do Acordo de Assistncia Judiciria em Matria Penal (MLAT) firma-
do entre os dois pases, incorporado em solo ptrio por meio do Decreto n 3.810/2001. A Lei portuguesa de
Cooperao Judiciria Internacional em Matria Penal, Lei n 144/1999, no regula as cartas rogatrias, mas to
somente o auxlio jurdico mtuo em matria penal (Disponvel em: <www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis>, acesso em:
28 jun. 2009). De igual forma, a Lei argentina n 24.767/1997 (disponvel em: <www.unhcr.org/cgi-bin/texis/
vtx/refworld/rwmain>, acesso em: 28 jun. 2009) e a Lei sua (Federal Act on International Mutual Assistance in
Criminal Matters IMAC), adotada em 20 de maro de 1981 (disponvel em: <www.assetrecovery.org/kc/node>,
acesso em: 28 de junho de 2009).
11. Quanto ao instituto, positiva a leitura dos arts. 79 a 94 da Lei portuguesa n 144/1999 Lei da Cooperao
Judiciria Internacional em Matria Penal, disponvel no site da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa (<http://
www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis>, acesso em: 28 jun. 2009).
12. Livre traduo de una resolucin judicial dictada en un Estado miembro de la Union Europea con vistas a la detencin y
la entrega por otro Estado miembro de una persona a la que se reclama para el ejercicio de acciones penales o para la ejecucion
de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad. Dispositivo citado por AGUADO, 2006, p. 94.

31
tramitao e deciso acerca da entrega do reclamado; e e) incluso de mecanismos que
permitam celeridade da cooperao e ao da justia.13

2. Regime jurdico da cooperao internacional em medidas processuais


penais no Brasil
2.1. Definio e diferenciaes

Cooperao jurdica internacional em medidas processuais penais o conjunto dos


atos que podem ser solicitados por um Estado a outro, visando ao desenvolvimento regular
(preparao e consecuo) de demanda criminal.

Ral Cervini destaca que a cooperao judicial penal internacional pode ser esquema-
tizada funcionalmente como um conjunto de atividades processuais (cuja projeo no se
esgota nas simples formas), regulares (normais), concretas e de diversos nveis, cumpridas
por rgos jurisdicionais soberanos, que convergem (funcional e necessariamente) em nvel
internacional, na realizao de um mesmo fim, que no seno o desenvolvimento (prepara-
o e consecuo) de um processo (principal) da mesma natureza (penal), dentro de um estrito
marco de garantias, conforme o diverso grau e projeo intrnseco do auxlio requerido.14

H inmeras medidas processuais passveis de ser objeto de cooperao internacional,


como notificaes; recepo e produo de provas, tais como testemunhos ou declaraes;
realizao de percias e exames de pessoas, bens e lugares; localizao ou identificao
de pessoas; notificao de testemunhas ou peritos para comparecimento a fim de prestar
testemunho no Estado requerente; traslado de pessoas sujeitas a processo penal para com-
parecimento como testemunhas no Estado requerente; medidas acautelatrias sobre bens;
cumprimento de outras solicitaes a respeito de bens, como, por exemplo, sequestro; entrega
de documentos e outros elementos de prova; apreenso, transferncia de bens confiscados
e outras medidas de natureza similar; e reteno de bens para efeitos do cumprimento de
sentenas judiciais que imponham indenizaes ou multas impostas por sentena judicial.15

Verifica-se da enumerao o carter diversificado das medidas de auxlio possveis.


Ademais, elas possuem carter subsidirio em relao s demais modalidades de coope-
rao jurisdicional penal.

Homologao e execuo de sentena penal estrangeira, para indenizao civil ou


aplicao de medida de segurana, possuem caractersticas prprias que as distinguem
da cooperao em medidas processuais.

Elas pressupem trmino do processo penal de conhecimento. Diante disso, so requi-


sitos exigveis a demonstrao do trnsito em julgado da deciso, bem como da exigncia
de citao do ru ou configurao legal de sua revelia.16 O instituto, portanto, conforme

13. Ibidem, p. 92.


14. CERVINI; TAVARES, 2000, p. 51.
15. Elenco de medidas extrado do Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais MERCOSUL,
promulgado no Brasil pelo Decreto n 3.468, de 17 de maio de 2000.
16. A Resoluo n 9, de 4 de maio de 2005, que dispe, em carter transitrio, sobre competncia acrescida ao

32
admitido no nosso sistema jurdico, limita-se dao de eficcia sentena definitiva que
encerre ao penal, com efeitos restritos.

Tal clareza fundamental, uma vez que tratamento diverso h de ser dado em relao
s inmeras outras decises proferidas no curso do processo penal de conhecimento (deci-
ses incidentais), bem como em relao quelas proferidas nas cautelares penais (em regra,
assumem forma tambm de decises incidentais na ao principal; nenhum bice haver,
no entanto, se foram exaradas em procedimentos autnomos). A efetivao de tais medidas
processuais depende, portanto, de requisitos diversos daqueles empregados para homo-
logao de sentenas estrangeiras definitivas, no devendo ser exigvel, necessariamente,
trnsito em julgado da condenao e citao do ru ou configurao legal de sua revelia.17

De outro lado, o tratamento da matria em relao a todas as medidas que importem


privao de liberdade tambm diverge. Trata-se de medidas de mais alto grau de aptido
de violao de direitos fundamentais, visto que cerceiam a liberdade de locomoo dos
afetados. O instituto bsico no Brasil a extradio, com peculiaridades no aplicveis
aos demais mecanismos de cooperao, como proteo aos nacionais e naturalizados
brasileiros, em relao aos crimes cometidos aps a naturalizao.

Convm ainda delimitar com preciso o campo da cooperao penal internacional


administrativa, em sentido estrito. Cooperao administrativa internacional, em sentido
prprio ou estrito, aquela no vinculada demanda ou feito criminal especfico, destinada
ao aprimoramento tecnolgico, troca de informaes, banco de dados, estratgias de
atuao. Como exemplos de atos de cooperao administrativa relativos a dados criminais,
podemos referir a realizada por meio da Interpol (nos termos do art. 2 e seguintes de sua
Constituio, que rene 187 pases-membros, entre os quais o Brasil), a cooperao entre
o Banco Central do Brasil e a Comisso de Valores Mobilirios com instituies financeiras
internacionais anlogas (nos termos do art. 2, 4, II, alnea b, da Lei Complementar n
105/2001), a cooperao entre nossa unidade de inteligncia financeira, o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (COAF), com autoridades pertinentes de outros pases
e organismos internacionais (nos termos, entre outros atos legais, do art. 12 do Decreto n
2.799/1998), cooperao entre Ministrios Pblicos de diversos pases, por meio de redes de
cooperao, como a IberRed (Rede Ibero-americana de Cooperao Jurdica Internacional).

Dispe a Resoluo n 40 do Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI/FATF) sobre


branqueamento de capitais, a necessidade de cooperao entre autoridades anlogas de diver-
sos pases para troca de informaes sobre prtica de delitos de lavagem e outros subjacentes.

Enfim, a troca de informaes, experincias, estratgias, conhecimentos, bem como


atuao conjunta de rgos de diversos pases, faz-se cada vez mais necessria na busca
de um mnimo de articulao mundial em face da organizao da criminalidade atual.

Superior Tribunal de Justia pela Emenda Constitucional n 45/2004, preconiza no art. 5: Constituem requisitos
indispensveis homologao de sentena estrangeira: I haver sido proferida por autoridade competente; II
terem sido as partes citadas ou haver-se legalmente verificado a revelia; III ter transitado em julgado; e IV es-
tar autenticada pelo cnsul brasileiro e acompanhada de traduo por tradutor oficial ou juramentado no Brasil.
17. A igualdade de tratamento gerou a jurisprudncia, hoje superada, do Supremo Tribunal Federal e do Supe-
rior Tribunal de Justia, quanto impossibilidade de concesso de exequatur a cartas rogatrias executrias.

33
2.2. Mudanas no processo de cooperao jurdica penal
Nas ltimas dcadas, as necessidades de ampliao, celeridade e eficcia da cooperao
internacional ensejaram profundas mudanas no processo cooperativo.

Destacam-se, em especial, trs profundas alteraes:

a) institucionalizao de autoridades centrais, a partir de rgos ou instituies


j existentes nos pases envolvidos na cooperao internacional, destinadas a rece-
bimento e encaminhamento de pedidos de cooperao;

b) necessidade de ampliao das autoridades hbeis a formular e cumprir pedidos


de cooperao, tramitados por intermdio das autoridades centrais, conforme os
mbitos de atribuio e competncia disciplinados em cada um dos ordenamentos
internos envolvidos; e

c) necessidade de adaptao constante, quanto aos limites e meios das medidas


de cooperao, tendo em vista a diversidade dos sistemas jurdicos, bem como a busca
da eficcia mxima no processo cooperativo, modulada e limitada pelo respeito aos
direitos das pessoas afetadas.

Essa trajetria ensejou regulao da cooperao por medidas processuais penais em


diversos diplomas multilaterais, regionais e bilaterais, que privilegiam as caractersticas
acima expostas. Tais diplomas, em geral, denominam-se como de assistncia ou auxlio
mtuo em matria penal. A noo de assistncia bem delimita a expanso buscada e
necessria cooperao processual penal.18

2.3. Instituio da autoridade central

Autoridade central um rgo tcnico-administrativo destinado a facilitar a coope-


rao internacional.19

A instituio da figura da autoridade central, em ateno a previses contidas em


tratados internacionais, propiciou avano na cooperao penal internacional. Tem como

18. Marcelo Miller, em sua interessante dissertao de mestrado Auxlio Mtuo em Matria Penal. A Moldura Jurdi-
ca de uma nova vertente de cooperao internacional (dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro para obteno do ttulo de mestre em Direito), analisa os tratados in-
ternacionais de cooperao em vigor, alguns j citados, e formula uma teoria de cooperao por auxlio mtuo,
considerando as cartas rogatrias instrumento tradicional diferenciado, com sua disciplina prpria. Ousamos
entender, no entanto, que as regras previstas nos diplomas legais de cooperao aplicam-se tanto s rogatrias
quanto ao auxlio direto, respeitadas as caractersticas de cada veculo. A terminologia auxlio direto foi adotada
pela Resoluo n 9 do Superior Tribunal de Justia, que disciplina, em carter transitrio, a competncia acres-
cida ao tribunal pela Emenda Constitucional n 45/2004.
19. Informaes relevantes sobre as autoridades centrais de vrios pases e sobre os diplomas legais em vigor
em matria de cooperao penal so obtidas no site da Procuradoria-Geral da Repblica/Cooperao Jurdica
Internacional/Redes de Cooperao (<http://ccji.pgr.mpf.gov.br/institucional/redes-de-cooperacao-juridica>).
Encontramos os pases e os dados pertinentes s seguintes redes de cooperao: Rede Hemisfrica de Inter-
cmbio de Informaes para Auxlio Jurdico Mtuo em Matria Penal e de Extradio; Rede Ibero-americana
de Cooperao Judicial (IberRed); e Rede de Cooperao Jurdica e Judiciria Internacional dos Pases de Lngua
Portuguesa Rede Jurdica e Judiciria da CPLP (Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa).

34
funo permitir intercmbio mais efetivo e clere entre Estados, bem como o desenvol-
vimento de conhecimento agregado sobre a matria.

A autoridade central detm importantes competncias positivas, como envio de infor-


maes a Estados estrangeiros, encaminhamento de pedidos, auxlio tcnico a autoridades
nacionais envolvidas na cooperao, celebrao de compromissos de reciprocidade para
cooperao em caso concreto.

O preceito da reciprocidade possibilita que Estados cooperem com outros sem prvio
tratado ou acordo internacional por via de compromissos mutuamente assumidos para
determinado caso concreto.20 Outrossim, quanto a eventuais competncias negativas, ou
seja, denegao de pedidos, cautelas h que observar.

A autoridade central no se pode apropriar de competncias que, por mandato cons-


titucional, so de exclusiva atribuio do sistema de autoridades jurisdicionais.

Denegao de plano de pedido de Estado estrangeiro, pela autoridade central, pa-


recenos possvel somente nos casos de ausncia de requisitos formais no pedido, de
carter essencial, aps desatendimento de solicitao de complementao feita ao Estado
requerente, e de descumprimento grave pelo Estado requerente de acordo celebrado com
o Brasil, seja em virtude de ausncia de prestao de assistncia, seja por infringncia a
condio previamente acordada em ato de cooperao.

Tais situaes de descumprimento de pactos ligados cooperao internacional neces-


sitam ser superadas e analisadas, at conjuntamente, pela autoridade central, pelo Ministrio
da Justia (quando no for ele autoridade central) e pelo Ministrio das Relaes Exteriores.
No o poder judicirio instncia apropriada para apreciao final de questes diplomticas.

No entanto, todas as demais questes materiais ligadas ao ato de cooperao em si


devem ser apreciadas e solucionadas pelo Poder Judicirio nacional.

No Brasil, o Ministrio da Justia a autoridade central designada pela maioria dos


tratados bilaterais de cooperao em matria penal. No entanto, no Tratado de Auxlio
Mtuo em Matria Penal entre Brasil e Portugal, incorporado pelo Decreto n 1.320, de 30
de novembro de 1994, e no Tratado de Assistncia Mtua em Matria Penal entre Brasil e
Canad, incorporado pelo Decreto n 6.747, de 22 de janeiro de 2009, a autoridade central
a Procuradoria-Geral da Repblica.

No mbito penal, o Ministrio Pblico Federal o responsvel pela propositura das


demandas necessrias cooperao internacional em medidas processuais penais pe-
rante a Justia Federal, nos termos do art. 1 da Portaria Conjunta n 1, de 27 de outubro
de 2005. Haver coincidncia de funes quando a autoridade central tambm for a
ProcuradoriaGeral da Repblica, circunstncia hbil a gerar maior celeridade nos feitos.

20. O art. 8 da Lei n 9.613/1998 possibilita a constrio de bens oriundos de crimes praticados no estrangeiro
com base na realizao de compromissos de reciprocidade. O Superior Tribunal de Justia, alis, j se manifestou
sobre a possibilidade de o princpio da reciprocidade fundar cooperao jurdica internacional. CR n 2.260,
2007: A cooperao judicial internacional por carta rogatria no se fundamenta apenas em acordos especficos
firmados entre o Brasil e os pases rogantes. Funda-se, tambm, na garantia, expressa no pedido rogatrio, de
aplicao do princpio da reciprocidade. Agravo regimental improvido.

35
Na Procuradoria-Geral da Repblica foi criada a Secretaria de Cooperao Jurdica
Internacional, com um grupo executivo, destinada a dinamizar a realizao da cooperao
internacional em solo ptrio.

2.4. Princpios fundamentais

Podemos destacar, a partir dos diplomas legais que regem a cooperao penal inter-
nacional em medidas processuais, os seguintes princpios.

2.4.1. Aplicao da norma mais favorvel cooperao (favor comissionis ou pro solicitudine)

Tal princpio decorre da busca de harmonia das prprias relaes internacionais. O


atendimento ao ato solicitado, considerado dever internacional, a regra. Sua impos-
sibilidade deve ser fundamentada, seja em face de algum impedimento legal, seja em
face de ofensa a outros princpios aplicveis, como o respeito a direitos fundamentais
porventura afetados.

O dever de prestao de cooperao penal em medidas processuais tem at sido positivado,


cada vez mais, em acordos internacionais, sejam de cunho predominantemente material ou
processual, sejam multilaterais, regionais ou bilaterais. Como exemplos, citamos o art. 7 da
Conveno da ONU contra o Trfico Ilcito de Substncias Entorpecentes, o art. 18 da Conveno
contra o Crime Organizado Transnacional, o art. XIV da Conveno Interamericana contra a
Corrupo, o art. V do Acordo em Assistncia Judiciria em Matria Penal entre o Brasil e os EUA.

Em decorrncia desse princpio, temos que: a) a denegao do atendimento solici-


tao do Estado estrangeiro precisa ser justificada ao requerente, o mais rpido possvel;
b) a inviabilidade do atendimento integral do pleito no obsta a busca do atendimento
parcial ou segundo formalidades especficas permitidas pelo direito interno do Estado
requerido, sempre que tais tentativas sejam de interesse do Estado requerente.

Cabe ainda registrar a funo hermenutica do princpio, a determinar que incide


interpretao restritiva sobre clusulas impeditivas de cooperao internacional, mesmo
quando sejam conceitos abertos, como ordem pblica.

2.4.2. Paridade, na maior medida possvel, de igualdade de tratamento entre demanda


nacional e estrangeira quanto otimizao no atendimento ao pleito

Em face deste princpio, no se afigura possvel que o sistema jurdico de Estado


requerido preveja obstculos desproporcionais ao cumprimento de medidas solicitadas
pelo Estado estrangeiro quando tais entraves no existam em relao a medidas nacionais.

Exemplo da situao existia em face da compreenso exposta em julgados nacionais,


hoje em superao, quanto impossibilidade de atendimento no Brasil de medidas que
implicassem qualquer ato coercitivo. Tais medidas, no entanto, eram perfeitamente cum-
pridas quando determinadas por juiz ptrio, independentemente de serem incidentais
aos processos, a denotar desproporcionalidade de tratamento entre demanda nacional
e aliengena.

36
Paridade de tratamento tambm dever orientar o labor dos intrpretes na com-
preenso dos requisitos exigveis e dos limites das medidas chamadas de segundo grau,
conforme denominao j apreciada. Aposio de obstculos majorados em contrapo-
sio ao atendimento de idnticas medidas nacionais implica tratamento prejudicial ao
pleito de Estado estrangeiro, com as consequncias para o desenvolvimento regular do
processo penal internacional.

2.4.3. Aplicao cooperao internacional das garantias e direitos fundamentais

No h dvida de que todo o arcabouo de conquistas em relao aos direitos e garantias


fundamentais h que acompanhar o ato de cooperao, inclusive em medidas processuais
penais. Tal arcabouo tem ganhado concreo nos dispositivos constantes em tratados e leis
relativos impossibilidade da cooperao quando presentes determinadas circunstncias.

Mesmo que tais bices no fossem objeto de regulao legal, eles decorrem da inafas-
tvel necessidade de respeito ordem pblica interna e internacional para atendimento
a pedido de cooperao.

Ada Pellegrini Grinover observa que dois valores relevantes, de certo modo antag-
nicos, tm emergido recentemente na cooperao internacional em matria penal: de
um lado, a necessidade de intensificar a cooperao na luta contra o crime; de outro, a
conscincia cada vez mais profunda de que os direitos fundamentais devem colocar-se
como termo de referncia na matria e, consequentemente, como limite cooperao
internacional em matria penal. Algumas clusulas atinentes a direitos fundamentais tm
carter eminentemente processual, como o ne bis in idem, a observncia das garantias
do devido processo legal perante o Estado requerido, o controle da observncia dessas
garantias no Estado requerente, pelo requerido, a proibio dos tribunais de exceo etc.21

Imposio de tais princpios cooperao jurdica internacional penal significa efe-


tivao dos princpios basilares do devido processo penal: contraditrio, ampla defesa,
prazo razovel, garantia dos direitos das vtimas e dos acusados.

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39
40
Parte I Temas Gerais de Cooperao Jurdica Internacional
Cooperao Jurdica Internacional
Saulo Jos Casali Bahia*

Palavras-chave: Cooperao jurdica internacional. Carta rogatria.


Auxlio direto. Apostilas. Comunicaes diretas.

INTRODUO

A cooperao jurdica internacional vem merecendo ateno crescente da comuni-


dade jurdica brasileira, que no poderia ficar inerte diante do crescimento de incidentes
judiciais relacionados circulao internacional de pessoas, capitais e bens.

Assim, tanto na rea cvel quanto na rea penal o tema vem tomando corpo progres-
sivamente, ocupando discusses e seminrios no Pas.

1. O Poder Judicirio e a cooperao jurdica internacional


H grande ausncia do Poder Judicirio no tocante ao debate e regulamentao
relativamente cooperao jurdica internacional. Assim, outros atores passaram a mo-
nopolizar essa iniciativa, to afeita atividade judicante, mas tratada fundamentalmente
por rgos do Poder Executivo. Em parte, isso se explica porque a Presidncia da Repblica
o rgo de representao exterior do Estado brasileiro. Entretanto, na medida em que
o interesse do Poder Judicirio direto na matria, ao menos deveria estar prximo ao
Poder Executivo nas discusses pertinentes. preciso ocorrer, assim, uma mudana de
mentalidade por parte do Poder Judicirio quanto cooperao jurdica internacional,
que, de resto, adota postura demasiadamente conservadora.

H cerca de dez anos, o jurista Antenor Madruga j advertia para o atraso da mentalidade
judiciria brasileira sobre o tema, em palestra que intitulou de O Brasil e a jurisprudncia do
STF na Idade Mdia da cooperao jurdica internacional.1 Naquele momento, discutiam-se
as dificuldades do Supremo Tribunal Federal (STF) para admitir a carta rogatria execut-
ria. E como muitas diligncias reclamadas ao Brasil no se prendiam ao cumprimento de
sentenas estrangeiras, tnhamos o Pas se recusando colaborao com o Judicirio de
outros pases em uma grande variedade de casos. Hoje as dificuldades passaram a ser de
outra ordem, j que o Superior Tribunal de Justia (STJ), aps a Emenda Constitucional n
45/2004 haver-lhe transferido a competncia para a concesso de exequatur em cartas
rogatrias e para a homologao de sentenas estrangeiras, surpreendentemente, na
regulao que fez (Resoluo n 9/2005), passou a admitir cartas rogatrias executrias,

* Conselheiro do Conselho Nacional de Justia (2013-2015). Juiz federal da Seo Judiciria da Bahia. Professor
associado da Universidade Federal da Bahia. Doutor pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo). E-mail:
saulocasalibahia@uol.com.br.
1. Conferncia proferida no 10 seminrio do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais (IBCCRIM) em So Paulo,
2004. Artigo revisado disponvel em: <http://zip.net/bbqKMZ> ou <http://www.rogatoria.com.br/cji/wp-con-
tent/uploads/2009/08/MADRUGA-Antenor-STF.pdf>. Acesso em: 24 nov. 2014.

41
sendo o problema ento superado. At mesmo a modalidade de auxlio direto foi prevista
na regulamentao (art. 7, pargrafo nico2).

Hoje, outras dificuldades se colocam, como a viabilizao prtica do auxlio direto (ha-
vendo ainda grande resistncia, como se v na jurisprudncia do STF), o reconhecimento
do papel da autoridade central, alm de outras que sero vistas a seguir.

Como se disse, ainda inexiste a mentalidade consolidada quanto a caber ao Judicirio


exercer um papel novo no campo da cooperao jurdica internacional.

2. Os desafios cooperao jurdica internacional


O crime ultrapassa as fronteiras nacionais, em razo do interesse de aumento de ganhos,
de ocultao de aes ou de burla persecuo penal, pondo em xeque a democracia e a paz
social, encontrando-se os ordenamentos jurdicos despreparados para enfrentar essa nova reali-
dade. O mesmo pode ser dito quanto rea cvel, onde as fronteiras diminuem a todo instante.

Faltam tcnicas e institutos apropriados e, principalmente, como j dito, uma nova


mentalidade a respeito da questo.

A persistncia do dogma ou do apreo incondicional soberania constitui atualmente


a maior dificuldade para viabilizao e para desenvolvimento da cooperao internacional.

Todavia, o mundo mudou, com a internacionalizao das relaes sociais, sendo que os pe-
didos de cooperao vm dobrando a cada grupo menor de anos, segundo algumas estatsticas.

Classicamente, a cooperao jurdica internacional era considerada, salvo previso


em tratado, um dever moral ou imperfeito dos Estados. Sobrelevava nos diferentes pases
a concepo de defesa do interesse nacional ou do nacional. Isso era muito mais impor-
tante do que a efetividade da justia internacional ou do que interesses da comunidade
internacional ou de outros pases, colocados em segundo plano. O STF vem sendo um
grande tributrio dessa tradio, bastando lembrar a Carta Rogatria n 10.484/2003, na
qual a Sua realizava pedido de quebra de sigilo bancrio. O STF afastou a pretenso,
dizendo no caber no Brasil carta rogatria executria, deixando claro, na ocasio, que o
pedido atentava contra a ordem pblica brasileira, como se a ordem pblica brasileira no
ficasse muito mais comprometida com o acobertamento de crimes no territrio do Brasil.
Essa era a viso de ordem pblica brasileira em 2003, viso esta que continua, como se v
exemplos recentes. Como j disse Antenor Madruga, no artigo citado,

fundamental desenvolver entre nossos juzes e operadores do direito uma cul-


tura de cooperao internacional. No podemos mais formar geraes de juristas
ensimesmados no direito interno, desatentos aos aspectos internacionais da pro-
blemtica jurdica.3

2. Pargrafo nico. Os pedidos de cooperao jurdica internacional que tiverem por objeto atos que no ensejem
juzo de delibao pelo Superior Tribunal de Justia, ainda que denominados como carta rogatria, sero encami-
nhados ou devolvidos ao Ministrio da Justia para as providncias necessrias ao cumprimento por auxlio direto.
3. Conferncia proferida no 10 seminrio do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais (IBCCRIM) em So Paulo,

42
Devemos lembrar que o exequatur foi previsto em tempo no qual era a autoridade
administrativa federal quem o concedia no Brasil, nos termos da Lei n 221, de 1894, donde
no ser oferecido quando se tratasse de medida com natureza executria. O Executivo,
evidente, no deveria, na ocasio, sentir-se confortvel em situaes nas quais coubesse
melhor anlise ou delibao pelo Judicirio.

A soberania, assim, sem dvida alguma, surge como a principal barreira cooperao
jurdica internacional.

Mas no a nica. Devem-se somar a essa dificuldade as despesas judiciais, os custos


com tradues e procuradores, o emprego de idiomas diversos, os burocrticos procedimen-
tos, a lentido, o envolvimento de diferentes instncias de diferentes poderes e rgos etc.

3. Mudanas na seara da cooperao jurdica internacional


A cooperao jurdica internacional passou a vivenciar novo ambiente recentemente,
e as mudanas se prendem a diferentes fatores.

Pode-se destacar o fenmeno das comunicaes diretas. Cada vez mais se encontram
tratados (ou iniciativas baseadas na reciprocidade) que preveem comunicaes entre
rgos do Judicirio com eliminao das autoridades diplomticas. Buscou-se, com as
comunicaes diretas, afastar do processo aqueles que no possuem relao direta ou
de fato na atividade a executar. Com as comunicaes diretas, evita-se ainda o inconve-
niente de fazer com que autoridades do Executivo assumam atividades sem conexo com
suas tarefas principais, participando dos atos de cooperao de forma demasiadamente
desinteressada, formal ou burocrtica.

Outro fenmeno consistiu na criao de autoridades centrais, em que servidores ou


rgos escolhidos passaram a se destacar pela sua especializao, pela relao e perti-
nncia das prprias atividades com o tema e pelo conhecimento da matria. Marco desse
fenmeno foi o Tratado da Haia sobre Cooperao Civil, de 1965.

Um terceiro fenmeno foi a facilitao da legalizao de documentos, operando-se,


assim, o fim da legalizao consular. O Brasil est caminhando para ver aprovada no Con-
gresso Nacional a Conveno sobre Apostilas, que prev, inclusive, o modo eletrnico,
iniciativa que se adivinha como redutora de custos, de burocracia e de tempo. Dizem que a
apostila a base de toda a cooperao jurdica internacional, j que, sem autenticidade ou
validade do documento que embase a cooperao, esta no caminha em sentido algum.

Outro fenmeno foi a possibilidade de cartas rogatrias executrias, tendo o STF


endossado o entendimento do STJ quanto sua possibilidade, instrumentalizada pela
Resoluo n 9/2005 (vide a CR n 438).

Quinto fenmeno consiste no auxlio direto, que rompe com o limitado elenco de meios
cooperativos consubstanciado na carta rogatria e na homologao de sentena estrangeira.

2004. Artigo revisado disponvel em: <http://zip.net/bbqKMZ> ou <http://www.rogatoria.com.br/cji/wp-con-


tent/uploads/2009/08/MADRUGA-Antenor-STF.pdf>. Acesso em: 24 nov. 2014.

43
Mas, como dito, ainda se observa certo conservadorismo na jurisprudncia do STF, ainda
refratria a esta modalidade de cooperao. No se pode esquecer da Reclamao n 717, de
1998 (Caso Livramento Rivera), no qual foi reafirmado o entendimento de que no caberia
no direito brasileiro o auxlio direto. Ou do habeas corpus (HC) n 105.905, de 2011, em que
a 1 Turma do STF exigiu exequatur para bloqueio/sequestro de bens. Nesse processo, a
Advocacia-Geral da Unio ingressou com medida cautelar, mas o relator entendeu que isso
seria uma cooperao entre aspas, porque o que se tem execuo do ttulo executivo penal
condenatrio estrangeiro. A ordem de habeas corpus foi ento concedida. Um dos ministros
chegou a afirmar que a prtica de auxlio direto abalaria a soberania nacional.

Mesmo assim, o auxlio direto vem sendo praticado no direito brasileiro, verificando-se
diversas iniciativas da AGU, que tem ingressado com aes que chegam mesmo a substituir,
por vezes, o cumprimento de sentena estrangeira. Felizmente, o STJ parece encampar
entendimento diverso do STF em alguns precedentes, a exemplo da Reclamao n 2.645/
SP e do HC 147.375/RJ. Neste ltimo tem-se:

[...] INDIGITADA VIOLAO AOS ARTIGOS 368 E 783 DO CDIGO PENAL. AVENTADA
EXCLUSIVIDADE DA CARTA ROGATRIA PARA A OBTENO DE DOCUMENTOS E IN-
FORMAES NO EXTERIOR. EXISTNCIA DE OUTROS MEIOS DE COOPERAO ENTRE
OS PASES ADMITIDOS NO ORDENAMENTO JURDICO PTRIO. EIVA INOCORRENTE.

1. A carta rogatria no constitui o nico e exclusivo meio de solicitao de providn-


cias pelo juzo nacional ao estrangeiro, prevendo o direito processual internacional
outras formas de auxlio como as convenes e acordos internacionais.

2. O entendimento atual o de que os acordos bilaterais, tal como o ora questionado,


so preferveis s cartas rogatrias, uma vez que visam a eliminar a via diplomtica
como meio de cooperao entre os pases, possibilitando o auxlio direto e a agili-
zao das medidas requeridas.

3. Como se sabe, o ordenamento jurdico deve ser interpretado de forma sistmica,


no se podendo excluir, notadamente em se tratando de direito internacional, ou-
tros diplomas legais necessrios correta compreenso e interpretao dos temas
postos em discusso, mostrando-se, assim, totalmente incabvel e despropositado,
ignorar-se a existncia de Acordo de Assistncia Judiciria celebrado entre o Brasil e
os Estados Unidos da Amrica, regularmente introduzido no direito ptrio mediante
o Decreto 3.810/2001, e que permite a obteno de diligncias diretamente por
meio das Autoridades Centrais designadas. [...]

4. Ordem denegada.4

Sexta mudana corresponde nova previso em tratados ou na prtica entre Esta-


dos da recusa a alguns clssicos limites cooperao, como a ordem pblica. Tambm a
entrega de nacionais vem deixando de ser obstculo, o que j realidade quando se fala
do Tribunal Penal Internacional, que a prev, ou de acordos para cumprimento de pena.

4. STJ. Quinta Turma. HC 147.375/RJ (2009/0179484-8). Relator: Ministro Jorge Mussi. Julgamento: 22/11/2011.
Dirio da Justia eletrnico, 19 dez. 2011.

44
Finalmente, outra mudana de mentalidade corresponde ao abandono progressivo
do princpio da dupla incriminao. Afinal de contas, a quem isso interessa? Qual o sentido
de que um crime assim reconhecido por uma sociedade estrangeira deva ter o mesmo
conceito no Brasil, numa prtica universalizadora de costumes?

O princpio da dupla incriminao vem sendo relativizado na esfera internacional. A


conveno de assistncia mtua em matria penal celebrada no mbito da Organizao
dos Estados Americanos (OEA) no exige a dupla incriminao, embora possa exigi-la
quando se tratar de embargos, sequestro de bens, inspees, buscas ou confiscos. As ex-
perincias internacionais variam desde a exigncia de dupla incriminao para qualquer
cooperao (caso de Portugal, EUA, Frana, China, Coreia e Cuba), de exigncia apenas se
houver medida coercitiva (caso da Colmbia, EUA, Itlia, Peru, Sua, Suriname e Ucrnia)
e do afastamento total (caso da Espanha e Canad).

Outras mudanas no cenrio atual correspondem formao de equipes conjuntas


de cooperao (previstas na Conveno de Palermo), utilizao de novas tcnicas (a
exemplo da videoconferncia, com a presena remota de tradutor), criao de redes
(a exemplo da rede judicial europeia e da Rede Ibero-americana de Cooperao Jurdica
Internacional, a IberRed) e criao de juzes de ligao ou de enlace.

4. Anteprojeto de lei sobre cooperao jurdica internacional em matria penal


No campo da cooperao jurdica internacional brasileira, cabe mencionar o antepro-
jeto de lei sobre cooperao jurdica internacional em matria penal, elaborado no mbito
do Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI),
do Ministrio da Justia, que ainda carece de anlise por aquele rgo. O anteprojeto
foi tambm discutido no grupo de trabalho sobre cooperao jurdica internacional do
Conselho Nacional de Justia, extinto em 2014.

O anteprojeto de lei de cooperao jurdica internacional referido cuida tanto da co-


operao ativa quanto da passiva e dispe como meios o auxlio direto no procedimento
investigativo e no processo penal, a carta rogatria (inclusive executria), a homologao
de sentena estrangeira e a extradio (absorvida do Estatuto do Estrangeiro). Como ob-
jetos, por sua vez, tm-se as citaes e as intimaes, a produo de provas, as medidas
assecuratrias e a transferncia de procedimentos e processos.

Pode-se destacar, em plano geral, que o anteprojeto exacerba o papel da autoridade


central, j que exige trmite de qualquer pedido de cooperao por meio dela (art. 8,
1 e 3, e art. 48), que escolhida pelo Presidente da Repblica, sob a justificativa da ne-
cessidade de controle do fluxo da cooperao. Esta exacerbao, por certo, cria burocracia
desnecessria e esbarra na ideia de fomento ao auxlio direto.

Tenta-se, por outro lado, facilitar o reconhecimento da validade ou da autenticidade


do documento estrangeiro. Se este passa pela autoridade central (arts. 3, pargrafo ni-
co, e 8, 2), ocorre dispensa de tradutor juramentado, facilitando o acesso justia e
diminuindo custos para os interessados. H certo conservadorismo quando o anteprojeto
ainda reconhece peso soberania brasileira ao permitir que o perdo ou que uma causa
extintiva de punibilidade segundo a lei brasileira atuem, e ainda se exige a dupla incri-

45
minao (salvo se a medida no possuir natureza coercitiva, mas esse avano pode vir a
ser esvaziado, como aconteceu nos EUA, se a medida no coercitiva vier a ser associada a
uma medida coercitiva, o que retiraria a viabilidade da primeira). Tambm no se permite
extraditar se a pena for menor do que um ano (art. 29), previso criticada por importar em
mais um mecanismo de fomento impunidade. No h sentido na interferncia brasileira
no ius persequendi in juditio ou no ius executionis estrangeiro.

Soberania e ordem pblica continuam sendo motivos de recusa cooperao, algo


tambm de todo criticvel, pois no faz sentido o Brasil assumir compromisso internacional
e depois alegar sua prpria soberania para descumprir a obrigao contrada.

H, todavia, avano quanto conceituao do auxlio direto (art. 10), embora se deixem
dvidas quanto necessidade de que no caracterizem deciso judicial (o que pratica-
mente esvazia o instituto) e se sujeitem ao contraditrio perante a autoridade brasileira
(sem esclarecer os limites a essa discusso). No Brasil, deve ser requerido pelo Ministrio
Pblico Federal ou pela Polcia Federal (art. 11).

Foi prevista a carta rogatria por quem no tem iniciativa do procedimento, manten-
do-se a via diplomtica. Inovou-se, entretanto, com a previso de salvo-conduto exigido
pela autoridade central ao Estado requerente, mas aprovada pela autoridade judiciria
brasileira (art. 17). Fez-se previso de medidas assecuratrias sobre bens imveis apenas
por auxlio direto (art. 20). E devido talvez gnese do anteprojeto no DRCI, os bens,
direitos e valores sujeitos a medidas assecuratrias permanecem no territrio nacional,
devendo haver restituio aps concluda a instruo (art. 21), sendo que se previu perda
de instrumentos e produtos de crime em favor da Unio, podendo ser repartidos com o
Estado requerente (art. 27).

Previu-se a transferncia de investigaes ou processos pelo juiz (art. 22), a transfern-


cia do condenado acordada pela autoridade central (art. 24) e que a autoridade judiciria
poder condicionar a expedio de pedido de cooperao ativa demonstrao prvia
de sua imprescindibilidade (art. 49). H possibilidade de consulta dos autos da coopera-
o ativa na autoridade central (art. 48), autos estes com registros formais (art. 49). H
regramento especfico (arts. 55 a 58) para a cooperao jurdica internacional nas zonas
fronteirias, definidas pela autoridade central (quando deveria s-lo pelos tribunais com-
petentes). Nessas zonas, permite-se auxlio direto sem tramitao pela autoridade central
ou pela via diplomtica, bastando informao autoridade central (art. 56). Apesar disso,
previu-se o poder de a autoridade central excluir pedidos de auxlio direto em algumas
situaes (art. 57, pargrafo nico).

Esses so, em suma, os pontos principais do anteprojeto de lei proposto pela DRCI,
que j teve sugestes realizadas pelo extinto grupo de trabalho sobre cooperao jurdica
internacional do Conselho Nacional de Justia.

46
5. Perspectivas da cooperao jurdica internacional
Sem dvida alguma, a cooperao jurdica internacional constri a ideia de um espao
comum de justia, com reconhecimento mtuo de jurisdies. Embora no se exija para
ela a harmonizao de legislaes, evidente que a transformao do mundo em uma
aldeia global termina por promover essa ideia, inegavelmente ligada relativizao do
dogma da soberania.

Sobre tal relativizao, na Unio Europeia no mais se fala em extradio, mas em


ordem de priso e entrega, ao menos desde 2002, assim como foi abolida a ideia de
exequatur, diante do reconhecimento automtico de decises e pedidos. Podem-se men-
cionar o Regulamento n 44/2001 do Conselho da Unio Europeia, para reconhecimento
e execuo em matria cvel e comercial, o Regulamento n 805/2004, que criou o ttulo
executivo europeu para crditos no impugnados, o Regulamento n 2.001/2003, que trata
de reconhecimento e execuo em matria matrimonial e de responsabilidade parental,
o Regulamento n 4/2009 sobre alimentos etc.

Muito aguarda ser feito no mbito da cooperao jurdica internacional, pelo Brasil.
Mas justamente por isso que se tem a certeza de que muito ainda se far, com a mudana
da mentalidade atual e maior participao ativa do Poder Judicirio.

47
48
Parte I Temas Gerais de Cooperao Jurdica Internacional
Dados eletrnicos e cooperao internacional:
limites jurisdicionais
Antenor Madruga*
Luciano Feldens**

1. Apresentao do problema
Desde sua expanso, na dcada de 1990, j se prenunciava que a rede global de
computadores desafiaria a relao entre as fronteiras fsicas e o poder dos Estados sobre
o comportamento de seus jurisdicionados.1 No mbito dessa sociedade em rede (Castells),
aes humanas lcitas e ilcitas investiram-se de acentuado grau de ubiquidade, esti-
mulando reflexes jurdico-polticas que se iniciariam por determinar se, quando e em que
medida tribunais locais possuem jurisdio sobre atividades conduzidas pela internet.2

Nesse permanente contexto de pesquisa, aqui nos propomos a identificar o regime


jurdico a ser observado pela autoridade judicial brasileira na pretenso de obter, como
elemento de prova em investigao criminal ou ao penal, contedo digital hospedado
em mdias fisicamente localizadas em jurisdies estrangeiras e utilizado em aplicaes
de internet no territrio nacional.

Sobre a mesa de debate extremam-se duas concepes que podem, diante de cir-
cunstncias concretas, sofrer alguma variao: a) de um lado, prestigia-se a arquitetura
jurdico-poltica tradicional, com nfase na soberania das naes e na bilateralidade inerente
s regras de cooperao jurdica; b) de outro, vislumbra-se o apelo a maior efetividade
nas investigaes, o que reclamaria execuo de diligncias externas margem da assis-
tncia do pas em que esteja fisicamente alojada a informao perseguida ou sediado o
provedor de aplicaes de internet ou de conexo.

2. A discusso no panorama internacional


2.1. Manifestao concreta do problema: Microsoft versus USA

Em dezembro de 2013, um juiz norte-americano determinou a busca e a apreenso

* Doutor em Direito Internacional pela Universidade de So Paulo. Especialista em Direito Empresarial pela Pon-
tifcia Universidade Catlica de So Paulo. Advogado. Foi Secretrio Nacional de Justia e Diretor do Departa-
mento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional do Ministrio da Justia. E-mail: Antenor@
feldensmadruga.com.br
** Doutor em Direito Constitucional. Mestre em Direito. Especialista em Direito Penal. Professor do Programa
de Ps-Graduao em Cincias Criminais da PUCRS. Ex-Procurador da Repblica. Advogado. E-mail: Luciano@
feldensmadruga.com.br
1. JOHNSON; POST 1996, p. 1370. Recentemente: SVANTESSON, 2015. Disponvel em: <http://zip.net/bhq7Jg>
ou <http://www.itnews.com.au/Feature/400008,cloud-computing-demands-a-rethink-of-international-law.as-
px#ixzz3QzkekyIP>.
2. AUGUST, 2002, p. 565.

49
de contas de e-mail hospedadas pela Microsoft em seu centro de dados do programa
Outlook em Dublin, na Irlanda. A Microsoft contestou a deciso na Corte de Apelaes do
Segundo Circuito dos Estados Unidos, alegando que o cumprimento da ordem acarretaria
grave violao s normas de direito internacional, de modo que se mostraria necessria a
utilizao dos mecanismos de cooperao internacional (MLAT) para obteno dos dados.
A empresa fez constar a densidade do problema:

A data de hoje representa um marco importante em nosso processo relativo a ten-


tativa do governo dos Estados Unidos de usar um mandado de busca para obrigar
a Microsoft a obter e entregar e-mails de seus clientes armazenados na Irlanda. 10
grupos esto ingressando com peties de amigos da corte, assinados por 28 lderes
do segmento de tecnologia e mdia, 35 cientistas da computao e 23 associaes
comerciais. [...] Acreditamos que quando um governo quer obter e-mails que esto
armazenados em outros pases, necessrio faz-lo em conformidade com as leis
domsticas e internacionais. Em contraste a isso, o uso unilateral de um mandado de
busca emitido por um juiz americano para outro pas coloca os direitos fundamentais
de privacidade e as relaes internacionais cordiais em risco.3

A apelao apresentada pela Microsoft inaugura-se com a descrio de situao


hipottica, a partir da qual indaga: como reagiriam os Estados Unidos se um governo es-
trangeiro tentasse obter comunicaes pessoais de um jornalista americano, em territrio
americano, margem da cooperao internacional? Eis a hiptese:

Imagine esse cenrio: Diretores locais da Stadtpolizei investigam um crime na sede


do Deutsche Bank, em Frankfurt. Eles enviam um mandado para apreender cartas
que um reprter do The New York Times armazena em um cofre em uma agncia
do Deutsche Bank em Manhattan.

O banco cumpre o mandado e o gerente da agncia em Nova York abre o cofre


do reprter com uma chave mestra e envia por fax todas as cartas particulares ao
Stadtpolizei [...].

A autoridade norte-americana declara que est indignada com a deciso de ignorar


os procedimentos formais que a Unio Europeia e os Estados Unidos acordaram
para fins de cooperao bilateral.

O Ministro das Relaes Exteriores da Alemanha responde Ns no conduzimos


uma busca extraterritorial. Nenhum policial alemo ps os ps em territrio norte-
-americano. O Stadtpolizei meramente ordenou uma empresa alem que produzisse
seus prprios registros, que eram de sua posse, custdia e controle.4

3. BRAD, 2014 (traduo livre). No original: Today represents an important milestone in our litigation concerning
the U.S. Governments attempt to use a search warrant to compel Microsoft to obtain and turn over email of a cus-
tomer stored in Ireland. Thats because 10 groups are filing their friend of the court briefs in New York today. Todays
ten briefs are signed by 28 leading technology and media companies, 35 leading computer scientists, and 23 trade
associations and advocacy organizations that together represent millions of members on both sides of the Atlantic.
[...] We believe that when one government wants to obtain email that is stored in another country, it needs to do so
in a manner that respects existing domestic and international laws. In contrast, the U.S. Governments unilateral use
of a search warrant to reach email in another country puts both fundamental privacy rights and cordial internatio-
nal relations at risk. And as todays briefs demonstrate, the impacts of this step are far-reaching.
4. U.S. COURT OF APPEALS FOR THE SECOND CIRCUIT, [S.d.] . (traduo livre). No original: Imagine this scenario.

50
2.2. A unilateralidade da ao norte-americana: crtica e riscos
Os Estados Unidos tm se utilizado recorrentemente de medidas unilaterais,5 no sem
crtica e resistncia da comunidade internacional, que as considera violadoras do direito
internacional e da independncia dos demais Estados soberanos.

Em United States v. Bank of Nova Scotia, a Suprema Corte dos Estados Unidos admitiu
que o banco Nova Scotia, em Miami, Florida, fosse obrigado a produzir dados bancrios
existentes em sua filial das Bahamas, a despeito da lei bahamense de proteo ao sigilo
bancrio e da inexistncia de cooperao jurdica internacional:

O procedimento de assistncia judiciria no empresta a devida deferncia aos


interesses dos Estados Unidos. Em essncia, o banco pede ao tribunal para exigir
que o nosso governo pea aos tribunais das Bahamas para ser autorizado a fazer
algo lcito, sob leis dos Estados Unidos. Conclui-se que tal procedimento contrrio
aos interesses da nossa nao e se sobrepem aos interesses das Bahamas.6

Aps esse precedente, os Estados Unidos passaram a utilizar as chamadas intimaes


Nova Scotia (Nova Scotia subpoenas) para, unilateralmente, obter provas no exterior, tendo
como fundamento a jurisdio sobre pessoas localizadas no territrio norte-americano.

David Gerber, professor associado da Faculdade de Direito Chicago-Kent, assim se


refere s iniciativas extraterritoriais de produo de prova no interesse dos Estados Unidos7:

Operando com base nos conceitos nacionais de justia, os tribunais americanos


se consideram autorizados a aplicar extraterritorialmente as regras americanas de
produo de prova (por exemplo, para determinar conduta fora dos Estados Unidos).

Officers of the local Stadtpolizei investigating a suspected leak to the press descend on Deutsche Bank head-
quarters in Frankfurt, Germany. They serve a warrant to seize a bundle of private letters that a New York Times
reporter is storing in a safe deposit box at a Deutsche Bank USA branch in Manhattan. The bank complies by
ordering the New York branch manager to open the reporters box with a master key, rummage through it, and
fax the private letters to the Stadtpolizei.The U.S. Secretary of State fumes: We are outraged by the decision to
bypass existing formal procedures that the European Union and the United States have agreed on for bilateral
cooperation [...] Germanys Foreign Minister responds: We did not conduct an extraterritorial search in fact
we didnt search anything at all. No German officer ever set foot in the United States. The Stadtpolizei merely
ordered a German company to produce its own business records, which were in its own possession, custody, and
control. [...]. No way would that response satisfy the U.S. Government. The letters the reporter placed in a safe
deposit box in Manhattan are her private correspondence, not the banks business records.
5. Aponte-se, paradigmaticamente, o casoUnited States v. Humberto Alvarez Machain, no qual a Suprema Corte
dos Estados Unidos estabeleceu que o Judicirio norte-americano competente para processar criminalmente
cidado estrangeiro abduzido fora de territrio mexicano por oficiais norteamericanos, sem autorizao das
autoridades mexicanas. United States v. Humberto Alvarez Machain, 504 U.S. 91 (1992).
6. United States v. The Bank of Nova Scotia, 462 US 1119 (1983) (traduo livre). No original: The judicial assistance
procedure does not afford due deference to the United States interests. In essence, the bank asks the court to require
our government to ask the courts of the Bahamas to be allowed to do something lawful under United States law. We
conclude such a procedure to be contrary to the interests of our nation and outweigh the interests of the Bahamas.
7. GERBER, 1986, p. 745 (traduo livre). No original: Operating on the basis of domestic concepts of justice,
American courts consider themselves justified in applying American discovery rules extraterritorially (i.e., to re-
quire conduct outside the United States). In response, foreign governments seek to protect their own interests
and concepts of justice by attempting to prevent or limit such applications. The measures taken have included
diplomatic pressure on the United States government, participation in U.S. litigation, and, in some cases, the
passage of so-called blocking legislation.

51
Em resposta, governos estrangeiros procuram proteger seus prprios interesses e
conceitos de justia, tentando impedir ou limitar tais aplicaes. As medidas tomadas
incluem a presso diplomtica sobre o governo dos Estados Unidos, a participao no
contencioso dos EUA, e, em alguns casos, a edio da chamadalegislao de bloqueio.

David Small, ex-Consultor Jurdico Adjunto do Departamento de Estado dos Estados


Unidos, ressaltaque

[os Estados Unidos] so o mais relevante alvo de reclamao internacional sobre


extraterritorialidade [...] na ausncia de canais viveis de cooperao, os Estados
Unidos se reservam o direito de tomar medidas unilaterais, tais como as ordens
para que pessoas sujeitas jurisdio in personam das cortes americanas produzam
provas onde quer que estejam localizadas. E conclui seu artigo advertindo: aqueles
preocupados com extraterritorialidade devem permanecer vigilantes. H a certeza
de haver escaramuas e batalhas pela frente.8

O prprio Departamento de Justia dos Estados Unidos (DOJ) reconhece que atos
unilaterais com efeitos extraterritoriais so controversos e criticados por outros pases.
Assim, o DOJ determina a seus procuradores a obteno de autorizao interna prvia
para a utilizao das intimaes Nova Scotia:

Como o uso de medidas unilaterais compulsrias pode afetar negativamente a


relao com autoridades estrangeiras, todos os procuradores federais9 devem obter
autorizao escrita por meio do OIA (Gabinete de Assuntos Internacionais) antes
de emitir quaisquer intimaes a pessoas ou entidades nos Estados Unidos para
provas localizadas no exterior.10

A preocupao no descabida, haja vista que medidas dessa natureza estimulam


reaes com relevante impacto poltico e econmico. Em parecer oferecido na demanda
envolvendo a Microsoft e o governo norte-americano, na qual ingressaram na condio
de amici contributors, os grupos Verizon Communications Inc., Cisco Systems, Inc., Hewlet-
t-Packard Co., Ebay Inc., Salesforce.Com, Inc. e Infor criticaram a ao governamental
norte-americana e denunciaram os potenciais efeitos desse comportamento:

A deciso permitindo que o governo dos Estados Unidos requeira a divulgao de


contedo armazenado em centros de dados no exterior arrebatadora em seus

8. SMALL, 1987, p. 284, 289 e 302 (traduo livre). No original: [284] While the United States is not alone in asser-
ting extraterritorial jurisdiction, it is the most prolific source of extraterritorial law, regulation, and enforcement
action. Not surprisingly, it is the most significant target of international complaint about extraterritoriality. [289]
Absent viable cooperative channels, they reserve the right to take unilateral measures, such as demands that
persons subject to the in personam jurisdiction of U.S. courts provide evidence from wherever located. [302] ...
those concerned with extraterritoriality must remain vigilant. There are sure to be skirmishes and battles ahead.
9. N. do E.: Os procuradores federais (federal prosecutors) dos EUA equivalem aos membros do Ministrio Pblico
Federal brasileiro, isto , aos procuradores da Repblica, no aos procuradores federais brasileiros, que so ad-
vogados pblicos, membros da Advocacia-Geral da Unio.
10. Criminal Resources Manual 279 Subpoenas (traduo livre). No original: Since the use of unilateral compul-
sory measures can adversely affect the Law enforcement relationship with the foreign country, all federal prose-
cutors must obtain written approval though OIA (Office of International Affairs) before issuing any subpoenas to
persons or entities in the United States for records located abroad.

52
objetivos e impacto. Ela afeta no s o servio de e-mail objeto desse caso, mas uma
srie de outros servios de comunicao, fornecedores de armazenamento de dados
e empresas de tecnologia. Ir expor empresas americanas a riscos legais em outros
pases e prejudicar economicamente os negcios americanos. Vai prejudicar nossos
acordos internacionais e a cooperao internacional. Isso vai estimular retaliao
por parte dos governos estrangeiros, que vo ameaar os direitos de privacidade de
americanos e no americanos. [...] O governo americano visa contornar esse sistema
estabelecido h muito tempo e, de forma unilateral, obter a prova no exterior atravs
de um mandado de busca em uma empresa norte-americana. A escolha desse meio
de obteno foi feita no pela inexistncia de outra forma, mas porque o governo
americano acredita que sua abordagem unilateral mais rpida e mais fcil.11

Adicionalmente, sustentam os amici curi que as recentes revelaes sobre prticas


de inteligncia dos Estados Unidos aumentaram a sensibilidade dos estrangeiros sobre
o acesso do governo americano a dados situados no exterior, circunstncia que colocou
as empresas americanas em desvantagem competitiva em relao aos seus concorrentes
estrangeiros. Concluem estimando que essa desconfiana resultar na perda de dezenas de
bilhes de dlares em negcios por empresas norte-americanas ao longo dos prximos anos.

2.3. O engajamento das comunidades cientfica e poltica em torno da soluo bilateral

A relevncia do caso vem mobilizando extensa lista de cientistas da computao,


associaes comerciais, provedores de internet e especialistas em direito digital e interna-
cional, bem como representantes polticos das comunidades envolvidas, que ingressaram
na causa, em apoio Microsoft, como amici contributors.

Anthony J. Colangelo, professor de direito internacional da Southern Methodist Uni-


versity, anotou que nem o governo norte-americano nem a Microsoft podem apreender
registros localizados em um servidor sediado na Irlanda, pois tal ao claramente dirigida
ao territrio irlands e efetua uma busca sujeita soberania daquele pas, sendo que os
princpios fundamentais de soberania e no-interveno impedem uma nao de exercer
autoridade de aplicao da lei na jurisdio de outro pas sem o seu consentimento. 12

11. U.S. COURT OF APPEALS FOR THE SECOND CIRCUIT, [S.d.]. No original: The District Courts decision allowing
the U.S. government to demand the disclosure of the contents of customer communications (as opposed to Mi-
crosofts own business records) stored in overseas data centers is extraordinarily sweeping in its scope and impact.
It affects not only the e-mail service at issue in the case, but a host of other communication services, data storage
providers, and technology companies. It will expose American businesses to legal jeopardy in other countries and
damage American businesses economically. It will upset our international agreements and undermine internatio-
nal cooperation. And it will spur retaliation by foreign governments, which will threaten the privacy of Americans
and non-Americans alike [...]The U.S. government in this case seeks to circumvent this long-established system
and unilaterally obtain foreign evidence by serving a search warrant on a U.S. company not because it could not
otherwise obtain the evidence, but because it believes its unilateral approach is faster and easier.
12. No original: Yet neither the government nor Microsoft can consummate the seizure of the records at issue
without collecting the information from a server in Ireland, where those records are stored. Such an action is
plainly directed at the territory of Ireland and effectuates a search subject to the sovereignty of Ireland [...] Un-
der customary international law, fundamental principles of state sovereignty and non-intervention preclude one
nation from exercising law enforcement authority in the jurisdiction of another, without that nations consent.
One states sovereignty over its territory necessarily acts as a limit upon the actions of all other nations within its
territory. (U.S. COURT OF APPEALS FOR THE SECOND CIRCUIT [S.d.], p. 24).

53
Em conjunto, BSA The Software Alliance, Center for Democracy and Technology,
Chamber of Commerce of the United States of America, National Association of Manu-
facturers e The App Association lanaram manifestao no processo, apontando que:13

A posio tomada pelo governo nesse caso que o Departamento de Justia livre
para ignorar as leis de outras naes e exigir a apresentao de dados de pessoas e
empresas no americanas armazenados em outros pases sempre que o prestador
de servios em nuvem estiver sujeito jurisdio americana. Essa intruso na so-
berania de outras naes incompatvel com os princpios de direito internacional
e ir inevitavelmente produzir conflitos com as leis de outras naes, bem como
ignorar os procedimentos adotados pelos Estados Unidos e outras naes para
obteno transnacional de provas.

O Governo da Irlanda igualmente interveio na demanda para expressar seu interesse


genuno e legtimo sobre potenciais violaes de seus direitos de soberania no que dizem
respeito sua jurisdio sobre seu territrio. Assentou, nesse tom, que

a Irlanda no aceita qualquer afirmao de que obrigada a intervir em processo


judicial estrangeiro para proteger seus direitos de soberania em matria de com-
petncia, ou que a no interveno da Irlanda evidncia de seu consentimento
para uma eventual violao do mesmo. 14

Jan Philipp Albrecht, membro do Parlamento Europeu, foi a fundo, trazendo o interesse
dos cidados europeus para a discusso:

a recusa por parte do Estados Unidos em reconhecer que a conta de e-mail em


questo est localizada em uma jurisdio estrangeira e sujeita a regras estrangeiras
de proteo de dados no apenas ofensiva sensibilidade dos cidados europeus,
mas tambm refora o j forte sentimento de muitos cidados da Unio Europeia
de que seus dados no esto seguros quando utilizam servios de TI oferecidos por
empresas norte-americanas.15

13. Idem, [S.d.]. No original: The governments position in this case is that prosecutors are free to ignore the laws
of other nations and require production of data of non-U.S. individuals and businesses stored in other nations
whenever the cloud services provider is subject to the jurisdiction of the United States. That intrusion into other
nations sovereignty over their own territory is itself inconsistent with international law principles,7 will inevi-
tably produce conflicts with other nations laws, and ignores the procedures adopted by the United States and
other nations to obtain evidence located outside their borders.
14. Idem, [S.d.] No original: Ireland is an internationally-recognized sovereign nation state. The United States re-
cognizes and maintains diplomatic relations with Ireland. The warrant under appeal orders Appellant to produce
in the United States documents that it maintains reside in Ireland. Ireland has a genuine and legitimate interest
in potential infringements by other states of its sovereign rights with respect to its jurisdiction over its territory.
[...] Ireland does not accept any implication that it is required to intervene into foreign court proceedings to
protect its sovereign rights in respect of its jurisdiction, or that Ireland not intervening is evidence of consent to
a potential infringement thereof.
15. Ibidem, [S.d.] No original: The refusal of the U.S. Attorney to recognize that the email account at issue is loca-
ted in a foreign jurisdiction and subject to foreign data protection rules is not only offensive to the sensitivities
of European citizens but also reinforces the already strong sentiment of many EU citizens that their data is not
safe when they use IT services offered by U.S. corporations.

54
3. O regime jurdico brasileiro: premissas discursivas resoluo do problema
3.1. A ubiquidade da informao eletrnica: armazenamento fsico e acesso remoto

A resoluo das questes jurdicas originrias desse novo cenrio de interao social
pressupe compreenso de premissa tcnica relacionada infraestrutura subjacente aos
sistemas de internet: toda informao eletrnica constituda por dgitos binrios 0 ou 1
(bit) organizados em blocos de bits (byte, kB, MB, GB, TB etc.) est armazenada em meio
fsico (data centers, discos rgidos, fitas magnticas etc.).

Texto ou fotografia eletrnica, tal como seus congneres em papel, tambm esto
localizados em determinado endereo fsico. Registros, dados pessoais e dados de co-
municaes eletrnicas armazenados por provedores (de conexo e de aplicaes de
internet) esto igualmente localizados em determinado endereo fsico, possivelmente
em jurisdio distinta da do provedor.

Essa realidade no alterada quando nos utilizamos de servios que permitem acesso
remoto a esses dados, o que viabilizado, precisamente, pela internet.16

Exemplificativamente, ao fazermos uso da cloud computing (computao em nuvem)


estamos, na verdade, acessando dados hospedados em tradicionais meios fsicos (hard
drives), localizados em grandes estruturas (data centers) administradas pelos provedores de
servios.17 Da por que devemos mitigar a sensao de que a internet e a computao em
nuvem perfazem um espao (ciberespao) abstrato e intangvel, desprovido de aspectos
geogrficos.18

Esse ponto foi explicitamente enfatizado na demanda judicial movida pela Microsoft
contra os Estados Unidos. Na ocasio, a Computer and Data Science Experts19 emitiu mani-
festao tcnica apontando que:

A adequada resoluo desse recurso exige uma compreenso de alguns pontos


fundamentais sobre a infraestrutura e as prticas subjacentes ao cloud computing. [...]:

16. U.S. COURT OF APPEALS FOR THE SECOND CIRCUIT, [S.d.].


17. Ao descrever o funcionamento de um data center localizado nos Estados Unidos, uma reportagem especial
da The Economist desmistificou a sensao, ainda hoje muito comum, de que a internet teria se desvencilhado
completamente dos territrios: um sofisticado sistema de segurana, com scanners e cmaras de vdeo, impede
a entrada de visitantes no autorizados; no interior, fileiras de computadores em gaiolas de metal fechadas; o
zumbido ensurdecedor do ar-condicionado; no h janelas, h poucas pessoas e as luzes so acionadas por sen-
sores de movimento. Grande parte dos maiores sites do mundo vive em edifcios como este. (THE ECONOMIST,
2001).
18. Como pontua, a respeito, Motta Filho, na computao em nuvem h inmeras mquinas (hardwares) que
gerenciam por meio de softwares as mais diversas informaes de vrios lugares do planeta, num trfego cons-
tante e ininterrupto de dados. (MOTTA FILHO, 2014, p. 175).
19. O Parecer foi elaborado por 35 experts em cincia da computao: Amici are leading researchers in fields
that include computer systems, networking, distributed systems, computer security, cryptography, and com-
puter architecturethe foundations of cloud computing. They include members of the National Academy of
Engineering and the National Academy of Sciences; winners of the Turing Award (the Nobel Prize of computer
science) [...]. While many have industry experience, all are now faculty members at the leading computer science
programs, including MIT, Stanford, Berkeley, Carnegie Mellon, Cornell, the University of Washington, Princeton,
Georgia Tech, and Harvard, among others.

55
(1) os e-mails acessveis na nuvem so armazenados em pelo menos um local fsico
identificvel; (2) a nuvem permite o acesso facilitado aos dados, no novas tcnicas
de armazenamento desses dados; (3) os e-mails dos clientes esto protegidos pela
confidencialidade do titular da conta.20

Decerto, talvez a mais relevante diferena entre o documento em papel, armazenado


em arquivos de pastas suspensas, e o documento eletrnico, armazenado em mdias di-
gitais, consiste na possibilidade de este documento eletrnico estar disponvel para ser
acessado, copiado ou movido, quase que instantaneamente, para qualquer lugar conec-
tado internet. De modo que o documento eletrnico que est armazenado em servidor
remoto est disponvel, tambm, na memria do terminal conectado rede, ainda que
apenas durante o tempo de acesso.

Em resumo, a informao eletrnica existe em pelo menos dois lugares: o local de seu
armazenamento fsico (servidor, data center) e o local de onde acessada remotamente.

3.2. Diferenciao entre normas de direito material e normas processuais atinentes


cooperao jurdica internacional

Outra premissa de anlise corresponde necessria distino entre regras materiais


que compem o standard brasileiro sobre privacidade, proteo e sigilo de dados, ou
mesmo que dispem sobre a jurisdio brasileira em matria penal, e as regras processuais
reitoras da cooperao jurdica internacional.

A aplicao da lei brasileira ao crime cometido no territrio nacional, com a conse-


quente afirmao da jurisdio penal da autoridade brasileira, regra de direito material
penal (art. 5. do Cdigo Penal), a qual no se confunde e tampouco colide com as normas
incidentes sobre a coleta de elementos de prova situados no exterior.

Nesse contexto de discusso, Patricia Bellia bem anota que as provas de um delito
podem estar armazenadas alm das fronteiras, mesmo quando o fato investigado no
tem, em si, nenhum elemento transnacional:

[...] A localizao fsica de provas eletrnicas depende, muitas vezes, da arquitetura


da rede: uma subsidiria americana de uma empresa francesa pode abrigar todos os
seus dados em um servidor fisicamente localizado na Frana; dois cidados japoneses
podem subscrever uma conta na America Online e terem seus correios eletrnicos
armazenados em servidores da AOL localizados em Virgnia.21

20. No original: Amici respectfully submit that the proper resolution of this appeal requires an understanding of
certain fundamental points regarding the infrastructure and practices underlying cloud-based email. Thus, amici
submit this brief to explain the significance of cloud computing and to clarify at least the following three points:
(1) emails accessible in the cloud are stored in at least one identifiable physical location; (2) the cloud enables
easier access to data, not new storage techniques; (3) customer emails are secured as the confidential property
of the account holder. (U.S. COURT OF APPEALS FOR THE SECOND CIRCUIT, [S.d.]).
21. BELLIA, 2001, p. 56 (traduo livre). No original: The physical location of electronic evidence therefore often
depends upon the fortuity of network architecture: an American subsidiary of a French corporation may house
all of its data on a server that is physically located in France; two Japanese citizens might subscribe to America
Online and have their electronic mail stored on AOLs Virginia servers.

56
Na verdade, a jurisdio do Estado requerente para investigar, processar e julgar crime
elemento pressuposto e no substitutivo da cooperao solicitada ao Estado onde
deva ser cumprida a ordem judicial ou realizada a diligncia.

O Desembargador Federal Abel Gomes, ao relatar acrdo da Primeira Turma Especia-


lizada do Tribunal Regional Federal da 2 Regio no Mandado de Segurana n 0010585-
65.2013.4.02.0000, questionou se

razovel que as autoridades da persecuo penal tenham que se valer dos ainda
demorados e complicados trmites de obteno de informaes e provas, por meio
de MLAT, se o fato delituoso foi praticado no Brasil, tendo como alvos das investi-
gaes e-mails de pessoas aqui residentes ou domiciliadas e que daqui trocaram
as mensagens. No mesmo sentido, argumentou a Ministra Laurita Vaz, ao relatar
questo de ordem levada Corte Especial: Ora, o que se pretende a entrega de
mensagens remetidas e recebidas por brasileiros em territrio brasileiro, envolvendo
supostos crimes submetidos induvidosamente jurisdio brasileira.

Respeitosamente, a premissa de anlise no leva consequncia pretendida. Voltamos


ao ponto: o lugar da remessa ou recepo de mensagens, assim como a residncia ou do-
miclio das pessoas que as veiculam pode, circunstancialmente, revelar-se determinante
para afirmao da jurisdio da autoridade brasileira para processar e julgar eventual
delito. Entretanto, tais circunstncias em nada autorizam o juiz ou tribunal brasileiro a
impor cumprimento de suas ordens ou diligncias no exterior, margem do procedimento
de cooperao jurdica internacional.22

4. O regime jurdico brasileiro (II): diretrizes normativas para a obteno


de prova armazenada em territrio estrangeiro
4.1. A proscrio constitucional de medidas unilaterais

Dentre os princpios constitucionais que regem a Repblica Federativa do Brasil no


plano de suas relaes internacionais situam-se: a prevalncia dos direitos humanos (art.
4, I), da autodeterminao dos povos (art. 4, III), da igualdade entre Estados (art. 4, V) e
da cooperao entre os povos para progresso da humanidade (art. 4, IX).23 Todos a indicar
que a Constituio do Brasil proscreve a adoo de solues unilaterais para resoluo de
problemas que afetem outras soberanias.

Isso significa dizer, em termos prticos, que o Estado brasileiro est, no mbito de
suas relaes internacionais, constitucionalmente proibido de procurar, assim como de

22. Enaltecendo a diferena entre regras de direito material e regras de cooperao jurdica internacional, Patri-
cia Bellia enfatiza: First, at least outside of the internet context, states are not limited to regulating conduct that
occurs within their borders. Rather, international law permits states to prescribe laws governing extraterritorial
conduct in certain circumstances, including when that conduct has harmful effects within its borders. Second,
customary international law generally prohibits states from conducting investigations in another states territory
without that states consent. Countries ordinarily cope with the gap between their power to prescribe laws and
their power to enforce such laws by relying upon a range of legal assistance mechanisms. (BELLIA, 2001, p. 44).
23. Adicionalmente, a Constituio tambm estabeleceu competncias especficas para processamento de car-
tas rogatrias, homologao de sentena estrangeira (art. 105, I, i) e de processos de extradio (art. 102, I, g).

57
aceitar (princpio da reciprocidade), solues unilaterais isto , margem da cooperao
internacional , para alcance de pessoas e coisas localizadas em jurisdio estrangeira,24
ainda que essas solues unilaterais se insinuem mais efetivas.

Alm de imprprias, so invlidas decises que trazem os argumentos de lentido e


complexidade estatura de fundamento (em todo o caso, fundamento utilitarista) para
afastar a cooperao jurdica internacional. Pode-se at imaginar mas nada mais do
que isso a frustrao da autoridade policial em no poder efetuar uma priso porque o
procurado atravessou a fronteira nacional. Porm, a demora ou complicao no uso dos
procedimentos de cooperao jurdica internacional h de se resolver por meios distintos
que no o recurso a solues unilaterais, marginalizantes do Estado estrangeiro, onde a
diligncia deve, juridicamente, ser cumprida. Por motivos semelhantes, no se admite re-
curso justia privada ao argumento da convencional lentido da justia estatal, tambm
inafastvel por disposio constitucional (art. 5, XXXV, da CRFB).

4.2. A opo poltico-normativa pela bilateralidade:


tratados de cooperao jurdica internacional e organizao institucional

da tradio do direito brasileiro que as diligncias processuais (v.g., citaes, notifi-


caes, buscas e apreenses, quebras de sigilos, investigaes e prises) determinadas por
um Estado sobre pessoas, coisas e dados situados no territrio de outro Estado devam ser
realizadas em respeito ao princpio da soberania, por meio de assistncia jurdica interna-
cional. Assim reconhece, historicamente, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.25

Os reflexos dessa orientao poltico-normativa consubstanciam-se na adeso brasileira


maioria das convenes multilaterais, mundiais e regionais, que regulam a assistncia
jurdica internacional. Alm destas, o Brasil firmou dezenas de tratados bilaterais que
regulamentam aspectos de assistncia jurdica recproca em matria penal, extradio e
transferncia de pessoas condenadas. Soma-se a esse elenco vasta quantidade de memo-
randos de entendimento com previso de procedimentos de cooperao firmados pelos
rgos administrativos brasileiros com seus congneres no exterior.

No plano institucional, em 2004 o Brasil promoveu a estruturao do Departamento


de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI), no Ministrio da
Justia, competindo-lhe participar da negociao de acordos de cooperao internacio-
nal e exercer a funo de autoridade central para tramitao de solicitaes cooperao
jurdica, ativas e passivas.26 Ainda no plano institucional, destaca-se tambm a criao

24. MADRUGA, 2011.


25. Em simples caso de citao enviada do exterior para o Brasil, sem ateno aos mecanismos de cooperao
jurdica internacional, nosso Supremo Tribunal Federal invocou a ordem pblica e a soberania nacional para
afirmar que as diligncias processuais devem ser executadas no Brasil segundo a forma estabelecida no Direito
brasileiro, donde a concluso de que no admissvel, no Brasil, que funcionrio estrangeiro pratique diligncia
em seu pas e que tal diligncia tenha eficcia em nossa jurisdio. SE 2671 AgR, Relator: Min. Antonio Neder,
Tribunal Pleno, julgado em 4/6/1980, Dirio da Justia, 1. jul. 1980, p. 4.943; RTJ, v. 95, n. 3, p. 1.017.
26. Em matria penal, alm do clssico mecanismo de extradio, viabilizam-se a produo de provas em outras ju-
risdies, a recuperao de ativos localizados no exterior e a transferncia de presos e de processos. Alm do DRCI,
uma pluralidade de rgos pertencentes administrao pblica brasileira recorre diariamente a procedimentos
de cooperao jurdica internacional para efetivao de diligncias cujo desenvolvimento depende de providn-

58
no Ministrio Pblico Federal da Secretaria de Cooperao Jurdica Internacional (SCI),
vinculada ao Gabinete do Procurador-Geral da Repblica, que, em 2015, completa seu
primeiro decnio. Conforme se extrai da apresentao da SCI na internet,

uma das funes da Secretaria de Cooperao Jurdica Internacional facilitar o


acesso de autoridades estrangeiras e organismos internacionais a informaes
sobre prazos e procedimentos jurdicos especficos em cada pas, e buscar solues,
inclusive por meio de contatos informais, por meio das redes de cooperao, para
as mais diversas questes jurdicas.27

Em observncia a esse regime normativo e institucional, o Juiz Federal Jos Paulo Baltazar
Jnior, em voto vencido no julgamento do Mandado de Segurana no 2009.04.00.011335-
1, julgado pela 7 Turma do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, em 11 de junho de
2013,28 corretamente chamou a ateno para os riscos das solues unilaterais moda

cias que esto fora de nosso alcance territorial: Advocacia-Geral da Unio, Banco Central do Brasil, Comisso de
Valores Mobilirios (CVM), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), Controladoria-Geral da Unio
(GCU), Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), Receita Federal, Departamento de Estrangeiros do
Ministrio da Justia, Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional, Ministrio das
Relaes Exteriores, Ministrio Pblico Estadual e Federal, Polcia Federal, Secretaria de Direitos Humanos da Pre-
sidncia da Repblica e Superintendncia de Seguros Privados. O mapeamento e a apreciao crtica dos rgos
nacionais que possuem relevante envolvimento com a matria fez parte do Projeto BRAX66 Fortalecimento da
Secretaria Nacional de Justia em cooperao jurdica internacional, extradio e combate lavagem de dinheiro,
que resultou na elaborao de anteprojeto que dispe sobre cooperao internacional em matria penal.
27. MINISTRIO PUBLICO FEDERAL, [S.d.].
28. A deciso est assim ementada: PROCESSUAL PENAL. MANDADO DE SEGURANA. GOOGLE BRASIL INTER-
NET LTDA. QUEBRA DE SIGILO DE E-MAIL (G-MAIL). ALEGAO DE QUE OS DADOS ENCONTRAM-SE ARMAZE-
NADOS NO EXTERIOR E DA NECESSIDADE DE UTILIZAO DO ACORDO DE COOPERAO EM MATRIA PENAL
ENTRE O BRASIL E OS EUA (MLAT). IMPROCEDNCIA. FORNECIMENTO DOS DADOS PELA EMPRESA SEDIADA EM
TERRITRIO NACIONAL. ARTIGOS 7. DO CDIGO PENAL, 88 DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL E 1126 DO CDIGO
CIVIL. PRECEDENTES. 1. A Google Brasil Internet Ltda. foi constituda nos termos da legislao brasileira (art. 1126
do CC), sendo indiscutvel que o domiclio da aludida pessoa jurdica para as demandas havidas em territrio
nacional efetivamente o Brasil (art. 88 do CPC). 2. Embora sejam pessoas jurdicas diversas, a Google Brasil In-
ternet Ltda. e a Google Inc., fazem parte do mesmo grupo econmico, sendo scias da empresa situada no Brasil
justamente a Google Inc., a Google Internacional e a LLC, ambas constitudas nos EUA. 3. O dever legal de prestar
informaes recai sobre a empresa sediada em territrio nacional, devendo esta tomar as medidas necessrias
para o cumprimento da ordem emanada da autoridade judiciria brasileira fornecimento de dados relativos
quebra de e-mail (Gmail) , sendo descabida a invocao de leis americanas para se esquivar de atendimento
requisio judicial, quando o fato investigado foi praticado por brasileiro em territrio nacional (art. 7. do
CP). 4. Se, por um lado, a empresa aufere lucros com a atividade desenvolvida no Brasil, deve, por outro, dar fiel
cumprimento ordem judicial, como ocorre com qualquer cidado ou entidade constituda segundo as normas
do pas. 5. No se pode olvidar o efetivo avano que o Acordo de Assistncia Judiciria em Matria Penal entre
o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da Amrica (MLAT) trouxe para
a investigao criminal, principalmente na represso a crimes de maior gravidade (trfico de entorpecentes e
de armas de fogo, lavagem de dinheiro, pedofilia etc.). Entretanto, no se justifica a imposio ao Judicirio de
utilizar referido acordo de cooperao quando a empresa possui sede em territrio nacional, bem como meios
para atender, de forma mais clere e menos burocrtica, a solicitao judicial. 6. No h qualquer inconstitu-
cionalidade na no utilizao, em determinadas hipteses principalmente nos casos de urgncia do MLAT,
uma vez que o artigo 17 do referido acordo possibilita o uso de outros instrumentos para produo de provas.
7. Revela-se extremamente temerrio vincular as autoridades judiciais brasileiras legislao do local em que os
dados, em tese, encontram-se armazenados, uma vez que a empresa pode, por qualquer motivo, simplesmente
fazer a opo de transferir o servidor para qualquer pas do mundo que no mantenha acordo de cooperao
com o Brasil, o que, certamente, dificultar ainda mais a investigao criminal. 8. A Google Brasil Internet Ltda.
efetivamente possui meios tcnicos e jurdicos de prestar as informaes requisitadas pela autoridade judi-
ciria brasileira, constituindo-se a recusa no fornecimento dos dados solicitados mero estratagema da empresa

59
estadunidense, bem como para a impropriedade de sua adoo no direito brasileiro:

Embora legais luz do direito norte-americano, tais prticas no so bem-vindas


nos pases visados, por criar atritos e resistncias a outras formas de cooperao
[...]. Com efeito, essas medidas extraterritoriais so consideradas agressivas sobe-
rania de outros pases, o que levou o Reino Unido, por exemplo, a insistir em uma
clusula vedando o recurso a medidas coercitivas extraterritoriais em um tratado
de cooperao com os EUA (GANE, C.; MACKAREL, M. The Admissibility of Evidence
Obtained from Abroad into Criminal Proceedings: The Interpretation of Mutual
Legal Assistance Treaties and Use of Evidence lrregularly Obtained, Eur. J. Crime
Crim. L. & Crim. Just., n. 4, p. 98, 104), enquanto outros tratados firmados pelos EUA
pelo menos apontam para o tratado de cooperao como um recurso prioritrio
ou preferencial (ZAGARIS, Bruce; RESNICK, Jessica., The Mexico-U.S. Mutual Legal
Assistance in Criminal Matters Treaty: Another Step Toward the Harmonization of
Intemational Law Enforcement, Ariz. J. Intl & Comp. L., n. 14, p 1, 34.). [...]

Por tais razes, embora no desconhea os precedentes em sentido contrrio (STJ, Inq.
784/DF, Laurita Vaz, Corte Especial, m., 17.4.13; TRF4, MS 0021816-40.2010.404.0000,
7. T., Tadaaqui Hirose, u., 1.4.11 ; TRF3, AC 0008498- 98.2010.4.03.6181/SP, 5. T.,
Nekatschalow, D.E. 6.12.10), tenho que no dado ao juiz brasileiro determinar
a interceptao telemtica da conta mantida por brasileiro, quando, fisicamente,
os dados esto localizados nos EUA. A vigorar a tese contrria, seria dado ao juiz
brasileiro determinar filial de um banco estrangeiro que apresentasse documen-
tos mantidos na sua matriz no exterior, ou, de modo mais radical, a determinar
a interceptao telefnica de terminais mantidos no exterior pela controladora
estrangeira de empresa brasileira [...].

Nessa linha de compreenso, Baltazar Jnior trouxe luz outro argumento em defesa do
uso da cooperao internacional: no pode juiz brasileiro exigir que subsidiria de empresa
estrangeira instalada no Brasil pratique atos que possam levar responsabilizao civil e
criminal da pessoa jurdica detentora dos dados e seus dirigentes em territrio de outro pas.29

ou mesmo das controladoras o que no pode ser admitido, principalmente em razo da volatilidade dos
dados que so transmitidos pela via eletrnica (os quais, por questo de segurana, devem estar replicados em
vrios locais do mundo) cujos registros podem ser facilmente deletados. 9. Precedente da Corte Especial do STJ e
deste Tribunal. Ordem denegada. Tribunal Regional Federal da 4. Regio. Stima Turma. Mandado de segurana
2009.04.00.011335-1. Relatora para acrdo: Juza Federal Salise Monteiro Sanchotene. j. em 11 jul. 2013.
29. Conforme o voto: Determinada a interceptao telemtica, mediante quebra de sigilo de email, com acesso
e gravao das mensagens originadas e recebidas, relativamente a determinado endereo eletrnico, respon-
deu a impetrante que as informaes esto armazenadas nos EUA e, portanto, sujeitas legislao daquele
pas, a qual no contempla a possibilidade de seu fornecimento a autoridade judicial estrangeira, sem a ordem
de juiz americano. Acrescentou que a implementao da ordem do juiz brasileiro poderia implicar em sanes
criminais e civis naquele pas e que o pedido somente poderia ser cumprido mediante cooperao jurdica in-
ternacional. Efetivamente, o fato de as controladoras e a informao buscada estarem localizadas em outro pas
confere aquele Pas a competncia legislativa e jurisdicional em relao produo da prova quanto aos dados
l existentes, o que leva existncia de um conflito internacional de jurisdio. Assim como no h dvida de
que aplica-se a lei brasileira e competente o juiz brasileiro para decidir sobre a produo de prova acerca de
fatos criminosos ocorridos no Brasil, tampouco h dvida de que se aplica a lei norte-americana e competente
o juiz norte-americano em relao a dados protegidos armazenados naquele Pas. Quer dizer, no Brasil, o des-
cumprimento da ordem acarreta uma possvel responsabilizao penal por desobedincia, ou mesmo sanes
pecunirias. Nos EUA, o cumprimento da ordem da autoridade impetrada acarretaria riscos de responsabilizao

60
O professor e procurador da Repblica Vladimir Aras, Secretrio de Cooperao Jurdica
Internacional da Procuradoria-Geral da Repblica, tambm defende a utilizao de mecanismos
de cooperao jurdica internacional para obteno de dados digitais localizados no exterior:

Dados de usurios de Internet e dados de acesso a aplicaes de Internet mantidos


no Brasil tambm podem interessar a Estados estrangeiros. E vice-versa, j que a
Internet uma ferramenta global. Por isto, dados de usurios no exterior podem
ser teis a investigaes brasileiras. Sendo assim, torna-se necessrio construir um
quadro normativo adequado para a cooperao entre diferentes jurisdies, espe-
cialmente mediante a implementao de tratados de cooperao internacional, que
podem ser usados para obteno transnacional de provas, inclusive digital evidence.30

O prestgio soluo bilateral, alm alinhar-se a postura de respeito alheio e prprio


soberania das naes, ajusta-se concepo vigorante no e desejada pelo comrcio
internacional. A esse propsito, a Cmara de Comrcio Internacional (ICC) diagnosticou
os desafios de mobilidade impostos pela internet efetivao de medidas jurisdicionais
(interceptaes). Em setembro de 2012, a entidade elaborou o relatrio Using Mutual Legal
Assistance Treaties (MLATs) to Improve Cross-Border Lawful Intercept Procedures. O documento
reconhece que a resposta para a controvrsia encontra-se nos mecanismos de cooperao
internacional:

A necessidade de cooperao internacional est aumentando pois, cada vez mais,


os provedores esto localizados remotamente e muitas vezes em diferentes pases
dos indivduos e empresas que utilizam seus servios. [...] tornou-se comum para

penal e civil dos responsveis, nos EUA, fato que no pode ser ignorado. Caracterizado est, ento, o conflito
internacional de jurisdio, pois so aplicveis ordens jurdicas soberanas e distintas sobre os mesmos fatos [...].
Ainda que se admitisse no haver, no caso concreto, propriamente uma pretenso de aplicao extraterritorial
da lei brasileira, no se pode exigir da impetrante que pratique atos que possam levar responsabilizao civil e
criminal da pessoa jurdica e seus dirigentes em territrio de outro pas, com o qual as controladoras da empresa
nacional tem inegveis vnculos. Embora discutindo o tema do ponto de vista da entrega de documentos cober-
tos por sigilo bancrio situados no exterior, cuja entrega foi determinada a agncia ou sucursal local, o trecho
seguinte oferece interessante subsdio ao caso em anlise, com destaques por minha conta: Mais importante
que o estado aplicador da lei no pode determinar agncia do banco estrangeiro que produza documen-
tos se a produo acarretar uma ilegalidade ou uma infrao penal sob a lex situs. Isso decorre do princpio j
mencionado, nomeadamente que, como regra de direito internacional, a nenhum estado , em princpio, dado
o direito de exigir uma ilegalidade ou a perpetrao de um crime no territrio de outro estado. Esse princpio
tambm incorpora o princpio de no-interveno. (STESSENS, Guy. Money Laundering. A New International Law
Enforcement Model. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 324). No caso dos autos, ento, a utilizao
do tratado parece ser a via adequada para a soluo do impasse instaurado, no qual a prova apresenta elemen-
tos de contato com jurisdies distintas ou h um acentuado grau de coero na obteno da prova, caso em
que no dado a um pas impor-se em territrio estrangeiro. Quer dizer, o tratado deve ser invocado quando a
prova no pode ser obtida ou fornecida com base na legislao nacional de cada pas, o que o caso dos autos.
30. Aras aventa, at, a possibilidade de notificao do provedor de contedo para fins de preservao dos dados
at que a cooperao internacional se concretize. (ARAS, 2014). Disponvel em: <https://blogdovladimir.wordpress.
com/2014/05/05/breves-comentarios-ao-marco-civil-da-internet> A propsito, conforme Patricia Bellia, the dif-
ficulties that law enforcement officials have in coping with electronic evidence have prompted states to move
beyond traditional legal assistance arrangements in computer crime cases. In negotiations in two multilateral or-
ganizations, countries have considered adopting domestic measures that would require internet service providers
and other entities to rapidly preserve data based on requests from foreign states. First, in October 1999, the Group
of Eight industrialized nations (G-8) adopted certain principles relating to cross-border access to stored computer
data. Under these principles, each state shall ensure its ability to secure rapid preservation of data stored in a com-
puter system within its territory when another state requests such preservation. (BELLIA, 2001, p. 44).

61
as LEAs (Law Enforcement Agencies) fazerem uso de mecanismos de cooperao
internacional para atenderem s necessidades urgentes de acesso a comunicaes
e contedo localizados fora de suas jurisdies.31

Essa tambm a postura compartilhada pelo professor Ulrich Sieber, Diretor do De-
partamento de Direito Penal Internacional do Max Planck Institute (Freiburg, Alemanha).
Ao reconhecer os limites geogrficos da ao estatal no contexto de investigao sobre
crimes informticos, Sieber aponta inexistir meio substitutivo cooperao internacional
entre os rgos estatais de controle, os quais e cada qual devem atuar estritamente nos
limites de sua jurisdio.32

4.3. O Marco Civil da Internet (Lei n 12.965/2014)


a) Regulao da internet no Brasil: possibilidade de armazenamento de dados no exterior

A Lei n 12.965, de 23 de abril de 2014, (Marco Civil da Internet), estabeleceu princpios,


garantias, direitos e deveres para uso da internet no Brasil. Entretanto, convm sublinhar: a
lei no exigiu que as operaes de coleta, armazenamento, guarda e tratamento de regis-
tros, de dados pessoais ou de comunicaes por provedores de conexo e de aplicaes
de internet sejam realizadas no Brasil. Veja-se, a respeito, o que dispe o art. 11:

Art. 11. Em qualquer operao de coleta, armazenamento, guarda e tratamento de


registros, de dados pessoais ou de comunicaes por provedores de conexo e de
aplicaes de Internet em que pelo menos um desses atos ocorra em territrio
nacional, devero ser obrigatoriamente respeitados a legislao brasileira e os

31. A manifestao da Cmara de Comrcio Internacional (ICC), no relatrio Using Mutual Legal Assistance Treaties
(MLATs) to Improve Cross-Border Lawful Intercept Procedures, relata as diferentes formas de reao adotadas pelos pa-
ses diante do fenmeno de ubiquidade dos dados eletrnicos. Segundo o relatrio, alguns tm respondido de
forma a barrar quaisquer fatores transfronteirios (mandando provedores estabelecerem seus servidores em
territrio local, por exemplo), o que no considera uma postura adequada. Aponta que a melhor sada seria
o aprimoramento da cooperao entre os governos por meio dos MLATs: Some countries have responded to
these trends through legal/regulatory changes that seek to confine the circumstances in which cross-border LI
[lawful intercept] is required. In particular, some countries have recently mandated that CSPs [communications
service providers] (whether traditional telecommunications companies, content providers or equipment provi-
ders) establish local servers to assist with potential LEA needs. In most circumstances, this is not an appropriate
or necessary solution. It puts undue expense on providers (which is ultimately borne by end users), can deter
carriers from operating in countries imposing such requirements (which causes selfinflicted harm to economic
development), and fails to eliminate the need for access to data held in a third country (which is an increasing
reality of changing communications networks). A much better solution in terms of effectiveness, promotion
of innovation, and cost is to improve cooperation between governments. MLATs and similar processes are and
should remain a primary vehicle for such cooperation. (INTERNATIONAL CHAMBER OF COMMERCE, 2012, p. 6).
32. SIEBER, 1998, p. 132. No original: Computerrelated crimes have a strong international dimension and so has
its investigation: The ubiquity of information in modern communication systems makes it irrelevant as to where
perpetrators and victims of crimes are situated in terms of geography. There is no need for the perpetrator or the
victim of a crime to move or to meet in person. Illegal actions such as computer manipulations in one country can
have direct, immediate effects in the computer systems of another country, thus leading to damages e.g. to life or
property or to the dissemination of unlawful material in international computer networks. The internet shows that
frontiers between countries do not factually interfere with the internet traffic and do not prevent internet users to
exchange information and eventually to enter into electronic agreements. On the contrary, law enforcement au-
thorities generally have to respect borders of their states. As representatives of the national state they only can act
legally within their own jurisdiction, unless international treaties provide a clear legal basis. Thus, the international
character of computer networks calls for international co-operation of police and law-enforcement authorities.

62
direitos privacidade, proteo dos dados pessoais e ao sigilo das comunicaes
privadas e dos registros.

1 O disposto no caput aplica-se aos dados coletados em territrio nacional e ao conte-


do das comunicaes, desde que pelo menos um dos terminais esteja localizado no Brasil.

2 O disposto no caput aplica-se mesmo que as atividades sejam realizadas por pes-
soa jurdica sediada no exterior, desde que oferte servio ao pblico brasileiro ou pelo
menos uma integrante do mesmo grupo econmico possua estabelecimento no Brasil.
[...]

Ao estabelecer, como elemento de conexo com a legislao brasileira a realizao


de pelo menos um desses atos em territrio nacional, a lei est admitindo a hiptese
em que algum, alguns ou todos esses atos ocorram fora do territrio nacional. Do art. 11,
caput, percebem-se, pois, as seguintes situaes:

I. se todos esses atos (coleta, armazenamento, guarda e tratamento de registros, de


dados pessoais ou de comunicaes por provedores de conexo e de aplicaes de
internet) ocorrerem fora do territrio nacional, estaria ausente qualquer conexo
com a legislao brasileira;

II. se pelo menos um desses atos ocorrer em territrio nacional, atrai-se a incidncia
da legislao brasileira, especialmente das disposies respeitantes aos direitos
privacidade, proteo dos dados pessoais e ao sigilo das comunicaes privadas e
dos registros; no mesmo sentido, os 1 e 2 desse art. 11 estabelecem elementos
de conexo de determinados atos com a legislao brasileira;

III. a localizao de pelo menos um dos terminais de comunicao no Brasil atrai


aplicao da legislao brasileira para coleta de dados em territrio nacional e ao
contedo das comunicaes (1);

IV. a oferta de servios ao pblico brasileiro ou a existncia de estabelecimento


no Brasil por pelo menos uma [pessoa jurdica] integrante do mesmo grupo eco-
nmico atrai a incidncia da legislao brasileira para as atividades desenvolvidas
por pessoa jurdica sediada no exterior (2).

Em resumo, o quadro normativo autoriza que servios de coleta, armazenamento,


guarda e tratamento de registros, de dados pessoais ou de comunicaes sejam prestados
tanto no Brasil quanto no exterior, por provedores de conexo e de aplicaes de internet
brasileiros ou estrangeiros.

Comporta enfatizar, ainda, que a incidncia da lei brasileira motivada por quaisquer
dos critrios de atrao revelados pelo art. 11 no leva concluso de que a autoridade
judiciria brasileira estaria autorizada a emitir ordens com eficcia no exterior, sem con-
curso da assistncia jurdica internacional e observncia dos princpios que governam a
convivncia internacional na tica da Constituio brasileira.

63
b) Inexistncia da obrigao de provedores estrangeiros instalarem data centers no Brasil

Nesse espectro de anlise, merece registro que durante a tramitao do ento Projeto
de Lei n 2.126 cogitou-se da incluso de dispositivo que obrigaria empresas provedoras
de contedo de internet a instalar data centers no Brasil, para fins de armazenamento de
dados eletrnicos de brasileiros. A razo de ser do dispositivo, indica a manifestao do
relator do projeto, Deputado Alessandro Molon, seria justamente elidir os mecanismos
de cooperao internacional:

Criamos um novo artigo 12 (inexistente na verso anterior) que estabelece que


o Poder Executivo, por meio de Decreto, poder obrigar os grandes provedores
comerciais a instalarem ou utilizarem bancos de dados em territrio brasileiro [...].
Essas modificaes foram promovidas tendo em vista que hoje h questionamen-
tos em relao a qual jurisdio aplicvel quando os dados de brasileiros esto
localizados no exterior. No incomum se ouvir que no se aplica a lei brasileira
nossa proteo quando nossos dados esto localizados no exterior. Para dirimir
dvidas, acolhendo sugesto do Governo, optamos por incluir este dispositivo no
Marco Civil da Internet.33

O dispositivo, alvo de inmeras crticas,34 foi retirado da redao do projeto de lei


durante sua tramitao na Cmara dos Deputados.35

c) Integrao normativa com as disposies de cooperao jurdica internacional

Nada se encontra no chamado Marco Civil da Internet que excepcione os princpios e


normas de cooperao jurdica internacional. Ao contrrio, o art. 2, I, da Lei n 12.965/2014
traz como fundamento expresso da disciplina do uso da internet no Brasil o reconheci-
mento da escala mundial da rede; ademais, aps elencar no artigo 3. os princpios que
disciplinam esse uso, ressalva em seu pargrafo nico, textualmente: os princpios expres-
sos nesta Lei no excluem outros previstos no ordenamento jurdico ptrio relacionados
matria ou nos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.

Ressalte-se, ainda, que as normas de cooperao jurdica internacional tambm

33. CMARA DOS DEPUTADOS,2014, p. 39. O Parecer foi apresentado Cmara dos Deputados em 12/2/2014,
pelo Deputado Alessandro Molon.
34. Um dos idealizadores do Marco Civil da internet, o Diretor do Instituto de Tecnologia e Sociedade do Rio de
Janeiro, Ronaldo Lemos, sustenta que a instalao forada de data centers logicamente afugentaria as empresas
de internet, bem como tornaria os brasileiros cidados de segunda classe nos servios americanos e europeus:
Os sites tero receio de oferecer servios a usurios brasileiros com medo de, no futuro, ter que montar um data
center local. Alm disso, destacou que a medida a ser tomada para conferir efetividade obteno de dados
eletrnicos no exterior a melhoria dos mecanismos de cooperao jurdica internacional. (VEJA, 2013)
35. Aps diversas reunies com lideranas da base aliada, o governo cedeu em um ponto considerado polmico:
a obrigao de que empresas provedoras de conexo e aplicaes de Internet manterem em territrio nacional
estrutura de armazenamento de dados, os chamados data centers. O artigo 12 do texto do relator, deputado Ales-
sandro Molon (PT-RJ), determinava que o governo poderia, por meio de decreto, obrigar os provedores de conexo
que exeram suas atividades de forma organizada, profissional e com finalidades econmicas a instalarem ou
utilizarem estruturas para armazenamento, gerenciamento e disseminao de dados em territrio nacional, consi-
derando o porte dos provedores, seu faturamento no Brasil e a amplitude da oferta do servio ao pblico brasileiro.
Aps reunio, no incio da noite desta tera-feira, com lderes do PSD, PCdoB, PSD, PR e PROS o governo admitiu
retirar o artigo que gerou descontentamento com alguns partidos da base aliada.. (AGNCIA BRASIL, 2014).

64
compem a legislao brasileira a que se refere o art. 11 da Lei n 12.965/2014. Nessa
perspectiva, convm sublinhar que o Acordo de Assistncia Judiciria em Matria Penal
entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da
Amrica, celebrado em Braslia, em 14 de outubro de 1997, aprovado pelo Congresso
Nacional e promulgado pelo Presidente da Repblica (Decreto n 3.810, de 2 de maio de
2001), tem fora de lei.

4.4. Competncia em razo do lugar do provedor e do lugar de armazenamento

O documento eletrnico disponvel na internet, conforme ressaltado, existe em, pelo


menos, dois lugares: o de seu armazenamento fsico e o de controle legal de seu acesso.
Essa relativa ubiquidade do dado eletrnico tem evidentes repercusses legais, inclusive
sobre a definio da autoridade competente para determinar acesso a essas informaes,
quando potencialmente afetadas jurisdies diversas.

No temos como afastar a concluso de que o provedor de aplicaes de internet


que possui acesso ao documento eletrnico (capacidade de abri-lo ou descarreg-lo no
terminal) est sujeito a ordem judicial que determine compartilhamento dessa informao
eletrnica. A autoridade judiciria competente para determinar essa ordem a do Estado
em que esteja sediado o provedor. Assim, se o provedor que efetivamente tem controle
sobre o dado eletrnico (poder de acesso, domnio das senhas) estiver sediado no Brasil,
no haveria necessidade de submeter a ordem judicial ao procedimento de cooperao
ou assistncia de autoridades estrangeiras, situadas no territrio em que se encontre a
mdia que fisicamente armazena os dados perseguidos. O teste de jurisdio (ou de com-
petncia internacional) para a ordem judicial que determina a produo de documentos
eletrnicos seria, portanto, o lugar do provedor de conexo ou de aplicaes de internet.

Por outro lado, se o escopo da ordem judicial no fosse compartilhamento do dado


eletrnico, mas a apreenso fsica da mdia que armazena os dados no exterior (CD,
pen drive, HD, servidor etc.), a cooperao jurdica internacional se imporia. Da mesma
maneira, impe-se o recurso cooperao jurdica internacional se a ordem judicial tem
como destinatrio provedor que controla os dados, mas que no est sediado no territrio
nacional e no sujeito lei brasileira.

Assim, se os dados pretendidos pela autoridade judiciria brasileira esto sob controle
(de acesso) de empresa sediada em jurisdio estrangeira, apenas aquela autoridade judi-
ciria, nos termos da lei local, poderia compelir o provedor a compartilhamento judicial.
Para obter esses dados em poder da pessoa jurdica estrangeira, a autoridade judiciria
brasileira deveria recorrer cooperao jurdica internacional.

4.5. Distino entre provedor e representante comercial

Haver situaes em que o provedor de conexo ou de aplicao de internet estrangeiro


estar representado no Brasil por outra empresa, inclusive pertencente ao seu grupo econ-
mico. Nesse arranjo, o provedor, empresa sediada no exterior, controla os registros de dados
pessoais e de comunicaes dos usurios das aplicaes de internet no Brasil, enquanto
a empresa brasileira apenas comercializa os produtos e servios da empresa estrangeira.

65
No h, ressalte-se, ilegalidade nesse desenho empresarial. Provedores de conexo
e de aplicaes de internet estrangeiros podem, mesmo a distncia, prestar servios a
usurios brasileiros. Podem, opcionalmente, constituir pessoa jurdica no Brasil, integrante
de seu grupo econmico, com finalidade meramente comercial e no operacional. A Lei
n 12.965/2014 expressamente consagra com fundamento do uso da internet no Brasil
livre iniciativa (art. 2, V) e o reconhecimento da escala mundial da rede (art. 2, I). En-
tretanto, ainda que essa pessoa ou coisa estivesse ilegalmente no exterior, em desafio
lei brasileira, no poderia a autoridade judiciria brasileira desconsiderar os meios de
cooperao jurdica internacional para alcan-la.

Efetivamente, no se deve confundir lei aplicvel e foro competente. Ainda que a lei
brasileira seja aplicvel, o juiz brasileiro, a despeito de ser competente para impulsionar o
processo e julgar a causa, no o ser para determinar buscas e apreenses ou cumprimento
de suas ordens no exterior margem da cooperao jurdica internacional.

Nesses termos, a autoridade judiciria brasileira (leia-se, o Estado brasileiro) no pode


determinar a provedor estrangeiro, ou a qualquer pessoa sediada no territrio de outro
Estado soberano, sem recorrer cooperao jurdica internacional, que compartilhe dados
que armazena ou sobre os quais tem controle. Pelos mesmos fundamentos e princpios
de soberania, independncia nacional, autodeterminao dos povos, no interveno
e cooperao internacional, expressos na Constituio Federal, o direito brasileiro no
permite que os Estados Unidos determinem, sem intermediao do Estado brasileiro, o
cumprimento no Brasil de suas ordens e diligncias.

Admitir que o Brasil unilateralmente obrigue provedor estrangeiro a enviar ao pas os


dados sobre os quais tem controle fsico ou virtual seria, por reciprocidade, admitir que
Estado estrangeiro, sem pedido de cooperao, determinasse a provedor brasileiro que
enviasse ao exterior dados que controle ou armazene.

Autoridade judiciria brasileira tampouco pode usar de meios indiretos, igualmente


margem da cooperao jurdica internacional, para forar o cumprimento no exterior de
suas ordens judiciais ou diligncias. Assim, no dado ao juiz brasileiro poder de coagir
representante ou pessoa jurdica do mesmo grupo econmico do provedor estrangeiro
para, indiretamente, for-lo a compartilhamento dos dados eletrnicos que armazene
ou hospede no exterior. Destaque-se que o representante comercial brasileiro, ainda que
integrante do mesmo grupo econmico, no necessariamente tem e a legislao brasileira
no exige que o tenha controle ou poder de acesso aos dados armazenados no exterior.

5. CONCLUSES
Apresentamos, a modo de sntese, as seguintes concluses:

1. O documento eletrnico disponvel na internet existe em, pelo menos, dois


lugares, o de seu armazenamento fsico e o de seu acesso remoto. O provedor de
aplicaes de internet ou de conexo est sujeito ordem judicial que determine o
compartilhamento dessa informao eletrnica. A autoridade judiciria competente
para determinar essa ordem a do Estado em que esteja sediado o provedor.

66
2. O regime jurdico brasileiro proscreve, em gnero, ao unilateral tendente
a obteno de prova armazenada em territrio estrangeiro. Especificamente, juiz
brasileiro no tem o poder de, margem de cooperao jurdica internacional, coagir
provedor de internet estrangeiro, ou pessoa jurdica do mesmo grupo econmico
sediada no Brasil, a compartilhar dados eletrnicos hospedados no exterior.

3. Ao disciplinar o uso da internet no Brasil, a Lei n 12.965/2014 no autorizou


autoridade judiciria brasileira a determinar diligncias e cumprimento de ordens
judiciais no exterior; antes, ao contrrio: a lei reconhece, como fundamento da disci-
plina do uso da internet no Brasil, a escala mundial da rede (art. 2, I), estabelecendo,
em prestgio s regras de direito internacional, que os princpios expressos nesta lei
no excluem outros previstos no ordenamento jurdico ptrio relacionados matria
ou nos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte
(art. 3, pargrafo nico).

4. Sob a tica da reciprocidade, caso se conferisse autoridade judiciria brasileira


poder para determinar diligncias a serem executadas em jurisdies estrangeiras,
teramos de admitir como igualmente vlidas, no Brasil, ordens judiciais estrangeiras
que, por jurisdio prpria e unilateral, dispusessem sobre pessoas ou bens no terri-
trio nacional, em clara afetao soberania nacional; logo, Constituio do Brasil.

67
REFERNCIAS
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U.S. Court of Appeals for the Second Circuit. Microsoft v. USA Brief of Amicus Curiae Jan Philipp Albrecht,
Member of The European Parliament, as Amici Curiae Supporting Appellant. Disponvel em <http://zip.
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______. Microsoft v. USA Brief of Amicus Curiae Computer And Data Science Experts as Amici Curiae
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computer_science_experts_microsoft_ireland_amicus_brief.pdf>.

______. Microsoft v. USA Brief of Amicus Curiae Computer And Data Science Experts as Amici Curiae Su-
pporting Appellant. Disponvel em: <http://zip.net/bmq7x5>; <https://www.eff.org/files/2014/12/15/
computer_science_experts_microsoft_ireland_amicus_brief.pdf>.

VEJA. Tiro do governo vai sair pela culatra, prev idealizador do Marco Civil. 28 set. 2013. Disponvel em: <http://
veja.abril.com.br/noticia/vida-digital/tiro-do-governo-vai-sair-pela-culatra-diz-idealizador-do-marco-civil/>.

69
70
Parte I Temas Gerais de Cooperao Jurdica Internacional
Elaborao de pedido de cooperao jurdica
internacional em matria penal
Isalino Antonio Giacomet Junior*

Palavras-chave: Cooperao jurdica internacional. Elaborao de pedidos.


Formulrio de auxlio jurdico internacional. Requisitos

Diante da realidade atual, consubstanciada na quase total inexistncia de limites


fronteirios para a prtica criminosa, bem como considerando a crescente ampliao da
delinquncia transnacional, as autoridades estatais responsveis pela conduo de inves-
tigaes criminais, pela persecuo e pelo julgamento de processos penais comearam a
perceber o consequente aumento da necessidade de obteno de diligncias e elementos
probatrios no exterior, a fim de colaborar com a elucidao da autoria e materialidade
de determinada conduta criminosa e com apurao da verdade real dos fatos.

Surge, consequentemente, para as autoridades competentes do Poder Judicirio,


dos Ministrios Pblicos e das Polcias Judicirias que atuam diretamente com processos
penais e investigaes criminais, assim como para advogados que lidam com a matria, o
relevante desafio de desbravar princpios, regras e peculiaridades do direito penal e pro-
cessual internacional, de forma a fazer valer efetivamente a aplicao da lei e a realizao
da justia criminal, mesmo quando determinado inqurito, investigao ou processo penal
necessite de medidas instrutrias, probatrias, cautelares ou mesmo decisrias a serem
obtidas fora do territrio nacional.

Diante dessa notria e atual realidade consistente na ampliao da internacionalizao


do crime, as autoridades responsveis pela apurao e julgamento de casos penais ao
se depararem, na prtica, com algum processo no qual seja imprescindvel utilizar ferra-
mentas adequadas obteno de diligncias e provas no exterior frequentemente se
perguntam como fazer solicitao de auxlio jurdico a pas estrangeiro. A quem solicitar?
O que demonstrar? Que tipo de medidas se pode solicitar? Como proceder para a prova
obtida ser considerada vlida juridicamente?

No Brasil, atualmente, apesar do razovel esforo que a utilizao de alguma medida


de cooperao jurdica internacional ainda demanda por parte das autoridades e interessa-
dos que necessitarem solicitar diligncias processuais no exterior pois no prescinde da
busca de conhecimentos especficos e no rotineiros , especialmente com o surgimento
de mecanismos inovadores de auxlio jurdico internacional em matria penal e com o

* Delegado de Polcia Federal e Coordenador-Geral de Recuperao de ativos e de Cooperao Jurdica Interna-


cional em Matria Penal do DRCI/SNJ/MJ.

71
estabelecimento de uma autoridade central nacional1 responsvel pela coordenao e
pelo trmite dos pedidos de cooperao jurdica internacional, denota-se que a expertise
desse rgo vem funcionando crescentemente como verdadeiro disseminador e facilita-
dor de conhecimento, em virtude da atuao prtica reiterada e aprofundada com tema
extremamente detalhado e especializado, qual seja, a cooperao jurdica internacional.

Atuando na condio de autoridade central brasileira para demandas de cooperao


jurdica internacional, o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica
Internacional (DRCI), rgo integrante da Secretaria Nacional de Justia do Ministrio da
Justia, entre as diversas atribuies que lhe so designadas, vem prestando constante
suporte e orientaes s autoridades brasileiras competentes que necessitem de auxlio
jurdico internacional para instruo de seus inquritos policiais e processos penais.

Entre diversas iniciativas, o DRCI, por meio de sua Coordenao-Geral de Recupe-


rao de Ativos, aps estudos e pesquisas, elaborou um formulrio de auxlio jurdico
internacional em matria penal, atualizado e adaptado ano a ano, com o objetivo de
disponibilizar modelo que sirva de referncia para elaborao de pedidos de cooperao
jurdica internacional em assuntos criminais.

Tal formulrio foi confeccionado com base nas exigncias comuns previstas em
acordos e convenes sobre auxlio jurdico em matria penal firmados e ratificados pelo
Brasil, condensando, em nico documento descritivo, todos os requisitos legais, formais
e materiais que devem ser cuidadosamente esclarecidos pelas autoridades requerentes
brasileiras, na elaborao de solicitao de cooperao jurdica internacional, seja ela
encaminhada na modalidade de carta rogatria ou de auxlio direto.2

De fato, ao se analisar detidamente os tratados internacionais sobre assistncia jurdica


em matria penal ratificados pelo Brasil, observa-se que, em regra, esses instrumentos
legais trazem dispositivos que prescrevem as informaes obrigatrias que devem ser
inseridas em pedido de cooperao jurdica internacional, de forma a tornar a medida

1. No Brasil, o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) da Secretaria


Nacional de Justia (SNJ), do Ministrio da Justia, exerce a funo de autoridade central para anlise e tramita-
o dos pedidos de cooperao jurdica internacional, conforme preceitua o art. 11, IV, do Decreto n 6.061, de
15 de maro de 2007. Em matria penal, tal funo exercida pelo DRCI para a quase totalidade dos pedidos,
excetuando-se duas situaes: para casos que tramitam com base no Acordo de Assistncia Judiciria em Ma-
tria Penal entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo da Repblica Federativa Portuguesa
(Decreto n 1.320, de 30 de novembro de 1994) e para aqueles que tramitam com base no Acordo de Assistncia
Mtua em Matria Penal entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o Governo do Canad (Decreto
n 6.747, de 22 de janeiro de 2009). Nessas duas hipteses a autoridade central prevista nos acordos a Procu-
radoria-Geral da Repblica. Entretanto, para os pedidos de cooperao jurdica internacional que envolvam o
Canad, diversos deles so tramitados tambm por intermdio do DRCI, com base na Conveno Interamericana
sobre Assistncia Mtua em Matria Penal (Decreto n 6.340, de 3 de janeiro de 2008), firmada no mbito da
Organizao dos Estados Americanos (OEA), da qual ambos os pases fazem parte..
2. Apesar das diferenas doutrinrias e prticas mencionadas entre cartas rogatrias e o instrumento do auxlio
direto, especialmente tendo em vista a diferena relacionada ao fato de que nas primeiras ocorre cumprimento
de determinao judicial estrangeira e que no auxlio direto o prprio Estado requerido recebe e internaliza o
pedido, cumprindo-o como se fosse procedimento nacional. O fato que nos pedidos ativos de cooperao ju-
rdica internacional essas diferenas, nos pedidos ativos, no possuem relevncia prtica sobre a tramitao e o
atendimento dos pedidos no exterior, pois, independentemente da nomenclatura adotada, o pedido de coope-
rao jurdica internacional dever tramitar por intermdio da autoridade central e, no exterior, ser diligenciado
e cumprido pelo Estado requerido de acordo com sua prpria legislao.

72
solicitada apta a ser diligenciada e cumprida pelo pas requerido. Podemos classificar
essas informaes fundamentais como os requisitos formais e materiais de um pedido
de cooperao jurdica internacional.

Em relao aos requisitos formais de um pedido de auxlio jurdico internacional em


matria penal, o teor dos tratados internacionais e a experincia sobre o assunto permitem
mencionar que, inicialmente, toda e qualquer solicitao deve ser realizada em duas vias:
a verso original na lngua portuguesa, devidamente assinada pela autoridade requerente,
e a segunda via, traduzida para o idioma aceito pelo Estado requerido. Em que pese a
algumas poucas excees, os Estados estrangeiros no costumam exigir que a traduo
seja juramentada, mas a autoridade requerente deve zelar para que seja fidedigna e de
boa qualidade, sob pena de o pedido nem ser analisado.

Ademais, a assinatura da verso original do pedido, conforme experincia prtica e


reiterados casos concretos, a assinatura eletrnica prevista em lei e comumente utilizada
por diversos rgos do Poder Judicirio e outras instituies pblicas no Brasil tem sido
considerada como vlida pelos Estados estrangeiros. Tal aceitao somente foi possvel aps
reiteradas explicaes prestadas pelo DRCI a autoridades estrangeiras acerca do instituto.3

Com relao aos requisitos materiais, que dizem respeito diretamente ao contedo a ser
esclarecido em pedido de cooperao jurdica internacional em matria penal, inicialmente,
podemos indicar como primeiro item obrigatrio a fim de que todo pedido dessa natureza
possa ser atendido o correto destinatrio da solicitao, informao consistente na
correta autoridade central estrangeira para a qual endereado o pedido. Por exemplo, nos
Estados Unidos da Amrica, a autoridade central o Departamento de Justia. Tal informa-
o relevante, pois h casos em que, em um mesmo pas, a autoridade central pode ser
diferente, a depender do tratado internacional que serve de base jurdica para a solicitao.

Convm ainda salientar que caso a autoridade demandante tenha dvidas sobre qual
a autoridade central correta do pas requerido, h como obter tal informao neste manual
de cooperao jurdica internacional e recuperao de ativos ou tambm solicitar orienta-
es ao DRCI sobre esse dado, por intermdio do e-mail institucional cooperacaopenal@
mj.gov.br, fontes de consulta que, alis, podem ser utilizadas pelos interessados para retirada
de dvidas ou obteno de esclarecimentos sobre qualquer outro assunto envolvendo
pedidos de cooperao jurdica internacional em matria penal e recuperao de ativos.

Um segundo item essencial que deve ser aposto no texto da solicitao de auxlio
jurdico internacional consiste na denominada autoridade remetente, que nada mais

3. No Brasil, a assinatura eletrnica est prevista na Lei n 11.419, de 19 de dezembro de 2006, que dispe sobre
a informatizao do processo judicial, entre outras providncias. A previso legal e a possibilidade de aceitao
de assinatura eletrnica em processos judiciais tendncia e visa a dinamizar trmite e prazos processuais. Por
exemplo, casos de cooperao jurdica internacional endereados ao Uruguai firmados por meio de assinatura
eletrnica por juzes brasileiros no eram aceitos pelas autoridades uruguaias. Somente aps diversos contatos
entre Autoridades Centrais, foi possvel elucidar e ajustar os ordenamentos jurdicos de ambos pases em relao
ao assunto, e atualmente o Uruguai no recusa cumprimento de pedidos firmados por assinatura eletrnica,
desde que seja anexada a integralidade do texto da lei brasileira que regulamenta a utilizao desse tipo de assi-
natura com a verso em espanhol. Ciente de tal necessidade especfica com o Uruguai, sempre que pedido dessa
natureza deve ser direcionado quele pas, o DRCI, atuando como autoridade central e conhecendo a exigncia
do pas vizinho, anexa a lei em todos os pedidos, possibilitando cumprimento naquele pas.

73
do que a autoridade central brasileira competente para analisar e tramitar o pedido de
cooperao. Em matria penal, ressalta-se que o Departamento de Recuperao de Ativos
e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) da Secretaria Nacional de Justia do Ministrio
da Justia o rgo da administrao pblica federal designado pela legislao nacional
e internacional firmada pelo Brasil, para atuar como autoridade central brasileira na quase
totalidade das solicitaes ativas e passivas de cooperao jurdica internacional. Ademais,
tal informao importante para que as autoridades estrangeiras tambm tenham co-
nhecimento sobre a origem e a tramitao correta dos pedidos oriundos do Brasil.

O terceiro requisito material que no deve deixar de constar em pedido de cooperao


jurdica internacional consiste na discriminao exata da autoridade requerente, sendo
importante a indicao do rgo e da autoridade competente responsvel pelo inqurito
policial ou outro procedimento de investigao criminal regularmente previsto em lei,
ou ainda pela ao penal em curso, informando o cargo, o nome completo e os dados de
contato, tais como e-mails ou telefone.

Trata-se de informaes sobre a prpria autoridade que assina o pedido sejam Juzes,
membros do Ministrio Pblico ou delegados de polcia , as quais so importantes, pois,
a depender da caracterstica do caso, eventualmente a autoridade estrangeira designada
para executar o cumprimento da solicitao de auxlio jurdico no pas requerido pode
necessitar de esclarecimento pontual sobre o pedido, podendo, se entender conveniente
e a legislao estrangeira permitir, retirar essas dvidas ou prestar esclarecimento por
meio de contato direto com a autoridade requerente brasileira que elaborou o pedido.

Essa troca direta de informaes entre as autoridades requerente e requerida deve


ser pontual, visando apenas sanar eventuais dvidas ou tratar de questes tcnicas ou
logsticas, no podendo servir para tramitao direta da solicitao ou para transmisso
da resposta dada a pedido de cooperao jurdica internacional, sob pena de as provas
produzidas serem consideradas ilegais em virtude da no observncia do procedimento
legal e da cadeia de custdia das diligncias realizadas previstos nos tratados internacionais,
que prescrevem obrigatoriedade da tramitao por intermdio das Autoridades Centrais.

O quarto requisito material de pedido de cooperao jurdica internacional consiste na


descrio da referncia do caso, devendo o signatrio da solicitao fornecer expressa-
mente dados que possam identificar e individualizar o inqurito ou processo penal no qual
se solicita o auxlio jurdico internacional. Costuma-se exigir descrio do nmero correto
do inqurito policial ou processo penal, bem como outras informaes que ajudem na
identificao do caso, tais como o nome da operao policial ou caso criminal, se houver.

A primeira condio de existncia para atendimento solicitao de cooperao jurdica


internacional em matria penal justamente a vinculao a determinado procedimento
penal concreto, para o qual a medida solicitada ter serventia como ato instrutrio, pro-
batrio ou decisrio. Em regra, no admitido cumprimento de pedido de auxlio jurdico
em matria penal, sem regular instaurao prvia do respectivo procedimento de natureza
penal, iniciado e conduzido de forma legtima no pas demandante.

Assim, antes da elaborao de qualquer pedido de cooperao jurdica, a autoridade


brasileira interessada deve providenciar a instaurao do competente procedimento penal

74
no Brasil, o qual, somente ele, servir de referncia para o pedido. Acordos e convenes
internacionais costumam exigir o cumprimento do que se denomina de princpio da es-
pecialidade na cooperao jurdica internacional, ou seja, as medidas pleiteadas e obtidas
podem ser validamente utilizadas, nica e exclusivamente, em proveito do inqurito ou
processo penal referenciado e discriminado no pedido de cooperao.

Na hiptese de o Estado requerente necessitar utilizar as mesmas provas obtidas para


instruo de outro procedimento no referenciado no pedido inicial, dever ser providenciada,
pela autoridade interessada, solicitao de auxlio jurdico ao Estado requerido, visando ao com-
partilhamento dessas provas, e somente aps a autorizao deste, tais elementos probatrios
podero ser legitimamente utilizados e autuados no processo para o qual se pediu o compar-
tilhamento, sendo que tal procedimento tem natureza muito similar de prova emprestada,
que somente vlida se houver deferimento da autoridade competente para o procedimento.

O quinto requisito imprescindvel de pedido de cooperao jurdica internacional


talvez o mais importante deles versa sobre a elucidao dos fatos que so investigados
ou processados penalmente no Brasil e que servem de fundamento ftico ao pedido. Com
relao a esse item, a experincia na anlise de casos de auxlio jurdico internacional
demonstra que a autoridade requerente deve se esmerar no sentido de expor narrativa
clara, objetiva e completa dos fatos investigados, descrevendo os elementos essenciais
dos acontecimentos, assim como circunstncias sobre lugar, data e maneira pela qual
a infrao foi cometida, esclarecendo detalhadamente o nexo de causalidade entre a
investigao ou processo em curso, os suspeitos ou rus e a assistncia jurdica requerida.

Em regra, de acordo com a legislao dos pases estrangeiros, as autoridades do


Estado requerido necessitam de uma premissa factual e de nexo causal que demonstre
necessidade do cumprimento do pedido de cooperao jurdica internacional. No rara a
ocorrncia de respostas de determinados pases especialmente nos casos de solicitao
de quebra de sigilo bancrio ou telemtico negando o cumprimento da diligncia, sob o
argumento de que, no pedido de cooperao jurdica internacional, no houve suficiente
demonstrao do nexo causal entre os crimes investigados, as pessoas envolvidas e as
medidas pleiteadas por parte do Estado requerente, devendo este esclarecer de forma
mais precisa, tais informaes.

Outro aspecto de extrema relevncia, que podemos enumerar como sexto re-
quisito material de uma solicitao de auxlio jurdico internacional em matria pe-
nal, trata-se da transcrio dos dispositivos legais. Nesse item, a autoridade re-
querente responsvel pela formulao do pedido deve inserir cpia literal dos tipos
penais e dispositivos legais previstos nos cdigos, leis esparsas, legislao infracons-
titucional ou mesmo na Constituio, que envolvam os fatos investigados e a medi-
da solicitada. No basta mencionar o artigo do tipo penal imputado pessoa in-
vestigada, faz-se necessrio transcrever integral e literalmente o texto da norma.
A finalidade demonstrar ao Estado requerido os termos da legislao vigente no Brasil
e o teor dos delitos investigados.

Isso permite, por exemplo, que as autoridades estrangeiras demandadas avaliem


se a descrio da conduta prevista no tipo penal tambm considerada como crime
no pas estrangeiro viabilizando assim a anlise do princpio da dupla incriminao ,

75
especialmente naquelas hipteses em que os tratados internacionais autorizam o Estado
requerido a no cumprir determinada diligncia processual em matria penal, caso o cri-
me investigado no Estado requerente e descrito no pedido de cooperao no seja tido
tambm como crime no Estado requerido.

Podemos elencar como stimo requisito na elaborao de pedido de cooperao


jurdica internacional a descrio da assistncia solicitada. De acordo com os acordos
e convenes internacionais sobre auxlio jurdico em matria penal, possvel verificar
que a possibilidade de cooperao ampla, pois so diversas as diligncias possveis no
exterior pelas autoridades do Estado requerente.

Em matria penal, as medidas que podem ser objeto de cumprimento no Estado re-
querido so variadas, podendo se estender desde simples atos de comunicao processual
(tais como citaes e intimaes processuais penais), passando por diligncias de obten-
o de provas testemunhais (como interrogatrios de acusados e rus e depoimentos de
testemunhas), provas periciais (tais como percias de local de crime, laudos de necropsia,
percias contbeis etc.) e provas documentais (documentos, antecedentes criminais, cer-
tides, informaes sobre empresas etc.), quebras de sigilo (bancrio, financeiro, fiscal,
telemtico e telefnico) e compartilhamento de provas, at medidas cautelares constritivas
sobre ativos (tais como sequestros, arrestos e apreenses de bens, bloqueio de valores
etc.) e solicitaes de repatriao de bens e valores ao Brasil.

Em quaisquer dessas hipteses, as medidas solicitadas ao Estado requerido estrangeiro


devem ser descritas de forma precisa e clara no pedido de auxlio jurdico internacional
e demonstrar coerncia com os fatos e crimes investigados. Obviamente, para cada uma
dessas possveis solicitaes, a experincia revela que, em geral, os Estados estrangeiros
costumam exigir informaes bsicas que permitam a identificao do alvo da diligncia
ou facilitem o entendimento e a execuo da medida no exterior.

Assim, por exemplo, nos casos de solicitao da mera localizao de pessoa ou de


citaes, intimaes ou notificaes em geral, as autoridades dos Estados requeridos
costumam exigir que no pedido de cooperao esteja exposta a qualificao mais com-
pleta possvel da pessoa a ser encontrada, incluindo nome completo, data de nascimento,
nacionalidade, nmeros de documentos de identificao e nome dos pais, se possvel,
assim como identificao do correto endereo para localizao da pessoa.

De maneira similar, esses mesmos dados so exigidos para solicitaes de oitivas


de pessoas, seja para interrogatrios de investigados ou rus, seja para depoimento de
testemunhas. Alm disso, para tal finalidade, os pedidos de cooperao tambm devem
descrever expressamente os quesitos a serem perguntados pessoa a ser ouvida e ex-
plicao da relao da pessoa com o crime apurado e de que forma ela seria til para
esclarecimento dos fatos. Ainda nesse caso, a autoridade requerente deve atentar para
solicitar que a audincia para inquirio da pessoa seja solicitada para data razovel, no
muito prxima, que permita ao Estado requerido cumprir a diligncia dentro do prazo
solicitado. Na prtica, em geral, sugere-se que o pedido para realizao de audincias
no seja solicitado para prazo menor do que noventa dias, pois nesses casos h grandes
chances de no cumprimento, podendo, entretanto, ser atendido em casos excepcionais.

76
Da mesma forma, caso a solicitao de auxlio jurdico pretenda obter provas em geral,
como laudos, documentos, certides e outras, deve-se indicar de forma clara e precisa o
objeto da diligncia, permitindo que as autoridades do Estado requerido compreendam
o que solicitado, bem como a maneira, o local e como diligenciar e providenciar o cum-
primento do pedido da forma mais adequada.

Especificamente em relao a pedidos que envolvam afastamento de sigilo bancrio


e obteno de documentos bancrios, o Estado requerente deve fornecer as informaes
mais detalhadas possveis sobre o objeto da medida, especificando conta bancria ou
outro servio financeiro. Costuma-se exigir descrio da agncia, nome do banco (cdigos
ABA e IBAN) e nmero da conta estrangeira de que se pretende obter os dados, indicao
do titular, perodo do qual se solicitam as informaes, tipos de documentos solicitados
(extratos bancrios, documentos de abertura de conta etc.), relao entre o titular, a conta
bancria e os crimes apurados, bem como a deciso judicial de quebra do sigilo bancrio,
nos casos em que for necessria.

Quando a solicitao de auxlio jurdico requer afastamento do sigilo telemtico de


determinado investigado ou ru no exterior, a autoridade requerente deve se preocupar
em solicitar com antecedncia a preservao dos dados, medida que pode ser obtida dire-
tamente com o representante da Rede 24/74 no Brasil. Alm disso, o pedido de cooperao
deve descrever o nmero do Internet Protocol (IP) alvo da diligncia, com informaes sobre
hora de acesso, fuso horrio do local de acesso, endereo eletrnico completo, objeto da
medida e localizao da sociedade provedora dos respectivos servios de internet e que
detm as informaes pleiteadas. Obviamente, algumas informaes podero variar a
depender da medida exata das diligncias solicitadas, tais como o acesso a simples dados
cadastrais de usurios ou a quebra de sigilo sobre o contedo de e-mails, perfis de redes
sociais ou pginas de internet.

Como mais um exemplo, nos casos em se pleiteiem medidas cautelares constritivas


sobre bens e valores, tais como decretao de bloqueios, sequestros, arrestos, buscas e
apreenses de bens, documentos ou valores, o Estado requerente deve se esmerar em
fornecer cpia da deciso judicial brasileira que decrete a medida cautelar sobre os ativos
localizados no exterior, identificao detalhada dos bens, documentos ou valores e locali-
zao deles, esclarecendo a necessidade de proceder medida cautelar de urgncia, sob
pena de comprometer a utilidade da prpria solicitao de assistncia jurdica.

Quando o Estado requerente solicita no s medida cautelar constritiva sobre bens


e valores, mas tambm repatriao desses ativos identificados no exterior, os Estados
requeridos, amparados nos tratados internacionais, costumam exigir tambm, como

4. A Rede 24/7 consiste em ferramenta de cooperao estabelecida e implementada pelo G-8 (grupo dos sete
pases mais industrializados e desenvolvidos economicamente, mais a Rssia), da qual o Brasil faz parte com
mais de quarenta pases, com especial utilidade na prestao de assistncia em benefcio de investigaes que
envolvam delitos cibernticos ou colheita de provas eletrnicas. A Rede 24/7 clere e as comunicaes podem
ser feitas diretamente por telefone ou mensagens eletrnicas, porm tem uso limitado preservao de vest-
gios relativos a crimes praticados por meio do espao ciberntico, com a finalidade de evitar perda de informa-
es, providncia investigativa de extrema importncia nesses tipos de crimes. Para obteno propriamente
dita das informaes, em regra, ainda so necessrios os procedimentos de cooperao jurdica internacional.
No Brasil, essa rede operacionalizada e representada pelo Departamento de Polcia Federal, e, como o prprio
nome indica, encontra-se em condies de prestar atendimento ininterrupto s autoridades requerentes.

77
condio indispensvel, cpia da deciso judicial que decretou o confisco dos ativos e uma
affidavit (declarao) da autoridade requerente sobre a situao processual da ao penal,
confirmando que houve trnsito em julgado e que a deciso final, sem possibilidade de
ser objeto de recursos processuais.

Longe de ser formalidade intil, a necessidade do melhor detalhamento possvel sobre


a descrio de cada tipo de assistncia solicitada visa a fazer que os pedidos de cooperao
jurdica internacional tenham mais probabilidades de serem cumpridos no exterior, evitan-
do que os Estados requeridos recusem atendimento s solicitaes de auxlio jurdico sob
o argumento de que se trata do que se denomina de fishing expedition, expresso utilizada
internacionalmente no mbito da cooperao jurdica para indicar que o pedido formulado
foi genrico e no individualizou suficientemente o que se pretende obter no exterior.

Pode-se exemplificar esse tipo de ocorrncia quando no pedido de auxlio jurdico


o Estado requerente solicita bloqueio de todo e qualquer valor encontrado em nome da
pessoa investigada, ou quando se requer quebra de sigilo bancrio de todas as contas
eventualmente encontradas em nome de determinada empresa, sem fornecer mais espe-
cificaes sobre as diligncias solicitadas. Os Estados no costumam enxergar com bons
olhos essas solicitaes elaboradas abertamente, caracterizando fishing expedition, pois,
como o nome indica, pode haver entendimento de que o Estado requerente no envidou
esforos suficientes para delimitar o contedo do pedido e est jogando a rede para ver
o que consegue encontrar no exterior, alm de transferir parcela da investigao criminal
para o Estado requerido, pois este que ter que se esforar para encontrar bens ou valores.

Os exemplos mencionados sobre os requisitos que devem ser esclarecidos no que tange
descrio da assistncia solicitada, de acordo com a natureza de cada diligncia possvel de
ser obtida no exterior foram retratados de maneira geral, levando em conta a observao
prtica sobre como a maioria dos pases se comporta quando recebe solicitaes de auxlio
jurdico internacional em matria penal. Alguns pases podem ser mais rigorosos em alguns
tpicos e em outros no, e peculiaridades de determinados pases no so objeto deste
estudo, mas, caso a autoridade brasileira requerente necessite obter esclarecimentos sobre
especificidades de determinados Estados estrangeiros com relao cooperao jurdica
internacional em matria penal, tais informaes tambm podem ser solicitadas ao DRCI.

Convm ainda que a autoridade requerente esclarea no pedido de cooperao um


oitavo requisito material, qual seja, o objetivo da solicitao, de forma a esclarecer
expressamente a finalidade almejada por meio da assistncia, explicando relevncia e
utilidade da medida solicitada para o inqurito policial ou processo penal. Por exemplo,
pode-se esclarecer ao Estado requerido que, no caso de pedido de citaes e interrogatrios,
o processo criminal instaurado no Brasil somente ter andamento aps consumao da
citao do ru, ato por meio do qual tomar conhecimento da acusao contra si formulada,
e mediante interrogatrio judicial do ru, em audincia a ser designada, quando poder
ele confessar ou negar os crimes que lhe so atribudos.

Outro exemplo que pode ser citado aquele referente aos pedidos que envolvam
quebras de sigilo bancrio, nos quais a autoridade requerente, em tese, pode elucidar ao
Estado requerido que a obteno de tal medida fundamental para localizao de recur-
sos desviados para possibilitar a caracterizao de sua origem criminosa e ainda verificar

78
o caminho do dinheiro, a ocorrncia de outros beneficirios e a persistncia do crime de
lavagem de dinheiro.

Um nono tpico exigido nas solicitaes de auxlio jurdico internacional refere-se ao


que podemos denominar de procedimentos a serem observados, no qual a autoridade
requerente deve expor observaes especficas a serem solicitadas ao Estado requerido.
Dentre as informaes relevantes que podem ser inseridas nesse tpico do pedido de
cooperao, podem-se citar alguns casos. Por exemplo, quando necessrio, a autoridade
requerente deve consignar a importncia e a razo do sigilo na tramitao do pedido de
cooperao, devendo o pedido ser cumprido sob sigilo no Estado requerido, sob pena de
frustrao da diligncia solicitada hiptese que ocorre especialmente em pedidos de
quebra de sigilo telemtico, busca e apreenso e medidas cautelares sobre ativos.

Outra situao usual aparece em pedidos de interrogatrio de rus, nos quais a auto-
ridade requerente brasileira pode mencionar a importncia de que seja observado, pela
autoridade que ir realiz-lo, o direito constitucional de permanecer em silncio durante
o interrogatrio, reservado ao interrogado. Naqueles casos em que se faz necessria
a localizao de pessoa, a autoridade requerente brasileira pode consignar no pedido
que, caso o alvo da diligncia no seja encontrado no endereo indicado, a autoridade
responsvel pelo cumprimento da solicitao no Estado requerido realize pesquisas nas
concessionrias de luz, gua e telefone, cadastros municipais, listas telefnicas ou outros
bancos de dados disponveis no Estado requerido, a fim de tentar encontr-lo tambm
nesses endereos. Podem ser inseridas no pedido de cooperao jurdica internacional
outras informaes julgadas relevantes sobre o funcionamento do processo penal brasileiro
quanto obteno e manuseio das informaes ou documentos.

Nos tratados internacionais sobre assistncia jurdica em matria penal prevalece o


princpio de que as regras processuais sobre produo da prova na cooperao jurdica
internacional so aquelas previstas no ordenamento jurdico do Estado requerido. De
modo geral, o Estado requerente no pode exigir que formalidade ou procedimento
legal especfico seja observado pelo Estado requerido. Caso a diligncia no exterior seja
cumprida de acordo com a lei do Estado estrangeiro, as provas produzidas e restitudas
s autoridades requerentes brasileiras podem ser utilizadas validamente no inqurito
policial ou no processo penal brasileiro, pois, sob o ponto de vista da cooperao jurdica
internacional, houve observncia nas normas competentes.

Exemplo caracterstico dessa situao encontra-se nos casos em que juiz brasileiro
solicita que ru seja citado no exterior. Como a lei processual brasileira exige inicialmente
citao pessoal do ru, juzes brasileiros descrevem, em seus pedidos de cooperao jurdica
internacional, a necessidade de que o ru seja citado pessoalmente no exterior. Entretanto,
caso a lei processual no Estado requerido preveja que ru em ao penal pode ser citado
por correspondncia ou de outra forma prevista na lei local, as autoridades daquele pas
no esto obrigadas, via de regra, a movimentar a mquina estatal e providenciar que
servidor pblico se dirija pessoalmente at o local onde se encontra o ru, a fim de cit-lo
pessoalmente. Nesses casos, mesmo que o ru seja citado por correio e a comprovao dessa
citao seja encaminhada ao Brasil, a autoridade requerente no Brasil, sob o ponto de vista da
cooperao jurdica internacional, pode considerar que a citao foi validamente realizada.

79
Por fim, como dcimo requisito material de pedido de cooperao jurdica interna-
cional, podemos mencionar os anexos ao pedido, com meno a todos os documentos
que instruem e sustentam a solicitao, tais como denncia, queixa-crime, relatrio de
inqurito policial, laudos periciais, decises judiciais, relao de quesitos a serem indaga-
dos em audincia etc. Toda documentao anexada tambm deve ser encaminhada em
duas vias, sendo uma assinada em portugus e outra traduzida para idioma aceito pelo
Estado requerido.

Este sucinto estudo foi elaborado com a finalidade de trazer informaes de ordem
prtica porm sem se afastar dos fundamentos legais e tericos que regem o assunto
sobre como pedidos ativos de cooperao jurdica internacional em matria penal devem
ser elaborados pelas autoridades brasileiras.

Na Procuradoria-Geral da Repblica, cumpre destacar a profcua atuao da Secretaria


de Cooperao Jurdica Internacional (SCI/PGR), que vem cumprindo relevante papel de
orientar e difundir conhecimento e experincia sobre o tema aos Procuradores da Rep-
blica que atuam em todo territrio brasileiro, otimizando a efetividade da cooperao e
servindo de modelo para que outras instituies nacionais tambm se estruturem a fim
de melhor enfrentar e combater a criminalidade organizada internacional.

80
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
Advocacia internacional do Estado e o Ministrio Pblico:
dez anos de parceria entre AGU e MPF
Boni de Moraes Soares*

Palavras-chave: Advocacia Internacional do Estado. Advocacia-Geral da Unio.


Recuperao de ativos ilcitos. Direitos Humanos. Ministrio Pblico Federal.

Uma mesa de audincia com um Advogado da Unio, de um lado, e um Procurador da


Repblica, do outro, cena comum em nossa vida forense. As misses constitucionais de
cada instituio impem ao Ministrio Pblico Federal (MPF) e Advocacia-Geral da Unio
(AGU) sentar-se em lados opostos em milhares de processos judiciais.

Situao menos comum, porm recorrente, ver AGU e MPF do mesmo lado. No falo
dos casos em que os interesses defendidos por ambas as instituies so convergentes, mas
de situaes em que so simplesmente o mesmo. o que surge quando certos atos de mem-
bros do Ministrio Pblico Federal tm sua juridicidade questionada judicialmente. Nesses
casos, como de resto ocorre com as demais estruturas do Ministrio Pblico da Unio, os
agentes do MPF contam com os Advogados dela, Unio, para defender em juzo a conduta
administrativa ou finalstica do parquet federal. assim quando por mandado de segurana
se questiona ato do MPF relacionado a um de seus concursos pblicos ou quando, por ao
ordinria, ru absolvido em processo penal busca indenizao por danos supostamente
causados pela atuao do Procurador da Repblica condutor do caso.

Esse cenrio menos comum o que se percebe como regra na atuao da AGU ao pro-
mover a defesa judicial ou extrajudicial do Estado brasileiro no exterior.

Ao promover a defesa do Estado em controvrsias no exterior, os Advogados da Unio


tornam-se Advogados da Repblica. Como tal, so defensores de atos e interesses concre-
tizados internamente no s por agentes da Unio, mas tambm dos estados, do Distrito
Federal ou dos municpios. Nisso se inclui a defesa dos interesses do Poder Executivo dos
diversos entes federados, mas no s: Judicirios, Legislativos e Ministrios Pblicos tambm
compem as posies que a AGU vocaliza em defesa do Brasil no exterior.

O aniversrio de dez anos da Secretaria de Cooperao Internacional da Procuradoria-


Geral da Repblica uma excelente oportunidade para celebrar tambm a bem-sucedida
relao de parceria entre AGU e MPF para promoo da defesa do Brasil em controvrsias
no exterior, assim como para refletir sobre quais podem ser os futuros passos dessa relao.

Defesa do Brasil em foros estrangeiros e o MPF


O incio da dcada de 2000 marcou o surgimento de trs rgos pblicos coirmos, todos
* Advogado da Unio e atualmente diretor do Departamento Internacional da Procuradoria-Geral da Unio, r-
go da Advocacia-Geral da Unio. Mestre em Direito das Relaes Internacionais pelo Centro Universitrio de
Braslia (UNICEUB).

81
voltados conduo jurdica de certos aspectos de contenciosos internacionais: o Departamento
Internacional (DPI) da Advocacia-Geral da Unio, em 2003, o Departamento de Recuperao
de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) do Ministrio da Justia, em 2004, e a
Secretaria de Cooperao Internacional (SCI) do Ministrio Pblico Federal, em 2005.

No por acaso que os trs rgos possuem praticamente a mesma idade. Os desafios
que levaram criao do DPI em 2003 so, ao menos em parte, os mesmos que levariam
criao das outras duas unidades pouco tempo depois. O prprio DPI foi criado para promo-
ver a defesa do Estado brasileiro tambm em casos que possuem o MPF como rgo que
vocaliza os interesses da Unio-cliente. O caso Nicolau dos Santos Neto foi o primeiro deles.

Em 1992, no exerccio da presidncia do Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio,


o ento Juiz Nicolau dos Santos Neto conduziu processo de licitao para construo do
novo frum trabalhista de So Paulo. O ex-magistrado foi condenado pela justia brasi-
leira em procedimentos que concluram ter havido desvio de R$ 169 milhes dos cofres
da Unio. Ainda no incio das investigaes constatou-se que parte desses recursos havia
sido transferida para contas bancrias no exterior, especialmente na Sua. Pedidos de
cooperao jurdica internacional levaram a bloqueio de cerca de US$ 4,7 milhes, mas
a falta de trnsito em julgado das condenaes criminais no Brasil, mesmo 20 anos aps
a ocorrncia dos fatos, impedia at 2012 a recuperao dos ativos. Graas deciso final
da justia sua obtida em agosto daquele ano esse obstculo foi superado.

Ao atuar como terceira parte no processo penal movido pelo Ministrio Pblico da Sua
contra Nicolau dos Santos Neto e sua esposa, o Estado brasileiro pde contribuir decisivamente
para levar ao processo provas de que os recursos localizados em contas do Banco Santander
em Genebra eram resultado do desvio de verbas pblicas destinadas construo do frum.

A deciso de atuar diretamente perante a Justia sua foi uma das acertadas iniciativas
da fora-tarefa criada para responder aos desafios do caso. Em agosto de 2000, AGU, MPF,
Ministrio da Justia e outras instituies pblicas uniram foras para enfrentar juntos as
dificuldades que os aspectos internacionais daquele esquema criminoso impunham. Diversos
pedidos de cooperao jurdica internacional e o ajuizamento de ao nos Estados Unidos para
obteno do perdimento de imvel pertencente ao ex-juiz foram outros de seus resultados.1

Esse foi o primeiro caso em que o Brasil se fez representar diretamente em cortes
estrangeiras para recuperar ativos ilcitos. A experincia provou-se exitosa a ponto de ser
replicada em outros casos e se tornar parte da estratgia de atuao do Estado no combate
ao crime organizado transnacional.

Dada a ausncia, at o momento, de Advogados da Unio com capacidade postulatria


em foro estrangeiro, a AGU conta para essa atuao com o auxlio de advogados habilitados
no foro local.2 Se bem compete AGU definir e executar a estratgia jurdica de atuao
do Brasil em cada processo, fundamental que tal estratgia reflita os interesses do cliente,
isto , dos rgos do Estado que desempenham funes relacionadas ao objeto de atuao.

1. Tivemos a oportunidade de apresentar anlise mais completa do caso em: SOARES 2013, p. 305-316.
2. A contratao de advogados correspondentes da AGU no foro estrangeiro observa os termos do art. 4 da Lei
n 8.897/1994, c/c os princpios e regras gerais da Lei n 8.666/1993.

82
Ao promover a defesa do Brasil perante juiz estrangeiro em casos de recuperao de
ativos ilcitos, a AGU vocaliza os interesses das diversas instituies que atuam no sistema
penal brasileiro, no que se inclui, naturalmente, o Ministrio Pblico.

Mas no s na recuperao internacional de ativos ilcitos que Advogados da Unio


so tambm Advogados do Ministrio Pblico. Em 2014, casos de extradio tambm
inspiraram essa parceria.

Em dois pedidos de extradio, ambos dirigidos Itlia, o Brasil viu-se obrigado a enfren-
tar debates jurdicos peculiarmente complexos, notadamente relacionados situao dos
presdios no Brasil e interpretao de dispositivo que resguarda extraditandos do fundado
temor de violao de seus direitos humanos ao voltar para cumprir a pena em nosso territrio.

Por solicitao do Ministrio Pblico Federal e com concordncia do Ministrio da


Justia, a AGU adotou as medidas necessrias para promover a apario do Brasil como
terceira parte nos processos extradicionais e coordena a estratgia jurdica de defesa dos
interesses do Estado. Em um deles, em desfavor de Henrique Pizzolato, o debate jurdico
foi encerrado h pouco e de modo favorvel ao Brasil.3

A experincia especfica de interveno no processo de extradio de Henrique


Pizzolato mostrou-se importante tambm por outro motivo: a possibilidade de produzir
posio autnoma do Ministrio Pblico italiano, detentor do direito de ao extradi-
cional naquele pas. Tal oportunidade foi exercida em duas circunstncias. Na primeira
instncia, quando o MP italiano opinou pela necessidade de juntada do acrdo do STF
na ao penal n 470/MG integralmente traduzido para o italiano, e, na segunda instncia,
quando o Procurador-Geral da Itlia opinou pela devoluo do caso corte a quo para
reapreciao de provas sobre as prises em que o extraditando poderia cumprir pena. Em
ambas as situaes, a Justia italiana acolheu a divergncia oferecida pelo Estado brasileiro
e discordou da posio do MP italiano.

Defesa do Brasil no Sistema Interamericano de Direitos Humanos e o MPF


No s em tribunais de outros pases que as iniciativas de advocacia internacional da
AGU trazem o Ministrio Pblico Federal como um de seus clientes. Ao promover a defesa do
Estado em mecanismos internacionais de soluo de controvrsias tambm possvel perce-
ber que interesses do MPF precisam ser bem defendidos pela AGU no exterior. Isso ocorre no
mecanismo em que o Brasil mais atua: o Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH).

Composto pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e pela Corte


Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), o SIDH permite que qualquer pessoa

3. Henrique Pizzolato foi condenado pelo Supremo Tribunal Federal a 12 anos e 7 meses de priso pelos crimes
de lavagem de dinheiro, corrupo passiva e peculato, na Ao Penal n 470/MG. Em sentena cujo resultado
foi publicado em 12 de fevereiro passado, a Corte de Cassao de Roma julgou subsistentes todos os requisitos
para sua extradio, em reforma de sentena proferida pela Corte de Apelaes de Bolonha, que havia decidido
por desautorizar a extradio, sob o fundamento da existncia de fundado temor de que o extraditando sofreria
violao de seus direitos fundamentais ao cumprir pena em presdios brasileiros. A deciso da Corte de Cassao
definitiva. Com a autorizao judicial, a deciso de extradio passa a ser do Ministro da Justia italiano, que
ter 45 dias para tom-la aps publicao dos fundamentos da deciso pela Corte.

83
apresente peties CIDH a respeito de suposta violao de Direitos Humanos em um
dos Estados Partes da Conveno Americana de Direitos Humanos (CADH) ou dos demais
tratados que formam o SIDH.

A instruo da petio na CIDH pode lev-la a decidir por sua admissibilidade formal e
por sua procedncia quanto ao mrito, caso em que a comisso pode levar o caso Corte
IDH, com vistas a julgamento do Estado e eventual prolao de sentena que reconhea
ter havido violao das normas de direitos humanos. A sentena condenatria da Corte
IDH pode ento ser objeto de procedimentos domsticos de execuo de sentena contra
o Estado (art. 68.2 da CADH).

A prtica tambm demonstra que, ao assistir juridicamente o Estado em suas defesas


e manifestaes perante a CIDH e a Corte IDH, Advogados da Unio atuam tambm como
advogados de toda a Repblica. Todos os poderes constitudos de todos os entes federa-
dos da Repblica podem e so acusados de violar direitos humanos em peties contra
o Brasil no Sistema. Nisso se inclui, uma vez mais, o Ministrio Pblico.

Tome-se como exemplo o Caso Gomes Lund e Outros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil.
Ao proferir sentena condenatria em 24 de novembro de 2010, a Corte IDH determinou:

O Estado deve conduzir eficazmente, perante a justia ordinria, a investigao penal


dos fatos do presente caso a fim de esclarec-los, determinar as correspondentes
responsabilidades penais e aplicar efetivamente as sanes e consequncias que
a lei preveja, em conformidade com o estabelecido nos pargrafos 256 e 257 da
presente Sentena.4

O compromisso do Estado brasileiro com o Sistema ensejou uma srie de iniciativas


pblicas de cumprimento voluntrio da sentena. Quanto quele captulo especfico, a
competncia para presidir a investigao criminal no Brasil impunha ao Ministrio Pblico
a obrigao de adotar providncias para o cumprimento, como adotou.

Com o apoio do Grupo de Trabalho Justia de Transio, criado pelo MPF em 25 de


novembro de 2011, Procuradores da Repblica tm conduzido mais de 200 procedimentos
investigatrios criminais e 11 aes penais sobre fatos supostamente ilcitos cometidos
por agentes pblicos durante o regime militar, duas das quais diretamente relacionadas
a fatos relativos Guerrilha do Araguaia.

Essa importante atuao do MPF tem sido defendida pelos Advogados da Unio como
parte do cumprimento pelo Estado brasileiro daquele ponto da sentena condenatria da
Corte, o que restou reconhecido positivamente pelo tribunal em sua ltima manifestao
de anlise do cumprimento da sentena.5

Gomes Lund apenas mais um caso em que a AGU tem a responsabilidade de defender
atos de membros do Ministrio Pblico perante o SIDH. Cresce consideravelmente o nmero
de casos em que o Estado acusado de falhar em sua misso de promover adequadamente
a investigao criminal, o que constituiria violao ao direito proteo judicial (art. 25.1

4. CORTE, 2010, p. 114.


5. CORTE , 2014, p. 12.

84
da CADH). Casos em que se determina arquivamento de investigaes e processos penais
por falta de provas, especificamente, tm sido muito questionados perante a CIDH, como
postura que impede a persecuo penal e a consequente punio de criminosos. Polcia
judiciria e Ministrio Pblico so instituies fundamentais para, em cada um daqueles
casos, permitir que a AGU promova adequadamente a defesa jurdica do Estado brasileiro.

O que vir nos prximos dez anos?


Embora seja impossvel antever o que um ensaio como esse poder conter daqui a
dez anos, apostaria que a relao de parceria entre AGU e MPF quanto a controvrsias de
interesse do Brasil no exterior se intensificar consideravelmente.

Essa aposta vale para as controvrsias em foros estrangeiros, especialmente para


recuperao de ativos ilcitos.

Embora a recuperao de ativos ilcitos seja usualmente buscada por meio de pedidos
de auxlio jurdico ou cooperao internacional, iniciativas que dispensam, em tese, a
apario do Estado vtima como parte processual nos procedimentos em curso no Estado
recipiente, cada vez mais se percebe a importncia dessa apario em casos mais comple-
xos, sem prejuzo da boa conduo daqueles pedidos. o que chamamos de estratgia
de mo dupla (double way strategy), ou seja, combinao de pedidos de cooperao
internacional com medidas de recuperao direta dos ativos no exterior.6

Referida estratgia foi usada pelo Brasil em outros casos de sucesso, como aqueles que
levaram recuperao de ativos em desfavor de Jorgina de Freitas (US$ 15 milhes, em 2003)
e de rus no caso Banestado (US$ 1,3 milho, em 2012), assim como nos procedimentos que
devem permitir a recuperao de um total de US$ 28 milhes desviados por Paulo Maluf e seu
filho e de outros US$ 6 milhes tambm relativos ao caso Banestado. Outros pases tambm
tm se valido da atuao direta em foro estrangeiro para recuperar ativos ilcitos, tais como
Nigria (US$ 1,2 bilho, em desfavor do ex-General Sani Abacha e seus aliados), Filipinas (US$
681 milhes, em desfavor do ex-Presidente Ferdinand Marcos e familiares) e Peru (US$ 93 mi-
lhes, em desfavor de Vladimiro Montesinos, ento assessor do ex-Presidente Alberto Fujimori).

No por acaso, a Conveno da ONU contra a Corrupo (UNCAC) traz dispositivo


especfico para tratar das medidas de recuperao direta de ativos (art. 53).7 O Grupo de

6. SOARES, op. cit., p. 309.


7. BRASIL, 2006. Medidas para a recuperao direta de bens: Artigo 53 Cada Estado Parte, em conformidade
com sua legislao interna:
a)Adotar as medidas que sejam necessrias a fim de facultar a outros Estados Partes para entabular ante seus
tribunais uma ao civil com o objetivo de determinar a titularidade ou propriedade de bens adquiridos median-
te a prtica de um delito qualificado de acordo com a presente Conveno;
b)Adotar as medidas que sejam necessrias a fim de facultar a seus tribunais para ordenar queles que tenham
praticado delitos qualificados de acordo com a presente Conveno que indenizem ou ressaram por danos e
prejuzos a outro Estado Parte que tenha sido prejudicado por esses delitos; e
c)Adotar as medidas que sejam necessrias a fim de permitir a seus tribunais ou suas autoridades competentes,
quando devam adotar decises no que diz respeito ao confisco, que reconhea o legtimo direito de proprieda-
de de outro Estado Parte sobre os bens adquiridos mediante a prtica de um dos delitos qualificados de acordo
com a presente Conveno.

85
Trabalho de Recuperao de Ativos da UNCAC (ARWG) realizou recentemente importante
debate sobre o tema.8 A Stolen Assets Recovery Initiative (StAR), iniciativa coordenada
pelo Banco Mundial e pelo Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC),
publicou, h pouco, interessante trabalho em que analisa como aes judiciais cveis
manejadas no exterior por Estados vtimas podem ser combinadas com procedimentos
criminais para recuperao de ativos ilcitos.9

Tudo isso aponta para futuro de maior reflexo sobre os benefcios da atuao direta do
Brasil em Cortes estrangeiras para recuperao de ativos ilcitos, e o Ministrio Pblico, insti-
tuio diretamente interessada no tema, tem papel fundamental a desempenhar nessa seara.

Tambm quanto s controvrsias no Sistema Interamericano de Direitos Humanos


desejvel maior coordenao entre AGU e MPF no futuro. Se considervel o crescimen-
to de demandas contra o Estado brasileiro por supostas violaes de direitos humanos
relacionadas a atividades de agentes do Ministrio Pblico, fundamental que a AGU se
aproxime cada vez mais do MPF como instituio colaboradora na defesa do Estado em
cada um daqueles casos.

Maior interao entre AGU e MPF em casos levados ao SIDH deve permitir no so-
mente melhor defesa jurdica do Estado brasileiro, mas sobretudo adoo de medidas que
previnam violaes de direitos humanos e a consequente chegada de peties contra o
Brasil na Comisso. Institutos como o Incidente de Deslocamento de Competncia (IDC),
por exemplo, de titularidade do Procurador-Geral da Repblica, podem ser importantes
ferramentas para impedir a falta de persecuo penal por graves violaes de direitos
humanos e a consequente responsabilizao internacional do Estado.

Esses so apenas exemplos de oportunidades que AGU e MPF encontram para aproxi-
marem-se cada vez mais em temas relacionados defesa dos interesses do Brasil no exterior.
Oxal nos prximos dez anos essas e outras oportunidades sejam efetivamente aproveitadas.

8. UNODC, 2014, p. 10-12.


9. BRUN et al., 2015.

86
REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Promulga a Conveno das Naes Unidas contra a
Corrupo. Braslia, 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/
Decreto/D5687.htm>. Acesso em: 18 fev. 2015.

BRUN, Jean-Pierre et al. Public wrongs, private actions: civil lawsuits to recover stolen assets. Washington:
World Bank, 2015.

CORTE Interamericana de Direitos Humanos. Caso Gomes Lund e Outros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil.
Sentena de 24 de novembro de 2010 (Excees Preliminares, Mrito, Reparaes e Custas). Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_219_por.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2015.

______. Resoluo de 17 de outubro de 2014. Caso Gomes Lund e Outros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil.
Superviso de cumprimento de sentena. p. 12. Disponvel em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/supervi-
siones/gomes_17_10_14_por.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2015.

SOARES, Boni de Moraes. Early restitution of assets: The Nicolau dos Santos case. In: ZINKERNAGEL, Gretta
F; MONTEITH, Charles; PEREIRA, Pedro G. Emerging trends in assets recovery. Bern: Basel Institute on Gover-
nance, 2013.

UNITED Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Report of the 8th Meeting of the Open-ended Intergover-
nmental Working Group on Asset Recovery (Vienna, 11-12 September 2014). p. 10-12. Disponvel em: <http://
www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2014-September-11-12/
V1406511e.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2015.

87
88
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
Assistncia jurdica internacional e a Procuradoria Federal
dos Direitos do Cidado
Ela Wiecko V. de Castilho*

Palavras-chave: Assistncia jurdica internacional. Cooperao jurdica internacional.


Acesso justia. Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado.

INTRODUO

Este artigo busca estimular a reflexo acerca do papel que o Ministrio Pblico Federal,
por meio da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado (PFDC), vem desempenhando,
desde 2004, no mbito da cooperao internacional, para garantir assistncia jurdica
gratuita a cidados(s) brasileiros(as) no exterior e a residentes estrangeiros(as) no Brasil.
um campo de atuao novo ainda carente de delimitao e de procedimentos, que tem
sido estimulado pela PFDC, contando com parcerias diversas, em especial do Ministrio das
Relaes Exteriores. Observa Antenor Madruga que a relao com a assistncia jurdica
internacional gratuita dos temas menos compreendidos e mais confundidos no estudo
da cooperao jurdica internacional, e, apesar da semelhana de nomes, esses institutos
ou mecanismos parecem ser diferentes e inconfundveis.1

Cooperao jurdica internacional e assistncia jurdica internacional


Importa, pois, ainda que sinteticamente, conceituar a cooperao jurdica internacional.
Trata-se da ajuda recproca entre Estados soberanos com o objetivo de propiciar soluo de
conflitos entre particulares e entre estes e o Estado, sempre que o incio, desenvolvimento,
concluso e eficcia do processo dependam de providncias fora do territrio nacional.
Cada Estado possui rgo responsvel pela eficiente conduo da cooperao jurdica com
os demais Estados, que conhecido pelo nome genrico de autoridade central.

No Brasil, o Ministrio da Justia a autoridade central para a maioria dos acordos


internacionais em vigor, por meio do Departamento de Recuperao de Ativos e Coope-
rao Jurdica Internacional (DRCI), da Secretaria Nacional de Justia (SNJ).

Por sua vez, assistncia jurdica internacional a cooperao voltada ao particular que no
tenha recursos para contratar advogado ou que enfrente variadas dificuldades para acesso
ao Judicirio em pas estrangeiro. Consoante o art. 5, LXXIV, da Constituio da Repblica,
o Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia
de recursos. A frmula no limita o dever de prestar assistncia ao mbito interno. Portanto,
h que se pensar, no mbito internacional, como o Estado deve prestar essa assistncia a
brasileiros perante jurisdies estrangeiras, em conflitos com particulares ou com o Estado.

* Subprocuradora-Geral da Repblica, atualmente Vice-Procuradora-Geral da Repblica. Foi Procuradora Federal


dos Direitos do Cidado (2004-2008) e integrou a Subcomisso de Estudos do Ministrio Pblico Federal sobre
Cooperao Jurdica Internacional, na Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (2002-2003).
1. MADRUGA, 2011.

89
O problema no incomum. Como se ver adiante, os consulados brasileiros contra-
tam servios jurdicos locais, que nem sempre exaurem os recursos processuais, devido
insuficincia ou inexistncia de verbas oramentrias. Soluo alternativa pode ser o
acesso aos servios pblicos estrangeiros de assistncia jurdica gratuita, seja por fora
de tratado, promessa de reciprocidade ou pela existncia de atendimento universal, inde-
pendentemente da nacionalidade, como acontece aos estrangeiros no Brasil. No entanto,
as duas solues so pouco acessveis a todas as pessoas necessitadas e sua efetivao
depende muito da mobilizao que o caso em concreto consiga engendrar.

Ademais, como observa Antenor Madruga:

[]o problema da assistncia jurdica gratuita no se limita comunidade de


brasileiros no exterior. Muitas vezes, o desenvolvimento, concluso e eficcia dos
processos de interesse dos usurios dos servios de Defensoria Pblica no Brasil
tambm dependem de providncias fora do territrio nacional, ou seja, tambm
dependem de cooperao jurdica internacional. Apesar de a cooperao jurdica
internacional no precisar, na maior parte das vezes, do concurso de advogados
privados estrangeiros, alguns pases limitam a ajuda recproca, nesta rea especfica,
aos pedidos em que a Justia pblica interessada.

Veja-se o exemplo da cooperao jurdica em matria penal entre os Estados Uni-


dos da Amrica e o Brasil. De acordo com a interpretao que os Estados Unidos
atualmente do ao tratado que disciplina essa cooperao, a produo de provas
no processo penal, quando de interesse da defesa, no pode ser pedida por essa
via de cooperao, apenas os pedidos de interesse do Ministrio Pblico ou juiz,
desde que no provocados pela defesa.

A interpretao que esse seria um tratado de cooperao para as funes investiga-


tria e persecutria do Estado. Para a defesa, restaria contratar advogados locais para
produzir a prpria prova. E se o ru ou investigado no tem recursos, esse seria um
problema de assistncia jurdica gratuita e no de cooperao jurdica internacional.2

A anlise da atuao do DRCI mostra que a necessidade de cooperao para fins de


extradio e de obteno de provas para investigao em temas de crimes econmicos
intensificou-se grandemente nas duas ltimas dcadas, com a globalizao econmica
e financeira; igualmente, em questes de direito civil, comercial e trabalhista. Seja na
perspectiva criminal ou civil em sentido amplo, um tema foi recentemente colocado em
foco. Trata-se do acesso internacional justia, cujo contedo se aproxima daquele da
assistncia jurdica internacional. Conforme consta do site do Ministrio da Justia, o
acesso internacional justia trabalhado na perspectiva de que os sistemas jurdicos
devem ser acessveis a todos, inclusive aos estrangeiros e aos no residentes em deter-
minado Estado nacional.3

O DRCI ressalta a crescente demanda por acessibilidade ao judicirio estrangeiro, em


razo do aumento da mobilidade humana entre os pases, e enumera alguns dos principais
obstculos que surgem no contexto internacional:

2. Idem.
3. MINISTRIO DA JUSTIA, [S.d.].

90
exigncia por parte de alguns judicirios estrangeiros de pagamento de cauo,
depsito ou qualquer outro tipo de garantia perante a justia, por ser estrangeiro ou
por no ser residente ou domiciliado no territrio do outro Estado;

custas judiciais elevadas, que podem se tornar impeditivas conforme a taxa de


cmbio entre as moedas do Estado de residncia do interessado e do Estado onde
pretende litigar;

dificuldade de acesso a um advogado no estrangeiro, seja por desconhecimento de


como obter referncias seja pelo preo cobrado pelos honorrios;

dificuldade de obteno do benefcio da justia gratuita (envolvendo tanto a iseno


de custas como o auxlio de um advogado), por desconhecimento do sistema es-
trangeiro ou pela diferena das regras adotadas para sua concesso entre os pases;

custos complementares gerados pelo fato de o litgio ser em outro pas, como
despesas com traduo e interpretao, deslocamento etc.;

dificuldades adicionais considerando a diferena de idiomas entre os Estados, o que


demanda no apenas custos extras, como tambm necessidades especficas, como
ter acesso a advogado que compreenda e fale o idioma do interessado;

grande desconhecimento sobre os sistemas jurdicos estrangeiros: se para o leigo o


sistema nacional se apresenta como complexo, compreender as diferenas entre
sistemas jurdicos distintos demanda enorme, e por vezes infrutfero, esforo.4

J existem acordos internacionais em vigor, em que os pases signatrios procuraram


trazer dispositivos que permitem:

I. solicitao de assistncia jurdica gratuita para atuar perante o judicirio estrangeiro;

II. desobrigao, para iniciar ao perante o Judicirio estrangeiro, de pagar cauo,


depsito ou qualquer outro tipo de garantia por ser estrangeiro ou por no ser residente
ou domiciliado no territrio do outro Estado; e

III. iseno de custas no cumprimento de pedidos de cooperao jurdica internacional


para realizao de diligncias no exterior, necessrias no decorrer de ao judicial no Brasil.

Assistncia jurdica internacional e a Procuradoria-Geral da Repblica


Exemplo antigo e consolidado de assistncia jurdica internacional gratuita o previsto
na Conveno de Nova York sobre a Prestao de Alimentos no Estrangeiro (Decreto n
56.826, de 2 de setembro de 1965). No Brasil, a autoridade central para essa conveno
a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR).

Mais recentemente, podemos identificar a atuao da PGR para assegurar assistncia


jurdica, especialmente em favor de brasileiros(as) no exterior, por meio da PFDC. No

4. Idem.

91
atuao sistematizada, com rotinas predeterminadas, nem h dilogo direto com rgos
administrativos ou jurisdicionais de outros pases. Em pesquisa no Sistema nico (sistema
informatizado do Ministrio Pblico Federal) com os verbetes acesso justia/comunida-
de brasileira no exterior e Conveno da Haia foram identificados dez casos em que a
PFDC foi acionada para garantir acesso justia em outro pas, no perodo de 2004 a 2014.

A seguir, ser feita sinttica descrio do andamento de dois desses casos, um de na-
tureza civil e outro de natureza penal, que retratam situaes de ocorrncia comum. Com
isso, pretende-se tornar mais compreensvel o contedo das demandas, extrair concluses
provisrias e incentivar a participao da PFDC nesse campo da cooperao internacional,
mormente aps sua admisso na Federao Interamericana de Ombudsman (FIO).5

Caso IMC 6
Em fevereiro de 2004, uma unidade do MPF (a Procuradoria da Repblica no Maranho)
noticiou PFDC que fora aberto procedimento de adoo na Itlia, de IMC, brasileiro,
nascido em 1994, residente naquele pas desde 1998, primeiro com a me e depois na
companhia da tia paterna, em favor de famlia italiana. A audincia inicial fora designada,
sendo necessrio presena de pais ou parentes e eventual ausncia deveria ser cabalmente
justificada. Em 12 de maro, a PR/MA encaminhou deciso judicial brasileira que julgara
procedente pedido de guarda, busca e apreenso da criana.

A PFDC solicitou providncias do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), que dire-
cionou a solicitao a seu ento Departamento de Assistncia no Exterior.

O Consulado-Geral do Brasil em Milo obteve informaes das autoridades italianas de


que IMC se encontrava, desde 2003, em uma comunidade religiosa, devido inidoneidade
das condies de moradia e s precrias condies mentais da tia paterna.

A PFDC forneceu documentos do processo no Brasil ao MRE.

O MRE prestou informaes, em 2 de abril, sobre audincia realizada na Itlia, em que os


juzes expressaram dvidas sobre a idoneidade das condies materiais e psicolgicas do am-
biente familiar no Brasil. Houve participao na audincia de representante do Consulado-Geral.

Em 9 de junho, a Promotora de Justia da comarca de residncia da famlia brasileira


externou preocupao com o andamento do processo na Itlia, imediatamente repassada
pela PFDC ao MRE.

Na mesma poca, o DRCI informou a distribuio de uma carta rogatria da Itlia, para
oitiva dos pais de IMC, com base na Conveno Itlia-Brasil para assistncia judiciria. Nela
constavam relatrios psicolgico de IMC e clnico da tia. A carta rogatria ensejou atuao
da ento Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), do DRCI, do STF e da PGR.

5. Veja-se, nesse sentido, o termo de cooperao tcnica assinado pela PFDC, em 13 de fevereiro de 2015, com
o Defensor del Pueblo da Colmbia, na parte em que inclui orientaes aos cidados brasileiros e colombiano em
um ou outro pas. Disponvel em: <www.noticias.pgr.mpf.mp.br>. Acesso em: 23 fev. 2015.
6. Procedimento administrativo MPF/PGR 1.00.000.000784/2004-52.

92
Em 3 de agosto, o MRE retransmitiu relato do Consulado-Geral sobre entrevista feita
com IMC, o qual disse estar feliz na comunidade religiosa e que se sentiria mais seguro se
fosse adotado por uma famlia italiana.

Em seguida, a Promotora de Justia enviou PFDC relatrio de observao psicol-


gica da famlia brasileira, repassado ao MRE com vistas a subsidiar audincia no dia 17 de
setembro, na Itlia. Entretanto, nessa oportunidade no foi proferida deciso, porque a
carta rogatria ainda no fora devolvida.

Em 6 de novembro, soube-se que a Justia italiana desconsiderou a deciso brasileira


de guarda, busca e apreenso, pois seria contra a ordem pblica italiana subtrair ao juzo da
autoridade judicial de menores italiana a verificao do estado de abandono de um menor.

Em 17 de dezembro, a PFDC observou ao MRE que o Tratado de Cooperao Judiciria


Brasil-Itlia estava sendo violado e que a assistncia consular era insuficiente para garantir
aos pais biolgicos o direito de exercer o poder familiar e estabelecer contraditrio capaz
de apresentar todo o conjunto de informaes necessrias avaliao, pelo juzo, do que
seria melhor aos interesses da criana. Solicitou a contratao de advogado na Itlia.

Em 20 de abril de 2005, diante da falta de resposta, em contato telefnico, a PFDC


obteve informao de que, em 23 de dezembro, IMC fora colocado provisoriamente em um
ncleo familiar e que a contratao de advogado ainda dependia de autorizao especial.

Em 24 de junho, o Procurador-Geral de Justia do Maranho encaminhou cpia de


procedimento no qual constavam providncias adotadas perante os presidentes da Comis-
so de Defesa dos Direitos Humanos da Assembleia Legislativa, da Comisso de Direitos
Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados, do Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana (CDDPH), do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
e do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente do Maranho, visando
contratao de advogado na Itlia.

Em 12 de julho, o MRE informou ter obtido autorizao para contratar escritrio de


advocacia na Itlia para defender os interesses da famlia brasileira.

Em 16 de setembro, a PFDC solicitou ao Coordenador de Cooperao Jurdica Internacional


da PGR anlise sobre possvel ajuizamento de reclamao no Superior Tribunal de Justia.

Em 16 de novembro, o MRE (Diviso de Assistncia Consular) encaminhou decreto da


Justia italiana decidindo a colocao de IMC em famlia provisria e autorizando visita
mensal da tia paterna.

No ano seguinte, em setembro, a famlia brasileira foi informada de que se realizaria


audincia em 20 de outubro. Houve contatos intensos entre PFDC, Ministrio Pblico
estadual, MRE, Secretaria de Polticas para as Mulheres, DRCI e organizaes no gover-
namentais para viabilizar o comparecimento da me biolgica audincia.

Infelizmente, ao fazer a conexo em Paris, a me foi deportada pelas autoridades


francesas. A PFDC solicitou ao MRE que expedisse nota verbal Embaixada da Frana

93
reclamando da humilhao imposta cidad brasileira pelo servio de imigrao france-
sa. Aps ter sido refutada a afirmao de que no havia sido informada data, itinerrio e
nmero do voo, relativos viagem, o MRE expediu a nota verbal.

Em 25 de outubro de 2006, a Justia italiana decidiu pela colocao de IMC em famlia


que preenchesse os requisitos para adot-lo, com o impedimento de manter relaes
com os genitores e parentes.

Em 31 de outubro, a PFDC comunicou ao MRE a manifestao de vontade dos pais


biolgicos em recorrer da sentena.

Em 28 de novembro, o MRE transmitiu solicitao feita pelo escritrio de advocacia


italiano para que os genitores comparecessem audincia do julgamento do recurso, a
realizar-se em 3 de abril de 2007.

Repetiram-se as gestes para a nova viagem, cujo custo foi pago pelo governo ma-
ranhense. Dessa vez, a me biolgica chegou ao destino e participou da audincia, que,
entretanto, foi suspensa em face da ausncia justificada de um dos juzes e remarcada
para 19 de abril. Teve negado o pedido de visitar o filho nesse interregno.

O tribunal decidiu realizar vrias diligncias, o que foi considerado pelo advogado reabertura
do caso sob novos parmetros. Seguiram-se contatos entre MRE, PFDC e Promotor de Justia
sobre o andamento e contedo das percias produzidas na Itlia, desfavorveis me biolgica.

Em julho foi apresentado PFDC abaixo-assinado de familiares, conhecidos e amigos


da famlia biolgica, retransmitido ao MRE.

Em 11 de outubro, o tribunal negou provimento ao recurso da me. Ademais, negou-


lhe o direito de visita e de manter comunicao com o filho.

A me manifestou ao Promotor de Justia desejo de recorrer, mas o MRE informou


no ser possvel a contratao de advogado para recurso Corte de Cassao, por falta
de verba, nem conseguir advogado dativo na Itlia, por ser a recorrente domiciliada no
Brasil. Todavia, acabou arcando com os custos.

Em 18 de dezembro de 2008, a SEDH, como autoridade central Administrativa Federal,


embora no acompanhasse o caso diretamente, comunicou PFDC que recebera informe
do MRE de que o recurso fora improvido e que o Consulado no fora autorizado at ento
visitar ou receber informaes sobre a situao pessoal ou paradeiro de IMC. Na avalia-
o do MRE, em razo da dificuldade em compreender as caractersticas socioculturais e
econmicas brasileiras, os juzes italianos entenderam que os pais biolgicos no tinham
condies de proporcionar a IMC bem-estar material e psicolgico. A deciso s poderia
ser eventualmente revertida pela Corte Europeia de Direitos Humanos.

A PFDC, em 4 de maro de 2009, repassou a informao ao Promotor de Justia, o qual


insistiu na continuidade do servio advocatcio. Mas, em 5 de outubro, o MRE respondeu
que no poderia arcar com custo de ajuizamento perante aquela Corte.

94
Em 5 de abril de 2010, foram encerradas as gestes da PFDC, que se prolongaram
durante dez anos. Em 5 de agosto de 2012, IMC completou 18 anos.

Caso AW 7
Em 3 de fevereiro de 2006, o casal W compareceu a uma unidade do MPF (a Procu-
radoria da Repblica no Municpio de Joinville), relatando que, segundo informaes
da Polcia Federal, sua filha AW, com 22 anos de idade, fora detida, em 18 de dezembro
de 2005, no aeroporto de Istambul, Turquia, por transportar 16 quilogramas de cocana.
Pediam auxlio para obter maiores informaes sobre a situao da filha e demonstraram
preocupao com sua sade, pois fora submetida a cirurgia cardaca para troca da valva
mitral por prtese metlica havia pouco tempo e necessitava de acompanhamento mdico
peridico. O Procurador da Repblica requisitou informaes Polcia Federal e ao MRE e
encaminhou cpia do procedimento instaurado PFDC, solicitando apoio.

Em 10 de fevereiro, a PFDC contatou o MRE (Diviso de Assistncia Consular) e foi


informada de que AW j recebia assistncia mdica e jurdica e que os pais no haviam
sido informados a pedido da prpria AW. Em seguida, transmitiu a notcia ao Procurador
em Joinville. Em 6 de maro, a PFDC informou que, durante visita do Cnsul Honorrio
em Istambul priso, AW declarou desejar conversar com sua famlia.

Em 10 de abril, o MRE informou PFDC que AW apresentava problemas cardacos


e que era necessria a remessa de recursos para aquisio de medicamentos. Informou
ainda que AW tentara infrutiferamente contatar a famlia por telefone e que a primeira
audincia do processo ocorreria em 19 de abril. Houve contato em 13 de abril, ocasio
em que AW avisou no possuir advogado para a audincia. Diante disso, a PFDC oficiou
ao MRE, em 18 de abril.

Em 20 de abril, o MRE noticiou PFDC que fora contratado advogado, que AW estava
recebendo tratamento mdico, que os recursos financeiros dela para compra de medica-
mentos estavam findando, que estava sendo organizada ajuda humanitria, que ela podia
utilizar telefone pblico em horrios determinados e que o processo podia ser demorado.

Em 17 de maio, o MRE noticiou nova visita feita pelo Cnsul Honorrio e a entrega
de ajuda humanitria para compra de medicamentos. Este a encontrou bem de sade,
apresentando apenas tosse noturna. O ofcio foi imediatamente retransmitido ao Procu-
rador da Repblica em Joinville.

Em 18 de maio, a PFDC reiterou a adoo de providncias, em especial no tocante


sade de AW, e alguns dias aps encaminhou declarao do mdico cirurgio esclarecendo
os riscos de suspenso inadequada do medicamento anticoagulante.

Em 29 de maio, a PFDC comunicou ao Procurador a notcia recebida do MRE de que


AW fora levada a hospital especializado para controle da dosagem da medicao e reali-
zao de exame. Isso ocorreu por empenho do Cnsul Honorrio, ao saber que AW tinha
sangramentos noturnos pelo nariz.

7. Procedimentos administrativos MPF/PGR 1.00.000,012618/2006-61 e MPF/PRM/JLLE 1.33.005.000177/2006-63.

95
Em 12 de junho, o Procurador solicitou PFDC que verificasse a possibilidade de desig-
nao de defensor pblico para prestar, em Braslia e em Joinville, orientao a AW e sua
famlia, inclusive em contato direto com os defensores na Turquia. Relatou as dificuldades
de AW em arcar com os custos dos remdios, carto telefnico e material de higiene.

Em 23 de junho, o MRE esclareceu o procedimento para transferncia de dinheiro


para as detentas da priso Pasakapisi e indagou se houvera envio anterior no recebido
por AW. A correspondncia foi retransmitida ao Procurador.

Em 5 de julho, a PFDC contatou uma organizao no governamental brasileira, que


acompanhava o caso, para obter informaes sobre eventual apoio de uma advogada turca.

Em 10 de outubro, o MRE comunicou autorizao dada pelo Ministrio Pblico da


Turquia para que o Cnsul Honorrio visitasse AW. Em 23 de outubro, foi enviado o relato
da visita. AW encontrava-se carente de recursos para compra de artigos bsicos de higiene
pessoal e para carto telefnico; ia regularmente ao hospital para controle de dosagem
do medicamento; devia evitar comida com verduras, o que no era possvel na priso.

Em 13 de novembro, a PFDC, a pedido do Procurador, consultou o MRE sobre a situao


do processo e a necessidade de documentos. Em17 de novembro, comunicou ao Procura-
dor o bom prognstico feito pelo MRE para julgamento de AW, pois, na audincia de 6 de
novembro, as autoridades policiais se contradisseram ao buscar desconstruir a alegao
da defesa de que AW voluntariamente se dirigira polcia para revelar o transporte da
droga. Foram solicitadas ao Procurador informaes sobre a investigao da quadrilha no
Brasil, para subsidiar o julgamento final, previsto para 17 de janeiro de 2007.

Em 29 de novembro, o Procurador apresentou documentos relativos investigao do


trfico internacional de drogas de que AW participara. Em 7 de dezembro, a PFDC solicitou
ao MRE traduo juramentada de documentos e notcias acerca da sade de AW, pois a
famlia relatara necessidade de cirurgia cardaca.

A traduo foi providenciada. Quanto ao estado de sade de AW, o MRE informou


ser estvel, mas noticiou que, por falta de transporte da priso para o hospital, houve
desequilbrio no controle da dosagem do medicamento.

Em 31 de janeiro de 2007, o MRE trouxe ao conhecimento da PFDC a possibilidade


de vir a ser necessria cirurgia para substituio da vlvula coronria e futura obteno
de indulto ou de expulso. Em 9 de fevereiro, complementou que, segundo a chancelaria
turca, seria possvel a extradio por motivo mdico, uma vez transitada em julgado a
sentena. Em 13 de fevereiro, anunciou a realizao de exame de ressonncia magntica
com vistas a determinar a necessidade da cirurgia.

Essas informaes preocuparam a famlia e a prpria AW, que alegou sentir muita dor
no peito e dormncia no brao. Disso foi cientificado o MRE, em 6 de maro.

Em 8 de maro, a PFDC recebeu ofcio de um Deputado Federal de Santa Catarina,


apresentando relatrio de advogado brasileiro que estivera na Turquia em julho de 2006 e
solicitando apoio para intensificar negociao diplomtica e jurdica para permitir o retorno

96
antecipado de AW, em virtude de iminente risco de morte. Na mesma data, o MRE relatou
ter obtido da direo da priso que fosse AW liberada da realizao de qualquer trabalho
manual, bem como de ter instrudo o advogado a solicitar transferncia de AW ao Brasil.
Posteriormente, informou ser possvel iniciar os procedimentos de transferncia com base no
princpio internacional de reciprocidade, aps a deciso final do processo. Tudo foi comuni-
cado ao Procurador, que fez vrias solicitaes PFDC para melhor orientar a famlia de AW.

Em abril foi proferida sentena condenatria, da qual foi interposto recurso. Em 15


de maio, o MRE informou no ser possvel a transferncia de presos entre Brasil e Turquia
com base na promessa de reciprocidade, mas a expulso, se constatada doena grave. Em
5 de junho, reiterou a informao e solicitou que fosse contatada a famlia para desistir do
recurso da sentena condenatria. Antes da resposta, transmitiu a opinio do advogado
de que no conviria desistir do recurso, uma vez que a espera poderia ser proveitosa e que
eventual processo de extradio exigiria trmite burocrtico considervel.

A PFDC pediu esclarecimentos ao MRE sobre o instituto jurdico aplicvel, receben-


do resposta em 21 de junho de que no era possvel antecipar o instituto jurdico ou as
condies para a sada de AW. Em 16 de julho, recebeu a notcia de que estava prxima a
deciso da Corte de Apelaes. De tudo foi cientificado o Procurador da Repblica.

Em 31 de julho, o MRE informou que o julgamento fora desfavorvel, mas que o ad-
vogado no recebera ainda a notificao. Em 9 de outubro, comunicou que fora solicitada
expulso de AW chancelaria turca, por motivao humanitria.

Em 7 de novembro, o Procurador da Repblica solicitou PFDC notcias sobre a expulso,


pois a famlia reportara que AW sofria de anemia e dor no estmago, alm dos problemas
cardacos anteriores. Os fatos foram confirmados em correspondncia do MRE de 3 de
dezembro. Dez dias mais tarde, o MRE reportou PFDC informe da chancelaria turca de
que AW no corria risco de morte e que ainda existia possibilidade de transferncia para
o Brasil. Em 20 de fevereiro de 2008, reiterou essas informaes e esclareceu que AW no
devia temer ser transferida de priso.

Em 29 de fevereiro, a PFDC solicitou informaes ao MRE sobre a necessidade de pa-


gamento de multa para dar andamento expulso, noticiada famlia por um Promotor
de Justia. Foi averiguado pela Embaixada do Brasil que efetivamente era imprescindvel
o pagamento de multa penal e de custas processuais, no montante de US$1.400,00, e foi
explicado como deveria ser feita a remessa do numerrio. As informaes foram retrans-
mitidas ao Procurador da Repblica em meados de maro.

Em 8 de abril, a me de AW telefonou para a PFDC relatando que a filha estava com


hemorragia havia 15 dias e sem atendimento mdico; que o dinheiro j fora recebido pelas
autoridades e que estava pendente o fornecimento de passagem.

Contatado, o MRE respondeu nos dias seguintes dando conta de que AW havia sido
levada ao hospital, em 27 de maro e em 1 de abril, para controle de sangue e prescrio
de medicamento. Tambm confirmou o pagamento da multa, mas no a previso da data
da expulso. Como usual, o Procurador da Repblica foi cientificado das mensagens.

97
Em 6 de maio, o Ministrio da Justia da Turquia j recebera o pedido de expulso por
motivo humanitrio (estado de sade altamente comprometido), com o assentimento
formal de AW, tendo sido oferecida pelo Brasil a possibilidade de reciprocidade futura.
Em julho, o pedido foi rejeitado, porque os exames mdicos indicaram que AW ostentava
condies de completar o cumprimento de sua pena. Foram interpostos sucessivamente
dois recursos, os quais foram rejeitados. Na avaliao do MRE, a soluo na rea poltica-
diplomtica foi suplantada pela soluo tcnico-jurdica, seguindo as leis e as tradies
da Turquia de punir severamente o trfico de drogas. Ressaltou que a pena inicial de 16
anos de priso acabou sendo reduzida para 6 anos, 10 meses e 15 dias, devendo o final
de cumprimento ocorrer em julho de 2010.

Em 21 de agosto, em longa mensagem, o MRE relatou as condies de vida de AW na


priso, explicou as condies para sua transferncia ao Brasil a fim de terminar sua pena,
o trmite demorado para assinatura de acordo bilateral Brasil-Turquia e as possibilidades
mnimas de obter indulto, anistia ou expulso.

A PFDC insistiu nas tratativas para expulso, tendo recebido do MRE, em 30 de maio
de 2009, a notcia de que a situao legal de AW permanecia inalterada.

Em 12 de julho de 2010, adveio notcia de que a libertao, em virtude do trmino de


cumprimento de pena, ocorreria em dois dias, devendo AW deixar a Turquia em voo direto
Istambul-So Paulo, com recursos do MRE. O Procurador da Repblica foi devidamente
cientificado, para contatar os familiares.

CONCLUSO
Os casos historiados mostram que a PFDC funcionou como rgo de intermediao
eficiente entre os(as) demandantes de assistncia jurdica internacional, o Ministrio das
Relaes Exteriores, outros rgos do Ministrio Pblico Federal e Estadual, organizaes
da sociedade civil, rgos do Executivo e do Legislativo. Na poca dos casos, a Defensoria
Pblica da Unio ainda no apresentava estrutura adequada para essa atuao e possivel-
mente ainda carece de meios e da capilaridade ostentada pelo Ministrio Pblico brasileiro.
A estrutura nacional, a experincia de dilogo internacional e a respeitabilidade do Mi-
nistrio Pblico Federal, que conta com membros que exercem a funo de ombudsman
(procuradores/as dos direitos do cidado, sob coordenao do Procurador/a Federal dos
Direitos do Cidado), so fatores que devem pesar para futura e necessria normatizao
de procedimentos que assegurem o direito de indivduos e coletividades assistncia
jurdica no plano internacional. Por certo, foram relevantes para participao da PFDC
na Comisso Permanente sobre Subtrao Internacional de Crianas, na Secretaria de
Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (Portaria n 34, de 28 de janeiro de 2014).

98
REFERNCIAS
MADRUGA, Antenor. Cooperao e assistncia jurdica internacional. 2011. Disponvel em: <http://www.
conjur.com.br/2011-out-19/cooperacao-internacional-cooperacao-assistencia-juridica-internacional>.
Acesso em: 8 fev. 2015.

MINISTRIO DA JUSTIA. Acesso internacional justia. [|S.d.]. Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/


sua-protecao/cooperacao-internacional/cooperacao-juridica-internacional-em-materia-civil/acesso-inter-
nacional-a-justica>. Acesso em: 8 fev. 2015.

99
100
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
Comunicaes judiciais diretas:
a Rede Internacional de Juzes da Haia
Mnica Sifuentes*

Palavras-chave: Comunicaes judiciais diretas. Conferncia da Haia de Direito Internacional Privado.


Rede internacional de juzes da Haia. Conveno da Haia de 1980. Subtrao internacional de crianas.

1. Consideraes iniciais
A Conferncia da Haia de Direito Internacional Privado uma organizao intergover-
namental, integrada por pases com diferentes tradies jurdicas, cujo objetivo trabalhar
pela progressiva unificao das normas de direito internacional privado. Hoje em dia, a
instituio congrega 77 Estados, entre os quais o Brasil, alm da Unio Europeia. Com
grande atuao na rea de proteo s crianas, em favor das quais j editou pelo menos
quatro convenes, a Conferncia vem se dedicando, desde a aprovao da proposta no
Seminrio Judicial sobre Proteo de Menores, ocorrido em Ruwenberg (Pases Baixos),
em 1998,1 criao de uma rede internacional de juzes, com o objetivo de facilitar co-
municao e cooperao jurdica, especialmente no mbito das relaes transfronteirias
no Direito de Famlia.

De fato, a maior circulao de pessoas, bens e valores no plano internacional, no fen-


meno batizado como globalizao, trouxe aumento das unies entre casais de diferentes
nacionalidades e, consequentemente, separaes e inevitveis conflitos e disputas em
torno da guarda e manuteno dos filhos. No por outro motivo, entre as convenes da
Haia, a que tem suscitado maiores polmicas, e gerado at mesmo incidentes diplomti-
cos graves, exatamente a Conveno de 25 de outubro de 1980, que trata dos aspectos
civis do sequestro internacional de crianas.2 Dita conveno criou, basicamente, um
mecanismo para possibilitar o retorno de crianas ilegal ou indevidamente subtradas por
um dos genitores e levadas para pas diferente de onde mantinham residncia habitual.
Sua chave a celeridade, em prol do interesse superior da criana quanto mais rpido
ela retornar ao seu pas de origem, menos traumas e possibilidade de alienao parental.

Aps vrias reunies e estudos, os Estados-membros da Conferncia concluram ser o


procedimento judicial o responsvel pelos maiores atrasos na tramitao dos pedidos de
cooperao jurdica com base na Conveno de 1980. Eficaz atuao dos juzes, facilitando
o intercmbio de ideias e informaes entre si, poderia ajudar a minorar esse problema.

* Desembargadora Federal do Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Membro da Rede Internacional de Juzes
da Haia. Doutora em Direito Constitucional e Mestra em Direito Econmico pela UFMG
1. Informaes sobre o Seminrio Judicial ocorrido em 1998, em Ruwenberg, esto disponveis no stio eletrni-
co da Conferncia da Haia: <www.hcch.net>, depois: Child Abduction Section, Judicial Seminars on the Inter-
national Protection of Children, e ento Other Judicial Seminars.
2. A palavra sequestro no adequada, por envolver aspectos criminais, de que no cuida a Conveno. Foi essa,
no entanto, a traduo brasileira para a palavra inglesa abduction, conforme consta no Decreto n. 3.413, de
14/04/2000, que a promulgou.

101
Com esse objetivo, a partir de 2001 iniciaram-se diligncias do Escritrio Permanente
adido s autoridades competentes nos Estados-membros para que designassem um ou
mais membros do Judicirio para atuar como pontos de contato (liaison judges ou jueces
de enlace) entre suas Autoridades Centrais e outros juzes, inclusive estrangeiros. O papel
dos juzes integrantes dessa rede internacional seria o de funcionar como canal de comu-
nicao entre a Conferncia da Haia e seus colegas, no mbito interno, e entre os juzes
nacionais e os de outros pases, no mbito externo. Como objetivo imediato, a melhoria
da aplicao da Conveno da Haia de 1980, podendo, no futuro, o trabalho da rede se
estender tambm s outras convenes adotadas pela Conferncia.

O Brasil, atendendo ao convite do Escritrio Permanente, em outubro de 2006 designou


dois juzes3 para atuarem como juzes de enlace para a Conveno de 1980. A Rede, que
est em constante expanso, conta atualmente com mais de 80 juzes, de 55 Estados, em
todos os continentes.

2. A Rede Internacional de Juzes da Haia


A deliberao sobre a criao da Rede Internacional de Juzes da Haia foi formalmente
introduzida no documento que sintetizou as recomendaes e concluses obtidas na 5
Reunio da Comisso Especial, cujo objetivo foi o de rever as diretrizes para facilitar o
funcionamento da Conveno da Haia de 1980.4

A funo do juiz membro da Rede , como j se disse, ser canal de comunicao entre
seus colegas, no mbito interno, e entre esses e os outros membros da Rede, no nvel
internacional. Essa comunicao pode se dar de duas maneiras. A primeira delas refere-
se a assuntos de natureza geral, tais como troca de informaes sobre as orientaes do
Escritrio Permanente da Conferncia, bem como sobre leis e funcionamento dos rgos
judicirios do seu prprio pas. A segunda forma, e que merece maior ateno, refere-se
a casos concretos. Essa comunicao tem como objetivo suprir a carncia de informao
que o juiz competente para analisar pedido de retorno tenha sobre a situao da criana
e as implicaes legais que suas decises teriam no pas de origem. Nesse caso, os juzes
da Rede podero ser solicitados a facilitar a efetivao das medidas que garantam retorno
seguro da criana ou, se for o caso, auxiliar no estabelecimento de medidas preventivas
contra alegaes de violncia ou abuso.

Criada a Rede, no entanto, no havia definio clara sobre quem seriam seus parti-
cipantes, a forma de sua designao ou como se realizariam as comunicaes entre seus
membros. Havia ainda que se cuidar da observncia dos princpios de segurana e do
respeito liberdade de atuao judicial, dos limites dessa comunicao e, no menos im-
portante, de quem suportaria seus custos. Para essa finalidade, o Escritrio Permanente da
Conferncia constituiu um grupo de profissionais para desenvolver o esboo de princpios
gerais para as comunicaes judiciais diretas, formado por juzes e especialistas de vrios

3. Em setembro de 2006, a Ministra Ellen Gracie Northfleet, Presidente do Supremo Tribunal Federal, encami-
nhou oficio ao Escritrio Permanente da Conferencia da Haia de Direito Internacional Privado indicando os
juzes federais brasileiros Mnica Jacqueline Sifuentes e Jorge Antnio Maurique para atuarem como juzes de
ligao no Brasil para a Conferncia. A relao dos Jjuzes membros da Rede, em todo o mundo, pode ser consul-
tada no stio eletrnico da Conferncia da Haia: <www.hcch.net>.
4. Disponvel em: <http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=3905&dtid=2>.

102
pases.5 Os trabalhos desse grupo se iniciaram em julho de 2008 e tiveram continuidade
em encontros posteriores, resultando em trs documentos preliminares, que foram sub-
metidos apreciao da assembleia presente 6 Reunio da Comisso Especial para
reviso da Conveno da Haia de 1980 (junho, 2011).6

Nas concluses e recomendaes aprovadas nessa importante reunio,7 foi registrada


a saudao da Comisso Especial pelo aumento da cooperao entre os Estados-membros
por meio da Rede Internacional dos Juzes da Haia (Concluso n. 8). Alm disso, enfa-
tizou-se expressamente a importncia das comunicaes judiciais diretas na proteo
internacional da criana e nos casos de sequestro internacional de crianas (Concluso
n. 66), bem como se endossaram as disposies gerais e princpios para comunicaes
judiciais diretas contidas no documento preliminar n. 3A (Concluso n. 68).

3. As comunicaes judiciais diretas


A funo principal do juiz da Rede Internacional facilitar a realizao de comunica-
es judiciais diretas. Consistem elas na possibilidade de, quando um conflito envolver
duas ou mais jurisdies internacionais, os juzes entrarem em contato direto entre si,
no apenas para tirar dvidas sobre o sistema jurdico e os procedimentos jurdicos para
resoluo do caso no outro pas, bem como mas tambm para tomar conhecimento de
provas e documentos que possam estar em poder de um deles. O documento elaborado
pelo Escritrio Permanente e endossado pela Comisso Especial (documento preliminar
3A) visa amparar essa comunicao de modo a munir de garantias no apenas os juzes
envolvidos, como tambm as partes do processo.

As comunicaes judiciais diretas j vm sendo realizadas por vrios juzes, e a expe-


rincia tem revelado resultados positivos quando se trata de resolver problemas prticos,
especialmente quanto ao retorno da criana.

Nos casos em que se utilizou a comunicao direta, pde-se constatar que houve maior
facilidade na obteno de acordo entre os pais, seja tornando mais gil o procedimento de
retorno da criana, seja fixando condies para que ele se efetuasse de forma mais segura
para a criana, atendendo ao seu melhor interesse. Outro ponto aventado pelo Escritrio
Permanente referiu-se possibilidade de o uso das comunicaes judiciais diretas reduzirem
o nmero de decises contrrias ao retorno da criana, em face do conhecimento direto, pelo
juiz, da situao ftica por trs da fuga do genitor do pas de residncia habitual. A Comisso
Especial expressamente reconheceu, ademais, o valor das ditas comunicaes quanto a
municiar os juzes de informaes sobre quais medidas de proteo estaro disponveis para
a criana e seu genitor nos procedimentos de retorno ao pas de origem (Concluso n. 40).

5. Juzes: Mathew Thorpe (Gr-Bretanha);, Victoria Bennett (Austrlia);, Eberhard Carl (Alemanha);, Francisco Ja-
vier Forcada Miranda (Espanha);, Myriam de Hemptinne (Blgica);, Jnas Johannsson (Islndia),; Judith Kreeger
(Estados Unidos da Amrica),; Robine de Lange-Tegelaar (Holanda);, Mnica Sifuentes (Brasil),; Dionisio Nez
Verdn (Mxico),; Annette C. Olland (Holanda),; Ricardo C. Prez Manrique (Uruguai);, Lubomir Ptek (Repu-
blica Checa),; e Graciela Tagle (Argentina);. Rrepresentantes das Autoridades Centrais: Kathy Ruckman (Estados
Unidos da Amrica),; Andrea Schulz (Alemanha),; Franois Thomas e Markus Zalewski (Unio Europeia).
6. Esses documentos podem ser consultados no stio eletrnico da Conferncia da Haia:<http://www.hcch.net/
index_en.php?act=text.display&tid=21>.
7. Disponvel em: <http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=5378&dtid=2>.

103
No obstante esses aspectos prticos, as comunicaes judiciais diretas tambm
daro ensejo troca de experincias e informaes entre os juzes, aperfeioando, assim,
o cumprimento da Conveno. Tal mecanismo, embora um tanto incomum para os juzes
oriundos dos pases de Civil Law, como o Brasil, significar notvel avano na desburocra-
tizao dos trmites judiciais, com consequente agilizao do processo.

4. Embasamento legal
Uma das preocupaes que afloraram durante a 6 Reunio da Comisso Especial
referiu-se ao embasamento legal para realizao das comunicaes judiciais diretas, de
acordo com o ordenamento jurdico de cada Estado- membro. Decidiu-se, afinal, que onde
houvesse preocupao de qualquer Estado quanto base legal apropriada para tal finali-
dade, a Comisso Especial os concitaria a tomar as medidas necessrias para consolidao
dessa permisso legal no mbito interno (Concluso n. 69).

No caso brasileiro, pode-se afirmar no haver empecilhos adoo dessa nova fer-
ramenta de cooperao jurdica internacional. O Brasil um pas que adota o sistema da
primazia da Constituio e da vinculao lei escrita (Civil Law). O princpio que regula a
eficcia espacial das normas de processo o da territorialidade, que impe a aplicao,
pelo juiz brasileiro, da Lex fori. Significa que em territrio brasileiro somente se aplica a lei
processual brasileira, tanto aos nacionais, comoquanto aos estrangeiros domiciliados no pas.

Alguma objeo, por parte de doutrinadores mais formalistas, poder surgir no tocante
constatao de que a adoo de comunicaes judiciais diretas no mbito interno somente
poder se dar por meio da edio de lei especfica, uma vez que a matria se insere na
seara das normas processuais. A questo, que certamente ensejar controvrsia, merece
sria reflexo. verdade que, embora vinculado ao imprio da lei, o sistema jurdico bra-
sileiro prima pelo respeito aos princpios constitucionais e pela interpretao harmnica
de suas normas legais. De fato, a cooperao judicial internacional em nosso pas tem se
dado, preferencialmente, pelo sistema das cartas rogatrias (letters rogatory), em que
o juiz nacional requisita formalmente ao juiz estrangeiro o auxlio, seja para citar o ru e
intimar testemunhas, seja para solicitar a realizao de provas e diligncias. Trata-se de
mecanismo bastante complicado e demorado, realizado pela via diplomtica, e que tem
sido evitado pelos juzes, sempre que possvel.

No entanto, no sistema processual brasileiro vigora o princpio da autoridade, em face


da concepo publicista do processo segundo a qual ao juiz cabe a direo do procedi-
mento e da colheita de provas (art.igo 125 do Cdigo de Processo Civil). Desse princpio
decorre que o juiz quem dirige a instruo probatria e, para averiguao dos fatos, no
est circunscrito s providncias propostas pelas partes. O juiz poder, desse modo, no
apenas inadmitir provas que entender desnecessrias ou impertinentes, como tambm
determinar de ofcio a produo de outras que entender necessrias formao da sua
convico quanto verdade dos fatos (art.igo 130 do Cdigo de Processo Civil).

Dentro dessa liberdade ampla de convico e de busca da verdade, o juiz brasileiro


no encontra bice, no ordenamento jurdico ptrio, adoo das comunicaes judiciais
diretas como mais um mecanismo processual facilitador da busca da verdade real e da
justia em cada processo.

104
5. A prova dos fatos ocorridos e do direito estrangeiro
Questo interessante, no tocante utilizao das comunicaes judiciais diretas no
Brasil, refere-se ao acesso e prova do direito estrangeiro. Um juiz brasileiro, por exemplo,
que estivesse analisando um caso de restituio de menor para a Austrlia, com base na
Conveno da Haia de 1980, poderia se comunicar diretamente com o juiz australiano,
integrante da Rede Internacional de Juzes, para buscar informaes sobre como o direito
local regula a guarda dos filhos menores? Poderia, ademais, receber cpia da legislao
australiana aplicvel, jurisprudncia e explicaes do prprio juiz ou de doutrina por ele
indicada, sobre a interpretao de dita norma? Mais ainda, poderia o juiz brasileiro in-
corporar essa informao, obtida via comunicao judicial direta, aos autos do processo?

Vejamos.

Nos termos da legislao brasileira, se o juiz no conhecer a lei estrangeira, poder


exigir da parte que a invoca a prova do seu texto e da sua vigncia (Lei de Introduo ao
Cdigo Civil, art.igo 14). Texto semelhante repete-se no art.igo 337 do Cdigo de Processo
Civil brasileiro, que estabelece: A parte, que alegar direito municipal, estadual, estrangeiro
ou consuetudinrio, provar-lhe- o teor e a vigncia, se assim o determinar o juiz.

O entendimento desse artigo de que fica a critrio do juiz que analise o caso de-
terminar, sendo necessrio, que a pessoa ou instituio interessada prove a existncia
do direito estrangeiro. No entanto, o conhecimento do juiz acerca da existncia desse
direito, decorrente ded suas prprias pesquisas e estudos, aceito pelo sistema brasileiro,
porque se presume que o juiz, pessoa versada nas cincias jurdicas, tenha conhecimento
necessrio para dar soluo jurdica ao caso. O sistema processual brasileiro admite que o
juiz possa dispensar a prova do direito estrangeiro, em suma, quando tiver conhecimento
prprio da lei estrangeira. Cumpre-lhe utilizar-se de todos os meios a seu alcance para,
desse modo, conhecer o direito estrangeiro que ir citar.

Para determinar se o traslado foi ilcito, o juiz ter necessariamente que se valer do
direito do local da ltima residncia habitual do menor; no caso do exemplo, o australia-
no. Para tanto, poder se valer de conhecimento prprio a respeito do direito australiano
ou de pesquisas particulares. Poder, ainda, aplicar o art. 337 do CPC e determinar que
a parte interessada prove a existncia do direito australiano. Pode-se afirmar que no h
nenhum empecilho, diante dessa ampla liberdade que lhe confere o direito brasileiro, a
que ele se dirija a juiz da Rede da Haia e pea as informaes que entender necessrias.
Essa , no entanto, providncia cuja convenincia ou oportunidade de adoo fica ao
critrio do juiz, que poder adot-la ou no, de acordo com o juzo que ele prprio fizer
sobre a necessidade desse contato com seu homlogo estrangeiro.

A prova do direito estrangeiro no Brasil pode-se fazer por vrios meios. Admite-se
apresentao do jornal oficial local em que a lei esteja publicada, de certido do texto
da lei autenticada por autoridade diplomtica ou consular, referncia a obras jurdicas
estrangeiras ou mesmo o pedido, via carta rogatria, do texto, do sentido e da vigncia
do direito. H autores, at, que admitem poder a declarao de um juiz ou advogado do
pas estrangeiro servir de prova da existncia desse direito.8

8. CASTRO, Amilcar. Direito Internacional Privado. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 215.

105
Deve-se considerar, ademais, ser o Brasil signatrio da Conveno Interamericana sobre
prova e informao acerca do direito estrangeiro (Conveno de Montevidu aprovada
no Brasil pelo Decreto n 1.925, de 10 de junho de 1996). Tal Conveno estabelece a
possibilidade, entre os Estados -membros, de solicitar, uns aos outros, os elementos de
prova ou informao sobre o texto, vigncia, sentido e alcance legal do seu direito (art.igo
2). Prev ainda, como meio idneo de prova, as informaes do Estado requerido sobre
o texto, vigncia, sentido e alcance legal do seu direito acerca de aspectos determina-
dos. Desse modo, ao menos entre os Estados subscritores da Conveno Interamericana,
dvida no h de que as informaes obtidas por seu intermdio valem como prova do
direito estrangeiro.

No h, portanto, obstculo legal a que juiz brasileiro incorpore sua deciso a infor-
mao obtida diretamente de juiz estrangeiro, por meio de comunicao judicial direta,
desde que indique e discrimine corretamente sua fonte. Embora a prtica ainda no seja
comum entre nossos juzes, principalmente em razo das garantias sobre a identidade
do juiz, segurana nas comunicaes e direito das partes ao contraditrio, a adoo das
comunicaes judiciais diretas da Haia nos procedimentos judiciais, no Brasil, questo
de tempo e treinamento dos juzes para utilizao dessa nova ferramenta, que se espera
d grande impulso resoluo dos conflitos internacionais.

REFERNCIA
CASTRO, Amilcar. Direito internacional privado. Rio de Janeiro: Forense, 2005.

106
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
Cooperao jurdica internacional e Estado de Direito:
uma agenda para a PGR e o UNODC
Rafael Franzini*

Desde 2006, a Assembleia Geral das Naes Unidas decidiu instituir, em sua agenda per-
manente, o fortalecimento do Estado de Direito nos mbitos nacional e internacional. O tema
passou a ser considerado todos os anos, e os esforos dos Estados-membros voltaram-se para o
tema de forma transversal. Do ponto de vista do Secretrio-Geral, o Estado de Direito engloba
o fortalecimento de aes e instituies que possam garantir os direitos dos cidados escopo
no qual se tem destacado a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR). O Escritrio das Naes
Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC), nesse contexto, o rgo das Naes Unidas com
o mandato de salvaguardar as convenes sobre diversos temas, como crime organizado e
corrupo, cujo combate chave no fortalecimento do Estado de Direito.

O crime organizado transnacional abarca todos os delitos graves de carter internacional


motivados pelo lucro que envolvam mais de um pas. O crime organizado ameaa para a paz
e a segurana mundiais, viola direitos humanos e inegavelmente danoso para o desenvolvi-
mento socioeconmico, cultural, poltico e civil dos pases. Hoje, a atuao do crime organizado
praticamente universal. A interligao da economia mundial fez que o crime organizado
globalizasse suas atividades, tornando-se organizao quase aptrida, na medida em que no
respeita as fronteiras de cada pas e apresenta caractersticas semelhantes em vrias naes,
detm imenso poder com base em estratgia global, tem grande fora de expanso e possui
meios instrumentais de moderna tecnologia.

Por esses motivos, o crime organizado transnacional requer resposta coordenada. A


transnacionalizao do crime impe a criao de sistema legislativo internacional focado na
cooperao entre os rgos de Estado, com o intuito de prevenir e reprimir o ilcito. Em razo
da complexidade do tema, pases incorporaram ao seu sistema legislativo importantes ins-
trumentos da Organizao das Naes Unidas (ONU) de combate ao crime internacional e de
cooperao jurdica internacional, tais como a Conveno das Naes Unidas contra o Trfico
de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (Viena, 1988), a Conveno das Naes Unidas
contra o Crime Organizado Transnacional (Palermo, 2000) e a Conveno das Naes Unidas
contra a Corrupo (Mrida, 2003).

Devido ao carter cada vez mais globalizado da criminalidade organizada, investigao,


acusao e condenao do crime organizado transnacional no podem estar limitadas a um s
Estado. Por isso, o UNODC busca ratificao universal e total cumprimento de suas convenes,
bem como melhoria da cooperao judicial e assistncia jurdica mtua internacional. Alm
disso, tambm oferece medidas de assistncia tcnica necessrias para apoiar os Estados na
luta contra o crime organizado transnacional.

* Representante do Escritrio de Ligao e Parceria do UNODC no Brasil. Ex-Secretrio Executivo Assistente na


Comisso Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (Cicad). Chefe da Unidade contra Lavagem de
Dinheiro da Cicad (2000-2007). Especialista Legal na Organizao dos Estados Americanos (OEA), de 1996 a 2000.
Mestre em Administrao Pblica da Universidade Americana em Washington, EUA, e ps-graduado em Direito
Criminal na Universidade de Salamanca, Espanha.

107
Cabe, ainda, tratar de algumas das disposies dos instrumentos supramencionados que,
referidos cooperao internacional, servem de exemplo e do a pauta da importncia da
assistncia entre os pases para controlar os estragos do crime organizado de forma eficaz
e eficiente. Particularmente, destacam-se os arts. 5 e 6 da Conveno de Mrida. Sem pre-
tender esgotar a lista de medidas que, de uma forma ou de outra, permitem que os Estados
se dediquem devida cooperao internacional, eles facilitam respostas concretas contra a
empresa internacional criminosa.

De forma sucinta, destaca-se o valor dos artigos citados. Nas disposies da Conveno
de Viena (1988), expressamente, estabelecido que esta pode figurar como base jurdica
para confisco ou extradio, caso no haja tratados especficos para tais medidas entre os
Estados requerente e demandado. O art. 30 da Conveno de Palermo estabelece como
forma de cooperao prestar assistncia tcnica aos pases em desenvolvimento e aos pases
com economias em transio para auxili-los a satisfazer suas necessidades relacionadas
aplicao da presente Conveno, sugerindo que tal contribuio possa ser dada por meio
das Naes Unidas, utilizando recursos provenientes do confisco de bens de origem ilcita. Por
ltimo, a Conveno de Mrida acrescenta aos tradicionais institutos da cooperao jurdica
internacional, tais como extradio ou transferncia de pessoas condenadas, a assistncia
jurdica recproca, remisso de autos penais, cooperao em matria de cumprimento da lei,
investigaes conjuntas e tcnicas especiais de investigao e novo recurso de carter civil:
alienao antecipada. Os Estados, portanto, a fim de prestar assistncia jurdica recproca,
consideraro a possibilidade de permitir que uma pessoa perca o domnio de seus bens
sem necessidade de condenao ou de trnsito em julgado, no caso em que ela no tenha
podido ser processada por motivos de falecimento, fuga ou ausncia de meios apropriados.

Esses so trs exemplos que no esgotam a longa lista de medidas que visam fornecer
a cooperao. Recentes tal como foram na poca de aprovao das convenes, pelo im-
pacto que tm tido e, seguramente, continuaro a ter, pertinente mencion-los. Salvo o
que concerne extradio, todos tm denominador comum: alienam ou utilizam bens da
empresa criminosa. Conforma-se uma verdade que mantm sua vigncia: a criminalidade
organizada sofre, de fato, consequncias da resposta estatal quando esta a consegue desar-
ticular econmica e financeiramente, dela subtraindo meios de desfrute e poder.

A utilizao de recursos obtidos do crime organizado para fortalecer o Estado de Direito


constitui inverso mais do que justificada: por um lado, aumentam-se as capacidades de
defesa do Estado; por outro, bens so devolvidos sociedade, tendo eles sido, figurativa-
mente, dela retirados. Considerando a importncia de que esses bens financiem as agncias
especializadas das Naes Unidas para que possam desenvolver produtos de boa qualidade
e continuar provendo assistncia tcnica comprovadamente eficaz, no parece necessrio
abundar em argumentos. No obstante, cabe dar mais exemplos concretos de aes e pro-
dutos que o UNODC tem desenvolvido para melhorar a qualidade da resposta estatal aos
problemas que o crime impe sociedade.

O UNODC desenvolveu diversas ferramentas e publicaes com o intuito de facilitar a


cooperao jurdica internacional. Entre elas encontra-se um diretrio on-line com a lista
das autoridades nacionais competentes em cooperao jurdica dos Estados-membros, uma
ferramenta para Assistncia Legal Mtua (MLA Request writer tool) e uma base de dados e
casos de melhores prticas mundiais.

108
A MLA Tool foi desenvolvida pelo UNODC com o objetivo de facilitar pedidos em co-
operao internacional. Para us-la, no necessrio experincia anterior em formulao
de pedidos de assistncia legal mtua, pois a ferramenta guia os usurios passo a passo
por todo o processo. Ao mostrar ao usurio como preencher os campos com informaes
essenciais, evitam-se pedidos incompletos que possam causar atrasos ou recusas na
demanda. A ferramenta est disponvel em diversos idiomas, inclusive em portugus.

Alm disso, o UNODC vem desenvolvendo diversos manuais, publicaes e leis mode-
los relacionados cooperao jurdica internacional, tais como o Manual em Assistncia
Legal Mtua e Extradio, o Manual em Cooperao Internacional para Confisco de Bens
provenientes de crimes, as Leis Modelos em Extradio, em Assistncia Mtua Legal Penal,
entre outros, e est constantemente desenvolvendo novos documentos com o intuito de
atualizar conhecimentos por meio de polticas e boas prticas na rea.

O UNODC Brasil responsvel por promover, em conjunto com a Organizao dos


Estados Americanos (OEA), treinamentos na rea de cooperao jurdica internacional
em Anticorrupo e Lavagem de Dinheiro. Uma das aes relacionadas a esse tema
o workshop intitulado Investigao Simulada em um caso de Corrupo e Lavagem de
Dinheiro, que conta com a participao de policiais, analistas de inteligncia financeira e
promotores de diversos pases, trabalhando em conjunto. O treinamento tem como obje-
tivo oferecer tcnicas inovadoras de investigao, que permitem aos operadores judiciais
incorporar metodologia nova s suas prticas de coleta e anlise de elementos materiais,
evidncias e informao com vocao probatria para julgamento. Tambm se destacam no
treinamento o planejamento da investigao como ferramenta de efetividade e estratgia,
assim como tcnicas especiais de investigao, teoria do caso e argumentao prpria
do sistema penal com tendncia acusatria. Alm disso, proporciona oportunidade para
que os participantes, na prtica, familiarizem-se com pedidos de assistncia legal mtua
e recuperao de ativos.

Como mencionado, a globalizao e as diversas formas que a criminalidade pode ter


apresentam desafios em vrias reas para os Estados. Uma delas a cooperao jurdica
internacional. Se, por um lado, o fortalecimento do Estado de Direito em nvel nacional est
vinculado, em parte, s instituies do Estado, por outro lado, nas relaes internacionais, o
elo reside na cooperao entre os atores. A cooperao jurdica internacional importante no
s para garantir o devido processo legal, mas tambm para assegurar que as fronteiras no
impeam que justia seja feita. Nesse sentido, o UNODC tem trabalhado com atores relevantes
no Brasil, como a Procuradoria-Geral da Repblica e o Ministrio da Justia, em eventos ou
na consolidao de novas instituies estratgicas para o Pas. Entre as novas perspectivas
para o UNODC no Brasil, tambm se encontram novos dilogos sobre cooperao jurdica
internacional, por meio de eventos e proposies alternativas, tais como transferncia da
execuo da pena. O UNODC tambm possui experincia, em outras regies, com rodadas
especficas de negociao nos temas de seu mandato, principalmente cooperao penal em
crime organizado, corrupo, lavagem de dinheiro e temas correlatos.

medida que as instituies brasileiras se fortalecem, tambm ganham notoriedade,


e a atuao da PGR exemplo disso. Nesse aniversrio, o prospecto de fortalecimento
para parcerias com o UNODC no poderia ser melhor, principalmente pelo papel dessa
instituio no resguardo e no fortalecimento do Estado de Direito no Brasil.

109
110
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
La cooperacin judicial internacional en el siglo XXI
Especializacin y creacin de unidades especializadas en las Fiscalas

Rosa Ana Morn Martnez*

Enfrentar el reto de la internacionalizacin de delito y la difuminacin de las fronteras


para los delincuentes requiere el uso de mecanismos de auxilio judicial internacional. La
realidad es que contamos con mecanismos, creados esencialmente en el siglo XX, que se
han revelado insuficientes para conseguir una respuesta eficaz y gil. Los Fiscales sabemos
bien que obtener auxilio internacional es an demasiado formal y dificultoso y que diversos
factores como las implicaciones de la soberana, las diferencias entre los sistemas penales y
procesales de los distintos Estados, las barreras idiomticas, y la lentitud de los tradicionales
instrumentos de cooperacin entorpecen la obtencin de asistencia judicial en el extranjero.

Los Estados trabajan con las organizaciones internacionales de integracin o coo-


peracin o bien reforzando sus relaciones bilaterales para mejorar los mecanismos de
cooperacin internacional. Sin duda, la evolucin de la cooperacin va ntimamente
ligada al desarrollo de determinados mbitos de integracin poltica. Es un hecho que
la base de la cooperacin se encuentra en la confianza mutua, algo que se incrementa a
travs de las relaciones que se forjan en el seno de las organizaciones internacionales de
integracin o cooperacin.

La cooperacin penal tradicional se ha entendido como acto de colaboracin entre


Estados basado en el principio comitas gentium ab reciprocam utilitatem (cortesa inter-
nacional a causa de la recproca utilidad), por ello ha mantenido un fuerte componente
estatal con intervencin decisorias del ejecutivo como titular de las relaciones exteriores
del Estado y con criterios profundamente anclados en la proteccin de intereses nacionales.
Las solicitudes de cooperacin con esa base estatal se producen sin contacto alguno entre
autoridades competentes y con formalidades extremas que entorpecen la obtencin de
informaciones en el extranjero hasta hacer desistir a las autoridades de reclamar esa ayuda.

Sin embargo, en los ltimos aos este concepto de la cooperacin est en revisin y
las lneas de cambio podran resumirse en las siguientes orientaciones generales.

1. Hacia una comunicacin directa entre autoridades judiciales competentes


Nada es ms eficaz para conseguir la cooperacin de una autoridad extranjera que entrar
en contacto directamente con ella y ese debe ser el objetivo. Para llegar al traslado directo de
solicitudes entre autoridades competentes hay un largo camino que ya estamos recurriendo.

La eliminacin de autoridades diplomticas y la creacin de las autoridades centrales fue


el primer paso en este proceso tendente a agilizar las comunicaciones. El nacimiento de la

* Fiscal de Sala de Cooperacin Internacional.

111
idea de la autoridad central tuvo lugar en relacin con la cooperacin civil, precisamente
en actos dirigidos directamente por autoridades judiciales, notificaciones y citaciones
en el Convenio de la Haya en 1965 relativa a la citacin y notificacin en el extranjero de
actos judiciales y extrajudiciales en materia civil y comercial. La idea era contar con un
mecanismo rpido de transmisin y eliminar las vas diplomticas y la intervencin de
los Ministerios de Asuntos Exteriores. Con esta nueva forma de comunicacin a travs de
autoridades centrales se elimina tambin el requisito tradicional de legalizacin consular
previsto en el Convenio de Viena de relaciones consulares de 1963.

Sin duda, las autoridades centrales han jugado un papel importante en la mejora de la
cooperacin en el Siglo XX, pero tal y como estn configuradas en algunos pases se estn
convirtiendo en un paso burocrtico que enlentece la cooperacin y debe ser superado.1
Un reciente y completo estudio realizado para la Comisin Europea sobre cooperacin
internacional en materia de drogas entre Europa y las pases de Latinoamrica y Caribe
incide en las deficiencias del sistema de estos ltimos y recomienda modificar las desig-
naciones de autoridades centrales abogando por que esa labor se site en autoridades
operativas y desatando las ventajas de las Fiscalas para ejercer esta tarea.

Un paso adelante en materia de cooperacin penal, tendente a favorecer la agilidad y


la comunicacin entre pares est, como ya estn haciendo la mayora de los pases latino-
americanos, en situar o designar como autoridades centrales a las autoridades operativas,
esencialmente a los Ministerios Pblicos.2 Se trata de designar como autoridad central a
la autoridad encargada directamente de la emisin y ejecucin de las solicitudes, son las
autoridades ms giles y las directamente interesadas en los actos a ejecutar. En el mbito
penal estas autoridades son generalmente las Fiscalas, que en muchos pases estn ya sus-
tituyendo como autoridad central a las oficinas gubernativas ajenas a la investigacin penal.

Pero no basta con esto. El paso definitivo en este camino hacia la celeridad y la eli-
minacin de barreras burocrticas lo tom la Unin Europea, esencialmente a travs del
Convenio de aplicacin de los acuerdos de Schengen3 firmado el 19 de Junio de 19904. Se
generaliz esta norma con el Convenio de Asistencia Judicial Penal entre los pases miem-
bros de la Unin Europea de 29 de Mayo de 20005 y se ha consolidado en la aplicacin del
principio de reconocimiento mutuo. Se trata de suprimir completamente a cualquier tipo
de autoridad central y evitar cualquier intervencin de autoridades intermedias para esta-
blecer la transmisin directa de las solicitudes de cooperacin entre autoridades competentes6.

1. Cf. <http://ec.europa.eu/justice/anti-drugs/files/study-lac-judicial-coop_en_.pdf>.
2. Los Fiscales Generales iberoamericanos reunidos en la AIAMP reiteran en todas las conclusiones de sus Asam-
bleas Plenarias desde 2007 la necesidad de que las Fiscalas asuman las funciones de autoridad central en mate-
ria de cooperacin penal internacional.
3. Art. 53. Convenio de aplicacin de los Acuerdos de Schengen 1. Las solicitudes de asistencia judicial podrn
hacerse directamente entre las autoridades judiciales y podrn remitirse por la misma va. [...].
4. La posibilidad de traslado directo ya se estaba practicando en casos de urgencia con
5. Art. 6 Convenio relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unin Euro-
pea de 2000: Las solicitudes de asistencia judicial, as como los intercambios espontneos de informacin a los que
se hace referencia en el Art. 7, se efectuarn por escrito o por cualesquiera medios que puedan dejar constancia
escrita en condiciones que permitan al Estado miembro receptor establecer su autenticidad. Dichas solicitudes se
efectuarn directamente entre las autoridades judiciales que tengan competencia jurisdiccional para formularlas y
ejecutarlas, y se respondern del mismo modo, salvo que en el presente artculo se disponga lo contrario.
6. Para facilitar el conocimiento de la autoridad competente, la Red Judicial Europea cre el atlas judicial europeo.

112
El cambio de lenguaje que se utilizan ya estos Convenios Europeos al hablar de estas
solicitudes es indicativo de los avances: de mantener la solicitud como un ruego del que
deriva la denominacin clsica de comisin o carta rogatoria y la calificacin de las au-
toridades como autoridades requirentes y requeridas, se pasa a hablar de solicitudes
de auxilio y las autoridades intervinientes empiezan a denominarse autoridades de emi-
sin y ejecucin. Esta nueva realidad sita la cooperacin dentro del derecho procesal,
un derecho directamente aplicable por las autoridades competentes con intervenciones
mnimas o sin intromisin alguna de autoridades del ejecutivo.

El ltimo escaln en esta evolucin, ms all de cualquier cooperacin interguberna-


mental, se ha instalado finalmente en la Unin Europea con el principio de reconocimiento
mutuo. El reconocimiento mutuo no es ms que la aceptacin de la resolucin adoptada por
los rganos judiciales competentes de un Estado extranjero. De esta forma las resoluciones
judiciales dictadas por una autoridad judicial de un Estado se envan directamente para
su ejecucin a la autoridad judicial de otro Estado competente, el cual debe aceptarla y
ejecutarla, de la misma forma que hara con una decisin proveniente de una autoridad
judicial de su propio pas. Las nicas causas de rechazo son los limitados motivos de no
reconocimiento que se recogen en cada instrumento concreto. La comunicacin se realiza
directamente entre autoridades judiciales competentes y las autoridades gubernativas no
tiene intervencin alguna. Caso paradigmtico que plasma este principio es la sustitucin
de la extradicin por la Orden Europea de Detencin y Entrega, con la que la decisin de
entrega la toman los Tribunales sin papel alguno para denegar por parte del Gobierno
que no participa en modo alguno en el procedimiento.

2. Eliminacin o flexibilizacin de motivos de rechazo de la cooperacin


A la vez que se agilizan las formas de comunicacin entre autoridades, se van eliminando
obstculos clsicos ligados a una extremada proteccin de la soberana. Con esta nueva idea
han ido desapareciendo lmites a la cooperacin basados en simples cuestiones de proteccin
de intereses nacionales. As los ms recientes convenios de cooperacin ya no contemplan
de denegaciones basadas en la proteccin del orden pblico o los intereses nacionales.

Por otro lado, la conciencia de la necesidad de luchar contra la delincuencia organi-


zada atacando sus bases financieras y la necesidad de recuperar las prdidas econmicas
incautando las ganancias ilegales, cualquiera que sea el lugar donde se han ocultado,
han ido haciendo desaparecer el clsico obstculo a la cooperacin que fue la alegacin
del secreto bancario7 o los lmites a la cooperacin en la investigacin de delitos fiscales.

Igualmente se va relativizando la necesidad del clsico y obligado control de doble cri-


minalidad, con base en la misma idea de globalizacin que tambin se refleja en una mayor

Es un programa informtico que permite el conocimiento de la autoridad competente para la ejecucin de cada
comisin rogatoria, pues contiene las reglas de competencia de cada Estado y un esquema de la organizacin
judicial de cada pas. Basta con proporcionar al sistema los datos de identificacin para que l localice el rgano
competente y proporcione todos los datos necesarios, direccin, telfono etc. para contactar o dirigir la peticin
de auxilio. Cf. <www.crimjust.int/ejn>.
7. Como ejemplo entre otros el Art. 18.8 del Convenio de Naciones Unidas contra la delincuencia organizada
(Convenio de Palermo): Los Estados Parte no invocarn el secreto bancario para denegar la asistencia judicial
recproca con arreglo al presente artculo.

113
cercana entre las regulaciones penales de los diferentes pases.8 Una de las caractersticas
del principio de reconocimiento mutuo en la UE es precisamente hacer desaparecer el con-
trol de doble tipicidad para una lista de delitos que se establecen en un listado concretos.

3. Nuevas tcnicas y formas de cooperacin


La cooperacin no puede mantenerse al margen de los avances tecnolgicos y de las
nuevas formas de comunicacin. Los convenios de cooperacin ms actuales manejan ya
la posibilidad de cooperacin basada en medios tcnicos o nuevas formas de cooperacin
avanzadas: los Equipos Conjuntos de Cooperacin (ECI), la videoconferencia, la regulacin
de las intervenciones de comunicaciones trasnacionales, etc.

Las nuevas formas de comunicacin son tenidas en cuenta tambin para la transmi-
sin de las comisiones rogatorias y de la ejecucin de las mismas. Los Estados empiezan a
permitir utilizar cualquier medio que deje constancia escrita de la solicitud en condiciones
que permitan al requerido determinar su autenticidad. Entre estos medios, el Informe
explicativo del Convenio de Asistencia Penal entre los pases miembros de la Unin Euro-
pea se menciona el fax, el correo electrnico, incluso se admiten en caso de urgencia las
solicitudes verbales telefnicas que debern ser confirmadas por escrito lo ms pronto
posible. La realidad es que hasta por WhatsApp se estn dando comunicaciones urgentes
entre autoridades judiciales que posteriormente se formalizan por otras vas.

Para favorecer la comprobacin y ganar en autenticidad comienzan a implantarse


sistemas seguros de comunicacin. En la Unin Europea existen ya estos sistemas en la
Red Judicial Europea y en Eurojust. En Iberoamrica, la OEA mantiene el Groove como
sistema directo y seguro de comunicacin, especialmente para autoridades centrales, y en
el mbito Iberoamericano, IberRed ha creado el sistema Iber@ que permite la transmisin
directa y segura de datos de entre los puntos de contacto de IberRed.

Junto a estos avances aparecen nuevas tcnicas de cooperacin, la videoconferencia


por ejemplo, que ha sido adems objeto de un Convenio Iberoamericano firmado en Mar
de Plata en 2010 que con cinco ratificaciones acaba de entrar en vigor.

Y por supuesto los Equipos Conjuntos de Investigacin (ECI) previstos en los nuevos
convenios de Naciones Unidas y regulados en la Unin Europea por la Decisin Marco
de 2003. Su funcionamiento ha generado no pocos problemas pero tambin grandes
xitos por lo que la idea de incorporacin a mbitos regionales de cooperacin se est
extendiendo y hay ya un acuerdo Marco de 2 de Agosto de 2010 para la constitucin de
estos Equipos en el mbito de Mercosur.

4. Creacin de redes y mecanismos de contacto y coordinacin


Pero si realmente hay algo que ha cambiado la situacin de la cooperacin es la cre-

8. Nuevamente un ejemplo lo encontramos en el Convenio de Palermo en el Art. 18.9: Los Estados Parte podrn
negarse a prestar la asistencia judicial recproca con arreglo al presente artculo invocando la ausencia de doble
incriminacin. Sin embargo, de estimarlo necesario, el Estado Parte requerido podr prestar asistencia, en la
medida en que decida hacerlo a discrecin propia, independientemente de que la conducta est o no tipificada
como delito en el derecho interno del Estado Parte requerido.

114
acin de redes. Puede afirmarse que el nuevo paradigma de la cooperacin es la creacin
de redes contra redes.

Las primeras redes que se generaran en el mbito de la cooperacin tienen el ob-


jetivo de favorecer la comunicacin, resolver obstculos y transmitir experiencias. Son
redes que se podra denominar generalistas, compuestas por profesionales (Fiscales,
Jueces, funcionarios de Ministerios) que trabajan y que son especialistas en temas de
cooperacin. Con esa filosofa nacieron: la Red Judicial Europea (EJN/RJE), IberRed etc.
No puede dejar de mencionarse Eurojust como rgano esencial para la coordinacin de
la cooperacin internacional en la UE, rgano que cuenta con un representante de cada
uno de los Estados de la UE.

5. Papel esencial de las Fiscalas en materia de cooperacin


El Ministerio Pblico es una institucin emergente en todo el mundo y es la espina
dorsal del actual sistema de Justicia Penal. La progresiva implantacin del sistema acu-
satorio sita a los Fiscales como principales autoridades demandantes y ejecutoras de
auxilio judicial internacional.

Reconociendo esta realidad, el Consejo de Europa, en el documento bsico relativo


al Ministerio Pblico, la conocida Recomendacin 19 (2000) sobre el papel del Fiscal en
el proceso penal, incide expresamente en la necesidad de la implicacin de los Fiscales
en las tareas de cooperacin internacional.

La recomendacin se pronuncia a favor del establecimiento de contactos directos


entre los Fiscales de los distintos Estados. Como frmula para facilitar estos contactos se
propone la creacin de listas de contactos (redes), el favorecimiento de las comunicacio-
nes directas mediante la dotacin de los suficientes medios tcnicos y la celebracin de
reuniones y seminarios internacionales peridicos. Se insiste en la necesidad de capacitar a
los Fiscales en materia de cooperacin judicial internacional y en especial en la enseanza
de idiomas. Sobre todo, la Recomendacin promueve la participacin activa de los Fiscales
en la cooperacin judicial internacional y encarece la especializacin de algunos de sus
miembros en esta materia.

En esta idea de especializacin insiste el dictamen del Consejo Consultivo de Fiscales


Europeos del Consejo de Europa (CCPE) aprob tambin el Dictamen 1 (2007) sobre la
mejora de la cooperacin internacional en el mbito penal en el que insiste nuevamente
en la necesidad de formacin de todos los Fiscales en materia de cooperacin, pero ms
all aun recomienda la especializacin de algunos fiscales en este materia y la creacin
de Unidades especializadas y dedicadas especialmente a la tramitacin de las cuestiones
de cooperacin internacional. Unidades especializadas como la que Brasil ha creado en
el seno de la Fiscala General hace ahora 10 aos y cuyo aniversario celebramos. Espaa
cre tambin una Unidad autnoma dentro de la Fiscala General en 2011, que tengo el
honor de dirigir. Estas Unidades se han revelado como un elemento esencial para mejorar
el funcionamiento de nuestra cooperacin.

En Espaa, adems de contar en la Fiscala General con una Unidad de Cooperacin


Internacional (UCIF), la especializacin se extiende por todo el territorio. La Fiscala espaola

115
cre en 2002 una Red de Fiscales de cooperacin judicial internacional del Ministerio Fiscal,
de forma que hay un Fiscal delegado de Cooperacin Internacional en cada Fiscala Provincial
a quienes corresponde la ejecucin de todas las comisiones rogatorias pasivas que deban ser
ejecutadas por la Fiscala en la que presten sus servicios. Toda la actividad de los delegados
es coordinada por el Fiscal de Sala que dirige la Unidad de Cooperacin Internacional.

En resumen, para que los Fiscales ejerzan estas funciones relativas a la cooperacin
internacional es necesario:

1. Que el Fiscal sea reconocido como autoridad judicial a estos efectos de la


cooperacin internacional. El concepto de autoridad judicial a estos efectos es ms
amplio que el de Juez o Tribunal. El principio de respeto a las delimitaciones compe-
tenciales de cada Estado determina el concepto. La sentencia Argentina. Sentencia
de la Corte Suprema Argentina de 13 de Julio de 2010 reconociendo el concepto de
autoridad judicial al Fiscal francs es un ejemplo de lo que se demanda. Otra sentencia
de Supremo Tribunal Federal de Brasil de Abril de 2009 resolvi un problema similar
en relacin con las competencias Fiscales de Italia y Suiza.

2. Que conozca los mecanismos de cooperacin, lo que requiere insistir en la


capacitacin en relacin con la normativa reguladora de la cooperacin.

3. Que estn en contacto con sus homlogos de otros pases. La participacin de


Fiscales en las redes internacionales es una va adecuada para eso.

4. Especializacin y Unidades especializadas. La gestin de toda esta cantidad de


informacin y la coordinacin de la actividad de cooperacin aconseja la creacin de
unidades especializadas en el mbito del auxilio judicial internacional en las Fiscalas.

116
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
Notas sobre a Evoluo da Cooperao Internacional em
Matria Penal pelo Ministrio Pblico Federal
Luiz Fernando Voss Chagas Lessa*

INTRODUO

A globalizao econmica e o crescente aumento nas relaes interpessoais de carter


internacional levou ao surgimento de nova criminalidade supranacional, sem fronteiras a
limit-la, como uma grande organizao criminosa operando mundialmente.1 Essa nova
criminalidade desafia a criao de instrumentos jurdicos aptos a universalizar e homoge-
neizar seu combate. A extradio, o princpio da extraterritorialidade da justia universal,
a sentena penal estrangeira, as rogatrias etc. devem ser reconceituadas.2 No se est
a tratar aqui de leses a direitos individuais, de proteo ao patrimnio individual, mas,
antes, o que se busca efetiva tutela penal de direitos fundamentais ameaados por crimes
de gravidade incomensurvel. Terrorismo, trfico internacional de pessoas, escravido
e prostituio de crianas e mulheres, trfico de armas nucleares e produtos qumicos
altamente nocivos sade e ao meio ambiente, bem com a ocultao dos lucros desses
ilcitos por organizaes criminosas cujo poderio de tal monta que ameaam o ideal da
paz mundial e a prpria noo de Estado Democrtico de Direito.

A resposta necessidade de instrumentos mais geis parece residir na possibilidade


de acordos internacionais de auxlio mtuo em matria penal, incentivando adoo de
meios mais eficazes para esse combate. Cada vez mais se verifica nfase na colaborao
direta entre os rgos de persecuo penal, a fim de evitar os atrasos criados pelo modelo
tradicional de cooperao diplomtica ou via autoridade central. A previso de cooperao
direta consta da maioria dos tratados internacionais que cuidam do combate criminalidade
internacional, pelo menos desde 1988, quando foi adotada a Conveno de Viena Sobre
o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (Conveno Contra o Trfico
Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas, 1988, art. 7) e, mais recentemente,
instrumentos como a Conveno das Naes Unidas Contra o Crime Organizado Trans-
nacional, de 2000, e o Estatuto de Roma, que criou Tribunal Penal Internacional.3 Apesar
disso, participao efetiva do Ministrio Pblico brasileiro coisa recente.

Fundamentos da Cooperao pelo Ministrio Pblico


Como anotado em outro lugar,4 somente com o advento da Constituio de 1988 que
se abriu para o Ministrio Pblico, em especial o Ministrio Pblico Federal, possibilidade

* Procurador Regional da Repblica. Professor de Direito Penal da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio). Doutor em Direito e Mestre em Cincias Jurdicas pela PUC-Rio.
1. FRANCO; STOCO, 2004, p. 923.
2. Idem, p. 924.
3. Os arts. 86-99 e 26-28, respectivamente, do Estatuto do Tribunal de Roma e da Conveno de Palermo, expres-
samente preveem tal modalidade de cooperao judiciria internacional.
4. LESSA, 2013, p. 195-217.

117
efetiva de participar, no plano internacional, de atividades de combate criminalidade
transnacional. Isso coincidiu com o quadro ftico acima desenhado, no qual a globalizao
da economia contribuiu, em muito, para o papel da transnacionalizao das organizaes
criminosas, fator que imprimiu ao Brasil a necessidade de se organizar internamente para
fazer frente ao desafio.

O fundamento dessa introduo do Ministrio Pblico Federal na seara internacional


encontra vasta base constitucional. A conjugao dos arts. 4 e 21 da Constituio, ao
mesmo tempo que assegura ao Brasil independncia no plano internacional, protegen-
do e promovendo sua coexistncia com os demais integrantes da ordem Internacional,
confere Unio o papel de representar o pas perante seus congneres no plano mundial.
Os arts. 127 usque 129 da Constituio, ao assegurar ao Ministrio Pblico autonomia,
outorgando-lhe titularidade privativa da persecuo penal, organizam o Ministrio Pbli-
co nacional e do ao Ministrio Pblico Federal primazia da persecuo penal dentro da
Unio, ao mesmo tempo que conferem tal papel, nos estados, ao Ministrio Pblico local.
Logo, se Unio compete a cooperao internacional, ao Ministrio Pblico da Unio, com
titularidade para a persecuo penal leia-se Ministrio Pblico Federal, j que a praxe
internacional exclui crimes militares do plano da cooperao internacional , o rgo
competente para cooperar internamente com os rgos de persecuo penal das naes
amigas.5 Apesar disso, a legislao editada pelo Congresso Nacional mostra-se tmida, se
no completamente omissa, em relao ao tema.6

Isso no impediu, contudo, que o Brasil pactuasse e incorporasse a seu ordenamento


jurdico interno uma srie de tratados internacionais que preveem cooperao interna-
cional pelo Ministrio Pblico, de forma implcita ou expressa, como no caso do Protocolo
de Assistncia Mtua em Assuntos Penais do MERCOSUL, no art. 4:

As solicitaes transmitidas por uma Autoridade Central com amparo no presente


Protocolo se basearo em pedidos de assistncia de autoridades judiciais ou do
Ministrio Pblico do Estado requerente encarregados do julgamento ou da
investigao de delitos.7 (grifo nosso)

Logo, cooperao internacional pelo Ministrio Pblico objeto de ampla base nor-
mativa, com especificidade suficiente a autorizar seu protagonismo na persecuo penal
internacional, como o faz no plano interno.8

Desafios da Cooperao Internacional em Matria Penal


Apesar disso, a matria foi objeto de questionamentos perante os Tribunais Superio-
res, em especial o Superior Tribunal de Justia, em funo da competncia constitucional
que lhe foi transferida pela Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004.
Esse questionamento se explica, pois os mesmos acordos internacionais que autorizam a

5. LESSA, 2013, p. 285-286.


6. Ibid., p. 230-255.
7. Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais entre os Governos da Repblica Argentina, da Re-
pblica Federativa do Brasil, da Repblica do Paraguai e da Repblica Oriental do Uruguai (San Lus, 1996), art. 4.
8. LESSA, 2013, p. 239-255.

118
cooperao interacional pelo MPF, e no s por este rgo da Unio, mas, dentro de sua
respectiva competncias interna, da Justia Federal, introduziram uma srie de instru-
mentos de cooperao internacional, pouco conhecidos pela doutrina e jurisprudncia
ptria.9 A Polcia Federal, por exemplo, at a presente data, carece de legislao interna
regulando sua atuao no campo da cooperao tcnica ou administrativa internacional.

Esses instrumentos, como as medidas de cooperao direta, os mandados de captura


internacional e a transferncia de investigaes e processos criminais, criados com o propsito
declarado de complementar e, quando necessrio, substituir medidas de cooperao inter-
nacional mencionadas na legislao ptria, como a extradio e a carta rogatria, causaram
certo assombro em alguns operadores do direito. As Cortes Superiores e a doutrina viram-se
premidas a adequar Constituio a legislao internacional introduzida no ordenamento
ptrio no final do sculo XX. Isso se deu com o reconhecimento de que determinadas me-
didas de carter pr-processual so infensas interveno judicial, salvo, claro, quando
evidenciada ofensa a direitos fundamentais. Por outro lado, restou evidenciado perante os
Tribunais Ptrios que o princpio da imparcialidade do juiz, conjugado com o princpio da
demanda, impe que os rgos jurisdicionais se quedem inertes tambm no campo da
cooperao internacional, at que sejam provocados pelo titular da ao penal.10

Vencidos os questionamentos jurdicos, impe-se notar que a cooperao um instru-


mento multifacetado, caracterizado no s pela existncia de pactos internacionais delimi-
tadores dos deveres assumidos pelos Estados no campo da persecuo penal internacional
mas, principalmente, pela existncia de confiana entre os atores da persecuo penal.
Dessarte, no possvel, nessa matria, interveno de atores estranhos persecuo penal,
que no detm seu domnio, a persecutio in juditio, ou que dela participem subsidiariamente,
instruindo o titular da persecuo penal para sua atuao judicial ou extrajudicial. Caso con-
trrio, corre-se o risco de que agentes do Estado assumam perante autoridade estrangeira
tarefas e metas cujo sucesso no podem assegurar, na medida em que no detm atribuio
constitucional ou legal para seu exerccio ou mesmo para apreciao de sua legalidade ou
constitucionalidade. Do mesmo modo, interferncia de rgos estranhos persecuo penal,
seja interna, seja internacional, gera risco de politizao de atuao estatal que intervm
diretamente na esfera dos direitos fundamentais (no caso, segurana pblica e liberdade
individual), em afronta aos comandos constitucionais que regem a matria.

Por outro lado, cooperao interna, em especial com rgos e agentes especializados,
como o caso do Ministrio das Relaes Exteriores e do corpo diplomtico brasileiro,
essencial para sucesso das medidas de cooperao internacional. O auxlio do Itamaraty
imprescindvel, no s pela vasta experincia e conhecimento acumulado no campo das
relaes internacionais, mas, principalmente, pela reconhecida relevncia de seu papel
na elaborao dos acordos internacionais que regem a matria e que, ao final, so os
instrumentos jurdicos que legitimam a atuao do Ministrio Pblico Federal, da Justia
e da polcia na cooperao internacional.

O terceiro desafio a ser vencido de ordem prtica. A cooperao internacional vtima


do prprio sucesso, isto , na medida em que o Brasil, mais precisamente o Ministrio Pblico,

9. LESSA, 2013, captulo 6.


10. Ibid., p. 190-192; 219-230.

119
atende com sucesso s solicitaes de auxlio, maior a demanda gerada, o que significa
custos com infraestrutura e alocao de membros e servidores devidamente treinados
e especializados na matria. Trata-se de atuao que demanda no s conhecimento de
idiomas, mas da legislao interna, especialmente processual penal, dos Estados com os
quais o Brasil coopera. Alm disso, premissa da cooperao internacional atualizao
constante da legislao internacional sobre a criminalidade organizada e das tcnicas de
cooperao e combate ao crime transnacional desenvolvidas nos vrios foros interna-
cionais do qual o Brasil participa. Ademais, somente a experincia conduzir a rotinas e
procedimentos internos que agilizem prestao e requerimento eficazes das medidas de
cooperao internacional.

CONCLUSO
A comunidade internacional no se encontra inerte na luta contra a criminalidade
internacional, sendo cada vez mais frequente a adoo de instrumentos legais instruindo
a cooperao pelos Estados no combate criminalidade global. No Brasil, essa coopera-
o somente comeou a se efetivar a partir da promulgao da Constituio em vigor.
A incorporao desses instrumentos internacionais, contudo, cresceu sobremaneira no
final do sculo XX, momento em que comeou o debate sobre a efetiva participao do
Ministrio Pblico na cooperao internacional.

Para que fosse efetivada, a cooperao internacional pelo Ministrio Pblico precisou
vencer desafios colocados perante a Justia e a doutrina, que no haviam enfrentado ainda
os novos instrumentos de cooperao internacional criados pela legislao internacional
incorporada ao ordenamento ptrio. Para que isso acontecesse, foi necessrio reconhecer
a primazia do titular da persecuo penal na concretizao de medidas de cooperao que
prescindiam de autorizao judicial, conferindo ao Judicirio, ante os princpios que regem
a jurisdio, o papel de guardio dos direitos fundamentais, por meio da anlise e deferi-
mento de medidas que porventura gerem violao do ncleo dos direitos fundamentais
dos investigados. Cooperao com rgos nacionais especializados, como o Ministrio das
Relaes Exteriores, essencial para o sucesso da cooperao internacional pelo Brasil,
pois este atua diretamente na delimitao das obrigaes internacionais assumidas pelo
pas e, por conseguinte, nas medidas que sero executadas pelo Ministrio Pblico.

A cooperao internacional, por ser atribuio inesgotvel, cuja demanda se alimenta


do prprio sucesso, depende ainda de infraestrutura e pessoal em quantidade e qualidade
suficientes prestao adequada desse servio altamente especializado. Contudo, inde-
pendentemente dos meios que o Estado brasileiro confira ao Ministrio Pblico Federal,
misso constitucional desse rgo insistir na sua atuao internacional, na certeza de
que o sucesso da tutela penal dos direitos fundamentais transcende fronteiras.

120
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124
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
Um olhar do Itamaraty sobre o Ministrio Pblico
Aurlio Viotti*1

Tenho sido testemunha, no desempenho de minhas funes como Chefe da Diviso


de Cooperao Jurdica Internacional do Itamaraty, da excelente cooperao com o Mi-
nistrio Pblico nos ltimos anos, para o que certamente em muito contribuiu a criao
da Unidade de Cooperao Internacional da Procuradoria-Geral da Repblica. Sinto-me
honrado, portanto, em participar desta publicao, em justa celebrao sua primeira
dcada de existncia. Minha contribuio, contudo, reveste-se de certa impresso pessoal.
Cresci ouvindo as aventuras que meu pai acumulou durante os 17 anos em que atuou
como Promotor de Justia em Minas Gerais. Creio, inclusive, que tais histrias tiveram forte
influncia em minha escolha pela carreira diplomtica.

De fato, promotores e diplomatas tm mais em comum do que se imagina. Embora


exeram funes e assumam responsabilidades claramente distintas, apresentam muitas
semelhanas, que ultrapassam a mera constatao de serem, ambos, servidores pblicos,
integrantes de instituies estatais dotadas de lei orgnica prpria e de quadro de carreira.
As duas carreiras, a meu ver, compartilham valores e percepes que enfatizam a vocao
e o profissionalismo no exerccio do cargo pblico. Em ambas, o reconhecimento precoce
da importncia da admisso funcional por concurso pblico, bem como o cuidado na
formao humanista e pragmtica de seus quadros, reflete o senso de misso institucional
e de compromisso com o Pas. Enquanto, para o Itamaraty, a obra e o exemplo do Baro
do Rio Branco permanecem como referncias necessrias, ao demonstrar a importncia
da convergncia de saberes para a resoluo de problemas concretos e a promoo dos
interesses nacionais, o papel fundamental do Ministrio Pblico na histria da adminis-
trao da justia no Brasil inspira sua atuao determinada e criativa em defesa da paz
social, da solidez de nossas instituies democrticas e do desenvolvimento nacional.

No campo conceitual, porm, talvez se encontre elemento essencial de convergncia


entre as duas carreiras: a convico da inter-relao entre o Estado de Direito, a democra-
cia e o desenvolvimento social. A defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis, atribuda ao Ministrio Pblico pelo texto
constitucional, encontra reflexo na promoo histrica, pelo Itamaraty, da soluo pacfica
de controvrsias, do multilateralismo e do Direito Internacional nas relaes entre naes
soberanas. Nesse sentido, o exerccio do Ministrio Pblico como fiscal da lei no destoa do
esprito que orientou o patrono da diplomacia brasileira ao lograr a configurao pacfica
de nossas fronteiras. O processo de consultas sobre o documento final a ser adotado no
Debate de Alto Nvel sobre Estado de Direito nos nveis nacional e internacional, previsto
para setembro prximo, na sede da Organizao das Naes Unidas, tem demonstrado
que no se pode mais dissociar a soberania interna da soberania externa, como se o di-
reito apenas valesse para a primeira, enquanto a segunda estaria fatidicamente sujeita a

* Chefe da Diviso de Cooperao Jurdica Internacional do Ministrio das Relaes Exteriores.


1. Esta contribuio foi escrita em carter particular e no reflete, necessariamente, a posio do Ministrio das
Relaes Exteriores.

125
relaes puras de poder e de violncia. Como resumiu o Ministro das Relaes Exteriores,
Mauro Vieira, em seu discurso de posse: O apelo por uma sociedade mundial mais justa e
coesa, menos hierrquica, corresponde luta do Brasil e de tantas naes por criar, dentro
de suas prprias fronteiras, uma sociedade democrtica e participativa.

A preocupao com os direitos da cidadania reafirma-se no s na tutela de interesses


difusos e coletivos da sociedade brasileira, como tambm na ateno a casos individuais.
O atendimento ao pblico e a assistncia consular na busca de solues a problemas
que afligem o cidado brasileiro, na obteno de informaes relevantes para o desem-
penho funcional, no acesso informao pblica aproximam ambas as instituies
como agentes da cidadania, ao buscarem garantir, de um lado, o pleno acesso justia no
plano domstico e, de outro, o respeito e a equidade no exterior. A atuao de diplomatas
e promotores demonstra que no se pode dissociar o coletivo do individual, o difuso do
concreto; e que a promoo dos direitos humanos e da justia social, do acesso educao
e aos servios bsicos depende de uma atuao coordenada, na qual tambm participe
o cidado brasileiro, que dela se deve beneficiar.

Vejo os resultados positivos dessa articulao institucional no trabalho dirio de mi-


nha Diviso, responsvel, entre outros temas, pela negociao de acordos de cooperao
jurdica internacional e pela facilitao da assistncia consular estrangeira no Brasil. A
exemplo das extensas funes atribudas ao Ministrio Pblico pela Constituio Federal,
a cooperao ultrapassa a atuao de promotores de justia na preveno, investigao
e punio do crime dentro e atravs de fronteiras nacionais, bem como em debates em
foros internacionais especializados, como o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e
Crime (UNODC, do ingls) no combate ao crime organizado transnacional, ao narcotrfico
e corrupo. Alm de atuar como autoridade central brasileira para a Conveno de Nova
York sobre Alimentos e para os tratados de cooperao jurdica em matria penal com
Portugal e com o Canad, por exemplo, a Procuradoria-Geral da Repblica tem contribu-
do com diligncia e solues criativas em vrios casos que apresentam repercusses na
poltica externa brasileira. A instituio tem prestado informaes relevantes e orientaes
seguras a Estados estrangeiros e organizaes internacionais, em temas como pedidos de
extradio passiva, investigao de crimes transnacionais e casos que envolvem cidados
estrangeiros em situao de vulnerabilidade no territrio brasileiro. A participao em
debates sobre a adeso brasileira a convenes multilaterais e na negociao de acordos
de cooperao jurdica internacional proporciona, anlise poltica, a segurana jurispru-
dencial advinda da prtica forense.

Com efeito, natural e desejvel que o Parquet assuma papel relevante nas relaes
internacionais, em estreita coordenao com o Poder Executivo. A perspectiva de que o
Estado nacional possa subsistir e prosperar dissociado do mundo exterior est definitiva-
mente superada no mundo contemporneo, o que se reflete, como no poderia deixar de
ser, tambm na atividade jurisdicional. Em ambiente caracterizado pelo crescente volume,
velocidade e intensidade do trfico da comunicao e dos intercmbios que ultrapassam
as fronteiras nacionais, os operadores do direito no s se valem crescentemente de
exemplos e experincias do que ocorre em outros pases, como tambm se deparam com
situaes que exigem articulao externa, seja para lidar com suas consequncias, seja
para influir nas condies para sua resoluo. A aproximao do Ministrio Pblico com
instituies estrangeiras homlogas no mbito bilateral ou regional, como no Mercosul,

126
na Conferncia Ibero-americana, na CPLP , , assim, bem-vinda, pois proporciona solues
inovadoras a problemas comuns e caminhos promissores realizao dos princpios que
regem as relaes internacionais do Estado brasileiro.

Tambm h dez anos, no ano de criao da Unidade de Cooperao Internacional da


Procuradoria-Geral da Repblica, o XXII Congresso Mundial de Filosofia Jurdica e Social
congregou importantes filsofos contemporneos ao redor da Declarao de Granada
sobre a Globalizao Direito e Justia em uma Sociedade Global. Em difcil consenso
sobre o significado e as perspectivas dessa complexa multiplicao dos intercmbios,
reconheceu-se o incremento do bem-estar econmico e da riqueza cultural em grandes
segmentos da populao mundial, aliado, contudo, a uma pavorosa realidade de sofri-
mento, incultura e marginalizao que aflige milhes de seres humanos. Embora no haja
razes para celebrar ingenuamente a abertura incontornvel da modernidade organizada,
a experincia do Itamaraty tem demonstrado que a articulao cuidadosa entre as insti-
tuies pblicas brasileiras tende a reforar a capacidade de ao e a influncia positiva
do Pas no mundo, em prol de uma viso que privilegia a paz internacional, a cooperao
entre os Estados e o compromisso pelo desenvolvimento social e humano.

127
128
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
O papel do juiz ou procurador de ligao no
desenvolvimento da cooperao judicial internacional:
ponto de vista do magistrado de ligao francs no Brasil
Carla Deveille-Fontinha*

Palavras-chave: Magistrado de ligao. Cooperao judicial. Integrao internacional da justia.


Cooperao em matria criminal. Cooperao tcnica bilateral.

Antes mesmo da vigncia entre os Estados-membros da Unio Europeia da Ao Co-


mum de 19961 institucionalizando a criao do cargo, um primeiro intercmbio j havia
acontecido entre a Frana e a Itlia em 1993.

Essa Ao Comum, que se imagina como marco jurdico explcito, determinando es-
pecificamente o papel e o tipo de atividades exercidos pelo magistrado de ligao,2 no
passa de uma casca quase vazia, limitando-se a relembrar os grandes princpios presidindo
a criao desse novo ator da cooperao internacional.

Decerto insuficientemente claro e completo, esse instrumento sem valor normativo,


adotado por consenso em torno do menor denominador comum, permitiu, no entanto,
a oficializao da funo, trazendo abertura e mudana de paradigma com referncia
diminuio da burocracia e da promoo dos contatos entre magistrados estrangeiros,
nem que seja por meio do magistrado de ligao, como seu nome bem o deixa entender.

No se pode negar que, at a, a cooperao judicial, cujos resultados, dificilmente


previsveis e geralmente demorados, era considerada pouco eficiente.

Em comparao com a cooperao policial, geralmente tida por mais rpida, eficiente
e direta, principalmente quando se usam os mecanismos introduzidos pelo estatuto da
OIPC Interpol,3 a cooperao judicial sempre foi mais difcil, porque indubitavelmente
subordinada ao princpio da soberania dos Estados, da qual estes dificilmente se afastam,
principalmente no que respeita matria penal.

O objetivo deste texto no justificar a existncia do cargo; , no melhor dos casos,


tentar demonstrar em que pode ser til uma vez criado, luz de uma experincia supos-
tamente limitada e subjetiva.

* Procuradora da Repblica da Frana. Conselheira Diplomtica lotada na Misso para Negociao Penal Interna-
cional do Ministrio da Justia. Ex-magistrada de ligao na Embaixada da Frana no Brasil (2011-2015).
Nota da autora: Agradecimentos minha irm Sandra, pela releitura atenta e carinhosa.
1. 96/277/JAI.
2. N. do E.: neste texto, a referncia a magistrado de ligao abrange membros do Poder Judicirio e do Minis-
trio Pblico, em face de ambos serem magistraturas na Frana.
3. Organizao Internacional de Polcia Criminal, mais conhecida como Interpol. Estatuto aprovado em Viena,
1956. Disponvel em: <http://www.interpol.int/fr/About-INTERPOL/Legal-materials/The-Constitution>.

129
Parece, contudo, aqui indispensvel sanar qualquer dvida em relao utilidade da
prpria cooperao judicial. Apesar de complexa e muitas vezes lenta, no pode ser pura e
simplesmente substituda pela cooperao policial, porque uma e outra no tm o mesmo
objetivo. Lembremos que a cooperao judicial o nico meio de obter provas no estrangeiro
de forma a poder inseri-las legalmente em um procedimento judicial; tambm o nico meio
(legal)4 de obter a entrega de uma pessoa condenada ou procurada pela justia de outro pas.

Lembremos tambm que a cooperao judicial, se realizada de forma concertada,


o nico meio de combater eficazmente a criminalidade transfronteiria, que, h muito, se
tem prevalecido das fronteiras e do abrigo confortvel que a falta de cooperao judicial
no deixa de providenciar.

Mais do que inovao jurdica, a criao do cargo de magistrado de ligao deu lugar
a uma mudana de paradigma, e por que no? a uma verdadeira revoluo cultural
que acompanhou e sustentou a caminhada europeia rumo a uma justia cada vez mais
integrada, podendo ser simbolicamente resumida existncia de contatos diretos entre
magistrados no mbito da cooperao judicial, conforme previsto pela Conveno de
29 de maio de 2000 e por todos os instrumentos posteriores elaborados ao abrigo do
princpio do reconhecimento mtuo das decises judiciais, que suprimiu a necessidade
de intermediao das autoridades centrais para fins de cooperao judicial.

Inicialmente inovao entre os pases-membros da Unio Europeia a partir do fim dos


anos 1990, a implantao de magistrados de ligao em pases terceiros j no se pode
considerar como tal na Europa. Hoje, o envio de magistrados de ligao para criar link e
facilitar as relaes de cooperao judicial prtica comum nas nossas relaes bilaterais.
Lembremonos a esse respeito que a Frana o pas que at agora tem implantado mais,
tanto na Europa quanto em pases terceiros.5

A escolha desses pases foi sendo feita ao longo dos anos, tanto em termos de importn-
cia da relao bilateral quanto da existncia de dificuldades de cooperao ou de possveis
melhorias no sentido de maior flexibilidade da cooperao, uma razo no excluindo a outra.

A criao dessa posio no Brasil provavelmente teve sua origem em ambas as razes.

interessante notar que essa criao ocorreu de forma sbita, sem formalidades
prvias ou trmites administrativos especficos, como geralmente foi o caso nos demais
pases hspedes, ou seja, sem qualquer necessidade anterior de firmar um acordo ou
trocar cartas entre governos. Resumindo: s vontade por um lado e boa vontade por outro.

Quando cheguei ao Brasil, o Itamaraty teve que solucionar o problema indito do


ttulo do cargo, na medida em que o cargo de magistrado de ligao era desconhecido
at o momento. Optou-se, ento, pelo eufemismo conselheira jurdica, que, sem ser
perfeitamente adequado, pelos menos dava pequena noo das atribuies e do papel
da juza de ligao, como tambm aqui conhecida essa funo.

4. Deixemos aqui de lado os tais casos de extradio por empurro, que no passam de acidentes processuais
circunscritos devidos a uma bvia falta de conhecimento das regras da cooperao internacional.
5. Nesta data, 18 cargos foram criados em quatro continentes.

130
No Brasil, de fato, no existia ainda na cultura dos magistrados a possibilidade de
destacamento ou disponibilidade junto a rgo do Executivo. A explicao era, em grande
parte, devida aplicao estrita do princpio da separao de poderes, coibindo aos juzes o
exerccio durante sua carreira, ainda que temporariamente, de funo que no fosse judicial.

Nota-se, no entanto, desde h alguns anos, a possibilidade de destacamento temporrio


de um juiz estadual ou federal como assessor de um ministro numa corte superior ou na corte
suprema, no passando, porm de uma mobilidade circunscrita dentro do rgo judicirio.

J na Frana,

[] essa mobilidade, analisada principalmente a partir de destacamentos, foi desen-


volvendo-se tendencialmente, sobretudo de forma diversificada desde a Segunda
Guerra Mundial, especialmente desde a Quinta Repblica. Durante este perodo, os
destacamentos tradicionais para as colnias e no contexto da cooperao gradual-
mente desapareceram em favor de uma mobilidade mais variada, desde o exerccio
de funes de assessores em administraes, em organizaes internacionais e at
em empresas privadas ou para exercer as funes de sub-prefeito.6

Hoje, na poca da mundializao, onde comum que magistrados possam manejar


vrios idiomas estrangeiros, posies de destacamento oferecem muitas oportunidades,
tanto na Frana quanto no estrangeiro, especialmente. Posies de magistrado de ligao
tm experimentado aumento significativo, em um ritmo similar ao de outros conselheiros
especializados aparecendo nas representaes diplomticas francesas (conselheiros da
fazenda, agrcolas, de assuntos sociais).

Essa evoluo , no caso da cooperao judiciria, consequncia do reconhecimento


da necessidade de dispor de agentes capacitados para atendimento de solicitaes de
cooperao muitas vezes urgentes que, na ausncia de magistrado de ligao, so atri-
budas competncia dos servios consulares, confessemos, para sua maior perplexidade...

A isso tambm se soma o fato de que a funo cria a necessidade, e a presena de um


magistrado de ligao em um pas estrangeiro ir certamente gerar pedidos especficos
de cooperao que provavelmente teriam sido tratados de forma diferente.

Haveria vrios casos concretos para ilustrar essa ideia, mas antes de evoc-los parece
necessrio lembrar quais so os instrumentos de cooperao bilateral entre a Frana e o Brasil.
No caso, vigoram trs tratados bilaterais, dois em matria criminal e outro em matria civil.

Esses tratados, apesar de terem todos sido firmados em maio de 1996, j se podem con-
siderar antigos.

Falando do Tratado de Cooperao Judicial, luz da prtica, vrias lacunas podem


ser listadas, principalmente no que diz respeito falta de tomada em considerao da
possibilidade de dispor de meios de cooperao mais geis, que se justificam pela nossa

6. BOIGEOL, 1998. Synthse du rapport de recherche ralis dans le cadre dune convention de recherche entre
lIHTP-CNRS et la mission de recherche Droit et justice du ministre de la justice (128p).

131
relao de fronteira e a criminalidade subsequente por exemplo, a previso de contatos
diretos em caso de urgncia, a possibilidade de realizar investigaes encobertas, entregas
monitoradas ou equipes conjuntas de investigao, particularmente eficazes no tocante
luta contra a criminalidade organizada na zona de fronteira e cujo interesse a coordenao
da investigao e da persecuo penal, evitando riscos de sobreposio de investigaes,
tambm prevenindo conflitos de competncia e de jurisdio.

Um dos papis do magistrado de ligao tem sido incentivar os responsveis de ambas


as partes para a reduo dessas lacunas e a retomada das negociaes nesse sentido. Esse
trabalho tem sido particularmente demorado em relao retomada das negociaes do
acordo de cooperao em matria de transferncia de pessoas condenadas, congeladas
desde 2009 e retomadas no final do ano de 2013, com apoio do Departamento de Estran-
geiros do Ministrio da Justia brasileiro.

Outro papel do magistrado de ligao consiste em elaborar notas de direito compa-


rado, prestando informaes sobre o sistema jurdico do Estado hspede, no mbito de
reflexes levadas pelo Ministrio da Justia francs assim como pelos outros poderes
sobre projetos de reformas legislativas, em que de maneira sistemtica se tem interesse
em saber das experincias estrangeiras.

Alm da cooperao tcnica voltada para a realizao de eventos e intercmbio de


experincias em torno da prtica judicial, assim como da capacitao de magistrados e
procuradores estrangeiros, desenvolvidos com o apoio da Escola Nacional da Magistratura
francesa, podese dizer que o dia a dia de um magistrado de ligao voltado, em gran-
de parte, assistncia execuo de pedidos de cooperao oriundos das autoridades
judiciais francesas. Concretamente, o juiz de instruo ou o procurador francs entram
em contato com o magistrado de ligao, solicitando informaes sobre a possibilidade
de realizar no Brasil um ato especfico de cooperao judicial e suas modalidades. Para
tanto, muitas vezes o prprio projeto de pedido comunicado para observaes e com-
plementos. Uma vez elaborado e traduzido, adiantado por e-mail ao magistrado de
ligao, a fim de monitorar sua execuo. Isso permite antecipar eventuais dificuldades
de execuo e sanar dvidas quanto execuo, principalmente quando as autoridades
francesas solicitam a possibilidade de se deslocarem para participar da realizao dos atos
solicitados. Tal pedido supe coordenao prvia entre as autoridades judiciais envolvidas
para se conseguir data que possa agradar a todos.

Uma vez executadas as diligncias, as peas de execuo so muitas vezes informadas


pelo Ministrio Pblico Federal, permitindo comunicao antecipada ao magistrado ro-
gante francs, tendo esta como nico objetivo ganhar tempo na realizao das tradues.
Assim, muitas vezes, quando os documentos chegam pelo canal oficial, por intermdio
das autoridades centrais (DRCI7 e BEPI8), sua traduo j foi adiantada. Isso permite reduzir
prazos processuais na Frana, o que de suma importncia quando h pessoas presas
preventivamente em um processo.

7. Departamento de Recuperao de Ativos e de Cooperao Internacional, da Secretaria Nacional de Justia do


Ministrio da Justia.
8. Bureau de lentraide pnale internationale, da Direo de Assuntos Criminais e Indultos do Ministrio da Jus-
tia.

132
O magistrado de ligao, apesar de no ser um canal de transmisso oficial, pode ser
utilizado como canal de comunicao, com o objetivo de acelerar a execuo dos pedidos.
No h a menor dvida em relao ao fato de que isso tenha acontecido de forma muito
eficiente devido excelente relao de cooperao que se foi tecendo ao longo dos anos
com o Ministrio da Justia e o Ministrio Pblico Federal e, principalmente, com os ser-
vios do Procurador-Geral da Repblica em Braslia.

Essa relao de confiana construiu-se pouco a pouco, baseada em uma vontade


comum de cooperar e na f de que a cooperao judicial relevante e pode ser levada a
cabo de forma eficiente. Rapidamente, esses intercmbios ocasionaram uma aproximao
forte e a troca de informaes mesmo anteriormente existncia oficial de pedidos de
cooperao. Ao longo da prtica, fez-se clara a utilidade do magistrado de ligao, no
somente para exercer o papel esperado de monitoramento dos pedidos, mas tambm na
antecipao de dificuldades. Assim, hoje praxe propor aos colegas franceses querendo
solicitar ao Brasil a oitiva de uma testemunha, verificar anteriormente a localizao dessa
pessoa no territrio brasileiro e sua qualificao, principalmente quando as informaes
na posse das autoridades francesas no so muito especficas. Isso previne a demora ligada
ao envio de um pedido oficial e os custos referentes sua traduo sem certeza de que
poder ser finalmente executado. As informaes assim obtidas de forma antecipada, alm
de pouparem tempo e recursos, tambm permitem facilitar a execuo ulterior do pedido.

O apoio do Ministrio Pblico Federal tambm permitiu a realizao rpida de oitivas


de testemunhas. Por exemplo, foi realizada uma teleconferncia pela primeira vez, durante
o decorrer de uma audincia pblica do Tribunal do Jri de Grenoble, enquanto as testemu-
nhas se encontravam em Braslia e em Salvador, na Bahia. O intercmbio de informaes
sobre a existncia de procedimentos na Guiana Francesa contra vrias pessoas suspeitas
no Brasil de participar de rede de criminalidade organizada em direo Guiana permitiu
ao Ministrio Pblico Federal elaborar pedido de cooperao abrangente e solicitar inves-
tigaes que ainda no tinham sido realizadas. Da mesma maneira, a comunicao ante-
cipada de cpia de inquritos de um lado e outro permite regularmente elaborar pedidos
de cooperao judicial mais especficos, focando nas investigaes ainda no realizadas
ou que, no entender da autoridade judicial rogante, necessitariam ser complementadas.
Outro exemplo, no caso do homicdio de militares franceses na Guiana Francesa por uma
quadrilha de garimpeiros ilegais, cujo chefe foi preso em julho de 2012 em Macap (Estado
do Amap), os intercmbios entre ambas autoridades judiciais permitiram monitorar em
tempo real a execuo dos pedidos de cooperao franceses, sendo que em poucos meses
foi possvel organizar dois deslocamentos de autoridades francesas para participar das
oitivas dos rus. De uma forma geral, essa proximidade na cooperao se tornar ainda
mais vivaz a partir da estreia prxima de um gabinete no prdio da Procuradoria-Geral
da Repblica, espelhando a prtica de colocaes de magistrados de ligao estrangeiros
perante as autoridades francesas.

Sem ter exaurido o tema, concluo sobre a necessidade de acreditar e investir na possi-
bilidade da cooperao judicial, cooperao imprescindvel pelas razes j mencionadas, e
sua utilidade incontestvel. Tambm parece indispensvel manter e desenvolver as aes
de cooperao que possam contribuir para melhor conhecimento mtuo de ambos os
sistemas jurdicos, assim como os intercmbios de juzes e procuradores ligados ao reforo
da cooperao jurdica e ao conhecimento de seus mecanismos.

133
tambm primordial que esse tema seja cada vez mais levado ao conhecimento dos
magistrados e procuradores no mbito de suas capacitaes iniciais, para que a cooperao
se torne reflexo e praxe nas suas atividades cotidianas, e que o instinto seja de procurar
sempre cooperar com o colega estrangeiro, tendo em mente o carter necessariamente
recproco da cooperao judicial para o bem da Justia.

REFERNCIA
BOIGEOL, Anne. La magistrature hors les murs. Analyse sociologique de la mobilit extra-professionnelle
des magistrats (1998). Bulletin de lInstitut dHistoire du Temps Present, n. 71, juin 1998.

134
Parte II Atuao do Ministrio Pblico e do Judicirio
O Superior Tribunal de Justia e a Cooperao Internacional
Francisco Falco*

[...] cooperao internacional para [...] promover e estimular o respeito aos direitos
humanos e s liberdades fundamentais [...] (Art. I da Carta das Naes Unidas)

A competncia e as garantias do Ministrio Pblico da Unio foram preceituadas na


Constituio de 1988. O protagonismo institucional, o sopro de vida ao desenho normativo
do constituinte, vem da fibra e do engajamento dos cultos e valorosos Procuradores da
Repblica, atuando cotidianamente nas suas especialidades. Imbudo de genuna admi-
rao, atendi ao convite do Excelentssimo Procurador-Geral da Repblica, Dr. Rodrigo
Janot, para expender algumas consideraes no compndio que ora se forma sobre a
cooperao internacional.

Ciente da participao de luminares, com os quais muito aprenderei, adstrinjo-me a


cinzelar conceitos propeduticos, a esboar singela taxonomia entre as vrias possibili-
dades de cooperao interestatal em assuntos jurdicos e, por fim, a rememorar o papel
do Superior Tribunal de Justia.

INTRODUO

Os estudos de polemologia versam sobre o desentendimento violento, a guerra.


Felizmente, a histria brasileira no d azo ao avano desse ramo do conhecimento das
cincias sociais. As anlises de relaes internacionais que tm o Brasil como objeto so
muitssimo prazerosas, porque revelam longa trajetria de cooperao, na qual viceja
confiana na interao entre Estados.

As palavras veiculam ideias e, mesmo que no seja a inteno de quem emite a comu-
nicao, tambm transmitem emoes. Cooperao porta emoo positiva; competio
carrega carga negativa. Talvez por isso todas as idealizaes de paraso apresentam relaes
angelicais cooperativas e, na face oposta, nos infernos dantescos, desbragada competio.

O conceito de cooperao parece intuitivo1 e si ser apresentado por contraste com


o que ele no : competio. A fortiori ratione, melhor trabalhar os dois conceitos simul-
taneamente para mitigar a insegurana epistemolgica. Cooperao se caracteriza pela
permutabilidade lgica entre nossos interesses e os das outras pessoas.2 Competio se
caracteriza pela prevalncia dos interesses de algum sobre os de outrem.

As relaes intersubjetivas so classificveis de modo dicotmico: competitivas ou


cooperativas. Claro, tipos puros pertencem ao campo do pensamento. Na rotina, as con-

* Ministro do Superior Tribunal de Justia. Corregedor Nacional de Justia (2012/2014). Presidente do STJ (2014 a
2016).
1. [...] Intuies sem conceito so cegas. KANT, 1993, p. 89.
2. PINKER, 2004, p. 261.

135
dutas so predominantemente de uma ou outra natureza. Na cooperao, os agentes
fazem convergir esforos; na competio, colidir esforos. Assim o fazem em razo da
finalidade, imaginando que de um modo ou de outro alcanaro seu desiderato mais
facilmente. Nas situaes de competio espera-se o cumprimento de regras para que os
competidores possam alcanar seu bem particular e, nas de cooperao, deseja-se alcanar
um bem comum, mediante partilha de esforo.3 A rigor, no h mal ou bem intrnsecos
ao ato cooperativo ou competitivo. A questo de fundo a coerncia entre meios e fins.

As finalidades do agente so passveis de julgamento moral. Para atuao cooperativa


ou competitiva cabe juzo lgico, pertinente coerncia, adequao da conduta ao fim
pretendido.

Quando Estados desejam fazer justia respeitando o devido processo legal em


relao a atos ou pessoas que esto no todo ou em parte alm de sua jurisdio, a coo-
perao interestatal se impe como meio para finalidade justa. Essa, a vexata quaestio.

O ato cooperativo no resulta em capitis diminutio. No ocorre perda de autoridade.


As explicaes dos doutrinadores de Direito Internacional Privado e Internacional Pblico
padecem de malattia autoimmune, porque no incorporaram os desenvolvimentos teri-
cos advindos da Biologia e da teoria dos jogos. O conceito de altrusmo recproco4 explica
com facilidade as razes que levam os Estados cooperao, prescindindo de discursos
esotricos sobre mitigao de soberania e argumentaes bordejantes.

Os Estados no se diminuem, no entregam parte do seu sopro vital a soberania


quando se relacionam cooperativamente. Ao contrrio, ao pedirem auxlio a outro
ente que consideram igual, consolidam sua condio de Leviat. Par in parem non habet
imperium. Inexiste imposio, h proposio. Cooperam em ambiente de coordenao,
no de subordinao. Afirmar no infirmar a soberania exsurge dos muitos tratados
de cooperao jurdica internacional, a exemplo da Conveno das Naes Unidas contra
o Crime Organizado Transnacional, conhecida como Conveno de Palermo, que ressalta
no art. 4 o respeito igualdade soberana.

Do Manual de Cooperao Jurdica Internacional e Recuperao de Ativos editado pelo


Ministrio da Justia, faz-se excerto que sintetiza o pensamento articulado at este ponto:

Em seu dever de prover a justia, o Estado precisa desenvolver mecanismos que


possam atingir bens e pessoas que podem no mais estar em seu territrio. At
mesmo meros atos processuais, mas necessrios devida instruo do processo,
podem ser obtidos mediante auxlio externo, de modo que a cooperao jurdica
internacional toma-se um imperativo para a efetivao dos direitos fundamentais
do cidado nos tempos atuais.5

3. KOLOTELO; WENDPAP, 2007, p. 1.


4. O conceito de altrusmo recproco foi desenvolvido para explicar o mutualismo verificado pela Biologia no
reino vegetal e no animal. Consiste na aceitao de nus, que resulta em bnus para outrem, com a expectativa
de que no futuro prximo ou mediato o beneficirio retribua a quem lhe ajudou outrora. Das cincias duras, o
conceito saltou para as cincias sociais (WENDPAP, 2015, p. 3).
5. BRASIL, 2012, p. 15.

136
A cooperao no se destina glria dos cooperantes; visa a concretizar direitos fun-
damentais, assegurar que as fronteiras polticas e jurdicas entre os Estados no limitem
a dignidade, atributo da condio humana.

1. Taxonomia
So tradicionais na cooperao jurdica internacional as cartas rogatrias, a homo-
logao de sentena estrangeira, os pedidos de extradio e a transferncia de pessoas
condenadas.

As cartas rogatrias tramitam, via de regra, pelos canais diplomticos e se destinam


ao cumprimento de decises interlocutrias.

A homologao de sentena estrangeira atribui coercibilidade a decises terminativas


de processo, com trnsito em julgado.

Traditio, radical da palavra extradio, denota a ao entre Estados de entrega de


pessoa fsica para processo ou aplicao de sano penal.

Por fim, pessoas condenadas e cumprindo pena em pas estrangeiro podem como
preceitua a inteligncia ressocializadora da Lei de Execues Penais passar a cumprir a
pena no seu Estado de origem.

Na cooperao contempornea, o incremento da complexidade e da intensidade das


relaes internacionais pblicas e particulares forou o desenvolvimento de modalidades
de cooperao jurdica para alm do rol tradicional. Essas formas, amide reguladas por
tratado extremamente tcnico, prescindem do juzo de delibao clssico, acelerando a
atuao dos aparatos pblicos cooperantes.

O auxlio direto, referido no 2 do art. 216-O do Regimento Interno do Superior Tri-


bunal de Justia se destaca na gama de atos cooperativos pela simplicidade6 das formas,
prescindindo da pompa e circunstncia que cercavam os escassos contatos no belicosos
entre os Estados em tempos passados. No art. 28 e seguintes. o novo Cdigo de Processo
Civil regula o cabimento do auxlio direto e o procedimento a ser adotado.

Quando o auxlio tem por objeto deciso jurisdicional do Estado requerido que produzir
efeitos, ultima ratio, no mbito interno do requerente, salta aos olhos o alto grau de confiana
na qualidade jurisdicional dos partcipes. De certa forma, a concretizao do princpio da
igualdade jurdica dos Estados, preceituada no art. 2 da Carta das Naes Unidas.

Brevitatis causa, no se demorou na tipologia, particularmente no que atine distino


entre cooperao jurdica e cooperao jurisdicional, acompanhando-se a opo do novo
CPC que trata todas as modalidades sob o rtulo de cooperao jurdica, no fazendo uso
de nomen iuris especfico para designar a cooperao entre autoridades judiciais de Estados
distintos.

6. Art. 26. A cooperao jurdica internacional ser regida por tratado do qual o Brasil seja parte e observar: []
V a espontaneidade na transmisso de informaes a autoridades estrangeiras.

137
2. O papel do Superior Tribunal de Justia na Cooperao Internacional
A concesso de exequatur s cartas rogatrias e a homologao de sentena estrangeira
foram atribudas pela Emenda Constitucional n 45 competncia do Superior Tribunal
de Justia, subtraindo-as do Supremo Tribunal Federal.

O exequatur tem a natureza de ordem dirigida a juiz brasileiro para praticar ato processual
requerido por autoridade judicial estrangeira. A homologao faz da sentena estrangeira
ttulo executivo judicial, similarmente sentena nacional, como preceituado pelo art.
475-N do Cdigo de Processo Civil, com redao idntica no art. 513, VIII, do novel Codex.

Ao dar curso expedito s modalidades de cooperao jurdica internacional que in-


tegram sua competncia, o Tribunal da Cidadania atende ao anseio humano de ver atos
de justia a tempo e modo, sem dilaes que os tornem incuos.

Nessa contextura, imperioso que se defina o papel da Presidncia do Tribunal de


verificar a observncia dos requisitos antes previstos na Resoluo/STJ n 9/2005 e hoje
disciplinados, em sua inteireza, pelo Regimento Interno do STJ. Diploma legal que passou a
regulamentar, em seu Ttulo VII-A, os processos oriundos de Estados estrangeiros, tratando,
especificamente, da homologao da sentena estrangeira, em seu captulo primeiro e,
no segundo, sobre a concesso de exequatur a cartas rogatrias.

Segundo os arts. 216-A e 216-O, respectivamente cumulados com os arts. 216-K e


216-T, competncia do Presidente homologar a sentena estrangeira no contestada
e conceder exequatur a cartas rogatrias, salvo situaes excepcionais em que, nesse
ltimo caso, possibilita-se ao Presidente determinar a distribuio dos autos do processo
para julgamento pela Corte Especial.

Em boa hora, algumas normas no preceituadas na Resoluo/STJ n 9/2005 foram


includas no Regimento Interno da Corte, aps longos e profcuos estudos realizados pela
Comisso de Jurisprudncia deste Tribunal, capitaneada pelo Ministro Luiz Felipe Salomo.

Colacionam-se as maiores contribuies para o procedimento de homologao de


sentena estrangeira e concesso de exequatur s cartas rogatrias trazidas pelas novas
regras includas no complexo de normas internas do STJ. Confiram-se:

1. Incluso da dignidade da pessoa humana como um dos requisitos negativos para a


homologao da sentena estrangeira e para concesso de exequatur a cartas rogatrias
(art. 216-F e art. 216-P) durante a sesso plenria em que se discutia a proposta de
emenda regimental relacionada ao tema, por sugesto do Ministro Herman Benjamin, o
comando normativo passou a prever que no ser homologada a sentena estrangeira
que ofender a soberania nacional, a dignidade da pessoa humana e/ou a ordem pblica.
O adendo teve por desiderato delimitar o conceito de ordem pblica, muitas vezes to
subjetivamente considerado, a ponto de carecer de densidade significativa. Assim, embora
includo como requisito autnomo, parece muito mais voltado a emprestar contedo
ao conceito normativo indeterminado da ordem pblica. Por um ou por outro prisma, a
Corte Especial ainda no teve oportunidade de examinar nenhuma sentena estrangeira
contestada sob esse fundamento. Contudo, a ttulo exemplificativo, registro que, antes

138
mesmo da alterao regimental, j se homologou sentena estrangeira que determinava
alterao de sexo da parte requerente, acompanhada de toda a repercusso jurdica na
sua esfera civil. Tudo em nome do princpio da dignidade da pessoa humana. Confira-se,
nesse sentido, a SE 11.942-IT.

2. Previso de indicao de curador especial para a parte requerida revel ou incapaz


tambm nos procedimentos de concesso de exequatur a cartas rogatrias (art. 216-R).
O iter procedimental sempre previu a determinao de notificao do interessado para
que, querendo, pudesse impugnar as cartas rogatrias a si endereadas. A indicao de
curador especial, no caso, da Defensoria Pblica da Unio, amplifica o direito de defesa
do cidado acionado em lides que tramitem nas justias estrangeiras.

3. Possibilidade de o Presidente determinar a distribuio da carta rogatria para um


dos membros da Corte Especial nos casos em que haja impugnao ao pedido de con-
cesso de exequatur. Algumas importantes discusses a respeito dos trmites das cartas
rogatrias ou, at mesmo acerca da avaliao sobre o preenchimento dos requisitos para
concesso da ordem de exequatur, poderiam findar no mbito da Presidncia do Tribunal.
Com a alterao, discusses mais polmicas podero contar, aps a formao do contra-
ditrio, com contribuio dos demais Ministros da Corte Especial, a um dos quais poder
ser distribudo o processo, dando mais legitimidade a julgamentos em que a natureza da
controvrsia assim impuser.

REFERNCIAS
BRASIL. Secretaria Nacional de Justia. Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica
Internacional. Manual de cooperao jurdica internacional e recuperao de ativos: cooperao em matria
civil. 3. ed. Braslia: Ministrio da Justia, 2012.

KANT, Immanuel. Crtica da razo pura. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1993.

KOLOTELO, Rosane; WENDPAP, Friedmann. Direito Internacional. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.

PINKER. Steven. Tabula rasa. So Paulo: Companhia das Letras, 2004.

WENDPAP, Friedmann. Fatos no factuais. Gazeta do Povo, Curitiba, p. 3, edio de 2 mar. 2015.

139
140
Parte III Criminalidade e Cooperao Internacional
O crime organizado e a cooperao internacional
Ricardo Andrade Saadi*

O fenmeno da criminalidade muito antigo. Alguns entendem que fruto da forma


de viver em sociedade, outros que caracterstica hereditria do criminoso. O fato que se
convive com o crime h muito tempo. Porm, de alguns sculos para c, este se aperfeioou.
Aos poucos, o criminoso deixou de atuar sozinho e passou a faz-lo em grupos. A partir de
ento, nasceu a chamada criminalidade organizada. Os primeiros grupos organizados de
que se tem notcia so as trades chinesas, surgidas no sculo XVI. Posteriormente surgiram
a Yakuza japonesa, as mfias italianas e outras organizaes criminosas.

Nas ltimas dcadas, est-se vivendo uma profunda transformao no mundo e,


consequentemente, na criminalidade. Com a ascenso de um novo modelo econmico,
principalmente a partir do final da dcada de 1980, o mundo passou por intenso processo
de globalizao. A nova poltica econmica teve como caracterstica a desregulao da eco-
nomia, de forma que o Estado pouco deveria intervir. Houve, tambm, o desenvolvimento
tecnolgico e das telecomunicaes. Tudo isso possibilitou a globalizao dos mercados.

Tais fatos acarretaram o declnio da importncia das fronteiras nacionais, permitindo


que investimentos fossem feitos em qualquer parte do planeta, bem como quase livre
circulao monetria internacional. Essa abertura econmica possibilitou maior intercmbio
de mercadorias e servios e, por conseguinte, o mercado passou a desconhecer limites
geogrficos. Alm dessas transformaes, a informatizao trouxe maior proximidade
entre as pessoas, bem como o desenvolvimento tecnolgico e das comunicaes (princi-
palmente a internet) e possibilitou o nascimento e o crescimento do comrcio eletrnico.

Sem dvida, a democratizao da tecnologia e da informao, o acesso aos mercados,


de capitais e de mercadorias, de todo o mundo e a aproximao entre os povos trouxeram
uma srie de benefcios para a populao.

Os criminosos, porm, tambm se beneficiaram de toda essa mudana. O crime organizado


aproveitou-se da globalizao para expandir o alcance de suas atividades. Aqueles grupos cri-
minosos que atuavam local ou regionalmente passaram a atuar de forma globalizada. Toda a
facilidade de movimentao de pessoas e recursos que foi gerada pela globalizao favoreceu
a expanso do crime organizado, de forma que algumas organizaes criminosas passaram
a atuar em diversos pases, deslocando-se conforme a necessidade e a melhor oportunidade
de mercado. Recursos gerados pelo cometimento de crimes em um pas o Brasil, por exem-
plo j so guardados em outros, onde o sigilo bancrio e fiscal mais forte, como na Sua.

* O autor Delegado de Polcia Federal, atualmente exercendo o cargo de Diretor do Departamento de Recu-
perao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional do Ministrio da Justia (DRCI/MJ). formado em Direito
pela Universidade Presbiteriana Mackenzie e em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC-SP). especialista em Direito Processual Civil pela PUC-SP, alm de mestre e doutor em Direito Poltico e
Econmico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.

141
Diante do crescimento acentuado do crime organizado transnacional, o assunto passou
a ser pauta recorrente nos diversos foros internacionais. Organismos como a Organizao
das Naes Unidas (ONU), a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e o Grupo de
Ao Financeira Internacional (GAFI), entre outros, elaboraram diversos textos tratando do
assunto, direta ou indiretamente, mas sempre com grande preocupao com o combate
criminalidade internacional. Todas as discusses nos citados foros e os textos elaborados
por seus representantes tm em comum a indicao de que o enfrentamento ao crime
organizado deve passar necessariamente pela retirada dos bens dos criminosos, pela
descapitalizao da atividade ilegal. Dessa forma, apreenso e o confisco de bens, assim
como a criminalizao da lavagem de dinheiro, passaram a ser tratados como essenciais
para uma eficiente atuao estatal.

Uma ferramenta colocada disposio das autoridades a cooperao internacional, a


qual tem como objetivos principais a troca de informaes de inteligncia, a produo de atos
processuais, a obteno de provas em outros pases e o bloqueio e posterior repatriao de ativos.

Trocas de informao podem ocorrer de duas maneiras distintas: em nvel de inteli-


gncia ou como cooperao jurdica internacional.

Em nvel de inteligncia, pode-se citar a troca de informaes entre policiais, entre


os membros dos Ministrios Pblicos e entre Unidades de Inteligncia Financeira (UIFs).

A cooperao realizada por meio da INTERPOL1 exemplo de cooperao internacional


bastante eficiente e rpido nos dias atuais, e, alm dessa, existe a cooperao entre policiais
de todo o mundo, que trocam informaes por intermdiode seus adidos.2

Membros dos Ministrios Pblicos trocam informaes diretamente com seus con-
gneres nos outros pases ou pelas chamadas redes de cooperao,3 alm de existirem
grupos com membros do parquet que foram criados com esse objetivo.

1. A Organizao Internacional de Polcia Criminal, mundialmente conhecida pela sua sigla Interpol (em ingls:
International Criminal Police Organization), uma organizao internacional que ajuda na cooperao de polcias
de diferentes pases. Foi criada em Viena, na ustria, no ano de 1923, pelo chefe da polcia vienense Johannes
Schober, com a designao de Comisso Internacional de Polcia Criminal. Hoje sua sede em Lyon, na Frana, tendo
adotado o nome atual em 1956 e tem a participao de 190 pases membros. A sigla Interpol foi pela primeira
vez utilizada em 1946. A Interpol no se envolve na investigao de crimes que no envolvam vrios pases
membros ou crimes polticos, religiosos e raciais. Trata-se de uma central de informaes para que as polcias
de todo o mundo possam trabalhar integradas no combate ao crime internacional, ao trfico de drogas e aos
contrabandos.
2. No Brasil, existem adidos dos seguintes pases: frica do Sul, Alemanha, Austrlia, Canad, Colmbia, Dinamarca,
Espanha, Estados Unidos, Frana, Inglaterra, Itlia, Japo, Peru, Portugal e Sua. Nos ltimos anos, a Polcia Federal
brasileira tem expandido sua atuao, possuindo atualmente adidos nos seguintes pases: frica do Sul, Argentina,
Bolvia, Colmbia, Estados Unidos, Frana, Itlia, Paraguai, Peru, Portugal, Reino Unido, Suriname e Uruguai.
3. As redes de cooperao internacional podem ser definidas como grupos que permitem a comunicao entre
pontos de contato dos pases por elas abrangidos. Os pontos de contato so designados pelas autoridades
centrais responsveis pela cooperao jurdica, pelo Poder Judicirio, pelos Ministrios Pblicos e por outras au-
toridades envolvidas na cooperao internacional. Alm de coordenar a atuao nacional, os pontos de contato
tambm intermedeiam o processo da cooperao. A atuao, no entanto, no se reveste de carter burocrtico,
mas se pauta pela troca de informaes e pela realizao de contatos informais. Com o objetivo de fortalecer a
relao entre eles, so promovidos encontros peridicos entre os pontos de contato dessas redes.

142
Ademais, as Unidades de Inteligncia Financeira (UIFs), as quais, entre outras funes,
recebem a comunicao de operaes atpicas ou suspeitas que ocorrem no mbito de
atuao das chamadas pessoas obrigadas, podem cooperar com suas congneres de
outros pases por intermdioatravs do Grupo de Egmont.4

Porm, grande parte das informaes entre os pases, porm, no pode ser trocadas
por canais de inteligncia, uma vez que devem passar pelo crivo do Poder Judicirio ou
por tratar-se de pedidos de execuo de medidas judiciais entre os pases cooperados. A
via correta para esses casos a chamada cooperao jurdica internacional.

Medidas como sequestro e apreenso de bens, quebras de sigilo bancrio e fiscal,


citaes e outros somente podem ser feitas atravs dessa modalidade de cooperao.
Para tanto, a fim de realizar a cooperao jurdica internacional, alm de promover celeri-
dade e otimizao do trabalho, em geral, os pases indicam uma autoridade central5 para
coordenar a tramitao e execuo deles.

Como reflexo da preocupao do Estado brasileiro em se alinhar s diretrizes interna-


cionais e a fim de organizar e possibilitar esse contato com as autoridades estrangeiras,
foi criado o Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional
(DRCI), ligado Secretaria Nacional de Justia (SNJ), do Ministrio da Justia (MJ).

Para viabilizar o funcionamento da autoridade central brasileira, foi aprovada a estru-


tura regimental do departamento pelo Decreto 6.061/2007, possuindo as competncias
abaixo transcritas:

Art. 11. Ao Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Inter-


nacional compete:

1.articular, integrar e propor aes do Governo nos aspectos relacionados com o


combate lavagem de dinheiro, ao crime organizado transnacional, recuperao
de ativos e cooperao jurdica internacional;

2.promover a articulao dos rgos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,


inclusive dos Ministrios Pblicos Federal e Estaduais, no que se refere ao combate
lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional;

3.negociar acordos e coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional;

4.exercer a funo de autoridade central para tramitao de pedidos de cooperao


jurdica internacional;

4. Quem exerce essa funo no Brasil o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF).
5. De acordo com a Conveno da Haia de 1965, autoridade central o rgo tcnico nacional, exclusivo ou no,
designado por cada um dos Estados Partes de um tratado para centralizar comunicaes e aes de cooperao
jurdica internacional.. No Brasil, na esfera criminal, a autoridade central para a grande maioria dos casos o
Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI), departamento vinculado
Secretaria Nacional de Justia do Ministrio da Justia. A Procuradoria Geral da Repblica (PGR), e no o DRCI,
a autoridade central brasileira para pedidos de cooperao jurdica internacional baseados em acordos bilaterais
que envolvam o Canad e Portugal.

143
5.coordenar a atuao do Estado brasileiro em foros internacionais sobre preveno
e combate lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional, recuperao
de ativos e cooperao jurdica internacional;

6.instruir, opinar e coordenar a execuo da cooperao jurdica internacional ativa


e passiva, inclusive cartas rogatrias; e

7.promover a difuso de informaes sobre recuperao de ativos e cooperao


jurdica internacional, preveno e combate lavagem de dinheiro e ao crime
organizado transnacional no Pas.

Em suma, cabe ao DRCI no somente coordenar a execuo ativa e passiva da coo-


perao jurdica internacional, funcionando como autoridade central para tramitao de
pedidos, mas tambm coordenar a atuao do Estado brasileiro em foros internacionais
sobre preveno e combate lavagem de dinheiro, ao crime organizado transnacional, a
recuperao de ativos e a cooperao jurdica internacional.

No entanto, no basta a atuao contnua de uma autoridade central para que a


cooperao jurdica internacional seja de fato internalizada pelo ordenamento jurdico
brasileiro. Apesar de erigir a cooperao entre os povos como princpio regente das re-
laes internacionais do Pas (artigo 4, inciso IX, da Constituio Federal), o Brasil no
possui legislao interna em vigor que regulamente a cooperao jurdica internacional.
Essa lacuna um desafio prtica da cooperao, que, atualmente, baseada em normas
internas esparsas, acordos internacionais e na jurisprudncia.

Como uma das bases da cooperao jurdica internacional, citamos os tratados (bilate-
rais ou multilaterais), que, quando ratificados e internalizados pelo Brasil, tm magnitude
de lei ordinria, ou a promessa de reciprocidade.

Tratados multilaterais possuem, por definio, abrangncia ampla e no costumam


descer a detalhes, mas apresentam dispositivos mais genricos. De qualquer modo, prezam
pela prestao de toda a cooperao judiciria possvel. Basta lembrar, alm disso, que,
para servir como base legal para a cooperao, necessrio que o tratado esteja vigente
em ambos os pases envolvidos no pedido de cooperao.

Pelo carter multilateral desses tratados, sua aplicabilidade aos diversos sistemas jurdicos
dos Estados Partes fica vinculada previso de diretrizes mais genricas, que no suprem a
necessidade de estabelecer normas especficas para conferir segurana exequibilidade de
pedidos concretos de cooperao. Por esse motivo, os tratados multilaterais so aplicados,
sobretudo, quando ausente acordo bilateral que regule a matria mais especificamente.

Acordos bilaterais trazem disposies que podero refletir o tratamento mais ade-
quado a pedidos de cooperao entre dois pases, encaminhando de forma mais clere e
efetiva solicitaes de auxlio de forma geral, inclusive pedidos de afastamento de sigilo
bancrio e solicitaes de constrio de bens para fins de recuperao de ativos. Dessa
forma, possuem a prerrogativa de adequar os pedidos de cooperao s especificidades
dos sistemas jurdicos dos pases envolvidos, a fim de possibilitar a efetividade do cum-
primento desses pedidos.

144
Dentre os cinco pases para os quais o Brasil atualmente encaminha pedidos de coope-
rao internacional penal de forma mais frequente, quais sejam, Estados Unidos, Paraguai,
Argentina, Uruguai e Espanha, h acordos bilaterais em matria penal em vigor com dois
deles: Estados Unidos e Espanha. Os pedidos referentes aos demais pases tramitam com
base em acordos multilaterais.

Diante do exposto, a cooperao internacional, em especial a jurdica, tem cada vez


mais importncia para que as autoridades possam combater de forma eficiente o crime
organizado transnacional, bem como para que o direito possa ser realizado em sua ple-
nitude. Por se tratar de tema razoavelmente novo, est em rpida e constante evoluo e
as autoridades brasileiras, em especial as autoridades policiais, os membros do Ministrio
Pblico e os membros do Poder Judicirio esto cada vez mais familiarizados com o tema
e fazendo uso dessa ferramenta.

145
REFERNCIAS
ARAUJO, Ndia de. A importncia da cooperao jurdica internacional para a atuao do estado brasileiro
no plano interno e internacional. In: MINISTRIO DA JUSTIA. Manual de cooperao jurdica internacional
e recuperao de ativos matria penal. Braslia: Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao
Jurdica Internacional, Secretaria Nacional de Justia, Ministrio da Justia, 2008. p. 39-48 (leitura de p. 39-42).

ARAJO, Ndia de. Direito Internacional Privado: teoria e prtica brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2003
(leitura de p. 265-271).

GRINOVER, Ada Pellegrini. As garantias processuais na cooperao internacional em matria penal. In:
Revista forense, So Paulo, ano 100, vol. 373, maio/jun. 2004, p. 3-18.

HAVERS, Michael. Legal cooperation: a matter of necessity. In: International lawyer, Dallas, v. 21, p. 185-194,
1987.

KLEEBANK, Susan. Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de atualizao do quadro
normativo. Braslia: Instituto Rio Branco, 2004 (leitura do captulo 1 Introduo).

LOULA, Maria Rosa Guimares. Auxlio direto em matria civil: novo instrumento brasileiro de cooperao
jurdica internacional. 2006. 317 p. Tese (doutorado). Programa de Ps-graduao em Direito, Universidade
do Estado do Rio de Janeiro. 2006 (leitura de p. 30-39 e 44-52).

MCCLEAN, David. International legal cooperation in civil and criminal matters. Oxford: Oxford University,
2002 (captulo 1 Introduction).

SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Cooperao jurdica internacional e auxlio direto. In: Revista CEJ,
Braslia, n. 32, p. 75-79, jan./mar. 2006.

TOFFOLI, Jos Antnio Dias; CESTARI, Virgnia Charpinel Junger. Mecanismos de cooperao jurdica inter-
nacional no Brasil. In: MINISTRIO DA JUSTIA. Manual de cooperao jurdica internacional e recuperao de
ativos matria penal. Braslia: Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional,
Secretaria Nacional de Justia, Ministrio da Justia, 2008. p. 21-29 (leitura de p. 21-24).

146
Parte III Criminalidade e Cooperao Internacional
Criminalidade Transnacional, Persecuo Penal Global
Danilo Andreato*

Palavras-chave: Crimes transnacionais. Persecuo penal.


Cooperao penal internacional. Bens jurdicos. Estado Democrtico de Direito.

A evoluo da sociedade tem ocasionado surgimento ou alteraes de inmeros


fenmenos, entre os quais se situam a criminalidade organizada e econmica e todas as
suas particularidades, a exemplo da intensificao da transnacionalidade delitiva e da
afetao de bens jurdicos transindividuais, como o meio ambiente, a segurana pblica,
a ordem econmica e o sistema financeiro nacional.

fora de dvida que o bom emprego das inovaes tecnolgicas traz facilidades
vida, inovaes essas que amplificaram a velocidade e o fluxo de pessoas e bens entre
pases. Lamentavelmente, porm, tambm se constata seu manejo com propsitos ilcitos,
em prejuzo da sociedade e dos valores consagrados na Constituio de 1988, tendo em
vista que a versatilidade das tecnologias da informao e das comunicaes viabilizou
mais espaos e composies favorveis ao cometimento de delitos patrimoniais e contra
a ordem socioeconmica.1

Descortinaram-se oportunidades para mais agilmente serem ocultados ganhos, de


maneira a impedir ou erigir maiores obstculos ao das autoridades pblicas. Ao apertar
uma tecla, em uma frao de segundo envia-se o produto de atividade criminosa a um pas
distante s vezes, nem to distante assim no raro intensificando a dificuldade ou at
mesmo impossibilitando o rastreamento dessas somas mediante sucessivas e complexas
transaes financeiras ou corporativas.

A ttulo ilustrativo, veja-se a lavagem de capitais, atividade em que se busca dissimular


a origem ilcita de bens e/ou valores com o propsito de acobert-los sob o manto de apa-
rente legalidade. O esmaecimento das fronteiras, em decorrncia da maior possibilidade
de movimentao financeira proporcionada com a abertura dos mercados e da crescente
evoluo da informtica e do comrcio eletrnico, tem na lavagem de capitais um dos
reflexos obscuros da globalizao.

O sistema de money laundering pode gerar graves impactos de ordem micro e ma-
croeconmica, cujo grau de lesividade, tal como acontece nas infraes penais dessa
espcie, no se revela imediatamente no momento da consumao. Seus perniciosos
efeitos projetam-se para o futuro.

* Mestre em Direito (PUC/PR). Especialista em Direito Criminal (UniCuritiba). Titulado em Formao Especializada
em Direitos Humanos (Universidade Pablo de Olavide Sevilha, Espanha). Membro do Instituto Baiano de Direi-
to Processual Penal (IBADPP). Assessor jurdico da Secretaria de Cooperao Internacional da Procuradoria-Geral
da Repblica (SCI-PGR). www.daniloandreato.com.br.
1. FARALDO CABANA, 2009, p. 24.

147
Microeconomicamente, um dos ecos negativos faz-se sentir no embarao circulao
de bens no mercado, ocasionado pelo fato de usualmente serem utilizadas empresas
de fachada para conferir aparncia de legalidade atividade. Uma vez no mercado, tais
empresas passam a concorrer com as demais, porm de modo desleal, pois altamente
favorecidas com injees de dinheiro sujo, que lhes permite praticar preos aqum do real
patamar do mercado, de maneira a dificultar ou impedir que seus concorrentes atuantes
na legalidade continuem de portas abertas, bem assim inibir o ingresso de novas empre-
sas no setor, isso quando no as pressiona a lanar mo de prticas ilegais semelhantes.

A desestabilizao da economia, com maior intensidade nos pases em desenvolvi-


mento e com considervel fora nos pases desenvolvidos, uma das nuanas da afetao
macroeconmica. A sada repentina de vultosas quantias de um pas no processo de lava-
gem de capitais pode sinalizar ao mercado financeiro, de modo equivocado, determinada
tendncia, gerando instabilidade monetria em funo das repercusses nas taxas de
cmbio e de juros. Perdem-se, assim, investimentos no pas das mais diversas ordens, com
impactos em gerao de empregos, sade, educao, infraestrutura urbana etc.

Desses pontuais exemplos possvel perceber a elevada carga de dano social, acentuada
pela deteriorao das bases democrticas em face da corrupo, atravancando ou debi-
litando o desenvolvimento socioeconmico. Um dos traos caractersticos da Declarao
Universal dos Direitos Humanos de 1948 a contundente afirmao da democracia como
nica opo de regime poltico com caractersticas compatveis com o pleno respeito aos
direitos humanos.2 O regime democrtico j no , pois, uma opo poltica entre muitas
outras, mas a nica soluo legtima para organizao do Estado.3

Essa conjuntura no pode passar ao largo das atenes dos operadores jurdicos,
cujo olhar acerca do direito penal e processual penal tem de estar sintonizado com as
perspectivas do nosso tempo, aliado a aspectos ticos e prticos, com slida e humanista
fundamentao terica.

Pontifica Luigi Ferrajoli que a distino entre o processo e o fazer justia com as prprias
mos ou de outros mtodos brbaros de justia sumria reside no fato de que o processo
prima por duas diferentes finalidades, em coerncia com a dplice funo preventiva do
direito penal: a punio dos culpados com a tutela dos inocentes.4 5

2. Dispe a Declarao Universal dos Direitos Humanos, no art. 21: 1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no
governo de seu pas diretamente ou por intermdio de representantes livremente escolhidos; 2. Toda pessoa tem
igual direito de acesso ao servio pblico do seu pas; 3. A vontade do povo ser a base da autoridade do governo;
esta vontade ser expressa em eleies peridicas e legtimas, por sufrgio universal, por voto secreto ou processo
equivalente que assegure a liberdade de voto. Na mesma Declarao, o art. 29 estabelece: 1. Toda pessoa tem
deveres para com a comunidade, na qual o livre e pleno desenvolvimento de sua personalidade possvel; 2. No
exerccio de seus direitos e liberdades, toda pessoa estar sujeita apenas s limitaes determinadas pela lei, exclu-
sivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades de outrem, e de
satisfazer s justas exigncias da moral, da ordem pblica e do bem-estar de uma sociedade democrtica.
3. COMPARATO, 2001, p. 234.
4. FERRAJOLI, 2006, p. 483.
5. Pues si el Estado prohbe, por principio, las venganzas privadas y los duelos, tan conocidos y usuales en la
Edad Media, entonces nace para l, como reverso de una misma moneda, la obligacin de velar por la protecci-
n y juzgamiento estatales del infractor y que la paz social sea renovada a travs de la conclusin definitiva del
procedimiento (ROXIN, 2000, p. 2).

148
Nessa perspectiva, o Estado nacional ainda a pedra de toque para preveno e re-
presso ao crime, tendo no Direito Processual Penal o sismgrafo da Constituio, como
diz Roxin.6 A ausncia de alternativa vivel, em paralelo tentativa de esvaziar as funes
do Estado, acaba por prejudicar as atividades preventivas e repressivas dirigidas crimi-
nalidade, que se aproveita para preencher as lacunas estatais, ampliando seu poderio e
embaraando ainda mais a implementao de polticas criminais desses Estados.

No entanto, a aceitao e a defesa de que ainda a partir do Estado nacional que se deve
centrar a articulao da represso criminalidade transnacional no implica abandono de
tarefas e de realizao de projetos de modo coordenado e em sistema de cooperao entre
os Estados, a qual tambm recebe o nome de cooperao interettica. Esse labor mtuo
deve se dar no s entre Estados, mas tambm entre estes e organizaes internacionais,
como as Naes Unidas, com vistas preveno e ao controle da criminalidade global.

A cada dia aumenta o nmero dos acordos (bilaterais ou multilaterais) de cooperao


jurdica internacional em matria penal, diminuindo em muito o espao de utilizao das
cartas rogatrias, substitudas por pedidos diretamente efetuados de uma autoridade
central, encarregada de dar cumprimento aos termos do ajuste, para outra. Alm dos
acordos multilaterais, como a Conveno de Viena de 1988,7 a Conveno de Palermo,8 a
Conveno de Mrida9 e o Protocolo de San Lus,10 entre outros, h os de carter bilateral
entre Brasil e Canad (Decreto n 6.747/2009), China (Decreto n 6.282/2007), Colmbia
(Decreto n 3.895/2001), Cuba (Decreto n 6.462/2008), Espanha (Decreto n 6.681/2008),
Estados Unidos (Decreto n 3.810/2001), Frana (Decreto n 3.324/1999), Itlia (Decreto
n 862/1993), Mxico (Decreto n 7.595/2011), Nigria (Decreto n 7.582/2011), Panam
(Decreto n 7.596/2011), Peru (Decreto n 3.988/2001), Portugal (Decreto n 1.320/1994),
Repblica da Coreia11 (Decreto n 5.721/2006), Sua (Decreto n 6.974/2009), Suriname
(Decreto n 6.832/2009) e Ucrnia (Decreto n 5.984/2006).12

A essa lista no exaustiva13 adicionam-se decretos publicados no Dirio Oficial da Unio

6. En el procedimiento penal entran en conflicto los intereses colectivos e individuales entre s con ms intensi-
dad que en ningn otro mbito, la ponderacin de esos intereses, establecida por la ley, resulta sintomtica para
establecer la relacin entre Estado e individuo genricamente vigente en una comunidad: el Derecho procesal
penal es el sismgrafo de la Constitucin del Estado! Reside en ello su actualidad poltica, la cual significa, al
mismo tiempo, que cada cambio esencial en la estructura poltica (sobre todo una modificacin de la estructura
del Estado) tambin conduce a transformaciones del procedimiento penal (ROXIN, 2000, p. 10).
7. Conveno das Naes Unidas contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas, promul-
gada pelo Decreto n. 154/1991.
8. Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, promulgada pelo Decreto n
5.015/2004.
9. Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, promulgada pelo Decreto n 5.678/2006.
10. Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais, assinado pelo Brasil, Argentina, Paraguai e Uru-
guai em 25 de junho de 1996, promulgado em nosso Pas mediante o Decreto n 3.468, de 17 de maio de 2000.
11. Coreia do Sul.
12. No endereo <http://sci.pgr.mpf.mp.br/normas-e-legislacao/tratados>, da Secretaria de Cooperao Inter-
nacional da Procuradoria-Geral da Repblica, est disponvel para consulta a ntegra dos instrumentos bilaterais
e multilaterais celebrados pelo Brasil no plano internacional.
13. Veja-se, por exemplo, o Decreto n 7.687/2012, que versa sobre parceria e cooperao em matria de segu-
rana pblica entre Brasil e Alemanha, prevendo no art. 4 que, no mbito da preveno e do combate a crimes
transnacionais, as Partes Contratantes cooperaro em conformidade com seu respectivo direito interno, pro-
pondo-se a executar, entre outras, a pedido de uma das Partes Contratantes e de acordo com o consentimento
da Parte requerida, medidas de ordem policial previstas em seu ordenamento jurdico nacional.

149
de 12 de julho de 2013, referentes promulgao de tratados, todos em vigor desde aquela
data, versando sobre extradio, transferncia de pessoas condenadas ou a respeito do
auxlio direto, a assistncia jurdica mtua. Trata-se dos acordos celebrados entre Brasil e
Espanha (Decreto n 8.048/2013),14 Honduras (Decreto n 8.046/2013), Panam (Decretos
n 8.045/2013 e 8.050/2013), Reino Unido da Gr-Bretanha (Decreto n 8.047/2013)15 e os
Estados Membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa16 (Decreto n 8.049/2013).

Na categoria dos multilaterais, incluem-se a Conveno Interamericana sobre Assis-


tncia Mtua em Matria Penal (Conveno de Nassau), de 1992, com vigncia interna
para o Brasil em 2008, conforme o Decreto n 6.340/2008, publicado no Dirio Oficial da
Unio de 4 de janeiro de 2008, e seu Protocolo Facultativo, assinado em Mangua, capital
nicaraguense, em 11 de junho de 1993.

So diversas as modalidades de entreajuda de persecuo penal no mbito mundial,


das quais a mais antiga provavelmente seja a extradio.17 Vo desde a troca de informa-
es com relao a investigados e acusados at realizao de medidas processuais que,
pelos mecanismos tradicionais, demandariam enfrentamento de caminhos burocrticos
mais extensos, como costuma ocorrer nas cartas rogatrias.

Pela estrada da cooperao direta, evitam-se os percalos da morosidade e anda-se em


sintonia com o princpio da razovel durao do processo (art. 5, LXXVIII, da Constituio
Federal18). A transferncia de testemunhas ou rus de um Estado para outro, a remessa

14. Cuida da cooperao em matria de combate criminalidade, especialmente no que se refere a: a) delitos
contra a vida e integridade das pessoas; b) terrorismo e seu financiamento; c) trfico, produo e comrcio ilegais
de estupefacientes e substncias psicotrpicas, bem como matrias-primas para sua fabricao e precursores; d)
imigrao ilegal e trfico de seres humanos, principalmente de mulheres e crianas; e) privao ilegal da liberda-
de individual; f) falsificao (elaborao, alterao) e utilizao ilegal de documentos de identidade (passaportes,
vistos e documentao de veculos); g) contrabando; h) lavagem de dinheiro procedente de atividades ilcitas; i)
falsificao (elaborao, alterao) e distribuio fraudulenta de moeda, meios de pagamento, cheques e valores;
j) comrcio ilegal de armas, munies, explosivos, matrias-primas estratgicas (materiais nucleares e radioativos),
bem como outras substncias de periculosidade geral e artigos e tecnologias de duplo uso; k) trfico ilegal de bens
culturais, de valor histrico e obras de arte; l) crimes contra a economia, inclusive delitos fiscais; m) explorao e
abuso sexual de crianas e adolescentes; n) crimes cibernticos; o) crimes contra recursos naturais e o meio am-
biente; p) corrupo. Ademais, as Partes colaboraro tambm na luta contra qualquer outro crime cuja preveno,
deteco e investigao requeiram a cooperao das autoridades competentes dos dois Pases (art. 1, item 3).
15. Estabelece o art. 27 desse Tratado que suas disposies se aplicam ao Brasil e aos territrios do Reino Unido,
nos quais se compreendem Inglaterra, Pas de Gales, Esccia, Irlanda do Norte, Ilha de Man, Ilhas do Canal e
qualquer outro territrio por cujas relaes internacionais o Reino Unido seja responsvel e ao qual o presente
tratado tenha sido estendido, por troca de notas, entre as Partes, sujeito a qualquer modificao acordada pelas
Partes e a possibilidade de quaisquer das Partes denunciar em tal extenso mediante aviso prvio por escrito
com seis meses via canal diplomtico.
16. Alm do Brasil, a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) formada por Angola, Cabo Verde,
Moambique, Portugal, So Tom e Prncipe, Guin-Bissau e Timor-Leste.
17. En su inicio, la cooperacin internacional penal estaba limitada a la extradicin. Extradicin que adems era
estudiada y concedida para cada caso concreto y sobre la nica base del criterio de oportunidad. A partir del
siglo XIX empezaron a surgir los primeros tratados bilaterales sobre cooperacin penal, primero limitados a la
extradicin y, ms adelante, ampliados a la asistencia judicial en el sentido estricto de las comisiones rogatorias.
No fue sino hasta finales del siglo XX que, ante fenmenos de criminalidad organizada, trfico de armas y es-
tupefacientes, blanqueo de dinero, corrupcin, terrorismo etctera, y (o) por influencia de la globalizacin, los
Estados se han visto obligados a reforzar la cooperacin penal (VIADA, 2009, p. 93).
18. CF, art. 5, LXXVIII: a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do pro-
cesso e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.

150
de material probatrio, alm da possibilidade do reconhecimento, quase que de plano,
das sentenas estrangeiras, bem como a mobilidade de condenados entre diferentes
Estados,19 so outros exemplos da cooperao jurdica internacional em matria penal.

No por outro motivo, a Lei n 9.613/1998 prev no art. 8 a hiptese de o juiz deter-
minar, lastreado em tratado ou conveno internacional, ou, em sua falta, em promessa de
reciprocidade por parte do pas solicitante, medidas assecuratrias sobre bens, direitos ou
valores oriundos de crimes, praticados no exterior, descritos no art. 1 da lei. Vale lembrar que
desde 10 de julho de 2012 qualquer infrao penal pode servir de ilcito antecedente para
lavagem de dinheiro, uma vez que naquela data entrou em vigor a Lei n 12.683/2012, a qual
modificou a Lei n 9.613/1998, eliminando a lista fechada de crimes antecedentes, at ento
formada por: a) trfico ilcito de substncias entorpecentes ou drogas afins; b) terrorismo e
seu financiamento; c) contrabando ou trfico de armas, munies ou material destinado
sua produo; d) extorso mediante sequestro; e) crimes contra a Administrao Pblica,
inclusive exigncia, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, de qualquer vantagem,
como condio ou preo para prtica ou omisso de atos administrativos; f) crimes contra
o sistema financeiro nacional; g) crimes praticado por organizao criminosa; e h) crimes
praticado por particular contra a administrao pblica estrangeira.

Tais consideraes levam a perceber que o ponto nodal est na precisa compreenso da
realidade do nosso tempo, em que o Estado nacional, por si s, no se basta. Isso no significa,
no entanto, que em datas pretritas inexistisse o fenmeno da transnacionalidade delitiva.

Quer-se aqui dizer que tal fenmeno se agudizou em face dos progressos sociais,
em particular no campo das comunicaes e do trnsito de pessoas e valores. Essa nova
configurao veio acompanhada de inmeras questes de elevada importncia, como a
forma de influncia sofrida pelo Estado a partir dessas inovaes e as novas linhas de legiti-
midade e fora social.20 Todos esses aspectos refletem na persecuo penal,21principalmente
quando essa persecuo se refere a delitos transnacionais, como crimes econmicos lato
sensu, redes de corrupo, trficos de drogas, armas e munies e outros tantos.

Estima-se que somente atividades ligadas ao trfico de drogas movimentam cerca de


500 bilhes de dlares anuais, superando valores provenientes da indstria petrolfera.22
Essas cifras bilionrias oriundas do narcotrfico, para serem usufrudas no mercado con-
vencional, fatalmente tero de ser lavadas.

Cada vez mais grupos criminosos atuam no somente em um territrio nacional, rompendo
seus limites e embaraando sobremaneira a atividade investigativa e a persecuo penal.
Segundo Maria Carolina de Almeida Duarte, artigos piratas chineses tm sido fabricados

19. COSTA, 2010, p. 1313-1314.


20. Pura e simplesmente o que que aquilo que se acaba de perceber traz de diferente e de diferena radical ao
nosso modo de ser coletivo? Por outras palavras: em que que a comunidade politicamente organizada o Estado
influenciada? Em que que ela se transforma? Quais as suas novas linhas de fora? Quais as novas legitimidades
que se podem perceber? Quais os traos que podem caracterizar essa nova realidade social? Eis um conjunto de
perguntas fundamentais que viabilizam a procura de respostas adequadas percepo de um modelo operatrio
para o direito penal e, muito particularmente, para o direito penal econmico (COSTA, 2010, p. 1304-1305).
21. A propsito, consulte-se ANDREATO, 2013.
22. COSTA, 2010, p. 1306, nota 12.

151
at mesmo em alto-mar. Existem verdadeiras linhas de montagens instaladas nos prprios
navios que saem de cidades como Xangai com destino a grandes mercados, como o Bra-
sil.23 Tais entraves, com os quais o Ministrio Pblico e a Polcia se deparam para identificar
a autoria de infraes penais e colheita de provas, tornam-se verdadeira tarefa labirntica.

Como adverte Jos de Faria Costa, preciso buscar perceber a criminalidade transna-
cional no como se fosse um fenmeno social qualquer, mas, antes de tudo, como produto
dos influxos da prpria ideia de globalizao. Perceber esse fenmeno no como exaltao
de viso conspirativa da histria da sociedade, mas, diz o autor, como atuao racional de
homens que agindo, se bem que no campo do ilcito penal, pretendem, sobretudo, captar
o maior benefcio ilcito que as novas possibilidades de um mercado global lhes propicia.24

O enfrentamento desses problemas, os quais trazem consigo inmeros riscos a bens


jurdicos constitucionalmente protegidos, exige mudana de paradigmas, implicando no
apenas mudanas de nossas percepes e maneiras de pensar, mas tambm de nossos
valores,25 sempre com amparo na dignidade da pessoa humana e em princpios democr-
ticos. Esses novos valores podem ser identificados na sociedade de risco, proveniente do
desenvolvimento tecnolgico, em que os riscos atingem todo o corpo social.26

Segundo afirmado linhas atrs, o regime mais harmnico com a tutela dos direitos
humanos o democrtico, porque o pleno exerccio dos direitos polticos tem o condo
de viabilizar o empoderamento das populaes mais vulnerveis, fortalecendo sua ca-
pacidade de presso, articulao e mobilizao polticas.27

Nessa linha de raciocnio, no s os direitos individuais devem ser objeto de tutela pelo
Estado, mas tambm os direitos socioeconmicos, marcadamente transindividuais, tendo
em vista que guardam estreitos vnculos com a dignidade da pessoa humana, por favore-
cerem o livre e pleno desenvolvimento da personalidade e propiciarem bem-estar geral.

23. DUARTE, 2009, p. 94.


24. COSTA, 2010, p. 1.310. Sobre o tema, diz Alicia Gonzlez Vidaurri: Pero ya no es la polica en su papel tradicional
para prevenir delitos y proteger la vida social sino de una polica redimensionada, en cuerpos especializados para cada
uno de los problemas que afectan al nuevo orden econmico mundial: la emigracin masiva, la desocupacin gene-
ralizada, la protesta colectiva y la delincuencia organizada en todas sus facetas (GONZLEZ VIDAURRI, 2010, p. 1.209).
25. CAPRA, 2006, p. 27. Na p. 25 da mesma obra o autor percebe como novo paradigma a viso de mundo hols-
tica, que concebe o mundo como um todo integrado, e no como uma coleo de partes dissociadas. Pode ser
tambm denominado viso ecolgica, se o termo ecolgica for empregado num sentido muito mais amplo e
mais profundo do que o usual. A percepo ecolgica profunda reconhece a interdependncia fundamental de
todos os fenmenos, e o fato de que, enquanto indivduos e sociedades, estamos todos encaixados nos proces-
sos cclicos da natureza (e, em ltima anlise, somos dependentes desses processos).
26. El acceso a la sociedad del riesgo se produce en el momento en el que los peligros que la sociedad decide
ahora y produce consecuentemente socavan y/o anulan los sistemas de seguridad establecidos por el clculo de
riesgos existente en el estado de bienestar. En contraste con los primeros riesgos industriales, los riesgos nuclear,
qumico, ecolgico y de la ingeniera gentica: a) no pueden ser limitados ni en cuanto al tiempo ni en cuanto
al espacio; b) no es posible exigir responsabilidades por ellos conforme a las normas establecidas de causalidad,
culpa y responsabilidad legal; y c) no pueden ser compensados ni es posible asegurarse contra ellos. O, para
expresarlo por referencia a un nico ejemplo: hoy todava no han nacido todos los afectados por Chernobil, aos
despus de la catstrofe (BECK, 2002, p. 120).
27. PIOVESAN, 2007, p. 14.

152
A par disso, os fenmenos sociais captados pelo direito penal como detentores de
considervel nocividade passaram a receber ainda mais ateno de diversos pases, que,
principalmente por meio de tratados bilaterais ou multilaterais, buscaram harmonizar sua
legislao de maneira a tecer verdadeira rede global de preveno e represso criminalidade.

153
REFERNCIAS
ANDREATO, Danilo. Tcnicas especiais de investigao: premissas tericas e limites constitucionais.
Belo Horizonte: Arraes, 2013.

BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo global. Madrid: Siglo Veintiuno, 2002.

CAPRA, Fritjof. A teia da vida: uma nova compreenso cientfica dos sistemas vivos. So Paulo: Cultrix, 2006.

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PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e justia internacional: um estudo comparativo dos sistemas regionais
europeu, interamericano e africano. So Paulo: Saraiva, 2007.

ROXIN, Claus. Derecho procesal penal. Buenos Aires: Editores del Puerto, 2000.

VIADA, Natacha G. Derecho penal y globalizacin cooperacin penal internacional. Madrid: Marcial Pons, 2009.

154
Parte III Criminalidade e Cooperao Internacional
Desenvolvendo parcerias para a cooperao no
combate aos ilcitos transnacionais
Mrcia Loureiro*1

O enfrentamento dos ilcitos transnacionais objeto da atuao externa do Brasil em


diversas instncias bilaterais e multilaterais. O Pas busca ativamente promover essa agenda
no dilogo e cooperao com pases vizinhos e de outras regies, bem como no mbito
do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e
da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), da Organizao dos
Estados Americanos (OEA) e da Organizao das Naes Unidas (ONU) e, ainda, em foros
especializados e configuraes especficas, como o Grupo de Ao Financeira Internacional
(GAFI) e seu rgo subsidirio regional (GAFILAT), o BRICS, a Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa (CPLP), o G-20 e outros.

A cooperao internacional para enfrentamento de ilcitos requer abordagem integrada


e contnuo aprimoramento dos arcabouos institucionais e dos mtodos empregados pelos
Estados. Ante a crescente complexidade do crime organizado em contexto de globalizao
econmica, multiplicao dos fluxos financeiros e acelerao das inovaes tecnolgicas,
impe-se aos governos nacionais a tarefa de desenvolver redes e mecanismos de colabora-
o cada vez mais geis e eficientes no plano externo. Esse esforo de desenvolvimento de
parcerias internacionais deve ter como ponto de partida a colaborao no mbito interno,
entre os diversos rgos pblicos, a qual constitui um dos fundamentos da atuao coesa
e eficaz do Brasil em iniciativas bilaterais, regionais e multilaterais.

No plano interno, caracterstica essencial das polticas e aes governamentais bra-


sileiras na rea do enfrentamento aos ilcitos a articulao entre diversas instncias e
rgos do poder pblico, complementada pela colaborao da sociedade civil. Cabe ao
Itamaraty, como parte desse conjunto, propor diretrizes de poltica externa para a preven-
o e combate aos ilcitos transnacionais, promover e coordenar a participao do Pas
em reunies internacionais e aes de cooperao internacional.

Em sua atuao externa, o Brasil busca atender no apenas s suas prprias demandas
e necessidades, mas tambm s de seus parceiros, sobretudo os pases de menor ndice
de desenvolvimento. O crime organizado transnacional, em suas diversas manifestaes
como o trfico de drogas e substncias precursoras, de armas e munies e de seres
humanos, bem como o contrabando de migrantes, a pirataria e a lavagem de dinheiro
, pode representar, em certos casos, importante desafio governana. Esse desafio ,

* Ministra de Segunda Classe da carreira diplomtica. Chefia, desde 2012, a Coordenao-Geral de Combate
aos Ilcitos Transnacionais do Ministrio das Relaes Exteriores. Chefiou a Coordenao-Geral de Organizaes
Econmicas e o Gabinete da Subsecretaria-Geral de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos. Ministra-Conselheira
em Washington e Cnsul-Geral Adjunta em So Francisco. Graduada pelo Instituto Rio Branco, com mestrado em
Servio Exterior pela Universidade de Georgetown (Washington, EUA).
1. As opinies da autora no refletem necessariamente as do Ministrio das Relaes Exteriores.

155
muitas vezes, consequncia da debilidade das instituies pblicas e de nveis reduzidos
de desenvolvimento, fatores que compem difceis realidades socioeconmicas das quais
as redes criminosas se beneficiam.

Nas instncias em que a temtica discutida, o Brasil procura fazer avanar conceitos
e iniciativas que, em paralelo ao enfoque da represso s atividades ilcitas e do combate
s organizaes criminosas, incorporem tambm questes relativas segurana cidad,
desenvolvimento e bem-estar social, acesso justia, preveno e reduo de danos,
ateno a vtimas e promoo de cultura de paz e justia, sempre em observncia aos
direitos humanos e garantias individuais e com respeito soberania dos Estados.

No momento em que se comemora o dcimo aniversrio da Unidade de Cooperao


Internacional da Procuradoria-Geral da Repblica, a crescente e proveitosa colaborao
entre o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e o Ministrio Pblico (MP), na rea do
combate aos ilcitos transnacionais, merece registro. A Coordenao-Geral de Combate aos
Ilcitos Transnacionais do MRE e aquela Unidade da PGR, hoje consolidada como Secretaria
de Cooperao Internacional (SCI), fazem parte do conjunto de rgos cuja interlocuo
constante e construtiva em muito tem contribudo para formulao de posies, lana-
mento e avano de iniciativas de interesse do Brasil na esfera multilateral.

Preveno do crime e justia criminal


Os resultados positivos dessa parceria se traduzem, por exemplo, na consistente
atuao do Brasil em foros e instncias das Naes Unidas, em particular na Comisso de
Preveno do Crime e Justia Criminal do Conselho Econmico e Social (CPCJC/ECOSOC),
que se rene anualmente, e no Congresso das Naes Unidas sobre Preveno do Crime
e Justia Criminal, evento de periodicidade quinquenal, cuja 12 edio o Brasil sediou em
2010 e que se realizar no Catar, em 2015. O MRE tem coordenado o processo preparatrio
da participao brasileira no Congresso, com o concurso de diversos rgos, de modo que
o Brasil possa seguir contribuindo para aperfeioamento conceitual e para desenvolvi-
mento de aes concretas na rea da preveno do crime e de administrao da justia.

Nesse contexto, aos conhecimentos especficos da Procuradoria-Geral da Repblica


sobre investigao e processo criminal, soma-se sua contribuio na avaliao de poss-
veis mecanismos de cooperao internacional. A PGR tambm apoia, de forma regular, as
atividades que o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) desenvolve
em cumprimento aos mandatos emanados da CPCJC em temas de especial relevncia e
atualidade, como trfico de pessoas e crime ciberntico. Tal apoio inclui a indicao de
especialistas para compor grupos de peritos e fornecimento de subsdios para estudos
temticos e repositrios de legislaes nacionais. Outro aporte significativo da PGR aos
debates nesses foros deriva de sua experincia no contexto das redes de cooperao
jurdica internacional, de que so exemplos a Rede Ibero-americana de Cooperao Ju-
dicial (IberRed), estrutura que congrega pontos de contato nos 23 pases que compem
a Comunidade Ibero-americana de Naes, e a Rede Judiciria da Comunidade dos Pases
de Lngua Portuguesa, formada por pontos de contato dos oito pases lusfonos.

A reflexo conceitual e o exerccio propositivo so de particular importncia em re-


as que se situam na fronteira do conhecimento, como o combate ao crime ciberntico.

156
O Brasil est plenamente envolvido no esforo de digitalizao de inmeros processos
sociais, econmicos e culturais da vida contempornea. Em contraposio aos benefcios
gerados por essa crescente digitalizao, observam-se tambm consequncias indesej-
veis, entre as quais o aumento do nmero de atividades delitivas que envolvem sistemas
de computadores. Na investigao desses crimes, as instituies competentes enfrentam
srio obstculo: em vista do carter global das redes, as provas que poderiam incriminar
um suspeito frequentemente se encontram armazenadas em servidores que esto fora do
territrio nacional. Para obt-las, procedimentos tradicionais mostram-se frequentemente
incompatveis com a realidade digital, na qual o volume de informao produzida a cada
instante impede sua preservao por perodos extensos.

Ante esse desafio, compartilhado por toda a comunidade internacional, o Brasil entende
ser necessrio instrumento multilateral para enfrentamento do crime ciberntico, a ser
negociado, com a mxima representatividade, sob a gide das Naes Unidas. Existem
alguns instrumentos regionais relativos aos crimes cibernticos, alguns abrangendo diversos
aspectos do problema. Embora tais instrumentos reflitam, de forma legtima, diferenas
socioculturais e regionais, divergncias na extenso das provises concernentes a poderes
procedimentais e cooperao internacional conduziram emergncia de blocos de
cooperao, os quais nem sempre so adequados natureza global dos crimes cibernticos.

O governo brasileiro defende a criao de mecanismo de cooperao internacional para


preservao e obteno das provas eletrnicas, calcado em abordagem equilibrada, que
leve em conta a necessidade de, por um lado, enfrentar o crime ciberntico e, por outro,
garantir pleno respeito aos direitos humanos, como o direito liberdade de expresso e
de associao, o acesso ao conhecimento e cultura, o devido processo legal, a privaci-
dade dos cidados e a transparncia da administrao pblica. Nos foros em que o tema
discutido, as posies brasileiras tm incorporado importantes elementos extrados da
experincia dos membros do Ministrio Pblico Federal.

Preveno e combate corrupo


O Brasil parte dos principais instrumentos internacionais que regem a matria, como
a Conveno Interamericana contra a Corrupo (Caracas, 1996), de carter pioneiro, e
a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo (Mrida, 2003), de alcance global.
O Brasil tambm signatrio da Conveno da OCDE sobre Corrupo de Funcionrios
Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais, sendo membro pleno
do Grupo de Trabalho sobre Suborno daquela Organizao. Integra, ainda, o Grupo de
Trabalho Anticorrupo do G-20. Nesses foros, representantes do MPF tm tido partici-
pao construtiva nas delegaes brasileiras, contribuindo para divulgao externa dos
mais recentes avanos legislativos e institucionais alcanados pelo Brasil e integrando as
equipes avaliadoras de outros pases-membros.

Lavagem de dinheiro e recuperao de ativos


Preveno e represso ao crime organizado no podem prescindir do combate
lavagem de dinheiro. O encarceramento de integrantes de organizaes criminosas
necessrio, mas no suficiente para reduzir a atividade criminosa, cuja desestruturao
requer corte dos fluxos financeiros ilcitos que a alimentam. Com base nesse enfoque,

157
o Brasil procura aperfeioar continuamente a cooperao internacional para combate
lavagem de dinheiro e para recuperao de ativos, tendo participao ativa e sendo
avaliado positivamente, por exemplo, no Grupo de Peritos para Combate Lavagem de
Dinheiro da Comisso Interamericana sobre o Abuso de Drogas (CICAD) da Organizao
dos Estados Americanos (OEA), no Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI-FATF) e
no Grupo de Ao Financeira da Amrica Latina (GAFISUD).

A preveno e o combate lavagem de dinheiro e recuperao de ativos so reas da


ao dos Estados que requerem intensa cooperao entre os diversos rgos e instituies
governamentais. Nesse contexto, no se pode deixar de mencionar iniciativa brasileira
que desperta grande ateno em foros internacionais: a Estratgia Nacional de Combate
Corrupo e Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Criada em 2003, sob a liderana do Mi-
nistrio da Justia, a ENCCLA hoje articula cerca de 60 integrantes, entre os quais figuram
rgos dos trs Poderes da Repblica, Ministrios Pblicos e entidades da sociedade
civil. O Ministrio das Relaes Exteriores tem procurado, no plano interno, expandir sua
participao nas aes anuais da ENCCLA e, no plano externo, divulgar e promover essa
inovadora experincia, que reafirma o carter colaborativo e transversal das polticas
pblicas brasileiras, com resultados positivos para consecuo dos objetivos do Brasil e
reforo de suas credenciais no plano internacional.

158
Parte III Criminalidade e Cooperao Internacional
Ao Som da Interpol
Luiz Cravo Drea*

Ao escutar a palavra Interpol, possvel que os amantes de rock alternativo se lembrem


de imediato da banda formada em 1998, que j se apresentou vrias vezes no Brasil. Mas,
em 1923, isto , 92 anos antes de emprestar nome ao quarteto nova-iorquino, o chefe da
polcia de Viena, Johann Schober, com representantes de 14 pases, criou a Organizao
Internacional de Polcia Criminal, que mais tarde viria a ser conhecida simplesmente como
Interpol, nome adotado como endereo telegrfico da sede da organizao. J naquela
poca, era comum que criminosos europeus fugissem do alcance da lei cruzando a fron-
teira em direo ao pas vizinho. Por isso, eles resolveram formar um banco de dados que
facilitasse a troca de informaes sobre delitos internacionais e seus autores.

Com o tempo, as demais naes perceberam que essa cooperao tambm facilitava o
combate aos ora chamados crimes transnacionais (trfico de drogas, armas, pessoas, obras
de arte roubadas, terrorismo, contrabando etc.) e, aos poucos, foram aderindo. Com sede em
Lyon, na Frana, a Interpol conta atualmente com 190 pases-membros. a segunda maior
organizao internacional, atrs apenas da Organizao das Naes Unidas (ONU), com 193
pases, ou seja, somente trs pases da ONU ainda no se associaram. Em cada pas filiado
h um Escritrio Central Nacional (ECN). Funciona sem interrupo durante todos os dias
do ano e difunde informaes em quatro lnguas oficiais: rabe, espanhol, francs e ingls.

Seu suporte mantido por contribuies dos pases, de acordo com a capacidade finan-
ceira de cada um. O Brasil contribui com 799 mil euros anualmente, o que corresponde a
1,47% do oramento geral da instituio. Parece caro, mas vale a pena. Com a globalizao
do crime e a fcil movimentao das pessoas, no h como um pas, principalmente o Brasil,
considerada a 7 economia do planeta, combater de forma muito eficiente a delinquncia
internacional sem possuir uma ferramenta mundial de intercmbio de informao policial.
Tanto que, desde 1956, a Interpol no Brasil j cumpriu centenas de mandados de priso
expedidos pelo Supremo Tribunal Federal (STF) contra estrangeiros, para extradio. A lista
vai de pedfilos a mafiosos que gostam de esconder-se em ensolaradas praias do Nordeste
sob disfarce de simpticos donos de restaurantes e pousadas. No exterior, dentre os casos
mais famosos, destacam-se as prises da fraudadora do INSS, Jorgina de Freitas, presa na
Costa Rica, e do tesoureiro da campanha do ex-presidente Fernando Collor de Mello, Paulo
Csar Farias, detido na Tailndia. Recentemente entraram na galeria Henrique Pizzolato,
preso na Itlia, e o mdico Roger Abdelmassih, capturado em Assuno, Paraguai.

No existe concurso ou outra forma de seleo para ingressar na Interpol. Normalmente


ela representada em cada pas por alguma instituio policial. No Brasil, suas atribuies
so desempenhadas por servidores policiais e administrativos da Polcia Federal. Diferente
do que muita gente pode pensar, seus agentes no possuem imunidade diplomtica nem
autorizao legal para prender em qualquer lugar do mundo quem estiver em seus registros.
O respeito ao sistema legal de cada pas e aos direitos humanos so princpios bsicos.

* Coordenador-Geral de Cooperao Internacional da Polcia Federal.

159
Um simples exemplo de como funciona na prtica. Suponhamos que a Polcia Civil de
uma cidade qualquer apure que o autor de um homicdio fugiu para o exterior. O delegado
ou o promotor pode representar ao juiz pela priso preventiva e pelo envio do mandado
para a representao regional da Interpol, que funciona em cada uma das 27 superin-
tendncias da Polcia Federal e na Delegacia de Foz do Iguau. No ofcio, o magistrado
deve informar que se compromete a requerer a extradio do fugitivo caso algum pas
cooperante o localize e o prenda. Ento, a cpia do mandado, os dados qualificativos e
uma sntese do caso so enviados para a Secretaria-Geral da Interpol em Lyon, via sistema
I-24/7. Isso vai gerar uma difuso vermelha, que um pedido internacional de priso
com vistas extradio. Sem mandado, tambm se pode solicitar a mera localizao de
um suspeito ou de testemunhas.

Alguns pases, como a Argentina, possuem legislao que permite a priso imediata
do fugitivo localizado, bastando que o nome dele conste na difuso vermelha. A maioria
dos pases, contudo, condiciona a expedio de mandado de priso por juiz local. O Brasil
adotou um meio-termo. Com a promulgao da Lei n 12.878/2013, de 5 de novembro
de 2013, chamada informalmente de Lei da Difuso Vermelha, o ECN da Interpol passou
a ser reconhecido formalmente como parte legtima para encaminhar ao Departamento
de Estrangeiros do Ministrio da Justia (DEEST/MJ) pedidos de priso cautelar para fins
de extradio. Aps conferncia dos pressupostos, o MJ encaminhar o pedido ao STF
para deciso quanto expedio do mandado. Caso seja determinada a ordem restritiva,
o pas interessado ser comunicado de que ter 90 dias para formalizar o pedido de ex-
tradio pelo canal diplomtico. Antes da Lei n 12.878/2013, a Interpol Brasil informava
a localizao do fugitivo ao pas interessado, de modo que este que tinha que formalizar
pela via diplomtica o pedido da priso cautelar para extradio, o que podia demorar
meses, levando-se em conta a burocracia envolvida e a traduo dos documentos para
o portugus. Portanto, de fato tal lei agilizou muito o trabalho de cooperao policial
internacional de prises para extradio.

Como nada perfeito, h dois pontos fracos nesse sistema. O primeiro se refere
localizao no planejada do fugitivo. Ocorre quando, por exemplo no Brasil, ele vem a
ser detectado no embarque ou desembarque de aeroporto. Por mais rpida e articulada
que seja a comunicao dos policiais de imigrao com o ECN, este dificilmente ter
como conseguir um mandado de priso do STF em questo de horas. Na maioria das
vezes levam-se dias. Sem isso no h como reter o fugitivo no local e, consequentemente,
poder se perder oportunidade nica para aplicao da lei penal. Outra dificuldade que
a alimentao dos bancos de dados da Interpol e a realizao de diligncias policiais no
exterior dependem do grau de envolvimento com a causa policial global que cada pas
define para si mesmo. Em bom portugus, a velha boa vontade. Assim, a falta de resposta
em tempo hbil poder, por exemplo, privar a Justia local de conhecer os antecedentes
criminais de ru estrangeiro em seu pas, dado importante para efeito de clculo da pena.

O cenrio ideal seria que a lei permitisse a priso com base na difuso vermelha, com
a obrigao de apresentao incontinenti do preso ao magistrado e comunicao ao Mi-
nistrio Pblico, para homologao ou no da priso. De qualquer forma, de 2006 a 2014,
o uso do canal Interpol no Brasil viabilizou 111 extradies para o exterior (extradio
passiva) e 56 extradies de outros pases para o Brasil (extradio ativa), constituindo,
assim, poderosa ferramenta de cooperao internacional.

160
Por tudo isso, do mesmo modo que a msica da banda americana une admiradores ao
redor do mundo, a Interpol tem o mrito de aproximar quem tem a investigao criminal
como profisso, independentemente de lngua, religio ou nacionalidade.

161
162
Parte III Criminalidade e Cooperao Internacional
Terrorismo e a Cooperao Penal Internacional:
Desafios ao direito de extradio
Artur de Brito Gueiros Souza*

Palavras-chave: Terrorismo. Cooperao penal internacional. Crime poltico. Direito de extradio.

1. Introduo
Em 22 de dezembro de 2014, a pedido do governo espanhol, o brasileiro K. G. foi preso
na Bulgria, com dois marroquinos, quando estavam a caminho da Turquia, todos acusados
de receber fundos de recrutamento da ala radical do grupo terrorista Estado Islmico (EI),
que ocupa parte do territrio da Sria e do Iraque. Prontamente extraditado para a Espanha,
onde residia havia cerca de dez anos, K. G. ser julgado pela suposta prtica do delito de
associao com organizao terrorista e, se condenado, poder receber pena de seis a 12
anos de priso1.

Esse fato, que envolve um cidado brasileiro, ilustra aquilo que se pode considerar uma
nova face do terrorismo: o recrutamento de jovens, nascidos ou criados em pases do
chamado primeiro mundo, para cerrar fileiras com grupos extremistas autodenominados
islmicos, no Oriente Mdio, com o escopo de, aps treinamento militar e doutrinamento
ideolgico, retornarem ao pas de origem para protagonizarem aes terroristas2. Foi o
que ocorreu, entre os dias 7 e 9 de janeiro de 2015, nos atentados havidos na capital da
Frana, que vitimaram uma dezena de pessoas3.

Diante desse contexto de dinmica transformao no qual, como visto, o Estado

* Procurador Regional da Repblica. Professor de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ). Doutor em Direito Penal pela Universidade de So Paulo (USP).
1. Cf. Brasileiro suspeito de terrorismo depe. O Globo, p. 49.
2. Cf.: Eles tm de 11 a 20 anos, normalmente tm ascendncia muulmana, vivem em situao de opresso
socioeconmica em pases ocidentais, sonham com o Jannah (o paraso), defendem a ummat al-Islamiyah (uma
comunidade coletiva de povos islmicos) e so presas fceis do extremismo. De jovens desiludidos no Ocidente,
transformam-se em jihadistas determinados a eliminar os infiis, mesmo que para isso seja preciso recorrer a
decapitaes e a execues em massa. O alcance do Estado Islmico em relao ao recrutamento em pases oci-
dentais no tem equivalente na histria da jihad (guerra santa) moderna, alerta o francs Jean-Charles Brisard,
especialista na rede Al-Qaeda. Se a organizao de Osama bin Laden arregimentou 20 mil militantes em duas
dcadas, em apenas dois anos o Estado Islmico (EI) incluiu em suas fileiras 12 mil combatentes estrangeiros,
dos quais 4 mil so ocidentais 3,4 mil procedentes da Europa. O EI revolucionou o recrutamento de terroristas.
Enquanto a Al-Qaeda e outras faces operam por meio de clulas e de redes de aliciamento, a organizao se
especializou em usar a internet. O Estado Islmico tem presena sofisticada nas mdias sociais e publica uma
revista on-line, a Dabiq. No ambiente virtual, dissemina mensagens alusivas ao poder da faco, com exaltao
da violncia e das decapitaes, e aos triunfos militares na busca da criao do califado, afirma o canadense
Wesley Mark, professor da Universidade de Ottawa. (CRAVEIRO, 2014, p. A-8). Enquanto a Al-Qaeda e outras fac-
es operam por meio de clulas e de redes de aliciamento, a organizao se especializou em usar a internet. O
Estado Islmico tem presena sofisticada nas mdias sociais e publica uma revista on-line, a Dabiq. No ambiente
virtual, dissemina mensagens alusivas ao poder da faco, com exaltao da violncia e das decapitaes, e aos
triunfos militares na busca da criao do califado, afirma o canadense Wesley Mark, professor da Universidade
de Ottawa. (CRAVEIRO, 2014, p. A-8).
3. Sobre o assunto, vide nota de rodap n. 31, infra.

163
brasileiro encontra-se, direta ou indiretamente, inserido4 e em uma primeira aproxima-
o, podese compreender o terrorismo no seu sentido comum ou vulgar, ou seja, como
sendo o mtodo de emprego ou ameaa de violncia grave para provocar um estado de
terror na populao, com motivao e finalidade poltica ou ideolgica5.

Por seu turno, a doutrina considera o terrorismo, particularmente nas suas formas
mais extremadas, como integrante do rol dos crimes internacionais, ao lado dos crimes
de guerra, dos crimes contra a humanidade e do genocdio, entre outros6. Isso porque, se,
no passado, ele se vinculava aos movimentos clandestinos locais de libertao nacional ou
de descolonizao, a partir de meados do sculo XX passou-se a experimentar crescente
internacionalizao do terrorismo, com o emprego de meios cada vez mais destrutivos
e uso de novas tecnologias, a ponto de comprometer a paz e a segurana das naes7.

Com efeito, apesar de ser um fenmeno de longa data, certo que o terrorismo em
escala universal experimentou uma dimenso nunca antes imaginada j no incio do sculo
XXI8. Isso em virtude dos atentados perpetrados nas cidades de Nova York e Washington,
alm da Pensilvnia, na emblemtica data de 11 de setembro de 2001. Na ocasio, foram
mortas cerca de trs mil pessoas e feridas outras milhares. A reao desencadeada a par-
tir de ento, por parte da maior potncia do mundo, foi a de uma verdadeira guerra ao
terror, no raro sem observncia s normas do Direito Internacional, inclusive com uma
pseudojustificvel abduo legtima de terroristas, conforme bem criticado por Bassiouni9.

Frente a cenrio to complexo, tem-se que, para a cooperao penal internacional e


tambm para o Ministrio Pblico Federal como parte interessada, tanto nos pedidos de
extradio ativa quanto na passiva10 , o terrorismo suscita grandes desafios. Citem-se,

4. Episdio envolvendo, diretamente, o Brasil, foi o ataque terrorista que explodiu o prdio da Associao Mutual
Israelita da Argentina (Amia), em Buenos Aires, em 18 de julho de 1994, matando 85 e ferindo mais de 300 pes-
soas. Segundo as investigaes conduzidas pelo Procurador Alberto Nisman morto, em 18 de janeiro de 2015,
em sua residncia, em Buenos Aires, em circunstncias ainda misteriosas , haveria uma conexo regional, na
chamada Trplice Fronteira (Argentina, Brasil e Paraguai), com apoio logstico e financeiro do ncleo local do
grupo libans Hezbollah, sendo que a etapa final do planejamento daquele atentado teria ocorrido na cidade
brasileira de Foz do Iguau/PR (cf. CASADO, 2014, p. 39-40).
5. MOLL, 2010, p. 27. Segundo Heleno Fragoso, o ato de terrorismo sempre um acontecimento espetacular,
que desperta o sensacionalismo com que se nutre a imprensa, e da, como nota Cooper, o desenvolvimento
de uma certa relao simbitica: o terrorismo usa a imprensa, e a imprensa usa o terrorismo. (FRAGOSO, 1981,
p. 123). Obviamente, essa compreenso clssica do terrorismo no inclui o fenmeno contemporneo do ci-
berterrorismo, ou seja, o ataque aos sistemas de informtica e de telecomunicaes de estados, empresas ou
de particulares, bem como a apologia ao terrorismo via internet, que esto a causar graves consequncias s
sociedades atuais.
6. Cf. SOUZA; JAPIASS, 2012, p. 314. No mesmo sentido: KITTICHAISAREE, 2001, p. 227; SCHABAS, 2001, p. 62.
7. MOLL, op. cit., p. 42.
8. Nesse sentido: Apesar de no ser algo caracterstico ou restrito aos nossos tempos, a preocupao e o alarma
criados pelo terrorismo contribuem para que seja tal atividade identificada como uma das causas de maior sen-
sibilidade da moderna sociedade. Muito em virtude das aes espetaculares, somadas difuso de suas vtimas,
o temor generalizado propiciado pelo terrorismo fez com que este entrasse na ordem do dia das discusses
internacionais. (COSTA, 2007, p. 169). Segundo Celso de Albuquerque Mello, o terrorismo teria surgido, como
arma de conquista de poder, no sculo XI, na Prsia, onde Hassan Ben Sabbah fundou, em 1090, uma socie-
dade secreta denominada Hashishins. Pertencia seita dissidente dos ismailis, que era uma das duas maiores
faces guerreiras do Islame, tendo a sua maior base na Prsia. (MELLO, 2000, p. 958).
9. Cf. BASSIOUNI, 2002, p. 251-252.
10. Diz-se ativa a extradio quando o Estado brasileiro quem pede a entrega do delinquente ao Estado es-

164
como exemplos, a diferenciao entre terrorismo e crime poltico, bem como o atendimen-
to ao princpio da dupla incriminao do fato, tendo em vista no haver, em geral, clara
tipificao de atos de terrorismo na maior parte dos ordenamentos jurdicos.

2. A distino entre terrorismo e o crime poltico


H tnue linha que separa o terrorismo do crime poltico. Sobre o assunto, observa
Celso de Albuquerque Mello que o terrorismo algo eminentemente poltico, podendo-
se, inclusive, dizer, que terrorismo poltico seria um pleonasmo, no somente porque
ele visa fins polticos, bem como porque a poltica dos governos entra nos mais diversos
recantos da vida social11.

No entanto, e desde o sculo XIX, a orientao normativa dos Estados foi no sentido da
paulatina despolitizao do terrorismo, ou seja, impedir que os autores de tais condutas
pudessem ser considerados criminosos polticos, portanto, no extraditveis12. Diz-se,
at, que a prpria categoria jurdica do terrorismo teria sido construda com o escopo de
limitar o tratamento mais brando que, em geral, era dispensado ao criminoso poltico13.

Com a ecloso dos movimentos anarquistas, ainda no sculo XIX, os tratados de


extradio da generalidade dos pases passaram a conter regras prevendo restries
quanto classificao de certos delitos como polticos. Outra no foi a razo da adoo
da chamada clusula belga ou de atentado difundida, na prtica internacional, a partir
do tratado de extradio franco-belga de 1856 , que proibiu ser qualificado como crime
poltico submetido, pois, ao regime da entrega extradicional , o atentado contra a vida e
a integridade da pessoa do chefe de governo estrangeiro ou dos membros de sua famlia.

trangeiro; j a extradio passiva aquela em que o Estado estrangeiro pede ao Brasil a entrega do criminoso.
(MARQUES, 1964, p. 320). Na extradio ativa, o Ministrio Pblico, como titular da ao penal pblica, promove
o pedido de localizao, captura e entrega do prfugo, atualmente por intermdio da Secretaria da Cooperao
Internacional (SCI), do Gabinete do Procurador-Geral da Repblica, perante autoridades do Governo Federal.
Na extradio passiva, cumpre ao Procurador-Geral da Repblica opinar sobre a legalidade e procedncia do
pedido formulado pelo Estado requerente, bem assim opinar para que este seja devidamente instrudo, caso
no haja atendimento de algum requisito legal (Cf. SOUZA, 2013, p. 35 e segs.).
11. MELLO, op. cit., p. 958. Esclarece, ainda, o autor, que a palavra terrorismo vem do latim terrere (tremer) e deterrere (amen-
drontar), e parece que comeou a ser usada na Frana no perodo da Revoluo e da passou ao ingls (idem, p. 958).
12. A regra da no extradio de criminoso poltico generalizou-se no sculo XIX, por influncia da Sua e da
Blgica, nos tratados que concluam. Na doutrina, De Bonald defendeu este princpio. A Lei Belga (1833) foi a
primeira lei a proibir a extradio de criminoso poltico. (cf. MELLO, 2006, p. 219). No Brasil, a Circular do Baro
de Cairu de 1847 nosso primeiro diploma extradicional , j excetuava das extradies a pessoa do criminoso
poltico, muito embora a Constituio de 1824 nada dispusesse a esse respeito. Na verdade, a proibio consti-
tucional de extradio por crime poltico somente passou a ser prevista na Constituio de 1934 (art. 113, 31) e,
em seguida, nas Cartas de 1946 (art. 141, 33), e de 1967-1969 (art. 150, 19, e art. 153, 19, respectivamente).
A Constituio de 1988, por sua vez, dispe em seu art. 5, inc. LII: No ser concedida extradio de estrangeiro
por crime poltico ou de opinio. Todos os tratados e convenes celebrados pelo pas em matria extradicional,
bem assim a Lei n 6.815/1980, no art. 77, inciso VII, estabelecem que no ser concedida extradio quando o
fato constituir crime poltico.
13. Los delitos de terrorismo, o ms brevemente el terrorismo, como se acostumbra designarlos en los Congre-
sos y conferencias internacionales, no constituyen una figura homognea ni caracterizada por fines altruistas
ulteriores, sino por el medio ocasionado a grandes estragos, por la vctima, puede ser un magnate o personaje, o,
en contrapartida, personas desconocidas que accidentalmente se allanen medios de transportes, plazas, calles,
etc., y por el inmediato fin de causar intimidacin pblica [...]. En verdad la figura se ha construido con fines de limitar la
benignidad del trato que se otorga internacionalmente a los delitos polticos. (JIMNEZ DE ASA, 1992, p. 185).

165
Com efeito, a clusula surgiu depois do atentado contra Napoleo III, cujos autores
procuraram refgio na Blgica, que, a princpio, no podia extradit-los. Todavia, a presso
poltica do governo francs fez com que houvesse a desconsiderao do carter poltico
daquela agresso, passando a ser tomado como delito vulgar, possvel, portanto, a ex-
tradio dos seus artfices, o que, de fato, ocorreu14.

A prtica extradicional, desde aquela poca, bem assim durante todo o sculo XX at
os dias atuais, sempre conviveu com controvrsias acerca do carter poltico de certos
atos, tidos, em tese, como terroristas pelo Estado requerente. A tendncia observada
na generalidade dos casos da adoo de solues pragmticas. Cite-se, nessa linha, a
existncia de circunstncias fticas, tais como a crueldade ou a barbaridade de aes
contra pessoas do povo, circunstncias essas que no se confundiriam com as violncias
tpicas de rebelies ou mesmo de guerras internas ou externas, indicativas, pois, de atos
terroristas, ao invs de crimes polticos15.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal j teve oportunidade de analisar, em


diversos processos, alegaes defensivas de crime poltico que obstariam a cooperao
extradicional em casos de imputao de terrorismo16. Por exemplo, na Extradio n 493
(Caso Falco), embora cuidassem de mltiplos fatos roubo de veculos utilizados na in-
vaso de quartel, privaes de liberdade, leses corporais, homicdios e danos materiais
, considerou-se que todos foram perpetrados em combate aberto e no contexto de
rebelio. Sendo assim, consoante decidido pela Corte Suprema, no constitui terrorismo
o ataque frontal a um estabelecimento militar, sem utilizao de armas de perigo comum
nem criao de riscos generalizados para a populao civil17.

14. Cf. VABRES, 1947, p. 986. Acresa-se que a citada clusula de atentado encontra-se regulada no art. 77, 3,
1 parte, da Lei n 6.815/1980.
15. Cf. BASSIOUNI, op. cit., p. 597. Segundo o autor: Apesar de amplamente conhecido, o termo crime poltico
raramente definido nas leis internas ou nos tratados, sendo certo que a interpretao judicial tem sido a prin-
cipal fonte para a apreenso de seu significado. Isto pode decorrer da constatao de que o enquadramento ou
no de determinado tipo de conduta naquela categoria depende, essencialmente, das circunstncias fticas da
sua ocorrncia. (idem, p. 597). No mesmo sentido, a doutrina de Boaventura de Souza Santos: Em face dessa
evoluo, a tendncia mais recente no sentido de delimitar o mais possvel o conceito de crime poltico para
o distinguir de figuras criminosas afins que, no entanto, no merecem o mesmo tratamento. [...] Nesta base, e
atendida sobretudo a forma de execuo, tem-se vindo a distinguir, mesmo para efeitos de extradio, entre crime poltico
e atos de terrorismo. Nestes ltimos, a violncia da execuo, a extrema gravidade dos meios utilizados, a amplitude dos resul-
tados efetivamente produzidos e a sua desconformidade com o exclusivo fim poltico impedem a autonomizao do mbil do
agente de molde a distingui-lo do criminoso comum. (SANTOS, 1970, p. 52, grifo nosso).
16. Cf. Ext. 162 (Bolvia). Relator Min. Rocha Lagoa. Extdo. Aquilino Guzman. DJ de 16.11.50. Ext. 399 (Governo da
Frana). Relator Min. Aldir Passarinho. Relator para acrdo Min. Moreira Alves. Extdo. Horcio Rossi, ou Antnio
Vega Alonso, ou Lus Ramrez, ou Antnio Fernndez-Quiros, ou Mrio Acosta, ou Hannibal Gmez Carrilo, ou
Victor Perales Rey. DJ de 14.10.83. Ext. 412 (Governo da Repblica Italiana). Relator Min. Rafael Mayer. Extdo. Or-
lando Gaetano ou Giuseppe dAmico Camala. DJ de 30.11.83. Ext. 417 (Repblica Argentina). Relator Min. Alfredo
Buzaid. Relator para acrdo Oscar Correa. Extdo. Mrio Eduardo Firmenich. DJ de 21.9.84. Ext. 493 (Repblica
Argentina). Relator Min. Seplveda Pertence. Extdo. Fernando Carlos Falco. DJ de 3.8.90. Ext. 694 (Itlia). Relator
Min. Sydney Sanches. Extdo. Luciano Pessina. DJ de 13/2/97. Ext. 994 (Itlia). Relator Min. Marco Aurlio. Extdo.
Pietro Mancini. DJ de 4.8.06. Ext. 855 (Governo do Chile). Relator Min. Celso de Mello. Extdo. Mauricio Fernndez
Norambuena ou Maurici Fernndez Norambuena ou Mauricio Hernndez Norambuena. DJ de 1.7.05. Ext. 1.008
(Governo da Colmbia). Relator Min. Gilmar Mendes. Relator para acrdo Min. Seplveda Pertence. Extdo. Fran-
cisco Antonio Cadena Collazos ou Oliverio Medina ou Camilo Lpez ou Cura Camilo. DJ de 17.8.07. Ext. 1.085
(Governo da Itlia). Relator Min. Cezar Peluso. Extdo. Cesare Battisti. DJ de 16.4.10.
17. Ext. 493, cit.

166
No mesmo sentido mas com resultado inverso do Caso Falco , na Extradio n
855 (Caso Norambuena), entendeu-se que os fatos praticados por uma faco terrorista
chilena liderada pelo extraditando , vale dizer, homicdio, extorso mediante sequestro
e quadrilha armada ocorreram em plena normalidade democrtica no Estado reque-
rente (Chile, anos de 1991 e 1992), atingindo vtimas civis. Sendo assim, reafirmou-se
no acrdo a existncia de uma linha axiolgica apartando terrorismo da criminalidade
poltica, conforme se observa do trecho seguinte:

O repdio ao terrorismo: um compromisso tico-jurdico assumido pelo Brasil, quer em


face de sua prpria Constituio, quer perante a Comunidade Internacional. Os atos
delituosos de natureza terrorista, considerados os parmetros consagrados pela vi-
gente Constituio da Repblica, no se subsumem noo de criminalidade poltica,
pois a Lei Fundamental proclamou o repdio ao terrorismo como um dos princpios
essenciais que devem reger o Estado brasileiro em suas relaes internacionais (CF,
art. 4, VIII), alm de haver qualificado o terrorismo, para efeito de represso interna,
como crime equiparvel aos delitos hediondos, o que o expe, sob tal perspectiva,
a tratamento jurdico impregnado de mximo rigor, tornando-o inafianvel e
insuscetvel da clemncia soberana do Estado e reduzindo-o, ainda, dimenso
ordinria dos crimes meramente comuns (CF, art. 5, XLIII).

A Constituio da Repblica, presentes tais vetores interpretativos (CF, art. 4, VIII, e


art. 5, XLIII), no autoriza que se outorgue, s prticas delituosas de carter terrorista,
o mesmo tratamento benigno dispensado ao autor de crimes polticos ou de opi-
nio, impedindo, desse modo, que se venha a estabelecer, em torno do terrorista, um
inadmissvel crculo de proteo que o faa imune ao poder extradicional do Estado
brasileiro, notadamente se se tiver em considerao a relevantssima circunstncia
de que a Assemblia Nacional Constituinte formulou um claro e inequvoco juzo
de desvalor em relao a quaisquer atos delituosos revestidos de ndole terrorista,
a estes no reconhecendo a dignidade de que muitas vezes se acha impregnada a
prtica da criminalidade poltica18.

Pode-se, assim, observar, no tocante diferenciao entre terrorismo e crime poltico


para fins extradicionais, que o Supremo Tribunal Federal, de forma pragmtica, guia-se pela
natureza violenta ou no do ato em si, bem assim pela condio das vtimas de tais aes,
consoante o sistema da atrocidade do meio.19 Por outras palavras, cuidando-se de atos
cruis, brbaros, sangrentos, que lesionam ou pem em risco a populao civil, a Corte
Suprema efetua a sua despolitizao, isto , descaracteriza-os como crime no extradi-
tvel ainda que presente, implcita ou explicitamente, a motivao poltica , deferindo
o pedido de extradio passiva, nos termos do art. 77, 3, da Lei n 6.815/1980, verbis:

O Supremo Tribunal Federal poder deixar de considerar crimes polticos os atentados


contra chefes de Estado ou quaisquer autoridades, bem assim os atos de anarquismo,
terrorismo, sabotagem, sequestro de pessoa, ou que importem propaganda de
guerra ou de processos violentos para subverter a ordem poltica ou social.

18. Ext. 855, cit. (grifos do original).


19. Sobre o sistema da atrocidade do meio, vide nota de rodap 15, supra.

167
A propsito e com uma redao mais adequada ao Estado Democrtico de Direito
fundado com a Constituio Federal de 1988, o Projeto de Lei n 5.655/2009 (nova Lei do
Estrangeiro), no seu art. 123, 2, dispe: O Supremo Tribunal Federal poder deixar de
considerar crimes polticos os atentados contra chefes de Estado ou quaisquer autoridades,
bem assim os atos de terrorismo, sabotagem, sequestro de pessoas e o discurso de dio.20

3. Terrorismo e o princpio da dupla incriminao do fato


Outro desafio que o terrorismo traz ao direito extradicional diz respeito ao atendimento
da regra da dupla incriminao do fato ou dupla identidade da infrao. Segundo esse
princpio, nenhuma extradio pode ser deferida sem que o fato motivador do pedido seja
qualificado como crime tanto no Estado que requer, quanto naquele onde requerido
a entrega extradicional.21

H, portanto, possibilidade concreta de um pedido de extradio no ser concedido por


no existir clara simetria entre a tipificao de um fato como terrorismo, no Estado requerente
e/ou no Estado requerido. certo que se cuida de problema presente na generalidade dos
ordenamentos jurdicos e que pode acarretar prejuzos cooperao jurdica internacional.

Com efeito, at hoje prepondera o dissenso nos Estados bem assim em organizaes
internacionais como as Naes Unidas acerca do que pode ou, conforme o caso, do
que deve ser considerado terrorismo.

Como assinala Montserrat Abad Castelos, no h, de fato, conceito homogneo desse


fenmeno, pois a ausncia de acordo no terreno poltico interno e externo influencia
o terreno normativo, no qual no se consegue definio satisfatria. Segundo se depre-
ende da reflexo da autora, os principais motivos de divergncia seriam: a) a incluso
ou a excluso das aes dos movimentos sociais ou de libertao nacional i.e., atores
no estatais , que enfrentariam as foras estatais em situaes de conflitos armados; e
b) a natureza dos chamados atos de agentes pblicos, civis ou militares, propriamente
considerados, que poderiam ou no vir a ser qualificados como terrorismo de Estado.22

Nesse contexto de indefinio poltico-jurdica, aquela autora questiona-se se seriaimpres-


cindvela adoo de uma definio dogmtica de terrorismo, respondendo da seguinte forma:

Podra llegar a considerarse imprescindible o no dependiendo de cules sean los


fines que se tengan en mente. Gran parte de la asistencia administrativa, policial o
judicial mutua depende en gran medida de operadores jurdicos internos que se
encuentran en cierta medida distantes del poder poltico. Esto es as, cuando atae a
los jueces. Pero a veces estos operadores estn mucho ms cerca del mbito poltico,
cuando no forman parte de l. Es lo que sucede sin ir ms lejos con muchas peticiones

20. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=443102>.


Acesso em: 25 jan. 2015.
21. Cf. SOUZA, op. cit., p. 16. No mesmo sentido: O fato determinante da extradio ser necessariamente um
crime, de direito comum, de certa gravidade, sujeito jurisdio do Estado requerente, estranho jurisdio
brasileira, e de punibilidade no extinta pelo decurso do tempo. (REZEK, 1995, p. 206).
22. Cf. ABAD CASTELOS, 2012, p. 31, grifo nosso. Sobre o chamado terrorismo de Estado, vide: FRAGOSO, op.
cit., p. 14 e segs.

168
de extradicin. Por ello, la importancia de que exista un entendimiento comn de
lo qu es y no es terrorismo es decisiva, puesto que si bien la serie de instrumentos
convencionales adoptados en el mbito de las Naciones Unidas han recibido una
amplia ratificacin, no deja de haber cierta disparidad en la vinculacin estatal, y
esta fragmentacin favorece la existencia de resquicios de impunidad y permite a
veces que quiebre la asistencia penal mutua.23

Sendo assim, Abad Castelos chega concluso de que, apesar de no ser imprescin-
dvel, seria conveniente, para eficaz represso internacional do terrorismo, que houvesse
uma Conveno Global, que fosse amplamente ratificada pelos Estados. Dessa forma,
fechar-se-ia o crculo em torno das aes dessa natureza, prevenindo-se, enfim, eventuais
lacunas de punibilidade.24

4. Esforos para a tipificao do terrorismo


Com efeito, uma clara e satisfatria definio legal de terrorismo constitui desafio
bastante complexo. Nesse sentido, ao longo do tempo, ocorreram, no plano internacional,
iniciativas para elaborao de um tipo penal de terrorismo.

Cite-se o exemplo apontado por Leandro Moll, qual seja o do atentado que vitimou,
em 1934, em Paris, o Rei Alexandre I, da ento Iugoslvia, cujos protagonistas separatis-
tas croatas refugiaram-se na Itlia, tendo, na ocasio, o governo italiano se recusado a
extradit-los para a Frana, pois o tratado entre aqueles dois pases (Frana e Itlia) vedava
extradio por crimes polticos. Por fora disso,

Em Resoluo de dezembro de 1934, a Sociedade das Naes declarou que as re-


gras de direito internacional relativas represso da atividade terrorista no eram
suficientemente precisas para garantir, com eficincia, a cooperao internacional.
Criou, ento, um Comit para a Represso Internacional do Terrorismo que aprovou,
em novembro de 1937, duas Convenes uma para a Preveno e a Punio do
Terrorismo e outra para a Criao de um Tribunal Penal Internacional. Com o incio da
II Guerra Mundial, as convenes foram deixadas de lado e jamais seriam retomadas,
nunca tendo entrado em vigor.25

23. ABAD CASTELOS, op. cit., p. 39 (grifos do autor).


24. Idem, p. 40. Nesse sentido, o caso do atentado a bomba que destruiu a aeronave da PanAm que fazia o voo
103, Londres-Nova York, matando 279 passageiros, quando sobrevoava a cidade de Lockerbie, na Esccia, em
1988. Os responsveis pelo atentado refugiaram-se na Lbia, cujo governo (do ento ditador Muammar Kadafi)
se recusou, inicialmente, a extradit-los, propondo um julgamento imparcial em seu territrio. Ante a negativa
dos governos norte-americano e ingls, o impasse gerou a adoo de providncias por parte do Conselho de Se-
gurana da ONU contra a Lbia, bem assim um processo na Corte Internacional de Justia (1992). A controvrsia
somente foi resolvida em 1998, com acordo entre os Estados envolvidos e o julgamento por uma Corte escocesa
aforada na Haia, que, em janeiro de 2001, declarou inocente o primeiro dos acusados e culpado o segundo. A
condenao foi mantida em grau de apelao na corte, em maro de 2002 (Cf. MOLL, op. cit., p. 80).
25. MOLL, op. cit., p. 43. interessante observar que o TPI, acalentado por muitos ao longo do sculo passado, fin-
dou por excluir, do rol de crimes tipificados no seu Estatuto, justamente o crime de terrorismo. Segundo Kriangsak
Kittichaisaree, o motivo principal de resistncia para incluso do terrorismo na jurisdio daquele Estatuto seria o
medo de uma politizao do TPI, em particular por parte da Liga dos Estados rabes (KITTICHAISAREE, op. cit., p.
227).

169
Outras iniciativas de estabelecer uma conveno global que tipificasse o terrorismo,
no mbito das Naes Unidas, foram tentadas v.g., os Projetos de Cdigos de Crimes
contra a Paz e a Segurana da Humanidade de 1954, 1991 e 1996, bem assim o Estatuto
do Tribunal Penal Internacional (TPI) de 1998. Nenhuma delas, como se sabe, resultou em
instrumento internacional que definisse o terrorismo como delito autnomo.26

No mbito regional, os blocos de pases tambm procuraram tipificar, de forma


autnoma, o delito. Na parte que interessa diretamente a nosso Pas, merece ser desta-
cada a Conveno Interamericana contra o Terrorismo, adotada pela Assembleia Geral da
Organizao dos Estados Americanos, em Bridgetown, Barbados, em 2002.27 Igualmente,
o Acordo de Extradio entre os Estados Partes do Mercosul indicou, no art. 5, 2, alnea
c, como condutas despolitizadas ou seja, terroristas , as seguintes:

1. atentado contra a vida, a integridade fsica ou a liberdade de pessoas que


tenham direito proteo internacional, a includos os agentes diplomticos;

2. tomada de refns ou sequestro de pessoas;

3. atentado contra pessoas ou bens envolvendo o uso de bombas, granadas, rojes,


minas, armas de fogo, cartas ou pacotes contendo explosivos ou outros dispositivos
capazes de causar perigo comum ou comoo pblica;

4. atos de captura ilcita de embarcaes ou aeronaves; e

5. em geral, qualquer ato no compreendido nos itens anteriores, cometido com


o propsito de atemorizar uma populao, classes ou setores da mesma, de atentar
contra a economia de um pas, seu patrimnio cultural ou ecolgico, ou de realizar
represlias de carter poltico, racial ou religioso.

No direito interno brasileiro, a problemtica da falta de definio adequada do ter-


rorismo tambm se faz presente, desafiando, naturalmente, o cumprimento do princpio
da legalidade ou taxatividade penal (art. 5, XXXIX, da CF/1988, e art. 1 do Cdigo Penal).
Efetivamente, poucas e esparsas so as referncias ao terrorismo em nosso ordenamento
jurdico. Citem-se: a Constituio de 1988, nos arts. 4, VIII, e 5, XLIII; a Lei n 6.815/1980
(Estatuto do Estrangeiro), no art. 77, 3; a Lei n. 8.072/1990 (Lei dos Crimes Hediondos),
no art. 2; a Lei 9.474/97 (Estatuto do Refugiado), no art. 3, inc. III; a Lei Complementar n
105/2001 (sigilo de instituies financeiras), no art. 1, 4; a Lei n 10.744/2004, que trata
da assuno, pela Unio, da responsabilidade civil perante terceiros, nos casos de atentados
terroristas, no art. 1, caput, e 4; e, por fim, a Lei n 7.170/1983 (Lei de Segurana Nacional).28

26. MOLL, op. cit., p. 43. Segundo o autor, diante da impossibilidade de uma conveno global, passou-se a prag-
maticamente prever convenes setoriais, em geral aps ataques terroristas de grande repercusso internacional:
Assim que, por exemplo, uma srie de atentados aviao civil no incio da dcada de 1970 levou adoo das
Convenes da Haia, de 1970, e de Montreal, de 1971; ataques aos aeroportos internacionais de Roma e Viena, em
1985, tiveram por consequncia a adoo do Protocolo de Montreal, de 1988; a Conveno de Roma, de 1988, foi
uma resposta ao sequestro do cruzeiro italiano Achille Lauro, em 1985; e a Conveno sobre Atentados a Bomba,
de 1997, seguiu-se a ataques na Arbia Saudita, em 1996, em Tquio, Sri Lanka, Israel e Reino Unido. (Idem, p. 45).
27. Promulgada pelo Decreto n 5.639, de 26/12/2005.
28. A Lei n 9.613/1998 (Lei de Lavagem de Dinheiro) continha, na redao dada pela Lei n 10.701/2003, a pre-

170
A propsito, o art. 20 deste ltimo diploma descreve o seguinte tipo penal:

Art. 20. Devastar, saquear, extorquir, roubar, sequestrar, manter em crcere priva-
do, incendiar, depredar, provocar exploso, praticar atentado pessoal ou atos de
terrorismo, por inconformismo poltico ou para obteno de fundos destinados
manuteno de organizaes polticas clandestinas ou subversivas.

Pena recluso, de 3 (trs) a 10 (dez) anos.

Como se l na parte em itlico, dentre outras elementares, o tipo do art. 20 da Lei n


7.170/1983 refere-se a atos de terrorismo, agregado ao especial fim de agir do incon-
formismo poltico ou da obteno de fundos destinados manuteno de organizaes
polticas clandestinas ou subversivas. No h, porm, descrio da natureza desses atos
de terrorismo a no ser por excluso, tendo em vista a partcula ou que precede essa
elementar, diferenciandoa das anteriores.29

No obstante as dificuldades normativas apontadas, evidencia-se existir, na prpria


Constituio de 1988, um mandado constitucional de criminalizao do terrorismo,30 conforme
se depreende dos citados arts. 4, VIII, e 5, XLIII. No poderia ou, talvez, no deveria o
legislador brasileiro quedar-se inerte diante do incisivo comando constitucional, bem
assim da realidade do mundo em que atualmente se vive.31

No Congresso Nacional, tramitam alguns projetos de lei com o objetivo de tipificar


o delito de terrorismo: PL n 2.462/1991, de autoria do Deputado Hlio Bicudo, que visa
definir os crimes contra o Estado Democrtico de Direito e a Humanidade, revogando a
Lei n 7.170/1983; PL n 6.764/2002, de autoria do Poder Executivo; e PL n 149/2003, do
Deputado Alberto Fraga, que altera o Cdigo Penal, para introduzir tipos de terrorismo. H,

viso, no inciso II, do terrorismo e seu financiamento. No entanto, as modificaes feitas pela Lei n 12.683/2012,
suprimiram o rol taxativo de crimes antecedentes lavagem, que passou a decorrer, direta ou indiretamente, de
qualquer infrao penal, conforme o disposto no atual art. 1, caput.
29. Seguramente, no se trata de uma lei penal em branco, ou seja, aquela que necessita ser complementada
por outra norma, em geral de hierarquia inferior (Cf. SOUZA, ; JAPIASS, op. cit., p. 94). Poder-se-ia considerar
um tipo penal aberto, uma vez que no descreve, por completo, a conduta ilcita, exigindo que o juiz ou intrprete
o complemente, para o que dever avaliar as circunstncias do caso concreto que esto fora do tipo (idem, p.
190). Contudo, ainda que se trate de tipo aberto, parece no atender ao princpio da taxatividade, decorrente do
princpio da legalidade, tendo em conta o carter vago ou indeterminado da referida elementar praticar atos de
terrorismo, que, repita-se, encontra-se ladeada por outras elementares de maior concretude. Isso sem adentrar
na discusso sobre a constitucionalidade (ou recepo) da Lei n 7.170/1983, promulgada nos estertores da Dita-
dura Militar, com o Estado Democrtico de Direito formalmente inaugurado com a Constituio Federal de 1988.
Heleno Fragoso, analisando igual dispositivo existente na lei anterior (Lei n 6.620/1978), afirmava: No temos a
menor dvida de que a definio do crime apenas com a sua denominao ofende o princpio da reserva legal.
Esse princpio probe a incriminao vaga e indeterminada, que no permita saber, com preciso, qual a conduta
punvel e qual a permitida. [...] Os abusos a que tm dado lugar as incriminaes vagas em matria poltica so
notrios. Sendo, como , o princpio da reserva legal, entre ns, garantia constitucional, bvio que definir crime
atravs das expresses praticar terrorismo viola a Carta Magna. (FRAGOSO, op. cit., p. 99).
30. Acerca da existncia de mandados expressos ou implcitos de penalizao, ainda que restrita a certas impo-
sies constitucionais, figurando, dentre elas, o terrorismo, vide RAPOSO, 2011, p. 83 e segs.
31. Recentemente, isto , entre 7 e 9 de janeiro de 2015, o mundo ficou novamente estarrecido com os violentos
ataques terroristas redao do jornal satrico Charlie Hebdo, bem assim a uma loja de convenincia de produtos
judaicos, em Paris, protagonizados por extremistas islmicos denominados de jihadistas, que culminaram com
a morte de doze pessoas, entre civis e policiais franceses, alm de trs terroristas.

171
ainda, previso dessa figura tpica no Anteprojeto de Cdigo Penal PLS n 236/2012 ,
atualmente sob anlise na Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal, verbis:

TERRORISMO

Art. 248. Causar terror na populao mediante as condutas descritas nos pargrafos
deste artigo, quando:

1. tiverem por fim forar autoridades pblicas, nacionais ou estrangeiras, ou


pessoas que ajam em nome delas, a fazer o que a lei no exige ou deixar de fazer o
que a lei no probe;

2. tiverem por fim obter recursos para a manuteno de organizaes polticas


ou grupos armados, civis ou militares, que atuem contra a ordem constitucional e o
Estado Democrtico; ou

3. forem motivadas por preconceito de raa, cor, etnia, religio, nacionalidade,


origem, gnero, sexo, identidade ou orientao sexual, condio de pessoa idosa ou
com deficincia, ou por razes polticas, ideolgicas, filosficas ou religiosas.

1 Sequestrar ou manter algum em crcere privado, ou ameaar de morte ou leso


pessoas, ainda que indeterminadas;

2 Usar ou ameaar usar, transportar, guardar, portar ou trazer consigo explosivos,


gases txicos, venenos, contedos biolgicos ou outros meios capazes de causar danos
ou promover destruio ou ofensa massiva ou generalizada;

3 Incendiar, depredar, saquear, explodir ou invadir qualquer bem pblico ou privado;

4 Interferir, sabotar ou danificar sistemas de informtica e bancos de dados; ou

5 Sabotar o funcionamento ou apoderar-se, com grave ameaa ou violncia a


pessoas, do controle, total ou parcial, ainda que de modo temporrio, de meios de co-
municao ou de transporte, de portos, aeroportos, estaes ferrovirias ou rodovirias,
hospitais, casas de sade, escolas, estdios esportivos, instalaes pblicas ou locais onde
funcionem servios pblicos essenciais, instalaes de gerao ou transmisso de energia
e instalaes militares:

Pena priso, de oito a quinze anos, alm das sanes correspondentes violncia,
grave ameaa ou dano.

FORMA QUALIFICADA

6 Se a conduta praticada pela utilizao de arma capaz de causar destruio ou


ofensa massiva ou generalizada:

Pena Priso, de doze a vinte anos, alm das penas correspondentes violncia,
grave ameaa ou dano.

172
EXCLUSO DE CRIME
7 No constitui crime de terrorismo a conduta individual ou coletiva de pessoas
movidas por propsitos sociais ou reivindicatrios, desde que os objetivos e meios sejam
compatveis e adequados sua finalidade.32

Dessa forma, seja no plano interno, seja no plano internacional, observa-se patente
dificuldade em conciliar o cumprimento da regra da dupla incriminao para o deferimento
extradicional, haja vista no existir, no Brasil e na generalidade dos pases, um tipo penal
autnomo de terrorismo. Como dito, isso causa embaraos para o estabelecimento ao
menos em tese de parmetros seguros para a aferio daquele vetor extradicional.

5. Concluso
A ttulo de concluso e a despeito das dificuldades acima apontadas , cumpre ob-
servar que a ausncia de tipo penal de terrorismo no impede o deferimento de pedidos
extradicionais quando os fatos atribudos ao extraditando caracterizem crimes passveis de
extradio. No Brasil, muito embora no haja tipo penal de terrorismo, o Supremo Tribunal
Federal admite que os responsveis por condutas imputadas como terroristas possam
vir a ser extraditados com base em dispositivos do Cdigo Penal ou em lei especial. o
que ocorre, por exemplo, com o enquadramento do fato nos tipos penais de homicdio,
leses corporais, formao de quadrilha ou organizao criminosa, entre outros (arts. 121,
129, 288 e 288-A, todos do CP).

Em sntese, importa que o fato seja qualificado como crime, no caso, de natureza
comum, ou seja, despolitizado, tanto no Estado requerente como no requerido, ainda
que com nomen juris distintos. O Supremo Tribunal Federal vale-se do chamado sistema da
prevalncia ou sistema da preponderncia , conjugando-o com o mencionado princpio
da atrocidade do meio, separando a infrao penal comum, isto , os atos terroristas, da
criminalidade poltica propriamente considerada33

32. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=106404>. Acesso


em: 25 jan. 2015.
33 Cf. a antiga lio de Nlson Hungria, h toda uma srie de sistemas para o tratamento, sob o ponto de vista da
extradio, dos crimes polticos [...]. H o sistema da separao, da causalidade, do fim e do motivo, dos usos de guerra, da
atrocidade do meio e da prevalncia. Pelo sistema da separao, deve ser concedida a extradio para o crime comum,
se no forma unidade com o crime poltico. um critrio inaceitvel, porque, mesmo no caso de simples conexida-
de, no possvel julgar-se o crime de direito comum, praticado com um fim poltico, destacando-o do seu carter
poltico intrnseco, e importaria em restringir excessivamente o direito de asilo, porque o confinaria aos crimes pol-
ticos puros. Pelo sistema da causalidade, os fatos polticos complexos ou os crimes comuns conexos a crimes polticos
somente se eximem extradio quando se explicam por uma guerra civil ou insurreio ou so a consequncia
direta do movimento poltico. Tambm no pode ser aceito, porque injustificadamente, limita violenta agitao
poltica de cunho coletivo o reflexo poltico sobre o crime comum. Segundo o sistema do fim e do motivo, no ser im-
pedida a extradio quando o crime comum cometido por motivo poltico, mas j no assim quando praticado
com o fim poltico, pois se apresentaria, ento, desde logo, como ato de defesa despido do carter criminal. igual-
mente um sistema imprestvel, porque dificlima, s mais das vezes, a diferenciao entre motivo e fim, e, alm dis-
so, contm uma generalizao inadmissvel. Pelo sistema dos usos de guerra, somente deve ser admitida a extradio
quando o fato de que se trata, cometido durante uma comoo intestina, no seja escusado pelos usos de guerra.
Tanto quanto o sistema da causalidade, restringe arbitrariamente o direito de asilo, abstraindo os crimes polticos
relativos praticados fora de revoluo, insurreio ou outra subversiva agitao poltica. Consoante o sistema da
atrocidade do meio (adotado pelo Instituto de Direito Internacional, na sua sesso de Genebra de 1892), a extradio
no ser excluda por infraes mistas ou conexas a crimes polticos quando se trate de crimes revestidos de in-

173
Antes de encerrar este texto em homenagem aos 10 anos da Secretaria de Cooperao
Internacional (SCI), do Gabinete do Procurador-Geral da Repblica (PGR), considera-se per-
tinente mencionar a observao feita com propriedade por Miguel ngel Cano Paos, no
sentido de as leis antiterroristas, de lege lata ou ferenda, no adotarem a lgica do prprio
terrorismo, qual seja, que elas no acarretem, direta ou indiretamente, a autonegao do
Estado de Direito. Isso poderia ocorrer com a adoo de uma sedutora ideologia penal
de emergncia, em menoscabo dos princpios da legalidade, do direito penal do fato, da
interveno mnima e da colaborao penal internacional, dentre outros conquistados a
duras penas, visto que em ltima instncia justamente este o propsito que move
as reprovveis aes terroristas34

REFERNCIAS
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civil, s daro lugar extradio quando constituam atos de barbaria odiosos ou de vandalismos proibidos pelas
leis de guerra. A este sistema pode ser objetado que nem s a atrocidade do crime deve condicionar a extradio.
Finalmente, pelo sistema da prevalncia, o motivo ou fim poltico no exclui a extradio quando o fato imputado
constitui, prevalentemente, um crime comum. o sistema que menos oferece o flanco crtica, e o adotado pela
lei brasileira, por inspirao de lei sua. (HUNGRIA, 1960, p. 9-10, grifos do autor).
34CANO PAOS, 2011, p. 59-60.

174
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175
176
Parte III Criminalidade e Cooperao Internacional
A Transferncia da Execuo de Sentenas como
Alternativa Extradio1
Douglas Fischer2
Vladimir Aras3

Palavras-chave: Transferncia da Execuo de Sentenas. Extradio. Transferncia


de Condenados. Cooperao Internacional. Assistncia Jurdica Mtua em Matria Penal.

Keywords: Transfer of Execution of Sentences. Extradiction. Transfer of Prisoners.


International Cooperation. Mutual Legal Assistance in Criminal Matters.
INTRODUO
Este artigo uma contribuio inicial para o debate sobre formas alternativas ex-
tradio ou entrega de pessoas sujeitas execuo de sentenas penais proferidas por
Estados estrangeiros ou por tribunais penais internacionais.

No se confunde o instituto da extradio executria com a transferncia da execuo


de sentena estrangeira nem com a transferncia de pessoas condenadas para cumpri-
mento de pena no exterior.

A transferncia da execuo de sentenas penais estrangeiras ou emitidas por cortes


penais supranacionais uma alternativa moderna para a concretizao da Justia criminal,
seja nos casos em que a extradio ou a entrega de pessoas j condenadas no possvel
por algum motivo, ou ainda nos casos em que se apresenta como alternativa imediata a
um pedido de extradio ou entrega.

Normalmente, o direito internacional da cooperao tem-se ocupado da transfern-


cia de custdia de condenados pelo Estado requerido ao Estado ou tribunal requerente,
por meio de procedimentos extradicionais ou de entrega, relegando a segundo plano o
instituto da transferncia da execuo das penas de uma jurisdio a outra.

No Brasil, tal debate ainda incipiente, porque no temos uma lei geral de cooperao
internacional em matria penal e tambm porque alegislao extradicional especifica-
mente o Decreto-Lei n 394/1938 e a Lei n 6.851/1980 est defasada e em descompasso
com modernos instrumentos de assistncia jurdica interettica.

1. Texto desenvolvido a partir da conferncia proferida em 16 de abril de 2015, em Doha, Qatar, durante o Con-
gresso Criminal das Naes Unidas, no painel Promoting justice across borders: the transfer of execution of sen-
tences as an alternative to extradition ou Promovendo justia entre fronteiras: a transferncia da execuo de
sentenas como uma alternativa extradio, promovido pelo UNODC.
2. Procurador Regional da Repblica, mestre em Instituies de Direito e do Estado pela PUC/RS, assessor do
Gabinete Criminal do procurador-geral da Repblica, autor e coautor de diversas obras jurdicas.
3. Procurador Regional da Repblica, mestre em Direito Pblico pela UFPE, professor assistente de Processo
Penal na UFBA, membro fundador do Instituto Baiano de Direito Processual Penal (IBADPP) e secretrio de Coo-
perao Internacional da PGR.

177
Entre ns, o instituto estudado como eficcia de sentena penal estrangeira ou
como homologao de sentena penal estrangeira, estando atualmente regulado pelo
art. 9 do Cdigo Penal.

1. COOPERAO INTERNACIONAL EM MATRIA PENAL


Conhecida tambm pela sigla em ingls Mutual Legal Assistance (MLA), a cooperao
jurdica internacional em matria penal tem base em acordos bilaterais, em convenes
multilaterais e no direito interno.

A depender do ponto de vista do Estado ou ente emissor, a cooperao internacional


ser ativa ou passiva. Haver assistncia internacional ativa quando o Brasil for o Estado
requerente. A cooperao ser passiva quando o Brasil for o Estado requerido.

Vrios princpios inspiram e conformam a cooperao entre Estados ou entre estes


e tribunais penais internacionais4. Selecionamos trs deles para nosso exame, tendo em
conta que se aplicam aos institutos de que cuidamos.

1.1. O princpio da reciprocidade

O direito internacional da cooperao consagra o princpio da reciprocidade, que per-


mite a execuo de pedidos de assistncia jurdica internacional oriundos de um Estado
estrangeiro ou de um tribunal internacional, com base no direito interno, ainda que no
exista tratado entre o ente requerente e o Estado requerido.

Segundo o art. 26, 1, do CPC (Lei n 13.105/2015), na ausncia de tratado, a coo-


perao jurdica internacional poder realizar-se com base em reciprocidade, manifestada
por via diplomtica.

Normalmente, os pases de tradio romano-germnica, que se filiam ao direito eu-


ropeu continental, admitem a cooperao, inclusive a extradio, com fundamento em
mera promessa de reciprocidade. Por oposio, naes de herana britnica (common law)
s admitem a cooperao baseada em tratado, regra que muito perceptvel em matria
extradicional, sintetizada pelo brocardo no extradition without treaty. Tal regra limitativa,
todavia, no absoluta, e tem sido mitigada, notadamente para a execuo de pedidos
de mera comunicao processual (citaes intimaes etc.) ou de simples obteno de
provas (cpias de documentos, depoimentos de testemunhas etc.).

No contexto deste artigo, h de se ver que o Brasil pode extraditar pessoas ou transferir
a execuo de sentenas penais com fundamento em promessas de reciprocidade. Quanto
transferncia de condenados, atualmente o Pas no a admite com base em simples compromisso
de reciprocidade, exigindo base convencional. No entanto, se formalizados acordos ad hoc para
casos concretos, no haveria limitao tambm para a transferncia passiva de condenados.

4. Alm da corte criminal permanente (o Tribunal Penal Internacional, criado pelo Estado de Roma de 1998),
funcionam atualmente outras cortes penais supranacionais. So eles o Tribunal Internacional para Ruanda (com
sede em Arusha, Tanznia); o Tribunal Especial para Serra Leoa (com sedes em Freetown e em Haia, Holanda); o
Tribunal Especial para o Lbano (com sedes em Haia e em Beirute); o Tribunal Especial para o Camboja (com sede
em Phnom Penh); e o Tribunal Internacional para a Ex-Iugoslvia (com sede em Haia).

178
1.2. O princpio da dupla tipicidade
Tambm chamado de dupla incriminao (double criminality), esse princpio sem-
pre exigvel nas medidas de cooperao mais gravosas, como a extradio5 e o confisco6,
tambm chamadas de medidas de terceiro nvel, na classificao tradicional. Porm, em
algumas hipteses previstas em tratados, esse pressuposto quase sempre dispensado.
o caso das medidas de assistncia para mera comunicao processual, tidas como medidas
de primeiro nvel. J para diligncias constritivas diferentes da privao de liberdade7,
classificadas em medidas de segundo nvel, os tratados permitem aos Estados, facultati-
vamente, dispensar a presena do requisito da dupla incriminao8. Nessa classificao em
torno da maior ou menor gravidade das medidas de assistncia, v-se adensar-se outro
preceito, o da gradualidade dos requisitos da cooperao penal.

Note-se, contudo, que, como o Brasil admite a cooperao cvel, inclusive por meio de
auxlio direto e rogatrias, para atos de comunicao processual, coleta de provas, medidas
judiciais de urgncia e qualquer outra medida, judicial ou extrajudicial, no proibida pelo
direito brasileiro (art. 27 do CPC)9, instrumentos processuais civis podem ser manejados
pelo Ministrio Pblico Federal, nos juzos federais cveis, para prestar assistncia jurdica
internacional (isto , cumprir pedidos passivos) a autoridades requerentes estrangeiras,
ainda que no exista a dupla tipicidade, isto , ainda que o fato investigado no exterior
seja atpico no Brasil10.

1.3. O princpio do reconhecimento mtuo

No campo do direito internacional da cooperao, h um princpio fundamental


para a eficincia do dilogo entre as naes: o princpio do reconhecimento mtuo das
decises judiciais. Trata-se de preceito essencial para o xito da cooperao internacional
em matria penal.

De fato, o ponto culminante do desenvolvimento da assistncia penal internacional


no campo convencional deu-se com a incluso na ordem jurdica da Unio Europeia do
princpio do reconhecimento mtuo de decises judiciais, inclusive em matria penal.
Trata-se da pedra angular de todo o sistema cooperativo da Unio, resultando do Conselho
Europeu de Tampere (1999) e do Tratado de Lisboa (2007). Sobre tal princpio se baseiam o

5. Novos mecanismos de assistncia internacional para a captura de foragidos, como a entrega, admitem a coo-
perao sem a presena de dupla incriminao. o caso do mandado de deteno europeu ou European Arrest
Warrant, institudo com base na Deciso de 13 de junho de 2002 (2002/584/JHA), do Conselho da Unio Euro-
peia. Desde janeiro de 2005, a ordem de captura pode ser emitida para qualquer uma das infraes penais lista-
das da deciso que a criou. Algumas delas dispensam a dupla tipicidade, conforme o art. 2, 2, da Deciso de
2002, o que inclui os delitos de terrorismo, trfico de pessoas, corrupo, lavagem de dinheiro, cibercrimes etc.
6. A Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo (UNCAC) admite a non-conviction based confiscation, o que
remete possibilidade de confisco em casos de corrupo cvel, sem dupla incriminao, ou ainda que o fato tenha
prescrito ou o direito de ao tenha sido atingido por outra causa extintiva de punibilidade, ou em caso de fuga.
7. Como quebras de sigilo bancrio e fiscal, interceptaes telefnicas, levantamento de sigilo de dados etc.
8. o que ocorre com o European Arrest Warrant, institudo em 2002, e com o Nordic Arrest Warrant, criado pela
Convention on Surrender for Criminal Acts between Nordic Countries (Nordisk arestordre) de 2005.
9. Lei n 13.105/2015.
10. Exemplo: pedido de bloqueio cautelar de ativos no Brasil, no contexto de investigao realizada no exterior
sobre o delito de financiamento do terrorismo, conduta atpica em nossa jurisdio.

179
Mandado de Deteno Europeu (European Arrest Warrant EAW)11 e o Mandado Europeu
de Obteno de Prova (European Evidence Warrant EEW).12

33. Um maior reconhecimento mtuo das sentenas e decises judiciais e a necessria


aproximao da legislao facilitariam a cooperao entre as autoridades e a protec-
o judicial dos direitos individuais. Por conseguinte, o Conselho Europeu subscreve
o princpio do reconhecimento mtuo que, na sua opinio, se deve tornar a pedra
angular da cooperao judiciria na Unio, tanto em matria civil como penal. Este
princpio dever aplicar-se s sentenas e outras decises das autoridades judiciais.

35. Em matria penal, o Conselho Europeu insta os Estados-Membros a ratificarem


rapidamente as Convenes UE, de 1995 e 1996, relativas extradio. O Conselho
Europeu considera que o procedimento formal de extradio dever ser abolido entre
os Estados-Membros no que diz respeito s pessoas julgadas revelia cuja sentena j
tenha transitado em julgado e substitudo por uma simples transferncia dessas pessoas,
nos termos do artigo 6 do TUE. Dever-se- tambm reflectir sobre a possibilidade de
estabelecer procedimentos de extradio acelerados, sem prejuzo do princpio do
julgamento equitativo. O Conselho Europeu convida a Comisso a apresentar pro-
postas sobre esta matria luz da Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen.

36. O princpio do reconhecimento mtuo dever ainda aplicar-se aos despachos


judiciais proferidos antes da realizao dos julgamentos, em especial aos que per-
mitam s autoridades competentes recolher rapidamente as provas e apreender
os bens que facilmente podem desaparecer; as provas legalmente obtidas pelas
autoridades de um Estado-Membro devero ser admissveis perante os tribunais
dos outros Estados-Membros, tendo em conta as normas13 neles aplicveis.

Esse princpio permite, por exemplo, que prises preventivas decretadas em um pas se-
jam executadas em outro sem que haja necessidade de prvio processo de extradio. Como
primeira manifestao mais concreta desse princpio em matria penal em nosso continente14,
foi assinado, em 2010, no mbito do Mercosul, o Acordo de Foz do Iguau sobre o mandado
de deteno do bloco (Mandado Mercosul de Captura MMC), ainda no implementado.

Nada obstante a relevncia do princpio do reconhecimento mtuo de decises judi-


ciais, h dois obstculos ainda relevantes que, na maioria das vezes, tm sido invocados
para impedir sua implementao: a) a soberania dos Estados, entendida como impeditiva
da execuo de decises estrangeiras no Brasil; e b) a ordem pblica (ordre publique), no
sentido do direito internacional.

11. Deciso-Quadro 2002/584/JAI, do Conselho relativa ao mandado de deteno europeu e aos processos de
entrega entre os Estados-Membros, que foi a primeira concretizao do princpio do reconhecimento mtuo no
direito penal. A euro-ordem dispensa o procedimento extradicional.
12. Deciso-Quadro 3008/978/JAI do Conselho, relativa a um mandado europeu de obteno de provas destina-
do obteno de objetos, documentos e dados para utilizao no mbito de processos penais.
13. Sobretudo as concluses ns 33 a 36 e as de ns 43 a 50. Concluses do Conselho Europeu de Tampere, de 15
e 16 de outubro de 1999. Disponveis em: <http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_pt.htm>.
14. O Protocolo de Las Leas de 1996 e o Protocolo de Buenos Aires de 2002, ambos firmados no mbito do
Mercosul, incorporaram o princpio do reconhecimento mtuo em casos no penais.

180
Em boa parte das vezes, o entrechoque desses bices tem impedido a evoluo dos
sistemas de cooperao internacional, no que diz respeito plena continuidade da per-
secuo criminal transnacional, independentemente das realidades locais.

Na Unio Europeia, esse avano significativo. Conforme se v na exposio de mo-


tivos da Lei Espanhola n 23, de 20 de novembro de 2013, sobre reconhecimento mtuo
de decises judiciais no bloco:

El principio de reconocimiento mutuo, basado en la confianza mutua entre los Estados


miembros y consagrado en el Consejo Europeo de Tampere como la piedra angular
de la cooperacin judicial civil y penal en la Unin Europea, ha supuesto una autntica
revolucin en las relaciones de cooperacin entre los Estados miembros, al permitir
que aquella resolucin emitida por una autoridad judicial de un Estado miembro sea
reconocida y ejecutada en otro Estado miembro, salvo cuando concurra alguno de los
motivos que permita denegar su reconocimiento. Finalmente, el Tratado de Funciona-
miento de la Unin Europea ha supuesto la consagracin como principio jurdico del
reconocimiento mutuo, en el que, segn su artculo 82, se basa la cooperacin judicial
en materia penal.

Este nuevo modelo de cooperacin judicial conlleva un cambio radical en las relaciones
entre los Estados miembros de la Unin Europea, al sustituir las antiguas comunicaciones
entre las autoridades centrales o gubernativas por la comunicacin directa entre las auto-
ridades judiciales, suprimir el principio de doble incriminacin en relacin con un listado
predeterminado de delitos y regular como excepcional el rechazo al reconocimiento y
ejecucin de una resolucin, a partir de un listado tasado de motivos de denegacin.
Adems, se ha logrado simplificar y agilizar los procedimientos de transmisin de las
resoluciones judiciales, mediante el empleo de un formulario o certificado que deben
completar las autoridades judiciales competentes para la transmisin de una resolucin
a otro Estado miembro.

En el mbito penal, segn lo dispuesto en el Programa de medidas destinado a poner


en prctica el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones en materia penal,
dicho principio ha de ser de aplicacin en cada una de las fases del proceso penal, tanto
antes, como durante e incluso despus de dictarse la sentencia condenatoria.15

Tais regras decorrem do art. 82 do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia,


que determina que a cooperao judiciria em matria penal na Unio assenta no princpio
do reconhecimento mtuo das sentenas e decises judiciais e inclui a aproximao das dis-
posies legislativas e regulamentares dos Estados-Membros, cabendo ao Parlamento Europeu
e ao Conselho adotar medidas destinadas a definir regras e procedimentos para assegurar o
reconhecimento em toda a Unio de todas as espcies de sentenas e decises judiciais.

Esto sujeitas ao influxo do princpio do reconhecimento mtuo todas as ordens


europeias expedidas por autoridades competentes de um Estado-Membro da Unio
que sejam transmitidas a outro Estado-Membro para execuo, sendo elas: o mandado

15. Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unin Europea. Dispo-
nvel em: <http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2014-12029>.

181
europeu de deteno e entrega; o mandado europeu de proteo; a ordem europeia de
bloqueio cautelar de ativos; o mandado europeu de obteno de provas; as sentenas
penais condenatrias privativas de liberdade ou pecunirias; as decises sobre livramento
condicional e sursis; e decises de confisco.

2. MEDIDAS DE COOPERAO INTERNACIONAL RELACIONADAS EXECUO PENAL


2.1. Extradio

A extradio o mais tradicional instrumento de cooperao internacional. Recai sobre


pessoas foragidas, ou seja, o investigado, o ru ou o apenado que tente se furtar Justia
criminal. Baseia-se em tratados bilaterais, em convenes multilaterais ou em promessa
de reciprocidade, podendo ser requerida pelo Estado que proferiu julgamento (extradio
executria) ou onde tramita a investigao ou a ao penal (extradio instrutria).

Presta-se a sujeitar jurisdio do Estado requerente indivduo localizado no territrio


do Estado requerido, que tenha cometido infrao penal no exterior. A pessoa procurada
pode ser extraditada para responder a processo criminal (extradio instrutria) ou para
cumprir pena (extradio executria). Do ponto de vista do Estado requerente ser ativa;
do ponto de vista do Estado requerido dita passiva.

No Brasil, o procedimento extradicional passivo regido pelos arts. 5, incisos LI e LII,


e 102, inciso I, da Constituio; pelos arts. 7, 63 e 75 a 94 do Estatuto do Estrangeiro (Lei
Federal n 6.815/1980) e no art. 110 do Decreto n 86.715/1981. medida compulsria
em relao ao extraditando, no podendo ele se opor sua entrega ao Estado requerente
aps o deferimento pelas autoridades competentes do Estado requerido. J a extradio
ativa tem regulamento precrio no art. 20 do Decreto-Lei n 394, de 28 de abril de 1938,
parcialmente revogado.

Em funo do princpio da especialidade, os tratados firmados pelo Brasil em matria


extradicional sobrepem-se s normas internas, mormente Lei n 6.815/1980, devendo-se
respeitar as limitaes constitucionais que vedam a extradio por crimes polticos, militares
e de opinio, assim como as que probem a extradio de nacionais, salvo do naturalizado.

Atualmente16 o Brasil parte de 28 tratados bilaterais17 e de 3 tratados multilaterais de


extradio, sendo dois do Mercosul e um da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa

16. 4 de junho de 2015.


17. Argentina 1961 Decreto n 62.979/1968, Austrlia 1994 Decreto n 2.010/1996; Blgica 1953 Decre-
to n 41.909/1957; Bolvia 1938 Decreto n 9.920/1942; Chile 1935 Decreto n 1.888/1937; China 2004
Decreto n 8.431/2015; Colmbia 1938 Decreto n 6.330/1940; Coreia do Sul 1995 Decreto n 4.152/2002;
Equador 1937 Decreto n 2.950/1938; Espanha 1988 Decreto n 99.340/1990; Estados Unidos 1961
Decreto n 55.750/1965; Frana 1996 Decreto n 5.258/2004; Itlia 1989 Decreto n 863/1993; Litunia
1937 Decreto n 4528/1939; Mxico 1933 Decreto n 2.535/1938; Panam 2007 Decreto n 8.045/2013;
Paraguai 1922 Decreto n 16.925/1925; Peru 2003 Decreto n 5.853/2006; Portugal 1991 Decreto n
1.325/1994 (vide art. 25 da Conveno da CPLP); Reino Unido 1995 Decreto n 2.347/1997; Repblica Do-
minicana 2003 Decreto n 6.738/2009; Romnia 2003 Decreto n 6.512/2008; Rssia 2002 Decreto n
6056/2007; Sua 1932 Decreto n 23.997/1934; Suriname 2004 Decreto n 7.902/2013; Ucrnia 2003
Decreto n 5.938/2006; Uruguai 1916 Decreto n 13.414/1919 (vigncia: vide Extradio 991, de 27/07/2013);
Venezuela 1938 Decreto n 5.362/1940.

182
(CPLP), dos quais citamos o Acordo de Extradio entre os Estados Partes do Mercosul de
1998 (Decreto n 4.975/2004) e a Conveno de Extradio entre os Estados-Membros
da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, firmada na Cidade de Praia, Repblica
do Cabo Verde, em 2005 (Decreto n 7.935/2013).

O Brasil integra o grupo minoritrio de pases que no extraditam seus nacionais.


Grande parte das naes democrticas o faz, desde que presente a reciprocidade.

Em geral, pases de sistema common law, como o Reino Unido, seguem o princpio da
indispensabilidade dos tratados em matria extradicional. Vale dizer, sem tratado no se
processa pedido de extradio (no extradition without treaty)18. J as naes que seguem
o modelo de direito europeu continental (civil law) normalmente aceitam o princpio da
reciprocidade para a tramitao de pedidos de extradio19.

No que diz respeito s suas espcies, a extradio pode ser instrutria ou executria. Na
primeira forma, o indivduo foragido procurado para a fase investigatria ou processual,
como suspeito ou ru. Na segunda forma, j existe sentena condenatria transitada em
julgado e se busca capturar o foragido para cumprimento da pena privativa de liberdade
aplicada no Estado requerente. A extradio executria pode ser substituda por medida
alternativa de cooperao internacional, como a transferncia da execuo penal.

2.2. Entrega

A extradio evoluiu e simplificou-se. No mbito da Unio Europeia, a Deciso n


2002/584/JHA do Conselho da Unio Europeia criou o mandado de deteno europeu
(European Arrest Warrant). Desde janeiro de 2004, esse procedimento substituiu a extra-
dio dentro do bloco, permitindo a entrega direta de procurados e foragidos entre os 28
Estados-Membros, inclusive de nacionais, em rito estritamente judicial, sem etapa poltica.

No Mercosul, o Acordo de Foz do Iguau de 2010, aprovado pela Deciso Mercosul/


CMC/DEC n 58/2010, instituiu mecanismo semelhante ao europeu ao criar o Mandado
Mercosul de Captura (MMC), ainda no implementado na regio.

Ferramenta similar existe na Escandinvia (Nordic Arrest Warrant), que se desenvolveu


a partir da cooperao simplificada intranrdica, que permitia a extradio de nacionais
naquela regio desde meados do sculo XX. Esse sistema foi amplificado pela Convention
on Surrender for Criminal Acts between Nordic Countries (Nordisk arestordre), de 2005, que
aboliu o princpio da dupla tipicidade para pedidos de entrega entre os cinco pases es-
candinavos: Dinamarca, Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia.

O Caricom Arrest Warrant, criado pelo Tratado de Antgua, de 2008, o mandado regio-
nal de captura da Comunidade do Caribe (Caricom), ente formado por Antgua e Barbuda,
Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Guiana, Haiti, Jamaica, Montserrat, Santa
Lcia, So Cristvo e Nvis, So Vicente e Granadinas, Suriname e Trinidad e Tobago.

18. Vide o caso Ronald Biggs, entre o Brasil e o Reino Unido.


19. Vide os casos Salvatore Cacciola, entre Brasil e Mnaco, e Hosmany Ramos, entre Brasil e Islndia.

183
A tramitao dos mandados de entrega se faz de forma direta, ou por meio de uma
autoridade central, e diferentemente da extradio, o procedimento de avaliao inteira-
mente judicial, sem fase poltica. O cumprimento desses mandados baseia-se no princpio
do reconhecimento mtuo.

Esses mandados regionais de captura e entrega diferem do instituto da entrega,


previsto no art. 89 do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (TPI) de 1998
(Decreto n 4.388, de 2002), que se destina cooperao entre os Estados signatrios do
tratado e a prpria Corte.

O TPI pode emitir um pedido de deteno e entrega de uma pessoa a qualquer Es-
tado em cujo territrio essa pessoa se encontre, com a finalidade de permitir a instruo
de processo penal de jurisdio da Corte ou de sujeit-la execuo penal20. Diversa da
extradio, essa espcie de entrega aplica-se a cidados estrangeiros ou a nacionais,
inclusive brasileiros natos.

2.3. Transferncia de condenados

A transferncia de condenados no propriamente uma medida de cooperao in-


ternacional. Tem cunho humanitrio, e focada na ideia de recuperao do interno e de
promoo de sua reinsero social. Deve ser requerida pelo prprio apenado. Pode ser
ativa ou passiva. Somente estrangeiros esto sujeitos ao procedimento ativo. Quanto ao
modo passivo (Brasil como Estado receptor), em regra, somente admissvel a transferncia
para c de brasileiros ou de estrangeiros j residentes.

Difere da extradio executria por ser voluntria. Ou seja, o condenado quem ge-
ralmente toma a iniciativa de pedir sua remoo de uma jurisdio a outra, para o seu pas
de nacionalidade ou para o de sua residncia habitual. muito til para a transferncia
da custdia de presos estrangeiros, em nome de sua reabilitao.

No momento de requerer sua remoo, o transcondenado estar necessariamente


cumprindo pena no territrio de um Estado estrangeiro, ou sob a jurisdio de uma corte
penal internacional. Deferida a medida, o condenado enviado ao pas de destino (receptor)
com a documentao necessria execuo penal. No Brasil, a autoridade central para
esse tema o Departamento de Estrangeiros do Ministrio da Justia.

Atualmente, contrariamente ao que dispe o art. 105, inciso I, alnea i, da Constituio,


no se tem exigido prvia homologao da sentena estrangeira perante o Superior Tribu-
nal de Justia, o que viola a competncia daquela corte e acaba por ampliar o escopo do
art. 9 do Cdigo Penal, que s permite a homologao de sentenas penais estrangeiras
para fins civis e para cumprimento de medida de segurana.

A execuo penal nos casos passivos (Brasil como Estado receptor) compete excep-
cionalmente s Varas de Execues Penais da Justia dos Estados brasileiros, por aplicao
subsidiria da Smula n 192 do STJ, o que ofende o art. 109, incisos IV e X, da Constituio
Federal. Como em todos os temas de cooperao internacional passiva, a competncia
deveria ser da Justia Federal.

20. Vide caso Omar Al-Bashir, Petio no 4625 (Repblica do Sudo), no STF.

184
Na transferncia ativa, a competncia ser do juzo federal ou estadual, a depender
da situao prisional do detento21, nos termos da Lei n 7.210/1984, que dispe sobre
execues penais, e da Lei n 11.671/2008, que dispe sobre a incluso de presos em
estabelecimentos penais federais de segurana mxima.

Nesse instituto, ocorre a transferncia simultnea da execuo penal e do prprio


condenado, no s deste; no s daquela. Sua implementao tem dependido da exis-
tncia tratado bilateral. Por motivos prticos, o Brasil no coopera nesse campo com base
em mera promessa de reciprocidade, devido s dificuldades de equalizao das penas
e regimes prisionais por essa via simplificada. Note-se que o transcondenado deve ser
tambm expulso do territrio nacional (arts. 67 e 68 da Lei n 6.815/1980).

Atualmente22, esto em vigor para o Brasil 12 tratados bilaterais de transferncia


de condenados, firmados com Argentina (Decreto n 3.875/2001), Angola (Decreto n
8.316/2014), Bolvia (Decreto n 6.128/2007), Canad (Decreto n 2.547/1998), Chile (De-
creto n 3.002/1999), Espanha (Decreto n 2.576/1998), Panam (Decreto n 8.050/2013),
Paraguai (Decreto n 4.443/2002), Peru (Decreto n 5.931/2006), Pases Baixos (Decreto
n 7.906/2013), Portugal (Decreto n 5.767/2006) e Reino Unido (Decreto n 4.107/2002).

No plano multilateral, podem ser invocados a Conveno Interamericana sobre o


Cumprimento de Sentenas Penais no Exterior, conhecida como Conveno de Mangua
de 1993 (Decreto n 5.919/2006); a Conveno sobre a Transferncia de Pessoas Conde-
nadas entre os Estados-Membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, ou
Conveno da Praia, de 2005 (Decreto n 8.049/2013); e o Acordo sobre Transferncia de
Pessoas Condenadas entre os Estados Partes do Mercosul, ou Conveno de Belo Horizonte,
de 2012 (Decreto n 8.315/2014).

A Conveno de Mangua estabelece um direito fundamental transferncia no


espao jurdico da Organizao dos Estados Americanos (OEA). A transferncia depende
da existncia de sentena firme23; da existncia de consentimento do sentenciado; e da
presena do requisito da dupla incriminao. necessrio que a pessoa a ser transferida
seja nacional do Estado receptor; que a pena a ser cumprida no seja pena de morte; que
a pena ainda a ser cumprida tenha durao superior a seis meses; e que a sentena no
contrarie a ordem pblica do Estado receptor.

21. Respeitada a Smula n 192 do STJ: Compete ao Juzo das Execues Penais do Estado a execuo das penas
impostas a sentenciados pela Justia Federal, Militar ou Eleitoral, quando recolhidos a estabelecimentos sujeitos
administrao estadual.
22. Dados de 4 de junho de 2015, O Ministrio da Justia tem optado pela negociao de tratados bilaterais, um
procedimento moroso e custoso. O ingresso do Pas em convenes multilaterais, como a europeia, seria mais
adequado ao interesse pblico. Referncia feita Conveno relativa transferncia de pessoas condenadas
do Conselho da Europa, de 21 de maro de 1983 (CETS 112), cujo art. 19 admite a adeso de terceiros Estados.
Atualmente, 46 Estados europeus so partes, salvo Mnaco. Outros 18 pases no europeus so membros, inclu-
sive Estados Unidos, Canad, Austrlia, Japo, Coreia do Sul, Israel e vrias naes latino-americanas.
23. O art. 1, 3 da Conveno de Mangua define sentena como a deciso judicial definitiva mediante a qual
se imponha a uma pessoa, como pena pela prtica de um delito, a privao da liberdade ou a restrio da mes-
ma, em regime de liberdade vigiada, pena de execuo condicional ou outras formas de superviso sem deten-
o. Entende-se que uma sentena definitiva se no estiver pendente apelao ordinria contra a condenao
ou sentena no Estado sentenciador, e o prazo previsto para a apelao estiver expirado.

185
Com o nome de transferncia de pessoas condenadas, o instituto tambm objeto
do art. 17 da Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional
(Conveno de Palermo); do art. 45 da Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo
(Conveno de Mrida), ali com o nomen iuris de traslado de pessoas condenadas; e do
art. 6, 12 da Conveno de Conveno Contra o Trfico Ilcito de Entorpecentes e Subs-
tncias Psicotrpicas, concluda em Viena, em 20 de dezembro de 1988:

12. As Partes podero considerar a possibilidade de celebrar acordos bilaterais ou


multilaterais,especiais ou gerais, que visem transferncia de pessoas condenadas a
priso ou a outra forma de privao de liberdade pelos delitos cometidos, aos quais
se aplica este Artigo, a fim de que possam terminar de cumprir sua pena em seu pas.

Na Unio Europeia, a Deciso-Quadro 2008/909/JAI, de 27 de novembro de 2008,


relativa aplicao do princpio do reconhecimento mtuo a sentenas impositivas de
penas ou outras medidas privativas de liberdade, ampliou a incidncia do princpio do
reconhecimento mtuo no que concerne execuo de sentenas penais privativas de
liberdade, para fins de transferncia de condenados.

Resultante do art. 82 do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, a deciso


de 2008 permite reconhecer e executar em um Estado-Membro as sentenas privativas
de liberdade emitidas noutro, sempre que o Estado sentenciante se convena de que
a execuo da pena no Estado receptor contribuir para facilitar a reinsero social do
condenado. A transmisso da sentena pelo Estado emissor ao Estado de execuo se
faz diretamente entre as autoridades competentes.

A Deciso-Quadro 2008/909/JAI lista vrias infraes penais que esto sujeitas a


execuo penal noutro Estado-Membro da Unio, independentemente da presena da
dupla incriminao, desde que a pena mxima no Estado de emisso no seja inferior a
trs anos de priso. Caso a pena a ser executada no exterior, por sua durao ou natureza,
seja incompatvel com a legislao do Estado de execuo, deve-se adequar a sentena
ao direito penal local, sem possibilidade de agravar a sano24.

2.4. Transferncia de execuo penal

Ainda pouco aplicada em pases de modernizao tardia, a transferncia de execuo


da pena permite que um Estado ou um tribunal internacional solicite a outro Estado que
submeta uma pessoa que j est em seu territrio ao cumprimento de pena privativa de
liberdade, ou a outra espcie de sano.

A homologao de sentena estrangeira tem por fim dar eficcia no territrio do Estado
requerido a uma deciso com fora de definitiva proferida pelas autoridades judicirias do
Estado ou do tribunal internacional requerente. A homologao pode ser total ou parcial. O
pedido pode ser ativo ou passivo, e seu pressuposto a existncia de dupla incriminao.

No Brasil, a transferncia de execuo penal de sentena estrangeira exige prvia ho-


mologao perante o Superior Tribunal de Justia, e, ainda assim, limitada pelo art. 9 do

24. Disponvel em: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008F0909&from=ES>.

186
Cdigo Penal, a duas finalidades: cumprimento dos efeitos civis de deciso condenatria
(execuo civil ex delicto) e sujeio de inimputvel a medida de segurana.

Art. 9 A sentena estrangeira, quando a aplicao da lei brasileira produz na espcie


as mesmas consequncias, pode ser homologada no Brasil para:

I - obrigar o condenado reparao do dano, a restituies e a outros efeitos civis;

II - sujeit-lo medida de segurana;

Pargrafo nico A homologao depende:

a) para os efeitos previstos no inciso I, de pedido da parte interessada;

b) para os outros efeitos, da existncia de tratado de extradio com o pas de cuja


autoridade judiciria emanou a sentena, ou, na falta de tratado, de requisio do
Ministro da Justia.

Assim, no mbito criminal (passivo), a finalidade da homologao de sentena estran-


geira restrita reparao do dano, restituio da coisa, ao cumprimento de obrigaes
no penais de dar, fazer e no fazer, ao pagamento de custas e despesas processuais e a
outros efeitos civis (perda do poder parental, por exemplo), assim como para a execuo
de medidas de segurana em casos de inimputabilidade (art. 26 do CP).

Para que produzam os efeitos do art. 9 do Cdigo Penal, as sentenas estrangeiras


devero ser previamente homologadas pelo Superior Tribunal de Justia 25. Portanto,
a sentena estrangeira tem eficcia condicional, servindo a homologao para aferir a
adequao da deciso estrangeira legalidade interna e ordem pblica nacional26.

Porm, no campo cvel, o Protocolo de Las Leas (Decreto n 2.067/1996)27 e o Pro-


tocolo de Buenos Aires (Decreto n 6.891/2009)28, do Mercosul, conforme o princpio do
reconhecimento mtuo, dispensam o procedimento de homologao e estabelecem
rito simplificado, por meio de rogatrias, para o cumprimento das sentenas no penais
emitidas por pases do bloco29. Eis os arts. 18 e 19 do Protocolo de Buenos Aires:

25. Art. 787 do CPP lido luz da Emenda Constitucional n 45/2004.


26. de se lembrar que o Cdigo Penal brasileiro prev algumas hipteses de eficcia incondicional da deciso
proferida no exterior. o caso da reincidncia em razo de sentena condenatria prolatada no estrangeiro (art. 63
do CP); e da detrao, em que se permite o cmputo do tempo de priso cumprido fora do Brasil (art. 42 do CP).
27. Protocolo de Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa
foi assinado pelo Brasil em Las Leas, em 27 de junho de 1992.
28. Acordo de Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa
entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile, assinado em Buenos Aires,
em 5 de julho de 2002.
29. O art. 475-N, inciso VI, do CPC de 1973 considera ttulos executivos extrajudiciais as sentenas estrangeiras
homologadas pelo STJ. Os referidos tratados, como leis especiais, derrogam essa norma, que encontra smile
no art. 515, inciso VIII, do CPP de 2015 (Lei n 13.105). A propsito, os arts. 960 e 961 do novo CPC dizem ex-
pressamente que a homologao de deciso estrangeira ser requerida por ao de homologao de deciso
estrangeira, salvo disposio especial em sentido contrrio prevista em tratado e que a deciso estrangeira
somente ter eficcia no Brasil aps a homologao de sentena estrangeira ou a concesso do exequatur s

187
Artigo 18

As disposies do presente Captulo sero aplicveis ao reconhecimento e execu-


o das sentenas e dos laudos arbitrais pronunciados nas jurisdies dos Estados
Partes em matria civil, comercial, trabalhista e administrativa, e sero igualmente
aplicveis s sentenas em matria de reparao de danos e restituio de bens
pronunciadas em jurisdio penal.

Artigo 19

O reconhecimento e execuo de sentenas e de laudos arbitrais solicitado pelas


autoridades jurisdicionais poder tramitar-se por via de cartas rogatrias e transmi-
tir-se por intermdio da Autoridade Central, ou por via diplomtica ou consular, em
conformidade com o direito interno. No obstante o assinalado no pargrafo anterior,
a parte interessada poder tramitar diretamente o pedido de reconhecimento ou
execuo de sentena. Em tal caso, a sentena dever estar devidamente legalizada
de acordo com a legislao do Estado em que se pretenda sua eficcia, salvo se entre
o Estado de origem da sentena e o Estado onde invocado, se houver suprimido
o requisito da legalizao ou substitudo por outra formalidade.

Isso significa que, no mbito do Mercosul, a execuo civil ex delicto de sentenas


penais estrangeiras, nos termos do art. 9 do CP, no depende de homologao do STJ.
Para a outra finalidade sujeio medida de segurana a homologao continua sendo
exigvel, mesmo no bloco.

A transferncia pode ser ativa ou passiva. No seu aspecto passivo, a homologao de


sentenas penais estrangeiras tem curso perante o Superior Tribunal de Justia, nos termos
do art. 105, inciso I, alnea i, da Constituio e do Regimento Interno do STJ30. procedimento
de cunho processual penal e, no plano passivo, a iniciativa do procurador-geral da Repbli-
ca, conforme o art. 789 do CPP, quando se trate de cumprimento de medida de segurana.

Desse modo, para o cumprimento de medida de segurana de internao ou de trata-


mento ambulatorial em solo brasileiro (arts. 96, incisos I e II, do CP), por crime ocorrido no
exterior, o STJ s homologar a sentena se o Brasil e o Estado requerente tiverem tratado
de extradio, ou se, no existindo tratado entre as partes, houver requisio do ministro
da Justia do Brasil, fundada em promessa de reciprocidade. A deciso estrangeira a ser
homologada ser aqui recebida e executada como absolutria imprpria.

Em se tratando de imposio de execuo civil ex delicto, o interessado na execuo


de sentena penal estrangeira, para a reparao do dano, restituio e outros efeitos civis,
poder requerer ao STJ a sua homologao, observando-se o art. 109, inciso X, da Cons-
tituio, o art. 516, inciso III, e o art. 965 do Cdigo de Processo Civil (Lei n 13.105/2015).

Assim, a ao ser promovida pela parte interessada, isto , a vtima, o terceiro de


boa-f, seus representantes legais ou seus sucessores. Se a vtima for o Estado estrangei-
ro, a Procuradoria-Geral da Repblica ser o requerente perante o STJ. Aqui, a execuo

cartas rogatrias, salvo disposio em sentido contrrio de lei ou tratado.


30. Alterado pela Emenda Regimental 18/2014.

188
permitir a imposio do efeito previsto no art. 91, inciso I, do Cdigo Penal (So efeitos
da condenao tornar certa a obrigao de indenizar o dano causado pelo crime), muito
til para confisco de ativos relacionados corrupo e lavagem de dinheiro, e do art. 63
do CPP, conforme as regras da execuo civil ex delicto.

O art. 26, 2 do CPC (Lei n 13.105/2015) determina que no se exigir a reciproci-


dade para homologao de sentena estrangeira no Brasil, o que significa dizer que uma
sentena estrangeira (mesmo penal condenatria) poder ser executada no Brasil para
fins civis, ainda que no tenha havido prvia promessa de reciprocidade.

Mas a questo no se limita a isso. A transferncia da execuo penal no direito com-


parado muito mais ampla e pode levar de fato ao cumprimento, no Estado requerido,
de pena privativa de liberdade aplicada por jurisdio estrangeira ou supranacional.

Diferentemente da extradio executria, na transferncia da execuo penal no a


pessoa que movimentada ou removida de um pas a outro; a deciso judicial conde-
natria que transferida. Ou seja, uma sentena firme remetida para execuo noutro
Estado soberano sempre que no seja juridicamente possvel ou vivel ou oportuna a
extradio desse mesmo condenado.

A transferncia da execuo penal tampouco se confunde com a transferncia de


pessoas condenadas. Esta feita no interesse do apenado e voluntria; aquela ocorre
no interesse do Estado onde se proferiu a sentena condenatria e, uma vez deferida,
compulsria. Numa (transferncia de condenados), a pessoa transferida j est cumprindo
a pena no territrio do Estado requerente. Na outra, a pessoa encontra-se no territrio do
Estado requerido, e ainda no est encarcerada.

Para a transferncia da execuo penal, conveniente a existncia de tratado bilateral


ou acordo ad hoc, no sendo suficiente a simples promessa de reciprocidade, pois indis-
pensvel a harmonizao das regras de execuo penal, notadamente pela diversidade
dos limites penais (mnimo e mximo) e das espcies sancionatrias, que nem sempre
so compatveis com o ordenamento jurdico do Estado receptor, como a priso perptua.
De fato, segundo o art. 781 do CPP, as sentenas estrangeiras no sero homologadas, se
contrrias ordem pblica.

Essa maior abrangncia do instituto sob exame pode ser mais facilmente percebida
no plano ativo. Nesse caso, a iniciativa de requerer a Estado estrangeiro a execuo de
sentena criminal proferida no Brasil do juzo competente ou do promotor natural,
estadual ou federal, por intermdio da autoridade central, no se limitando s hipteses
previstas no art. 9 do CP. O princpio da reciprocidade pode ser um obstculo, mas, se a
legislao do Estado requerido no a exigir, a sentena penal proferida no Brasil poder
ser executada no exterior, cabendo ao Ministrio Pblico requerer sua remessa ao pas
receptor por meio da autoridade central.

A transferncia da execuo penal a outro Estado til em trs situaes:

a) quando houver um sentenciado foragido e este for inextraditvel (por ser


nacional do pas requerido ou por motivo diverso da extino da punibilidade), ou
ainda quando a extradio houver sido negada; ou

189
b) quando no for conveniente nem oportuno requerer a extradio de um
condenado foragido; ou

c) quando se trate de executar uma pena no privativa de liberdade para a qual


nem em tese caiba extradio.

Em qualquer dos casos, pode-se invocar dispositivos dos tratados bilaterais ou mul-
tilaterais aplicveis, como o art. 6, 10 da Conveno contra o Trfico Ilcito de Entorpe-
centes e Substncias Psicotpicas, conhecida por Conveno de Viena de 1988 (Decreto
n 154/1991)31 ; ou o art. 44, 13 da Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo32,
conhecida por Conveno de Mrida ou UNCAC33 (Decreto n 5.687/2006); ou, ainda, o
art. 16, 12 da Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional,
conhecida por Conveno de Palermo ou UNTOC34 (Decreto n 5.015/2004)35, sendo in-
dispensvel a indicao de regras de direito interno do Estado requerido que admitam
esse tipo de cooperao para execuo penal.

Observe-se que esses tratados so normas complementares ou subsidirias e tm por


foco facilitar a cooperao internacional relativa persecuo de trfico de drogas, cor-
rupo, peculato, criminalidade organizada, lavagem de dinheiro e delitos antecedentes.

Quando existe tratado vinculante para o Brasil, a autoridade central para a tramitao
de pedidos de homologao de sentenas penais estrangeiras no Brasil o Departamen-
to de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional (DRCI) do Ministrio
da Justia. Para Portugal e Canad, a autoridade central a Secretaria de Cooperao
Internacional da Procuradoria-Geral da Repblica. Na Unio Europeia, a tramitao dos
pedidos de transferncia de execuo penal direta entre as autoridades competentes.

A Conveno Europeia sobre a Validade Internacional de Julgamentos Criminais de


1970 (CETS 70) admite o cumprimento no exterior de decises condenatrias emitidas
por outros Estados europeus, se presente um ou mais motivos listados no seu art. 5: a)
a pessoa condenada reside no Estado requerido ou nacional dele; b) a execuo penal
no outro Estado facilitar a reabilitao do condenado; c) a pena privativa de liberdade

31. 31 10. Se a extradio solicitada com o propsito de fazer cumprir uma condenao, for denegada, porque o
indivduo objeto da solicitao nacional da Parte requerida, esta, se sua legislao assim o permitir, e de acordo
com as determinaes da legislao em questo, e a pedido da parte requerente, considerar a possibilidade
de fazer cumprir a pena imposta, ou o que resta da pena ainda a cumprir, de acordo com a legislao da Parte
requerente.
32. 32 13. Se a extradio solicitada com o propsito de que se cumpra uma pena negada pelo fato de que a
pessoa procurada cidad do Estado Parte requerido, este, se sua legislao interna autoriza e em conformidade
com os requisitos da mencionada legislao, considerar, ante solicitao do Estado Parte requerente, a possibi-
lidade de fazer cumprir a pena imposta ou o resto pendente de tal pena de acordo com a legislao interna do
Estado Parte requerente.
33. United Nations Convention Against Corruption.
34. United Nations Convention Against Transnational Organized Crime.
35. 12. Se a extradio, pedida para efeitos de execuo de uma pena, for recusada porque a pessoa que
objeto deste pedido um cidado do Estado Parte requerido, este, se o seu direito interno o permitir, em con-
formidade com as prescries deste direito e a pedido do Estado Parte requerente, considerar a possibilidade
de dar execuo pena que foi aplicada em conformidade com o direito do Estado Parte requerente ou ao que
dessa pena faltar cumprir.

190
aplicada no Estado requerente pode ser unificada a outra sano de igual natureza j
em execuo no Estado requerido; ou d) se o Estado requerente entende que no pode
executar a sano em seu territrio, mesmo que apresente pedido de extradio.

2.5. Quadro comparativo das diferenas entre os institutos

TABELA COMPARATIVA ENTRE OS QUATRO INSTITUTOS

TRANSFERNCIA
TRANSFERNCIA
ESPCIE DE PEDIDO EXTRADIO ENTREGA DE
DE EXECUO CONDENADOS

Pessoa
Sentena
Qualquer Qualquer nacional ou
A MEDIDA RECAI pessoa, salvo pessoa,
firme
residente
SOBRE o nato inclusive nato
proferida no
e sobre a
exterior
sentena

QUANTO Compulsria Compulsria Compulsria Voluntria


VOLUNTARIEDADE

No No No
QUANTO EXECUO iniciada ou iniciada ou iniciada ou
J iniciada
PENAL interrompida interrompida interrompida
por fuga por fuga por fuga

Pessoa Pessoa Pessoa Pessoa j


QUANTO foragida ou foragida ou foragida ou cumpre pena
LOCALIZAO DO residente no residente no residente no no Estado
SENTENCIADO exterior exterior exterior requerente

Estado Estado Apenado


Estado estrangeiro estrangeiro ou seu
LEGITIMIDADE ATIVA estrangeiro ou tribunal ou tribunal representante
internacional internacional legal

Cunho
Cooperao Cooperao Cooperao humanitrio
QUANTO NATUREZA internacional internacional internacional e reinsero
social

Via Via Via


Via direta ou
QUANTO diplomtica
autoridade
diplomtica diplomtica
TRAMITAO ou autoridade
central
ou autoridade ou autoridade
central central central

COMPETNCIA NO STF STF STJ STJ

MODO PASSIVO

191
2.6. Transferncia da execuo penal como alternativa extradio
A extradio o mtodo tradicional de persecuo transnacional de foragidos. Contudo,
no so raros os bices que se apresentam em algumas jurisdies. que, por disposio
constitucional ou legal, o Estado requerido pode estar impedido de extraditar seus na-
cionais ou nacionais de outros Estados com os quais mantenham convenes protetivas.

Nesses casos, questiona-se qual seria a soluo para impedir a impunidade do fora-
gido. Se no se pode obter a extradio de algum j condenado no Estado que exerceu
a jurisdio, s h duas opes: a) propositura de nova ao penal no pas de destino
(onde est o condenado), como consequncia do princpio aut dedere aut iudicare); ou b)
a execuo da sentena penal condenatria no territrio desse outro Estado.

Noutras palavras, quando a extradio no deferida pelo fato de o extraditando ser


nacional do Estado requerido, aplica-se a regra conhecida como aut dedere aut iudicare:
extradite ou julgue. Cabe ao Estado requerido extraditar ou processar a pessoa procurada
pela prtica de crime no exterior.

Esta soluo adequada sobretudo para aquelas situaes nas quais o foragido ainda
no foi condenado no Estado que detm a jurisdio. Se recusada a extradio, o processo
penal ter curso no Estado de abrigo do procurado.

Porm, se o foragido j houver sido condenado, a melhor soluo a transferncia da exe-


cuo penal, conforme o princpio do reconhecimento mtuo de decises judiciais. Afronta a
economia processual e a segurana jurdica realizar um novo julgamento sobre o mesmo fato.

No importa se o apenado fugiu antes de ter incio ou aps haver sido iniciada a
execuo da pena, a transferncia da execuo penal poder ocorrer. Noutros casos, o
sentenciado estar sujeito a esse procedimento mesmo que no seja foragido, pois um ru
pode cometer um crime de jurisdio do Estado X sem jamais ter estado em seu territrio.

Nos casos de negativa de extradio (especialmente a executria) em funo da inex-


traditabilidade de nacionais, a transferncia da execuo da sentena penal estrangeira
a melhor alternativa para evitar a impunidade e permitir a imediata responsabilizao de
algum que j foi condenado noutra jurisdio em ao penal na qual se tenha observado
o devido processo legal.

Se o Estado requerente e o Estado requerido forem signatrios da Conveno das Naes


Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, conhecida por Conveno de Palermo ou
UNTOC (Decreto n 5.015/2004), pode-se invocar a regra do art. 16, 12, segundo o qual:

Artigo 16. Extradio

1. O presente Artigo aplica-se s infraes abrangidas pela presente Conveno ou


nos casos em que um grupo criminoso organizado esteja implicado numa infrao
prevista nas alneas a) ou b) do pargrafo 1 do Artigo 3 e em que a pessoa que
objeto do pedido de extradio se encontre no Estado Parte requerido, desde que a
infrao pela qual pedida a extradio seja punvel pelo direito interno do Estado
Parte requerente e do Estado Parte requerido. [...]

192
12. Se a extradio, pedida para efeitos de execuo de uma pena, for recusada
porque a pessoa que objeto deste pedido um cidado do Estado Parte requerido,
este, se o seu direito interno o permitir, em conformidade com as prescries deste
direito e a pedido do Estado Parte requerente, considerar a possibilidade de dar
execuo pena que foi aplicada em conformidade com o direito do Estado Parte
requerente ou ao que dessa pena faltar cumprir.

Regra semelhante est no 13 do art. 44 da Conveno das Naes Unidas contra


a Corrupo, apelidada de Conveno de Mrida ou UNCAC (Decreto n 5.687/2006). Se
no deferida a extradio de nacional, mais eficaz e rpido transmitir a sentena penal
condenatria definitiva para o Estado requerido para que l seja executada a pena.

Art. 44. Extradio

13. Se a extradio solicitada com o propsito de que se cumpra uma pena negada
pelo fato de que a pessoa procurada cidad do Estado Parte requerido, este, se sua
legislao interna autoriza e em conformidade com os requisitos da mencionada
legislao, considerar, ante solicitao do Estado Parte requerente, a possibilidade
de fazer cumprir a pena imposta ou o resto pendente de tal pena de acordo com a
legislao interna do Estado Parte requerente.

No que concerne ao Tribunal Penal Internacional, criado pelo Estatuto de Roma de


1998 (Decreto n 4.388/2002), o procedimento de transferncia da execuo penal dife-
renciado, estando regulado nos arts. 103 e 104. Em regra, as penas privativas de liberdade
sero cumpridas num Estado indicado pelo Tribunal a partir de uma lista de Estados que
tenham manifestado a sua disponibilidade para receber pessoas condenadas. Se nenhum
Estado for designado pela Corte, a pena privativa de liberdade ser cumprida num es-
tabelecimento prisional designado pelo Estado anfitrio (a Holanda). Caso seja necessrio,
o Tribunal poder transferir um condenado para priso de um outro Estado.

A Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen, de 19 de junho de 1990, cuida


da transmisso da execuo de sentenas penais (transfer of the enforcement of criminal
judgements), procedimento que no depende do consentimento do apenado. Os arts. 67
a 69 desse tratado complementam a Conveno do Conselho da Europa de 21 de maro
de 1983 sobre a transferncia de pessoas condenadas, entre as partes contratantes que
tambm sejam partes na referida conveno. Conforme o art. 68:

[..] a Parte Contratante em cujo territrio foi decretada uma pena privativa de liber-
dade ou uma medida de segurana restritiva da liberdade por uma sentena passada
em julgado, relativamente a um nacional de uma outra Parte Contratante que se
subtraiu, evadindo-se para o seu pas, ao cumprimento desta pena ou medida de
segurana, pode solicitar a esta ltima Parte Contratante, caso a pessoa evadida a
for encontrada, que retome a execuo da pena ou medida de segurana.

O primeiro tratado internacional no regional a possibilitar a transferncia de sen-


tenas penais estrangeiras no interesse do Estado sentenciante foi a Conveno contra o
Trfico Ilcito de Entorpecentes e Substncias Psicotrpicas (Conveno de Viena de 1988),
promulgada no Brasil por meio do Decreto n 154/1991. Conforme o art. 7, 10, desse tratado:

193
10. Se a extradio solicitada com o propsito de fazer cumprir uma condenao,
for denegada, porque o indivduo objeto da solicitao nacional da Parte reque-
rida, esta, se sua legislao assim o permitir, de acordo com as determinaes da
legislao em questo, e a pedido da Parte requerente, considerar a possibilidade
de fazer cumprir a pena imposta, ou o que resta da pena ainda a cumprir, de acordo
com a legislao da parte requerente.

Como se observa, os trs dispositivos convencionais tomam a impossibilidade de


extradio de nacionais como premissa para viabilizar a transferncia da execuo de
sentenas criminais proferidas no exterior. Mas em todas as trs regras h que se observar
o direito interno.

A legislao nacional deve permitir a execuo de uma sentena penal estrangeira,


o que, no contexto do art. 9 do Cdigo Penal brasileiro, juridicamente impossvel36.

A deciso penal firme isto , transitada em julgado proferida no Estado requerente


ou pelo tribunal internacional competente 37 dever ser adequada realidade jurdico-
-penal do Estado requerido. Em algumas jurisdies, a esse procedimento complexo se d
o nome de homologao de sentena penal estrangeira. Noutras, chama-se exequatur,
em que o princpio do reconhecimento mtuo no devidamente aplicado, tal chancela
sempre um passo necessrio para viabilizar a execuo da pena proferida no exterior.

Em pases como o Brasil, ainda h srias limitaes ao reconhecimento de sentenas


penais estrangeiras para execuo, pois, segundo o art. 9 do Cdigo Penal brasileiro, a
sentena penal estrangeira s pode ser homologada para obrigar o condenado reparao
do dano, a restituies e a outros efeitos civis, e para sujeitar o inimputvel ao cumprimento
de medida de segurana. E isso s ocorrer aps a homologao da deciso originria
pelo Superior Tribunal de Justia.

No atual marco normativo do Brasil, no possvel dar fora a sentenas penais estran-
geiras para seus fins intrnsecos, isto , para o cumprimento de pena, a pedido do Estado
ou tribunal sentenciante. De fato, atualmente no possvel executar em solo brasileiro
uma sentena penal proferida por uma corte estrangeira ou um tribunal supranacional.

Como visto, os textos convencionais determinam que, para a transferncia de sen-


tenas penais, haja previso expressa do direito local. Em se tratando de regras de ndole
penal, fundamental a observncia do princpio da legalidade, o que torna necessria
a existncia de lei penal em sentido estrito (lex populi) para dar-se eficcia imediata aos
tratados internacionais nesse ponto.

Note-se, porm, como vimos, que este instituto diverso da transferncia de conde-
nados, que se faz com base em tratados bilaterais ou convenes multilaterais. Tal instituto

36. O art. 10 do PLS 236/2012, que institui o novo Cdigo Penal brasileiro, procura solucionar esta questo, pas-
sando a admitir a homologao de qualquer tipo de sentena penal.
37. Na forma do art. 87, 1, alnea a, do Estatuto de Roma de 1998, o Tribunal estar habilitado a dirigir pedi-
dos de cooperao aos Estados Partes. Estes pedidos sero transmitidos pela via diplomtica ou por qualquer
outra via apropriada escolhida pelo Estado Parte no momento de ratificao, aceitao, aprovao ou adeso
ao presente Estatuto.

194
tem cariz humanitrio e sempre manejado no interesse do condenado38. Ademais, na
transferncia de condenados, condenados a pessoa a ser transferida est no territrio do
Estado sentenciante e sujeito a sua jurisdio ou sob custdia. Ao revs, na transferncia
da execuo penal, o condenado no est ao alcance imediato do Estado sentenciante.

Devemos abandonar a ideia de que a transferncia da execuo da pena (com ou sem


homologao) seria uma alternativa extradio apenas no caso de seu indeferimento
ou impossibilidade jurdica. Em verdade, apesar das limitaes nsitas aos dispositivos
convencionais da Conveno de Mrida de 2003 (UNCAC), da Conveno de Palermo de
2000 (UNTOC) e da Conveno de Viena de 1988, deveria ser possvel transferir a sentena
penal ao Estado requerido desde logo, independentemente de ter sido requerida e negada
a extradio do condenado, sempre que se trate de criminalidade organizada, corrupo,
narcotrfico e lavagem de dinheiro, e seus delitos antecedentes.

Assim, a transferncia da execuo penal ter lugar quando o ru for condenado, tendo
respondido ao processo penal noutra jurisdio (isto , o acusado foi notificado para a
ao penal e defendeu-se no exterior, tendo sido, em seguida, condenado); ou, quando o
acusado fugiu para outro pas durante a investigao ou a ao penal e sobreveio sentena
condenatria; ou ainda, quando a pessoa condenada se evadiu do Estado sentenciante antes
de iniciada a execuo penal ou durante o cumprimento da pena privativa de liberdade.

Alm da regra de reconhecimento mtuo e do preceito aut dedere aut iudicare, outro
princpio deve ser levado em conta quando consideramos a execuo de pena noutra
jurisdio. A transferncia da execuo penal tem uma vantagem evidente sobre a regra
aut dedere aut iudicare, na medida que, em observncia ao princpio do ne bis in idem, evita
a propositura de novo processo criminal pelo mesmo fato, ainda que noutra jurisdio. Isto
, se o Estado requerido nega a extradio (por exemplo, por motivo de nacionalidade),
fica obrigado a iniciar a persecuo criminal em seu territrio, conforme a diretriz extradite
ou processe. Um novo processo penal no Estado requerido ofende as ideias de economia
processual e celeridade, alm de permitir a prolao de deciso contraditria em relao
condenao j proferida no Estado requerente.

Por outro lado, ainda que em jurisdies distintas, essa nova deciso (que pode ser
absolutria) poder ofender outro princpio, o da coisa julgada (res iudicata) na medida
em que uma pessoa condenada no pas A poder ser novamente processada, pelo mes-
mo fato, no pas B e vir a ser absolvida ou obter declarao de extino de punibilidade,
pela prescrio, por exemplo. Muito mais lgico e adequado principiologia que rege o
processo penal e a cooperao internacional em matria criminal que uma sentena con-
denatria prolatada, ao final de um processo penal legtimo, seja de logo executvel no
Estado requerido, independentemente da propositura de outra ao penal nesse territrio.

Todavia, como j deixamos claro, o princpio da legalidade penal estrita deve ser
levado em conta. Em certas jurisdies, as regras da UNTOC, da UNCAC ou da Conveno

38. Quanto a este instituto, no cenrio brasileiro, h inmeros casos. Atualmente (junho de 2015), o Brasil Parte
da Conveno Interamericana sobre o Cumprimento de Sentenas Penais no Exterior (Conveno de Mangua
de 1993), do Acordo sobre Transferncia de Pessoas Condenadas entre os Estados-Membros da Comunidade dos
Pases de Lngua Portuguesa (Conveno de Praia, de 2005), do Acordo sobre Transferncia de Pessoas Condena-
das entre os Estados Partes do Mercosul (Conveno de Belo Horizonte, de 2012) e signatrio de 12 tratados de
transferncia de pessoas condenadas com pases da Amrica Latina, frica e Europa.

195
de Viena de 1988 no sero imediatamente ou diretamente aplicveis. Para alguns seria
necessria intermediao normativa, no nvel do direito interno, para que a transferncia
da execuo efetivamente ocorresse, a no ser que um tratado multilateral ou bilateral ou
ainda um compromisso de reciprocidade ad hoc entre os Estados em questo contenha
regras suficientes de adequao das penas e dos regimes de execuo penal.

Diga-se, alis, que, independentemente da existncia de um tratado, o direito interno


pode permitir o reconhecimento direto de condenao penal estrangeira, sem necessidade
de reprocessamento da causa. O Estado requerido verifica se a sentena judicial estrangeira
rene os requisitos legais para ser reconhecida ou homologada e, ento, a implementa.

Como j assinalado, tal alternativa no est disposio do Ministrio Pblico no direito


brasileiro. O atual art. 9 do CP s admite o reconhecimento de sentenas penais estrangeiras
para fins muito restritos, afastando a possibilidade de cumprimento de pena privativa de
liberdade. Por essa razo, no projeto de Lei do Senado n 236/2012, que institui o novo Cdigo
Penal brasileiro, pretende-se prever no art. 10 regra de admissibilidade do reconhecimento
de sentenas penais estrangeiras para execuo de pena privativa de liberdade, a saber:

Sentena estrangeira

Art. 10. A sentena estrangeira pode ser homologada no Brasil para produzir os
mesmos efeitos de condenao previstos pela lei brasileira, inclusive para a sujeio
pena, medida de segurana ou medida socioeducativa e para a reparao do dano.

1 A homologao depende:

I de pedido da parte interessada;

II da existncia de tratado de extradio com o pas de cuja autoridade judiciria


emanou a sentena, ou, na falta de tratado, de requisio do Ministro da Justia ou
da Mesa do Congresso Nacional.

2 No dependem de homologao as decises de corte internacional cuja juris-


dio foi admitida pelo Brasil, bem como a transferncia de brasileiro, condenado
no estrangeiro, para o cumprimento de pena no Pas.

O caput do art. 10 do PLS 236/2012 amplia as hipteses de reconhecimento de sen-


tena estrangeira para abarcar as decises condenatrias que impem penas privativas de
liberdade; as absolutrias imprprias, que sujeitam o acusado a medidas de segurana, em
caso de inimputabilidade; e as de procedncia de representaes e que aplicam medidas
socioeducativas a adolescentes infratores.

Inovando a matria, o 2 do art. 10 do referido projeto de lei dispensa de homolo-


gao as sentenas proferidas por corte internacional penal, tal como o Tribunal Penal
Internacional (TPI), criado pelo Estatuto de Roma de 1998; e tambm, dado o seu cunho
humanitrio, aquelas decises condenatrias prolatadas no exterior contra brasileiros que
peam remoo ao Brasil para aqui cumprirem suas penas39.

39. O projeto trata no mesmo artigo de dois institutos distintos. No entanto, interessante notar que, no mbito

196
Essa possibilidade ainda no existe no Brasil. No entanto, o direito interno de outros
pases permite a execuo de penas proferidas no exterior. Tomemos a Itlia como exem-
plo. Os arts. 730 a 741 do Cdigo de Processo Penal italiano admite o reconhecimento
de sentena penal estrangeira, de forma unilateral ou com base num tratado, para vrias
finalidades, inclusive o cumprimento de pena privativa de liberdade, fiscalizao de
sursis ou de livramento condicional, confisco penal, restituio de bens e para fins civis.
O procedimento depende do Ministrio da Justia, que recebe o pedido, e do Ministrio
Pblico, que o executa perante uma corte de apelao, com recurso Corte de Cassao.

Em regra, os sistemas jurdicos nacionais que admitem a execuo de condenaes


penais estrangeiras estabelecem requisitos para sua homologao ou exequatur. Tais
requisitos sero mais singelos quando houver regime convencional de reconhecimento
mtuo, tal como se d na Unio Europeia, no contexto da Deciso-Quadro 2008/909/JAI,
de 27 de novembro de 200840, relativa aplicao do princpio do reconhecimento mtuo
a sentenas impositivas de penas privativas de liberdade.

Obviamente, a sentena penal estrangeira deve ter transitado em julgado, conforme


a lei do Estado sentenciante; no pode conter disposies contrrias aos princpios funda-
mentais do ordenamento jurdico do Estado requerido (ou de execuo); e devem ter sido
respeitados os direitos processuais do acusado. Alm disso, a condenao no pode ter
ocorrido por motivos relativos a raa, etnia, religio, sexo, nacionalidade, idioma, opinio
poltica ou condio pessoal, e, salvo excees devidamente apontadas, deve-se observar
o princpio da dupla tipicidade (dupla incriminao). Do mesmo modo, a sentena estran-
geira no ser executvel, se contra a mesma pessoa e sobre o mesmo fato houver ao
penal em curso ou houver sido proferida deciso firme no Estado requerido (de execuo).

2.7. O caso Pizzolato

Explicitada a utilidade do instituto da transferncia da execuo de sentena penal


condenatria que ser compulsria, sem a necessidade de concordncia do apenado ,
como alternativa extradio, parece importante examinar esse mecanismo de efetivao
da Justia criminal, no plano transnacional, luz de um caso concreto.

Na ao penal 470, o Sr. Henrique Pizzolato foi condenado pelo Supremo Tribunal Fe-
deral a 12 anos e 7 meses de priso por corrupo passiva, peculato e lavagem de dinheiro.

Como o Sr. Pizzolato tem dupla nacionalidade (brasileira e italiana), valeu-se de docu-
mentos falsos (de seu irmo, que j era morto) para fugir do Brasil rumo Itlia.

Descoberto o seu paradeiro, o foragido foi preso pela Interpol em solo italiano, e o
Brasil pediu Itlia sua extradio executria, para cumprimento da pena em territrio

europeu, a disciplina legal do enforcement de julgamentos criminais e a da transferncia de sentenciados vo


se aproximando. Apesar desse avano, continua exigindo como condio para a homologao a existncia de
tratado de extradio com o Estado emissor (requerente), ou, na falta deste, requisio do ministro da Justia ou
da Mesa do Congresso Nacional. Obviamente, essa questo deveria ser deixada a critrio da Procuradoria-Geral
da Repblica, luz do art. 129, I, CF.
40. Na regulamentao da Unio Europeia, so similares as caractersticas da transferncia de execuo penal
(medida de cooperao internacional no interesse do Estado) e da transferncia de condenados (medida de
reinsero social).

197
nacional. Conforme o art. 26 da Constituio da Itlia, havendo tratado, este pas extradita
seus cidados.

Pois bem. Se for negada a entrega de um extraditando em semelhante situao, in-


daga-se o que poderia fazer o Estado brasileiro para fazer cumprir a deciso condenatria
proferida contra tal pessoa.

A primeira alternativa ser pedir a transferncia para a Itlia da sentena condenatria


proferida no Brasil, para que naquele pas europeu esse suposto condenado cumpra a
pena determinada pela Justia brasileira. Tal soluo tem fundamento no art. 44, 13, da
Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo ou Conveno de Mrida (UNCAC)41, da
qual os dois pases so partes. Tem base ainda nos art. 731 e 735 do Cdigo de Processo
Penal italiano; e no art. 12 do Cdigo Penal do mesmo pas.

De fato, em relao aos efeitos da sentena penal estrangeira, o CPP italiano admite
seu reconhecimento com base em acordos internacionais, mediante requisio do ministro
da Justia ao procurador-geral da corte de apelao competente. Cabe ao Ministrio P-
blico requerer o reconhecimento da deciso condenatria proferida no exterior, inclusive
para os fins do art. 12, 1, 2 e 3 do Cdigo Penal italiano42, quando cabvel. A Corte
de Apelao define a pena a ser cumprida na Itlia, amoldando-a a uma das previstas na
legislao local, respeitado o limite mximo estabelecido para o mesmo fato pela lei italiana.

Segundo o art. 12 do CP da Itlia, uma sentena estrangeira pode ser homologada e


executada em seu territrio, desde que tenha sido emitida por autoridade judiciria de
um Estado com o qual exista tratado de extradio. Caso no exista tratado desse tipo, o
reconhecimento depende de requisio do ministro da Justia.

Assim, no sendo cabvel a extradio ou a entrega de um sentenciado ou no tendo


sido essas requeridas, o Estado sentenciante poder pedir ao Estado onde se encontra a
pessoa condenada que ordene sua priso e o incio da execuo penal, com base na deciso
condenatria baixada pelo Estado emissor, observado o direito interno do Estado receptor.

3. CONCLUSO
Devem os Estados buscar alternativas ao tradicional instituto da extradio, cujos
requisitos so muito rgidos, com a finalidade de promover efetiva justia criminal para
alm das fronteiras nacionais. Essa opo vlida em vrias hipteses, mas principalmente
quando a extradio for juridicamente impossvel, dada a inextraditabilidade de nacionais,
motivo de recusa ainda existente em alguns pases, como o Brasil.

Contudo, o Estado emissor da sentena condenatria no precisa passar pelo proce-

41. Art. 44. Extradio. [...] 13. Se a extradio solicitada com o propsito de que se cumpra uma pena negada
pelo fato de que a pessoa procurada cidad do Estado Parte requerido, este, se sua legislao interna autoriza
e em conformidade com os requisitos da mencionada legislao, considerar, ante solicitao do Estado Parte
requerente, a possibilidade de fazer cumprir a pena imposta ou o resto pendente de tal pena de acordo com a
legislao interna do Estado Parte requerente.. A UNCAC seria aplicvel tendo em mira os crimes reconhecidos
na sentena ou acrdo.
42. Trata do riconoscimento delle sentenze penali straniere.

198
dimento extradicional para s ento, transmitir a deciso penal para execuo no exterior.
Essa sada pode ser adotada desde o primeiro instante pelas autoridades competentes do
Estado interessado na execuo da pena, em lugar da extradio.

No plano ativo, no h grandes problemas para implementar essas alternativas. Ou se


pede a extradio do condenado foragido ou se transfere a sentena penal ao estrangeiro,
para sua execuo.

A questo mais intrincada est na cooperao passiva. Nossa legislao penal no


permite a extradio de brasileiros natos (art. 5, inciso LI, da Constituio); tampouco
autoriza a homologao de sentena penal estrangeira para cumprimento de pena pri-
vativa de liberdade (art. 9 do Cdigo Penal), o que cria um paradoxo, em detrimento da
eficincia dos mecanismos de cooperao internacional.

Como se viu, a soluo passa pela adoo, de forma mais ampla, do princpio do reco-
nhecimento mtuo das decises judiciais estrangeiras, notadamente quando proferidas
por autoridades judicirias de Estados Democrticos de Direito, nos quais prevalece o
rule of law.

Se, de um lado, h o dever de proteger o condenado e lhe garantir o devido proces-


so legal durante a instruo criminal e na execuo penal, de outro existe igual dever,
de mesma hierarquia, que impe aos Estados a obrigao de agir e evitar que leses a
direitos individuais ou coletivos ou a outros bens jurdicos fundamentais da sociedade
fiquem impunes.

Naturalmente, os Estados devem respeitar o devido processo legal e observar os


direitos fundamentais do ru ou do condenado.

No menos importante, como forma de proteo coletividade e aos interesses das


vtimas, o dever dos Estados de realizar a persecuo criminal de delitos (especialmente
os graves) e promover a execuo da pena que vier a ser imposta, ainda que o condenado
no esteja ao alcance imediato da jurisdio criminal do Estado interessado.

Assim, no podemos falar apenas em direitos fundamentais do condenado, mas tam-


bm em correspondentes direitos da sociedade em ver a responsabilizao dos criminosos,
maximizando-se o dever de proteo, sob pena de violao do princpio da proibio de
proteo deficiente. No particular, podem ser invocadas aqui as palavras de Adolfo Gelsi Bidart:

[...] la mera formulacin de los derechos humanos con el alcance indicado revela
la necesidad de su complementacin con los deberes humanos, que tienen igual
significacin y trascendencia que aquellos con los que mutuamente se deslindan
y garantizan en su ejercicio o realizacin. Los derechos humanos

en cada hombre requieren, para su efectiva existencia, igual fundamento o base,


de deberes de igual jerarqua e significacin.43

43. GEIDI BIDART, Adolfo. De Derechos, deberes y garantas del hombre comn. Buenos Aires: Ed. B de F, 2006.

199
Esses deveres so impostos aos Estados tambm como forma de assegurar proteo
ativa sociedade, pela maximizao da Justia efetiva e reduo da impunidade. Os
instrumentos tradicionais de cooperao internacional (como a extradio) e as novas
ferramentas cooperativas (como a transferncia de execuo penal) tm um importante
papel a desempenhar para esse fim. No deve haver lugar de ocultao, valhacouto ou
homizio para criminosos foragidos em nenhuma parte do globo.

200
Parte IV Convenes Internacionais contra Corrupo
Atuao do Ministrio Pblico Federal
nas convenes internacionais contra corrupo
Wellington Cabral Saraiva*

RESUMO:

O texto trata das trs principais convenes internacionais contra a corrupo con-
venes da Organizao das Naes Unidas (ONU), da Organizao dos Estados Americanos
(OEA) e da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), aponta
o contexto de seu surgimento e a importncia delas, assim como as linhas gerais dos
mecanismos de avaliao desses instrumentos jurdicos. Em seguida, explica a evoluo
da atuao do Ministrio Pblico Federal (MPF) no acompanhamento dessas convenes
e a relevncia desse trabalho.

Palavras-chave: Corrupo. Convenes internacionais. ONU. OCDE. OEA.


Ministrio Pblico Federal. Organismos internacionais. Mecanismos de avaliao.
1. As convenes internacionais contra corrupo
Com o crescimento da percepo generalizada dos efeitos altamente nocivos da
corrupo, seja interna ou transnacional, seja pblica ou privada, para a sociedade, para
as instituies e para a economia, a partir da dcada de 1990 surgiram trs instrumentos
jurdicos internacionais com a finalidade de preveni-la e reprimi-la (ou combat-la, na
linguagem que se tem usado amide).

O Brasil signatrio dessas que so as trs principais convenes internacionais contra


corrupo (por ordem cronolgica de concluso):

a) Conveno Interamericana contra a Corrupo, concluda em Caracas, Venezuela,


em 29 de maro de 1996, patrocinada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA)
e promulgada no Brasil pelo Decreto n 4.410, de 7 de outubro de 2002, conhecida
como Conveno da OEA contra a Corrupo;

b) Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estran-


geiros em Transaes Comerciais Internacionais, concluda em Paris, Frana, em 17 de
dezembro de 1997, patrocinada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) e promulgada pelo Decreto n 3.678, de 30 de novembro de 2000,
conhecida como Conveno da OCDE contra a Corrupo; e

* Procurador regional da Repblica. Mestre em Direito. Coordenador da Assessoria Jurdica Constitucional do


procurador-geral da Repblica. Membro do Grupo Executivo da Secretaria de Cooperao Jurdica Internacional
do Ministrio Pblico Federal. Ex-Conselheiro Nacional de Justia (2011-2013). Endereo eletrnico: wsaraiva@
mpf.mp.br. Twitter: @WSarai.

201
c) Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, aprovada pela Assembleia
Geral das Naes Unidas em 31 de outubro de 2003, assinada pelo Brasil em 9 de
dezembro de 2003 e promulgada pelo Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006,
conhecida como Conveno da ONU contra a Corrupo; igualmente conhecida no
cenrio internacional pela sigla UNCAC (United Nations Convention Against Corruption)
ou ainda como Conveno de Mrida, cidade do Mxico onde foi assinada.

Essas convenes tm enorme relevncia nos planos poltico, sociolgico e jurdico,


pelos seguintes principais motivos (no em ordem de importncia):

a) estabelecem padres internacionais de procedimentos e normas destinados


preveno e represso de atos de corrupo;

b) servem como guia para que os pases, tanto os signatrios quanto os demais
(sobretudo os que desejem a elas aderir), procurem adotar esses padres;

c) induzem os pases signatrios a aperfeioar, de forma especfica e contnua,


seus instrumentos de combate corrupo, em vrios campos (pelo desenvolvimento
do arcabouo jurdico e administrativo, por exemplo), por meio dos mecanismos
de avaliao nelas previstos, da troca de informaes durante reunies e eventos
promovidos sob a gide das convenes e do conhecimento de experincias bem-
sucedidas (as chamadas boas prticas);

d) estimulam cooperao recproca entre os pases, seja por meio de mecanismos


de assistncia tcnica, treinamento (capacity building), cooperao jurdica internacional
(international legal cooperation ou mutual legal assistance) e parcerias formais, seja por
vias informais de troca de informaes e experincias, as quais so tambm relevantes;

e) difundem a percepo da extrema nocividade da corrupo e, com isso, em


algum grau, contribuem para despertar ou aumentar a repulsa social a prticas cor-
ruptas, por meio da conscientizao da sociedade (awareness raising); e

f) promovem envolvimento de instncias no oficiais, como organizaes no


governamentais (ONGs) e parcelas da sociedade civil,1 no combate corrupo.

2. Linhas gerais dos mecanismos de avaliao das convenes internacionais


Todas as trs convenes possuem em comum a existncia de mecanismo permanente
de avaliao dos pases signatrios quanto ao cumprimento dos deveres nelas previstos,
com linhas gerais similares, mas com graus de consolidao e eficcia bem distintos. Ba-
sicamente, os Estados Partes das convenes avaliam-se uns aos outros, reciprocamente,
pelo sistema de avaliao de pares (peer review). Em geral, a cada rodada de avaliao dos
pases, dois dos demais signatrios so escolhidos pelo conjunto, com base em critrios

1. Exemplos de entidades no governamentais com forte atuao contra a corrupo so a Transparency Inter-
national e a Article 19, as quais monitoram empresas e pases para essa finalidade, divulgam relatrios, cobram
medidas, divulgam informaes na imprensa e na internet e mantm parcerias com organismos domsticos
e internacionais. No Brasil, funcionam homlogas delas, como o caso da Transparncia Brasil e a Artigo 19, e
outras nascidas no Pas, como a Amarribo Brasil.

202
como disponibilidade de avaliadores capacitados e familiaridade destes com o sistema
jurdico do pas a ser avaliado, alm de, frequentemente, fatores geopolticos.

Em grandes traos, esse mecanismo se estrutura nas seguintes etapas: a) definio


de parmetros de avaliao, em funo dos deveres previstos na conveno e do estado
geral de seu adimplemento pelos pases signatrios; b) fixao de fases para avaliao
de cada grupo de parmetros; c) escolha, pelo plenrio da conveno, dos pases a serem
avaliados, de seus avaliadores e do cronograma das avaliaes; d) avaliao do pas, ao
longo de vrios meses (vide pargrafo seguinte); e e) acompanhamento (follow-up) da
avaliao e cobrana das melhorias apontadas como necessrias ao processo de avaliao,
o qual pode se estender por meses ou anos.

O processo de avaliao dos pases costuma ocorrer, em linhas muito gerais, da seguinte
forma, consoante parmetros definidos pelo conjunto dos signatrios: a) comunicao,
pelo secretariado da conveno, do cronograma de avaliao; b) envio de questionrios
detalhados que abrangem aspectos relevantes da conveno a serem examinados e
indicam informaes e documentos a serem fornecidos aos avaliadores (leis, atos e me-
canismos administrativos, decises judiciais sobre casos relevantes, estatsticas etc.); c)
recebimento da resposta inicial do pas avaliado; d) realizao de visita dos avaliadores e do
secretariado ao pas avaliado (visita in loco), para obteno de esclarecimentos adicionais
e entrevista com autoridades ligadas s reas de incidncia da conveno e com pessoas
fsicas e jurdicas interessadas na aplicao dela (empresas, entidades da sociedade civil,
imprensa etc.); e) formulao de perguntas complementares por parte dos avaliadores e
resposta do pas avaliado; f) envio de minuta do relatrio de avaliao (draft report) ao pas
avaliado, para correes e objees; g) discusso da minuta de relatrio entre o avaliado
e os avaliadores, geralmente por ocasio da reunio plenria que examinar o relatrio;
h) discusso e aprovao da verso final do relatrio, pelo plenrio dos Estados Partes da
conveno; e i) acompanhamento (follow-up) do pas avaliado, caso necessrio, quanto
ao cumprimento de pendncias verificadas no processo de avaliao.

O secretariado (secretariat) da conveno costuma dar importante apoio s avaliaes, uma


vez que seus componentes detm, no raro, mais experincia no processo e no conhecimento
das convenes do que os prprios avaliadores (lead examiners) indicados pelos Estados Partes.

Tanto a definio dos parmetros de avaliao quanto a dos demais aspectos para
cumprimento da conveno e a anlise propriamente dita das avaliaes de cada pas so
realizadas pelo conjunto dos signatrios, que se encontram com periodicidade mais ou
menos rigorosa em reunies plenrias (plenary meetings).

Pelo fato de as convenes serem firmadas por Estados soberanos e por no preverem
mecanismos coercitivos para cumprimento de suas obrigaes, os relatrios de avaliao
no costumam prever punio para os pases inadimplentes. No obstante, sanes me-
tajurdicas podem advir, como o risco imagem do pas (que pode desestimular investi-
mentos externos, por exemplo). As convenes dependem da vontade poltica interna
de cada signatrio, a qual, sem embargo, pode ser estimulada pelo prprio mecanismo
de avaliao, ao longo do qual deficincias institucionais dos pases so apontadas pelos
demais, de modo a gerar algum embarao a seus representantes, na tcnica conhecida
como identificar e envergonhar (naming and shaming). A presso informal internacio-

203
nal tambm estimula os pases, inclusive por meio da imprensa e de organizaes que
publicam relatrios prprios, dos quais o principal o ndice de Percepo da Corrupo
(Corruption Perception Index) da Transparncia Internacional.2

2.1. O mecanismo de avaliao da Conveno da OEA

Para cumprimento da Conveno Interamericana contra a Corrupo, os pases sig-


natrios aprovaram, em 2002, a criao do Mesicic, sigla em espanhol para Mecanismo de
Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin.3

O rgo mximo do mecanismo a Conferncia dos Estados Partes da conveno, a


qual supervisiona todo o processo de avaliao e lhe traa as diretrizes, luz da conveno.
Como instncia encarregada de conduzir as avaliaes, h a Comisso de Peritos (Comit
de Expertos), composta por representantes dos pases com experincia profissional nos
aspectos objeto da avaliao. Por fim, h a Secretaria Tcnica, exercida pela Secretaria-
Geral da OEA, que apoia os avaliadores e cuida das medidas administrativas necessrias
ao processo de avaliao.

A Comisso de Peritos rene-se semestralmente na sede da OEA, em Washington,


EUA, para discutir medidas destinadas ao cumprimento da conveno nos diferentes
pases, a fim de acompanhar os relatrios dos pases avaliados e de decidir aes futuras.

Ao final de cada rodada de avaliaes, o Comit aprova e divulga um relatrio hemis-


frico sobre o estado de aplicao da conveno no continente americano.4

2.2. O mecanismo de avaliao da Conveno da OCDE

O Brasil no membro da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico


(OCDE), mas Estado Parte de sua conveno contra corrupo em transaes comerciais
internacionais, a qual ratificou e promulgou no ano 2000, por meio do mencionado Decreto
n 3.678/2000. Em 26 de novembro de 2009, por ocasio do dcimo ano de vigncia da
conveno, a OCDE aprovou uma Recomendao para Combate Adicional da Corrupo
de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais.5

A Conveno da OCDE6 ostenta a peculiaridade de prever norma especfica para o

2. O relatrio publicado em ingls. Sua verso de 2014 est disponvel em: <http://www.transparency.org/
cpi2014>. Acesso em: 29 jan. 2015. A Transparency International publica relatrio especfico, denominado Expor-
ting Corruption, para aferir, com seus critrios, o estado do cumprimento da Conveno da OCDE. A ltima verso
(Exporting Corruption: Progress Report 2014: Assessing Enforcement of the OECD Convention on Combating Fo-
reign Bribery) est disponvel em: <http://bit.ly/TIExpCorr> ou <http://www.transparency.org/whatwedo/publi-
cation/exporting_corruption_progress_report_2014_assessing_enforcement_of_the_oecd>. Acesso em: 29 jan.
2015.
3. A pgina em portugus do Mesicic no stio eletrnico da OEA est disponvel em: <http://bit.ly/oeacorr1> ou
<http://www.oas.org/juridico/portuguese/Combate.htm>. Acesso em: 29 jan. 2015.
4. Na pgina eletrnica do Mesicic, esses e outros documentos esto disponveis.
5. Em ingls, a Recommendation for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Busi-
ness Transactions. Disponvel em: <http://bit.ly/oecdcorr2> ou <http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/oecdan-
tibriberyrecommendation2009.htm>. Acesso em: 30 jan. 2015.
6. Alm do citado Decreto n 3.678/2000, a verso original da conveno, nas lnguas oficiais da OCDE (ingls

204
processo de avaliao, em seu art. 12.7 Cabe ao Grupo de Trabalho sobre Corrupo em
Transaes Comerciais Internacionais, conhecido como WGB, por sua sigla em ingls (Working
Group on Bribery in International Business Transactions), conduzir o processo de avaliao.

Em 2015, o WGB continua a conduzir a Fase 3 das rodadas de avaliao, iniciada em


2010 e prevista para trmino ao final do ano.8 Desde 2014 esto em discusso parmetros
e metodologia para a Fase 4 das avaliaes nacionais. Ao mesmo tempo, novos signatrios
da conveno iniciam suas avaliaes pela Fase 1, como ocorre com a Letnia, o 41 pas
a aderir conveno.

O WGB rene-se aproximadamente a cada trimestre (em maro, junho, outubro e


dezembro de cada ano), na sede da OCDE, em Paris, Frana. Alm da anlise das avaliaes
dos 41 signatrios da conveno, em suas diferentes fases, medida que so concludas,
o grupo adota metodologia denominada tour de table (volta da mesa, em francs), por
meio da qual, a cada semestre, uma parte dos pases, na ordem alfabtica de seu nome
em francs, presta informaes sobre os avanos que realizou na aplicao da conveno,
inclusive quanto evoluo de investigaes e processos criminais para punio de casos
de corrupo internacional.

Ao lado do processo contnuo de avaliao e das tours de table, o WGB promove, se-
mestralmente (em geral em junho e em dezembro), reunies especficas de servidores de
rgos voltados aplicao da Conveno da OCDE e das leis anticorrupo em cada pas,
na rea administrativa e, sobretudo, criminal (so os Meetings of Law Enforcement Officials).

Atua tambm o WGB em parcerias com diversos outros organismos como o Grupo
de Trabalho Anticorrupo do G20, o Escritrio da ONU sobre Drogas e Crime (UNODC,
United Nations Office on Drugs and Crime), a OEA, o Banco Mundial e mantm iniciativa
de difuso da cultura anticorrupo com entidades do setor privado e da sociedade civil,
como a Transparency International e a Associao Internacional de Advogados (Interna-
tional Bar Association). Por fim, o WGB e a OCDE promovem e participam de iniciativas
para produo de material tcnico destinado ao combate da corrupo.9

e francs) e em tradues no oficiais (rabe, chins e espanhol), e diversos importantes subsdios sobre ela
podem ser encontrados na pgina eletrnica da OCDE sobre a conveno. Disponvel em: <http://bit.ly/oecd-
corr1> ou <http://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm>. Acesso em: 30 jan. 2015.
7. Art. 12 Monitoramento e Acompanhamento. As Partes devero cooperar na execuo de um programa de
acompanhamento sistemtico para monitorar e promover a integral implementao da presente Conveno.
A menos que decidido em contrrio por consenso das Partes, essa iniciativa dar-se- no mbito do Grupo de
Trabalho sobre Corrupo em Transaes Comerciais Internacionais da OCDE, de acordo com seu termo de refe-
rncia, ou no mbito e de acordo com os termos de referncia de qualquer substituto para essa funo. As Partes
arcaro com os custos do programa, segundo as regras aplicveis quele Grupo.
8. Todos os relatrios de avaliao dos pases podem ser encontrados em <http://bit.ly/oecdcorr3> ou <http://
www.oecd.org/daf/anti-bribery/countryreportsontheimplementationoftheoecdanti-briberyconvention.htm>.
Acesso em: 30 jan. 2015.
9. Alguns dos estudos podem ser encontrados na pgina sobre relatrios de tipologias anticorrupo (anti-bri-
bery typology reports, disponveis em: <http://bit.ly/oecdcorr4> ou <http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/an-
ti-briberytypologyreports.htm>. Acesso em: 30 jan. 2015), como estes: Typology on Mutual Legal Assistance in
Foreign Bribery Cases, Identification and Quantification of the Proceeds of Bribery: a Joint OECD-StAR Analysis,
Typologies on the Role of Intermediaries in International Business Transactions, Bribery in Public Procurement:
Methods, Actors and Counter-Measures. Informaes importantes sobre o trabalho do WGB podem ser encon-
tradas em seus relatrios anuais de atividades, disponveis em: <http://bit.ly/oecdcorr5> ou <http://www.oecd.

205
Apesar de ser especfica para corrupo de servidores pblicos em transaes comerciais
internacionais, a Conveno da OCDE tem enorme importncia no cenrio internacional
e , talvez, uma das que detm maior eficcia, pois seu mecanismo de avaliao e a praxe
do WGB tm sido rigorosos ao longo dos anos. No caso brasileiro, como resultados diretos
do mecanismo de acompanhamento do WGB, o Brasil, entre outras medidas, aprovou duas
leis de grande importncia: a Lei n 10.467, de 11 de junho de 2002,10 e a Lei n 12.846, de
1 de agosto de 2013, conhecida como Lei Anticorrupo.11

2.3. O mecanismo de avaliao da Conveno da ONU

A Conveno da ONU a mais recente de todas, e passou a compor sistema interna-


cional de atos normativos que se complementam mutuamente. Os principais eixos da
Conveno da ONU (conhecida como UNCAC, como dito) so preveno e criminalizao
da corrupo, cooperao internacional e recuperao de bens desviados ou apropriados
devido a atos de corrupo, que alguns preferem denominar de recuperao de ativos
(por inspirao da expresso em ingls, asset recovery).12

Para cumprimento da UNCAC, a ONU vale-se dos seguintes mecanismos:

a) realiza sesses da Conferncia dos Estados Partes da Conveno (em ingls


conhecida como COSP, ou Conference of the States Parties), aproximadamente a cada
dois anos;13

b) busca implementar um Mecanismo de Reviso do Cumprimento (Implemen-


tation Review Mechanism IRM) da conveno, conforme deciso da Terceira Sesso
da COSP, em Doha (2009), com base no art. 63 e seu 7; o UNODC funciona como
secretaria do mecanismo; e

c) mantm quatro grupos de trabalho: o Grupo de Trabalho Intergovernamental


Aberto sobre Recuperao de Bens (Open-ended Intergovernmental Working Group
on Asset Recovery), o Grupo de Trabalho Intergovernamental Aberto sobre Preveno

org/daf/anti-bribery/oecdworkinggrouponbribery-annualreport.htm>. Acesso em: 30 jan. 2015. Outros mate-


riais tcnicos sobre o tema podem ser vistos em: <http://bit.ly/oecdcorr6> ou <http://www.oecd.org/corrup-
tion/keyoecdanti-corruptiondocuments.htm>. Acesso em: 24 fev. 2015.
10. Inseriu no Cdigo Penal os arts. 337-B a 337-D, para tipificar crimes de corrupo de funcionrios pblicos
estrangeiros, e alterou a Lei de Lavagem de Bens (Lei n 9.613, de 3 de maro de 1998), para incluir delitos contra
a administrao pblica estrangeira como crimes antecedentes lavagem. A alterao da Lei n 9.613/1998 era
necessria na poca, porque esta adotava rol taxativo de crimes antecedentes necessrios configurao de
lavagem (lei antilavagem de segunda gerao). Com a Lei n 12.683, de 9 de julho de 2012, qualquer infrao
penal passou a poder ser antecedente de lavagem (lei antilavagem de terceira gerao).
11. Dispe sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a
administrao pblica, nacional ou estrangeira, e d outras providncias.
12. Muita informao sobre a UNCAC pode ser encontrada na pgina dedicada a ela no stio eletrnico do United
Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), que o rgo da ONU encarregado de promover e aplicar a conveno:
<http://bit.ly/uncac01> ou <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html>. Acesso em: 2 fev. 2015.
13. Foram as seguintes as sesses j realizadas: Am, Jordnia (2006), Nusa Dua, Indonsia (2008), Doha, Catar
(2009), Marrakech, Marrocos (2011), e Cidade do Panam, Panam (2014). A sexta sesso da COSP est prevista
para 2015. Informaes sobre as sesses e a rica documentao nelas produzida podem ser encontradas na p-
gina especfica: <http://bit.ly/uncaccosp> ou <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/CAC-COSP.html>.
Acesso em: 30 jan. 2015.

206
(Open-ended Intergovernmental Working Group on Prevention), o Grupo de Trabalho
Intergovernamental Aberto sobre Reviso do Cumprimento da UNCAC (Open-ended
Intergovernmental Working Group on Review of the Implementation of the United Nations
Convention against Corruption) e o Grupo de Trabalho Intergovernamental Aberto sobre
Assistncia Tcnica (Open-ended Intergovernmental Working Group on Technical Assistance).

Em 2015 encerra-se o primeiro ciclo de avaliaes da UNCAC, centrado nos captu-


los III (criminalizao da corrupo14 e aplicao da lei) e IV (cooperao internacional)
da conveno. No mesmo ano dever iniciar-se o segundo ciclo, cada um com durao
prevista de cinco anos.

3. A atuao do Ministrio Pblico Federal


3.1. Breve histrico da atuao internacional do Ministrio Pblico Federal: 2005-2015

Na rea internacional, o Ministrio Pblico Federal comeou a atuar de forma mais


organizada com a criao do Centro de Cooperao Jurdica Internacional (CCJI), institu-
do pelo procurador-geral da Repblica Cludio Lemos Fonteles, em 2005.15 Esse centro
teve como sucessora a Assessoria de Cooperao Jurdica Internacional (ASCJI), a partir
de dezembro de 2010, por deciso do procurador-geral da Repblica Roberto Monteiro
Gurgel Santos.16 A coordenao, de fato, da ASCJI ficou sob a responsabilidade do subpro-
curador-geral da Repblica Edson Oliveira de Almeida, que j era o coordenador do CCJI.

Especificamente quanto aos mecanismos de cumprimento das convenes internacionais


contra corrupo, o Ministrio Pblico Federal comeou a acompanhlos de forma sistem-
tica a partir do final de 2009, na gesto do procurador-geral da Repblica Roberto Monteiro
Gurgel Santos. At ento, a instituio era ocasionalmente convidada para participar de
reunies dos organismos internacionais sobre a matria, em geral quando algum rgo do
Poder Executivo (especialmente o Ministrio das Relaes Exteriores, a Controladoria-Geral
da Unio ou o Ministrio da Justia) considerava que a presena do MPF seria relevante.

A partir de 2009, o procurador-geral da Repblica Roberto Gurgel passou a designar


com mais frequncia representantes para reunies da OCDE, da ONU e da OEA que tratavam
das convenes contra corrupo. Em julho de 2010, instituiu grupo de trabalho especi-
ficamente destinado representao do MPF nesses organismos,17 em complementao
ao trabalho da ASCJI.

14. A traduo oficial da UNCAC contida no Decreto n 5.687/2006 indica o termo criminalization, do original
em ingls da conveno, como penalizao, o que no o mais adequado. preciso cautela na anlise dessa
traduo, que contm diversos equvocos lingusticos e tcnico-jurdicos.
15. O subprocurador-geral da Repblica Cludio Fonteles ocupou o cargo de procurador-geral da Repblica de
2003 a 2005. O centro foi criado pela Portaria PGR n 23, de 3 de fevereiro de 2005. Pela Portaria PGR n 31, de
9 de fevereiro de 2005, foi designado o primeiro coordenador do Centro, o subprocurador-geral da Repblica
Edson Oliveira de Almeida.
16. A ASCJI foi criada pela Portaria PGR n 627, de 10 de dezembro de 2010.
17. A Portaria PGR n 356, de 20 de julho de 2010, designou os procuradores regionais da Repblica Wellington
Cabral Saraiva e Mnica Nicida Garcia e os procuradores da Repblica Adriana Zawada Melo e Marcello Paranhos
de Oliveira Miller para formar o grupo de trabalho, sob a coordenao do primeiro. At ento, a representao do
MPF nos foros internacionais anticorrupo variava a cada reunio e no era assdua.

207
Com a posse do procurador-geral da Repblica Rodrigo Janot Monteiro de Barros,
em 17 de setembro de 2013, a atuao do MPF tornou-se mais intensa tambm nessa
rea. Em setembro de 2013, foi criada a Secretaria de Cooperao Jurdica Internacional
(SCI), pela primeira vez sob a responsabilidade de um membro com dedicao exclusiva
atividade, providncia que j tardava, dada a abrangncia das funes do Ministrio
Pblico Federal nessa rea.18 Posteriormente, foi formalizada a constituio de um Grupo
de Apoio para a SCI,19 depois convertido em Grupo Executivo, diante da necessidade de
designaes frequentes para reunies e outros eventos internacionais.

3.2. Formas de atuao do Ministrio Pblico Federal relativamente s convenes inter-


nacionais contra corrupo

Como titular constitucional da ao penal (Constituio da Repblica, art. 129, I), o


Ministrio Pblico naturalmente vocacionado a participar de forma decisiva dos atos
tendentes concretizao das convenes internacionais contra corrupo, tanto no plano
interno quanto no externo, sem prejuzo das competncias de outros rgos, na prpria
esfera penal (como a atividade do Departamento de Polcia Federal na investigao cri-
minal e do Ministrio da Justia nas extradies, por exemplo) e na administrativa (como
a da Controladoria-Geral da Unio, relativamente preveno e represso da corrupo
no Poder Executivo federal).

Do ponto de vista da aplicao de normas de carter sancionatrio, as convenes


contra corrupo tm reflexos tanto no que se refere a aes penais quanto em relao a
aes por improbidade administrativa (muito embora essa categoria jurdica seja prpria
do Brasil, segundo os contornos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992 LIA ou Lei da
Improbidade Administrativa).

O Ministrio Pblico o principal legitimado para ambas, motivo pelo qual precisa
acompanhar a evoluo do debate internacional sobre o tema, tanto para ter conheci-
mento de providncias a seu cargo quanto para conhecer novos enfoques e informaes
sobre o assunto que sejam relevantes para sua atuao no plano interno. Em se tratando
de crimes de competncia federal, a includa a maior parte dos crimes transnacionais, a
competncia para a persecuo criminal do Ministrio Pblico Federal, nos termos do

18. A SCI foi criada pela Portaria PGR/MPF n 650, de 17 de setembro de 2013, firmada no dia da posse do procu-
rador-geral da Repblica Rodrigo Janot. Seu primeiro titular foi o ento procurador da Repblica Vladimir Barros
Aras, que passou a contar com um grupo de apoio para representao do MPF nas diversas reas de atuao
internacional, alm de propor ao procurador-geral da Repblica a designao de outros membros para atuaes
especficas, em funo de eles j serem os procuradores responsveis por determinado caso ou por sua afinida-
de ou conhecimento em determinada matria.
19. O Grupo de Apoio foi constitudo pelas Portarias PGR n 714, de 4 de outubro de 2013 (inicialmente com os
procuradores regionais da Repblica Carlos Fernando dos Santos Lima, Denise Neves Abade, Luiz Fernando Voss
Chagas Lessa e Wellington Cabral Saraiva e os procuradores da Repblica ngelo Augusto Costa, Marcello Para-
nhos de Oliveira Miller, Patrcia Maria Nez Weber e Ubiratan Cazetta), PGR/MPF n 219, de 10 de abril de 2014
(que acrescentou aos citados na Portaria PGR n 714/2013 os procuradores Carla Verssimo de Carli, Carlos Bruno
Ferreira da Silva, Marcelo Antnio Moscogliato e Antonio do Passo Cabral), e PGR/MPF n 906, de 18 de novembro
de 2014 (que acrescentou aos citados nas Portarias PGR n 714/2013 e n 219/2014 os procuradores Anamara
Osrio Silva, Artur de Brito Gueiros Souza, Cristina Schwansee Roman, Daniel Csar Azeredo Avelino, Douglas
Fischer, Mnica Nicida Garcia, Oliveiros Guanais de Aguiar Filho, Paulo Galvo, Ronaldo Pinheiro de Queiroz e Srgio
Gardenghi Suiama).

208
art. 109, IV e V, da Constituio da Repblica.20 Tambm compete ao MPF, em princpio,
acompanhar a execuo de pedidos de cooperao jurdica internacional, por decorrncia
do art. 109, X, da Constituio.21

Essa atuao do Ministrio Pblico Federal no se dedica, naturalmente, apenas a fins


acadmicos. Nos foros internacionais, o Brasil rotineira e sistematicamente solicitado a
prestar informaes sobre sua legislao penal e processual penal, sobre investigaes
e processos em andamento, sobre a praxe da aplicao da legislao e o respectivo
entendimento jurisprudencial, sobre aspectos do funcionamento do sistema estatal de
preveno e represso corrupo e a outros ilcitos com ela relacionados (peculato, fraude
processual, lavagem de bens, sonegao fiscal etc.), inclusive no que tange eficincia
geral do sistema e a medidas que precisam ser adotadas para melhor-la, tanto no plano
administrativo quanto no legal. Outros rgos pblicos, sem embargo de sua relevncia e
preparo tcnico nos respectivos campos, no esto habilitados a prestar essas informaes,
por atuarem em reas distintas, conquanto correlatas.

A prestao de informaes aos mecanismos de acompanhamento das convenes


ocorre no apenas durante as reunies presenciais deles, mas igualmente no processo de
avaliao do Brasil e durante o acompanhamento dos relatrios de avaliao. A instituio
do grupo de trabalho para representao do MPF nessa matria e sobretudo a criao da
SCI e seu grupo executivo constituram importantes avanos, porquanto o rgo passou
a ter membros com atuao mais permanente nesses foros, donde resultaram mais
conhecimento de seus mecanismos e maior facilidade dos demais rgos brasileiros na
identificao de interlocutores do Ministrio Pblico a quem se dirigir.

Nas reunies das convenes, tambm h frequente troca de informaes entre


membros do Ministrio Pblico Federal e seus homlogos internacionais, bem como
entre aqueles e servidores de rgos correlatos de outros pases (polcia, fisco, rgos de
controle administrativo etc.), sobre meios de tornar mais eficazes os canais de cooperao
jurdica internacional e a atuao em geral no combate ao crime. Ocasionalmente dessas
reunies surgem informaes sobre casos concretos que podem dar incio a investigaes
no pas e no exterior. Esses contatos so enormemente relevantes para criar rede confi-
vel de pessoas (o chamado networking) que podem ajudar no incio e na conduo de
investigaes e processos de interesse do Brasil e dos demais pases. So consenso entre
os profissionais que atuam na rea a insuficincia dos canais formais e a importncia do
contato pessoal para maior fluidez da cooperao internacional.

20. Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar: [...]
IV os crimes polticos e as infraes penais praticadas em detrimento de bens, servios ou interesse da Unio
ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas, excludas as contravenes e ressalvada a competncia
da Justia Militar e da Justia Eleitoral;
V os crimes previstos em tratado ou conveno internacional, quando, iniciada a execuo no Pas, o resultado
tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente; [...].
21. Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar: [...]
X os crimes de ingresso ou permanncia irregular de estrangeiro, a execuo de carta rogatria, aps o exequa-
tur, e de sentena estrangeira, aps a homologao, as causas referentes nacionalidade, inclusive a respectiva
opo, e naturalizao; [...].

209
O Ministrio Pblico Federal tem igualmente contribudo com a Transparency Inter-
national na confeco de seu relatrio anual sobre cumprimento da Conveno da OCDE.
Para isso, um de seus membros envolvido no acompanhamento da conveno contatado
a cada ano pela Transparncia Brasil, representante da organizao internacional, para
prestar informaes no sigilosas sobre casos e investigaes em andamento, tanto sobre
seu estado quanto sobre os resultados.

Outra linha de atuao do Ministrio Pblico Federal nos foros internacionais anti-
corrupo consiste na colaborao em estudos realizados por organismos internacionais
destinados melhoria dos mecanismos pblicos e privados nessa rea. Exemplo concreto
foi a participao na produo de estudos da Stolen Asset Recovery Initiative (StAR),22
iniciativa do Banco Mundial e do UNODC, com a finalidade, entre outras, de produzir
material tcnico de apoio aos pases, servidores pblicos e sociedade civil, para combate
corrupo. Membros do Ministrio Pblico Federal participaram ativamente da produ-
o dos manuais Asset Recovery Handbook: A Guide for Practitioners23 e Identification and
Quantification of the Proceeds of Bribery.24

A experincia tem mostrado a enorme importncia de o Ministrio Pblico Federal


manter, desenvolver e intensificar sua atuao na rea internacional. Muitos pases com
dimenso econmica e importncia geopoltica inferiores do Brasil mantm membros
dedicados a acompanhar o trabalho desses foros internacionais (por vezes, com exclusivi-
dade). Em face da importncia dos tratados anticorrupo, da amplitude das competncias
do Ministrio Pblico Federal acerca do tema, tanto na esfera cvel quanto na criminal, e da
gravidade do problema da corrupo no pas, muito relevante para o interesse pblico
que a representao brasileira neles esteja presente de forma sistemtica e qualificada,
de maneira a contribuir para que as normas convencionais sejam aplicadas internamente
com a eficcia a que o Brasil se obrigou.

22. Cf. <http://star.worldbank.org>. Acesso em: 24 fev. 2015.


23. Disponvel em: <http://bit.ly/starassetrec> ou <https://star.worldbank.org/star/publication/asset-recovery-
-handbook>. Acesso em: 24 fev. 2015.
24. Disponvel em: <http://bit.ly/starprocbribery> ou <https://star.worldbank.org/star/publication/identifica-
tion-and-quantification-proceeds-bribery>. Acesso em: 24 fev. 2015.

210
Parte IV Convenes Internacionais contra Corrupo
Combate corrupo: convenes e mecanismos
internacionais
Hamilton Cota Cruz*
Camila Colares Bezerra**

Palavras-chave: Combate corrupo. Convenes internacionais.


Mecanismos de acompanhamento. Cooperao jurdica internacional para fins no criminais.

A corrupo, em regra, no fruto de conduta passional, mas de clculo racionalmente


elaborado por aquele que a pratica. Por isso, atos de corrupo geralmente proliferam em
ambientes em que a chance de serem descobertos e de seus agentes serem punidos
baixa e, por consequncia, a sensao de impunidade alta.

Sabe-se, entretanto, que punio de agentes corruptos e a consolidao de cultura de


intolerncia corrupo no constituem tarefas simples, exigindo dos atores envolvidos
na matria alto grau de concertao. Combate srio corrupo passa necessariamente
por atuao coordenada das instituies que compem um sistema de enfrentamento a
esse mal que assola todo o globo em alguma medida e, no por outro motivo, a integrao
com autoridades internacionais revela-se igualmente necessria.

A corrupo e a forma como os Estados respondem a esse fenmeno dentro da sua


jurisdio foram considerados temas de interesse exclusivamente nacional por muito
tempo. O uso correto e transparente dos bens pblicos era afeto to somente a polticas
nacionais, no constituindo preocupao de ordem internacional a criao de padres
de enfrentamento corrupo. Afora raras excees, a corrupo no constava como
item prioritrio nas agendas internacionais e, consequentemente, no havia diretrizes
ou padres multinacionais nessa matria. Como espelho dessa realidade, as instituies
nacionais tampouco conferiam importncia ao tema, cabendo a cada governo isoladamente
decidir sobre polticas de preveno e punio de prticas corruptas.

Em meados dos anos 1990, uma srie de escndalos envolvendo funcionrios de


alto nvel hierrquico, especialmente na Amrica Latina, fez a comunidade internacional
despertar para a necessidade de conferir tratamento coordenado corrupo, dando
incio s primeiras aes rumo internacionalizao do tema. Foram vrios os motivos que
elevaram o tema preocupao internacional, tendo, contudo, alguns fatores econmicos
e polticos contribudo de maneira mais premente.

No plano econmico, o processo de desregulao dos mercados, de fomento do co-


mrcio internacional e dos investimentos estrangeiros revelou a necessidade de se contar
com nveis mais elevados de transparncia e previsibilidade das instituies pblicas. No
que se refere ao cenrio poltico, a poca marcada, especialmente na Amrica Latina,

* Diretor de Integridade de Acordos e Cooperao Internacional da Controladoria-Geral da Unio.


** Coordenadora-Geral de Acordos e Cooperao Internacional da Controladoria-Geral da Unio.

211
pelo empenho de governos com o processo de consolidao e fortalecimento da demo-
cracia. Como parte desse cenrio, tem-se a atuao de instituies autnomas dotadas
de amplos poderes de fiscalizao, o empoderamento da sociedade civil e dos meios de
comunicao, que dispem de plena liberdade para informar a populao sobre a atuao
dos seus governos, interna e internacionalmente.

O conjunto desses e de outros fatores levaram os Estados a reunir esforos para criar
ambincia de cooperao internacional em matria de enfrentamento corrupo, o que
refletiu na incorporao do tema agenda dos principais foros internacionais e, mais adiante,
na criao de convenes internacionais e respectivos mecanismos de acompanhamento.

A Conveno Interamericana contra a Corrupo constituiu o primeiro tratado internacio-


nal destinado ao enfrentamento da corrupo, e foi firmada no mbito da Organizao dos
Estados Americanos (OEA) em 1996. At ento, poucas iniciativas em nvel hemisfrico haviam
despertado tanto interesse e apoio poltico na regio, em clara demonstrao da necessidade
de construir um plano de combate corrupo em escala supranacional. No por outro motivo,
a iniciativa interamericana exerceu forte influncia na insero do tema em outros foros e na
adoo posterior de novos instrumentos internacionais voltados para a matria.

Atualmente, o regime internacional de combate corrupo composto principalmente


por trs convenes: Conveno Interamericana contra a Corrupo, Conveno sobre o
Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais
Internacionais, da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
e Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo.

Apesar de todas disporem sobre aspectos relacionados a solues anticorrupo,


cada uma dessas convenes possui particularidades que espelham o contexto no qual
foram criadas e, consequentemente, as preocupaes dos atores responsveis por sua
construo. A Conveno da OEA, por exemplo, lana alguns conceitos importantes para
o debate acerca do combate s prticas corruptas, que vo desde a participao da so-
ciedade civil na gesto pblica at a necessidade de os Estados cooperarem entre si para
sedimentao de cultura de intolerncia corrupo na regio. evidente, contudo, que
os formuladores desse instrumento estavam mais preocupados em fomentar a adoo de
medidas preventivas do que propriamente levar os Estados Partes abordagem voltada
para a punio.

A criao da Conveno da OEA insere-se em ambiente de reconstruo da democracia,


e os atores envolvidos viram nesse processo oportunidade de mostrar sociedade seu
comprometimento com os ideais de probidade e transparncia na gesto pblica. Uma
agenda preventiva que deslocasse o centro de preocupao das aes de punio para
um conjunto de diretrizes sobre como exercer o poder pblico de maneira respeitosa ao
interesse coletivo vinha ao encontro da necessidade de reafirmao da democracia nos
Estados da regio. Assim surgiram pilares importantes na estrutura tima de preveno
corrupo, tais como o conflito de interesse e a proteo ao denunciante de boa-f.

A Conveno da OCDE foi firmada em 1997, um ano aps a Conveno Interamerica-


na, e possui espectro mais restrito do que as demais, qual seja o combate ao suborno de
funcionrios pblicos estrangeiros em transaes comerciais internacionais. Ela reflete

212
preocupaes relacionadas principalmente aos efeitos econmicos da corrupo, na
medida em que afeta a dinmica concorrencial das transaes comerciais internacionais.
A principal preocupao dos atores que se articularam para formulao dessa conveno
era garantir mercado internacional livre de interferncias relacionadas a prticas corruptas,
estimulando, assim, ambiente transparente e previsvel para contrataes transfronteiri-
as. A iniciativa partiu principalmente de pases que j contavam com legislao interna
proibitiva das prticas de suborno de funcionrios pblicos estrangeiros e que enxergaram
na conveno uma forma de garantir igualdade concorrencial para suas empresas.

Por sua vez, a Conveno das Naes Unidas, firmada em 2005, constitui o mais am-
plo texto internacional voltado para o combate corrupo. Por meio de uma srie de
dispositivos com efeitos mandatrios ou sugestivos para os Estados Partes, aborda vrios
aspectos relacionados a preveno, identificao e punio da corrupo, seja detalhando
conceitos apresentados pelas convenes que a antecederam, seja inovando em alguns
aspectos. A exemplo de outros temas, a participao da sociedade civil e a transparncia
na gesto pblica so dissecadas em rol significativo de mandamentos que tentam cobrir
os assuntos em sua integralidade. Acesso informao, integridade no setor pblico e no
privado, recuperao de ativos e cooperao internacional tambm so objeto de deta-
lhamento por parte da conveno. Sua negociao aconteceu na esteira das tratativas que
originaram a Conveno da Organizao das Naes Unidas contra o Crime Organizado
e, por essa razo, esteve em grande medida imbuda de preceitos relacionados a inves-
tigao, persecuo e punio de atos de corrupo. Apesar de apresentar abordagem
ampla e variada do tema, o texto da conveno confere grande importncia s ferramentas
relacionadas a esses aspectos.

Preocupados com a possibilidade de que as convenes se transformassem to somente


em carta de intenes sem gerar aes efetivas, os entusiastas internacionais, impulsio-
nados em grande medida pela sociedade civil organizada, passaram a advogar tambm
a criao de mecanismos para monitorar a evoluo dos Estados Partes no cumprimento
de suas obrigaes internacionais. Em junho de 2001, foi criado, por meio do chamado
Documento de Buenos Aires, o Mecanismo de Acompanhamento da Implementao da
Conveno Interamericana contra a Corrupo (Mesicic). Mais recentemente, em 2012,
o mecanismo de avaliao da Conveno da ONU contra a Corrupo passou a operar
tambm, tendo o mecanismo de avaliao da Conveno da OCDE surgido ainda em 1997,
concomitantemente ao prprio tratado.

Os mecanismos de acompanhamento exercem papel fundamental no processo de


implementao das convenes pelos Estados, que regularmente devem reportar seus
avanos a suas contrapartes. Em regra, os mecanismos apresentam metodologias seme-
lhantes: a cada rodada de avaliao so eleitos alguns aspectos da conveno para que
sejam objeto de anlise quanto a sua efetividade nos pases signatrios. Cada Estado
avaliado por um grupo composto por outros dois pases-membros da organizao, que,
ao final do processo compreendido em cada rodada, elaboram relatrio em que deve
constar anlise quanto ao cumprimento dos dispositivos selecionados por parte do Estado
avaliado. Diante da constatao de que o Estado avaliado no cumpre satisfatoriamente
suas obrigaes, os Estados avaliadores formulam recomendaes, que sero novamente
analisadas pelo mecanismo nas prximas rodadas de avaliao.

213
As fontes para averiguao do cumprimento so variadas. Cada rodada de avaliao
tem como ponto de partida um extenso questionrio-padro, destinado a inquirir o Es-
tado avaliado sobre todos os aspectos que envolvem as obrigaes em anlise. Alguns
mecanismos, como o Mesicic, conferem espao para que esse mesmo questionrio seja
tambm respondido por organizaes da sociedade civil previamente cadastradas na
organizao. As visitas do grupo avaliador ao Estado avaliado, tambm como parte da
metodologia de avaliao, so igualmente fontes ricas de informao. Nessas ocasies,
tem-se oportunidade de ouvir no somente representantes governamentais, como tam-
bm organizaes da sociedade civil, academia, imprensa, representantes do setor privado
etc. As visitas so normalmente uma maneira eficiente de checar a coerncia entre o que
o Estado avaliado informa em seu questionrio com o que, de fato, acontece na prtica.

O produto gerado pelos mecanismos de acompanhamento transcende os relatrios de


avaliao, que acabam conformando rico mapeamento sobre o nvel de comprometimento
da regio por eles coberta. Os mecanismos so, sobretudo, um espao de cooperao
interestatal do qual emergem padres de enfrentamento corrupo, nos mais variados
aspectos. Para cada um dos quesitos avaliados, formam-se entendimentos que so utilizados
como referncia pelos prprios Estados Partes na conduo dos seus processos internos
de institucionalizao e formulao de polticas voltadas para preveno e combate
corrupo. Busca-se, portanto, garantir a manuteno de patamar supranacional no que
se refere aos pontos que compreendem um sistema de boa governana, reforando a
ideia de que corrupo constitui fenmeno global e, como tal, deve ser enfrentada de
maneira coordenada pelos pases.

Cada rodada de avaliao assenta a importncia de os Estados implementarem me-


didas que tornem preceitos tericos em realidades prticas, impulsionando-os a incluir o
tema nas respectivas agendas de governo e, consequentemente, a construir ou fortalecer
polticas pblicas que gerem resultados efetivos nesse campo.

A participao do Brasil nos processos avaliativos, em que figura tanto como pas
avaliado quanto como avaliador, coordenada pela Controladoria-Geral da Unio (CGU),
que, no exerccio dessa funo, conta com a importante contribuio dos rgos relevantes
para a matria, dentre eles, Advocacia-Geral da Unio (AGU), Ministrio da Justia (MJ) e
Ministrio Pblico Federal (MPF). So exemplos exitosos de atuao conjunta nesse sentido
a participao do Ministrio Pblico Federal na avaliao do Uruguai no mbito da ONU,
bem como do Suriname e de Trinidade e Tobago no mbito da OEA e da Espanha, Sucia e
Argentina no mbito da OCDE. Igualmente imprescindvel foi a participao desses rgos
nas avaliaes a que foi, ou tem sido, submetido o Brasil, gerando consideraes positivas
do nosso sistema anticorrupo por parte dessas trs organizaes.

Os foros internacionais so, sobretudo, instncias impulsionadoras de mudanas,


levando os Estados Partes a promover melhorias nos respectivos sistemas e, consequen-
temente, elevando o padro de efetividade no combate global corrupo. No Brasil,
exemplo recente e elucidativo da influncia dos foros internacionais na conduo das
polticas internas a aprovao da chamada Lei da Empresa Limpa (Lei n 12.846/2013),
que introduz a responsabilizao objetiva da pessoa jurdica por atos de corrupo.

214
A Lei n 12.846/2013 representa importante avano no combate corrupo, ao prever
responsabilizao objetiva, no mbito civil e administrativo, de empresas que praticam
atos lesivos contra a administrao pblica nacional ou estrangeira, fechando, dessa ma-
neira, lacuna histrica no ordenamento jurdico brasileiro. Sabe-se, contudo, que, como
qualquer instrumento normativo voltado persecuo e punio da corrupo, a nova
lei somente ter sua potencialidade integralmente exercida se as autoridades nacionais
puderem contar com a cooperao das autoridades estrangeiras na conduo dos atos
cuja execuo transpe nossas fronteiras. Espera-se, alis, que a necessidade de buscar
provas e atos no exterior seja constante na implementao da Lei n 12.846/2013, dada a
natureza dos ilcitos por ela cobertos. A cooperao jurdica internacional, portanto, ser
imprescindvel para soluo exitosa dos casos iniciados com base na Lei da Empresa Limpa.

O estudo da cooperao jurdica internacional representa na atualidade um dos temas


de maior interesse, no somente por sua necessidade sempre recorrente, mas principal-
mente pelas muitas dificuldades e questionamentos que se colocam em relao a seu
processamento. O dinamismo que caracteriza a cooperao internacional sempre introduz
novos desafios que buscam manter a funcionalidade dos instrumentos de assistncia.
Atualmente, uma das questes que se coloca est relacionada necessidade de alargar os
canais de cooperao internacional em matria no criminal, com o fim de tornar viveis
procedimentos internos que, a despeito de no constiturem esfera penal, prestam-se a
punir condutas ilcitas em mbito civil e administrativo.

Historicamente, os Estados optaram pela esfera criminal para punir atos de corrupo,
tipificando como crimes as condutas lesivas ao patrimnio pblico. Tal opo justifica-se,
em grande parte, pela necessidade de os Estados sinalizarem para nova ambincia institu-
cional e social, em que tais condutas no poderiam mais ser toleradas. Entretanto, mesmo
com a criminalizao dos atos cometidos contra a Administrao Pblica constituindo
uma forma de priorizao do combate corrupo, procedimentos civis e administrati-
vos revelaram-se, com o tempo, meios igualmente eficientes de investigao e punio.
Alm disso, penalidades civis e administrativas com vis financeiro podem ser bastante
dissuasivas, servindo ao propsito de desincentivo da prtica de condutas indesejveis.
desnecessrio dizer que a responsabilizao civil e administrativa no visa suplantar o uso
de sanes criminais. Ao contrrio, busca completar os sistemas nacionais de enfrentamen-
to e combate corrupo, j que as trs esferas so complementares entre si. No por
outro motivo que, com cada vez mais frequncia, criam-se instrumentos de natureza civil
e administrativa com o objetivo de punir atos de corrupo, sendo expressivo o nmero
de pases que dispem de tais ferramentas.1

Em plano internacional, as principais convenes contra a corrupo estabelecem


que as partes devam adotar, de acordo com seus princpios e regras, a responsabilizao,
criminal, civil e/ou administrativa, de pessoas fsicas e jurdicas por atos praticados contra
a Administrao Pblica, nacional ou estrangeira.

1. Como exemplo, podemos citar o art. 26(2) da Conveno das Naes Unidas (Uncac) e o art. 3(4) da Conveno
da OCDE.

215
As convenes internacionais tambm fornecem base legal necessria execuo
da cooperao jurdica internacional em matria no criminal. A Conveno da ONU, por
exemplo, traz em seu art. 43 que,

[...] Quando couber e estiver em consonncia com seu ordenamento jurdico in-
terno, os Estados Partes consideraro a possibilidade de prestar-se assistncia nas
investigaes e procedimentos correspondentes a questes civis e administrativas
relacionadas com a corrupo.

A Conveno da OCDE, por sua vez, reconhecendo a necessidade da cooperao


jurdica internacional, determina a promoo de assistncia jurdica internacional no s
para casos de investigao e procedimentos penais, mas tambm para procedimentos
no criminais em relao a pessoas jurdicas.

Tais previses, contudo, no refletem a realidade prtica. Ao contrrio dos canais de


cooperao jurdica em matria penal, os quais j apresentam certo grau de maturidade,
a troca internacional para fins de investigao e punio nos mbitos civil e criminal ainda
demanda uma srie de melhorias que a torne compatvel com as necessidades locais.
Ainda h, na prtica, nvel elevado de resistncia das autoridades em cooperar para fins
no criminais, sem mencionar o fato de que, na maioria dos pases, a cooperao jurdica
est regulada apenas no que diz respeito assistncia penal.

A CGU, com outros rgos parceiros, como a AGU, o MJ e o MPF, vem trabalhando nos
principais foros internacionais de que o Brasil parte para elevar o nvel de convencimento
acerca da necessidade de consolidao da assistncia jurdica internacional tambm para
fins no criminais. Realizaram-se, por exemplo, pesquisas no mbito da ONU e do G-20 em
que, por meio de questionrio padro, os Estados foram instados a responder se dispunham
de instrumentos no criminais de punio s condutas relacionas corrupo e, ainda,
se poderiam prestar cooperao jurdica em matria criminal. Entre outras concluses
apontadas pelo estudo, verificou-se que, apesar de nmero relevante de pases disporem
de mecanismos no criminais de investigao e punio a atos de corrupo, a maioria
deles no ofertam cooperao nessa mesma matria.

Especialmente na via passiva, ou seja, no que se refere aos pedidos de assistncia que
chegam ao Pas, a atuao da Secretaria de Cooperao Internacional do MPF tem sido
primordial para colocar o Brasil em posio confortvel para seguir na misso de mobi-
lizao da comunidade internacional na defesa de canais de cooperao mais fluidos e
consolidados.

216
Parte IV Convenes Internacionais contra Corrupo
A internacionalizacao do Direito Penal e as dificuldades
de harmonizacao legislativa para implementacao dos
tratados internacionais anticorrupcao
Carla Verissimo de Carli*

Introducao
A corrupcao e mal que atinge todos os Estados, em qualquer epoca ou sistema politico.
Os danos que provoca sao enormes e alastram-se por varios campos: etico, social, politico
e economico. Entretanto, a corrupcao comecou a gerar atencao internacional apenas a
partir dos anos 90 do seculo XX, sendo hoje considerada um dos maiores obstaculos ao
desenvolvimento. A adocao da Convencao da Organizao das Naes Unidas (ONU)
contra a Corrupcao, em 2005, definida esse consenso.1

Alem da ONU, outras organizacoes internacionais discutiram e elaboraram tratados inter-


nacionais dedicados ao enfrentamento da corrupcao, tais como a Organizacao dos Estados
Americanos (OEA) e a Organizacao para Cooperacao e Desenvolvimento Economico, no ambito
europeu (OCDE) . Sao eles justamente os principais tratados internacionais sobre corrupcao
assinados e ratificados pelo Brasil: a Convencao das Nacoes Unidas contra a Corrupcao e a
Convencao Interamericana contra a Corrupcao, da OEA, e a Convencao sobre o Combate
da Corrupcao de Funcionarios Publicos Estrangeiros em Transacoes Comerciais, da OCDE.

Esses instrumentos internacionais impoem aos paises que os assinaram e ratificaram


obrigacoes juridicas que exigem, por vezes, mudanca em seu Direito Interno; seja no
sentido de criar tipos penais, seja no de prover normais processuais para investigacao dos
delitos e recuperacao dos recursos publicos desviados.

Apesar de serem tratados multilaterais, em tese negociados por todos os paises que
neles tomam parte, existem dois grandes sistemas juridicos em uso, atualmente, no mundo:
o sistema da common law e o sistema da civil law (ou tradicao romanogermanica), e a
chance e de que um deles prevaleca, no momento da elaboracao dos tratados. Se, como
aponta Japiassu, o sistema internacional tem sido fortemente influenciado pelo sistema
da common law, seja nos documentos internacionais, seja na base legal e nas decisoes
dos Tribunais Internacionais,2 como isso refletir na realidade dos paises que adotam o
sistema da civil law? Ha certamente grandes dificuldades para a adequada implementacao
desses tratados. Qual sistema esta mais bem preparado para essa tarefa?

* Procuradora Regional da Repblica na 4a Regio. Mestra em Cincias Criminais pela PUC/RS. Doutoranda em
Direito pela UFRGS e doutoranda do Programa de Doctorado Estado de Derecho y Gobernanza Global da Uni-
versidade de Salamanca.
1. GENEBRA, 2010.
2. JAPIASS, 2009, p. 1.

217
Examino, por isso, rapidamente, a internacionalizacao do Direito Penal, para, num
segundo momento, abordar caracteristicas e diferencas dos principais sistemas juridicos.
Ao final, reflito sobre os processos de harmonizacao legislativa requeridos pelos tratados
internacionais em materia penal.

1. A internacionalizacao do Direito Penal


Delmas-Marty afirma que a mundializacao atual, a qual repousa sobre a globalizacao
das trocas, notadamente as economicas, esta caracterizada por proliferacao normativa e
jurisdicional sem precedentes.3

Para Cassese, a rede de tratados internacionais cresce cada vez mais. A maior parte
dos paises do mundo signataria de grande numero de tratados que incidem sobre seus
sistemas legais domesticos. Surge, dai, a necessidade de implementar essas normas, o
que, muitas vezes, demanda esforco de harmonizacao legislativa.4

Tratados em materia penal impoem aos paises signatarios a obrigacao juridica in-
ternacional de criar tipos penais e adaptar suas legislacoes processuais no sentido de
incrementar a cooperacao internacional, de admitir tecnicas especiais de investigacao e
de adotar medidas assecuratorias destinadas a recuperacao de bens e valores.

A integracao de normas internacionais, em si mesmas consideradas, nao e processo


facil. Na pratica, as forcas politicas internas de um pais signatario (especificamente, o poder
legislativo) nem sempre estao alinhadas com a politica internacional desenvolvida por
esse mesmo pais, de forma a honrar compromissos assumidos por governos anteriores,
os quais redundaram na ratificacao e assinatura de tratado internacional. Dito de outra
forma: o que foi importante para determinado governo pode nao ser para o seguinte.

Essa dificuldade e acentuada quando as normas a serem integradas, de alguma forma,


entram em choque com a cultura juridica do pais. Como mencionamos, em razao das
diferencas no peso politico entre os sujeitos de Direito Internacional, a tendencia e que
prevalecam, na fase da negociacao dos tratados, os institutos juridicos ou pelo menos a
logica da cultura da common law. De acordo com Garapon (2008, p. 56-57), a referencia
teorica dominante nos Estados Unidos hoje e a teoria economica do Direito, segundo a
qual toda instituicao juridica, inclusive o dominio penal, deve ser analisada segundo o
modelo do contrato.

Essa visao de cunho eminentemente pratico frequentemente entra em choque com


institutos juridicos da cultura da civil law. Como conciliar esses opostos? Como harmonizar
legislacoes sem afrontar principios juridicos basilares, tais como o direito a propriedade ou
o direito de defesa? Nesse aspecto, a legislacao internacional antiterrorismo e o exemplo
mais contundente dessas dificuldades.

3. Phenomene majeur de la derniere decennie, cette mondialisation multiplie linfluence des droits venus dail-
leurs qui penetrent dans les droits nationaux en passant tout simplement par la porte qui leur est ouverte, soit
par le principe de primaute des traites sur la loi interne, soit par leur incorporation des traites sur la loi interne,
soit par leur incorporation par une loi interne. (DELMAS-MARTY, 2004, p. 18).
4. CASSESE, 2005, p. 12.

218
Para entender um pouco melhor a extensao do problema, e oportuno examinar, bre-
vemente, caracteristicas e diferencas entre os dois principais sistemas juridicos, a common
law e a civil law, no mbito das disposies penais.

COMMON LAW E CIVIL LAW

Caracteristicas e Diferencas

No sistema da civil law, ou sistema romanogermanico, a dogmatica penal alema


Strafrechtswissenschaft e o principal expoente. Roxin5 divide a historia da evolucao do
Direito Penal alemao em tres etapas. Na primeira delas, que vai ate 1962, aproximadamente,
a jurisprudencia fundamentava a punicao de certas condutas na doutrina crista do Direito
Natural. A teoria dos fins da pena foi formulada principalmente a partir da filosofia idealista
alema, que estava ligada as doutrinas da igreja. A pena servia a realizacao da justica, na
medida em que compensava (ou eliminava) a culpabilidade do autor, restaurando o direito
transgredido. A natureza da pena corporal era retributiva. Entretanto, fortaleceu-se a posicao
juridica do acusado, de acordo com a formulacao da Ilustracao europeia, no marco de um
Estado de Direito. O periodo do pos-guerra restaurou direitos suprimidos durante o nazismo.

A segunda fase, que perdurou ate 1975, caracterizou-se pelo distanciamento da fun-
damentacao filosofica e teologica do Direito Penal e pelo retorno concepcao secular e
pragmatica, como instrumento de dominio e controle social. Entram em primeiro plano
os conceitos preventivos do Direito Penal, com predominancia da prevencao especial. O
conceito material do delito ja nao mais se liga a descumprimento de normas eticas, mas
se funda em necessidades sociais, pois el presupuesto de cada sancion penal no surge de
la contravencion a la moral sino de um dano a la sociedade no evitable de otro modo..6
A tarefa do Direito Penal passa a ser limitada a protecao subsidiaria de bens juridicos, o
que termina por restringir consideravelmente a imposicao dos castigos. O autor esclarece
que o principio da lesividade nao foi criacao desse periodo, mas algo retomado do ideario
da Ilustracao. Era justamente o modelo de contrato social que fornecia as bases para a
limitacao do Direito Penal e sua desvinculacao de postulados morais e religiosos, pois os
cidadaos somente aceitavam o poder estatal para que este os protegesse em sua liber-
dade e seguranca social. A teoria dos fins da pena desloca-se, nessa fase, da retribuicao a
prevencao. Troca-se a ideia de que a culpa pode ser expiada mediante castigo pela tarefa
social de prevencao de delitos.

A terceira fase esta situada temporalmente a partir de 1975, e nela predominam


orientacoes preventivas. Agora, contudo, o centro de gravidade se desloca da prevencao
especial para a geral. O rol de comportamentos que deveriam ser punidos com uma
pena estava menos ligado a protecao individual e mais preocupado com a protecao da
coletividade, entendida como o conjunto da populacao ou grandes grupos dentro dela.
Surgiram novos tipos penais, especialmente delitos economicos, crimes contra o meio
ambiente, responsabilidade pelo produto, grandes riscos industriais, trafico de drogas
e outras formas de criminalidade organizada, dentro dos comportamentos que eram
percebidos como ameaca ao conjunto da sociedade. O bem juridico protegido somente

5. ROXIN, 2000, p. 17-19.


6. Ibid., p. 21.

219
poderia ser reconhecido de forma difusa, porque los tipos delictivos, en lugar de describir
formas concretas de lesion del bien juridico, tienden a describir situaciones de peligro
abstracto que se situan en una fase previa a la produccion del dano7. O relevo a orientacao
preventiva geral conduziu a crescimento do Direito Penal a todos os ambitos socialmente
relevantes, situacao que tambem pode ser relacionada com emergencia da sociedade de
risco, muito bem descrita por Ulrich Beck.8 Do ponto de vista dos fins da pena, depois do
pouco sucesso obtido com pretensoes ressocializadoras, a doutrina resignou-se em retornar
a prevencao geral, justificada pela necessidade de garantia de seguranca suficiente para
a sociedade. Segundo Roxin, tm importancia aqui a teoria do sistema social de Luhman
e a obra de Gunther Jakobs, que desviaram a atencao do autor individual e a dirigiram
manutencao do sistema social em seu conjunto. A teoria da prevencao geral positiva
sustenta que a funcao da pena e exercitar confianca na norma, de modo que todos e cada
um a reconhecam.9

Em resumo, se o Direito Penal estava intimamente ligado, nos primeiros tempos,


religiao, moral e aos costumes, modernamente a preocupacao da Strafrechtswissenschaft
e com a lesividade social das condutas as quais serao impostas sancoes criminais. Alem
disso, na dogmatica alema predomina a ideia da protecao de bens juridicos, aliada ao
principio da subsidiariedade (se houver meios menos gravosos de reprimir as condutas
socialmente danosas, o Direito Penal nao devera ser utilizado).10

Por outro lado, o que caracteriza o segundo grande sistema juridico, a common law,11 e
o fato de ser judge-made law, ou o direito que se baseia nos usos e costumes tradicionais.
Kai Ambos afirma nao existir nenhuma codificacao completa de Direito Penal nesse sistema
que nasceu na Gra-Bretanha. Nos Estados Unidos, ao contrario, ele foi substituido de maneira
gradual e agora praticamente integral pelo statute law (o direito que emerge das leis escritas).12

A Common law anglo-americana e sistema que teve origem na pratica das cortes do
rei da Inglaterra, depois de 1066. Era a lei comum as cortes do rei, as quais eram peque-
nos enclaves em meio a muitas outras jurisdicoes: local folk courts, chamadas cortes do
condado, e as centenas que descendiam de passado tribal. A igreja operava em sistema
de cortes. Grandes proprietarios de terra tinham cortes. Feiras comerciais operavam com
cortes, assim como as universidades de Oxford e Cambridge. A historia da common law,
entao, e a historia de como, atraves dos seculos, as cortes do rei expandiram-se de co-
meco modesto ate englobar e acabar com todas as outras jurisdicoes concorrentes. Nos

7. Ibid., p. 25-27.
8. BECK, 1986.
9. JAKOBS, 1997, p. 18.
10. ROXIN, 2003, p. 3-4.
11. Common law e definida pelo Barrons Law Dictionary como The system of jurisprudence, which originated in En-
gland and was later applied in the United States, which is based on judicial precedent rather than statutory laws,
which are legislative enactments: it is to be contrasted with civil law (the descendant of Roman Law prevalent in
other western countries). Originally based on the unwritten laws is generally derived from principles rather than
rules; it does not consist of absolute, fixed and inflexible rules, but rather of broad and comprehensive principles
based on justice, reason, and common sense. It is of judicial origin and promulgation. Its principles have been
determined by the social needs of the community and have changed with the changes in such needs. These prin-
ciples are susceptible of adaptation to new conditions, interests, relations, and usages as the progress of society
may require..
12. AMBOS, 2006, p. 164-165.

220
Estados Unidos, ponto de grande interesse e saber como esse sistema legal, enraizado na
monarquia inglesa, pode ser adaptado para um pais fundado na premissa de que Direito
e Governo poderiam existir sem rei.13

A ideia mais comum sobre a common law e a de que ela nao tem normas escritas,
baseando-se apenas no julgamento de casos concretos. De acordo com Fletcher14 algumas
pessoas dizem que a common law um mtodo, tcnica para obter o Direito a partir do
precedente. Mas, para o autor, essa visao e invencao moderna, que ignora a complexidade
da historia e, em particular, a forma pela qual grandes doutrinadores formaram a common
law inglesa. Edward Coke e Sir William Blackstone sao dois autores relevantes do seculo
XVII fundamentais na construcao da doutrina desse sistema. Para eles, a common law
era a lei da razao. Lex est ratio summa. Esses teoricos, que escreveram tratados e normas,
viam a case law simplesmente como evidencia do Direito, mas nao como o Direito em si.

Fletcher15 concorda que a common law expressa a razao, ou racionalidade. E interes-


sante notar o quanto esta ligada a linguagem (todos os paises de lingua inglesa adotaram
a common law, ao passo que os paises de tradicao civilista ou continental traduziram seus
codigos e sua doutrina para dezenas de paises em diferentes continentes).

A common law, ao mesmo tempo, e baseada na historia, e suas raizes remontam a


Idade Media. Mas nao ha rompimento na doutrina com codificacoes posteriores, nao ha
novo comeco, como ocorreu com a civil law na fase das codificacoes. A common law segue
construindo desde o passado Fletcher relembra a bela frase de Coke out of old fields
must spring grow the new corn.

Na Inglaterra, ela consiste nao apenas de casos e precedentes, mas tambem de inter-
vencoes legislativas do parlamento (em muitas areas da criminal law as intervencoes da
statutory law ajudaram a dar os contornos das definicoes dos crimes). Outra caracteristica
importante e que a common law mescla Direito Material com Direito Processual ao con-
trario da civil law, que tem codigos separados para Direito Penal e Processo Penal, Direito
Civil e Processo Civil. A consequencia dessa organizacao tematica na legislacao e a espe-
cializacao dos profissionais do Direito em areas muito especificas, sejam eles professores,
juizes, membros do Ministerio Publico ou advogados.

A forma de raciocinar juridicamente tambem e distinta: na analise dos casos, os ame-


ricanos, por exemplo, nao querem apenas extrair a regra juridica. Querem saber como as
questoes foram apresentadas perante a corte, como a materia foi aceita e como os juizes
acabaram decidindo. Para um civilista, a primeira pergunta e: qual a norma aplicavel? E a
segunda: como se pode faze-la valer? O advogado da common law quer primeiro saber como
funciona o processo para depois perguntar qual regra juridica pode influenciar o resultado.16

De fato, examinar as diferencas entre os dois sistemas pode auxiliar na compreen-


sao de ambos. A primeira diferenca citada, quando eles sao contrapostos, e quanto as

13. LANGBEIN, 2009, p. 4.


14. FLETCHER, 2005, p. 15.
15. Id., 2005.
16. Ibid., p. 15-21.

221
suas fontes. No sistema da civil law, a principal fonte do Direito sao os codigos, que se
desenvolveram historicamente a partir do Codex Justinianus do seculo VI, o qual foi a lei
comum a toda a Europa ate o final do seculo XVIII, quando diversos Estados europeus
elaboraram e publicaram seus proprios codigos. Um codigo nao e apenas coletanea de
leis. Ao contrario, e o tratamento organizado e altamente sofisticado de um corpo inteiro
de Direito. Normalmente o codigo possui uma parte geral, que se aplica a todos os pro-
blemas especificos tratados na parte especial. Na civil law, as opinioes doutrinarias que
se seguem a publicacao dos codigos e das leis, interpretando-os, sao consideradas muito
importantes, sendo frequentemente citadas como base para decisoes judiciais. Ja no sis-
tema da common law, a principal fonte do Direito e a decisao judicial (judicial opinion), da
forma como desenvolvida atraves dos seculos. As decisoes dos juizes contm principios
legais que podem ser aplicados para resolver casos futuros. Assim que um principio do
Direito e desenvolvido e utilizado em caso concreto para resolver um conflito, advoga-
dos com casos similares apoiam-se no que a corte disse nesse julgamento e usam essa
decisao como argumento para a forma pela qual entendem que seu processo deva ser
julgado. Os juizes da common law estao vinculados pelas decisoes que proferiram e pelas
das cortes superiores. O caso que foi julgado no passado e estabeleceu um principio de
Direito e chamado de precedente vinculante (binding precedent). A natureza vinculante do
precedente e definida pela expressao latina stare decisis et non quieta movere, que significa
manter-se no que foi decidido e nao perturbar questoes ja resolvidas. Assim, quando se
fala na doutrina do stare decisis esta-se referindo a natureza vinculante de previas decisoes
judiciais sobre determinado ponto do Direito.17

Matus18 percebe diferencas externas e internas. Externamente, diferenciam-se os


sistemas pela teoria do delito: a common law divide-o em dois elementos (actus reus e
mens era) e adota igualmente uma estrutura bipartida no processo (offense/defenses). Ja
a Strafrechtswissenschaft adota estrutura tripartida, definindo o delito como o fato tipico,
antijuridico e culpavel.

As diferencas internas percebem-se no metodo adotado: o alemao e sistematico,


pretende deduzir as regras basicas de imputacao aplicaveis a todos os casos concretos
presentes e futuros a partir de estruturas externas ou dogmas (metodo dedutivo). A
common law, ao contrario, nao acredita que proposicoes gerais possam deduzir casos
concretos. Nos Estados Unidos da America vigora o realismo, preconizado por Oliver
Wendell Holmes, ministro da Suprema Corte americana. Matus relembra sua celebre as-
sertiva sobre o que seja o Direito: The prophecies of what the courts will do in fact, and
nothing more pretentious, are what I mean by the law..19 Por outro lado, na Inglaterra e
no Pais de Gales vigora o formalismo (positivismo), em decorrencia de que as discussoes
sobre aplicabilidade da lei ou precedentes parecem se concentrar mais na validade de
suas fontes ou nas conclusoes que possam derivar da doutrina da ratio decidendi de um
caso. Os juizes tem, nesse sistema, carater de law-makers.

Uma segunda diferenca interna refere-se a distinta aproximacao filosofica. Na Stra-


frechtswissenschaft e fundamental a influencia de Kant e Hegel, os quais, preocupados

17. BYRD, 2001, p. 1-8.


18. MATUS, 2008.
19. Id., 2008, p. 62.

222
com a dignidade humana do condenado, faziam distincao categorica entre injusto e
culpabilidade. Para a common law, os teoricos importantes sao Beccaria e Bentham, com
seu liberalismo utilitarista e empirico, guiados pelo principio liberal de que a missao do
Estado nao e sustentar com a forca principios ideais, mas procurar a maior felicidade
possivel para o maior numero de pessoas.

Dai a perplexidade da criminal law com a discussao atual da Strafrechtswissenschaft


acerca das finalidades ideais do Direito Penal (protecao de bens juridicos versus prevencao
geral positiva) frente as funcoes utilitarias que ali se atribuem: dissuasao (deterrence),
incapacitacao (incapacitation) e reabilitacao (reformation).20

As diferentes formas de pensar sobre o crime de forma predominante, a da Strafrecht-


swissenschaft e a da common law exercero influencia na construcao da dogmatica do Direito
Internacional penal, pois os representantes dos diferentes paises, ao negociarem tratados
internacionais, levaro consigo, para a mesa dos debates, as concepcoes que tem sobre o delito.

Foi o que ocorreu, efetivamente, com o Estatuto de Roma, que constituiu o Tribunal
Penal Internacional. A doutrina refere que seus redatores deliberadamente evitaram o uso
de termos muito ligados a determinadas tradicoes juridicas (nao utilizaram, por exemplo,
a expressao mens rea, preferindo falar em mental element). Da mesma forma, o art. 31 nao
relaciona justificantes e dirimentes (justifications e excuses), preferindo agrupar todas as
hipoteses de exclusao de tipicidade e de culpabilidade sob o termo generico grounds for
excluding criminal responsibility. Entretanto, apesar de tentar nao favorecer nem um sis-
tema nem outro, fato e que o Estatuto de Roma organiza a estrutura dos delitos em duas
partes: atos materiais (as condutas, referidas no art. 30 como elemento material) e elemento
mental. Ora, a estrutura bipartida do delito e propria do sistema da common law. Heller,
apoiado em Ambos, nao tem duvida em afirmar a opo do tratado pela common law.21

Na mesma linha, Matus22 afirma ser dominante na atual doutrina internacionalista a


ideia de que o modelo ao qual responde a jurisdicao universal do Tribunal Penal Interna-
cional e o bipartido da common law, principalmente devido a redacao do art. 31.

Fletcher, analisando o Estatuto de Roma, chega a mesma conclusao: o tratado distingue


entre elemento material e o elemento mental que o acompanha (intent ou knowledge),
e agrupa todas as hipoteses defensivas sob terminologia geral. Rejeita a opiniao dos que
pensam que a opcao nao teria sido pela common law simplesmente porque o texto nao
utiliza o termo defense. Conclui o autor que, no principal, o modelo da common law
prevalece no desenho da lei material aplicvel no TPI.23

20. Ibid., p. 78-79.


21. In general, however, it is clear that the Statutes two-pronged concept of crime is patterned after the com-
mon law, not the civil law. First, it does not distinguish between the subjective/mental element of the offense, in
the sense of a Tatvorsatz (dolus) and the blameworthiness of the act belonging to a separate and autonomous
(third) level of culpability (Schuld). Second, the system does not distinguish between wrongfulness/justification
and culpability/excuse as the two- or three-fold structure of an offense as applied in the Germanic systems.
(HELLER; DUBBER, 2011, p. 601).
22. MATUS, 2008, p. 19.
23. FLETCHER, 2007, p. 46.

223
Fica claro, portanto, que a tendencia do Direito Internacional penal e privilegiar o
sistema juridico da common law, o que, certamente, facilita o processo de implementacao
das disposicoes penais internacionais nos paises que adotarem esse sistema. Poderiamos,
entretanto, procurar confirmar essa hipotese analisando dois casos de harmonizacao le-
gislativa, um no Brasil (concreto), que adota a civil law, e outro (hipotetico) em qualquer
pais anglofono, que adota a common law.

INTEGRACAO JURIDICA E HARMONIZACAO LEGISLATIVA

De acordo com Laureano24, a harmonizacao de legislacoes (ou harmonizacao de


Direitos) e vertente da integracao juridica. Traduz-se na mera criacao de pontos-chave
de semelhanca ou igualdade entre varios Direitos, sem atingir o estagio da unificacao
desses direitos. Trata-se, como ja referimos, de incluir, no Direito de um pais, disposicoes
que permitam incriminar condutas e processar aqueles que as tenham praticado, de forma
eficaz e com adocao de tecnicas especiais de investigacao, medidas restritivas de direitos
patrimoniais (bloqueio e confisco de valores) e medidas restritivas de direitos pessoais
(prisao cautelar). Isso acontece de formas completamente distintas, caso estejamos a
falar de pais que adote a civil law ou de outro que integre o sistema da common law: a
primeira opera dedutivamente, a partir de regras; a segunda, analogicamente, a partir de
paradigmas comuns (precedentes).

No Direito brasileiro, por exemplo, que adota o sistema da civil law, crimes devem ser
definidos por lei em sentido estrito, previamente a data do cometimento dos fatos e com
todas as suas circunstancias, sendo vedada retroatividade da lei desfavoravel ao acusado.
Alem disso, restricao da liberdade e perda de bens devem igualmente estar regulados por
lei, e para que sejam efetivados e necessario o devido processo legal, com contraditorio e
ampla defesa assegurados (Constituicao Federal, art. 5, incisos XXXIX, XL, XLVI, LIV, LVII).
O Codigo Penal garante retroatividade apenas da lei mais benigna (art. 2), e o uso da
analogia e admitido somente no processo penal, jamais para a incriminacao de condutas
(art. 3 do Cdigo de Processo Penal).

Foi de acordo com esses principios que as normas da Convencao sobre o Combate
da Corrupcao de Funcionarios Publicos Estrangeiros em Transacoes Comerciais da OCDE
foram internalizadas no Direito brasileiro: o Congresso Nacional modificou a lei de lava-
gem de dinheiro para incluir como crime antecedente o crime praticado por particular
contra a administracao publica estrangeira e, alem disso, modificou o Codigo Penal para
incluir um novo capitulo, adicionando os tipos penais dos arts. 337-B (corrupcao ativa em
transacao comercial internacional) e 337-C (trafico de influencia em transacao comercial
internacional) e definindo o conceito legal de funcionario publico estrangeiro no art. 337-D,
tudo em atendimento aos arts. 1, 4 e 7 daquela convencao. Para que ocorra harmonizacao
legislativa no Brasil, e necessrio que o Poder Legislativo elabore, vote e aprove e que o
Poder Executivo, concordando, sancione lei que acresa ao Direito brasileiro as disposicoes
penais e processuais penais requeridas pelos tratados internacionais. Um processo dificil,
moroso, nem sempre realizado na mesma medida em que sao assinadas, pelo Executivo,
convencoes e tratados internacionais: exemplo disso sao as diversas Convencoes da ONU
sobre terrorismo, alem da Convencao sobre o Financiamento do Terrorismo, que o Brasil

24. LAUREANO, 2010.

224
ratificou e estao a demandar criminalizacao do terrorismo e seu financiamento, sem res-
posta do Congresso ate agora, contudo.

Processo completamente distinto na definicao do delito e o que ocorre nos sistemas


da common law,25 como esclarece Fletcher:

These two methods of generating law rules and paradigms underlie the con-
tributions of legislation and judicial development of the law. Legislation proceeds
in rules and words that demarcate the boundaries of the rules. Courts proceed by
identifying a core image of crime and punishing it. That precedent, then, becomes
the paradigm for the offense. On other words, it becomes the model for measu-
ring whether new and unanticipated cases conform to the crime or not. If, to be
as imprecise as the courts are, it is sufficiently like the paradigm, it falls under
the criminal prohibition. If it is sufficiently different from the paradigm, it is not
covered by the crime.26

Podemos supor, entao, que havendo ja definicao do crime de corrupcao no ambito


estatal (corrupcao, tanto passiva quanto ativa, em que ha envolvimento de servidor publi-
co), as cortes da common law possam estender essa definicao para entender incluida, no
conceito de corrupcao, tambem aquela ocorrida no ambito privado (cuja criminalizacao
e pedida pelo art. 21 da Convencao da ONU contra a Corrupcao). No Brasil nao temos, ate
agora, o tipo penal de corrupcao no setor privado (o Relatorio da Comissao de Juristas
para elaboracao de Anteprojeto de Codigo Penal, do Senado, propoe criacao desse delito),
e ate que o Congresso Nacional vote e aprove lei, ninguem podera ser punido por aceitar
suborno para realizacao de negocio privado. Se o sistema fosse o da common law, todavia,
uma corte que estivesse a julgar caso de corrupcao no setor privado poderia entender
incluida essa conduta no crime de corrupcao, para a qual ja havia precedentes definindo
seus elementos, apenas estendendo e ampliando o precedente para incluir condutas
praticadas no setor privado. Trata-se de metodo certamente mais flexivel e que permitiria
punir as condutas, mesmo que a nos isso possa parecer criminalizacao ex post facto.

25. Hart explica como funciona o sistema do precedente na Inglaterra, a area aberta das regras (open texture) e a
criatividade da atividade judicial, dentro dela: First, there is no single method of determining the rule for which a
given authoritative precedent is an authority. Notwithstanding this, in the vast majority of decided cases there is
very little doubt. The head-note is usually correct enough. Secondly, there is no authoritative or uniquely correct
formulation of any rule to be extracted from cases. On the other hand, there is often very general agreement,
when the bearing of a precedent on a later case is in issue, that a given formulation is adequate. Thirdly, whatever
authoritative status a rule extracted from precedent may have, it is compatible with the exercise by courts that
are bound by it of the following two types of creative or legislative activity. On the one hand, courts deciding
a later case may reach an opposite decision to that in a precedent by narrowing the rule extracted from the
precedent, and admitting some exception to it not before considered, or, if considered, left open. This process
of distinguishing the earlier case involves finding some legally relevant difference between it and the present
case, and the class of such differences can never be exhaustively determined. On the other hand, in following an
earlier precedent the courts may discard a restriction found in the rule as formulated from the earlier case, on
the ground that it is not required by any rule established by statute or earlier precedent. To do this is to widen
the rule. Notwithstanding these two forms of legislative activity, left open by the binding force of the precedent,
the result of the English system of precedent has been to produce, by its use, a body of rules of which a vast
number, of both major and minor importance, are as determinate as any statutory rule. They can now only be
altered by statute, as the courts themselves often declare in cases where the merits seem to run counter to the
requirements of the established precedents. (HART, 1994, p. 134-135).
26. FLETCHER, 1998, p. 79.

225
Parece-nos, portanto, que o sistema da common law tem a seu favor dois fatores para
que a implementacao dos tratados internacionais penais se de com maior rapidez e eficacia:
primeiro, as normas ja sao pensadas na logica da common law, tendo em vista que esse e o
sistema que vem prevalecendo nos foros internacionais. E, segundo, o sistema de criacao
do Direito, nao apenas por normas escritas (statutes), mas tambem pela atividade judicial
(binding precedents), permite que as cortes se adaptem a legislacao internacional, reconhe-
cendo a pratica de delitos e, assim, criem normas em materia penal nos casos concretos.

Conclusao
A realidade atual de intensas trocas, tanto licitas quanto ilicitas, confronta os Estados
com a dificil tarefa de reprimir crimes que ocorrem de forma transnacional. Em foros im-
portantes, diversos tratados sao negociados, mas a dificuldade nao se esgota ai: alcancado
consenso na arena internacional, outra etapa tao importante e talvez muito mais dificil
se desenrola no plano interno, quando os signatarios dos tratados precisam adaptar as
normas de seu Direito Interno para implementar esses tratados.

Para tentar encontrar um caminho, Delmas-Marty propoe um pluralismo ordenado,


em que as praticas combinam um direito com vocacao supranacional a pluralidade dos
direitos nacionais, sem deixar de integrar o nivel intermediario dos direitos regionais. De
acordo com a autora, esse pluralismo e ordenado medida que os diferentes conjuntos
normativos sao conectados pelos processos de ordenacao, interativos e evolutivos, que
esbocam a possibilidade de uma ordem mundial de diversos niveis e distintas velocidades.27

E como disse Arendt, ao refletir sobre politica, afirmando que ela trata da convivencia
entre diferentes.28 E o caso, entao, de respeitar essas diferencas, tambem no plano interna-
cional, para que as disposicoes que serao exigidas de todos os paises possam efetivamente
ser atendidas, considerando as particularidades dos diferentes sistemas juridicos.

Isso e ainda mais importante quando os tratados que nos preocupam sao normas
que pretendem prevenir e reprimir a corrupcao: os danos causados por esse delito tra-
duzemse em violacao aos direitos humanos daqueles prejudicados pela falta das verbas
publicas ou seu mau emprego. Seja no campo da educacao, da saude ou das medidas de
infraestrutura, na diccao de Sergio Vieira de Mello, as vitimas, escusado dizer, nao tm
problema em compreender qual direito, e como, esta sendo violado.29

27. DELMAS-MARTY, 2010, p. 216-217.


28. ARENDT, 2004, p. 21.
29. MELLO, 2004, p. 164.

226
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228
Parte IV Convenes Internacionais contra Corrupo
Trs convenes internacionais anticorrupo
e seu impacto no Brasil
Mnica Nicida Garcia*

A corrupo um dos grandes desafios de nossa poca.

No se trata, propriamente, de uma afirmao original. Realmente, so cada vez mais


frequentes e numerosas as publicaes, manifestaes e eventos cujo tema a corrupo.
Debate-se sobre suas causas, analisa-se a conjuntura, propem-se solues, buscam-se
caminhos, nas mais diversas reas, sob os mais diferentes enfoques. Em comum, a ideia
de que a corrupo constitui fenmeno da maior relevncia e precisa ser enfrentado.
preciso preveni-la e preciso combat-la.

Tambm em comum, a certeza de que o fenmeno da corrupo no se circunscreve


aos limites territoriais de um Estado, caracterizando-se, atualmente, por sua inegvel
transnacionalidade.

A corrupo, de fato, ultrapassa os limites das fronteiras dos pases, est ligada
prtica de crimes transnacionais, como o trfico de entorpecentes e o trfico de pessoas
(trfico para fins de trabalho escravo, trfico de rgos e trfico de mulheres), aproveita-se
dos mais modernos e avanados recursos tecnolgicos em matria de comunicao, com
ampla utilizao da informtica e desemboca, quase que necessariamente, em lavagem
de ativos realizada, muitas vezes, no exterior, em pases considerados parasos fiscais.

Em suma, a corrupo est globalizada. O reconhecimento da ocorrncia dessa globa-


lizao e da consequente necessidade de atuao tambm globalizada, em sua preven-
o, deteco e represso, vem se revelando na mobilizao dos Estados no sentido de
procurarem instrumentos de atuao conjunta e integrada, entre os quais se encontram
as convenes internacionais contra a corrupo.

A preveno e o combate corrupo remetem, em um primeiro momento, defesa do


patrimnio e da moralidade pblicas, e seria natural que partisse dos Estados e instituies
pblicas a iniciativa de atuao internacional coordenada nessa rea. Porm, os primeiros
movimentos no mbito internacional no sentido do combate corrupo no se deram, na
verdade, para fins de proteo do patrimnio pblico, mas sim do patrimnio privado, em
prol dos interesses de empresas atuantes no comrcio internacional, como demonstram os
estudos, na dcada de 1970, da Securities and Exchange Commission, dos Estados Unidos
da Amrica, relativos a subornos pagos a funcionrios pblicos estrangeiros por empresas
norte-americanas para obteno de vantagem competitiva sobre as empresas rivais.1 A
preocupao inicial era com prticas de concorrncia desleal no comrcio exterior. A cor-

* Subprocuradora-Geral da Repblica. Mestre em Direito. Membro da 7 Cmara de Coordenao e Reviso do


Ministrio Pblico Federal. Membro do Grupo Executivo da Secretaria de Cooperao Internacional do MPF.
1. RAMOS, 2002, p. 7.

229
rupo de funcionrios estrangeiros permitia a outorga de vantagens a algumas empresas
americanas, o que foi entendido como concorrncia desleal, cujo combate deveria ser
feito por meio do enfrentamento prpria corrupo desses funcionrios estrangeiros.

Dentro desse contexto que a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Eco-


nmico (OCDE) elaborou e fez aprovar, em 17 de dezembro de 1997, a Conveno sobre
Corrupo de Funcionrios Pblicos em Transaes Comerciais Internacionais.

Apesar de o movimento internacional no sentido de combater a corrupo ter se


iniciado a partir da preocupao do empresariado, o fato que, j na dcada de 1990, os
Estados reconheciam a necessidade de estabelecerem mecanismos que os subsidiassem
na luta contra a corrupo, a ponto de se poder afirmar que Os anos 90 foram, definiti-
vamente, a dcada da transformao da corrupo em um dos tpicos mais importantes
das relaes internacionais,2 o que resultou na elaborao de importantes documentos,
como a Conveno Interamericana contra a Corrupo, adotada pelos Estados-membros
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), em 29 de maro de 1996, e a Conveno
das Naes Unidas contra a Corrupo, adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas
(ONU) em 31 de outubro de 2003.

Essas so as trs convenes anticorrupo j assinadas e ratificadas pelo Brasil e que


se encontram em pleno vigor, aps sua aprovao pelo Congresso Nacional.

O contedo e a prpria existncia dessas convenes, que j fazem parte do ordena-


mento jurdico brasileiro e tm o mesmo status de lei, ainda so muito pouco divulgados
e, por consequncia, pouco proveito se tem tirado desses importantes instrumentos,
que devem, sem dvida alguma, ser extensamente explorados na atuao preventiva e
repressiva corrupo.

As anotaes que se seguem pretendem, assim, trazer um panorama geral dessas


convenes e de seu impacto inicial no Brasil.

A Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em


Transaes Comerciais Internacionais, concluda em Paris, em 17 de dezembro de 1997, e
elaborada sob os auspcios da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econ-
mico (OCDE), foi aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo no
125, de 14 de junho de 2000, e promulgada pelo Decreto n 3.678, de 30 de novembro de
2000, sendo, como j exposto, fruto da constatao de que a corrupo um fenmeno
difundido nas Transaes Comerciais Internacionais, incluindo o comrcio e o investi-
mento, que desperta srias preocupaes morais e polticas, abala a boa governana e o
desenvolvimento econmico, e distorce as condies internacionais de competitividade.

O antecedente dessa Conveno foi a lei americana conhecida como FCPA (Foreign
Corrupt Practices Act), editada em 1977, na esteira dos escndalos de corrupo da dcada
de 1970, nos Estados Unidos da Amrica, que revelaram ser comuns pagamentos ilcitos
de grandes multinacionais americanas para funcionrios pbicos e polticos estrangeiros,
com o objetivo de terem facilitados ou mesmo permitidos seus negcios em outros pa-

2. SPECK, 2002.

230
ses. Tendo sido formalmente proibido o pagamento de suborno a funcionrios pblicos
estrangeiros, passaram algumas empresas a reclamar da natureza unilateral da FCPA, que
as deixava em desvantagem competitiva em relao s empresas internacionais sediadas
em outros pases e que continuavam a praticar suborno.3 Intensificaram-se, assim, os
esforos, principalmente dos Estados Unidos, no sentido de que a comunidade interna-
cional uniformizasse o tratamento corrupo de funcionrios pblicos estrangeiros, o
que redundou na Conveno Anticorrupo da OCDE.

Por isso, a primeira e principal preocupao foi a de obter o compromisso dos Estados
de procederem imediata criminalizao dos atos de corrupo de funcionrios estrangei-
ros ligados a transaes comerciais internacionais. De fato, j em seu art. 1, a Conveno
estabelece a obrigao do Estado Parte de tipificar o delito de corrupo de funcionrio
pblico estrangeiro, fixando, inclusive, a responsabilidade das pessoas jurdicas pela cor-
rupo de funcionrio pblico estrangeiro, as sanes respectivas e dispositivos relativos
a jurisdio, execuo, prescrio, lavagem de dinheiro, contabilidade, assistncia jurdica
recproca, monitoramento e acompanhamento.

de se consignar que as prticas de corrupo de funcionrios estrangeiros eram e


ainda so, lamentavelmente toleradas em muitos pases, onde no s o pagamento de
propinas, o oferecimento de presentes e a negociao de vantagens com funcionrios
pblicos so social e moralmente aceitos, como tambm, eventualmente, admitidos como
despesas contbeis para fins de apurao de impostos a pagar.

Apesar de no ser membro da OCDE, o Brasil apressou-se em aprovar e ratificar a


Conveno e, em atendimento s suas disposies, foi editada a Lei n 10.467, de 11 de
junho de 2002, para introduzir, no Cdigo Penal, o Captulo II-A, no Ttulo XI, denominado
dos crimes praticados por particular contra a administrao pblica estrangeira, contendo
os arts. 337-B, 337-C e 337-D, que tipificam os crimes de corrupo ativa em transao
comercial internacional e de trfico de influncia em transao comercial internacional e
definem funcionrio pblico estrangeiro.

A Conveno contm, ainda, disposies sobre o regime de prescrio (art. 6), que
dever permitir um perodo de tempo adequado para a investigao e abertura de
processo sobre o delito, lavagem de dinheiro (art. 7), contabilidade (art. 8), assistncia
jurdica recproca (art. 9, do qual se destaca o item 3, segundo o qual [u]ma Parte no
dever se recusar a prestar assistncia mtua jurdica em matrias criminais do mbito da
presente Conveno sob a alegao de sigilo bancrio), extradio (art. 10), autoridades
responsveis (art. 11) e monitoramento e acompanhamento (art. 12).

O monitoramento e o acompanhamento do cumprimento da Conveno vm sendo,


efetivamente, realizados por meio de um mecanismo previamente estabelecido e que
garante a busca, pelos pases signatrios, da realizao dos objetivos do acordo. Todos os
pases so submetidos a uma avaliao peridica, feita pela prpria OCDE, em conjunto
com dois outros Estados Partes, sendo que uma avaliao negativa pode redundar em
sanes econmicas.

3. ELLIOTT, 2002, p. 290.

231
Numa primeira fase, os pases signatrios foram avaliados sob o aspecto de sua ade-
quao normativa aos termos da Conveno. Exatamente tendo em vista essa fase da
avaliao que foi editada a Lei n 10.467, de 11 de junho de 2002, acima mencionada,
que introduziu, no Cdigo Penal, os novos tipos penais dos arts. 337-B, 337-C e 337-D.
Essa adequao legislativa permitiu ao Brasil receber avaliao satisfatria.4

Na segunda fase da avaliao, so analisados os avanos concretos e efetivos pro-


movidos nos pases signatrios, desde a avaliao anterior, principalmente em face das
recomendaes recebidas. J tendo se submetido a essa segunda fase, o Brasil recebeu
diversas recomendaes, estampadas no Relatrio Final de Avaliao, voltadas ao aperfei-
oamento de todo o sistema preventivo e repressivo ora em vigor,5 valendo destacar
aquela que incentiva a introduo, na legislao brasileira, da responsabilizao penal
da pessoa jurdica pela prtica do crime de corrupo de funcionrio pblico estrangeiro.

Os efeitos da assinatura dessa Conveno, pelo Brasil, comeam a se fazer sentir, j


havendo investigaes em andamento sobre a prtica do crime previsto no art. 337-B.
Trata-se de investigaes complexas, que demandam, necessariamente, cooperao
internacional, na medida em que h sempre o envolvimento de empresas e empresrios
nacionais e funcionrios estrangeiros.

Considerando que o interesse na investigao e na responsabilizao dos criminosos


, sempre, dos dois (ou mais) pases envolvidos, certo que se trata de terreno bastante
propcio para o acionamento e desenvolvimento dos mecanismos de cooperao inter-
nacional, que podem vir a ser utilizados, tambm, em outros tipos de investigao.

de se frisar que o cumprimento dos termos da Conveno da OCDE , sem dvida, de


fundamental importncia no combate corrupo transnacional, no sendo ela, porm,
a base para a responsabilizao dos agentes pblicos brasileiros que venham, eventual-
mente, a ser corrompidos em transaes internacionais.

que tais agentes sempre puderam ser e devem ser responsabilizados, nos termos da
legislao brasileira, que define, entre outros, os crimes de corrupo passiva, concusso,
prevaricao, trfico de influncia, abuso de autoridade, os crimes de responsabilidade, os
atos de improbidade administrativa e os ilcitos administrativos, independentemente de
quem seja o corruptor pessoa fsica ou jurdica, nacional ou estrangeira. A possibilidade
de responsabilizao, nessas condies, j existia muito antes da ratificao, pelo Brasil,
da Conveno da OCDE.

As disposies da Conveno da OCDE inovam, isto sim, no que diz respeito respon-
sabilizao dos particulares, corruptores de funcionrios pblicos estrangeiros, j que se
trata de hiptese de responsabilizao que, anteriormente s modificaes introduzidas
no Cdigo Penal antes referidas, no existiam.

No que tange responsabilizao dos agentes pblicos pela prtica de atos de corrupo

4. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/ocde/convencao/mecanismosavaliacao/index.asp>.


5. O relatrio est disponvel em: <www.oecd.org/corruption> e, em portugus, em <www.cgu.gov.br/ocde/
publicacoes/arquivos/avaliacao2_portugues.pdf>.

232
interessam, mais de perto, as convenes assinadas sob os auspcios da OEA (Conveno
de Caracas) e da ONU (Conveno de Mrida), a seguir mencionadas.

A Conveno Interamericana contra a Corrupo, adotada em Caracas, em 29 de maro


de 1996, foi aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n 152,
de 25 de junho de 2002. Entrou em vigor, no Brasil, nos termos de seu art. XXV, em 24
de agosto de 2002, tendo sido, finalmente, promulgada pelo Decreto n 4.410, de 7 de
outubro de 2002.

Apesar de ter entrado em vigor, no Brasil, depois da Conveno da OCDE, supramen-


cionada, a Conveno da OEA foi, na verdade, o primeiro instrumento jurdico internacional
dedicado, especificamente, ao combate corrupo, como resultado do reconhecimento da
transcendncia internacional da corrupo e da necessidade de se dispor de instrumento
que promova e facilite a cooperao entre os pases para combat-la.

O art. II esclarece quais so os seus propsitos, deixando delineado, desde logo, o espectro
de sua abrangncia: promover e fortalecer o desenvolvimento dos mecanismos necessrios
para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupo, em cada um dos Estados Partes, e pro-
mover, facilitar e regular a cooperao entre eles a fim de assegurar a eficcia das medidas e
aes adotadas para prevenir, detectar, punir e erradicar a corrupo no exerccio das funes
pblicas, bem como os atos de corrupo especificamente vinculados a seu exerccio.

Tendo esses propsitos frente, a Conveno estabelece uma srie de medidas pre-
ventivas, cuja criao ou aperfeioamento os Estados Partes devem considerar, a fim de
atingirem os propsitos declarados, valendo ser transcrito o art. III, pela importncia das
medidas nele arroladas:

Para os fins estabelecidos no artigo II desta Conveno, os Estados Partes convm


em considerar a aplicabilidade de medidas, em seus prprios sistemas institucionais
destinadas a criar, manter e fortalecer:

1. Normas de conduta para o desempenho correto, honrado e adequado das funes


pblicas. Estas normas devero ter por finalidade prevenir conflitos de interesses,
assegurar a guarda e uso adequado dos recursos confiados aos funcionrios pblicos
no desempenho de suas funes e estabelecer medidas e sistemas para exigir dos
funcionrios pblicos que informem as autoridades competentes dos atos de cor-
rupo nas funes pblicas de que tenham conhecimento. Tais medidas ajudaro a
preservar a confiana na integridade dos funcionrios pblicos e na gesto pblica.

2.Mecanismos para tornar efetivo o cumprimento dessas normas de conduta.

3.Instrues ao pessoal dos rgos pblicos a fim de garantir o adequado entendi-


mento de suas responsabilidades e das normas ticas que regem as suas atividades.

4.Sistemas para a declarao das receitas, ativos e passivos por parte das pessoas
que desempenhem funes pblicas em determinados cargos estabelecidos em
lei e, quando for o caso, para a divulgao dessas declaraes.

233
5.Sistemas de recrutamento de funcionrios pblicos e de aquisio de bens e
servios por parte do Estado de forma a assegurar sua transparncia, equidade e
eficincia.

6.Sistemas para arrecadao e controle da renda do Estado que impeam a prtica


da corrupo.

7.Leis que vedem tratamento tributrio favorvel a qualquer pessoa fsica ou jurdica
em relao a despesas efetuadas com violao dos dispositivos legais dos Estados
Partes contra a corrupo.

8.Sistemas para proteger funcionrios pblicos e cidados particulares que de-


nunciarem de boa-f atos de corrupo, inclusive a proteo de sua identidade,
sem prejuzo da Constituio do Estado e dos princpios fundamentais de seu
ordenamento jurdico interno.

9.rgos de controle superior, a fim de desenvolver mecanismos modernos para


prevenir, detectar, punir e erradicar as prticas corruptas.

10.Medidas que impeam o suborno de funcionrios pblicos nacionais e estrangei-


ros, tais como mecanismos para garantir que as sociedades mercantis e outros tipos
de associaes mantenham registros que, com razovel nvel de detalhe, reflitam
com exatido a aquisio e alienao de ativos e mantenham controles contbeis
internos que permitam aos funcionrios da empresa detectarem a ocorrncia de
atos de corrupo.

11.Mecanismos para estimular a participao da sociedade civil e de organizaes


no-governamentais nos esforos para prevenir a corrupo.

12.O estudo de novas medidas de preveno, que levem em conta a relao entre
uma remunerao equitativa e a probidade no servio pblico.

Vale observar que, apesar de, primeira vista, muitas dessas medidas estarem im-
plementadas, no Brasil, ao menos no plano legislativo, no se pode ainda afirmar que
estejam surtindo os resultados almejados pela Conveno. O art. III, supratranscrito, tem
o grande mrito de sistematiz-las, reunindo regras que se encontram esparsas e que,
isoladamente, perdem um pouco de sua fora e de sua eficcia, na medida em que no
se compreende muito bem a sua finalidade, restando comprometido o prprio rigor na
fiscalizao de seu cumprimento.

A Conveno atua, nesse sentido, como um catalisador dessas normas que se encontram
esparsas pelo Direito Constitucional, Administrativo, Tributrio, Penal e Civil, possibilitando
sua insero em um nico sistema o de combate corrupo.

A Conveno descreve, tambm, os atos de corrupo que pretende sejam coibidos


(atos de corrupo, suborno transnacional e enriquecimento ilcito), fixando a obrigao
de os Estados adotarem as medidas legislativas necessrias para que possam ser devida-
mente objeto de punio. Sob esse aspecto, possvel afirmar que a legislao brasileira

234
bastante completa, sendo certo que o nico ato mencionado na Conveno e que
ainda no tipificado como crime o consistente no enriquecimento ilcito, que, porm,
definido como ato de improbidade, pela Lei n 8.429/1992, estando prevista, portanto,
a devida punio pela sua prtica, como quer a Conveno.

A assistncia e a cooperao entre os Estados Partes so objeto de grande parte das


disposies. Assim que o art. XIV deixa expresso que os Estados Partes prestaro a mais
ampla assistncia recproca, em conformidade com suas leis e com os tratados aplicveis,
com vistas obteno de provas e realizao de outros atos necessrios para facilitar os
processos. Estabeleceu-se, ainda, que dever haver cooperao tcnica recproca sobre
as formas e mtodos mais efetivos para prevenir, detectar, investigar e punir os atos de
corrupo, facilitando, para tanto, o intercmbio de experincias por meio de acordos e
reunies entre os rgos e instituies competentes e dispensando ateno especial s
formas e mtodos de participao civil na luta contra a corrupo.

H, ainda, os dispositivos que preveem a mtua e mais ampla assistncia possvel


para identificar, localizar, bloquear, apreender e confiscar bens obtidos ou provenientes
da prtica dos delitos tipificados de acordo com a Conveno, ou os bens usados para
essa prtica, ou o respectivo produto (art. XV) e a impossibilidade de negar a assistncia
solicitada por um Estado Parte sob alegao de sigilo bancrio (art. XVI, 1).

A implementao da Conveno pelos Estados signatrios vem sendo acompanhada


de perto por meio do Mesicic (Mecanismo de Acompanhamento da Implementao da
Conveno Interamericana contra a Corrupo) estabelecido no chamado Documento de
Buenos Aires e que consiste, basicamente, na avaliao peridica dos pases signatrios,
por outros dois pases, relativamente a alguns dispositivos, em cada rodada de avaliao.

A implementao da Conveno, no que se refere aos itens escolhidos, foi feita, na


primeira rodada, com base nos seguintes critrios: 1) progresso alcanado na implemen-
tao da Conveno; 2) existncia e disposies de uma estrutura jurdica e/ou de outras
medidas; 3) adequao da estrutura jurdica e/ou de outras medidas; e 4) resultados da
estrutura jurdica e/ou de outras medidas.

O Brasil j foi submetido avaliao nessa primeira rodada, estando o Relatrio res-
pectivo disponvel em: <www.oas.org/juridico/spanish/mec_ron1_inf.htm>. Verifica-se
que o Brasil recebeu diversas recomendaes, cujo cumprimento ser objeto de avaliao
nas prximas rodadas de anlise.

interessante notar a grande nfase que foi dada, naquelas recomendaes, s medidas
de carter eminentemente preventivo. De fato, alm de incentivar o Brasil a continuar a
fortalecer os rgos de controle superior como o Ministrio Pblico, a Polcia Judiciria,
os Tribunais de Contas, a Comisso de tica Pblica e as Controladorias e Corregedorias
objetivando assegurar que tal controle seja efetivo, dar-lhes maior apoio, bem como
recursos necessrios para desempenho de suas funes, e fortalecer os mecanismos que
permitam coordenao institucional de suas atividades, e sua constante avaliao e su-
perviso, as recomendaes fazem referncia necessidade de sistematizar as disposies
que garantem acesso informao pblica, de estimular a consulta dos setores interessados
em relao ao desenho de polticas pblicas e a elaborao de projetos de lei, decretos ou

235
resolues nos diferentes rgos do Estado, de fortalecer e estimular a participao da
sociedade civil e de organizaes no governamentais na gesto pblica, especialmente
nos esforos para prevenir a corrupo, criando condies para tanto e divulgando os
mecanismos existentes, e de continuar a ampliar a divulgao de informao oficial por
intermdio de diversos meios eletrnicos.

A busca do atendimento das recomendaes dirigidas ao Brasil, como se v, pode


em muito contribuir para o aperfeioamento dos mecanismos de preveno e combate
corrupo, sendo, pois, de grande relevncia que se divulguem e conheam as convenes
e seu funcionamento, para que no se tornem letra morta, consolidando-se, ao contrrio,
como instrumentos fortes e efetivos na preveno e no combate corrupo no Brasil.

A terceira conveno a ser mencionada a Conveno das Naes Unidas contra a


Corrupo, adotada em Mrida (Mxico), em 15 de dezembro de 2003, e assinada pelo
Brasil em 9 de dezembro do mesmo ano. O Congresso Nacional aprovou seu texto por
meio do Decreto Legislativo n 348, de 18 de maio de 2005, e foi ela promulgada pelo
Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006, passando a vigorar no Brasil com fora de lei.

Muito mais extensa e detalhada do que a Conveno Interamericana, a Conveno


de Mrida tem como finalidade como de resto, tambm as demais convenes, antes
mencionadas promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater mais eficaz e
eficientemente a corrupo, mediante a facilitao e apoio cooperao internacional e
assistncia tcnica entre os Estados, inclusive para fins de recuperao de ativos.

Aps estabelecer as definies necessrias sua aplicao, relativas a funcionrio


pblico, funcionrio pblico estrangeiro, funcionrio de uma organizao internacio-
nal pblica, bens, produto de delito, embargo preventivo ou apreenso, confisco,
delito determinante e entrega vigiada, a Conveno traz, no Captulo II, dispositivos
que versam sobre as medidas preventivas que se espera sejam adotadas pelo pases sig-
natrios, dispondo sobre polticas e prticas de preveno da corrupo (art. 5), rgo ou
rgos de preveno corrupo (art. 6), setor pblico, cdigos de conduta e forma de
contratao do funcionalismo pblico (arts. 7, 8 e 9), informao pblica (art. 10), medidas
relativas ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico (art. 11), normas aplicveis ao setor
privado (art. 12), participao da sociedade (art. 13) e medidas para prevenir a lavagem
de dinheiro (art. 14).

O Captulo III trata de incriminao e aplicao da lei, arrolando as condutas que pre-
tende sejam criminalizadas. Insta os Estados a promover responsabilidade das pessoas
jurdicas e dispe sobre prescrio (art. 29), processo, sentena e sanes (art. 30), embargo
preventivo, apreenso e confisco (art. 31), proteo a testemunhas, peritos e vtimas (art.
32), proteo a denunciantes (art. 33), sigilo bancrio (art. 40), antecedentes penais (art.
41) e jurisdio (art. 42).

Contm, tambm, disposies sobre a possibilidade de se estabelecerem outras consequncias


no penais dos atos de corrupo (art. 34), como a indenizao por danos e prejuzos (art. 35).

Estabelece a Conveno a necessidade de serem designadas autoridades especiali-


zadas no combate corrupo (art. 36) e incentiva a obteno de cooperao, para fins

236
de responsabilizao pela prtica de atos de corrupo, no s entre os rgos pblicos,
mas tambm entre estes e o setor privado (arts. 37 a 39).

A Conveno dedica, ainda, todo um captulo Cooperao Internacional o Captulo


IV , trazendo, nos arts. 43 a 50, disposies sobre extradio (art. 44), traslado de pessoas
condenadas a cumprir pena (art. 45), assistncia judicial recproca (art. 46), transferncia
de aes penais (art. 47), cooperao em matria de cumprimento da lei (art. 48); inves-
tigaes conjuntas (art. 49) e tcnicas especiais de investigao (art. 50).

O Captulo V dedicado recuperao de ativos (art. 51 a 59), estabelecendo normas


sobre preveno e deteco de transferncias de produto de delito (art. 52), medidas para
recuperao direta de bens (art. 53), mecanismos de recuperao de bens mediante a
cooperao internacional para fins de confisco (arts. 54 e 55), restituio e disposio de
ativos (art. 57), incentivando a criao de um departamento de inteligncia financeira (art.
58) e a celebrao de acordos e tratados bilaterais e multilaterais (art. 59). Ainda ligado
ao tema da cooperao internacional, o Captulo VI traz normas sobre assistncia tcnica
e intercmbio de informaes (arts. 60 a 62).

Finalmente, o captulo VII trata dos mecanismos de aplicao, estabelecendo, desde


logo, no art. 63, uma Conferncia dos Estados Partes a fim de melhorar a capacidade
destes e a cooperao entre eles para alcanar os objetivos enunciados na Conveno e
promover e examinar sua aplicao.

O nvel de detalhamento das disposies da Conveno das Naes Unidas pode ser,
eventualmente, explicado pelo fato de ela abranger uma gama muito maior de Estados
caracterizados por diferenas marcantes tanto no que se refere sua localizao geogrfica,
lngua, tradies e costumes, quanto tambm no nvel de desenvolvimento econmico e
social, de solidez das instituies, de regime poltico e de institutos jurdicos. Sendo essa
Conveno dirigida, ao menos em tese, aos Estados de todos os continentes, das mais
tradicionais democracias aos mais rigorosos regimes autoritrios, dos mais desenvolvidos
economicamente aos ainda mergulhados numa cruel escassez de recursos financeiros, deve
conter disposies que a todos sejam aplicveis, tomando como parmetro exatamente
aqueles Estados em que o respaldo e o incentivo da comunidade internacional sejam mais
necessrios no que diz respeito ao combate corrupo.

Da por que so presumveis, tambm, as dificuldades em sua implementao e


acompanhamento.

Na primeira sesso da Conferncia dos Estados Partes, realizada em dezembro de 2006,


foram criados trs grupos de trabalho: um, dedicado ao estabelecimento do Mecanismo
de Avaliao da Implementao da Conveno; outro dedicado Recuperao de Ativos;
e, finalmente, um dedicado Assistncia Tcnica.

Alguns resultados foram apresentados na segunda sesso da Conferncia dos Esta-


dos Partes, realizada no incio de 2008, no tendo sido, ainda, porm, estabelecido um
mecanismo de acompanhamento nos moldes daqueles j em funcionamento em relao
s convenes da OCDE e da OEA, suprarreferidos.6

6. Disponvel em: <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html>.

237
Como acontece em relao s outras convenes, o Brasil dispe de um arcabouo
institucional e legislativo j bastante desenvolvido, apto a demonstrar sua adequao, em
grande parte, aos termos da Conveno. Impe-se, entretanto, que sejam aproveitadas as
disposies convencionais como mote para o aperfeioamento de todo o sistema.

Feita essa breve exposio sobre o contedo e o impacto geral e inicial, no Brasil,
dessas trs convenes, cabe mencionar que as convenes em geral e as ora enfocadas,
voltadas preveno, deteco e combate da corrupo, tm carter eminentemente
programtico, no se preocupando em estabelecer regras que devam desde logo ser
cumpridas pelos Estados Partes (o que, de resto, no est no escopo desse tipo de ins-
trumento), mas, antes, em fixar a obrigao de os Estados estabelecerem tais regras. So
muito comuns, realmente, expresses como os Estados Partes convm em considerar a
aplicabilidade de medidas destinadas a criar, manter e fortalecer normas..., os Estados
adotaro medidas para ou cada Estado Parte considerar a possibilidade de adotar me-
didas legislativas e de outras ndoles que sejam necessrias para .... Tudo, evidentemente,
porque pressuposto das prprias convenes a soberania dos Estados Partes, o que
impe a necessidade de serem observados os ordenamentos jurdicos internos de cada
um. Nesse sentido, dispe, expressamente, o art. 4 da CNUCC que1. Os Estados Partes
cumpriro suas obrigaes de acordo com a presente conveno em consonncia com
os princpios de igualdade soberana e integridade territorial dos Estados, assim como de
no interveno nos assuntos internos de outros Estados.

2.Nada do disposto na presente conveno delegar poderes a um Estado Parte


para exercer, no territrio de outro Estado, jurisdio ou funes que a legislao
interna desse Estado reserve exclusivamente a suas autoridades.

No obstante a maior parte das disposies das convenes em tela seja programtica,
h algumas que so desde logo aplicveis, valendo lembrar que, no Brasil, os tratados e
convenes internacionais, aps sua promulgao, tm status de lei, exceto aqueles rela-
tivos aos direitos humanos que, por fora das modificaes trazidas pela EC n 45/2004,
tm status de Emenda Constitucional (art. 5, 3, da CF). Apesar de toda a imbricao
com os direitos humanos, o fato que as convenes contra a corrupo no tratam pro-
priamente de direitos humanos, de tal forma que no parece ser possvel dar-lhes status
de emenda constitucional.

Assim que, para atingir os objetivos almejados pelas convenes em foco a pre-
veno, a deteco e o combate corrupo , o primeiro passo o estabelecimento e
o aperfeioamento de legislao compatvel, que deve ser aplicada no s pelo prprio
Estado, por meio das estruturas e rgos de que dispe, mas tambm com a participao
ativa da sociedade. A eficaz aplicao da legislao depende, tambm, de intensa coope-
rao internacional, qual so dedicados diversos artigos das convenes mencionadas.

Anlise da legislao existente e elaborao da ainda inexistente; fortalecimento das


instituies e rgos pblicos envolvidos na preveno, deteco e no combate corrupo;
incentivo e criao de mecanismos de participao da sociedade; aperfeioamento da coope-
rao internacional: eis os grandes eixos sobre os quais giram as convenes anticorrupo.

Como j dito, no que diz respeito adaptao da legislao, certo que pouco precisa

238
ser feito, no Brasil, que j tipifica, como crime, a maior parte das condutas a que as conven-
es se referem como sendo corruptas, contando, ainda, com farta legislao relativa aos
rgos envolvidos na preveno e combate corrupo e aos instrumentos respectivos.

Vale, alis, destacar a importncia da legislao extrapenal vigente no Brasil mor-


mente aquela que veicula a responsabilizao pela prtica de atos de improbidade (Lei n
8.429/1992) , no cumprimento das disposies das convenes internacionais de combate
corrupo. A responsabilizao pela prtica de ato de improbidade, nos moldes em que
foi promovida no Brasil, reveste-se de grande originalidade, constituindo rica experincia a
ser divulgada nos demais pases, no mbito das atividades que vm sendo desenvolvidas
no sentido da implementao dos compromissos internacionais.

fundamental que prossigam os esforos para adequar a lei brasileira aos termos da
legislao internacional tanto quanto indispensvel atuar de maneira intransigente no
sentido de dar a essa lei cumprimento integral e efetivo.

de suma importncia, ainda, que se atente para as disposies que demandam fortaleci-
mento das instituies que, de alguma maneira, estejam envolvidas no combate corrupo.

Merecem destaque, igualmente, as disposies que reconhecem, na sociedade civil,


o grande aliado do poder pblico na luta contra a corrupo, determinando, consequen-
temente, a criao e o aperfeioamento de mecanismos que facilitem essa participao
da sociedade civil, j mencionados.

Por fim, no menos importantes so os dispositivos relacionados cooperao in-


ternacional. J se disse e repete-se, agora, que a corrupo se caracteriza, cada vez mais,
como fenmeno transnacional, que no observa fronteiras e limites territoriais, exigindo
dos Estados todos os esforos no sentido de agirem coordenada e conjuntamente, tanto
no mbito de sua represso como tambm na esfera preventiva.

Sobre cada um desses aspectos, seria possvel discorrer longamente. No este, porm,
o escopo deste texto, por meio do qual se busca, apenas, divulgar um pouco mais esses
importantes instrumentos, para que possam ser explorados na batalha contra a corrupo.7

Conhecer, discutir e divulgar as convenes internacionais anticorrupo erigem-se,


assim, em tarefas da maior relevncia para todos aqueles que compreendem que a corrup-
o retarda o desenvolvimento econmico, distorce o processo poltico-eleitoral, agride
o Estado de Direito, fragiliza, enfim, a sociedade, e que, portanto, seu intenso e vigoroso
combate absolutamente indispensvel para a sobrevivncia saudvel do Estado e das
instituies democrticas.

7. Anlise pouco mais detalhada sobre cada um desses eixos foi feita em GARCIA, 2007, Captulo 12.

239
REFERNCIAS
ELLIOTT, Kimberly Ann. A corrupo como um problema de legislao internacional: recapitulao e reco-
mendaes. In: ______. A corrupo e a economia global. Traduo Marsel Nascimento Gonalves de Souza.
Braslia: Universidade de Braslia, 2002.

GARCIA, Mnica Nicida. Responsabilidade do agente pblico. Belo Horizonte: Frum, 2007.

RAMOS, Andr de Carvalho. O combate internacional corrupo e a Lei de Improbidade. In: SAMPAIO,
Jos Adrcio Leite et al. (Org.). Improbidade Administrativa: comemorao pelos 10 anos da Lei 8.429/92.
Belo Horizonte: Del Rey, 2002.

SPECK, Bruno Wilhelm. O controle da corrupo como desafio internacional. In: ______. (Org.). Caminhos
da transparncia. Campinas: Unicamp, 2002.

240
Parte V Subtrao Internacional de Crianas
Sequestro internacional de crianas: a cooperao
jurdica internacional e questes pr-processuais
Guilherme Calmon Nogueira da Gama*

Palavras-chave: Sequestro internacional. Crianas.


Procedimentos extrajudiciais. Conveno da Haia de 1980.

INTRODUO

A Repblica Federativa do Brasil vem avanando no cenrio internacional quanto sua


condio de Estado soberano que, reconhecidamente, cumpre e honra seus compromis-
sos assumidos em tratados e convenes internacionais, da a importncia de iniciativas
positivas, tais como a da Procuradoria-Geral da Repblica, de instituir e desenvolver um
segmento na sua estrutura organizacional voltado cooperao jurdica internacional.
Com base na Portaria PGR/MPF n 650, foi renomeado o Departamento como Secretaria
de Cooperao Internacional vinculada ao Gabinete do Procurador-Geral da Repblica,
que tantas atribuies desempenha em prol do encaminhamento das questes afetas
atuao do Ministrio Pblico Federal em matria de cooperao jurdica internacional.

O Conselho Nacional de Justia, no ano de 2013, instituiu um Grupo de Trabalho para


cuidar do tema da cooperao jurdica internacional e a atuao do Poder Judicirio e,
com base nas atividades desenvolvidas pelos seus integrantes, concluiu pela indispensa-
bilidade de se instituir, em carter permanente, rgo anlogo Secretaria de Cooperao
Internacional da PGR no mbito do Conselho Nacional de Justia, em especial para identi-
ficar, construir e desenvolver polticas pblicas voltadas cooperao jurdica e judiciria
internacional que insiram a atuao do sistema de justia.

Neste trabalho, optou-se por tratar do tema da cooperao jurdica internacional e


de algumas questes extraprocessuais, mas que obviamente sempre podero ser levadas
ao conhecimento do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. Trata-se dos procedimentos
administrativos instaurados e de possveis medidas adotveis na questo relacionada
aplicao da Conveno sobre Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianas (de
1980), que foi internalizada no Brasil na primeira dcada deste sculo.

1. Procedimentos administrativos: localizao da criana, tentativa de


conciliao
A Conveno sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianas de 1980
adotou o sistema misto, no qual as Autoridades Centrais exercem o papel de organizar
e implementar a cooperao entre os Estados Partes, e tal atuao deve ser exercida em

* Conselheiro do Conselho Nacional de Justia. Desembargador do Tribunal Regional Federal da 2 Regio. Pro-
fessor Associado de Direito Civil da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Professor Permanente de Acesso
Justia do PPGD da Universidade Estcio de S.

241
harmonia com as atribuies de outras autoridades administrativas e judiciais de acordo
com a diviso estabelecida em lei interna de cada pas.

O art. 7 da Conveno da Haia consagrou clusula geral de cooperao entre as


Autoridades Centrais dos Estados Partes envolvidos para o fim de serem adotadas todas
as medidas e providncias necessrias, de modo a dar concretude aos objetivos da Con-
veno. E, em seguida, o referido art. 7 estabelece uma srie de atribuies em elenco
exemplificativo da Autoridade Central, direta ou indiretamente, entre as quais a locali-
zao da criana, as medidas tendentes entrega voluntria da criana, a facilitao da
soluo amigvel, a troca de informaes sobre a situao social da criana, a legislao
do Estado aplicvel s questes de guarda e visitao, a obteno de meios de assistncia
judiciria e jurdica.

Entre os deveres da Autoridade Central, destaca-se a busca da obteno da soluo


amigvel para o retorno da criana (art. 7, c), que deve ocorrer j no perodo anterior
instaurao do contencioso administrativo ou judicial. O retorno voluntrio da criana
ao Estado de sua residncia habitual acarreta o mnimo dano a ela, evita o desgaste de
uma disputa judicial, gera maior chance de soluo adequada do caso (inclusive com
possvel definio do direito de visita pelo juiz natural), reduz os custos de representao
profissional, entre outras tantas vantagens.

A mediao, tal como prevista no Guia de Boas Prticas da Conveno de 1980,


representa o emprego de procedimento voluntrio e estruturado por meio do qual o
mediador facilita a comunicao entre as partes litigantes, permitindo-lhes que assumam
suas responsabilidades para encontrar uma soluo amigvel a respeito do conflito com
menor repercusso negativa para a criana.

Cabe Autoridade Central, uma vez solicitada a cooperao jurdica internacional pela
Autoridade Central de outro pas ou pelo interessado particular, iniciar as medidas para
instaurar os procedimentos necessrios para que se d cumprimento s normas convencio-
nais, entre as quais a que prev o retorno da criana ao Estado da sua residncia habitual.

A Autoridade Central deve manter contato com outros rgos e instituies do seu
prprio Estado a includo o Ministrio Pblico Federal , alm de agncias internacionais
(tal como a Interpol) para buscar implementar as medidas e providncias necessrias,
visando ao retorno da criana.

O Relatrio da Reunio da Comisso Especial, datado de 1989, recomenda que as


Autoridades Centrais ajam de maneira dinmica e efetiva, buscando facilitar os procedi-
mentos administrativos, conferindo-lhes maior celeridade. Deve haver pessoal qualificado
e recursos operacionais adequados, inclusive meios de comunicao mais modernos e
efetivos para transmisso gil dos pedidos de retorno.

A atuao da Interpol para localizao de crianas no pressupe a existncia de


investigao policial ou persecuo penal ao genitor que promoveu a transferncia ou
reteno ilcita da criana, fundamentando-se na existncia de controle das pessoas de-
saparecidas em razo de cadastro gerido pela Agncia Internacional.

242
A judicializao prematura dos litgios relacionados ao tema do sequestro internacional
de crianas pode gerar a inviabilizao de soluo consensual e adequada do conflito. Da
a existncia de recomendao de se buscar submeter o caso a profissionais que possam
facilitar e estimular a construo de uma soluo amigvel. A Autoridade Central deve
organizar reunies com as pessoas envolvidas a includo o genitor que agiu ilicitamente
, alm de informar sobre o mecanismo de funcionamento da Conveno de 1980. Uma
das medidas com maior ndice de sucesso a realizao de mediao de maneira a per-
mitir o retorno voluntrio da criana, com menor custo econmico e prejuzo emocional
a todos, em especial criana.

Na eventualidade de no ser obtido o retorno voluntrio ou outro modo de soluo


amigvel do conflito, a Autoridade Central dever encaminhar o caso Advocacia-Geral da
Unio para anlise jurdica e, se for o caso, para promover a ao judicial cabvel. Mas, ainda
assim, a Autoridade Central continuar acompanhando o desenrolar do caso, podendo
promover ou auxiliar as providncias referentes ao retorno, por exemplo, acompanhando
o genitor abandonado no contato com a criana no Brasil, providenciando o pagamento
das despesas de viagem do genitor que perpetrou o ilcito, bem como de honorrios
advocatcios no exterior, a obteno de visto no Estado da residncia habitual da criana
para o genitor brasileiro, entre outras medidas.

No Brasil, a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica j conseguiu


obter soluo consensual de vrios casos via mediao, sem que houvesse necessidade
da atuao da Advocacia-Geral da Unio quanto ao ajuizamento de demandas em juzo.

De modo a que seja possvel a instaurao do procedimento administrativo no Brasil,


devem ser fornecidas informaes e apresentados alguns documentos, tais como referentes
identidade do Requerente, da criana e da pessoa que supostamente a transferiu ou
reteve ilicitamente, a data do nascimento da criana (se possvel), os motivos possivelmente
existentes para basear o pedido de retorno da criana e outras informaes disponveis
quanto localizao da criana. Se no forem atendidas tais condies, ou se a Autorida-
de Central identificar a ausncia de fundamento convencional do pedido de retorno, ela
poder no receb-lo (art. 27 da Conveno de 1980), o que significa sequer determinar
a instaurao de procedimento, ou se j instaurado, determinar seu arquivamento. E tal
deciso administrativa ser informada de imediato ao Requerente ou Autoridade Central
do outro Estado Parte que havia remetido o pedido de retorno.

O pedido poder ser instrudo, ainda, com cpia autenticada da deciso ou acordo
considerado relevante, atestado ou declarao emitidos pela Autoridade Central ou qual-
quer outra entidade do Estado da residncia habitual da criana sobre a legislao local, e
qualquer outro documento considerado relevante. Estas so peas no obrigatrias para a
instaurao do procedimento e, assim, podem ser fornecidas no curso do procedimento.

Com a instaurao do procedimento administrativo na Secretaria de Direitos Humanos


da Presidncia da Repblica (Autoridade Central brasileira), expede-se uma notificao
por carta ao genitor que est com a criana no territrio brasileiro (se j h identificao
do seu paradeiro) para o fim de ser informado do pedido apresentado pelo outro genitor
diretamente ou via Autoridade Central do Estado Requerente, alm de possibilitar uma
soluo amigvel para a questo litigiosa sob a intermediao da Autoridade Central.

243
2. Encaminhamento do caso para a Advocacia da Unio
A atuao da Unio Federal no mbito judicial nos casos que envolvem a aplicao
da Conveno da Haia de 1980 decorre da obrigao que a Repblica Federativa do Bra-
sil assumiu em cumprir os compromissos internacionais relativos ao enfrentamento do
sequestro internacional de crianas nos seus efeitos civis.

A Advocacia-Geral da Unio o rgo de representao processual da Unio Fede-


ral em juzo e, por isso, defende seus interesses que, no caso da incidncia das normas
convencionais de 1980, consistem basicamente em dar efetividade cooperao jurdica
internacional entre os Estados Partes da Conveno. A Autoridade Central brasileira a
Secretaria de Direitos Humanos rgo integrante da Administrao Pblica Federal
direta e, portanto, no dotada de personalidade jurdica, da a razo pela qual o caso
encaminhado Advocacia-Geral da Unio.

A Advocacia-Geral da Unio representa em juzo os interesses da Unio Federal e,


durante a tramitao do processo, dever permanecer em constante contato com a Auto-
ridade Central brasileira. A Advocacia-Geral da Unio estruturada com o Departamento
Internacional, sediado em Braslia, que rene e consolida as orientaes jurdicas e teses
adotadas nos processos judiciais. O acompanhamento da tramitao dos processos nas
Varas da Justia Federal em todo o territrio brasileiro realizado pelas Procuradorias Re-
gionais (que atuam nos Tribunais Regionais Federais), Procuradorias da Unio (que atuam
nas Varas Federais, nas capitais do Estado e no Distrito Federal) e Procuradorias Seccionais
(que atuam nas Varas Federais e nas subsees judicirias do interior dos estados).

Em razo de diviso interna de atribuies, a Advocacia-Geral da Unio tem pontos


focais, ou seja, Advogados da Unio designados pelas respectivas chefias para atuao
nos casos que envolvam aplicao das regras de Direito Internacional, em especial as
questes judicializadas baseadas na Conveno de 1980.

A efetiva atuao da Advocacia-Geral da Unio nos processos judiciais se baseia na


coordenao entre os pontos focais e o Departamento Internacional da AGU que, por
sua vez, mantm contato direto com a Autoridade Central brasileira.

Concluso
No Brasil, ainda so muito recentes as questes relacionadas efetiva aplicao da
Conveno sobre Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianas, ainda mais quando
se trata de aspectos fora de uma relao processual instaurada entre os litigantes. Nesse
tema, vital o investimento e a preocupao com a rapidez, a celeridade na soluo do
caso e, simultaneamente, o cumprimento do princpio constitucional e convencional do
melhor interesse da criana. Da a necessidade da especializao de profissionais na rea,
como vem ocorrendo no mbito da Secretaria de Direitos Humanos, da Advocacia-Geral
da Unio, do Ministrio Pblico Federal e da Justia Federal, como ocorre no mbito dos
Tribunais Regionais das 1, 2 e 4 Regies que especializaram varas federais nas sees
judicirias a eles vinculadas para conhecerem e julgarem as aes fundadas na Conveno
de 1980.

244
Desse modo, cumpre-se integralmente e com qualidade e agilidade , os compro-
missos assumidos pela Repblica Federativa do Brasil no plano internacional, alando o
pas ao patamar dos pases avanados em matria de cooperao jurdica internacional.

REFERNCIAS
PREZ-VERA, Elisa. Explanatory Report on the 1980 Hague Abduction Convention. Hague Conference
on Private International Law. Acts and Documents of the Fourteenth Session (1980), t. III. Den Haag: Hague
Conference on Private International Law, 1982. Disponvel em: <http://www.hcch.net/upload/expl28.pdf>.

TIBURCIO, Carmen; CALMON, Guilherme. Sequestro internacional de crianas: comentrios Conveno da


Haia de 1980. So Paulo: Atlas, 2014.

245
246
Parte VI Alimentos Internacionais
O Ministrio Pblico Federal e a cobrana de alimentos no
plano internacional: atuao como autoridade central na
Conveno de Nova York
Nadia de Araujo*

INTRODUO

H muito foi comprovado que o modelo de funcionamento conjunto da entidade


familiar o mais adequado para se prover o sustento de seus membros, especialmente
as crianas. No entanto, nos dias de hoje, est cada vez mais distante a ideia de que os
casais permanecem unidos por toda a vida.

No plano interno de cada Estado, o direito de famlia intensamente regulado por


leis especiais, sendo a questo do sustento dos filhos em caso de separao, bem como
da mulher, se esta for parte hipossuficiente, da maior importncia. O estabelecimento e
a execuo de uma penso alimentcia, no entanto, demandam sempre dispndio signi-
ficativo de energia e recursos da mquina jurisdicional. Afinal, uma das reas do Poder
Judicirio mais utilizadas pela populao.

Inmeros so os problemas da efetiva prestao dos alimentos aos necessitados, e seu


descumprimento encarado com tal gravidade que muitos pases mantm a possibilidade
de priso civil do devedor de alimentos. A fixao e a cobrana de alimentos revestem-se
de dificuldades que desafiam o poder pblico dos pases, dada a premncia dos que dela
dependem. Nessa rea, a prestao jurisdicional deve ser rpida, porque no h como
suportar atraso algum sem comprometer a sobrevivncia dos alimentandos.

A cobrana de alimentos no plano internacional tambm um desafio, para o qual


se torna imprescindvel atuao conjunta entre os Estados, por meio da cooperao jur-
dica internacional. Nesse ponto, assumem grande importncia os tratados multilaterais
e bilaterais.1 sintomtico que as Naes Unidas tenham se dedicado elaborao do
tratado que hoje o mais antigo sobre o assunto, no qual pioneiramente surgiu a figura da
autoridade central para agilizar os procedimentos de cobrana de alimentos: a Conveno
sobre a Prestao de Alimentos no Estrangeiro, celebrada no ano de 1956 em Nova York

* Professora de Direito Internacional Privado, PUC-Rio. Doutora em Direito Internacional, USP. Mestra em Direito
Comparado, George Washington University.
1. Para maiores informaes acerca da situao atual no plano global, ver o livro recentemente publicado The
recovery of maintenance in the EU and worldwide, editado por Paul Beaumont et al., 2014. O livro relata o contexto
da cobrana de alimentos da perspectiva do direito comparado, e internacional em diversos pases e sistemas
de integrao, em especial do ponto de vista da regulao europeia. A autora contribuiu com o artigo Recovery of
child maintenance in South America and in Mercosurs countries, p. 65-76.

247
(Conveno de Nova York).2 sua celebrao.3 A Procuradoria-Geral da Repblica, ento
designada Procuradoria-Geral do Distrito Fedeal, foi nomeada autoridade central, papel
que exerce at os dias atuais.

Este trabalho pretende descrever, de forma resumida, o status de aplicao da Conveno


de Nova York no Brasil e o papel exercido para o seu cumprimento pelo Ministrio Pblico
Federal, no ano em que se completam dez anos de atuao da Secretaria de Cooperao
Jurdica Internacional, rgo de assessoramento do Procurador-Geral da Repblica.

A Conveno de Nova York e sua aplicao no Brasil


Apesar de ter sido objeto de algumas iniciativas no sculo XIX e no incio do sculo
XX,4 o problema da cobrana de alimentos no plano internacional adquiriu contornos mais
dramticos depois da Segunda Guerra Mundial, quando foi discutido sob os auspcios do
Unidroit. O projeto foi depois encaminhado Organizao das Naes Unidas (ONU), que
convocou uma conferncia diplomtica em 1956. Dessa conferncia resultou a Conveno
de Nova York. Aprovada por um grande nmero de pases,5 podemos destacar sua impor-
tncia para a Amrica Latina, onde foi amplamente adotada, inclusive por membros do
Mercosul, exceo de Paraguai, Bolvia e Venezuela.6

A Conveno de Nova York foi o primeiro instrumento de cooperao na rea de obri-


gaes alimentares. Embora seu sistema no conte com regras relativas ao direito aplicvel,
que fora objeto de codificao pela Conferncia da Haia de Direito Internacional Privado
tambm ao final dos anos 50 do sculo XX, a Conveno de Nova York o documento
mais popular e goza de aceitao global sem precedentes sobre a matria.

Sua principal funo cuidar das questes de natureza administrativa da cobrana

2. Quase paralelamente, a Conferncia da Haia tambm realizou duas convenes a respeito da cobrana de ali-
mentos, modificadas nos anos 1970, que, no entanto, no foram adotadas pelo Brasil. A Conferncia da Haia foi
estabelecida em 1893 e promove aes no sentido de uniformizar a legislao relativa ao Direito Internacional
Privado. Desde seu incio, j realizou inmeras conferncias e convenes especializadas. A lista de convenes
e pases participantes est disponvel em seu website <www.hcch.net>. Por ocasio de sua 17a Sesso, a Con-
ferncia da Haia adotou uma resoluo na qual esclarece ser seu objetivo tornar-se centro mundial a servio da
cooperao internacional judiciria e administrativa em matria de direito privado, notadamente no mbito da
proteo da infncia. Veja-se o trabalho realizado pelo secretrio geral adjunto: PELICHET, Michel, Nota sobre o
funcionamento das Convenes da Haia relativas s obrigaes alimentares e a Conveno de NY sobre o reconhecimento e
execuo de obrigaes alimentares no exterior, de 1995. Documento disponvel em: <www.hcch.net>.
3. A Conveno de Nova York foi internalizada no Brasil por meio do Decreto de Promulgao n. 56.826/1965.
4. VERWILGHEN, Michael. Les obligations alimentaires en droit conventionnel. In: Obligations alimentaires en Droit
International Priv. Paris: CNRS, 1987, vol. 2, p. 187-191.
5. De acordo com a lista divulgada no website da ONU, a Conveno de Nova Iorque est atualmente em vigor nos
seguintes pases: Arglia, Argentina, Austrlia, ustria, Barbados, Bielorrssia, Blgica, Bsnia e Herzegovina, Brasil,
Burkina Faso,Cabo Verde, Camboja, Repblica Centro-Africana, Chile, Colmbia, Crocia, Chipre, Repblica Tcheca,
Dinamarca, Equador, Estnia, Finlndia, Frana, Alemanha, Grcia, Guatemala, Haiti, Santa S, Hungria, Irlanda, Is-
rael, Itlia, Cazaquisto, Quirguisto, Libria, Luxemburgo, Mxico, Mnaco, Montenegro, Marrocos, Holanda, Nova
Zelndia, Nigria, Noruega, Paquisto, Filipinas, Polnia, Portugal, Moldvia, Romnia, Srvia, Seicheles, Eslovquia,
Eslovnia, Espanha, Sri Lanka, Suriname, Sucia, Sua, Macednia, Tunsia, Turquia, Ucrnia, Reino Unido, Uruguai.
Bolvia, Camboja, Cuba, Repblica Dominicana e El Salvador j assinaram, mas ainda no ratificaram a conveno.
6. Na Amrica Latina, a Conveno se encontra em vigor na Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Haiti,
Martinica e Guiana Francesa. Bolvia, Cuba, Repblica Dominicana e El Salvador j assinaram, mas ainda no
ratificaram a conveno.

248
dos alimentos. Criou a figura das autoridades centrais, com o fito de agilizar a cobrana
da obrigao alimentar, sem passar por nenhuma outra instncia diplomtica ou admi-
nistrativa. Tambm inovou ao conceder ao credor algumas vantagens, como assistncia
judiciria gratuita, dispensa de cauo, servios gratuitos para expedio de documentos
e facilitao na transferncia de fundos.

A dinmica da Conveno funciona da seguinte forma: a parte pode reclamar alimen-


tos tanto no pas de sua residncia habitual, e posteriormente tratar do reconhecimento e
execuo no pas estrangeiro, quanto ir ao pas em que reside o devedor e entrar com a ao
diretamente. Ambas as solues tm vantagens e desvantagens, pois lidam com as dificulda-
des inerentes aos processos transnacionais. O objetivo maior da conveno o de facilitar a
obteno dos alimentos, utilizando-se de todos os meios possveis. Preocupou-se, inclusive,
com as barreiras existentes com relao transferncia de fundos no plano internacional.7

O papel do MPF
Com relao ao Brasil, pode-se dizer que a Conveno de Nova Iorque um tratado de
sucesso. Est em vigor h vrios anos e a autoridade central designada, a ProcuradoriaGeral
da Repblica, tem cumprido com excelncia o seu papel.

Comemoram-se em 2015 os dez anos de criao da Secretaria de Cooperao Jurdica


Internacional (SCI), vinculada ao gabinete do Procurador-Geral da Repblica. A SCI foi
constituda como uma comisso de apoio, com tarefas especficas, mormente na atuao
designada pelo decreto citado.8

H dois tipos de procedimentos que so tratados na conveno e, consequentemente,


pela autoridade central: os pedidos oriundos do exterior e os originados do Brasil e que
precisam ser enviados ao exterior. No caso dos pedidos que vm de fora, o Ministrio
Pblico Federal d o encaminhamento devido, aps seu recebimento, que pode consistir
no reconhecimento da deciso estrangeira,9 no processamento de cartas rogatrias, ou,
se for necessrio, no ajuizamento de ao de alimentos no Brasil, atravs do Procurador da
Repblica que atue no local do domiclio do ru. No caso reverso, de posse dos documentos
oriundos do Brasil, o Ministrio Pblico Federal entra em contato com a autoridade central
correspondente no exterior para que o pedido seja processado.

Segundo a SCI, pedidos de cooperao provenientes do exterior precisam ser enviados


ao Brasil respeitando as regras do Estado requerente no que diz respeito aos requisitos
locais e ainda obedecer s condies aqui preestabelecidas para seu cumprimento. Isso

7. Art. 10: As Partes Contratantes cuja lei imponha restries transferncia de fundos para o estrangeiro conce-
dero a mxima prioridade transferncia de fundos destinados ao pagamento de alimentos ou cobertura das
despesas ocasionadas por qualquer procedimento judicial previsto na presente Conveno.
8. A SCI integrada por uma comisso de apoio, formada por procuradores regionais da Repblica e procurado-
res da Repblica que auxiliam o Secretrio de Cooperao Jurdica Internacional no exerccio de suas funes.
Tanto o Secretrio da SCI como os membros da comisso de apoio so designados, sem prejuzo de suas atri-
buies normais, pelo Procurador-Geral da Repblica. Para maiores informaes, acesse o website http://sci.pgr.
mpf.mp.br/institucional/apresentacao.
9. Vrias decises foram homologadas pelo STF ao longo dos anos. Vide, entre outras, sentena estrangeira (SE)
n. 4321, SE n. 3294, SE n. 3653, SE n. 4601, SE n. 3726.

249
quer dizer que a autoridade remetente dever conferir quem tem direito aos alimentos e
em quais condies. Por outro lado, caber autoridade destinatria analisar se os itens
necessrios ao cumprimento sero aqueles determinados pelo direito brasileiro, como,
por exemplo, a necessidade de prvia homologao da deciso estrangeira no Superior
Tribunal Justia para seu cumprimento pelas autoridades judicirias locais.

Por outro lado, essa no a nica maneira de obter os alimentos. A parte requerente
que est no estrangeiro tambm pode iniciar o processo aqui, pas do devedor, quando
ento a PGR tramita o pedido, exemplo clssico da modalidade de cooperao jurdica
internacional conhecido como auxlio direto. Nesse caso, designado um Procurador da
Repblica para iniciar a ao de cobrana de alimentos.

No sentido inverso, quando o pedido encaminhado do Brasil para o exterior, a SCI


relata, resumidamente, a tramitao desses pedidos ativos: as Procuradorias da Repblica
(PR), presentes nos estados membros e em diversos municpios, quando procuradas pela
parte interessada, do incio ao processo que dar origem ao pedido de cooperao. As-
sim, realizam as orientaes necessrias para a instruo documental e providenciam sua
autuao. Formado o procedimento, este ser remetido fisicamente Procuradoria-Geral
da Repblica (PGR) em seus originais. As Procuradorias da Repblica sero comunicadas
para providncias, caso haja necessidade de complementao dos procedimentos, ou
na falta de documento essencial ao seu regular cumprimento. Havendo necessidade de
tradues de documentos integrantes dos procedimentos originrios das Procuradorias
da Repblica, estas sero realizadas por meio de profissionais credenciados pela PGR e s
ento o pedido de cooperao ser remetido ao pas de destino. 10

Os tribunais nacionais j se pronunciaram a respeito da Conveno de Nova Iorque em


algumas ocasies. H casos na 1 instncia, em que a PGR iniciou as aes de cobrana, bem
como pedidos de homologao de sentenas proferidas no exterior perante o Supremo
Tribunal Federal e, aps a Emenda Constitucional n. 45/2004, perante o STJ, tribunal agora
competente para cuidar da matria. Para um exemplo de 2014, veja-se a sentena estrangeira
contestada (SEC) 11.430, publicada em 19/12/2014, em que a PGR, atuando como autoridade
intermediria, promoveu a homologao de deciso sobre regulao de responsabilidade
parental proveniente de Portugal, to somente na parte que dizia respeito aos alimentos.
O pedido de homologao foi deferido parcialmente, pois cuidou apenas dos alimentos.11

Uma novidade positiva resultante da alterao de competncia do STF para o STJ, em


razo da EC n. 45/2004, foi a incluso do artigo 4, 3, na Resoluo n. 9 . O STF sempre
entendeu pela impossibilidade de fixar em liminar uma verba alimentar provisria. O tribunal
entendia que at o final do processo de homologao a sentena estrangeira no poderia

10. Em 2014, a SCI lanou uma cartilha explicativa sobre a Conveno, para explicar o que e como funciona,
disponvel na ntegra no site da PGR: http://zip.net/bnqKM3 ou http://sci.pgr.mpf.mp.br/como-fazer-uma-pedi-
do-de-cooperacao/manuais-de-atuacao-1/cartilha-cny/cartilha-convencao-de-nova-iorque-cny.
11. Veja-se tambm, apenas a ttulo exemplificativo, as decises do STJ em 2014, acerca das sentenas estrangei-
ras contestadas a seguir nomeadas, em que a PGR foi requerente na qualidade de instituio intermediaria da
Conveno de Nova Iorque, e que foram devidamente homologadas no que tange aos alimentos (acessadas no
site www.stj.jus.br, em 23 de janeiro de 2014): SEC 9952; SEC 10.549; SEC 10208; SEC 11.433; SEC 9426; SEC 6172.
H, ainda, pedidos de homologao de decises estrangeiras de alimentos que foram decididos monocratica-
mente pela Presidncia, sem maior complexidade.

250
ter nenhum efeito no Brasil. O STJ, em contrapartida, adotou entendimento radicalmente
diverso. Com a edio da Resoluo n. 9 (agora Emenda Regimental n. 18), passou a ser
permitida a concesso de tutela de urgncia no curso da ao de homologao, o que foi
muito salutar para os requerimentos relativos a alimentos, nos quais comum o pedido
de pagamento imediato dos provisrios.

A primeira dessas decises ocorreu na SEC 746, em que o relator deferiu a tutela de
urgncia no curso de ao de homologao de sentena estrangeira de divrcio, com
determinao de pagamento de penso alimentcia. Na deciso, destacou o carter ali-
mentar da dvida, o que caracterizava a existncia de risco de dano de difcil reparao.
Tambm em alguns casos a PGR, atuando como entidade intermediria, requereu tutela
de urgncia para incio imediato do pagamento de alimentos provisrios. Destaca-se, entre
outras, o pedido da PGR, deferido pelo relator na medida cautelar (MC) 22.988, publicada
em 3/9/2014, que entendeu presentes os requisitos para sua concesso, ressaltando que
o pedido de homologao tramitava no STJ desde 2009.

Outra questo que foi objeto de bastante discusso dizia respeito competncia interna
para julgar os feitos, se na Justia Federal, por fora do tratado, ou na Justia Estadual, por
fora da matria. O STJ decidiu alguns conflitos de competncia sobre o tema e concluiu que
a Justia Federal competente quando h interveno do Ministrio Pblico Federal, na qua-
lidade de autoridade central.12 Muitas vezes, apesar da propositura da ao ser com base na
Conveno de Nova Iorque, as partes o fazem diretamente, sem utilizar a autoridade central,
e, nesses casos, a ao tramita na Justia Estadual. As demais manifestaes jurisprudenciais
discutiram questes da prpria ao de alimentos e a comprovao de seus requisitos.13

Na sua atuao como autoridade central, a PGR acumulou longa experincia no


trato dessas questes de cunho internacional, muitas vezes bastante delicadas. Foi-nos
informado que os pases com os quais h mais pedidos de cooperao na Amrica do Sul
so o Chile e a Argentina. importante notar que nem os Estados Unidos nem o Japo,
pases em que h expressivo contingente de brasileiros, fazem parte da Conveno de
Nova Iorque, e por isso no so parte do sistema relatado.

12. Cf. conflito de competncia (CC) 20.175, STJ, Dirio da Justia, 7 dez. 1998. Ementa: Conflito de competncia.
Ao de alimentos. Devedor residente no exterior e credor no Brasil. Decreto n 56.826/65. Conveno sobre
prestao de alimentos no estrangeiro. 1. Conforme jurisprudncia tranquila desta Corte, compete Justia
Comum do Estado processar e julgar ao de alimentos pertinente ao Decreto n 56.826/65, que promulgou a
Conveno sobre Prestao de Alimentos no Estrangeiro, quando o devedor esteja domiciliado no exterior. 2.
Conflito de competncia conhecido para declarar competente a Justia Comum do Estado. Em outra hiptese,
anterior, do mesmo tribunal: Processual civil. Competncia. Ao de alimentos em que o devedor reside fora do
pas. S competente a justia federal para processar e julgar a ao de alimentos quando, por residir o deman-
dante no exterior e o devedor no territrio nacional, atua a Procuradoria-Geral da Repblica como Instituio
Intermediria. Conflito conhecido, declarado competente o juzo estadual, o suscitado. DJ, 27 nov. 1989. Tanto
na Justia Federal quando na Justia Estadual o posicionamento acima prevaleceu.
13. TFR da 3. Regio. Apelao cvel n. 226696, Dirio da Justia da Unio, 10 out. 2000, p. 667. Ementa: Alimentos.
Matria apreciada com fulcro na Conveno sobre obteno de alimentos no estrangeiro e Decreto n 56.826/65.
Relao de parentesco comprovada. Necessidade e possibilidades demonstradas. Obrigao devida. Apelao
desprovida. 1 - Aplica-se, in casu, a Conveno sobre Obteno de Alimentos no Estrangeiro, subscrita em Nova
Iorque, em 20 de Junho de 1956, internalizada em nosso Ordenamento Jurdico pelo Decreto n 56.826, de 02 de
setembro de 1965. 2 - De acordo com a legislao vigente os parentes podem exigir uns dos outros os alimentos
de que necessitem para subsistir. 3 - Ausente prova da no necessidade das alimentandas e da no possibilidade
do alimentante impe-se a procedncia do pedido. 4 - Apelao desprovida.

251
Ainda a partir de informaes prestadas pela Secretaria de Cooperao Internacional,
com dados relativos ao ano de 2013, constata-se a proeminncia de casos de Portugal.
Informa-nos a SCI que este o pas que melhor orienta o cidado a respeito do cumpri-
mento da Conveno de Nova Iorque.14

Entre as dificuldades relatadas pela SCI, esto as questes relativas a traduo, espe-
cialmente com relao ao idioma alemo, a ausncia do endereo do credor, nos pedidos
ativos, e a ausncia do reconhecimento da paternidade, que exigido em alguns pases.

Os pedidos de cooperao passiva so provenientes majoritariamente de pases eu-


ropeus, com Portugal e Alemanha no topo da lista, destacando-se Chile e Argentina na
Amrica Latina, conforme quadros abaixo:15

PASES DA EUROPA NMERO DE CASOS


Portugal 79
Alemanha 59
Suia 34
Frana 24
Espanha 23
Itlia 17
Inglaterra 15
Holanda 12

PASES DA AMRICA DO SUL NMERO DE CASOS


Chile 12
Argentina 6
Paraguai 3
Colmbia 2
Bolvia 1
Uruguai 1

interessante notar que a maioria dos pases do Mercosul partcipe da Conveno de


Nova Iorque, que assim representa o direito uniforme do bloco no tema de alimentos, embora
os pases tambm sejam parte da Conveno Interamericana sobre Obrigao Alimentar, de
1989.16 Na prtica, nota-se a aplicao diuturna da Conveno de Nova Iorque, at porque
aplicvel a maior numero de pases do que a Conveno Interamericana, de carter regional.
Sobre esta, ao menos no Brasil, no se tem notcia de nenhum caso prtico ou jurisprudencial.

14. Vide, para maiores informaes, o website http://www.cji-dgaj.mj.pt/Paginas/Alimentos.aspx.


15. Informaes referentes ao ano de 2013, obtidas diretamente na SCI, mimeo com a autora.
16. Promulgada no Brasil pelo Decreto n 2.428/1997.

252
Concluso
Apesar da existncia de outros documentos de cooperao internacional, como a
Conveno Interamericana e as Convenes da Conferncia da Haia sobre Direito Interna-
cional Privado, a Conveno de Nova Iorque atualmente o documento multilateral mais
utilizado para situaes de cobrana de alimentos no plano internacional. Acreditamos que
isso se deva estrutura de comunicaes bem sucedida entre as chamadas autoridades
centrais, que exercem papel importante no contato com as partes, na troca de informaes
entre os pases e na promoo de maior dilogo e padronizao de procedimentos, o que
d mais visibilidade e eficincia ao sistema. Outro fator de destaque a ampla gama de
Estados partcipes, que abrangem pases de vrios continentes.

Isso no quer dizer que a Conveno de Nova Iorque no seja passvel de melhoras ou
que no se devam criar mais ferramentas que permitam aumentar a cooperao jurdica
internacional. Os estudos apontam que h demanda crescente por novos instrumentos
nessa rea, o que ser suprido com a entrada em vigor e alastramento global do novo
diploma da Conferencia da Haia, a Conveno sobre Cobrana Internacional de Alimentos
para Crianas e Outros Membros da Famlia, finalizada em 2007 e em vias de ser ratificada
por vrios estados, inclusive o Brasil.

Certamente as prticas de cooperao jurdica internacional desenvolvidas pelos


pases ao longo dos anos na aplicao diuturna da Conveno de Nova Iorque perfaro
arcabouo importante para a futura Conveno da Conferncia da Haia. A contribuio
da SCI para aplicao da Conveno de Nova Iorque em prol dos brasileiros e dos estran-
geiros aqui residentes possui valor inestimvel e servir de guia condutor para a futura
implantao no Brasil da Conveno da Haia, depois de sua tramitao no Congresso
Nacional e ratificao pelo Executivo.

253
254
Parte VI Alimentos Internacionais
A Conveno da Organizao das Naes Unidas sobre
prestao de alimentos no estrangeiro
Vladimir Barros Aras*
Silvia Helena Sousa Penha**
Guilherme Vilela Corra***

RESUMO

Este ensaio examina a Conveno da Organizao das Naes Unidas sobre Prestao
de Alimentos no Estrangeiro, tambm conhecida como Conveno de Nova York (CNY),
de 1956, da qual a Procuradoria-Geral da Repblica autoridade central. Para isso, foram
analisadas algumas de suas caractersticas e funcionalidades, os Estados signatrios, os
principais tipos de pedidos de cooperao jurdica internacional por ela albergados, o tr-
mite dos processos, as dificuldades para obter xito em aes internacionais de alimentos
e os documentos necessrios para propositura de demanda alimentcia.

Palavras-chave: Conveno de Nova York (CNY) de 1956. Procuradoria-Geral da Repblica (PGR).


Autoridade central. Prestao de alimentos. Cooperao jurdica internacional.
1. Introduo
A Conveno das Naes Unidas sobre Prestao de Alimentos no Estrangeiro (Con-
vention on the Recovery of Abroad Maintenance) foi concluda em 20 de junho de 1956 na
cidade de Nova York, nos Estados Unidos, e por isso tambm conhecida como Conveno
de Nova York (CNY).

Resultado da Resoluo n 572 (XIX), do Conselho Econmico e Social da ONU, esse


tratado estabelece as normas para soluo de conflitos familiares, agilizando e simplificando
mecanismos para fixao e cobrana de alimentos nos casos em que as partes alimen-
tante e alimentando, sujeitos da relao jurdica alimentar residam em pases diferentes.

O Brasil assinou a Conveno em 31 de dezembro de 1956. Aps aprovao do Con-


gresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo n 10, de 13 de novembro de 1958, e
ratificao por instrumento depositado na Secretaria-Geral da ONU, em 14 de novembro
de 1960, a promulgao do texto em territrio brasileiro ocorreu com a edio do Decreto
Executivo n 56.826, de 2 de setembro de 1965. Na poca, foi designada a Procuradoria-

* Procurador Regional da Repblica (Ministrio Pblico Federal/ Procuradoria Regional da Repblica da 1. Re-
gio). Mestre em Direito Pblico pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Secretrio de Cooperao
Internacional da Procuradoria-Geral da Repblica. Professor assistente da Faculdade de Direito da Universidade
Federal da Bahia (UFBA).
** Assessora da Assessoria Cvel Ncleo da Conveno de Nova York sobre Prestao de Alimentos no Estrangei-
ro da Secretaria de Cooperao Internacional.
*** Assistente da Assessoria Cvel Ncleo da Conveno de Nova York sobre Prestao de Alimentos no Estran-
geiro da Secretaria de Cooperao Internacional.

255
Geral do Distrito Federal, em Braslia, para exercer as funes de autoridade remetente e
de instituio intermediria, previstas no art. 2 da Conveno. Posteriormente, a Lei n
5.478, de 25 de julho de 1968 (Lei de Alimentos), no art. 26, fixou a competncia do juzo
federal de residncia do devedor para as aes baseadas no tratado e designou como
autoridade central a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR).

At hoje, os seguintes Estados ratificaram a Conveno de Nova York: Alemanha, Ar-


glia, Argentina, Austrlia, ustria, Barbados, Blgica, Bielorrssia, Bsnia e Herzegovina,
Brasil, Burkina Faso, Cabo Verde, Cazaquisto, Chile, China,1 Chipre, Colmbia, Crocia,
Dinamarca, Equador, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estnia, Filipinas, Finlndia, Frana,
Grcia, Guatemala, Haiti, Holanda, Hungria, Irlanda, Israel, Itlia, Libria, Luxemburgo,
Macednia, Marrocos, Mxico, Moldvia, Mnaco, Montenegro, Nger, Noruega, Nova Ze-
lndia, Paquisto, Polnia, Portugal, Quirguisto, Reino Unido, Repblica Centro-Africana,
Repblica Checa, Romnia, Santa S, Seicheles, Srvia, Sri Lanka, Sucia, Sua, Suriname,
Tunsia, Turquia, Ucrnia e Uruguai.

A conveno favorece crianas e adolescentes e aqueles que, embora tendo atingido


a maioridade, continuem como credores de alimentos. O texto aplica-se, tambm, s
obrigaes decorrentes de relaes matrimoniais entre cnjuges e ex-cnjuges , res-
guardado aos Estados que aderirem conveno o direito de limitar sua aplicao apenas
aos casos de obrigao alimentar para menores.

A Conveno da Haia sobre Cobrana Internacional de Alimentos para Crianas e de


Outros Membros da Famlia (Hague Convention on the International Recovery of Child Su-
pport and Other Forms of Family Maintenance), de 23 de novembro de 2007, que entrou em
vigor internacional em 1 de janeiro de 2013, tende a ampliar o escopo da CNY. Elaborada
pela Conferncia da Haia de Direito Internacional Privado, seu objetivo a prestao de
alimentos para menores de 21 anos (ou de 18 anos, em caso de reserva) e para cnjuges
(spousal support). Quando for aplicvel para Estados-membros que tambm sejam partes
da CNY, a Conveno da Haia prevalece, conforme seu art. 49. Todavia, o Brasil ainda no
a assinou nem a ratificou,2 mas em 2012 foi publicada a Portaria Interministerial MRE/MJ
n 500, de 21 de maro de 2012, que institui grupo de trabalho permanente a respeito da
Conveno da Haia e acerca do seu Protocolo sobre Lei Aplicvel s Obrigaes Alimentares,
formado por membros do Ministrio da Justia e do Itamaraty.

Com a edio da Portaria PGR n 556, de 13 de agosto de 2014, que aprovou o Regi-
mento Interno da PGR,3 a Secretaria de Cooperao Internacional do Ministrio Pblico
Federal passou formalmente a exercer as atribuies da Procuradoria-Geral da Repblica
como autoridade central e instituio intermediria.

1. Taiwan.
2. Em julho de 2014, so partes Albnia, Bsnia e Herzegovina, Unio Europeia (seus 28 Estados, exceto a Dina-
marca e o Reino Unido) e a Ucrnia.
3. Notadamente os arts. 32, 33 e 90-112 do RIPGR.

256
2. Tipos de cooperao jurdica abrangidos pela CNY
As providncias mais comuns de cooperao jurdica no mbito da Conveno de
Nova York so a propositura de aes para fixao ou para execuo de alimentos, que
podem ser de natureza ativa ou passiva, isto , originadas no Brasil (pedidos ativos) ou em
pases estrangeiros (pedidos passivos), o que demanda envio ou recebimento de cartas
rogatrias com tais finalidades.

Assim, alimentantes residentes no exterior podem ser alcanados pela Justia bra-
sileira, para que cumpram seu dever de prestar alimentos a seus filhos ou dependentes
no Brasil. Por igual, alimentados que residam no estrangeiro podem ter suas pretenses
alimentcias satisfeitas no Brasil, mediante os procedimentos de cooperao previstos na
Conveno de Nova York.

No contexto brasileiro, tais obrigaes alimentcias derivam do art. 229 da Constituio


Federal, segundo o qual os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores,
e os filhos maiores tm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carncia ou enfer-
midade, assim como dos arts. 1.694 e 1.696 do Cdigo Civil de 2002:

Art. 1.694. Podem os parentes, os cnjuges ou companheiros pedir uns aos outros
os alimentos de que necessitem para viver de modo compatvel com a sua condio
social, inclusive para atender s necessidades de sua educao.

1 Os alimentos devem ser fixados na proporo das necessidades do reclamante


e dos recursos da pessoa obrigada.

2 Os alimentos sero apenas os indispensveis subsistncia, quando a situao


de necessidade resultar de culpa de quem os pleiteia.

Art. 1.696. O direito prestao de alimentos recproco entre pais e filhos, e


extensivo a todos os ascendentes, recaindo a obrigao nos mais prximos em
grau, uns em falta de outros.

Quando passivos, isto , quando endereados ao Brasil, os pedidos que tramitam


com base na CNY tambm se regem pela Lei n 5.478/1968, que dispe sobre a ao de
alimentos, com a alterao da regra de competncia prevista no art. 26, que a entrega ao
juiz federal da capital do Estado em que resida o devedor. Tal norma redundou no seguinte
julgado do Tribunal Regional Federal da 1 Regio:

PROCESSUAL CIVIL. AO DE ALIMENTOS DEVIDOS A ESTRANGEIRO. LEI 5.478,


DE 1968. CONVENO DE NOVA IORQUE. DECRETO LEGISLATIVO N. 10, DE
1958. DECRETO N. 56.826, DE 1965. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO
PBLICO FEDERAL. COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL.

1. A teor do disposto no art. 26 da Lei n. 5.478/68 competente para a ao de que se


trata o juzo federal da capital do Estado em que reside o devedor, sendo legitimado
ativamente, na condio de instituio intermediria, o Ministrio Pblico Federal. [...]

257
5. Apelao parcialmente provida. (Tribunal Regional Federal da 1 Regio, 6 Turma,
apelao cvel 2000.01.00060192-6/PA, d. em 9/4/2003).4

Porm, aps a interiorizao da Justia Federal no Pas, sobretudo a partir dos anos
1990, o juzo competente para processar e julgar tais aes de alimentos propostas pelo
MPF em favor de alimentandos residentes no exterior pode ser tambm o federal do
domiclio do devedor no interior do Estado.

Por outro lado, como se verificou no conflito de competncia abaixo assinalado, o


Superior Tribunal de Justia entendeu que, se o alimentante devedor quem promove
a ao revisional de alimentos, no caso de aplicao da Conveno de Nova York e,
portanto, a competncia para seu julgamento da Justia do Estado:

CONFLITO NEGATIVO DE COMPETNCIA. AO REVISIONAL DE ALIMENTOS. ALI-


MENTANDO RESIDENTE NO EXTERIOR. CONVENO DE NOVA IORQUE. ATUAO
DA PROCURADORIA-GERAL DA REPBLICA COMO INSTITUIO INTERMEDIRIA.
INOCORRNCIA. COMPETNCIA DA JUSTIA ESTADUAL.

1. A tramitao do feito perante a Justia Federal somente se justifica nos


casos em que, aplicado o mecanismo previsto na Conveno de Nova Iorque,
a Procuradoria-Geral da Repblica atua como instituio intermediria. Precedentes.

2. No caso dos autos, o devedor de alimentos que promove ao em face do


alimentando, buscando reduzir o valor da penso alimentcia, o que demonstra a
no incidncia da Conveno sobre a Prestao de Alimentos no Estrangeiro.

3. Conflito de competncia conhecido para declarar a competncia do Juzo de


Direito da Vara de Pilar do Sul/SP. (STJ, 2 Seo, conflito de competncia 103.390/
SP, relator Ministro Fernando Gonalves, julgado em 23/9/2009).

2.1. Propositura de ao para fixao de alimentos


Os pedidos de cooperao ativa oriundos de qualquer parte do Brasil para fixao
de alimentos devidos por alimentante que resida no exterior devem tramitar pela Procu-
radoria-Geral da Repblica (autoridade central), que os encaminha ao exterior para que
l, perante o juzo com jurisdio, seja proposta a ao de alimentos. Nesses casos, no h
comando sentencial brasileiro para pagamento de alimentos nem acordo homologado
para o mesmo fim, seja judicial ou extrajudicial.

Outra possibilidade de cooperao ativa d-se quando a ao de alimentos proposta


no Brasil, perante a Justia Estadual, e o alimentante deve ser citado no exterior. Em tais
casos, para os pases signatrios da Conveno de Nova York, a PGR tambm atuar como
instituio intermediria, para formalizao do ato de comunicao processual (citao,
intimao, notificao), tramitando as rogatrias expedidas pelas autoridades judicirias
brasileiras para tal finalidade.

4. No mesmo sentido, a apelao cvel 960520/SP, da 1 Turma do Tribunal Regional Federal da 3 Regio, julgada
em 25/5/2011, tendo o Des. Jos Lunardelli como relator.

258
Nos casos iniciados no exterior cooperao passiva endereada ao Brasil , quando no
houver sentena de fixao de alimentos na origem, o pedido de cooperao jurdica ser rece-
bido pela PGR (autoridade central) e encaminhado Procuradoria da Repblica mais prxima
do domiclio do demandado para propositura de ao de alimentos perante a vara federal
competente. Nesse caso, o MPF atua como substituto processual em favor do alimentado.

2.2. A execuo de sentena de alimentos

O procedimento um pouco diferente quando se trata de execuo de sentena de


alimentos proferida no Brasil. Se tal sentena para prestao de alimentos ou o acordo
judicial devidamente homologado por juiz forem descumpridos, total ou parcialmente,
pelo alimentante, ser necessrio execuo judicial. Para poderem ser executadas, as
sentenas brasileiras passaro por processo de homologao perante o Poder Judicirio
do pas de destino.

Com relao aos processos oriundos de outros pases, assim que recebido o pedido
de cooperao internacional e conferidos seus requisitos, a PGR (autoridade central)
providencia sua autuao e remessa Procuradoria da Repblica (unidade do MPF) mais
prxima da residncia do devedor, que ser convocado para comparecer Procuradoria a
fim de tomar conhecimento dos termos da demanda e poder efetuar espontaneamente o
pagamento do dbito ou propor acordo, conforme o art. 585, inciso II, do Cdigo de Pro-
cesso Civil. Caso o devedor proponha acordo extrajudicial, o MPF apresentar a proposta
ao credor (alimentando) residente no exterior. Na hiptese de o credor concordar com os
termos do acordo, o compromisso se transformar em ttulo executivo extrajudicial, que
poder ser executado judicialmente em caso de descumprimento.

Se o devedor no providenciar o adimplemento de suas obrigaes (isto , mediante


acordo ou pagamento espontneo), o procedimento ser devolvido PGR para que seja
proposta ao de homologao de sentena estrangeira perante o Superior Tribunal de
Justia (STJ), com a finalidade de tornar possvel sua execuo no Pas, nos termos do art.
105, inciso I, alnea i, da Constituio. Cabe ao presidente daquela corte homologar as
sentenas estrangeiras, com deciso sujeita a agravo regimental.

Os requisitos para homologao de sentenas estrangeiras foram estabelecidos pela


Resoluo n 9, de 4 de maio de 2005, do STJ, mas agora esto incorporados ao Regimen-
to Interno daquela Corte, emendado em dezembro de 2014. Uma vez homologada no
Brasil, a sentena estrangeira passa a ter o mesmo valor jurdico daquelas prolatadas no
Pas. Aps o processo de homologao, o STJ expede carta de sentena e a PGR a envia
Procuradoria da Repblica competente, que inicia ao de execuo de sentena perante
a Justia Federal.

Os pedidos oriundos de pases5 que no sejam partes da CNY ou a eles destinados


tramitam por via diplomtica como rogatrias cveis (ativas e passivas), com intermedia-
o do Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional do
Ministrio da Justia (DRCI), para a prtica de atos de comunicao processual.

5. Argentina, Bolvia, Chile, Espanha, Estados Unidos, Frana, Itlia, Mxico, Panam, Uruguai e Venezuela so
exemplos.

259
2.3. Tramitao dos pedidos ativos de cooperao abrangidos pela CNY
Os pedidos de cooperao iniciados no Brasil tramitam resumidamente da seguinte
forma: a parte interessada dirige-se a uma unidade do Ministrio Pblico Federal (MPF)
Procuradoria da Repblica no Estado (PR) ou Procuradoria da Repblica no Municpio
(PRM) mais prxima de sua residncia. O MPF local presta as orientaes necessrias
para a instruo documental e providencia sua autuao como procedimento de coo-
perao internacional (PCI), regulamentado no Regimento Interno da PGR (Portaria PGR
n 556/2014). Em seguida, o procedimento original remetido fisicamente PGR. Nas
localidades onde no houver unidade do MPF, os interessados podem buscar auxlio nas
Promotorias de Justia e nas Defensorias Pblicas ou em outras entidades que prestem
assistncia jurdica, as quais podem fornecer orientaes e receber a documentao ne-
cessria, para encaminh-la Procuradoria da Repblica mais prxima a fim de que seja
iniciado o procedimento de cooperao.

2.4. Cumprimento e homologao de sentenas estrangeiras

Para evitar problemas com o cumprimento e a homologao de sentenas, devem


ser observados alguns procedimentos relacionados citao do devedor, execuo de
sentena estrangeira e ao reconhecimento da paternidade.

No Brasil, a citao regida pelos arts. 213 a 233 do Cdigo de Processo Civil.6 Embora
a citao editalcia esteja prevista no Cdigo de Processo Penal (CPP), tal modalidade no
tem sido considerada vlida quando se trata de homologar sentena estrangeira.

Com relao sentena estrangeira, para que o processo de homologao seja iniciado,
necessrio envi-la por meio eletrnico ao STJ, que analisar se a sentena possui os
requisitos necessrios para validao em territrio brasileiro.

Por fim, a presuno juris tantum de paternidade, por recusa do suposto genitor em
fornecer material gentico, no reconhecida em todos os pases e pode vir a ser motivo
de impugnao do vnculo, com evidente impacto sobre o dever de prestar alimentos.

Ainda h que se verificar a possibilidade de alterao do status quo. O demandado


pode buscar reviso de alimentos no Judicirio, caso sua capacidade de prestar alimentos
tenha sido alterada, pois a dvida tende a aumentar com o passar do tempo e a execuo
dos dbitos anteriores independe das justificativas apresentadas por ele unidade do MPF.

3. Cartas rogatrias
Cartas rogatrias so comunicaes entre juzos de jurisdies diferentes. Seu cumpri-
mento est condicionado natureza das diligncias solicitadas e se elas esto de acordo
com a ordem pblica e a lei fundamental do Estado rogado. A PGR a instituio respon-
svel por transmitir os pedidos rogatrios originados no Brasil e direcionados aos outros
pases signatrios da Conveno de Nova York. As cartas rogatrias expedidas com base
na CNY normalmente objetivam citar, notificar ou intimar o devedor em aes alimentos

6. Correspondente aos arts. 238 a 259 do novo Cdigo de Processo Civil (Lei n 13.105/2015).

260
e em pedidos de execuo de sentena de alimentos com tramitao no Brasil perante
varas de famlia da Justia dos estados federados ou do Distrito Federal.

A possibilidade de transmisso das cartas rogatrias com base na Conveno tem


previso no seu art. V, 2, e no seu art. III, 3 e 4. O pedido deve ser encaminhado
em seus originais e acompanhado de traduo para o idioma oficial do pas de destino.
Como a PGR atua como transmissora, as tradues, que no precisam ser juramentadas,
devem ser providenciadas pelo Poder Judicirio. Caso no tenha sido deferido pedido de
justia gratuita, as tradues sero custeadas pela parte.

Eventualmente, a prpria Secretaria de Cooperao Internacional da PGR providencia


a traduo de documentos para remessa a Estados estrangeiros.

Cumpridos os requisitos, legais e convencionais, a PGR transmite a rogatria ativa


instituio intermediria designada no pas de destino, que a encaminhar autoridade
competente local para cumprimento das diligncias rogadas.

3.1. Principais dificuldades

Devido s diferenas entre os ordenamentos jurdicos dos pases-membros, existem


situaes que dificultam o xito dos pedidos de alimentos no exterior. Um exemplo a
execuo de alimentos gravdicos. Esta s ser possvel quando houver sentena de re-
conhecimento de paternidade e, ainda assim, s ser cumprida internacionalmente caso
tenha havido exame conclusivo de DNA.

Os pedidos de natureza executria, como penhora de bens e bloqueio de ativos


valores em conta bancria, descontos em folha de pagamento , so recebidos pela PGR
e encaminhados ao pas de destino. Contudo, seu cumprimento no exterior depende de
adequao ao ordenamento jurdico de cada pas e da existncia de bens e valores passveis
de penhora em nome do executado no pas onde resida.

J os pedidos de cumprimento de mandado de priso civil por dvida de alimentos


art. 733 do CPC de 19737 , por exemplo, no tm sido cumpridos em razo da ausncia de
idntica previso legal desse instituto em vrias jurisdies. O que ocorre ento a citao
do devedor para pagamento espontneo ou sua constituio em mora, sem priso civil.

3.2. Outras cautelas em relao a cartas rogatrias

Nos casos de intimao para comparecimento pessoal a audincia, a expedio de


carta rogatria deve ocorrer com antecedncia mnima de 180 dias da data designada
para o ato, conforme estabelecido pela Portaria Interministerial n 501/2012-MRE/MJ.
A inobservncia do prazo de 180 dias frequente causa de devoluo de pedidos, com
informao de no cumprimento.

Traduo integral da carta rogatria e dos documentos que a instruem para o idioma
do pas de destino essencial. Sua ausncia impede a transmisso e ocasiona devoluo

7. Art. 528, 7, do novo CPC (Lei n 13.105/2015).

261
dos documentos para essa providncia. Desse modo, visto que os tribunais mantm con-
vnios de credenciamento de tradutores aptos realizao desse trabalho, as comarcas
que no possurem credenciamento de tradutores podem solicitar a traduo ao Tribunal
de Justia competente. Em regra, basta a traduo oficial. Porm, alguns pases exigem
traduo juramentada.

A grande maioria dos pases oferece resistncia ao cumprimento de pedidos com con-
tedo executrio, como penhora ou bloqueio de bens e valores, consignao em folha de
pagamento e exibio de documentos. Esses pases justificam que decises dessa natureza
podem ferir sua soberania. Cumprimento das cartas rogatrias depende de adequao
dos pedidos preservao da soberania e ordem pblica ou jurdica. Assim, h maior
eficcia de diligncias relativas a execuo de meros atos de comunicao processual.

A remessa direta da rogatria do Juzo brasileiro para o pas de destino, alm de no


gerar efeitos de reciprocidade, pode vir a ser alegada pela parte requerida como ato cau-
sador de nulidade de pleno direito. Portanto, a atuao das autoridades centrais nesses
procedimentos requisito legal que no pode ser suprimido, salvo em situaes cautelares.

4. Documentos necessrios
Para propositura de ao de alimentos para tramitao com base na Conveno
de Nova York, a parte autora deve apresentar uma srie de documentos considerados
fundamentais para boa instruo do pedido. So eles: o requerimento multilngue; pro-
curao outorgando poderes instituio intermediria estrangeira e PGR para atuar na
cooperao; referncias bancrias internacionais (IBAN8 e BIC/cdigo SWIFT9); certificado
de frequncia escolar, caso o interessado seja maior de 18 anos e menor de 21 anos; cer-
tido de nascimento do menor; certido de casamento, caso alimentado e alimentante
ainda estejam casados; dados qualificativos do devedor, como nome completo, data de
nascimento, profisso, filiao, endereos, rgo empregador e valor dos ganhos mensais;
fotografia do credor e, se possvel, do devedor.

Por outro lado, quando se tratar de ao para execuo de sentena prolatada no


exterior, alm dos documentos bsicos, necessrio apresentar certido da sentena ou
deciso que fixa os alimentos, com meno de que as partes foram notificadas e de que
transitou em julgado, salvo no caso de alimentos provisrios; certido de intimao da
sentena; e tabela demonstrativa de dbitos, ms a ms e ano a ano.

Nos casos em que for necessria a citao do devedor em aes de execuo de


sentena de alimentos com tramitao no Brasil, alm dos documentos bsicos, devero

8. IBAN significa International Bank Account Number e um padro internacional de identificao de contas ban-
crias, regido pela norma ISO 13616, e registrado na Society for Worldwide International Financial Telecommu-
nication (SWIFT). O Banco Central publicou a Circular n 3.625, de 14 de fevereiro de 2013, que regulamenta o
uso do International Bank Account Number (IBAN) como padro de identificao para fins de transferncias
internacionais de recursos para contas bancrias mantidas no Brasil. O novo padro foi estabelecido em consen-
so com as associaes de bancos do Pas. A partir de julho de 2013, as instituies financeiras devem fornecer a
identificao da conta no formato IBAN a seus clientes, de acordo com a demanda, e devero obrigatoriamente
acatar as transferncias recebidas com a utilizao do referido cdigo.
9. Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication.

262
ser apresentados comprovante de que o alimentante foi citado no processo de fixao de
alimentos; certido da sentena que fixa os alimentos, com comprovao de que a deciso
foi levada a conhecimento do alimentante; certido de trnsito em julgado, salvo quando
se tratar de alimentos provisrios; relao dos montantes da dvida em forma de tabela,
ms a ms e ano a ano; e traduo integral de todos os documentos para o idioma ptrio
do pas de destino, no necessariamente juramentada. Destaca-se que convm ao juzo
competente mencionar a Conveno de Nova York no corpo da carta rogatria.

Por fim, quando houver necessidade de citar ou intimar o demandado nos processos de
fixao de alimentos com tramitao no Brasil, o juzo precisar apresentar cpia integral
da exordial e dos documentos essenciais que a instruem com os documentos bsicos. Ser
necessrio, tambm, providenciar traduo integral dos documentos encaminhados ao
exterior, a qual no precisa ser juramentada. Assim como nas cartas rogatrias das aes
de execuo de sentena, importante que o juzo mencione a Conveno de Nova York
na carta rogatria.

No site da Secretaria de Cooperao Jurdica Internacional da PGR10 na internet, esto


disponveis o formulrio multilngue, os modelos de procurao e de referncias bancrias
internacionais e a tabela para insero dos valores vencidos.

A traduo oficial dos documentos necessrios tambm feita pela SCI, por meio de
seus tradutores residentes ou mediante contratao externa, sempre que o rgo brasileiro
originador no disponha de servio semelhante.

5. Concluso
Este artigo foi escrito em comemorao aos dez anos da unidade de cooperao in-
ternacional do MPF. Em 2016, h outra data a celebrar. A Procuradoria-Geral da Repblica
comemorar 60 anos como autoridade central na Conveno de Nova York. Ao longo dessas
dcadas, milhares de processos de alimentos tramitaram pela PGR, para atendimento a
demandas de alimentos de menores e ex-cnjuges, esforo esse muitas vezes ignorado
pela comunidade jurdica.

Questes de alimentos carregam em si muitos dramas pessoais. Histrias de abandono


e de rompimento de dilogo. O papel da autoridade central brasileira para a Conveno
de Nova York justamente o de reduzir distncias e estabelecer conexes internacionais
para que direitos no sejam suprimidos.

10. Disponvel em: <http://sci.pgr.mpf.mp.br/sobre-cooperacao-internacional/alimentos-internacionais-con-


vencao-de-nova-iorque/> ou <http://zip.net/bbrfqw>.

263
REFERNCIAS
BRASIL. Lei n 1.060, de 5 de fevereiro de 1950. Rio de Janeiro, 1950.

______. Decreto Legislativo n 10, de 13 de novembro de 1958. [S.l.], 1958.

______. Decreto n 56.826, de 2 de setembro de 1965. [S.l.], 1965.

______. Lei n 5.478, de 25 de julho de 1968. Braslia, 1968.

______. Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Braslia, 1973.

______. Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Braslia, 2002.

_______. Portaria Interministerial n 501, de 21 de maro de 2012. Braslia, 2012.

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Resoluo n 9, de 4 de maio de 2005. [S.l.], 2005.

UNITED NATIONS. Final act of the United Nations Conference on maintenance obligations and convention on
the recovery abroad of maintenance, done at New York on 20 June 1956. Disponvel em: <http://www.hcch.
net/upload/ny_conv_e.pdf> ou <http://zip.net/bdrfL7>.

264
Parte VII - Experincias Internacionais
Experincias Internacionais : A Luta do Ministrio Pblico
Contra a Criminalidade
Verso em lngua portuguesa de palestra proferida na International Association of Prosecutors - IAP em ingls,
com o ttulo International Experiences: The Struggle of the Prosecutors Office against Crime (Experincias
Internacionais: A Atuao do Ministrio Pblico na Luta contra a Criminalidade).

*Geraldo Brindeiro

A luta do Ministrio Pblico contra o crime organizado comea no mbito institucional,


isto , assegurar a independncia funcional do rgo, pois sem ela, nem mesmo possvel
iniciar aes penais efetivas contra os criminosos. A primeira batalha, portanto, no campo
poltico, pois infelizmente o crime organizado por vezes tem razes encravadas nos poderes do
prprio Estado. Assim, necessrio institucionalizar e manter um Ministrio Pblico autnomo,
financeira e administrativamente, a fim de assegurar a independncia funcional dos membros
do parquet, para promover as devidas investigaes e a persecuo criminal, livres de presses
que podem prejudicar, seno mesmo inviabilizar sua ao no combate ao crime organizado.

No Brasil, desde a vigncia da Constituio Federal de 1988, temos um Ministrio Pblico


com tais garantias nela asseguradas. No entanto, desde o perodo em que fui Procurador-Geral
da Repblica (de 1995 a 2003), alguns setores polticos e polticos envolvidos em corrupo
administrativa e em promiscuidade com o crime organizado (muitos deles j denunciados
e respondendo a processo penal) tentam, sem xito, por meio de medidas legislativas
e, at mesmo, de reforma constitucional, desvirtuar e, se possvel abolir as garantias que
asseguram aos membros do Ministrio Pblico a necessria independncia funcional a
alma do Ministrio Pblico indispensvel para a efetividade de sua ao investigativa e
persecutria. Felizmente, graas nossa ao em defesa da instituio, no conseguiram tais
setores seu intento: pelo contrrio, o Ministrio Pblico brasileiro cada vez mais se fortaleceu.

Recentemente, todavia, tm ocorrido novas tentativas de intimidar a ao do Minis-


trio Pblico, comprometendo a sua independncia funcional, como o projeto de lei em
tramitao no Congresso Nacional que estabelece penalidades rigorosas por suposta
perseguio poltica e abuso de poder, curiosamente de autoria de Deputado Federal
contra o qual h inmeras aes penais por corrupo e lavagem de dinheiro propostas
pelo Ministrio Pblico e contra o qual h ordens de priso em cerca de cento e oitenta
pases pela prtica de crimes de lavagem de dinheiro.

Em seguida, a prxima luta relativa necessidade de modernizao dos instrumen-


tos processuais e legais e de organizao, adequados para a ao eficiente do Ministrio
Pblico no combate criminalidade contempornea. Os maiores desafios do Ministrio

*GERALDO BRINDEIRO, Doutor em Direito por Yale , Professor da Unb, foi Procurador-Geral da Repblica do Brasil
(1995/2003). Foi ainda Presidente da Associao Interamericana do Ministrio Pblico, posteriormente denominada de
Associao bero-Americana do Ministrio Pblico (de 1998 a 2000), e Vice-Presidente da International Association of Pro-
secutors - IAP (de 1997 a 2004).

265
Pblico, na segunda metade do Sculo XX e no Sculo XXI, dizem respeito a novas formas
de prticas delituosas, que, num mundo crescentemente globalizado, transcendem as
fronteiras nacionais, que incluem o trfico de drogas e entorpecentes, o trfico de armas,
o trfico de pessoas, a corrupo administrativa, a sonegao fiscal internacional, a evaso
de divisas, o terrorismo, os crimes ambientais, as fraudes pela internet, a pedofilia, etc.
O combate ao crime de lavagem de dinheiro tem sido um dos maiores desafios por se
constituir no brao financeiro do crime transnacional organizado.

No Brasil, at 1998 quando muitos Pases j enfrentavam de forma determinada a


prtica da lavagem de dinheiro no havia sequer lei definindo tais crimes, o que impedia
a persecuo criminal contra as prticas de lavagem de dinheiro no Pas. Somente com a
Lei Federal n 9.613 de 3 de maro de 1998, de iniciativa do ento Presidente Fernando
Henrique Cardoso, e fruto de muitas lutas que empreendemos, inspiradas na experincia
e no modelo norte-americano, que foram definidos os crimes de lavagem de dinheiro
e ocultao de bens, direitos e valores, estabelecendo penas rigorosas e ainda medidas
preventivas contra a utilizao do sistema financeiro para a prtica de tais delitos. Foram
ainda institudos no Brasil, no perodo em que fui Procurador-Geral da Repblica, median-
te nova legislao, instrumentos processuais indispensveis para o aprimoramento das
investigaes e da persecuo criminal, at ento inexistentes no Pas, como a delao
premiada e o sistema nacional de proteo de testemunhas, tambm inspiradas no plea
bargaining e no sistema norte-americano (Leis Federais ns 9.034/95 e 9.807/99). De acordo
com tais leis, o indiciado ou o acusado que voluntariamente colabore com a investigao
ou a persecuo criminal na identificao dos demais co-autores ou partcipes do crime,
na localizao da vtima com vida e na recuperao total ou parcial do produto do crime,
no caso de condenao poder ter sua pena reduzida de um a dois-teros.

A resistncia durante muitos anos a tais inovaes no Brasil (e que conseguimos


quebrar) inovaes indispensveis para a efetividade da ao do Ministrio Pblico,
sobretudo na luta contra o crime transnacional organizado (e h anos existentes em
muitos Pases) no eram apenas de natureza acadmica, tendo em vista as tradies
jurdicas nacionais, mas tambm e sobretudo de natureza poltica, da parte de setores
que pretendiam manter ineficiente o sistema por razes bvias. No mesmo perodo, fo-
ram ainda criadas no Brasil as primeiras foras-tarefa (task forces) no combate ao crime
transnacional organizado, igualmente inspiradas no modelo norte-americano, aps reu-
nies com a ento Procuradora-Geral dos Estados Unidos, Janet Reno, sob os auspcios da
Associao Interamericana do Ministrio Pblico, da qual fui Presidente (de 1998 a 2000),
posteriormente denominada Associao bero-Americana do Ministrio Pblico, e com
o apoio institucional da International Association of Prosecutors, reconhecida pela ONU
como rgo de representao do Ministrio Pblico mundial, da qual fui Vice-Presidente
durante sete anos (de 1997 a 2004). Tais foras-tarefa, constitudas de grupos de membros
do Ministrio Pblico atuando conjuntamente e em cooperao com a Polcia Federal, a
Secretaria da Receita Federal e o Banco Central, tm realizado trabalho em equipe eficiente
na luta contra o crime transnacional organizado.

No mesmo perodo, foram ainda criados o COAF Conselho de Controle de Ativida-


des Financeiras e a Secretaria Nacional Anti-Drogas, organizaes de apoio no combate
lavagem de dinheiro e ao trfico de drogas e entorpecentes. Posteriormente, foi criada
a ENCCLA Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro. Todos

266
estes rgos atuam em estreita cooperao com o Ministrio Pblico do Brasil na luta
contra o crime transnacional organizado.

A terceira luta refere-se gradual insero do Brasil no cenrio de cooperao jurdica


internacional. A estratgia dos membros do Ministrio Pblico no combate ao crime trans-
nacional organizado, com suas conexes internacionais, obviamente deve ser diferente de
sua atuao tradicional contra a criminalidade no plano local. E sua efetividade depende
no apenas da modernizao dos intrumentos processuais e legais e de organizao, mas
tambm do desenvolvimento da cooperao jurdica internacional em matria criminal,
incluindo investigaes e instruo processual penal, com perspectiva de Direito Compara-
do. Nos ltimos anos, tem ocorrido a gradual insero do Brasil no cenrio de cooperao
jurdica internacional como signatrio no mbito da ONU das Convenes de Viena, de
Palermo e de Mrida e, no mbito europeu, das Convenes de Estrasburgo e de Varsvia,
alm da assinatura de vrios Tratados Bilaterais de Assistncia Mtua em Matria Criminal
e da participao de redes de cooperao jurdica internacional.

Observe-se que os Tratados Bilaterais de Assistncia Mtua em Matria Criminal visam


a agilizar a cooperao jurdica internacional sobretudo no combate ao crime transna-
cional organizado, superando os meios tradicionais das cartas rogatrias via Judicirio e
tornando mais rpida e efetiva a ao do Ministrio Pblico. Contudo, por razes polticas,
paradoxalmente, nem sempre o Ministrio Pblico, rgo independente, indicado como
autoridade central em tais Tratados assinados pelo Executivo. E, em muitos Pases, inclusive
no Brasil, em tais Tratados colocado como autoridade central o Ministrio da Justia,
mera instncia burocrtica intermediria vinculada ao Executivo, destituda de capacida-
de postulatria perante o Judicirio, o que prejudica a efetividade e rapidez da ao do
Ministrio Pblico. Precisamos, portanto, lutar para mudar este quadro e definitivamente
incluir sempre o Ministrio Pblico como rgo central de tais Tratados.

Finalmente, preciso ter em mente as diferenas nas organizaes dos Ministrios


Pblicos dos vrios Pases por todo o mundo e mesmo no mbito regional tendo em
vista diferentes tradies jurdicas de civil law, common law e outras, e atribuies di-
versas conferidas aos membros do parquet, relativamente aos modelos de investigao e
persecuo criminal, a fim de tornar mais efetiva a ao do Ministrio Pblico. Na Argentina,
por exemplo, como na Frana, adota-se o Juizado de Instruo, enquanto no Brasil e na
maior parte dos Pases prevalece o sistema acusatrio e a independncia do Ministrio
Pblico, o que pode dificultar se no devidamente compreendidos os sistemas a coo-
perao jurdica internacional em matria criminal. Note-se, a ttulo exemplificativo, que
em alguns Pases, como a Sua, o Ministrio Pblico pode ter acesso direto a informaes
cobertas pelo sigilo bancrio, para combate lavagem de dinheiro, enquanto no Brasil
tal acesso do Ministrio Pblico depende de autorizao judicial, segundo a Constituio
Brasileira, o que pode dificultar se o juiz se limitar a uma viso meramente provinciana,
sem perspectiva internacional e de Direito Comparado a compreenso do processo
criminal pela prtica de crime de lavagem de dinheiro no Pas. Tais dificuldades ocorreram
em ao penal do Ministrio Pblico Federal no Rio de Janeiro com base em informaes
legtimas, segundo a Constituio da Sua que me foram entregues pessoalmente pelo
Procurador-Geral da Sua, em razo de delito praticado por fiscais de tributos por inter-
mdio de agncias bancrias no Rio de Janeiro.

267
Em concluso, h dezenas de casos emblemticos nos ltimos 15 anos no Brasil, que
bem demonstram a combatividade e a eficincia do Ministrio Pblico brasileiro, sobre-
tudo no combate criminalidade transnacional organizada, fruto da modernizao e do
amadurecimento da instituio, iniciada a partir da vigncia da Constituio Federal de
1988 e da nova Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio, de 1993. O tempo limitado,
porm, no nos permite tratar deles nesse painel.

Last but not least, importante reconhecer o trabalho que a International Association of
Prosecutors e a Associao bero-Americana do Ministrio Pblico tm realizado, ao longo
dos anos, para promover a efetiva persecuo criminal, sobretudo contra o crime transna-
cional organizado, com independncia e imparcialidade, de acordo com os standards e
os objetivos das Associaes, reconhecidas pela prpria Organizao das Naes Unidas.

Muito obrigado.

268
Parte VII - Experincias Internacionais
Cooperao Jurdica entre o Brasil e o Tribunal Penal
Internacional
Carlos Eduardo de Oliveira Vasconcelos 1

INTRODUO

Este artigo pretende discutir cenrios de uma mais que provvel cooperao jurdica
entre o Brasil e o Tribunal Penal Internacional (doravante TPI) na ausncia de uma lei de
implementao do Estatuto de Roma (doravante ER) e de qualquer parmetro legal para
a cooperao. Para tanto, apresentar uma (I) breve notcia sobre o ER, a competncia
do Tribunal e o Projeto de Lei de sua recepo no Brasil. Em seguida, mencionar as (II)
principais formas de cooperao entre o Tribunal e os Estados Partes previstas pelo Es-
tatuto, assim como (III) discorrer sobre algumas de suas modalidades, com pretenso
apenas exemplificativa, para mostrar as dificuldades de sua realizao na ausncia de uma
legislao interna, sempre com o esforo construtivo de viabiliz-las com o quadro legal
vigente. Por fim, o texto indicar (IV) alguns casos que atualmente ocupam os esforos
investigativos da Procuradoria do TPI, com o que se evidenciaro as reais possibilidades ou
melhor, na falta de um parmetro legal ideal, os riscos e o vexame de uma cooperao
jurdica com o Brasil.

O TPI, diferentemente da atuao das jurisdies nacionais na persecuo penal dos


crimes internacionais (genocdio, crimes de guerra, crimes contra a humanidade, crime de
agresso e outros), realiza diretamente o Direito Internacional Penal (direct enforcement).
Mas trata-se de uma implementao direta imperfeita, visto que no exerce o domnio pleno
de todo o ciclo persecutrio (constatao, investigao, acusao, processo, julgamento e
execuo da pena). O TPI criao de um tratado internacional e s pode desempenhar
sua jurisdio se contar com a cooperao dos Estados envolvidos, isto , aqueles em
cujo territrio o crime foi perpetrado, ou onde a prova, os acusados, os suspeitos e as
vtimas se encontrem. Diferentemente dos Tribunais de Nuremberg e de Tquio, criados
pelas potncias vencedoras da II Guerra Mundial, o TPI no conta com poderes, polcia
ou exrcito para diligenciar no territrio de um Estado Parte sem o consentimento deste.

O Estatuto de Roma foi aprovado em 1998 e entrou em vigor em 1 de julho de 2002.


Completa, portanto, 14 anos de existncia. O Brasil membro do TPI desde a primeira
hora, visto que esteve presente na Conferncia de Plenipotencirios de Roma, ratificou o
tratado em 2002 e o promulgou em nosso ordenamento jurdico pelo Decreto n 4.388,

1. Subprocurador-Geral da Repblica, professor de Direito Internacional Penal e de Processo Penal. Membro da


Comisso de Juristas instituda pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica que elaborou
o Anteprojeto de Lei de adaptao da legislao brasileira ao Estatuto de Roma. Membro da misso das Naes
Unidas para o Timor Leste com o propsito de restabelecer o funcionamento da Justia e realizar as primeiras in-
vestigaes das atrocidades indonsias. Membro de comisso internacional de experts constituda para elaborar
projetos de normas de funcionamento do Gabinete do Procurador do Tribunal Penal Internacional.

269
de 25 de setembro de 2002. Tambm contribuiu com a indicao de uma juza na primeira
constituio do Tribunal, alis, oriunda do Ministrio Pblico Federal. A fim de superar
algumas possveis controvrsias entre disposies do Tratado e a Constituio, o legislador
constituinte derivado, por meio da EC n 45/2004, introduziu o 4 no art. 5 da Constitui-
o, estabelecendo que o Brasil se submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional
a cuja criao tenha manifestado adeso. Afinal, j em 1988, o constituinte originrio
estabelecera, no art. 4, entre os princpios regentes das relaes internacionais do Brasil,
a prevalncia dos Direitos Humanos e, numa premonio do maior acontecimento do
Sculo XXI no plano do Direito Internacional, proclamou, no art. 7 do Ato das Disposies
Transitrias, que o Brasil propugnar pela formao de um tribunal internacional dos
direitos humanos.

Porm, a grandiloquncia do constituinte no se traduziu em aes do legislador


ordinrio at o presente. O projeto de lei que deveria adaptar a legislao brasileira ao
Estatuto de Roma principal dever de casa com que demonstraria comunidade inter-
nacional a sinceridade de seus propsitos na ratificao tratado , ainda segue sua via
crucis na Cmara dos Deputados sem qualquer perspectiva de aprovao, desde 2007.2 O
projeto, pelo menos na verso enviada pelo Poder Executivo, suficientemente completo
para cobrir todas as possveis lacunas do ordenamento jurdico brasileiro em relao ao
ER, salvo algumas controvrsias de ordem constitucional. Aprimora a definio legal do
genocdio e introduz no nosso Direito Positivo os crimes contra a humanidade, os crimes
de guerra e os crimes contra a organizao da justia do TPI. Contm normas processuais
especficas. Traz um extenso ttulo sobre a cooperao jurdica. E opera modificaes nos
cdigos penal e de processo penal, comum e militar.

O dever de cooperar institudo pelo ER compreende dois pilares indeclinveis: o


compromisso geral de cooperar e a obrigao de adaptar a prpria legislao para criar
as possibilidades jurdicas da cooperao.3 Ambos decorrem de um princpio geral do Di-
reito Internacional da boa-f ou pacta sunt servanda, enunciado no art. 26 da Conveno
de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969,4 segundo o qual todo tratado em vigor
obriga as partes e deve ser cumprido por elas de boa-f.

O primeiro pilar vem explicitado no art. 86 do Estatuto de Roma, a saber, os Estados


Partes devem cooperar plenamente com o Tribunal na investigao preliminar e no pro-
cedimento contra crimes da competncia deste. O segundo pilar encontra-se no art. 88,
estabelecendo que os Estados Partes se comprometem a inserir em seu direito interno
procedimentos que permitam responder a todas as formas de cooperao especificadas
neste captulo. Alis, constitui velho princpio do Direito Internacional, atualmente conso-
lidado na mencionada Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, art. 27, que um
Estado no pode invocar disposies de seu direito interno (ou a falta delas) para justificar
o inadimplemento de um tratado. Noutras palavras, a falta de lei, de competncia, de

2. Projeto de Lei n 4.038, de 2008, atualmente apenso ao PL n 301/2007. Extrato do andamento,


inteiro teor e pareceres das comisses. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
fichadetramitacao?idProposicao=343615>. Acesso em: 26 ago. 2015.
3. Poder-se-ia acrescentar um terceiro pilar, implcito: processar e julgar os crimes internacionais de sua esfera de ju-
risdio, evitando, assim, que os casos cheguem ao TPI. Cf. OOSTERVELD, PERRY e McMANUS e outros (2001, p. 787).
4. Conveno de Viena Sobre o Direito dos Tratados, de 1969, ratificada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto
n 7.030, de 14 de dezembro de 2009.

270
previso do tipo penal na legislao, ou mesmo um acrdo do Supremo Tribunal Federal,
no serviro de justificativa perante a comunidade internacional para eximir o Brasil de
cumprir suas obrigaes internacionais assumidas com a ratificao do Estatuto de Roma.

II

O ER reservou toda a Parte 9 arts. 87 a 102 disciplina da cooperao e assistncia


judiciria internacional, mas no esgotou a matria. Outros temas de conexos, como as
imunidades diplomticas, a proteo de testemunhas, os crimes contra a administrao
da justia e a execuo da pena contam com rubricas prprias.

impossvel elaborar uma lista exaustiva prvia das modalidades de cooperao e


assistncia com o Tribunal Penal Internacional, tanto assim que o art. 93 do Estatuto de
Roma,5 j rotulado de outras formas de cooperao, depois de indicar 11 delas, conclui
com a frmula genrica qualquer outro tipo de assistncia....

Nos estreitos limites deste texto, destacamos as seguintes modalidades de cooperao


para uma breve descrio e discusso de seu funcionamento no Brasil diante do vcuo
legislativo a seu respeito: 1. investigao e coleta de provas; 2. execuo de ordens de
indisponibilidade de bens, confisco e multas; 3. cooperao direta entre Ministrios P-
blicos e atuao do Procurador do TPI no territrio nacional; e 4. priso, entrega e outras
formas de comparecimento de pessoas sede do Tribunal.

III

Na maioria das questes relacionadas jurisdio do TPI, o Brasil est de mos e ps


atados. Caso ocorra um dos crimes de sua competncia em territrio nacional, ou um
autor desses crimes venha a homiziar-se no Brasil, ou um brasileiro cometa tais crimes em
territrio de outro Estado, ou alguma diligncia oitiva de testemunha, interrogatrio,
inspeo in loco, busca e apreenso, indisponibilidade de bens deva ser cumprida no
Brasil, e, ainda, caso esses crimes ocorram em territrio estrangeiro sob a responsabilidade
de tropas brasileiras, nosso ordenamento jurdico no dispe de instrumentos para cumprir
as obrigaes decorrentes desses fatos delituosos.

Seria necessrio que a lei disciplinasse procedimentos, a atuao das autoridades


nacionais em auxlio ao TPI na investigao e instruo do processo, a entrega e transfe-

5. a) identificar uma pessoa e o local onde se encontra, ou localizar objetos; b) reunir elementos de prova, in-
cluindo os depoimentos prestados sob juramento, bem como produzir elementos de prova, incluindo percias
e relatrios de que o Tribunal necessita; c) interrogar qualquer pessoa que seja objeto de inqurito ou de pro-
cedimento criminal; d) notificar documentos, nomeadamente documentos judicirios; e) facilitar o compareci-
mento voluntrio, perante o Tribunal, de pessoas que deponham na qualidade de testemunhas ou de peritos;
f ) proceder transferncia temporria de pessoas, em conformidade com o pargrafo 7; g) realizar inspees,
nomeadamente a exumao e o exame de cadveres enterrados em valas comuns; h) realizar buscas e apreen-
ses; i) transmitir registros e documentos, nomeadamente registros e documentos oficiais; j) proteger vtimas e
testemunhas, bem como preservar elementos de prova; k) identificar, localizar e congelar ou apreender o pro-
duto de crimes, bens, haveres e instrumentos ligados aos crimes, com vista sua eventual declarao de perda,
sem prejuzo dos direitos de terceiros de boa-f; e l) prestar qualquer outra forma de auxlio no proibida
pela legislao do Estado requerido, destinada a facilitar o inqurito e o julgamento por crimes da com-
petncia do Tribunal. (g.n.)

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rncia de pessoas, a proteo de vtimas e testemunhas, os privilgios e imunidades de
magistrados, procuradores, agentes e colaboradores do Tribunal; e a execuo das penas
impostas. Nos casos de jurisdio brasileira, faltaria o principal: a tipificao dos crimes.6

Sabido que o pedido de cooperao ser encaminhado por via diplomtica (ER art.
87.1(a)) e, portanto, processado pelo Ministrio das Relaes Exteriores, a primeira lacuna
que se apresenta a designao da autoridade competente para dar-lhe curso. necessrio
o controle jurisdicional? Em caso afirmativo, qual o juiz ou tribunal competente?

A cooperao com o TPI tem carter vertical, no que difere da cooperao jurdica
int