Cartilha - Elaborada Pelo Município Do Rio de Janeiro

Introduo ao Conceito de
PPP e Concesses
Preparado pelo Municpio do Rio de Janeiro
Rio de Janeiro
ndice
Introduo e Objetivo ................................................................................................................. 5
1.
Quadro Conceitual Internacional das PPPs e Concesses ........................................... 7

1.1 Conhecimento Geral das PPPs e Concesses, quando e por que Us-las ................. 7
1.1.1
Introduo ...................................................................................................... 7
1.1.2
Conceito Internacional. .................................................................................. 8
1.1.3
De Onde Vm as Receitas? Quem Paga pela Infraestrutura? Concesso
vs. PPP ..................................................................................................................... 10
1.1.4
Modalidades Internacionais de PPP Dependendo do Controle do Ativo e do
Escopo de Contrato .................................................................................................... 11
1.2 Estrutura de Financiamento Tipicamente Utilizada ..................................................... 13
1.3 Setores Aplicveis ....................................................................................................... 14
2.
Abordagem Brasileira de PPPs ....................................................................................... 15
3. Viso Geral do Marco Regulatrio Aplicvel s Parcerias Pblico-Privadas e

Concesses de Servios Pblicos no Brasil e no Municpio do Rio de Janeiro ................ 18
3.1 Parcerias Pblico-Privadas em Sentido Amplo ........................................................... 18
3.2 Outros tipos de Parcerias Envolvendo a Administrao Pblica ................................ 18
3.3 A Concesso Comum de Servios Pblicos e as Parcerias Pblico-Privadas
(Concesso Patrocinada e Concesso Administrativa)...................................................... 21
3.4 A Concesso Comum de Servios Pblicos ............................................................... 21
3.5 PPPs - A Concesso Patrocinada e a Concesso Administrativa .............................. 24
3.6 Contraprestao Pblica na PPP ................................................................................ 26
3.7 Garantias Prestadas pelo Poder Pblico em uma PPP .............................................. 27
3.8 Vedaes Contratao das PPPs ............................................................................ 27
3.9 Competncia para a Contratao de Concesso Comum de Servios Pblicos e PPP
..................................................................................................................................... 27
3.10 Diferenciao entre Parcerias Pblico-Privadas e Concesso Comum de Servios
Pblicos ............................................................................................................................... 28
3.11 Semelhanas e Diferenas entre Contratao Administrativa Tradicional x Concesso
Patrocinada x Concesso Administrativa x Concesso Comum de Servios Pblicos ..... 31
3.12 Principais Normas Aplicveis s PPPs e Concesso Comum de Servios Pblicos . 32
3.13 Concesses e PPP: Viso Resumida do Procedimento Legal desde a Estrututrao
at a Assinatura do Contrato .............................................................................................. 33
3.14 O PROPAR-RIO e suas Diretrizes .............................................................................. 36
3.15 Setores Inicialmente Considerados ............................................................................. 38
4.
rgos Municipais que Atuam nas PPPs e Concesses ............................................. 40

4.1 Estrutura Institucional Relacionada com as PPPs no Municpio do Rio de Janeiro ... 40
4.2 Interao Entre as Partes Envolvidas ......................................................................... 41
4.3 Competncias.............................................................................................................. 42
5.
Viso Geral do Processo / Ciclo do Projeto ................................................................... 44
Anexo 1. Projetos de PPP e Concesso Contratados pelo Municpio................................. 47
ndice de figuras
Figura 1. Estrutura do Manual para PPPs/Concesses ............................................................... 6
Figura 2. Algumas Vantagens do uso de PPPs e Concesses .................................................... 8
Figura 3. Esquema Bsico de um Contrato de PPP/Concesso .................................................. 9
Figura 4. Os Cinco Principais Componentes de uma PPP ou Concesso ................................. 10
Figura 5. Principais Modalidades Internacionais de PPP por Controle do Ativo e Escopo do
Contrato ....................................................................................................................................... 12
Figura 6. Fontes de Financiamento............................................................................................. 13
Figura 7. Capacidade de Gerao de Receitas vs. Alternativas de Viabilizao de Projetos .... 16
Figura 8. Evoluo das PPPs no Brasil ...................................................................................... 17
Figura 9. Permisso .................................................................................................................... 23
Figura 10. Concesso Comum de Servios Pblicos ................................................................. 23
Figura 11. Concesso Patrocinada ............................................................................................. 25
Figura 12. Concesso Administrativa ......................................................................................... 26
Figura 13. Riscos Compartilhados .............................................................................................. 29
Figura 14. Conselho Gestor de PPP ........................................................................................... 37
Figura 15. Estrutura Institucional Aplicvel ................................................................................. 41
Figura 16. Interao entre as Partes Envolvidas ........................................................................ 42
Figura 17. Ciclo de Vida Projeto Simplificado ............................................................................. 44
ndice de quadros
Quadro 1. Objetivos deste Guia .................................................................................................... 5
Quadro 2. Histrico das PPPs no Brasil ..................................................................................... 16
Quadro 3. Principais distines entre as PPPs e a Concesso Comum de Servios Pblicos . 30
Quadro 4. Semelhanas e Diferenas entre Contratao Administrativa Tradicional x
Concesso Patrocinada x Concesso Administrativa x Concesso Comum de Servios
Pblicos ....................................................................................................................................... 31
Quadro 5. Principais questes reguladas em Concesso e PPP ............................................... 33
Quadro 6. Servios de Compentncia do Municpio do Rio de Janeiro ..................................... 38
Quadro 7. Competncias ............................................................................................................ 42
Quadro 8. Contratos de PPP j firmados pelo Municpio ........................................................... 47
Introduo e Objetivo
O objetivo deste documento fornecer uma introduo conceitual sobre as Parcerias PblicoPrivadas (PPPs) e concesses de servios pblicos como alternativas de aquisio,
financiamento e gesto de infraestruturas e/ou servios.
Esse documento tem o intuito de apresentar explicaes e difundir conhecimento quanto ao
uso das Parcerias Pblico-Privadas e Concesses de Servios Pblicos, incluindo um
entendimento geral de seu uso em outros pases e no Brasil, alm de introduzir o Manual e
Guias Suplementares de PPPs e Concesses da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
A fim de selecionar o modelo de contratao que melhor se adeque s necessidades e
particularidades de cada projeto, essencial o conhecimento dos diferentes modelos e suas
aplicaes, considerando a legislao e as particularidades de cada setor.
Quadro 1. Objetivos deste Guia
Prover uma linguagem comum e conhecimento bsico sobre as Parcerias PblicoPrivadas;
Introduzir conceitos relacionados a Concesses de Servios Pblicos e PPPs;
Descrever o marco e os trmites legais para implementao de Concesses e PPPs;
Consideraes sobre a Concesso ou PPP como uma alternativa para aquisio de

servios relacionados infraestrutura; e
Estabelecer uma abordagem prpria sobre tais temas.
Em linha com estes objetivos, a Prefeitura do Rio de Janeiro criou um Manual e diversos Guias
Suplementares para fornecer as diretrizes para as fases de Pr-Anlise, Avaliao,
Estruturao e Implementao para Contratos de PPP e Concesso. A estrutura dos
documentos criados apresentada a seguir:
Introduo ao conceito de PPP e Concesses
Figura 1. Estrutura do Manual para PPPs/Concesses
V = Volume
GS = Guia Suplementar
= Fora do escopo do Manual
= Includos no escopo do Manual
1. Quadro Conceitual Internacional das PPPs e

Concesses
Esta seo tem como objetivo descrever os fundamentos da prtica internacional envolvendo
as PPPs e Concesses.
1.1 Conhecimento Geral das PPPs e Concesses, quando e por que Uslas
1.1.1
Introduo
O dficit de infraestrutura visvel no mundo todo, visto que os recursos governamentais

disponveis para aplicao em obras e servios pblicos no conseguem acompanhar o
aumento das demandas. Os resultados so estradas congestionadas, pontes que precisam de
reparos, sistemas de trnsito esgotados, hospitais, escolas e sistemas de tratamento de lixo
necessitando urgentemente de reparos, atualizao e expanso. So problemas que impem
altos custos sociedade, desde a diminuio da produtividade e competitividade at aumento
do nmero de acidentes.
Em pases em desenvolvimento, como o Brasil, as demandas so histricas e os gargalos
comprometem o crescimento econmico. Muitas empresas brasileiras veem sua produtividade
e competitividade serem reduzidas devido, por exemplo, a uma infraestrutura logstica
deficiente, com portos sobrecarregados, estradas insuficientes e mal cuidadas, que encarecem
os custos de seus produtos.
Como muitos pases j descobriram, entre os quais o Reino Unido, Espanha, Irlanda, Portugal,
Estados Unidos, Canad, Chile, Mxico e Austrlia, as Parcerias Pblico-Privadas, e tambm
as Concesses de Servios Pblicos, permitem que os gestores pblicos, seja em nvel
nacional ou local, executem uma grande variedade de projetos.
As PPPs e Concesses constituem uma importante alternativa para viabilizar projetos de
infraestrutura e so utilizadas no mundo todo para construir, atualizar e ampliar instalaes
pblicas em reas como transportes, servios de tecnologia, energia eltrica,
telecomunicaes, saneamento, escolas, hospitais, sistemas de tratamento de lixo, presdios,
entre outras que demandam aportes considerveis de recursos e longos perodos de
execuo. Com tais mecanismos, o setor privado assume um papel maior em atividades de
planejamento do negcio, financiamento, projeto, construo, operao e manuteno desses
bens pblicos e os riscos associados ao projeto so transferidos para a parte em melhor
posio para gerenci-los. No caso das PPPs, a remunerao do parceiro privado fica
vinculada ao cumprimento de indicadores de desempenho, fixados para a medio da
qualidade dos servios.
Ante as limitaes de oramento e/ou da constatao de que certas atividades so
desempenhadas com mais eficincia pelo setor privado, as PPPs e Concesses, abrem para o
setor pblico a possibilidade de concretizar projetos de grande impacto social com menor
comprometimento de seu oramento.
As vantagens so muitas, a comear pelo fato de que os custos do investimento podem ser
diludos durante a vida til do ativo. Com isso, os projetos podem ser concludos em prazo
menor do que se dependessem apenas do fluxo normal de recursos pblicos. As PPPs
realizadas em pases que tm utilizado essa forma de contratao tambm tm slido histrico
de entrega das obras dentro do prazo e dentro do oramento. Outra vantagem que elas
transferem certos riscos para o setor privado e reduzem os custos tanto de construo quanto
de manuteno do ativo durante seu ciclo de vida. Essa reduo decorre de riscos
relacionados com custos excessivos ou perda de receita em razo de defeitos no ativo serem
arcados pelo setor privado, criando um incentivo para que a construo seja realizada de forma
a otimizar tanto seu custo inicial quanto os custos de manuteno.
O parceiro privado ir financiar, com recursos prprios, adicionalmente aos recursos de
terceiros (na forma de dvida), a maioria do investimento, o que permite que o governo acelere
o desenvolvimento de novas infraestruturas ou modernize as j existentes.
Alm disso, como o tema central do projeto passa a ser seu objetivo (a utilizao da
infraestrutura para a prestao de um servio), e no o caminho para chegar at ele, as
Parcerias Pblico-Privadas e Concesses de Servios Pblicos permitem que o setor pblico
concentre seu foco no verdadeiro benefcio e na qualidade que a obra ou o servio devem
entregar, ou seja, o melhor atendimento das necessidades da populao.
Figura 2. Algumas Vantagens do uso de PPPs e Concesses
Permitem que o valor do investimento possa ser diferido ao longo de toda vida do ativo
Possuem um histrico slido de entrega tanto com relao ao cronograma como com
relao ao oramento
Permitem transferir certos riscos para o setor privado e fornecem incentivos para que os
ativos sejam mantidos adequadamente
Com uma viso de longo prazo, podem gerar eficincia, reduzindo os custos tanto de
construo quanto os custos do ciclo de vida em geral
Podem incorporar mtricas de acompanhamento de nvel de servio, incentivando uma forte

orientao de atendimento ao cliente
1.1.2
Conceito Internacional.
O conceito internacional de Parceria Pblico-Privada abrange muitos tipos de contrato de longo

prazo entre uma entidade governamental Federal, Estadual ou Municipal e uma entidade
privada para a execuo e operao de projetos de infraestrutura. H diferentes tipos de
contrato, nos quais o setor pblico e o parceiro privado dividem entre si as responsabilidades
relativas a financiamento, projeto, construo, operao e manuteno da infraestrutura.
Nota
Parceria Pblico-Privada um empreendimento cooperativo entre os setores pblico e
privado, construdo com a expertise de cada parceiro que melhor atenda necessidades
pblicas claramente definidas, por meio da distribuio adequada de recursos, riscos e
remunerao.
Fonte: Conselho Canadense de Parcerias Pblico-Privadas
O Livro Verde Europeu sobre as Parcerias Pblico-Privadas e o Direito Comunitrio em

matria de Contratos Pblicos e Concesses define as PPPs como:
PPPs descrevem uma forma de cooperao entre autoridades pblicas e operadores
econmicos. Os principais objetivos da parceira so financiar, construir, renovar ou operar
uma infraestrutura ou a prestao de um servio.
O contrato mais comum envolve a construo, financiamento, operao e manuteno do ativo

da infraestrutura, em um tipo de contrato denominado DBFOM (Design, Build, Finance,
Operate and Maintain ou Projetar, Financiar, Construir, Operar e Manter). Isto significa que o
mesmo contratado que realizar a construo, ir financiar parte ou todo o investimento, e ir
operar e manter a infraestrutura. O DBFOM sumariza os cinco principais componentes de uma
PPP ou Concesso e mesmo que alguns deles no sejam includos em um contrato de PPP ou
Concesso, a abordagem geral para PPPs e Concesses considera todos.
Figura 3. Esquema Bsico de um Contrato de PPP/Concesso
Administrao
(Pblica)
Recebimentos/
Pagamentos
Financiamento
de Dvida
Bancos
Amortizao
Contrato de
PPP/Concesso
Entidade
Instrumental
(Privado)
Contrato de
construo
(Operao e
Manuteno)
Reverso de Bens
Capital
dividendos
Investidores
(acionistas)
Pagamentos por
contratos de
construo
(Operao e
Manuteno)
Construtor
(operador)
Figura 4. Os Cinco Principais Componentes de uma PPP ou Concesso
Projeto
Sob virtualmente qualquer estrutura de parceira a responsabilidade pelo
projeto ser do parceiro privado ou compartilhada.
Construo
Este componente inclui a construo do ativo(s) fsico em um perodo de
tempo prescrito, geralmente um custo definido.
Financiamento
Este componente geralmente inclui o financiamento para os custos de
capital da construo, bem como as necessidades de capital de giro.
Operao do servio
A operao do ativo pode incluir vrias atividades desde gesto geral do
fornecimento do servio e coleta de receitas at o desenvolvimento de
servios menores associados ao ativo.
A operao tipicamente se inicia ao fim da construo, sob acordo que a
construo tenha sido satisfatria. Nas PPPs, a compensao do parceiro
privado depende do cumprimento dos padres de desempenho.
Manuteno recorrente
Geralmente, existem dois tipos principais de manuteno a serem
considerados em qualquer projeto de infraestrutura: manuteno
recorrente regular e grandes reformas, geralmente chamadas de
"manuteno de ciclo de vida "ou "de capital".
1.1.3
De Onde Vm as Receitas? Quem Paga pela Infraestrutura? Concesso vs. PPP
No contexto de desenvolvimento de uma infraestrutura via PPP, o parceiro privado constri e

financia a infraestrutura. Com isso em vista, como ele recupera seu investimento e paga suas
dvidas?
A empresa privada pode ser remunerada tanto pela cobrana de tarifas dos usurios, quanto
por pagamentos feitos pelo governo ou mesmo uma combinao de ambos. Esse um
conceito importante quando considerada a lei brasileira. Isso porque, na maioria das
legislaes estrangeiras, sempre que tarifas de usurios compem, total ou parcialmente, as
receitas, o projeto considerado uma concesso. Entretanto, no Brasil, sempre que o projeto
prev o pagamento da contraprestao pblica pelo governo, independentemente da existncia
de tarifas pagas pelos usurios ou no, o projeto considerado uma PPP.
Neste documento so abordados ambos os modelos, aqueles apoiados majoritariamente em
receitas de mercado e aqueles baseados predominantemente em contribuies pblicas.
O que fica claro que, de uma maneira geral, as PPPs (Parcerias Publico-Privada) so
alternativas para aquisies de infraestrutura pblica que possuem uma clara caracterstica: o
capital para sua aquisio/construo proveniente principalmente do setor privado,
transferindo significativamente para este os riscos relacionados sua gesto.
As diretrizes apresentadas e descritas neste documento tero como foco a utilizao das PPPs
e Concesses como ferramenta para aquisio/contratao de infraestruturas e servios. Em
vrias situaes, a gesto da infraestrutura ser contratada juntamente com a prestao dos
respectivos servios pblicos, quando esses existirem e quando existir a inteno de contratar
10
ambos de maneira integrada.

Internacionalmente, as PPPs podem ser contratadas de forma mais abrangente (por exemplo,
contratos visando a todas as etapas do ciclo - Projeto, Construo, Financiamento, Operao e
Manuteno - independentemente da estrutura de receitas do contrato), ou podem ser
contratadas de uma maneira mais restrita, apenas para projetos baseados total ou quase
totalmente em receitas advindas do Poder Pblico.
importante lembrar-se que uma PPP pode ser utilizada para a contratao de servios sem
necessariamente incluir gastos associados a uma nova infraestrutura. Deve-se notar que em
tais casos estas diretrizes tambm so teis, ainda que nem todas sejam aplicveis ao projeto
(contrato) na mesma intensidade.
Em outros pases no comum definir legalmente o termo PPP, embora existam algumas
excees. Por exemplo, na Polnia, as leis consideram uma PPP qualquer contrato no qual as
receitas venham predominantemente de pagamentos pblicos. Essa abordagem diferente da
perspectiva da Unio Europeia, onde a PPP definida do ponto de vista das regras pblicas
contbeis e no legais.
Qual a situao do Brasil?
Conforme ser tratado adiante, a legislao brasileira prev o uso legal do termo PPP a
qualquer projeto que inclua contraprestaes pblicas na composio de suas receitas,
independentemente dos pagamentos pblicos representarem a maioria das receitas do
parceiro privado ou no. Esta mesma legislao define dois tipos de contratos: um para
contratos completamente baseados em contraprestaes pblicas (Concesso
Administrativa) e outro para aqueles com uma combinao de receitas tarifrias (recebidas
dos usurios) e contraprestaes pblicas, independente da proporo entre elas
(Concesso Patrocinada).
1.1.4
Modalidades Internacionais de PPP Dependendo do Controle do Ativo e do

Escopo de Contrato
Como descrito anteriormente, o tipo de contrato mais comum em termos de escopo das
obrigaes do parceiro privado o DBFOM, ou seja, contratos que englobam as etapas de
projeto, construo, financiamento, operao e manuteno.
Em algumas literaturas incluem-se no conceito de PPP outras estruturas contratuais (em
termos de escopo de contrato), primordialmente na forma de dois tipos de contrato: o DBOM,
sigla em ingls para projeto, construo, operao e manuteno, significando que o parceiro
privado selecionado ir construir e ser o responsvel pela manuteno da infraestrutura, mas
no ir financiar qualquer parte dela (pode-se ver esta abordagem nos EUA, por exemplo), ou
o DBF, sigla em ingls para projeto, construo e financiamento, onde o parceiro privado
disponibiliza financiamento para a infraestrutura, mas no responsvel por sua operao ou
manuteno (note que neste modelo as receitas so simplesmente o pagamento da dvida
pblica e do custo de financiamento - taxa de juros).
11
Figura 5. Principais Modalidades Internacionais de PPP por Controle do Ativo e Escopo do

Contrato
Projetar, Construir, Financiar e Transferir

O setor privado financia e constri o ativo, o que o incentiva a concluir a obra
dentro do prazo e do oramento.
O ativo s pago pelo setor pblico quando for concludo.
Projetar, Construir, Operar e Financiar
O setor privado projeta, constri e financia uma nova instalao em um contrato
de longo prazo e opera o ativo durante o prazo estipulado.
A propriedade dos ativos e a prestao dos servios normalmente voltam para o
setor pblico no final do contrato.
Projetar, Construir, Financiar e Manter
O setor privado responsvel pelas etapas de projeto, construo,
financiamento e manuteno do ativo, o que o estimula a projetar a construo
levando em conta os requisitos de manuteno por um longo perodo.
Projetar e Construir
Projeto e construo so oferecidos em um mesmo pacote.
Os contratos so geralmente fechados com base no preo mais baixo, o custo
do capital reduzido por um processo competitivo e o projeto e o risco da
construo so transferidos do proprietrio pblico para o parceiro privado.
Projetar, Construir, Financiar, Operar e Manter
O parceiro privado financia todo ou parte do custo do capital.
O reembolso dos custos operacionais, de capital e do financiamento feito pelo
proprietrio pblico por meio de uma srie de pagamentos baseados em
performance ao longo do tempo do contrato.
O risco total do contrato, por todo seu ciclo de vida, assumido pelo parceiro
privado.
Ateno > os exemplos acima so apresentados considerando a prtica internacional. O leitor
deve atentar para o fato de que nem todas as modalidades acima so aplicveis ao contexto
brasileiro.
Nota
A modalidade DBFOM ser considerada a modalidade base para as consideraes
apresentadas nesse documento, tendo em vista que o financiamento pode vir inteiramente
ou parcialmente do setor privado.
Tais consideraes podem ser aplicadas a modelos de Concesso e PPP, ainda que o
projeto no preveja investimento significativo por parte da concessionria ou parceiro
privado, preparados e focados no desenvolvimento de novas infraestruturas.
12
1.2 Estrutura de Financiamento Tipicamente Utilizada

Normalmente, em projetos de PPP ou Concesso a concessionria possui duas fontes
principais de financiamento: capital prprio (equity) e dvida. Ambos podem ser parcialmente
custeados pelo governo. Dvida, em estruturas como as de Project Finance, so consideradas
recursos de terceiros, tipicamente emprstimos de longo prazo, com um fluxo de pagamento
determinado, que prioritrio em relao ao capital. Os pagamentos ao financiador so
majoritariamente garantidos por direitos econmicos do projeto que est financiando ou pela
estrutura do contrato.
Note que, quando existe certo risco de crdito em um fluxo de caixa (por ex. a variabilidade do
fluxo de caixa), nenhum investidor financiar um projeto (a Sociedade de Propsito Especfico
SPE criada para executar o contrato) a menos que exista certo nvel de capital prprio
(equity), pois ele serve como contrapartida natural para o risco de crdito.
Dvidas podem existir na forma de crdito (financiamento bancrio) ou na forma de
ttulos/debntures (mercado de capitais, principalmente investidores institucionais), enquanto o
capital prprio pode tomar a forma de (i) aes ou quotas e (ii) outros instrumentos de inverso
de capital (emprstimos participativos, dvidas subordinadas, mezanino).
Figura 6. Fontes de Financiamento
Fontes de financiamento
Dvidas
Capital prprio
Aes ou quotas
Ttulos/debntures
Emprstimos
participativos
Credito
Dvidas
subordinadas
Mezanino
O ponto importante sobre a estrutura dos participantes de um projeto de PPP que o capital
prprio pode vir de diferentes agentes: um prestador de servios interessado em construo
civil, um operador interessado nas operaes, companhias de manuteno procurando um
negcio estvel e de longo prazo, e, tambm um investidor financeiro puro, ou seja, aqueles
em que o nico objetivo criar valor para seus prprios recursos (tipicamente fundos de
investimentos em infraestrutura). .
Portanto, em alguns casos, o provedor de recursos ou o investidor de capital (o prprio
desenvolvedor do projeto) pode ser um investidor financeiro sozinho ou um consrcio com
especialistas em uma ou mais reas do ciclo tradicional de PPP (DCFOM): Projeto,
Construo, Financiamento, Operao e Manuteno. Em alguns casos, os especialistas
acima mencionados podem somente ser subcontratados da empresa responsvel pela PPP,
que, por sua vez, transfere algumas obrigaes, os riscos relacionados e as respectivas
receitas atravs de acordos acessrios (contratos back-to-back).
13
1.3 Setores Aplicveis

Todos os setores de infraestrutura pblica podem, potencialmente, ser concebidos na forma de
uma PPP, mas apenas uma pequena parte pode ser concebida na forma de uma Concesso
Comum de Servios Pblicos, baseada no pagamento de seus usurios pelo servio. Isso
depender do contexto econmico e regulatrio do pas, bem como da unidade licitante.
Porm, em termos gerais, possvel observar concesses em infraestrutura de meios de
transporte, equipamentos pblicos de lazer e cultura (museus, centros de exposies, ginsios
esportivos, escolas, etc.), enquanto uma PPP pura (Concesso Administrativa) pode ser
observada, conforme o caso, nessas situaes e tambm em outras infraestruturas onde no
h outras fontes geradoras de receita associadas, incluindo penitencirias, hospitais ou
acomodaes pblicas em geral.
Exemplificativamente, os setores de infraestrutura que se adequam ao perfil de PPPs podem
ser classificados em:
a) Transporte
Rodovias incluindo pontes e tneis;
Malha ferroviria intermunicipal;
Metr, Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) e Corredores Rpidos de nibus (Bus Rapid
Transit - BRT);
Estacionamentos pblicos;
Aeroportos;
Portos.
b) Saneamento e meio ambiente

Tratamento de gua;
Tratamento de esgoto;
Coleta e destinao final de resduos slidos.
Fontes de energia renovveis
c) Infraestrutura Social
Educao (universidades, escolas);
Sade (hospitais, clnicas, centros de sade);
Penitencirias;
Cemitrios;
Desenvolvimento urbano;
Fruns e Tribunais de Justia;
Habitao Social;
Lazer e cultura (museus, centros de exposio, parques pblicos);
Outras acomodaes (outros prdios pblicos).
d) Telecomunicaes
Para o Municpio do Rio de Janeiro, alguns destes setores no so relevantes, pois certos tipos
de infraestruturas no so da alada de governos municipais, mas sim de outras esferas
administrativas (como o Governo Federal e os Governos Estaduais), como infraestrutura de,
por exemplo, rodovias (com exceo daquelas que pertencem ao Municpio), aeroportos,
portos e transporte ferrovirio intermunicipal.
14
2. Abordagem Brasileira de PPPs

No Brasil, o conceito dado pela lei s PPP mais restrito do que o utilizado internacionalmente.
So consideradas Parcerias Pblico-Privadas somente projetos que requerem algum tipo de
complementao governamental na forma de contraprestaes pblicas, como definido na Lei
Federal 11.079/04. Os projetos envolvendo a prestao de servios pblicos, precedidos ou
no da execuo de obras, que sejam financeiramente viveis, so considerados Concesses
Comuns, reguladas pelas Leis Federais 8.987 e 9.074, ambas de 1995.
As PPPs no Brasil so divididas em dois grupos:
Concesses Patrocinadas, em que o parceiro privado obtm sua remunerao

mediante cobrana de tarifas pagas pelos usurios somadas ao recebimento da
contraprestao pblica. Exemplos: contratos para construo e operao de uma
linha de metr, de uma rodovia, de estacionamento subterrneo, dentre outros.
Concesses Administrativas, nas quais a remunerao do parceiro privado paga
integralmente pelo governo, ou seja, um contrato de prestao de servio em que o
usurio direto ou indireto a Administrao Pblica. Exemplos: construo de um
centro administrativo, de presdios e hospitais pblicos.
A construo e manuteno de uma rodovia, por exemplo, pode admitir um contrato de

Concesso Patrocinada ou um Contrato de Concesso Comum. Caso os estudos indiquem
que a receita a ser obtida com o recebimento de determinado valor pelo pedgio ser suficiente
para cobrir os investimentos e remunerar o parceiro privado, o contrato ser de Concesso
Comum. Se o projeto para a rodovia exigir complementao de uma parcela do valor do
pedgio por parte do poder pblico, ser uma PPP patrocinada, ou seja, a empresa privada
arrecada o valor do pedgio e mais um complemento dessa tarifa por parte do governo. o
que acontece, por exemplo, com o projeto VLT do Centro e Regio Porturia do Rio de Janeiro,
no qual uma parcela da receita da concessionria paga pelo Municpio. Nesse caso, o
Municpio subsidia parte da tarifa porque, do contrrio, ficaria muito onerosa para o usurio.
A Concesso Administrativa mais utilizada para infraestruturas sociais, como hospitais e
escolas. O poder pblico transfere a gesto do equipamento pblico para o investidor privado,
estabelecendo nveis de desempenho, de quantidade de atendimentos e qualidade do servio,
e paga ele 100% do valor da prestao do servio.
A Seo #3 abaixo apresenta maior detalhamento sobre o marco regulatrio aplicvel s
PPPs e Concesses de Servios Pblicos.
Conceitualmente, como podemos ver na Figura 7, os projetos que possuem baixa capacidade
de gerao de receitas so tradicionalmente uma Concesso Administrativa, pois h
necessidade de realizao de pagamentos pelo poder pblico para que o projeto seja
realizado. Com o aumento desta capacidade de gerao de receita, alternativas comeam a se
tornar viveis. Os projetos envolvendo servios pblicos que prescindem parcialmente de
aporte de recursos pblicos, ou seja, que possuem receitas, mas estas no so suficientes
para que o projeto seja autossustentvel, podem ser viabilizados atravs de Concesso
Patrocinada. J os projetos de servios pblicos que sejam totalmente autofinanciveis so
viabilizados atravs de Concesso Comum. .
15
Figura 7. Capacidade de Gerao de Receitas vs. Alternativas de Viabilizao de Projetos
No Quadro abaixo so apresentados uma breve introduo da evoluo e alguns precedentes

das PPPs no Brasil.
Quadro 2. Histrico das PPPs no Brasil
A associao entre o setor pblico e o privado para melhorar e ampliar a prestao de

servios pblicos no novidade no Brasil ou em outros pases. O objetivo dessa
associao a busca de uma alternativa para contornar limites oramentrios e viabilizar
investimentos pblicos, especialmente em infraestrutura. Desde o final do sculo XIX e incio
do sculo XX, foram experimentados vrios modelos ao longo do tempo no Pas,
principalmente em transporte pblico e saneamento bsico, em conjunto com empresas
estrangeiras que j acumulavam experincia nesses setores em seus pases de origem. A
partir do final dos anos 1970, o governo comeou a transferir a atividade de prestao de
servios pblicos para empresas privadas por meio de permisses e terceirizaes. Nos
anos 1990, passou a utilizar principalmente concesses e privatizaes, como aconteceu
com os setores de telefonia, energia eltrica e gesto e conservao de estradas.
Foi s a partir de dezembro de 2004, quando foi institudo o marco legal da Unio, com a Lei
Federal 11.079, que o modelo de PPP comeou a ser oficialmente adotado no Brasil. Antes
disso, o Estado de Minas Gerais deu a partida para a montagem de projetos desse tipo em
mbito estadual, com a Lei 14.892, de dezembro de 2003, seguido por So Paulo,
Pernambuco e Bahia. Os quatro Estados foram pioneiros na regulamentao e implantao
de programas consolidados de PPP. O caminho foi seguido posteriormente por vrios
municpios.
No caso do Rio de Janeiro, o Programa de PPP foi lanado pelo Municpio em 2009, com a
instituio de um novo marco legal. A Lei Complementar 105, de 22 de dezembro de 2009,
instituiu o Programa Municipal de Parcerias Pblico-Privadas (PROPAR-RIO), enquanto o
Decreto 32.120/10 regulamentou o Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privada-FGP, e, o
Decreto 32.422/10 aprovou o regimento interno do Conselho Gestor do PROPAR-RIO.
16
Figura 8. Evoluo das PPPs no Brasil
Dez 2009:
Dez-2004:
Dez-2003:
Anos 1990:
Final dos anos

1970:
Final do sculo
XIX e incio do
sculo XX:
Foram
experimentados
vrios modelos
no Pas,
principalmente
em transporte
pblico e
saneamento
bsico
Governo comeou
a transferir a
atividade de
prestao de
servios pblicos
para empresas
privadas por meio
de permisses e
terceirizaes
Governo comeou a
utilizar principalmente
concesses e
privatizaes
(telecomunicaes,
energia eltrica e
gesto e manuteno
de rodovias).
Modelo de PPP
comeou a ser
oficialmente adotado
no mbito estadual.
(Minas Gerais, So
Paulo, Pernambuco e
Bahia)
Modelo de PPP
comeou a ser
oficialmente
adotado no ambito
da Unio.
Lanamento do
Programa de PPP
no Rio de Janeiro
17
3. Viso Geral do Marco Regulatrio Aplicvel

s Parcerias Pblico-Privadas e Concesses
de Servios Pblicos no Brasil e no
Municpio do Rio de Janeiro
3.1 Parcerias Pblico-Privadas em Sentido Amplo
Quando consideradas em sentido amplo, pode-se dizer que as Parcerias Pblico-Privadas
abrangem todas as formas de inter-relao entre o Poder Pblico e a iniciativa privada onde
haja a conjugao de esforos para o alcance de um objetivo comum. usual que essa
expresso seja utilizada para designar a associao entre Poder Pblico e iniciativa privada em
projetos nos quais as duas partes assumem obrigaes visando disponibilizao de
bens/servios de interesse da populao.
Como exemplos da utilizao do termo PPP no seu sentido amplo, existem as parcerias
firmadas pelo Ministrio da Sade com companhias farmacuticas para a produo de
remdios e transferncia de tecnologia e o convnio assinado pelo Governo do Estado do Rio
de Janeiro no ano de 2012, com a Arquidiocese do Rio de Janeiro, para restaurao do antigo
Hospital Venervel da Ordem Terceira. Em ambos os casos, foi noticiado que o governo firmou
uma PPP, quando na verdade o instrumento utilizado foi o convnio.
A expresso PPP foi utilizada para designar a criao de um lao de parceria entre as partes
envolvidas, que vai alm do relacionamento contratante-contratado, onde, via de regra, cada
parte busca seu interesse exclusivo (por ex. construo de uma obra x pagamento por essa
obra).
Onde h parceria, entende-se que as partes envolvidas iro contribuir para o desenvolvimento
de um empreendimento que trar benefcios comuns para as partes e a Sociedade, da se falar
em parceria (pblico-privada).
Na Inglaterra, pas precursor na utilizao das PPPs, o termo Public-Private Partnership
utilizado de maneira ampla, para designar todos os arranjos onde as partes envolvidas sejam o
poder pblico e a iniciativa privada, tais como: (i) as privatizaes, onde h a venda de ativos
pblicos para a iniciativa privada; (ii) associao entre empresas pblicas e privadas em
consrcios ou joint ventures; (iii) as sociedades de economia mista; (iv) os contratos de
concesso de servios pblicos, dentre outros.
No Brasil, do ponto de vista estritamente legal, somente so consideradas PPPs aqueles
contratos firmados com base nas leis de PPP, que sero apresentados nas Sees seguintes
em conjunto com os Contratos de Concesso de Servios Pblicos.
3.2 Outros tipos de Parcerias Envolvendo a Administrao Pblica

Alm dos contratos de PPP e Concesso Comum de Servios Pblicos, as principais formas de
contratao envolvendo a Administrao Pblica e a iniciativa privada so as seguintes:
Introduo ao Conceito de PPP e Concesses
18
Concesso de Uso de Bem Pblico

o contrato administrativo por meio do qual a Administrao Pblica concede ao
particular a utilizao de determinado bem pblico, segundo a sua destinao
especfica. Pode ser firmada como concesso de direito real ou apenas pessoal.
A Lei Orgnica Municipal, no seu artigo 234, admite a utilizao da concesso de
direito real de uso para a transferncia pelo Municpio de reas de seu
patrimnio para implantao de indstrias, formao de distritos industriais ou
implantao de plos de desenvolvimento econmico e tecnolgico. Ex:
concesso de uso de rea para a instalao de restaurante em rodoviria e
concesso de reas para instalao de centros de pesquisa na Ilha do Fundo.
Geralmente firmada com prazo determinado, por longo perodo de tempo.
Permisso de Uso de Bem Pblico
o ato administrativo unilateral, discricionrio, precrio, pessoal, gratuito ou
oneroso pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular o uso de bem
pblico para a explorao lucrativa de servios de utilidade pblica. A permisso
de uso est prevista no artigo 240, inciso II, da Lei Orgnica Municipal. Ex:
Instalao de barracas em feiras livres e instalao de bancas de jornal em vias
pblicas.
O prazo costuma ser curto ou indeterminado com possibilidade de revogao a
qualquer momento.
Cesso de Uso de Bem Pblico
o contrato administrativo por meio do qual o poder pblico transfere
gratuitamente a posse de um bem pblico para um rgo pblico ou entidade
sem fins lucrativos, a fim de que o cessionrio o utilize nas condies
estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado,
desenvolvendo sempre atividade de interesse da coletividade. A cesso de uso
est prevista no artigo 240, inciso I, da Lei Orgnica Municipal. Ex.: Cesso de
uso de rea pblica para a instalao de associao que presta servios de
capacitao de menores.
Contratos de Arrendamento
uma modalidade de contrato administrativo de aluguel atravs do qual a
Administrao Pblica transfere o gozo e uso de determinado bem pblico
dominical objetivando a explorao de frutos ou a prestao de servios. Ex:
contratos de arrendamento de instalaes porturias de uso pblico.
Autorizao de Servio Pblico
o ato administrativo pelo qual a Administrao consente que o particular utilize
bem pblico e/ou exera atividade que depende do consentimento do Estado
para ser exercida legitimamente. Ex: autorizao para explorao de servio
mvel pessoal telefonia celular e autorizao para instalao de terminal
porturio de uso privativo.
19
Permisso de Servios Pblicos

Ato administrativo, discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao consente
que particular preste servio pblico. A permisso de servios pblicos est
prevista nos artigos 148 a 151, da Lei Orgnica Municipal. Ex: permisso para
explorao de servio de txi.
Termo de Parceria
o contrato firmado entre o poder pblico e as entidades qualificadas como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, destinado ao
desenvolvimento de parceria para a execuo de atividades de interesse pblico,
como promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico, dentre outras previstas na Lei Federal 9.790/99. Ex.: Termo de Parceria
firmado com associao que atua na rea de fomento cultura (teatro e cinema).
Franquia
o mecanismo atravs do qual o poder pblico delega ao particular a explorao
de determinado servio estatal, tendo o franqueado o direito de ver suas
atividades remuneradas pela cobrana de tarifas dos usurios. O franqueado
atua sob o nome do franqueador, utilizando sua marca e suas tcnica de atuao.
Ex: franquias celebradas pelos Correios para abertura de agncias.
Terceirizao
a delegao, pela Administrao Pblica terceiros, atravs de contratos
regidos pela Lei Federal 8.666/93, da execuo de obras e servios, de forma
que a organizao direciona sua estrutura e fora produtiva sua atividade-fim.
Ex: contratao de obra pblica ou servios de engenharia.
Convnio
So os acordos firmados por entidades pblicas, ou entre estas e particulares,
para a realizao de objetivos de interesse comum das partes. No convnio
existe uma mtua colaborao, e no se fala de preo e remunerao. A Lei
Orgnica Municipal prev, no seu artigo 276, a utilizao desse instrumento para
para que o Municpio estimule o desenvolvimento da cincia e da tecnologia e a
difuso do conhecimento especializado, tendo em vista o bem-estar da populao
e a soluo dos problemas econmicos e sociais. Ex: convnio entre empresas e
universidades pblicas para o desenvolvimento de tecnologias.
Contrato de Gesto
o contrato previsto na Lei Federal 9.637/98, que pode ser celebrado entre o
poder pblico e as organizaes sociais para desenvolvimento de atividades nas
reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade. Ex: contrato de gesto firmado
pelo poder pblico com associao de defesa do meio ambiente.
Fonte: PPP Parcerias na Administrao Pblica Concesso, Permisso, Franquia, Terceirizao, Parceria Pblico
Privada e outras Formas
20
3.3 A Concesso Comum de Servios Pblicos e as Parcerias PblicoPrivadas (Concesso Patrocinada e Concesso Administrativa)
Especificamente sobre as Concesses Comuns de Servios Pblicos e as Parcerias PblicoPrivadas (Concesso Patrocinada e Concesso Administrativa), que so foco do presente
trabalho em razo da sua complexidade e de envolverem a realizao de investimentos de
maior monta pelas partes envolvidas, podem-se considerar os seguintes conceitos:
Concesso Comum de Servios Pblicos
o contrato administrativo por meio do qual o Estado delega ao particular a
explorao de determinado servio pblico, fixando as condies mnimas de
qualidade para tanto, tendo o concessionrio o direito de ver suas atividades
remuneradas pela cobrana de tarifas dos usurios. Ex: Concesso dos servios
de esgotamento sanitrio na rea de Planejamento-5.
Concesso Comum de Servios Pblicos Precedida de
Obras Pblicos
o contrato administrativo atravs do qual a Administrao Pblica ajusta com o
particular a prestao de um servio pblico precedida da edificao de
determinada obra pblica, delegando ao concessionrio, aps a concluso, sua
explorao por determinado prazo. Ex: Concesso da Ligao Transolmpica.
Concesso Patrocinada (PPP)
uma concesso de servios pblicos em que a remunerao da concessionria
advm tanto da cobrana de tarifa dos usurios pelo servio prestado, como da
contraprestao pblica desembolsada pelo Poder Concedente, como forma de
viabilizar economicamente o empreendimento. Ex: Concesso Patrocinada do
VLT do Rio ainda em andamento - e Concesso Patrocinada da Linha 4
Amarela do Metr de So Paulo.
Concesso Administrativa (PPP)
o contrato de prestao de servios firmado com o concessionrio, em que a
totalidade da remunerao oriunda de contraprestaes pblicas
desembolsadas pelo Poder Concedente. Ex: PPPs do Porto Maravilha e do
Parque Olmpico.
3.4 A Concesso Comum de Servios Pblicos

prevista no artigo 175, da Constituio da Repblica de 1988, e regulada pelas Leis Federais
8.987/95 e 9.074/95, que so as leis gerais das Concesses de Servios Pblicos.
Na esfera municipal, a delegao do servio pblico est prevista tanto na Lei Orgnica do
Municpio do Rio de Janeiro (artigos 148 a 151), quanto na Lei Complementar Municipal 37/98
a qual regula especificamente a Concesso e permisso de servios pblicos no Municpio.
A delegao de servios pblicos via Concesso Comum pode ser precedida ou no da
execuo de uma obra pblica.
1
Os conceitos dados pela Lei Federal 8.987/95 so os seguintes:
1 Os conceitos dados pela Lei Complementar Municipal 37/98 so similares aos dados pela Lei Federal 8.987/95.
21
Concesso de Servio Pblico : a delegao de sua prestao, feita pelo poder

concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou
consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado;
Concesso de Servio Pblico precedida da Execuo de Obra Pblica : a

construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de
quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante
licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas
que demonstre capacidade para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que
o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a
explorao do servio ou da obra por prazo determinado.
Podem ser objeto de Concesso apenas os servios pblicos, ou seja, os servios:

> singularmente fruveis
> assumidos pelo poder pblico como de sua obrigao;
> que sejam voltados ao atendimento de interesses coletivos; e,
> que sejam prestados sob o regime jurdico de Direito Pblico.
A identificao da natureza do servio, para anlise da viabilidade de utilizao do modelo de
Concesso, deve ser feita durante os estudos de modelagem, conforme indicado na Seo
#3.9 abaixo.
O concessionrio ou permissionrio de um servio pblico ser remunerado por meio da
cobrana de tarifas dos usurios, que sempre sero fixadas pelo Poder Concedente.
Alm da receita tarifria, o edital e contrato podero autorizar a explorao de outras fontes
provenientes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados,
com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas.
De acordo com a Constituio da Repblica e a Lei Orgnica, a delegao de servios pblicos
deve ser feita na forma da lei. O artigo 2, da Lei Federal 9.074/94, determina que vedado
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios executarem obras e servios pblicos
por meio de concesso e permisso de servio pblico, sem lei que lhes autorize e fixe os
termos, dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento bsico e limpeza urbana e nos
j referidos na Constituio Federal, nas Constituies Estaduais e nas Leis Orgnicas do
Distrito Federal e Municpios, observado, em qualquer caso, os termos da Lei 8.987, de 1995.
Sendo assim, h necessidade, em certos casos, da Concesso ou permisso de servios
pblicos ser precedida de lei autorizativa.
A permisso de servios pblicos conceituada na Lei Federal 8.987/95 como a delegao, a
ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder
concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por
sua conta e risco.
A permisso, por conta de sua precariedade, no exige investimentos relevantes por parte do
permissionrio, geralmente firmada por curto perodo (ou por prazo indeterminado) e no
prev a utilizao de bens reversveis, sendo descabida, em regra, a indenizao em caso de
extino antes do prazo contratual. Em geral, v-se o regime de permisso ser utilizado nos
casos de servios de txi e vans para transporte pblico.
2 Conceito da lei municipal: concesso de servio pblico: a delegao por prazo determinado, mediante licitao, na
modalidade de concorrncia, envolvendo ou no obrigao associada de investimento, feita pelo Poder Concedente
pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho.
3 Conceito da lei municipal: concesso de obra pblica: a delegao contratual, pelo Poder Concedente, da
construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse
pblico, mediante licitao, na modalidade de concorrncia pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado, de forma que o investimento da
concessionria seja remunerado e amortizado pela explorao da obra.
22
Figura 9. Permisso
No pressupe
investimentos
importantes
No
Pressupe
utilizao
de bens
reversveis
Permisso
No
Pressupe
indeniza
o em caso
de extino
precoce
Por outro lado, a Concesso Comum de Servios Pblicos pressupe investimentos

importantes do concessionrio e, normalmente, a utilizao de bens reversveis, fazendo jus
indenizao em caso de extino precoce do ajuste.
Figura 10. Concesso Comum de Servios Pblicos
Pressupe
investimentos
importantes
Pressupe
utilizao de
bens
reversveis
Concesso
Comum de
Servios
Pblicos
Pressupe
indenizao
em caso de
extino
precoce
23
A Concesso de Servios Pblicos no transfere a titularidade do servio pblico para o

concessionrio, mas to somente sua execuo. Por isso, o poder pblico pode, a qualquer
momento e desde que haja interesse pblico, retomar os servios para si, conforme
procedimento previsto na Lei Federal 8.987/95.
Como caractersticas gerais do regime de Concesso Comum de Servios Pblicos, podem-se
citar as seguintes:
Delegao deve ser feita mediante licitao, na modalidade concorrncia;
Aplicvel exclusivamente para a delegao de servios pblicos;
Prestao dos servios feita sob o regime de Direito Pblico, o que autoriza o Poder
Pblico a:
Alterar ou rescindir o contrato unilateralmente em caso de interesse pblico; e,
Fiscalizar a execuo do contrato e aplicar sanes ao concessionrio em caso

de descumprimento das regras legais ou contratuais.
Vnculo entre poder concedente e concessionria formalizado mediante contrato;
Concessionrio atua perante os usurios como se Estado fosse, respondendo

objetivamente pelos danos que causar;
Concessionrio realiza os investimentos necessrios para a disponibilizao dos

servios aos usurios;
Prazo da Concesso suficiente para amortizao e remunerao dos investimentos a

cargo do concessionrio;
Remunerao do concessionrio mediante a cobrana de tarifas dos usurios; e,
Tarifas so fixadas pelo poder concedente.
3.5 PPPs - A Concesso Patrocinada e a Concesso Administrativa

O regime das PPPs foi institudo pela Lei Federal 11.079/04. Em mbito municipal, as
Parcerias Pblico-Privadas esto previstas na Lei Complementar 105/09. De acordo com essas
4
leis , Parceria Pblico-Privada o contrato administrativo de concesso, na modalidade
patrocinada ou administrativa, sendo que:
Concesso Patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de

que trata a Lei Federal 8.987/95, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos
usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado; e,
Concesso Administrativa o contrato de prestao de servios de que a

Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de
obra ou fornecimento e instalao de bens.
A Concesso Patrocinada :
aplicvel para os casos de servios pblicos cuja prestao pelo parceiro privado no
financeiramente vivel apenas com cobrana das tarifas dos usurios. Por isso, nesse
caso, prev-se o pagamento de contraprestao pecuniria pelo Poder Pblico, de
forma a viabilizar o projeto.
Os conceitos previstos nessas duas leis so os mesmos.
24
Exemplos de PPPs Patrocinadas j contratadas

PPP da MG-050 pelo Estado de Minas Gerais
PPP da Linha 4 Amarela do Metr pelo Estado de So Paulo
PPP da Ponte de Acesso Praia do Paiva pelo Estado do Pernambuco
Figura 11. Concesso Patrocinada
Tarifas dos
usurios
Concesso
Patrocinada
contraprestao
pecuniria pelo
Poder Pblico
J a Concesso Administrativa :
Aplicvel para a contratao de servios pela Administrao, sendo uma modalidade

que permite que a Administrao utilize a estrutura econmica da Concesso Comum
de Servios Pblicos na contratao de servios que normalmente seriam submetidos
ao regime da Lei Federal 8.666/93. Nesse caso, no se fala em cobrana de tarifas dos
usurios.
Na PPP administrativa, a Administrao Pblica poder ser:
Usuria direta dos servios. Ex.: PPP para implantao e manuteno de Centro
Administrativo; ou,
Usuria indireta dos servios. Ex.: PPP para implantao e manuteno de hospital
pblico.
Exemplos de PPPs Administrativas j contratadas

PPP do Porto Maravilha pelo Municpio do Rio de Janeiro
PPP do Parque Olmpico pelo Municpio do Rio de Janeiro
PPP do Complexo Penal de Ribeiro das Neves pelo Estado de Minas Gerais
PPP do Hospital do Subrbio pelo Estado da Bahia
PPP do Centro Administrativo do GDF pelo Distrito Federal
25
Figura 12. Concesso Administrativa
contrapresta
o pecuniria
pelo Poder
Pblico
Concesso
Administrativa
Tanto a Concesso Patrocinada quanto a Concesso Administrativa so reguladas

subsidiariamente pelas Leis Federais 8.987/95 e 9.074/95, sendo a aplicao dessas leis mais
acentuada em relao s concesses patrocinadas, tendo em vista sua aplicabilidade aos
projetos envolvendo a prestao de servios pblicos.
Como caractersticas gerais do regime de PPP, pode-se indicar as seguintes:
As mesmas indicadas na Seo anterior para a Concesso Comum de Servios

Pblicos, acrescidas do seguinte:
o
pagamento de contraprestao pblica ao concessionrio;
remunerao varivel do concessionrio vinculada ao seu desempenho;
pagamento da contraprestao
5
disponibilizao do servio ;
previso legal expressa para o compartilhamento de riscos entre o parceiro

pblico e o parceiro privado;
pagamento das obrigaes financeiras do poder pblico garantidas por

mecanismos legalmente previstos;
diviso entre o poder pblico e o concessionrio dos ganhos decorrentes da

diminuio do risco de crdito;
obrigatoriedade de constituio de sociedade de propsito especfico SPE

para a execuo do contrato.
pblica
somente
tem
incio
aps
3.6 Contraprestao Pblica na PPP

A contraprestao devida pela Administrao Pblica nos contratos de PPP pode se revestir de
uma ou mais das seguintes modalidades:
pagamento com recursos do Tesouro Municipal ou de entidade da

Administrao Indireta Municipal;
cesso de crditos no tributrios;
outorga de direitos em face da Administrao Pblica;
outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais;
Caso previsto no edital de licitao, alm da contraprestao pblica, a concessionria poder receber durante a fase
de investimentos aporte de recursos para a realizao de obras ou aquisio de bens reversveis, nos termos do artigo
6, 2, da Lei Federal 11.079/04, conforme alterada pela Lei Federal 12.766/12.
26
pagamento com ttulos da dvida pblica; ou,
outros meios de pagamento admitidos em lei.
Para que a contraprestao pbica seja paga, o servio contratado deve estar disponvel,
conforme previsto no artigo 7 da Lei Federal de PPP.
3.7 Garantias Prestadas pelo Poder Pblico em uma PPP

As obrigaes pecunirias contradas pela Administrao Pblica em contrato de PPP podero
ser garantidas:
com recursos do Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas - FGP;
pela vinculao de receitas, observado o disposto no inciso IV, do art. 167, da

Constituio da Repblica de 1988;
pela instituio ou utilizao de fundos especiais previstos em lei;
pela contratao de seguro-garantia com companhias seguradoras que no

sejam controladas pelo poder pblico; ou,
por outros mecanismos previstos em lei.
3.8 Vedaes Contratao das PPPs

A Lei Federal de PPP determinou que no constitui Parceria Pblico-Privada a concesso
comum, assim entendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a
Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver contraprestao pecuniria do
parceiro pblico ao parceiro privado.
tambm vedada a celebrao de contrato de PPP:
cujo valor seja inferior a R$ 20.000.000,00;
cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 anos, sendo o prazo

mximo limitado em 35 anos, incluindo eventuais prorrogaes; ou,
que tenha como objeto nico o fornecimento de mo de obra, o fornecimento

e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica.
3.9 Competncia para a Contratao de Concesso Comum de Servios

Pblicos e PPP
Conforme dito nas Sees acima, a:
Concesso Comum
de Servios Pblicos
Concesso
Patrocinada
A delegao de servios
pblicos para a iniciativa
privada.
A delegao de servios
pblicos no viveis
econmica e financeiramente
para a iniciativa privada.
A contratao de servios pela

Administrao Pblica
Permite
Concesso
Administrativa
27
Diante do acima, v-se que:
Podem contratar a Concesso Comum de Servios Pblicos ou a Concesso

Patrocinada os entes pblicos com competncia legal para a prestao/delegao dos
servios pblicos que sero objeto do contrato; e,
Podem contratar a Concesso Administrativa os entes pblicos interessados nos

6
servios que sero objeto do contrato, uma vez que, via de regra , essa modalidade de
PPP ter como objeto a prestao de servios (atividade econmica em sentido estrito)
para a Administrao e no a delegao de servio pblico.
Em consequncia, via de regra:
Ser necessria autorizao legislativa para a contratao de Concesso Comum de

Servios Pblicos e Concesso Patrocinada, em vista do determinado no artigo 175, da
Constituio da Repblica de 1988, artigo 148, da Lei Orgnica Municipal e Lei Federal
9.074/95; e,
No ser necessria lei autorizativa para a contratao de Concesso Administrativa.
Poder firmar Contrato de Concesso Comum de Servios Pblicos a entidade municipal que
tiver competncia para a delegao, resposta essa que deve ser sempre buscada nas normas
constitucionais ou legais.
A identificao de um servio como pblico depende da anlise da forma como tal atividade
est regulada no ordenamento jurdico, principalmente em vista da sua importncia para o
atendimento de necessidades coletivas de carter individual. Deve-se atentar para o fato de
que nem todos os servios de competncia do Estado (servios estatais) so pblicos, na
acepo que autoriza a utilizao do modelo de Concesso de Servios Pblicos. A ttulo de
exemplo, podem-se citar os servios legislativos, judiciais e policiais, que no podem ser
concedidos.
No caso das PPPs, podem firmar esses contratos os seguintes rgos municipais, sem
prejuzo da verificao da competncia para a delegao de servio pblico caso o projeto
envolva esse aspecto.
rgos da Administrao Pblica direta;
Autarquias e Fundaes municipais, bem como a seus fundos especiais;
As empresas pblicas, sociedades de economia mista e sociedades controladas.
Em determinadas situaes, o Contrato de Concesso Comum de Servios Pblicos ou PPP

poder ser firmado por consrcio pblico, constitudo de acordo com o procedimento previsto
na Lei Federal 11.107/05, do qual o Municpio faa parte. Este modelo pode ser utilizado em
projetos onde haja interesse comum dos participantes, ou ainda para viabilizar tcnica ou
economicamente o projeto. A constituio de consrcio pblico comum em projetos que
envolvam a prestao de servios em mais de um municpio.
3.10 Diferenciao entre Parcerias Pblico-Privadas e Concesso

Comum de Servios Pblicos
Em geral, tanto o contrato de PPP como o contrato de Concesso Comum de Servios
Pblicos tm como objeto a delegao da prestao de um servio pblico para um particular,
precedida ou no da construo de obra pblica. Excetua-se nesse caso a Concesso
Administrativa.
Podero haver casos em que a concesso administrativa envolver a delegao de servio pblico.
28
No caso de Concesso Comum, a remunerao do particular consiste nas receitas advindas da

utilizao do servio por seus usurios. o que acontece, por exemplo, na Concesso de
rodovias, mediante o pagamento de pedgio, ou no saneamento bsico, mediante o
pagamento de tarifas.
J no caso de PPP, a remunerao do particular advm da receita obtida com a explorao do
servio e da recebida do poder pblico (na Concesso Patrocinada) ou apenas dos
pagamentos feitos pelo poder pblico (na Concesso Administrativa).
Outra diferena importante que, nos contratos de PPP, o poder pblico divide com o
particular os ganhos obtidos com a reduo do risco de crdito de seus financiamentos. Alm
disso, as leis de PPP autorizam expressamente o compartilhamento dos seguintes riscos:
Figura 13. Riscos Compartilhados
Caso Fortuito e Fora Maior

Desastres naturais, condies climticas prejudiciais etc.
lea Empresarial
Riscos decorrentes das flutuaes do mercado.
lea Administrativa
Alteraes unilaterais do contrato.
Atos do poder pblico no relacionados ao contrato, mas que o afetam
adversamente (edio de leis novas, proibies legais, etc.)
Atos do poder pblico relacionados ao contrato que o afetam adversamente (no
realizao de desapropriaes, retardamento na expedio de ordens de
servios etc.)
lea Econmica Extraordinria
Eventos imprevisveis e estranhos s partes do contrato, capazes de alterar o
equilbrio econmico-financeiro (desvalorizao cambial, crise econmica etc.).
Outros Riscos
Demais riscos identificados pelas partes durante os estudos de modelagem.
Fonte: PPP Guia Legal para Empresrios, Executivos e Agentes de Governo
Uma das grandes diferenas envolvendo as PPPs e a Concesso Comum de Servios

Pblicos reside exatamente na questo envolvendo a repartio dos riscos.
Enquanto as leis de PPP preveem essa possibilidade expressamente, as leis de Concesso
no o preveem da mesma maneira, o que levou formao de entendimentos no sentido de
que na Concesso Comum de Servios Pblicos apenas os riscos extraordinrios (previstos no
artigo 65, da Lei Federal 8.666/93), tais como mudanas de leis e atos tomados pelo poder
pblico, poderiam ser compartilhados.
Essa posio embasada no fato de o conceito legal de Concesso de Servios Pblicos
mencionar que a delegao feita por conta e risco do concessionrio.
Contudo, possvel identificar tendncia no sentido de que tambm na Concesso Comum de
29
Servios Pblicos o compartilhamento de riscos no extraordinrios admitido, com base no

disposto no artigo 10 da Lei 8.987/95. . A ttulo de exemplo dessa tendncia, pode-se citar a
Concesso da Ligao Transolmpica, feita pelo Municpio, onde h previso para o
compartilhamento do risco de demanda.
A tabela abaixo apresenta as principais distines entre as PPPs e a Concesso Comum de
Servios Pblicos.
Quadro 3. Principais Distines entre as PPPs e a Concesso Comum de Servios Pblicos
Contrato de PPP
Prazo
Superior a 5 e inferior ou igual a 35

anos
Contrato de Concesses
At 50 anos.
Repartio apenas de riscos
extraordinrios.
Riscos
Repartio de riscos extraordinrios e

ordinrios.
Ganhos
Econmicos
Devem ser repartidos quando

decorrentes da reduo do risco de
crdito dos financiamentos utilizados
pelo parceiro privado.
Inadimplncia do
Parceiro Pblico
Definio dos fatos que gerem a

inadimplncia do parceiro pblico,
prazo de regularizao e condies de
execuo de garantia.
Desempenho
Parmetros objetivos de desempenho

e qualidade.
Remunerao do
Parceiro Privado
Pelo parceiro pblico e pelos usurios

do servio, ou apenas pelo parceiro
pblico, conforme o caso.
Somente pelos usurios do servio.
Garantias
Tanto o parceiro privado quanto o

parceiro pblico oferecem garantias.
Apenas o parceiro privado oferece

garantias.
Penalidades
Aplicao de penalidades
proporcionais s faltas do parceiro
privado e do parceiro pblico.
Apenas em desfavor do
concessionrio.
Bens
Reversveis
Parceiro pblico dever realizar

vistorias e poder reter os pagamentos
ao parceiro privado, no valor
necessrio para reparar
irregularidades detectadas.
Contrato tem que dispor sobre bens

reversveis, mas no h a previso de
penalidades.
Reajuste
Admite atualizao automtica dos

ndices, quando houver, sem
necessidade de homologao pelo
Depende da homologao do poder

concedente.
Viabilidade da repartio de riscos

ordinrios deve ser avaliada em cada
caso.
Lei omissa.
Viabilidade da repartio desses
ganhos deve ser avaliada em cada
caso.
Lei omissa.
Incluso de tais regras nos contratos
de concesso recomendvel,
observado que no havero garantias
dadas pelo parceiro pblico.
Lei omissa.
Incluso de tais regras nos contratos
de concesso recomendvel.
30
parceiro pblico.
SPE
Antes da celebrao do contrato,

dever ser constituda Sociedade de
Propsito Especfico, incumbida de
implantar e gerir o objeto da parceria.
Lei apenas autoriza, ou seja, no

obriga, a constituio de SPE.
Fonte: PPP Guia Legal para Empresrios, Executivos e Agentes de Governo
3.11 Semelhanas e Diferenas entre Contratao Administrativa

Tradicional x Concesso Patrocinada x Concesso Administrativa x
Concesso Comum de Servios Pblicos
Quando consideradas as modalidades de contratao Contratao Administrativa Tradicional,
Concesso Patrocinada, Concesso Administrativa e Concesso Comum de Servios
Pblicos, possvel destacar as seguintes semelhanas e diferenas entre elas:
Quadro 4. Semelhanas e Diferenas entre Contratao Administrativa Tradicional x Concesso
Patrocinada x Concesso Administrativa x Concesso Comum de Servios Pblicos
Contratao
Administrativa
Tradicional
Concesso Comum
Concesso
Patrocinada
Concesso
Administrativa
Prazo
At 5 anos
At 50 anos
De 5 a 35 anos
De 5 a 35 anos
Valor
No definido
No definido
Mnimo de R$ 20
milhes
Mnimo de R$ 20
milhes
Pagamentos pblicos
Tarifa
Tarifa +
Contraprestao
Pblica
Contraprestao Pblica
Remunerao
Garantia
Contratual
pelo Parceiro
Privado
Exigvel
Garantia
Contratual
pela
Administrao
Pblica
N/A
N/A
Exigvel
Exigvel
Modalidade de
Licitao
Diversas modalidades
Concorrncia
Concorrncia
Concorrncia
No exigvel
Exigvel
Exigvel
Exigvel
Anuncia
Prvia para
Alterao de
Controle do
Contratado
Regime
Jurdico do
Contrato
Usurio dos
Servios
Direito Pblico
Poder Pblico
Populao
Populao
Poder Pblico e/ou

Populao
31
3.12 Principais Normas Aplicveis s PPPs e Concesso Comum de

Servios Pblicos
A verificao do marco regulatrio aplicvel a um determinado instituto consiste na
identificao e anlise das normas e regras existentes no ordenamento legal que sejam
relacionadas com esse instituto.
O marco regulatrio aplicvel s Parcerias Pblico-Privadas e Concesses Comuns de
Servios Pblicos no mbito do Municpio do Rio de Janeiro composto por normas de
diferentes nveis hierrquicos. As principais normas sobre esse tema so as seguintes:
Em mbito federal
Constituio da Repblica de 1988;
Lei Federal 4.320/64, que institui normas gerais de Direito Financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal;
Lei Federal 8.666/93, que institui normas para licitaes e contratos da

Administrao Pblica;
Lei Federal 8.987/95, que dispe sobre o regime de Concesso e permisso da

prestao de servios pblicos;
Lei Federal 9.074/95, que estabelece regras adicionais sobre concesses e

permisses de servios pblicos;
Lei Complementar 101/00, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas

para a responsabilidade na gesto fiscal;
Lei Federal 11.079/04, que institui normas gerais para licitao e contratao de
Parceria Pblico-Privada no mbito da administrao pblica; e,
Portaria STN 614/06, da Secretaria do Tesouro Nacional, que estabelece normas

gerais relativas consolidao das contas pblicas aplicveis aos contratos de
Parceria Pblico-Privada PPP.
Em mbito municipal
Lei Orgnica do Municpio;
Lei Municipal 207/80, que institui o Cdigo de Administrao Financeira e

Contabilidade Pblica do Municpio do Rio de Janeiro;
Lei Complementar Municipal 37/98, que dispe sobre a delegao da prestao de

servios pblicos;
Lei Complementar Municipal 105/09, que institui o Programa Municipal de

Parcerias Pblico-PrivadasPROPAR-RIO;
Decreto Municipal 32.422/10, que aprova o Regimento Interno do Conselho Gestor

do Programa Municipal de Parcerias Pblico-Privadas (PROPAR-RIO).
Essas normas so aplicveis para regular desde a estruturao dos projetos de Concesso
Comum de Servios Pblicos ou PPP at o respectivo contrato e sua execuo.
Via de regra, tais normas sero aplicveis para regular os seguintes aspectos relacionados
com esses dois institutos.
32
Quadro 5. Principais Questes reguladas pelas Normas aplicveis s Concesses e PPPs
NORMAS
Constituio da Repblica de 1988

Lei Orgnica do Municpio
PRINCIPAIS QUESTES REGULADAS EM

CONCESSO E PPP
> Competncias legislativas relacionadas com a
Concesso ou PPP.
> Competncia para a prestao e delegao
dos servios para a iniciativa privada.
> Aspectos oramentrios.
Lei Federal 8.666/93

> Estruturao da Concesso ou PPP.
> Licitao.
> Contrato de Concesso ou PPP.
Lei Complementar Municipal 37/98
> Fiscalizao da execuo contratual.
> Extino da Concesso ou PPP.
Decreto Municipal 32.422/10

Lei Complementar 101/00
Portaria STN 614/06
> Aspectos oramentrios e contbeis da PPP.

Alm das leis acima, deve ser considerado tambm na estruturao da Concesso Comum de
Servios Pblicos ou da respectiva PPP as leis fiscais aplicveis.
Adicionalmente, deve ser considerada a legislao setorial eventualmente aplicvel
Concesso Comum de Servios Pblicos ou PPP, como, exemplificativamente, a Lei Federal
12.587/12, para os projetos envolvendo mobilidade urbana, e, a Lei Federal 11.445/07, para o
caso de saneamento bsico.
3.13 Concesses e PPP: Viso Resumida do Procedimento Legal desde

a Estruturao at a Assinatura do Contrato
Concesses Comuns de Servios Pblicos e PPPs so modalidades de contrato administrativo
firmados pela Administrao Pblica para a delegao de servios pblicos ou obteno de
servios/utilidades para a Administrao Pblica.
Tais modalidades de contratao podero ser utilizadas sempre que preenchidos os requisitos
previstos nas leis indicadas nas Sees anteriores, observado sempre a necessidade de
atendimento do interesse pblico tutelado pela Administrao Pblica.
A estruturao de uma Concesso Comum de Servios Pblicos ou uma PPP tarefa
complexa, que demanda uma srie de providncias durante a fase interna da licitao, de
modo que seja evidenciada a viabilidade tcnica, econmico-financeira e jurdica do
empreendimento.
33
Os estudos de modelagem devem demonstrar, alm da viabilidade propriamente dita, a

convenincia e oportunidade da delegao pretendida.
Durante a modelagem, de forma que a legalidade do projeto seja assegurada, e assim evitados
questionamentos pelos rgos de controle (principalmente o Tribunal de Contas e Ministrio
Pblico) ou terceiros, importante que sejam identificados e tratados de maneira apropriada os
seguintes pontos:
Identificao do ente pblico competente

Concesso de Servios Pblicos ou PPP
para
Deve ser identificado quem pode realizar a contratao.

Por vezes, a modelagem exigir a edio de leis/decretos ou a assinatura de
convnio de delegao para regular essa questo.
Essa identificao deve ser feita tanto em relao ao ente federativo competente
(Unio, Estado, Municpio ou DF) quanto em relao estrutura interna (qual o
rgo/entidade municipal poder firmar o contrato).
Identificao dos servios que sero concedidos

Apenas os servios pblicos podem ser objeto de concesso para a iniciativa
privada.
Exigncia de autorizao legal para a delegao dos
servios pblicos
Identificao da necessidade de lei autorizativa para a concesso dos servios
pblicos envolvidos.
Marco regulatrio e institucional em vigor

Deve ser verificado se as normas em vigor no Municpio so suficientes para
regular a contratao.
Havendo necessidade de ajustes, deve tambm ser verificado quando tais
mudanas devem ser feitas. Existiro casos que as alteraes sero condio
para a licitao ou para a assinatura do contrato.
Podem tambm haver casos em que as mudanas podero ser implementadas
aps o incio da execuo contratual.
34
Delegao de poderes para o concessionrio

Deve-se atentar para os poderes que sero delegados ao concessionrio, uma
vez que alguns poderes, como o de polcia, no podem ser objeto de
delegao pelo poder pblico.
Fiscalizao e regulao dos servios
Quem ser o ente competente para a fiscalizao e regulao dos servios?
Essa questo deve ser definida durante a modelagem.
Questes ambientais e patrimnio histrio
Dependendo da natureza do projeto, esses pontos podero trazer impactos
relevantes, o que legitima a atuao de entidades de defesa de direitos difusos
e coletivos.
Deve haver constante inter-relao com os rgos competentes para conceder
as licenas e autorizaes necessrias.
Oramentos
Tanto quanto possvel, os oramentos devem ser elaborados considerando
listas e ndices oficiais, uma vez que so esses os parmetros considerados
pelos rgos de controle na avaliao dos empreendimentos.
Outras exigencias legais
Em determinados casos, caso a modelagem preveja o pagamento de subsdios
pelo Poder Pblico, pode ser necessria a edio de lei especfica.
Na Concesso Patrocinada, caso mais de 70% da remunerao da
concessionria seja paga pela Administrao, tambm ser necessria a
edio de lei autorizativa.
Poder tambm haver a necessidade de lei caso a modelagem preveja
isenes tributrias.
Ponto importante a ser considerado no campo das PPPs o estabelecido no artigo 24, da lei
municipal de PPP, que determina que a Administrao Pblica somente poder contratar
Parceria Pblico-Privada quando a soma das despesas de carter continuado derivadas do
conjunto das parcerias j contratadas no tiver excedido, no ano anterior, a trs por cento da
receita corrente lquida do exerccio e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos dez
anos subsequentes, no excedam a trs por cento da receita corrente lquida projetada para os
respectivos exerccios. O artigo 28 da lei federal de PPP, conforme alterada pela Lei Federal
12.766/12, fixa esse percentual em 5% da receita lquida dos Estados e Municpios.
Nota
O percentual a ser observado no Municpio do Rio de Janeiro o de 3% da receita corrente
lquida, uma vez que fixado pela lei local.
Esse ponto crtico na estruturao de PPPs. O conceito de receita corrente lquida dado
pela Lei Completar 101/00, que determina o seguinte:
Art. 2 Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: (...)
IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais,
industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm
correntes, deduzidos:
(...)
35
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu
sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao
financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio.
Durante os estudos, a questo envolvendo a contabilizao das despesas relacionadas com a
PPP a ser contratada deve tambm ser analisada. Para tanto, devem ser consideradas as
regras da Portaria STN 614/06, que determina que o critrio para registro das parcerias nas
demonstraes contbeis dos entes pblicos dever refletir a essncia de sua relao
econmica com as Sociedades de Propsito Especfico SPE constitudas para
operacionalizar a PPP.
A contratao de Concesso Comum de Servios Pblicos ou PPP pelo Municpio do Rio de
Janeiro deve ser precedida de licitao, na modalidade concorrncia, conforme determinaes
contidas no artigo 10, da Lei 11.079/04.
Aps a definio do licitante vencedor, da homologao e adjudicao, deve ser firmado o
respectivo contrato, atendidas as condies precedentes indicadas no edital. Em geral, tais
condies so as seguintes:
Constituio da sociedade de propsito especfico SPE pelo vencedor da licitao;
Contratao de seguros; e,
Contratao da garantia de execuo contratual (performance bond) em favor do poder

pblico.
No caso de PPPs, o contrato dever ser necessariamente firmado com uma SPE. No
caso de Concesso de Servios Pblicos, embora a constituio de SPE no seja
obrigatria, recomendvel que tal medida seja exigida no edital. A celebrao do
contrato com uma SPE benfica pelo fato de:
Facilitar a fiscalizao das atividades da concessionria, que sero todas

relacionadas com a Concesso ou PPP;
Prestigia o princpio da transparncia; e,
Evita a contaminao dos negcios da concessionria por outros no relacionados

com a Concesso ou a PPP.
Caso a SPE que ir executar o contrato de PPP conte com a participao do Municpio, deve
ser observado o disposto na Lei Municipal 4.330/06, observado que o poder pblico no poder
ser titular da maioria do capital votante da sociedade, conforme artigo 9, 4, da Lei Federal
11.079/04.
Antes da assinatura do contrato de PPP, a Secretaria da Fazenda deve encaminhar ao Senado
Federal e Secretaria do Tesouro Nacional as informaes necessrias para comprovao de
que as despesas que sero geradas pelo contrato de PPP ficaro dentro do limite de
participao da receita corrente lquida do Municpio.
A fiscalizao desses contratos dever ser exercida, de maneira direta ou indireta, pelo ente
contratante, podendo haver a presena de uma agncia reguladora com competncia para
expedir normas e fiscalizar a prestao dos servios pela concessionria.
A regulao e fiscalizao dos servios por agncia reguladora positiva na medida em que
tais funes so outorgadas para um ente com competncia e expertise especfica para tais
funes. Para que a fiscalizao seja exercida por uma agncia reguladora, deve ser editada
lei para sua criao e estruturao.
O acompanhamento prximo da execuo do contrato pelo concessionrio medida
extremamente relevante para a garantia de manuteno dos nveis de servio esperados.
3.14 O PROPAR-RIO e suas Diretrizes

O Programa Municipal de Parcerias Pblico-Privadas PROPAR-RIO foi estabelecido pela lei
36
municipal de PPP e destinado ao fomento e implementao das PPPs no Municpio do Rio

de Janeiro como forma de viabilizao de projetos pblicos do interesse da populao.
As diretrizes estabelecidas para o programa so as seguintes:
eficincia no cumprimento das obrigaes do Municpio e no emprego dos recursos

da sociedade;
competitividade na prestao de servios;
respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes
privados incumbidos de sua execuo;
indelegabilidade das funes de regulao jurisdicional, do exerccio do poder de

polcia e de outras atividades exclusivas do poder pblico municipal;
responsabilidade fiscal na celebrao e execuo dos contratos;
publicidade e transparncia dos procedimentos e das decises;
repartio objetiva dos riscos de acordo com a capacidade dos parceiros em

gerenci-los;
sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de parceria;
qualidade e continuidade na prestao dos servios objeto da parceria;
remunerao do contratado vinculada ao seu desempenho;
estmulo justa competio na prestao de servios;
segurana jurdica;
vinculao aos planos de desenvolvimento econmico, social e ambiental do

Municpio;
participao popular, mediante consulta pblica.
As diretrizes aplicveis ao PROPAR-RIO condicionam a estruturao dos projetos de PPP em

benefcio no s das partes envolvidas (Administrao, concessionria e usurios), como
tambm da coletividade como um todo.
Figura 14. Conselho Gestor de PPP
Conselho Gestor de PPP

Ordem Pblica
Desenv. Econ.
Solidrio
Obras
1.
2.
3.
4.
5.
Fazenda
Prepara plano de PPP

Aprova Projetos
Aprova Contratos
Autoriza utilizao do
Fundo Garantidor
Procedimentos de
contratao
Urbanismo
Procuradoria
Casa Civil
Unidade de PPP:
Avaliao de
novos projetos
37
3.15 Setores Inicialmente Considerados

Podem ser includos no PROPAR-RIO projetos de PPP nas seguintes reas:
educao, cultura, sade e assistncia social;
transportes pblicos;
rodovias, pontes, viadutos e tneis;
portos e aeroportos;
terminais de passageiros e plataformas logsticas;
saneamento bsico;
destino final do lixo - centro de tratamento de resduos;
dutos comuns;
desenvolvimento de atividades e projetos voltados para a rea de pessoas com

deficincia;
cincia, pesquisa e tecnologia;
agricultura urbana e rural;
energia;
habitao;
urbanizao e meio ambiente;
esporte, lazer e turismo;
infraestrutura de acesso s redes de utilidade pblica;
infraestrutura destinada utilizao pela Administrao Pblica;
incubadora de empresas;
assuntos de interesse local.
Quadro 6. Servios de Competncia do Municpio do Rio de Janeiro
A competncia dos municpios para a prestao de servios pblicos contempla todos os

servios de interesse local, com exceo daqueles de competncia da Unio e dos Estados,
como, respectiva e exemplificativamente, os servios de telecomunicaes e a distribuio
de gs canalizado. A Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro (artigo 30, inciso VI) e a
Lei Municipal de PPP (artigo 4) citam os seguintes servios como de competncia do
Municpio:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
Limpeza pblica;
Educao, cultura, sade e assistncia social;
Transportes pblicos;
Rodovias, pontes, viadutos e tneis;
Portos e aeroportos;
Terminais de passageiros e plataformas logsticas;
Saneamento bsico;
Destino final do lixo centro de tratamento de resduos;
Dutos comuns;
Desenvolvimento de atividades e projetos voltados para a rea de pessoas com
deficincia;
Cincia, pesquisa e tecnologia;
38
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
Agricultura urbana e rural;

Mercados, feiras e matadouros locais;
Cemitrios, fornos crematrios e servios funerrios;
Iluminao pblica;
Habitao;
Urbanizao e meio ambiente;
Esporte, lazer e turismo;
Infraestrutura de acesso s redes de utilidade pblica;
Infraestrutura destinada utilizao pela Administrao Pblica;
Incubadora de empresas;
Assuntos de interesse local.
Esses so setores que podem ser inicialmente considerados para projetos de PPP. Em
janeiro de 2013, o Municpio do Rio de Janeiro tinha contratos de PPP firmados nas reas de
urbanizao e meio ambiente (PPP do Porto Maravilha) e esporte, lazer e turismo (PPP do
Parque Olmpico). Encontrava-se em processo de licitao uma PPP para a Concesso
Patrocinada de um sistema de VLT (Veculo Leve sobre Trilhos) na Regio Central e
Porturia do Municpio.
39
4. rgos Municipais que Atuam nas PPPs e

Concesses
O desenvolvimento de um projeto de PPP/Concesso no Municpio do Rio de Janeiro exige a
participao e interao entre diferentes rgos/entidades municipais.
4.1 Estrutura Institucional Relacionada com as PPPs no Municpio do Rio

de Janeiro
A estrutura institucional relacionada com as PPPs no Municpio do Rio de Janeiro composta
pelos seguintes rgos/entidades:
Chefia do Poder Executivo (Prefeito).
Secretarias Municipais e Outras Entidades Municipais.
Conselho Gestor do PROPAR-RIO (CGP).
Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas (FGP).
Secretaria da Casa Civil (CVL).
Secretaria da Fazenda (SMF).
Procuradoria Geral do Municpio (PGM).
Controladoria Geral do Municpio (CGM).
Subsecretaria de Projetos Estratgicos e Concesses de Servios Pblicos e Parcerias

Pblico-Privadas (Unidade de PPP).
Outros rgos municipais.
40
Figura 15. Estrutura Institucional Aplicvel
Prefeito
FGP
PGM
CGM
SMF
CGP
Secretarias
Municipais
CVL
PPP/Concesso
Unidade PPP
Esses rgos atuaro apenas em caso de PPP
Alm dos rgos do Poder Executivo Municipal, tambm participam desse processo:
O Tribunal de Contas do Municpio - TCM; e
A Cmara dos Vereadores do Municpio do Rio de Janeiro - CMRJ.
4.2 Interao Entre as Partes Envolvidas

A interao entre as partes municipais envolvidas ocorre da seguinte maneira:
41
Figura 16. Interao entre as Partes Envolvidas

TCM
TCM
FGP
CVL
CVL
Secretaria/Entid
ade com auxlio
da Unidade PPP
CGP
CGP
SMF
SMF
Controladoria
Municipal
CGP
Prefeito
Incluso no
PROPAR-Rio
PGM
PGM
CGP
CGP
Decreto
Decreto
Licitao
CMRJ
Contrato de
Concesso /
PPP
LEGENDA
Partes / procedimentos aplicveis para PPPs e Concesses
Partes / Procedimentos aplicveis apenas s PPPs
4.3
Competncias
As competncias de cada parte esto previstas lei municipal de PPP e nos Decretos Municipais
32.120/10 e 32.422/10. A tabela abaixo indica quais so as principais competncias de cada
entidade governamental:
Quadro 7. Competncias
PODER EXECUTIVO
rgo
Prefeito
Principais Funes
> Indicar os membros do CGP.
> Dar publicidade aos projetos includos no PROPAR-RIO.
> Realizar os estudos da PPP/Concesso.
Secretarias
Municipais
> Licitar o projeto.

> Assinar o contrato de PPP/Concesso.
> Fiscalizar sua execuo direta ou indiretamente.
Conselho Gestor do
PROPAR-RIO
> Gerir o PROPAR-RIO.

> Aprovar estudos tcnicos e a incluso de projetos no PROPAR-
42
RIO.
> Autorizar abertura de licitaes de PPP.
> Autorizar utilizao de recursos do FGP.
Fundo Garantidor
FGP
Unidade de PPP
> Prestar garantias nos contratos de PPP.
> Desenvolver os estudos da PPP/Concesso ou auxiliar as

secretarias na sua elaborao.
> Atuar como Secretaria Executiva do CGP.
CVL
> Analisar o mrito dos projetos de PPP, seu enquadramento no

PROPAR, suas metas e atratividade para o setor privado.
SMF
> Verificar o cumprimento das regras oramentrias e fiscais.
PGM
> Analisar a viabilidade jurdica dos projetos de PPP.
CGM
> Verificar o cumprimento das normas de controle interno pelo

projeto de PPP.
Demais rgos Envolvidos

rgos
Principais Funes
Tribunal de Contas
do Municpio
> Analisa os editais e contratos.
Cmara Municipal
dos Vereadores
> Deve ser cientificada dos projetos de PPP e seu andamento.
> Fiscaliza sua execuo.
43
5. Viso Geral do Processo / Ciclo do Projeto

Figura 17. Ciclo de Vida Projeto Simplificado
Processo de
PPP
Fases
Anlise e
Seleo das
Opes
Pr-Anlise
Avaliao
Fase I:
Seleo: Processo de Pr-Anlise e Avaliao
Estruturao
e
implementao
Lanamento
Fase II:
Processo de Estruturao e Licitao
1. Aprovao do projeto de
PPP pelo CGP
Aprovaes
2. CGP emite a autorizao

para a abertura do
processo de licitao.
44
Seleo e
Execuo
Gesto
contratual
Fase III:
Gesto contratual:
controle e
monitoramento
O ciclo de vida do projeto consiste em trs principais fases:
Seleo: Processo de Pr-Anlise e Avaliao.

o
o
o
O desenho do projeto definido em um nvel bsico, a pertinncia econmica

e a solidez so testadas e confirmadas. Se potenciais alternativas ao projeto
(no aspecto tcnico) so possveis, uma soluo tcnica preferencial definida
(atravs de mtodos como custo-benefcio, ou efetividade de custo, ou um
mix dos critrios).
O projeto tambm testado conceitualmente como uma potencial PPP (pranlise). Isso deve ser feito antes ou em paralelo, caso no haja a alternativa
de faz-lo com recursos pblicos (ou oramentrios).
Uma vez que o projeto propriamente identificado e pr-definido como uma
PPP e a Pr-Anlise for satisfatria, uma avaliao completa deve ser
realizada (em aspectos tcnicos, legais, econmicos e financeiros). A
avaliao poder ser feita por fases, para gradualmente aprofundar e
completar a anlise, a menos que solidez e a viabilidade econmica sejam
claras o suficiente para assumir o risco relacionado com os custos que uma
anlise completa poder gerar.
Deve-se observar tambm que tipicamente a avaliao econmica feita sem
considerar a alternativa de financiamento (como PPP ou no). Isto , deve ser
feita antes da anlise financeira, da oramentria-financeira (affordability) e da
anlise do VfM. O ponto principal que se o projeto no puder adicionar valor
em termos socioeconmicos no merecer ser considerado para
desenvolvimento/lanamento independentemente da forma de contratao ou
financiamento.
Estruturao, Licitao e lanamento do projeto.

o
o
o
o
Essa etapa comea aps o projeto estar avaliado de maneira satisfatria, ou

seja, considerado como vivel em todos os sentidos (legal, tcnico,
econmico e financeiro).
Do ponto de vista oramentrio-financeiro (affordability), h indicao
(preliminar) de que o projeto vivel.
Do ponto de vista tcnico, a soluo est definida.
Agora o momento da definio final do projeto (sendo necessrio fornecer
detalhes do projeto para os gestores de PPP), assim como a definio do
contrato, ou seja: a estruturao da PPP (estrutura financeira e de risco),
elaborao de documentos, refinamento do modelo financeiro, clculo do
atendimento dos limites oramentrios (affordability) e implementao do
processo de obteno das autorizaes para que o projeto seja publicado.
Essa fase tem ainda outras etapas, tais como o gerenciamento do processo de
licitao, incluindo o julgamento final.
Nota
A anlise do VfM pode ser feita nessa fase (em estgios anteriores, como mais um
teste antes que seja autorizada a publicao do projeto) ou poder ser feito antes do
incio dessa etapa (ou seja, na avaliao).
Execuo, monitoramento e controle do contrato, (ou gesto do contrato).

o
o
Enquanto as duas fases anteriores so desenvolvidas no Manual e nos Guias

Suplementares, essa terceira parte do ciclo de vida do projeto no o objeto
destas diretrizes.
Ainda assim, so fornecidas recomendaes sobre ela nesses documentos,
uma vez que o controle e monitoramento devem ser considerados na
elaborao do contrato e dos documentos da licitao.
45
o
o
o
o
Pode ser considerado um estgio adicional aps a assinatura do contrato, que

seria o comissionamento.
O controle e a fiscalizao das obras sero concludos quando houver a
aceitao destas e a infraestrutura estiver pronta para que as operaes sejam
iniciadas.
O monitoramento pode ser considerado especificamente para o desempenho
da infraestrutura atravs destas operaes durante sua vida til, assim como o
desempenho do parceiro privado nesse perodo.
O gerenciamento do contrato um termo mais amplo, que se refere a toda a
gesto do contrato como mecanismo para que o VfM seja preservado durante
a sua execuo e o contrato como um instrumento de parceria funcione
adequadamente.
46
Anexo 1. Projetos de PPP e Concesso

Contratados pelo Municpio
Os principais contratos de PPP e Concesso j firmados pelo Municpio so os seguintes:
Quadro 8. Contratos de PPP e Concesso j firmados pelo Municpio
PPP DO PORTO MARAVILHA

Partes
Concessionria Porto Novo e CDURP
Valor do Contrato
R$ 7.609.000.000
Modalidade
Concesso Administrativa
Prazo
15 anos
- Contraprestao pblica mensal fixa no montante

de R$ 10 milhes; e,
- Contraprestao pblica anual correspondente ao
montante de cada etapa.
- Ambas as Contraprestaes so quitadas atravs
de Cepacs.
Garantia Pblica
Cesso fiduciria de recebveis
Reajuste
IPCA
PPP DO PARQUE OLMPICO

Partes
Concessionria Rio Mais e Municpio do Rio de

Janeiro
Valor do Contrato
R$ 1.351.969.700,65
Modalidade
Concesso Administrativa
Prazo
15 anos
Contraprestao pecuniria mensal

Contraprestao pecuniria por concluso de etapa
Contraprestao imobiliria por concluso de etapa
Garantia Pblica
Bens imveis
Reajuste
IPCA
47
CONCESSO DO ESGOTAMENTO SANITRIO DA AP-5

Partes
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, Grupo Foz 5

e Fundao Instituto das guas do Municpio do
Rio de Janeiro - Rio-guas
Valor do Contrato
R$ 3.000.000.000,00
Modalidade
Concesso de Servios Pblicos
Prazo
30 anos
Reajuste
IPCA
CONCESSO DA LIGAO TRANSOLMPICA
Partes
Secretaria Municipal de Obras

Concessionria Transolmpica S.A.
Valor do Contrato
R$ 1.551.729.529,01
Modalidade
Concesso de Servios Pblicos precedida de

Obra Pblica
Prazo
35 anos
Reajuste
IPCA
SMO
48

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Introduo ao Conceito de

Preparado pelo Municpio do Rio de Janeiro

Quadro Conceitual Internacional das PPPs e Concesses ........................................... 7

Conceito Internacional. .................................................................................. 8

Abordagem Brasileira de PPPs ....................................................................................... 15

3. Viso Geral do Marco Regulatrio Aplicvel s Parcerias Pblico-Privadas e

rgos Municipais que Atuam nas PPPs e Concesses ............................................. 40

Viso Geral do Processo / Ciclo do Projeto ................................................................... 44

Anexo 1. Projetos de PPP e Concesso Contratados pelo Municpio................................. 47

Prover uma linguagem comum e conhecimento bsico sobre as Parcerias PblicoPrivadas;

Introduzir conceitos relacionados a Concesses de Servios Pblicos e PPPs;

Descrever o marco e os trmites legais para implementao de Concesses e PPPs;

Consideraes sobre a Concesso ou PPP como uma alternativa para aquisio de

Estabelecer uma abordagem prpria sobre tais temas.

Introduo ao conceito de PPP e Concesses

Figura 1. Estrutura do Manual para PPPs/Concesses

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1. Quadro Conceitual Internacional das PPPs e

O dficit de infraestrutura visvel no mundo todo, visto que os recursos governamentais

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Figura 4. Os Cinco Principais Componentes de uma PPP ou Concesso

De Onde Vm as Receitas? Quem Paga pela Infraestrutura? Concesso vs. PPP

No contexto de desenvolvimento de uma infraestrutura via PPP, o parceiro privado constri e

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ambos de maneira integrada.

Modalidades Internacionais de PPP Dependendo do Controle do Ativo e do

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Figura 5. Principais Modalidades Internacionais de PPP por Controle do Ativo e Escopo do

Projetar, Construir, Financiar e Transferir

Introduo ao conceito de PPP e Concesses

1.2 Estrutura de Financiamento Tipicamente Utilizada

Figura 6. Fontes de Financiamento

Introduo ao conceito de PPP e Concesses

1.3 Setores Aplicveis

Malha ferroviria intermunicipal;

b) Saneamento e meio ambiente

Coleta e destinao final de resduos slidos.

Fontes de energia renovveis

Sade (hospitais, clnicas, centros de sade);

Fruns e Tribunais de Justia;

Lazer e cultura (museus, centros de exposio, parques pblicos);

Outras acomodaes (outros prdios pblicos).

Introduo ao conceito de PPP e Concesses

2. Abordagem Brasileira de PPPs

Concesses Patrocinadas, em que o parceiro privado obtm sua remunerao

A construo e manuteno de uma rodovia, por exemplo, pode admitir um contrato de

Introduo ao conceito de PPP e Concesses

Figura 7. Capacidade de Gerao de Receitas vs. Alternativas de Viabilizao de Projetos

No Quadro abaixo so apresentados uma breve introduo da evoluo e alguns precedentes

Quadro 2. Histrico das PPPs no Brasil

A associao entre o setor pblico e o privado para melhorar e ampliar a prestao de

Introduo ao conceito de PPP e Concesses

Figura 8. Evoluo das PPPs no Brasil

Final dos anos

Introduo ao conceito de PPP e Concesses

3. Viso Geral do Marco Regulatrio Aplicvel

3.2 Outros tipos de Parcerias Envolvendo a Administrao Pblica

Introduo ao Conceito de PPP e Concesses