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Universidade de Braslia UnB

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade


Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA)

OSORIO CARVALHO DIAS

PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
COMO INSTRUMENTO DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS

TESE

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
BRASLIA, ABRIL DE 2014
OSORIO CARVALHO DIAS

PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
COMO INSTRUMENTO DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-


Graduao em Administrao da Faculdade de
Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de Braslia, para obteno do grau de
Doutor em Administrao.

Orientadora: Profa. PhD. Janann Joslin Medeiros

Braslia - DF
2014

I
TERMO DE APROVAO

OSORIO CARVALHO DIAS

PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS COMO


INSTRUMENTO DE IMPLEMENTAO DE
POLTICAS PBLICAS

Tese aprovada como requisito parcial para a obteno do grau de Doutor em


Administrao no curso de Ps-Graduao em Administrao da Universidade de
Braslia (UnB), pela seguinte banca examinadora.

Profa. PhD. Janann Joslin Medeiros


Orientadora
Programa de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia

Prof. PhD. Ricardo Gomes


Programa de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia

Prof. Dr. Toms de Aquino Guimares


Programa de Ps-Graduao em Administrao - Universidade de Braslia

Prof. Dr. Sandro Cabral


Ncleo de Ps-Graduao em Administrao (NPGA/UFBA) - Universidade da Bahia

Prof. Dr. Srgio Bulgacov


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da FGV
Departamento de Administrao Geral e Recursos Humanos.

Braslia, abril de 2014.

II
Carvalho, Osrio Dias
Parcerias Pblico-privadas como Instrumento de Implementao de Polticas
pblicas. Braslia, 2014. XVII, 336 f
Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Administrao
Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (Face) Universidade de
Braslia.

1. Parceria Pblico-Privada. 2. Implementao. 3. Polticas Pblicas. 4.


Instrumentos. I. Ttulo.

III
A minha famlia, Patrcia, Max e Erin, pelas horas
roubadas.

IV
AGRADECIMENTOS

Mais que um trabalho cientfico esta tese a realizao de um sonho antigo. Por isso e por
tudo o mais que estas pginas materializam, agradeo a Deus em primeiro lugar. Agradeo
encarecidamente Professora Doutora Janann Joslin Medeiros, que alm de se dispor a por
nos trilhos meu trao solto demais, serviu-me de professora, orientadora, inspirao e
motivao. Obrigado pelas horas que perdeu na leitura dos labirintos de minha inexperincia
acadmica e como pesquisador.

Agradeo tambm aos Professores Doutores Ricardo Correa Gomes (PPGA/UnB), Toms de
Aquino Guimares (PPGA/UnB), Sandro Cabral (PPGA/UFBA) e Srgio Bulgacov
(FGV/EASP) por concordarem em serem meus examinadores e, mais que isso, pelas valiosas
dicas da fase de qualificao, que abriram meus olhos para a necessidade de coerncia
epistemolgica e abrangncia de contedo, indispensvel num trabalho cientfico desta
envergadura.

Agradeo aos demais professores do PPGA e outros programas de doutorado que, ao longo
destes anos, contriburam com seus conhecimentos em aulas e palestras muitas e muito
proveitosas. Agradeo aos funcionrios da Secretaria do PPGA pelo apoio logstico e, muitas
vezes, orientador.

Agradeo finalmente a todos, todos mesmo, que tm o mesmo esprito inquieto como o meu e
que fazem avanar o conhecimento humano e que de alguma maneira contriburam com esta
inquietude para trazer luz a minha ignorncia e abrir-me as portas de um pouco mais de
conhecimento.

Deus, Patrcia, Max e Erin.

***

V
A administrao a arte de aplicar as leis, sem lesar os
Interesses.
Honor de Balzac

VI
RESUMO

Esta tese buscou entender e explicar as causas da baixa utilizao de parcerias pblico-
privadas na implementao de projetos de infraestrutura no mbito da Administrao Pblica
Federal (APF) brasileira. Partindo de uma base terica vinculada Nova Economia das
Instituies (NEI), Implementao de Polticas Pblicas e Teoria da Agncia, o trabalho
buscou identificar variveis vinculadas a esses corpos tericos que funcionassem como causas
para tal desempenho. A pesquisa foi multicasos (trinta casos), com a utilizao da Anlise de
Contedo em uma primeira etapa e Anlise Qualitativa Comparativa (QCA) com Fuzzy Set
em uma segunda etapa. As anlises de contedo foram realizadas com o apoio dos softwares
Express Scribe e Atlas.ti e a anlise Fuzzy Set/QCA com a utilizao do software fsQCA.
Foram realizadas 62 entrevistas com atores envolvidos no cenrio de implementao de PPPs
no Governo Federal e nos estados da Bahia, Minas Gerais e So Paulo, escolhidos como
referenciais comparativos. Ademais, foram analisados 841 documentos, com 67.042 pginas,
que incluram desde e-mails de tcnicos envolvidos em projetos de PPP a todos os
documentos de tramitao da Lei de PPP no Congresso Nacional. A tese mostra que, em
relao a PPPs e para os casos estudados, a reduzida capacidade de coordenao do Governo
Federal, a baixa capacitao dos tcnicos responsveis em todas as fases dos projetos e a
averso ao risco comercial dos empresrios interessados tiveram influncia preponderante no
fracasso dos projetos planejados. Outras caractersticas presentes so deficincias no
arcabouo legal, excesso/falhas na regulao, clusulas contratuais mal definidas, medo de
perda de controle do processo por parte da administrao pblica, falta/m alocao de
oramento pblico, influncia de grupos/atores poderosos com interesses contrariados ou a
serem favorecidos e diferenas polticas entre atores que estiveram, em momentos diversos,
responsveis pelos projetos, alm da defesa de interesses partidrios, ou simplesmente,
tentativa de obstar projetos de legendas adversrias. Conclui-se que as instituies formais
criadas/envolvidas na implementao de PPPs federais no foram suficientes para eliminar os
problemas tpicos de implementao de polticas pblicas, conflitos Agente/Principal,
assimetria de informao e comportamento oportunista, e muito menos impedir a manuteno
de instituies informais que minaram as bases para o bom desenvolvimento dos projetos. Foi
demonstrado nesta tese que no h um caminho apenas para resultados complexos, o que
implica tambm que no deve haver apenas um caminho para a soluo dos problemas
encontrados. O que importante que responsveis pela implementao de polticas pblicas

VII
de PPP atentem para as diversas variveis que influenciam o projeto at mesmo antes de ele
nascer, considerando as instituies formais criadas para disciplinar o jogo e as organizaes
criadas para atuarem como jogadores e, claro, todo o ambiente institucional em que tal projeto
ser inserido, incluindo as instituies formais preexistentes e as que surjam em decorrncia.
No se pode importar conceitos vencedores de realidade institucional distintas do Brasil sem
um estudo detalhado do ambiente brasileiro. Isso no combina com o aodamento oriundo da
falta de planejamento na administrao pblica nacional. Constatou-se que se os modelos de
PPP buscaram aproximar as contrataes pblicas de instrumentos de mercado, eles no se
encaixam ao modelo de relao entre custos de governana e nveis de especificidade dos
ativos. Em outras palavras, por ser ativos muito especficos, PPPs deveriam resultar em
menores custos quando realizadas pela prpria administrao pblica no mecanismo de
governana hierrquica, ou no mximo governana hbrida. Embora fosse esperado que PPPs
reduzissem os custos totais de implementao, a escassez de projetos com resultados
concretos no Brasil impede uma avaliao holstica e os custos de transao da fase de projeto
tendem a afastar o gestor pblico das PPPs, consideradas solues melhores, mas muito
demoradas e complexas.

Palavras-chave: Parceria Pblico-Privada, Implementao de Polticas Pblicas,


Instrumentos de Polticas Pblicas, Teoria de Agncia, Teoria Institucional, fsQCA.

VIII
ABSTRACT

This thesis sought to understand and explain the causes of the low level of utilization of the
instrument of public - private partnership (PPP) in the implementation of infrastructure
projects by the Brazilian Federal Public Administration (APF). Using a theoretical framework
developed from the New Institutional Economics (NIE), studies on Policy Implementation
and Agency Theory, the study sought to identify variables that might explain this
phenomenon. The research was multi-case (30 cases), using content analysis techniques in the
first stage of analysis and Fuzzy Set Qualitative Comparative Analysis (fsQCA) during the
second and final stage. Content analyses were carried out using Express Scribe and Atlas.ti
software and the Fuzzy Set/QCA analysis made use of the FsQCA software. Sixty-two (62)
actors involved in the implementation of PPPs in the Federal Government setting and in the
states of Bahia, Minas Gerais and So Paulo, chosen as comparative benchmarks, were
interviewed. In addition, 841 documents totaling 67,042 pages were analyzed. A wide variety
of documents was consulted, ranging from emails exchanged by technical staff involved in
PPP projects to all the documents produced during the passage of the PPP Act by the
Brazilian Congress. The thesis shows in the cases studied, three factors had preponderant
influence on the failure to execute planned PPP projects: limited coordination capacity on the
part of the Brazilian Federal Government, the lack of technical preparedness of government
personnel at all stages of the process, and the commercial risk aversion of potentially
interested entrepreneurs. Other influencing factors identified as contributing to the lack of
implementation success were deficiencies in the legal framework, regulatory excess/failure,
poorly-defined contract terms, fear of losing control of the process by public administrators,
lack of/poor budget allocation, influence of powerful groups/actors whose interests might be
thwarted or favored by project execution, political differences between actors responsible for
the projects at different times during the process, whether in defense of partisan interests or
the attempt to hinder projects of interest to opposing party members. It is concluded that the
formal institutions created/involved in implementing federal PPP were not sufficient to
eliminate problems typical to policy implementation, Principal/Agent conflicts, asymmetric
information and opportunistic behavior, much less prevent the development or strengthening
of informal institutions that undermined the basis for the successful execution of the planned
projects. It has been shown in this thesis that there is not just a single explanation for the
results of interest, which suggests that there will probably not be just a single solution for the

IX
problems encountered. The findings suggest that it is important for those responsible for the
implementation of public policies using the PPP instrument to pay attention from the outset,
at the project design stage, and throughout the implementation process to the many factors
that influence project outcomes. This includes taking into consideration the formal institutions
created to regulate the process and the organizations, existing or specifically created, that act
as players in the process. This means giving attention, as well, to the other elements of the
institutional environment in which a project is to be inserted, including pre-existing informal
institutions and others that may arise during the implementation process. Findings reinforce
the perception that winning concepts cannot be imported from institutional realities different
from those of Brazil without detailed study of how they can be adapted to the Brazilian
environment. Such detailed study, however, appears inconsistent with the rush to implement
often observed, perhaps typical of the lack of planning perceived as characteristic of Brazilian
public administration. It was found that even though the PPP model adopted sought to align
public contracting practices and market instruments, it failed to bring about the necessary
alignment of the transaction costs of governance and the levels of asset specificity necessary.
In other words, given the fact that they involve very specific assets, the use of the PPP
instrument should result in lower costs than if the project were to be carried out by the
government itself using the hierarchical governance mechanism or by some other form of
hybrid governance. Although the expectation was that PPPs would reduce the total
transactions costs of implementation, the high transaction costs at the design stage tend to
distance public managers from using the PPP instrument, considered to be too time
consuming and complex.

Keywords: Public-Private Partnership, Implementation of Public Policy, Policy Instruments,


Agency Theory, Institutional Theory, fsQCA.

X
SUMRIO

INTRODUO 1
1.1. CONTEXTUALIZAO E PROBLEMATIZAO 1
1.2. OBJETIVOS DA PESQUISA 10
1.2.1. Objetivo Geral 10
1.2.2. Objetivos Especficos 10
1.3. DELIMITAO DO ESTUDO 10
1.4. JUSTIFICATIVA DA PESQUISA 12
1.5. ESTRUTURA DA TESE 15
2. PARCERIA PBLICO-PRIVADA NO MUNDO E NO BRASIL 17
2.1. CONTEXTUALIZANDO AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS 17
2.1.1. A Histria das Parcerias Pblico-Privada no Mundo 23
2.1.2. Parceria Pblico-Privada no Brasil 25
2.2. ARCABOUO JURDICO DE PPPS NO BRASIL 27
2.2.1. Concesso Patrocinada 31
2.2.2. Concesso Administrativa 34
2.2.3. Caractersticas do Modelo de PPP implantado no Brasil. 35
2.2.3.1 Contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado ...................................... 36
2.2.3.2 Equilbrio financeiro Repartio dos riscos ............................................................................ 36
2.2.3.3. Compartilhamento de Ganhos Econmicos ............................................................................... 36
2.2.3.4. Financiamento por terceiros - Garantias e Contragarantias .................................................... 37
2.2.3.5 Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas ..................................................................... 37
2.2.3.6 Sociedade de Propsitos Especficos .......................................................................................... 38
2.2.3.7 rgo gestor das PPPs ............................................................................................................... 39
2.2.3.8. Controle ..................................................................................................................................... 43
2.2.3.9. Penalidades ................................................................................................................................ 43
2.2.3.10. Prazos....................................................................................................................................... 44
2.2.3.11. Providncias Prvias Licitao............................................................................................. 44
2.2.3.12. Licitao................................................................................................................................... 44
2.2.4. As Parcerias Pblico-Privadas Alvo do Estudo 45
3. FUNDAMENTAO TERICA 46
3.2. A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS E SEUS INSTRUMENTOS 46
3.2.1. O Tipo de Poltica Pblica 47
3.2.2. Incrementalismo em Poltica Pblica 47
3.2.4. O Modelo das Coalizes de Defesa 49
3.2.5. Modelo do Equilbrio Interrompido 50
3.2.7. Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas 51
3.3. A TEORIA INSTITUCIONAL 52
3.4. NOVA ECONOMIA DAS INSTITUIES 59
3.5. PPPS - INSTITUIES E INSTRUMENTOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS 62
3.6. TEORIA DA AGNCIA 67
3.6.1. Teoria da Agncia e o Tratamento do Poder 67
3.6.2. Contratos Baseados em Comportamento e em Resultados 74
4. ASPECTOS METOLGICOS DA PESQUISA 77
4.1. TIPO DE PESQUISA 77
4.2. ESCOLHA DOS CASOS DO ESTUDO 81
4.3. COLETA DE DADOS 86
4.4.1. Anlise Categorial 89
4.4.2. Operacionalizao das Variveis com Fuzzy Set 97
4.4.3. Ferramentas de Anlise 102
4.4.4. Procedimentos de Coleta e Anlise de Dados no Atlas.ti 104
4.5. LIMITAO DO MTODO 109
5. ANLISE DE RESULTADOS 112
5.1. DESCRIO DOS CASOS 112
XI
5.2. RESULTADOS DA ANLISE DE CONTEDO DOS TRINTA CASOS POR CATEGORIA DE ANLISE 122
5.2.1. Categoria Coordenao 124
5.2.2. Categoria do Risco Comercial 134
5.3.3. Categoria Risco Contratual 145
5.3.5. Categoria Tcnico/Burocrtico 150
5.3.7. Categoria Poltica 156
5.3.8. Categoria Econmica 160
5.3.9. Categoria Legal 162
5.3.10. Categoria Regulao 168
5.4. ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA (QCA) 174
5.5. INTERAO ENTRE EVIDNCIAS E A TEORIA 207
5.6. DISCUSSO DE RESULTADOS E PROPOSIES 237
5.6.1. Instituies Formais 237
5.6.2. Instituies Informais 239
6. CONCLUSES E RECOMENDAES 245
7. LIMITAES DO ESTUDO 258
8. REFERNCIAS 261
APNDICE I - LISTA DOS REGULAMENTOS DE PPP - FEDERAL E ESTADUAL 280
APNDICE II EXEMPLOS DE ESTUDOS DE CASOS 285
APNDICE III PROTOCOLO DE ESTUDO 286
APNDICE IV BANCO DE DADOS DO ATLASTI 292
APNDICE V RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL 293
APNDICE VI RGOS DO GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS 302
APNDICE VII RGOS DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO 305
APNDICE VIII - CROSSTABS ANLISE FSQCA 308
APNDICE IX - RESULTADOS DE ANLISES DE CONSISTNCIA 311
APNDICE X ANLISE DE CONDIO SUFICIENTE 313
APNDICE XI LISTA DE DOCUMENTOS CONSULTADOS NO PROJETO PONTAL 315

XII
LISTA DE TABELAS

TABELA 1 ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR (EFPC) NO BRASIL .................................... 9


TABELA 2 REAS COM PROJETOS EM REGIME DE PPP REINO UNIDO 1995-2008. .......................................... 18

XIII
LISTA DE GRFICOS

GRFICO 1 NECESSIDADE DE INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL ................................................. 7


GRFICO 2 QUANTIDADE DE PROJETOS DE PPP. ................................................................................................. 25
GRFICO 3 FREQUNCIA E PERCENTUAL DE PRESENA DAS CATEGORIAS DE ANLISE .................................... 122
GRFICO 4 RELAO ENTRE OS CUSTOS DE GOVERNANA E NVEIS DE ESPECIFICIDADE DOS ATIVOS............. 224

XIV
LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 CARTEIRA DE PROJETOS PARA PPP PPA 2004/2007 ...................................................................... 4


QUADRO 2 PROJETOS DE PPP: GOVERNO FEDERAL............................................................................................... 5
QUADRO 3 PROJETOS DE PPP ESTADUAIS - CONSTRUO PRPRIA...................................................................... 6
QUADRO 4 - TIPOLOGIAS DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS................................................................................ 19
QUADRO 5- EXPERINCIAS EM PROJETOS DE PPP .................................................................................................. 22
QUADRO 6 PONTOS COMUNS E DIFERENAS ENTRE PPPS E CONCESSES PBLICAS. ......................................... 33
QUADRO 7 INICIATIVAS ESTADUAIS PARA CRIAO DE FUNDOS GARANTIDORES.............................................. 38
QUADRO 8 - DEFINIES DE INSTITUIES CONSTRUO PRPRIA COM BASE NAS FONTES CITADAS. ................ 55
QUADRO 9: CONVERGNCIAS E DIVERGNCIAS DAS CORRENTES DE TEORIA INSTITUCIONAL . ............................. 58
QUADRO 10 PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. ............................... 69
QUADRO 11 CARACTERSTICAS DOS CONTRATOS PBLICOS CONVENCIONAIS E CONTRATOS DE PPP. ............... 75
QUADRO 12 LISTA DOS PROJETOS DE ESTUDO (CASOS DE ESTUDO) .................................................................... 85
QUADRO 13 ESCORES DE INTENSIDADE DAS VARIVEIS EM CADA CASO. ......................................................... 101
QUADRO 14 DESCRIO DOS CASOS ESTUDADOS, INCLUINDO O ESTGIO ATUAL. ........................................... 114
QUADRO 15 QUADRO DE FREQUNCIAS DAS VARIVEIS .................................................................................. 123
QUADRO 16 LISTA DE RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. ......................................................... 130
QUADRO 17 LISTA DE AES DISPONVEIS AO FGP, MAIO DE 2013. .................................................................. 141
QUADRO 18 PROJETOS QUE DEIXARAM DE SER PPP ......................................................................................... 144
QUADRO 19 - PERFIL POLTICO DAS PPPS NO BRASIL .......................................................................................... 158
QUADRO 20 NORMAS REGULAMENTADORAS DA LEI DAS PPPS NO BRASIL. ..................................................... 164
QUADRO 21 - PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. .............................. 171
QUADRO 22 COMPARAO ENTRE A LEI DAS PPPS E A IN DO CONTROLE ........................................................ 172
QUADRO 23 CODIFICAO DAS VARIVEIS ...................................................................................................... 177
QUADRO 24 RELAO DE CASOS E CDIGOS DE IDENTIFICAO ..................................................................... 177
QUADRO 25 CROSSTABS VARIVEL COORDENAO...................................................................................... 183
QUADRO 26 CROSSTABS VARIVEL CONTROLE ............................................................................................. 184
QUADRO 27 SOLUO MAIS COMPLEXA CONFIGURAES DE RESULTADOS ................................................. 194
QUADRO 28 - DETALHAMENTO DA PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO FSQCA............................................ 197
QUADRO 29 - DETALHAMENTO DA SEGUNDA SOLUO FSQCA ............................................................................ 199
QUADRO 30 - DETALHAMENTO DA TERCEIRA SOLUO - FSQCA .......................................................................... 200
QUADRO 31 SOLUO PARCIMONIOSA CONFIGURAES DE RESULTADOS .................................................... 202
QUADRO 32 SOLUO INTERMEDIRIA CONFIGURAES DE RESULTADOS ................................................... 204
QUADRO 33 EXEMPLOS DE MATRIAS SOBRE O PROCESSO DE CONTROLE EXTERNO ....................................... 206
QUADRO 34 CENRIO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTAO DE DOIS PROJETOS DE PPP. ................................. 209
QUADRO 35 - CLASSIFICAO BROWNFIELD OU GREENFIELD DE PROJETOS DE PPP ............................................ 229
QUADRO 36 PROJETOS COM RISCO ELEVADO ................................................................................................... 231
QUADRO 37 LISTA DE MINISTROS CGP E MINISTRIO DOS TRANSPORTES ....................................................... 234
QUADRO 38 PRAZO DE EXECUO DOS PROJETOS DE PPP EXITOSOS. .............................................................. 236
QUADRO 39 PROPOSIES TESTVEIS .............................................................................................................. 244
QUADRO 40 - SOLUO DA ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA COM CONJUNTOS FUZZY ............................ 252

XV
LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 COMPORTAMENTO DO RISCO NA CONTRATAO PBLICA ................................................................... 20


FIGURA 2 - PARADIGMAS NA ANLISE ORGANIZACIONAL. .................................................................................... 77
FIGURA 3 MODELO DE ESTUDO ........................................................................................................................... 88
FIGURA 4 REPRESENTAO CONTRATUAL EM PPP. ............................................................................................ 95
FIGURA 5 RELAO DE INTERVENIENTES EM UMA IMPLEMENTAO DE PPP. .................................................... 96
FIGURA 6 TELA PRINCIPAL DO EXPRESS SCRIBE ............................................................................................... 103
FIGURA 7 PRINCIPAIS TELAS DO ATLAS.TI ........................................................................................................ 103
FIGURA 8 TELA PRINCIPAL DO FSQCA .............................................................................................................. 104
FIGURA 9 TELA PRINCIPAL DO ATLAS.TI ........................................................................................................... 105
FIGURA 10 CDIGOS INDICADORES E FREQUNCIA ........................................................................................... 106
FIGURA 11 TELA PRINCIPAL DE ANLISE DE DOCUMENTOS.............................................................................. 106
FIGURA 12 VISO DE CATEGORIAS E CITAES DO ATLAS.TI. .......................................................................... 107
FIGURA 13 ARVORE DE RELACIONAMENTO PONTAL ...................................................................................... 108
FIGURA 14 - CITAES PARA COORDENAO ...................................................................................................... 108
FIGURA 15 ANLISE DE REDUNDNCIA DE CDIGOS ........................................................................................ 109
FIGURA 16 FLUXO DO PROCESSO ORAMENTRIO BRASILEIRO ....................................................................... 125
FIGURA 17 ESTUDO DE VIABILIDADE ECONMICO-FINANCEIRO E AMBIENTAL (EVTEA) ............................... 143
FIGURA 18 MATRIZ DE DADOS DO FSQCA VARIVEIS ESCALARES ................................................................ 178
FIGURA 19 CALIBRAGEM DAS VARIVEIS ESCALARES. ...................................................................................... 179
FIGURA 20 MATRIZ DE DADOS COM VARIVEIS FUZZY..................................................................................... 179
FIGURA 21 TABELAS DE FREQUNCIA ............................................................................................................... 181
FIGURA 22 ESTATSTICA DESCRITIVA DOS CASOS E VARIVEIS. ...................................................................... 182
FIGURA 23 ANLISE DE CONDIO NECESSRIA .............................................................................................. 186
FIGURA 24 REALIZANDO A ANLISE DE CONDIO NECESSRIA ..................................................................... 186
FIGURA 25 ANLISE DE CONDIO SUFICIENTE ............................................................................................... 187
FIGURA 26 TELA DE ANLISE DA CONDIO NECESSRIA ............................................................................... 188
FIGURA 27 ANLISE FUZZY SET ........................................................................................................................ 189
FIGURA 28 ANLISE FUZZY SET 2 ..................................................................................................................... 189
FIGURA 29 TABELA VERDADE DA ANLISE FUZZY SET AMOSTRA ................................................................ 190
FIGURA 30 TABELA VERDADE PREPARADA PARA A ANLISE FUZZY SET ......................................................... 190
FIGURA 31 ANLISE SMC FUZZY SET ............................................................................................................ 191
FIGURA 32 ANLISE SMP FUZZY SET ............................................................................................................ 191
FIGURA 33 PRIME IMPLICANTS ANLISE FUZZY SET ...................................................................................... 192
FIGURA 34 SOLUO INTERMEDIRIA ANLISE FUZZY SET .......................................................................... 193
FIGURA 35 SOLUO COMPLEXA DO FSQCA .................................................................................................... 194
FIGURA 36 - PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCA COM FUZZY SET.................................. 197
FIGURA 37 - SEGUNDA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCA COM FUZZY SET.................................. 199
FIGURA 38 - TERCEIRA SOLUO DA ANLISE QCA COM FUZZY SET ................................................................. 199
FIGURA 39 COBERTURA E CONSISTNCIA DA SOLUO COMPLEXA. ................................................................ 200
FIGURA 40 SOLUO PARCIMONIOSA DO FSQCA ............................................................................................. 201
FIGURA 41 SOLUO INTERMEDIRIA DO FSQCA ............................................................................................ 203

XVI
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAES

ABCE Associao Brasileira de Consultores de Engenharia


ABIQUIM Associao Brasileira da Indstria Qumica
ABRAPP - Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar
ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres
APB Administrao Pblica Brasileira
ANEOR Associao Nacional das Empresas de Obras Rodovirias
APF - Administrao Pblica Federal
ASSEC Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CEE Comunidade Econmica Europeia
CTP Comisso Tcnica de PPP
CGP Comit Gestor de PPP
CGU Controladoria Geral da Unio
CNI Confederao Nacional da Indstria
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre
EPL Empresa de Planejamento e Logstica
IBRAM Instituto Brasileiro de Minerao
IN - Instruo Normativa
IMF International Monetary Fund
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei de Oramento Anual
MPU Ministrio Pblico da Unio
NEI Nova Economia Institucional
PPA - Plano Plurianual
PFI Private Finance Initiative
PPP Parceria Pblico-Privada
SINDICON Sindicato da Indstria da Construo Civil de Pequenas Estruturas
SINDIGS Sindicato Nacional de Empresas Distribuidoras de Gs Liquefeito de Petrleo
SPE Sociedade de Propsito Especfico
TCU Tribunal de Contas da Unio

XVII
INTRODUO

O objetivo desta seo da tese contextualizar e problematizar o tema, apresentar os objetivos


gerais e especficos, as proposies adotadas, a motivao e relevncia do tema, alm da
estrutura do trabalho e definies prvias de alguns termos que foram utilizados ao longo do
texto.

1.1. Contextualizao e Problematizao

Historicamente, o Estado vem interferindo na economia visando fornecer bens e servios


pblicos (BRESSER-PEREIRA, 1989). Para isso, realiza empreendimentos com rentabilidade
incerta e com um prazo de retorno muito extenso ou empreende atividades que exigem
estruturas organizacionais inacessveis iniciativa privada. Neste caso, pode ocorrer uma
espcie de sustentculo pblico atividade econmica privada, tendo em vista a necessidade
real de fornecimento de tais bens e servios populao em geral (ROSALINO; LETSCH,
2008).

No Brasil, desconsiderando iniciativas isoladas do passado, o surgimento das parcerias entre


os setores pblico e privado, envolvendo organizaes da sociedade civil para a viabilizao e
gerenciamento de atividades de interesse pblico de forma sistemtica e contnua, ocorreu
aproximadamente na dcada de 1980, em funo da proposta de reduo do campo de atuao
do Estado e de ampliao da atuao da iniciativa privada na economia (BRESSER-
PEREIRA, 1997a). O caminho para a prtica das parcerias ocorre em paralelo com a
implantao da Governana Corporativa no mundo dos negcios (ROSALINO; LETSCH,
2008). Na Administrao Pblica, surgia a New Public Management (NPM), ou Nova
Administrao Pblica, nos anos 70 e meados dos anos 80, sendo que o movimento se
acelerou no Brasil com a Reforma Administrativa do primeiro Governo Fernando Henrique
Cardoso (BRESSER-PEREIRA, 1997b).

As dificuldades de formatao de arranjos do tipo proposto pelas PPPs so grandes e


comeam na natureza fundamentalmente diversa dos atores envolvidos. O setor pblico e o
privado possuem caractersticas e objetivos prprios, exclusivos e diferenciadores. O setor
privado objetiva o lucro de um determinado grupo e a maior parte de seus recursos
originada de seus clientes; j os objetivos do setor pblico so mais amplos e diversos grupos
de interesse esto envolvidos, cada um com determinado poder de presso, e suas receitas so
1
oriundas dos tributos pagos pelos contribuintes, sejam eles pessoas fsicas ou jurdicas
(ROSALINO; LETSCH, 2008). Em linhas gerais, pode-se dizer que enquanto o setor privado
possui objetivos primordialmente econmicos, os objetivos finais do setor pblico so
basicamente sociais. Ento como se conciliam tais interesses em parcerias pblico-privadas?
Tradicionalmente isso realizado no Brasil por meio de uma legislao extensa e complexa,
contratos baseados em comportamento (com regras de execuo detalhadas) e uma
institucionalizao exacerbada do controle (ALVES, 2009). Ou seja, rigor no formalismo
que acredita que as regras podem determinar o desfecho de qualquer caso, e controle estrito e
concomitante da Administrao Pblica em todas as fases da execuo de projetos que
envolvam contrataes de entes privados.

O resultado, muitas vezes, o excesso de penalidades aplicadas s partes privadas,


solicitao/pagamento de propinas aos entes pblicos encarregados de fiscalizar/gerenciar a
entrega do bem/servio, prestao de servio deficiente populao pelos entes privados,
abandono de obras, suspenses/anulaes de contratos por rgos de controle como o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Ministrio Pblico da Unio (MPU), conforme se
infere por notcias cada vez mais comuns na imprensa brasileira.

No obstante estas dificuldades o Governo Federal Brasileiro decidiu investir nessa forma de
contratao pblica diferenciada, conforme ficou evidente pela edio e publicao da Lei
11.079/2004, conhecida a partir de ento como lei das PPPs (PLANEJAMENTO, 2011).
Mesmo considerando a emisso da Lei, de outros instrumentos legais derivados e necessrios,
alm de estruturas funcionais vinculadas e de muitos projetos propcios para a utilizao do
instrumento de Parceria Pblico-Privada, passados dez anos, no entanto, at a presente data de
maro de 2014, apenas uma parceria pblico-privada foi concluda pelo Governo Federal
(Data Center do Banco do Brasil e Caixa), sendo muito tmida tambm a ao dos Estados,
embora estes se mostrem mais efetivos com alguns projetos desenvolvidos, principalmente
em funo da Copa 2014. Dos nove estdios de propriedade pblica, cinco esto contratados
no regime de PPP: Fonte Nova (Bahia), Cidade da Copa (Pernambuco), Mineiro (Minas
Gerais), Castelo (Cear) e Arena das Dunas (Rio Grande do Norte) (PLANEJAMENTO,
2011). Por esta razo o problema estudado nesta tese foi: quais as razes da baixa execuo de
parcerias pblico-privadas na Administrao Pblica federal brasileira? Baseada na
fundamentao terica, apresentada mais adiante, a pesquisa assumiu as seguintes
proposies bsicas:

2
a) existem instituies formais e informais atuando no cenrio de implementao de
polticas pblicas de PPP no Brasil;

b) tais instituies tm influncia importante sobre o modo em que se articulam os


interesses e preferncias dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre o
resultado poltico (CHAQUS, 2004);

c) estas instituies podem ser identificadas e analisadas, seja pela anlise dos
documentos que criaram normas, estruturas e procedimentos, seja pela anlise do
ambiente circundante, buscando retirar inferncias de fenmenos no explcitos ou
indiretamente ligados s iniciativas no cenrio;

d) a maneira em que a informao compartilhada na tomada de deciso e execuo


em poltica pblica afeta as escolhas, pois a assimetria de informao gera incerteza,
oportunismo e custos de transao; e

e) existem conflitos de agncia capazes de minar as relaes de poder e a equidade no


processo de implementao de PPP, dificultando a implantao do modelo no Brasil.

Junto com a emisso da lei 11.079/2004 pelo Congresso Nacional brasileiro, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) criou a I Carteira de Projetos de PPP, que um
documento que apresenta uma seleo de algumas das obras constantes da proposta de Plano
Plurianual 2004-2007 que o Governo Federal considerava necessrias e passveis de serem
licitadas sob o regime de PPP, conforme listadas no Quadro 01.

No obstante a montagem da carteira, nenhum desses projetos foi concludo sob o regime de
PPP, sendo que muitos ainda permanecem em estgio de simples projetos e outros foram
executados como concesses ou contrataes comuns, conforme os resultados da pesquisa
realizada para esta tese. Ressalte-se que, devido ao longo tempo de pesquisa envolvido nesta
tese, alguns projetos foram executados de forma diferente do planejado originalmente, depois
da escolha dos casos de estudo, ou seja, quando do incio da tese os projetos tinham
planejamento como PPP e no nterim, acabaram sendo executados como Concesso comum.

Enquanto isso, novas necessidades de implementao de infraestruturas bsicas foram


surgindo, denotando ainda mais a necessidade de pensar instrumentos de poltica pblica
capazes de atender ou lidar com essas demandas. Uma demonstrao disso dada pelo
Quadro 02, que apresenta um panorama de quatro dos projetos de PPP Federais em
andamento, conforme compilado pela Unidade PPP da Assessoria Econmica do MP em
2012. Dos quatro citados, apenas o Projeto Pontal de Irrigao constava da relao inicial,
listada no Quadro 01.

3
Quadro 1 Carteira de Projetos para PPP PPA 2004/2007
REGIO/PROJETO UF EXT. (Km) $ (Mi) OBSERVAO
Construo do trecho rodovirio da BR Prevista a participao do
163 Santa Helena Divisa MT/PA - MT e PA 2.274 623 setor privado 100% no
Santarm Estado do Par.
Prevista a participao
Duplicao do trecho rodovirio na BR RN/ PB/ PE e
440 1.591 (60%) do BNDES e setor
101, Natal Divisa AL/SE AL
privado.
Duplicao de trecho rodovirio na BR Prevista a participao
101, Divisa AL/SE Entroncamento BR SE e BA 373 381 (50%) do BNDES e setor
324 (BA) privado.
Prevista a participao
Construo de trecho ferrovirio Estreito-
MA 240 480 (60%) do BNDES e setor
Balsas
privado.
Construo da ferrovia Transnordestina,
PE 112 346 FNDE
Ramal do Gesso
Construo da ferrovia Transnordestina,
PE/CE 361 364 FNDE
Trecho Petrolina Misso Velha
Prevista a participao
Construo do contorno ferrovirio de So
BA 0,3 40 (75%) do BNDES e setor
Felix
privado
Prevista a participao
Recuperao e ampliao do porto de
MA - 160 (60%) do BNDES e setor
Itaqui
privado
Projeto de Irrigao do Salitre BA 31.300 ha. 362
Projeto de Irrigao Baixo do Irec BA 59.630 ha. 750
Projeto de Irrigao do Pontal PE 7.897 ha. 256
Recursos do oramento
Duplicao do trecho rodovirio na BR
MG/SP 30 1.500 fiscal previsto para os custos
381, Belo Horizonte So Paulo.
do processo de concesso.
Construo da BR 493, Arco Rodovirio
Concluso programada para
Metropolitano (Porto de Sepetiba BR RJ 80 250
2008.
040)
Duplicao do trecho rodovirio BR 116,
SP 32 970
Regis Bittencourt
Construo do Rodoanel metropolitano de
SP 23 1.900
So Paulo Trecho Sul
Construo do anel ferrovirio de SP Prevista a participao do
RJ/SP 66 200
Ferroanel Tramo Norte setor privado em 50%.
Melhoramentos da infraestrutura porturia Prevista a participao do
RJ - 100
de Sepetiba (Zona de apoio logstico) setor privado em 50%
Adequao do complexo virio do porto Prevista participao de
SP 16 500
de Santos 50% do setor privado.
Jaba MG 66.000 ha. 1.324
Prevista participao de
Construo do contorno de Curitiba PR 50 150
90% do setor privado
Construo da variante ferroviria Ipiranga Prevista participao de
PR 110 220
- Guarapuava 50% do setor privado
Construo do trecho ferrovirio Alto Prevista participao de
MT 200 400
Taquari (MT) Rondonpolis (MT) 50% do setor privado
Prevista a participao
Trem turstico do Pantanal MS 200 200 (40%) do setor pblico e
60% do setor privado.
TOTAL 13.067
Fonte: Ministrio do Planejamento, 2011.

Em relao situao dos outros trs projetos inseridos na carteira do MP, exceo do
Datacenter do Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal, os demais projetos ainda no
4
tiveram sequer vencedores do processo de licitao necessrio para a consecuo da
Sociedade de Propsito Especfico (SPE) responsvel pela gesto do negcio.

Quadro 2 Projetos de PPP: Governo Federal


PPP Objetivo
Datacenter do Banco do Gerenciamento, manuteno e operao da infraestrutura predial do complexo
Brasil e Caixa datacenter, precedida de fornecimento e instalao de equipamentos de infraestrutura e
Econmica Federal link externo.
Projeto Pontal de Explorao do servio de irrigao no Permetro Pblico denominado Pontal, no
Irrigao municpio de Petrolina (PE), precedida de obras de infraestrutura de irrigao de uso
comum, incluindo a implantao do projeto de desenvolvimento agrcola sustentvel.
Rede Nacional de Fornecimento de materiais, meios, servios e equipamentos indispensveis
Televiso Pblica Digital construo, implantao, gerenciamento, operao, monitoramento e manuteno da
infraestrutura da RNTPD.
Sistema Geoestacionrio Construo, lanamento e operao de satlite geoestacionrio.
Brasileiro

Fonte: Planejamento, 2011 Dados de junho de 2010.

Na data de encerramento da redao desta tese, o Governo Federal, embora no tenha


abandonado os projetos listados no Quadro 02, trata com prioridade os projetos de Defesa
como a Construo da Vila Naval de Itagua (RJ), o Colgio Militar de Manaus (AM) e o
Sistema de Abastecimento e Gerenciamento de Frota do Exrcito Brasileiro (Agefrot),
nenhum dos quais consta na relao inicial (PLANEJAMENTOd, 2014).

Os Estados de Alagoas (2008), Amap (2005), Amazonas (2008), Bahia (2004), Distrito
Federal (2006), Cear (2004), Esprito Santo (2009) Gois (2004), Maranho (2006), Mato
Grosso (2011), Mato Grosso do Sul (2012), Minas Gerais (2003), Paraba (2008), Paran
(2012), Pernambuco (2004), Piau (2005), Rio de Janeiro (2007), Rio Grande do Norte
(2005), Rio Grande do Sul (2005), Rondnia (2011), Santa Catarina (2004), So Paulo
(2004), Sergipe (2007) e Tocantins (2009) tambm criaram seus marcos legais e estruturas
como secretarias executivas, para viabilizar as PPPs regionais, conforme detalhado no
Apndice I. Apenas Par (em fase de projeto de lei), Acre e Roraima no possuem, at a data
de encerramento da redao desta tese, legislao especfica para PPP.

O Quadro 03 apresenta a lista quantitativa de projetos estaduais de PPP e seu estgio at


meados de 2013, mostrando um ndice maior de sucesso para os Estados de Minas Gerais e
So Paulo, que foram escolhidos para a realizao das comparaes com os projetos federais,
a fim de ajudar na busca de explicaes para o insucesso em tais projetos. O Estado da Bahia
tambm teve um projeto escolhido para o estudo final, tendo em vista o sucesso alcanado
pela PPP implantada e em operao na cidade de Salvador.

5
Quadro 3 Projetos de PPP Estaduais - Construo Prpria
Unidade da Federao Projetos1 Projetos
Alagoas 0 No h projetos concludos.
Amap 0 No h projetos concludos.
Amazonas 0 No h projetos concludos.
Hospital do Subrbio, Arena Fonte Nova, Emissrio
Bahia 03
Submarino de Salvador.
Cear 01 Estdio Castelo
Distrito Federal 02 Mangueiral e Cidade Administrativa.
Esprito Santo 0 No h projetos concludos.
Gois 0 No h projetos concludos.
Maranho 0 No h projetos concludos.
Mato Grosso 0 No h projetos concludos.
Mato Grosso do Sul 0 No h projetos concludos.
Rodovia MG 050, Complexo Penal, Estdio de Futebol,
Minas Gerais 04
Mineiro e Unidades de Atendimento Integrado (UAI).
Paraba 0 No h projetos concludos.
Paran 0 No h projetos concludos.
Pernambuco 03 Ponte e via de acesso Praia do Paiva, Arena PE.
Piau 0 No h projetos concludos.
Rio de Janeiro 0 No h projetos concludos.
Rio Grande do Norte 01 Estdio Arena das Dunas
Rio Grande do Sul 0 No h projetos concludos.
Rondnia 0 No h projetos concludos.
Santa Catarina 0 No h projetos concludos.
So Paulo 03 Linha 4 e 8 do Metr, ETA do RioTiet.
Sergipe 0 No h projetos concludos.
Tocantins 0 No h projetos concludos.
Total de Projetos 17
Fonte: Sites das Unidades de PPP dos Estados

Outra evidncia numrica da relevncia da adoo de novas formas de contratao pblica e


da participao da iniciativa privada dada por uma anlise do Anurio Exame Infraestrutura
(2012) que listou 1.010 obras e projetos de infraestrutura com oramento de 558 bilhes de
reais e com investimentos parciais de apenas 107 bilhes de reais, deixando um percentual de
80% (R$ 451 bi) a ser investido ainda. Associe-se a isso os gastos crescentes com a folha de
pagamento de funcionrios ativos e inativos, a segurana social deficitria, a dificuldade de
reduo de despesas e a carga de tributos com pouco espao para ampliao das fontes de
receitas (FABRINO, 2012; BOSCHETTI, 2003) e tm-se que o Governo precisa adotar novas
polticas de implementao de polticas pblicas como PPP, que, conforme ser demonstrado
nesta tese, introduz capital privado na execuo de projetos oriundos de polticas pblicas,
sem a necessidade de que o governo onere ainda mais o seu oramento de investimento. O
Grfico 01 apresenta os setores com os maiores investimentos previstos (em bilhes de reais).

1
Como esta anlise no envolve o sucesso na execuo dos projetos em si, considera-se concludos aqueles projetos que
tiveram contratos assinados.
6
Grfico 1 Necessidade de Investimentos em Infraestrutura no Brasil

Energias/Combustveis 154

Transportes 137

Energia Eltrica 106

Saneamento 38

Telecomunicaes 7

Estdios 6

Habitao 3

0 20 40 60 80 100 120 140 160


Fonte: Anurio Exame, 2012.

Embora boa parte das 1.010 obras pudesse, a princpio, ser executada pelo modelo de parceria
pblico-privada, apenas 178 delas, ou 18% do total, tinham esta previso, conforme
documentos oficiais dos Ministrios tuteladores dos projetos (EXAME, 2012). Essa pequena
proporo denota uma preferncia por outras formas de contratao, suposio confirmada
por esta tese, como se poder verificar pelas preferncias dos agentes pblicos, conforme
detectado na anlise dos trinta casos escolhidos para estudo.

Esta baixa previso de execuo de projetos de PPP torna-se ainda mais prejudicial para a
implementao de polticas pblicas no Brasil, quando se considera a baixa capacidade de
implementao que o pas vem demonstrando nos ltimos anos, conforme mostra um estudo
de Frischtak (2008). Em anos recentes o pas vem investindo cerca de 2% do Produto Interno
Bruto (PIB), dividido igualmente entre pblico e privado, percentual modesto quando
comparado ao das demais economias emergentes e as desenvolvidas, sendo insuficiente at
mesmo para repor o capital fixo do Estado (FRISCHTAK, 2008).

Do total de R$ 13,66 bilhes autorizados para investimento nas estradas em 2012, apenas R$
2,54 bilhes foram pagos at maio daquele ano. A situao fica ainda mais crtica quando se
verifica que apenas 7% desse desembolso pago - R$ 197,4 milhes - esto efetivamente
atrelados a despesas de 2012, ou seja, os demais 93% so restos a pagar de anos anteriores
(FRISCHTAK, 2008). Em 2011, os investimentos pblicos j haviam cado em todos os

7
setores em relao a 2010, com exceo do setor areo, que atingiu investimento recorde. A
perspectiva era de que 2012 fosse pior ainda (BORGES, 2012) 2. Borges (2012) informa ainda
que a situao se repete no setor ferrovirio. No incio do ano de 2012, o governo autorizou
um oramento total de R$ 2,77 bilhes para a infraestrutura dos trilhos. Depois dos cinco
primeiro meses de 2012, s R$ 239,7 milhes foram usados, cerca de 8% do total. Nos gastos
efetuados pelas ferrovias, prevalece a mesma lgica identificada no oramento das estradas.
Apenas 6% dos desembolsos referem-se a despesas de 2012. Estes nmeros demonstram a
dificuldade que o Governo Federal tem para investir em setores essenciais para a introduo
de infraestruturas de base e que possibilitem um melhor desempenho econmico para o
Brasil.

Uma demonstrao das dificuldades do Governo em investir no setor de transporte ferrovirio


ocorreu quando do lanamento do Plano Nacional de Logstica Integrada- PNLI (BRASIL,
2012). Como o modelo anterior no funcionava, o governo introduziu um novo modelo que
passa a contratar a construo, manuteno e a operao de ferrovias com dinheiro pblico. A
Valec, empresa pblica de ferrovias, compraria a capacidade integral do transporte das
ferrovias e faria a oferta pblica dessa capacidade, assegurando o direito de passagem dos
trens em todas as malhas, buscando a modicidade tarifria. A venda de capacidade deve ser
realizada a usurios que queiram transportar carga prpria, a operadores ferrovirios
independentes e a concessionrios de transporte ferrovirio que podem adquirir parte da
capacidade das ferrovias.

No total, foram desembolsados R$18,02 bilhes para transportes em 2012, queda de 6,4%
sobre o ano anterior. Desse montante, R$13,55 bilhes foram efetivamente pagos, englobando
contratos do exerccio e restos a pagar. O fraco desempenho de 2012, tambm est refletido
nos financiamentos feitos pelo BNDES. Entre janeiro e maro, o banco liberou R$ 4,19
bilhes para financiar obras e equipamentos do setor rodovirio, volume 31% inferior ao que
o banco destinou para as estradas no mesmo perodo do ano passado (BORGES, 2012).

Ao contrrio do que vem acontecendo, seria necessrio um investimento em infraestrutura da


ordem de 3%. Sendo 1% apenas para manter o estoque de capital existente, 1,3% para
acompanhar o crescimento e as necessidades da populao e 0,6% e 0,1% respectivamente

2
A anlise foi realizada em junho de 2012.
8
para universalizar os servios de gua/saneamento e eletricidade (FRISCHTAK, 2008). O
Governo Federal vem falhando ano aps ano em melhorar seu nvel de investimento.

Se o problema no falta de necessidades e/ou de projetos, seria ento uma baixa capacidade
de investimento da iniciativa privada? Ser que a iniciativa privada brasileira no teria
recursos suficientes para a assuno e execuo de tais obras, ou haveria falta de
financiamentos no mercado brasileiro? Silva (2005) alude a esta possibilidade.

Biasoto e Afonso (2007) mostram, contudo, que embora todo o controle e regulamentos
existentes no cenrio de contrataes pblicas no Brasil prejudiquem o processo em geral, no
faltam recursos disponveis no setor privado para tais parcerias. Fundos de penso, por
exemplo, so uns dos principais candidatos.

Conforme mostra a Tabela 01 o Brasil tem 2.434 fundos de previdncia fechada, somando-se
os pblicos e os privados, que dispem de mais de 460 bilhes de Reais para investimento
(ABRAPP, 2012).

Tabela 1 Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPC) no Brasil


Tipo de Patrocnio Quantidade Patrocinadores
Privado 288 2113
Pblico 81 321
Total 369 2.434
Fonte: http://www.previdencia.gov.br/previc, 2013

Uma fatia considervel da carteira dessas instituies est aplicada em renda fixa, e com a
tendncia de queda dos juros elas devem buscar alternativas mais rentveis.

Ento o problema no seria a falta de capital privado para investimento. H muitas teorias
sobre as causas reais do problema (BIASOTO; AFONSO, 2007) e esta tese apresenta uma
nova abordagem, buscando trazer novas possibilidades de explicao terica e prtica,
focando os projetos de PPP, que precisam da ao pblica e privada para terem xito.

Ento a questo que se buscou responder a razo da baixa execuo de PPPs na


Administrao Pblica Federal brasileira, considerando-as como instrumentos de
implementao de polticas pblicas. As anlises da teoria sobre Implementao de Polticas
Pblicas, sobre o Institucionalismo (Nova Economia das Instituies) e sobre a Teoria da
Agncia forneceram boas pistas tericas sobre as possveis causas.

9
1.2. Objetivos da Pesquisa

Os objetivos apresentados a seguir caracterizam, de forma resumida, a finalidade deste


trabalho. O objetivo geral define explicitamente o propsito do estudo enquanto que os
objetivos especficos caracterizam etapas ou fases do projeto, isto , so um detalhamento do
objetivo geral, e no a estratgia de anlise dos dados.

1.2.1. Objetivo Geral

O objetivo geral desta pesquisa foi identificar as causas do baixo nvel de utilizao de
parcerias pblico-privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas na
Administrao Pblica federal brasileira.

1.2.2. Objetivos Especficos

a) Identificar as instituies formais e informais presentes no ambiente de


implementao de polticas pblicas em que PPP seja um dos instrumentos
utilizados;

b) Descrever como tais instituies influenciam a articulao de interesses e


preferncias dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre o resultado
poltico;

c) Identificar possveis conflitos entre os atores e que sejam capazes de influenciar as


relaes de poder e a equidade no processo de implementao de PPPs,
dificultando a introduo efetiva do modelo no Brasil;

d) Descrever como tais conflitos influenciam a utilizao de parcerias pblico-


privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas na
Administrao Pblica Brasileira.

1.3. Delimitao do Estudo

Esta seo busca impor limites ao objeto de estudo da tese, restringindo a anlise no tempo
(perodo estudado), no espao (local em que ocorreu a investigao) e o objeto de estudo (o
que foi estudado).

10
Embora haja muitas outras definies e aplicaes para Parcerias Pblico-Privadas, como ser
demonstrado ao longo desta tese, este estudo focou as Parcerias Pblico-Privadas de
infraestrutura. Tal definio abrange a consecuo de infraestruturas sociais, econmicas,
institucionais, materiais e pblicas, podendo ter como objeto: rodovias, pontes, tneis,
ferrovias, portos, aeroportos, sistemas de controle de trfego areo, estaes de tratamento de
gua e esgoto, hospitais, escolas, prises, asilos e creches (ENGEL; FISCHER;
GALETOVIC, 2009).

A anlise foi realizada considerando as definies de PPP inseridas na Lei 11.079/2004, sendo
que sempre que se tornou necessria a realizao de comparaes, foram mencionadas as
diferenas entre os conceitos insculpidos na lei brasileira e os conceitos mais amplos
difundidos pela literatura especializada. Esta tese tambm apresenta uma ampla discusso
jurdica, que permite um enquadramento e delimitao claros do conceito estudado, uma vez
que persiste certa dvida sobre o conceito no Brasil (PLANEJAMENTO, 2013a).

Considerou-se apenas PPPs no Brasil, nos mbitos Federal e Estadual, tendo sido escolhida
uma relao prvia de projetos do Governo Federal e dos Governos dos Estados de So Paulo,
Minas Gerais e Bahia. Embora houvesse projetos em outros estados, no final de 2011
(estdios de futebol, por exemplo), eles no foram includos deliberadamente, pois a incluso
dos projetos destes trs estados supracitados foi considerada suficiente para as comparaes a
serem realizadas com a utilizao da metodologia comparativa utilizada nesta tese.

Em relao ao tempo, considerando o prazo razovel que uma tese leva para ser concluda,
informaes anteriores a abril de 2004 e posteriores a dezembro de 2012 no foram levadas
em considerao, exceto naqueles casos em que elas foram consideradas indispensveis para a
compreenso do fenmeno estudado e, ainda assim, apenas informaes de 2013. Quaisquer
informaes relacionadas ao tema do ano de 2014 foram desconsideradas.

Nesta tese foram discutidos os pontos de vista de diversos autores, assim como diversas
abordagens alternativas. Nesta direo buscou-se (i) apresentar cada um dos conceitos; (ii)
tornar homogneo e claro o conceito base (PPP como instrumento de implementao de
polticas pblicas), incluindo uma reviso jurdica; e (iii) interligar os conceitos num todo
terico que contribusse para a explicao do fenmeno estudado (dificuldades em
implementao de polticas pblicas em que as parcerias pblico-privadas fossem vistas como
instrumentos de implementao).

11
1.4. Justificativa da pesquisa

Em primeiro lugar preciso ter em mente que a busca de novos instrumentos para melhorar a
gesto e a implementao de polticas pblicas levou a administrao pblica a passar por
muitas reformas. Trata-se na verdade de uma busca por melhores formas de lidar com
problemas pblicos, alm das adequaes necessrias em decorrncia de sua evoluo
(OLLAIK; MEDEIROS, 2011). Ou seja, medida que novos problemas surgiram, ou que
ficou evidente que os mtodos anteriores no atendiam s necessidades, a administrao
pblica precisou (e precisa) inovar, criar novos mtodos, buscar novas solues.

Isso, claro, levou a uma grande produo de literatura sobre implementao e instrumentos
de implementao de polticas pblicas. Todavia, conforme Peters e Nispen (1998), ainda h
muito trabalho intelectual a ser desenvolvido neste campo. Existe grande necessidade de
pesquisas sistemticas e integradas a respeito dos instrumentos e seus impactos sobre o
sucesso ou falha relativos dos programas de governo.

Esta pesquisa justifica-se ento, em primeiro lugar, pela proposta que visou contribuir ao
conhecimento sobre instrumentos e seus impactos pela interligao de temas e conceitos das
literaturas sobre Teoria da Agncia, Nova Economia Institucional (NEI), Implementao,
Instrumentos de Polticas Pblicas e Parcerias Pblico-Privadas como instrumento de
implementao de polticas pblicas, no comumente tratados em conjunto, conforme se pde
perceber pela reviso bibliogrfica executada para a montagem da tese.

Outra evidncia da relevncia deste tipo de estudo dada por Arretche (2003) que demonstra
que o interesse acadmico e pesquisas empricas sobre o funcionamento do Estado brasileiro
permitem avanar no conhecimento sobre a realidade e superar as interpretaes baseadas em
um reduzido conhecimento efetivo, ocasionado pelo baixo nvel de estudos empricos na rea.

O dossi Agenda de Polticas Pblicas, coordenado por Arretche (2003), tambm mostra que
fenmenos recentes como a competio eleitoral, ascenso de novos grupos ao poder (no caso
do Brasil, o Partido dos Trabalhadores, que assumiu o governo federal um ano antes da edio
da Lei 11.079/2004), autonomia de governos locais e os diversos programas de reforma do
estado vm aumentando cada vez mais o interesse sobre os mecanismos de funcionamento do
Estado brasileiro, e tambm revelando o grande desconhecimento sobre sua operao e
impacto efetivo. Este desconhecimento gera uma nova agenda para a poltica brasileira e
12
tambm para o desenvolvimento de pesquisas em polticas pblicas. Esta tese buscou
enriquecer esta nova agenda, introduzindo nela um tema ainda pouco tratado em
administrao pblica no Brasil.

exatamente pela busca da compreenso de tais mecanismos de implementao de polticas


pblicas que este estudo partiu da premissa da relevncia das instituies, assimetria de
informao, custos de transao e conflitos de poder como algumas das variveis explicativas
bsicas das polticas e seus impactos.

Considera-se que instituies podem ser formais ou informais e que tanto as instituies
informais quanto as formais influenciam no somente o que se decide, mas tambm o que se
executa na administrao pblica federal brasileira. Por estarem inseridos na cultura
sociopoltica do pas, fatores institucionais informais no so facilmente identificados nem
susceptveis modificao por meio de reformas administrativas baseadas na lgica racional
burocrtica, como o Gerencialismo, e outras reformas anteriores da histria da administrao
pblica brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1997a).

Ou seja, anlises, avaliaes e reformas que desconsideram a questo institucional podem no


ter o efeito pretendido exatamente pela relevncia do impacto que tais instituies podem ter
sobre a implementao de polticas pblicas em geral e sobre o uso de parcerias pblico-
privadas como instrumentos, em particular.

A escolha da abordagem institucionalista (Nova Economia das Instituies) como uma das
correntes tericas deste estudo, conforme conceituada no captulo quatro, baseou-se, tambm,
na constatao de Peters e Van Nispen (1998) de que convm s novas pesquisas sobre
implementao de polticas pblicas ter uma base mais ampla que o usual, indo alm das
caractersticas econmicas dos instrumentos e considerando seus aspectos polticos e
culturais, incluindo os efeitos pervasivos dos instrumentos sobre o sucesso ou falha das
polticas.

A abordagem institucionalista, como discutido na fundamentao terica, especialmente


talhada para a considerao de aspectos polticos, culturais e ainda aspectos sociais,
mostrando-se, portanto, uma tica ideal para a ampliao terica que esta pesquisa procura
trazer ao campo dos estudos sobre implementao de polticas pblicas.

13
Em associao com a Teoria Institucional, nos termos definidos neste projeto, foram
utilizados tambm elementos da Teoria da Agncia. O problema central colocado pela Teoria
da Agncia prende-se possibilidade de o agente agir de acordo com seus interesses em vez
dos do principal (HATCH, 1997).

Portanto, a utilizao da Teoria da Agncia outro fato que justifica a pesquisa, uma vez que,
como demonstram Harris e Raviv (1978) e Eisenhardt (1989b) os pesquisadores desta
perspectiva terica esto preocupados em encontrar uma teoria geral da relao principal-
agente, que possa ser aplicada a relaes empregado-empregado, advogado-cliente,
comprador-fornecedor e outras relaes de agncia que no a clssica do
proprietrio/administrador, podendo-se incluir a complexa relao que se estabelece no caso
de parcerias pblico-privadas e o surgimento da figura do agente do agente (o ente privado
que recebe a concesso para agir em nome do agente pblico na prestao de bens pblicos
aos cidados ou principais) e mltiplos Principais interessados na atuao do agente, em um
contexto que complexifica o entendimento dos fenmenos sociais luz dessa Teoria da
Agncia.

Ou seja, ao utilizar a Teoria da Agncia para entender relaes de poder entre atores privados
e pblicos em papis atpicos de Agente e Principal, em um ambiente de implementao de
projetos de parceria pblico-privada, este tese introduz uma discusso nova para a Teoria da
Agncia, e amplia seu escopo de aplicabilidade a administrao pblica, testando ainda seu
poder de explicao sobre fenmenos que originalmente no estavam includos em seu objeto
de estudo.

No caso desta pesquisa, os Agentes seriam os representantes do setor pblico (tcnicos


vinculados aos rgos pblicos intervenientes e os prprios rgos, encarados como agentes
coletivos e dotados de vontade e tambm polticos encarregados de conduzir, politicamente, a
implementao de instrumentos pblicos) e os representantes do setor privado, interessados
em PPPs e em retornos para seus negcios e acionistas, e os Principais seriam os cidados que
receberiam os benefcios da implantao de PPPs, alm de entes pblicos ligados ao controle
interno e externo da prpria administrao pblica, que neste caso desempenham o papel de
Principal em relao ao agente executor e de Agente em relao ao cidado, tambm usurio
interessado nos seus servios de controle, em uma atpica relao de agncia.

14
Ou seja, o problema colocado de forma implcita pela proposio terica da teoria da agncia
: como os principais conseguiro controlar as aes dos agentes? No caso dos agentes do
poder pblico, a resposta uma. No caso dos agentes do setor privado, admitidos como tais
em um ambiente de PPP, quem tem que estar controlando-os em nome do principal o
prprio setor pblico. Ou seja, uma relao principal-agente atpica, intermediada por outro
grupo de agentes (o setor pblico). Infere-se, na base das complexidades da relao principal-
agente observadas no mbito das PPPs que poderia haver mais de um tipo de conflito agente-
principal. Infere-se tambm que a respostas, neste caso, podem no ser simples.

Portanto, h justificativa terica e prtica para a pesquisa realizada: terica por que permite o
uso da Nova Economia Institucional e da Teoria da Agncia para a explicao do fenmeno,
associando-a a teorias sobre instrumentos de implementao de polticas pblicas e
contribuindo para a extenso da teoria aos estudos sobre administrao pblica e Parceira
Pblico-Privada; e prtica, pois os resultados permitiro aos gestores pblicos entender a
complexa relao formal e informal estabelecida naquele ambiente contratual em especfico e
criar, ou modificar, as instituies envolvidas no sentido de eliminar ou reduzir ao mximo
possvel as barreiras existentes, estabelecendo verdadeiro mecanismo de governana que
permita o atingimento dos outcomes (impactos) pretendidos (HILL; HUPE, 2005).

1.5. Estrutura da tese

Esta tese tem seis captulos, sendo o primeiro esta introduo, que busca contextualizar o uso
de PPPs como instrumentos de implementao de polticas pblicas, indicar a relevncia da
pesquisa sobre o tema e a delimitao do estudo.

No captulo dois est uma reviso jurdica sobre o conceito de PPP, conforme o definiu o
Direito Positivo Brasileiro alm de uma discusso das origens do conceito e prtica de
Parcerias Pblico-Privada e a explicao do conceito adotado para esta tese. Esta reviso foi
realizada com o intuito principal de delimitar claramente o conceito de PPP que est sendo
utilizado e demonstrar como PPP no Brasil adquiriu um sentido sui generis em relao
prtica em outros pases, mas sem deixar de lado suas bases, que foram os projetos de Public
Private Initiative (PFI), implantados no Reino Unido.

No captulo trs detalhado o marco terico da tese, incluindo a Teoria Institucional e Nova
Economia das Instituies, Teoria da Agncia e a questo do Poder em um ambiente
15
institucional, alm dos conceitos de Implementao de Polticas Pblicas e de Instrumentos de
Implementao de Polticas Pblicas, centrais para o correto entendimento do objeto
pesquisado.

No captulo quatro est a descrio dos mtodos utilizados na pesquisa, bem como o
detalhamento do caminho a ser seguido por outros pesquisadores que queiram ampliar o
conhecimento nesta direo iniciada aqui.

No captulo cinco esto relatados os resultados obtidos com a pesquisa emprica realizada.
Esta a seo mais extensa da tese, pois apresenta uma descrio detalhada de cada um dos
casos estudados, alm de demonstrar, em face do mtodo de pesquisa inovador, o passo-a-
passo de como as anlises foram realizadas, tanto a anlise de contedo, quanto a anlise
QCA com Fuzzy Set, que a complementou. A escolha por mesclar a apresentao dos
resultados descrio do mtodo foi intencional, pois o autor entendeu que em funo da
novidade representada pelo QCA com a utilizao do software fsQCA, evitar-se-ia o trabalho
de os leitores terem que retornar inmeras vezes ao captulo de mtodos para entender uma
determinada anlise ou resultado. Ao longo das leituras realizadas para entender o mtodo e
comparar resultados de outros trabalhos que utilizaram fsQCA, o autor pde perceber o quo
difcil para um leitor nefito entender os resultados, sem acompanhar paulatinamente os
outputs do software, conforme pode ser conferido pela leitura de trabalhos de Carp (2012),
Carlsen, 2012 e Meuer, 2011.

No captulo seis, esto as concluses, consideraes finais e recomendaes da tese, onde se


busca emitir a viso do pesquisador sobre o fenmeno, com base nos anos de pesquisa
envolvendo trinta casos, dados colhidos de mltiplas fontes e analisados usando uma
variedade de tcnicas como Anlise Categorial, Anlise de Contedo e Anlise Qualitativa
Comparativa.

O trabalho inclui as referncias, buscando denotar o aprofundamento do tema com o apoio de


autores clssicos da rea, mas tambm com o auxlio de pesquisadores de temas mais amplos
aplicveis ao arcabouo pesquisado, alm da incluso de um conjunto de apndices onde h
maior detalhamento das informaes apresentadas no corpo da tese e do caminho seguido
para se chegar s concluses emanadas aqui.

16
2. Parceria Pblico-Privada no Mundo e no Brasil

Este captulo foi escrito como contextualizao das Parcerias Pblico-Privadas, tendo sido
dividido em dois subcaptulos para que o primeiro introduza ao leitor o conceito de PPP, sua
aplicao nos principais pases que adotaram este modelo de contratao pblica e o segundo
foque o aspecto jurdico da implantao do modelo no Brasil.

2.1. Contextualizando as Parcerias Pblico-Privadas

Se um determinado arranjo econmico mais eficiente que outros que visem os mesmos fins,
por que ele no adotado universalmente? Esta uma pergunta feita por muitos economistas
e outros cientistas sociais e muitos tm se empenhado em identificar modelos e teorias que
possam explicar isso (ATKINSON; STIGLITZ, 1976). PPP tem sido definida como uma
cooperao entre atores pblicos e privados com um carter durvel na qual os atores
desenvolvem produtos e/ou servios mtuos e em que os riscos, custos e benefcios so
divididos (KLIJN; TEISMAN, 2002). Na definio de Grimsey e Lewis (2004), PPP todo
arranjo de proviso de infraestrutura pblica em que um ente privado participa de alguma
etapa de execuo (projeto, implantao e gesto). Klijn e Teisman (2002) argumentam ainda
que em um arranjo ideal de PPP, a tradicional distino entre o que pblico e o que
privado dissolvida.

Cabral e Lazzarini (2008) argumentam que as PPPs podem se constituir em mecanismos de


transferncia parcial de direitos residuais de controle sobre os ativos, garantindo dentro do
mesmo arranjo a legitimidade do setor pblico com a flexibilidade e os incentivos do setor
privado, o que apresenta resultados comparativamente vantajosos s demais modalidades de
contratao pblica, segundo resultados obtidos no Reino Unido, o pioneiro e um dos pases
que mais avanou nesta modalidade (KAPPELER; NEMOZ, 2010). Embora incipientes, h
estudos no Brasil que tambm apontam algumas vantagens sobre as demais formas de
contratao pblica (PEREIRA; FERREIRA, 2008; CABRAL ET AL, 2010).

Parcerias Pblico-Privadas podem ser consideradas, ainda, como uma relao contratual
incompleta, marcada pela posse de informaes assimtricas e racionalidade limitada
(CABRAL; SILVA JR, 2009). Relao contratual incompleta resulta do fato de que
impossvel aos agentes prever e processar todas as contingncias futuras relativas ao contrato

17
(WILLIAMSON 1985). Ou seja, PPPs no so um arranjo perfeito, como de resto no os h.
Porm, h estudos que demonstram a superioridade deste arranjo em relao aos demais
instrumentos de parcerias entre a iniciativa pblica e a privada.

Um desses o estudo de Tahir (2007) em que foi constatado que o custo de execuo das
PPPs , em mdia, 17% menor do que os projetos realizados diretamente pelo setor pblico. O
autor aponta que segundo o National Audit Office3 do Reino Unido, rgo pblico
independente que investiga os gastos pblicos naquele pas, a economia nos quatro primeiros
projetos de estradas realizados em parceria com o setor privado foi de 100 milhes; nos
projetos de prises, a economia variou entre 10% e 18%; e em escolas, 15% (TAHIR, 2007).
Quanto s questes de efetividade, um relatrio elaborado pelo Tesouro do Reino Unido (HM
TREASURY, 2003) analisou 641 projetos realizados no Reino Unido desde 1995 at 2003,
em diversos setores de infraestrutura de servios pblicos, conforme mostra a Tabela 02.

Tabela 2 reas com projetos em regime de PPP Reino Unido 1995-2008.


Projetos Quantidades
Hospitais e instalaes de sade 153
Escolas (construo e reforma) 239
Transportes (rodovias, metr, ferrovias) 23
Delegacias e Estaes de Corpo de Bombeiros 34
Prises e Centros de Reeducao 13
Projetos de gua e Esgoto 12
Setores da Defesa, Habitao e Cultura 167
Total 641
Fonte: HM Treasury, 2003. (tabela de elaborao prpria).

O relatrio, dentre outras evidncias, demonstra que as PPPs tm tornado a administrao


mais eficiente e reduzido os custos para o governo. Um levantamento entre os projetos
finalizados mostra que 88% foram concludos dentro, ou antes, do prazo previsto.
Comparativamente, entre servios contratados diretamente pelo setor pblico, apenas 30%
cumpriram o prazo.

Mais de 75% dos rgos pblicos consultados naquele estudo classificaram o desempenho das
PPPs como dentro ou acima das expectativas, sendo que 35% responderam dentro das
expectativas, 25% marcaram muito alm das expectativas e 16% crivaram superou
expectativas.

3
Para mais informaes: http://www.nao.org.uk/.
18
Embora Peci e Sobral (2006) destaquem que o modelo adotado no Brasil, sob os auspcios da
Lei 11.079/2004, difere substancialmente daquele adotado no Reino Unido a utilizao do
referencial ingls no inapropriada. O Quadro 04 apresenta estes conceitos.

Quadro 4 - Tipologias de Parcerias Pblico-Privadas


Tipo de Parceria Caractersticas Principais Observaes
A parte privada atua em nome do poder o caso das clssicas licitaes
Rgie Intresse pblico, recebendo pagamentos diretamente brasileiras, conforme estabelecido
dele; No h recebimento de tarifas dos pela Lei 8.666/93.
cidados e o ente privado no assume riscos
que no os contratuais.
A parte privada conserva, opera e cobra o caso de parcerias com empresas
Affermage tarifas, retendo parte da receita e repassando o que instalam radares de trnsito em
restante ao setor pblico; A propriedade dos alguns estados do Brasil.
bens permanece pblica.
A parte privada constri, conserva, opera e Caso dos pedgios no Brasil. Leis
Concesso cobra tarifas; Pode haver formas variadas de 8.987/95 e 9.074/95.
garantias; Ao final, os bens retornam para a
administrao pblica.
BOT O ente privado, tambm sob concesso, PPPs e concesses pblicas,
(Build, Operate, constri, conserva, opera e cobra tarifas, conforme discutido nesta tese. Leis
Transfer) detendo a princpio a propriedade; Garantias 8.987/95 e 9.074/95 e Lei
geralmente limitadas ao projeto; Ao final, os 11.079/2004.
bens revertem para o governo.
DBFOT Esta modalidade est baseada na premissa de Casa-se com qualquer uma das
(Design, Build, que o setor privado opera recursos de forma alternativas acima.
Finance, mais eficiente.
Operate, Transfer)
BBO Pode ser utilizada quando o governo deseja Privatizao, pura e simples. Vale do
(Buy, Build, Operate) vender ao setor privado algum ativo em Rio Doce, por exemplo. Lei
operao. 9.491/97.
LDO Ente privado recebe concesso de algum ativo Caso de nossas empresas de
(Lease, Develop, existente, para o qual deve promover telefonia. Leis 8.987/95 e 9.074/95 e
Operate) melhorias. Lei 9.491/97.
BTO Ente privado constri o projeto, entrega ao Caso de penitencirias no Brasil,
(Build, Transfer, governo e opera. que, todavia no so iniciativas
Operate) Federais. (PPP, nos moldes do
modelo adotado pelo Brasil). Lei
11.079/2004.
BOO Equivale ao BOT, sem a transferncia de (PPP nos moldes do modelo adotado
(Build, Own, propriedade Administrao Pblica. pelo Brasil). Leis 8.987/95 e
Operate) 9.074/95 e Lei 11.079/2004.
Fonte: Elaborao prpria com base no Guidelines for Successful Public Private Partnerships CEE, 2003.

Uma anlise dos conceitos utilizados na Europa ajuda a entender que, embora os modelos
jurdicos adotados nos diferentes pases europeus no sejam exatamente iguais, como
tampouco so idnticos ao modelo brasileiro, os conceitos e prticas em PPP podem ser
iguais, uma vez que o objeto sempre o mesmo e os modelos compartilhem muitas
caractersticas. Segundo o Guidelines publicados pela CEE, embora no haja um rigor de
nomenclatura, os principais tipos de relao entre a Administrao Pblica e a iniciativa
privada se apresentam conforme o Quadro 06.

19
Uma das fontes pesquisadas para este projeto foi a j citada Guidelines for Successful Public
Private Partnerships (CEE, 2003). O documento foi desenhado como uma ferramenta de
consulta para praticantes da abordagem de PPP no setor pblico. Embora no contenha uma
metodologia completa, o documento apresenta regras que podem ser usadas como um guia
para identificao e desenvolvimento de temas chaves que proporcionam o desenvolvimento
de projetos de PPP bem sucedidos. Este detalhamento importante para mostrar que, qualquer
que seja o modelo, h o compartilhamento de alguns conceitos essenciais, que permitem a
comparabilidade dos modelos ao redor do mundo e principalmente, h a questo do objetivo e
das partes envolvidas, que so sempre os mesmos.

O Quadro 06 permite perceber que, no importa a modalidade, a principal caracterstica de


uma PPP a participao de um ente privado e de um ente pblico, sendo que os riscos so
compartilhados e o ente pblico no tem que desembolsar capital para investimentos, ou
compartilha tais desembolsos com o ente privado, de acordo com o modelo escolhido. Estes
tipos de parcerias vo desde uma simples contratao pblica, em que o ente pblico assume
todos os riscos at privatizao total, em que o ente privado assume todos os riscos,
conforme pode ser ilustrado pela Figura 01.

Figura 1 Comportamento do risco na contratao pblica


Fonte: Elaborao prpria.

A Figura 01 foi construda com base no conceito de parceria pblico-privada utilizado por Di
Pietro (2009) de que PPP, em sentido mais amplo que o definido pela Lei 11.079/2004, na
verdade o conjunto de ajustes entre o setor pblico e o privado, para a consecuo de
interesses comuns, indo das licitaes em geral at privatizao, passando por concesses,
permisses, convnios, contratos de gesto e terceirizao. Um dos aspectos que marcam a
transio de uma forma para a outra de relao pblico-privada seria exatamente a questo da
20
assuno do risco. Este risco potencialmente aumentado pela questo da assimetria da
informao, que est presente nos contratos em geral e em contrataes da administrao
pblica brasileira em especfico.

Assim, em licitaes comuns, todos os riscos so conhecidos pela parte privada adjudicada no
processo licitatrio por meio de um contrato que lhe apresentado previamente assinatura,
sendo que todas as ocorrncias no previstas e no causadas por falha do licitante sero
assumidas pela parte pblica. Os riscos so assumidos pela parte pblica, portanto. Na
privatizao, uma vez que a parte privada assume o bem/servio pblico de forma definitiva,
quem assume todos os riscos do negcio (inclusive eventuais fatos do prncipe) a parte
privada. Em concesso h um compartilhamento de riscos, ficando uma frao maior dos
riscos ainda para o ente pblico. O compartilhamento mais equnime de riscos surge com a
PPP.

Outra classificao que vale mencionar a de Medeiros et al. (2004), que distingue pelo
menos dois tipos de PPPs: Private Finance Iniatitive (PFI), nome que as PPPs recebem no
Reino Unido, e Parcerias para o Desenvolvimento Econmico (PDE), que podem ser
subdivididas em: Parcerias para Desenvolvimento de Comunidades Rurais (PDCR); Redes de
Manufaturas ou Arranjos Produtivos Locais e; Parcerias para Disseminao de Tecnologias
para Incluso Social.

Segundo Rosalino e Soares (2008) na classificao apresentada por Medeiros et al. (2004)
observa-se que os vrios subtipos de PDE diferem das PFI, principalmente em termos dos
meios utilizados. As PFIs utilizam meios econmicos enquanto que as PDEs utilizam meios
sociais e tecnolgicos. Nesta linha, este estudo tratar apenas de PPP como PFI, uma vez que
sempre haver meios econmicos envolvidos na consecuo das PPPs de infraestrutura.

Tambm importante salientar que, conforme atestam Peci e Sobral (2006), o modelo
brasileiro importou do contexto ingls, pelo menos em termos retricos, trs conceitos-chave:
aumento de value for money (custo/benefcio) ; transferncia de riscos para o setor privado e
avaliao por resultado dos contratos.4 Tambm importante salientar que PPPs se aplicam a

4
Value for Money refere-se s vantagens socioeconmicas para a sociedade (benefcios tangveis e intangveis)
obtidas por meio do fornecimento de determinado servio por parceiro privado, em determinada qualidade, vis-
-vis os custos (tangveis e intangveis) para tornar tal servio disponvel por meio do mtodo tradicional de
contratao, ou mediante a prestao direta pelo Estado.
21
praticamente todos os principais tipos de infraestruturas pblicas, conforme demonstra o
Quadro 05.

Quadro 5- Experincias em Projetos de PPP

Revitalizao
Escritrios
Contratos

Educao
Ferrovias
Rodovias

Esportes
Energia

Prises
Sade
gua

Lixo
frica do Sul 5-10    
Alemanha 5-10       
Austrlia 10-20     
Blgica 5-10       
Canad >100     
Espanha 0-5
EUA >100        
Finlndia 0-5   
Frana >100    
Grcia 0-5     
Holanda 0-5 
Irlanda 5-10     
Itlia 0-5  
Japo 0-5    
Polnia 0-5   
Portugal 5-10  
Reino Unido >100          
Sucia 0-5  
Turquia 0-5   
Ucrnia 5-10      
 Contratos assinados  Em negociao
Fontes: European PPP Expertise Center, 2013; The National Council for PPP (EUA), 2013. Elaborao prpria.

Estudos adicionais que demonstram a superioridade dos arranjos de PPP sobre outras formas
de parceria pblico-privada so os de Gausch et al (2008), Martimor e Pouyet (2008) e
Maskin e Tirole (2008).

No Brasil, em mbito federal, no foram localizados muitos estudos como esses para
comparaes. Mas h estudos como os de Pereira e Ferreira (2008) em que foi utilizado um
modelo dinmico de equilbrio geral para investigar os impactos de crescimento econmico e

22
bem-estar associados poltica de PPP. Este estudo concluiu que no longo prazo o programa
de PPP, quando operando a plena capacidade, possuiria potencial para aumentar em 5% o
produto interno bruto em relao a sua tendncia atual. Isto , tudo mais constante, o PIB
ficaria cinco por cento acima se seu valor sem esta poltica. Ao mesmo tempo, o consumo
ficaria, aproximadamente, 4% acima da tendncia observada na poltica bsica atual e, vale
destacar, haveria um forte efeito sobre o crescimento dos investimentos privados em
infraestrutura. Este praticamente dobraria de valor, sugerindo o forte potencial de eficcia da
poltica de PPP em expandi-los.

Outro estudo de PPPs em mbito nacional foi realizado por Cabral et al (2010) em que,
utilizando dados de prises no Brasil, os autores provm evidncias de que alm da reduo
de custos na operao dos aparelhos prisionais a atuao pblico-privada resultou tambm em
melhorias na qualidade do servio prestado, desmitificando a ideia de que haveria um trade-
off entre custo e qualidade na adoo do instrumento de PPP.

2.1.1. A Histria das Parcerias Pblico-Privada no Mundo

Ao estudar a experincia internacional cabe observar que o termo Public Private Partnership
- PPP nem sempre tem aplicao direta ao conceito legal brasileiro do termo parceria pblico-
privada adotado pela Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Em muitos casos, o conceito
internacional de Public Private Partnership engloba concesses em geral (que requer ou no
aporte de recursos pblicos), sociedades de economia mista, joint ventures, franquias,
terceirizao e at mesmo privatizaes (PLANEJAMENTOb, 2011).

O termo PPP utilizado na literatura internacional, portanto, deve ser lido com cautela, j que
se assemelha a conceito similar no Brasil que pode ser denominado Parcerias da
Administrao, conceito amplo, no definido legalmente, que englobaria institutos como
privatizao, permisso, concesses em geral, franquia, terceirizao, convnios, termos de
parceria, contratos de gesto e outros. Para os britnicos, por exemplo, o conceito de Public
Private Partnership - PPP mais amplo do que o adotado no Brasil por meio da Lei federal
n. 11.079/2004. Como j mencionado, o que se denomina PPP no Brasil, para os britnicos
equivale a Private Finance Initiative PFI Iniciativa de financiamento pelo setor privado
(PLANEJAMENTOb, 2011).

23
Nos tempos antigos muitos projetos (portos, mercados pblicos) e infraestruturas coletivas
(banhos pblicos, por exemplo) foram concedidos pelo Estado iniciativa privada, no que
poderia ser classificado como as primeiras instituies de Parcerias Pblico-Privadas da
histria. Um livro sobre leis pblicas e privadas publicado em 530 DC inteiramente
dedicado a projetos pblicos. Ele mostra claramente a existncia de leis de concesso e de
uma lei, em especfico, regulando as concesses do governo (CEE, 2003).

Segundo a CEE (2003), esta prtica desapareceu durante o sculo quinto com a queda do
Imprio Romano e reapareceu somente durante a Idade Mdia para a construo de novas
cidades fortificadas e a ocupao de novas terras na regio sudoeste da Frana durante os
sculos XII e XIII. Durante os sculos XVI e XVII, soberanos europeus, e particularmente na
Frana, concederam projetos de desenvolvimento de infraestruturas pblicas para seus
investidores financeiros, geralmente chamados de empreendedores. Este sistema existiu em
vrios pases Europeus como o Reino Unido com suas obras do Canal de Oxford, e Espanha
com as concesses a particulares que duraram quatro sculos.

As concesses em grande quantidade, segundo o mesmo estudo da CEE (2003), tiveram seu
incio no sculo XIX, com a execuo de servios de construo de estradas de ferro e
servios de infraestruturas urbanas. As Guerras Europeias do sculo XX reverteram esta
tendncia. O papel do estado foi aumentado pela guerra, tanto nos projetos necessrios para se
preparar para ela como para lidar com suas consequncias (CEE, 2003).

Rara antes de 1914, a inflao e seus efeitos sobre os contratos tornaram-se claros a partir de
1918 na Europa. A noo de companhias pertencentes ao Estado foi criada para evitar a
vulnerabilidade de contratos tradicionalmente de muito longo prazo e que sempre eram
prejudicados pela desvalorizao dos valores contratados (CEE, 2003).

Segundo a CEE (2003) este movimento cresceu na Europa inteira durante os dois perodos
ps-guerra. A influncia da ideologia tambm desempenhou um papel determinante para
considerar o coletivismo como uma alternativa vivel e desejvel. A ideologia comunista
suscitou a ideia de um setor pblico fortemente desenvolvido durante os perodos de
turbulncia ps-guerra. O Comunismo, baseado em muitas ideias de Marx e Lnin, grassou
pela Europa do Leste e os pases que faziam parte da extinta Unio Sovitica, criando
organismos e mecanismos de atuao exclusivamente estatal, e possibilitando o
desenvolvimento de grandes obras pblicas.
24
Na Europa vrios mtodos de administrao pblica foram desenvolvidos durante o sculo
XX: companhias de propriedade exclusiva do Governo, joint ventures e nacionalizao, sendo
que muitas concesses foram canceladas durante as duas grandes guerras. Em consequncia o
tamanho dos servios civis aumentou consideravelmente (CEE, 2003).

Segundo Arago et al. (2008) o Reino Unido foi o pioneiro na introduo das iniciativas de
parcerias pblico-privadas para executar polticas pblicas nos tempos modernos e mais ou
menos como so conhecidas agora.

Conforme dados do Fundo Monetrio Internacional FMI (2010), havia, ao final de


2010, cinquenta pases com projetos de PPP formais. Tambm, quando considerados os
valores aplicados, conforme mostra o Grfico Dois, o Reino Unido continua na vanguarda das
parcerias pblico-privadas.

Grfico 2 Quantidade de Projetos de PPP.

Fonte: IMF, 2010.

2.1.2. Parceria Pblico-Privada no Brasil

A relao da administrao pblica brasileira com a iniciativa privada teve seu incio h mais
de um sculo. Estas relaes surgiram na poca do imprio, como alternativa crnica falta
de capitais para obras de grande porte no Brasil e se estenderam durante a Velha Repblica
(GAULD, 2006).

So exemplos das primeiras relaes entre Governo e iniciativa privada no Brasil:

25
 Instalao das redes ferrovirias, cujo capital privado implantava e operava as redes,
como a So Paulo Railway Company; e

 Distribuio da energia eltrica e gs, pela Companhia Light and Power, que
controlou durante dcadas, em So Paulo e no Rio de Janeiro, o fornecimento daqueles
servios.

Todavia, estas iniciativas no Brasil antigo foram mais fruto da vontade de empreendedores em
projetos especficos do que de uma poltica clara de vinculao de capital pblico e privado na
consecuo de infraestruturas pblicas (MORAES, 1994).

Finalmente, nos anos 30, sob Getlio Vargas, o Estado Brasileiro se apresentava como o
grande fomentador da economia nacional, provendo, com recursos totalmente pblicos, a
infraestrutura de base necessria para o desenvolvimento do pas, pois o volume a ser aplicado
era muito alto e o retorno, normalmente, muito lento (MORAES, 1994).

At o final da dcada de 80 este era o cenrio no Brasil, sendo que at grandes projetos como
a construo de Braslia, por exemplo, foram construdos inteiramente com recursos
financeiros pblicos, e conforme se pode perceber pela anlise dos Planos SALTE (1950-
1951), Plano de Metas (1956-1961), Plano trienal (1963-1964), Plano de Ao Econmica do
Governo (1964-1967), Plano Decenal (1967) e Plano Nacional de Desenvolvimento I e II
(1973 a 1979), que incluram e executaram as grandes obras pblicas do pas com recursos
estritamente pblicos, por meio de licitaes convencionais (MATOS, 2002).

O esgotamento das fontes internacionais de recursos disponveis nas dcadas de 50 e 70 e a


estagnao estrutural da administrao pblica federal mudaram isso. Segundo Gauld (2006)
em pouco menos de uma dcada o processo de paralisia dos servios pblicos essenciais de
infraestrutura, como os de transporte, energia, telecomunicao, petrleo, saneamento bsico,
dentre outros, chegou ao limite da responsabilidade da Administrao Pblica em sua
obrigao de fornecer ao cidado tais aparelhos pblicos. Esses servios estavam prximos de
um colapso na sua disponibilizao para a sociedade em geral.

Com o Governo Collor e, depois o Plano Real no Governo de Itamar Franco e, logo a seguir o
de Fernando Henrique Cardoso, iniciou-se uma tentativa de transformar o Estado e
racionalizar o setor pblico, implantando a privatizao e concedendo os setores estratgicos
de infraestrutura, mantendo na Administrao Pblica apenas os meios institucionais de

26
controle e regulao. O equilbrio fiscal e a reestruturao administrativa passaram a ser
prioridade para o Governo Federal (BRESSER-PEREIRA, 1997).

Segundo Matias-Pereira (2007) a reforma do Estado no se restringiu reestruturao


administrativa e ao alcance do equilbrio fiscal. Teve como principal objetivo a consolidao
do processo democrtico, a estabilidade econmica e o desenvolvimento sustentvel, com a
justia social. Assim, salienta o mesmo autor, a reforma do Estado foi uma medida necessria
para permitir que o Governo pudesse atender de forma adequada s demandas da sociedade.

As mudanas decorrentes do novo papel do Estado abriram oportunidades de combinar aes


pblicas e privadas para objetivos de administrao pblica. Ao longo do governo de FHC
este processo foi se consolidando, at que finalmente, dentro dos programas criados pelo PPA
2000-2003, (GARCES; SILVEIRA, 2002), alm da definio das aes financiadas com
recursos fiscais, da seguridade social e das empresas estatais, todos subordinados aos
imperativos do equilbrio fiscal, foram incorporadas tambm as parcerias externas, os recursos
da iniciativa privada, do terceiro setor e das unidades subnacionais, Estados e Municpios.

Como toda iniciativa pblica no Brasil, as PPPs precisariam de um marco legal nacional que
permitisse a execuo dos projetos pretendidos preservando o princpio de defesa da coisa
pblica. Aps razovel sabatina legislativa e debates pblicos propiciados por Governo,
parlamentares e pela sociedade em geral, a Lei das Parcerias Pblico-Privadas - PPP foi
sancionada em 30 de dezembro de 2004, Lei n 11.079/04 (BRASIL, 2004), j no governo
Lula.

O texto da Lei incorporou conceitos oriundos da experincia internacional e visou garantir


que as parcerias pblico-privadas fossem um instrumento efetivo na viabilizao de projetos
fundamentais ao crescimento do Pas e fossem balizadas na atuao transparente da
Administrao Pblica e nas regras de responsabilidade fiscal (BRASIL, 2004), como ser
visto na prxima seo deste projeto de tese. Conforme j visto, vrias Unidades da Federao
tambm introduziram suas legislaes regulamentando o tema em mbito estadual.

2.2. Arcabouo Jurdico de PPPs no Brasil

Este subcaptulo foi introduzido antes do marco terico, pois o autor considera imprescindvel
para a compreenso do fenmeno das PPPs no Brasil o conhecimento do arcabouo jurdico

27
que introduziu as parcerias pblico-privadas como mais um instrumento de implementao de
polticas pblicas no Brasil. Trata-se de uma reviso bibliogrfica do aparato legal e tcnico
que introduziu o modelo de contrataes pblicas por PPP no Brasil. As Leis, vistas como
instituies, so a base da interpretao que se seguir, uma vez que se props que elas
introduziram, ou acirraram, uma srie de outras instituies formais e informais que
contriburam para a baixa utilizao de PPPs na Administrao Pblica Federal do Brasil.

Ademais, conforme Richardson (1999), na reviso do conhecimento acumulado da pesquisa o


pesquisador deve realizar uma interpretao do fenmeno, historicamente, analisando
criticamente as diversas concepes e perspectivas apresentadas, mediante referncia a tudo o
que se escreveu sobre ele, o que inclui alm das clssicas proposies e princpios, outros
textos como os legais, pois eles, muitas vezes, revelam as preferncias e restries a que so
submetidos os variados instrumentos de implementao de polticas pblicas.

O legislador brasileiro foi prdigo na produo de Leis, Decretos, Portarias, Instrues


Normativas e outros artifcios normativos, conforme demonstra esta reviso bibliogrfica
jurdica, o que j d pistas da complexidade introduzida pelo arcabouo jurdico aplicvel.

O captulo traz, em consequncia, uma ampla discusso jurdica, que tornada indispensvel
por deixar claro que a tese adota uma definio estrita de parceria pblico-privada, ligada ao
seu conceito no direito positivo brasileiro, especialmente a Lei Federal N 11.079/2004 e no
ao seu conceito mais amplo, de carter mais sociolgico e poltico, e que envolve toda
parceria (mormente contratos e convnios) encetada entre a Administrao Pblica e a
iniciativa privada.

Outra razo para esta detalhada discusso jurdica , que como ser visto mais frente, muitos
dos fatores que impactam negativamente o uso de PPP como instrumento de implementao
de polticas pblicas esto atrelados a imperfeies e falhas no arcabouo jurdico montado
para as PPPs.

A discusso comea por uma apresentao grfica do arcabouo jurdico mais diretamente
vinculado a PPPs at dezembro de 2012, conforme mostra o Apndice um, que apresenta a
legislao diretamente aplicvel a PPPs no Brasil, nos mbitos Federal e Estadual, desde a
emisso da Lei 11.079/2004, at o final do ano de 2012.

28
O quadro do Apndice 01 no exaustivo e no inclui normativos que possam ser aplicados
de maneira indireta, como a prpria Constituio Federal e o Cdigo das Sociedades
Comerciais (Decreto-Lei 262/86), por exemplo. Elenca apenas leis direta ou subsidiariamente
aplicveis aos processos de contratao pblica sob o regime de PPP.

O que se precisa entender de maneira geral sobre estas normas colecionadas no quadro que
todas so direta ou subsidiariamente aplicadas em quaisquer processos de contratao de PPP
que possam vir a ser engendrados pela administrao pblica brasileira. Mas, como ser
demonstrado neste captulo, cada uma destas normas serviu tambm para a introduo de
agncias, comits, controles e estruturas funcionais que circundam a chegada ao rol de
instrumentos de contratao pblica no Brasil do instrumento de PPP. Ou seja, estas normas,
que podem ser vistas como instituies (NORTH, 2007), por sua vez introduziram novas
instituies na forma dos diversos agentes pblicos intervenientes nos projetos de PPP da
Administrao Pblica Federal Brasileira (APB), gerando tambm novos agentes e principais
atpicos com todos os problemas associados j detectados pela corrente terica da Teoria a
Agncia.

No obstante a definio objetiva de PPP no Brasil permitida pela legislao


supramencionada, na reviso de literatura realizada para a construo do marco terico deste
projeto de tese, percebeu-se que h uma grande quantidade de relatos sobre parcerias entre os
setores pblico e privado que apesar de suas diferenas so chamados simplesmente de PPPs,
o que no um erro, uma vez que o instrumento em si muito abrangente.

Segundo Di Pietro (2009), no Brasil, para a contratao pblica, usa-se a expresso mais
ampla de ajustes entre o setor pblico e o privado, para a consecuo de interesses comuns,
como concesses, permisses, convnios, contratos de gesto, terceirizao e licitaes de
maneira geral. A autora ressalta ainda que a Lei 11.079/2004 trouxe a parceria pblico-
privada para fazer parte deste rol de instrumentos de que a administrao pblica brasileira
dispe para implementar suas polticas pblicas.

Nos termos do Art. 2 da Lei 11.079/2044, Parceria Pblico-Privada o contrato


administrativo de concesso nas modalidades Patrocinada ou Administrativa
(PLANEJAMENTO, 2011a).

29
Di Pietro (2009) esclarece que concesso patrocinada definida como o contrato
administrativo pelo qual a Administrao Pblica (parceiro pblico) delega a outrem (o
concessionrio ou parceiro privado) a execuo de um servio pblico, precedida ou no de
obra pblica, para que o execute, em seu prprio nome, mediante tarifa paga pelo usurio.

Nesta modalidade, se a tarifa paga pelo usurio no for suficiente para cobrir os custos do
parceiro privado, a administrao pblica efetuar uma contraprestao pecuniria a ele. Esta
contraprestao seria a diferena entre o que o usurio paga em termos de tarifa e o suficiente
para que o ente privado cubra seus custos e tenha a rentabilidade planejada quando da fase de
planejamento da parceria pblico-privada.

O mesmo Art. 2 da Lei 11.079/2004 define que concesso administrativa o contrato de


prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda
que envolva a execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens (PLANEJAMENTO,
2011).

Di Pietro (2009), novamente, vem esclarecer que a concesso administrativa constitui-se em


um misto de empreitada e de concesso de servio pblico, inovando no sentido de que a
remunerao feita pelo poder pblico, envolvendo ento a terceirizao da gesto de
servios pblicos, podendo ou no envolver obra, fornecimento e instalao de bens.

Ao passo que o Artigo 2 da Lei das Parcerias Pblico-Privadas (Lei 11.079/2004) conceitua
o que PPP, o Artigo 4 estabelece as diretrizes para a contratao de parcerias pblico-
privadas por todos os entes da federao, cumprindo-se transcrever as referidas diretrizes
(PLANEJAMENTO, 2011a):

I eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos recursos da sociedade;

II respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados
incumbidos da sua execuo;

III indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de polcia


e de outras atividades exclusivas do Estado;

IV responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias;

V transparncia dos procedimentos e das decises;

VI repartio objetiva de riscos entre as partes;

30
VII sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de parceria.

Constata-se que as diretrizes elencadas nos incisos I, III, IV e V, do mencionado Artigo 4,


reafirmam a funo do Estado, enquanto que as diretrizes dos incisos II, VI e VII garantem
parte privada a atratividade na parceria com a administrao, na medida em que so
privilegiados o respeito aos direitos do particular, a distribuio equitativa dos riscos, a
sustentabilidade e a vantagem econmica do empreendimento. Como ser demonstrado nesta
tese, esta insero de interesses assimtricos no corpo da Lei gerou parte dos problemas
relacionados baixa implementao de PPPs.

Embora a Lei das PPPs no determine que tipos de empreendimentos possam ser objeto de
parceria pblico-privada, o Decreto Federal nmero 5.385, de 04 de maro de 2005, instituiu
o Comit Gestor de Parcerias Pblico-Privadas (CGP), cuja atribuio definir os servios
prioritrios para execuo sob o regime de parceria pblico-privada e os critrios para
subsidiar a anlise sobre a convenincia e oportunidade de contratao sob tal regime
(PLANEJAMENTO, 2011a). Este comit pode ser visto como uma instncia institucional e
mais um agente envolvido nos projetos de PPP da APB.

J o pargrafo quarto, do Artigo 2, da Lei das PPPs, estabelece as seguintes vedaes


celebrao de parceria pblico-privada: (a) contrato cujo valor global seja inferior a R$
20.000.000,00 (vinte milhes de reais); (b) perodo de prestao do servio cujo prazo seja
inferior a cinco anos; ou (c) projeto cujo objeto nico seja o fornecimento de mo-de-obra, o
fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica
(PLANEJAMENTO, 2011a).

Muito importante para esclarecer o tipo de instrumento de implementao de polticas


pblicas que ser pesquisado uma anlise mais detalhada dos dois tipos de PPPs previstos
na Lei 11.079/2004, separando-os da Concesso de Servio Pblico, modalidade criada sob os
auspcios da Lei 8.897/95 e alterada pela Lei 9.074/95.

2.2.1. Concesso Patrocinada

Concesso patrocinada uma concesso de servio pblico sujeita a regime jurdico


parcialmente diverso da concesso de servio pblico comum, ordinria ou tradicional,
disciplinada pela Lei 8.987/95 (DI PIETRO, 2009).

31
O prprio texto da Lei 11.079/2004 muito explcito ao dizer que as concesses comuns no
constituem PPP, assim entendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de
que trata a lei 8.987/95, quando no houver a contraprestao pecuniria, total ou parcial, do
parceiro pblico ao privado (PLANEJAMENTO, 2011a).

Assim, Di Pietro (2009) define concesso patrocinada como o contrato administrativo pelo
qual a Administrao Pblica (ou o parceiro pblico) delega a outrem (o concessionrio ou
parceiro privado) a execuo de um servio pblico, precedida ou no de obra pblica,
mediante tarifa paga pelo usurio, acrescida de contraprestao pecuniria pelo parceiro
pblico.

Di Pietro (2009) afirma ainda que no haveria diferenas conceituais entre a concesso
patrocinada e a concesso de servio pblico comum, at mesmo por que possvel que esta
segunda venha a incluir em seus contratos a possibilidade de repasse pecunirio por parte do
Estado ao ente privado.

Analisando o que Diniz (1998) comenta sobre as definies de Di Pietro5 sobre o que seriam
parcerias pblico-privadas, percebe-se que aquela autora considera a mera delegao por parte
do poder pblico de atividades de sua alada para o setor privado, como mais um tipo de PPP
e, portanto, a lei no traria novidades. Ocorre que, neste caso o Estado ficaria apenas na
retaguarda, regulando a matria e fiscalizando o cumprimento de suas normas, como ocorre
nas concesses pblicas. No o que ocorre em PPP, nos termos da Lei 11.079/2004, em que
o ente pblico pode at mesmo tornar-se scio da Sociedade de Propsito Especfico (SPE)
criada por determinao legal, inclusive indicando membros para as diretorias e conselhos das
empresas resultantes dos contratos.

A oposio desta tese s consideraes de Di Pietro sobre o instrumento de regulao das


PPPs no Brasil, tambm se assenta no fato de que as PPPs se encaixam no novo
contratualismo administrativo (OLIVEIRA, 2005), em que (i) privilegia-se o dilogo entre as
partes pblica e privada, (ii) confere-se maior ateno ao planejamento (fases prvias ao
contrato), (iii) possibilitam-se trocas e concesses mtuas entre os parceiros, buscando o
equilbrio, (iv) a interao para o delineamento e fixao de clusulas substitui a tradicional
imposio unilateral de clusulas contratuais por parte da administrao pblica e (v) surge

5
Neste caso Diniz comenta a obra de Di Pietro em sua edio de 1996, e no a edio atualizada de 2009.
32
uma maior interdependncia entre as prestaes correspondentes ao parceiro pblico e ao
parceiro privado, incluindo a repartio de riscos e a atribuio de garantias ao ente privado
no muito usuais em contratos firmados pela administrao pblica. Tudo isso faz as PPPs
serem definitivamente uma inovao no regimento jurdico do pas.

Quadro 6 Pontos Comuns e Diferenas entre PPPs e Concesses Pblicas.


Pontos Comuns Diferenas (PPP)
Clusulas regulamentares nos contratos a A forma de remunerao: uma PPP sempre ter
serem assinados pelo entre privado e pblico, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao privado,
aps a homologao do processo licitatrio. enquanto que em uma concesso comum esta remunerao
pode ficar somente a cargo dos usurios do aparelho/servio
pblico implementado (tarifas).
Outorga de prerrogativas pblicas ao ente No caso da Concesso comum, aceita-se que pessoas jurdicas
privado. j existentes implementem e executem o empreendimento. Em
PPP h a obrigatoriedade de constituio de uma Sociedade de
Propsito Especfico (SPE) e a esta SPE sero outorgadas tais
prerrogativas pblicas. No h transmisso de passivos das
empresas-me.
Ente privado sujeito aos princpios inerentes A possibilidade de serem prestadas pelo parceiro pblico
prestao de servios pblicos: continuidade, garantias de cumprimento de suas obrigaes pecunirias no
mutabilidade, igualdade dos usurios etc. caso de PPP e, excluindo-se repactuaes e reajustes,
inexistente no caso de concesses comuns.
Poderes do parceiro pblico como O compartilhamento de riscos e de ganhos econmicos
encampao, interveno, uso compulsrio de efetivos do parceiro privado decorrentes da reduo do risco
recursos da concessionria, poder de direo e de crdito dos financiamentos utilizados pelo parceiro
controle sobre a execuo do servio, poder privado, presente nas PPPs e ausente nas concesses comuns.
sancionatrio e de decretar a caducidade.
Reverso, ao trmino do contrato, de bens do Normas especficas sobre licitao, derrogando parcialmente
parceiro privado afetados prestao do certas normas das Leis 8.987/95 e 8.666/93 no caso de PPPs,
servio. enquanto que no caso das concesses comuns, seguem-se
estritamente tais normas. Seria mais simples contratar por
PPP.
Natureza pblica dos bens da concessionria Possibilidade de aplicao de penalidades ao parceiro pblico
afetados prestao do servio. em caso de inadimplemento contratual, enquanto que nos
demais modelos as penalidades sero aplicadas somente ao
ente privado.
Responsabilidade Civil, por danos a terceiros Normas limitadoras do prazo mnimo e mximo do contrato
e Administrao Pblica. de PPP, (mnimo de 5 e mximo de 35 anos) enquanto que em
concesses comuns, embora haja necessidade de tempo
determinado, cada contrato que determina seus prazos, e nas
licitaes convencionais o prazo mximo de 5 anos.
Efeitos trilaterais da concesso: sobre o poder Imposio de limite de despesa com contratos de parcerias
concedente, o parceiro privado e os usurios. pblico-privadas, enquanto que em concesses comuns o
limite o do oramento reservado.
A obrigatoriedade de licitao. O ente pblico compartilha os riscos de fora maior e eventos
Normas sobre subcontratao e subconcesso, extraordinrios em PPP, enquanto que nos demais modelos de
conforme Lei 8.987/95 e 11.079/2004. contratao pblica o risco fica com o setor pblico, uma vez
Formas e extino, abrangendo advento do que tais eventos podem justificar atrasos ou inadimplementos.
termo, encampao, caducidade, resciso ou
anulao, nos termos da Lei 8.987/95.
Fonte: Di Pietro, 2009 Quadro de Construo prpria.

Nesta tese sustenta-se, portanto, que a inovao trazida pela norma vai alm do aspecto
jurdico, uma vez que o modelo de PPP traz definitivamente algumas novidades e preenche

33
uma lacuna nos tipos de contratao disposio da administrao pblica brasileira,
conforme ser demonstrado pelo Quadro 06, que lista as similaridades e diferenas entre a
concesso comum e as parcerias pblico-privadas.

O Quadro 06 foi construdo com o intuito de demonstrar que ao publicar a Lei 11.079/2004 o
legislador pblico introduziu um novo regime jurdico que traz vantagens em relao
concesso comum (sob os auspcios da Lei 8.897/95), mas introduz tambm novas
possibilidades conceituais. Ou seja, em sentido lato, tanto a concesso comum, quanto a
concesso patrocinada poderiam ser vistas como parceria pblico-privada, mas a legislao
brasileira optou por definir muito claramente o que seria considerado PPP em sentido estrito e
o que no seria, trazendo, sim, alteraes conceituais quando se trata de contrataes pblicas
no Brasil. Ou seja, PPP um conceito mpar no Brasil, por fora de lei e nestes termos que
ele foi considerado nesta tese.

2.2.2. Concesso Administrativa

Segundo Di Pietro (2009) concesso administrativa o contrato de prestao de servios em


que a administrao pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva a execuo de
obra ou fornecimento e instalao de bens.

A concesso administrativa difere da concesso patrocinada principalmente pelo fato de que


se trata de uma prestao de servio de que o parceiro pblico usurio direta ou
indiretamente, podendo incluir a execuo de obra e o fornecimento e instalao de bens. O
servio neste caso no teria as caractersticas de servio pblico (DI PIETRO, 2009). Em
outras palavras, pode ser a prestao de um servio finalstico aos cidados, ou servio meio
administrao pblica, mas ser sempre pago pela administrao pblica, sem cobranas de
taxas quaisquer aos usurios finais (cidado). Um exemplo o caso do Hospital de Subrbio
de Salvador, um dos casos estudados nesta tese: o hospital presta servios hospitalares
populao sem cobranas quaisquer, e recebe remunerao do governo estadual da Bahia.

Embora este conceito se aproxime muito da empreitada no possvel identific-los


inteiramente, uma vez que a concesso administrativa sujeita-se lei 11.079/2004, lei
8.987/95 (subsidiariamente) e lei 9.074/956, enquanto que a empreitada recepciona apenas

6
Estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos e d outras
providncias.
34
os desgnios da Lei 8.666/93. A principal diferena entre as duas est no fato de que a
concesso administrativa foge regra da limitao de prazo que consta da Lei Geral das
Licitaes, como a 8.666/93 conhecida (DI PIETRO, 2009). No caso da empreitada, o
contrato no pode ultrapassar cinco anos, enquanto que em PPP, o prazo contratual pode
chegar a 35 anos.

Segundo Di Pietro (2009) a concesso administrativa nada mais que um misto de


empreitada (porque o servio, mesmo que prestado a terceiros, remunerado pela prpria
administrao) e de concesso de servio pblico (porque o servio prestado ou no a
terceiros os usurios, est sujeito a algumas normas da Lei 8.987/95, sejam as relativas aos
encargos e prerrogativas do poder concedente, sejam as relativas aos encargos do
concessionrio), e, claro, ao prazo estendido no caso das PPPs.

Na verdade, comenta Di Pietro (2009), o objetivo do legislador foi o de contornar o


entendimento doutrinrio de que na concesso de servio pblico a remunerao no feita
pelo poder concedente, instituindo-se assim a modalidade de concesso em que a
remunerao integral fica a cargo do poder pblico, ou seja, a terceirizao de servios
pblicos.

At 27 de dezembro de 2012, quando da emisso da Lei 12.766/2012, no havia a


possibilidade de instituio de tarifa e a contribuio do poder pblico s se iniciaria quando o
servio se tornasse disponvel. Este fato tornava a figura do financiador e as medidas previstas
para garantir seu investimento, mais uma vez, ainda mais importantes para o sucesso da
parceria pblico-privada. As novidades introduzidas por esta Lei no foram consideradas na
pesquisa, tendo em vista sua edio nos ltimos dias de 2012.

2.2.3. Caractersticas do Modelo de PPP implantado no Brasil.

Os subitens desta seo dedicam-se a apresentar em detalhes cada uma das caractersticas do
modelo de PPP implantado no Brasil, conforme definido pela Lei 11.079/2004. Este
detalhamento necessrio, pois, conforme j dito, muitas das causas dos problemas
enfrentados na utilizao das PPPs surgiram em funo de como a legislao instrumentalizou
os agentes pblicos responsveis pela implantao prtica do modelo de PPP brasileiro.

35
2.2.3.1 Contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado

O modelo de PPP brasileiro inova em relao concesso de servios pblicos consignada na


Lei 8.897/95, pois prev obrigatoriamente a necessidade de remunerao pelo ente pblico ao
entre privado (PLANEJAMENTO, 2011). Na Concesso Administrativa o pagamento todo
realizado pelo parceiro pblico, enquanto que na Concesso Patrocinada parte do pagamento
vem do parceiro pblico e parte vem dos usurios da infraestrutura e/ou servios implantados.

2.2.3.2 Equilbrio financeiro Repartio dos riscos

Na concesso patrocinada o direito de equilbrio financeiro entre os custos incorridos e as


receitas auferidas pelo ente privado decorre da aplicao subsidiria da lei 8.987/95 e na
concesso administrativa de princpios como equidade, razoabilidade, continuidade e
indisponibilidade do interesse pblico. Ademais o Art. 5 da Lei 11.079/2004 prev a
possibilidade de atualizao dos valores contratuais (DI PIETRO, 2009).

Um problema em relao a isso que a repartio dos riscos s pode aplicar-se quando o
desequilbrio decorrer de fato estranho vontade de ambas as partes, como ocorre nos casos
de fora maior e de lea econmica extraordinria, o que pode dar margem aplicao da
teoria da impreviso (DI PIETRO, 2009). A Teoria da Impreviso conceito jurdico que
consiste no reconhecimento de que eventos novos, imprevistos e imprevisveis pelas partes e a
elas no imputveis, refletindo sobre a economia ou execuo do contrato, autorizam sua
reviso, para ajust-lo s circunstncias supervenientes (FERRAZ, 2002).

2.2.3.3. Compartilhamento de Ganhos Econmicos

Nos contratos de concesso de servio pblico regidos pela Lei 8.987/95 a execuo do
servio feita por conta e risco do concessionrio, regra que abrandada pela aplicao das
teorias da impreviso, conforme definida no item anterior. Todavia, quaisquer ganhos
econmicos decorrentes da reduo do risco de crdito dos financiamentos utilizados pelo
parceiro-privado que porventura surgirem sero aproveitados somente pelo ente privado.

J a Lei 11.079/2004 (Lei das PPPs) prev o compartilhamento com a Administrao Pblica
de tais ganhos econmicos (DI PIETRO, 2009). Ou seja, a administrao pblica compartilha
os riscos, mas compartilhar tambm possveis ganhos econmicos com o ente privado. a
propalada melhor diviso de riscos introduzida pela PPP.

36
2.2.3.4. Financiamento por terceiros - Garantias e Contragarantias

Os Artigos 5, 2, 18, 2 e 24 da lei 11.079/2004 referem-se figura do financiador, sendo


que o Art. 24 estabelece que o Conselho Monetrio Nacional estabelecer, na forma da
legislao pertinente, as diretrizes para a concesso de crdito destinado ao financiamento de
contratos de PPP, bem como para a participao de entidades fechadas de previdncia
complementar (DI PIETRO, 2009).

de se salientar que um dos pontos mais sensveis da modelagem de contratos de


infraestrutura em geral e PPPs em particular a deteco dos riscos envolvidos e a melhor
forma de distribu-los e minimiz-los (NBREGA, 2010). Algumas proposies da Teoria da
Agncia tratam especificamente destas questes ligadas a risco e sero utilizadas para melhor
entendimento desta questo ao longo do estudo realizado.

Visando tratar a questo do risco a Lei 11.079/2004 apresenta trs tipos de garantias para as
parcerias pblico-privadas: (a) a garantia de execuo do contrato; (b) a garantia de
cumprimento das obrigaes pecunirias assumidas pelo parceiro pblico perante o parceiro
privado; e (c) a contragarantia prestada pelo parceiro pblico entidade financiadora do
projeto (BRASIL, 2004). A contragarantia mencionada neste item foi constituda pelo
Governo Federal por meio da criao do Fundo Garantidor de PPP, melhor descrito na
prxima seo. Para cada um dos Estados foi, ou est sendo estudada uma alternativa muito
parecida Federal. Em resumo, uma inovao em termos de garantia para os contratos
pblicos de PPP seria a garantia fornecida pelo ente pblico, por meio desse fundo, criado e
administrado pelo Governo Federal, por meio de um de seus entes, no caso o Banco do Brasil.

2.2.3.5 Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas

Com a finalidade de prestar garantia de pagamento de obrigaes pecunirias pelos parceiros


pblicos federais em virtude das PPPs, o Fundo Garantidor das PPPs (FGP) foi efetivamente
institudo por meio do Decreto Federal 5.411/2005, da Resoluo do Conselho Monetrio
Nacional (CMN) 3.289/2005 e da Portaria Ministrio da Fazenda (MF) 413/2005, alm de
outras legislaes derivadas de seu surgimento (PLANEJAMENTO, 2011b).

O fundo foi constitudo por aes da Unio na Companhia Vale (antiga Vale do Rio Doce), no
Banco do Brasil e na Eletrobrs, em valor total superior a 2,9 bilhes de Reais (BRASIL,
2005). No obstante a criao do fundo para as PPPs Federais, conforme mostra o Quadro 07,
37
vrios estados tambm criaram, por lei especfica, a possibilidade de implantao de fundos
regionais que possam atender aos projetos locais.

Quadro 7 Iniciativas Estaduais Para Criao de Fundos Garantidores.


Unidade da Criao de Fundo Garantidor
Federao
Bahia Lei n 9.290, 27/12/2004.
A Lei n 13.557/2004 criou definiu a possibilidade de criao de um fundo
Cear
fiducirio para garantias de pagamentos.
A Lei n 3.792/2006 aborda a possibilidade de uso de fundos garantidores nas
Distrito Federal
operaes de PPP, mas no h meno criao de tal mecanismo.
Esprito Santo Lei Complementar n 492 de 10/08/2009.
A Lei n 14.910/2004, a Companhia de Investimento de Parcerias de Gois, mas no
Gois
previu a criao de um fundo garantidor.
Minas Gerais Lei N 14.869, de 16/12/2003.
Paraba Lei n 8.684 de 07/11/2008.
Pernambuco Lei n 12.976, 28/12/2005.
A Lei n 5.494/2005 instituiu as PPPs no Estado, mas no faz referncia criao de
Piau
um fundo garantidor.
Lei Estadual 5.068, de 10 de julho de 2007, que institui as PPPs no estado e tambm
Rio de Janeiro
introduz o Fundo Garantidor.
Rio Grande do A Lei n 9.395, de 8/09/2010 instituiu as PPPs no estado, mas no fez referncia
Norte criao de um fundo garantidor;
Rio Grande do A Lei 12.234/2005 instituiu as PPPs no estado, mas no fez referncia criao de
Sul um fundo garantidor.
Santa Catarina A Lei n 15.500, de 20/06/2011 criou uma empresa para administrar o FGP.
So Paulo O AGE n s/n, de 30/4/2008, criou a Companhia Paulista de Parcerias.
Sergipe No foi regulamentado.
Fonte: Diversas (veja Apndice I) Elaborao prpria

2.2.3.6 Sociedade de Propsitos Especficos

Ainda importante destacar que o Captulo IV da Lei das PPPs dispe no Artigo 9 sobre a
utilizao da figura de Sociedades de Propsito Especfico (SPE) no mbito das parcerias
pblico-privadas. Verifica-se, portanto, da anlise do Artigo 9, da Lei das PPPs, que
obrigatria, na implantao e gesto de um projeto de parceria pblico-privada, a constituio
e a manuteno de uma SPE (PLANEJAMENTO, 2011a).

Embora o texto legal no seja claro acerca da identificao dos scios da SPE, da
interpretao do diploma legal ressai que a composio societria da SPE ser, em princpio,
entre o parceiro pblico e o parceiro privado. Tais parceiros sero associados em decorrncia
da concluso de processo licitatrio ou da inexigibilidade ou dispensa de licitao e tero
como papel a implantao e gesto, por intermdio de uma SPE, do empreendimento. Nos

38
demais modelos de contratao pblica no h obrigatoriedade de participao de um ente
pblico nas sociedades de propsito especfico.

O pargrafo quarto do sobredito Artigo 9 veda que a maioria do capital votante pertena ao
parceiro pblico, ressalvada a possibilidade de tal ocorrer no caso de eventual aquisio da
maioria do capital votante da sociedade de propsito especfico por instituio financeira
controlada pelo Poder Pblico, em caso de inadimplemento de contratos de financiamento (DI
PIETRO, 2009).

As SPEs tambm podem ser constitudas por meio de companhia aberta, com valores
mobilirios negociados no mercado, admitindo-se, por conseguinte, o ingresso de outros
scios na sociedade, com aporte de capital. O parceiro privado pode tambm transferir o
controle da SPE para terceiros, desde que haja prvia e expressa autorizao do parceiro
pblico e tal possibilidade esteja prevista no edital de licitao e no prprio contrato de PPP.
Ademais deve ser observado o disposto no Artigo nmero 27 da Lei 8.987/1995 (lei das
concesses pblicas) (PLANEJAMENTO, 2011c).

Independentemente da forma societria adquirida, a SPE relativa a projetos de PPP deve


cumprir as regras de governana corporativa, adotando demonstraes financeiras
padronizadas, conforme venha a ser estabelecido em regulamento. Isso quer dizer seguir
regras de governana corporativa reconhecidas e procedimentos contbeis controlveis pelos
respectivos conselhos profissionais (RIGOLIN, 2008).

2.2.3.7 rgo gestor das PPPs

A Lei n. 11.079/2004 tambm teve a preocupao de determinar ao Poder Executivo, em seu


Art. 14, a criao de um rgo gestor das PPPs no mbito federal (BRASIL, 2004). Este rgo
foi institudo pelo Decreto 5.385/2005 (BRASIL, 2005a), e teve relevncia imprescindvel
para esta tese, tendo em vista que foi o principal locus de pesquisa e congrega tambm os
principais atores pblicos envolvidos na etapa de levantamento de informaes de fontes
primrias.

O Comit Gestor de PPP (CGP) integrado pelo Ministro de Estado, como titular, e
Secretrio Executivo, como suplente, dos seguintes rgos (BRASIL, 2005a):

I - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que o coordenar;


39
II - Ministrio da Fazenda;
III - Casa Civil da Presidncia da Repblica.

O CGP tem as seguintes competncias (BRASIL, 2005a):

1. Definir os servios prioritrios para execuo no regime de PPP;

2. Definir os critrios para subsidiar a anlise sobre convenincia e oportunidade de


contratao sob o regime PPP;

3. Disciplinar os procedimentos para celebrao dos contratos de PPP e aprovar suas


alteraes, inclusive os relativos aplicao do art. 31 da Lei n 9.074, de 7 de julho
de 1995, e do art. 21 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;

4. Autorizar a abertura de procedimentos licitatrios;

5. Aprovar os editais, os contratos e suas alteraes;

6. Apreciar e aprovar os relatrios semestrais de execuo de contratos de PPP,


enviados pelos Ministrios e Agncias Reguladoras, em suas reas de competncia;

7. Elaborar e enviar ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da Unio relatrio


anual de desempenho de contratos de PPP e disponibilizar, por meio da Internet, as
informaes nele constantes, ressalvadas aquelas classificadas como sigilosas;

8. Aprovar o Plano de Parcerias Pblico-Privada - PLP, acompanhar e avaliar a sua


execuo;

9. Propor a edio de normas sobre a apresentao de projetos de PPP;

10. Estabelecer os procedimentos e requisitos dos projetos de PPP e dos respectivos


editais de licitao, submetidos sua anlise pelos Ministrios e Agncias
Reguladoras;

11. Estabelecer modelos de editais de licitao e de contratos de PPP, bem como os


requisitos tcnicos mnimos para sua aprovao;

12. Estabelecer os procedimentos bsicos para acompanhamento e avaliao


peridicos dos contratos de PPP;

13. Elaborar seu regimento interno; e

14. Expedir resolues necessrias ao exerccio de sua competncia.

O CGP conta com uma Comisso Tcnica e uma Secretaria Executiva, para o fornecimento de
apoio tcnico e administrativo necessrio ao desempenho de suas competncias
(PLANEJAMENTO, 2011a).
40
Comisso Tcnica das Parcerias Pblico-Privadas (CTP): O Decreto n 5.385, de 4 de
maro de 2005, que instituiu o Comit Gestor das Parcerias Pblico-Privadas - CGP, criou a
Comisso Tcnica das Parcerias Pblico-Privadas - CTP para fornecer apoio tcnico ao CGP
(BRASILa, 2005).

A CTP tem a seguinte composio (BRASIL, 2005a):

I - dois representantes titulares e respectivos suplentes de cada um dos seguintes


rgos:
a) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
b) Ministrio da Fazenda; e
c) Casa Civil da Presidncia da Repblica;

II - um representante titular e respectivo suplente de cada um dos seguintes rgos e


entidades:

a) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;


b) Ministrio dos Transportes;
c) Ministrio de Minas e Energia;
d) Ministrio da Integrao Nacional;
e) Ministrio do Meio Ambiente;
f) Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES;
g) Banco do Brasil S.A.; e
h) Caixa Econmica Federal.

Os trabalhos da CTP so coordenados pelo Chefe da Assessoria Econmica do Ministrio do


Planejamento, Oramento e Gesto. No mbito da CTP funcionar Grupo Executivo,
integrado por um representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, um do
Ministrio da Fazenda e um da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Compete ao Grupo
Executivo, sob superviso da CTP (PLANEJAMENTO, 2011a):

1. Propor ao CGP a definio dos servios prioritrios para a execuo no regime de


PPP e dos critrios para a anlise da convenincia e oportunidade de contratao sob
esse regime;

2. Recomendar ao CGP a autorizao para a abertura de procedimentos licitatrios e a


aprovao das minutas de editais e de contratos;

3. Propor ao CGP os procedimentos para celebrao dos contratos de parceria pblico-


privada e analisar suas eventuais modificaes;

41
4. Elaborar a proposta do Plano de Parcerias Pblico-Privada - PLP e preparar a
minuta de relatrio de acompanhamento e avaliao de sua execuo, a serem
submetidas ao CGP;

5. Estudar e formular proposta de resolues e procedimentos de competncia do


CGP;

6. Exercer outras atividades que lhe sejam atribudas pelo CGP.

A CTP e o Grupo Executivo contam com uma Secretaria Executiva, para o fornecimento de
apoio necessrio ao desempenho de suas competncias. O Decreto n. 5.385, de 4 de maro
de 2005, determinou que a Assessoria Econmica - ASSEC do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto - MP atuaria como Secretaria- Executiva tanto do Comit Gestor das
Parcerias Pblico-Privadas Federal - CGP, quanto da Comisso Tcnica das Parcerias
Pblico-Privadas CTP e do Grupo Executivo (PLANEJAMENTO, 2011).

So competncias da ASSEC do MP no que concerne sua funo de Secretaria Executiva do


CGP, do Grupo Executivo e da CTP (PLANEJAMENTO, 2011):

1. Promover o apoio e os meios necessrios execuo dos trabalhos do CGP, do


Grupo Executivo e da CTP;

2. Prestar assistncia direta aos Coordenadores do CGP, do Grupo Executivo e da


CTP;

3. Preparar as reunies do CGP e da CTP;

4. Acompanhar a implementao das deliberaes e diretrizes fixadas pelo CGP;

5. Recepcionar, instruir e encaminhar CTP os processos de autorizao para a


abertura de procedimentos licitatrios e de aprovao das minutas de editais e de
contratos;

6. Elaborar minutas de relatrios de desempenho dos contratos de parceria pblico-


privada, a serem apreciados pela CTP ou pelo Grupo Executivo e aprovados pelo
CGP;

7. Manter, na rede Internet, stio para divulgao dos relatrios aprovados pelo CGP e
de demais documentos de interesse pblico relativos a projetos de parceria pblico-
privada sujeitos a sua apreciao, ressalvadas as informaes sigilosas;

8. Orientar os rgos ou entes pblicos que pretendam celebrar contratos de parceria


pblico-privada; e

9. Exercer outras atividades que lhe sejam atribudas pelo CGP.

42
Para o exerccio de suas competncias relacionadas a PPP, a Assessoria Econmica do MP
dispe de uma equipe que est estruturada a partir de especialistas nas reas econmico-
financeira, jurdica e avaliao e prospeco de projetos (PLANEJAMENTO, 2011). Como se
ver at mesmo a escolha realizada para a unidade de PPP do Governo Federal acabou sendo
uma demonstrao evidente do tratamento dado ao projeto no tocante a aspectos
organizacionais e institucionais, no que se constituiu uma grande diferena entre o Governo
Federal e os Governos Estaduais de So Paulo e Minas Gerais.

2.2.3.8. Controle

Alm dos controles definidos na Constituio Federal (poltico, financeiro, administrativo e


judicial) e aqueles prprios do Ministrio Pblico, aplicam-se aqueles estabelecidos pela Lei
8.987/95, uma vez que a Lei 11.079/2004 no inovou neste sentido (DI PIETRO, 2009).

Adicionalmente, em julho de 2007, o Tribunal de Contas da Unio emitiu a Instruo


Normativa 52 (IN 52/2007), visando estabelecer controles e mecanismos de fiscalizao de
procedimentos de licitao, contratao e execuo contratual de Parcerias Pblico-Privadas
(PPP), estabelecendo um mecanismo de controle para os projetos a serem desenvolvidos
(TCU, 2011).

Em seu Art. 4 a IN estabelece que o acompanhamento dos processos de licitao e


contratao de PPP ser concomitante e realizado em cinco estgios, mediante a anlise dos
documentos exigidos para cada etapa de um processo de licitao, conforme estabelece a Lei
11.079/2004, alm de determinar que o CGP envie um relatrio anual do desempenho dos
contratos de PPP. O mecanismo de controle detalhado, sendo que consumiu doze laudas
apenas para elencar os itens componentes (TCU, 2011).

2.2.3.9. Penalidades

As penalidades aplicveis devem ser includas nas clusulas contratuais, trazendo, como
novidade neste caso, a possibilidade de penalidades tambm para a Administrao Pblica, o
que uma inovao da Lei 11.079/2004 (DI PIETRO, 2009).

Todavia, conforme expresso em seu item 2.3.3.8, o TCU, ao emitir a IN 52/2007, estipulou
padres de controle muito rigorosos e que se no forem cumpridos, podero gerar penalidades
que vo desde simples advertncia aplicao de multas onerosas e proibio de contratar

43
com o Governo por at cinco anos, no caso do ente privado, suspenso e at demisso para os
empregados do ente pblico, alm da obrigatoriedade de devoluo de eventuais valores ao
tesouro nacional, tanto pelo ente privado quanto pelo ente pblico (TCU, 2011).

2.2.3.10. Prazos

O prazo de vigncia dos contratos de PPP deve ser compatvel com a amortizao dos
investimentos realizados, no inferior a cinco anos, nem superior a 35 anos, incluindo
eventuais prorrogaes (DI PIETRO, 2009).

Di Pietro (2009) tambm ressalta que sendo o prazo do contrato fixado em 35 anos e
verificando-se que tal tempo no foi suficiente para recuperao dos investimentos feitos pelo
parceiro privado, a prorrogao poder fazer-se pelo prazo suficiente para que essa
recuperao ocorra. No sendo feita essa prorrogao, caber ao parceiro privado o direito de
pleitear indenizao por perdas e danos.

2.2.3.11. Providncias Prvias Licitao

A Lei 11.079/2004, no Artigo 10, prev a obrigatoriedade de licitao para a contratao de


parceria pblico-privada, na modalidade de Concorrncia, condicionando a abertura do
procedimento observncia de determinadas formalidades, que abrangem, em resumo: (a)
autorizao pela autoridade competente, devidamente motivada com a demonstrao da
convenincia e oportunidade da contratao; (b) demonstrao de cumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal; (c) submisso da minuta de edital e do contrato a consulta pblica;
(d) licena ambiental prvia ou diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento
na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato exigir (DI PIETRO, 2009).

2.2.3.12. Licitao

A Lei 11.079/2004 no estabelece o procedimento a ser adotado para a realizao da


concorrncia, limitando-se, nos artigos onze a treze, a estabelecer algumas normas especficas
que complementam ou derrogam parcialmente as Leis 8.666/93 e 8.987/95 (DI PIETRO,
2009).

A Lei deixou larga margem de discricionariedade para a elaborao do edital, cabendo


autoridade decidir sobre a incluso ou no dos seguintes itens: exigncia de garantia,
responsabilidade do contratado pela elaborao dos projetos executivos das obras, emprego
44
dos mecanismos privados de resoluo de disputas, inclusive arbitragem, classificao de
propostas tcnicas antes da fase de habilitao, forma de apresentao das propostas
econmicas, critrios de julgamento, saneamento de falhas, limitao dos lances em viva voz
aos licitantes cuja proposta escrita for no mximo 20% maior que o valor da melhor proposta,
inverso das fases de habilitao e julgamento (DI PIETRO, 2009).

O conceito adotado pela Lei 11.079/2004, fugindo de conceituaes amplas e confusas,


utilizou-se e em maior ou menor grau da disciplina j existente das Licitaes Pblicas (Lei
8.666/93) e das concesses de servio pblicos (Lei 8.987/95), o que, se por um lado reduziu
o ineditismo, por outro reduziu tambm muitas dvidas e desconfianas hermenuticas que
pairavam sobre o projeto, o que, na viso de Arago (2005) contribuiu para facilitar sua
aprovao.

2.2.4. As Parcerias Pblico-Privadas Alvo do Estudo

Em sentido amplo, parcerias pblico-privadas so os mltiplos vnculos negociais de trato


continuado estabelecidos entre a Administrao Pblica e particulares para viabilizar o
desenvolvimento, sob a responsabilidade dos segundos, de atividades com algum coeficiente
de interesse geral (SUNDFELD, 2005).

Por todas as definies apresentadas na seo 2.2.3, fica claro que a Lei de PPP no uma Lei
geral de parcerias, e sim uma lei sobre duas de suas espcies: a concesso patrocinada e a
concesso administrativa. Portanto, especificamente para as pesquisas realizadas nesta tese
PPP so esses dois contratos e nada mais.

45
3. FUNDAMENTAO TERICA

O objetivo deste captulo apresentar e discutir os principais conceitos que embasam esta
pesquisa. Sero discutidos os pontos de vista de diversos autores com respeito aos conceitos
de interesse, assim como diversas abordagens alternativas que outros pesquisadores
realizaram ao mesmo tema. Nesta direo buscou-se (i) apresentar cada um dos conceitos; (ii)
tornar homogneo e claro o conceito base (PPP como instrumento de implementao de
polticas pblicas); (iii) interligar os conceitos num todo terico que contribua para a
explicao do fenmeno estudado (dificuldades em implementao de polticas pblicas em
que as parcerias pblico-privadas sejam vistas como instrumentos de implementao); e (iv)
introduzir a Teoria da Agncia como explicadora das relaes entre os atores no cenrio de
PPP.

3.2. A Implementao de Polticas Pblicas e seus Instrumentos

Embora exista uma abrangente literatura internacional sobre implementao e instrumentos de


implementao de polticas pblicas, conforme Peters e Nispen (1998), ainda h muito
trabalho intelectual a ser desenvolvido. Existe grande necessidade de pesquisas sistemticas e
integradas sobre os instrumentos e seus impactos sobre o sucesso ou falha relativos dos
programas de governo. Esta necessidade ainda mais premente no Brasil, onde, conforme
Carvalho e Barbosa (2011), a literatura sobre polticas pblicas, bem como sobre sua
implementao bem escassa, quase que inexistente.

Internacionalmente, um dos primeiros estudos com grande repercusso sobre o tema de


implementao foi o de Pressman e Wildavsky (1984) em que se apresenta uma viso top-
down da implementao de um projeto oriundo de uma poltica pblica federal sendo
frustrada pelos burocratas street-level, ou seja, aqueles que devem executar os projetos
planejados, estando na linha de frente da entrega das polticas pblicas.

Viana (1998) define implementao como um processo decisrio de execuo da poltica.


Para Silva (2009) a implementao pode ser considerada como a interao entre a
determinao de objetivos e as aes empreendidas para atingi-los, ou seja, o planejamento e
a organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos necessrios para realizar uma poltica.
46
Para Bardach (1977) implementao a conduo de uma deciso poltica bsica, usualmente
incorporada em um estatuto, mas que tambm pode tomar a forma de uma importante ordem
executiva. Esta deciso identifica o problema a ser tratado, estipula os objetivos a serem
atingidos e de diversas maneiras estrutura o processo de implementao.

Dentro da abrangente literatura internacional sobre implementao em particular e polticas


pblicas em geral, conforme mencionado anteriormente nesta tese, surgiram, ao longo dos
anos, alguns modelos explicativos para se entender melhor como e por que os Governos
fazem ou deixam de implementar uma ao/projeto que influenciar negativa ou
positivamente a vida dos cidados. Embora existam outros modelos descritivos, esta tese lista
apenas os mais conhecidos.

3.2.1. O Tipo de Poltica Pblica

Segundo Lowi (1964; 1972) existem diferentes tipos de poltica pblica e a cada tipo de
poltica pblica vo diferentes formas de apoio e de rejeio e que disputas em torno de suas
decises passam por arenas diferenciadas. Em seu trabalho de 1972 ele elenca quatro
formatos de poltica pblica:

a) Polticas distributivas: desconsideram a questo dos recursos limitados, privilegiando


certos grupos sociais ou regies, trazendo impactos mais individuais que universais. O
programa Bolsa Famlia do Governo Federal seria destas polticas;

b) Polticas Regulatrias: envolvem a burocracia, polticos e grupos de interesse, sendo


as mais visveis ao pblico. A edio de normas para resolver problemas complexos
exemplo deste tipo;

c) Polticas redistributivas: impem perdas para certos grupos sociais e ganhos incertos
e futuros para outros, atingindo um nmero muito maior de pessoas com polticas
sociais universais como o sistema tributrio e o previdencirio;

d) Polticas Constitutivas: so as mais raras em ambientes politicamente estveis, pois


dizem respeito formulao de normas que regulam a criao e o funcionamento das
estruturas de autoridade e das prprias autoridades. A Constituio Federal do Brasil
de 1988 um exemplo deste tipo de poltica.

3.2.2. Incrementalismo em Poltica Pblica

Este modelo explica, com base em estudos de Lindblom (1979) e Wildavsky (1992), que os
recursos para um dado programa, rgo ou poltica pblica no partem de uma base-zero.
Decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas e/ou substantivas
47
nos programas pblicos que definem tais recursos. Nesta linha, o incrementalismo
politicamente conveniente, j que os acordos so mais fceis quando os pontos em disputa se
referem apenas ao aumento ou reduo de oramentos, ou a modificaes no programa.

Neste sentido, a viso incremental compartilha um pouco da path-dependence (ARROW,


1963) uma vez que acredita que as decises tomadas no passado constrangem decises futuras
e limitam a capacidade de os responsveis pelas polticas pblicas adotarem novas ideias ou
mesmo mudar a rota estabelecida (CAIDEN; WILDAVSKY, 1980).

3.2.3. O Modelo da Lata de Lixo (Garbage Can)

Segundo a teoria da Garbage Can, ou Lata de Lixo, desenvolvida por Cohen, March e Olsen
(1972) as organizaes nada mais so que um conjunto de escolhas (solues) buscando por
problemas. A compreenso dos problemas limitada sob esta abordagem e a soluo vem de
um processo de tentativa e erro, ou seja, aprendizado com as tentativas anteriores de encontrar
uma soluo para um determinado problema.

O nome lata de lixo vem desta noo de que os responsveis pelas polticas pblicas
colocariam os problemas e as solues em um local em que pudessem ser utilizados quando
surgissem novos problemas. O agente pblico iria, por assim dizer, retirando da lata de lixo
solues que pudessem combinar com os problemas emergentes, sem gastar muito tempo de
anlise, tendo em vista sua escassez (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972).

No modelo Garbage Can uma deciso resultado ou interpretao de vrios fluxos


relativamente independentes dentro de uma organizao, sendo que Cohen, March e Olsen
(1972) destacam os quatro principais como sendo: Problemas, que so as preocupaes que
as pessoas dentro e fora da organizao tm sobre uma situao qualquer; Solues, que so o
produto da ao de algum em um dado momento (passado ou presente); Participantes, que
so os atores que entram e saem de um determinado cenrio de poltica pblica e que trazem e
levam embora suas preferncias; e Escolha de Oportunidades, que o momento em que
uma deciso tomada, em relao a uma oportunidade que surge.

Os autores declaram que, embora estas quatro variveis no sejam completamente


independentes umas das outras, cada uma delas pode ser vista como independente e exgena
ao sistema. Os fluxos de diferentes padres e critrios e os diferentes procedimentos para

48
relacionar tais variveis que criam este comportamento de lata de lixo. Os processos de
deciso em uma lata de lixo so influenciados pelos elementos estruturais, pois eles (a) afetam
o padro de tempo de aparecimento dos problemas, escolhas, solues ou dos tomadores de
deciso, (b) determinam a alocao de energia pelos participantes potenciais na deciso e (c)
por estabelecer ligaes entre vrios fluxos decisrios (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972).

3.2.4. O Modelo das Coalizes de Defesa

Este modelo de coalizo de defesa (advocacy coalition) foi proposto por Sabatier e Jenkins-
Smith (1993). Ao contrrio do modelo de Garbage Can, crenas, valores e ideias so
importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas. Coalizes de defesa
seriam ento grupos com crenas, valores e ideias diferentes e que se opem a estas mesmas
variveis de outros grupos.

Conforme Weible e Sabatier (2007) este modelo mais bem aplicvel como uma lente para
entender e explicar mudanas em crenas e polticas quando h um desacordo quanto aos
objetivos e disputas tcnicas envolvendo mltiplos atores de diversos nveis de governo,
grupos de interesse, instituies de pesquisa e a mdia.

A abordagem de coalizo de defesa presume que os indivduos so racionalmente motivados,


mas esto limitados por sua habilidade cognitiva para aprender e compreender um mundo
complexo. Tendo restries cognitivas, os indivduos so limitados por suas capacidades de
adquirir e aprender novas informaes. Buscando simplificar os eventos ao seu redor, tais
indivduos filtram as percepes mediante seu sistema de crenas, tendendo a filtrar ou
ignorar informaes que desafiam suas crenas e a prontamente aceitar informaes que
reforam suas crenas (WEIBLE; SABATIER, 2007).

Estes filtros perceptivos tendem a ignorar at mesmo informaes altamente qualificadas do


ponto de vista tcnico se elas conflitam com suas crenas e chegam a aceitar at mesmo
informaes tcnicas incertas, se elas suportam suas crenas. As pessoas tendem a associar
elas mesmas com suas crenas, repelindo e tratando como suspeitos quaisquer que tenham
crenas diferentes. Elas tambm se lembram mais de batalhas perdidas internalizadas como
perdas pessoais do que das vitrias, o que aumenta o medo emocional de seus oponentes,
passando por cima de pensamentos mais racionais. Isso faz os indivduos altamente
suscetveis a exagerar a influncia e malcia de seus oponentes o que por sua vez fortalece
49
seus laos com outros que tm crenas similares (WEIBLE; SABATIER, 2007). Estes grupos
formam as coalizes de defesa.

3.2.5. Modelo do Equilbrio Interrompido

Este modelo foi desenvolvido por Baumgartner e Jones (1993), com base na biologia e na
computao. Equilbrio interrompido (punctuated equilibrium) um conceito originado na
biologia e prope que a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de estabilidade,
interrompidos por perodos de instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores.

Segundo Menezes (2012) o foco analtico do modelo sobre o processo de tomada de deciso
em que o tomador dirige sua ateno a determinadas questes, que entram na agenda e
demandam solues em termos de poltica pblica, enquanto que outras questes so
excludas. Existem momentos em que uma mudana brusca rompe o equilbrio de
determinada rea poltica, seja pela modificao seja pelo descarte de diretrizes consagradas,
ou ainda pela emergncia de uma questo importante, usualmente originria de comunidades
especialistas, que passa a ocupar uma posio dominante no macrossistema poltico. Surgem
assim novas ideias e concepes sobre polticas (MENEZES, 2012).

Segundo Baumgartner e Jones (1993), esse movimento da institucionalizao de uma nova


poltica seria lento no comeo e depois muito rpido e novamente lento at atingir um novo
perodo de equilbrio, da se originando o nome do modelo.

3.2.6. Modelo da Nova Administrao Pblica (New Public Management)

Segundo Gruening (2001) a Nova Administrao Pblica originou-se da Teoria da Escolha


Pblica (Public Choice). O movimento da Nova Administrao Pblica comeou no final dos
anos 1970. Seus praticantes emergiram no Reino Unido, sob o governo de Margaret Thatcher
e em governos municipais dos EUA que passaram por muitas dificuldades com a recesso
econmica e o arrojo fiscal. Depois pases como a Nova Zelndia e a Austrlia se juntaram ao
movimento, sendo seguidos pelos demais membros da Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE). Somente a os acadmicos identificaram as
caractersticas comuns destas reformas e as organizaram sob o rtulo de New Public
Management (NPM) (DUNSIRE, 1995).

50
A NPM trouxe para o ambiente de gesto de polticas pblicas a questo da eficincia como o
elemento mais importante, aliada importncia do fator credibilidade e delegao de
polticas pblicas para instituies privadas, em um processo que ficou conhecido como
privatizao no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 1995), mas passou tambm pela
desregulamentao e reformas nos sistemas sociais, como a previdncia pblica.

Em outras palavras, a NPM trouxe a noo de que os negcios pblicos poderiam ser
conduzidos seguindo preceitos da iniciativa privada e que isso traria mais benefcios aos
recebedores das polticas pblicas. Como uma doutrina a NPM aponta para as falhas e
inadequaes do desempenho do setor pblico ao longo do tempo, e localiza o problema
como residindo na natureza e processos da administrao pblica. Centralizao da
burocracia, desperdcio e ineficincia no uso de recursos, mecanismos inadequados de
responsabilidade (accountability) e esforos duplicados so os principais problemas que a
NPM tenta enderear (FALCONER, 1999).

3.2.7. Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas

No se pode falar de implementao de polticas pblicas, sem incluir os instrumentos de


implementao de polticas pblicas na discusso. Para Peters e Van Nispen (1998) os
instrumentos so essenciais para revelar uma grande parte das escolhas que o Governo faz
quando estabelece suas polticas. Os instrumentos podem ser considerados como meio para
alcanar um objetivo particular ou tudo que um determinado ator usa ou pode usar para ajudar
no atingimento de uma ou mais metas. Como soe ocorrer em outros campos o conceito de
instrumentos de implementao de polticas pblicas tem muitas definies, conforme atestam
Bruijn e Hufen (1998).

Instrumentos podem ser considerados objetos, como leis e diretivas administrativas, formando
neste caso o conjunto de instrues e regras que juntos formam as leis e diretrizes
administrativas do governo. Instrumentos tambm podem ser uma coleo de atividades
polticas que mostram caractersticas similares, focadas em influenciar e governar o processo
social (BRUIJN; HUFEN, 1998).

Outra definio de instrumentos que particularmente interessante para o estudo proposto a


de Lascoumes e Gals (2007) de que instrumentos so instituies no sentido sociolgico do
termo. Instrumentos realmente so instituies, na medida em que determinam a maneira em
51
que os atores devem se comportar; eles criam incertezas sobre os efeitos do equilbrio de
poder; eventualmente privilegiaro certos atores e interesses e excluiro outros; finalmente
constrangem os atores ao mesmo tempo em que lhes oferecem possibilidades.

Todas estas definies do campo de estudo da Implementao de Polticas Pblicas e de


Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas permitem concluir que a Lei
11.079/2004, ao introduzir a possibilidade de o Estado se utilizar de parcerias pblico-
privada, na acepo dada pela lei, para a implementao de polticas pblicas diversas, criou
mais um instrumento de implementao de polticas disposio da Administrao Pblica
no Brasil.

3.3. A Teoria Institucional

Uma caracterstica importante de qualquer cincia a disputa entre as vrias perspectivas de


explicao de seus problemas especficos. Tanto ao longo do tempo quanto em um mesmo
perodo, h maior ou menor disputa sobre a abordagem terica mais apropriada para tratar as
situaes-problema. Sendo assim, um requisito para qualquer analista se situar entre a
variedade de perspectivas disponveis.

A abordagem considerada nesta tese como a mais apropriada para a explicao de fenmenos
diversos em implementao de polticas pblicas a da Teoria Institucional (com foco na
Nova Economia das Instituies NEI), apoiada em alguns aspectos pela Teoria da Agncia,
que alguns autores at situam como uma das vertentes da NEI (NORTH, 1994c; RICHTER,
2001), que ser mais bem situada em seo prpria. A base de argumentao da Nova
Economia Institucional se move no sentido de descrever o papel que as instituies exercem
no processo de desenvolvimento econmico. Ora, as parcerias pblico-privadas so
instrumentos de desenvolvimento econmico, uma vez que propiciam meios de
implementao de aparelhos pblicos que so a base de tal desenvolvimento. O fenmeno a
ser estudado a baixa execuo de parcerias pblico-privadas (PPP) na Administrao
Pblica Federal Brasileira (APB), considerando-as como instrumentos de implementao de
polticas pblicas, conforme ficou caracterizado na seo anterior desta tese.

Fundamenta esta escolha a percepo da relevncia das instituies como variveis


explicativas bsicas das polticas, ao contrrio do que afirmam autores como Immergut
(2006). A escolha da abordagem institucionalista tambm tem seus apoiadores, como Peters e
52
Van Nispen (1998) ao afirmarem que novas pesquisas sobre instrumentos para implementao
de polticas pblicas devem ter uma base mais ampla que o usual, indo alm das
caractersticas econmicas dos instrumentos e considerando seus aspectos polticos e
culturais, incluindo os efeitos pervasivos dos instrumentos no sucesso ou falha das polticas.
A abordagem institucionalista especialmente talhada para a introduo de aspectos polticos,
culturais e ainda aspectos sociais e at mesmo simblicos (EGGERTSSON, 1990; BLACK,
2000).

Argumentos adicionais sobre a utilidade da abordagem institucional para estudos sobre


implementao so os de Hill e Hupe (2005) que observam que os estudos institucionalistas e
sobre implementao so sobrepostos, por vezes. Para os dois autores, os processos de
implementao precisam ser colocados em seus contextos constitucionais e institucionais e,
assim, a anlise institucional mostra-se fundamental para a sociologia, problematizando sobre
em que extenso as aes humanas so estruturalmente determinadas.

Mas, quando se fala em Teoria Institucional inegvel que preciso especificar a que teoria
institucional est se referindo. H atualmente uma relativa fragmentao no tratamento e uso
da teoria institucional. Existem pelos menos seis campos acadmicos principais de estudo em
que se utiliza a Teoria Institucional: Cincia Poltica, Teoria das Organizaes, Escolha
Pblica, Histria, Sociologia e Economia (THERT, 2003), e at mesmo uma diviso entre
Velho Institucionalismo e Novo Institucionalismo.

O assim chamado Novo Institucionalismo, em que se insere a Nova Economia das


Instituies, surgiu no quadro da teoria das organizaes, remontando ao final dos anos 1970,
no momento em que certos socilogos puseram-se a contestar a distino tradicional entre a
esfera do mundo social, vista como o reflexo da racionalidade abstrata de fins e meios (do tipo
burocrtico) e as esferas influenciadas por um conjunto variado de prticas associadas
cultura (HALL; TAYLOR, 2003). Ou seja, o Novo Institucionalismo no se conformava
ideia de que os atores se movimentassem sempre com objetivos claros e somente em
decorrncia deles. H elementos culturais que predefinem os comportamentos e que
independem dos objetivos a serem perseguidos, servindo at mesmo como empecilhos para
que se chegue aos objetivos necessrios, ou considerados mais efetivos do ponto de vista das
solues buscadas.

53
A importncia da Nova Economia das Instituies se manifesta pelo seu uso como ferramenta
analtica que se prope a identificar a influncia dos arranjos institucionais sobre o
comportamento dos agentes econmicos e compreender em que medida as regras do jogo e
suas possveis alteraes impactam o resultado das operaes que se realizam entre os
agentes, o que demonstra o bom casamento terico entre a NEI e a Teoria da Agncia.

Ao longo da reviso de literatura necessria para esta tese detectou-se como primeiros textos
rotulados como Neoinstitucionais, obras como as de Meyer e Rowan (1977), Zucker (1977) e
Scott (1983). Esta orientao, comum entre os trabalhos avaliados, prope que a estrutura
organizacional formal refletia no somente demandas tcnicas e dependncias de recursos,
mas que tambm era moldada por foras institucionais, incluindo mitos racionais,
conhecimento legitimado por meio dos sistemas educacionais e pelas profisses, opinio
pblica e a lei. A ideia central de que as organizaes esto profundamente embebidas em
ambientes sociais e polticos sugeria que as prticas organizacionais e estruturas seriam
sempre, ou reflexos ou respostas a regras, crenas e convenes construdas dentro de um
ambiente mais amplo (DIMAGGIO; POWELL, 1991).

Mas, nesta discusso, claro que a elaborao da tese teve a preocupao de verificar as
demais correntes do Institucionalismo, para verificar se, dentre todas, de fato a Nova
Economia das Instituies (NEI) seria a mais adequada, no sentido de que seria aquela que
conteria variveis tericas suficientes para uma boa explicao do fenmeno. Ou seja,
buscou-se conhecer a Teoria Institucional em suas diversas vertentes, para verificar qual delas
melhor explicaria o fenmeno a ser estudado.

Neste sentido, foi realizada uma reviso bibliogrfica das principais correntes
Institucionalistas, que levou construo de um quadro resumo das diversas definies do
que seriam instituies nas diferentes abordagens ao Institucionalismo consideradas (Quadro
08). O quadro ajuda a demonstrar que a discusso da definio de Instituio no passa de
logomaquia que mais confunde que esclarece. Conforme Thert (2003), pode-se encontrar
definies precisas de instituies em vrios estudos, tanto entre economistas como entre
socilogos e cientistas polticos, tanto entre antigos como entre novos institucionalistas. A
reviso de literatura realizada para este ensaio demonstra isso de maneira inequvoca,
conforme apresentado no Quadro 08.

54
Quadro 8 - Definies de Instituies Construo prpria com base nas fontes citadas.
Definio de Instituio Vertente Autor
As instituies so as regras do jogo em uma sociedade, ou
mais formalmente, as restries implantadas humanamente e
que moldam a interao humana. Em consequncia tais
1 instituies estruturam os incentivos nas trocas humanas, sejam Econmica North (2007)
polticas, sociais ou econmicas. Tais regras podem ser
explcitas na forma de leis ou tcitas e subjetivas na forma de
culturas, crenas e valores.
Instituies so as prescries que os humanos usam para
organizar todas as formas de interaes repetitivas e
estruturadas incluindo aquelas dentro das famlias, vizinhana,
mercados, empresas, ligas esportivas, igrejas, associaes Cincia-
2 Ostrom, 2001.
privadas e governos em todas as escalas. Indivduos interagindo Poltica
dentro de situaes estruturadas por regras defrontam-se com
escolhas considerando as aes e estratgias que eles assumem,
trazendo consequncias para eles mesmos e para outros.
Regras e padres de comportamento ou de interao entre
pessoas, verificados em uma, ou em parte de uma, sociedade, os
3 Sociologia Granovetter, 1992.
quais adquirem alguma estabilidade, sendo, portanto, repetidos,
ainda que por um perodo razoavelmente breve.
Princpios, normas, regras e procedimentos para a tomada de
decises, implcitos ou explcitos, nos quais convergem as Cincia
4 Peters, 1999
expectativas dos atores em rea dada das relaes Poltica
internacionais.
(1) Instituies tambm podem ser vistas como regras de ao
coletiva que controlam, restringem ou libertam a ao Commons, 1990 (1) e
5 individual. Econmica Furubotn e Richter,
(2) Um conjunto bem definido de regras, formais ou informais, 2000 (2)
incluindo os arranjos que permitem a sua aplicao.
Sistemas duradouros de regras sociais estabelecidas e embutidas
6 Sociologia Hodgson, 2001.
que estruturam as relaes sociais.
Elementos cognitivo-culturais, normativos e regulatrios que,
7 junto com as atividades e recursos associados, provm Sociologia Scott, 2001
estabilidade e sentido para a vida social.
Instituies so as regras do jogo, os aspectos rotineiros,
Cincia
9 informais e as crenas como elementos que integram um s Immergut, 1996.
Poltica
conceito.
Instituio um produto natural das necessidades e presses
sociais. A instituio um sistema social e no vista apenas
10 Sociologia Selznick, 1975
como uma ferramenta, mas como um sistema que d sentido
aspirao e integrao de um grupo.
Fonte: Vrias, conforme citado no corpo do quadro Construo prpria.

De todas as definies elencadas no Quadro 08, considerou-se como a que melhor define uma
PPP a de Douglass North (2007) de que instituies so as regras do jogo em uma sociedade,
ou, em termos formais, as restries que os humanos implantam para reger e moldar a prpria
interao humana e que se valem de mecanismos de incentivos nas trocas humanas. Isso
inclui a criao de Leis, como no caso da Lei 11.079/2004 e arcabouo legal circundante, sem
excluir aspectos culturais, crenas e valores, que como a tese demonstra, so inexorveis no
ambiente instalado no Brasil pela introduo do modelo de PPP nas implementaes de
polticas pblicas. Mas preciso ressaltar que independentemente da abordagem considerada,

55
as variveis includas na definio dos conceitos so muito parecidas, denotando a raiz
comum de todas elas.

Outras definies de instituies nas trs vertentes aqui apresentadas podem ser encontradas
em Nielsen (2003); Shepsle (1999); DiMaggio (1998); Rutherford (1996); Langlois (1989);
Alston (2008); e Stinchcombe (1997).

Ademais, ao se escolher uma determinada abordagem, no se pode esquecer da afirmao de


Thert (2003) de que, alm de suas prprias filiaes tericas, esses diversos
Institucionalismos no deixam de influenciar disciplinas particulares. Analisadas em comum,
elas possuem caractersticas coincidentes e influncias mtuas que as conduzem a
desenvolvimentos mais convergentes do que divergentes e resultam no que comea a ser
chamado de holindividualismo. O autor afirma que quando autores como Hall e Taylor
(2003), DiMaggio e Powell (1991) e Immergut (2006), definem diferenas no
Institucionalismo, se esquecem da redundncia das diferenciaes entre uma abordagem e
outra, redundncia que testemunha a ocorrncia de convergncia entre disciplinas e no
apenas nas interfaces de correntes presentes em cada uma delas. Estas constataes permitem
contrariar a afirmao de Ellen Immergut de que o Institucionalismo no capaz de fornecer
uma teoria positiva de padres que possa ser usada para avaliar as escolhas e os resultados
polticos (IMMERGUT, 2006. p. 166), uma vez que evolues no pensamento
Institucionalista nada mais seriam que novos insights obtidos por meio de anos de pesquisa
emprica e de experimentao, com os necessrios feedbacks teoria como um todo.

Ainda no bojo das pesquisas por definies do que seriam instituies vale apontar
adicionalmente os trabalhos de Rojas (2010) e Lawrence e Sudabby (2006) que, utilizando
uma abordagem micro de anlise, introduzem o que pretendem ser uma nova evoluo do
Institucionalismo, chamada por eles de Microinstitucionalismo, e que estuda o papel
individual de atores em transformar e manter as instituies e campos organizacionais. Para
Lawrence e Sudabby (2006) e Rojas (2010) atores individuais, na luta pelo poder, agem de
maneira intencional para criar, modificar ou destruir as instituies. Ao introduzirem o
conceito de trabalho institucional Institutional Work Lawrence e Suddaby (2006),
embora neguem peremptoriamente, esto na verdade recorrendo ao velho institucionalismo ao
sugerir que atores culturalmente competentes com fortes habilidades prticas e sensibilidade

56
podem navegar criativamente dentro de seus campos organizacionais e buscar mudanas
propositais nas instituies. Ou seja, uma abordagem racional para a mudana institucional.

Esta viso, que considerada, no tempo de redao desta tese, o mais recente avano do
Institucionalismo, nada mais faz que colher elementos das diversas abordagens e trazer novos
insights, como ocorre na Nova Economia das Instituies. Lawrence e Suddaby (2006) citam
uma srie de trabalhos empricos para demonstrar como esta nova abordagem ao estudo
institucional vem sendo utilizada.

57
Quadro 9: Convergncias e Divergncias das Correntes de Teoria Institucional - Quadro de montagem prpria.

Definio de Instituio Surgimento das Instituies Mudana Institucional Principais Problemas Autores

Instituio um sistema
Institucionalismo social, um produto natural das As comunidades tm prticas sociais
Padro de interao e adaptao Institucionalizao, Valores, Normas Selznick, Veblen,
old necessidades e presses e tradies que moldam a mudana
organizacional como resposta Informais, Rituais Administrativos e Mitchel, Weick e
sociais, que d sentido social. Variveis endgenas e
aos ambientes externo e interno. ideologias nas organizaes. Simon.
aspirao e integrao de um exgenas
grupo.
Interesse compartilhado pelos Dilema do prisioneiro, Tragdia dos Ostrom, Shepsle,
Escolha Racional Regras do jogo Fruto de uma varivel exgena
atores Ejidos, Captura de Rendas. Milgrom e Roberts.
Cincia Poltica

Regras que estabelecem Immergut, Steinmo,


Processos histricos de luta Mudanas nas relaes de poder entre Dependncia do caminho e falta de
Histrico rotinas, procedimentos e Thelen, March e
pelo poder os atores. acoplamento.
instrues. Olsen.
Valores, crenas e regras que Dimaggio, Powell,
Evoluo a partir de processos e Isomorfismo por coero, emulao,
Sociolgico os atores supem dadas. Hall, Taylor, Thret,
Lgica da apropriao. valores sociais. aprendizagem e competncia.
Meyer e Rowan.

Contrato entre atores que Assimetria de informao, Mltiplos,


Teoria da Resolver problemas de Derivado da minimizao dos custos
estabelece incentivos e Principais e Agentes, Inconsistncia Williamson
Organizao informao nos acordos. de transao.
restries temporal.
Sociologia

Indivduos envolvidos na luta


Deciso racional de indivduos Luta pelo poder dentro dos campos
consciente pelo poder agem para a
com habilidades e prtica organizacionais, Habilidades e
Instrumento racional definido mudana institucional no sentido de Rojas, Lawrence,
Micro suficiente para a criao, prticas individuais, Mtodos e
para realizar um trabalho. que ela atende seus anseios. Existem Suddaby.
Institucionalismo mudana e destruio de Tcnicas para criar, modificar e
tcnicas e mtodos para a mudana
instituies. destruir instituies.
institucional.
North,
Instituies formais (normas As instituies definem a
Economia

NEI As regras formais e informais Coase,Weingast,


em geral) e Informais performance econmica e a Direitos de Propriedade, performance
(Institucionalismo que moldam o comportamento Alston,
(tradies e costumes da performance econmica define as econmica e Custos de Transao.
Econmico) social, econmico e poltico. Commons e
sociedade) instituies.
Acemoglu.
Fonte: (HALL E TAYLOR, 2003; OSTROM, 2005; SELZNICK, 1996; LAURENCE; SUDABBY, 2006; SCOTT, 2001).

58
O trabalho de Rojas (2010) foi o mais recente encontrado na reviso de literatura desta
tese.

Considerando esta viso como a mais recente em termos da evoluo do


Institucionalismo, ela foi includa no quadro conceitual (Quadro 09) montado para
demonstrar as diversas variveis envolvidas em cada abordagem Institucionalista e com
isso demonstrar de maneira clara a razo da escolha desta tese pela abordagem
Neoinstitucionalista, mais propriamente, como j dito algumas vezes a Nova Economia
das Instituies.

3.4. Nova Economia das Instituies

Como se depreende do Quadro 09 as principais variveis envolvidas na Nova Economia


das Instituies so: Custos de Transao, Desempenho Econmico e Direitos de
Propriedade. Racionalidade Limitada e Assimetria de Informao so tambm itens
indispensveis para entender o ambiente estudado.

Considerando estes conceitos, o autor optou por utilizar a NEI como base terica
institucional para a explicao dos fenmenos estudados, por consider-la a que mais
contm elementos relacionados ao cenrio de implementao de polticas pblicas
inserido pela Lei das PPPs no Brasil.

O ambiente em que foram implantados os dispositivos das parcerias pblico-privadas


um ambiente em que custos de transao, desempenho econmico e direitos de
propriedade so colocados em campo para determinar o comportamento dos agentes
envolvidos, uma vez que essas instituies chamadas PPPs trazem regras formais e
informais novas a um ambiente que j convivia com outra srie muito grande de
instituies formais (Leis, decretos, portarias, acrdos etc.) e instituies informais
(cultura de controle, escolhas polticas, preferncias dos agentes envolvidos etc.). Ou
seja, o ambiente sempre foi complexo e a introduo de novas instituies poderia ou
no diminuir a incerteza que envolve as relaes entre os agentes.

Esta complexidade somente pode ser entendida utilizando-se de uma teoria que seja
abrangente e contenha variveis que se encaixem no fenmeno. Segundo Alston (2008)
a NEI um conjunto de raios analticos que quando colocados juntos apropriadamente,

59
formam uma roda de anlise capaz de tratar uma ampla variedade de temas, pois deriva
de uma variedade de disciplinas: economia, histria, legislao, cincia poltica e
sociologia. Segundo esse autor, as variveis Custos de Transao, Direitos de
Propriedade, Compromisso Credvel e Agenda de Controle so utilizadas para
determinar as ligaes causais simultneas entre instituies e Desempenho Econmico.

O conceito de custo de transao foi introduzido por Williamson (1994) a partir dos
trabalhos de Commons (1990) e Coase (1991). Ao voltar-se para a racionalidade
limitada e as variveis sociolgicas e estruturais, Williamson reconhece relaes de
autoridades e problemas societais associados s grandes organizaes, privadas e
pblicas, importante frisar. A base destas concluses o autointeresse humano. Os
custos de transao surgem na medida em que os agentes, ao relacionarem-se entre si,
do origem a problemas de coordenao quanto s suas aes. Custos de transao
ento so os custos de se utilizar o mercado, ou a coordenao por meio do sistema de
preos.

A NEI ampliou o campo de anlise da economia ao considerar as estruturas


organizacionais, a governana das transaes, as instituies, a organizao industrial, o
trabalho, a qualidade, a poltica de preos mnimos, os direitos de propriedade e a
assimetria de informao, dentre outros temas. Mais ainda, saindo do ambiente da firma,
a NEI comeou a ser utilizada para pesquisas em ambientes mais complexos e mais
abrangentes como at mesmo nas tomadas de decises de agentes pblicos
(WILLIAMSON, 1994).

Com isso a NEI volta-se para um foco no estudo das relaes entre instituies e
eficincia (desempenho), a partir do ambiente institucional e das instituies de
governana. Todavia, tais correntes so complementares e harmnicas entre si, pois
analisam temticas comuns, como os custos de transao, as instituies, as
organizaes e os contratos, utilizando prismas diversos. Ao se fazer uma anlise
detalhada dos trabalhos de Douglass North e Oliver Williamson percebe-se uma
predominncia de nveis, ou enfoques de anlise diferentes, que podem ser traduzidos
como tais prismas.

Um avalia o ambiente institucional e pode ser chamado de Macroanaltico (NORTH,


2007), pois estuda o papel das instituies com base nos efeitos das mudanas no

60
ambiente institucional sobre o desempenho econmico ou sobre as teorias que criam as
instituies. As variveis destacadas so: poltica, legislao e instituies que embasam
os sistemas que regem a sociedade, com o objetivo de entender as regras do jogo.

O segundo enfoque avalia as estruturas de governana internas e pode ser chamado de


Microanaltico (WILLIAMSON, 1994), pois busca identificar como os diferentes
mecanismos de governana lidam com os custos transacionais, obtendo diferentes nveis
de desempenho nas transaes. Esta corrente enfoca a organizao da firma e do
mercado e os contratos. Nos termos de Azevedo (2000) em tais estruturas de
governana esto contempladas as microinstituies que regulam as transaes e onde
surgem os custos de transao, estudados pela Economia dos Custos de Transao
(ECT).

Ou seja, a NEI permite a realizao de estudos institucionais tanto de forma macro


(societal) como de forma micro (individual), o que denota mais uma vez o poder de
explicao da teoria para o fenmeno estudado nesta tese, uma vez que se parte do
pressuposto de que atores sociais poderosos (agentes ou principais) atuam na defesa de
seus interesses junto administrao pblica, indo ao nvel de criarem, ou influenciarem
novos mecanismos institucionais que tornam mais fcil a obteno de seus interesses,
chegando at mesmo a exercer impactos no ambiente macro de implementao de
polticas pblicas no Brasil.

Finalizando esta seo sobre ao NEI importante apresentar os cinco pressupostos


bsicos que suportam a teoria, na viso do autor desta tese, uma vez que eles sero
utilizados para a interpretao dos fenmenos estudados:

1) Assimetria de informao: assimetria de informaes entre duas partes que


transacionam ocorrem quando uma parte detm mais informaes do que a
outra, seja ex-ante em relao s caractersticas do que est sendo comprado ou
vendido, seja ex-post em relao ao comportamento dos indivduos depois de
firmado o contrato. Os modelos de seleo adversa tratam de problemas de
informaes imperfeitas associadas ao primeiro caso, enquanto que os de risco
moral abordam os problemas de informaes relacionados ao segundo
(STIGLITZ, 1985, p. 23).

2) Os custos de transao em se utilizar o sistema de preos (ou mecanismos),


independentemente da forma escolhida de coordenao dos agentes econmicos
(AZEVEDO, 2000);

61
3) O ambiente institucional no qual as transaes so realizadas, uma vez que as
instituies tm capacidade de influenciar os custos de transao, e o ambiente
institucional afeta o processo de transferncia dos direitos de propriedade
(AZEVEDO, 2000);

4) O oportunismo como sinnimo de um comportamento atico que eleva os


custos de transao, devido ao fato dos agentes econmicos visarem aumentar
benefcios prprios em detrimento dos demais, descumprindo acordos ou
buscando brechas em tais para a promoo do autointeresse. Nesse contexto, se
entende o aparecimento dos contratos como mecanismo coibidor do
oportunismo (STIGLITZ, 1985).

5) A racionalidade limitada como resultante da incapacidade do indivduo em


desenvolver plenamente sua capacidade cognitiva em todos os momentos, fator
que limita sua percepo diante da realidade. Enquanto a racionalidade limitada
uma caracterstica do agente, o conceito de incerteza uma caracterstica do
ambiente no qual se processa a transao. Todavia, quanto mais limitada for a
racionalidade, maior ser a incerteza do ambiente (AZEVEDO, 2000).

Como esta tese mostra, no somente possvel identificar evidncias da presena destes
pressupostos no ambiente que contempla parcerias pblico-privadas como instrumentos
de implementao de polticas pblicas, mas eles surgem dentre os principais elementos
dificultadores da implementao efetiva deste instrumento no mbito federal brasileiro.

3.5. Parcerias Pblico-Privadas, Instituies e Instrumentos de Implementao de


Polticas Pblicas

Nesta tese as parcerias pblico-privadas so caracterizadas como instrumentos de


implementao de polticas pblicas, ou seja, as PPPs so tambm vistas como
instituies, uma vez que como j discutido, instrumentos podem ser considerados
instituies, na medida em que regulam as transaes entre os atores privados e
pblicos. Nesta seo desenvolvido o amarramento terico entre implementao de
polticas pblicas, PPPs e Institucionalismo.

Se os instrumentos escolhidos revelam uma grande parte das escolhas dos governantes
ao estabelecerem suas polticas, a anlise de sua adequao ao ambiente em que se
pretende aplic-los pode contribuir para aprofundar os estudos desenvolvidos sobre
implementao de polticas pblicas e para a compreenso de como determinado
instrumento pode se adequar a ambientes institucionais distintos.

O conceito de instrumento adotado neste trabalho , nos termos em que Lascoumes e Le


Gals (2007, p. 14) o definem: um dispositivo tcnico de vocao genrica, portador de

62
uma concepo especfica da relao poltica/sociedade e sustentado por uma concepo
da regulao. Assim definido, o instrumento assume um carter institucional, na
medida em que, como as instituies sociais, estabelece um conjunto de normas e
procedimentos que estruturam a conduta dos atores e das organizaes, fornecendo um
quadro estvel para a ao coletiva (NORTH, 1990), mediante matrizes cognitivas e
normativas, que agregam valores, crenas e prticas. Neste sentido instituies e
instrumentos, por mais instrumentais que os segundos possam ser, so a mesma coisa
(LASCOUMES; GALS, 2007).

Instrumentos so instituies, na medida em que determinam a maneira em que os


atores devem se comportar; eles criam incertezas sobre os efeitos do equilbrio de
poder; eventualmente privilegiaro certos atores e interesses e excluiro outros;
finalmente constrangem os atores ao mesmo tempo em que lhes oferecem possibilidades
(ZHANG; JIA; WAN, 2010; NORTH, 2007).

Neste sentido, PPP pode ser caracterizada como uma instituio, uma vez que se trata de
uma Lei (norma escrita) que possui agncias (secretaria executiva e conselho) alm de
um grupo gestor nacional e grupos gestores nos Estados. A Lei 11.079/2004 foi criada
exatamente com o propsito de tornar menos incerto o ambiente de PPP.

Segundo March e Olsen (1989) os principais elementos que caracterizam uma


instituio so a existncia de rotinas, de regras, de procedimentos, de valores e de
culturas. Segundo Matias Pereira (2007) as instituies formais de comportamento so
representadas pelas constituies e leis, pelos regulamentos e pelos direitos de
propriedade.

Ao mesmo tempo, por meio do conceito de instrumento possvel conceber PPP como
ferramenta; e esta ligao vem sendo feita na literatura de instrumentos de poltica
pblica e de implementao. Por exemplo, Linder e Peters (1998) referem-se
expresso public tools (no ingls) - a expresso public tools foi cunhada por Hood
(1986) apud Ollaik e Medeiros (2011) - e todo o livro organizado por Peters e Van
Nispen (1998) intercambia os termos instrumentos de implementao de polticas
pblicas e ferramentas de implementao de polticas pblicas.

63
Peters e Van Nispen (1998, p. 2) afirmam que instrumentos no so sempre estveis e
podem mudar assim que so implementados ao longo do tempo, por meio das
percepes dos agentes e tambm pela inadequao da estratgia escolhida pelos
implementadores. Ou seja, embora os instrumentos sejam instrumentais eles sofrem
influncias dos atores e do meio em uma boa aproximao da viso sociolgica de
instituio.

Dentre estas public tools para implementao de polticas pblicas Allio, Dobek e
Weimer (1998) listam a privatizao, incluindo-a dentre os aspectos polticos a serem
considerados na implementao das polticas pblicas.

Assim, entende-se que a expresso ferramenta utilizada nesta tese refere-se a um


instrumento para implementao de polticas pblicas, considerando seus aspectos
sociais, reguladores das relaes entre as partes, que neste sentido tm sim um teor
instrumental para guiar as aes da maneira mais estvel possvel.

Encarar PPPs como instrumento de implementao de polticas pblicas , portanto,


encar-las como instituies com toda a complexidade requerida para a compreenso de
tais mecanismos organizacionais. Se forem instituies, as PPPs podero ser estudadas,
compreendidas e desenhadas sob uma tica institucionalista e no meramente
funcionalista, a fim de que todos os conceitos relacionados sejam tratados e
equacionados.

A articulao dos conceitos de parcerias pblico-privadas, teoria institucionalista,


implementao de polticas pblicas e instrumentos de implementao de polticas
pblicas permite chegar a algumas inferncias tericas nesta tese.

Em primeiro lugar pode-se inferir que a implementao de polticas pblicas sempre


ser afetada por esta interao entre estrutura social e comportamento individual,
envolvendo aspectos econmicos, sociais, comportamentais e culturais e que tais fatores
devem ser plenamente conhecidos e entendidos, para que a melhor estrutura de
governana (vista como instituies formais) possa ser criada para suportar as polticas
pretendidas.

Infere-se, ainda, que ao contrrio do que Wade-Benzoni et al. (2002) concluram,


apenas mudanas nas estruturas sociais e mesmo nas tendncias ideolgicas dos atores
64
em um ambiente institucional no so suficientes para superar as barreiras impostas e
trazer mudanas significativas. Fatores institucionais podem perpetuar as barreiras
identificadas por eles, possibilidade levada em considerao no presente estudo.

Hill e Hupe (2005) assumem que os estudos institucionalistas e os sobre implementao


so sobrepostos, por vezes. Os dois autores alertam para a necessidade de questionar at
em que extenso os processos de implementao precisam ser colocados em seus
contextos constitucionais e institucionais. Para os dois autores a anlise institucional
fundamental para a sociologia, levantando questes sobre em que extenso as aes
humanas so estruturalmente determinadas e, por isso, argumentam que tal
conhecimento particularmente importante para a anlise da implementao de
polticas pblicas.

Para North (1990) as instituies definem a estrutura de incentivos de uma sociedade,


que podem ser encarados como incentivos positivos (recompensas) ou negativos
(punies como multas, por exemplo). Infere-se, portanto, relao entre mecanismos de
governana e as instituies formais e informais, percebendo-se at mesmo certo
entrelaamento entre os conceitos e sugerindo-se a adequao da teoria institucional
para entender essas relaes.

Visando exemplificar estas argumentaes elenca-se a seguir trs estudos empricos


sobre PPP que demonstram a importncia da utilizao de uma abordagem institucional
para compreender a construo e a execuo de tais arranjos de parceria entre o pblico
e o privado.

Klijn e Teisman (2002), por exemplo, realizaram um estudo emprico nesta rea
avaliando a implantao de PPPs na Holanda, e encontraram barreiras impostas por
questes estratgicas e institucionais. O trabalho foi conduzido pela comparao das
caractersticas institucionais e a lgica comportamental usada pelos atores privados e
pblicos, todavia sem considerar os mecanismos de governana e as interaes entre os
mecanismos pblicos formais e o comportamento individual, de onde certamente
surgem instituies informais.

Outro estudo que vale mencionar, por ser um dos poucos empricos realizados no Brasil,
o de Peci et al (2010) que buscou analisar os principais fatores contextuais que

65
influenciam a adoo de contratos de PPP como instrumento de contratualizao. A
pesquisa selecionou como objeto de estudo a experincia de Minas Gerais no mbito de
sua reforma administrativa durante o perodo de 2003 a 2008.

Os autores chegaram constatao de que dentre os projetos selecionados para serem


executados via PPP, nem todos tiveram xito em sua implementao, e apontaram para
o fato de que o mecanismo de gerenciamento de obras e servios via PPP no se
adequou a todos os projetos pblicos uniformemente, apresentando um nmero elevado
de fatores que dificultaram a adoo do contrato.

Esse estudo fornece mais elementos para a inferncia de que as instituies informais
podem ser muito impactantes. No caso desses projetos de Minas Gerais os resultados da
pesquisa sugerem que o mecanismo de gerenciamento de obras e servios mencionado
pode ser considerado uma instituio inadequada conduo da interao entre as
partes e o principal causador dos problemas ocorridos, embora no nico.

O terceiro estudo sobre barreiras impostas pelas instituies o de Wade-Benzoni et al


(2002), em que os autores apresentam dois argumentos centrais de que negociaes
baseadas em ideologias diferem de outros tipos de negociao que invocam sistemas
inclinados a valores. Segundo os autores, neste tipo de negociao as partes no tm
muito desejo de colaborar, acreditando que os resultados mutuamente benficos
requerero compensaes e compromissos que impactem o corao de suas identidades
morais, o que cria barreiras de muito difcil transposio. Os conflitos de interesses em
disputas baseadas em ideologias invocam debates mais amplos em arenas institucionais,
como a regulao governamental e doutrinas religiosas. As instituies afetam estas
negociaes por meio de mecanismos reguladores, normativos e cognitivos
demonstrando que tais processos dependem de aspectos culturais e sociais criados nos
ambientes circundantes.

Encerra-se esta discusso observando que no obstante os diversos benefcios


associados utilizao de contratos de PPP, estudos apontam que, para alm da
justificativa tcnica de que tais contratos so mais vantajosos em determinadas
circunstncias de que a atuao estatal pura e simples ou mesmo do que a utilizao de
instrumentos concessionais tradicionais, diversos fatores podem dificultar a
implementao de PPP em empreendimentos pblicos (SHINOHARA, 2006; GREVE;

66
HODGE, 2007; DURN et al, 2007; CORREIA, 2008; RESENDE; LINHARES,
2008). Tanto a abordagem quanto os problemas detectados nesta tese difere bastante dos
resultados encontrados nos trabalhos supracitados, denotando o aspecto inovador deste
trabalho.

3.6. Teoria da Agncia

A abordagem pretendida Teoria Institucional pressupe resgatar conceitos originais


desta teoria que posicionam as relaes organizao-ambiente e suas interaes
informais, em relaes de poder. Ou seja, o poder ser uma importante varivel de
anlise na tese. A teoria institucional concebida pela convergncia de influncia de
corpos tericos oriundos da cincia poltica, da sociologia e da economia, que buscam
incorporar em suas proposies a ideia de instituies e de padres de comportamento,
de normas e de valores, de crenas e pressupostos, nos quais se encontram imersos
indivduos, grupos e organizaes (MACHADO DA SILVA; GONALVES, 1999).

Portanto, o estudo da teoria institucional pode ser associado a outros temas de interesse
da escola administrativa, e tal situao apenas promove um maior entendimento da
contribuio daquela para com a gesto organizacional.

Seguindo esta linha, pretende-se lidar com a incorporao do poder na anlise de PPPs
como instrumento de implementao de polticas pblicas, seguindo uma recomendao
de Peci (2005) de que tal incorporao deve ser realizada a partir de vises mais
dinmicas como aquelas advogadas por Foucault (1979) e Bourdieu (1993) que podero
contribuir para uma melhor compreenso dos fenmenos de mudana e transformao,
comuns em um ambiente institucional. J existem alguns estudos que adotam estas
conceituaes de poder em anlise institucionais (MISOCZKY, 2003; 2004; SWARTZ,
1997; WACQUANT, 1992).

3.6.1. Teoria da Agncia e o Tratamento do Poder

A abordagem terica escolhida para propiciar esta incorporao do estudo sobre o poder
ser a Teoria da Agncia, que est intimamente vinculada Nova Economia das
Instituies, teoria central desse estudo (NORTH, 1994c; RICHTER, 2001). O problema
central colocado pela Teoria da Agncia prende-se possibilidade de o Agente agir de
acordo com seus interesses em vez dos do Principal. A teoria da agncia tenta descrever
67
a relao entre agente e principal utilizando a metfora do contrato (JENSEN;
MECKLING, 1976).

Segundo Eisenhardt (1989b) de suas razes na economia da informao a Teoria da


Agncia desenvolveu-se em duas linhas: positivista e a principal-agente. As duas linhas
compartilham uma unidade comum de anlise: o contrato entre o principal e o agente e
tambm compartilham suposies comuns sobre pessoas, organizaes e informao.
As diferenas existem apenas no rigor matemtico, varivel dependente, e estilo
(EISENHARDTb, 1989).

Os pesquisadores positivistas tm focado na identificao de situaes nas quais o


principal e o agente provavelmente tm objetivos conflitantes e, com base nisso,
descrevem mecanismos de governana que limitam o comportamento de autointeresse
dos agentes (EISENHARDTb, 1989). De uma perspectiva terica, a linha positivista
tem estado mais preocupada com a descrio dos mecanismos de governana que
resolvam os problemas de agncia. Jensen (1983, p. 326) descreve este interesse como
por que certas relaes contratuais surgem, ou, em outras palavras, quais so as
motivaes de duas ou mais partes quando decidem criar um contrato que venha a reger
a relao entre elas.

Duas proposies capturam os mecanismos de governana que so identificados na


linha positivista. Uma proposio que contratos baseados em resultados so efetivos
em restringir o oportunismo do agente. O argumento que tais contratos coalinham as
preferncias dos agentes com aquelas dos principais, porque as recompensas para ambos
dependem das mesmas aes, e, portanto, os conflitos de autointeresse entre agente e
principal diminuem.

Os pesquisadores da segunda abordagem, Agente-Principal, esto preocupados com


uma teoria geral da relao agente principal, uma teoria que possa ser aplicada a vrios
tipos de relao de agncia (EISENHARDT, 1989b). Esta abordagem inclui muito mais
implicaes testveis que a positivista, conforme apresenta Eisenhardtb (1989). As duas
abordagens, contudo, so complementares, afinal a abordagem positivista indica vrias
alternativas de contratos e a abordagem agente-principal indica que contrato mais
eficiente sob diversos nveis de incerteza de resultados, averso a risco, informao e
outras variveis (EISENHARDT, 1989b).

68
A partir destas duas correntes principais de pesquisa, Eisenhardtb (1989) realiza uma
reviso de todas as proposies definidas por estudiosos da Teoria da Agncia nas duas
correntes positivista e agente-principal ao longo do desenvolvimento das
abordagens. O Quadro 10 compila estas proposies no sentido de apresent-las como
proposies vlidas a serem avaliadas no desenvolvimento da tese, no sentido de utilizar
a Teoria da Agncia para uma melhor compreenso da relao contratual estabelecida
entre os agentes e principais no ambiente de parceria pblico-privada.

Quadro 10 Proposies da Teoria da Agncia para a relao agente-principal.


Situao Proposio Testvel
Aumentar o nvel de propriedade do agente Quando o contrato entre o principal e o agente
sobre a organizao, fazendo com que ele fique baseado em resultados, h maior probabilidade de
mais sensvel aos resultados financeiros, uma que o agente comporte-se de acordo com os
vez que ser beneficiado ou prejudicado em interesses do principal.
funo de bons ou maus resultados (JENSEN;
MECKLING , 1976).
Presena de sistemas de informao. Quando o principal tem informaes para verificar
o comportamento do agente, haver maior
probabilidade de que ele aja de acordo com os
interesses do principal.
Comportamento do agente no observvel pelo Sistemas de informao so positivamente
principal. (situao 1) Investir na obteno de relacionados a contratos baseados em
informaes. comportamento e negativamente relacionados a
contratos baseados em resultados.
Comportamento do agente no observvel pelo A incerteza de resultados est positivamente
principal. (situao 2) Estipular contratos relacionada com contratos baseados em
baseados em resultados para alinhar as comportamento e negativamente com contratos
preferncias e transferir riscos para este. baseados em resultados.
MacCrimmon e Wehrung (1986) indicam que A averso do risco do agente esta positivamente
os indivduos variam amplamente em suas relacionada a contratos baseados em
atitudes frente ao risco. Quanto menos averso ao comportamento e negativamente relacionadas a
risco for o agente, mais atrativo se torna passar contratos baseados em resultados.
os riscos para ele, utilizando um contrato
baseado em resultados e quanto mais averso a
riscos ele for, menos atrativos ser transferir os
riscos.
Quanto mais averso ao risco for o principal, A averso a risco do principal est negativamente
mais atrativo ser transferir o risco para o relacionada a contratos baseados em
agente. comportamento e positivamente relacionada a
contratos baseados em resultados.
Atribuies programveis (rotinizadas) A programabilidade das atribuies est
positivamente relacionada a contratos baseados em
comportamento e negativamente relacionada a
contratos baseados em resultados.
Nvel de mensurabilidade dos resultados. A mensurabilidade dos resultados est
negativamente relacionada com contratos baseados
em comportamento e positivamente relacionada
com contratos baseados em resultados.
Quando o principal e o agente se engajam em A extenso da relao de agncia est
uma relao de longo prazo, mais provvel positivamente relacionada a contratos baseados em
que o principal ir aprender sobre o agente, e se comportamento e negativa relacionada a contratos
tornar mais capaz de avaliar seu baseados em resultados.
comportamento. O contrrio vale tambm.
Fonte: Eisenhardt, 1989 b Quadro de construo prpria.

69
Como a unidade de anlise da Teoria da Agncia o contrato governando a relao
entre o principal e o agente, o foco da teoria est na determinao do contrato o mais
eficiente possvel para governar a relao agente-principal, consideradas as suposies
sobre pessoas (ex. autointeresse, racionalidade limitada, averso ao risco), organizaes
(ex. conflito de objetivos entre os membros) e informao (ex. informao como uma
commodity que pode ser comprada) (EISENHARDTb, 1989), conforme compiladas no
Quadro 10.

Especificamente para o estudo de parcerias pblico-privadas a questo a ser considerada


sobre o prisma da Teoria da Agncia est vinculada possibilidade de que contratos
voltados a resultados sejam mais eficientes que contratos voltados para comportamento
na implementao de polticas pblicas, considerando que entes privados
implementadores de PPPs so avaliados e remunerados com base nos resultados da
implementao, enquanto que entes privados implementadores de empreitadas e
concesses comuns, so avaliados e remunerados conforme seu comportamento, uma
vez que o que importa qualidade e eficincia da execuo e no necessariamente a
efetividade.

No caso desta pesquisa, tm-se dois tipos de agentes. O primeiro tipo de agente seriam
os representantes do setor pblico (tcnicos vinculados aos rgos pblicos
intervenientes e os prprios rgos, encarados como agentes coletivos e dotados de
vontade). O segundo tipo de agente seria uma espcie de agente do agente, traduzido na
figura da parte privada na PPP, uma vez que ele investido do papel de provedor de
servios pblicos ao principal, os cidados em geral.

Esta proposio sustentada por Shapiro (2005) ao afirmar que a ideia de um agente e
um principal solitrios deve ser invariavelmente estendida para incluir mltiplos agentes
e principais. Isso no s uma questo de verossimilhana, pois as teorias tornam-se
muito mais complexas e interessantes quando elas permitem a possibilidade de uma
coleo de times de principais (ou agentes) discordarem ou competirem em torno de
interesses e metas.

A amarrao da teoria da agncia teoria institucional dada pelo fato de que para
minimizar os problemas de divergncia de interesses, em PPPs so realizados contratos,
cujo objetivo alinhar os interesses dos agentes com os de seus principais (HATCH,

70
1997). Por esta breve descrio, pode-se perceber que h vinculao entre esta teoria e a
pesquisa realizada, uma vez que os contratos so na verdade regras, que podem ser
encaradas tambm como instituies (NORTH, 2007).

Outro aspecto til da Teoria da Agncia levantando por Eisenhardt (1985) ao afirmar
que a habilidade dos principais em saberem se os agentes esto ou no agindo de acordo
com seus interesses, depende das informaes disponveis aos principais. Essas
informaes podem ser obtidas diretamente pelo monitoramento das aes dos agentes,
ou, indiretamente, pelo acompanhamento dos resultados produzidos pelos agentes.

Os interesses dos principais devem ser protegidos, uma vez que, na maioria das vezes
estes atuam em desvantagem informacional em relao aos agentes. Para isso, segundo
Clegg, Hardy e Nordy (1996) necessria a instituio de mecanismos que reduzam a
possibilidade de os agentes violarem a relao.

Com a criao de tais instituies surgem custos, chamados de custos de agncia. Os


custos totais de agncia so o montante gasto no monitoramento pelos principais, os
custos da dependncia dos agentes e a perda residual do principal. Considerando a
existncia de tais custos, os principais e os agentes, buscando minimiz-los, mantm um
equilbrio entre ambas as partes (CLEGG; HARDY; NORDY, 1996). Estes mecanismos
que estabelecem a relao de controle dos principais sobre os agentes nada mais so que
instituies tambm. Estes mecanismos so apresentados como instituies em alguns
estudos de Mueller (2000; 2010) e Sanchez (2005).

As duas principais fontes de problemas de agncia so o moral hazard, ou risco moral,


que ocultar aes, e a seleo adversa, que ocultar informaes. O risco moral
envolve situaes onde as aes dos agentes ocorrem sem o conhecimento do principal
ou so muito onerosas para serem conhecidas. J a seleo adversa representa o fato de
os agentes possurem informaes desconhecidas por parte do principal ou cujos custos
de obteno so elevados (ARROW, 1985).

A identificao do problema de agncia na administrao pblica j foi realizada por


Siffert Filho (1996), dentre outros. Em seu estudo o autor considera que existam trs
condies necessrias ao surgimento do problema, identificando quem, para ele, seriam
o agente o principal na relao contratual estabelecida:

71
 O gestor pblico (agente) tem a liberdade para adotar vrios comportamentos;
 A ao do gestor pblico (agente) afeta o bem-estar das duas partes (principal e
agente);
 As aes do gestor pblico (agente) dificilmente so observveis pelo principal
(cidado), havendo, dessa forma, assimetria informacional, quase sempre
desfavorvel ao principal.

Estas condies necessrias tambm foram destacadas por Eisenhardtb (1989), e Jensen
e Meckling (1976) e so importantes, pois de fato representam o ncleo da Teoria da
Agncia. Se elas permitem afirmar sobre a aplicabilidade da teoria ao setor pblico,
deixam tambm entrever que a Teoria da Agncia insuficiente para explicar as
dificuldades de introduo de mudanas no setor pblico (neste caso as PPPs), por se
restringir aos aspectos da relao entre agente e principal.

Isso interessante, entre outros porque ela lida com problemas que no so muito bem
tratados pela Teoria Institucional em geral, como os vinculados ao estudo do poder
(CLEGG, 1989). Isso denota grande complementaridade das teorias, corroborando para
a ideia do aproveitamento da Teoria da Agncia na tese, pois como atesta Eisenhardtb
(1989) ela oferece uma compreenso ntima e clara dos sistemas de informao,
resultados da incerteza, incentivos e riscos e uma perspectiva emprica vlida,
particularmente quando emparelhada com perspectivas complementares, como feito
aqui.

Segundo Silveira (2002), o raciocnio do problema de agncia se baseia nas relaes


entre agentes e principais, nas quais os agentes representam, em tese, os interesses dos
principais. Nas empresas so os acionistas os principais e os administradores os agentes.
O problema de agncia ocorre quando o agente, que deveria agir sempre no melhor
interesse do principal (razo pela qual contratado), age tendo em vista o seu melhor
interesse, isto , tendo em vista maximizar sua utilidade pessoal, ou seja, quando os
executivos tomam decises com o intuito de maximizar sua utilidade pessoal e no a
riqueza dos acionistas, motivo pelo qual so contratados. Diversas so as formas com
que o agente pode expropriar-se da riqueza dos investidores, acionistas, ou do principal.
Citam-se, dentre outras (SILVEIRA, 2002):

 Pela determinao de remunerao abusiva para si prprio;

72
 Pelo roubo dos lucros;
 Pela venda da produo, ativos, ou ttulos da empresa abaixo do preo de
mercado para outra empresa das quais so controladores;
 Pela designao de membros da famlia desqualificados para posies gerenciais
(nepotismo);
 Pelo empreendimento de projetos devido ao seu gosto pessoal e no devido
estudos tcnicos de viabilidade.

O conflito de interesses decorrente do problema de agncia dos gestores pode ter srias
consequncias para uma empresa, conforme observado no caso da norte-americana
Enron, no qual os executivos agiram de m f e em benefcio prprio, deixando de
reportar prejuzos em subsidirias que acabaram levando esta empresa de grande porte,
com recursos investidos de milhares de pessoas, falncia, alm de prejuzos aos
empregados e seus fundos de previdncia (BERGAMINI JUNIOR, 2002).

Dentro da literatura da administrao pblica h um intenso debate relacionado s


presses que os agentes pblicos enfrentam quando implementam polticas pblicas
(ACKROYD ET AL., 2007; DE RUYTER ET. AL., 2008; FREIDSON, 2001). Tm-se,
por vezes, a impresso de que os agentes de ponta (street-level) no querem
implementar as polticas pblicas estabelecidas pelo governo (top-down)
(DUYVENDAK et. Al, 2006; HEBSON et. al., 2003). Um exemplo na Holanda
relatado por Tummers et al. (2009) em estudo que mostrou que muitos mdicos do
seguro social daquele pas tiveram muitas preocupaes morais e profissionais quando
tiveram que implementar uma poltica que previa um reexame de clientes da
previdncia oficial. Cerca de 240 mdicos entraram em greve e alguns se demitiram, em
conflito com a determinao de implementar tal poltica.

Quando agentes pblicos no querem implementar polticas pblicas, srias


consequncias podem resultar. Pode haver uma diminuio da efetividade da
implementao da poltica (EWALT; JENNINGS, 2004; MAY; WINTER, 2009), e a
qualidade das interaes entre agentes e cidados (principais) pode ser afetada
(BEKKERS et al., 2007). Um fator importante a influenciar isso que muitas polticas
contemporneas, como caso de PPP, focam fortemente em valores econmicos como
eficincia e transparncia financeira, ao contrrio de polticas tradicionais vinculadas
burocracia e ao controle hierrquico e funcional (PFIFFNER, 2004). Segundo Hood
(1989) isso pode ser visto como um dos resultados da Nova Administrao Pblica
(New Public Management - NPM). Os agentes pblicos podem ter dificuldades em

73
aceitar a mudana de trade-off em seus valores devido introduo das reformas da
NPM que se tornam manifestas quando se tenta implementar um programa poltico
(DUYVENDAK ET AL., 2006; FREIDSON, 2001).

No caso das Parcerias Pblico-Privadas, em que so envolvidos recursos pblicos, o


conflito de interesses mais acentuado. O investimento privado busca, segundo Silva
(2005), a segurana e a garantia do retorno do capital investido, ao lado do lucro, ao
passo que o poder pblico busca a agilidade no atendimento e preservao dos direitos
dos usurios. Portanto h necessidade de implementar mecanismos que possibilitem o
aumento da vigilncia sobre a aplicao dos recursos pblicos por agentes no-pblicos.
Em PPP o ente privado passa a atuar como agente perante os principais que so os
cidados usurios, porm, ao contrrio dos agentes pblicos, ele tende a otimizar a
funo lucro de seu negcio, por ser esta a natureza de sua existncia.

Salienta-se que a Lei no 11.079/2004 determina que sejam criadas sociedades na forma
de companhias abertas e veda a possibilidade da Administrao Pblica ser titular da
maioria do capital votante, ou seja, veda que a Administrao Pblica seja responsvel
pela gesto, o que deixa esta misso para o ente privado em todos os casos de PPP. Ou
seja, as organizaes criadas para implementar e gerir as polticas pblicas oriundas de
projetos de PPP so privadas.

3.6.2. Contratos Baseados em Comportamento e em Resultados

Para que seja possvel a avaliao das dez proposies ao longo da pesquisa emprica
desta tese importante deixar claro como os contratos oriundos de licitaes sob a Lei
11.079/2004 podem ser encarados como contratos baseados em resultados e como os
demais contratos oriundos de licitaes sob as Leis 8.666/93 e 8.897/95 podem ser
encarados como contratos baseados em comportamento.

Em primeiro lugar, destaca-se que os contratos considerados so aqueles definidos por


Diniz (2008, p. 30) como o acordo de duas ou mais vontades, na conformidade da
ordem jurdica, destinado a estabelecer uma regulamentao de interesses entre as
partes, com o escopo de adquirir, modificar ou extinguir relaes jurdicas de natureza
patrimonial.

74
O Quadro 11 foi montado com base nas Leis 8.666/93 e 11.079/2004 e em autores
especializados, buscando mostrar como os dois tipos de contratos em consequncia de
processos licitatrios realizados sob cada uma delas se encaixam, o primeiro, como
contratos baseados em comportamento e o segundo como contratos baseados em
resultados.

Quadro 11 Caractersticas dos Contratos Pblicos Convencionais e Contratos de PPP.


Lei 8.666/93 Lei de Licitaes Lei 11.079/2004 Lei de PPP
(contrato baseado em comportamentos) (contrato baseado em resultados)
A administrao deve definir prvia e Embora a administrao defina o objeto e modo de
exaustivamente o modo como o servio ser prestao do servio, no precisa faz-lo
prestado (LL, art. 7, 2, I e II). exaustivamente, podendo deixar liberdade quanto ao
detalhamento e aos meios a empregar (art. 3, caput).
Deve haver pagamento mensal, correspondente A remunerao depender da fruibilidade dos
ao custo das prestaes executadas no perodo resultados, seja pelo pagamento por uso efetivo do
(LL, art. 7, 2, III e art. 40, XIV, a). servio da parte dos usurios, seja pela remunerao
por parte do ente pblico, subordinada efetiva
prestao do servio e no mais somente a entrega do
ativo (PPP, art. 6 nico e art. 7).
As parcelas do preo so calculadas em funo As parcelas de preos so calculadas em funo do
da tarefa executada (LL, art. 7, 2, II e art. 40, nvel de servio estabelecido e do efetivo
XIII). cumprimento de tal nvel na execuo do servio
(PPP, art. 4, VI e 5 III).
O nico risco da m-execuo o de a A remunerao somente ocorre se o servio oriundo
Administrao recusar o recebimento do objeto, dos ativos construdos com o capital do ente privado
o que ocorrer somente se a administrao tiver for usufrudo pela administrao ou pelos
recursos e conhecimentos tcnicos para tanto, o administrados (art. 7). Ou seja, o ente pblico deve
que usualmente no ocorre (SUNDFELD, 2005). se empenhar por um bom resultado, ou no receber
nada pelo ativo entregue.
A Instruo Normativa MPOG/SLTI N 2/2008 Na fase de execuo contratual a fiscalizao
estabelece que o Fiscal de Contrato deve observar o fiel cumprimento das normas pertinentes
conferir at mesmo o horrio de entrada e sada e das clusulas contidas no contrato e nos respectivos
dos empregados do ente privado, se os salrios termos aditivos firmados com a SPE (TCU, 2007). Ou
esto sendo pagos, se as qualificaes dos seja, no h obrigatoriedade de se fiscalizar o
empregados exigidas no contrato foram comportamento rotineiro do ente privado, uma vez
atendidas e at as condies de trabalho a que os que o desembolso de capital pblico somente ocorrer
empregados do terceirizado esto submetidos somente depois que o ativo estiver sendo utilizado
(PLANEJAMENTO, 2008c). para a prestao do servio e, neste momento, a
fiscalizao ocorrer sobre os indicadores de
qualidade na prestao no servio.
Em servios contnuos o prazo original mximo O prazo mnimo de cinco anos e o mximo de 35,
da contratao de um ano, prorrogvel at o incluindo eventuais prorrogaes (PPP, art. 5, I).
limite de cinco anos (LL, art. 57, caput e inc. II). Aliado a outras caractersticas, o longo prazo dos
contratos introduz nas PPPs um mecanismo intrnseco
de incentivo eficincia: a otimizao da relao
custo/qualidade ao longo do ciclo de vida do projeto
(SILVA, 2005).
Em uma construo de uma rodovia, por Na construo da mesma rodovia, como quem
exemplo, a especificao do objeto a ser construiu ter que manutenir por at 35 anos, a
entregue dever contemplar o tipo de pavimento, relao custo/qualidade ser mais bem trabalhada pelo
a espessura, a resistncia rodagem dos ente privado e o contrato focar sua fiscalizao na
diferentes veculos etc. Findo o prazo de qualidade da prestao do servio ao usurio, e no na
construo, a manuteno da rodovia passa para qualidade da execuo da obra em si (SILVA, 2005).
o ente pblico, que assume todos os riscos
(SILVA, 2005).
Fonte: Planejamento c (2007), Silva (2005) e Sundfeld (2005) Quadro de construo prpria.

75
A necessidade de contratos surge em funo da existncia dos problemas de agncia,
uma vez que principal e agente sempre querem maximizar seus benefcios. O contrato
surge como mecanismo de coordenao destas vontades. O controle deste problema
pode ser realizado por meio de uma nfase em resultados ou em comportamento, de
maneira que o interesse das partes seja coalinhado (SAWHNEY; FRAZIER, 1996). Os
autores reforam ainda que pesquisas organizacionais tm mostrado que o controle pode
ter por base tanto os resultados quanto o comportamento, para assegurar que as metas
sejam atingidas.

A Lei das PPPs trouxe, conforme j comentado aqui, inovaes ao arcabouo jurdico
que rege os contratos administrativos. A comear pela definio de PPP como um
contrato de concesso de servios, em oposio mera aquisio de ativos. Isso implica
uma mudana no escopo da contratao e no controle dos contratos. A lgica passa a ser
de resultados e o controle dos contratos passa a ser feito por meio de padres e metas de
desempenho, em oposio ao controle fsico-financeiro de obras, comum em
contrataes sob o auspcio da Lei 8.666/93 (SILVA, 2005). Infere-se tambm que esta
mudana nos contratos pblicos, conforme salientado na seo anterior, tambm tende a
criar, ou aumentar os conflitos.

76
4. ASPECTOS METOLGICOS DA PESQUISA

Este captulo apresenta o caminho seguido na pesquisa, bem como os mtodos


escolhidos e rumos tomados para a consecuo dos resultados almejados no objetivo
geral e objetivos especficos e demonstrados nos captulos cinco e seis da tese.

4.1. Tipo de Pesquisa

Esta pesquisa comparativa e interpretativa e esse o aspecto mais importante a ser


observado no tocante ao mtodo. Importante, pois a pesquisa adota uma posio
epistemolgica predominantemente subjetivista salientando a construo social da
realidade organizacional.

Visando definir exatamente o que se quer dizer com pesquisa interpretativa, ou


paradigma interpretativista, recorre-se a Burrel e Morgan (1979, p. 22) que definem os
paradigmas da anlise organizacional conforme esquematizado pela Figura 02:

MUDANA RADICAL

Humanismo Radical Estruturalismo Radical

SUBJETIVO OBJETIVO

Interpretativo Funcionalismo

REGULAO
Figura 2 - Paradigmas na Anlise Organizacional.
Fonte: (BURRELL & MORGAN, 1979, p. 22).

Segundo Burrel e Morgan (1979) existem quatro paradigmas para a anlise


organizacional: (a) Humanismo Radical, que assume uma posio crtica em relao
realidade, (b) Interpretativismo, que apenas questiona o objetivismo do paradigma
funcionalista, (c) Funcionalismo, que assume que as aes e crenas humanas podem
ser entendidas por meio do teste de hipteses (objetivismo) e o (d) Estruturalismo
Radical que prope uma crtica ao status quo e sugere ao homem uma prxis poltica; contudo

77
difere do humanismo radical, pois, enfatiza muito pouco o papel e natureza do homem como ser
individual.

Ou seja, uma pesquisa interpretativa no necessariamente crtica. Diferenciando a


abordagem interpretativa da crtica, cita-se novamente o trabalho de Burrel e Morgan
(1979) que mostra que o que marca a diferena entre o funcionalismo e essas duas
vertentes principais (Humanismo e Estruturalismo Radical) fundamentalmente, a ideia
de que o Interpretativismo questiona o objetivismo arraigado na doutrina funcionalista,
enquanto as vertentes crticas combatem sua inclinao regulao e manuteno da
ordem social, ou seja, a sua falta de engajamento em prol da mudana social.

Segundo Vergara e Caldas (2005, p. 67) a essncia da crtica interpretacionista foca-se


no objetivismo exacerbado, e at certo ponto limitante, do funcionalismo. Para os
funcionalistas, as organizaes so objetos tangveis, concretos e objetivos. Para os
interpretacionistas, as organizaes so processos que surgem das aes intencionais
das pessoas, individualmente ou em harmonia com outras. As pessoas interagem entre si
na tentativa de interpretar e dar sentido ao seu mundo. A realidade social , ento, uma
rede de representaes complexas e subjetivas. Esta a realidade que a pesquisa buscou
captar e por isso a opo pela abordagem interpretativista.

Como se tratou de uma pesquisa sobre a implementao de polticas pblicas buscou-se


levantar na literatura quais seriam os principais entraves notados em estudos anteriores
ao respeito e descobriu-se um estudo de Peters e Nispen (1998), que, ao falarem da
grande necessidade de serem realizadas pesquisas sobre instrumentos de implementao
de polticas pblicas, apontaram a convenincia de que mais pesquisas tenham um
carter comparativo, uma vez que a tendncia em fazer assunes sobre a
universalidade dos instrumentos est quase sempre errada, na viso dos autores.

Alm de comparativa a pesquisa qualitativa (RICHARDSON, 1999), sendo que a


teoria foi aplicada aos casos, visando interpret-los e por meio disso, produzir novos
avanos tericos e informaes teis aos praticantes em administrao pblica
(EISENHARDT, 1989a).

78
A pesquisa teve corte transversal, uma vez que o fenmeno estudado abrange o perodo
fixo de tempo desde o ano de 2004 at dezembro de 2012, data final para a realizao de
entrevistas e protocolo de documentos, alm de observaes e levantamentos de campo.

As comparaes realizadas na pesquisa utilizaram dois mtodos desenvolvidos por


Ragin (1987; 2001): Qualitative Comparative Analysis (QCA) e Conjuntos Fuzzy
(Fuzzy Set).

A QCA uma tcnica de pesquisa qualitativa utilizada para resolver problemas


provocados pela necessidade de se fazer inferncias causais com base em um pequeno
nmero de casos (small n). O mtodo, baseado na lgica binria da lgebra Booleana,
tenta maximizar o nmero de comparaes que podem ser realizadas por meio dos casos
sob investigao (RAGIN, 1987). A QCA permite estudar configuraes de variveis,
podendo ser utilizada em pesquisas comparativas e em estudos de caso, como foi
realizado nesta tese.

Outra razo pela qual se optou por esta metodologia est no objetivo de realizar uma
pesquisa sobre mecanismos de implementao de polticas pblicas, envolvendo
trabalho qualitativo e quantitativo, reconhecendo as dificuldades de se realizar pesquisas
relevantes neste campo de estudos utilizando somente tcnicas estatsticas (HILL;
HUPE, 2005).

Kent (2008) resume as circunstncias que levam necessidade de uma abordagem fuzzy
set cuja maioria se aplica ao estudo efetuado nesta tese:

a) H hipteses ou ao menos palpites justificveis sobre a estrutura causal subjacente de


um resultado em estudo;
b) Espera-se que a estrutura causal seja complexa, equifinal (h diferentes caminhos para
um resultado) e conjuntural (as condies so suficientes apenas quando combinadas);
c) O pesquisador deseja interpretar os resultados em termos de condies necessrias e
suficientes;
d) O nmero de casos muito pequeno para tcnicas estatsticas sejam utilizadas;
e) O pesquisador tem um bom conhecimento e entendimento dos casos e deseja usar tal
conhecimento no inteiro processo de pesquisa;
f) Cuidadosa reflexo foi dada definio e mensurao dos conceitos chave.

A anlise comparativa foi realizada por meio de categorias de anlise, sendo algumas
prvias e baseadas no que a reviso de literatura sobre Implementao,

79
Institucionalismo (Nova Economia das Instituies) e a Teoria da Agncia, alm das
que o estado da arte na literatura sobre PPP apresenta como possveis de surgirem no
ambiente e outras descobertas durante a execuo da pesquisa, com a anlise
documental e por meio de palavras de entrevistados.

Conforme Ragin (2003), em pesquisas configuracionais como QCA a preocupao no


est somente em entender cada caso, mas tambm enxergar os casos em termos de suas
amplas similaridades e diferenas. Ver os casos desta maneira, e no em termos de
variveis independentes separveis, facilita a construo de conhecimento geral oriundo
de conhecimento baseado em casos. Uma vantagem deste tipo de pesquisa sua
habilidade em tratar a complexidade causal. muito comum que os pesquisadores
tendam a evitar pesquisas com um nmero moderado de casos (entre 5 e 50) porque tais
estudos parecem envolver complexidade alm de manejo (RAGIN, 2003).

Como o nmero de casos nesta tese no foi muito grande tornou-se possvel para o
pesquisador conhecer cada um dos casos e ao mesmo tempo manter contato e
compreender suas diversidades.

Assim, acredita-se que a pesquisa preservou o que de melhor tm as duas abordagens


(qualitativa e quantitativa) privilegiando o conhecimento interno dos casos, e seu
conjunto em suas similaridades e diferenas, no sentido de montar uma tipologia de
casos que permitissem inferncias sobre causalidade. A anlise QCA com Fuzzy Set
conhecida por fsQCA (RAGIN, 2003).

A soluo fornecida pelo fsQCA equifinal (ELLIOT, 2013), ou seja, significa que h
mltiplos caminhos ou solues para um mesmo resultado. No obstante a QCA
preservar o que de melhor tm as abordagens qualitativa e quantitativa, a principal
vantagem de QCA sobre as demais metodologias de pesquisa, que elas no
conseguem expressar de forma objetiva esta complexidade do mundo real traduzido em
um modelo que possa ser transmitido de forma didtica para que outros aprendam como
de fato os fenmenos sociais ocorrem, conforme permite a QCA.

Um exemplo simples disso ilustra como as respostas funcionam. H dois jeitos de se


chegar a uma boa universidade: o primeiro envolve as variveis estudar muito e obter
boas notas; o segundo envolve as variveis ser rico e ter boas conexes. Os dois

80
pares de variveis podem levar ao mesmo resultado, embora difiram fundamentalmente
em suas definies conceituais. Estudos sociais so complexos assim.

Comparando a QCA anlise de regresso, por exemplo, temos que na anlise de


regresso o que se quer a descoberta dos efeitos lquidos das variveis envolvidas, o
que na verdade o efeito de uma varivel independente A, em relao s demais
variveis envolvidas, enquanto na anlise QCA o que se tem so combinaes causais,
ou seja, efeitos no independentes e sim combinados, para o resultado.

Um detalhamento maior de QCA e Fuzzy Set, por escolha metodolgica do autor da


tese, ser fornecido no captulo cinco, junto com a apresentao dos resultados da
pesquisa.

4.2. Escolha dos Casos do Estudo

Segundo Yin (1984), estudos de casos podem ser simples ou mltiplos. Esta tese
trabalhou com casos mltiplos, que proporcionam maior abrangncia dos resultados
(YIN, 2001), e tambm por que este mtodo prov evidncias mais convincentes, tendo
em vista que utiliza vrias fontes de evidncias, fato que permite aprofundar os
conhecimentos sobre uma determinada realidade, sendo, por conseguinte, mais robusto
(STAKE, 1994).

Outra preocupao relacionada escolha dos casos tambm se pautou em princpios


definidos por Yin (2001), que sublinha que em estudos como esses importante
verificar quais casos proporcionaro melhor riqueza de dados e proporcionaro melhor
cruzamento de casos (cross case issues). Alm disso, novamente seguindo Yin (2001),
foram buscados casos que se apresentassem como:

a) Casos confirmatrios (isto , possveis replicaes do mesmo fenmeno em


outros casos) Stake (2005) tambm fala deste requisito;

b) Casos contrastantes (casos de sucesso e fracasso, nesta pesquisa);

c) Casos teoricamente diferentes (casos federais e estaduais, casos envolvendo


rodovias, prises, hospitais, irrigao, ferrovias, metrs, escolas e portos);

d) Casos com variaes geogrficas, de tamanho e outras caractersticas especficas


de cada caso.

81
Yin (2005) ainda acrescenta que ter casos mltiplos ajuda a reforar os achados de todo
o estudo uma vez que os casos mltiplos podem ser escolhidos como replicaes de
cada caso, como comparaes deliberadas e contrastantes, ou variaes com base em
hipteses.

Alm destes cuidados, visando prover a maior consistncia possvel ao estudo, foi
construdo o que Yin (1984) chama de Estudo de Caso Exemplar, que aquele que
exige o emprego de procedimentos metodolgicos como: criar um protocolo do estudo;
a construo de uma cadeia de evidncias; e o estabelecimento de uma base de dados
que permita o acesso e consulta a todos os documentos utilizados para extrair evidncias
para as concluses do estudo. Com isso, pretendeu-se eliminar muitas das objees que
se faz a este tipo de pesquisa, tanto para casos simples, quanto para casos mltiplos.

Eisenhardt (1989, p. 535a) apresenta um quadro com exemplos de estudos de caso tanto
com apenas um caso quanto com vrios casos (ver Apndice II). O quadro ilustra a
importncia de ter foco no estudo de casos. Segundo Eisenhardt (1989a) no importa
quo pequena seja uma amostra ou quo estreito seja um dado interesse de pesquisa,
sem foco o pesquisador pode facilmente ficar dominado pelo excesso de dados.

Eisenhardt (1989a) salienta tambm que a escolha dos casos essencial em estudos de
casos que pretendem o desenvolvimento de alguma teoria. A partir da ela passa a
elencar todos os procedimentos adotados pelos autores citados no Apndice II,
indicando quais seriam os critrios relevantes para essa escolha, incluindo a quantidade
de casos. Estes mesmos passos foram utilizados na escolha dos casos para este estudo.

Tambm em relao quantidade de casos, utilizando mtodos comparativos, Ragin


(1987) diz que se a quantidade de casos for muito grande a complexidade e carga de
trabalho aumenta exponencialmente, o que pode deixar o pesquisador com muitas
dificuldades de completar seu trabalho e mesmo interpretar seus resultados.

O mesmo Ragin (1987) cita um estudo de Moore (1966) que utiliza apenas oito casos
sobre a origem de ditaduras e democracias, sendo que sete casos eram exemplos de
sucesso em democratizao e um exemplo de fracasso. O estudo resultou em vinte e
oito possveis comparaes, que permitiram captar a complexidade das causas sociais
que conduziram a este ou quele resultado. Ragin (1987) comenta finalmente que

82
preciso cuidado com a quantidade de casos, pois, por exemplo, o estudo de 20 casos
poderia levar a um nmero maior que cem possveis comparaes, o que poderia ser
ainda mais complexo e maior, dependendo do nmero de condies causais que o
pesquisador escolher. Algum que considerasse oito condies causais, por exemplo,
teria que tratar um total de 256 diferentes combinaes.

Por isso Ragin (1987, p. 51) comenta que pesquisadores que utilizam mtodos
orientados a casos limitam suas pesquisas a um pequeno nmero de casos bem
selecionados e consideram tipos especficos de fatores causais (em vez de buscar todos
os que sejam possivelmente relevantes). Para o autor o volume de comparaes lgicas
possveis pode facilmente sair de controle se a anlise no for considerada desta
maneira.

Todavia, ressalte-se que, no caso de QCA, esta complexidade foi bastante reduzida com
a introduo de sistemas informatizados como o Tosmana (crisp set e multivalue
analisys) e fsQCA (crisp set e fuzzy set analysis), softwares de anlise comparativa
qualitativa como a que foi desenvolvida como base para as anlises realizadas.

Noes de amostragem e distribuio amostral no foram consideradas relevantes para


o estudo realizado j que ele no se preocupou com a distribuio relativa dos casos
com diferentes padres de causas e efeitos. Considerou-se mais importante para os
propsitos da pesquisa a variedade de significativos padres de causas e efeitos
detectados. Como exigido pelo mtodo QCA, os casos foram examinados como um
todo e no como um mero conjunto de variveis isoladas. Ou seja, as variveis foram
consideradas dentro de um conjunto significativo e contextualizado (RAGIN, 1987).
importante explicitar que, no obstante esta regra, cada uma das variveis explicada e
analisada individualmente, para esclarecer sua contribuio ao conjunto (set) das
variveis.

Seguindo o recomendado por Ragin (1987) esta pesquisa trabalhou com um conjunto
teoricamente definido de casos, que foram comparados como um todo, buscando
generalizaes parcimoniosas sobre as origens dos problemas detectados, uma vez que
este o objetivo da pesquisa.

83
Considerando as facilidades analticas possibilitadas pela tecnologia da informao e
um nmero mnimo de casos em utilizao em estudos de conjuntos Fuzzy, foram
escolhidos trinta casos finais para estudo nesta pesquisa.

Quanto ao nmero mnimo de casos para uma boa anlise fuzzy, Ragin (2000) cita um
mnimo de quinze casos, e apresenta um estudo sobre pases que protestaram com o
FMI, com 35 casos, outro sobre pases com prticas de bem-estar social, com dezoito
casos. Cooper e Glaesser (2011) realizaram um estudo sobre educao com dezesseis
casos. Kent (2008) por sua vez opina que um mnimo de trinta casos seria suficiente
para um estudo fsQCA. A seguir descreve-se como foram selecionados os casos
estudados nesta tese.

Em 2004, quando da edio da Lei 11.079/04, que regulamentou as PPPs no Brasil,


havia uma lista de 23 projetos federais que por suas caractersticas de longo prazo de
execuo, grande aporte de investimentos e prazo para retorno do capital investido,
seriam propcios utilizao da instituio de Parceria Pblico-Privada
(PLANEJAMENTO, 2011).

Os mltiplos casos desta pesquisa (small n), no mbito federal foram alguns destes 23
projetos elencados inicialmente (alguns foram excludos por no se constiturem em
projetos passveis de serem tocados como PPP)7 veja lista completa no Quadro 12
a 84), somados ao Projeto do Datacenter do Banco do Brasil e Caixa Econmica
Federal, e ao Projeto do Colgio Militar de Manaus, que foram projetos adicionados ao
planejamento do Governo Federal em data posterior, chegando a um total de dezenove
projetos analisados no mbito federal.

No mbito estadual, conforme mostrado pelo Apndice I, houve ampla edio de


normas e, ao mesmo tempo, o elenco de vrios projetos que poderiam ser executados
por meio de parcerias pblico-privadas.

7
Di Pietro (2009) explica que para ser PPP necessrio que o projeto no seja vivel do ponto de vista
estritamente comercial, ou seja, sobreviva apenas de pagamentos dos usurios. Para ser PPP o projeto
deve ser uma concesso em que a Administrao Pblica pague parte ou todo o valor da compensao
pela prestao dos servios. Alguns projetos listados em um primeiro momento, foram depois
considerados tpicos de concesso comum, ou seja, a remunerao ocorre somente por meio do usurio
final.

84
Quadro 12 Lista dos Projetos de Estudo (casos de estudo)
N UF PROJETO
1 Federal Pavimentao de trechos da BR 163 MT/PA.
2 Federal Projeto Pontal de Irrigao (PE)
3 Federal Ampliao Porto de Itaqui (MA)
4 Federal Construo do Trecho Ferrovirio de Estreito/Balsas
5 Federal Construo da Ferrovia Transnordestina - Misso Velha
6 Federal Construo do Contorno Ferrovirio So Felix (BA)
7 Federal Projeto Salitre de irrigao (BA)
8 Federal Duplicao da BR 116 Regis Bittencourt
9 Federal Duplicao da BR 381 (Minas Gerais/So Paulo)
10 Federal Rodoanel de So Paulo - Trecho Sul
11 Federal Ferroanel de So Paulo - Tramo Norte
12 Federal Adequao do complexo Virio do Porto de Santos
13 Federal Projeto Jaba de Irrigao (MG)
14 Federal Construo e operao de Ferrovia entre Alto Taquari-Rondonpolis
15 Federal Construo e Operao do Colgio Militar de Manaus (CMM)
16 Federal Sistema de irrigao Baixio do Irec (BA)
17 Federal Contorno ferrovirio de Curitiba
18 Federal Construo da variante ferroviria Ipiranga-Guarapuava
19 Federal Construo e Operao do Data Center BB e CAIXA
20 MG Complexo Penitencirio de Ribeiro das Neves
21 MG Construo de Unidades de Atendimento Integrado (UAI)
22 MG Reforma e Operao do Estdio de Futebol Mineiro
23 MG Construo do Centro Administrativo do Governo do Estado (CAGE)
24 MG Campus BH da Universidade Estadual de Minas Gerais (UEMG)
25 SP Linha 4 do Metr de So Paulo (Linha Amarela)
26 SP Construo e Operao da Estao de Tratamento de guas Tiet
Construo e operao de linhas de transporte da Regio
27 SP
Metropolitana da Baixada Santista (RMBS)
Operao do Sistema de Arrecadao Centralizada do Bilhete nico
28 SP
(STM)
29 SP Linha 8 do Metr de So Paulo (Linha Diamante)
30 BA Hospital de Subrbio de Salvador
Fonte: Base de dados da pesquisa autoria prpria.

Tambm seguindo recomendaes de Yin (2001) de que dentre os casos deve haver
diferenas tericas, foram selecionados alguns projetos estaduais que obtiveram sucesso
na contratao de PPPs, sendo que foram escolhidos cinco casos em Minas Gerais e
cinco em So Paulo, pelo nmero expressivo (em comparao ao Governo Federal) de
casos de sucesso obtidos, e um caso no estado da Bahia, que recebeu, em abril de 2013,
o prmio Parcerias Emergentes, do International Finance Corporation (IFC) (Banco

85
Mundial), e do Infrastructure Journal, concedido aos dez melhores projetos de PPP da
Amrica Latina e Caribe (IFC, 2013).

Conforme Schneider e Schmitt (1998) a comparao como momento da atividade


cognitiva pode ser considerada como inerente ao processo de construo do
conhecimento nas cincias sociais. lanando mo de um tipo de raciocnio
comparativo que se pode descobrir irregularidades, perceber deslocamentos e
transformaes, construir modelos e tipologias, identificando continuidades e
descontinuidades, semelhanas e diferenas, explicitando as determinaes mais gerais
que regem os fenmenos sociais.

Para alguns autores, afirmam Schneider e Schmitt (1998), a impossibilidade de aplicar o


mtodo experimental s cincias sociais, reproduzindo, em nvel de laboratrio,
fenmenos estudados, faz com que a comparao se torne um requisito fundamental em
termos de objetividade cientfica. ela que permite romper com a singularidade dos
eventos, formulando leis capazes de explicar o social.

Assim, juntando os dezenove casos no Governo Federal, cinco casos no Governo de


Minas Gerais, cinco casos no Governo de So Paulo e um caso no Governo da Bahia,
foi montado conjunto de casos estudados, com um total de trintas casos, conforme
mostra o Quadro 12 seguindo assim a recomendao de se trabalhar com pelo menos
trinta (30) casos para estudos de fsQCA.

4.3. Coleta de Dados

A coleta de dados privilegiou o uso de mltiplas fontes de evidncia e dados tanto


primrios quanto secundrios (RICHARDSON, 1999). Os dados primrios foram
obtidos por meio de observao sistemtica dos locais e ambientes em que as
infraestruturas deveriam ser instaladas e por meio de entrevistas semiestruturadas e no
estruturadas com os principais agentes pblicos envolvidos nos projetos, bem como de
especialistas em PPP, envolvidos em projetos nos nveis estadual e federal. Esta etapa
envolveu um total de treze viagens aos Estados de So Paulo (4 viagens), Minas Gerais
(8 viagens) e Bahia (uma viagem), resultando em 102 horas de gravao. Foram
realizadas 62 entrevistas, conforme detalhado no Apndice III.

86
Os documentos analisados (fontes secundrias) so de documentao direta e indireta
(ANDRADE, 1997). A documentao direta analisada passa por todo o processo de
tramitao da Lei 11.079/2004 no Congresso Nacional, incluindo todos os votos de
deputados e senadores, as emendas parlamentares e os relatrios do relator do Projeto de
Lei, o ento Deputado Federal Paulo Bernardo (PT), editais de licitao, minutas de
contratos e contratos assinados, relatrios tcnicos, ofcios e cartas, e-mails e projetos
bsicos e executivos de iniciativas de PPP. A documentao indireta constituiu-se de
processos judiciais, decises de Tribunais de Contas (Unio e Estados) e outros rgos
de controle e assessoramento legal como Controladoria Geral da Unio (CGU),
Ministrio Pblico da Unio (MPU), Advocacia Geral da Unio (AGU), acrdos,
denncias na justia, estudos acadmicos anteriores, Leis, Medidas Provisrias,
Decretos-Lei, Instrues Normativas, Portarias, Resolues e notcias em revistas,
jornais, Internet, blogs e peridicos especializados.

Os documentos foram levantados junto biblioteca do Senado Federal, Biblioteca da


Cmara dos Deputados, arquivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
Unidade de Parceria Pblico-Privada de Minas Gerais, Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Regional do Estado de So Paulo, Procuradoria Geral da Fazenda
Nacional, Tribunal de Contas da Unio, Hospital de Subrbio de Salvador, arquivos do
Banco do Brasil, arquivos da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT),
revistas especializadas, jornais como Valor Econmico e Gazeta Mercantil, alm de
sites diversos, blogs especializados e conversas informais in loco com responsveis nos
projetos visitados pessoalmente. Os projetos visitados pessoalmente foram: Complexo
Penitencirio de Ribeiro das Neves, Estdio Mineiro, UAI, Metr de So Paulo,
Hospital de Subrbio de Salvador, Projetos de Irrigao do Jaba e Salitre e Datacenter
BB/CAIXA.

As condies de financiamento, garantias legais e financeiras, interessados no mercado


e documentos relacionados tambm foram levantados. Nos locais de execuo dos
projetos foram levantados documentos, notcias de imprensa, abaixo-assinados,
manifestaes de grupo de interesses e outras informaes que pudessem esclarecer
fenmenos que impactaram as iniciativas em qualquer tempo. Todos os documentos
fsicos coletados foram digitalizados e introduzidos no banco de dados.

87
4.4. Anlise dos dados

A anlise dos dados se dividiu em quatro estgios, conforme demonstra a Figura 03.

Figura 3 Modelo de Estudo

No primeiro estgio, detalhado no item 4.2, foram selecionados os casos de estudo. No


segundo foi realizada uma anlise de contedo prvia com o objetivo de aumentar a
familiaridade do pesquisador com cada um dos casos, permitindo assim uma melhor
identificao e alocao das variveis escolhidas a partir da teoria estudada.

No terceiro estgio foi aplicada a Anlise Qualitativa Comparativa (QCA) com


conjuntos fuzzy e o quarto estgio foi a anlise dos resultados obtidos com estas duas
primeiras anlises.

88
4.4.1. Anlise Categorial

A Anlise Categorial um tipo de Anlise de Contedo (BARDIN, 2009). Anlise de


Contedo um conjunto de tcnicas de pesquisa usado para analisar em profundidade
as mensagens produzidas por uma pessoa ou por um grupo de pessoas buscando
inferncias em relao ao emissor, ao receptor e ao tema abordado (BARDIN, 2009;
FREITAS, 2000).

A partir da mensagem e das referncias aos elementos presentes nas condies de sua
produo, busca-se informaes sobre outra realidade no explcita na superfcie textual
sobre o emissor, o receptor, as relaes entre estes e os objetivos envolvidos na
produo da mensagem, como por exemplo, concepes de mundo, valores de
referncia do emissor, modelos de comportamento presentes e representaes sociais
(FRANCO, 2003).

A anlise categorial tem como objetivo identificar mais claramente informaes


inseridas na mensagem a partir da categorizao do texto, funcionando por meio do
desmembramento do texto em unidades e posterior agrupamento dessas unidades em
categorias (BARDIN, 2009).

A Anlise Categorial bastante propcia para ser utilizada em parceria com QCA, uma
vez que ambas exigem o elenco de variveis categricas que permitam a caracterizao
de um fenmeno por seu conjunto. Segundo Bardin (2009) a categorizao uma
operao de classificao de elementos constitutivos de um conjunto por diferenciao
e, seguidamente, por reagrupamento segundo o gnero (analogia), com os critrios
previamente definidos. As categorias so, ento, rubricas ou classes, que renem um
grupo de elementos (unidades de registro) sob um ttulo genrico, agrupamento esse
efetuado em razo das caractersticas comuns destes elementos.

O critrio de categorizao escolhido para esta pesquisa o semntico (BARDIN,


2009). Ou seja, a cada palavra, ou conjunto de palavras, escolhidas como cdigos,
corresponde um significado vinculado ao corpo terico que guia a interpretao dos
fatos investigados. Ou seja, ao analisar os textos produzidos/coletados na pesquisa o
autor atribua-lhes significado e alinhava os trechos destacados a uma das categorias
escolhidas, de forma exclusiva.

89
A pesquisa que deu origem a esta tese foi iniciada com um conjunto de sete variveis
(categorias) para anlise: (1) Poder, (2) Legal, (3) Tcnica, (4) Regulao, (5)
Econmica, (6) Risco Poltico, e, claro, a varivel resultado (7) Nvel de xito
(chamada na anlise fuzzy de target) que no foi utilizada na fase inicial das anlises,
uma vez que ela faz sentido apenas quando da utilizao do software fsQCA. Tais
variveis foram retiradas das pesquisas realizadas em estudos variados sobre
implementao de polticas pblicas e PPPs (KLIJN; TEISMAN, 2002; GRIMSEY;
LEWIS, 2004; KAPPELER; NEMOZ, 2010; CABRAL; SILVA JR, 2009; PECI;
SOBRAL, 2006); CEE (2003).

Todavia, medida que foi sendo realizado o trabalho de organizao dos dados com a
utilizao do Atlas.ti, quatro novas variveis (categorias) se impuseram por meio dos
dados empricos: (8) Risco Comercial, (9) Controle, (10) Contratual e (11) Mecanismos
de Coordenao.

As categorias utilizadas na fase de anlise categorial e na fase de anlise Fuzzy Set so


apresentadas em detalhes a seguir:

I) Poder

Esta categoria de anlise aplica-se a todas as situaes em que atores poltica ou


economicamente poderosos (agentes ou no) buscando seu interesse (ou de seu grupo)
em vez dos interesses do principal, intervm no cenrio de implementao de uma dada
poltica pblica (HATCH, 1997).

Tais atores podem ser o Presidente da Repblica, Ministros de Estado, Senadores,


Deputados (Federais e Estaduais), Governadores, Secretrios de Estado,
Administradores de alto escalo, prefeitos, vereadores, grupos organizados (ONGs),
Federaes de Indstria, Comrcio, Agricultura etc., Sindicatos, Conglomerados
Industriais e outros entes poderosos organizados.

Esta categoria tambm abrange situaes em que os indivduos envolvidos na luta pelo
poder agem na busca de mudanas institucionais no sentido de que ela atenda aos seus
anseios (LAWRENCE, SUDDABY, 2006; ROJAS, 2010). Considera-se que a ao de
tais entes poderosos, mesmo intencionalmente racional, permanece limitada por padres
institucionalizados (GRANOVETTER, 1985; SELZNICK, 1996). No se admite um
90
poder supremo em quaisquer dos agentes, tendo em vista as estruturas criadas para
regular o cenrio de implementao de poltica pblica no Brasil, mas que eles podem
agir para mudar, ou burlar, o cenrio institucional em que exercem tal poder.

II. Legal

A categoria legal est atrelada existncia, ou ausncia, de regras formais que moldam
o comportamento social, econmico e poltico (NORTH, 2007). As estruturas
legislativas que governam a responsabilidade pela distribuio de servios pblicos so
usualmente complexas e restritivas.

Esta categoria engloba, portanto, as situaes em que h lacunas legais, leis


inadequadas, leis conflitantes, leis de difcil aplicao e interpretao no arcabouo
jurdico criado para a implementao de PPPs no Brasil e em relao s demais normas
legais que regulam a implementao de polticas pblicas em geral e determinados
projetos em especfico (leis ambientais, por exemplo).

Portanto, esta categoria analisa quando algum problema legal se interpe como barreira
implementao de um determinado projeto de PPP.

III. Tcnico/Burocrtica

Inclui todas as situaes em que h interferncia de aspectos tcnico-burocrticos,


incluindo assimetria de informao, conflitos entre Agentes e Principais, Inconsistncia
Temporal (WILLIAMSON, 1983). Despreparo tcnico e falta de conhecimento
adequado por parte dos agentes tambm se incluem nesta categoria (JENSEN, 1997).

No se confunde esta categoria com a Tecnoburocracia como classe social, nos termos
descritos por Bresser-Pereira (1981), e to somente como os trmites formais e
informais que se estabelecem pelo costume e pela adoo de instrumentos legais
diversos e sua interpretao por parte dos tcnicos de governo nos diversos escales.

O poder de influenciar desta categoria est muito mais alinhado ao poder da burocracia
e dos burocratas descrito por Weber (2010, p. 68):

Em condies normais, o poder de uma burocracia em plena expanso sempre


impressionante. O patro poltico que enfrenta o funcionrio, treinado,

91
incorporado direo administrativa e investido com a hierarquia formal de um
interlocutor vlido, est na situao do aficionado frente ao perito. Isto se aplica
tanto se o patro ao qual serve a burocracia um povo provido com os recursos
da iniciativa legislativa, o plebiscito e o direito de remover funcionrios, ou a
um parlamento, eleito em uma base mais oligrquica ou mais democrtica.
Aplica-se tanto se o patro um corpo aristocrtico colegiado, baseado,
legalmente ou de fato, em uma cooptao, ou se refere a um presidente eleito
massivamente ou a um monarca hereditrio e absoluto ou constitucional.

Assim sendo, embora se admita o poder de polticos e outros grupos de interesse,


nenhuma destas categorias , a priori, absoluta em seu poder e o objetivo da incluso da
anlise verificar, na prtica, os resultados da atuao de tais grupos e mesmo dos ritos
burocrticos inescapveis na administrao pblica brasileira.

IV. Regulao

Esta categoria inclui a atuao de todos os intervenientes reguladores da implementao


de polticas pblicas, com atribuies legais especficas para tanto, como o caso do
Tribunal de Contas da Unio, Controladoria Geral da Unio, Ministrio Pblico,
ICMBIO, IBAMA, CADE, Agncias Reguladoras (ANEEL, ANATEL, ANTT, ANP,
ANAC etc.) e outros rgos do Estado com papis semelhantes, nos trs nveis de
Governo (Federal, Estadual e Municipal).

Esta categoria tem como premissa a ao estatal como supervisora da atividade pblica,
onde a interveno deve ocorrer para coordenar as transaes entre os agentes,
protegendo os direitos dos principais (LAWRENCE; SUDDABY, 2006; ROJAS, 2010).

No se confunde com a categoria Controle, que ser utilizada para avaliar o medo que
os agentes pblicos teriam em perder o controle operacional sobre a implementao das
polticas pblicas, conforme ser descrito no item VIII desta seo.

V. Econmica

Inclui todas as situaes em que consideraes econmico-financeiras e oramentrias


interferem no processo de implementao de polticas pblicas (NORTH, 2007;
WILLIAMSON, 1983; OSTROM, 2005; SHEPSLE, 1999). Contempla situaes em
que o montante de capital a ser empregado pelo ente privado (investimento) e a
participao pblica no empreendimento seriam impactadas pela indisponibilidade, seja
de recursos (financeiros e oramentrios), seja de financiamento.

92
A categoria no abrange to somente a existncia ou presena dos recursos financeiros,
mas tambm problemas que surgem em sua correta alocao, como no caso do
planejamento oramentrio (Lei Oramentria Anual LOA) e questes vinculadas
priorizao de projetos.

VI. Poltica (Risco Poltico)

Est relacionada possibilidade de que os polticos busquem mudanas, at mesmo no


arcabouo legal (Medidas Provisrias, Decretos, Projetos de Lei) que alterem as
condies existentes quando da assuno de contratos de PPP pelos entes privados
(SELZNICK, 1996). Isso pode ocorrer at mesmo antes da implementao de quaisquer
contratos, com tais interesses imiscuindo-se nos programas, planos e projetos de
governo e criando obstculos ao seu andamento.

Ainda h uma grande sensibilidade poltica em relao s PPPs, pois elas envolvem
ideologias polticas quanto ao papel do setor privado na distribuio de benesses
pblicas. Embora haja uma crescente evidncia emprica de que as PPPs provm um
melhor custo-benefcio (value for Money) se adequadamente estruturadas, ainda h uma
grande sensibilidade dentre os polticos (LEWIS, 2000).

Este risco poltico tem a ver com a possibilidade de que entes polticos poderosos firam
o Estado de Direito (Rule of Law) (WEINGAST, 1997) para alcanar seus interesses.
Diferentemente da categoria Poder, que tambm inclui a possvel ao de polticos,
neste caso, a ao ocorreria somente em funo de ideologias poltico-partidrias que
possam ser contrariadas por determinados projetos de PPP, ou mesmo por outros atores
polticos envolvidos em tais projetos.

VII. Comercial (Risco Comercial)

Esta categoria est vinculada s anlises do desempenho econmico de um dado projeto


e aos custos de transao que determinam interesse ou no dos entes privados (NORTH,
2007; WILLIAMSON, 1983; OSTROM, 2005). O custo de uma transao decorre dos
altos custos da informao e do fato de que as partes de uma transao detm
informaes de forma assimtrica. Embora os atores criem instituies para estruturar as
interaes humanas, o resultado ser sempre certa medida de imperfeio nos mercados
(NORTH, 2007).
93
Esta categoria est muito ligada vontade da iniciativa privada aceitar um determinado
grau de transferncia de riscos sem a necessidade de garantias do setor pblico (LEWIS,
2000). Se a iniciativa privada v um projeto como muito arriscado e percebe grande
dificuldade em avaliar as possibilidades de retorno financeiro, vai atuar junto
iniciativa pblica para que a contratao da obra seja por empreitada (investimento
pblico), com a execuo de uma concesso ou gesto pblica em fase posterior, no
caso de empreitadas de obras pblicas.

VIII. Controle

Inclui conflitos possveis relacionados perda de poder operacional para as Sociedades


de Propsito Especfico (SPE) encarregadas dos projetos de implementao de polticas
pblicas (WILLIAMSON, 1983).

Explica-se, pois o poder pblico em muitas circunstncias pode delegar a execuo, mas
no a responsabilidade por suas atividades (ARAGO, 2009). Sem o necessrio
controle da gesto de uma determinada implementao o poder pblico pode se sentir
incapaz de controlar e ficar receoso da responsabilidade.

O Controle mencionado aqui o chamado Controle Interno (AVRITZER;


ANASTASIA, 2006; DI PIETRO, 2006) e no o externo, contemplado na categoria
Regulao. Di Pietro chama este controle de Administrativo, que o poder de
fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre
sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou
mediante provocao. A categoria avalia, portanto, o medo que o administrador pblico
teria em ceder o controle direto do fornecimento de bens e servios pblicos ao cidado,
considerando que preceitos legais e de mrito possam no ser cumpridos pelo agente
privado.

IX. Contratual (Risco Contratual)

Categoria ligada ao receio que tanto a administrao pblica quanto a iniciativa privada
tm de suportar um eventual desgaste de imagem e sanes em lides judiciais baseadas
em contratos complexos em caso de fracasso do empreendimento. Vincula-se tambm
assimetria de informao, conflitos entre o Principal e o Agente (WILLIAMSON,
1983).
94
Em um ambiente contratual surgem os conflitos de agncia, uma vez que sempre que
um indivduo depende da ao de outro, ocorre um relacionamento de agncia,
denominando aquele que realiza a ao como agente e a parte afetada como o principal
(PRATT; ZECKHAUSER, 1985). Nos casos de contratos de PPP a relao pode se
estender por at 35 anos no Brasil, o que gera um receio grande por parte dos dois lados
envolvidos. A Figura 04 ilustra esta complexidade contratual introduzida pelas
possibilidades da Lei das PPPs no Brasil, apresentando os diferentes fluxos envolvidos e
deixando entrever as transaes, assimetrias de informao e conflitos potenciais.

Figura 4 Representao Contratual em PPP.


Fonte: Elaborao Prpria

Contratao de empresa para execuo de obras e explorao de bem


Fluxo Financeiro 1 ou servio pblico, com remunerao mensal varivel em razo da
qualidade dos servios prestados, iniciada aps a efetiva
disponibilizao dos servios.

O usurio remunera diretamente a SPE pela prestao do servio ou


Fluxo Financeiro 2 pelo uso do bem pblico.

A SPE pode realizar os servios individualmente ou subcontratar


empreiteira para a realizao das obras civis, a ttulo de empreitada
Fluxo Financeiro 3 por preo certo (EPC).

O parceiro-pblico mantm a propriedade dos bens operados e


Relao A
mantidos pela SPE.

A SPE responsvel pela operao dos bens ou prestao dos servios,


Relao B assumindo a responsabilidades e os encargos relativos s obras e servios
necessrios a esse objetivo.

Relao C A EPC realizar as obras civis necessrias ao cumprimento do objeto do


contrato.
95
X. Coordenao (Mecanismos de Coordenao)

Esta categoria avalia as dificuldades que o Governo Federal tem para coordenar os
diversos processos, rgos, normas, projetos e programas envolvidos em projetos de
PPP, incluindo planejamentos de longo prazo (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias
(LOA), oramento, priorizaes e outras medidas que influenciam o desempenho na
execuo de projetos de PPP.

Martinez e Jaramillo (1989) definem mecanismos de coordenao como qualquer


ferramenta administrativa para obter integrao entre diferentes unidades de uma
mesma organizao. Mintzberg (2003) define cinco mecanismos de coordenao
principais, sendo eles: Ajustamento Mtuo, Superviso Direta, Padronizao dos
Processos, Padronizao dos Outputs, Padronizao das Habilidades e as Normas,
Regras e Doutrinao.

A Figura 05 apresenta a complexidade que pode ser gerada pela grande quantidade de
rgos intervenientes em um ambiente de implementao de poltica pblica de PPP.

Figura 5 Relao de Intervenientes em uma Implementao de PPP.


Fonte: Elaborao Prpria

A dificuldade de coordenao inclui todas as situaes em que aspectos estruturais


interferem no processo (MEYER, J.W.; ROWAN, 1977). Segundo Lewis (2000) muitos
pases criam uma quantidade muito grande de estncias decisrias, alm de adotar
prticas de delegao e descentralizao que impem um verdadeiro desafio quanto a
encontrar a estrutura organizacional mais adequada para obter uma coordenao ideal
entre os desejos do poder central e dos rgos descentralizados, ou mesmo de outros
96
nveis de poder, quando a uma determinada poltica pblica ou projeto de
implementao.

Pressman e Wildavsky (1984), ao estudarem problemas de implementao de polticas


pblicas, embora no mencionem coordenao, reconhecem a existncia do problema
ao focar a complexidade da ao conjunta, exemplificada pela enorme quantidade de
rgos da Administrao Pblica, nveis de Governo e grupos afetados que esto
imersos em todo processo de implementao de um programa e sem cujo assentimento e
colaborao ativa no se pode chegar aos resultados projetados. No se pode defender
que em um cenrio de implementao de polticas pblicas a administrao atue com
uma racionalidade unitria e sem contradies internas (SCHARPF, 1978).

XI. xito (Nvel de xito)

Categoria de anlise que avalia o quanto os projetos estudados se aproximaram da


realizao de licitaes para contratao de PPPs. O nvel de xito pode ir de zero
(insucesso) a um, xito total, que entendido como a assinatura do contrato de PPP
com a SPE selecionada no certame licitatrio. O objetivo da tese no avaliar a
qualidade e eficincia dos projetos e sim o uso de tal modalidade na administrao
pblica federal.

No fsQCA esta varivel chamada de target. Ou seja, ela no participa da primeira


etapa da anlise e na verdade o balizador do ndice de sucesso ou no de um
determinado projeto.

4.4.2. Operacionalizao das Variveis com Fuzzy Set

O procedimento quantitativo que se seguiu definio das variveis baseia-se nos


conceitos introduzidos por Bardin (2009) e compreende a frequncia com que as
palavras, ou trechos que permitam ao autor inferir sua presena, aparecem no texto.
Assim, as unidades de registro consideradas so as palavras; e a unidade de contexto diz
respeito frase. O critrio de categorizao utilizado corresponde ao semntico, por
exemplo, os elementos (palavras, frases, oraes, trechos, discursos etc.) que refletem a
presena de Mecanismo de Coordenao sero agrupados nesta categoria temtica e
assim por diante.

97
A frequncia com que determinada categoria aparece em documentos e em entrevistas,
bem como a interpretao do pesquisador permitiram definir quantitativamente o grau
de dificuldade que cada uma das variveis exerce sobre cada um dos casos, alm claro
de determinar a presena ou ausncia destas mesmas variveis. Definida a intensidade
em que cada varivel aparece em cada um dos casos encontrou-se o conjunto de
variveis escalares que poderiam ser calibradas em variveis fuzzy, o que permitiu a
terceira etapa do estudo por meio da Anlise Qualitativa Comparativa (QCA).

Um aspecto importante para a anlise com fuzzy sets a questo da definio dos graus
de membresia de um fenmeno a uma das categorias de anlise. Definidas as dez
categorias de anlise, ou dez variveis fuzzy set, preciso definir os escores de
membresia ou no-membresia. Estes escores definem o quanto cada um dos trinta casos
analisados pertencem ou no a dada categoria. A 11 varivel a chamada target e no
entra na primeira fase das anlises.

Ragin (2000) explica que Fuzzy Sets permitem estabelecer a membresia entre 0 e 1,
sendo que, neste caso 0 no-membresia e 1 membresia total. A ideia bsica de
Fuzzy Sets permitir um escalonamento, uma gradao do escore de membresia e
portanto, permitir uma membresia parcial, ou fuzzy. Neste sentido, um escore de 0.88 ou
0.9, por exemplo, indica uma forte membresia, mas no completa. Escores menores que
0.5, mas maiores que 0 (exemplos 0.2 ou 0.35) indicam que o fenmeno menos
membro que mais membro de uma dada categoria. Mas, ainda assim, tal fenmeno tem
um dado grau de membresia e sua importncia na anlise ser fornecida pelos clculos
realizados pelo sistema.

Portanto, fuzzy set combina mtodos de avaliao qualitativos e quantitativos: 1 e 0 so


designaes qualitativas (membresia total ou no-membresia total); valores entre 0 e 1
(no inclusivos) indicam graus de membresia. Com isso, mostra Ragin (2000), evita-se
um erro comum de se utilizar variveis categricas para representar fenmenos que so
mais bem representados com medidas ordinais intervalares ou escalares em
pesquisa social.

Fuzzy sets, portanto, conduzem a avaliaes qualitativas e quantitativas de forma


simultnea na medida em que lidam com diferentes graus em que determinados casos

8
O software fsQCA no utiliza vrgulas para separar as casas decimais e sim o ponto.

98
pertencem a um conjunto (incluindo as declaraes qualitativas de membresia e no-
membresia), e no como eles diferem um do outro ao longo de dimenses quantificveis
de variaes categricas. Portanto, fuzzy sets apontam declaraes qualitativas ao
mesmo tempo em que avaliam graus de membresia. Neste sentido, fuzzy set um
conjunto contnuo que foi cuidadosamente calibrado para indicar grau de membresia.

Antes de apresentar os valores lgicos que definiram os graus de membresia dos


fenmenos s variveis consideradas, vale a pena apresentar o exemplo dado por Ragin
(2000). Se forem tomados trs graus de membresia (0, 0.5 e 1) pode-se considerar que
jamais se aborda a possibilidade de membresia ou no-membresia simplesmente. H
uma terceira medida que corresponde possibilidade de estar mais ou menos dentro e
mais ou menos fora da categoria considerada.

O exemplo o do conjunto de pessoas empregadas em uma empresa qualquer.


Suponha-se que o executivo de uma empresa demitiu um grupo de empregados, de
forma temporria. Ele acredita que em um futuro prximo poder contratar essas
pessoas novamente. Estas pessoas podem ser consideradas empregadas da firma? Sim e
no. Elas esto em uma zona cinzenta entre as pessoas empregadas pela empresa e as
pessoas no empregadas pela empresa. Dependendo da anlise que se quer,
simplesmente incluir tais pessoas em um rol de desempregados pode no representar a
melhor realidade.

Os trs valores utilizados para indicar membresia total, membresia parcial e no-
membresia total so uma forma rudimentar de conjuntos fuzzy. Segundo Ragin (2000)
uma escala que usa cinco intervalos mais elegante e ainda muito simples de ser
entendida. Ragin (2000) fala ainda da possibilidade do uso de sete escores.

Nesta tese optou-se por cinco escores diferentes, tendo em vista que Ragin (2000)
afirma que esta a melhor opo quando o pesquisador tem uma quantidade substancial
de informaes sobre os casos, mas as evidncias ainda no so sistematicamente
comparveis caso-a-caso.

importante salientar que a definio dos escores no simplesmente estabelecer uma


ordem aleatria, um simples ranqueamento. preciso justificar o escore em funo de
sua relao ao conjunto a que pertence. Nesta tese, no lugar de apenas considerar a

99
membresia ou no, optou-se por utilizar o nvel de ocorrncia de uma dada varivel em
cada um dos casos estudados, considerando como base a frequncia com que cada uma
das variveis apareceu na anlise qualitativa realizada no segundo estgio do estudo. Ou
seja, assume-se que quanto mais vezes um problema surgiu ao longo do
desenvolvimento de um projeto de PPP (seja nas entrevistas, seja nos documentos
consultados) maior sua propenso a causar impacto. Ressalte-se que a anlise final de
impacto realizada em funo do grau de presena da varivel e dos resultados
encontrados para cada um dos trinta projetos.

Procedimento similar mencionado por Ragin (2013) ao contrastar pesquisas


quantitativas e qualitativas. Segundo o autor, em pesquisas quantitativas convencionais
medidas so indicadores de conceitos, que por sua vez so componentes de um modelo,
que por sua vez so derivados de teorias. Portanto, a abordagem quantitativa
mensurao fortemente centrada em teoria. Muitas pesquisas qualitativas, em
contraste, so mais centradas em conhecimento e, portanto, tendem a ser mais
embasadas em evidncias empricas e so mais iterativas em sua natureza. Isto , h
uma iterao entre a formao dos conceitos e a mensurao, por um lado, e a estratgia
de pesquisa pelo outro lado (GLAZER; STRAUSS, 1967).

Ainda, segundo Ragin (2013), o pesquisador deve comear com ideias orientadoras e
conceitos amplos, e usar os casos empricos para ajudar a refinar e elaborar os
conceitos. Este processo de refinamento progressivo envolve um movimento iterativo
de idas-e-vindas entre as ideias e as evidncias, o que foi realizado com a ajuda do
software Atlas.ti e tcnicas de anlise categorial. Neste processo de ir-e-vir, completa
Ragin (2013), o pesquisador especifica e refina seus indicadores e medidas empricas,
como ocorreu neste estudo.

O mtodo escolhido para definir as variveis escalares nesta tese tambm proposto por
Kent (2008) ao demonstrar que os resultados derivados do software fsQCA so muito
sensveis s decises e assunes que o pesquisador faz no processo de realizar a
anlise, o que inclui a maneira em que as variveis foram mensuradas. As medidas
podem ser diretas ou indiretas, ou derivadas de alguma operao aritmtica sobre um
nmero de observaes ou itens em um questionrio. Segundo Kent (2008) a
mensurao direta, para utilizao no fsQCA pode ser:

100
a) Realizada pelo pesquisador com base em observaes ou anlise documental;
b) Resultado de perguntas diretas a indivduos sobre eles mesmos, seus
comportamentos ou suas vises, atitudes e opinies sobre dado fenmeno;
c) Fazendo perguntas j em formato de fuzzy sets, como por exemplo: em uma
escala de um a dez, onde 1 significa no absoluto, 10 significa sim absoluto e
5 significa (nem no, nem sim), em que extenso voc poderia dizer que um
cliente leal.

Nesta pesquisa foram utilizadas as opes a e b propostas por Kent (2008), conforme
ser mais bem demonstrado no captulo de resultados desta tese.

Finalmente, preciso explicar que variveis fuzzy set definem a linguagem que ser
utilizada na discusso de um conceito fuzzy, como temperatura, presso, idade, altura
etc. Uma Classe Varivel fuzzy utilizada para criar instncias de uma varivel fuzzy,
provendo um nome (por exemplo, Coordenao), as Unidades da varivel (por exemplo,
quantidade de variveis), e o Universo do Discurso para a varivel (por exemplo, uma
faixa que vai de 0 a 1, no caso desta pesquisa), e um conjunto de termos fuzzy primrios
(como quente, frio e morno) que ser utilizado quando descrevendo os conceitos fuzzy
especficos associados com as variveis fuzzy. Os nomes e unidades so strings que so
principalmente utilizados para apresentao textual em um programa. O universo do
discurso define um conjunto de limites superiores e inferiores para os valores dos
conjuntos fuzzy utilizados para descrever os conceitos da varivel fuzzy. O Quadro 13
descreve quais foram os critrios escolhidos para definir cada um dos escores de
intensidade de presena de uma determinada varivel a cada um dos 30 casos escolhidos
para o estudo.

Quadro 13 Escores de Intensidade das Variveis em cada caso.


Escore Justificativa
No foi detectada a presena da varivel no caso
(0.00) Ausncia
considerado.
Foi detectada a presena da varivel no caso
(0.25) Baixa intensidade
considerado, porem com intensidade muito baixa.
Foi detectada a presena de dada varivel no caso
(0.50) Mdia Intensidade
considerado, com uma intensidade mdia.
Foi detectada a presena de dada varivel no caso
(0.75) Alta Intensidade
considerado, com intensidade alta.
Foi detectada a presena de dada varivel no caso
(1.00) Muito alta intensidade
considerado, com intensidade muito alta.

101
Definidos os escores de intensidade das variveis a anlise fuzzy set ser utilizada para
mensurar as condies Necessria e Suficiente de cada uma das variveis escolhidas
para o estudo em relao a cada um dos casos (RAGIN, 2000).

Condio Necessria existe quando se considera que uma determinada varivel


indispensvel para que um dado resultado ocorra e Condio Suficiente existe quando
uma varivel por si s determina o resultado. Assim, uma fase preliminar da anlise
verificar para cada uma das variveis se existe um e/ou as duas relaes.

O principal instrumento de anlise fuzzy set Tabela Verdade. A Tabela Verdade


utilizada para avaliar quais combinaes das condies causais levam ao resultado, que
neste caso, a falha na consecuo da parceria pblico-privada.

Antes de iniciar a demonstrao dos procedimentos de coleta e anlise de dados o autor


considera importante apresentar e explicar brevemente quais foram as ferramentas
informatizadas utilizadas.

4.4.3. Ferramentas de Anlise

A anlise dos dados obtidos por meio de 62 entrevistas e 841 documentos em um total
de 67.042 pginas foi realizada com o apoio dos softwares Express Scribe9 verso 5.55,
Atlas.ti verso 7.0.09110 e fsQCA, verso 2.511.

O Express Scribe um software tocador de udio profissional para PC ou Mac,


utilizado para apoiar a transcrio de gravaes de udio. O software apresenta um
pedal virtual que permite a interrupo imediata do udio de uma gravao, playback
com velocidade varivel, controle multicanal, execuo de vdeos, gesto dos arquivos
de udio e vdeo e ainda permite trabalhar com softwares de reconhecimento de voz e
com pedais fsicos que podem ser conectados ao computador por meio de USB. A
Figura 06 apresenta a principal tela do Express Scribe, mostrando em suas colunas o
nome do arquivo, a data e o horrio de incluso no software, a durao do arquivo
(reflete quanto tempo durou a entrevista 79 minutos e 49 segundos no caso da
9
O Express Scribe um software shareware distribudo pela NCH Software.
10
Atlas.ti uma marca registrada de Atlas.ti Scientific Software Development GmbH. A verso 7.0.91
utilizada uma Student Single User License, com data de expirao em 23/04/2015.
11
fsQCA um software livre, desenvolvido por Charles Ragin, Sean Davey and Kriss Drass. O
programa e seu manual podem ser baixados do site
http://www.u.arizona.edu/~cragin/fsQCA/software.shtml gratuitamente.

102
primeira linha), e um trecho da nota para facilitar a identificao no banco de dados que
o sistema cria e gerencia.

Figura 6 Tela Principal do Express Scribe

O Atlas.ti (ver Figura 07) o mais conhecido e utilizado software de anlise


documental do mundo (POCRIFKA; CARVALHO; VOSGERAU, 2011). O software
substitui com vantagens a prtica de marcar os textos lidos em papel e anotar nas
margens dos documentos as informaes necessrias para o resgate, interpretao e
anlise dos dados obtidos. Trata-se de anlise de contedo com a utilizao da
tecnologia da informao.

Figura 7 Principais Telas do Atlas.ti

103
Maiores detalhes sobre os formulrios, funes e possibilidades de uso do Atlas.ti sero
dadas na seo 4.4.4, desta tese.

Finalmente, o fsQCA (ver Figura 08) o mais popular software utilizado para a
realizao de anlises qualitativas comparativas (QCA) 80% de share que usa a
teoria Fuzzy Set combinatorial e minimizao Booleana para estabelecer quais
combinaes de ocorrncias caractersticas de um dado caso so suficientes ou
necessrias para produzir um resultado.

Figura 8 Tela Principal do FsQCA

No captulo de anlise dos resultados haver um maior detalhamento dos procedimentos


utilizados com o software fsQCA, uma vez que o autor optou por juntar as anlises
explicao de funcionamento do software, tendo em vista a novidade da ferramenta,
ainda pouco conhecida no Brasil e por se entender que este procedimento facilitar o
entendimento das anlises e do uso do software.

4.4.4. Procedimentos de Coleta e Anlise de Dados no Atlas.ti

Conforme detalhado em sees anteriores deste trabalho foram criadas dez categorias de
anlise e uma categoria alvo (target). Estas variveis foram inseridas no Atlas.ti. Para
entender como o Atlas.ti trata as variveis de anlise, pode-se comparar um projeto de
pesquisa a um continer inteligente, que mantm registros de todos os dados inseridos.

104
Este continer chamado pelo Atlas.ti de Unidade Hermenutica (HU de Hermeneutic
Unit).

A Unidade Hermenutica mantm o caminho para todos os dados inseridos e armazena


os cdigos (neste caso as categorias de anlise), as famlias de cdigos, vises de rede e
outras anlises que o autor faz ao longo da insero, armazenamento e tratamento dos
dados. Os documentos so armazenados em diretrios independentes, no driver de
armazenagem escolhido pelo pesquisador e podem ser recuperados com grande
facilidade por meio do mecanismo de gerenciamento de documentos do Atlas.ti.

O software armazena documentos de texto (como as 62 entrevistas realizadas para esta


pesquisa), imagens (como as mais de 300 fotos tiradas nas visitas in loco), gravaes de
udio, vdeo clipes, arquivos pdf e at mesmo geo data (formato dos mapas do Google
Earth).

A Figura 09 apresenta a principal tela do Atlas.ti, com a HU:BDTeseDeDoutorado


[data da ltima alterao do arquivo]. Na Figura 09 possvel perceber todos os trinta
projetos escolhidos para estudo (30 casos de estudo), um caso selecionado e os
dezessete documentos vinculados a este caso selecionado. Esta a maneira central em
que o Atlas.ti organiza os documentos.

Figura 9 Tela Principal do Atlas.ti

105
A quantidade de documentos analisados por caso de estudo variou em virtude da
saturao do surgimento de novas informaes (YIN, 1984). Quando o autor percebia
que para um dado caso a busca de mais documentos no estava trazendo novidades,
interrompia a busca, por entender que j tinha informaes suficientes para proceder s
anlises requeridas pelos propsitos da tese. A Figura Dez apresenta os cdigos
(categorias de anlise) e a frequncia de cada um deles nos casos de estudo pesquisados.

Figura 10 Cdigos Indicadores e Frequncia

A Figura 11 apresenta os principais elementos de anlise do Atlas.ti.

Figura 11 Tela Principal de Anlise de Documentos

106
Tais elementos de anlise so o documento em anlise, com sua numerao sequencial
dentro do banco de dados, o nmero de citaes marcadas (a frequncia de um
determinado cdigo/categoria dentro do banco de dados dada por estas citaes), a
lista dos cdigos de anlise e as anotaes que o autor faz sobre suas impresses da
leitura do documento. Na margem direita o Atlas.ti apresenta a margin area, que
onde ficam marcados os cdigos encontrados dentro do documento analisado.

A Figura 12 apresenta a viso que o Atlas.ti d sobre as citaes realizadas para um


determinado documento, considerando cada uma das categorias de anlise. No exemplo
abaixo, para um documento de anlise ambiental do Ibama, relacionado ao trecho
ferrovirio Alto-Taquari Rondonpolis foram assinaladas treze citaes da categoria
Tcnico/Burocrtica, o que significa que somente este documento apresenta treze
problemas vinculados deficincias tcnicas do projeto citado, conforme interpretao
do autor.

Figura 12 Viso de Categorias e Citaes do Atlas.ti.

A Figura 13 apresenta uma rvore de relacionamento que demonstra graficamente os


documentos que foram utilizados para a anlise do caso de estudo. Neste caso, o projeto
de Irrigao do Pontal.

107
Figura 13 Arvore de Relacionamento Pontal

A Figura 14 demonstra para um determinado cdigo a quantidade de vezes que ele foi
detectado (frequncia) e em quantos documentos isso ocorreu. Este foi o segundo
critrio utilizado para determinar a intensidade da presena da varivel em cada um dos
casos. O primeiro critrio a presena absoluta da varivel, conforme ser demonstrado
pela tabela de frequncia gerada pelo Atlas.ti.

Figura 14 - Citaes para Coordenao

108
A Figura 15 apresenta a anlise de redundncia, que a sobreposio de cdigos
diferentes em uma mesma citao realizada pelo Atlas.ti, mostrando um ndice de
redundncia muito baixo para todas as variveis. As redundncias foram posteriormente
excludas da anlise final.

Figura 15 Anlise de Redundncia de Cdigos

A excluso das redundncias foi realizada pela utilizao da funcionalidade unlink do


Atlas.ti, ressaltada com um crculo vermelho na Figura 15. Ou seja, para cada situao
em que foi detectada uma sobreposio de diferentes cdigos a uma mesma citao, foi
realizada nova anlise para escolha de um nico cdigo que melhor se aplicasse a uma
determinada citao.

4.5. Limitao do mtodo

Como afirma Trivios (1987) qualquer que seja o ponto de vista terico que oriente o
trabalho do investigador, a preciso e a clareza so obrigaes elementares que devem
existir na tentativa de estabelecer os exatos limites do estudo. Com base neste fato que
se tentou obter o maior rigor metodolgico possvel, a fim de seguir risca o referencial
metodolgico que orientou o trabalho.

Como o mtodo busca juntar as vantagens das abordagens quantitativas e qualitativas,


claro que traz tambm algumas das limitaes. Uma delas que QCA tambm depende
em boa parte da subjetividade do pesquisador, uma vez que as variveis utilizadas
podem ser definidas de maneira subjetiva, baseando-se nas percepes do pesquisador

109
sobre o tema e o ambiente em que a pesquisa ser realizada (RAGIN, 2000). Outro
pesquisador pode escolher variveis diferentes e que tambm tenham um poder de
explicao aceitvel do ponto de vista terico. O importante a adequao terica das
variveis e sua observao no trabalho de campo.

Outra limitao do mtodo que ele muito pouco conhecido, principalmente no


Brasil, e tem muito poucos trabalhos empricos que o utilizem (DIAS, 2011). Ou seja, o
mtodo no foi ainda muito testado em pesquisas empricas no Brasil, o que poderia
contribuir a certa falta de confiana ao respeito de seus instrumentos e assunes sobre
poder de anlise e concluses. Todavia, ressalte-se que no exterior o mtodo j vem
sendo amplamente utilizado em estudos em reas do conhecimento que vo da
enfermagem cincia poltica (DIAS, 2011).

O pesquisador buscou contornar certas limitaes do mtodo utilizando os instrumentos


sugeridos por Yin (1984): protocolo de estudo (veja Apndice IV), construo de uma
cadeia de evidncias e um banco de dados (veja Apndice V).

Segundo Yin (1984) o Protocolo de Estudo de Caso contm os procedimentos e as


regras gerais seguidas. A funo do protocolo aumentar a confiabilidade da pesquisa
ao servir como guia ao investigador ao longo da atividade do estudo e permitir a sua
replicabilidade.

A Cadeia de evidncias consiste em configurar o estudo de caso de tal modo que se


consiga levar o leitor a perceber e acompanhar a apresentao das evidncias, deixando
clara a consistncia ao estudo desde as questes de pesquisa at as concluses finais e
dotando-o, assim, de legitimidade. Assim como em um processo judicial, o relato do
Estudo de Caso tambm deve assegurar que cada evidncia apresentada foi coletada na
cena do crime. Alm disso, deve deixar claro que outras evidncias no foram ignoradas
e que aqueles que foram apresentadas no esto maculadas por vieses.

O banco de dados foi construdo com a utilizao do Atlas.ti, que alm de permitir uma
fcil recuperao de quaisquer documentos, possibilitando o acesso a outros
investigadores, apresenta ferramentas como quotes, que so os trechos dos
documentos considerados como base das assunes do pesquisador e memos, que so
comentrios que o pesquisador faz sobre documentos ou trechos de documentos. O

110
Atlas.ti tambm guarda os cdigos (que so elementos semnticos utilizados na
identificao das categorias de anlise ao longo dos textos pesquisados), famlias de
cdigos, vises de rede de documentos associados a uma dada categoria e outros
elementos grficos que permitem total rastreabilidade das informaes utilizadas nas
anlises.

Tambm, com base em reviso bibliogrfica de Schwartz-Shea (2006) o autor buscou


utilizar duas das mais comuns tcnicas utilizadas para garantir qualidade em uma
pesquisa qualitativa/interpretativa. A primeira uma descrio rica e detalhada, que foi
realizada pelo detalhamento narrativo dos eventos e a coleta de evidncias suficientes
para fundamentar a interpretao. A segunda a triangulao de informaes obtidas
por diferentes meios e tcnicas, como as entrevistas semiestruturadas, entrevistas no-
estruturadas, observao e anlise documental e a utilizao de mltiplas tcnicas de
anlise (analise categorial com o Atlas.ti e anlise fuzzy/QCA com o fsQCA).

111
5. ANLISE DE RESULTADOS

A construo dos resultados desta tese foi realizada em duas etapas: uma primeira,
utilizando a Anlise de Contedo com o Atlas.ti e outra com a Qualitative Comparative
Analysis (QCA) com conjuntos fuzzy. A discusso neste captulo inicia-se com uma
descrio resumida e estgio atual de cada um dos trinta casos de estudo, a anlise dos
resultados nesta primeira etapa, resultante da anlise de contedo realizada com apoio
da Atlas.ti, seguido pela descrio da segunda etapa da anlise, envolvendo fsQCA,
detalhando o passo-a-passo da anlise de forma concomitante anlise em si.

Novamente, preciso ressaltar que a incluso das anlises junto com a explicao do
funcionamento do software fsQCA foi escolha deliberada do autor para facilitar o
entendimento do mtodo, tendo em vista a novidade da utilizao da ferramenta no
Brasil.

5.1. Descrio dos Casos

Antes de ser iniciada a anlise dos casos, cumpre apresentar uma descrio atualizada
de cada um dos trinta casos estudados, bem como o estgio atual dos respectivos
projetos. O Quadro 14 faz isso de forma resumida, permitindo ao leitor entender como
cada projeto foi classificado como sucesso (assinatura de contrato de PPP) ou fracasso
(a no assinatura de contrato de PPP) no estudo.

A descrio contempla a identificao, descrio detalhada e estgio atual dos projetos


(casos) escolhidos para o estudo. O estgio dos projetos foi levantado at dezembro de
2012, no considerando, portanto, mudanas em estgios posteriores.

Um destes avanos posteriores no considerados na anlise, por exemplo, o leilo da


BR 163, como concesso comum, que ocorreu no final do ms de novembro 2013,
sendo que isso levou o caso a ser considerado fracasso, uma vez que no foi contratado
como PPP. O trecho que ficar sob concesso construtora Odebrecht tem 850,9
quilmetros e vai da divisa entre Mato Grosso do Sul e Mato Grosso at a cidade de
Sinop (MT). O segmento atravessa dezenove municpios, alguns deles que formam o
corao produtivo do estado, como Sinop, Sorriso, Lucas do Rio Verde e Nova Mutum.

112
A rodovia federal o principal canal de escoamento da safra agrcola, mas tambm a mais
perigosa e a campe em nmero de acidentes. Cumpre dizer que o trecho que vai at
Santarm e que permitir a ligao com o porto do Rio Tapajs e dali para o oceano,
ainda no obteve interessados. Esta questo ser mais bem discutida sob as anlises da
varivel Risco Comercial, mais frente nesta tese.

Tambm importante destacar que outros projetos envolvidos no estudo, ao longo do


tempo, tiveram evolues no contempladas no estudo, em funo deste corte temporal e
pode ocorrer que em qualquer momento posterior o projeto venha a ser contratado como
PPP.

Por isso, o autor demonstrou preocupao em inserir os detalhes do estgio atual de cada
um dos projetos, conforme demonstra o Quadro 14. Nestes detalhes o leitor poder
perceber que, por exemplo, o Colgio Militar de Manaus ainda permanece como projeto
de PPP, ao passo que outros continuam como projetos, mas destinados a concesses
comuns ou empreitadas pblicas.

Ressalte-se tambm que esta informao foi atualizada em novembro de 2013 e a situao
de alguns dos projetos pode ter mudado at a data de defesa da tese.

113
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP

A obra no est prevista para sair como PPP e sim empreitada paga com recursos pblicos.
Est includa no PAC 2, com concluso prevista para 2015 e investimento pblico estimado
em R$ 1,5 bilho.
Em junho de 2006, o governo prometeu editais para licitar a construo de 865 km entre
Dos 1.764 km, preciso pavimentar e Cuiab (MT) e Santarm (PA) por PPP. J h licena ambiental prvia para 840 km, mas o
BR-163 (PA-MT) construir 1.024 km. O restante est DNIT pediu autorizao ambiental para iniciar obras s em 87 km.
1 Construo e asfaltado, mas as condies de Do total de 1.029 km, 967 km sero realizados pelo DNIT, quando obtiver a licena de
pavimentao. rodagem foram consideradas ruins pela instalao. Destes, 120 km esto em obras pelo Exrcito, entre Santarm (PA) e Rurpolis
pesquisa rodoviria CNT 2006. (PA). Outros 54 km, entre Guarant (MT) e divisa MT/PA, precisam de projeto-executivo,
a cargo do governo estadual do MT. Os 3 km restantes sero feitos pela prefeitura de
Guarant.
O trecho desde a divisa com o MS at Sinop, considerado lucrativo pela iniciativa privada
foi leiloado em concesso comum em 27/11/2013. Mas, o leilo no resolve o problema.

Concesso comum. Obra inserida no PAC 2, sob responsabilidade da concessionria CFN,


prevista para ser concluda em 2015 com R$ 4,5 bilhes de investimentos privados.
Transnordestina (ferrovia Construo de pequeno trecho, com A meta agora ter uma ferrovia de 1.800 km de extenso, com trs diretrizes: 1) construir
2
Petrolina Misso Velha) poucos quilmetros. 650 km de Misso Velha (CE) a Salgueiro (PE) e depois at Eliseu Martins (PI); 2)
reconstruo de 550 km entre Salgueiro (PE) e Suape (PE); 3) readequao de 600 km entre
Misso Velha (CE) Pecm (CE).

Obra listada no PAC 2, a ser implementada com dinheiro pblico (R$ 140 milhes no PPI).
Atualmente, em execuo. Foi iniciada no segundo semestre de 2006, aps emisso da
Construo do Construo de contorno ferrovirio licena ambiental por rgo estadual, mas depois embargada pelo IPHAN (instituto do
Contorno com 17 km nas cidades de So Flix e patrimnio histrico e artstico) por interferir na paisagem local na ponte sobre o rio
3
Ferrovirio So Cachoeira para solucionar cruzamento Paraguassu.
Felix (BA) entre vias urbanas e frrea.
A obra prev a construo de nove viadutos ferrovirios e quatro rodovirios. Contorno
Ferrovirio de So Flix, na ferrovia EF-025, trecho Salvador - Iau, com extenso de 17
km, objetivando solucionar os graves problemas operacionais causados pelo gargalo do

114
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP
Paraguau (relevo acidentado, declive alto e ocupao urbana na faixa de domnio), no
trecho ferrovirio localizado entre os municpios de So Flix e Cachoeira.

Ampliao Porto de Itaqui Obras inseridas no PAC 2, com recursos pblicos no PPI. Envolve a recuperao e
Ampliao e recuperao do porto,
(MA) ampliao dos beros 101 e 102, dragagem do bero 101 ao 103, obras na retrorea nos
4 visando possibilitar operaes com
beros 101 e 102, construo do bero 100, alargamento do cais Sul e melhorias no acesso
carga geral e contineres.
da BR-135/MA.

A duplicao foi concluda com recursos pblicos, financiados pelo Banco Interamericano
As metas eram: 1) adequar e restaurar
de Desenvolvimento (BID). Em outubro de 2007 a ANTT (Agncia Nacional de
473 km entre Belo Horizonte e a divisa
Transportes Terrestres) realizou o leilo do trecho sul da rodovia Ferno Dias (So Paulo a
BR-381 (MG-SP) MG/SP; 2) modernizar e ampliar 90
Belo Horizonte), juntamente com outras rodovias Federais, e a empresa OHL venceu
5 km entre a divisa MG/SP at o
Duplicao oferecendo as menores tarifas de pedgio. A OHL BRASIL e o Governo Federal assinaram
entroncamento com a BR-116/SP.
no dia 14 de fevereiro de 2008 o contrato de concesso por 25 anos para a gesto e
Total: restaurao e duplicao em
operacionalizao do trecho de Belo Horizonte a So Paulo, conhecido como Rodovia
cerca de 563 km.
Ferno Dias ou BR-381 Sul, com 562 km de extenso. Trata-se de concesso comum.

Obra inserida no PAC 2, com previso de trmino ajustada para 2017. Trata-se do trecho
Modernizao e ampliao da seis da segunda fase do programa de concesso de rodovias federais para a iniciativa
capacidade da Rgis Bittencourt entre privada, que se arrasta desde 2000. Um Termo de Ajustamento de Conduta assinado em
BR-116 (SP-PR) So Paulo e Curitiba: duplicao de outubro de 2013 pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) com a Autopista
6 219,8 km, restaurao de 296,1 km e
Duplicao Rgis Bittencourt (concessionria da rodovia) prev a nova data. A serra do cafezal, na
construo de 60 obras de arte. regio de Miracatu, possui um dos trechos mais problemticos da rodovia. De acordo com a
concessionria, onze quilmetros dos aproximadamente trinta quilmetros prometidos esto
prontos.

Consiste da interligao das Rodovias


Rodoanel SP Trecho Sul Empreendimento inserido no PAC. Oradas em R$ 3,6 bilhes, as obras foram iniciadas
Rgis Bittencourt, dos Imigrantes,
7 com recursos do governo do estado de So Paulo no fim de maio de 2007, em oito frentes
Anchieta, interligando o Porto de
de trabalho. A rodovia foi entregue em 2010, porm por concesso e no PPP.
Santos com o trecho Oeste.

115
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP

O traado do tramo norte do Ferroanel, Inserido no PAC 2 e no Programa de Investimento em Logstica (PIL). A publicao do
Ferroanel SP Trecho com extenso de 54 km, parte de edital est prevista para o incio de 2014, embora o projeto j se arraste por mais de 10
8 Norte Itaquaquecetuba e passa por Guarulhos, anos. Governo Federal e de So Paulo entraram em acordo para realizar o projeto de forma
Mairipor, Nazar Paulista e Atibaia, conjunta com o Rodoanel Trecho Norte, mas ainda no se tem uma definio de qual ser a
at Campo Limpo Paulista. alternativa de execuo. Se concesso comum, empreitada ou PPP.

Consiste na construo de perimetrais


avenidas que contornem o permetro do Obras inseridas no PAC 2, com previso de receber, juntas, R$ 88 milhes em recursos
porto, tanto no Guaruj (margem pblicos federais. Previso de trmino em 2017.
esquerda) quanto em Santos (direita). A
Adequao do complexo A perimetral da margem direita (9 km) j tem licena ambiental de instalao. Contrato de
direita requer obras de recuperao,
virio do porto de Santos construo da obra j foi assinado. Obras de demolio para permitir a construo das vias
9 ampliao e modernizao da avenida
j foram realizadas.
Porturia (10 km), incluindo a
construo do centro de controle A perimetral da margem esquerda (4 km) est em fase de elaborao de estudo de impacto
operacional do porto. Na esquerda, a ambiental. Processo de licenciamento ambiental em andamento. Projeto bsico e editais de
avenida dever ter uma extenso de 4 licitao para contratao da obra prontos.
km.

Projeto em fase de discusso entre especialistas da Agncia Nacional de Transportes


Terrestres ANTT, da Empresa de Logstica e Transportes - EPL, da Prefeitura de
Curitiba, do Governo do Estado do Paran e das concessionrias ALL e FERROESTE, a
Contorno ferrovirio de Prev a construo de um novo ramal fim de analisarem as alternativas de traados, quais sejam: 1 rebaixamento da linha frrea,
Curitiba de 50 km passando por Almirante construindo tneis; 2 alternativa proposta pelo IPUC - Instituto de Pesquisa e Planejamento
10
Tamandar, Campo Magro, Campo de Curitiba, contida no Plano Diretor Multimodal do Estado do Paran, com extenso de
Largo e Araucria. 51.5 km de extenso; 3 Contorno Oeste, com extenso de 43.7 km de extenso; 4 Extremo
Oeste, com 56.5km; e 5 Leste, com 24 km de extenso. A Superintendncia do DNIT/PR
est elaborando a documentao com vistas ao lanamento do Edital do EVTEA at
outubro/2013.

Construo da variante Ramal ferrovirio com 110 km entre No consta de nenhum programa do Governo Federal. O projeto parece ter sido
11
ferroviria Ipiranga- Guarapuava (PR) e Ipiranga (PR), que abandonado. No h informaes atualizadas disponveis sobre ele.

116
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP
Guarapuava substituir traado sinuoso e rampas
elevadas que atualmente limitam o
transporte de gros do PR, MS e SC.

Ferrovia entre Alto Construo de nova ferrovia, com 425 Em 2008, depois de muita confuso, foi assinado termo aditivo com a ALL, prevendo prazo
Taquari-Rondonpolis km, como prolongamento da linha que para execuo das obras de Alto Araguaia at Rondonpolis, passando por Itiquira.
12
est em construo em Chapado do Implementada por meio de Concesso comum pela ALL (Ferronorte) em 19 de setembro de
Sul. 2013.

Obra inserida no PAC 2, com perspectiva de ser implementada por meio de dinheiro do
Captao de gua no rio So Francisco
Sistema de irrigao Pontal Oramento Geral da Unio e por PPP e com previso de trmino em 2014. A primeira
13 (oeste de PE), com rea irrigada de
(PE) tentativa de licitao para PPP foi abortada, pois a empresa vencedora no apresentou os
7.897 hectares.
documentos tcnicos necessrios.

Captao de gua no rio So Francisco


Obra inserida no PAC 2, com perspectiva de ser implementada por meio de dinheiro do
(oeste da BA), com rea total irrigada
Oramento Geral da Unio e por PPP. O consrcio Codeverde/Lafico, formado pela
de 59.630 ha. Considerado o maior
Codeverde empresa liderada pelo Grupo Odebrecht e a estatal Lbia Lafico Libyan
projeto de irrigao do Pas, o Baixio
Arab Foreign Investments , demonstrou interesse pelo projeto e realizou os estudos de
Sistema de irrigao de Irec, includo no Programa de
14 viabilidade bem como a modelagem jurdica, financeira e operacional. O Ministrio da
Baixio do Irec (BA) Acelerao do Crescimento - PAC 1 e
Integrao firmou contrato com o Banco Mundial (BIRD) para que a instituio realize uma
2, corresponde a uma rea de 59 mil
anlise crtica dos referidos estudos e modelagem do projeto. Aps a concluso dessa
hectares de rea contnua entre os
anlise o projeto passar a ser avaliado sob a perspectiva de Parceria Pblico-Privada pelos
municpios de Itaguau e Xique-Xique
rgos competentes.
no Estado da Bahia.

Captao de gua no rio So Francisco


Sistema de irrigao do (oeste da BA), com rea total irrigada Obra inserida no PAC 2, com perspectiva de ser implementada por meio de dinheiro do
15
Salitre (BA) de 31.300 ha. O projeto est localizado Oramento Geral da Unio e por PPP.
na cidade de Juazeiro.

16 Captao de gua no rio So Francisco Obra inserida no PAC 1. Projeto visa irrigar 30.000 ha. Tem recursos no PPI para
Sistema de irrigao do
(norte de MG), com rea irrigada de concluso de obras de prolongamento de canal para futura PPP ou concesso. Prev

117
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP
Jaba (MG). 66.000 ha. aplicao de R$ 50 milhes de recursos pblicos. Estudos de viabilidade e modelagem em
andamento. No h estudos ambientais ainda.

O Datacenter um conjunto de prdios O Datacenter BB-Caixa a primeira e nica PPP federal. Do tipo concesso administrativa,
destinado a abrigar e dar suporte aos essa PPP no envolve a compra dos equipamentos de TI, e sim dos equipamentos de
equipamentos de TI das duas infraestrutura (geradores, ar-condicionado, nobreaks, etc.). A PPP tambm garante servios
Datacenter do BB e
17 instituies financeiras proprietrias do de datacenter similar a uma co-location por um perodo de 15 anos, com servios de
CAIXA
complexo. A proporo de 80% para infraestrutura predial especficos, energia eltrica, gua, sistema de deteco e combate a
o Banco do Brasil e de 20% para a incndios e todos os servios condominiais pertinentes vigilncia, limpeza, portaria,
Caixa. controle de acesso, etc.

Construo do trecho Estreito-Balsas


Construo do Trecho (MA), com 240 km de extenso, No efetivado. Realocado para o perodo ps 2015. Sem prioridade dentro do Plano
18 Ferrovirio Estreito - destinado a facilitar a captao de soja Nacional de Logstica e Transporte (PNLT). O Estudo de Viabilidade Tcnica, Econmica
Balsas pela Ferrovia Norte Sul; valor da obra: e Ambiental (EVTEA) j foi concludo.
R$ 240 milhes.

Construo e manuteno do novo


Colgio Militar de Manaus (CMM)
com o objetivo de alinhar-se com as
polticas nacionais de desenvolvimento
da Amaznia e da Regio Norte, em
especial a Estratgia Nacional de
Defesa (END) que define essas reas
19 Colgio Militar de Manaus
como prioritrias, inclusive com a Projeto em andamento, com licitao prevista para Setembro de 2014.
previso de aumento de unidades
(quartis) e do efetivo Militar existente.
Alm disso, essa ao atende a um
antigo pleito da sociedade local, que a
ampliao e modernizao do atual
CMM.

118
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP

Complexo Penal formado por cinco


unidades que somam 3040 vagas entre
O consrcio Gestores Prisionais Associados (GPA) implementou o presdio, em um
o regime fechado e semiaberto. Todos
contrato de PPP com durao de 27 anos. Foram investidos R$ 280 milhes na nova
os servios de vigilncia interna,
penitenciria. A primeira unidade foi inaugurada em 15/01/2013. O consrcio responsvel
prestao de servios assistenciais,
pela gesto formado por cinco empresas: CCI Construes S/A, Construtora Augusto
Complexo Penitencirio de manuteno de infraestrutura e demais
20 Velloso S/A, Empresa Tejofran de Saneamento e Servios, N.F Motta Construes e
Ribeiro das Neves aspectos da operao da infraestrutura
Comrcio e o Instituto Nacional de Administrao Prisional (INAP). At o final de 2013, as
so prestados pelo parceiro privado,
outras quatro unidades do complexo penitencirio devem ser inauguradas.
enquanto a segurana externa e de
muralhas, alm da movimentao de
internos continua sendo desempenhada
pelo governo.
Construo de operao de unidades de
atendimento ao cidado no tocante
prestao de servios pblicos diversos Atualmente, esto em funcionamento 28 UAIs. Dessas, 22 so administradas pela Seplag:
como Pagamentos de taxas Araua, Barbacena, BH Barreiro, BH Barro Preto, BH Praa Sete, BH Venda Nova,
(Documentos de Arrecadao Estadual Caratinga, Coronel Fabriciano, Curvelo, Divinpolis, Lavras, Muria, Paracatu, Passos,
Unidades de Atendimento - DAE; Danos Pessoais Causados por Patos de Minas, Poos de Caldas, Ponte Nova, Pouso Alegre, Sete Lagoas, So Joo del-
21
Integrado (UAI) Veculos Automotores de Via Terrestre Rei, Tefilo Otoni e Uberaba. As outras seis unidades so geridas por meio de Parceria
- DPVAT; Instituto Nacional do Pblico-Privada: Betim, Governador Valadares, Juiz de Fora, Uberlndia, Varginha e
Seguro Social - INSS; Imposto Predial Montes Claros. Nessa modalidade o investimento de implantao do parceiro privado
e Territorial Urbano - IPTU e Imposto (Consrcio Minas Cidado).
sobre a Propriedade de Veculos
Automotores - IPVA, entre outros).
O contrato do projeto de PPP Mineiro foi assinado em 21/12/2010, celebrado entre o
Estdio de Futebol Reforma do estdio de futebol Ncleo Gestor das Copas, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto e a
22
Mineiro Mineiro para Copa do Mundo 2014. Concessionria Minas Arena Gesto de Instalao Esportiva S.A., cujo objeto a
explorao mediante concesso administrativa, da operao e manuteno, precedidas de

119
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP
obras de reforma, renovao e adequao do complexo do Mineiro (Estdio Governador
Magalhes Pinto).

Centro Administrao do Governo do


Estado de Minas Gerais, consolidou em
Foi executado sob a forma de empreitada. O investimento foi integralmente custeado pela
um nico endereo todas as secretarias
23 Construo do CAGE Companhia de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais (Codemig). No foram
e demais rgos administrativos
utilizados recursos do Tesouro do Estado na obra.
localizados na cidade de Belo
Horizonte.

Construo, manuteno e operao do


campus da UEMG. Em Belo
Horizonte, as faculdades da UEMG
esto localizadas em diferentes regies
Previso de incio das obras para dezembro de 2013. Ser realizada com recursos pblicos e
da capital. A centralizao dessas
24 Campus BH da UEMG executada pelo o Departamento Estadual de Obras Pblicas do Governo Estadual de Minas
faculdades, por meio da implementao
Gerais. No ser realizada como PPP.
do campus, busca a racionalizao da
infraestrutura da universidade, o que se
refletiria em ganhos de eficincia
operacional.

Ampliao da capacidade de
fornecimento de gua tratada na RMSP
Estao de Tratamento de
e implantao de sistema de tratamento
25 guas do Tiet - ETA Contratado em regime de PPP em 18.06.2008 com a CAB Spat. Est em operao.
de lodo. Construo de 17,7 km de
TIETE
adutoras e 4 reservatrios com
capacidade total de 70.000 m.

Trecho de 3,6 km de extenso e liga a


Linha 4 do Metr de So O governo do Estado de SP arcou com mais de 70% dos custos da construo. O restante
26 estao Paulista, situada rua da
Paulo (Amarela) foi custeado pelo consrcio Via Amarela, formado pelas construtoras Odebrecht, OAS,
Consolao, perto do cruzamento com
Queiroz Galvo, Camargo Corra, Andrade Gutierrez e pelo grupo industrial francs
a avenida Paulista, estao Faria

120
Quadro 14 Descrio dos Casos Estudados, Incluindo o Estgio atual.
PROGRAMA DESCRIO STATUS
FEDERAL DE PPP
Lima, localizada no largo da Batata, em Alstom. Foi implementada na forma de PPP.
Pinheiros (zona oeste).

Sistema de Arrecadao Realizar a gesto da cobrana das


Centralizada do Bilhete tarifas pblicas dos servios de
27 Modelagem para contratao na forma de PPP realizada, mas sendo revisada neste
nico (STM) transporte metropolitano de passageiros
momento.
no Estado de So Paulo.

Sistema Integrado Implantao e operao de 39 linhas de Programado para ser implementado na forma de Concesso Patrocinada. As audincias
28 Metropolitano (RMBS) nibus e um corredor para veculos pblicas previstas para 23 e 24/Out/2013 ocorreram conforme o planejado. Previso de
Leves sobre Trilhos (VLT). lanamento de edital para 2014.

Linha 8 - Diamante (Julio Prestes -


Itapevi), de 35 km, a mais rentvel do
Linha 8 do metr de So Foi contratada na forma de PPP em 2010 e a inaugurao de quatro trens ocorreu em 06 de
sistema de trilhos, que tem movimento
29 Paulo. janeiro de 2012.
dirio de cerca de 392 mil passageiros
e responsvel por 22% da receita de
arrecadao com as passagens.

Gesto e operao de unidade


hospitalar, incluindo a prestao
gratuita a universal dos servios de
Hospital de Subrbio de Licitao da PPP vencida por um consrcio privado em 19/03/2010. O hospital foi
30 ateno sade, aquisio, gesto e
Salvador inaugurado em setembro de 2010.
logstica de suprimentos farmacuticos
e hospitalares, gesto e conservao de
bens mveis e imveis.
Fonte: Pesquisa realizada nesta tese.

121
5.2. Resultados da Anlise de Contedo dos Trinta Casos por Categoria de Anlise

Realizadas todas as anlises preliminares que o Atlas.ti possibilita, conforme detalhado


na seo 4.4.4, chegou-se ao Quadro 15, que elenca todas as frequncias para cada uma
das variveis de estudo e para cada um dos trinta casos de estudo. O Grfico 03
apresenta a frequncia e o percentual de cada uma das categorias de anlise para os
trinta casos de estudo.

Grfico 3 Frequncia e Percentual de Presena das Categorias de Anlise

Analisando-se o Grfico 03 percebe-se que a varivel Tcnica foi a mais comum


detectada nas entrevistas e nos documentos utilizados para a anlise, seguida pela
varivel Comercial, varivel Poltica e Poder. As variveis Coordenao e Regulao
tambm apresentaram frequncias significativas.

Neste sentido, faz-se importante registrar que o processo de categorizao buscou seguir
os princpios mais aceitos para anlise categorial (MORAES, 1999) que foram:

a) Excluso mtua o contedo de cada categoria no se sobrepe. Este objetivo


importante para a objetividade. O Atlas.ti indica a ocorrncia deste problema e
fornece sugestes de soluo automtica.
b) Homogeneidade coerncia de critrios tornando a caracterizao legvel como
um todo.
c) Exaustividade a categorizao reuniu todas as unidades de registro pertinentes
para o objeto de pesquisa, e todas elas foram codificadas.
d) Pertinncia o sistema de categorias criado defensvel e cada categoria tem
sentido face ao material emprico e/ou ao quadro terico de partida.
e) Objetividade uma dada unidade de registro pertence somente a uma dada
categoria.
122
Quadro 15 Quadro de Frequncias das Variveis
VARIVEIS DE ANLISE
CASOS DE ESTUDO COMERCIAL CONTRATUAL CONTROLE COORDENAO ECONOMICA EXITO LEGAL PODER POLTICA REGULAO TCNICA TOTAL
ALTOTAQUARIRONDONOPOLIS 7 3 1 16 10 0 4 10 22 9 13 95

BR116 13 1 1 15 0 0 2 14 22 18 14 100

BR163 19 3 4 14 15 0 1 20 16 18 12 122

BR381 14 0 0 13 20 0 5 21 20 17 20 130

CAGE 15 1 0 12 20 0 2 15 18 10 2 95

CMM 8 3 9 8 5 0 5 6 2 10 10 66

COMPLEXOPENITENCIARIO 1 3 1 0 0 1 4 0 0 0 4 14

CONTORNOCWB 22 0 0 12 21 0 3 20 20 1 15 114

DATACENTERBB 2 3 7 0 2 1 3 2 0 13 5 38

ESTACAOAGUASTIETE 0 1 1 0 0 1 0 3 1 1 0 8

ESTREITO_BALSAS 13 2 0 13 6 0 3 13 13 1 16 80

GERAL 8 15 20 12 9 0 25 23 14 10 21 157

IPIRANGAGUARAPUAVA 18 3 3 14 15 0 21 26 8 2 28 138

IRECE 10 0 1 9 3 0 3 8 5 21 19 79

ITAQUI 12 2 2 14 3 0 1 20 20 5 16 95

JAIBA 14 0 0 14 1 0 5 15 19 10 13 91

LINHA4AMARELA 8 2 1 0 1 1 1 6 0 1 2 23

LINHA8DIAMANTE 3 0 0 2 0 1 1 0 0 0 1 8

MINEIRAO 10 2 1 0 1 1 3 0 0 3 8 29

MISSAOVELHA 15 1 0 15 6 0 0 16 15 15 17 100

PONTAL 13 3 0 12 0 0 1 22 10 15 19 95

PORTOSANTOS 14 3 3 5 5 0 5 22 10 2 19 88

RODOANELSUL 21 0 1 16 1 0 0 10 21 7 10 87

SALITRE 18 0 1 12 0 0 0 4 12 1 15 63

SAOFELIX 19 3 3 12 5 0 2 0 21 21 18 104

SIM/STM 15 1 1 14 1 0 1 4 23 0 14 74

STM 16 2 1 13 3 0 0 0 12 1 13 61

SUBRBIO 0 0 0 0 1 1 0 3 1 1 1 8

TRAMONORTE 13 0 0 12 5 0 1 13 15 21 16 96

UAI 2 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 5

UEMG 16 4 0 14 3 0 2 3 21 21 13 97

TOTAL 359 61 62 293 162 8 104 319 361 256 375 2.360

123
Tambm foi realizada uma anlise qualitativa dos contedos das dez categorias
utilizadas no estudo, como ser detalhado a seguir, permitindo entender no somente
como estas variveis foram detectadas na anlise, mas dando maior densidade aos
contedos destas categorias, confrontando os dados empricos com as correntes tericas
que embasam a pesquisa.

Cabe ressaltar que a anlise qualitativa corroborou a relevncia das seis categorias
definidas a priori na base da reviso da literatura e revelou, na base dos dados
empricos, a relevncia de mais quatro categorias de anlise (variveis).

A lista de categorias detalhada a seguir apresenta em primeiro lugar as variveis


detectadas a posteriori (quatro delas) e depois as demais. Considerando isso, no h
outra regra para a ordem das categorias.

5.2.1. Categoria Coordenao

A categoria Coordenao no foi estabelecida a priori, uma vez que as teorias e


literaturas consideradas neste estudo no mencionavam este problema como relevante
em um cenrio de PPP.

Porm, medida que as entrevistas foram sendo realizadas e os documentos analisados,


o pesquisador comeou a perceb-la em diversos relatos. Por exemplo, um dos
entrevistados, falando sobre um dos projetos que ainda podem ser licitados como PPP,
mas que se arrasta a mais de dez anos menciona:

No, no s recursos. Olha s, o que acontece que ns temos inmeras demandas,


ento o nosso recurso no alcanou esta prioridade. Ns estvamos tentando buscar
isso, a, olha importante, uma fatia adicional no oramento e isso no foi conseguido.
O Governo define como prioridade, mas, o oramento no acompanha.

Este relato conecta-se melhor questo da Coordenao com uma breve explicao de
como funciona, na prtica, o processo oramentrio brasileiro. A Figura 16 apresenta
um esquema desenvolvido por Mognatti (2008) que bastante til para explicar a
complexidade do processo de aprovao oramentria no Brasil e as mltiplas
possibilidades de que problemas de coordenao, conforme definidos nesta tese,
prejudiquem ou interrompam projetos selecionados em etapas anteriores.

124
Plano plurianual - PPA Planos Nacionais,
Regionais e Setoriais

Elaborao da Proposta Lei de Diretrizes


Oramentria Anual - LOA Oramentrias - LDO

Elaborao da Proposta Elaborao da Proposta


Oramentria Anual - LOA Oramentria Anual - LOA

Discusso, Votao e
Aprovao da LOA

Figura 16 Fluxo do Processo Oramentrio Brasileiro


Fonte: Mognatti, 2008.

Para iniciar a explicao do fluxo recorre-se Constituio Federal de 1988, que em seu
Artigo 165, 2 estabelece:

2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da


administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento. (BRASILg, 2013)

A iniciativa da elaborao do conjunto de polticas pblicas que sero formalizadas no


oramento do Poder Executivo, conforme demonstra a Lei 12.708/2012 que dispe
sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2013 (BRASIL,
2013g). A Lei de 2013, que reflete a mesma forma dos anos anteriores, comea
estabelecendo uma limitao vinculada obteno da meta de supervit primrio para o
setor pblico.

Os rgos do executivo, independentemente das prioridades elencadas em seus


planejamentos internos, tm que se submeter a esta primeira restrio, embora a lei a
flexibilize para uma meta menor (BRASIL, 2013b). Surge a o primeiro problema de
coordenao, uma vez que no foi detectado nesta pesquisa um sistema nico que
contemple a elaborao do oramento desde as menores unidades oramentrias do
Governo Federal at o oramento consolidado nos ministrios setoriais.

125
Nos nveis inferiores h grande chance de projetos diversos serem eliminados do
oramento, sem mesmo uma consulta unidade que o introduziu no PPA inicialmente.
O projeto consta do PPA, mas no tem oramento disponvel para execuo como obra
Pblica, como foi o caso do Colgio Militar de Manaus, durante alguns anos. Relata um
dos entrevistados, falando sobre o tempo em que o projeto ficou aparecendo nos planos
do exrcito, mas no foi executado:

De dez anos. Acredito que tenha at mais de dez anos. Mesmo antes da
estratgia nacional de defesa j se tinha necessidade de ampliar aquilo ali, o
CMM , pois a Amaznia j vinha crescendo de importncia, o exercito, marinha
e aeronutica crescendo l, criando novas unidades, tudo isso, no s na
Amaznia, que o CMM no atende s Manaus. Ele atende toda a regio, e at
quem adido fora, faz o CMM. Ele tem uma abrangncia grande, a
caracterstica da regio. Por exemplo, quem est l na fronteira que no tem
escola, acabou levando o CMM a se especializar nesta rea. Ento o projeto
antecede isso. No levantamento que ns fizemos em 2010, de sugestes, surgiu o
CMM que era uma demanda anterior, no atendida, pois nunca sobrava
oramento, embora o projeto sempre aparecesse nos planos do Ministrio da
Defesa.

Uma das principais atribuies da LDO estabelecer parmetros necessrios alocao


dos recursos no oramento, visando garantir o alcance de metas e objetivos previstos no
PPA. A LDO deve, portanto, ajustar as pretenses do Governo, previstas no PPA, s
reais possibilidades do Tesouro Nacional e selecionar, dentre os programas includos no
PPA os prioritrios no sentido de obter oramento. Entre as pretenses do Governo e as
possibilidades do Tesouro Nacional surgem, em parte, os resultados da dificuldade de
coordenao de todos os rgos da administrao pblica federal de forma integrada.

Mas, o processo oramentrio ainda tem outros intervenientes que ajudam a explicar o
problema e aumentar a dificuldade de coordenao.

Recorrendo novamente CF/1988 (BRASIL, 2013g), conclui-se que no mbito do


Poder Legislativo federal a apreciao das peas oramentrias compete Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) Art. 166, 1, incisos I
e II), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da Repblica, com igual
nmero de suplentes. Esta constituio regida pela Resoluo n 1/2006 do Congresso
Nacional (CAMARA DOS DEPUTADOS, 2013). O CMO emite parecer e delibera
sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramentos anuais
e suas alteraes (crditos adicionais), e outras matrias de cunho oramentrio. Em seu
mbito so apresentadas as emendas aos projetos para incluso dos interesses dos

126
parlamentares, respeitando os prazos, limites e condies determinados pela Resoluo
(CAMARA DOS DEPUTADOS, 2013).

Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposies acessrias em sua tramitao,
que apoiaro a anlise das proposies principais e determinaro regras para a atuao
de relatores e a apresentao de emendas ao oramento. Essencialmente essas
proposies acessrias so o parecer preliminar, os relatrios setoriais (somente no caso
do projeto da LOA), as emendas e os destaques. As emendas podem ser apresentadas
pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva.

As emendas individuais so apresentadas por qualquer parlamentar detentor do mandato


e tambm por relatores das propostas, sendo estas limitadas correo de erros ou
omisses contidas nos projetos em anlise (CAMARA DOS DEPUTADOS, 2013).

As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comisses


permanentes de cada Casa do Congresso Nacional Emendas de Comisso ou dos
parlamentares pertencentes mesma unidade da federao Emendas de Bancada. No
caso das Emendas de Comisso, sua apresentao fica condicionada aprovao pela
maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por,
no mnimo, 3/4 (trs quartos) de deputados federais e 2/3 (dois teros) de senadores da
respectiva unidade da federao para serem submetidas apreciao da CMO
(CAMARA DOS DEPUTADOS, 2013).

Uma descrio terica do caso seria que a escolha dos projetos que vo compor o PPA
prtica tipicamente bottom-up (os implementadores street level so quem propem as
inseres no plano) (LIPSKY, 1980), uma vez que a prtica no Brasil considera a
experincia e o conhecimento daqueles que executam as polticas. Sob o modelo
bottom-up a implementao percebida como um processo iterativo de formulao,
implementao e reformulao (MAZMANIAN; SABATIER, 1983). Ora, se a
montagem do PPA pode ser considerada bottom-up, uma vez que as iniciativas vm da
base da administrao pblica, como so realizadas as alocaes oramentrias do ponto
de vista desta teoria?

Na prtica, conforme a explicao retirada da Constituio Federal, da Lei de Diretrizes


Oramentrias e da Resoluo n 1/2006 do Congresso Nacional, o oramento do Brasil

127
realizado segundo o modelo top-down e envolvido em uma racionalidade limitada
(SIMON, 1979; MARCH, 1994) que pressupe ambiguidade de problemas,
dificuldades para obteno das informaes (informaes incompletas), limitaes
relativas ao tempo, s competncias e aos recursos. O casamento entre as inseres
street-level no PPA e as decises top-down no oramento dependeria de um
instrumento de coordenao. Tal instrumento no foi detectado nesta pesquisa para a
administrao pblica federal brasileira.

Outra anlise que demonstra a relevncia da Coordenao como condio causal dos
fracassos em diversos projetos de PPP pode ser feita recorrendo ao enfoque
microanaltico da Nova Economia das Instituies, que trata dos mecanismos de
governana e como eles lidam com os custos transacionais, obtendo diferentes nveis de
desempenho nas transaes (WILLIAMSON, 1994).

Nesta avaliao, um dos principais mecanismos de governana, ou coordenao a


organizao central de coordenao dos projetos de PPP, as Unidades de PPP, como
ficaram conhecidas.

A teoria Institucional tambm trata desta questo. Segundo North (1994), se as


instituies so as regras do jogo, as organizaes so os jogadores. a interao entre
instituies e organizaes que molda a evoluo econmica. Neste sentido,
importante realizar uma anlise das estruturas de apoio criada para jogar o jogo, ou,
em outras palavras operacionalizar a implementao da poltica pblica de parcerias
pblico-privadas. As imperfeies detectadas em tais jogadores so relevantes para
explicar boa parte do atraso na execuo dos projetos elencados pela Administrao
Pblica, deixando claras as dificuldades diferenciadas de cada uma em lidar com as
transaes e atividades de coordenao que poderiam levar a um melhor desempenho
dos projetos.

A Lei 11.079/2004, em seu Artigo 14 determina que o Governo Federal deveria criar
um rgo gestor das PPPs em mbito federal. Esta determinao foi cumprida com a
edio do Decreto N 5.385/2005, que criou o Comit Gestor de PPP (CGP), formado
pelos Ministros do Planejamento, Casa Civil e Fazenda. O CGP conta com uma
Comisso Tcnica e uma Secretaria Executiva, para o fornecimento de apoio tcnico e
administrativo necessrio ao desempenho de suas competncias.

128
No caso de Minas Gerais, a Lei 14.868/2003, em seu Artigo dezenove, tambm criou
para aquele Estado a obrigao de instituir um rgo gestor de PPP e no caso de So
Paulo, esta obrigao foi determinada pela Lei N 11.688/2004 em seu Artigo 3. De
maneira geral todas as legislaes estaduais analisadas estabeleceram a mesma
obrigao, que se assenta nas boas prticas para a implementao de um programa de
PPP, e atendem ao pressuposto da NEI de que mecanismos de governana so
necessrios para a boa coordenao das transaes esperadas para o ambiente
institucional (WILLIAMSON, 1994).

Pode-se inferir que parte da explicao das dificuldades de Coordenao que o Governo
Federal teve para implementar PPPs explicada pelas escolhas feitas pelas trs unidades
da Federao, Unio, Minas Gerais e So Paulo, detalhadas a seguir.

No Governo Federal, o Decreto 5.385/2005, em seu Artigo doze, estabeleceu que a


Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento desempenharia o papel de
Secretaria Executiva tanto para o Comit de Gesto de PPP quanto para a Comisso
Tcnica das PPPs. No caso de Minas Gerais, o Decreto 43.702/2003 criou a Unidade
Central de Parcerias-Pblico Privadas subordinada Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Econmico (SEDE). No caso de So Paulo a mesma Lei que criou as
PPPs no Estado criou tambm a Companhia Paulista de Parcerias (CPP), uma empresa
pblica (sociedade por aes), conforme previsto em seu Artigo doze e ainda uma
Unidade de PPP, vinculada Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional.

Dentro da Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento foi criada a Unidade


de PPP do Governo Federal. Esta unidade, quando da entrevista realizada para esta tese,
contava com apenas cinco empregados para exercer todas as atividades tcnicas de
coordenao, orientao, divulgao, recepo, avaliao e submisso ao CGP e CTP
de todos os projetos de PPP do Governo Federal. O trecho de entrevista com um dos
responsveis na Unidade de PPP do Governo Federal transcrito abaixo, descreve melhor
a situao:

Quatro, somos cinco e este nmero aumentou, desde o incio dos trabalhos. E a gente
no cuidava somente de PPP no incio. Era um acessrio, at por que no tinha projeto
e a gente era mais divulgador da ideia.

129
O Quadro 16 apresenta a quantidade de rgos que esta unidade com quatro
profissionais tinha o papel de coordenar e apoiar em projetos de PPP para o Governo
Federal e no Apndice VI h uma lista discriminada de tais rgos.

Quadro 16 Lista de rgos da Administrao Pblica Federal.


rgo Quantidade
Congresso Nacional 2
Ministrios 24
Secretarias com status de Ministrio 10
rgos com Status de Ministrio 5
Empresas Pblicas 115
Foras Armadas 3
Tribunais Regionais Federais 5
MPU 1
Tribunais Superiores 5
Universidades Federais 63
Agncias 13
Conselhos 30
Departamentos 4
Institutos 9
Outras Autarquias 12
Total 301
Fonte: Diversas ver Apndice VI

Ao mesmo tempo, no caso de Minas Gerais, que possui uma quantidade de rgos e
uma complexidade administrativa muito menor para coordenar (veja Apndice VII) a
Unidade de PPP foi construda com a insero de uma unidade central, vinculada
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico (SEDE) e Unidades Setoriais em
diversos rgos descentralizados do governo estadual, criando uma rede PPP, que
formada por servidores da administrao pblica direta e indireta dos diversos rgos e
Secretarias do Governo de Minas Gerais, tendo como princpio o alinhamento da
informao e a capacitao de servidores para implantao da poltica de PPP no
Estado.

Com a implantao do Portal PPP site na Internet os membros da Rede PPP-MG


possuem um meio apropriado para a troca de informaes sobre os projetos de PPP; a
centralizao dos documentos relativos aos projetos em desenvolvimento e ferramentas
para controle de verses de documentos e comunicao via web, alm de um ambiente
seguro e com acesso controlado.

130
Atualmente compem a Rede PPP-MG servidores dos seguintes rgos e secretarias:

a) AGE - Advocacia Geral do Estado;


b) CGE - Controladoria Geral do Estado;
c) BDMG - Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A;
d) CODEMIG Companhia de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais;
e) COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais;
f) DER/MG - Departamento de Estradas e Rodagem de Minas Gerais;
g) INDI Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais;
h) IPSEMG Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado de Minas Gerais;
i) SECOPA Secretaria de Estado Extraordinria da Copa do Mundo;
j) SEDE Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico;
k) SEDS - Secretaria de Estado de Defesa Social;
l) SEF Secretaria de Estado da Fazenda;
m) SEGEM Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana;
n) SEMAD - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel;
o) SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto;
p) SETOP - Secretaria de Estado de Transportes e Obras Pblicas;
q) PRODEMGE - Companhia de Tecnologia da Informao do Estado de Minas
Gerais;
r) UEMG - Universidade do Estado de Minas Gerais

Este conjunto soma mais de cem profissionais pensando e trabalhando projetos de PPP
no Estado de Minas Gerais.

No caso de So Paulo (veja lista de entidades vinculadas no Apndice VIII), alm de


uma Unidade de PPP, que conta com quinze empregados, ainda existe a Companhia
Paulista de Parcerias, que empresa de economia mista, contando com uma estrutura
completa de governana corporativa, incluindo Diretoria Executiva, Conselho de
Administrao, Conselho Fiscal, Diretorias e outras unidades de menor relevncia
hierrquica, somando algumas dezenas de empregados que tm por nico objetivo,
cuidar das PPPs no Estado de So Paulo.

Esta diferena no tamanho e alcance das estruturas entre os dois estados e a Unio
explica bastante as dificuldades que o Governo Federal tem para fazer deslanchar suas
PPPs, o que pode ser evidenciado por meio de entrevista realizada no Ministrio do
Planejamento, na qual um dos gestores da rea comenta:

Somos ns mesmos, s ns. Cinco pessoas. (...) Bom em tese, podemos, mas,
no h previso, no h vontade. Mas, basta a ministra colocar gente aqui e
isso funciona.

131
No. No eu no sinto isso. Agora eu ouo de notcia da mdia. Por exemplo,
eu ouo que o ministrio dos transportes tem interesse em alguns projetos, fazer
concesso administrava para alguns projetos. Por exemplo, a ANAC tambm
tem, entendeu. Voc ouve, n de aeroporto. Mas, assim, de bater na porta
mesmo so aqueles que eu lhe citei (MMA, Exrcito e Marinha) e a EBC que
agora est estagnada. Aquele projeto da TV pblica digital. Ela foi at para
consulta pblica, houve audincias pblicas, mas eu no sei, depois deu uma
paralisada nele, parece que, isso assim de ouvido, iriam revitalizar a Telebrs e
embutiriam ali as intenes e objetivos da TV Digital, esta questo ali. Isso eu
sei de ouvir, pois no tenho informao formal nenhuma, nada oficial de parte
alguma. Ento, depois de... foi para consulta pblica e audincia pblica
simplesmente parou. Ele no chegou a seguir para o TCU. Chegou-se a fazer
apresentaes para o TCU do projeto. Mas no, apresentao formal seguindo
o rigor da IN 52. Foram apenas apresentaes de escopo. Olha em breve a
gente vai estar aqui apresentando para vocs, n...tudo solto, de improviso
mesmo.

Ou seja, mesmo contando com instituies parecidas os mbitos Federal e Estaduais


acabaram construindo jogadores muito distintos, sendo que o Governo Federal no
criou uma estrutura que tenha relevncia poltica e condies qualitativas e
quantitativas de efetivamente promover, coordenar, avaliar, autorizar e acompanhar as
implementaes de PPP no pas. Embora este estudo v demonstrar que esta a apenas
a parte mais visvel na comparao entre o Governo Federal e os Estados, pode-se
inferir que esta estrutura acanhada no nvel Federal parte das causas que levaram ao
fracasso na implementao de PPPs no Brasil, por baixa possibilidade de Coordenar
efetivamente os projetos de PPPs.

Outros entrevistados tambm mencionaram este problema como muito relevante para a
implementao de projetos de PPP, conforme se expressa um dos principais
especialistas em PPP no pas, tambm entrevistado nesta pesquisa:

Outro problema a necessidade de coordenao entre os agentes pblicos (nos trs


nveis de governo) e os entes privados e at mesmo entre estes dois tipos de atores
(agentes pblicos de diferentes instncias do governo) e entes privados de diferentes
instncias do mercado.

O gestor de um projeto de PPP que no consegue ser implementado tambm acrescenta


questo da Coordenao:

O Governo Federal muito maior. Eu trabalhei na presidncia uns tempos n,


impressionante, no Estado voc consegue acesso ao governador com extrema facilidade
quando vai tratar de um projeto e ele est sentado ali, lado a lado, discutindo,
debatendo at chegar um consenso e ele tem uma estrutura muito menor. Tem estado
que tem uma forma de gesto, como Minas Gerais, em que o contato constante. Na

132
Unio no tem como fazer isso, muito grande. A Unio , eu acho que isso vai, as
estruturas vo se adaptar e mais frente ns teremos um fluxo razovel, mas por ora
impossvel coordenar isso tudo.

Um caso exemplar o do Ferroanel de So Paulo. Notcia publicada na Revista


Ferroviria de setembro de 2009, apresentava a seguinte questo:

O anel ferrovirio de So Paulo, que era uma obra do PAC prometida para 2010, ou
seja, ano que vem, saiu da agenda do governo. O problema que o Governo Federal
no conseguiu entrar em um acordo com o Governo do Estado em relao ao traado.
H vrias hipteses, e o Governo Federal estava apostando em fazer um tramo ao
norte, tirando a carga dos trilhos onde est hoje. Em So Paulo a carga compartilha os
trilhos com os passageiros, o que gera um conflito, pois a CPTM est investindo em
melhorar o transporte de passageiros, mas para isso preciso tirar fora a carga. O
ferroanel iria suavizar o transporte ferrovirio e, a longo prazo, poderia tambm
funcionar como uma alternativa prpria Marginal Tiet. O problema que o
Governo do Estado no quer o tramo norte, porque ele iria levar a carga para o Rio de
Janeiro, e no para Santos, onde interessa a ele que a carga chegue e saia. O governo
estadual props duas alternativas. Uma continuar compartilhando o trilho, mas nem
as concessionrias do transporte de carga e nem mesmo CPTM querem que isso
acontea. O problema que, evidentemente, h disputas internas at dentro do governo
estadual. O setor de transporte metropolitano de passageiros est rezando para que
saia um ferroanel, para poder investir mais rapidamente e melhor na melhoria do
sistema de transporte sob trilhos.

Um exemplo de como no h coordenao nem mesmo entes pblicos da mesma esfera


de poder dado pelo trecho de entrevista realizada com um dos tcnicos do Governo
Federal envolvidos em um projeto de PPP:

Ento, se voc ver na Inglaterra, o tesouro ingls, fazendo um papel paralelo ao do


MF, o tesouro ingls l o grande incentivador de PPP. Ento, o tesouro ingls
entendeu que aquilo ali uma forma de contratar melhor para o estado, que voc vai
ter mais qualidade para o cidado. Eu estive l com eles e a viso deles de que voc
precisa ter eficincia, qualidade. Tanto que eles resolveram que eles seriam o
instrumento para incentivar e conduzir a iniciativa de PPP na Inglaterra. Aqui no. Se
a gente vai ao MF, voc bate na porta e ficam achando que voc est pedindo dinheiro,
est, ento, , complexo, no h esta, ele enxerga ali o oramento e pronto, gastar
menos, menos quantitativamente. Mesmo que a final e ao cabo aquilo ali desmorone. S
para a gente, a gente vai a certos fruns e a pessoas comparam PPP com um mundo
ideal. Se comparar com o mundo ideal ela vai ter muitos problemas. Agora, se
comparar com a 8.666 para muitos tipos de projeto ela vai estar muito a frente. Ta a
transposio do So Francisco, t l parada, nenhuma gota de gua, bilhes de reais j
gastos e nada foi feito. Ento, , voc, esse aspecto, as pessoas fazem a comparao,
mas no pode ser com o mundo ideal. Se eu comparar com o mundo ideal todo modelo
ser ruim. Agora, se eu comparar com as grandes obras pblicas, olha, algum uma
hora vai abrir o olho para isso. E vai dizer assim, olha MF voc no tem que travar,
voc tem que incentivar. Foco na qualidade e no no que se gasta.

Embora seja um ente subordinado do Governo Federal, o Ministrio da Fazenda no


atua como agente incentivador de PPP. O foco daquela rea econmica no o

133
desenvolvimento e sim o gasto pblico, a conteno do gasto pblico. Trecho de
entrevista realizada com gestor da Secretaria do Tesouro Nacional que cuida do tema
das PPPs elucida um pouco mais esta inferncia:

O foco de nossa participao est nos itens fiscais - que so exigncias legais, como a
observncia dos limites e condies decorrentes da aplicao do Arts. 29, 30 e 32 da lei
complementar n 10, a estimativa do fluxo de recursos pblicos suficientes para o
cumprimento das obrigaes financeiras contradas, a viabilidade da concesso da
garantia, anlise dos riscos para o Tesouro Nacional e a adequao ao limite de gasto
com PPP.

importante salientar que, embora em PPP o investimento tenha que ser realizado pela
parte privada, certo que o poder pblico ter que ter oramento para pagar a prestao
do servio posterior, que, bvio, inclui a amortizao dos investimentos realizados em
etapas anteriores. Dependendo do tempo de amortizao, a previso oramentria
precisa ser realizada por at 35 anos, conforme estabelece a Lei das PPPs, o que deveria
incluir clculos atuariais complexos e muitas vezes no disponveis dentre os tcnicos
envolvidos. Esta limitao ser mais bem abordada no item que analisa a presena e as
implicaes prticas da Categoria Legal, uma vez que a imposio do limite trouxe uma
restrio legal para a utilizao da modalidade de PPP, conforme demonstra esta tese.

5.2.2. Categoria do Risco Comercial

Outra varivel que surgiu no da reviso de literatura, mas durante a primeira etapa de
anlise foi a de Risco Comercial. Em muitos documentos e entrevistas com especialistas
e envolvidos em alguns dos projetos, percebeu-se uma averso ao risco por parte do
setor privado. Se a iniciativa privada v um projeto como muito arriscado e percebe
grande dificuldade em avaliar as possibilidades de retorno financeiro, vai atuar junto
iniciativa pblica para que a contratao da obra seja por empreitada (investimento
pblico), com a execuo de uma concesso ou gesto pblica em fase posterior. Esta
atuao ser mais bem descrita na Categoria Poder. Um dos entrevistados, gestor de
uma das unidades de PPP pesquisadas, identifica a presena da categoria Risco
Comercial ao dizer:

Sim, ela vai naquilo que, entre ir por PPP e no ir por forma nenhuma ela vai
por PPP. Mas se ela puder agir para impedir, ela vai impedir. Ela vai ganhar,
o dinheiro do investimento muito grande, dependendo da PPP o servio, a
manuteno marginal, ento o cara vai dizer: escuta aqui eu quero ganhar
este dinheiro e ir embora. Eu no quero continuar com este problema a. Por
que eu quero esse abacaxi. meu negcio construir e ir embora. Como h um

134
interesse da iniciativa privada tambm acaba se mantendo este modelo, de,
construir e voc, na APF, mas voc v, constri-se e daqui a dez anos voc tem
que construir de novo. Ento esses aspectos a, a gente t. o (rgo) est
investindo por que acredita que um relacionamento com comprometimento seja
melhor em qualquer situao do que simplesmente fazer uma obra, o (rgo)
assumir um servio que no finalstico.
Outra evidncia de que o setor privado evita o risco e tenta pressionar a administrao
pblica percebido no trecho abaixo, retirado de carta enviada por um concessionrio
ANTT:

no h interesse da atual concessionria, a empresa Amrica Latina Logstica


(ALL), em prosseguir as obras at alcanar Rondonpolis e Cuiab e s uma
deciso poltica que parta do Governo Federal, como o desmembramento da
concesso deste trecho, com a criao de um novo aditivo ao projeto inicial e a
entrega dessa concesso Valec, por exemplo, que poder solucionar o
problema. Com estes riscos, prefervel para esta empresa abandonar o
projeto.

notvel que as construes de infraestruturas pblicas em geral exigem um nvel de


investimento alto, com possibilidades de retorno demoradas (LOVISOTTO; RABBAT,
2013). Quase que como uma regra dentre as PPPs que fracassaram, o obstculo da
construo das infraestruturas surgiu em funo do alto valor do investimento inicial a
ser suportado pelo ente privado.

Mesmo nos casos de sucesso, apenas a construo do Complexo Penitencirio de


Ribeiro das Neves e do Datacenter BB/Caixa ocorreram por conta da Sociedade de
Propsito Especfico criada para tanto. No caso da ETA-Tiet, Linhas Quatro e Oito do
metr de So Paulo e Hospital de Subrbio de Salvador as obras de construo civil
foram efetuadas sob o regime de empreitada e, no caso do Estdio de Futebol do
Mineiro, parte das obras tambm foram por este regime e parte, pela SPE vencedora da
licitao. Ou seja, com um menor investimento necessrio, a PPP tornou-se atrativa para
a iniciativa privada, que a liberou a contratao nesta modalidade.

O Risco Comercial tambm est atrelado a uma percepo de que o poder pblico no
bom pagador. Outro entrevistado, atuando junto ao Fundo Garantidor de PPP, aborda a
questo:

Uma das causas maiores que eles sempre apontaram a questo da


inadimplncia do poder pblico, como uma dificuldade para contratao do
modelo, e eu percebo assim, inclusive em estudos de outros pases inclusive n,
que esta questo da taxa de desconto da PPP ela uma questo muito subjetiva
e s vezes o privado, por ter um conhecimento tcnico maior, e por tambm

135
temer a questo da inadimplncia do poder pblico, ele acaba talvez
aumentando estes custos na PPP e o poder pblico fica, assim, um pouco
perdido nesta situao. Ento assim, eu entendo que existe uma dificuldade
tcnica do poder pblico e existe a questo do custo na PPP, que acaba sendo
majorado pelo medo da inadimplncia do poder pblico. Se no for possvel a
majorao o privado no participa, desiste e ainda pressiona contra.

Outro relato de apoio a esta constatao retirado de uma notcia publicada no Jornal
Valor Econmico de cinco de maio de 2008:

O assessor especial da Casa Civil Bernardo Figueiredo explicou h pouco, no


encerramento da audincia pblica, que o governo estuda a ruptura do
contrato de concesso da Ferronorte para garantir a expanso da ferrovia,
mas tambm busca um acordo com a prpria concessionria, a Amrica Latina
Logstica (ALL). O diretor financeiro da empresa, Srgio Pedreiro, respondeu
que a companhia est disposta at a devolver a concesso da Ferronorte se isso
for a soluo para que os recursos pblicos possam levar a ferrovia at
Cuiab.

No caso dos projetos de irrigao a averso ao risco demonstrada pela iniciativa privada
baseia-se em estudos amplamente conhecidos. Segundo um estudo empreendido pelo
Banco Mundial e intitulado Brasil: Agricultura Irrigada na Regio do Semirido
Brasileiro: Impactos Sociais e Externalidades12 os projetos de irrigao implementados
ou em implementao at 2004 na regio do semirido Brasileiro serviam a uma rea
total de cerca de 500 mil hectares, incluindo assentamentos pblicos e terras privadas.
Dessa rea total, cerca de 200 mil hectares receberam investimentos pblicos da ordem
de dois bilhes de dlares nas ltimas trs dcadas, porm 140 mil hectares ainda
permaneciam produzindo muito aqum do seu potencial, atesta o relatrio. O Governo
Brasileiro iniciou a implementao de esquemas pblicos de irrigao em 70 mil novos
hectares, por no encontrar interessados privados na explorao.

O Relatrio de 2004 focou seu estudo em onze projetos distribudos em cinco polos de
irrigao nos Estados de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Cear e Rio Grande do
Norte, alcanando uma rea irrigada de cerca de 85,3 mil hectares, dos quais 63,8 mil
foram avaliados em 2002 como pouco produtivos pelos seus respectivos agricultores,
enquanto os 21,5 mil hectares restantes ainda aguardavam assentamento.

12
(Brazil: Irrigated Agriculture in the Brazilian Semi-Arid Region: Social Impacts and Externalities.
Report n. 28785-BR, 26 de abril, 2004).
Disponvel em http://documents.worldbank.org/curated/en/2004/04/4954566/brazil-irrigated-agriculture-
brazilian-semi-arid-region-social-impacts-externalities.

136
Naquela oportunidade, constatou-se que, do ponto de vista econmico-financeiro,
apenas quatro dos onze projetos mostraram-se rentveis, todos eles nas regies de
Petrolina e Juazeiro. Desses quatro projetos, dois haviam sido concebidos como
projetos-pilotos num acordo de cooperao com a Organizao de Alimentos e
Agricultura das Naes Unidas (United Nations Food and Agriculture Organization
FAO). Todos os demais sete projetos apresentaram-se bastante deficitrios.

Um exemplo considerado emblemtico foi o Projeto Jaba no Norte de Minas Gerais, e


um dos casos de estudo desta tese. Concebido para abranger 100 mil hectares de reas
irrigadas, 268 milhes de dlares foram gastos pelo poder pblico em infraestrutura que
permanece subaproveitada. Quinze anos transcorreram desde o incio do projeto at que
o primeiro agricultor fosse assentado. Outros treze anos se passaram desde ento e, no
obstante, apenas 8,5 mil hectares (menos de 10% da rea originalmente projetada)
estavam em operao em 2004.

Do ponto de vista socioeconmico, o Relatrio de 2004 concluiu que os projetos,


embora na sua maior parte deficitrios, serviram ao propsito de criar novos empregos,
contribuindo modestamente para o desenvolvimento socioeconmico da regio e sua
populao. O Relatrio de 2004 conclui ainda que iniciativas puramente privadas,
embora saudveis, s se desenvolvero no campo da irrigao caso os investimentos
em infraestrutura possam ser realizados a baixo custo. Onde elevados investimentos em
infraestrutura forem necessrios para viabilizar projetos de irrigao, a participao do
setor pblico como cofinanciador seria fundamental.

No obstante, em 2004 trs destes projetos foram indicados para PPP na relao inicial
emitida pelo Ministrio do Planejamento: Pontal, Jaba e Irec. At o momento de
finalizao das anlises desta tese nenhum dos projetos atraiu o interesse da iniciativa
privada.

O caso mais paradigmtico o do Pontal, que chegou a ser licitado, por meio da
Concorrncia Internacional 001/2010 do Ministrio da Integrao Nacional, em leilo
realizado no dia 23 de setembro de 2010 na Bolsa de Valores de So Paulo (BM&F
Bovespa), tendo sido vencido pelo grupo Tetto SPE 6. Houve apenas um proponente na
concorrncia, o que j demonstra o baixo interesse, e o desgio em relao ao valor
mximo fixado pelo governo foi de apenas R$ 4 milhes.

137
Com tudo isso, o ganhador, um consrcio formado por 22 diferentes empresas, na
terceira fase da licitao no apresentou as garantias necessrias para a assinatura do
contrato dentro do prazo estabelecido, entre elas um depsito de R$ 100 milhes. O
governo liquidou a garantia de R$ 4,4 milhes, depositada pela empresa, e encerrou o
processo.

Qual foi considerada a causa do problema? Em entrevista com um dos gestores do


projeto, a opinio emitida foi:

Houve dificuldade de unir o setor agrcola e o da construo no mesmo consrcio


devido diviso de riscos. Um dos maiores desafios das parcerias pblico-privadas no
Brasil conseguir estruturar os projetos de uma forma que os investidores saibam com
mais clareza os riscos que esto assumindo. Muitos projetos fracassam por que deixam
dvidas para os investidores e os sistemas de garantia no so seguros. Acho que
quando eles viram os detalhes do projeto, preferiram pagar a multa e sair.

Outro documento relativo a este projeto encontrado e que d boas pistas do que
aconteceu o relatrio de Tomada de Contas do TCU, TC 009.724/2008-7, que em item
23, relata, ipsis literis:

23. De acordo com a Tetto SPE6 Agronegcios Ltda., a sua atitude no seria uma
recusa em assinar o contrato, mas uma demora em assin-lo, decorrente de
negociaes frustradas com empresas seguradoras.

Fica evidente que sequer as seguradoras queriam segurar um negcio que teria poucas
expectativas de apresentar rentabilidade suficiente para manter o negcio. As
seguradoras mantinham a mesma disposio em assumir riscos: nenhuma em face das
garantias pouco palatveis, e da baixa atratividade comercial do projeto.

A propsito dos sistemas de garantias importante discorrer sobre o principal deles,


criado no mbito federal, na forma de um fundo garantidor. A descrio da forma de
montagem de tal fundo tambm deixa clara a associao com o surgimento do Risco
Comercial dos projetos.

Em relao ao Fundo Garantidor de PPP, pea fundamental para a aplicao da lei, aps
sua edio em abril de 2005, sua primeira assembleia foi realizada somente em janeiro
de 2006, quando foi aprovado seu estatuto e autorizado o aporte de R$ 3,43 bilhes da
Unio. Somente a se passou quase um ano, mais uma vez evidenciando a pouca ateno
e urgncia dada ao projeto governamental como um todo.

138
Porm, a edio do decreto 5.411/2005 e a consequente autorizao para dotao de
recursos no ajudou muito. Embora devesse funcionar como uma salvaguarda aos
direitos de propriedade e, consequentemente como redutor de possveis custos de troca,
o fundo no foi bem sucedido naquele primeiro momento.

Prova disso que um dos gestores do fundo no Banco do Brasil afirma em sua
entrevista que o fundo nunca foi acionado, ocorrendo inclusive seu esvaziamento, com a
destinao dos valores assegurados para outro fim.

Sim. Pode acabar. A gente no tem 3 BI. Chegou a 7 BI, que o BB aplicou
muito desse dinheiro e a o Tesouro falou... esse dinheiro est parado... a ele
tirou... hoje tem 300 milhes.

Vale ressaltar que este fundo garantia apenas projetos federais, os mesmos que no
obtiveram sucesso at dezembro de 2012. Ressalte-se ainda que a PPP do Banco do
Brasil e Caixa Econmica Federal, nica PPP federal a dar certo, no se utilizou de tal
fundo, tanto em funo do valor do projeto do Data Center, quando da capacidade total
das duas organizaes em arcar com os compromissos e a confiabilidade geral que os
dois bancos gozam junto aos empreendedores privados e eventuais financiadores,
tambm privados.

O FGP, desde sua concepo, apresentava fraquezas intrnsecas tambm. A prpria Lei
11.079/2004 determina que o Fundo seja composto por dinheiro, ttulos da dvida
pblica, bens imveis dominicais, bens mveis, inclusive aes de sociedade de
economia mista federal (...) ou outros direitos com valor patrimonial (Art. 16, 4).

O fundo poderia ter sido constitudo com dinheiro ou ttulos da dvida pblica, de maior
liquidez. Porm sua constituio original deu-se pela integralizao de aes da Unio
na Vale, Banco do Brasil e Eletrobrs, em valor total superior a 2,9 bilhes de Reais
(BRASILe, 2005), ou seja, bens da unio, bens pblicos.

Ao optar por montar a garantia do fundo com aes, o Governo Federal escolheu um
ativo que no tem grande facilidade de liquidez, ou pelo menos tem uma liquidez
inferior de dinheiro em espcie. Entende-se por liquidez a facilidade de converso de
um ativo em dinheiro sem perda significativa do seu valor (FAM; GRAVA 2000).

139
Mas, h uma questo ainda mais sria, que leva os empreendedores da iniciativa privada
a no ter muita expectativa com relao ao uso do fundo como instrumento de garantia,
tendo em vista o tipo de direito escolhido para comp-lo e a regra imposta sobre quem
deveria ser o gestor do fundo.

O Art. 17 da Lei 11.079/2004, estabelece que o FGP seria criado, administrado, gerido e
representado judicial e extrajudicialmente por instituio financeira controlada, direta
ou indiretamente, pela Unio. O que isso significa? Quem mantm a posse dos direitos a
serem utilizados em uma eventual disputa por implemento de garantias a Unio, o
Governo Federal. Se o governo federal no concordar com o pedido de execuo da
garantia por parte do ente privado, este ter que ir justia para conseguir seus direitos.
Em ltima instncia, teria que pedir a penhora dos bens do fundo, para garantir seus
direitos. Todavia, bens pblicos no podem ser penhorados, pois o regime de execuo
forada a que sujeitam as entidades de direito pblico no o previsto para os
particulares no Cdigo do Processo Civil, que contempla penhora e venda judicial dos
bens penhorados em caso de no pagamento pelo devedor, mas sim a prevista no Art.
100 da CF e nos Arts. 730 e 731 do Cdigo de Processo Civil, que contempla
pagamento por meio de precatrios, sem existir penhora ou venda judicial do que quer
que seja (BRASIL, 2013f)

Para complicar ainda mais o FGP estava garantido por uma carteira com muito poucas
aes, sendo elas de empresas que recebem muita influncia governamental, o que leva
a certa insegurana quanto ao bom desempenho dos papis no correr do tempo. Em
contratos que podem se estender a at 35 anos, tempo uma varivel relevante a ser
considerada.

Neste sentido, um estudo realizado por Brito (1981) demonstrou que carteiras com
menos que oito diferentes empresas so muito suscetveis a riscos, ao passo que a
diminuio dos riscos se torna irrelevante em carteiras com mais de quinze aes
diferentes. Por meio de um estudo economtrico o autor determinou que o nvel de risco
reduz-se tendendo ao parmetro medida que o nmero de aes aumenta, at uma
determinada quantidade de aes.

140
O Governo somente foi reconhecer esta fragilidade na composio das garantias do
Fundo Garantidor em 2010, quando por meio do Decreto 7.070/2010, aumentou o
nmero de aes na carteira do FGP para treze, conforme demonstra o Quadro 17.

Quadro 17 Lista de aes disponveis ao FGP, maio de 2013.


N Empresas/Tipo de Ao Classe Quantidade de Aes
01 BB ON 30.000.000
02 ON 14.178
CVRD
03 PN 15.226.023
ON 1.850.494
03 Embraer
PN 499.416
04 Petrobrs ON 970.584
05 Usiminas PNB 365.813
ON 12.425.061.863
06 Tractebel
PNB 40.920
ON 20.000.000.000
07 Eletrobrs
PNB 17.595.501.100
08 Coelba ON 14.004.288
ON 38.267.848
09 Celpe
PNA 122.911.656
10 Comgs ON 7.231.564
ON 166.896.894
11 Coelce
PNA 832.625.407
PNB 182.547.363
12 Gerdau
ON 9.578
PN 163.288
13 Rhodia-Ster
PN 336.285
Fonte: www.planejamento.gov.br.

Outra demonstrao da inadequao do fundo foi a criao da Agncia Brasileira de


Fundos Garantidores e Garantias, empresa pblica em regime de sociedade annima,
introduzida pela Lei 12.712 de 30/08/2012 (BRASIL, 2012b).

A Lei, dentre outras, atribuiu empresa a possibilidade de constituio, administrao,


gesto e representao de fundos garantidores, o que pode, evidentemente, englobar as
necessidades dos Estados, mostrando-se assim uma alternativa desconfiana em
relao ao fundo. At o momento a atuao dessa empresa pblica foi irrelevante para a
consecuo de PPP no mbito federal. At novembro de 2013 a ABGF sequer tinha
empregados formais, alm de seu diretor geral, ou seja, foi criada por uma norma, mas
no foi implementada na prtica.

Uma terceira questo a ser assinalada que conforme o teor do Artigo 18, 5, da Lei de
PPPs, o FGP poder ser acionado apenas noventa dias aps o vencimento da obrigao
no saldada voluntariamente, e desde que no tenha havido rejeio expressa por ato
motivado do parceiro pblico. O pargrafo 4 do referido dispositivo da Lei de PPPs

141
prev um prazo menor de 45 dias no caso de crdito lquido e certo, constante de ttulo
exigvel e aceito pelo parceiro pblico, mas tal situao deve se verificar muito
raramente na prtica, j que, usualmente, o ttulo de cobrana em favor do parceiro
privado consistir de nota fiscal-fatura no sujeita a aceite previamente ao vencimento.

Assim, como regra geral, o parceiro privado dever estar preparado para aguardar pelo
menos noventa dias at que possa executar sua garantia contra o FGP, o que pode
significar, em situao de inadimplemento total, um perodo de at trs meses sem o
ingresso de novas receitas.

Outro risco adicional oriundo da fragilidade institucional do FGP fato de que em caso
de rejeio expressa por ato motivado do parceiro pblico, restar ao ente privado
recorrer ao mecanismo de resoluo de disputas contratualmente previsto (judicirio ou
arbitragem) para ento, de posse de uma deciso favorvel e irrecorrvel, satisfazer-se
por meio do acionamento de sua garantia perante o FGP. Neste cenrio, a demora na
resoluo da disputa poder representar um risco elevado para o parceiro privado.
Adicione-se a isso a impenhorabilidade dos bens e tem-se um quadro de garantias pouco
confiveis e um risco comercial aumentado para os projetos a serem desenvolvidos e
financiados pela iniciativa privada.

Isso reduziu muito o apetite dos entes privados, levando em muitas situaes
interveno de entes poderosos nos projetos, buscando mudar a forma de contratao,
ou obstando inteno do governo, conforme ser melhor demonstrado sob a categoria
de anlise Poder.

Esta categoria pode tambm ser mais bem avaliada, pelo aprofundamento no
entendimento de projetos que seriam licitados como PPP e acabaram migrando para
concesses comuns.

Essencialmente, esta migrao significa que um projeto que, para ser vivel
economicamente dependeria de, ou pagamento integral pela Administrao Pblica, ou
patrocnio estatal (complemento do pagamento realizado pelos usurios), passou a ser
vivel do ponto de vista comercial.

Os projetos considerados so: BR 163, BR 381, BR 116 e a Ferrovia entre Alto Taquari
e Rondonpolis, que foram licitados e os contratos assinados. Projetos como o
142
Ferroanel de So Paulo e o Trecho Misso Velha da Transnordestina tambm tiveram a
forma de contratao alterada de PPP para Concesses comuns, mas ainda no esto
contratados e, por isso, no sero considerados.

Antes de qualquer coisa preciso entender como se constri a viabilidade comercial


destas infraestruturas. A Lei 5.917/73, que institui o Plano Nacional de Viao
(BRASIL, 2013j), em seu Art. 3, informa que a execuo de obras referentes ao
Sistema Nacional de Viao, dever ser realizada em funo de estudos prvios de
viabilidade tcnico-econmica, que se ajustem s peculiaridades locais.

Com isso a Lei criou a obrigatoriedade da realizao de tais estudos, que atualmente so
conhecidos por Estudos de Viabilidade Tcnica, Econmica e Ambiental (EVTEA)
(TCUc, 2013). A definio de EVTEA utilizada nesta tese oriunda de definies do
Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre (DNIT, 2013) e do Tribunal de
Contas da Unio (TCU, 2013d), uma vez que no foi possvel encontrar uma definio
clara e abrangente o suficiente em textos tericos.

Figura 17 Estudo de Viabilidade Econmico-Financeiro e Ambiental (EVTEA)


Fonte: IN 468/2004 (TCUc, 2013); (VASSALO; IZQUIERDO, 2005).

A Figura 17 baseada na IN 46/2004 do TCU e tambm em Izquierdo e Vassalo (2005),


apresenta os principais elementos envolvidos na anlise e servir para explicar como
mudanas em itens do EVTEA, podem transformar um projeto que poderia ser

143
desenvolvido como PPP para um projeto a ser desenvolvido sob concesso comum,
considerando apenas a questo da minimizao do risco comercial.

Um Estudo de Viabilidade Tcnica, Econmica e Ambiental (EVTEA) compreende os


estudos necessrios verificao da existncia de viabilidade que permita a execuo de
obras de infraestrutura de transportes, ou conjunto delas, dentre as alternativas
propostas, consubstanciado, principalmente nos estudos de trfego, capacidade da
rodovia/ferrovia/hidrovia, seu nvel de servio, retornos financeiros (TIR, VPL e
Payback), pesquisas complementares e outras similares, alm dos trabalhos de estudos
de engenharia, socioeconmicos e ambientais, incluindo riscos diversos, necessidade de
seguros, estimativas de crescimento de trfego, nveis de receitas (pedgio, taxas
especficas de uso e contraprestao complementar do ente pblico).

Essencialmente, o ente privado interessado em um projeto de infraestrutura precisa ter


uma Taxa Interno de Retorno (TIR) ou Valor Presente Lquido (VPL) aceitvel. A
questo da alocao de riscos subjaz a essa primeira questo, uma vez que a mitigao
de riscos est sempre vinculada funo econmica, que poder ser compensada por
uma taxa maior de retorno (BRIGHAM; GAPENSKI; EHRARDT, 2008).

Como o retorno de um projeto pode se tornar aceitvel? No caso de projetos de


infraestruturas que tero usurios finalsticos (cidados), a forma preferida aumentar o
valor das taxas cobradas aos usurios e a alternativa aumentar o valor da
complementao do ente pblico, conforme permite a Lei 11.079/2004. Todos os casos
includos nesta discusso contam com usurios finalsticos e esta anlise comparativa
poderia ser realizada pela administrao pblica. O Quadro 18 demonstra que foi isso o
que foi adotado em cada um dos quatro casos.

Quadro 18 Projetos que Deixaram de Ser PPP


Projeto Situao Condies
Os trechos includos foram aqueles de maior densidade no
trfego, enquanto que trechos da mesma rodovia de menor
densidade foram excludos. Tambm foi admitida uma reduo
da taxa mdia anual de crescimento do trfego, o que resultou
Licitao de parte do
na elevao da tarifa-teto. O teto para o valor do pedgio a cada
projeto original,
100 km passou para R$ 5,50, 31,89% maior que o previsto nos
BR 163 vencida pela Odebrecht
estudos de viabilidade econmica, de R$ 4,17. A receita
em 27/11/2013.
prevista, que era de R$ 17,421 bilhes, passou para R$ 14,749
Concesso comum.
bilhes, diminuindo, portanto os custos de outorga e
investimentos. Por meio desta engenharia financeira, o projeto
passou a ser vivel. O risco comercial caiu e a obra pde ser
concedida.

144
Projeto Situao Condies
O programa de duplicao e restaurao da BR-381 usou
recursos externos do Banco Interamericano de
Concedida OHL
Desenvolvimento (BID) e do Japan Bank for International
Brasil em leilo da
Cooperation (50% dos investimentos), alm de recursos
BR 381 ANTT de setembro de
federais e contrapartidas dos Estados de So Paulo e Minas
2007. (Concesso
Gerais. Com o investimento sendo realizado pela administrao
comum.)
pblica a concesso comum tornou-se vivel do ponto de vista
comercial.
O Governo Federal permitiu que a TIR passasse de 5,5% para
7,2%, jogando a conta para os usurios, que tero que pagar um
valor de pedgio maior que o proposta nos tempos de PPP,
alm de facilitar o financiamento da obra pelo BNDES, com
taxas especiais para o projeto. Ou seja, o risco foi transferido
Concedido Autopista para o cidado e para o Estado. O governo est oferecendo
Regis Bittencourt, na financiamento, junto a instituies financeiras oficiais, de 25
BR 116
forma de Concesso anos, com carncia de pagamento de 5 anos, recursos para at
comum. 80% do projeto e custo de juros de TJLP (5%) mais spread de
1,5% ao ano. Alm disso, os interessados podem pegar
emprstimos com exigncias de patrimnio lquido e total dos
ativos equivalentes a uma vez e duas vezes o valor do
emprstimo, respectivamente. Com tudo isso, a TIR real pode
dobrar.
Concedido (concesso O BNDES aportou recursos concessionria com taxas
comum) Ferronorte e reduzidas, a fim de criar a viabilidade do projeto. A ALL
Alto Taquari - atualmente em checou a devolver os trilhos ao Governo Federal, uma vez que
Rondonpolis operao pela Amrica considerou que o trecho apresentava muitos riscos comerciais,
Latina Logstica nas condies originalmente concedidas.
(ALL).
Fonte: Pesquisa realizada

Nestes quatro casos, alm da categoria de anlise do Risco Comercial ficar evidenciada,
apresenta-se a categoria de anlise Poder, uma vez que as construtoras fizeram presso
junto Administrao Pblica para que as condies dos projetos mudassem no sentido
de reduzir o risco comercial a que estariam submetidas. Pode-se dizer ento que a
Administrao Pblica, ao aumentar o retorno dos projetos, eliminou a necessidade de
complementar a contraprestao (descaracterizando o projeto como PPP), mas deixou a
conta para os cidados, que devero pagar tarifas de pedgio maiores. Analisando a
Figura 17 pode-se dizer que o governo eliminou a contrapartida do poder pblico,
aumentando as receitas oriundas de usurio, preservando o equilbrio financeiro dos
projetos (lado direito da figura) com o lado esquerdo (TIR, VPL e Paybacks mais
atraentes).

5.3.3. Categoria Risco Contratual

A terceira varivel no a priori detectada ao longo das anlises a do Risco Contratual.


A Teoria da Agncia prega que em um ambiente contratual surgem os conflitos de
agncia e a assimetria de informao (WILLIAMSON, 1983). Ao elaborar um contrato

145
de PPP o agente pblico tem informaes que o futuro contratado conhece pouco, ou
desconhece. A extenso do real problema a ser resolvido uma destas informaes,
mesmo considerando as dificuldades geradas pela ambiguidade caracterstica dos
processos de implementao pblica (MATLAND, 1995). Isso impacta a alocao ideal
de riscos, que considerada uma das questes mais importantes em uma PPP (PINTO,
2006).

Quando o contrato passa a ser executado e o contratado passa a ter uma funo de
Agente e o contratante uma funo de Principal, a relao se inverte e o ente pblico
passa a ter dificuldades para acessar o real desempenho do ente privado. Usualmente, no
Brasil, combate-se este problema com contratos estritamente formalizados e detalhados.

A Lei 11.079/2004, em seu Artigo 4, inovou no regime dos contratos administrativos


no Brasil ao, explicitamente, estabelecer a repartio objetiva de riscos como diretriz
fundamental das parcerias pblico-privadas. O Artigo 5 da lei determina que os
contratos de PPP devem necessariamente prever a repartio de riscos entre as partes,
inclusive referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica
extraordinria (BRASIL, 2013c).

Isso inovador por que tradicionalmente resolve-se a questo do risco com o


mecanismo do reequilbrio econmico-financeiro dos contratos (PINTO, 2013). Isso na
prtica joga todo o risco para a administrao pblica, uma vez que qualquer fato novo
que impacte o contrato ser considerado no reequilbrio. Mesmo com condies
conformadoras previstas em lei, costume no Brasil que a aplicao prtica do
reequilbrio seja feita pelo judicirio (PINTO, 2013).

Conforme demonstrado no captulo de referencial terico desta tese, PPPs deveriam


transferir muito mais riscos para o ente privado do que as contrataes tradicionais. O
resultado, o medo de entrar em uma relao contratual ainda desconhecida por at 35
anos leva novamente os entes privados a pressionar pela reduo dos riscos,
principalmente pela execuo das maiores partes do investimento em infraestrutura com
verbas pblicas. Ratifica essa constatao um entrevistado na pesquisa, responsvel por
um dos projetos de PPP pesquisados:

As pessoas no querem, isso quebra de paradigma e o Brasil no tem esta


cultura de planejamento. Vai demorar muito, ento deixa para l e acabou,

146
vamos fazer aqui que mais rpido... E na verdade a opo que adotam no
mais rpida, por que na verdade uma PPP, o que acontece, voc faz um
investimento de tempo muito grande na preparao do Contrato, mas quando ele
entra, ele entra OK, mas no Brasil as pessoas preferem fazer um contrato mais
ou menos, (perder menos tempo), implementar, s que depois disso, vai
remendando, consertando e s vezes o negcio nunca entra para funcionar como
deve o TCU entrar no meio, a obra suspensa e no funciona... Na verdade este
modelo de contrato acaba sendo o pior, o mais demorado...mas o preferido

Outro relato revelador mostra que mesmo os agentes pblicos, havendo oramento
disponvel, optam pela contratao tradicional, pois isso, alm de ser percebido como
mais simples e rpido, tambm o mais usual em termos de gesto de contratos:

Ento assim, no vejo, o que acontece, voc pode at conversar com os rgos
setoriais que tinham uma carteira muito grande poca do projeto, por exemplo,
o Ministrio dos Transportes e ANTT, perguntar a eles eu at tenho interesse em
saber por que no fazer um projeto em PPP, ento eu no sei, eu imagino assim,
hoje h oramento para fazer como obra pblica, tem-se a cultura de fazer do
modo tradicional e tem tambm a cultura da concesso comum.

Quanto s penalidades, os contratos de PPPs, no diferem de concesses comuns, uma


vez que a Lei no apresenta penalidades que possam ser aplicadas Administrao
Pblica, o que tambm no poderia ser feito, uma vez que ela, sem personalidade
jurdica, representa um ente poltico (Unio, Estado, DF, Municpio), nico detentor do
poder de polcia. Desse modo, ficaria o concessionrio, desprovido de meios para
defender-se em caso de inadimplemento do ente pblico.

Eisenhardt (1989b) props que contratos baseados em resultados so efetivos em


restringir o oportunismo do agente. Conforme j considerado, em PPPs, o ente privado,
atipicamente, assume o papel de agente do agente, uma vez que ele dever prestar
servios pblicos ao principal (os cidados usurios). J foi visto tambm que contratos
de PPP so tipicamente baseados em resultados.

Junte-se a isso a incerteza e tem-se que uma das proposies testveis para a relao
agente-principal proposta por Eisenhardt (1989b) seria violada, pois, a incerteza
contratual (possibilidade de auferir resultados positivos por parte do agente) est
positivamente relacionada com contratos baseados em comportamento e negativamente
com contratos baseados em resultados, como o caso das PPPs. A entrevista de um dos
gerentes de projetos de PPP pesquisados reveladora deste comportamento:

147
A gente teria que empenhar o oramento todo o perodo do contrato. muito tempo
para uma relao com um ente que no conhecemos bem, no sabemos o desempenho.
Na licitao comum a gente multa, rescinde, licita de novo, ou deixa o contrato acabar.
35 anos muito tempo.

Uma emenda dos Deputados Alice Portugal e Srgio Miranda ao projeto de Lei das
PPPs, tambm demonstra o receio da relao contratual que poderia ser estabelecida,
por meio da exposio de motivos da emenda, transcrita ipsis literis a seguir:

O objetivo da emenda limitar a responsabilidade do ente pblico frente parte


privada, evitando que eventuais direitos do parceiro privado venham a se tornar
futuros passivos contingentes (esqueletos). muito tempo de contrato, quando
comparado a uma empreitada, ou a prestao de servios

A emenda foi includa na Lei, visando preservar o patrimnio pblico em caso de


eventos futuros incertos.

Tambm um trecho de um relatrio sobre a construo do contrato para o Complexo


Penitencirio de Ribeiro das Neves elucidativo ao expor que:

A modelagem do contrato procurou identificar e sanar, antes da elaborao, os


problemas que poderiam ocorrer ao longo da execuo do contrato, mas, cuja
eficincia s poderia ser verificada quando a construo do complexo ocorresse de
fato. A construo dos indicadores tentou produzir a forma como esses problemas
impactariam no pagamento do ente privado: A ideia era combinar um pouco de
segurana na execuo do contrato com indicadores quantitativos bem definidos, e a
possibilidade de flexibilidade contratual, com indicadores qualitativos, tentando achar
o ponto de equilbrio desses dois. Tentou-se garantir no s aspectos quantitativos da
gesto do Complexo Penal, mas tambm aspectos qualitativos. Enfim, perceptvel que
a transferncia da tarefa de amarrao legal fase de modelagem dos contratos devida
falta de um marco legal consolidado, terminou por influenciar negativamente na
celeridade do projeto. A necessidade de construo de um instrumento de to alta
complexidade requereu um esforo considervel - econmico, financeiro e intelectual
por parte do governo que, obviamente, consumiu mais tempo. Ainda assim, dado o fato
de o projeto no foi nem ainda licitado, difcil prever a eficcia dos mecanismos
contratuais.

Outra demonstrao da complexidade da montagem de contratos dada pelo Relatrio


de Tomada de Contas do TCU, TC 004.534/2001-5, no tocante s obras do Estdio do
Mineiro, que teve parte de seus recursos oriunda da Unio:

11. Essa clusula, alm de representar muito pouco do que se espera de repartio
objetiva de riscos numa PPP, em sua subclusula 11.1.2 permite a recomposio do
equilbrio econmico-financeiro por atos de vandalismo realizado por torcidas de
futebol, onerando o poder pblico. Ora, atos de vandalismo tm sido recorrentes em
estdios nos ltimos anos, sendo fato previsveis e, portanto, podem ser cobertos por
seguro, cuja responsabilidade pode ser atribuda concessionria.(grifo no original)

148
Esta categoria foi identificada 61 vezes em todos os documentos analisados, no se
mostrando uma das principais, mas ficando clara sua presena e interferncia nos
projetos de PPP, uma vez que discusses prvias em torno de como as partes seriam
regidas em contratos futuros, impediram a concluso de muitos projetos, como foi o
caso do projeto de irrigao do Pontal, Alto-Taquari-Rondonpolis e Ampliao do
Porto de Itaqui.

5.3.4. Categoria Controle

A ltima varivel inserida posteriormente Controle, explica-se pela deteco de um


medo que o agente pblico tem de perda de controle operacional para o ente privado
que vai assumir a construo das obras e a prestao dos servios. Foram detectados
projetos em que o ente pblico no se sente confortvel em repassar a prestao do
servio pblico ao cidado (usurio) para o ente privado.

Havendo opo financeira (oramento para realizar a obra como empreitada), o agente
pblico opta pela manuteno da prestao do servio sob sua tutela, conforme
demonstra estes relatos de alguns dos entrevistados envolvidos na Unidade de PPP do
Ministrio do Planejamento, e em um dos projetos de PPP federais:

No. Quando o governo percebeu que havia espao para investir diretamente,
espao fiscal tudo que envolvia PPP foi mais ou menos deixado de lado.

Ns no podemos delegar este aspecto para o setor privado. Inclusive, por ser
uma instalao militar, um colgio, tudo bem uma escola comum, mas por ser
do exrcito, aquela companhia, em uma situao imprevista, ela ter que atuar.
Ento o que estamos discutindo, qual , essa segurana talvez tenha que ser
compartimentada. At onde vai o nosso trabalho, at onde eles vo, pois no
podemos delegar para eles a guarda de nosso armamento. Isso est sendo
discutido.

Ento eu vou colocar uma PPP na rua se eu achar que uma prioridade
entregar o projeto X e dadas as possibilidades de executar este projeto X eu no
tenha identificado outras possibilidades de contratao, ou boa, ou melhor do
que PPP, ento o que , no mera questo de ideologia, que o governo atual
no quer, no necessariamente. Entende-se que os projetos que esto sendo
executados hoje sero executados mais eficientemente se forem como obra
pblica mesmo, entende?

149
A questo que a delegao de competncia no transfere a responsabilidade
considerando os princpios da culpa in eligendo e culpa in vigilando13 (TCU, 2006b). Ou
seja, se o ente pblico concede a um ente privado a execuo de servio, abrindo mo
do controle direto ele no conseguir abrir mo da responsabilidade e arcar
solidariamente com as consequncias da m ao do ente privado.

Este trecho de entrevista com um dos gestores de projetos de PPP pesquisados


elucidativo deste medo:

Ento, por isso que vai ficar conosco. O resto vai ser delegado. At tivemos
algumas dificuldades por que o pessoal, aspecto cultura, o pessoal ficou
preocupado, no, mas essa rea de brigada de incndio, segurana, ento, deve
ficar com a gente. Como a gente vai ficar com brigada de incndio e eles com
todas as instalaes? E se pegar fogo l? O risco nosso? Ento a gente foi
entendendo e chegamos a um bom termo e, a princpio, toda a parte de suporte
ser delegada iniciativa privada.

digna de transcrio tambm a exposio de motivos de Emenda Parlamentar


proposta pelo Deputado Walter Feldman Lei 11.079/2004, que demonstra a
preocupao com o controle pblico:

A emenda ora apresentada pretende aperfeioar o texto legal encaminhado


para apreciao deste Legislativo, com o estabelecimento de prazo para a
parceria pblico-privado (sic), condicionando, ainda, a efetivao das
parcerias aprovao desta Casa de Leis, como instrumento de fiscalizao e
controle das atividades do Estado.

Um especialista em projetos de PPP complementa em seu relato:

O poder pblico, no entanto, mesmo diante da escassez de estudos e projetos e


tambm diante da dificuldade de elaborar estas peas dentro da prpria
estrutura administrativa, resiste em permitir a sugesto por parte das empresas
privadas, uma vez que teme perder o poder de escolhas posteriores
implementao da infraestrutura, j que no vai geri-la no dia-a-dia.

5.3.5. Categoria Tcnico/Burocrtico

Como era esperado, tendo em vista a eleio prvia desta varivel, ela foi a mais
frequente em toda a anlise, e inclui todas as situaes em que h interferncia de

13
A culpa in eligendo advm da m escolha daquele em quem se confia a prtica de um ato ou o
adimplemento da obrigao. Esta modalidade est prevista no art. 1521, inc. III do CC e na Smula 341
do STF. A culpa in vigilando aquela que decorre da falta de ateno com o procedimento de outrem,
cujo ato ilcito o responsvel deve pagar. o que se observa no art. 1521, incs. I e II do CC. (BRASIL,
2013i) e (STF, 2013).

150
aspectos tcnico-burocrticos, incluindo assimetria de informao, conflitos entre
Agentes e Principais e Inconsistncia Temporal (WILLIAMSON, 1983). Despreparo
tcnico e falta de conhecimento adequado por parte dos agentes tambm foram
realidades presentes, conforme predito nesta categoria (JENSEN, 1997).

Foram 375 anotaes (21% do total) vinculadas a relatos que demonstram como as
interferncias tcnicas e a burocracia so relevantes para o fracasso dos projetos de PPP.
O estudo no focou causas de sucesso, mas infere-se que equipes com boa capacidade
tcnica tiveram desempenhos melhores que equipes com capacidade tcnica aqum da
necessria. Relatos como o de um dos maiores especialistas em PPP no Brasil, transcrito
abaixo deixam isso claro:

As duas coisas mais importantes para um bom desempenho em PPP so um


poder pblico com poder institucional e capacitado e o apetite por parte da
iniciativa privada. Se no d para afirmar categoricamente que h falta de
apetite dos segundos, a baguna institucional dos primeiros muito clara nas
atividades que desempenhamos. Um governo no tem como manter um time de
especialistas para desenvolver um grande projeto de interesse de um Estado ou
de uma prefeitura. Custaria caro e essas equipes ficariam ociosas ou
subaproveitadas a maior parte do tempo. O resultado? Tcnicos incapazes de
elaborar um projeto de PPP!

Outro entrevistado de uma das unidades de PPP consultadas acrescenta escassez de


capacidade tcnica que:

Com isso tudo, bem, o que foi havendo, assim , o ministrio foi buscando esta
consultoria do governo britnico e com isso foi percebendo que o Governo
precisa de especialistas para trazer algum norte, algum direcionamento jurdico,
seja econmico e tudo e a a primeira consultoria foi contratada em 2002 com o
Programa de Modernizao do Executivo Federal, que no mais existe.

Outra evidncia, retirada de entrevista com um dos responsveis pela maioria dos
projetos de PPP de rodovias no Governo Federal:

, entende. Ento, o que acontece na prtica que o setor privado guia o


setor pblico. Ento eles acham interessante fazer uma rodovia X, ou plataforma
logstica Y, ou uma escola por meio de PPP, ou um setor habitacional, eles
chegam com a proposta e decide-se aquela proposta sem ter a avaliao
necessria, por que muitas vezes, o que acontece, o tcnico do estado ou
municpio no tem condies de fazer uma releitura tcnica do que est naquele
documento. Eles licitam sem fazer uma anlise crtica. E outra, a gente tem um
TCU que audita qualquer processo de licitao, antes de ser publicado vai para
o TCU.

151
Cita-se ainda uma quarta evidncia testemunhal que resume a questo das deficincias
tcnico/burocrtica, em relato de um profissional de alto escalo do governo federal:

indiscutvel que o obstculo do Brasil no de tecnologia, mas sim de gesto,


ou melhor, de gesto ineficaz da coisa pblica. O que realmente falta em nosso
pas um planejamento pensado por pessoal capacitado, vontade poltica e,
competncia para a realizao do plano, preferentemente ao longo de mais de
uma administrao.

Esta carncia de tcnicos e tomadores de deciso (alto-escalo) na Administrao


Pblica discutida por Abrucio (2007), que afirma que seria preciso um aumento de
investimento na capacitao dos servidores pblicos, sendo que este treinamento
deveria estar vinculado a um projeto mais amplo e integrado de modernizao da
administrao pblica, at mesmo por que as polticas pblicas no Brasil so, em sua
maioria, realizadas no plano local, exatamente onde as capacidades gerenciais e
burocrticas so menos desenvolvidas. Outros estudos que abordam a baixa capacitao
da administrao pblica e a necessidade de programas de capacitao so de Andrade e
Santos (2004), Souza (2002), Gomes (2008) e Carvalho (2007).

Os resultados desta carncia tcnica foram detectados em praticamente todos os projetos


analisados, resultado em situaes como as transcritas abaixo:

Para Paulo Sidnei, at o momento no est explicado por que uma obra que j
esteve orada em menos de R$ 200 milhes aparece, atualmente, programada
para custar cerca de R$ 540 milhes. No comeo da atual dcada, um estudo
apontava R$ 160 milhes, depois esses valores foram corrigidos para R$ 220
milhes. Esse nmero aparecia em documentos do Ministrio do Planejamento,
do BNDES [Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Social], da ALL.
Depois, foi includa no PAC [Programa de Acelerao do Crescimento] a R$
540, R$ 545 milhes. O que eu pergunto : que ndice foi utilizado para se
corrigir e se chegar a esse valor?.(matria do Valor Econmico de 24/10/2010),
falando sobre o projeto Ipiranga Guarapuava).

Outra constatao originada de um relatrio do Governo do Estado do Paran,


versando sobre a construo do trecho ferrovirio Ipiranga Guarapuava em 2011:

Na poca as autoridades do governo federal defenderam essa construo


inadequada, primeiro pela logstica, depois pelo preo exorbitante apresentado,
quando em vrios documentos de importantes rgos de governo apresentam
valor da obra com 40 % do custo. Tambm bom lembrar que o Plenrio das
Entidades de Engenharia do sistema o CREA-PR aprovou em 26 de maio de
2007 moo proposta pelo SENGE-PR contrria variante defendida pela ALL
e o Plenrio do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do
Estado do Paran, reunido em sua sesso ordinria 873, no dia 13 de janeiro de
2009 aprovaram por unanimidade manifestao contra a opo da obra da

152
Variante Ferroviria Guarapuava/Ipiranga por no atender as necessidades
tcnicas, econmicas, operacionais, sociais e ambientais para o desenvolvimento
do Paran.

importante salientar tambm que esta varivel, conforme previsto, no avaliou apenas
as deficincias tcnico/burocrticas em si, mas a prpria fora da burocracia nos
projetos de PPP e, neste caso, ela tem uma forte imbricao com a varivel
Coordenao, uma vez que debilidades nesta varivel apenas so exacerbadas pelo
processo burocrtico a que so submetidos os projetos de PPP.

Considerando as dezenas de Leis (em todos os nveis, conforme Apndice I), os


procedimentos internos introduzidos em cada rgo, a multiplicidade de rgos
envolvidos em projetos de PPP (conforme detalhado na Figura 5) pode-se inferir que
houve um enfraquecimento da hierarquia em favor da burocracia, que contando com
regras formalizadas e escritas para conduzir sua ao, age mais independentemente da
vontade dos administradores pblicos e lderes polticos.

Nos termos de Weber (2010) o burocrata individualmente no consegue atuar


independentemente do aparelho ao qual est ligado. Est acorrentado sua atividade por
meio de toda a sua existncia material e espiritual.

O burocrata observado nos projetos de PPP uma simples engrenagem de um


mecanismo sempre em funcionamento e que lhe ordena a ir sempre em um mesmo
sentido fixo (o das normas e procedimentos explcitos), conforme definido por Weber
(2010). Ou seja, o funcionrio no pode dar partida nem parar o mecanismo, e to
somente trabalhar para que ele continue funcionando e mantendo a autoridade exercida
societariamente. Se este mecanismo apresenta falhas (conforme ser mostrado sob a
anlise da categoria Legal e j foi visto na categoria Coordenao e Contratual) claro
que este tipo de atuao contribui para criar empecilhos ao sucesso de tais projetos.

5.3.6. Categoria Poder

A sexta varivel a ser considerada nesta anlise prvia Poder. Conforme foi
conceituado nesta tese, esta categoria de anlise aplica-se a todas as situaes em que
atores poltica ou economicamente poderosos (agentes ou no) buscando seu interesse
(ou de seu grupo) em vez dos interesses do principal, intervm no cenrio de
implementao de uma dada poltica pblica (HATCH, 1997).

153
O Poder referido aqui foi abordado por Graziano (1997) ao estudar a atuao dos
lobistas junto administrao pblica e Lobato (1997) ao estudar os grupos de interesse
envolvidos na formulao e implementao de polticas pblicas, que os descreve da
seguinte forma:

O corporativismo inerente ao capitalismo como modo de intermediao de


interesses e, como modelo, visa sua manuteno, de forma pacfica e
democrtica. Ou seja, propugna um novo contrato entre Estado e sociedade
como forma de resoluo dos conflitos. Atravs da institucionalizao de grupos,
sindicatos, corporaes, partidos, estes tornam-se corresponsveis pela
elaborao da poltica, possibilitando agregar demandas difusas e permitindo
sua viso intersetorial. Assim, essas organizaes bloqueiam a excessiva
politizao dos conflitos, constituindo mais um arranjo (LOBATO, 1997, p. 34).

O que Lobato (1997) descreve so os principais entes poderosos que atuam nos projetos
de PPP, conforme estudados nesta tese. Ao longo do desenvolvimento de praticamente
todos os trinta projetos considerados fica muito clara a atuao de tais entes/entidades
poderosas na defesa de seus interesses, como ocorreu no caso da Transnordestina. Uma
matria divulgada no Jornal Valor Econmico (25/06/2009) expressa bem esta
realidade:

Se tem uma coisa que est incomodando a ministra Dilma Roussef (Casa Civil) mais
que as sesses de quimioterapia, essa coisa se chama Transnordestina Trata-se de
uma das principais obras do PAC , que est parada porque o empresrio Benjamin
Steinbruch (dono da malha ferroviria do Nordeste) no vai bater um prego at receber
algum adiantado do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES). H muito pouco
que o Governo possa fazer para resolver o problema, sem a anuncia de Steinbruch.

Um dos entrevistados, que trabalha em uma das unidades de PPP estudadas demonstra
esse comportamento na prtica do dia-a-dia da implementao de PPPs no Brasil:

Em muitos casos h uma proximidade muito grande entre os funcionrios e


alguns empresrios, e os empresrios determinam como devem ser desenhados
os projetos. Eles vo origem do projeto, participam, influenciam, do
consultorias, e, muitas vezes, pressionam os funcionrios ou polticos para
conseguir o que querem.

Um gestor de projetos de PPP, tambm demonstra como entes poderosos podem influir
em determinadas etapas do processo de implementao:

Esses, foram aspectos considerados e com isso ns iniciamos o trabalho com


PPP, com, desses dez, foram selecionados quatro, o Ministro da Defesa achou
por bem, por questes que ele entendeu ali, naquele momento, suprimir um, e
ento ns ficamos com trs projetos.

154
Outro relato destaca a influncia que entes da iniciativa privada podem ter, sai de uma
denncia realizada por outro profissional de alto escalo do governo federal:

A proposta que me faziam significaria, praticamente, dar de presente ALL


uma ferrovia, combinando-se ainda sobrepreo na obra, renncia do Tesouro
ao recebimento de 52 milhes de reais por ano, financiamento do BNDES, e
direito cobrana de pedgio por dcadas, para quem usasse a ferrovia, pela
futura sociedade a ser criada pela ALL e pela empreiteira que a ela se
associaria na construo do trecho.

Destaca-se que, no caso analisado, a ALL conseguiu o que queria e o projeto, que seria
convertido para PPP, manteve-se como concesso comum quela concessionria, que
pertence ao grupo de empresrios que tambm possui a AB Inbev (maior cervejaria do
mundo), a Heinz (ketchup), a Burger King, as Lojas Americanas e a Blockbuster Brasil,
e a B2W (maior varejista virtual do Brasil formada por Submarino, Shoptime e
Ingresso.com) dentre outros investimentos do grupo 3G, hoje o maior grupo empresarial
do Brasil e um dos maiores do mundo.

Este exerccio do poder e sua influncia na implementao de polticas pblicas tambm


foi reconhecido por Mota (2006, p. 90), ao relatar que:

Na administrao pblica, dirigentes, normalmente representantes de polticos,


tendem a inserir suas opes pessoais como fator diferenciador. Desprezam,
assim, no s o racionalmente institudo como tambm opes e conquistas de
seus antecessores. A descontinuidade justificada como necessria inovao.
Na verdade, resulta mais em garantir acesso a novos grupos de poder e ressaltar
a liderana de uma pessoa e menos em modernizar a gesto. Compromissos
formais institucionalmente estabelecidos necessitam ser renegociados a cada
novo dirigente. Na verdade, no h contratos com instituies, mas com pessoas.
O personalismo fragiliza as instituies pblicas, deixando-as altamente
vulnerveis e dependentes da pessoa de um nico dirigente.

Esta situao fica muito clara no caso do Contorno Ferrovirio de Curitiba e a


construo da Variante Ipiranga Guarapuava, em que uma briga entre um senador da
repblica e o governo federal vem impedindo a consecuo das obras, uma vez que as
equipes estaduais (controladas pelo senador) e as equipes federais, controladas por um
ministro de estado e pertencente a um grupo poltico diferente no conseguiram se
entender.

Outro caso que pode ser considerado clssico o Ferroanel de So Paulo Tramo
Norte. No apresentando problemas como viabilidade comercial ou dificuldades

155
tcnicas o projeto sofre h muitos anos com uma briga de poder entre as administraes
federal e estadual.

Embora o projeto federal envolva apenas o Tramo Norte, os deputados federais por So
Paulo sempre defenderam a construo do arco inteiro do Ferroanel, conforme
demonstram discursos de deputados e notcias como esta do jornal a Tribuna de 31 de
dezembro de 2004, transcrita abaixo:

Na semana passada, o Ministrio do Planejamento divulgou as obras


prioritrias que devem ser erguidas por meio das Parcerias Pblico-Privadas
(PPPs) e listou somente a realizao do tramo Norte do empreendimento. O
Governo do Estado, por meio dos deputados da bancada paulista na Cmara, ir
defender a construo do arco inteiro do Ferroanel anel ferrovirio que ir
circundar a regio da capital paulista. Na semana passada, o Ministrio do
Planejamento divulgou as obras prioritrias que devem ser erguidas por meio
das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) e listou somente a realizao do tramo
Norte do empreendimento. A asa Norte do Ferroanel beneficiar a ida de cargas
para o Porto de Sepetiba, um dos principais concorrentes do Porto de Santos,
que por sua vez atrair mais mercadorias com a construo do tramo Sul do
empreendimento. Em entrevista ao jornal A Tribuna na semana passada, o
secretrio estadual dos Transportes, Dario Rais Lopes, afirmou que o Estado
tentar convencer, pelo caminho institucional, a Unio a fazer a ferradura de
uma s vez, sem privilegiar um Estado em detrimento de outro. Caso a ofensiva
no Legislativo no obtenha xito, o Palcio dos Bandeirantes pedir a delegao
da obra ao Estado. No limite, vamos pedir ao Governo Federal que delegue,
afirmou Lopes. Mas primeiramente vamos tentar dentro do campo
institucional. No ltimo dia 6, quando o presidente Luiz Igncio Lula da Silva
anunciou a reestruturao da Brasil Ferrovias, em Campinas (Interior do
Estado), o governador Geraldo Alckmin deu o seguinte recado Unio: O
Estado de So Paulo vai lutar pelo Ferroanel inteiro, sem briga entre tramo Sul
e Norte. Na ocasio, ainda no havia sido divulgada a lista com os projetos
prioritrios do Planalto para serem erguidos por meio das PPPs.

O embate parece ter sido vencido pelo Governo de So Paulo, tendo em vista notcia
veiculada pelo site do Ministrio dos Transportes em 22 de agosto de 2013, que mantm
a construo do Tramo Norte, mas associada ao Rodoanel Norte, o que permitir a
manuteno do fluxo de cargas para o Porto de Santos, em detrimento de Sepetiba, no
estado do Rio de Janeiro (TRANSPORTES, 2013).

5.3.7. Categoria Poltica

Risco Poltico a stima varivel. Ao longo destes anos de pesquisa o autor da tese teve
a oportunidade de participar de dezenas de seminrios e fruns sobre PPPs, conversar
com centenas de pessoas, indo de advogados especializados em PPPs a empresrios
interessados em investir, passando por especialistas vrios, funcionrios pblicos de
156
todos os escales e outros pesquisadores acadmicos do tema. Para os nefitos, quando
era feita a pergunta de qual poderia ser a causa do baixo desempenho em PPPs no
Brasil, a primeira resposta era ideologia partidria, vontade poltica ou outras
expresses que remeteriam antipatia poltica ao modelo de PPP.

Mas, em uma tese de doutorado, ao se abordar um novo conceito, mesmo que


tangenciando-o, e considerando que os resultados da tese parecem refutar sua
determinncia no cenrio de PPP, preciso discorrer um pouco sobre seu significado
em geral, e seu significado na poltica do Brasil.

Segundo Chau (2004), ideologia, historicamente, tomou dois significados centrais: por
um lado ideologia uma atividade filosfico-cientfica que estuda a formao das ideias
a partir da observao das relaes entre o corpo humano e o meio ambiente, tomando
como ponto de partida as sensaes; por outro lado, ideologia significa tambm o
conjunto de ideias de uma poca, tanto como opinio geral quanto no sentido de
elaborao terica dos pensadores dessa poca.

Porm, para o contexto desta tese, melhor a definio de Durkheim (2007) de que
ideologia so ideias que tm por objetivo no exprimir a natureza das coisas, mas dirigir
a ao. Embora o prprio Durkheim oponha a ideologia cincia objetiva, Chau
(2004) aborda o conceito de ideologia que ser usado nesta explicao ao demonstrar
que a ideologia, mais que uma mera oposio entre subjetividade e objetividade, um
preconceito, um fato social justamente por que produzida pelas relaes sociais,
possui razes muito determinadas para surgir e se conservar, no sendo um amontoado
de ideias falsas que prejudicam a cincia, mas certa maneira da produo das ideias pela
sociedade, ou melhor, por formas histricas determinadas das relaes sociais. Em
outras palavras, a ideologia surge como fato social e serviria para manter coesos um
determinado grupo seguidor de tais ideias, ou conjuntos de ideias.

A questo seguinte : a poltica brasileira segue cartilhas ideolgicas? Poder-se-ia


atribuir o baixo desempenho de PPPs a este ou quele partido poltico no poder? claro
que o objetivo desta tese no aprofundar esta questo, mas to somente mostrar que
este fenmeno da ideologia, ou este conjunto de ideias oriundas das relaes sociais dos
grupos, no determinante nas decises polticas brasileiras.

157
Estudos como os de Mainwaring (1993; 1999) demonstram a fraca institucionalizao
dos partidos polticos brasileiros, o individualismo e a autonomia dos polticos
brasileiros ante sua organizao partidria, a predominncia dos sistemas de
patronagem, do clientelismo e do patrimonialismo. Kirchheimer (1990) chama a este
fenmeno de partidos catch all (literalmente, pega tudo). Sendo altos os custos das
derrotas eleitorais, para chegar ao governo os partidos precisam captar votos onde for
possvel e, portanto, no podem ser partidos de uma s classe, emenda o autor. Um
estudo recente de Samuels (2008) mostra esse pragmatismo abolindo ideologias
arraigadas na ascenso do Partido dos Trabalhadores (PT|) ao poder. De qualquer forma,
ficaria ainda a pergunta? H uma predileo ou preterio quanto ao instrumento de
PPP em relao aos partidos polticos no Brasil? O Quadro 19 apresenta a relao dos
projetos de PPP, com informaes retiradas de editais de licitao e contratos dos
respectivos projetos, listando o nome do projeto considerado, a Unidade da Federao, o
ano do contrato e o partido no poder quando de sua assinatura.

Quadro 19 - Perfil Poltico das PPPs no Brasil


Nome do projeto UF Contrato Governo

Estdio da Fonte Nova Bahia 2010 PT


Hospital do Subrbio (Salvador) Bahia 2010 PT
Datacenter BB e CAIXA Federal 2009 PT
Sistema de disposio ocenica do
Jaguaribe Bahia 2006 PFL (DEM)
Rodovia MG 050 Minas Gerais 2007 PSDB
Complexo Penal Minas Gerais 2009 PSDB
Unidade de Atendimento Integrado Minas Gerais 2010 PSDB
Estdio do Mineiro Minas Gerais 2010 PSDB
Ponte de Acesso e Sistema Virio do
Destino de Turismo e Lazer Praia do Paiva Pernambuco 2006 PFL (DEM)
Arena Multiuso da Copa 2014 Pernambuco 2010 PSB
Centro Integrado de Ressocializao de
Itaquitinga Pernambuco 2009 PSB
Conjunto Habitacional Mangueiral Distrito Federal 2009 DEM
Centro Administrativo do DF Distrito Federal 2009 DEM
Estdio das Dunas - Novo Machado Rio Grande do Norte 2011 DEM
Linha 4 do Metr So Paulo 2006 PSDB
Trens da Linha 8 Diamante da CPTM So Paulo 2010 PSDB
Sistema produtor do Alto Tiet So Paulo 2008 PSDB
Estdio do Castelo Cear 2010 PSB
Fonte: Diversas Elaborao Prpria

158
Mas, quais seriam as orientaes ideolgicas dos diferentes partidos representados no
Quadro 19? Forneceriam elas pistas para, se no confirmar a possibilidade de que
ideologia poltica no faz muita diferena na escolha dos projetos, pelo menos para
negar a possibilidade oposta? Para isso esta tese recorre a um trabalho desenvolvido por
Rodrigues (2002) que identifica, com base em trabalhos anteriores de pesquisadores em
cincia poltica, que o DEM seria um partido de direita, o PSDB seria um partido de
Centro, e o PT, seria um partido de esquerda. Evitando entrar em discusses sobre as
reais definies dos conceitos de esquerda, centro e direita, por no ser objetivo desta
tese, adota-se estas convenes de Rodrigues (2002) para mostrar que no h evidncias
incontestveis de uma correlao entre preferncia/ideologia poltica sistemtica e o uso
ou no de PPPs como instrumento de polticas pblicas.

Assim, quando se fala de Risco Poltico nesta tese, busca-se um conceito relacionado ao
risco do pas ou soberano, no sentido de que os polticos, no a poltica, buscam
mudanas, at mesmo no arcabouo legal (Medidas Provisrias, Decretos, Projetos de
Lei) que alterem as condies existentes quando da assuno de contratos de PPP pelos
entes privados (SELZNICK, 1996). Isso pode acontecer at mesmo antes da ocorrncia
de quaisquer contratos, com tais interesses imiscuindo-se nos programas, planos e
projetos de governo e criando obstculos ao seu andamento.

No obstante, preciso ressaltar que h estudos que demonstram que ainda h uma
grande sensibilidade poltica em relao s PPPs, pois elas envolvem ideologias
polticas quanto ao papel do setor privado na distribuio de benesses pblicas. Embora
haja uma crescente evidncia emprica de que as PPPs provm um melhor custo-
benefcio (value for Money) se propriamente estruturadas, ainda h alguma
sensibilidade dentre os polticos (LEWIS, 2000), embora este fenmeno no tenha sido
detectado na pesquisa, estando o risco poltico muito mais vinculado defesa de
interesses partidrios do que a ideologias propriamente ditas. Este interesse dos
polticos pode ser constatado pela transcrio da fala de um dos especialistas em PPP
entrevistados:

preciso criar instituies que conduzam os contratos no longo prazo. Os polticos


querem projetos de curto prazo (at quatro anos) e tendem a relegar projetos de longo
prazo de maturao, como comum nos casos de PPP.

Outro agente pblico que atua na unidade de PPP do Governo Federal complementa:

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Estudo no, mas ouvi isso da pessoa que mais conhece PPP do mundo, que o Erick
Cartwright, do Governo ingls. Acho que ningum ficou mais tempo nisso que ele na
Inglaterra e afirmou que, mesmo na Inglaterra, ningum gostava disso na iniciativa
privada, de onde vinham muitos ataques ao modelo. Depois o Brasil no um pas que
se destaca exatamente pelo planejamento. Gostamos de lanar projetos, inaugurar para
a foto. A manchete: Governo vai liberar tantos milhes para isso... Mas, ningum faz
mais nada. As PPPs no so assim. Elas exigem maturao de projetos e depois tem
que acompanhar aquilo 30 anos a fio. Isso no parte da cultura brasileira. No Brasil
gosta-se de inaugurar, cortar a fita... O metr de Braslia foi inaugurado quantas
vezes?

Estas vrias notcias vinculadas ao Anel Ferrovirio de So Paulo tambm so


ilustrativas das preferncias polticas que impactam o avano das PPPs:

O Governo do Estado, por meio dos deputados da bancada paulista na Cmara, ir


defender a construo do arco inteiro do Ferroanel anel ferrovirio que ir
circundar a regio da capital paulista.

Na semana passada, o Ministrio do Planejamento divulgou as obras prioritrias que


devem ser erguidas por meio das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) e listou somente a
realizao do tramo Norte do empreendimento.

Segundo estudos da Secretaria Estadual de Transportes, a construo do tramo sul


essencial para o desenvolvimento do Porto de Santos. Pela mesma anlise, a
preferncia pela parte norte poderia levar a uma fuga de cargas em direo a Sepetiba
(RJ), principal concorrente do cais santista.

Segundo a assessoria do Ministrio dos Transportes, este trecho do anel ferrovirio


tem um impacto maior no desenvolvimento da malha. O tramo iria melhorar o acesso
de cargas vindas de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Gois e do
Interior de So Paulo para os portos de Santos e de Sepetiba, enquanto o ramal sul
ajudaria somente o complexo santista.

Esta discordncia entre os Governos Estadual e Federal, considerando que nenhum dos
dois lados apresenta evidncias determinantes para a proposta que defendem, pode ser
atribuda a diferenas entre polticos do PSDB (governo do Estado de So Paulo) e PT
(governo federal).

Detectou-se o mesmo problema em relao ao Contorno de Curitiba, ao Porto de Itaqui


e ao projeto de irrigao do Jaba em que governos de partidos diferentes (nos Estados e
no Governo Federal) criaram obstculos diversos consecuo dos projetos de PPP.

5.3.8. Categoria Econmica

A oitava varivel identificada a Econmica, que inclui todas as situaes em que


consideraes econmico-financeiras e oramentrias interferem no processo de

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implementao de polticas pblicas (NORTH, 2007; WILLIAMSON, 1983;
OSTROM, 2005; SHEPSLE, 1999). Contempla situaes em que o montante de capital
a ser empregado pelo ente privado (investimento) e a participao pblica no
empreendimento seriam impactadas pela indisponibilidade, seja de recursos, seja de
financiamento.

Este trecho de entrevista com um especialista em projetos tcnicos para projetos de PPP
ilustra as dificuldades vinculadas a esta varivel:

preciso uma maior flexibilidade dentro dos contratos de PPP, tendo em


vista o nvel de risco e o prazo de execuo. As infraestruturas comeam com
capacidade acima do que ocorre nos primeiros momentos, mas com tempo o
nvel de servio pode ficar insuficiente, uma vez que a demanda pode comear
a superar a oferta. Neste caso o contrato precisa prever um reequilbrio com
critrios objetivos. Novamente h uma dificuldade muito grande dos gestores
pblicos em prever estas coisas. A calibragem entre capacidade e demanda
deve ser mdia, sendo que em alguns momentos o governo paga por capacidade
ociosa e em outras ganha no pico da demanda.

O gestor de um dos projetos de PPP que no obteve sucesso ainda, emenda, abordando a
questo da escassez de oramento:

que ns temos inmeras demandas, ento o nosso recurso no alcanou


esta prioridade. Ns estvamos tentando buscar isso, a, olha importante,
uma fatia adicional no oramento e isso no foi conseguido. Falta dinheiro
para fazer tudo o que precisamos. No s investimento, execuo ao longo
do contrato. A gente no gasta agora em PPP, mas tem que gastar depois e por
muito tempo.

Outro entrevistado, tambm aborda esta questo, ao levantar suspeitas sobre


superfaturamento na previso de custos de um projeto de PPP:

(...) as entidades da sociedade civil engajadas na soluo do problema


consideram demasiado elevados os custos da variante atualmente divulgados,
quando comparados com nmeros publicados anteriormente.

Outro problema vinculado a questes econmicas est no fato de que PPP transformam
despesas de investimento em despesas obrigatrias. Estas complicaes vinculam-se
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (BRASIL, 2013k). O que significa isso? Se um
dado governo opta por um projeto de PPP, com 25 anos, por exemplo, ele estar
vinculando receitas pblicas a uma despesa obrigatria (pagamento do servio pblico
prestado pela SPE e amortizao do investimento, em resultado do contrato de PPP),

161
quando poderia preservar estas receitas para investimentos futuros, que se mostrassem
mais teis do ponto de vista da implementao, ou at mesmo da convenincia poltica.

Mendes Junior (2010), embora alerte que no h que se falar de vinculaes como boas
ou ruins, ao se privilegiar determinada ao do governo, todas as demais so
prejudicadas. Logo a ao privilegiada deve culminar em resultados positivos concretos
para a sociedade. Esta constatao, aliada s dificuldades tcnicas e de coordenao, j
demonstradas em projetos de PPP, pode impedir que o gestor venha a alocar recursos
oramentrios para projetos, sendo que a tendncia ainda maior para projetos com
valores muito altos e com prazos de execuo tambm muito altos. Projetos de PPP so,
obrigatoriamente, de alto valor e de longo prazo (acima de R$ 20 milhes e prazo
mnimo de cinco anos).

Projetos como os de irrigao (Jaba, Pontal, Irec e Salitre) e o Colgio Militar de


Manaus enfrentam esta dificuldade at hoje, uma vez que os recursos a serem atribudos
para o pagamento de tais despesas operacionais obrigatrias foram desviados para
outros projetos considerados mais prioritrios pelo Governo Federal no passado,
conforme atestam documentos vinculados aos projetos, cotejados com o PPA e o
planejamento oramentrio para as reas vinculadoras de tais projetos

5.3.9. Categoria Legal

Segundo North (1994) as instituies formam a estrutura de incentivo da sociedade, e as


instituies polticas e econmicas, consequentemente, so os determinantes
subjacentes do desempenho econmico. Ou seja, um bom desempenho econmico
depende de boas instituies e um mau desempenho resultado de instituies
deficientes. Desde j, fica claro que, para os casos analisados, as instituies
circundantes ao ambiente de PPPs no Brasil, se mostraram deficientes.

As instituies so consideradas por North (1994) como os limitadores desenhados para


estruturar a interao humana, sendo constitudas de regras, leis, constituies,
estruturas, agncias (limitadores formais) e normas de comportamento, convenes,
cdigos de conduta autoimpostos (limitadores formais) e suas caractersticas
impositivas. Juntos, tais mecanismos definem a estrutura de incentivo das sociedades e,
mais especificamente das economias.

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Disso, pode-se concluir que instituies mal definidas, pouco claras, vo inibir no s a
ao da sociedade (vista nesta tese como a soma da iniciativa privada com a pblica)
como tambm o desempenho econmico (visto nesta tese como a efetiva
implementao das polticas pblicas de PPP). Esta possibilidade demonstrada por
Bardach (1977) em seu famoso livro The Implementation Game - What Happens After a
Bill Becomes a Law. O livro mostra que quando uma Lei aterrissa no mundo real, ou
seja, quando tenta-se aplic-la implementao da poltica pblica que regula entra em
cena uma complexidade impossvel de ser prevista pelo legislador.

Segundo North (2007), as instituies so muito importantes para o funcionamento da


economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de regras
que organizem a ao coletiva.

A Lei federal que criou o instituto das parcerias pblico-privadas foi promulgada em 30
de dezembro de 2004. A tramitao da lei, depois de longamente gestada no Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, tomou um ano de discusses no Congresso
Nacional. A comeou todo o atraso e demora na consecuo de projetos de PPP no
Brasil.

Diferentemente do que ocorre em outros pases, onde a Constituio prev


expressamente as matrias reservadas lei e ao regulamento (CLVE, 2000), no Brasil,
no existe matria reservada para o exerccio do poder regulamentar, tendo em vista que
a Constituio Federal de 1988 no previu matria tipicamente regulamentar.

No Brasil, considerando seu ordenamento jurdico, em relao aos atos legislativos


vigora o princpio da universalidade da lei, ou seja, em princpio, todos os campos
normativos so passveis de disciplina legal (CLVE, 2000). Entretanto, faculta-se ao
poder legislativo, na elaborao da lei, prescrev-la detalhadamente, incluindo sua
forma de aplicao e execuo, esgotando, desta forma, toda a matria legislada. Por
outro lado, o legislador pode optar por deixar certa margem de liberdade para que o
Poder Executivo proceda regulamentao da lei. Assim, os vazios da lei devem ser
preenchidos pela manifestao do Executivo, por meio de sua competncia
regulamentar (CLVE, 2000).

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A competncia regulamentar do Executivo no Brasil est insculpida nos Arts. 84 e 87 da
Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2013g), que rezam:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...)

IV Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, como expedir decretos e


regulamentos para sua fiel execuo;

Art. 87. (...) Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de outras
atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei: (...)

II expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos;.

Ou seja, a prpria Constituio Federal deixa explcito que o Poder Executivo tem o
poder/dever de dar cumprimento s Leis, exarando, conforme a necessidade, decretos e
regulamentos (Portarias, Instrues Normativas, Resolues, Comunicados etc.) que
preencham as lacunas das Leis, permitindo que elas se tornem executveis. Por estranho
que seja, a CF admite que uma Lei pode ser analisada, votada nas duas casas
legislativas, promulgadas e ainda assim, precisar de adendos complementadores.

Um estudo aprofundado da Lei 11.079/2004 permite perceber que, conforme esperado


neste caso o legislador deixou muitos vazios na lei, criando verdadeiras imperfeies
institucionais.

Quadro 20 Normas Regulamentadoras da Lei das PPPs no Brasil.


Decreto 5.385 de 04 de Institui o Comit Gestor de Parceria Pblico- Privada Federal - CGP e d
maro de 2005. outras providncias.
Autorizou a integralizao de cotas no Fundo Garantidor de PPP (FGP),
Decreto 5.411 de 06 de
mediante aes representativas de participaes acionrias da Unio em
abril de 2005.
sociedades de economia mista disponveis para venda.
Rel. CMN 3.289 de 03 de Disps sobre o funcionamento do Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-
junho de 2005. Privadas (FGP).
Port. MF 413/2005 de 14 Nomear aes do Governo Federal na Vale, Banco do Brasil e Eletrobrs, em
de dezembro de 2005. valor estimado de R$ 2,9 bilhes para compor o FGP.
Inst. CVM 426 de 28 de Dispor sobre a administrao de carteira de valores mobilirios do Fundo
dezembro de 2005. Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP.
Prt. STN 641/2006 de 21 Estabelecer normas gerais relativas consolidao das contas pblicas
de agosto de 2006. aplicveis aos contratos de parceria pblico-privada PPP.
Regulamenta o art. 3, caput e 1o, da Lei no 11.079/2004 sobre a aplicao,
s parcerias pblico-privadas, do art. 21 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de
Decreto 5.977/2006 de 01
1995, e do art. 31 da Lei no 9.074/95, para apresentao de projetos, estudos,
de dezembro de 2006.
levantamentos ou investigaes, a serem utilizados em modelagens de
parcerias pblico-privadas no mbito da administrao pblica federal.
Dispor sobre o controle e a fiscalizao de procedimentos de licitao,
IN TCU 52 de 31 de julho contratao e execuo contratual de Parcerias Pblico-Privadas (PPP),
de 2007. estabelecendo um mecanismo de controle para os projetos a serem
desenvolvidos.
Fonte: Ministrio do Planejamento, 2013 Quadro de Elaborao prpria.

164
Comprova-se isso pela quantidade de decretos, portarias, instrues normativas que
foram necessrios para finalmente regulamentar tal lei e torn-la passvel de aplicao e
execuo, conforme detalha o Quadro 20, que demonstra que, no obstante a lei das
PPPs tenha sido promulgada em 2004, sua real aplicao e execuo somente se
tornaram possvel a partir de julho de 2007, ou 2,5 anos depois. Esta a explicao de
parte do atraso inicial na execuo dos projetos de PPP, uma vez que sem a regulao
adequada da Lei das PPPs, no seria possvel a execuo de projetos, embora algumas
tentativas tenham sido encetadas, sem xito.

Todas estas questes vinculadas Teoria Institucional foram analisadas luz da


Categoria Legal, que a nona considerada no estudo. A categoria legal est, portanto,
atrelada existncia, ou ausncia, de regras formais que moldam o comportamento
social, econmico e poltico (NORTH, 2007). Esta categoria analisa, portanto, as
situaes em que h lacunas legais, leis inadequadas, leis conflitantes, leis de difcil
aplicao e interpretao no arcabouo jurdico criado para a implementao de PPPs no
Brasil e em relao s demais normas legais que regulam a implementao de polticas
pblicas em geral e determinados projetos em especfico (leis ambientais, por exemplo).

Tendo considerado o longo tempo necessrio para regulamentar a Lei 11.079/2004, uma
segunda constatao refere-se ao Decreto 5.977/2006, que regulamenta o art. 3, caput e
1 da lei 11.079/2004 (Lei das PPPs) e que criou, para projetos da Administrao
Pblica Federal os critrios para apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou
investigaes a serem utilizados em modelagens de PPPs, em comentrio de um dos
responsveis ( poca) pela unidade de PPP do Governo Federal:

Agora, , tambm, na minha opinio, eu no acho que este decreto, tem algumas
coisas interessantes no decreto, e tal, mas eu acho que ele limita um pouco a gente. O
Governo Federal. Os Estados e Municpios no, eles fazem a manifestao de interesse
de uma forma bem simplificada, bem simplificada. (no so obrigados ao decreto). Eles
lanam seu interesse nos respectivos dirios oficiais, ou sei l onde, o interesse...
Recebem as propostas e as que interessarem...

Outro documento mencionado por muitos dos entrevistados a Instruo Normativa 52


do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que dispe sobre o controle e a fiscalizao de
procedimentos de licitao, contratao e execuo contratual de Parcerias Pblico-
Privadas (PPP), a serem exercidos pelo TCU. Os problemas desta norma j foram
resumidos no Quadro 05, no contexto de problemas vinculados varivel Coordenao.

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Um dos entrevistados, tcnico do governo federal responsvel por avaliar projetos de
PPP no Ministrio do Planejamento comenta:

Quando o cara l l a IN 52 ele pensa assim, muito complicado. Eu vou ficar na


concesso normalzinha, ou vou... Embora na concesso normalzinha exista tambm um
IN dessas (a IN 46) ela no to rigorosa quanto a 52. Na prtica o TCU trouxe de
volta umas coisas que a Lei (11.079/2004)tinha abolido e ainda complicou um pouco
mais pelo tal de acompanhamento por estgios do projeto.

Neste caso o tcnico estava se referindo ao medo que os tcnicos do governo tm de


encarar todo o rigor preconizado pela IN 52, e as possveis comparaes com os
modelos de fiscalizao para outras modalidades de parcerias privadas como as
concesses pblicas sob os auspcios da Lei 8.987/95, que regulamentou o regime de
concesses e permisses para prestao de servios pblicos no Brasil. A constatao de
muitos tcnicos que para atender, de maneira prvia, s exigncias do TCU, o tempo
de execuo do projeto de PPP seria to grande, que melhor tomar outros caminhos
para a implementao de uma dada poltica pblica que envolva a construo de
infraestruturas.

Um advogado especialista em PPP, entrevistado tambm, aduz edio da Lei


11.079/2004 para a implementao de projetos ferrovirios, referindo-se tanto
concesso patrocinada, quanto administrativa:

Ou seja, nenhum destes dois modelos de PPP engloba toda a estrutura open access
das ferrovias, o que no significa dizer que no pode existir uma relao contratual sob
o regime de PPP em uma parcela do novo modelo. Acho que caberia uma PPP para
contratao da instalao, manuteno e, eventualmente, administrao dos trechos
ferrovirios. Esse modelo inclusive permitiria Administrao Pblica diluir o
pagamento pelo investimento na instalao das ferrovias ao longo do prazo contratual.
Na parcela de operao do transporte ferrovirio sobre as novas linhas frreas, o
modelo de PPP no seria, a princpio, vivel, seja pela aparente inexistncia de
pagamentos realizados pelo Poder Concedente s transportadoras que tero direito de
explorar a linha ou pela inexistncia aparente de bens reversveis.

Belsito e Vianna (2013) discutem as dificuldades sobre a aplicao do Art. 28 da Lei


11.079/2004, que trata do limite de comprometimento da Receita Corrente Lquida
(RCL) de estados e municpios em projetos de concesso desenvolvidos no formato de
PPP. A fim de inserir esta discusso nesta tese, impende transcrever o citado Artigo:

Art. 28 A Unio no poder conceder garantia ou realizar transferncias voluntrias


aos Estados, Distrito Federal e Municpios se a soma das despesas de carter
continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas por esses entes tiver
excedido, no ano anterior, a 5% (cinco por cento) da receita corrente lquida do

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exerccio ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez anos)
subsequentes excederem a 5% (cinco por cento) da receita corrente lquida projetada
para os respectivos exerccios.

1 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que contratarem empreendimentos


por intermdio de parcerias pblico-privadas devero encaminhar ao Senado Federal e
Secretaria do Tesouro Nacional, previamente contratao, as informaes
necessrias para cumprimento do previsto no caput deste artigo.

2 Na aplicao do limite previsto no caput deste artigo, sero computadas as


despesas derivadas de contratos de parcerias celebrados pela administrao pblica
direta, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia
mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pelo respectivo ente,
excludas as empresas estatais no dependentes.

Esta limitao foi inserida na Lei com o objetivo de evitar que PPPs sejam utilizadas
como instrumento de ocultao de endividamento, uma vez que contratos celebrados
sob PPPs no so classificados como operaes de crdito (dvida), o que no estaria
coberto pela LRF e em resolues editadas pelo Senado Federal estabelecendo limites
de endividamento pblico, explicam Belsito e Viana (2013).

Neste caso, o que ocorreu foi que a Unio instituiu norma geral de Direito Financeiro
por meio de Lei ordinria, o que vedado pela Constituio Federal, Art. 163, Inciso I
(BELSITO; VIANA, 2013). Embora se argumente que a aplicao seria apenas para a
Unio que se veria impedida de transferir recursos para outros entes da Federao que
estivessem infringindo o limite, o fato que nenhum ente da Federao pode abrir mo
das transferncias da Unio e, portanto, nenhum deles correr o risco de ultrapassar os
limites.

Ao analisar o texto da exposio de motivos da Lei 12.766/2012 que aumentou os


limites de comprometimento de 3% para 5%, transcrito abaixo se percebe a inadequao
da norma na maior parte do tempo, desde sua edio em 2004, at 2012:

(...) tornar possvel que os entes que esto tendo experincias exitosas por meio do uso
da lei no tenham que ter frustrados seus planos de investimentos porque esto
prximos dos limites existentes at ento.

Resta imaginar se em poucos anos este limite no tenha que ser novamente alterado,
para patamares mais adequados aos projetos exitosos no futuro.

Outra questo est vinculada ao fato de que contratos de PPP podem se estender por at
35 anos, mas a Lei, nos termos de seu Art. 28, fala de apenas dez anos subsequentes. O

167
que se daria nos demais anos? Outro dilema est vinculado a como os gestores
poderiam prever suas receitas correntes lquidas por at 35 anos e ainda mais, como
poderiam prever o percentual de 5% para este mesmo perodo, uma vez que boa parte de
tais receitas vem de transferncias da Unio e, portanto, no h muito que os demais
entes podem fazer para controlar tal fluxo de receita?

Um dos entrevistados, lotado na Secretaria do Tesouro Nacional, tambm elenca outros


problemas vinculados edio da norma:

(1) classificao de aquisio de ativos como dvida, quando deveria ser investimento;
(2) o encaminhamento de informaes sobre os projetos de forma prvia ao Senado e a
STN apenas dificultam a fase pr-contratao; (3) os critrios de classificao da
dvida so muito complexos e diferem dos insertos na LRF; (4) o ente pblico no
dispe de recursos para constituir fundos garantidores robustos e o privado costuma
pedir garantias para o total das contraprestaes no prazo da concesso. A vinculao
de receitas tem se mostrado um instrumento precrio, pois passvel de revogao; (5)
elaborao de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que
deva vigorar o contrato de parceria pblico-privada, sendo ainda mais rigoroso que a
LRF, que pede somente 3 anos.

5.3.10. Categoria Regulao

Finalmente, a dcima categoria identificada foi a de Regulao. Esta categoria inclui a


atuao de todos os intervenientes reguladores da implementao de polticas pblicas,
com atribuies legais especficas para tanto, como o caso do Tribunal de Contas da
Unio, a Controladoria Geral da Unio, o Ministrio Pblico, o ICMBIO, o IBAMA, o
CADE, Agncias Reguladoras (ANEEL, ANATEL, ANTT, ANP, ANAC etc.) e outros
rgos do Estado com papis semelhantes, nos trs nveis de Governo (Federal,
Estadual e Municipal).

Esta categoria analisa a ao estatal como supervisora da atividade pblica, onde a


interveno deve ocorrer para coordenar as transaes entre os agentes, protegendo os
direitos dos principais (LAWRENCE, T. B.; SUDDABY, 2006; ROJAS, 2010). Trata-
se, ento da regulao e controle externo, diferentemente do Controle Interno,
considerado sob a varivel Controle.

Adequado para ilustrar o impacto que esta ao regulatria de entes pblicos pode trazer
o projeto de PPP da Transnordestina. Uma das etapas obrigatrias do projeto de
qualquer implementao de infraestrutura no Brasil o EIA RIMA, que a juno do

168
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) com o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA). O
EIA responsvel por dizer a respeito da coleta de material, anlise, bibliografia
(textos), bem como estudo das provveis consequncias ambientais que podem ser
causados pela obra. Este estudo tem por finalidade analisar os impactos causados pela
obra, propondo condies para sua implantao e qual o procedimento que dever ser
adotado para sua construo.

O RIMA um relatrio conclusivo que traduz os termos tcnicos para esclarecimento,


analisando o Impacto Ambiental. Este relatrio responsvel pelos levantamentos e
concluses, devendo o rgo pblico licenciador analisar o relatrio observando as
condies do empreendimento. Recebido o RIMA ele ser publicado em edital,
anunciado pela imprensa local abrindo o prazo de 45 dias para solicitao de audincia
pblica que poder ser requerida por cinquenta ou mais cidados ou pelo Ministrio
Pblico, onde aps a realizao de quantas audincias forem necessrias elaborado o
parecer final, podendo ser autorizado um licenciamento prvio para realizao da obra
ou o indeferimento do projeto.

O EIA/RIMA da Transnordestina elencou, ao longo da futura ferrovia, 85 bens culturais


de natureza material, envolvendo dezoito stios arqueolgicos, 26 ocorrncias
arqueolgicas, quinze reas de ocupao histrica e 26 bens culturais ferrovirios. Alm
disso, foram detectadas 137 espcies de aves, dez espcies de anfbios, nove espcies de
rpteis, nove espcies de mamferos, trinta espcies de peixes (em rios cruzados pela
ferrovia) e 39 espcies vegetais (sendo algumas em risco de extino).

Mirra (1998) explica que o EIA dever analisar as alternativas de concepo, de


localizao, tecnolgica e de tcnicas construtivas previstas, inclusive a no realizao
do empreendimento, justificando a alternativa adotada, sob os pontos de vista tcnico,
ambiental, urbanstico e econmico. Este estudo dever ainda mostrar a
compatibilizao com a legislao ambiental federal, estadual e municipal incidente
sobre o empreendimento e sua rea de influncia, com indicao das limitaes
administrativas impostas pelo poder pblico (MIRRA, 1998).

Embora um EIA/RIMA no vincule obrigatoriamente a deciso a ser tomada pela


Administrao Pblica perante o Licenciamento Ambiental, e busque mais mostrar prs
e contras do ponto de vista do impacto econmico, social e ambiental aps a

169
implementao do projeto, na prtica rgos como o IBAMA e o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade ((ICMBIO) tm poder de atrasar, encarecer
e at mesmo inviabilizar uma obra, conforme pode ser conferido por alguns trechos de
entrevistas com os tcnicos responsveis pelos projetos de Ferrovias e Rodovias na
ANTT e outros documentos consultados.

Essa preocupao passou a existir a partir do momento que o Ibama solicitou


alteraes no projeto o que poderia atrasar o andamento das obras. Assim que o Ibama
pediu essas alteraes o governo j comeou a trabalhar, de forma antecipada, para
evitar qualquer possibilidade de retardo. Se a licena sasse aps a concluso do
terminal de Itiquira, a ALL poderia desmobilizar o canteiro de obras o que atrasaria as
obras, em pelo menos um ano.(entrevistado da ANTT).

A audincia uma exigncia do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos


Naturais Renovveis - Ibama e faz parte das etapas do licenciamento. O debate
acontece a partir das 19 horas na Unio Rondonopolitana das Associaes de
Moradores de Bairros Uramb.(frum Proferrovia).

Algumas obras como a Nova Transnordestina e a Ferrovia Norte-Sul j foram


iniciadas, no entanto, muito pouco pde ser feito em relao aos outros dez projetos
ferrovirios constantes no PAC, principalmente devido a atrasos na liberao do
licenciamento ambiental, por exemplo. Esperamos que neste ano essas e as demais
obras relacionadas possam ser realizadas sem entraves.

O nico trecho restante de pista simples, de 19 km, fica na regio serrana


entre Miracatu e Juquitiba, denominada Serra do Cafezal. Neste trecho, o intenso
trfego de veculos pesados vem causando engarrafamentos crescentes. O IBAMA se
recusa a liberar licena ambiental para a concessionria duplicar a estrada, por
motivos desconhecidos. Com isso, a economia do Brasil vem sendo prejudicada, e o
nmero de mortes na estrada crescente.

A ao de rgos reguladores tambm foi detectada nos estudos, sendo um dos


principais deles o Tribunal de Contas da Unio, tendo em vista a quantidade de citaes
em entrevistas, relatrio tcnicos (tanto dos rgos setoriais quanto do prprio TCU) e
notcias de fontes diversas consultadas.

A relao que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) estabeleceu com a poltica pblica
de PPP, instituda por meio da Lei 11.079/2004 uma tpica relao Agente-Principal,
em que o TCU, mesmo sendo um agente pblico, assume o papel de representante do
principal, no que se pode chamar de Principal do Principal, ou mltiplos principais
(SHAPIRO, 2005).

Eisenhardtb (1989) realizou uma reviso de todas as proposies definidas por


estudiosos da Teoria da Agncia nas duas correntes positivista e agente-principal

170
ao longo do desenvolvimento das abordagens, conforme foi abordado no referencial
terico. Nesta seo da tese ser realizada uma demonstrao da validade das
proposies elencadas pela autora, no tocante a uma melhor compreenso da relao
contratual estabelecida entre os agentes e principais no ambiente de PPP.

As duas proposies a serem discutidas so apresentadas no Quadro 21: Uma das


principais lgicas por trs da Lei de PPPs seria a mudana do foco em controle fsico-
financeiro para uma lgica de foco em resultados e o controle dos contratos passaria a
ser feito por meio de padres e metas de desempenho (SILVA, 2005).

Quadro 21 - Proposies da Teoria da Agncia para a relao agente-principal.


Situao Proposio Testvel
Sistemas de informao so positivamente
Comportamento do agente no observvel
relacionados a contratos baseados em
pelo principal. (situao 1) Investir na
comportamento e negativamente
obteno de informaes.
relacionados a contratos baseados em
resultados.
A incerteza de resultados est
Comportamento do agente no observvel
positivamente relacionada com contratos
pelo principal. (situao 2) Estipular
baseados em comportamento e
contratos baseados em resultados para alinhar
negativamente com contratos baseados em
as preferncias e transferir riscos para este.
resultados.
Fonte: Eisenhardtb, 1989 Quadro de construo prpria.

Isso significa que o poder pblico, ao licitar uma rodovia na modalidade PPP, deveria
estar menos preocupado com o tipo de pavimento ou com a espessura de sua base e
mais com o padro de servio a ser prestado. Por exemplo, o pavimento deve apresentar
determinado ndice de rugosidade, no deve haver acmulo de gua na pista e o tempo
de resposta para atendimento de emergncias ou reparos na via deve estar de acordo
com padres de referncia pr-estabelecidos. O foco da contratao deveria ser,
portanto, a qualidade do servio ao usurio.

Esta mudana na lgica da contratao trouxe um desafio administrao pblica, que


adaptar-se e qualificar-se para uma gesto por resultados. Nos dizeres de Silva (2005) o
administrador pblico, ao desenhar um contrato de PPP, dever, em parte, abandonar o
velho hbito de especificar como a obra deve ser construda, para focar em como o
servio deve ser prestado. Essa uma mudana fundamental e que no simples de ser
implementada.

171
Sob o ponto de vista do controle a situao ainda mais complicada. Considerando que
o ente privado assume o papel de agente do agente (administrao pblica), uma vez
que vai executar atividades tpicas de agente e que o usurio final o Principal e que
para este a obteno de informaes sob a atuao do agente seria muito custosa, se no
impossvel, o rgo de controle federal, Tribunal de Contas da Unio, fez exatamente o
que as duas proposies testveis da Teoria da Agncia elencadas no Quadro 21
preveem.

Se o comportamento do Agente, que neste caso uma entidade privada no


observvel, o rgo de controle deveria investir em mecanismos que forassem o
fornecimento de informaes que reduzam a assimetria e tambm forar contratos
baseados em comportamento, inserindo a maior quantidade de clusulas de controle
possveis, ou na legislao ou nos contratos celebrados. Ou seja, quanto maior a
necessidade de informaes e a incerteza dos resultados, maior a chance de contratos
baseados em comportamento, exatamente o que as PPPs no deveriam ser.

O caminho tomado pelo TCU foi a edio da Instruo Normativa 52/2007 que veio
reverter, na prtica, uma srie de vantagens que a lei de PPP trouxe para a contratao
pblica. O Quadro 22 mostra a oposio trazida ao cenrio de implementao de
parceria pblico-privada pelo TCU em comparao entre clusulas da Lei 11.079/2004
e da IN 52/2007.

Quadro 22 Comparao entre a Lei das PPPs e a IN do Controle


Lei 11.079/2004 IN 52/2007
Oramento que permita a plena caracterizao do
projeto. Na prtica trouxe de volta a necessidade do
Anteprojeto, sem necessidade de maiores
Projeto Executivo e outros documentos que impem
detalhamentos.
barreiras tcnicas considerveis, tendo em vista sua
complexidade.
Acompanhamento concomitante da licitao em todas
Foco nos resultados da prestao do servio,
as fases, com a edio de Acrdos e pareceres sobre
sem grandes preocupaes com a especificao
os projetos envolvidos e intervenes sobre as
de obras.
especificaes.
Foco na qualidade do servio, mas tambm nos itens
Foco na qualidade do servio disponibilizado
que compem a obra, incluindo itens de qualidade de
pela obra.
construo, materiais utilizados etc.
Fonte: Lei 11.079/2004 e IN 52/2007 TCU Elaborao prpria

O quadro demonstra que o TCU adotou o comportamento predito pela Teoria e trouxe
de volta uma complexidade adicional s licitaes de PPP, tendo em vista o grau de
rigor no acompanhamento concomitante e a quantidade de informaes que obriga o
ente pblico a coletar junto ao ente privado contratante. Isso adiciona risco aos projetos,
172
alm de se constituir em uma barreira para novos projetos, conforme ficou demonstrado
pela pesquisa dos trinta projetos.

Elucidador do papel do TCU o relato de um dos tcnicos responsveis pela Unidade


de PPP do Governo Federal.

Perfeito. isso mesmo. Isso d at uma tese de doutorado. Isso aqui que eu estou
falando, a questo do TCU em si, ela d uma tese de doutorado. At que ponto um
rgo de controle feito para colaborar com o poder executivo, ou quanto mais ele
atrapalhar, tanto melhor o trabalho dele. Esta uma questo complicada. Eu, por
exemplo, tenho colegas que pensam assim: o TCU pega no p por que tem muita coisa
mal feita. Eu no estou discutindo este mrito no, t. Se tem coisa mal feita, tem que
estar em cima mesmo. Se voc abrir uma licitao sem nada de estudo de viabilidade
tcnico- econmica mnima, sem planejamento tem mais que pegar mesmo, pois existe
muita falta de responsabilidade. Eu no estou falando disso. Estou falando do gestor
pblico quando ele tem boas intenes e tem um estudo tcnico mnimo ali para
avalizar a licitao e tudo e o TCU o que ele quer discutir questes tcnicas, como se
ele mesmo fosse fazer a obra pblica. um tema que qualquer gestor pblico pegaria
esta tese e isso seria de extrema utilidade prtica na minha opinio. Ento, a gente tem
at grupos de trabalho para discutir esta questo. Voc quer ver uma coisa a lei de
licitaes para obra pblica exige que voc apresente o projeto bsico, sondagem
topografia, tipo de concreto e outros requisitos, no caso da 8.987 e da Lei de PPP, no
necessariamente, a Lei 8.987 exige elementos de projeto bsico e isso gera uma
discusso sem fim com o TCU do que sejam elementos bsicos. Ainda que a prpria lei,
ela diga o seguinte, que seja algo que possa caracterizar o projeto. Ento, voc fica na
subjetividade, pois fica uma discusso com o TCU que comea a exigir demais para
aprovar o primeiro estgio de um processo. J comea mal, como como que voc
lana um edital que est descumprindo determinaes do TCU? O que voc tem que
rever, determinado item, no estudo e viabilidade, por que voc no fez tal estudo, quer
dizer, isso vai impondo algumas coisas que no estavam na lei, como voc falou, mas
que eles entendem, interpretam como sendo, isto , se voc no trouxer tais elementos,
voc estar sendo irresponsvel a a voc esta agindo com irresponsabilidade.

O Acrdo 1423-37/03 do TCU outra demonstrao do poder de interferncia prvia


que tais rgos reguladores tm no Brasil, no tocante implementao das
infraestruturas de PPP, conforme trecho transcrito a seguir:

9.1- Determinar Empresa Maranhense de Administrao Porturia EMAP que:

9.1.1 Reformule os projetos bsicos de recuperao e ampliao do Porto de Itaqui,


objetivando fundament-los com as devidas indicaes, em estudos tcnicos
preliminares, anteprojetos e avaliao de impacto ambiental, que assegurem a plena
viabilidade do empreendimento e que possibilitem a estimativa do custo da obra e a
definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os elementos previstos
no artigo 6, Inciso IX, alneas a e c, da Lei 8.666/93, bem como a na
Resoluo/CONFEA 361 de 10/12/1991, e respectivas alteraes.

Conforme um dos responsveis pela ampliao do Porto de Itaqui:

173
Mesmo contrariando a Lei de PPP, eles exigiram algo que, para fazer, melhor
desistir de PPP e ir logo para contratao de algum que fizesse o projeto executivo e
depois fazer uma empreitada. A gente tinha pressa....

Este comportamento percebido por parte do TCU facilmente evidenciado pela anlise
de um dos vrios relatrios gerais que aquele rgo emitiu sobre o tema, conforme
transcrito a seguir:

No difcil identificar, j em uma primeira reflexo sobre as parcerias


pblico-privadas, que as fronteiras entre as duas vertentes envolvidas so muito
difceis de serem estabelecidas, tanto em termos de responsabilidades e poderes
de gesto, de fontes e aplicaes financeiras como tambm de comprometimento
para metas socioeconmicas. fcil, tambm, constatar que todos estes cenrios
de contato tm total correlao com aes de rgos de controle externo.

Tendo sido identificadas/ratificadas as categorias de anlise e concludas as anlises


comparativas iniciais com a utilizao do Atlas.ti, que permitiram a montagem do
quadro de frequncia de variveis e discutir a aplicao das categorias
propostas/identificadas aos casos, parte-se agora para a anlise principal da tese,
realizada utilizando fsQCA.

5.4. Anlise Qualitativa Comparativa (QCA)

Conforme j apresentado, a QCA com fuzzy set foi realizada com a utilizao do
fsQCA, que um programa que utiliza lgica combinatorial, teoria Fuzzy Set e
minimizao Booleana para demonstrar que combinaes de variveis caractersticas
dos casos podem ser necessrias e/ou suficientes para produzir um resultado. Condio
Necessria existe quando se considera que uma determinada varivel indispensvel
para que um dado resultado ocorra e Condio Suficiente existe quando uma varivel
por si s determina o resultado (KENT, 2008).

O primeiro passo para a anlise com o software construir uma matriz de dados, em
que as linhas so os casos estudados e as colunas so as variveis, que na verdade
representam o grau de membresia de cada caso em uma determinada categoria. No caso
deste estudo, a intensidade com que cada varivel interfere no resultado dos projetos de
PPP estudados.

O Quadro 15 apresenta a frequncia das variveis em relao aos casos estudados. Neste
estudo, considera-se que a frequncia com que uma varivel foi detectada no contedo
174
analisado, ou percebida como obstculo consecuo de projetos, indica a intensidade
com que esta varivel atua sobre o resultado possvel do projeto de PPP.

Conforme Kent (2008) os resultados do fsQCA so muito sensveis s decises e


assunes que o pesquisador faz no processo de produzir a anlise. Isso inclui a maneira
em que as variveis sero mensuradas. As mensuraes podem ser diretas, indiretas, ou
derivadas de alguma operao aritmtica sobre um nmero de observaes ou itens de
um questionrio.

A mensurao direta, emenda Kent (2008), pode ser feita pelo pesquisador pela
observao ou pela pesquisa em documentos, como resultado de perguntas realizadas a
entrevistados ou respondentes de questionrios, ou por perguntas j feitas no formato
fuzzy set, ou seja, em escalas que indiquem o grau de pertencimento a uma dada
categoria, na opinio do respondente.

Nesta pesquisa o autor optou por manter o procedimento o mais simples possvel e, por
isso, considerou que a frequncia de uma varivel seria suficiente para demonstrar o
poder de influncia que ela teria sobre os resultados.

Um cuidado que o pesquisador teve foi a exausto das fontes de informao, o que
resultou em uma quantidade muito grande de documentos analisados (841 documentos,
com um total de 67.042 pginas) e 62 entrevistas semiestruturadas. Seguindo Yin
(1984) o pesquisador buscou novos documentos at que comeou a perceber que novas
informaes no estavam mais sendo acrescentadas ao que j se sabia sobre um dado
fenmeno, embora, claro, no se possa afirmar que outras evidncias no foram
desconsideradas.

Assim, a matriz de dados que serviu de base para a anlise QCA com Fuzzy Set foi a
matriz resultado das frequncias de aparecimento das variveis na anlise de contedo
realizada com o Atlas.ti.

O prximo passo na anlise QCA com Fuzzy Set foi a construo de uma Tabela
Verdade. A categoria xito foi escolhida como resultado (target), uma vez que o
objetivo da pesquisa exatamente explicar o fracasso (visto como ausncia de xito)
dos projetos de PPP no mbito federal.

175
Assim, os dados da matriz foram inseridos um a um, manualmente no software, uma
vez que as tentativas de importao do Excel e mesmo de arquivos .txt no funcionou,
embora o software esteja preparado para isso, informa Ragin (2013). O software muito
pouco amigvel de maneira geral, conforme o pesquisador pde compartilhar com
membros do Compasss14 em fruns de discusso sobre QCA e sobre o fsQCA.

A tabela verdade do fsQCA trata cada caso como uma combinao das caractersticas
selecionadas (ou configurao, conforme a terminologia do fsQCA). Somente casos
com a mesma configurao so considerados o mesmo tipo de caso. Cada linha em uma
tabela verdade lista todas as possveis combinaes 2k de potenciais condies causais
(onde k o nmero de condies causais). O sistema registra o nmero de casos com
aquela configurao e se o resultado ocorreu ou no.

H quatro possveis tipos de resultados para cada configurao (KENT, 2008):

a) Todos os casos caracterizados por uma dada configurao so instncias do


resultado (casos positivos);

b) Todos os casos caracterizados por uma dada configurao so negativos. Eles


no so instncias do resultado;

c) Alguns dos casos caracterizados por uma dada configurao so instncias do


resultado, enquanto que outros no so (uma contradio na terminologia do
fsQCA);

d) Particularmente para estudos com pequenas quantidades de casos, como este,


haver diversidade limitada, de maneira que haver algumas configuraes para
as quais no haver casos (ou remainders na terminologia fsQCA) e para os
quais no se poderia dizer ou no se o resultado ocorreu em virtude de tal
configurao. Estes casos, de acordo com o mtodo, so usualmente excludos
da anlise de suficincia e necessidade.

A fim de facilitar a visualizao das variveis na interface do fsQCA, cada uma delas
recebeu um cdigo de cinco letras para identificao, conforme demonstra o Quadro 23.
14
COMPASSS o acrnimo de COMPArative Methods for Systematic cross-caSe analySis e se trata de
uma rede mundial de pesquisadores acadmicos e praticantes que dividem um interesse comum, em
avanos metodolgicos e prticos da abordagem comparativa sistematizada que fortalece o uso de lgica
configuracional, a existncia de multicausalidade e a importncia da cuidadosa construo de populaes
para pesquisa. O principal objetivo do grupo desenvolver a anlise comparativa de casos como
estratgia de pesquisa genuna e reconhecida para estudar diferentes e diversos fenmenos. O core
business do grupo ampliar e desenvolver a aplicao de mtodos comparativos configuracionais e
baseados em teoria (crisp-set QCA, multi-value QCA, fuzzy-set QCA, e outros mtodos e tcnicas
vinculadas).
Fonte: http://www.compasss.org/about.htm.

176
Quadro 23 Codificao das Variveis
Varivel Cdigo
Coordenao COORD
Tcnica TECNA
Comercial COMER
Poltica POLIT
Poder PODER
Econmica ECONO
Regulao REGUL
Legal LEGAL
Contratual COTRA
Controle COTRO

Tambm com este objetivo foi criado outro quadro que relaciona os projetos a cdigos
que os representem (ver quadro 24).

Quadro 24 Relao de Casos e Cdigos de Identificao


Caso Cdigo
Alto Taquari a Rondonpolis TARON
Rodovia BR 116 BR116
Rodovia BR 163 BR163
Rodovia BR 381 BR381
Complexo Administrativo do Governo de Minas Gerais CAGEM
Contorno Ferrovirio de Curitiba COCWB
Datacenter do BB e Caixa DATAB
Estao de Tratamento de guas do Alto-Tiet TIETE
Trecho ferrovirio Estreito - Balsas ESTBA
Trecho Ferrovirio Ipiranga Guarapuava IPGUA
Projeto de irrigao de Irec IRECE
Ampliao do Porto de Itaqui ITAQI
Projeto de irrigao do Jaba JAIBA
Linha 4 do metr de So Paulo (amarela) L4AMA
Linha 8 do metr de So Paulo (Diamante) L8DIA
Estdio do Mineiro MINEI
Ferrovia Transnordestina (Misso Velha) MISVE
Projeto de irrigao do Pontal PONTA
Acesso ao Porto de Santos POSAN
Construo do anel rodovirio de So Paulo ROANE
Projeto de irrigao do Salitre SALIT
Trecho ferrovirio de So Felix SAOFE
Sistema Integrado da Regio Metropolitana da Baixa Santista RMBSA
Sistema do Bilhete nico (STM) SIMSA
Hospital de Subrbio de Salvador SUBUR
Trecho norte do anel ferrovirio de So Paulo TRANO
Unidades de Atendimento Integrado de Minas Gerais UAIMG
Unidade da Universidade Estadual de Minas Gerais UEEMG

Definida esta codificao as variveis e os casos foram inseridos manualmente no


fsQCA, incluindo as variveis para cada caso, bem como a contagem de frequncia para
cada varivel, em cada caso, conforme demonstra a Figura 18.

177
Figura 18 Matriz de dados do fsQCA Variveis Escalares

Mas, apenas ter uma matriz de dados com variveis escalares no suficiente, uma vez
que o fsQCA trabalha apenas com variveis fuzzy. Para chegar a tais variveis o
software tem uma funo de calibragem.

A calibragem indica o grau de pertencimento de um caso a uma determinada varivel,


ou como nesta pesquisa, determina a intensidade em que cada uma das variveis
contribui para o alcance do resultado, neste caso o fracasso (ou ausncia de xito).

Para converter as variveis escalares em variveis fuzzy necessrio realizar a


calibragem. Para tanto, deve-se encaminhar para a janela Variables-Compute do
software e adotar o seguinte procedimento:

a) Nomear a varivel que se deseja como a nova varivel fuzzy (target variable,
neste caso xito) e escolher no campo Expression a funo Calibrate (x,
n1,n2,n3,), que pode ser encontrada no menu Functions.

b) Editar a funo Calibrate no campo Expression. Neste caso, calibrate


(a, 1.00,0.75,0.50,0.25,0.00) significa que a o nome da varivel que j faz
parte do banco de dados inicial; 0.00 valor de a que corresponde ao valor
que indica ausncia da condio; 0.25 o valor que indica presena mnima da
condio; 0.50 o valor que indica uma presena mdia da condio; 0.75

178
o valor que indica uma alta presena da condio e 1.00 o valor que indica
uma presena muito alta da condio.

A Figura 19 mostra a tela do fsQCA que realiza a calibragem das variveis escalares,
transformando-as em variveis fuzzy, que vo gerar uma matriz de dados fuzzy,
conforme apresentado na Figura 20.

Figura 19 Calibragem das variveis escalares.

Figura 20 Matriz de dados com Variveis Fuzzy

179
Assim a Figura 20 representa a tabela de dados que um dos elementos essenciais da
anlise fuzzy, uma vez que ela que demonstra o nvel de membresia de um
determinado caso a uma determinada categoria de anlise. Por exemplo, se
considerarmos o caso MISVE, que a ferrovia Transnordestina no trecho Misso
Velha, temos que a categoria Coordenao aparece com alta intensidade, ou seja,
Coordenao uma varivel que afetou fortemente o resultado encontrado nesse projeto
de PPP. Ao mesmo tempo, vemos para este mesmo caso que a categoria Controle no
apareceu nos relatos examinados, ou seja, a varivel Controle no exerceu qualquer
influncia no resultado encontrado para este mesmo projeto de PPP.

O software tambm permite realizar algumas anlises da estatstica descritiva, como


Frequncias, Mdias, Desvios Padres e missing value, conforme apresenta a Figura 21.

Finalmente, importante ressaltar que o software apresenta trs tipos de soluo para as
configuraes de casos analisadas: uma Soluo Intermediria (SI); uma Soluo Mais
Complexa (SMC) e uma Soluo Mais Parcimoniosa (SMP).

Na Soluo Intermediria o software fsQCA solicita ao usurio que realize assunes


sobre os casos que est incluindo. Em outras palavras o usurio que indica ao software
se a presena ou ausncia de uma condio causal que pode levar ao resultado, ou
mesmo se o resultado indiferente presena/ausncia de tal condio causal.

Na Soluo Mais Complexa o software inclui todas as condies causais e, com base na
intensidade em que aparecem para cada caso, realiza as operaes booleanas que levam
s configuraes de solues.

Na Soluo Mais Parcimoniosa o software faz assumpes automticas com base no


que Ragin (2004) chama de Anlise Contrafactual. Esta a soluo mais complexa de
ser explicada. Basicamente, considerando que o autor assumiu que a presena de todas
as variveis que levaria ao resultado, o software procura casos em que o resultado
ocorreu (o projeto de PPP fracassou) e verifica se uma dada condio causal est
ausente. Neste caso, esta condio excluda da soluo, deixando apenas as condies
causais presentes. Os remainders (condies causais no presentes em face de um
determinado resultado) que foram todos considerados na SMC so excludos totalmente

180
da anlise SMP e considerados parcialmente na SI e esta a diferena fundamental
entre as trs anlises possveis pelo fsQCA, mais detalhadas frente neste documento.

Figura 21 Tabelas de Frequncia

181
As tabelas de frequncia da Figura 21 demonstram que, quando surgem, as variveis
Coordenao e Tcnica sempre exercem grande influncia sobre os resultados dos projetos de
PPP, enquanto que variveis como Risco Contratual (Cotra), Controle (Cotro), Regulao
(Regul), Econmica (Econo) e Legal, embora com grandes frequncias, exercem um efeito
reduzido nos resultados destes mesmos projetos.

interessante notar que essa tabela de frequncia oferece informaes mais ricas sobre o
comportamento das variveis que a prpria tabela verdade, uma vez que permite ao pesquisador
comear a fazer algumas interpretaes dos resultados.

Por exemplo, no caso da varivel Coordenao, percebe-se que 40% das observaes foram
consideradas de Alta Intensidade, enquanto que para Regulao, apenas 13,3% das observaes
foram de Alta Intensidade. Por outro lado, no caso da varivel Contratual, em mais de 50% dos
casos de estudo no houve qualquer meno. Uma leitura atenta de todas as tabelas geradas pelo
fsQCA permitiria anlises como estas para todas as variveis.

Mas, muitas vezes o resumo ainda maior dos dados tambm pode contribuir para algumas
avaliaes quanto ao comportamento das variveis includas na anlise e detectadas nos trinta
casos estudados. Neste sentido o fsQCA tambm permite calcular as medidas de posio mais
comuns, neste caso a Mdia Aritmtica, o Desvio Padro (mximo e mnimo que neste caso no
so muito teis) e a presena de Missing Values. A Figura 22 apresenta o resultado obtido com a
utilizao do software para a amostra estudada neste caso.

Figura 22 Estatstica Descritiva dos Casos e Variveis.

O desvio padro uma medida que indica a disperso dos dados dentro do total de casos. Isto :
o quanto os resultados diferem da mdia. Por isso que ele sempre apresentado junto da mdia.

182
Um no faz sentido sem o outro (BUSSAB; MORETTIN, 2002). importante ter em mente que
quanto menor o desvio padro, mais homognea a amostra utilizada. Em termos de pesquisas
cientficas, isso que se deseja dos resultados. Para todas as variveis os desvios padro so
muito pequenos (< 1), o que demonstra uma boa homogeneidade dos nmeros.

Outra anlise que o fsQCA permite tambm a anlise Crosstabs (intertabelas). Esta tabela
interessante pois prov uma visualizao bsica da interrelao entre duas variveis e pode
ajudar a encontrar interaes entre elas (MILES; HUBERMAN, 1994).Neste caso a relao foi
estabelecida entre a varivel Target (xito) e as demais dez variveis da anlise. A fim de
economizar espao nesta seo de resultados, apresentada aqui apenas as crosstabs das
variveis Coordenao e Controle e as demais so apresentadas no Apndice IX.

Para estas variveis a primeira linha do resultado definido pelo fsQCA o nome do arquivo que
deu origem ao resultado, neste caso: fsQCAPPP20131125.dat. O primeiro nmero na clula
indica a quantidade de casos naquela clula (N). A primeira coluna lista a varivel target (exit) e
a segunda coluna, subdividida por sua intensidade aparece a segunda varivel inserida na anlise
(coord ou cotro). Na ltima coluna aparece a quantidade de casos cujo xito 0, que significa
fracasso do projeto (22 projetos fracassaram, ou seja, no foram contratados como PPP) e cujo
xito 1, que significa sucesso (oito projetos tiveram sucesso e foram contratados como PPP).

Quadro 25 Crosstabs Varivel Coordenao

Os resultados do Quadro 25 demonstram que nos 22 casos de fracasso a varivel Coordenao


teve um resultado 0, um resultado 0.25, dois resultados 0.50, seis resultados 0.75 e doze
resultados um. Da se pode concluir que esta varivel tem realmente uma influncia muito forte
sobre o fracasso dos projetos. A mesma tabela mostra que, nos casos de sucesso (oito) houve sete
casos em que a varivel Coordenao sequer apareceu e um caso em que ela assumiu o valor
mnimo de 0.25, o que j d indcios quanto s condies de Suficincia da varivel.

183
No caso da varivel Controle, cujos resultados esto apresentados no Quadro 26 pode-se
perceber uma distribuio bastante diferente, quando comparada varivel Coordenao. O
Quadro 26 mostra os mesmos 22 casos de fracasso de projetos e oito casos de sucesso.

Quadro 26 Crosstabs Varivel Controle

Todavia, h dez casos em que a varivel no apareceu, seis em que ela assume o valor de 0.25,
um caso com valor de 0.50, um caso com valor de 0.75 e quatro casos em que ela assume o
valor de 1, o que no deixa dvidas quanto Necessidade da varivel para o resultado, uma vez
que mesmo quando a varivel no surge, h fracasso.

Por outro lado, nos casos de sucesso a varivel no foi detectada em quatro projetos, assumiu o
valor de 0.25 em trs projetos, 0.50 em um projeto. Ou seja, a varivel Controle no explica
nem o sucesso nem o fracasso, no sendo necessria para a explicao destes resultados, se
considerada de forma isolada.

Como j foi enfatizado, uma das vantagens do mtodo que permite identificar as condies
necessrias e suficientes para que determinado resultado acontea. Outras duas anlises
importantes em fuzzy set so as de Condio Necessria e Condio Suficiente. A condio
Necessria existe quando uma determinada varivel indispensvel para que um resultado
ocorra e a Condio Suficiente aquela que sozinha determina o resultado.

Quando o valor de membresia fuzzy no resultado menor ou igual ao valor de membresia fuzzy
na causa, ento possvel argumentar que instncias do resultado so um subconjunto da causa,
ou, em outras palavras haver Condio Necessria. No caso da anlise de Condio Suficiente
preciso demonstrar se os casos que apresentam uma condio causal formam um subconjunto
dos casos que apresentam o resultado.

184
O fsQCA faz as anlises de Condio Necessria e Condio Suficiente. Para determinar se uma
condio necessria ou suficiente, o fsQCA utiliza duas medidas principais: Consistncia
(consistency) e Cobertura (coverage).

A Consistncia representa a extenso em que uma dada combinao causal leva a um resultado,
ou seja, o grau em que uma dada varivel um subconjunto do resultado. A consistncia varia de
0 a 1. A frmula utilizada para a definio da consistncia em fuzzy set :

Onde X o escore de membresia na combinao causal e Y o escore de membresia no


resultado.

A Cobertura representa quantos casos com o resultado so representados por uma condio
causal em particular. Uma vez que se assume que as condies causais levam aos resultados,
somente faz sentido calcular a cobertura para linhas (configuraes de resultado) que tm uma
alta consistncia15. Linhas com baixa consistncia violam as assunes de que a condio causal
leva ao resultado. A frmula para clculo da cobertura a seguinte:

Onde X o escore de membresia na combinao causal e Y o escore de membresia no


resultado.

Quando se ajusta todas as condies causais para presentes o sistema est sendo informado de
que o autor acredita que a presena da condio causal que leva ao resultado, neste caso o
fracasso do projeto de PPP. Ento o software utiliza remanescentes que lhe permite eliminar os
termos ausentes da soluo complexa em vez de daqueles que eliminariam termos presentes. Por
exemplo, considerem-se as condies causais A, B, C, D e E: considerando que um dado
resultado foi atingido com a presena das condies A, B, D e E, na soluo complexa o sistema
vai excluir a condio C, uma vez que ela est ausente e no contribuir para o resultado,
negativa ou positivamente.

15
Os resultados do fsQCA so apresentados em linhas. Dizer que uma linha tem ou alta ou baixa consistncia,
significa que os resultados apresentados em uma dada linha tm alta ou baixa consistncia. Tambm pode-se referir
s linhas como configuraes de resultado.
185
Em primeiro lugar deve-se fazer a anlise de consistncia de cada uma das variveis em relao
varivel target. Para se fazer isso no fsQCA, vai-se at o menu Analyze, Necessary
Conditions (veja Figura 23). Aps clicar na funo, o sistema fsQCA vai abrir uma janela que
solicitar a introduo das variveis a serem consideradas, sendo que a varivel resultado
(target) sempre ser utilizada, conforme demonstra a tela do sistema na Figura 24.

Figura 23 Anlise de Condio Necessria

A caixa de combinao Add Condition exibir todas as variveis, com e sem a anteposio do
smbolo ~ (til). Quando o usurio escolhe uma varivel sem a anteposio do til, ele est
querendo dizer que as variveis esto presentes. Se ele escolher o til (que para o fsQCA quer
dizer negated), ele dir ao sistema que a varivel no est presente.

Figura 24 Realizando a Anlise de Condio Necessria

No caso da varivel Outcome (veja caixa de combinao na Figura 24) a varivel target
assume, nesta pesquisa os valores de 0 para fracasso e 1 para sucesso. Nesta anlise, incluir a

186
varivel exit com um til anteposto (~exit) significa dizer que se est analisando as condies
Necessria e Suficiente para os casos em que h fracasso e no sucesso.

Para finalizar a anlise, clica-se no boto run e o fsQCA passa a calcular e apresentar as duas
condies (Necessria e Suficiente) para uma das combinaes de variveis causais e a varivel
resultado, conforme demonstrado a seguir.

Analysis of Necessary Conditions


Outcome variable: ~exit
Conditions tested:
Consistency Coverage
coord 0.806818 0.986111

Segundo Ragin (2013) e Kent (2008) tanto a consistncia quanto a cobertura devem apresentar
valores superiores a 80% para serem consideradas representativas, ou seja, para indicaram que
uma determinada varivel causal subconjunto de um determinado resultado, ou seja, que
contribui para aquele resultado. Fiss (2011), em seu trabalho sobre a construo de teorias
causais em tipologias, tambm adota um valor superior a 80%. Considerando a varivel
Coordenao temos alta consistncia (80,06%) e alta cobertura (98,61%). Pode-se ento concluir
que a presena da varivel Coordenao contribui para o fracasso de projetos de PPP e dever
ser tambm Necessria para que isso ocorra, conforme a intensidade em que ela se apresenta. As
demais anlises de Consistncia esto includas no Apndice X.

No fsQCA a anlise de Suficincia (Condio Suficiente) chamada de Subset/Superset


Analysis, conforme demonstra a Figura 25.

Figura 25 Anlise de Condio Suficiente

187
Para realizar esta anlise deve-se recorrer novamente ao menu Analyze, e clicar em
Subset/Superset Analysis. O sistema ira retornar uma tela igual apresentada na Figura 26. A
varivel target (exit) ser adicionada por clicar no boto Set Negated, ou seja, indicando que o
sistema dever considerar o nmero 0 para a varivel, que neste caso representa os fracassos
dos projetos de PPP.

Figura 26 Tela de Anlise da Condio Necessria

J as demais variveis sero acrescentadas por se clicar no boto Add, uma vez que se quer
avaliar a presena e no a ausncia. Aps clicar no boto Run, o sistema retorna o resultado
abaixo, para as variveis exit e coord.

********************************
SUBSET/SUPERSET ANALYSIS
********************************
Outcome: ~exit

Consistency Raw Combined


coverage
coord 0.806818 0.986111 0.927834

Como se percebe a varivel Coordenao tem alta consistncia em relao a sua capacidade de
influenciar no resultado. Todavia, na anlise da Condio Suficiente, deve-se tomar a medida
chamada de raw coverage. Esta medida mensura a proporo do resultado que explicado
pela varivel considerada na anlise. Neste caso, esta proporo de 80,68%, que embora muito
alta, no suficiente para indicar suficincia para esta varivel. As demais variveis tm suas
anlises de Condio Necessria demonstradas no Apndice X.

Destaca-se neste momento que nenhuma varivel isolada preencheu sozinha a Condio
Suficiente neste estudo. Ou seja, no h nenhuma delas que, sozinha, consiga produzir o

188
fracasso dos projetos de PPP analisados. Isso leva obrigao de proceder anlise, desta vez
pela anlise fuzzy set de toda a tabela verdade construda.

Esta anlise pode ser realizada por acessar o menu Analyze, Fuzzy Sets e clicando em Truth
Table Algorithm, conforme demonstra a Figura 27.

Figura 27 Anlise Fuzzy Set

Ao clicar na funo o fsQCA retorna a tela demonstrada na Figura 28. No campo Outcome ser
aplicada a varivel target (exit) como Set Negated, uma vez que se quer avaliar o fracasso e
no o sucesso dos projetos. No campo Causal Conditions sero aplicadas todas as variveis
causais.

Figura 28 Anlise Fuzzy Set 2

A Figura 29 apresenta os resultados definidos por esta anlise. A tabela completa tem um total de
1.024 linhas, uma vez que esta pesquisa trabalhou com 10 variveis, ou seja 210 = 1.024, onde 10
o nmero de variveis, e dois o par binrio (0 e 1) considerado na tabela.

189
Figura 29 Tabela Verdade da Anlise Fuzzy Set Amostra

Assim, a Figura 29 apresenta apenas as primeiras linhas da tabela, que sero o suficiente para
explicar como ela contribui para a anlise. Ressalte-se que uma anlise da inteira tabela seria
muito demorada, mas poderia:

a) Revelar similaridades analticas e diferenas entre os casos;


b) Indicar combinaes com resultados contraditrios;
c) Avaliar os limites da diversidade combinaes que no foram empiricamente
observadas.

Como se pode ver pela Figura 29, embora a tabela tenha 1.024 linhas, apenas seis delas contm
casos que correspondem s configuraes cujos parmetros atendem aos requisitos do sistema.
As demais linhas devem ser deletadas. Em adio, ressalte-se que os nmeros um e zero
inseridos na coluna do resultado (exit) correspondem aos resultados que so consistentes com os
resultados (raw consist acima de 80%, conforme recomendado por Ragin (2013) e Ken (2008) e
aos que no so consistentes com os resultados. Deletando-se as linhas com os resultados em
branco, temos a tabela verdade apresentada na Figura 30.

Tipos de Anlise Fuzzy Set

Figura 30 Tabela Verdade Preparada para a Anlise Fuzzy Set

Ao se obter a tabela verdade para anlise, o sistema fsQCA apresenta duas possibilidades de
anlise, conforme demonstra a Figura 30, no destaque em vermelho. Anlise Especfica e
Anlise Padro.

190
Conforme Ragin (2009) a Anlise Especfica permite que o usurio defina as anlises Complexa
e Parcimoniosa diretamente, por meio de assunes que o prprio sistema faz sobre os dados que
est analisando. Para obter a soluo mais Complexa (SMC), basta marcar True nos casos
Positivos e False para todos os demais, conforme ilustrado pela Figura 31, que uma tela
exibida pelo sistema neste tipo de anlise.

Figura 31 Anlise SMC Fuzzy Set

Para obter a soluo mais parcimoniosa (SMP) o usurio marca os casos Positivos como True,
casos Negativos, Dont care e Contradies como False e Remainders como Dont cares,
conforme ilustra a Figura 32, outra tela do sistema.

Figura 32 Anlise SMP Fuzzy Set

Ragin (2009), contudo, recomenda a utilizao da Anlise Padro (standard Analysis), por que
este o nico jeito de obter a soluo intermediria. Esta soluo obtida por meio de assunes
que o prprio software est preparado para fazer, com base nas informaes sobre as condies
causais fornecidas pelo usurio.

191
Assim, neste trabalho, optou-se pela Anlise Padro, que realizada com um toque no boto
Standard Analysis. Ao clicar no boto, o sistema apresenta como primeiro resultado uma tela
que exibe os prime implicants,16 conforme ilustra a Figura 33.

Figura 33 Prime Implicants Anlise Fuzzy Set

O fsQCA, na soluo padro (SP), minimiza automaticamente as condies causais inscritas na


tabela verdade para criar solues mais simples. Mas, frequentemente o sistema vai encontrar
solues simplificadas que so redundantes.

Por exemplo, consideram-se trs condies causais quaisquer (A, B e C) que explicam um
determinado resultado. A soluo final contm a seguinte linha na tabela verdade:

Soluo = A x ~B x C + ~A x B x C + A x B x C17

Estes quatro termos podem ser minimizados da seguinte forma:

A x B x C combina-se com ~A x ~B x C para produzir A x C

A x B x C combina-se com A x B x ~C para produzir A x B

A x B x ~C combina-se com A x B x ~C para produzir B x ~C

Soluo = A x C + A x B x ~C

Estes trs termos so os chamados Prime Implicants. Todavia, pode-se notar que A x B implica
x x x + x ~ x
A B C, mas estes dois so tambm implicados por A C B C. A B so, portanto,
redundantes e no so necessrios para cobrir todas as linhas da Tabela Verdade. Quando isso
ocorre o fsQCA abre a tela apresentada na figura 33, solicitando para escolher entre os Prime
16
Para entender como funciona o algoritmo que o software utiliza para minimizar as condies causais pode-se
recorrer a Lee e Chang (1972). Prime Implicants so obtidos quando se utiliza uma regra de minimizao simples:
combina-se linhas que diferem somente pela presena/ausncia de uma nica causa e que tenham os mesmos valores
de resultados. A linha resultante de tal combinao o Prime Implicant. O fsQCA faz isso automaticamente.
17
A notao x significa somatrio de condies e a notao ~ significa ausncia de uma dada varivel.
192
Implicants redundantes a serem includos na soluo. O menor nmero possvel de Prime
Implicants deve ser escolhido (RAGIN, 2008), mas Prime Implicants adicionais podem ser
escolhidos se o pesquisador entende que eles so teoricamente relevantes (ELLIOT, 2013).

Neste caso o software fsQCA selecionou os Prime Implicants de Coordenao,


Tcnico/Burocrtico e Risco Comercial, tanto por sua relevncia terica quanto pela presena
acentuada em relao s demais variveis.

A seguir o sistema apresenta a tela ilustrada na Figura 34. Nesta tela, quando o pesquisador
marca todas as variveis como Present ele est dizendo para o sistema que a presena de
todas as variveis que determina o resultado e no sua ausncia. Pode haver estudos em que o
pesquisador vai marcar Present para algumas variveis e Absent (ausente) para outras e at
mesmo dizer ao sistema que Presente ou Ausente uma determinada varivel contribui para o
resultado, seja ele positivo ou negativo (RAGIN, 2008).

Figura 34 Soluo Intermediria Anlise Fuzzy Set

Conforme demonstrado pelo detalhe da Figura 34, nesta anlise, o autor optou por marcar
Presente para todas as condies causais, pois este o pressuposto da tese. Ou seja, o autor
definiu que seria a presena e no a ausncia das variveis que definiria os resultados. O objetivo
da anlise ento testar o pressuposto, conforme ocorreu de fato.

Uma vez que se clica Ok na tela o sistema vai gerar automaticamente uma soluo complexa
(SMC), uma soluo parcimoniosa (SMP) e uma soluo intermediria (SI). O software indica
conjuntos negados (variveis que no contribuem significativamente para o resultado) com a
notao ~ (til). A primeira anlise que o sistema apresenta a SMC, demonstrada na Figura 35,
que nada mais que o print screen da tela do sistema, tendo em vista que ele no gera relatrios
exportveis. A visualizao dos resultados do sistema ruim, mas buscou-se uma forma
alternativa grfica apenas para facilitar a visualizao do leitor.

193
Figura 35 Soluo Complexa do FsQCA

Outra forma de visualizar o resultado da SMC foi retirada de Fiss (2011), com adaptaes ao
estudo realizado nesta tese, conforme apresentado no Quadro 27.

Quadro 27 Soluo Mais Complexa Configuraes de Resultados


Solues
Variveis Configurao 1 Configurao 2 Configurao 3
Coord
Tecna
Comer
Polit
Poder
Econo
Legal
Cotra
Cotro
Regul

Raw Coverage 0.250000 0.068182 0.136364


Unique Coverage 0.193182 0.056818 0.090909
Consistency 1.000000 1.000000 1.000000

Solution Coverage 0.397727


Solution Consistency 1.000000

194
No Quadro 27 os crculos preenchidos indicam a presena da varivel, os crculos vazios a
ausncia da varivel e os espaos brancos, indicam indiferena (dont care) em relao
necessidade de ausncia ou presena da varivel para o atingimento do resultado.

Antes de explicar em mais detalhes o resultado importante salientar que a Raw Coverage (que
tem um papel parecido com a varincia em uma anlise estatstica de regresso convencional) e a
Consistncia trabalham uma contra a outra e um resultado vlido dever mostrar uma alta
Consistncia e uma baixa Cobertura, ou vice-versa (KENT, 2008), quando das anlises geradas
pela Tabela Verdade. Ressalte-se que nas anlises de Consistncia e Cobertura das variveis
isoladamente o que vale o valor de cada uma das medidas, isoladamente.

Lembrando que a Consistncia representa a extenso em que uma dada combinao causal leva a
um resultado, ou seja, o grau em que uma dada varivel (ou conjunto de variveis) um
subconjunto do resultado. Neste caso, para as trs solues complexas apresentadas, a
Consistncia igual a 1, o que indica que as solues compostas pela condies causais levam
ao resultado.

Os nmeros (raw coverage) 0,25000, 0.068182 e 0.136364 indicam ento a varincia entre as
condies causais que compem cada uma das linhas da soluo complexa, sendo que a segunda
soluo apresenta a menor variao, ou seja, a soluo mais representativa. Ao se analisar a
soluo intermediria, poder-se- notar que esta soluo e a segunda linha da soluo complexa,
com a eliminao das variveis negadas (no presentes) so a mesma resposta. Todavia, naquele
segundo caso a varincia, ou cobertura ser maior, tendo em vista minimizaes que o sistema
faz.

Para explicar linha-a-linha a soluo, preciso abordar a lgebra Booleana, que est na base da
QCA. H sete aspectos vinculados lgebra Booleana utilizada em QCA, mas nesta tese ser
abordada apenas a Multiplicao Booleana. Conforme Ragin (2008) a multiplicao booleana
difere substancialmente da multiplicao normal. A multiplicao booleana relevante neste
estudo por que a tpica aplicao da cincia social da lgebra booleana preocupa-se com o
processo de simplificar expresses conhecidas como soma de produtos. Um produto uma
combinao particular de condies causais (no caso desta SMC, cada uma das linhas
apresentadas como resultado pelo fsQCA).

Para demonstrar isso, utiliza-se o exemplo utilizado por Ragin (2008) no Manual do Usurio do
fsQCA, que considera condies causais para a queda de regimes ditatoriais:

195
Failure = conflict x ~death x ~cia + ~conflict x death x ~cia + ~conflict x ~death x cia +
conflict x death x ~cia + conflict x ~death x cia + ~conflict x death x cia + conflict x death x
cia

Cada um dos sete termos representa uma combinao de condies causais encontradas em pelo
menos uma instncia de falha em regimes militares. Os diferentes termos so produtos por que
eles representam interseces de condies (conjunturas de causas e ausncias de causas). A
equao mostra as diferentes combinaes primitivas de condies que esto ligadas ao colapso
dos regimes estudados.

A multiplicao booleana no aritmtica. A expresso conflict x ~death x ~cia no significa que


o valor de conflict (1) multiplicado pelo valor de death (0) e pelo valor de cia (0) para produzir
um resultado de 0 (que significa falha em QCA). Ela significa apenas que a presena de
conflict combinada com a ausncia de death e uma ausncia de cia. Em outras palavras, o sinal
de multiplicar ((nos resultados do software ele aparece como um asterisco (embora na
visualizao transcrita para o Word parea-se mais uma estrela, trata-se de um asterisco)) a
operao lgica AND, ou seja, o sinal indica que uma condio causal e outra condio causal
(at n condies causais) devem se combinar para produzir um determinado resultado.

Os resultados do fsQCA so ainda mais ricos pois apresentam tambm condies que, mesmo
presentes, no tm impacto relevante no resultado, uma vez que, em uma situao como esta, no
preencheriam os requisitos da Condio Necessria.

importante ressaltar, nesta etapa, que as solues providas em anlise Fuzzy Set so na verdade
configuraes (ou combinaes) de variveis. Ou seja, mesmo que uma determinada varivel
preencha as condies de Suficincia (ela sozinha explica o resultado) a anlise sempre
considerar as configuraes diversas, uma vez que as diferentes configuraes apresentam
nveis de Consistncia e Cobertura diferenciados.

Feitas estas explicaes, pode-se partir para a anlise da primeira soluo oferecida pelo fsQCA
que a Soluo Mais Complexa (SMC), que deve ser analisada linha a linha (configurao de
resultados), uma vez que cada linha apresenta uma soluo possvel para o problema.

O primeiro resultado apresentado pelo sistema o cabealho da soluo que contm a frequncia
utilizada como mnima aceitvel para a anlise (frequency cutoff). Em outras palavras, a
frequncias abaixo de 1 foi designado o nmero zero na codificao da varivel resultado,

196
enquanto que apenas nos casos de consistncia igual a um foi designado o nmero um, que
significa sucesso.

Assim, o sistema varre as 1.024 = (210) linhas possveis de soluo, verifica quais delas atendem
s restries e gera os caminhos determinantes do resultado, considerando os nveis de cobertura
e consistncia mais adequados s restries do clculo booleano.

A soluo fornecida pelo fsQCA equifinal (ELLIOT, 2013), ou seja, significa que h mltiplos
caminhos ou solues para um mesmo resultado. Segundo Fiss (2011) esta ideia de que um
sistema pode chegar a um mesmo estado final a partir de diferentes condies iniciais e por uma
variedade de caminhos tem recebido crescente ateno na literatura sobre administrao.

O primeiro caminho, ou configurao de variveis (Configurao 1), encontrado para o fracasso


dos projetos de PPP considerados (aqueles que foram marcados com 0 na varivel target) est
demonstrado na Figura 36.

Figura 36 - Primeira Configurao de Soluo da Anlise QCA com Fuzzy Set

A primeira linha (primeira soluo) da SMC (Figura 36) apresenta como soluo o que est
detalhado no quadro 28:

Quadro 28 - Detalhamento da Primeira Configurao de Soluo FsQCA


Presena Ausncia Irrelevante
Coordenao
Legal
Tcnico/Burocrtica
Risco Comercial
Risco Contratual Regulao
Risco Poltico
Poder
Controle
Econmica

O Quadro 28 indica que para ocorrer o fracasso de projetos de PPP basta a presena de
dificuldades vinculadas Coordenao, mais a presena de dificuldades Tcnico/Burocrticas,
mais a presena de Riscos Comerciais acima do aceitvel pelos entes da iniciativa privada, mais
um Risco Poltico acima do aceitvel pelos entes pblicos, mais a interferncia de atores
197
Poderosos contrrios consecuo dos projetos, mais dificuldades Econmicas (financeiras ou
oramentrias).

Na Configurao 1 as variveis dificuldades Legais, Riscos Contratuais acima do aceitvel por


ambas as partes envolvidas mais a percepo de perda de Controle Operacional por parte dos
entes pblicos em uma relao contratual de PPP, no contribuem para o resultado. Ou seja, no
podem ser responsabilizadas pelo fracasso dos projetos. A condio causal regulao, nesta
primeira soluo considerada irrelevante.

Para se entender a diferena entre as implicaes da presena e da ausncia de uma


determinada varivel, considera-se as variveis Coordenao e Legal, por exemplo: A presena
da varivel coordenao necessria para que ocorra o resultado. O sistema, porm considerou
que mesmo que presente a varivel Legal no seria nem suficiente nem necessria para ocorrer o
resultado. Ou seja, ela no seria condio causal para o resultado.

Em outras palavras, a varivel Coordenao influencia de forma mais definitiva o resultado do


que a varivel Legal, o que ocorre em funo do grau de impacto que cada uma delas teve em
cada um dos trinta projetos estudados. O mesmo vale para todas as demais variveis em todas as
trs solues exibidas pelo fsQCA. Esta tipologia de resultados foi introduzida por Fiss (2011)
que define as possibilidades de soluo equifinais como tendo elementos centrais (core),
considerados essenciais e perifricos (peripheral), considerados de menor importncia, ou,
elementos com forte relao causal e elementos com relao causal mais fraca com o resultado.

Complementando, no caso da varivel Regulao, a soluo entende que tanto faz sua presena
quanto sua ausncia, pois ela no contribui nem para o fracasso, nem para o sucesso dos projetos
de PPP considerados. Este resultado contraria o senso comum e muitas notcias publicadas na
imprensa em geral de que o excesso de controle externo (controle exercido por TCU, CGU,
MPU e rgos estaduais) e atividades de regulao como o IBAMA, ICMBIO e outros
impediriam o avano dos projetos de infraestruturas no Brasil. Mas, importante salientar que
este apenas um dos caminhos, ou solues para o resultado obtido e a varivel Regulao
aparecer em outra situao, em outros caminhos ainda a ser analisados. Nesta primeira resposta,
tanto a Consistncia 1, quanto a Cobertura 0.25 atendem aos requisitos da lgica booleana,
constituindo-se, portanto, uma soluo vlida.

198
A Figura 37 apresenta a segunda configurao de variveis, ou segundo caminho para o
resultado obtido naqueles casos em que se escolher 0 para a varivel target.

Figura 37 - Segunda Configurao de Soluo da Anlise QCA com Fuzzy Set

Na Configurao 2, detalhada no quadro 29, h indicao de que a presena da varivel


Coordenao, mais a presena da varivel Tcnico/Burocrtica, mais a varivel Risco Comercial
so suficientes para causar o resultado. Novamente, as variveis Legal, Risco Poltico,
Regulao, Poder, Controle e Restries Econmicas no contriburam para o fracasso dos
projetos. No h variveis irrelevantes, nesta configurao de variveis.

Quadro 29 - Detalhamento da Segunda Soluo fsQCA


Presena Ausncia Irrelevante
Legal
Coordenao
Risco Poltico
Regulao
Tcnico/Burocrtica Risco Contratual No h
Poder
Controle
Risco Comercial
Econmica

Na Configura 2, foram includas as dez variveis e, ao contrrio do que se esperaria o nvel de


cobertura (varincia) foi reduzido de 0.25 para 0.07 e a consistncia se manteve. Ou seja, para o
fsQCA este caminho para a soluo mais representativo dos fenmenos reais estudados, uma
vez que a situao ideal aquela em que os nveis de Cobertura e Consistncia sejam os mais
distantes possveis (RAGIN, 2008).

Uma diferena entre estas duas solues que neste segundo caso a varivel Regulao foi
considerada como no responsvel pelos fracassos nos projetos, enquanto que na primeira
anlise ela poderia ser ou no responsvel.

Finalmente a Figura 38 apresenta a terceira configurao de soluo, ou terceiro caminho para o


resultado obtido.

Figura 38 - Terceira Soluo da Anlise QCA com Fuzzy Set

199
O Quadro 30 apresenta a terceira Configurao detalhada.

Quadro 30 - Detalhamento da Terceira Soluo - FsQCA


Presena Ausncia Irrelevante
Coordenao
Legal
Tcnico/Burocrtica
Risco Comercial
Econmica
Risco Poltico No h
Poder
Regulao Controle
Risco Contratual

A Configurao 3 do resultado apresenta novamente as variveis Coordenao,


Tcnico/burocrtico e Comercial como responsveis pelo fracasso dos projetos, porm desta vez
incluindo o Risco Poltico, Risco Contratual, Poder e Regulao como tambm responsveis para
produzir o resultado.

Agora as variveis Econmica, Aspectos Legais, e Controle no so consideradas responsveis,


ou seja, no influenciam o resultado de fracasso dos projetos. Com a incluso de mais variveis
como suficientes (combinadas) para o resultado a Cobertura voltou a subir, embora ainda
permanea muito baixa, enquanto que novamente a Consistncia do resultado igual a um, o que
mostra alta capacidade de explicar os resultados pelas condies causais determinadas.

Os trs caminhos poderiam ser combinados, gerando um nico caminho, por meio de lgebra
booleana, o que geraria uma receita ainda mais complexa, o que torna mais simples, nesta tese
manter os caminhos separados. Ou seja, se as trs configuraes (noo de equifinalidade)
podem levar a um mesmo resultado, uma configurao mais complexa tambm poderia levar a
tal resultado.

Finalmente o sistema apresenta a Cobertura e a Consistncia da soluo. A Consistncia da


configurao de solues gerada pelo fsQCA igual a um, que o valor mximo admitido no
fsQCA e h uma cobertura relativamente baixa de 0.39, conforme demonstrado na Figura 39.

Figura 39 Cobertura e Consistncia da Soluo Complexa.

Ou seja, infere-se que as variveis consideradas como condies causais so suficientes para a
produo dos resultados, desde que combinadas, conforme os casos analisados neste estudo.
Embora no se possa inferir a suficincia de nenhuma varivel, o conjunto delas vai provocar o
fracasso em projetos de PPP.

200
Como se nota nas trs configuraes de solues (trs linhas de resultados apresentadas pelo
fsQCA) da SMC sempre h a presena das variveis Coordenao, Tcnico/Burocrtico e Risco
Comercial, o que leva concluso de que estas variveis so necessrias para a produo do
resultado. Como j visto no se est falando da necessidade individual de cada uma delas, mas
da combinao das trs. Pode-se inferir tambm, tendo em vista a Consistncia e a Cobertura
aceitveis do ponto de vista da lgebra booleana, que na presena destas trs variveis os
projetos de PPP tero grandes chances de fracassar.

Em outras palavras, pode-se inferir que se um projeto de PPP contar com tcnicos preparados
com os conhecimentos necessrios para cada tipo de projeto e adequadamente alocados, estiver
em um ambiente em que existam mecanismos de Coordenao eficientes e efetivos e os Riscos
Comerciais do projeto forem aceitveis, haver grandes chances de o projeto no terminar em
fracasso. No se pode falar de Suficincia das trs variveis, uma vez que elas no aparecem
sozinhas nas solues, mas pode-se, portanto, concluir pela Condio Suficiente para a
combinao das trs.

Finaliza-se esta anlise lembrando que a SMC seleciona as linhas da Tabela Verdade codificadas
como um dos resultados e ento aplica a simplificao booleana para combinar linhas. isso.
Como foi includa na anlise uma quantidade relativamente grande de condies causais a
resposta complexa, permitindo trs linhas e a insero das dez condies causais, formando
diferentes caminhos que levam a um mesmo resultado. Conforme informado no captulo de
metodologia desta tese, esta uma das vantagens da utilizao da QCA que permite esta anlise
de multicausalidade.

O sistema fsQCA apresenta tambm mais duas possibilidades de soluo. A prxima anlise da
Soluo Mais Parcimoniosa (SMP), tambm oferecida pelo sistema, conforme apresenta a Figura
40.

Figura 40 Soluo Parcimoniosa do fsQCA


201
Novamente, recorrendo ao modelo visual de Fiss (2011), temos o quadro 31 que expressa o
mesmo resultado.

Quadro 31 Soluo Parcimoniosa Configuraes de Resultados


Solues
Variveis Configurao 1b Configurao 2b Configurao 3c
Coord
Tecna
Comer
Polit
Poder
Econo
Legal
Cotra
Cotro
Regul

Raw Coverage 0.897727 0.000000 1.000000


Unique Coverage 0.977273 0.034091 0.905263
Consistency 0.897727 0.011364 0.908040

Solution Coverage 0.988636


Solution Consistency 0.887755

Como se pode notar o sistema faz assunes muito fortes nesta soluo, uma vez que considera
que as variveis Coordenao ou Tcnico/Burocrtico ou Risco Comercial sozinhas poderiam
gerar o resultado. Percebe-se que embora exista ainda uma boa Consistncia (poder de
explicao), h uma altssima cobertura (variao) que resultado das assunes do sistema e
demonstra que esta soluo no representativa da situao real estudada. Embora as trs
variveis sejam consideradas necessrias para o atingimento do resultado, as anlises de
Condio Suficiente para cada uma das variveis no as apresentou como suficientes de forma
isolada.

Outra violao que cada soluo (cada linha) desconsidera o fato de que as demais variveis
foram consideradas, de forma combinada, como necessrias na SMC. Finalmente, a Consistncia

202
e a Cobertura esto muito altas (inclusive com a varincia sendo maior que o poder de
explicao), o que no esperado neste tipo de anlise.

Assim, desconsidera-se os resultados das Configuraes 1b, 2b e 3b, que so apresentados


apenas para demonstrar as opes analticas oferecidas pelo software. Finalmente, ser realizada
a anlise da Soluo Intermediria (SI), conforme demonstrado pela Figura 41.

Figura 41 Soluo Intermediria do fsQCA

Considerando que a SMC tinha j indicado que as variveis Risco Comercial,


Tcnico/Burocrtico e Coordenao seriam necessrias e que sua combinao seria Suficiente a
SI acaba demonstrando este caminho para a soluo, pois ela, na prtica desconsiderou as demais
variveis em funo das assunes que o pesquisador fez ao rodar a soluo no fsQCA.

Neste caso, ressalte-se que o sistema solicita ao usurio que faa as assunes centrais por
marcar a situao de cada uma das condies causais, conforme ilustra a Figura 34. Neste caso,
por acreditar que seria a presena de cada uma das variveis que poderia levar ao resultado, o
pesquisador marcou Present para todas as condies causais, o que demonstrado na SI, que
traz a lista de assunes realizadas pelo pesquisador. Neste caso o software utiliza remainders
que permite eliminar ausncias apresentadas na SMC em vez de eliminar termos presentes.

203
Novamente, recorrendo ao modelo visual de Fiss (2011), temos o quadro 32, que expressa o
mesmo resultado da Figura 41, com diferente visualizao.

Quadro 32 Soluo Intermediria Configuraes de Resultados


Soluo
Configurao 1c
Variveis
Coord
Tecna
Comer
Polit
Poder
Econo
Legal
Cotra
Cotro
Regul

Raw Coverage 0.840909


Unique Coverage 0.840909
Consistency 1.000000
Solution Coverage 0.840909
Solution Consistency 1.000000

Ou seja, as nicas variveis que quando combinadamente presentes levariam ao resultado so


Risco Comercial, Tcnico/Burocrtica e Coordenao. Mas, note-se que neste caminho, que
desconsidera as demais variveis a varincia (cobertura) aproximou-se mais do nvel de
consistncia, o que, embora no viole as premissas da lgebra booleana, demonstra que esta
soluo (SI) tem menor poder explicativo do que a SMC, que apresentou trs configuraes de
resultados possveis.

Pode-se dizer que a SI utiliza assunes situadas entre a SMC (sem assunes) e a SMP, com
fortes assunes. As assunes nesta soluo so consideradas simples (ELLIOTT, 2013) em
relao aos algoritmos utilizados na SMP, uma vez que basta marcar Presena ou Ausncia, sem
recorrer a complexas operaes de lgebra booleana. Em geral a Consistncia da soluo igual
a 1) (valor mximo permitido em lgica booleana) e a Cobertura relativamente alta, o que
demonstra que melhor considerar a SMC como a mais representativa do caminho que leva ao
resultado estudado.
204
A questo que, conforme admite Elliott (2013) SMP e SI podem desconsiderar,
inadvertidamente, importantes condies causais na soluo, que foi o que ocorreu, na viso do
autor da tese, neste caso, tendo em vista a excluso de variveis que, do ponto de vista de algum
familiarizado com os casos deveriam ser consideradas na anlise, mesmo que como irrelevantes
ou no responsveis pelos resultados obtidos.

Por que seria assim? A SMC considera que em certos casos no se pode inferir que a presena de
determinadas variveis contribuiria para o resultado, mas pode se inferir que sua ausncia
realmente ajuda, ou atrapalha.

Isso simples de concluir, pois qualquer caminho para o resultado que desconsidere os Aspectos
Legais no deve corresponder realidade, uma vez que infringncias lei podem dificultar
muito a consecuo das polticas pblicas. Ento, em qualquer anlise de casos preciso inserir a
varivel Legal e verificar se, naquele caso, naquele contexto ela influenciou ou no o resultado.
Mesmo que ela no tenha influenciado, uma anlise que a considere ser superior a uma anlise
que a desconsidere.

Esta mesma anlise pode ser realizada para o caso da varivel Regulao, vista aqui como o
controle externo que rgos como TCU, MPU e AGU realizam sobre os projetos como tambm
controles mais especficos como os do IBAMA e ICMBIO.

Conforme definido nesta tese a varivel Regulao analisa a ao estatal como supervisora da
atividade pblica, onde a interveno deve ocorrer para coordenar as transaes entre os agentes,
protegendo os direitos dos principais (LAWRENCE; SUDDABY, 2006; ROJAS, 2010).

Em matria publicada no jornal o Estado de So Paulo de 01 de outubro de 2013, um analista


poltico da Fundao Getlio Vargas (Claudio Couto, Doutor em cincia poltica pela USP),
explica que (BULLA, 2013):

Construmos o modelo predatrio de coalizo, no sentido de que leva captura de partes de um


Estado por diferentes partidos, afirmou. A predao da coisa pblica, explica, levou o Estado ao
longo dos anos a um aprimoramento dos instrumentos de controle, como a Controladoria Geral
da Unio e o Tribunal de Contas. Gerou tal burocratizao que acabou por reduzir sua eficcia
e sua eficincia. Gasta-se mal pra seguir o que a lei manda."

O autor da tese, ao longo dos trabalhos identificou dezenas de matrias jornalsticas como essa
em que especialistas ou membros do Governo Federal reclamam da atuao do controle externo
no Brasil, atribuindo a esta atuao boa parte da inoperncia da implementao de polticas
pblicas no pas. O Quadro 33 mostra um exemplo de tais matrias.
205
Quadro 33 Exemplos de Matrias Sobre o Processo de Controle Externo
Ttulo da Matria Jornal Tema
Opinio: Vigilncia de obras Valor Econmico de Trata da reao agressiva da presidente Dilma Rousseff
pelo TCU ainda cria atritos. 13/11/2013. recomendao do Tribunal de Contas da Unio (TCU)
para paralisar oito obras e reter o pagamento de outras sete
por indcios de irregularidades graves.
Defender a universidade dos Site da Federao do Trata de um estrangulamento das universidades pelo
grilhes do controle e da Sindicato dos controle externo deturpado. Segundo o artigo o excesso
burocracia Professores tamanho que parece partir-se do pressuposto de que todo
(PROIFES) professor ou tcnico-administrativo das universidades e
.http://proifes.org.br/ institutos federais, ex-ante, ao realizar qualquer
procedimento o faz irregularmente.
Deputados Federais tambm Novo Jornal de Deputados e empresrio do Rio Grande do Norte
reclamam da atuao do 01/09/2013 reclamam do rigor excessivo do controle do IBAMA e
Ibama. alertam para o fato que isso pode paralisar os projetos
pblicos.
Senadores afirmam que Site do Instituto Senadores e representantes de associaes como a
paralisaes em obras Brasileiro de Abiquim, ANEOR, Sindicon, ABCE, /Sindigas, CNI,
atrasam o desenvolvimento Minerao (IBRAM) IBRAM e EPL acusam o IBAMA e o TCU de atrapalhar o
do pas. desenvolvimento do pas.
Presidente do Ibama diz que Empresa Brasileira de Presidente do IBAMA defende o rgo da acusao de
falta de qualidade dos Comunicao em travar o desenvolvimento do pais, dizendo que os projetos
projetos atrasa licenciamento 12/06/2013. so ruins e questes bsicos atinentes ao licenciamento
ambiental. muitas vezes sequer so mencionadas quando o projeto
vai para anlise do rgo que preside.

Tambm importante mencionar pesquisa acadmica de Alves e Calmon (2008) que


identificaram um fenmeno que tratam como mltiplas chibatas e que retrata o excesso de
controle a que so submetidas as polticas pblicas no Brasil. Os autores alertam para o fato de
que os sistemas de controle, formados por uma rede de diversos rgos pblicos especializados
e, em geral, pouco harmonizados, amplia os custos gerados no exerccio do controle pelos
controladores, assim como os custos daqueles que so controlados.

No obstante tudo isso, o que os resultados desta tese demonstram que de fato, o problema est
to aqum do rigor do controle que os resultados consideraram-no com irrelevante em um dado
caso e no responsvel em outro caso.

Ao longo do estudo aprofundado dos casos o que o pesquisador pde notar que, de fato, h
uma sequncia perversa de projetos mal elaborados, oriundos de decises tomadas de forma
voluntariosa por polticos ou seus representantes no executivo, sem planejamento ou vnculo
com uma poltica pblica consistente (portanto, sem mecanismos de Coordenao que assegurem
um caminho suave para o projeto) que apresentam tantos problemas que sequer anlise dos
rgos reguladores chegam.

Basta considerar que, dentre os 22 casos de fracasso estudados, apenas o projeto de irrigao do
Pontal e a ampliao do Porto de Itaqui chegaram a passar por avaliao do TCU, cujas anlises
nos dois casos, sequer foram determinantes para a interrupo do desenvolvimento dos projetos.
206
No caso do IBAMA, vrios dos projetos chegaram a submeter seus EVTEA, EIA-RIMA quele
rgo, que apontou falhas em 100% dos casos, mas sem tambm identificar ou exigir nada que
pudesse contribuir para a interrupo e quando muito para atrasar o projeto, em face da
necessidade de ampliao nos estudos realizados at ento, como o caso da Rodovia BR 163,
que obteve um rico relatrio de impacto ambiental e, conforme atesta o relatrio do IBAMA
transcrito abaixo, deveria:

adotar algumas normas e procedimentos que envolvam a constituio de reas de


explorao florestal dentro de um programa de planejamento sustentvel, implantao
de projetos agrrios, assentamentos e outros projetos.

Em apoio constatao de que quando um trabalho bem feito o IBAMA no cria maiores
problemas o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da Transnordestina (Misso Velha), que foi
executado por uma empresa especializada em 2008 e aceito pelo IBAMA sem maiores ressalvas,
que no fosse a apresentao posterior aprovao e implantao da obra, de um plano de
implementao das estratgias elencadas no estudo.

Para os casos analisados e considerando a metodologia utilizada, pode-se afirmar que a


regulao imposta pelos rgos de controle externo da administrao pblica no implicou
empecilhos de forma direta. Ressalte-se, contudo, que a IN 52/2007 do TCU ao impor a
necessidade de reviso prvia e concomitante dos projetos de PPP e aumentar bastante a
necessidade de rigor tcnico dos projetos, combinando-se com as deficincias tcnicas apontadas
neste estudo, acabou criando uma dificuldade adicional, embora no se tenha detectado tambm
nenhuma situao em que a IN supracitada, ou a atuao do TCU para p-la em cumprimento
tivesse peso determinante para impedir o avano de algum projeto.

5.5. Interao entre Evidncias e a Teoria

Um dos objetivos desta tese foi testar se a Teoria da Nova Economia Institucional junto com a
Teoria da Agncia e os estudos de Implementao de Polticas Pblicas seriam capazes de
explicar o fenmeno da baixa utilizao de projetos de parceria pblico-privadas em
implementaes de polticas pblicas do Governo Federal brasileiro.

A coordenao no caracterstica intrnseca dos sistemas produtivos e sim construo dos


agentes econmicos. Com a finalidade de reduzir custos de transao, os agentes fazem uso de
mecanismos apropriados para regular uma determinada transao, denominados estruturas de
governana (WILLIAMSON, 1983). So exemplos de estruturas de governana, contratos de
suprimento regular, contratos de longo prazo com clusulas de monitoramento, integrao
207
vertical, dentre outras. O conceito de eficincia est vinculado adequao da estrutura de
governana s caractersticas das transaes a que ela se aplica, ou, conforme expressa a NEI,
eficincia alinhar as estruturas de governana aos atributos das transaes (WILLIAMSON,
1985).

A Economia dos Custos de Transao distingue-se da abordagem tradicional da economia


clssica por partir de dois pressupostos comportamentais:

a) Os indivduos so oportunistas; e
b) H limites na capacidade cognitiva dos indivduos.

Segundo Williamson (1983) o oportunismo, que a busca primordial do autointeresse, leva os


atores a mentir, trapacear ou quebrar promessas e a racionalidade limitada leva incompletude
contratual, ou seja, devido aos limites na cognio dos agentes, impossvel estabelecer
contratos que deem conta de todas as contingncias futuras.

Os atores pblicos e privados envolvidos em projetos de PPP conhecem, ou tm noo instintiva


desta realidade da impossibilidade de contratos completos. Tal realidade pde ser descrita na
anlise dos projetos estudados. O excesso de formalismo na Lei 11.079/2004 e a quantidade de
regulamentos menores associados demonstram a preocupao do ente publico em criar
mecanismos de governana que pudessem lidar com as lacunas existentes nas relaes
contratuais que podem se estender por at 35 anos.

Todavia, a criao de tais normas criou/introduziu muitas instncias a serem consultadas,


aumentando a probabilidade de que conflitos de interesses ocorram. Variveis como
Coordenao, Controle, Poder e Risco Poltico demonstram como as relaes informais entre os
atores so capazes de minar a eficincia introduzida por quaisquer mecanismos de governana
que no tenham levado em considerao estas questes informais.

Neste caso, cabe fazer uma anlise individual de um caso de sucesso (Estado de Minas Gerais) e
um caso de fracasso de projetos de PPP (Governo Federal), realizando uma comparao entre os
mecanismos de governana estabelecidos, mas tambm verificando instituies informais que
foram se estabelecendo medida que os projetos foram se desenvolvendo. Os projetos
considerados so o Complexo Penitencirio de Ribeiro das Neves e o Trecho ferrovirio
Ipiranga Guarapuava, detalhados no Quadro 34.

208
Quadro 34 Cenrio Institucional de Implementao de Dois Projetos de PPP.
Complexo Penitencirio Ipiranga - Guarapuava
Origem do Projeto Estadual (com impactos locais) Federal (com impactos regionais)
Secretarias de Estado de Defesa Social
Agncia Nacional de Transportes
Gestor do Projeto (Seds) e de Desenvolvimento Econmico
Terrestres (ANTT)
(Sede) do Governo de Minas Gerais.
Governo Federal, Governo do Estado do
Governo de Minas Gerais e Municpio de
Interessados Paran, Municpio de Irati, Municpio de
Ribeiro das Neves
Prudentpolis.
PSDB no governo estadual e PSB no PT no Governo Federal, DEM no governo
Partidos no Poder governo municipal (aliados em Minas estadual, PPS em Prudentpolis e PT em
Gerais). Irati.

No caso do Complexo Penitencirio tinha-se a vontade do Governador e a concordncia do


prefeito de Ribeiro das Neves. Ademais, o projeto foi realizado com o apoio do Banco Mundial
e de uma equipe razovel de tcnicos bem preparados, tanto na SEDE, quanto na SEDS, alm da
contratao de consultorias com o a Empresa Brasileira Estruturadora de Projetos (EBP).
Ademais, no havia projetos da mesma linha competindo, ou prefeitos de outras cidades
brigando para levar o complexo penitencirio para seus municpios.

Foi tudo que no ocorreu no caso da Variante Ipiranga Guarapuava, uma vez que o projeto
comeou a ser gestado pelo Governo Federal sem a participao do Governo Estadual, conforme
atesta trecho de entrevista de um dos atores envolvidos no projeto:

Pela parceria pblico-privada para o trecho, em conformidade com o Plano de


Revitalizao de Ferrovias proposto e coordenado por18(...19), que antes de integrar o
governo foi representante de uma das acionistas da (....) e depois (....) que representa os
interesses privados do setor), a ALL deixaria de pagar pelo arrendamento das linhas da
Rede Ferroviria Federal (R$ 52 milhes/ano), para participar da PPP. Esse dinheiro
seria aplicado na obra. Ou seja, na prtica a ALL construiria o trecho com dinheiro
pblico e ao final ficaria proprietria da obra, por meio de uma Sociedade de Propsito
Especfico (SPE), em sociedade com a empreiteira Andrade Gutierrez. Essa SPE
exploraria o trecho, cobrando, inclusive, pelo trfego seria criado, pois, um pedgio
ferrovirio no Paran, encarecendo o frete.

A variante foi uma opo planejada no passado, que atendia s necessidades da poca,
mas que, atualmente, seria apenas um paliativo ao gargalo ferrovirio que h na regio.
O projeto de construo de uma nova estrada de ferro, em linha reta, entre Guarapuava
e Curitiba, encampado pelo Governo do Paran (por meio da Ferroeste) e instituies
como o Senge, o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (Crea) e entidades que
representam o setor produtivo o mais adequado para dar conta da demanda do
transporte ferrovirio e para tornar a expanso da malha como propulsora do
desenvolvimento econmico e social do estado.

18
Referncias a nomes de pessoas em empresas, quando necessrio, foram marcados com uma tarja para evitar a
identificao.
19
Todas as vezes que se encontrar (....) trata-se da excluso de informaes que pudessem identificar pessoalmente
os entrevistados.
209
Desde o incio dos projetos estabeleceu-se uma relao de desconfiana entre gestores do alto
escalo do Governo Federal e do alto escalo do Governo Estadual, incluindo denncias ao
Ministrio Pblico, apresentao de pareceres tcnicos conflitantes, brigas em jornais locais e
junto ao poder executivo estadual por parte dos municpios de Prudentpolis e Irati, conforme
trecho de notcia de jornal da poca:

Volta em discusso o trecho da ferrovia em nossa regio. Bastou se comentar de que


seria construdo um ramal Guarapuava Ipiranga que passaria por Prudentpolis j
veio a publico um grande movimento da cidade de Irati para que isso no se realize.
Segundo o municpio de Irati a opo por Prudentpolis implicaria a construo de
outro trecho um pouco mais extenso at o entroncamento de Engenheiro Bley que
demandaria mais uns R$ 600 milhes nos parmetros de custos defendidos pelos
interessados nesse negcio.

A resposta de Prudentpolis veio por meio de um programa na Rdio 104 FM, durante o
programa Cidade Notcias de 14 de dezembro de 2010:

Fica a pergunta? Qual seria o gasto por Irati? Esperamos mais movimentao de
nossos polticos de nossa regio para que este trecho seja vivel e mostrar isso ao novo
governo que com certeza ser mais malevel como no acontecia no governo anterior.
Tambm claro dentro das possibilidades tentar ajuda atravs do Secretario do Meio
Ambiente que conhece bem toda este trecho das cachoeiras de Prudentpolis. E que no
teria um impacto ambiental e turstico de nossa regio. Tambm no prprio Ministrio
do Planejamento com est no site AE do Paran diz mais vivel o trecho Guarapuava
Ipiranga no total segundo site o percurso de 110 km.

Fica claro que quando o legislador criou instituies formais como Leis e demais normativos e
os gestores implementaram mecanismos de governana, como contratos e organizaes diversas,
estas foram tentativas de estabilizar o ambiente institucional e reduzir os comportamentos
oportunistas, mas no foi o que ocorreu.

As instituies informais vinculadas s preferncias partidrias, inimizades polticas e crenas


dos tcnicos de ambos os lados criam tantas barreiras que o projeto da Variante Ipiranga
Guarapuava no foi lanado at a data de concluso desta tese. As variveis Coordenao,
Controle, Poder e Risco Poltico tiveram, respectivamente 14, 3, 26 e 8 evidncias de presena
nesta relao, enquanto que no projeto do Complexo Penitencirio as mesmas variveis foram
identificadas, respectivamente 0, 1, 0 e 0 vezes.

O medo da seleo adversa, caracterstica apontada pela Teoria da Agncia tambm esteve
presente nas anlises. Conforme Arrow (1985) as relaes de agncia surgem quando o principal
depende do agente para alcanar um determinado objetivo, mas no consegue monitorar
perfeitamente e sem custos as aes do agente. Assim, surge o custo de agncia, que ser

210
exatamente o custo que vai estruturar a relao de agncia. Na concepo de Arrow (1985) a
relao agente-principal de dois tipos: hidden action e hidden information. Em portugus,
hidden action ficou conhecida como Risco Moral, ou oportunismos ps assinatura do contrato e
hidden information ficou conhecida como Seleo Adversa e se configura quando um dos lados
na relao tem informaes que o outro no possui j antes da assinatura do contrato, o que lhe
permitiria agir oportunistamente.

A emisso da IN 52/2007 do TCU um caso clssico em que aquele rgo de controle, que
embora para o cidado seja considerado um Agente, assume o papel atpico de Principal em
relao ao Agente pblico - ou seja, nesta relao representa o cidado - e ao Agente do Agente,
que nos casos de PPP seriam os entes privados que assinam os contratos com a administrao
pblica, buscando instituir um mecanismo que diminua as chances de comportamento
oportunista por parte dos entes pblicos e privados.

Ao descrever as bases da criao da IN 52, um relatrio interno do TCU comenta:

Tendo em vista que, como j apontamos, existe nas PPPs a convivncia de duas
culturas de gesto, pode ocorrer a prevalncia da orientao para que nem todas as
bases de uma parceria sejam discutidas, aprimoradas, registradas e divulgadas de forma
ampla para todos os segmentos da sociedade, em especial os diretamente envolvidos e
tambm os rgos de controle interno e externo, como preconiza o princpio de
publicidade dominante nas obras pblicas. A verificao dessa efetiva transparncia
torna-se, desse modo, tarefa prioritria nas tarefas de controle externo,

Em outro trecho, encontra-se a seguinte informao, que denota a preocupao do TCU em


reduzir a assimetria de informao neste tipo de novo contrato:

O importante que se tenha disponvel um banco de conhecimento e de profissionais


que possa ser alocado a trabalhos especializados de anlise e acompanhamento de
PPPs, poupando esforos, recursos e tempo de capacitao.

Por que isso ocorreu? Ora, a Lei 11.079/2004 instituiu a possibilidade, regulamentada pelo
Decreto 5.977/2006, de apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou investigaes, a
serem utilizados em modelagens de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao
pblica federal por entes privados, que depois poderiam participar das licitaes realizadas em
decorrncia de tais estudos.

Ou seja, um ente privado pode, em tese, elaborar estudos tcnicos que, combinados ao
comportamento oportunista tambm do agente poderiam direcionar os processos licitatrios.
Para tentar coibir isso, a IN-52 do TCU praticamente revogou as facilidades introduzidas pela
Lei 11.079/2004, como o uso de anteprojetos sem maiores detalhamentos na fase inicial da
211
licitao, foco nos resultados, sem preocupao com os inputs da execuo contratual. A norma
do TCU trouxe de volta toda uma obrigao de que os atores envolvidos (o agente pblico e seu
agente privado) comprovem padres de qualidade de materiais e servios, utilizao de projetos
executivos, projetos tcnicos detalhados e indicadores de comportamento do ente privado na
execuo dos contratos.

O resultado pode ser sintetizado pelo comentrio de um dos entrevistados nesta pesquisa, j
transcrito, mas repetido agora apenas para nfase:

Quando o cara l l a IN 52 ele pensa assim, muito complicado. Eu vou ficar na concesso
normalzinha, ou vou... Embora na concesso normalzinha exista tambm um IN dessas (a IN 46)
ela no to rigorosa quanto a 52.

Na prtica os custos de transao interpostos pela relao de agncia criada pela Instruo
Normativa criaram um obstculo ao desenvolvimento de projetos de PPP, quando se considera
que falta de conhecimento tcnico para a elaborao de bons projetos foi uma constante dentre os
casos estudados. A varivel Tcnico/Burocrtica, responsvel por avaliar esta questo apresentou
21% das observaes em um total de 375 observaes ao todo. Apenas comparando, a varivel
Risco Contratual teve apenas 61 observaes ao todo e a segunda varivel mais comum, Risco
Poltico, apresentou 361 observaes, ainda distante da questo tcnica.

Demsetz (1967) apresenta outro elemento caro Nova Economia das Instituies, que so os
Direitos de Propriedade. Segundo esse autor, Direitos de Propriedade so instrumentos da
sociedade e derivam sua significncia do fato de que eles ajudam os homens a formarem
expectativas do que podem razoavelmente reter em seus tratos com outros. Estas expectativas
encontram sua expresso em Leis, Costumes e Valores de uma sociedade.

Em outras palavras, os direitos de propriedade seriam as garantias que uma dada sociedade d
aos indivduos de que eles tero o direito de usufruir todos os benefcios possveis de suas
propriedades, sem que outro particular lhe tolha tal direito.

Diretamente vinculado ao conceito de direitos de propriedade surge o conceito de


Externalidades, que, na definio de Demsetz (1967), so custos e benefcios externos, e
externalidades pecunirias e no pecunirias.

Em outras palavras, externalidades so os efeitos laterais de uma deciso sobre indivduos que
no participaram dela. A externalidade negativa quando gera custos para os demais agentes e
positiva quando os demais agentes se beneficiam involuntariamente. Nesta acepo, pode-se
212
entender que misso do estado introduzir atividades que constituam externalidades positivas e
impedir ou inibir atividades que gerem externalidades negativas. Pode-se, portanto, inferir
tambm que se os custos de transao necessrios para introduzir externalidades positivas ou
eliminar externalidades negativas forem muito altos a externalidade no dever ser eliminada
sem o Estado, uma vez que no interessar iniciativa privada, que tem como objetivo central o
lucro (COASE, 1993).

Ento, o direito de propriedade deve permitir ao proprietrio usufruir todas as vantagens que o
bem possudo pode gerar, alm de, claro, arcar com todos os inconvenientes resultantes de seu
usufruto. O dono de uma fbrica recebe os lucros gerados, mas tambm arca com os custos
gerados pelos dejetos, possibilidade de multas, riscos do negcio etc. Ento, em um mundo ideal,
o proprietrio deveria levar em considerao todos os resultados esperados ou no de sua ao,
tanto os benficos quanto os danosos. Mas, se o proprietrio percebe que no conseguir auferir
alguns benefcios e no poder ser punido pelos danos, ele poder optar por no considerar as
externalidades que sua propriedade gera. Se o dono da fbrica percebe que no ser multado por
despejar dejetos em um rio, no se sentir motivado a adotar medidas custosas para impedir tal
poluio, ou, por outro lado, deixar de realizar projetos que produzam benefcios que no
possam ser colhidos por ele mesmo na integralidade.

Feita esta descrio, passa-se demonstrao de que este problema identificado pela NEI
tambm surge no cenrio de PPPs como instrumentos de implementao de polticas pblicas.

As variveis Risco Comercial, Controle e Risco Contratual retratam esta conjuntura, na medida
em que descrevem o comportamento dos entes privados em relao percepo de que
determinados projetos, se executados na forma de PPPs, gerariam muitos custos de transao
para evitar sanes por externalidades negativas.

Por que isso ocorre? Silva (2005) explica que nos contratos de PPP no Brasil a lgica passa a ser
de resultados e o controle dos contratos passa a ser feito por meio de padres e metas de
desempenho, em oposio ao controle fsico financeiro das obras. O foco da contratao no
mais a qualidade da obra e sim a qualidade do servio ao usurio. Silva (2005) mostra ainda que
as PPPs so contratos em que o parceiro privado responsvel pela construo, financiamento,
manuteno e operao de ativos que, posteriormente, podem ser transferidos ao poder pblico.
Tais caractersticas, aliadas natureza contratual de longo prazo (5 a 35 anos), introduzem nas
PPPs um mecanismo intrnseco de incentivo eficincia: a otimizao da relao
custo/qualidade ao longo do ciclo de vida do projeto. Uma vez que o mesmo agente ser
213
responsvel pela construo e manuteno do empreendimento ao longo do perodo contratual,
ele ser incentivado a empregar materiais e tcnicas construtivas que otimizem os custos de
manuteno e que atendam aos padres de qualidade pr-estabelecidos.

Isso significa que o ente privado poder ter que enfrentar custos de transao muito altos para
impedir que externalidades negativas o afetem ao longo destes contratos que podem apresentar
muitas interferncias no previstas nos contratos e no cobertas por seguros e outros mecanismos
de mitigao de riscos.

Nestes casos, dependendo da alocao de riscos proposta no projeto, o ente privado no vai
concordar com a forma de contratao e, entra em cena a varivel Poder, que se manifesta
tambm por meio de lobbies junto ao poder executivo, aes na justia contra tentativas de
licitao de projetos na forma de PPP, exerccio de presso sobre polticos e agentes pblicos
envolvidos nos projetos e, finalmente, licitaes desertas ou com apenas um integrante,
normalmente em forma de consrcio dos provveis competidores em uma tentativa final de
elevar os preos da prestao de servio.

Neste caso, utiliza-se como exemplo os projetos de irrigao estudados nesta tese que so:
Projeto de Irrigao do Pontal, do Jaba, do Baixio do Irec e do Salitre. Como os quatro
modelos so similares, faz-se uma descrio do Projeto do Pontal, que foi o nico que chegou a
ser licitado na forma de PPP, para esclarecer melhor as implicaes de direitos de propriedade e
externalidades e como estas duas proposies da NEI explicam as barreiras expressas pelas
variveis Risco Comercial, Controle e Risco Contratual detectadas no projeto.

Todas as informaes transcritas aqui foram retiradas do Edital de Licitao da Concorrncia


Internacional 1/2009, lanado pela Comisso Especial de Licitao (CEL), instituda pela
Portaria N 543, de 17/12/2009, do Ministrio da Integrao Nacional, publicada no Dirio
Oficial da Unio de 21/12/2009, e seus anexos, alm dos demais documentos que compuseram o
certame, como respostas a esclarecimentos dos licitantes, impugnaes do edital, respostas a
impugnaes, relatrios tcnicos diversos e outros documentos atinentes. So, ao todo, 97
documentos, montando a exatas 3.976 pginas, conforme detalhado no Apndice XII desta tese.

Se a quantidade de pginas j fosse assustador para um nico edital de licitao, a complexidade


qualitativa dos documentos ainda maior. Embora o objetivo seja instituir uma parceria pblico-
privada e colocar a gesto nas mos da iniciativa privada, no o que os documentos editalcios
possibilitam, uma vez que determinam, dentre outras, at mesmo quantidade de agricultores que

214
devem ser beneficiados dentro de um determinado prazo, mesmo sem haver uma pesquisa que
determine quantos estariam dispostos a participar do projeto.

Explicao: Uma empresa, o consrcio de empresas, vence a licitao e ter que finalizar a
construo de adutoras e demais benfeitorias, operar e manter a infraestrutura comum e alocar
terra aos usurios agrcolas do projeto, que tero liberdade na escolha das culturas. A terra ser
transferida ao vencedor da licitao sem nenhum custo e o concessionrio ter duas principais
responsabilidades: ocupar a terra em at seis anos a contar da assinatura do contrato e garantir
que a empresa agrcola ir alocar no mnimo 25% das terras irrigveis para pequenos agricultores
que sero integrados cadeia produtiva de tal empresa. O CAPEX estimado era de US$ 5
milhes e a remunerao seria por meio da venda da gua (tarifa a serem pagas pelos usurios) e
por meio do pagamento da contraprestao pelo governo. O preo inicial e regras de atualizao
so definidos pelo governo e no por quaisquer regras de mercado, contrariando j um dos
princpios da NEI vinculados ao direito de propriedade e gerando uma externalidade negativa.

Neste sentido, transcreve-se trecho de entrevista de um representante dos prospectivos pequenos


agricultores que poderiam compor a associao com a empresa de irrigao:

Eu solicitei ao ministro da Integrao Nacional,(....), que o caso dessas famlias seja


tratado com mais sensibilidade e acusei tambm a Codevasf por fazer vista grossa diante
do problema. Sou contra o modelo de PPP para a irrigao porque deixa os pequenos
produtores inseguros quanto garantia de que tero rea para plantar e sobreviver.
Esse modelo uma ideia daqui de Pernambuco, criada pela diretoria de (....)da Codevasf
comandada por(....). Na Bahia, esse modelo foi rejeitado pelos produtores do Salitre e o
ento ministro(....) acatou a opinio deles.

Acrescente-se a isso a discordncia e a ateno claras que o Movimento Sem Terra (MST) d ao
projeto, inclusive j tendo ocupado a regio com 2.500 famlias pleiteando a terra. Demonstra-se
isso por meio da transcrio de trecho de matria divulgada por aquela organizao em
16/04/2013, por meio de seu site na Internet:

O Projeto Pontal um projeto de irrigao para favorecer o agronegcio na regio do


So Francisco, uma vez que, para a irrigao, o projeto se utilizar as guas do Rio. O
projeto administrado pela Codevasf, uma agncia do governo Federal. Sob a
interveno do Banco Mundial, o governo Federal planeja transferir as terras do Pontal
para o setor privado para favorecer o agronegcio e privatizar o fornecimento de gua
para os agricultores. O MST-PE lanou nota explicando os motivos da ocupao do
Pontal Sul. Na nota o Movimento alega no concordar com o modelo de desenvolvimento
que a Codevasf pretende implantar nas terras do Pontal. Um modelo que mantm a
lgica colonialista de colocar nossas terras a servio dos interesses do mercado
internacional, diz a nota. O Governo federal, atravs da Codevasf j investiu 250
milhes de reais apenas para implantar 35 km de canal, e este ano j solicitou 120
milhes de reais do oramento da Unio, apenas para a concluso das obras de

215
infraestrutura, e prev gastar mais de 540 milhes em investimento. Tudo isso para
atender a 30 empresas agropecurias de porte internacional. A Codevasf, de forma
compensatria, prev beneficiar alguns pequenos agricultores no projeto irrigado para
produzir de forma integrada s grandes empresas (explorao de forma ainda feudalista)
e beneficiar as famlias moradoras em reas de sequeiro. Este modelo mantm de forma
exposta a concentrao da terra, mercantiliza as guas e impossibilita a competio
pelos pequenos agricultores, alm de promover a degradao ambiental atravs da
implantao de pacotes tecnolgicos, explica a nota. Segundo os trabalhadores da
regio, a desapropriao das terras para o projeto j expulsou mais de 2.000 famlias de
agricultores de suas terras. Essas famlias esperam h oito anos pelo seu reassentamento
em outra rea. No projeto est previsto o assentamento das em reas de sequeira, sem
irrigao e com ms condies para a agricultura. De acordo com a direo estadual do
MST-PE, caso seja implantado o projeto, as empresas de agronegcio ficaro mais uma
vez com as terras frteis e com toda a infraestrutura para garantir seus lucros. Enquanto
os pequenos agricultores, responsveis pela produo da maior parte do alimento que
chega mesa do povo brasileiro, ficaram com as piores terras. A proposta do MST que
a infraestrutura construda pela Codevasf e os 35 mil hectares sejam repassadas para o
Incra assentar 2.000 mil famlias Sem Terra.

At a data de redao deste trecho da tese (11/12/2013) esta questo no tinha sido equacionada
pelo Ministrio da Integrao e o MST continua a ser uma ameaa aos direitos de propriedade de
qualquer empresa que venha no futuro a ganhar a licitao para operar a PPP. Conforme Sigaud
(2004) demonstra o Estado brasileiro vem conferindo legitimidade a tais aes violentas, ao
desapropriar terras invadidas e redistribuir as terras entre os que se encontram nos
acampamentos. E, ressalte-se, as estratgias do MST para forar minirreformas agrrias onde
bem entender no se restringem presso oriunda de ocupaes e passa tambm por articulao
poltica nas altas esferas do Executivo e Legislativo brasileiros (NAVARRO, 1997).

Ainda nesta linha importante citar o modelo criado por North, Wallis e Weingast (2009) para
explicar as diferentes ordens sociais ao longo da histria humana. Os autores argumentam que
duas ordens sociais dominam o mundo. Em uma ponta do espectro esto as sociedades fechadas
(ou Natural State), nas quais a elite dominante cria rendas por limitar a entrada no sistema
econmico e poltico. Na outra ponta a competio poltica e econmica governa o acesso aos
recursos em uma sociedade chamada por eles de Open Access.

Baseados nesta sntese (NORTH; WALLIS; WEINGAST, 2003), esboaram um framework


nico para a transio de uma sociedade fechada para uma aberta. Os autores propem que uma
sociedade fechada precisa passar por uma condio que eles intitularam de doorsteps condition,
com trs etapas, antes de entrar efetivamente em uma sociedade open access. O primeiro
doorstep ocorre quando as elites adotam o Estado de Direito (Rule of Law) entre eles mesmos
(em outras palavras o estabelecimento de direitos e privilgios para certos membros da
sociedade).

216
O segundo doorstep mudana em direo a organizaes perenes que assegurem a
continuidade nas operaes do pas e, portanto, provejam um senso de previsibilidade. Em outras
palavras, a identificao de formas organizacionais reconhecidas pelo Estado e tribunais cujas
vidas organizacionais se estendam alm da vida dos membros de tais organizaes. Neste caso o
Estado transformado em uma organizao perene e perptua. Estas duas condies so
instrumentais em introduzir a transio de relaes e normais pessoais para impessoais como
modos organizacionais prevalecentes na sociedade. O terceiro doorstep o completo domnio
poltico de todos os poderes militares (NORTH; WALLIS; WEINGAST, 2003).

Os trs autores, conforme eles mesmos afirmam no livro, no esto introduzindo uma nova
teoria, mas o corolrio de sua obra muito til para algumas concluses desta tese. Em uma
sociedade que migra de Natural State para Open Access a transio para a democracia e o
desenvolvimento econmico no oriunda da renncia das elites aos seus direitos ou da
concesso s massas e sim do desenvolvimento de instituies, organizaes e crenas que
permitam s elites tratarem uma s outras de forma impessoal, estendendo, em estgio posterior,
estas prerrogativas a segmentos sociais mais amplos e finalmente, a sociedade baseada em elites
pode ser transformada em uma sociedade baseada na cidadania com liberdade nos campos
poltico e econmico.

evidente que esta tese no tem a pretenso de classificar o Brasil como estando em uma das
trs situaes elencadas pelos trs tericos da Nova Economia das Instituies, mas considerar a
questo da perenidade das leis e organizaes tem relao com os direitos de propriedade, uma
vez que se membros coletivos da elite (entendida aqui como aqueles com acesso e poder de
presso sobre os legisladores e o executivo) buscam mudar as leis (violar o Rule of Law), a
percepo de segurana institucional sofre e isso cria barreiras ao desenvolvimento econmico
em geral e, claro, tambm no tocante implementao de projetos de PPP.

Weingast (2011) define Rule of Law (que pode ser traduzido Estado de Direito) com dois
componentes: (i) a certeza da lei, de maneira que os cidados tenham confiana de que as regras
de hoje estaro vlidas amanh; (ii) todos os cidados so iguais perante a lei, de maneira que a
lei sempre aplicada impessoalmente.

Esta discusso da NEI se entrelaa com os projetos de irrigao e o surgimento das variveis
Risco Comercial, Risco Contratual e Controle nos fenmenos estudados. Os projetos podem se
estender por at 35 anos, mantendo um nvel de rigor administrativo acentuado, tendo em vista a
enorme quantidade de regras estipuladas pelo contrato. Em qualquer cenrio um tempo longo
217
para uma relao contratual em que a remunerao do ente privado baseada no seu
desempenho. A pergunta que surge : quais so as chances durante este perodo de haver revs
nas leis estabelecidas quando da assinatura dos contratos?

Um exemplo conectado aos projetos de irrigao e s invases dos sem-terra, o Decreto N


7.037 de 21 de dezembro de 2009, que aprovou o Programa Nacional de Direitos Humanos
PNDH 3 (BRASILl, 2013). O documento prev que em caso de invaso de terras, por exemplo,
antes de qualquer ao de reintegrao de posse, sejam realizadas audincias pblicas com as
partes envolvidas, ou seja, invasores e proprietrios de terra.

No que hoje a reintegrao de posse seja um ato tranquilo. Imaginando-se que algum tem a
propriedade de um terreno e algum o invade, seria o caso de chamar a polcia. Mas, no o que
a Lei brasileira prev. O Cdigo Civil Brasileiro (BRASILm, 2013), em seus Artigos 926 a 931,
estabelece que a reintegrao de posse deve ser solicitada em juzo e dever do proprietrio
provar que tem a posse da terra, a turbao ou o esbulho praticado, a data da turbao ou do
esbulho, a continuao da posse, embora turbada, na ao de manuteno e a perda da posse, na
ao de reintegrao. Ou seja, mesmo tendo o direito propriedade, se algum invade uma
propriedade o proprietrio ter que ajustar advogado para recorrer justia a fim de solicitar a
reintegrao.

Tendo provado o esbulho e a posse do terreno, o proprietrio recorrer ao juiz que, estando a
petio devidamente instruda, deferir, sem ouvir o ru (o invasor) a expedio do mandado
liminar de reintegrao.

O que o PNDRH 3 pretende acabar com a prerrogativa dos juzes de decidir com base em
uma Lei clara, como o Cdigo Civil. Ele ter que, antes de decidir, convocar audincias
pblicas que envolvero o invasor que ter a oportunidade de exercer presso perante o
magistrado para fazer valer sua agresso ao direito. Sobre isso, transcreve-se a manifestao de
um dos entrevistados, responsveis por um dos projetos de irrigao:

Todo esse desconforto causado pela PNHD 3, mostra que o novo programa no veio
resolver problemas e sim causar mais. Decises importantes como essas no podem ser
tomadas por um grupo ou governo. Diante de tantas polmicas, o projeto elaborado pela
Secretaria Nacional de Direitos Humanos, que no recebeu respaldo de nenhum setor da
sociedade, por ser arbitrrio e antidemocrtico, deveria ser retirado pelo governo".

O PNHD 3 prope projeto de lei para institucionalizar a utilizao da mediao como ato inicial
das demandas de conflitos agrrios e urbanos, priorizando a realizao de audincia coletiva com

218
os envolvidos, com a presena do Ministrio Pblico, do poder pblico local, rgos pblicos
especializados e Polcia Militar, como medida preliminar avaliao da concesso de medidas
liminares, sem prejuzo de outros meios institucionais para soluo de conflitos. Nas palavras do
mesmo entrevistado citado acima:

Na prtica, foram tornados sem efeito tanto o caput como o inciso XXII do Artigo 5 da
Constituio, que asseguram o direito de propriedade.

O que se configura aqui um caso clssico de desrespeito ao rule of law e aos direitos de
propriedade, o que, conforme predito por North, Wallis e Weingast (2003), leva ao descrdito
das instituies e aumenta os riscos identificados nos projetos de PPP.

O Reino Unido um dos pases includos na lista de Open Access Order de North, Wallis e
Weingast (2003). O modelo de PPP do Brasil foi adaptado do modelo britnico, conforme atesta
a entrevista de um dos profissionais do Ministrio do Planejamento que estiveram envolvidos na
concepo do projeto de lei das PPPs e seu envio ao Congresso Nacional:

Lendo o seu roteiro, percebi que voc tinha necessidade de obter informaes sobre
como tudo isso comeou, ento eu fui buscar l atrs, at em e-mails passados, inclusive
eu achei esta referncia temporal e a a gente comeou a discutir o Reino Unido e
percebemos que havia experincias na Irlanda, no Canad os Estados Unidos e tudo,
mas muitas vezes o nome no ... Com isso tudo, bem, o que foi havendo, assim , o
ministrio foi buscando esta consultoria do governo britnico e com isso foi percebendo
que o Governo precisava de especialistas para trazer algum norte, algum direcionamento
jurdico, seja econmico e tudo e a a primeira consultoria foi contratada em 2002 com
o Programa de Modernizao do Executivo Federal, que no mais existe. Era um
programa para um emprstimo do BID, com um componente que envolvia a
modernizao de contratos e da a gente encaixou uma consultoria de PPP, na poca o
Jacinto Cmara da Sundfeld Advogados que fez uma primeira minuta do que seria o
projeto de lei de PPP. E, ainda em 2002 teve uma misso, da qual eu no participei,
assim que o eu estou lhe falando, eu tenho toda a memria, mas eu no participei, e
tenho a memria, mas enfim, teve uma misso para Inglaterra, para Londres, em 2002,
assim, ento em 2002 foi a primeira misso para PPP do Governo Brasileiro e a eu devo
ter aqui, eu no sei se eu citei para voc em algum momento, mas aqui , em 2002, houve
uma misso, no eu no coloquei aqui, quem, quem foi propriamente, mas foi assim, foi
gente aqui do MP, da consultoria jurdica, da secretaria de oramento e convidados de
outros ministrios (transporte e fazenda) e, enfim, na transio do governo FHC foram
deixados documentos como legado para o Governo Lula e j com o Ministro Mantega ela
foi trabalhada, o ex-ministro Fernando Haddad era assessor especial do Ministro
Mantega e juntamente com o Advogado Geral da Unio (Luis Incio Adams) que era na
poca consultor jurdico do MP, ento eles lideraram o processo da redao da proposta
de projeto de lei que foi enviado ao congresso em novembro de 2003, todinho com base
no modelo do Reino Unido.

219
No obstante as muitas emendas inseridas no projeto de Lei (26 emendas aditivas e cinco
emendas substitutivas20) foi mantida a essncia do modelo Britnico que so questes vinculadas
a: value for Money (custo/benefcio); transferncia de riscos para o setor privado e avaliao por
resultados dos contratos. Esta semelhana dos modelos tambm atestada por Peci e Sobral
(2006).

Weingast (2011) explicando por que o transplante de modelos implementados em pases Open
Access (como o Reino Unido) para pases em desenvolvimento (como o Brasil) falha, explica
que tais modelos so baseados em conceitos e caractersticas de sociedades open access, ou seja,
partem do pressuposto de que existe controle sobre a violncia, instituies perptuas e
benefcios polticos impessoais. Segundo o autor, a maioria destes pacotes de reforma que
migram do mundo industrializado para o mundo em desenvolvimento implicitamente assume
estas condies sem um exame mais profundo. Mas, se o pas no constituir uma open access
order ele poder falhar nas trs dimenses citadas acima e o modelo importado no funcionar.
Embora esta no seja uma concluso possvel por meio das evidncias apresentadas nesta tese,
tais consideraes provocam reflexes em relao aos problemas enfrentados pelos projetos de
PPP e suas razes institucionais.

Aspectos vinculados Teoria da Agncia tambm esto muito presentes em todos os casos e
pode-se afirmar que, novamente, os conceitos insculpidos neste corpo terico explicam com
bastante proximidade o comportamento dos atores envolvidos no cenrio de implementao de
PPPs no Brasil.

Para mostrar a correspondncia entre as evidncias e a teoria, recorre-se agora ao Quadro 10, que
apresentou uma sntese da Teoria da Agncia para a relao Agente Principal, com base em
reviso bibliogrfica realizada por Eisenhardt (1989).

A anlise ser constituda pela descrio de uma situao problema descrita pela Teoria, uma
proposio testvel, conforme descrita no Quadro 10 e pela identificao do pressuposto nos
fenmenos estudados nesta tese. No final dessas anlises, se apresenta um quadro resumo que
mostra o resultado do confronto dessas proposies com os dados da pesquisa e outro que
resume o confronto dos dados da pesquisa com as proposies a serem testadas na tese.

20
Emendas substitutivas so a que devem ser colocadas em lugar de artigo, pargrafo, inciso, alnea ou item do
projeto e Emendas Aditivas so as que devem ser acrescentadas ao corpo ou aos termos de artigo, pargrafo, inciso,
alnea ou item do projeto. Fonte: Regulamento Interno da Cmara dos Deputados. Disponvel em
http://www2.camara.leg.br/glossario/e.html. Acesso em 11/12/2013.

220
Situao 1 Proposio Testvel
Aumentar o nvel de propriedade do agente sobre a Quando o contrato entre o principal e o agente
organizao, fazendo com que ele fique mais sensvel baseado em resultados, h maior probabilidade de que
aos resultados financeiros, uma vez que ser o agente comporte-se de acordo com os interesses do
beneficiado ou prejudicado em funo de bons ou maus principal.
resultados (JENSEN; MECKLING , 1976).

Em uma PPP, o agente comportar-se de acordo com o principal significa dar cumprimento aos
termos da Lei 11.079/2004, que em seu Art. 4 j impe a primeira dificuldade para que o agente
(ente privado) se comporte de acordo com a vontade do principal. Esclarea-se que PPPs
instituem uma relao atpica, em que o ente privado o agente em relao ao ente pblico e o
ente pblico, embora agente em relao ao cidado, visto como principal, tambm desempenha o
papel de principal, em relao ao ente privado.

Constata-se que as diretrizes elencadas nos incisos I, III, IV e V, do mencionado Artigo 4,


reafirmam a funo do Estado, enquanto que as diretrizes dos incisos II, VI e VII garantem
parte privada a atratividade na parceria com a administrao, na medida em que so privilegiados
o respeito aos direitos do particular, a distribuio equitativa dos riscos, a sustentabilidade e a
vantagem econmica do empreendimento. Ou seja, a lei inseriu interesses assimtricos na
relao entre agente e principal. Ressalte-se que embora assimtricos, tais interesses no podem
ser considerados incompatveis.

O resultado? Ao perceber os Riscos Comerciais e Contratuais nos projetos de PPP, o ente


privado no demonstra interesse em tais projetos. Por outro lado, temendo no conseguir
conciliar a necessidade do lucro com a funo social que muitos servios pblicos tm, o ente
pblico, por seu lado, hesita em adotar o modelo de PPP, optando, muitas vezes pela empreitada
com verba pblica e a operao pblica do empreendimento. Este o caso da unidade BH da
Universidade do Estado de Minas Gerais. Trecho de matria publicada no site da Assembleia
Legislativa de Minas Gerais de 24/09/2012 demonstra a rejeio que o modelo de PPP tem para
certos grupos de poder no Estado de Minas Gerais:

No incio deste ano foi lanado um relatrio de propostas feito pela comisso especial
da UEMG, composta por deputados da Assembleia Legislativa. O relatrio, que uma
proposta idntica "reforma" universitria do MEC/Banco Mundial, prope a
desvinculao das unidades do interior (oficializando a privatizao delas) e tira ainda a
responsabilidade do governo estadual na manuteno do Campus BH, construindo uma
fundao privada que administraria o campus e que poderia inclusive cobrar
mensalidade. O governo pretende ainda usar as PPP (Parceria PblicoPrivada) para a
construo de um campus que abrigaria todas as unidades da capital. Para levar a cabo
seu projeto de privatizao, o (....) empossou (....) como (....) que teve a rejeio de 70%
nas eleies por lista trplice.

221
Segundo um dos responsveis pelos projetos de PPP em Minas Gerais, entrevistado para a tese:

No caso da UEMG o sindicato dos professores relata uma experincia muito ruim nas
unidades do interior do estado. A relao com a iniciativa privada ruim, pois ela nunca
atende necessidade dos professores. Eles so muito poderosos, mesmo aqui, em um
governo do PSDB.

Ou seja, a proposio sugerida por Eisenhardt (1989) no seria vlida para este caso, tendo em
vista que no se observa o resultado previsto, de haver maior acordo entre as partes em contratos
baseados em resultados. As duas partes percebem problemas: de um lado o medo de perder o
Controle operacional sobre um determinado aparelho pblico e de outro o medo de assumir
riscos Comerciais desconhecidos e clusulas contratuais rigorosas e por demais direcionadoras
afasta o ente privado.

Passa-se a anlise da Situao 2 e Situao 3, sempre recorrendo ao Quadro 10.

Situao 2 Proposio Testvel


Presena de sistemas de informao. Quando o principal tem informaes para verificar o comportamento
do agente, haver maior probabilidade de que ele aja de acordo com os
interesses do principal.

Situao 3 Proposio Testvel


Comportamento do agente no Sistemas de informao so positivamente relacionados a contratos
observvel pelo principal. Investir na baseados em comportamento e negativamente relacionados a contratos
obteno de informaes. baseados em resultados.

A proposio dois j foi abordada quanto das consideraes em relao ao papel do TCU no
ambiente de PPP no Brasil. Observa-se que a edio da IN 52/2007 nada mais foi que a insero
de um mecanismo que traz de volta ao controle do principal, que neste caso tambm um ente
pblico em papel atpico em relao ao ente privado, todo aquele conjunto de informaes com
que ele est acostumado e que sempre utilizou para efetuar o controle da relao. Ao buscar
garantir que o agente (ente privado) aja de acordo com sua vontade o principal (TCU) na verdade
reintroduziu uma complexidade que havia sido amenizada em grande parte pela Lei
11.079/2004.

O resultado que o gestor pblico, dependendo do planejamento e da necessidade de apresentar


resultados, e considerando o tempo e a complexidade necessrias para atender aos requisitos da
IN 52/2007, opta por desenvolver o projeto como empreitada, deixando as concesses
iniciativa privada para uma fase posterior, conforme ocorreu no caso do Estdio do Mineiro
(que recebeu verbas federais para obras de construo civil) e da BR 381, realizada com verbas
estaduais e federais.

222
Corrobora com este entendimento estudos como os de Bult-Spiering e Dewulf (2006) que
demonstram os altos custos do processo licitatrio nas PPPs (alto risco para o ente pblico que o
que tem conduzir) e os de Dudkin e Vlil (2005) que, buscando mensurar os custos de transao
dos processos licitatrios em PPP chegaram estimativa de que o valor aproxima-se de 10% do
valor do investimento contratado. Bult-Spiering e Dewulf (2006) tambm apontam esforos do
Tesouro Britnico em reduzir o custo e o tempo dos processos, que em pases como Irlanda,
Portugal e a prpria Inglaterra chega a demandar dois anos.

Todavia, para o caso do Brasil, importante citar que, a princpio, o modelo de PPP veio
simplificar o processo licitatrio e no complicar e deveria, portanto, reduzir os custos totais para
o ente pblico e, consequentemente para o Estado brasileiro. Para explicar essa constatao,
recorre-se a um estudo realizado por Hermann (1999) em relao possibilidade de mensurao
dos custos de transao dos processos licitatrios. Conforme seu estudo, os custos de transao
do processo licitatrio, sob a luz da Lei 8.666/93 seriam a somatria dos (HERMANN, 1999, p.
31):

a) Custos de desenhar, negociar e prever salvaguardas contratuais (custos de transao ex-


ante);

b) Custos de monitoramento e controle do contrato (custos de transao ex-post);

c) Custos associados execuo da licitao, dentre os quais incluem-se os custos de


confeco e publicao do edital, da realizao da habilitao e julgamento de propostas,
de publicao dos vencedores, bem como os custos associados ao tempo decorrido entre a
necessidade de compra e o recebimento do produto

Considerando as facilidades introduzidas pela Lei 11.079/2004 pode-se argumentar que os custos
ex-ante so transferidos para a iniciativa privada, uma vez que quem pagaria pelo custo de
desenho (notadamente o maior dos trs listados) seriam os vencedores das licitaes em PPP, nos
termos do Decreto 5.977/2006. Adicionalmente, os custos ex-post tambm seriam reduzidos,
uma vez que o ente pblico (principal atpico) no precisa vigiar o comportamento do ente
privado (agente atpico) e to somente mensurar os resultados da prestao do servio.

Antes que algum argumente que os custos de desenhar sero repassados pelo ente privado ao
valor cobrado pela assuno do projeto de implementao da infraestrutura preciso lembrar
que ocorrer sempre uma licitao em regime de concorrncia e que, conforme demonstrado
nesta tese, segundo um estudo de Tahir (2007) projetos de PPP tm custo mdio 17% menor que
projetos realizados diretamente pelo setor pblico, alm do que, dentre os 641 casos estudados
pelo autor, 88% foram concludos dentro, ou antes do prazo previsto, enquanto que dentre
223
servios contratados diretamente pelo setor pblico, apenas 30% cumpriram o prazo, o que
tambm amenizaria os custos vinculados alnea c esboada por Hermann (1999). Ou seja, se
o prazo entre a necessidade da compra e a licitao maior em PPP, o prazo de execuo das
obras de infraestrutura e entrega dos servios pblicos deveria ser menor.

A Economia dos Custos de Transao (ECT) integrante da NEI, tambm ajuda a explicar por que
se deveria esperar, no Brasil, com a introduo da Lei 11.079/2004 e comparando-a Lei
8.66/93 e Lei 8.897/95, uma reduo dos custos de transao totais nos processos licitatrios.

Williamson (1991a,1991b,1996) desenvolveu uma forma anlitica para a comparao das


diferentes formas organizacionais, chamando-as de Mercado (Mk), Hbrida (Xk) e Hierrquica
(Hk). Estas formas organizacionais assumem funes de custo de governana considerando os
atributos de transao e elementos do ambiente institucional.

O modelo, representado no Grfico 04, demonstra a relao entre os custos da estrutura de


governana e a espeficidade dos ativos, demonstrando que, medida que aumenta a
especificidade dos ativos, crescem as tendncias pela adoo de formas hierrquicas de
governana.

Grfico 4 Relao entre os custos de Governana e Nveis de Especificidade dos Ativos

Fonte: Williamson, 1983.

O conjunto de atributos das transaes forma o instrumental explicativo dos custos associados a
cada arranjo institucional. As transaes, por sua vez, tm suas dimenses explicadas pela
especificidade do ativo objeto da transao, pela frequncia com que a transao ocorre e pela
incerteza advinda das caractersticas do ambiente contratual.

Conforme Williamson (1983, p. 310)

224
A especificidade do ativo relaciona-se ao custo do seu uso alternativo (realocao).
Ativos altamente especficos so aqueles de baixa alocao. A periodicidade com que
uma transao entre os atores ocorre define sua a frequncia ou recorrncia e a
incerteza, terceira caracterstica das transaes, refere-se imprevisibilidade das
contingncias futuras relacionadas ao ambiente, ou nvel de risco associado atuao.

Williamson (1991b) explica que ativos especficos no so reempregveis sem perdas de valor e
que a condio de especificidade do ativo ocorre na situao em que reduzido o nmero de
produtos capazes de ofertar e de demandantes interessados em adquirir o ativo em questo, ou
seja, quanto mais especificidade do ativo, mais riscos e problemas de adaptao e, mais elevados
sero os custos de transao. Da, depreende-se que ativos no-especficos so aqueles para os
quais a reempregabilidade pode ser feita sem perdas significativas de valor, uma vez que
problemas de adaptao e riscos seriam irrelevantes.

O que determina o nvel de especificidade de um ativo? Para esta tese, importa apresentar alguns
componentes discutidos por Williamson (1991b):

a) Especificaes tcnicas que podem limitar a possibilidade de aplicaes alternativas, quando,


por exemplo, uma fbrica encomenda uma mquina especfica para seu processo produtivo;
b) Recursos humanos empregados que se destacam por conhecimentos e habilidades que no
podem ser facilmente transferidos ou copiados;
c) Especificidade de localizao, explicada pela imobilidade fsica dos ativos, pois o deslocamento
fsico implicaria altssimo custo de transao, como ocorreria, por exemplo, em uma rodovia, um
porto ou uma ferrovia;
d) Quantidade de demandantes/Ofertantes, que no caso de infraestruturas pblicas de grande
porte e valor, resumem-se Unio, Estados e Municpios como demandantes e grandes
empreiteiras, basicamente, como ofertantes.

Analisando-se o Grfico 04 percebe-se que medida que a especificidade do ativo aumenta, os


custos de organizao de uma atividade via mercado superaram os custos de organiz-la por
meio de um contrato (forma hbrida de governana), situando-se entre os pontos k1 e k2. A partir
de k2 os custos aumentam tanto que a internalizao da transao na estrutura da organizao
(hierarquia) torna-se a forma de governana mais eficiente.

Um exemplo atual da demonstrao real deste modelo de Williamson o Trem Bala, ou Trem de
Alta Velocidade do Brasil (TAV). Segundo notcia veiculada pela Empresa Brasileira de
Notcias (EBC, 2013) o valor apenas do Projeto Executivo da empreitada ficaria entre R$ 267
milhes, previso do Ministro dos Transportes e R$ 900 milhes, previso do Presidente da
Empresa de Planejamento e Logstica (EPL). Isso demonstra o grau de especificidade do ativo
que se pretende.

225
Considerando o modelo de Williamson as tentativas frustradas do Governo Federal de convencer
os entes privados a participar do negcio seriam esperadas. Basta dizer que, quando o projeto foi
lanado a ideia era que o governo assumiria 33% dos custos, depois a participao pblica subiu
para 45% e, finalmente, o presidente da EPL admitiu recentemente que pode chegar at mesmo
aos 100%, considerando a deciso estratgica do Governo Federal (OTTA, 2013).

Mas, este exemplo serve apenas para ilustrar a aplicao do modelo de Williamson,
considerando a evidncia em que tem sido colocado o projeto do TAV e tambm a fcil
constatao de que o ativo por demais especfico e a tentativa de toc-lo com mecanismos de
mercado (primeira proposta) e mecanismos hbridos (segunda proposta) dificilmente dar certo,
tendo em vista os riscos envolvidos.

Voltando questo das PPPs, fcil entender que os projetos analisados so tambm projetos de
grande especificidade, encaixando-se facilmente nos quatro critrios listados anteriormente.
Ento, seguindo o modelo, a princpio, projetos de PPP teriam mais chances de sucesso se
fossem desenvolvidos como empreitadas com dinheiro pblico, em um modelo hierrquico.

Os estudos de Tahir (2007), todavia, mostram que no caso da Inglaterra no foi assim que
aconteceu, ou seja, o modelo de Williamson (1991a,1991b, 1996) no seria aplicvel a PPPs.

Mas, por que no Brasil ento o fenmeno no se repete? Conforme j apresentado, na inteno
de atenuar pelo menos a frequncia com que os custos de transao ocorrem, as firmas
constantemente adotam mecanismos de coordenao e assumem determinados mecanismos de
governana que se propem a reduo dos riscos e da assimetria de informao, que so a
principal fonte dos custos de transao (COASE, 1993).

Mas, conforme demonstrado pela relevncia das variveis Risco Comercial, Coordenao,
Controle e Tcnico/Burocrtico na determinao do fracasso dos projetos de PPPs, a edio da
Lei 11.079/2004 ocorreu em um cenrio em que os tcnicos da administrao pblica no esto
preparados para realizar projetos executivos complexos como os requeridos para as PPPs e
ressentem-se da perda de Controle que pode ocorrer pela transferncia da atribuio de realizar
tais estudos iniciativa privada (vide IN 52/2006 do TCU), h grande escassez de informaes
sobre custos reais de projetos pretendidos, elevando a percepo de Risco Comercial por parte
dos entes privados e h a ausncia de mecanismos eficientes de coordenao entre os atores
envolvidos.

226
A aposta da administrao pblica de que a introduo de contratos equitativos e mais
abrangentes poderia introduzir um mecanismo de coordenao melhor que o permitido pela
legislao anterior no deu certo. Milgrom e Roberts (1992) realizaram estudo que corrobora
este resultado ao demonstrar que a motivao dos agentes na concretizao das transaes entre
eles depende dos interesses envolvidos de ambos os lados (pblico e privado). J foi
demonstrado aqui que tais interesses nunca esto perfeitamente alinhados e que, portanto, o
fornecimento de informaes prvias assinatura do contrato tende a no ser suficiente para que
ambas as partes colaborem e atuem de acordo com o planejado. A Teoria da Agncia trata isso
como assimetria de informaes (JENSEN; MECKLING, 1976) que por sua vez leva presena
de seleo adversa e/ou dano moral, potencializando o conflito de interesses e a expectativa de
comportamento oportunista, elevando substancialmente os custos atrelados gesto das
transaes, como em muitos dos casos estudados nesta tese, inviabilizando a sua concretizao.

Se PPPs tendem a diminuir os custos de transao pela adoo de mecanismos de governana de


mercado (value for money e remunerao baseada em resultados) as imperfeies institucionais
detectadas na anlise dos casos, junto com os conflitos de agncia aumentados pelo surgimento
de Agentes atpicos (ente privado) e Principais atpicos (ente pblico no papel de contratante de
PPP e no papel de controle/regulao) alm de uma falta de transparncia permitida pelas
imperfeies legais e o exerccio do oportunismo por entes poderosos, tanto pblicos como
privados, no pas, acabam por impedir que esta seja uma realidade no Brasil, mormente nos
projetos da Administrao Pblica Federal.

Com tudo isso, no caso da Situao Trs, a IN-52/2007, ao reintroduzir a necessidade do


controle do comportamento do ente privado, uma vez que exige um acompanhamento e
fiscalizao rgida do contrato desde o incio da construo da infraestrutura que servir
prestao do servio pblico, confirma a proposio testvel e impede que o modelo de PPP no
Brasil se comporte conforme o modelo estabelecido por Williamson (1991a,1991b, 1996).

Situao 3 Proposio Testvel


Comportamento do agente no observvel pelo A incerteza de resultados est positivamente relacionada
principal. Estipular contratos baseados em com contratos baseados em comportamento e
resultados para alinhar as preferncias e transferir negativamente com contratos baseados em resultados.
riscos para este.

A presena das variveis Risco Comercial, Risco Contratual, Poder e Controle uma
demonstrao da aplicao desta proposio testvel vinculada situao trs. Os projetos que
mais apresentaram a presena da varivel Risco Comercial so os projetos de irrigao, que

227
apresentam projetos e editais de licitao rigorosos e detalhados, chegando o ponto de engessar e
descaractarizar a gesto privada, tornando-a, pelo excesso de regramento, verdadeira gesto
pblica, onde somente seria defeso fazer o que estiver previsto.

Os projetos do Contorno de Curitiba e da construo do trecho rodovirio da BR 163, que tinham


um investimento alto e participao muito grande da iniciativa privada (90% no primeiro caso e
100% no segundo) tambm so exemplos disso.

Dois conceitos que precisam ser introduzidos aqui para melhor explicar a averso dos entes
privados brasileiros a projetos que exigem grandes investimentos e tempo de retorno muito longo
so os de Brownfield e Greenfield.

Segundo Vasques (2006) o termo Brownfield pode ser ser encontada na lei pblica norte
americana 107-118 (H. R. 2869) intitulada Small Business Liability Relief and Brownfields
Revitalization Act, assinada em 11 de janeiro de 2001. A definio original de Brownfield seria
ento instalaes industriais ou comerciais abandonadas, ociosas e subutilizadas cujo
redesenvolvimento complicado, mas que tem algum potencial para reuso. Desta definio
original, Vasques (2006) explica que o termo passou a abranger no somente indstrias mas
tambm empresas comerciais desativadas, minas abandonadas, lixes ou depsitos de resduos,
todo tipo de infraestrutura de transporte como ferrovias, portos e aeroportos, barragens, usinas
termletricas e nucleares e outras. Ou seja, Brownfield um tipo de investimento em que a
infraestrutura j est estabelecida, foi utilizada e, por alguma razo deixou de ser adequada s
necessidades dos usurios e, por isso, precisa ser revitalizada, ampliada ou reformada.

J Greenfield referiu-se originalmente s reas agrcolas localizadas longe dos centros urbanos
como espaos previamente no desenvolvidos, em boas condies, ou ainda rea florestais,
parques e esturios naturais (VASQUES, 2006). Neste sentido, projetos greenfield so aqueles
que partem do zero, ou seja, toda a infraestrutura ter que ser desenvolvida pelo agente
responsvel. Ou seja, investimento greenfield aquele que envolve projetos incipientes, ainda no
papel, e que, portanto, ainda apresentam riscos como incerteza do retorno, riscos vinculados a
instalaes ambientais e o tratamento/mitigao do impacto, processos de desapropriao,
realocao de populaes humanas e nichos ecolgicos, alm de um nvel de investimento muito
superior. J investimento brownfield se assenta sobre infraestruturas j instaladas e em que
situaes como as supramencionadas j foram superadas, sendo ainda o nvel de investimento
usualmente menor.

228
Por esta tica, o Quadro 35 apresenta a lista dos projetos estudados nesta tese e sua classificao
quanto a serem considerados investimentos brownfield ou greenfield, alm de apresentar,
novamente o status do projeto em relao a sua implementao efetiva como PPP, como
concesso comum ou ainda sua construo como empreitada com recursos pblicos e posterior
concesso iniciativa privada.

Quadro 35 - Classificao Brownfield ou Greenfield de Projetos de PPP


Tipo de
Projetos Status
Investimento
CAGE e BR 381 Construdos com recursos pblicos e
Greenfield concedidos posteriormente, em regime de
concesso comum.
Linhas 4 e 8 do metr de So Paulo, Hospital de Construdos com recursos pblicos e
Subrbio de Salvador, Unidades de Atendimento Greenfield concedidos em PPP posteriormente.
Integrado,
Alto Taquari-Rondonpolis, BR 116, BR 163, Ainda em fase de projeto, sendo que no caso
Colgio Militar de Manaus, Contorno de das rodovias BR 116 e BR 163 ocorreu a
Curitiba, Variante Ipiranga Guarapuava, Projeto concesso comum.
Greenfield
de Irrigao do Irec, Jaba, Salitre e Pontal,
Rodoanel Sul, Ferroanel Norte, So Felix,
UEMG, Estreito Balsas,
Porto de Itaqui, Estdio Mineiro, Construdos ou em construo com dinheiro
Brownfield pblico e concedido (a ser concedido) sob
PPP, com aporte adicional do ente privado.
Porto de Santos, SIM/STM, RMBS. Construdos com dinheiro pblico com
Brownfield
projeto de concesso sob PPP para operao.
Complexo Penitencirio, Datacenter do BB e Concedido sob PPP e construdo e operado
Greenfield
Caixa, Estao de Tratamento de guas do Tiet. pela iniciativa privada.
Fonte: Construo prpria

Por esta classificao, apenas trs dos trinta projetos estudados eram greenfield e foram
concedidos, construdos e operados em regime de PPP. Ou seja, uma evidncia emprica da
pouca disposio de assuno de riscos e uma preferncia por projetos brownfield, conforme
confirmado por um dos especialistas em PPP entrevistados para este tese, em trecho transcrito a
seguir:

A participao da iniciativa privada tem de ser dimensionada para as capacidades


reais dos fundos privados, que so mais baixas (sobretudo na atual conjuntura, onde tm
de administrar diversos esqueletos). No acho apropriado lhe transferir a concepo e a
construo das infraestruturas e os respectivos riscos. Querer insistir nisso provocar
leiles vazios ou risco de quebradeira dos fundos l na frente e problemas sistmicos
muito maiores, como por exemplo, o fracasso da privatizao do Tnel sob o Canal da
Mancha. Alis, em uma conferncia especializada de fundos de investimentos em infra-
estrutura me foi declarado que eles esto mais interessados em projetos brownfield
(aproveitamento de infra-estruturas j construdas) do que greenfield (construo de
nova infraestrutura). Quem quiser brincar com parceria e concesso tem de levar em
considerao essa notcia, seno se arrisca a perder tempo.

Outro entrevistado, que considerado um dos advogados mais atuantes em PPP no Brasil,
complementa esta percepo, em trecho de entrevista transcrito a seguir:

229
Ao lado da melhoria da condio fiscal, h tambm uma preferncia do setor privado
pelas formas tradicionais de contratao para realizao do investimento pblico.
Parcela relevante do empresariado no setor de infraestrutura prefere a contratao de
obra tradicional realizao de concesso ou PPP. Em primeiro lugar, porque na obra
os ganhos da empresa privada so realizados no curto prazo, com riscos
substancialmente menores do que no caso das PPPs e concesses especialmente pelo
uso que ordinariamente feito entre ns do, assim chamado, equilbrio econmico-
financeiro dos contratos. Alm disso, contratos de concesso e PPPs so muito mais
complexos, e, por isso, requerem tempo para serem adequadamente estruturados.
Ademais, as reas tcnicas das entidades governamentais em regra esto muito mais
preparadas para estruturar obras pblicas do que concesses e PPPs, de maneira que
tais reas tcnicas em regra preferem, tambm, a forma tradicional de investimento
pblico.

Assim, considera-se que a proposio da Situao trs mostra-se compatvel com os casos
estudados, tendo em vista que realmente a iniciativa privada parece preferir contratos baseados
em comportamento (sob a Lei 8.666/93) a contratos baseados em resultados (sob a Lei
11.079/2004) em funo dos riscos aumentados que ela traz, conforme demonstra a Figura 01.

As Situaes Quatro e Cinco so muito parecidas com a Situao Trs e optou-se por destac-las
apenas para poder abordar com mais profundidade a questo da averso ao risco no Brasil.
Enquanto que a Situao Trs pode ser aplicada com mais ajuste ao ente privado, as Situaes
Quatro e Cinco podem ser aplicadas tanto a este quanto ao ente pblico, uma vez que trata do
Agente e do Principal.

Situao 4 Proposio Testvel


MacCrimmon e Wehrung (1986) indicam que os indivduos A averso ao risco do agente esta positivamente
variam amplamente em suas atitudes frente ao risco. Quanto relacionada a contratos baseados em
menos averso ao risco for o agente, mais atrativo se torna comportamento e negativamente relacionadas a
passar os riscos para ele, utilizando um contrato baseado em contratos baseados em resultados.
resultados e quanto mais averso a riscos ele for, menos
atrativo ser transferir os riscos.

Situao 5 Proposio Testvel


Quanto mais averso ao risco for o principal, mais A averso a risco do principal est negativamente
atrativo ser transferir o risco para o agente. relacionada a contratos baseados em comportamento e
positivamente relacionada a contratos baseados em
resultados.

A preferncia que tanto o ente pblico (agentes originrios), quanto os entes privados (agentes
derivados do modelo de PPP) tm por contratos baseados em comportamento (empreitadas e
concesses comuns), conforme demonstrado pelos casos da BR 381, BR 116, BR 163, Rodoanel
Sul, e CAGE em que tanto entes pblicos quanto entes privados atuaram em diversas esferas
para que o modelo fosse o tradicional e no PPP demonstra que a proposio aplica-se bem ao
fenmeno estudado.

230
Naqueles investimentos que envolvem construes com grandes nveis de investimento o agente
privado no demonstrou interesse nas sondagens realizadas pelos entes pblicos relacionadas a
PPPs e a opo foi pelo emprego de dinheiro pblico, como no caso da BR 381 e do CAGE ou
pela concesso comum, com aporte em nveis acima de 70% de emprstimos a taxas subsidiadas
pelo BNDES e flexibilizao no modelo de controle e acompanhamento, alm de aumento no
prazo da concesso.

No caso da BR 381 a obra foi tocada com financiamento do Banco Mundial a taxas ainda
menores que as praticadas no Brasil. O Quadro 36 apresenta os valores de investimento dos
projetos aludidos.

Quadro 36 Projetos Com Risco Elevado


Projeto Investimento Total (R$ BI)
BR 381 1,50
BR 116 0,96
BR 163 8,7
Rodoanel 1,91
CAGE 1,2 BI

O exemplo do CAGE, expresso em entrevista por tcnico do Governo de Estado de Minas


Gerais, que participou das tentativas de incluir o CAGE como PPP, elucidativo dessa questo:

O Acio viu ali o prazo que levaria para desenvolver o projeto de PPP, calculou quanto
tempo ainda tinha de governo e decidiu no correr o risco. O CAGE foi entregue, ainda
em obras, trinta dias antes dele passar o cargo para (....). sempre assim, se for para
correr risco, a preferncia por fazer por aqui mesmo, que a gente sabe que sai antes.

importante mencionar que o CAGE, construdo por uma empresa pblica pertencente ao
Governo de Minas Gerais, a Codemig (Companhia do Desenvolvimento de Minas Gerais) que
tinha oramento de R$ 500 milhes nos tempos de PPP acabou custando R$ 1,2 bilho,
conforme relatrios levantados junto Unidade de PPP de Minas Gerais e includos no banco de
dados desta tese. A averso ao risco resultou em custo 140% superior ao previsto inicialmente e
inviabilizou a possibilidade de execuo do projeto sob PPP.

Na avaliao da Situao 06, pode-se citar os casos dos projetos de irrigao, ilustrados pela
licitao do Pontal, a nica realizada at o momento, que fornece uma boa base do grau de
programabilidade de atribuies que o ente pblico tenta imprimir aos contratos. Baseando-se
nesta proposio, tentar introduzir um modelo de PPP, que tipicamente contratos de resultados,
com um grau to grande de previsibilidade vai contra o que a teoria explica. Ou seja, a
proposio mostra-se contrria prtica do ambiente de PPPs no Brasil e, mais uma vez a teoria
explica o por que do baixo desempenho dos projetos estudados.
231
Situao 6 Proposio Testvel
Atribuies programveis (rotinizadas) A programabilidade das atribuies est positivamente relacionada
a contratos baseados em comportamento e negativamente
relacionada a contratos baseados em resultados.

Este comportamento tambm pode ser depreendido da IN 52/2006 do TCU que instituiu o
acompanhamento concomitante do projeto de desenvolvimento (fase ex-ante), da licitao e
mesmo da execuo do contrato (fase ex-post), estabelecendo tambm padres de
comportamento muito afinados com contratos de alto nvel de previsibilidade.

A Situao Sete parecida com a seis, pois ambas esto vinculadas s possibilidades de reduo
de riscos, seja pela previso dos atos, seja por sua mensurabilidade. Porm, no caso da Situao
Seis, a programabilidade vincula-se a contratos baseados em comportamento, uma vez que
entende-se que os custos de transao em uma relao programada so menores, enquanto que na
Situao Sete a preferncia seria por contratos baseados em resultados, uma vez que o nvel de
mensurabilidade seria inversamente proporcional aos custos de transao.

Situao 7 Proposio Testvel


Nvel de mensurabilidade dos resultados. A mensurabilidade dos resultados est negativamente relacionada
com contratos baseados em comportamento e positivamente
relacionada com contratos baseados em resultados.

Fica claro que avaliar se o asfalto tem a esspessura correta e se a quantidade de pedra maior ou
menor o que requerido no contrato mais difcil que simplesmente contar a quantidade de
buracos neste mesmo asfalto, depois de a obra ficar pronta. O primeiro caso retrata uma situao
tpica de contrataes sob a Lei 8.666/93, e o segundo uma contratao tpica sob a Lei
11.079/2004.

Neste caso, no h muitas consideraes a fazer, uma vez que proposio na verdade reflete a
escolha que um gestor deve fazer em funo do tipo de projeto que vai desenvolver. O que se
pode afirmar que, no caso dos projetos estudados o nvel de mensurabilidade seria alto, uma
vez que todos os projetos envolveriam a prestao de servios posterior implantao da
infraestrutura e os nveis de qualidade do servio seriam facilmente estabelecidos e mensurados.

A ltima situao proposta por Eisenhardt (1989) a Situao Oito, que tambm a mais
representativa de o quanto o modelo de PPP em geral se afasta da proposio testvel associada.
A proposio menciona que contratos baseados em comportamento esto positivamente
relacionados extenso da relao de agncia e negativamente relacionados a contratos baseados
em resultados
232
Situao 8 Proposio Testvel
Quando o principal e o agente se engajam em uma A extenso da relao de agncia est positivamente
relao de longo prazo, mais provvel que o principal relacionada a contratos baseados em comportamento
ir aprender sobre o agente, e se tornar mais capaz de e negativa relacionada a contratos baseados em
avaliar seu comportamento. O contrrio vale tambm. resultados.

Isso ocorre, pois em relaes mais longas, o principal passa a conhecer o agente e comea a
avaliar melhor seu comportamento e, portanto, ter menos custos de transao com contratos que
controlem o agente por seu comportamento e no por seus resultados.

O grande problema com esta proposio em se tratar das PPPs de infraestrutura que as
condies do contrato que vai reger a relao por at 35 anos so estabelecidas no incio da
relao. Mesmo que ao longo da execuo do contrato o Principal atpico (ente pblico) passe a
conhecer exatamente o comportamento do Agente atpico (ente privado), muito pouco poder ser
feito para alterar o tipo de avaliao utilizada na relao.

Ou seja, para PPPs, no importa a extenso da relao, o contrato ser baseado em resultados e
tende, portanto, a apresentar custos de transao maiores, principalmente na fase (ex-ante), em
que o conhecimento mtuo das partes inexistente.

H mais duas situaes vinculadas a aspectos tericos vinculados Teoria da Agncia e a


aspectos Institucionais que precisam ser mencionados nesta conversa entre a teoria e as
evidncias permitida por este estudo multicasos.

Na primeira situao ser preciso retomar alguns aspectos da Lei 11.079/2004, no tocante s
estruturas de governana previstas por esta Lei. A Lei 11.079/2004, em seu Artigo quatorze
determina que o Governo Federal criasse um rgo gestor das PPPs em mbito federal. Esta
determinao foi cumprida com a edio do Decreto N 5.385/2005, que criou o Comit Gestor
de PPP (CGP), formado pelos Ministros do Planejamento, Casa Civil e Fazenda. O CGP conta
com uma Comisso Tcnica e uma Secretaria Executiva, para o fornecimento de apoio tcnico e
administrativo necessrio ao desempenho de suas competncias. Ou seja, so trs novas
instncias no processo decisrio de implementao de uma dada infraestrutura.

Os responsveis pelos projetos de PPP, conforme os termos da Lei 11.079/2004 so os


ministrios setoriais que cuidam, ou diretamente ou por meio de Departamentos e Empresas
Pblicas das implementaes dos projetos. Por exemplo, a imensa maioria dos projetos de PPP
estudados esto vinculados ao Ministrio dos Transportes, seja por meio do DNIT e VALEC nas
obras pblicas, seja por meio da ANTT, nas concesses. Na verdade, dos trinta projetos
includos neste estudo, dez, ou 33% seriam da alada deste Ministrio.
233
Ainda, buscando entender melhor como surgem conflitos de interesses, preciso recorrer
filiao partidria dos respectivos titulares do Ministrio dos Transportes e dos trs ministrios
titulares do CGP (Fazenda, Planejamento e Casa Civil), durante os quase dez anos desde o
lanamento da Lei 11.079/2004, conforme detalhado no Quadro 37.

Quadro 37 Lista de Ministros CGP e Ministrio dos Transportes


Ministrio Nome do Ministro Filiao Partidria
Alfredo Pereira do Nascimento PR
Paulo Srgio Passos Tcnico
Alfredo Pereira do Nascimento PR
Transportes
Paulo Srgio Passos Tcnico
Alfredo Pereira do Nascimento PR
Csar Borges PR
Antonio Palocci PT
Fazenda
Guido Mantega PT
Nelson Machado N/D
Guido Mantega PT
Planejamento
Paulo Bernardo PT
Miriam Belchior PT
Jos Dirceu PT
Dilma Roussef PT
Erenice Guerra PT
Casa Civil
Carlos Eduardo Esteves Lima N/D
Antonio Palocci PT
Gleise Hoffman PT
Fonte: www.planalto.gov.br.

Embora o Partido da Repblica (PR) componha a base aliada do Governo Federal uma simples
leitura do estatuto dos dois partidos, demonstra que o PR possui um programa poltico
diferenciado, responde a grupos diferentes e atua em projetos polticos independentes dos do PT.
Interesses divergentes sempre resultam em conflitos de agncia (WILLIAMSON, 1983).

Assim uma falha institucional, substanciada na forma em que foi criada a Lei das PPPs, acabou
por no incentivar que Ministrios setoriais com maior capacidade institucional poltica ou maior
disponibilidade de recursos avaliem suas demandas de investimento por intermdio de PPPs.
Este bem o caso do Ministrio dos Transportes, ao qual se subordina uma das maiores
possibilidades de implantao de projetos de alto valor no Brasil. Estudos como os de
Mainwaring (1991) e Sartori (1982) demonstram ainda que as relaes que se estabelecem entre
os partidos e a assuno do poder nos Ministrios vincula-se mais aos compromissos dos
titulares das pastas com entes poderosos do que com subordinao tcnica ao chefe do executivo.
Em outras palavras, o chefe do executivo entrega o Ministrio a um partido diferente em troca do
apoio dos parlamentares daquele partido nas votaes no Congresso Nacional.

Ento, estabelecem-se dois possveis conflitos de agncia, de um lado originado do Ministrio


setorial, que ao perceber que poder escolher entre tocar um projeto sem submisso direta aos
234
trs Ministrios titulares do CGP ou PPP que obrigatoriamente requerem a aprovao prvia
daqueles ministrios. Havendo possibilidades de tocar o projeto por outros mecanismos tender a
fazer assim. A licitao por empreitada ou concesso comum no precisam passar pelo CGP e
tratando-se de projeto que no est na lista de prioridades do Governo Federal, que no integrem
nenhum programa especial com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), h a
prerrogativa de que o Ministro toque a obra de forma independente, baseado apenas em suas
previses institucionais e limites oramentrios.

Do lado dos Ministrios membros do CGP considerando a assimetria de informao em relao


aos projetos, e o potencial risco de seleo adversa ou risco moral (ARROW, 1985) por parte do
Ministrio setorial, h grandes possibilidades de que os responsveis atrasem ou mesmo
impeam a execuo do projeto.

No caso especfico do Ministrio dos Transportes esse o sentimento expresso por um


funcionrio de alto escalo, cujo trecho de entrevista ilustrativo transcrito abaixo:

Aqui ns avaliamos que sempre possvel realizar o projeto sem PPP. Vemos o
oramento, as dificuldades tcnicas e fazemos por aqui mesmo, pois sabemos que sai
mais rpido. A gente j comeou a conversar com eles (CGP), mas percebeu desde o
incio que o caminho ia ser longo.

Logo, seja visando preservar sua autonomia funcional, seja para tomar decises mais cleres, as
PPPs tendem a ser evitadas pelos Ministrios setoriais ao mesmo tempo em que o CGP acaba
no incentivando a prtica no Governo Federal. De 2003 a 2009 foram organizados apenas sete
seminrios sobre o tema pelo Ministrio do Planejamento. Desde 2009 no se tem registro de
promoo da iniciativa no mbito do Governo Federal (PLANEJAMENTOe, 2013).

O segundo aspecto institucional est vinculado ao tempo de mandato dos chefes do executivo no
Brasil e ao interstcio eleitoral. No Brasil, conforme a Constituio Federal (BRASILf, 2013) o
tempo de mandato dos chefes do executivo de quatro anos, podendo ocorrer reeleio por um
perodo consecutivo.

Como h um descompasso entre as eleies Estaduais e Federais e as eleies Municipais, o pas


passa por processos eleitorais a cada dois anos. Este problema reconhecido pelo governo e h
inclusive uma proposta de soluo por meio da Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
71/2012, de autoria do Senador Romero Juc (SENADO FEDERAL, 2013).

235
De acordo com a proposta da PEC, a partir de 2022 os eleitores passam a votar no mesmo dia
para os cargos no Executivo (prefeito, governador, presidente da Repblica) e no Legislativo
(vereadores, senadores, deputados estaduais e federais). Vereadores e prefeitos eleitos em 2016
tero mandatos de seis anos, em vez dos quatro anos atuais, caso a proposta seja aprovada.

No relatrio que justifica a emenda o relator explica que desta coincidncia das datas surgiria um
quadro poltico estvel por todo o quadrinio seguinte. Todos os atores teriam clareza a respeito
de suas tarefas, dos meios disponveis e das alianas formadas na situao e na oposio, na
unio, nos Estados e nos municpios.

Mas, como isso se relaciona com PPPs? Conforme j demonstrado, os prazos de maturao de
projetos de PPP so muito longos, quando comparados s demais modalidades. Os projetos de
PPP que obtiveram sucesso neste estudo esto apresentados no Quadro 38.

Quadro 38 Prazo de Execuo dos Projetos de PPP Exitosos.


Projeto Prazo de Execuo
Hospital de Subrbio de Salvador 14 meses21
Mineiro 24 meses
UAI Minas Gerais 26 meses
ETA - Tiet 42 meses
Linha 4 do Metr 39 meses
Linha 8 do Metr 27 meses
Complexo Penitencirio 39 meses
Datacenter do BB 60 meses

A mdia de prazo dos casos de sucesso de 33 meses, ou quase trs anos. de se notar que os
casos de sucesso, exceo do Hospital de Subrbio de Salvador que levou menos que 24
meses, ultrapassam o interstcio eleitoral de dois anos. No entanto, estes casos foram conduzidos
por governos de um nico partido, que governa So Paulo e Minas h mais de dez anos, ou seja,
por todo o perodo de vigncia das leis de PPPs no pas.

O caso do CAGE em Minas Gerais uma demonstrao de como as escolhas de entes poderosos
podem influenciar os projetos, uma vez que o Governador Acio Neves, ao perceber que o
projeto de PPP poderia redundar em uma entrega depois do trmino do seu mandato, optou pela
construo com dinheiro da Codemig em um projeto de prazo mais curto, porm com um
sobrepreo significativo em relao ao valor original. O projeto foi inaugurado ainda em seu
mandato.

21
O prazo calculado entre o lanamento do primeiro edital e a implementao da infraestrutura (inaugurao da
obra ou servio).
236
Outra demonstrao disso retirada da observao feita por um dos maiores especialistas no
Brasil, responsvel por quase sessenta por cento dos projetos de PPP realizados no Brasil, desde
a edio da Lei 11.079/2004:

Eu avalio o projeto e se percebo que vai passar de dois anos no fao. No participo. Minha
empresa tem mecanismos de governana muito rgidos e eu no vou entrar em um negcio em que
s vou receber se o projeto tiver um vencedor em uma licitao e um contrato assinado. A chance
de mudanas nas composies partidrias bloquearem o projeto e eu perder vrios meses e gastar
uma fortuna em estudos preliminares grande. Eu j vivi isso. No fao, abro mo.

5.6. Discusso de Resultados e Proposies

Este tese partiu de algumas proposies que seriam testadas pelo achado de evidncias empricas
que as confirmassem ou infirmassem. Esta seo do captulo de anlise dos resultados se dedica
a fazer esta discusso, mostrando quais e em que nvel as proposies previamente estabelecidas
foram validadas ao longo da pesquisa.

A primeira proposio da tese de que existem instituies formais e informais atuando no


cenrio de implementao de polticas pblicas de PPP no Brasil. Esta primeira proposio est
atrelada e vinculada s outras duas prximas, ligadas ao papel de tais instituies na
articulao dos interesses e preferncias dos atores polticos, e mesmo sua identificao por
meio da anlise de documentos que criaram normas, estruturas e procedimentos e pela anlise do
ambiente circundante, por meio de entrevistas semiestruturadas e observao direta.

As instituies formais detectadas ao longo do estudo foram Leis e organizaes prvias e


criadas durante a introduo da Lei 11.079/2004, que introduziu o atual modelo de PPP no
cenrio de polticas pblicas do Brasil.

5.6.1. Instituies Formais

A primeira instituio formal criada foi a prpria Lei 11.079/2004 e as demais normas que a
regulamentaram, e que apresenta lacunas na medida em que instrumento importado de uma
realidade poltica distante da brasileira, que no tem plenamente implantados e disseminados os
conceitos do Estado de Direito (Rule of Law), que garantiriam a estabilidade no ambiente de
negcio que se forma em um contrato de at 35 anos entre a iniciativa pblica e a privada. Uma
demonstrao desta imperfeio institucional que at o ano de 2012, o Governo Federal vinha
editando Leis que trouxessem melhorias para o modelo de PPP, como o caso da Lei
12.766/2012 de 28 de dezembro de 2012.

237
A segunda instituio formal digna de nota a IN 52/2007 do TCU que diminuiu muito as
flexibilizaes contratao pblica trazidas pela Lei das PPPs, quando comparada Lei
8.666/93, conhecida como lei geral das licitaes, conforme evidenciado ao longo das anlises
efetuadas. Alm de trazer de volta institutos da antiga Lei de Licitaes, a IN ainda introduziu o
acompanhamento concomitante dos projetos, que levou ao surgimento de uma instituio
informal que ser discutida na prxima seo.

Outra instituio formal analisada foi o Fundo Garantidor de PPP que no se apresentou como
instrumento suficiente para reduzir os riscos contratuais e comerciais percebidos pela iniciativa
privada envolvidos no desenvolvimento com recursos prprios de grandes e demorados projetos
de infraestrutura. O FGP foi criado com garantias no suficientes aos agentes financiadores (bens
de baixa liquidez, fundos no registrados na CVM, contas bancrias controladas exclusivamente
pelo Poder Concedente, prazos de pagamentos muito altos, possibilidade de reteno do
pagamento pelo Concedente, obrigando impetrao de processos judiciais e processo de anlise
para submisso de projetos muito complexo e burocrtico.

A definio da estrutura, nvel hierrquico e posio estratgica dos rgos responsveis pelos
projetos de PPP nos estados de So Paulo, Minas Gerais, Bahia e no Governo Federal
demonstrou tambm como uma instituio formal (uma unidade organizacional) mal desenhada
por ser responsvel por dificuldades na implementao de projetos de PPP. O que se percebeu
que nos estados em que os projetos obtiveram um nvel melhor de xito tais estruturas estavam
localizadas em rgos com um acesso muito maior ao chefe do executivo do que no governo
federal, alm de contarem com pessoal quantitativa e qualitativamente superior.

Uma instituio prvia que exerceu papel preponderante no fracasso dos projetos de PPP no
Governo Federal o processo de planejamento oramentrio, que, em sua fase de priorizao de
projetos, trouxe muitas interrupes a determinados projetos de PPP, como no caso do Colgio
Militar de Manaus e os projetos de irrigao analisados (Pontal, Salitre, Irec e Jaba).

O Comit Gestor de PPP (CGP) formado pelos Ministros da Casa Civil, Planejamento e Fazenda
introduziu um procedimento formal com alto potencial de criao de conflitos de agncia,
assimetria de informao e comportamento oportunista, uma vez que outros mtodos de
contratao pblica prescindem de anlises prvias e aprovao formal destes trs ministrios. A
tese demonstrou que este procedimento formal introduzido pelo CGP afeta as escolhas iniciais
dos ministrios de tutela, uma vez que eles optam por empreitadas (obra pblica) sempre que

238
tm oramento de investimento disposio, sendo que a falta de oramento era um problema
na poca da edio da norma, mas deixou de ser ao longo dos anos de 2004 at este momento.

5.6.2. Instituies Informais

O TCU, demonstrando falta de conhecimento sobre a modelagem de PPPs e confuso com regras
e preceitos da Lei n 8.666/93, incrementou a cultura do controle extrapolador das funes
institucionais de rgos de controle externo na Administrao Pblica. Essa exacerbao do
controle associada baixa capacidade tcnica dos gestores pblicos encarregados de desenhar
projetos de PPP de grande envergadura econmica, criam muitos custos de transao ex-ante.
Isso criou um ambiente de grande insegurana jurdica, sendo que, conforme demonstrado pelo
texto da norma que prev penalidades que vo desde simples advertncia aplicao de multas
muito pesadas e proibio de contratar com o Governo por at cinco anos, no caso do ente
privado, suspenso e at demisso para os empregados do ente pblico, alm da obrigatoriedade
de devoluo de eventuais valores ao tesouro nacional, tanto pelo ente privado quanto pelo ente
pblico.

Ademais, a obrigatoriedade de acompanhamento prvio das etapas do projeto, impe aos


gestores pblicos um nvel de conhecimento que no est disponvel na administrao pblica
brasileira. Essa restrio contornada pelos PMI Procedimento de Manifestao de Interesse.
O PMI um processo administrativo consultivo, sujeito ao regime de direito pblico, mediante o
qual a Administrao Pblica regulamenta a oportunidade para que entes privados, por sua conta
e risco, elaborem modelagens com vistas estruturao de utilidades pblicas, geralmente por
via de parceria pblico-privada, requerendo, para tanto, que sejam apresentados estudos e
projetos especficos, conforme diretrizes predefinidas, que sejam teis licitao pblica e ao
respectivo contrato, sem que seja garantido o ressarcimento pelos respectivos dispndios, a
adoo do material elaborado ou o lanamento da licitao pblica, conferindo tampouco
qualquer vantagem formal do participante sobre outros particulares. No foi possvel detectar,
todavia, nenhum lanamento de PMI do Governo Federal at o final do ano de 2013.

Grupos de interesse tambm surgiram de forma muito clara em projetos como o do contorno
ferrovirio de Curitiba, em que ficou patente uma briga entre interesses estaduais e federais
divergentes e tambm no Ferroanel de So Paulo em que o Governo Federal defende apenas a
construo do Tramo Norte, ao passo que os Deputados Federais daquele estado defendem a
construo do arco inteiro, pois o Tramo Norte beneficiaria apenas o Porto de Sepetiba, que fica
no Rio de Janeiro, ao passo que, com todo o arco, o Porto de Santos tambm seria beneficiado.
239
As discusses criadas em torno destes interesses divergentes vm impedindo o avano destes
dois projetos, alm da presso de sindicatos de agricultores no caso dos projetos de irrigao, de
pecuaristas no caso da rodovia BR 163.

Outro problema detectado vincula-se forma dada s PPPs no Brasil pelo formato da Lei
11.079/2004 e as outras legislaes, detalhadas no Apndice I. Conforme detalhado na Figura
04, h uma profuso de rgos que precisam ser consultados ou envolvidos em projetos de PPP,
tornando-as um processo transversal Administrao Pblica, que se organiza de maneira
funcional (AMORIM, 2009). Isso cria um problema clssico de Coordenao, conforme foi
observado nesta pesquisa: O modelo funcional desconhece o conceito de processos transversais
nos quais mais de uma unidade organizacional est envolvida, levando assimetria
informacional devido baixa possibilidade de comunicao interfuncional (MINTZBERG,
1979; RUMMLER, 1995; GALBRAITH, 2000; GALBRAITH; DOWNEY; KATES, 2002).
Conforme j apresentado um das maiores deficincias detectadas ao longo da pesquisa foi
exatamente no instrumento que deveria minimizar o conflito entre unidades funcionais e
processos transversais, que seria um mecanismo de coordenao (MINTZBERG, 1979;
MCGILL; SLOCUM; LEI, 1993). Sem isso, problemas como diluio de prioridades,
ineficincia no uso de recursos e alto nvel de desgaste entre os envolvidos puderam todos ser
detectados em abundncia nos projetos estudados, mormente na questo oramentria. A unidade
de PPP criada no mbito federal no funciona como mecanismo de coordenao, pois no tem
autoridade formal e nem capacidade tcnica (qualitativa e quantitativa) para fazer este trabalho,
conforme foi demonstrado nesta tese.

Outra questo que ficou patente so as dificuldades de planejamento e oramentao vinculadas


aos projetos de PPP. Na prtica, conforme a explicao retirada da Constituio Federal, da Lei
de Diretrizes Oramentrias e da Resoluo n 1/2006 do Congresso Nacional, o oramento do
Brasil realizado segundo o modelo top-down e envolvido em uma racionalidade limitada
(SIMON, 1979; MARCH, 1994) que pressupe ambiguidade de problemas, dificuldades para
obteno das informaes (informaes incompletas), limitaes relativas ao tempo, s
competncias e aos recursos. O casamento entre as inseres street-level no PPA e as decises
top-down no oramento dependeria de um instrumento de coordenao. Tal instrumento no foi
detectado nesta pesquisa para a administrao pblica federal brasileira.

Outros problemas de coordenao esto vinculados ao controle prvio e concomitante do TCU e


a necessidade de autorizao de rgos como a Secretaria do Tesouro Nacional, o Banco do

240
Brasil (gestor do FGP), o Comit Gestor de PPP (Casa Civil, Ministrio da Fazenda e Ministrio
do Planejamento), criou nos demais rgos potenciais demandantes de projetos de PPP uma
crena de que os projetos apresentam obstculos muitos difceis de serem transpostos, gerando
custos de transao ex-ante desproporcionais aos possveis benefcios trazidos pela Lei das PPPs,
quando comparados s contrataes sob a gide da Lei 8.666/93 e quando uma concesso
comum (Lei 8.987/2005) no aceitvel pelo mercado privado.

Esta crena acabou-se se convertendo em uma verdadeira instituio informal, uma restrio
mental coletiva, que inibe a tomada de deciso na direo de uma contratao pblica no regime
de PPP, fazendo com que o nmero de rgos interessados e projetos planejados esteja muito
aqum de atender necessidade de implementao de polticas pblicas no pas, tambm
conforme demonstrado nesta tese. Em outras palavras, esta instituio informal ajuda a definir
quais so os interesses dos atores polticos em relao a que instrumento de implementao
devero utilizar para atingir realmente seus interesses, envolvendo questes de rapidez na
execuo (principalmente na fase ex-ante), a maior independncia possvel nas escolhas de
projetos, mtodos de contratao e controles e interferncias de outras reas, principalmente de
outros ministrios, muitas vezes conduzidos por titulares pertencentes a partidos polticos
diferentes e, paradoxalmente, de posies ideolgicas assimtricas.

A quarta proposio est vinculada a existncia de assimetria de informao, incerteza,


oportunismo e custos de transao, e a quinta proposio vincula-se existncia de conflitos de
agncia que minam as relaes de poder e a equidade no processo de implementao de PPP.

Conforme discutido nesta tese a dificuldade de coordenao tem sua origem, em parte, na
assimetria de informao vigente no ambiente de PPP no Brasil. Essa assimetria vem no apenas
do nvel de conhecimento tcnico dos envolvidos em projetos de PPP na administrao pblica
em relao iniciativa privada como tambm do nvel de visibilidade que seria permitido aos
rgos de controle na fase inicial de projetos de PPP.

Esta segunda questo foi introduzida pela Lei de PPP (Lei 11.079/2004) e pelo Decreto
5.977/2006 que permite que interessados da iniciativa privada nos projetos de PPP possam
realizar os estudos prvios que venham a subsidiar a tomada de deciso do poder pblico, no s
quanto viabilidade de PPP, mas tambm em relao aos projetos tcnicos, executivo, obras de
engenharia e demais estudos que vo definir os custos a serem suportados total ou parcialmente
pela administrao pblica. Isso levou o TCU a emitir a IN 52/2007, que institui um

241
procedimento de controle prvio ainda mais rigoroso que os previstos na Legislao anterior (no
caso da Lei 8.666/93 nem h obrigatoriedade de acompanhamento prvio).

Isso levou a diversos conflitos de agncia em um cenrio em que a tradicional viso dual
Agente-Principal substituda por uma viso em que surgem os novos papis de Agente do
Agente (o ente privado que assume a implementao e execuo da poltica pblica) e Principal
do Principal (o rgo de controle que assume o papel de controlar o Agente do Agente (ente
privado) e o Agente (ente pblico), em nome do cidado, principal interessado nos bons
resultados da implementao em questo). Ao buscar reduzir a assimetria de informao e a
incerteza em projetos de PPP sob a tica do controle, a IN 52/2007 acabou criando uma barreira
tcnica aos projetos de PPP em um resultado tpico da Teoria da Agncia.

Uma evidncia desta insegurana pode ser constatada no projeto de irrigao do Irec em que
mesmo seguindo o previsto na Lei 5.977/2006, aps a realizao de estudo pelo Consrcio
Codeverde/Lafico (Odebrecht e Libian Arab Foreign Investments) o Ministrio da Integrao
resolveu solicitar ao Banco Mundial que realizasse uma anlise crtica do primeiro trabalho
realizado. Um trecho de entrevista de um dos envolvidos no projeto revelador da causa
principal desta reviso:

Os auditores analisaram a documentao, no entenderam muita coisa e


solicitaram explicaes muito tcnicas e que no estavam claras nos documentos
do consrcio, na opinio deles. A, a gente optou por conseguir uns consultores
do Banco Mundial, iseno, n? eles so conhecidos e respeitados por isso, para
realizar uma reviso dos trabalhos e elucidar as dvidas. A t rolando at
agora.

Com isso o TCU acaba exercendo um poder que extrapola o do controle, conforme expresso na
declarao de misso do prprio Tribunal, que Controlar a Administrao Pblica para
Contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade (TCU, 2014).

Outro conflito de agncia que surge entre os ministrios de tutela dos projetos de PPP e os
ministrios membros titulares do CGP (Planejamento, Casa Civil e Fazenda). Conforme descrito,
em funo de diferenas partidrias e mesmo da independncia que cada ministro pretende para
sua pasta, a obrigatoriedade de submeter os projetos de PPP a estas trs pastas principais leva a
uma tentativa de utilizar modelos alternativos, que no obriguem, pelo menos em um primeiro
momento, aprovao prvia destes ministrios.

242
Entende-se que a incluso destes trs ministrios como aprovadores mximos dos projetos de
PPP criou mais uma instncia decisria minando as relaes de poder estabelecidas entre
ministros de igual poder e atribuies institucionais, em relao ao prximo nvel hierrquico
que seria o chefe do poder executivo.

No se quer dizer, claro, que rgos como a Casa Civil, Ministrio do Planejamento e da
Fazenda j no tivessem ingerncia sobre outros ministrios, at mesmo por que o exerccio do
poder em pases presidencialistas est mais prximo da Casa Civil, que exerce um papel
equivalente ao de um Primeiro-Ministro, nos aspectos tcnico e poltico, seja pela
administrao e acompanhamento das grandes obras do Governo (PAC e Minha Casa Minha
Vida, por exemplo) seja pela articulao poltica com o Congresso. Mas, a questo que a Lei de
PPP trouxe esta obrigao institucional e de conhecimento prvio de todos. No h mais a
possibilidade de interveno e sim uma obrigatoriedade. Conhecido o caminho, se ele no
percebido como o melhor, o agente pblico vai buscar outro, conforme se depreende da fala de
um alto funcionrio de um dos ministrios de tutela entrevistados.

Se o ministro puder escolher entre no ter que submeter ao CGP e ter que submeter, ele
pode at escolher um caminho mais demorado, ou mais arriscado. Mas, ele vai querer a
autonomia que o cargo lhe d, ele ministro tambm.

Outra evidncia do surgimento de custos de transao especficos em funo do modelo de PPP


est no pouco interesse que a iniciativa privada demonstrou em relao aos projetos de PPP
durante os anos includos no estudo. Segundo Coase (1960) quanto mais os direitos de
propriedade sobre os bens forem alocados de forma eficiente (ou seja, atribuindo-os a quem mais
os valorize), menos numerosas sero as transaes econmicas relaes jurdicas
realizadas para se atingir esta eficincia na alocao da propriedade sobre os fatores de produo
e, obviamente, menores so os custos de transao para o exerccio da empresa.

Neste sentido, uma das justificativas para a introduo do modelo de PPP, conforme
demonstrado no referencial terico, que o arranjo funcionaria tanto melhor, quanto melhor for
a alocao de riscos para as partes pblica e privada nos projetos de PPP (GAUSCH, 2008;
MARTIMOR; POUYET, 2008; MASKIN; TIROLE, 2008). O que se percebeu da anlise
realizada que embora os contratos prevejam uma distribuio de riscos, as deficincias legais, o
modelo escolhido para as garantias e at mesmo a forma de gesto do fundo garantidor, alm do
tempo longo de contrato e a tradio de instabilidade poltica do pas inibem as escolhas dos
entes privados, impondo-lhes uma percepo de riscos maior que poderiam suportar.

243
Esta seo de discusso dos resultados termina com a incluso do Quadro 39, que contm um
resumo das proposies tericas que foram testadas na pesquisa, bem como sua concluso de
forma objetiva.

Quadro 39 Proposies Testveis


Proposio Resultado do Teste
Existem instituies formais e informais atuando no Os dados empricos corroboram a proposio, uma vez
cenrio de implementao de polticas pblicas de que, embora as instituies formais (principalmente leis e
PPP no Brasil. organizaes) criadas atendam a padres internacionais,
elas fizeram surgir (ou acirraram) instituies informais
como o excesso de controle (cultural), grupos de interesse
e restries tcnico/polticas ao uso de PPPs em projetos
de implementao de polticas pblicas.
Tais instituies tm influncia importante sobre o Os dados empricos corroboram a proposio uma vez
modo em que se articulam os interesses e que tais instituies realmente contriburam para atrasos
preferncias dos atores, seus objetivos e sua (em projetos em andamento) e empecilhos em projetos
capacidade de influir sobre o resultado poltico fracassados. A articulao dos interesses dos atores
(CHAQUS, 2004). impactada pelas instituies formais e informais criadas
no ambiente de PPP, uma vez que tais instituies levam
ao aumento dos custos de transao ex-ante, introduo de
novos atores em contrataes pblicas, aumentam os
conflitos de interesse e a assimetria de informao entre os
diversos atores, levando a um enrijecimento do modelo de
contratao por PPP.
Estas instituies podem ser identificadas e Os dados empricos corroboram a proposio, uma vez
analisadas, seja pela anlise dos documentos que que a maioria das instituies puderam ser percebidas por
criaram normas, estruturas e procedimentos, seja pela meio de entrevistas com atores envolvidos nos projetos de
anlise do ambiente circundante, buscando retirar PPPs e por meio dos 841 documentos consultados ao
inferncias de fenmenos no explcitos ou longo da pesquisa.
indiretamente ligados s iniciativas no cenrio.
A maneira em que a informao compartilhada na Os dados empricos corroboram a proposio uma vez
tomada de deciso e execuo em poltica pblica que a assimetria de informao e os conflitos de interesses
afeta as escolhas, pois a assimetria de informao tornaram as transaes ou muito custosas ou inviveis,
gera incerteza, oportunismo e custos de transao. conforme foi demonstrado na maioria dos casos.
Existem conflitos de agncia capazes de minar as Os dados empricos corroboram a proposio uma vez
relaes de poder e a equidade no processo de que entes privados, rgos de controle, servidores
implementao de PPP, dificultando a implantao pblicos e outros grupos de interesse contriburam para
do modelo no Brasil. inviabilizar os projetos considerados fracassados.

Consideradas todas as anlises relevantes em relao aos resultados obtidos por estudo
multicasos, passa-se para o captulo de concluses, consideraes finais e recomendaes da
tese.

244
6. CONCLUSES E RECOMENDAES

"O grau mais elevado da sabedoria humana saber adaptar


o seu carter s circunstncias e ficar interiormente calmo
apesar das tempestades exteriores. (Robinson Cruso)22.

Feliz era Robinson Cruso que no precisou coordenar, assinar contratos, assumir riscos de
terceiros, pensar em custos de transao e relaes de agncia, preocupar-se com conflitos de
interesses e outras vicissitudes da moderna administrao pblica e ainda assim implementou as
infraestruturas de que precisava para viver bem em sua ilha.

Porm, em conformidade com o objetivo geral da pesquisa que identificar as causas do baixo
nvel de utilizao de parcerias pblico-privadas como instrumento de implementao de
polticas pblicas, no assim que as coisas ocorrem no Brasil. As causas para tal baixa
utilizao, conforme previa uma das proposies desta tese, so diversas instituies formais e
informais, prvias e posteriores Lei 11.079/2004, alm de assimetrias de informao, carncias
no estado de direito (rule of law), custos de transao e conflitos de agncia, incluindo a
formao de grupos de interesses na iniciativa privada e pblica.

A primeira concluso que preciso explicitar que no h uma causa apenas, e nenhuma das
causas sozinha capaz de produzir o resultado observado para os trinta casos estudados. Ou seja,
a Condio Suficiente, prevista no mtodo QCA com conjuntos fuzzy no foi preenchida. Porm,
conclui-se que problemas vinculados Coordenao, questes Tcnico-Burocrticas e a
perspectiva Comercial dos projetos se apresentaram em seu conjunto como condies
necessrias para a ocorrncia do fracasso em projetos de PPP, sobressaindo-se como as
principais barreiras consecuo dos projetos estudados.

Por Coordenao apresenta-se nesta tese as dificuldades de coordenar os diversos mecanismos


preexistentes e os criados com a introduo da Lei 11.079/2004 e arcabouo legal decorrente
(Leis, Processos de Planejamento e Oramentao, os diversos rgos e Nveis de Governo
(Ministrios, Agncias, Empresas Pblicas, Departamentos e outras unidades descentralizadas).

Em relao aos aspectos Tcnico-Burocrticos observou-se que tais aspectos podem se sobrepor
at mesmo vontade de lderes polticos poderosos. preciso considerar que o resultado final
das escolhas dos rgos colegiados, entre eles as casas legislativas, nem sempre reflete as

22
Robinson Cruso o personagem do livro As Aventuras de Robinson Cruso de Daniel Dafoe Editado pela
Iluminuras. a narrativa do ingls, nico sobrevivente de um naufrgio, que vai parar em uma ilha desabitada (ou,
pelo menos, sem habitantes europeus) e constri sozinho os meios para sua sobrevivncia.
245
preferncias iniciais dos atores polticos que os constituem, mesmo quando elas esto em forte
consonncia com a de outros atores relevantes, como os eleitores, aos quais os primeiros devem
ser responsivos. Entre as preferncias dos representantes, e de suas constituencies, e os
resultados do processo legislativo, interpe-se prpria organizao do processo decisrio, que
uma vertente tcnico-burocrtica (SHEPSLE, 1989; SHEPSLE; WEINGAST, 1995;
DIEMEIER; KREHBIEL, 2001).

Com relao ao Risco Comercial, observou-se que o risco percebido pelas partes privadas era
superior ao que os empresrios tinham disposio de aceitar, tendo em vista as garantias
previstas nos projetos estudados. Se a iniciativa privada v um projeto como muito arriscado e
percebe grande dificuldade em avaliar as possibilidades de retorno financeiro, vai atuar junto
iniciativa pblica para que a contratao da obra seja por empreitada (investimento pblico),
com a execuo de uma concesso ou gesto pblica em fase posterior, conforme pde ser
observado nesta tese para os casos da BR 381, BR 163 e os projetos Ferrovirios.

Mas, no foram apenas problemas de Coordenao, Tcnico-Burocrticos e de Risco Comercial


que influenciaram o desempenho das PPPs no Brasil. O exerccio indiscriminado do Poder, uma
exacerbao da atividade de Regulao, diferenas e enfrentamentos Polticos, inadequao das
Leis criadas e existentes no ambiente de PPP, dificuldades Econmicas, Contratos inadequados
ou inseridos em um ambiente em que o Estado de Direito no pleno e o medo de perda de
Controle operacional sobre as polticas pblicas, por parte dos agentes pblicos, compuseram um
mosaico em que dez causas contribuem em maior ou menor escala, conforme critrios definidos
para anlise QCA com conjuntos fuzzy desta tese, para a baixa utilizao de PPPs como
instrumentos de implementao de polticas pblicas do Governo Federal brasileiro.

As instituies criadas, ou que tiveram seu papel alterado ou incrementado, passaram a articular
os interesses dos atores privados e pblicos em projetos de PPP na medida em que introduziram
custos de transao ex-ante muito altos em comparao com os custos de transao decorrentes
de contrataes sob a gide da Lei 8.666/93 e Lei 8.987/96 (Lei das Concesses), levando,
principalmente o agente pblico a evitar projetos de PPP, mesmo em face de restries
oramentrias.

A capacidade dos atores polticos em influenciar projetos de infraestrutura pblica tambm ficou
prejudicada, uma vez que o nmero de atores institucionais pblicos aumentou e um processo
institucional formal antes no existente foi introduzido, seja pela autorizao prvia dos
Ministrios do Planejamento e Fazenda e Casa Civil, seja pelo controle concomitante do
246
Tribunal de Contas da Unio (TCU). Com isso, novamente, suas escolhas de introduo de
infraestruturas pblicas acabou recaindo sobre outros modelos como a empreitada e a concesso
comum. importante ressaltar que a mudana de um projeto de PPP para concesso comum,
conforme restou demonstrado, implica aumento nas taxas a serem pagas pelos usurios (os
cidados), ou reduo do nvel de investimento e da outorga, o que contribui para uma elevao
das taxas de retorno dos projetos, tornando-os artificialmente viveis. Ocorre neste caso nada
mais que uma transferncia dos valores a serem pagos pelo Governo, para valores a serem pagos
diretamente pela populao usuria.

No caso da diferena de desempenho entre os projetos de PPP nos nveis Estadual e Federal,
mesmo estes dois nveis de governo contando com instituies parecidas os mbitos Federal e
Estaduais acabaram construindo jogadores muito distintos, sendo que o Governo Federal no
criou uma estrutura que tenha relevncia poltica e condies qualitativas e quantitativas de
efetivamente promover, coordenar, avaliar, autorizar e acompanhar as implementaes de PPP
no pas. Embora este estudo demonstre que esta a apenas a parte mais visvel na comparao
entre o Governo Federal e os Estados, pode-se inferir que tal estrutura acanhada no nvel Federal
parte das causas que levaram ao fracasso na implementao de PPPs no Brasil, por baixa
possibilidade de Coordenar efetivamente os projetos de PPPs, e derivou, infere-se, da baixa
importncia que o Governo Federal deu ao modelo, embora tenha enviado ao congresso e feito
aprovar uma lei neste sentido. Elucidador trecho de entrevista de funcionrio de alto escalo do
Ministrio do Planejamento que participou dos trabalhos de criao da lei:

Tem que voltar l atrs na poca da edio da lei. Quando ela foi editada o Brasil
enfrentava certas circunstncias macroeconmicas, que, vamos dizer assim, indicavam
que o governo no tinha dinheiro para investir nas reas que ele queria, ou seja, teria
que buscar na iniciativa privada. Esse um ponto. Outro ponto que foi colocada uma
lista de projetos para, digamos justificar a edio da Lei, mais ou menos assim, tem
muita coisa para fazer. Mas, no houve, digamos assim, um cuidado para avaliar se
aqueles projetos eram ideais para fazer por PPP, ou mesmo se aqueles projetos eram
prioritrios para o governo. Portanto, tem projetos daqueles ali que no esto nem na
lista do PAC e nem na lista de projetos de PPP. Ningum mais falou daquele projeto sob
forma nenhuma, nem sei onde est aquele projeto. Ento, na verdade aquela no foi uma
lista montada com muito cuidado.

Comeando como um chamamento urgente que justificasse uma Lei inovadora, projetos h
muito tempo na estrada da implementao foram listados como PPP, sem maiores anlises de se
suas caractersticas indicariam a sua adequao ao uso deste novo instrumento. Esta declarao
firme de quem conhece por dentro a histria das PPPs no Brasil um prenncio do que esperava
a utilizao da Lei das PPPs no cenrio institucional brasileiro.

247
Esta postura decisria parece retratar muito de perto o modelo Garbage Can, criado por March
e Olsen (1995). Segundo este modelo, problemas, solues e tomadores de deciso fazem suas
escolhas de acordo com o mix de problemas reconhecidos e solues disponveis para os
problemas e influncias internas sobre os tomadores de deciso. As solues no seriam
detidamente analisadas e dependeriam do leque de solues que os tomadores de deciso tm
disposio. Nesta linha, PPP seria apenas mais uma soluo retirada de uma dada lata de lixo
para tratar um problema. Ou seja, a introduo da Lei de PPP parece ter surgido de um processo
de tentativa e erro, em que se uma soluo no der certo, pega-se outra. Esta poderia ser uma
concluso inicial do modelo de PPP e como e por que ele foi adotado no Brasil.

Dentre as teorias clssicas de implementao de polticas pblicas pode-se concluir que o baixo
desempenho na utilizao de PPPs no Brasil seguiu mais de perto o modelo proposto por
Sabatier e Jenkins-Smith (1993) conhecido como Coalizo de Defesa. Segundo esta viso terica
a poltica pblica concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estveis, que se
articulam com os acontecimentos externos, os quais do os parmetros para os constrangimentos
e os recursos de cada poltica pblica. Na coalizo de defesa, crenas, valores e ideias so
importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas. Assim, cada subsistema
integrante das polticas pblicas composto por uma quantidade de coalizes de defesa que se
distinguem pelos seus valores, crenas e ideias e pelos recursos de que dispem.

O modelo de Coalizo de Defesa se aproxima muito mais da abordagem institucionalista, ao


incluir as crenas, valores e ideias na tomada de deciso. O acontecimento externo que
impulsionou a introduo de PPPs no Brasil foi a baixa capacidade de investimento do governo
federal na poca da criao da Lei, alm da necessidade de buscar um modelo diferente da
privatizao estabelecida pelo governo anterior, vista como liberal demais pelos detentores do
poder a partir de 2003.

V-se aqui uma necessidade externa combinando com uma crena, ou valor do grupo no poder,
influenciando uma tomada de deciso em poltica, exatamente como descreve o modelo das
Coalizes de Valor. A coalizo de defesa poderia ento ser representada como o grupo de
tcnicos no Ministrio do Planejamento que estava empenhado em introduzir a iniciativa privada
na consecuo de projetos pblicos, sem, contudo, ter que privatizar, ou repassar o controle de
aparelhos pblicos como as grandes infraestruturas de que o pas carecia para que mecanismos
de mercado definissem o arranjo timo, mtodo que o partido no poder sempre combateu
(ALMEIDA; MOYA, 1996).

248
Lanada a Lei, o grande trabalho foi o de tentar corrigir o que deu errado, conforme se conclui
nesta tese, e adequar projetos de uma administrao pblica acostumada ao controle estrito de
insumos e comportamentos, s necessidades de uma administrao pblica que busca atuar com
base na qualidade da prestao de servios, ou seja, nos resultados, que de fato o que interessa
ao usurio cidado.

Perdeu-se muito tempo tentando ajustar projetos que, por suas caractersticas tcnicas e
econmicas, e considerando o contexto institucional brasileiro, no teriam mesmo, do ponto de
vista da teoria consultada, muita possibilidade de atender aos requisitos do novo modelo de
parcerias com a iniciativa privada.

Como deixar de lado o comportamento de milhares de tcnicos espalhados pelas centenas de


rgos da administrao pblica acostumados a projetos de infraestrutura detalhados ao nvel da
definio da espessura da manta asfltica, taxa de compresso do solo, aos custos mnimos de
agulhas, pregos e clipes, mesmo em obras to gigantescas quanto usinas hidreltricas? Com
certeza, no seria com uma simples mudana na legislao.

Este era o desafio que as PPPs impuseram ao Brasil, tanto Unio quanto aos Estados e
Municpios. No obstante as propaladas vantagens deste modelo (PLANEJAMENTO, 2011;
OLIVEIRA, 2005; SUNDFELD, 2005; KLIJN; TEISMAN, 2002, KAPPELER; NEMOZ, 2010;
TAHIR, 2007), os projetos no Brasil no decolaram, e na esfera federal, patina ainda com um
nico projeto contratado. E este sequer cumpriu exatamente as normas estabelecidas pelas PPPs,
uma vez que o datacenter do Banco do Brasil/Caixa j contemplava o pagamento ao ente privado
das parcelas fruveis, antes da entrega do projeto pronto para operao, fato que passou a ser
admitido apenas em 2013, com a edio da Lei 12.766 de 27 de dezembro de 2012. Ou seja, a
nica PPP do Governo Federal, para funcionar, precisou descumprir a Lei original criada pelo
prprio governo.

Esta era uma questo que intrigava o autor desta tese e o instigou a procurar respostas. Em um
primeiro momento, confrontado com a absoluta falta de dados quantitativos para uma anlise
causal, o pesquisador pensou que teria que se contentar com realizar um estudo de caso clssico
e tentar entender, por meio do caso, implicaes tericas que poderiam explicar o fenmeno e,
quem sabe, gerar generalizaes tericas.

A Qualitative Comparative Analysis veio trazer pesquisa a possibilidade no s de explorar


um novo mtodo de pesquisa, mas tambm explorar melhor os dados disponveis para pesquisa

249
no Brasil, considerando as possibilidades de generalizaes por meio da QCA que se adqua
bem a pequenas populaes, ou small n(RAGIN, 1987).

O estudo demonstrou o quo frgeis ainda so muitas das instituies do pas, embora o Brasil
tenha avanado muito na direo de se tornar uma sociedade open access (NORTH; WALLIS;
WEINGAST, 2003). Com instituies frgeis, tentar administrar utilizando Leis ou outras
medidas top-down mostrou-se ainda uma tarefa muito difcil de ser cumprida, uma vez que o
ambiente que se criou, em funo das deficincias apresentadas nesta tese, solapa at mesmo os
mais bem intencionados esforos. Segundo Hill e Hupe (2006) implementao no depende
apenas de bons projetos; depende tambm de governana na administrao pblica. Os
mecanismos de governana criados para conduzir os projetos de PPP no Governo Federal no
foram suficientes, ou mostraram-se inadequados, face s dificuldades de coordenao, as lacunas
legais, a insegurana jurdica, o baixo interesse dos empresrios/investidores e at mesmo as
preferncias dos entes pblicos encarregados de tais implementaes.

A ideia de que a existncia de polticos poderosos e bem intencionados seja suficiente para que
bons projetos sejam desenvolvidos cai por terra, quando se entende que o sistema maior e mais
poderoso que qualquer vontade (VILLANUEVA, 2000) e que, a menos que se tenha um regime
ditatorial, em que o chefe do executivo tenha completo domnio dos demais poderes, a
coordenao com todas as esferas tarefa complexa, uma vez que quanto maior o nmero de
stakeholders envolvidos, mais complexa se torna a misso, o que se d, principalmente no nvel
federal, onde as dimenses de todas estas variveis so ainda maiores e as instituies
imperfeitas e frgeis.

Neste sentido, um estudo realizado por Petersen (2011) do caso Irlands em relao a PPPs
demonstrou que a tomada de deciso multinvel (em mais de um nvel de Governo) muito
complexa. Tomar decises de forma coordenada para PPPs era muito difcil, pois os diversos
atores participam dos projetos com vrias preferncias e estratgias e tambm por que na
verdade o jogo jogado simultaneamente em arenas de decises verticalmente interconectadas,
ou seja, nveis superiores de poder no Governo podem tomar decises que prejudiquem decises
tomadas em nveis inferiores e vice-versa. O estudo conclui que, no obstante o estmulo que
muitos pases da Unio Europeia do aos projetos de PPP, uma coordenao mais claramente
regulada e um framework de governana so necessrios para guiar e suportar a implementao
de PPPs por meio de mltiplos nveis de governo naquele continente.

250
As concluses deste estudo, portanto, so similares s desta tese, uma vez que uma das principais
condies causais do fracasso dos projetos de PPP analisados a varivel coordenao, que
indica um baixo nvel de capacidade de coordenao entre os membros da administrao federal.
Se, como Hill e Hupe (2006) estabelecem, a implementao em geral exige boas prticas de
governana, muito mais forte e estvel deve ser este mecanismo nos casos de PPPs, que
apresentam um nmero de atores envolvidos ainda maior e um consequente custo de transao
(ex-ante), que tende a afastar tanto entes pblicos quanto privados da adoo do modelo.

Algo que precisa ficar claro neste captulo final que em estudos qualitativos comparativos com
multicasos o dilogo entre a formao dos conceitos e a anlise dos dados muito diferente dos
clssicos estudos estatsticos por que os mtodos so holsticos por natureza e atendem a
combinaes de condies. O pesquisador v os casos como um todo, uma situao completa.
Isso quer dizer que a significncia de uma condio sempre varia conforme o contexto. Em
outras palavras, em certos contextos uma dada condio causal pode ser relevante para um
determinado resultado; em outros esta mesma condio pode ser irrelevante; e ainda em outros a
ausncia de tal condio pode ser muito importante para o resultado.

O que isso significa? Por usar a QCA, o pesquisador instado a no delinear um simples modelo
de causalidade que venha melhor adequar os dados, como usualmente realizado com tcnicas
estatsticas padro, mas, em vez disso, determinar o nmero e carter dos diferentes modelos de
causalidade que existem entre casos comparveis (RAGIN, 1987). A consequncia disso que
no se deve esperar uma resposta do tipo: A causa B, com probabilidade de tantos por cento,
como poderia ocorrer em um estudo quantitativo tradicional.

Outro estudo que tambm utilizou a Qualitative Comparative Analysis (QCA) foi o de
Blackman, Wistow e Byrne (2013) que mostrou como esta abordagem pode ser utilizada para
entender o funcionamento de problemas complexos de polticas pblicas. Tambm esses trs
autores concluem que a QCA um mtodo bastante promissor para prover evidncias em
situaes em que as intervenes interagem com o contexto, permitindo a identificao de
caminhos causais por meio de combinaes de causas individuais, como ocorreu no caso das dez
variveis utilizadas neste estudo. O estudo tambm mostrou a importncia do julgamento e
interpretao dos pesquisadores. Nesta tese preciso destacar isso tambm, principalmente tendo
em vista a ausncia de dados quantitativos que pudessem ser utilizados como variveis de anlise
no fsQCA. As variveis foram construdas pela anlise de contedo realizada na primeira etapa,
o que no diminui o poder de explicao do fsQCA, uma vez que a anlise de contedo permitiu

251
captar a real complexidade de cada uma das dez variveis consideradas, seja pela intimidade que
o pesquisador adquiriu com cada um dos casos, permitindo uma avaliao qualitativa do impacto
real dos problemas escondidos por trs de cada uma varivel-conceito, seja pela frequncia em
que tais variveis surgem nas situaes problemas analisadas.

Foi demonstrado nesta tese que no h um caminho apenas para resultados complexos, o que
implica tambm que no deve haver apenas um caminho para a soluo dos problemas
encontrados. O que importante que responsveis pela implementao de polticas pblicas de
PPP atentem para as diversas variveis que influenciam o projeto at mesmo antes de ele nascer,
considerando as instituies formais e informais que foram criadas para disciplinar o jogo e as
organizaes criadas para atuarem como jogadores e, claro, todo o ambiente institucional em que
tal projeto ser inserido.

As evidncias deste estudo sugerem fortemente que no se pode importar conceitos vencedores
de realidade institucional distinta da do Brasil sem um estudo detalhado do ambiente brasileiro.
Mas estudo detalhado no combina com o aodamento oriundo da falta de planejamento na
administrao pblica nacional, conforme ficou evidente tanto pela anlise do projeto de lei das
PPPs e os documentos de sua tramitao, quanto pela anlise das diversas comunicaes
trocadas pelos atores e mesmo entrevistas realizadas.

O resultado expresso no Quadro 40 demonstra que as condies de Cobertura e Consistncia


requeridas pelo fsQCA (lgica booleana) foram atendidas em cada um dos trs caminhos, sendo
que o segundo caminho, apresenta a menor varincia, ou seja, representa melhor o nvel de
causalidade que as variveis utilizadas tm no resultado, que neste caso foi o fracasso dos
projetos de PPP no Governo Federal brasileiro.

Quadro 40 - Soluo da Anlise Qualitativa Comparativa com Conjuntos Fuzzy


Complex Solution Raw Unique Consistency
Frequency cutoff: 1.00000 Coverage Coverage
Consistency cutoff: 1.000000
coord x tecna x comer x polit x poder x econo x ~legal x ~cotra ~cotro 0.250000 0.193182 1.000000
coord x tecna x comer x ~polit x ~poder x ~econo x ~regul ~legal x ~cotra ~cotro 0.068182 0.056818 1.000000
coord x tecna x comer x polit x poder x ~econo x regul~legal x cotra ~cotro 0.136364 0.009090 1.000000
Solution coverage: 0.397727
Solution consistency: 1.000000

Com base no quadro pode-se inferir que a presena de problemas vinculados coordenao de
todas as instituies, organizaes e atores, baixa capacidade tcnica de profissionais envolvidos
nas fases tcnico/burocrticas de projetos de PPP, alm da complexidade burocrtica introduzida,
e a percepo de riscos comerciais por parte dos entes privados foram fatores preponderantes

252
para o baixo desempenho na utilizao de parcerias pblico-privadas como instrumentos de
implementao de polticas pblicas na esfera federal do Brasil.

Embora apresentasse menor importncia, a soluo demonstra tambm que o conjunto das
variveis Risco Poltico, exerccio do Poder, escassez Oramentria e Financeira, aspectos
regulatrios, lacunas e deficincias legais, percepo de riscos contratuais pelos entes privados e
medo da perda de controle operacional na oferta de servios pblicos por parte dos entes
pblicos contribui para este baixo desempenho nos projetos, esta baixa utilizao do modelo de
PPPs no Governo Federal do Brasil.

Esta tese identificou as instituies formais e informais presentes no ambiente de implementao


de polticas pblicas em que PPP seja um dos instrumentos utilizados. As instituies formais
constituem-se das inmeras Leis, Decretos, Portarias, Instrues Normativas e Resolues que
formaram o colcho legal do projeto, e as organizaes criadas para conduzir os projetos pelos
caminhos possibilitados pelo novo marco terico. Por outro lado uma cultura de desconfiana em
relao atuao do ente privado (conflitos de agncia entre agentes atpicos e principais
atpicos), averso ao risco por parte da iniciativa privada, assimetria de informao quanto aos
projetos apresentados pela administrao pblica, cultura contratual baseada no controle estrito
do comportamento dos agentes (pblico e privados) formam a base das instituies informais
que contriburam para obstar o sucesso do modelo introduzido pela Lei das PPPs.

A tese tambm descreveu como tais instituies influenciam a articulao de interesses e


preferncias dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre o resultado poltico.
Considerando a averso ao risco dos entes privados, h um exerccio de presso sobre entes
pblicos para optar por empreitadas com recursos pblicos. Foi evidenciado que conflitos de
interesse novos possibilitados pela criao de mais uma instncia decisria nos projetos de PPP
(O Comit Gestor de PPP) tambm direcionam gestores a evitar PPPs e optar por outras formas
de contratao que lhes d mais autonomia.

O controle exercido por rgos como o TCU, CGU, MPU, IBAMA, ICMBIO gera conflitos
entre atores envolvidos em projetos de PPP e acaba por atrasar ou impedir a consecuo dos
diversos projetos considerados. Em PPP a influncia destes rgos se d menos por sua atuao e
mais pelo rigor de normas e padres criados e impostos aos executores de PPPs, o que leva a
dificuldades tcnico/burocrticas, uma vez que em sua maioria os gestores pblicos no estavam
e no foram preparados para lidar com esta nova realidade de contratao que, como foi
mostrado, tem custos de transao elevados em sua fase ex-ante.
253
Da forma como foi implementada no Brasil a Lei 11.079/2004, que introduziu o modelo de PPP
no Brasil uma clssica poltica top-down, definida por Pressman e Wildavsky (1984) como
aquela que comea com uma deciso poltica (uma Lei, por exemplo) e passa pelo exame da
extenso em que seus objetivos legais impostos foram ou no alcanados ao longo do tempo e
por que. No se sabe, claro, se algum no governo est avaliando de forma geral os resultados
da criao de nova possibilidade de contratao de instrumentos de fornecimento de benefcios
pblicos no Brasil. Mas, a boa inteno top-down esbarrou na realidade street-level impedindo as
parcerias pblico-privadas de deslancharem.

O conjunto de Leis, Decretos, Portarias, Instrues Normativas e Resolues criou uma


complexidade nova para os encarregados dos projetos de PPP. As experincias e expectativas de
entes pblicos e privados criou uma srie de instituies informais que influenciam as escolhas
de ambas das partes e, com base nestas escolhas, cada lado utiliza os dispositivos de que dispe
para reduzir assimetrias de informao, dificuldades de controle e os riscos a serem assumidos
por cada lado.

As normas introduzidas para o modelo de PPPs no Brasil reduziram as possibilidades de


comportamento oportunista. Esta uma afirmao que pde ser confirmada com cada um dos
entrevistados na pesquisa. A anlise dos editais de licitao de vrios dos projetos e sua
comparao com editais de licitao dos mesmos projetos tornados em concesso tradicional ou
contratados como empreitadas, mostra isso tambm. Porm, no se pode dizer que isso trouxe
mais eficincia implementao no Brasil, tendo em vista que outros conflitos de agncia e
deficincias institucionais, sendo muitas delas criadas pela prpria Lei de PPP, acabaram por
impedir por completo um desenvolvimento adequado dos projetos de PPP na esfera federal.

Percebendo as possibilidades de comportamento oportunista reduzidas os entes privados e


pblicos optaram por no adotar o modelo de PPP, at mesmo por que o arrocho oramentrios
dos tempos da edio da Lei, foi amainado nos ltimos anos.

Ao contrrio de outras normas que regem as relaes entre a iniciativa privada e a administrao
pblica (Lei 8.666/93 e Lei 8.897/95) as PPPs trouxeram para administrao pblica brasileira
um conjunto amplo de normas principais e regulatrias que permitiria aos atores trilhar com mais
estabilidade os caminhos necessrios ao sucesso dos projetos. Porm, implementao, de acordo
com Bardach (1977), uma continuao da poltica, mas no foi isso o identificado na
introduo dos projetos de PPP no Brasil. Na verdade, em um momento em que o Governo no

254
tinha oramento para investir buscou-se mtodos inovadores. Mas institucionalmente estes
mtodos no se adequariam ao cenrio de polticas pblicas federais brasileiro.

As garantias apresentadas no momento inicial e presentes ao longo dos anos analisados no


estudo no foram consideradas suficientes por boa parte da iniciativa privada. H uma resistncia
muito grande dos entes pblicos em conceder garantias para pagamentos que eles mesmos tm
que fazer. Nos termos da Lei 8.666/93 quem est acostumado a prestar garantias o ente
privado, jamais o pblico. O resultado so projetos sem garantias, ou com garantias de baixa
liquidez e pouco aceitas por bancos de financiamento e seguradoras.

Conforme Alston (2008), sem salvaguardas suficientes as trocas no ocorrem, pois o custo
percebido muito alto. PPPs exigem investimentos em ativos que no podem ser convertidos em
dinheiro facilmente, que no podem ser devolvidos ou repassados para terceiros com facilidade.
So ativos especficos (WILLIAMSON, 1996). PPPs exigem um comprometimento de longo
prazo entre o ente pblico e o ente privado e as bases institucionais que criariam tal
comprometimento no foram institudas em sua totalidade pela introduo da Lei das PPPs e
outras decorrentes. Em adio, a prtica nos primeiros projetos demonstrou que o ambiente
institucional de contrataes pblicos no Brasil foi muito pouco alterado e, mesmo admitindo
que tal ocorresse, conclui-se que tais mudanas ocorreram em detrimento da eficincia no
processo de contratao pblica.

Considerando o conjunto de instituies criados pela implementao das PPPs nos Estados e na
Unio, diferentes agentes constroem diferentes contratos com a terceira parte, buscando
minimizar a soma dos custos de troca e de transao, o que cria uma percepo de confuso
jurdica, de modelos pouco estruturados, falta de conhecimento dos legisladores sobre o tema,
conduzindo insegurana jurdica que afasta o investimento de alto valor e longo prazo de
retorno, caractersticas intrnsecas de projetos de PPP.

O resultado que se percebeu, conforme aludido por Alston (2008), uma variedade de tipos de
contratos, com diferentes custos de transao e de componentes de custo de produo. Ao
comparar o projeto do Complexo Penitencirio de Ribeiro das Neves (Estado de Minas Gerais)
com o projeto do Trecho Ferrovirio Ipiranga-Guarapuava (da Unio), percebe-se isso muito
claramente. Variveis preditoras de conflitos de interesse somaram quatro identificaes no
primeiro caso e 82 no segundo. O resultado o impacto no desempenho econmico, uma vez
que o projeto de Minas Gerais foi executado e o projeto da Unio ainda aguarda execuo, com

255
todos os impactos que isso tem na economia do pas, tendo em vista a urgente necessidade do
aparelho pblico em questo.

Constata-se que se os modelos de PPP buscaram aproximar as contrataes pblicas de


instrumentos de mercado, eles no se encaixam ao modelo de relao entre custos de governana
e nveis de especificidade dos ativos. Em outras palavras, por ser ativos muito especficos, PPPs
deveriam resultar em menores custos quando realizadas pela prpria administrao pblica no
mecanismo de governana hierrquica, ou no mximo governana hbrida.

Embora os estudos de Tahir (2007) mostrem que no caso da Inglaterra houve uma reduo dos
custos totais, a escassez de projetos com resultados concretos no Brasil impede uma avaliao
holstica e os custos de transao da fase de projeto tendem a afastar o gestor pblico das PPPs,
consideradas solues melhores, mas muito demoradas e complexas.

PPPs devem ser assumidas integralmente pela iniciativa privada, desde a construo
manuteno e operao das infraestruturas (ENGEL; FISCHER; GALETOVIC, 2009. Grandes
infraestruturas tendem a gerar externalidades positivas e negativas. Grandes construes trazem
benefcios para outras propriedades ao redor, como vantagens locacionais e valorizao de
imveis, mas estas externalidades dificilmente podem ser captadas pelo ente privado, enquanto
que no caso das externalidades negativos os EVTEAs apresentam padres rigorosos para sua
diminuio, que devem ser cumpridos pelo entre privado (JORDAN; AQUINO, 2009). Tem-se
ento uma transferncia economicamente ineficiente. Se os benefcios de projetos de PPP so
difusos seu custeio deveria ser por meio do sistema tributrio a cargo do Estado, que tem
condies de lidar melhor com riscos vinculados a externalidades desse tipo. Infere-se que tais
consideraes no foram feitas, antes da submisso do projeto de Lei das PPPs e a escassez de
estudos aprofundados sobre o tema no Brasil no consegue produzir novos insights que possam
alterar o cenrio institucional circundante.

Projetos de PPP ainda so escassos no Brasil. Eram escassos h quase cinco anos quando este
pesquisador despertou sua curiosidade para este fenmeno e continuam sendo. Isso significa que
estudos quantitativos ainda vo ter que esperar a produo de dados suficientes para sua
realizao. Estudo realizado por Pereira (2013) demonstra que possvel perceber um crescente
nvel de insatisfao da iniciativa privada, pois h dezenas de projetos de PPP que foram
estruturados via Projetos de Manifestao de Interesse (PMI) nos ltimos anos por diversos
estados brasileiros e ainda no voltaram ao mercado para serem licitados. Ou seja, a iniciativa

256
privada engajou recursos na realizao de estudos de viabilidade e a publicao das licitaes,
em muitos casos, continua sendo uma mera expectativa.

Estudo realizado pelo PPP Brasil (2013) indicam que os PMIs movimentaram mais de R$ 200
milhes em servios de consultoria, sendo que a mdia por PMI era de R$ 6 milhes. Deste total
apenas 14% deles alcanaram o estgio de licitao.

Com a aproximao do perodo eleitoral em 2014, a possibilidade de que as licitaes ocorram


fica cada vez menor, o que intensifica o risco de que projetos de PPP que foram estruturados via
PMI sejam arquivados, quebrando a expectativa da iniciativa privada de que haveria a efetiva
realizao das licitaes de projetos de PPP. O estudo mostra ainda que o mpeto por PMIs
reduziu drasticamente em 2013, em comparao aos anos de 2011 e 2012, na mesma medida em
que as esperanas de fornecer estruturas adequadas para a Copa do Mundo no Brasil arrefeceu
(PPP BRASIL, 2013).

Mas a falta de projetos que possam ser estudados no significa que nem a cincia nem os
gestores pblicos precisam esperar isso para ter pesquisas relevantes e significativas que levem
melhor compreenso das causas e resultados nos projetos de PPPs como instrumentos de
implementao de polticas pblicas.

Uma primeira sugesto a realizao de estudos comparativos entre projetos no Brasil e projetos
em pases como o Reino Unido, considerado um dos maiores sucessos em implementao de
PPPs no mundo. Sugere-se, tambm, a utilizao de abordagens para a explicao do fenmeno
de implementao de polticas pblicas, como um maior foco na Economia dos Custos de
Transao, pois, aparentemente PPPs no seguem o modelo preconizado por Williamson (1996).

Outra sugesto a realizao de estudos de caso clssicos com um aprofundamento em poucos


casos com o objetivo de entender melhor cada uma das variveis que atuaram naqueles casos,
seja buscando causas para o sucesso intrnsecas a cada caso, seja buscando causas para fracasso.

Uma quarta sugesto de estudo, vinculado a esta tese a anlise das variveis identificadas como
condies causais para fracasso em projetos de PPP, em estudos vinculados a outros tipos de
instrumentos de polticas pblicas, buscando estabelecer um padro de presena de tais variveis
em projetos pblicos de infraestrutura que sejam implementados por outras formas de
contratao com a iniciativa privada (concesses comuns, por exemplo).

257
Sumariza-se este captulo de concluso por mostrar que a sustentabilidade e a vantagem
econmica atribuda ao modelo de PPPs foram suplantadas por custos de transao ex-ante, pela
insegurana jurdica circundante, por interesses assimtricos naturais e pela fraqueza das
instituies criadas como base para a implementao de tal projeto na administrao pblica
federal brasileira.

O investimento privado busca segurana e a garantia do retorno do capital investido, ao lado do


lucro, ao passo que a administrao pblica busca a agilidade no atendimento e preservao dos
direitos dos usurios, ou nos dizeres de Meirelles (2014), o aparelhamento do Estado
preordenado realizao de servios, visando satisfao das necessidades coletivas. Estas duas
misses, embora compatveis, so assimtricas. Em uma PPP o ente privado passa a atuar como
agente perante os principais que so os cidados usurios, porm, ao contrrio dos agentes
pblicos, ele tende a otimizar a funo lucro de seu negcio, por ser esta a natureza de sua
existncia. Ao mesmo tempo, cabe ao Estado maximizar o atendimento s necessidades
coletivas.

Embora o estudo no se tenha envolvido em estudar a eficincia do arranjo de PPP em geral, esta
assimetria de propsitos deixa a futuros pesquisadores e administradores pblicos a necessidade
de aprofundar os estudos sobre os diversos modelos de parcerias pblico-privadas, buscando
identificar e colocar em prtica o modelo que melhor se adeque s necessidades de todos os
atores envolvidos.

7. LIMITAES DO ESTUDO

Este estudo focou apenas os casos de fracasso, embora tenha considerado casos de sucesso como
referenciais comparativos. Assim, no se pode considerar que a resoluo dos problemas que
levaram ao fracasso resultaria em implementaes bem sucedidas.

No foram considerados casos de PPPs municipais por uma escolha metodolgica e, possvel
que a incluso de tais projetos, partindo-se da premissa de que sejam mais simples e que contem
com estruturas menos complexas para serem coordenadas, pudesse introduzir novas categorias
de anlises.

No sentido das categorias de anlise claro que outro pesquisador poderia ter percebido na
reviso terica ou mesmo na pesquisa emprica outras possibilidades, introduzindo novas
variveis. Todavia, cumpre ressaltar que o autor buscou tratar, por meio das variveis utilizadas,

258
todos os principais problemas percebidos. Ou seja, independentemente do nome a que quaisquer
outros pesquisadores pudessem recorrer, as chances de que o fenmeno compreendido no
pudesse ser explicado por uma das variveis constantes deste estudo seriam pequenas, uma vez
que aqui buscou-se a exaustividade no elenco de categorias, considerando o fenmeno estudado.

Quanto aos aspectos tericos importante frisar que a utilizao das bases tericas da Teoria da
Agncia e Nova Economia das Instituies, no enfoque escolhido, implicaram a renncia a
discusses muito ricas que poderiam ser encetadas luz de outras correntes da Teoria
Institucional e da Teoria da Racionalidade Limitada (bounded rationality), alm de outras
possveis abordagens mais aprofundadas das explicaes tericas para a implementao de
polticas pblicas.

O estudo limitou-se quilo que Merton (1968) chama de teorias de mdio alcance, na medida em
que lidou com fenmenos sociais bem delimitados, no advindos de uma teoria nica e
abrangente. Desta forma a tese buscou coadunar teorias talvez destoantes, superando o conflito
terico nomottico (elaborao de leis) e idiottico (subjetividade) entre o geral e o componente
particular, levando a um modelo de estudo que pode ser utilizado tambm para estudos em
outros fenmenos da administrao pblica no Brasil e no mundo.

A tese tambm que fazer uma escolha em relao quantidade de projetos, o que resultou em
deixar de fora projetos de PPP que talvez pudessem ser interessantes do ponto de vista emprico
e tambm com relao ao perodo de estudo, o que tambm deixou de fora novos
desenvolvimentos nas implementaes de PPP, principalmente aquelas vinculadas s obras para
a Copa do Mundo e para os Jogos Olmpicos.

As anlises tambm desconsideraram a Lei 12.462/2011 que instituiu o Regime Diferenciado de


Contrataes Pblicas (RDC) que trouxe maior flexibilidade para contrataes vinculadas
Copa e s Olimpadas, mas que acabaram sendo utilizadas para aeroportos das capitais dos
estados da federao distantes at 350 Km das cidades sedes dos mundiais, aes integrantes do
PAC (inclusive alguns projetos anteriormente designados para PPP) e obras e servios
vinculados ao Sistema nico de Sade (SUS) e obras e servios de engenharia no mbito dos
sistemas pblicos de ensino.

Finalmente o estudo desconsiderou tambm as atualizaes na Lei de PPPs trazidas pela Lei
12.766/2012, que alterou a Lei 11.079/2004, no sentido de permitir que a administrao pblica
remunere a parte privada responsvel pela PPP durante a fase de construo dos ativos

259
necessrios para a prestao do servio, o que significou uma mudana no perfil de risco dos
projetos.

260
8. REFERNCIAS

ASSOCIAO BRASILEIRA DAS ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDNCIA


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Apndice I - Lista dos Regulamentos De PPP - Federal e Estadual
N UF Regulamento Descrio
Lei 8.666de 21 de Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio
1 Unio junho de 1993. Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica.
Lei 8.987 de 13 de Dispe sobre o regime de concesso e permisso da
2 Unio fevereiro de 1995. prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da
Constituio Federal.
Lei 9.074/95 de 07 Estabelece normas para outorga e prorrogaes das
3 Unio
de julho de 1995. concesses e permisses de servios pblicos.
Lei 11.079/2004 de Institui normas gerais para licitao e contratao de
4 Unio 20 de setembro de parceria pblico-privada no mbito da administrao
2004. pblica.
Decreto 5.385 de Institui o Comit Gestor de Parceria Pblico- Privada
5 Unio 04 de maro de Federal - CGP e d outras providncias.
2005.
Decreto 5.411 de Autorizar a integralizao de cotas no Fundo Garantidor de
06 de abril de PPP (FGP), mediante aes representativas de
6 Unio
2005. participaes acionrias da Unio em sociedades de
economia mista disponveis para venda.
Rel. CMN 3.289 Dispe sobre o funcionamento do Fundo Garantidor de
7 Unio de 03 de junho de Parcerias Pblico-Privadas (FGP).
2005.
Port. MF 413/2005 Nomear aes do Governo Federal na Vale, Banco do
8 Unio de 14 de dezembro Brasil e Eletrobrs, em valor estimado de R$ 2,9 bilhes
de 2005. para compor o FGP.
Inst. CVM 426 de Dispor sobre a administrao de carteira de valores
9 Unio 28 de dezembro de mobilirios do Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-
2005. Privadas FGP.
Prt. STN 641/2006 Estabelecer normas gerais relativas consolidao das
10 Unio de 21 de agosto de contas pblicas aplicveis aos contratos de parceria
2006. pblico-privada PPP.
Decreto 5.977/ de Regulamenta o art. 3o, caput e 1o, da Lei no 11.079/2004
01 de dezembro de sobre a aplicao, s parcerias pblico-privadas, do art. 21
2006. da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do art. 31 da
11 Unio Lei no 9.074/95, para apresentao de projetos, estudos,
levantamentos ou investigaes, a serem utilizados em
modelagens de parcerias pblico-privadas no mbito da
administrao pblica federal.
IN TCU 52 de 31 Dispor sobre o controle e a fiscalizao de procedimentos
de julho de 2007. de licitao, contratao e execuo contratual de Parcerias
12 Unio
Pblico-Privadas (PPP), estabelecendo um mecanismo de
controle para os projetos a serem desenvolvidos.
Lei 12.204 de 07 Altera o Art. 10 da Lei 11.079/2004.
13 Unio
de agosto de 2009.
Permite que o ente pblico aporte recursos ao ente privado,
14 Unio Lei 12.766/2012. antes da disponibilizao do servio pblico, possibilidade
vedada pela lei original (11.079/2004).
Lei n 6.972, de 07 Dispe sobre o Programa de Parceria Pblico-Privada
de agosto de 2008. Programa PPP/AL, e d outras providncias.
Decreto n 4.066, Regulamenta os Arts. 6 e 7 da Lei Estadual n 6.972, de
15 Alagoas
de 16 de outubro 07 de Agosto de 2008, que instituiu o Conselho Gestor do
de 2008. Programa de Parceria Pblico-Privada do Estado de
Alagoas PPP-AL e d outras providncias.

280
Regulamenta a Lei Estadual n 6.972, de 07 de Agosto de
2008 e instituiu o Procedimento de Manifestao de
Decreto n 4.067, Interesse em Projetos de Parcerias Pblico-Privadas, nas
de 17 de outubro modalidades Patrocinada e Administrativa, para a
de 2008 apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou
investigaes, a serem utilizados em modelagens de
Parcerias Pblico-Privadas no mbito da Administrao
Pblica Federal, e d outras providncias.
Lei n. 921, de 18 Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas PPP,
Amap
de agosto de 2005. no mbito do Estado do Amap e d outras providncias.
Decreto n 31.756
Dispe sobre a aprovao do Regulamento do Conselho
de 11 de novembro
Gestor e da Unidade Gestora do Programa Estadual de
de 2011.
Parcerias Pblico-Privadas do Estado do Amazonas.
Lei n 3.716 de 15 Altera, na forma que especifica, a Lei n 3322, de 22 de
de fevereiro de dezembro de 2008, que "Cria o Fundo de Parcerias
2012. Pblico-Privadas do Estado do Amazonas, e estabelece
16 Amazonas outras providncias".
Lei n 3.363, de 30 Dispe sobre o Programa Estadual de Parcerias Pblico-
de dezembro de Privadas, e d outras providncias.
2008.
Lei n 3.322, de 22 Cria o Fundo de Parcerias Pblico-Privadas do Estado do
de dezembro de Amazonas, e estabelece outras providncias.
2008.
Lei n 9.290 de 27 Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas - PPP do
de dezembro de Estado da Bahia d outras providncias.
2004.
Decreto n 9.322 Instala o Conselho Gestor do Programa de Parcerias
de 31 de janeiro de Pblico-Privadas do Estado da Bahia, de que trata a Lei n
17 Bahia 2005. 9.290, de 27 de dezembro de 2004, e d outras
providncias.
Lei n 11.477, de Autoriza a transferncia de parcela de recursos financeiros
01 de julho de oriundos do FPE destinados`ao Estado da Bahia
2009. (Desenbahia) para fins de adimplemento de contratos de
PPP.
Lei n 13.557, de Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas -
30 de dezembro de Programa PPP, no mbito da Administrao Pblica do
2004. Estado do Cear e d outras providncias.

Lei n 14.391, de Institui normas para licitao e contratao de parcerias


07 de julho de pblico-privadas, no mbito da Administrao Pblica do
2009. Estado do Cear, e d outras providncias.
Decreto n 30.646, Altera o decreto n 30328 de 27 de setembro de 2010 que
de 14 de setembro institui o procedimento de manifestao de interesse em
de 2011. projetos de parcerias pblico-privadas, nas modalidades
patrocinada e administrativa.
18 Cear
Decreto n 30.366, Altera a composio do conselho gestor de parcerias
De 23 De Pblico-Privadas-CGPPP e do Grupo Tcnico de Parcerias-
Novembro De GTP.
2010.
Decreto n 30.328, Institui o procedimento de manifestao de interesse em
de 27 de setembro projetos de parcerias pblico-privadas, nas modalidades
de 2010. patrocinada e administrativa, e em projetos de concesso
comum e permisso.
Decreto n 29.801, Dispe sobre o conselho gestor de parcerias pblico-
de 10 de julho de privadas.
2009.
Lei n 3.792, de 02 Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas do
19 Distrito Federal de fevereiro de Distrito Federal e d outras providncias.
2006.

281
Decreto n 25.835, Cria o Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas e da
de 12 de maio de outras providncias.
2005.
Lei Complementar Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas do
n 492 de 10 de Estado do Esprito Santo e d outras providncias.
agosto de 2009.
Decreto n 868-S, Designa Presidente e membros do Conselho Gestor de
de 26 de agosto de Parcerias Pblico-Privadas do Estado do Esprito Santo e
2009. d outras providncias.
Decreto n 2.410- Dispe sobre a aprovao do Regimento Interno do
R, de 26 de Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas do Estado
novembro de 2009. do Esprito Santo.
20 Esprito Santo
Portaria n 029-S, Altera membros do CGP ES.
de 27 de dezembro
de 2010.
Decreto n 307 S de Dispe sobre o Regimento Interno da Unidade PPP-ES.
02 de fevereiro de
2011.
Decreto n 2.889 R -Institui o Procedimento de Manifestao de Interesse.
de 01 de novembro
de 2011.
Lei n 14.910, de Dispe sobre a instituio do Programa de Parcerias
11 de agosto de Pblico-Privadas, da constituio da Companhia de
21 Gois
2004. Investimentos e Parcerias do Estado de Gois e d outras
providncias.
Lei n 8.437, de 26 Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas no
de julho de 2006. Estado do Maranho, e d outras providncias.
22 Maranho Lei n 8.989, de 24 Cria o Fundo Garantidor e o Comit Gestor previstos no
de junho de 2009. Programa de Parcerias Pblico-Privadas, altera a Lei n
8.437, de 26 de julho de 2006, e d outras providncias.
Lei n. 9.641, de17 Dispe sobre o Programa Estadual de Parcerias Pblico
de novembro de Privadas do Estado de Mato Grosso.
2011.
Mato Grosso
Lei n. 9.854, de 26 Autoriza o Poder Executivo a criar a MT Participaes e
de dezembro de Projetos S.A. MT-PAR, vinculada ao Gabinete do
2012. Governador do Estado.
Decreto n. 3.755, Estabelece o Regimento interno do Conselho Gestor
de 6 de setembro (CGPPP), a estrutura da Unidade Central de PPP (UCPPP)
de 2013. e a Equipe Tcnica desta, no mbito do Programa de
Parcerias Pblico-Privadas do Estado de Mato Grosso do
Mato Grosso do Sul
Sul (PROPPP-MS).
Lei 4.303, de 20 de Institui o Programa de Parceria Pblico-Privada do Estado
dezembro de 2012. de Mato Grosso do Sul (PROPPP-MS), e d outras
providncias.
Lei n 14.892, de Dispe sobre o Programa de parcerias pblico-privadas no
17 de dezembro de Estado de Minas Gerais.
2003.
Lei n 14.868, 16 Altera a denominao e o objeto da Companhia
dezembro de 2003. Mineradora de Minas Gerais - COMIG - e d outras
providncias (Link - ALEMG).
23 Minas Gerais Lei n 14.869, 16 Cria o Fundo de Parcerias Pblico-Privadas do Estado de
dezembro de 2003. Minas Gerais.

Decreto n 43.702, Instala o Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas -


16 dezembro de CGPPP no Estado de Minas Gerais e d outras
2003. providncias.

Lei n 8.684, 07 de Institui o Programa de Parceria Pblico-Privada, dispondo


24 Paraba novembro de 2008. sobre normas especficas para licitao e contratao, no
mbito do Estado da Paraba, e d outras providncias.

282
Decreto n. 5.272, Regulamenta a Lei Estadual n 17.046, de 11 de janeiro de
de 16 de julho de 2012 e d outras providncias.
2012.
Decreto n. 5.273, Institui o procedimento de manifestao de interesse em
Paran
de 16 de julho de projetos de parcerias pblico-privadas, nas modalidades
2012. patrocinada e administrativa, e nas concesses de servio
pblico, no mbito dos rgos e entidades da
Administrao Estadual.
Lei n 12.765, de Institui normas gerais para licitao e contratao de
27 de janeiro de parceria pblico-privada no mbito da administrao
2005. pblica estadual.
Lei n 12.976, de Institui o Fundo Estadual Garantidor das Parcerias Pblico-
28 de dezembro de Privadas e introduz modificaes nos artigos 4, 12 e 19 da
2005. Lei 12.765/2005.
Decreto Estadual Instala o Comit Gestor do Programa Estadual de Parceria
n 28.844, de 23 de Pblico-Privada CGPE de que trata a Lei n 12.765, de
janeiro de 2006. 27 de janeiro de 2005, e d outras providncias.
Resoluo Estabelece os procedimentos gerais para registro e
Normativa aprovao de Estudos de Viabilidade e Projeto Bsico para
RN/CGPE- Empreendimentos de Parceria Pblico-Privada.
25 Pernambuco 001/2006, de 06 de
fevereiro de 2006.
Instruo Estabelece conceitos, critrios, procedimentos e
Normativa competncias para a atuao Unidade Operacional de
IN/CGPE- Coordenao de Parcerias Pblico-Privadas - Unidade PPP.
001/2006, de 09 de
maro de 2006.
Decreto Estadual Instala a Comisso Permanente de Licitao - CPL/PPP.
n 29.348, de 22 de
junho de 2006.
Lei n 13.070, de Inclui os projetos prioritrios do Programa Estadual de
11 de julho de Parcerias Pblico-Privadas no PPA.
2006.
Lei ordinria n Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas do
5.494, de 19 de Estado do Piau - PPP Piau e d outras providncias.
setembro de 2005.
26 Piau
Lei n 5.817, de 16 Altera a Lei 5.494, de 19.09.2005, que Institui o Programa
de dezembro de de Parcerias Pblico-Privadas do Estado do Piau PPP
2008 Piau.
Lei complementar Dispe sobre normas especficas para licitao e
n 307, de 11 de contratao de Parceria Pblico-Privada (PPP), no mbito
outubro de 2005. do Estado do Rio Grande do Norte, institui o Programa
Estadual de PPP, na Administrao Pblica Estadual, e d
27 Rio Grande do Norte
outras providncias.
Lei n 9.395, de 8 Criou o Fundo Garantidor de PPP do Estado do Rio Grande
de setembro de do Norte.
2010
Lei n 12.234, de Dispe sobre normas para licitao e contratao de
13 de janeiro de parcerias pblico-privadas, institui o Programa de Parcerias
2005. Pblico-Privadas do Estado do Rio Grande do Sul -
PPP/RS - e d outras providncias.
28 Rio Grande do Sul Resoluo n O Conselho Gestor do Programa de Parcerias Pblico-
001/2008 de 12 de Privadas do Estado do Rio Grande do sul CGPPP/RS
setembro de 2008. estabelece os procedimentos gerais para registro, seleo e
aprovao de Projeto Bsico e Estudos de Viabilidade de
empreendimentos de Parceria Pblico-Privada.
Lei Complementar Institui no mbito do Estado de Rondnia o Programa de
Rondnia n. 609, de 18 de Parcerias Pblico-Privadas.
fevereiro de 2011.

283
Lei n 12.930, de 4 Institui o marco regulatrio dos programas de parcerias
de fevereiro de pblico-privada no mbito do Estado de Santa Catarina,
2004. entre outras providncias.
Lei n 15.500, de Criou uma empresa para administrar o FGP. A empresa
20/06/2011. tem o nome de SC Parcerias e Participaes S.A.
Decreto n 1.932, Regulamenta a Lei n. 12.930, de 04 de fevereiro, de 2004,
de 14 de junho de que institui o marco regulatrio dos programas de parcerias
2004. pblico-privada no mbito do Estado de Santa Catarina,
entre outras providncias.
29 Santa Catarina Lei n 13.335, de Autoriza o Poder Executivo a constituir empresa para os
28 de fevereiro de projetos de parcerias pblico-privadas e de concesses e
2005. estabelece outras providncias.
Lei n 13.342, de Dispe sobre o Programa de Desenvolvimento da Empresa
10 de maro de Catarinense - PRODEC - e do Fundo de Apoio ao
2005. Desenvolvimento Catarinense - FADESC - e estabelece
outras providncias.
Lei n 12.930, de Institui o marco regulatrio dos programas de parcerias
04 de fevereiro de pblico-privadas no mbito do Estado de Santa Catarina.
2004.
Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas PPP no
Lei n 11.688, de Estado de So Paulo, e d outras providncias.
19 de maio de
30 So Paulo 2004.
Decreto n 48.867, Regulamenta a Lei que institui o Programa de Parcerias
de 10 de agosto de Pblico-Privadas PPP no Estado de So Paulo, e d outras
2004. providncias.
Lei n 6.299 - 19 Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas de
de dezembro de Sergipe - PROPPPSE.
2007.
Decreto n 24.876 - Constitui no mbito da Secretaria de Estado da Casa Civil -
03 de dezembro de SECC, Comisso Especial de Trabalho Tcnico.
2007.

Decreto n 25.289 - Dispe sobre a aprovao do Regimento Interno do


19 de maio de Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias
2008. Pblico-Privadas de Sergipe - PROPPPSE.
31 Sergipe
Resoluo 01 do Institui o Procedimento de Manifestao de Interesse
Comit Gestor do PMI de projetos a serem implementados no mbito do
PPP Sergipe - 06 Programa Estadual de Parcerias Pblico-Privadas de
de junho de 2008. Sergipe PROPPPSE.

Solicitao de Manifestao de Interesse - SMI - para


Resoluo 02 do apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou
Comit Gestor do investigaes para a construo, operao e manuteno do
PPP Sergipe - 22 novo Centro Administrativo do Governo de Sergipe.
de dezembro de
2008.
Lei n 2.231, de 3 Institui o Programa de Parcerias Pblico-Privadas do
32 Tocantins de dezembro de Estado do Tocantins - PPP-Tocantins e adota outras
2009 providncias.
Fonte: Planejamento (2011); TCU (2011); Brasil, 2005 Quadro de Construo prpria.

284
Apndice II Exemplos de Estudos de Casos
Problema de Fonte dos Pesquisadore
Estudo Descrio de Casos Resultados
Pesquisa dados s
06 empreendimentos Modelo de
Administrao de Arquivos,
Burgelman corporativos em Um processo ligando
novos entrevistas e
(1983) uma companhia pesquisador mltiplos nveis
empreendimentos. observao.
maior. organizacionais.
Mintzberg & Conselho Nacional Formulao de Arquivos e Modelo de
Time de
McHugh de Filmes do estratgia em uma algumas formao de
pesquisadores.
(1985) Canad. adhocracia entrevistas. estratgia.
Modelo
conceitual sobre a
Cerimnias de
funo de
Harris & 8 organizaes despedidas durante a Entrevistas e Time de
cerimnias de
Sutton (1986) diversas. morte de arquivos. pesquisadores.
despedida para
organizaes.
membros
despedidos.
Entrevistas, Teoria ligando
Eisenhardt & Tomada de decises
8 Empresas de questionrios, Time de poder, poltica e
Bourgeois estratgicas em
microcomputadores. arquivos e pesquisadores. desempenho da
(1988) ambientes velozes.
observaes. firma.
Modelo pontual
Desenvolvimento Observao e de
Gersick 8 Equipes de Projeto Um
grupal em times de algumas desenvolvimento
(1988) com deadlines. investigador.
projeto. entrevistas. grupal em
equilbrio.
Entrevistas,
Leonard- 10 Inovaes Transferncia interna experimentos Um Modelo de
Barton (1988) tcnicas de tecnologia. , investigador. processo.
observaes.
Uma empresa de
alto desempenho e Entrevistas,
Pettigrew Mudana estratgica Time de
uma de baixa em arquivos e Em progresso.
(1988) e competitividade. pesquisadores.
quatro tipos de observao.
indstrias.
Fonte: Eisenhardt (1989, p. 535) traduzido do ingls.

285
Apndice III Protocolo de Estudo

Este protocolo contm os procedimentos, os instrumentos e as regras gerais que devem ser
seguidas na aplicao e no uso dos instrumentos e se constitui em uma ttica para aumentar a
fidedignidade desta pesquisa. Segundo YIN (1989), este protocolo ou manual deve conter:

Uma viso geral do projeto do estudo de caso - objetivos, ajudas, as questes do estudo
de caso e as leituras relevantes sobre os tpicos a serem investigados;
Os procedimentos de campo;
As questes do estudo de caso que o investigador deve ter em mente, os locais, as fontes
de informao, os formulrios para o registro dos dados e as potenciais fontes de
informao para cada questo;
Um guia para o relatrio do Estudo do Caso.

Isto atuar como facilitador para a coleta de dados, possibilitar a coleta dentro de formatos
apropriados e reduzir a necessidade de se retornar ao local onde o estudo foi realizado.

No caso dos documentos a serem consultados o pesquisador optou por montar um banco de
dados em Acess, tendo em vista que listar os documentos neste protocolo tornaria o documento
excessivamente extenso.

1. Tema da tese

Parcerias Pblico-Privadas Como Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas no


Ambiente Institucional Brasileiro

2. Objetivo Geral da Pesquisa

O objetivo geral desta pesquisa identificar as causas do baixo nvel de utilizao de parcerias
pblico-privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas na Administrao
Pblica Brasileira.

3. Objetivos Especficos
a) Identificar as instituies formais e informais presentes no ambiente de implantao
de polticas pblicas em que PPP seja um dos instrumentos para a implantao;
b) Descrever como tais instituies influenciam a articulao de interesses e preferncias
dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre o resultado poltico;
c) Identificar possveis conflitos entre os atores e que sejam capazes de influenciar as
relaes de poder e a equidade no processo de implementao de PPPs;
d) Descrever como tais conflitos influenciam a utilizao de parcerias pblico-privadas
como instrumentos de implementao de polticas pblicas na Administrao Pblica
Brasileira;
e) Descrever as causas do baixo nvel de utilizao de Parcerias Pblico-Privadas na
implantao de polticas pblicas na Administrao Pblica Brasileira.

286
4. Unidades de Anlise

PROJETOS ESCOLHIDOS PARA O ESTUDO


1 Construo do trecho rodovirio da BR 163 Santa Helena Divisa MT/PA - Santarm
2 Construo da ferrovia Transnordestina, Trecho Petrolina Misso Velha
3 Construo do contorno ferrovirio de So Felix
4 Recuperao e ampliao do Porto de Itaqui
5 Duplicao do trecho rodovirio na BR 381, Belo Horizonte So Paulo.
6 Duplicao do trecho rodovirio BR 116, Regis Bittencourt
7 Construo do Rodoanel metropolitano de So Paulo Trecho Sul
8 Construo do anel ferrovirio de SP Ferroanel Tramo Norte
9 Adequao do complexo virio do porto de Santos
10 Construo do contorno ferrovirio de Curitiba
11 Construo da variante ferroviria Ipiranga - Guarapuava
12 Construo do trecho ferrovirio Alto Taquari (MT) Rondonpolis (MT)
13 Sistema de Irrigao do Pontal
14 Sistema de Irrigao do Baixio do Irec
15 Sistema de Irrigao do Salitre
16 Construo de trecho ferrovirio Estreito-Balsas
17 Sistema de Irrigao do Jaba
18 Datacenter do Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal
19 Colgio Militar de Manaus
20 Complexo Penitencirio de Ribeiro das Neves
21 Unidades de Atendimento Integrado (UAI)
22 Estdio de Futebol do Mineiro
23 Construo do Centro Administrativo de Minas Gerais (CAGE)
24 Campus BH da UEMG
25 Estao de Tratamento de guas do Tiet
26 Linha Quatro do Metr de So Paulo Linha Amarela
27 Linha Oito do Metr de So Paulo Linha Diamante
28 Sistema de Arrecadao Centralizada do Bilhete nico SIM/STM
29 Sistema Integrado da Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS)
30 Hospital de Subrbio de Salvador

5. Procedimentos da pesquisa
5.1 Anlise bibliogrfica sobre as Teorias Institucional e Teoria da Agncia e sobre as
metodologias de coleta e anlise dos dados empricos;
5.2 Montagem de Modelo Terico, com definio de elementos a serem identificados nos
fenmenos de estudo, visando realizar uma anlise qualitativa comparativa entre os
casos;
5.3. Definio dos casos objetos a serem pesquisados e analisados;
5.4. Identificao de contatos e responsveis pelos projetos;
5.5 Entrevistas semiestruturadas e no estruturadas gravadas digitalmente com tcnicos
dos rgos pblicos encarregados da gesto dos projetos de PPP na Administrao
Pblica Federal;
5.6 Anlise documental em arquivos digitais e fsicos dos rgos encarregados da gesto
dos projetos de PPP escolhidos para a pesquisa;
5.7. Entrevistas semiestruturadas e no estruturadas gravadas digitalmente com
profissionais especialistas em PPP no Brasil;

287
5.8. Utilizao da metodologia de Analise Qualitativa Comparativa (Qualitative
Comparative Analysis - QCA) e Fuzzy Set, introduzidas por Charles Ragin em 1987 e
Cross Cases displays de Miles e Huberman (1994).
5.9. Construo de displays e tabelas verdade para apresentao de inferncias e
concluses sobre os resultados colhidos;
5.10. Construo da cadeia de evidncias empricas da tese;
5.11. Elaborao do relatrio final do estudo de caso e concluses e recomendaes finais
da tese, que seguiro as regras usuais de elaborao destas partes de uma tese na UnB.
6. Pessoas envolvidas

- Orientador: Janann Joslin Medeiros PhD/ PPGA/UNB.


- Orientando: Osrio Carvalho Dias - Me./PPGA/UNB.
- Apoio:

7. Patrocinadores

- No houve patrocinadores.

8. Requisitos

- Ter acesso a profissionais com conhecimento e experincia prtica em projetos de parceria


pblico-privada no Governo Federal;
-Ter acesso a arquivos fsicos e digitais dos rgos encarregados dos projetos escolhidos para as
pesquisas empricas;
- Existncias de casos suficientes para configurar mltiplos casos, com evidncias observveis o
suficiente para a montagem das categorias tericas a serem criadas para a realizao das
comparaes;
- Adequao das configuraes de casos encontrados ao tratamento com QCA e Cross-Case
displays.
9. Questes imperativas

- Quais so os problemas que as PPPs enfrentam no Brasil, no tocante aos aspectos:


- Legal
- Econmico/Financeiro
- Ambiental
- Poltico
- Regulao
- Tcnico/Burocrtico
- Outros (atualizar)
- Que vantagens legais o Brasil tem para PPPs?
- Em que o Brasil se inspirou para construir seu modelo de PPP?
- Outras (atualizar)

10. Leituras relevantes

As leituras relevantes classificam-se em dois tipos:

288
a) Bibliografia terica e emprica (mencionadas no captulo de referncias do projeto de
tese);
b) Documentos diversos a serem consultados e registrados no banco de dados da tese.

11. Organizaes chave

- PPGA/FACE da Universidade de Braslia


- Cmara dos Deputados
- Senado Federal
- Casa Civil da Presidncia da Repblica
- Ministrio do Planejamento
- Ministrio da Integrao Nacional
- Ministrio dos Transportes
- Agncia Nacional de Transportes
- Ministrio da Cincia e Tecnologia
- Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
- Ministrio da Fazenda
- Ministrio de Minas e Energia
- Ministrio do Meio-Ambiente
- Instituto Chico Mendes
- IBAMA
- Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
- Banco do Brasil S.A.
- Caixa Econmica Federal
- Tribunal de Contas da Unio (TCU)
- Controladoria Geral da Unio (CGU)
- Comisso de Valores Mobilirios (CVM)
- Banco Central do Brasil (BC)

12. Materiais de pesquisa

- Livros para referncia bibliogrfica;


- Agenda e cadernos de anotao;
- Acesso Internet;
- Dois Gravadores (para replicao das gravaes);
- Tablet para gravao e degravao de entrevistas;
- Software de degravao de entrevistas;
- Software MS Project para montagem e acompanhamento de cronograma;
- Pendrives para coleta de informaes eletrnicas;
- Notebook para a realizao de apresentaes, arquivo e alterao de informaes e dados
coletados no trabalho de campo;
- Meio de transporte local (carro);
- Outros materiais para anotaes escritas.

289
14. Cronograma

CRONOGRAMA - TESE DE DOUTORADO

PROGRAMADO
ORDEM ETAPA INCIO TRMINO
1 Leitura de material sobre implementao de polticas pblicas 09/06/2011 17/06/2011
2 Reviso do Ensaio Terico com nova premissa 17/06/2011 17/07/2011
3 Anlise do Ensaio pela Orientadora I 17/07/2011 20/07/2011
4 Realizao de correes sugeridas pela orientadora I 21/07/2011 05/08/2011
5 Reviso do Projeto de Tese 20/07/2011 17/08/2011
6 Reviso do Ensaio pela Orientadora II 18/08/2009 01/09/2011
7 Enanpad - Consrcio Doutoral 03/09/2011 07/09/2011
8 Realizar modificaes sugeridas no Consrcio Doutoral 08/09/2011 14/09/2011
9 Definio de nomes para Ensaio e Banca de Projeto At 09/09/2011
10 Nova reviso do Ensaio Terico pela Orientadora 14/09/2011 26/09/2011
11 Correes de Ensaio Terico 26/09/2011 30/09/2011
12 Envio do Ensaio ao PPGA 03/10/2011 03/10/2011
13 Recebimento do Ensaio Terico 08/10/2011 18/10/2011
14 Respostas de Perguntas ao Ensaio Terico 19/10/2011 29/10/2011
15 Avaliao do Ensaio Terico 01/11/2011 01/11/2011

FASE II
14 Ajustes do Projeto de Tese 30/09/2011 10/10/2011
15 Reviso do Projeto de Tese pela orientadora I 10/10/2011 16/10/2011
16 Reviso de Correes sugeridas pela orientadora I 16/10/2011 19/10/2011
17 Reviso do Projeto de Tese pela orientadora II 20/10/2011 26/10/2011
18 Reviso de Correes sugeridas pela orientadora II 26/10/2011 31/10/2011
19 Reviso do Projeto de Tese pela orientadora III 31/10/2011 06/11/2011
20 Correes/Ajustes no Projeto de Tese III 06/11/2011 11/11/2011
21 Envio de Projeto de Tese para membros da Banca 14/11/2011 14/11/2011
22 Leitura de material sobre PPP e outros 11/11/2011 30/11/2011
23 Defesa de Projeto de Tese 30/11/2011 30/11/2011
24 Correes/Ajustes no Projeto de Tese I 01/12/2011 30/12/2011

FASE III - TESE


25 Retomada da Pesquisa de Campo 30/11/2011 31/10/2013
26 Anlise de primeiros resultados pela Orientadora I 01/11/2013 10/12/2013
27 Reviso de resultados 16/12/2013 22/12/2013

290
CRONOGRAMA - TESE DE DOUTORADO

29 Anlise de resultados pela Orientadora II 23/12/2013 29/12/2013


30 Reviso de Resultados II 30/12/2013 04/01/2014
32 Anlise de resultados pela Orientadora III 06/01/2014 12/01/2014
33 Anlise de Dados - Concluses 13/01/2014 19/01/2014
37 Formatao final da Tese 20/01/2014 26/01/2014
38 Envio da Tese para membros da Banca 10/03/2014 10/03/2014
39 Defesa da Tese de Doutorado 11/04/2014 11/04/2014

15. Oramento de Pesquisa

CUSTO UNITRIO
ITEM QUANTIDADE CUSTO TOTAL
(R$)
MATERIAL DE CONSUMO R$ 3.030,60
Materiais para anotaes R$ 25,00 2 R$ 50,00
Gravadores R$ 184,00 2 R$ 368,00
Impresses Diversas R$ 0,22 1.155 R$ 254,10
Encadernaes (1) R$ 2,35 10 R$ 23,50
Encadernaes (2) R$ 45,00 3 R$ 135,00
Cpias R$ 0,22 10.000 R$ 2.200,00
MATERIAL PERMANENTE R$ 226,00
Software de degravao de entrevistas R$ 86,00 1 R$ 86,00
CDs para guarda de informaes em BD R$ 2,50 20 R$ 50,00
Pendrive R$ 45,00 2 R$ 90,00
DESLOCAMENTOS R$ 11.814,00
Gasolina + Desgaste de carro R$ 0,39 5.000 R$ 1.950,00
Passagens reas R$ 336,00 15 R$ 5.040,00
Hospedagens R$ 220,00 15 R$ 3.300,00
Alimentao R$ 15,00 30 R$ 450,00
Extras R$ 1.074,00 1 R$ 1.074,00
PESSOAL R$ 2.000,00
Degravao de Entrevistas R$ 50,00 30 R$ 1.500,00
Outros R$ 500,00 1 R$ 500,00

ORAMENTO TOTAL (PREVISTO) R$ 17.070,60

291
Apndice IV Banco de Dados do Atlasti

292
Apndice V rgos da Administrao Pblica Federal
Ministrio Sigla Atual ministro(a) Partido
Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA Antnio Andrade PMDB
Cidades MCidades Aguinaldo Ribeiro PP
Cincia, Tecnologia e Inovao MCTI Marco Antonio Raupp
Comunicaes MC Paulo Bernardo PT
Cultura MinC Marta Suplicy PT
Defesa MD Celso Amorim PT
Desenvolvimento Agrrio MDA Pepe Vargas PT
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC Fernando Pimentel PT
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS Tereza Campello PT
Educao MEC Aloizio Mercadante PT
Esporte ME Aldo Rebelo PCdoB
Fazenda MF Guido Mantega PT
Integrao Nacional MI Fernando Bezerra Coelho PSB
Justia MJ Jos Eduardo Cardozo PT
Meio Ambiente MMA Izabella Teixeira
Minas e Energia MME Edison Lobo PMDB
Pesca e Aquicultura MPA Marcelo Crivella PRB
Planejamento, Oramento e Gesto MPOG Miriam Belchior PT
Previdncia Social MPS Garibaldi Alves Filho PMDB
Relaes Exteriores MRE Luiz Alberto Figueiredo
Sade MS Alexandre Padilha PT
Trabalho e Emprego MTE Manoel Dias PDT
Transportes MT Csar Borges PR
Turismo MTur Gasto Vieira PMDB
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo

Secretarias com status de ministrio (ligadas Presidncia da Repblica)

Secretaria de Assuntos Estratgicos SAE Marcelo Neri (interino)


Secretaria de Aviao Civil SAC Moreira Franco PMDB
Secretaria de Comunicao Social SeCom Helena Chagas
Secretaria de Direitos Humanos SDH Maria do Rosrio PT
Secretaria da Micro e Pequena Empresa SMPE Guilherme Afif Domingos PSD
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SEPPIR Luiza Helena de Bairros PT
Secretaria de Polticas para as Mulheres SPM Eleonora Menicucci PT
Secretaria de Portos SEP Jos Lenidas Menezes Cristino PSB
Secretaria-Geral da Presidncia SG Gilberto Carvalho PT
Secretaria de Relaes Institucionais SRI Ideli Salvatti PT
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo

293
rgos com status de ministrio (ligados Presidncia da Repblica)

Advocacia-Geral da Unio AGU Lus Incio Adams


Banco Central BC Alexandre Tombini
Casa Civil CC Gleisi Hoffmann PT
Controladoria-Geral da Unio CGU Jorge Hage
Gabinete de Segurana Institucional GSI Jos Elito Carvalho Siqueira
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras

rgo
N Empresas Pblicas Sigla
Supervisor
Presidncia da
CODEBA
1 Companhia das Docas do Estado da Bahia Repblica
Presidncia da
CDC
2 Companhia Docas do Cear Repblica
Presidncia da
CODESA
3 Companhia Docas do Esprito Santo Repblica
Presidncia da
CODESP
4 Companhia Docas do Estado de So Paulo Repblica
Presidncia da
CDP
5 Companhia Docas do Par Repblica
Presidncia da
CDRJ
6 Companhia Docas do Rio de Janeiro Repblica
Presidncia da
CODERN
7 Companhia Docas do Rio Grande do Norte Repblica
Presidncia da
EBC
8 Empresa Brasil de Comunicao S.A Repblica
Presidncia da
RADIOBRS
9 Empresa Brasileira de Comunicao S.A. Repblica
10 Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. CEASAMINAS MAPA
11 Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais CASEMG MAPA
12 Companhia Nacional de Abastecimento CONAB MAPA
13 Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo CEAGESP MAPA
14 Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA MAPA
15 Alcantara Cyclone Space- Binacional Brasil/Ucrania ACS MCT
16 Centro de Excelncia em Tecnologia Eletrnica Avanada CEITEC S.A. MCT
17 Financiadora de Estudos e Projetos FINEP MCT
18 Indstrias Nucleares do Brasil S.A. INB MCT
19 Nuclebrs Equipamentos Pesados S.A. NUCLEP MCT
20 ATIVOS S.A. - Securitizadora de Crditos Financeiros ATIVOS S.A. MF
21 Banco da Amaznia S.A. BASA MF
22 Banco do Brasil S.A. BB MF
23 Banco do Estado de Santa Catarina S.A. BESC MF
24 Banco do Estado do Piau S.A. BEP MF
25 Banco do Nordeste do Brasil S.A. BNB MF
26 Brasilian American Merchant Bank BAMB MF
BB Administrao de Ativos - Distribuidora de Ttulos e
BB DTVM
27 Valores Mobilirios S.A. MF
28 BB Administradora de Cartes de Crdito S.A. BB CARTES MF
29 BB Administradora de Consrcios S.A. BB CONSRCIOS MF
294
rgo
N Empresas Pblicas Sigla
Supervisor
BB
30 BB Banco de Investimento S.A. INVESTIMENTOS MF
31 BB Banco Popular do Brasil S.A. BPB MF
32 BB Corretora de Seguros e Administradora de Bens S.A. BB CORRETORA MF
33 BB Leasing Company Limited BB LEASING MF
34 BB-Leasing S.A. - Arrendamento Mercantil BB LAM MF
35 BBTUR - Viagens e Turismo Ltda. BB TURISMO MF
36 BESC Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S.A. BESCVAL MF
37 BESC Financeira S.A. - Crdito, Financiamento e Investimentos BESCREDI MF
38 BESC S.A. Arrendamento Mercantil BESC LEASING MF
39 Caixa Econmica Federal CAIXA ou CEF MF
40 Casa da Moeda do Brasil CMB MF
41 COBRA Tecnologia S.A. COBRA MF
42 Empresa Gestora de Ativos EMGEA MF
43 IRB - Brasil Resseguros S.A. IRB MF
44 Servio Federal de Processamento de Dados SERPRO MF
45 Hospital de Clnicas de Porto Alegre HCPA MEC
46 Agncia Especial de Financiamento Industrial FINAME MDIC
47 Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES MDIC
48 BNDES Participaes S.A. BNDESPAR MDIC
49 Alberto Pasqualini - REFAP S.A. REFAP MME
50 Baixada Santista Energia Ltda. BSE MME
51 Boa Vista Energia S.A. BVENERGIA MME
52 Braspetro Oil Company BOC MME
53 Braspetro Oil Services Company BRASOIL MME
54 Centrais Eltricas de Rondnia S.A. CERON MME
55 Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A. ELETRONORTE MME
56 Centrais Eltricas Brasileiras S.A. ELETROBRS MME
57 Centro de Pesquisas de Energia Eltrica CEPEL MME
58 Companhia de Eletricidade do Acre ELETROACRE MME
59 CGTEE MME
60 Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM MME
61 Companhia Energtica de Alagoas CEAL MME
62 Companhia Energtica do Piau CEPISA MME
63 Companhia Hidro Eltrica do So Francisco MME
64 Downstream Participaes Ltda. DOWNSTREAM MME
65 Eletrobrs Participaes S.A. ELETROPAR MME
66 Eletrobrs Termonuclear S.A. ELETRONUCLEAR MME
67 Empresa de Pesquisa Energtica EPE MME
68 ELETROSUL Centrais Eltricas S.A. ELETROSUL MME
69 Fafen Energia S.A. FAFEN ENERGIA MME
70 Fronape International Company FIC MME
71 FURNAS - Centrais Eltricas S.A. FURNAS MME

295
rgo
N Empresas Pblicas Sigla
Supervisor
72 Indstria Carboqumica Catarinense S.A. ICC MME
73 Ipiranga Asfaltos S.A. IASA MME
74 Liquigs Distribuidora S.A. LIQUIGS MME
MANAUS
75 Manaus Energia S.A. ENERGIA MME
76 Biocombustvel S.A. PETROBIO MME
77 Petrobras Comercializadora de Energia Ltda. PCEL MME
78 Petrobras Distribuidora S.A. BR MME
79 Petrobras Gs S.A. GASPETRO MME
80 Petrobras International Braspetro B.V. PIB BV MME
81 Petrobras International Finance Company PIFCo MME
82 Petrobras Negcios Eletrnicos S.A. e-PETRO MME
83 Petrobras Netherlands B.V. PNBV MME
84 Petrobras Qumica S.A. PETROQUISA MME
85 Petrobras Transporte S.A. TRANSPETRO MME
86 Petroqumica Triunfo S.A. TRIUNFO MME
87 Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRAS MME
88 Refinaria Abreu e Lima S.A. RNEST MME
89 SFE - Sociedade Fluminense de Energia Ltda. SFE MME
90 Termobahia S.A. TERMOBAHIA MME
91 Termocear Ltda. TERMOCEAR MME
92 Termomaca Ltda. TERMOMACA MME
93 Termorio S.A. TERMORIO MME
94 Transportadora Associada de Gs S.A. TAG MME
95 Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. TBG MME
96 5283 Participaes Ltda. - MME
97 Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social DATAPREV MPS
98 Indstria Brasileira de Salgados IBS MRE
99 Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia HEMOBRS MS
100 Hospital Cristo Redentor S.A. REDENTOR MS
101 Hospital Fmina S.A. FMINA MS
102 Hospital Nossa Senhora da Conceio S.A. CONCEIO MS
103 Companhia de Navegao do So Francisco FRANAVE MT
104 Companhia Docas do Maranho CODOMAR MT
105 VALEC - Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. VALEC MT
106 Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT MC
107 Telecomunicaes Brasileiras S.A. TELEBRS MC
108 Companhia de Desenvolvimento de Barcarena CODEBAR MMA
109 Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia INFRAERO MD
110 Empresa Gerencial de Projetos Navais EMGEPRON MD
111 Indstria de Material Blico do Brasil IMBEL MD
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e
CODEVASF
112 do Parnaba MI
113 Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU MCidades
296
rgo
N Empresas Pblicas Sigla
Supervisor
114 Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. TRENSURB MCidades
115 Itaipu Binacional-Binacional Brasil/Paraguai Itaipu MME/MRE
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo

N Regio UF Universidades e Escolas Federais Sigla

1 CO DF Universidade de Braslia UNB


2 CO MS Universidade Federal da Grande Dourados UFGD
3 CO GO Universidade Federal de Gois UFG
4 CO MT Universidade Federal de Mato Grosso UFMT
5 CO MS Universidade Federal de Mato Grosso do Sul UFMS
6 NE BA Universidade Federal da Bahia UFBA
7 NE BA Universidade Federal do Recncavo da Bahia UFRB
NE Universidade Federal da Integrao Internacional da
8 Cear Lusofonia Afro-Brasileira UNILAB
9 NE PB Universidade Federal da Paraba UFPB
10 NE CE Universidade Federal da Regio do Cariri UFRC
11 NE AL Universidade Federal de Alagoas UFAL
12 NE PB Universidade Federal de Campina Grande UFCG
13 NE PE Universidade Federal de Pernambuco UFPE
14 NE Sergipe Universidade Federal de Sergipe UFS
15 NE CE Universidade Federal do Cear UFC
16 NE MA Universidade Federal do Maranho UFMA
17 NE BA Universidade Federal do Oeste da Bahia UFOBA
18 NE PI Universidade Federal do Piau UFPI
19 NE RN Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN
20 NE BA Universidade Federal do Sul da Bahia UFSBA
21 NE PE, BA, PI Universidade Federal do Vale do So Francisco UNIVASF
22 NE PE Universidade Federal Rural de Pernambuco UFRPE
23 NE RN Universidade Federal Rural do Semi-rido UFERSA
24 NO RO Universidade Federal de Rondnia UNIR
25 NO RR Universidade Federal de Roraima UFRR
26 NO AC Universidade Federal do Acre UFAC
27 NO AP Universidade Federal do Amap UNIFAP
28 NO AM Universidade Federal do Amazonas UFAM
29 NO PA Universidade Federal do Oeste do Par UFOPA
30 NO PA Universidade Federal do Par UFPA
31 NO TO Universidade Federal do Tocantins UFT
32 NO PA Universidade Federal Rural da Amaznia UFRA
33 NO PA Universidade Federal do Sul e Sudeste do Par UNIFESSPA
34 SE MG Universidade Federal de Alfenas UNIFAL
35 SE MG Universidade Federal de Itajub UNIFEI
36 SE MG Universidade Federal de Juiz de Fora UFJF

297
N Regio UF Universidades e Escolas Federais Sigla

37 SE MG Universidade Federal de Lavras UFLA


38 SE MG Universidade Federal de Minas Gerais UFMG
39 SE MG Universidade Federal de Ouro Preto UFOP
40 SE SP Universidade Federal de So Carlos UFSCar
41 SE MG Universidade Federal de So Joo del-Rei UFSJ
42 SE SP Universidade Federal de So Paulo UNIFESP
43 SE MG Universidade Federal de Uberlndia UFU
44 SE MG Universidade Federal de Viosa UFV
45 SE SP Universidade Federal do ABC UFABC
46 SE ES Universidade Federal do Esprito Santo UFES
47 SE RJ Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro UNIRIO
48 SE RJ Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ
49 SE MG Universidade Federal do Tringulo Mineiro UFTM
50 SE MG Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri UFVJM
51 SE RJ Universidade Federal Fluminense UFF
52 SE RJ Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ
53 Sul SC, PR, RS Universidade Federal da Fronteira Sul UFFS
54 Sul PR Universidade Federal da Integrao Latino-Americana UNILA
55 Sul RS Universidade Federal de Cincias da Sade de Porto Alegre UFCSPA
56 Sul RS Universidade Federal de Pelotas UFPEL
57 Sul SC Universidade Federal de Santa Catarina UFSC
58 Sul RS Universidade Federal de Santa Maria UFSM
59 Sul RS Universidade Federal do Pampa UNIPAMPA
60 Sul PR Universidade Federal do Paran UFPR
61 Sul RS Universidade Federal do Rio Grande FURG
62 Sul RS Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS
63 Sul PR Universidade Tecnolgica Federal do Paran UTFPR
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras

N Agncia
1 Agncia Nacional de guas (ANA)
2 Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC)
3 Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL)
4 Agncia Nacional do Cinema (ANCINE)
5 Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL)
6 Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP)
7 Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS)
8 Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ)
9 Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
10 Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA)
11 Agncia Nacional de Minerao (ANM) - em processo de criao para substituio do DNPM
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras

298
N rgo Sigla rea
1 Conselho Nacional de Justia CNJ Justia
2 Conselho Superior da Justia do Trabalho CSJT Trabalho
3 Ministrio Pblico da Unio MPU Justia
4 Exrcito EX Foras Armadas
5 Aeronutica AR Foras Armadas
6 Marinha MA Foras Armadas
7 Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN Inteligncia
8 Agncia de Desenvolvimento da Amaznia SUDAM Fomento
9 Agncia Espacial Brasileira AEB Aeroespacial
10 Colgio Pedro II - Educao
11 Comisso de Valores Mobilirios CVM Mercado de Aes
12 Comisso Nacional de Energeia Nuclear CNEN Energia
13 Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE Regulao
14 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE Educao
15 Instituto de Integrao Nacional da Justia e Paz do Brasil - Educao
16 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE Censo
17 Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO Qualidade
18 Fundao Nacional do ndio FUNAI ndios
19 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis IBAMA Meio-ambiente
20 Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira - Educao
21 Superintendncia da Zona Franca de Manaus SUFRAMA Fomento
22 Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBIO Meio-ambiente
23 Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT Transportes
24 Departamento Nacional de Obras Contra a Seca DNOCS Desenvolvimento
25 Departamento Nacional de Produo Mineral DPNM Minerao
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo

N rgo Sigla rea


1 Conselho Nacional de Justia CNJ Justia
2 Conselho Superior da Justia do Trabalho CSJT Trabalho
3 Ministrio Pblico da Unio MPU Justia
4 Exrcito EX Foras Armadas
5 Aeronutica AR Foras Armadas
6 Marinha MA Foras Armadas
7 Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN Inteligncia
8 Agncia de Desenvolvimento da Amaznia SUDAM Fomento
9 Agncia Espacial Brasileira AEB Aeroespacial
10 Colgio Pedro II - Educao
11 Comisso de Valores Mobilirios CVM Mercado de Aes
12 Comisso Nacional de Energeia Nuclear CNEN Energia