Tese - Sandra Negri

UNIVERSIDADE NOVE DE JULHO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO - PPGA
SANDRA NEGRI
A PRODUÇÃO DE VALORES PÚBLICOS DE GESTÃO NO PODER JUDICIÁRIO

BRASILEIRO SOB A ÓTICA DA TEORIA DE MOORE
São Paulo
2019
Sandra Negri

CREATING MANAGEMENT PUBLIC VALUES IN BRAZILIAN JUDICIARY UNDER

MOORE'S THEORY OPTICS
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em

Administração da Universidade Nove de Julho –
UNINOVE, como requisito parcial para obtenção do
grau de Doutor em Administração.
ORIENTADORA: PROFA. DRA. CRISTIANE

DREBES PEDRON
São Paulo
2019
POR
SANDRA NEGRI
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação

em Administração (PPGA) da Universidade Nove
de Julho – UNINOVE, como requisito parcial para
obtenção do título de Doutor em Administração,
sendo a banca examinadora formada por:
___________________________________________________________
São Paulo, 18 de fevereiro de 2019.

Negri, Sandra.
A produção de valores públicos de gestão no poder judiciário
brasileiro sob a ótica da teoria de Moore. / Sandra Negri. 2019.
273 f.
Tese (Doutorado) - Universidade Nove de Julho - UNINOVE, São
Paulo, 2019.
Orientador (a): Profª. Drª. Cristiane Drebes Pedron.
1. Valores públicos. 2. Administração pública. 3. Valores judiciais.
4. Administração judiciária. 5. Teoria do valor em Moore.
I. Pedron, Cristiane Drebes. II. Titulo.
CDU 658
DEDICATÓRIA
Aos meus pais, por iluminarem o meu caminho.
Ao Jefferson, por infinitos sinais de compreensão e amor.
Ao querido Enzo, por compreender os dias de ausência.
AGRADECIMENTO
Agradeço a Deus, pelos traços divinos de resiliência, persistência e superação de

limites, com os quais me dotou, e que foram confirmados ao longo da elaboração desta tese.
Ao Instituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari (IRSiG-CNR), Itália, pela acolhida e

oportunidade de coletar o material empírico.
À Faculdade de Direito de Bolonha, à Faculdade de Direito da Universidade do Minho,

Braga-Portugal, ao Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas (ISCSP) da Universidade
de Lisboa, pelo oferecimento de estágio doutoral.
À Faculdade de Direito da Universidade de Barcelona - Espanha, ao Poder Judiciário

e Ministério da Justiça de Portugal, ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), pela recepção e
coleta de dados.
Ao Supremo Tribunal Federal (STF) brasileiro, ao Conselho da Justiça Federal (CJF)

e aos gestores e magistrados dos cinco Tribunais Regionais Federais (TRF’s) pela coleta de
dados empíricos.
Ao Tribunal de Contas da União (TCU), pelo curso de gestão pública e coleta de dados
empíricos; e à Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP), pela oportunidade de cursar disciplina para
aprimorar técnicas de análise qualitativas de dados.
À Universidade de Brasília (UnB), pela oportunidade de participar do grupo de estudo

sobre Administração da Justiça (AJUS).
À Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (ANPAD),

pelos ensinamentos recebidos nos consórcios doutorais em 2017 e 2018, e pelo agraciamento
com o prêmio de melhor projeto de tese do ano de 2018.
À Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Atuária (FEA-USP), pelo

consórcio doutoral e diálogo sobre valores públicos, realizados nas Sessões de Aprimoramento
de Estudos Científicos (Sapiens) de 2018.
À Justiça Federal de Niterói, Rio de Janeiro, pela realização de estudo de caso.
Aos pesquisadores do Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

(IBRAJUS), por me confiar a presidência no biênio 2019/2020.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pelo
financiamento concedido que, mesmo indiretamente, atesta a relevância desta pesquisa.
À Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) pela possibilidade de cursar a

presente Pós-Graduação, no modelo DINTER.
À Universidade Nove de Julho (UNINOVE), por meio da Coordenação do Programa

de Pós-Graduação em Administração (PPGA), pelo apoio de todos os professores e
funcionários nessa trajetória.
Em especial, à minha orientadora, Profª. Dra. Cristiane Drebes Pedron, pela

sensibilidade, dedicação e desafios propostos; e sobretudo, pelos ensinamentos, já que se trata
de uma pessoa talhada para a docência; por isso, e por inúmeras outras razões, eu a admiro
muito mais hoje, do que já a admirava no primeiro encontro de orientação.
À minha valorosa célula familiar, pela motivação, confiança e afeto.
Aos meus colegas doutorandos, pelo apoio e incentivo em todos os momentos que se
fizeram necessários.
RESUMO
A administração judiciária brasileira, como parte da administração pública, deve seguir regras
de eficiência, eficácia e efetividade. Para tanto se faz necessário observar o tempo, o custo, o
cumprimento de metas e, por meio do comando estatal, mudar a realidade dos cidadãos. A crise
do Poder Judiciário, ou a crise da justiça, expõe a morosidade, alto custo, problemas de gestão
e o déficit na qualidade do serviço de justiça. Com isto, aumenta a percepção de que o Estado-
Juiz é ineficaz, ineficiente e inconfiável. O Poder Judiciário, ao realizar atos de gestão, produz
valores públicos, que em alguns ambientes, resultam da governança associada a Teoria de
Moore (1995). A Teoria de Moore (1995) afirma que a excelência do serviço público é resultado
da intervenção cooperada de todos os interessados. A produção de valores públicos judiciais
faz aumentar as percepções positivas do serviço estatal, como a legitimidade, efetividade,
celeridade e confiança. Diante disto foi desenvolvida a seguinte questão de pesquisa: Como os
gestores da base judiciária brasileira produzem valores públicos de gestão em ambiente de
governança? Esta pesquisa, que tem abordagem interpretativista, qualitativa e exploratória, tem
o objetivo de explorar a relevância das atividades de gestão do Poder Judiciário como
produtoras de valores públicos. Para atender ao objetivo de pesquisa: (1) foi descrito o novo
cenário da administração pública e administração judiciária brasileiras, por meio de uma
extensa revisão de literatura; (2) foram apresentados os valores públicos de gestão e análise de
práticas de governança em Moore (1995), considerando um conjunto de 41 entrevistas em
profundidade com experts; e (3) foi identificado, por meio de um estudo de caso em uma
unidade judiciária, a forma de produzir valores públicos de gestão e seus reflexos benéficos
para a administração. Contribui-se, de forma teórica, para refinar conceitos relativos a
governança na Teoria de Moore inserida no Poder Judiciário. Quanto às contribuições práticas,
o trabalho advertiu que a coprodução de valores públicos melhora a qualidade do serviço de
justiça e, assim, contribui na formação dos gestores públicos do século XXI, comprometidos
com Estado Democrático eficiente, confiável e eficaz.
Palavras-chave: valores públicos, administração pública, valores judiciais, administração

judiciária, teoria do valor em Moore.
ABSTRACT
Brazilian judiciary administration, as part of public administration, must follow efficiency,

efficacy and effectiveness rules. Therefore, it is necessary to observe time, costs, goal
achievements and through state-owned command, alter the reality of citizens. The crisis in the
Judiciary, or the justice crisis, exposes the slowness, high cost, management problems and
quality deficit of justice service. Thus, increasing the perception of inefficiency, inefficacy, and
unreliability of the Judiciary. The Judiciary, when performing management acts creates public
values that, in some environments, are resulting from governance associated to Moore's (1995)
theory. Moore's Theory (1995) states that the excellence of the public service is the result of the
cooperative intervention of all stakeholders. The creation of judicial public values increases the
positive perception of State provided services, such as legitimacy, effectiveness, celerity, and
reliability. Considering this, the following research question was developed: How do Brazilian
judiciary base managers create management public values in a governance? This research, with
its interpretative, qualitative and exploratory approach, aims to explore the relevance of
Judiciary management activities as creators of public values. To achieve this research goal: (1)
through an extensive literature review, the new scenario of Brazilian public and judiciary
administration was described; (2) considering a set of 41 in-depth interviews with experts,
management public values and governance practices analysis in Moore (1995) were presented;
and (3) through a case study in a judiciary unit, the way of creating management public values
and its benefic reflexes on judiciary administration was identified. This study contributes, in a
theoretical way, to refine governance related concepts in Moore's Theory inserted in the
Judiciary. Regarding practical contributions, this work adverted that co-creating public values
improves justice service quality and thus, contributes in training twenty-first-century public
managers, committed to an effective, reliable and efficient Democratic State.
Keywords: public values, public administration, judicial values, judiciary administration, value
theory in Moore.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABJ Associação Brasileira de Jurimetria

AMB Associação dos Magistrados Brasileiros
CEPEJ Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice
CF Constituição Federal
CJF Conselho da Justiça Federal
CNJ Conselho Nacional de Justiça
CPC Código de Processo Civil
CORD Center for Organization Research & Design
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ESMAFE Escola da Magistratura Federal do Rio Grande do Sul
ENAJUS Encontro de Administração da Justiça
FGV Fundação Getúlio Vargas
FMI Fundo Monetário Nacional
IACA International Association for Court Administration
IBCCRIM Instituto Brasileiro de Ciências Criminais
ICJBrasil Índice de Confiança da Justiça
IIJE International Institute for Justice Excellence
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IBRAJUS Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário
IRSiG-CNR Research Institute on Judicial Systems/Instituto di Ricerca sui Sistemi
Giudiziari – Consiglio Nazionale delle Ricerche
JF Justiça Federal
NCSC National Center for States Court
NPA New Public Administration
NPM New Public Management
OCIP Organização Civil de Interesse Público
OECD Organization for Economic Cooperation and Development
OMC Organização Mundial do Comércio
ONU Organização das Nações Unidas
OS Organizações Social
PIB Produto Interno Bruto
PJe Processo Judicial Eletrônico
P-NPM Post-New Public Management
PPP Parceria público-privada
RAP Revista de Administração Pública
RBV Resource Based View
RVS Rokeach Value Survey Form
STJ Superior Tribunal de Justiça
STF Supremo Tribunal Federal
STM Superior Tribunal Militar
TCU Tribunal de Contas da União
TRF’s Tribunais Regionais Federais
TRF1 Tribunal Regional Federal da 1ª Região
TRT23 Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região
TSE Tribunal Superior Eleitoral
TST Tribunal Superior do Trabalho
UEPG Universidade Estadual de Ponta Grossa – Paraná
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
UFMT Universidade Federal de Mato Grosso
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UnB Universidade de Brasília
UNINOVE Universidade Nove de Julho
VUCA Volatility, Uncertainty, Complexity e Ambiguity
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Estrutura da tese. ...................................................................................................... 29

Figura 2. Triângulo do valor público I. ................................................................................... 59
Figura 3. Triângulo do valor público II. .................................................................................. 68
Figura 4. Valores públicos exclusivos e os partilhados com setor privado. ............................ 77
Figura 5. Valores públicos considerados em quatro dimensões. ............................................. 79
Figura 6. “Research Onion” da tese. ..................................................................................... 102
Figura 7. Desenho da pesquisa. ............................................................................................. 103
Figura 8. Registro fotográfico – visão externa do Fórum Kelly............................................ 175
Figura 9. Estrutura organizacional da unidade judiciária pesquisada. .................................. 176
Figura 10. Registro Fotográfico - Atendimento. ................................................................... 177
Figura 11. Registro Fotográfico - Espera para audiência. ..................................................... 178
Figura 12. Registro Fotográfico - Gabinete do Magistrado. ................................................. 178
Figura 13. Registro Fotográfico - Sala de trabalho. .............................................................. 179
Figura 14. Registro fotográfico - Layout da sala de trabalho (fundos). ................................ 190
Figura 15. Síntese II – Estudo de caso – Realização profissional e pessoal. ........................ 211
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Estrutura do Poder Judiciário brasileiro. ................................................................ 47

Quadro 2. Estrutura administrativa do Poder Judiciário brasileiro. ........................................ 49
Quadro 3. Síntese de governança e da Teoria do Valor Público. ............................................ 51
Quadro 4. Conceito de valor público. ..................................................................................... 70
Quadro 5. Valores públicos mais citados, em revisão literatura por Vermeulen. ................... 74
Quadro 6. Valores públicos, em revisão de literatura de Jørgensen e Bozeman (2007). ........ 75
Quadro 7. Síntese de valores públicos. ................................................................................... 98
Quadro 8. Perfil dos experts entrevistados. ........................................................................... 109
Quadro 9. Entrevistas com experts – dados gerais. ............................................................... 111
Quadro 10. Valores percebidos como Gestão pelos entrevistados. ...................................... 171
Quadro 11. Unidades judiciárias da Justiça Federal no Brasil. ............................................. 173
Quadro 12. Distribuição de atividades no Setor 2. ................................................................ 180
Quadro 13. Perspectiva dos entrevistados. ............................................................................ 181
Quadro 14. Síntese I – Estudo de caso - Como são produzidos os valores........................... 209
Quadro 15. Pesquisadores da administração da justiça. ........................................................ 262
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Administração pública e as escolas francesa e alemã. ............................................. 35

Tabela 2. Parâmetros e fases da Administração Pública. ........................................................ 41
Tabela 3. Funções desempenhadas pelos gestores com a colaboração da tese. ...................... 46
Tabela 4. Valores e o refinamento da literatura. ...................................................................... 58
Tabela 5. Valores públicos e os ramos do conhecimento. ....................................................... 71
Tabela 6. Vinte valores partilhados entre os setores público e privado................................... 76
Tabela 7. Estudo transnacional de valores entre China e Holanda. ......................................... 78
Tabela 8. Amostra com valores públicos para cargos de direção – Portugal. ......................... 80
Tabela 9. Amostra com valores para gestores públicos gerais – Portugal. ............................ 81
Tabela 10. Classificação de valores públicos em Nabatchi. .................................................... 82
Tabela 11. Publicações no tempo da pesquisa. ........................................................................ 84
Tabela 12. Publicações por autores. ........................................................................................ 85
Tabela 13. Publicações por universidades. .............................................................................. 86
Tabela 14. Publicações por países. .......................................................................................... 87
Tabela 15. Publicações por número de citações. ..................................................................... 88
Tabela 16. Valores públicos exclusivos do Poder Judiciário. ................................................. 92
Tabela 17. Identificação de valores públicos universais e judiciais – Portugal....................... 94
Tabela 18. Identificação de valores públicos universais e judiciais. ....................................... 95
Tabela 19. Identificação de valores públicos universais e judiciais - Brasil II........................ 96
Tabela 20. Visão dos valores públicos na literatura. ............................................................... 97
Tabela 21. Detalhamento das Entrevistas da etapa exploratória para proposição do tema de
estudo. ..................................................................................................................................... 106
Tabela 22. Etapa exploratória - primeiros apontamentos de valores públicos. ..................... 107
Tabela 23. Perfil dos entrevistados no estudo de caso........................................................... 115
Tabela 24. Detalhes das entrevistas do estudo de caso. ......................................................... 116
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Percepção dos TRF’s para o Valor Assistência Judiciária Gratuita orientado a
Gestão ou Jurisdição. .............................................................................................................. 121
Gráfico 2. Percepção sobre o Valor Assistência Judiciária Gratuita orientado a Gestão ou
Jurisdição conforme tempo de trabalho. ................................................................................. 122
Gráfico 3. Percepção dos TRF’s para o Valor Boa-fé orientado a Gestão ou Jurisdição. ..... 124
Gráfico 4. Percepção sobre o Valor Boa-fé orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo
de trabalho. ............................................................................................................................. 125
Gráfico 5. Percepção dos TRF’s para o Contraditório e Ampla Defesa orientado a Gestão ou
Jurisdição. ............................................................................................................................... 127
Gráfico 6. Percepção sobre o Valor Contraditório e Ampla Defesa orientado a Gestão ou
Gráfico 7. Percepção dos TRF’s para o Valor Cooperação orientado a Gestão ou Jurisdição.
................................................................................................................................................ 130
Gráfico 8. Percepção sobre o Valor Cooperação orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
tempo de trabalho. .................................................................................................................. 131
Gráfico 9. Percepção dos TRF’s para o Valor Devido Processo Legal orientado a Gestão ou
Jurisdição. ............................................................................................................................... 133
Gráfico 10. Percepção sobre o Valor Devido Processo Legal orientado a Gestão ou Jurisdição
conforme tempo de trabalho. .................................................................................................. 134
Gráfico 11. Percepção dos TRF’s para o Valor Duplo Grau de Jurisdição orientado a Gestão
ou Jurisdição. .......................................................................................................................... 136
Gráfico 12. Percepção sobre o Duplo Grau de Jurisdição orientado a Gestão ou Jurisdição
Gráfico 13. Percepção dos TRF’s para o Valor Duração Razoável do Processo orientado a
Gráfico 14. Percepção sobre o Valor Duração Razoável do Processo orientado a Gestão ou
Gráfico 15. Percepção dos TRF’s para o Valor da Efetividade orientado a Gestão ou
Jurisdição. ............................................................................................................................... 143
Gráfico 16. Percepção sobre o Efetividade orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo
de trabalho. ............................................................................................................................. 144
Gráfico 17. Percepção dos TRF’s para o Valor Imparcialidade do Juiz orientado a Gestão ou
Jurisdição. ............................................................................................................................... 146
Gráfico 18. Percepção sobre o Valor Imparcialidade do Juiz orientado a Gestão ou Jurisdição
Gráfico 19. Percepção dos TRF’s para o Valor Inafastabilidade e Livre Acesso (desacesso)
orientado a Gestão ou Jurisdição. ........................................................................................... 149
Gráfico 20. Percepção sobre o Valor Inafastabilidade e Livre Acesso (desacesso) orientado a
Gestão ou Jurisdição conforme tempo de trabalho. ................................................................ 150
Gráfico 21. Percepção dos TRF’s para o Valor Isonomia orientado a Gestão ou Jurisdição.
................................................................................................................................................ 153
Gráfico 22. Percepção sobre o Valor Isonomia orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
Gráfico 23. Percepção dos TRF’s para o Valor Juiz Natural orientado a Gestão ou Jurisdição.
................................................................................................................................................ 156
Gráfico 24. Percepção sobre o Valor Juiz Natural orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
Gráfico 25. Percepção dos TRF’s para o Valor Oralidade orientado a Gestão ou Jurisdição.
................................................................................................................................................ 159
Gráfico 26. Percepção sobre o Valor Oralidade orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
Gráfico 27. Percepção dos TRF’s para o Valor Persuasão Racional orientado a Gestão ou
Jurisdição. ............................................................................................................................... 162
Gráfico 28. Percepção sobre o Valor Persuasão Racional orientado a Gestão ou Jurisdição
Gráfico 29. Percepção dos TRF’s para o Valor Proibição da Prova Ilícita orientado a Gestão
ou Jurisdição. .......................................................................................................................... 165
Gráfico 30. Percepção sobre o Valor Proibição da Prova Ilícita orientado a Gestão ou
Gráfico 31. Percepção dos TRF’s para o Valor Publicidade dos Atos Processuais orientado a
Gráfico 32. Percepção sobre o Valor Publicidade dos Atos Processuais orientado a Gestão ou
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 20
2 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................ 30
2.1.1 Considerações sobre a administração pública .............................................................. 30
2.1.2 A administração pública no Brasil ................................................................................ 36
2.1.3 A governança e a teoria do valor público de Moore (1995) ......................................... 40
2.2.1 Poder Judiciário: atos de gestão e atos de jurisdição .................................................... 46
2.2.2 Síntese do capítulo ........................................................................................................ 50
2.3.1 Considerações sobre valores humanos e valores públicos ........................................... 52
2.3.2 Valores da administração pública e a teoria de Moore (1995): da administração pública
tradicional aos valores públicos................................................................................................ 59
2.3.3 A ciência e os valores públicos: conceituação .............................................................. 69
2.3.4 Valores públicos do Poder Judiciário brasileiro ........................................................... 89
2.3.5 Síntese do capítulo ........................................................................................................ 98
3 MÉTODO E TÉCNICAS DE PESQUISA ...................................................................... 99
3.2.1 Primeira etapa: revisão de literatura ........................................................................... 103
3.2.2 Segunda etapa: exploratória para a definição do tema e questão de pesquisa ............ 104
3.2.3 Terceira etapa: identificação dos valores públicos judiciais brasileiros – entrevistas
exploratórias 108
3.2.4 Quarta etapa: estudo de caso....................................................................................... 112
3.2.4.1 Elaboração do protocolo de coleta de dados ............................................................... 112
3.2.4.2 Definição da unidade de análise ................................................................................. 113
3.2.4.3 Formas de coleta de dados .......................................................................................... 114
3.2.4.4 Análise dos dados e discussão .................................................................................... 117
3.2.5 Quinta etapa: elaboração das conclusões da tese ........................................................ 118
4 BASE EMPÍRICA: ENTREVISTAS COM EXPERTS ............................................... 119
4.2 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: BOA-FÉ ..................................................................... 123
4.3 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA ............ 125
4.4 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: COOPERAÇÃO ........................................................ 128
4.5 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: DEVIDO PROCESSO LEGAL ................................ 131
4.6 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO ........................... 134
4.7 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO ............. 137
4.8 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: EFETIVIDADE ......................................................... 141
4.9 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: IMPARCIALIDADE DO JUIZ ................................. 144
4.10 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: INAFASTABILIDADE DO CONTROLE
JURISDICIONAL E LIVRE ACESSO (DESACESSO) DO JUDICIÁRIO ......................... 147
4.11 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: ISONOMIA ............................................................... 150
4.12 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: JUIZ NATURAL ....................................................... 154
4.13 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: ORALIDADE ............................................................ 157
4.14 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: PERSUASÃO RACIONAL OU RAZÕES DE
CONVENCIMENTO ............................................................................................................. 160
4.15 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: PROIBIÇÃO DA PROVA ILÍCITA ......................... 163
4.16 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: PUBLICIDADE DOS ATOS PROCESSUAIS ........ 166
4.17 SÍNTESE DO CAPÍTULO............................................................................................. 169
5 BASE EMPÍRICA: ESTUDO DE CASO ...................................................................... 172
5.2 ANÁLISE DOS VALORES PÚBLICOS JUDICIAIS .................................................. 181
5.2.1 Valor público judicial de gestão: assistência judiciária gratuita ................................. 182
5.2.2 Valor público judicial de gestão: contraditório e da ampla defesa ............................. 183
5.2.3 Valor público judicial de gestão: cooperação ............................................................. 185
5.2.4 Valor público judicial de gestão: duração razoável do processo ................................ 192
5.2.5 Valor público judicial de gestão: duplo grau de jurisdição ........................................ 194
5.2.6 Valor público judicial de gestão: efetividade ............................................................. 196
5.2.7 Valor público judicial de gestão: inafastabilidade do controle jurisdicional e livre
acesso (desacesso) do judiciário ............................................................................................. 201
5.2.8 Valor público judicial de gestão: oralidade ................................................................ 203
5.2.9 Realização profissional e pessoal: reflexos da “boa governança em Moore” ............ 205
5.3 SÍNTESE DOS RESULTADO DO ESTUDO DE CASO ............................................. 208
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 212
6.1.1 Objetivos secundários ................................................................................................. 212
6.1.2 Objetivo geral ............................................................................................................. 216
6.1.3 Questão de pesquisa .................................................................................................... 217
6.2 CONTRIBUIÇÕES DA TESE ....................................................................................... 219
6.2.1 Contribuições teóricas ................................................................................................ 219
6.2.2 Contribuições práticas ................................................................................................ 221
6.3 LIMITAÇÕES DA PESQUISA ..................................................................................... 224
6.4 PESQUISAS FUTURAS ................................................................................................ 224
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 227
APÊNDICE A – ROTEIRO DE QUESTÕES QUE FORAM APLICADAS NA FASE
EXPLORATÓRIA PRELIMINAR .................................................................................... 255
APÊNDICE B – PROTOCOLO DE COLETA DE DADOS - ESTUDO DE CASO ..... 256
APÊNDICE C – PRINTSCREEN DE TELAS DO SOFTWARE ATLAS.TI ................ 258
APÊNDICE D – PESQUISADORES DA ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA .............. 262
ANEXO A – METAS DO CNJ PARA 2019 ....................................................................... 263
ANEXO B – CRIAÇÃO UNIDADES DA JF EM NITERÓI – 1986 ............................... 266
ANEXO C – INAUGURAÇÃO DAS UNIDADES JF DE NITERÓI .............................. 269
ANEXO D – PROPOSTA DE NOVA SEDE PARA JF DE NITERÓI ........................... 270
ANEXO E – UNIDADE JUDICIÁRIA NITERÓI – AGENDA DE AUDIÊNCIA
(JANEIRO A MAIO DE 2018) ............................................................................................ 271
ANEXO F – RELATÓRIO ANUAL JUSTIÇA FEDERAL DE NITERÓI - 2017 ........ 272
ANEXO G – UNIDADE JUDICIÁRIA DE NITERÓI: RELATÓRIO DE
PRODUTIVIDADE (ABRIL/2018) .................................................................................... 273
ANEXO H – RELATÓRIO ANUAL DE PRODUTIVIDADE DAS VARAS DE
FEDERAIS DE NITERÓI (2018) ....................................................................................... 274
20
1 INTRODUÇÃO
A administração pública é reconhecida como ciência a partir da necessidade de o Estado

modernizar suas estruturas de poder (Pollitt & Bouckaert, 2011). Em particular, foram
precursoras as lições seminais de Wilson (1887) que, apesar de não ser o único, promoveu o
distanciamento da administração pública da seara da política, impondo rigor conceitual e
metodológico, e incentivando estudos sobre o tema nas universidades americanas (Rosser,
2010; Wilson, 1887, 1955).
O estudo da administração pública discute o papel do soberano, desde a perspectiva de

Adam Smith, que se ocupava da construção de obras públicas (Candler & Randle, 2017), como
também, por meio de uma abordagem teórico-metodológica, que procura compreender a
produção de valores públicos estatais (Fernández-Gutiérrez & Walle, 2017; Santos, Ribeiro &
Valadares, 2017; Serva, 2017; Van der Wal, Graaf & Lasthuizen, 2008).
A administração pública, no correr dos tempos, conheceu vários modelos de gestão. Um

dos primeiros registrados foi o patrimonialista, no qual os prestadores de serviços públicos
eram escolhidos por laços de parentesco ou amizade (Junquilho, 2010), tendo entre suas
características, a prática do nepotismo e da corrupção, práticas admissíveis até o século XVI,
mas afastada, a partir do capitalismo industrial do século XIX (Bresser-Pereira, 1996).
O capitalismo e a democracia passaram a comandar o Estado, fazendo com que o Estado

garantisse espaço para as ações de mercado. Dessa forma, surge a separação dos interesses
públicos e privados e, sob a visão weberiana, nasce a administração burocrática legalista. Nesse
modelo de gestão, predominou o formalismo, a organização estatal, a impessoalidade, o
controle, a hierarquia funcional rígida, as competências fixas, a profissionalização dos
servidores e a defesa da coisa pública (Beetham, 1991; Weber, 2013; Aragão, 2014).
A burocracia agigantou o Estado, tornando-o lento, excessivamente formalista, com
pouca liberdade na execução das tarefas, beirando o autoritarismo – fatos que desagradaram o
mercado, ao ponto de surgir uma gestão pública paralela e informal (Motta & Bresser-Pereira,
2004; Ney Matos & Carneiro Lima, 2007). Inicia-se, assim, o modelo gerencialista, com a
intenção de afastar parte das imoderações da burocracia. Esse modelo buscou a eficiência, a
transparência e a objetividade na gestão estatal. Com a premissa de comprometer os gestores
públicos com valores éticos, estampados na eficiência (com menor recurso e em menor tempo)
21
e na eficácia (a decisão certa realizada) da gestão da coisa pública (Denhardt, Denhardt &
Aristigueta, 2012; Frederickson, 2012, 2016).
O modelo gerencialista, a partir da segunda metade do século XX, para se adequar aos
novos tempos, recepcionou outras abordagens de gestão, como foi o caso da governança,
também reconhecida como nova gestão pública, do inglês New Public Management (NPM). A
NPM apresentou ferramentas do setor privado, com o propósito de reduzir custos e tornar o
Estado verdadeiramente eficiente (fazendo com menor recurso e em menos tempo) e eficaz
(fazer da coisa certa uma realidade). Para tanto, reduziu-se o tamanho do Estado, inserindo
estratégias de mercado para flexibilizar a gestão (Hood, 1991; McLaughlin & Osborne, 2005;
Carneiro & Menicucci, 2011; Hammerschmid, Walle, Andrews & Mostafa, 2017), sendo que,
para a presente tese, a governança e a NPM são tidas como sinônimos, dado que a nomenclatura
ainda está em processo de sedimentação (Baka, 2017).
Williamson (1999) registrou ser a governança pública uma estratégia, um desafio, em

busca da eficiência administrativa. Em Frederickson et al. (2012), a NPM é vista como uma
forma de governar, com a participação efetiva dos gestores (Willamson, 1999; Frederickson et
al., 2012). A governança é considerada uma inovação de gestão que, ao contrário da hierarquia
burocrática, acontece a partir da participação dos interessados, em uma cadeia de decisões, que
se inicia de baixo para cima, do inglês bottom up, sendo, de início, materializada essencialmente
para a administração do Poder Executivo, e, depois, considerada para a gestão do Poder
Legislativo e Judiciário, observadas as particularidades de cada uma dessas funções do poder
estatal (Denhardt, 2008; Denhardt & Catlaw, 2017; Denhardt & Denhardt, 2015).
Porém, mesmo com a presença da governança, muitos Estados democráticos

mantiveram a administração pública sob o paradigma burocrático weberiano (Araújo, 2007;
Pollitt & Bouckaert, 2011; Randma-Liiv, 2008). Muitos foram os obstáculos que impediram a
generalização da governança, com base nas diferenças culturais, como também na instabilidade
democrática, econômica e política dos Estados (Pollitt & Bouckaert, 2011). Como exemplo
dessa dificuldade, tem-se o esforço da Rússia, na tentativa de promover, sem muito sucesso,
reformas administrativas, desde os anos 2000 (Pollitt & Bouckaert, 2011; Sungurov &
Tiniakov, 2018).
Foi com a globalização (Sassen, 2007), com cenário do final do século XX e início do
século XXI, que a governança passou a ser disseminada na cultura administrativa dos Estados
democráticos, entre outros fenômenos, a partir das intervenções levadas a termo pelo Fundo
22
Monetário Internacional (FMI)1, Banco Mundial2, e pela Organization for Economic

Cooperation and Development (OECD)3.
O movimento da governança caracterizou-se pela fragmentação estrutural do Estado,

com vistas a promover a eficiência e a transparência (Carneiro & Menicucci, 2011;
Hammerschmid, Walle, Andrews & Mostafa,2017). A governança, mesmo sem afastar por
completo as dinâmicas dos modelos burocrático e gerencialista, passou a considerar a produção
de valores na prestação de serviços estatais (Moore, 1995; Stillman, 1997; Abreu, Helou &
Fialho, 2013; Motta, 2013; Kalambokidis, 2014; Nabatchi, 2017; Nabatchi, 2011; Negri &
Rodrigues, 2017). Todavia, mesmo quando implementada, a governança experimentou críticas,
na medida em que o administrador público não conseguiu os mesmos resultados de eficiência
e eficácia, obtidos pelo gerencialismo do setor privado (Junquilho, 2010).
Após décadas de discussão acadêmica, o termo governança ainda busca sedimentação

na literatura. A governança, invariavelmente, está acompanhada por adjetivações sem, contudo,
perder a essência, como no caso dos termos: governança colaborativa, boa governança, co-
governança, governança multinível ou governança participativa (Baka, 2017). O significado de
“governança participativa”, “governança colaborativa” ou “co-governança” trata, igualmente,
da gestão estatal, que se apoia em decisões coletivas para melhorar a gestão de programas e
implementar políticas públicas de interesse comum, embora trate, essencialmente, de
governança (Alford at al., 2017; Ansell & Gash, 2017; Emerson et al., 2012; Lowndes &
Skelcher, 1998; Stoker, 2004). Na mesma linha, está o significado de “boa governança”, que
repete a ideia de governança geral e acentua a presença dos valores da transparência,
honestidade, respeito às leis, responsividade e responsabilização dos gestores (Zakrzewska et
al., 2018). E, também, o termo “governança multinível”, que ganhou reverberação a partir da
integração dos Estados Europeus que, entre outros feitos, transferiu o comando jurisdicional do
Estado para organismos não-governamentais, com a finalidade de dirimir conflitos de interesses
(Charbit, 2011; Hooghe & Marks, 2003).
1
Fundo Monetário Internacional: tem a finalidade de auxiliar financeiramente os países membros, procurando
manter a estabilidade do sistema financeiro global. Recuperado de: http://www.imf.org/external/index.htm.
2
Banco Mundial: tem por escopo ajudar financeiramente os países em desenvolvimento. Recuperado de:
http://www.bancomundial.org/es/who-we-are.
3
OECD, da qual participam países do “Grupo dos Ricos” (elevado PIB e IDH), convergem diálogos e apoio
econômico, a fim de equilibrar políticas econômicas e solucionar problemas comuns. Recuperado de:
http://www.oecd.org/.
23
Adverte-se que, diante da profusão de termos, esta tese optou por utilizar o vocábulo
governança, com o fim de aglutinar os argumentos pleonásticos e contribuir para a clareza
conceitual do tema. Para a administração pública brasileira, desde o início, essa prática esteve
sob o comando da Constituição Federal (CF) de 1988 e foi o Tribunal de Contas da União
(TCU) que recomendou, devido à ausência de legislação específica, a adoção das regras de
governança para todo sistema estatal (Brasil, 2018; TCU, 2014).
O Poder Executivo, por meio do Decreto Presidencial nº 9.203/2017, conta com regras
próprias de governança, ao passo que os Poderes Legislativo e Judiciário aguardam votação do
projeto de lei nº 9.163/2017, pela Câmara dos Deputados (Congresso Nacional, 2017; Planalto,
2017). Assim, o CNJ, mesmo sem legislação regulamentadora, atendeu às recomendações da
CF e do TCU, tendo implantado, no Poder Judiciário, as regras básicas da governança, com: (a)
Portaria nº 138/2013 (que instituiu a rede de governança); (b) Resolução nº 198/2014
(planejamento estratégico em governança, vigente até 2020); (c) Portaria nº 114/2016
(diretrizes da governança); e (d) Resolução nº 221/16 (governança para elaboração das metas
anuais) (Brasil, 2013, 2014, 2016a, 2016b).
Sendo assim, a governança é um fenômeno presente no século XXI, que foi absorvido
pela administração estatal brasileira (Cavalcante, 2018). Entretanto, a instabilidade econômica,
política, aliada às pressões populares por um Estado mais confiável, reivindica a produção de
valores públicos como sustentadores da eficiência e eficácia estatais. Lembrando que o Estado
brasileiro, ao materializar a governança, necessita apresentar respostas rápidas, inovadoras,
competitivas e transparentes. No caso do Poder Judiciário, observada a postura dos gestores, a
competitividade está ligada à capacidade de produzir valores públicos judiciais (Moore, 1995;
Bauman, 2007, 2011; Chatfield & Reddick, 2018; Silveira Neto, 2015; Van der Wal, Graaf &
Lasthuizen, 2008; Magretta, 2012; Porter, 2008; Porter & Kramer, 2011).
Neste trabalho, é utilizado o termo gestores para designar os servidores públicos

permanentes que, no caso do Poder Judiciário, administram desde as unidades judiciárias até a
mais alta corte da justiça brasileira. Os gestores, observada a teoria que os classifica, formam
um grupo de trabalho, na unidade judiciária, composto pelo magistrado e servidores com função
de gestão (CNJ, 2018).
A teoria do valor público de Moore é uma abordagem de gestão, vivenciada

concomitantemente com as regras de governança. O valor público, quando positivo, faz
melhorar a credibilidade do Estado quanto ao desempenho de suas tarefas (Moore, 1995).
24
A governança no Poder Judiciário, aliada à Teoria de Moore, passou a significar, ao

mesmo tempo, uma abordagem de gestão e um produto do serviço de justiça, capaz de oferecer
maior legitimidade, qualidade e confiança ao Estado-julgador, tendo-se em mente que, como
regra geral, a produção de valores públicos envolve, concomitantemente, esforços do Estado,
dos gestores públicos e cidadãos (Moore, 1995; Martins & Marini, 2014). Na presente tese, os
valores públicos são vistos sob a ótica do cidadão, porque eles repercutem nos interesses da
coletividade.
O conceito de “valores públicos” é considerado multifacetado e de natureza complexa,

tanto que uma das críticas da literatura especializada concentra-se no sentido de inexistir uma
conceituação simplificada do termo (Rutgers, 2012; 2015; Horner, Lekhi & Blaug, 2006;
Rhodes & Wanna, 2007). De outra parte, a mesma literatura evidencia uma caminhada de
entendimento responsivo sobre a questão, pois negar a existência e importância dos valores
públicos não é mais possível.
Os valores públicos são abordados em várias áreas do conhecimento, por isso recebem
conceituação heterogênea, mas, nem por isso, são considerados menos valiosos e necessários à
administração pública (Moore, 1995; Kaufman, 2017; Mintrom & Luetjens, 2017, Oliveira &
Santos Júnior, 2018; Nabatchi, 2017), tanto que, na presente tese, são propostas contribuições
teóricas e práticas para a governança em valor público de Moore (1995), aplicada ao Poder
Judiciário brasileiro.
1.1 PROBLEMA
A crise do Poder Judiciário é reflexo da crise do Estado e da própria administração

pública brasileira, percebidas desde os anos de 1980, resultantes dos problemas econômicos,
desequilíbrio fiscal, surtos inflacionários, gigantismo e ineficiência da máquina estatal. A crise
da administração pública também diz respeito à incapacidade do Estado, diante da ineficiência
do modelo burocrático de gestão, em planejar e implantar regras de boa governança (Bresser-
Pereira,1996).
A crise da administração pública tornou-se aguda no final do século XX, provocando a

reforma constitucional de 1998 que, por meio da Emenda Constitucional nº 19, alterou o Art.
37 do texto-base, para tornar o valor público da eficiência uma obrigação do serviço estatal,
inclusive o serviço de justiça (Brasil, 1998).
25
As crises da legitimidade estatal, da hermenêutica jurídica, do Poder Judiciário ou da

justiça, especialmente quando a lentidão e o custo do serviço de justiça, bem como as diferentes
formas de gestão adotadas nos tribunais brasileiros, são temas recorrentes e largamente
explorados pelos meios de comunicação (Streck, 2018). A morosidade dos tribunais aumenta a
percepção de impunidade, estimulando opiniões negativas e a ideia de que o Estado-Juiz é
ineficaz, ineficiente, inconfiável e injusto.
No relatório Justiça em Números de 2018, o CNJ informou que 80,1 milhões de

processos, no final de 2017, encontravam-se pendentes de baixa (finalização), sendo que 53%
estavam estrangulados na fase de cumprimento (execução) do comando judicial. A maior parte
dos processos pendentes e em fase de execução, na razão de 74% do estoque, dizia respeito a
litígios fiscais, nos quais o Estado é parte litigante (Brasil, 2018).
Os índices de ineficiência do Poder Judiciário povoam debates constantes no círculo de

seminários e encontros promovidos pelo TCU, CNJ, escolas e universidades, como também na
literatura especializada (Grangeia, 2011; Lima, Fraga & Oliveira, 2017; Teixeira & Rêgo,
2017).
O desprestígio, sob a ótica do cidadão brasileiro, foi demonstrado no relatório de 2017,

Índice de Confiança da Justiça (ICJ Brasil), produzido pela Escola de Direito de São Paulo, da
Fundação Getúlio Vargas. Nesse relatório, consta que o Poder Judiciário está na oitava
colocação do ranking de confiabilidade, ficando atrás das forças armadas, igreja católica, redes
sociais (como Facebook e Twitter), imprensa escrita, emissoras de televisão, grandes empresas,
ministério público e da polícia. Ainda, de 2013 até 2017, a confiança no Poder Judiciário caiu
de 34% para 24% entre os entrevistados; contudo, a despeito da má avaliação do Poder
Judiciário, em franco paradoxo, os entrevistados ainda apontaram ser o melhor lugar para
dirimir conflitos (ICJ Brasil, 2017).
A crise do Poder Judiciário, de modo geral, é, em parte, a crise de valores vivenciada

pela sociedade brasileira, que se reflete na atuação dos magistrados, baixa qualidade das
decisões, emaranhado de recursos disponíveis, litigiosidade excessiva, corriqueiro
descumprimento das normas legais e insuficiência de uma gestão em governança, sendo,
também, uma crise de eficiência e falta de cultura de gestão (Bottini, 2006). A mesma crise,
todavia, agora sob a perspectiva dos magistrados brasileiros, conforme pesquisa quantitativa de
Sadek (2010), recebeu outros contornos, indicando, por exemplo, a falta de recursos materiais,
26
excesso de formalidades, número insuficiente de juízes, despreparo dos advogados e elevado

número de litígios.
Assim, segundo o levantamento apresentado, o Estado, enquanto atividade judicial,

sofre de várias crises: legitimidade, eficiência, qualidade do serviço, transparência e
credibilidade. Para a presente tese, contudo, entre dos problemas apontados, o mais sério é a
crise de gestão, especialmente aquela que atinge os valores judiciais, produzidos na atividade-
meio ou na atividade-fim do Poder Judiciário.
A crise na administração pública judicial, sob o aspecto da produção de valores judiciais,

não teve ainda o devido respaldo da literatura, o que se apresenta como uma lacuna teórica.
Esse fato foi confirmado pela revisão da literatura, realizada ao longo desta tese, que considerou
a base de dados Scopus, tendo como lapso temporal de busca de 1995 a 2018. Foram usadas,
na busca, as palavras-chave “public value e public administration”, resultando em 808 artigos,
dos quais 147 dizem respeito à administração pública e, destes, 97 estão ligados à produção de
valores estatais, 31 retratam a atividade governamental e a produção de valores públicos, 7
registram algum ponto de contato com o universo jurídico, mas nenhum, de forma direta, trouxe
a preocupação com a produção de valores públicos judiciais. Mesmo que pesquisadores, órgãos
e organismos internacionais insistam na necessidade de estudos sobre esse tema (Van der Wal,
2017; TCU, 2018, Fabri, 2018; Van Dijk & Langbroek, 2018).
Os valores públicos judiciais necessitam ser objetivos e percebíveis, sem maiores

dificuldades, pelo cidadão. Para CNJ, os valores públicos que devem ser oferecidos à sociedade
são: agilidade, ética, imparcialidade, probidade e transparência (CNJ, 2019a). Porém, por serem
considerados abstratos, buscou-se investigar valores públicos judiciais mais concretos, que
fossem legalmente determinados e produzidos no serviço de justiça (Haddad & Pedroso, 2017),
ainda que pudessem auxiliar na recuperação da credibilidade do Poder Judiciário e, por
consequência, melhorar a confiança no próprio Estado de direito brasileiro.
1.2 QUESTÃO DE PESQUISA E OBJETIVOS
Considerando a problemática apresentada, pretende-se contribuir, trazendo luz para a

seguinte questão de pesquisa: Como os gestores da base judiciária brasileira produzem valores
públicos de gestão em ambiente de governança?
27
O objetivo geral da tese é o de explorar a relevância das atividades de gestão do Poder

Judiciário como produtoras de valores públicos. Para alcançar tal objetivo, foram definidos os
seguintes objetivos secundários:
a) descrever o novo cenário da administração judiciária brasileira;
b) identificar os valores públicos de gestão, inseridos na administração judicial;
c) analisar as práticas de governança em Moore (1995), bem como a produção de valores

públicos de gestão, em uma unidade judiciária da Justiça Federal.
1.3 JUSTIFICATIVA
Diante do cenário da governança em Moore (1995), da administração pública, tem-se

que a governança instiga pesquisadores ao redor do mundo, em diversos temas, como é o caso
dos estudos atinentes à “good governance judicial” e à "governança judicial transnacional",
sendo a primeira, aplicada à boa gestão do Poder Judiciário, e a segunda, uma governança em
escala global, que produz valores judiciais universais (Hupe & Pollitt, 2010; Whytock, 2012).
Estudos empíricos sobre a governança judicial são constantemente reivindicados, como

ocorreu no trabalho de Akutsu e Guimarães (2012), que levantou dados entre 2005 e 2011,
identificando 23 pesquisas, das quais quatro foram publicadas em periódicos brasileiros e 19
em revistas estrangeiras. Estudos empíricos se prestam, em grande medida, para verificar se os
levantamentos teóricos são relevantes para os fenômenos e, portanto, indispensáveis para a
construção do conhecimento (Deaton, 2013).
Na sequência, Akutsu e Guimarães (2015) propuseram um modelo teórico-

metodológico de governança judicial para, entre outras finalidades, testar o desempenho dos
tribunais brasileiros, utilizando constructos como os da accountability, acessibilidade,
independência, recursos, estrutura e práticas de governança.
O Poder Judiciário convive com uma administração, ao mesmo tempo

burocrática/hierarquizada, e em governança, sendo, em muitos casos, aliada aos preceitos de
Moore (1995). Nesse sentido, por meio da governança, o Poder Judiciário brasileiro, quando
realiza atos de gestão (atividade-meio) ou de jurisdição, produz valores públicos judiciais. E os
valores neste locus são ainda mais sensíveis, por determinar a distribuição da justiça (Almeida
& Lamêgo, 2017; Carvalho & Ferreira, 2017; Wambier, 2017).
28
Os Estados democráticos, por meio dos serviços que oferecem, produzem valores
públicos e, nesse particular, o estudo de Van der Wal et al. (2008) identificou a existência de
“valores públicos universais”, devidamente comprovados nas pesquisas de Jørgensen e Rutgers
(2014). Alerta-se que, na presente tese, não se pretende discutir sobre a gênese dos valores,
importando somente e, em profundidade, averiguar a produção de valores judiciais de gestão
do Poder Judiciário brasileiro, compreendendo-se que os referidos valores judiciais não são de
livre indicação, mas, ao contrário, são determinados pelo Estado, por meio do texto
constitucional e da legislação infraconstitucional.
Assim, como a crise do Poder Judiciário afeta de forma marcante os fundamentos do

Estado, faz-se necessário contribuir, por meio de esforços teóricos e empíricos, para satisfazer
os anseios dos cidadãos, no sentido de materializar um serviço de justiça célere, eficaz, eficiente
e efetivo. Então, no presente trabalho, compreende-se que a governança em Moore (1995)
trouxe mais comprometimento dos gestores, na produção dos valores judiciais, agora mais
firmes e críveis, na medida em que contribuem para desconstruir a crise judiciária brasileira
(Bennett & Lemoine, 2014; Du & Chen, 2018; Elkington, 2017). Por conta disso, há quem
defenda o constante aprimoramento dos gestores públicos, iniciando-se desde a formação
acadêmica, com disciplinas específicas para estudar a gestão pública e a judicial (Ng, 2011).
A crise de credibilidade do Poder Judiciário pode ser atacada, entre outras formas, com
a produção de valores públicos judiciais de gestão, posto que na governança em Moore (1995),
os referidos valores são produzidos em coparticipação, fazendo com que os envolvidos se
percebam corresponsáveis pela confiança destinada ao serviço de justiça. Em outras palavras,
os valores públicos judiciais, independentemente do modelo de gestão adotado, sempre foram
produzidos pelo Poder Judiciário, o que difere, no entanto, é que os produzidos em ambiente de
governança, associada a Moore (1995), são gestados conforme determinação legal, em
coparticipação, fazendo dos gestores públicos empreendedores eficientes, preocupados em
atender às expectativas dos usuário-cidadão.
Com a presente tese, pretende-se alertar que, ao refletir sobre a produção de valores
públicos, a partir da governança em Moore (1995), pode-se contribuir para a qualidade do
serviço de justiça (Moore, 1995; Van der Wal., 2017).
29
1.4 ORGANIZAÇÃO DA TESE
A tese está dividida em seis seções: a primeira (introdução) apresenta o vetor da pesquisa,
seu contexto, a questão de pesquisa e os objetivos; a segunda, a fundamentação teórica para
entendimento dos constructos da governança judicial, além de uma discussão sobre valores
públicos gerais; a terceira seção traz a metodologia utilizada para o desenvolvimento da
pesquisa; a quarta, o estudo empírico sobre valores públicos judiciais, pelo qual foram
distinguidos os valores produzidos na gestão e na prestação jurisdicional; a quinta etapa,
apresenta um estudo de caso, para levantar dados sobre como os gestores públicos (magistrados
e servidores) produzem os valores públicos judiciais de gestão; na sexta e última seção, estão
registradas as conclusões, contribuições teóricas e práticas, limitações na realização do presente
estudo e a indicação de pesquisas futuras (Figura 1).
Figura 1. Estrutura da tese.
Literatura
Suporte Teórico e Introdução Fundamentação
Procedimentos
Metodologia Teórica
Metodológicos
Entrevistas
Base Empírica Estudo de Caso
Exploratórias
Síntese e Conclusões da Tese

Conclusão Contribuições Teóricas e Práticas
Limitações da Pesquisa e Estudos Futuros
Fonte: Elaborada pela autora.

30
2 REFERENCIAL TEÓRICO
O referencial teórico, como fundamento da pesquisa, está organizado em duas sessões:

A e B. Estas sessões abordam argumentos ligados: (1) à governança pública, com regras de
governança e uma abordagem com base na teoria do valor público de Moore (1995); (2) à
governança pública no Brasil; (3) à governança, baseada na teoria do valor público e função
dos gestores; (4) à hierarquia do Poder Judiciário brasileiro, gestão profissional, governança e
aplicação da teoria do valor; (5) à gestão do Poder Judiciário no Brasil; (6) aos valores públicos
e o Poder Judiciário brasileiro; (7) às considerações sobre valores humanos e valores públicos;
(8) aos valores da administração pública e à teoria de Moore (1995); (9) ao tratamento da
literatura especializada sobre os valores públicos; (10) aos valores públicos do Poder Judiciário
brasileiro: e (11) à síntese de cada segmento.
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO PATRIMONIALISTA À TEORIA

DO VALOR PÚBLICO
2.1.1 Considerações sobre a administração pública
A administração pública como ciência surge a partir dos trabalhos de Woodrow Wilson
que, ao publicar a obra The Study of Administration, estimulou o estudo do tema entre
pesquisadores e, especialmente, nas universidades americanas (Damke, Walter & Silva, 2010;
Denhardt & Catlaw, 2017). O referido estudo alerta que o Estado tem o dever de promover uma
boa governança, do inglês good governance, devendo fazer o que tem de ser feito, com a maior
eficiência e o menor custo possíveis. Para tanto, o distanciamento entre a administração pública
e a política estatal é defendido, pois os atos da administração seriam incongruentes com os
arranjos político-partidários. A distinção entre policy e administration constituiu-se a base para
a eficiência da gestão pública, concebida sob as características de um empreendimento privado
(Wilson, 1887).
A administração pública, no correr da história e de modo geral, experimentou três
modelos de gestão facilmente determináveis: o modelo patrimonialista, o burocrático e o
gerencial (Junquilho, 2010).
O modelo patrimonialista era fincado nas monarquias absolutistas, tendo como
característica básica a fusão e a confusão entre o patrimônio público e o privado, pois o Estado
31
pertencia ao rei. Nessa forma de gerir, o emprego público derivava de relações de compradrio,
sendo o nepotismo e a corrupção, práticas comuns e, de certa maneira, aceitáveis até o século
XVI, com as primeiras atividades mercantilistas; deixando de ser possíveis, todavia, com o
capitalismo industrial do século XIX (Bresser-Pereira, 1996).
Com a democracia e o capitalismo, os cidadãos comandam o Estado, contudo, ao mesmo
tempo, necessitam de espaço privado, para fomentar o mercado, e de uma administração
pública, garantidora do livre comércio, separando o público do privado. Com esse cenário,
nasce a administração burocrática, sustentada pela racionalidade e a pela legalidade.
No modelo burocrático, contrapondo-se ao patrimonialismo, preponderou o
formalismo, o controle, a hierarquia funcional rígida, as competências fixas, a
profissionalização dos servidores e a defesa da coisa pública (Beetham, 1991).
A burocracia fez com que as ações do Estado se tornassem impessoais, técnicas,
previsíveis, facilitando a estabilidade econômica desejada pelo capitalismo. Por meio da
perspectiva weberiana, a burocracia fortificou o poder e a organização estatal sob as seguintes
características: (a) divisão de trabalho definida e hierarquizada, que possibilitava a divisão de
problemas administrativos complexos, em tarefas gerenciáveis; (b) profissionalização dos
servidores públicos, que passam a trabalhar em tempo integral para o Estado, de forma a
constituir uma carreira contínua, tendo a possibilidade de haver promoções, com aumento
remuneratório; e (c) a burocracia é revestida de formalidades, com regras previamente
prescritas, sem favoritismo e com registros escritos (Beetham, 1991; Weber, 2013; Aragão,
2014).
A burocracia sofreu desgastes, a partir de algumas disfunções apresentadas pelo modelo,
como, por exemplo, lentidão de resposta; apego excessivo ao formalismo e às
normas/regulamentos; despersonalização do relacionamento entre Estado e cidadão; ausência
de liberdade e criatividade na execução das tarefas; excesso de autoridade, aproximando-se do
autoritarismo; surgimento de gestão paralela informal, a fim de combater o excesso de regras
(Motta & Bresser-Pereira, 2004; Ney Matos & Carneiro Lima, 2007).
O modelo gerencialista passou a ser considerado, por conta do combate aos excessos
praticados na burocracia, apesar de não se afastar definitivamente das regras do modelo
anterior. O objetivo era buscar maior eficiência do Estado, transparência nas contas públicas e
objetividade para os atos de gestão. Outra premissa foi a de comprometer os gestores públicos
com valores éticos, estampados na eficiência e na eficácia da gestão da coisa pública (Denhardt,
Denhardt & Aristigueta, 2012; Frederickson, 2012, 2016).
32
A busca por um modelo mais adequado à realidade, porém, suscitou variações do

modelo gerencialista, tanto que, depois da segunda metade do século XX, a governança,
também reconhecida como nova gestão pública, do inglês New Public Management (NPM),
apresentou ferramentas, a fim de fazer a máquina estatal operar como uma empresa do setor
privado, sendo verdadeiramente eficiente e eficaz, além de reduzir os custos da prestação de
serviços. Nesse sentido, ideologicamente, foram recuperadas ideias do liberalismo clássico,
como a redução do tamanho do Estado e inserção de mecanismos de mercado para flexibilizar
a gestão (Hood, 1991; McLaughlin & Osborne, 2005; Carneiro & Menicucci, 2011;
Hammerschmid, Walle, Andrews & Mostafa, 2017).
Para esta tese, a governança e a NPM são compreendidas como sinônimos, com o intuito
de abranger as adjetivações concernentes aos termos, devido à nomenclatura estar em processo
de sedimentação, já que, na literatura, encontram-se as seguintes semelhanças: governança
colaborativa, boa governança, co-governança, governança multinível e governança
participativa (Baka, 2017).
Antes de prosseguir com o detalhamento teórico da governança, é importante registrar

que os americanos realizam, a cada 20 anos, uma das mais importantes conferências acadêmicas
sobre administração pública – a Conferência de Minnowbrook. Nestes encontros, ocorrem
quebras de paradigmas e/ou conformações de ciclos, vivenciados pela gestão estatal, bem como
discussões, que influenciam toda a produção científica relacionada ao tema. O primeiro evento,
a Conferência de Minnowbrook I, ocorreu em 1968, sob o patrocínio de Dwight Waldo. O
movimento dos experts refletiu, também, a turbulência política vivida pelos Estados Unidos, na
década de 1960, a qual clamava por um Estado mais assertivo, preocupado com os valores da
ética, moralidade, responsividade e da efetividade (Frederickson, 1971; O’Leary, Van Slyke &
Soonhee, 2011).
A Conferência de Minnowbrook II, coordenada por George Frederickson 4, aconteceu

em 1988 e confirmou as linhas da governança e do gerencialismo, contidos na NPM, tendo sido
marcada pelo profundo descontentamento com o desempenho estatal. Detectou-se o início da
administração pública de interdependência e interconectividade entre o setor público e o setor
privado. Muitos congressistas fizeram registrar que, em tempos de governança (NPM), os
4
Conference Minnowbrook II: realizada no Centro de Conferências da Maxwell School, onde está localizada a
Universidade de Syracuse. Recuperado de: https://www.syracuse.edu.
33
problemas da administração pública não poderiam mais ser totalmente resolvidos, mas apenas
e tão-somente melhorados (O’Leary et al., 2011).
A Conferência de Minnowbrook III, realizada no final de 2008, discutiu o efeito da

globalização e das redes de interrelacionamento humano a interferir no mercado e, por
consequência, na administração pública. Da mesma forma, discutiu-se sobre o papel das
organizações internacionais na governança e o papel da tecnologia da informação nos novos
tempos de instabilidade (O’Leary et al., 2011).
A próxima discussão ocorrerá na Conferência de Minnowbrook IV5, devendo ser

realizada em 2028 que, provavelmente abordará, entre outros assuntos, o afastamento do
paradigma europeu da administração pública, a qualidade do serviço público e a volatilidade
dos eventos econômicos (Bowornwathana, 2010).
Retornando ao trilho histórico, a governança (NPM) tomou corpo no Reino Unido, com
a ideias de Margaret Thatcher, que buscou afastar o Estado da burocracia extremada e focou na
gestão pública de resultados, sendo adotada, formalmente, nos Estados Unidos, por Ronald
Reagan, nos anos de 1980 (Matias-Pereira, 2010). Desde então, multiplicou-se nos países anglo-
saxônicos, atingindo os Estados europeus e chegando na América Latina, pelo território chileno,
no início da década de 1990 (Matias-Pereira, 2008), tornando-se um padrão-ouro, do inglês
gold standart, na reforma administrativa dos Estados (Denhardt & Catlaw, 2017).
A globalização solidificou a governança (NPM) nos Estados ocidentais, sendo

fortemente auxiliada pelas políticas interventivas do FMI, do Banco Mundial e da OECD.
Todavia, nem todos os Estados integralizaram da mesma maneira e com os mesmos contornos
as lições da NPM, haja vista os diversos obstáculos culturais, fragilidades democráticas,
desajustes econômicos e políticos, impedidores da harmonização do referido fenômeno
(Sassen, 2007; Pollitt & Bouckaert, 2011).
Mesmo com a aludida globalização, ocorrem dificuldades de implementação da

governança (NPM), como, por exemplo, nos esforços da Rússia, desde os anos 2000 que,
também, por questões políticas, financeiras e de mercado, bem como pelo desinteresse dos
gestores públicos, deixaram de ser realizadas (Sungurov & Tiniakov, 2018).
5
Conference Minnowbrook IV: marcada para 2028, a ser promovida pela Maxwell School, da Universidade de
Syracuse. Recuperado de: https://www.maxwell.syr.edu.
34
A governança (NPM) buscou afastar a burocracia weberiana para reorganizar e atualizar

a produção de valores públicos, inclusive aqueles inseridos no serviço de justiça (Abreu et al.,
2013; Kalambokidis, 2014; Nabatchi, 2011, 2017; Negri & Rodrigues, 2017).
Indicativa de uma perspectiva inovadora de gestão, porque a hierarquia, de alguma

forma, ficou invertida, porque a forma de administrar é iniciada nas bases, de baixo para cima,
do inglês bottom up, para depois chegar ao topo do comando estatal e se disseminar como regra
geral, a governança (NPM) fomentou, desse modo, uma efetiva participação dos gestores
públicos (Casula, 2017; Kooiman, Bavinck, Chuenpagdee, Mahon & Pullin, 2008).
A reconfiguração do papel do Estado, na perspectiva da governança (NPM), contou com

o apoio da Teoria da Escolha Racional (Public Choice Theory) e da Teoria de Economia
Organizacional, para se materializar (Frederickson, Smith, Larimer & Licari, 2012; Osborne,
2006; Pollitt & Bouckaert, 2011).
A governança (NPM) está inserida em redes (Castells, 2000, 2010), significando a

conjugação de interesses havidos entre instituições governamentais e gestores públicos que,
altamente conectados, percebem padrões capazes de fazer nascer formas de participação,
interdependência e resultados.
Nesse prisma, importa indicar a existência de duas escolhas, que influenciaram os

Estados na construção da administração pública (Sager et al., 2012): uma de origem europeia,
com forte base na legalidade e no direito administrativo, sedimentada na teoria liberal da
Revolução Francesa, conhecida como escola francesa (Bonnin, 1809; Bilhim, 2017); a outra,
conhecida como escola alemã, de origem anglo-saxônica, pautada na busca por uma
administração profissional do Estado (Wilson, 1887).
As escolas francesa e alemã influenciaram e continuam a marcar o modo como os

Estados materializam a administração da coisa pública (Stillman, 1997). Em Bilhim (2017),
tem-se um paralelo, indicando as principais diferenças contidas nas referidas escolas (Tabela
1).
35
Tabela 1. Administração pública e as escolas francesa e alemã.
Fonte: Adaptada de Bilhim (2017).
Devido às variações de gestão, surgidas após o gerencialismo, buscou-se saber da

literatura se a governança (NPM) seria um novo paradigma. Sob a ótica epistemológica, ela
pode ser vista parcialmente desse modo, porque apresenta uma nova maneira de olhar a
administração pública, mas não se trata de uma conquista científica universalmente delineada
e não está ligada a uma teoria geral, o que afasta da caracterização como “paradigma completo”
(Gow & Dufour, 2000; Spano, 2014).
Nessa mesma linha de raciocínio, a posição de Larrouqué (2018), para quem, o que veio
depois do modelo burocrático de gestão, fundado no weberianismo, é nomeado como
neogerencialismo, seguido de uma gestão estatal neoweberiana. Ademais, o autor utiliza outras
denominações para descrever as mesmas características, indicadas no gerencialismo e na
governança.
Para esta tese, o conceito de governança pública, compreendida como ferramenta que
auxilia a eficiência estatal e melhora as relações entre Estado, cidadão, mercado e a sociedade
civil organizada, foi retirado dos estudos de Löffer (2001, p. 212):
[...] uma nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta,
levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela
36
sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances
de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes.
A governança (NPM), que foi importada do setor privado para o setor público, recebeu
inúmeras críticas e mostrou desgastes, na medida em que não conseguiu o mesmo desempenho
de eficiência e eficácia mensurados na sua origem (Motta, 2013; Junquilho, 2010), o que fez
aparecer outras variações, como é o caso da governança inserida na teoria do valor público, da
governança em ambiente (Volatility, Uncertainty, Complexity e Ambiguity - VUCA) e da
governança em Pos New Public Management (Moore, 1995; Motta, 2013; Greve, Lægreid &
Rykkja, 2016; Pollitt & Dan, 2013; Van der Wal, 2016; Christensen, 2012; Jørgensen &
Bozeman, 2007; Matias-Pereira, 2008; Nabatchi, 2017; Pollitt & Bouckaert, 2011; Christensen,
2012; Bhatta, 2003; Cavalcante, 2017; Reiter e Klenk, 2018; Ainsworth, Grant & Iedema, 2010;
Herbert, 1992; Porter, 2008; Porter & Kramer, 2011; Bailey, Clua-Losada, Huke, Ribera-
Almandoz & Rogers, 2016; Guimarães & Vieira, 2015; Kotz, 2009; Moller & Vital, 2013;
Bauman, 2007, 2011; Silveira Neto, 2015; Gabrich & Castro, 2013; Maldonado-Mera, Espinosa
& Cabrera, 2017; Chai & Kong, 2017; Codreanu, 2016; Bennett & Lemoine, 2014, 2018;
Lawrence, 2013; Zeemering, 2017; Duarte, Nascimento, & Rodrigues, 2017; Jiang & Luo,
2018; Martin, 2014; Roberts, 2014, 2017; Souza, 2010; Magretta, 2012).
2.1.2 A administração pública no Brasil
A administração pública, no Brasil, teve início no Rio de Janeiro, com a chegada da

família real portuguesa, em 1808, promovendo, conforme registros históricos conhecidos, uma
reviravolta política, econômica, de costumes e de gestão na nova terra (Gomes, 2014). A
administração colonial era patrimonialista e confusa, contendo justaposição de cargos, funções
e tarefas, regida por um cipoal de normas, leis e ordens reais. A gestão real assumiu, de forma
direta, o comando das capitanias hereditárias e instituiu uma administração central (Costa,
2008; Gomes, 2014).
A administração geral da realeza compreendia o controle e a condução do Poder

Judiciário e Legislativo, assim como toda a gestão executiva, sendo que as principais
características eram: centralização administrativa, multiplicidade normativa e morosidade
estatal (Wehling & Wehling, 1999; Costa, 2008; Carvalho, 2011).
Com a proclamação da República, em 1889, além de transferir o foco econômico para

a cafeicultura paulista, a administração pública se preocupava e assegurava os interesses dos
agricultores, fazendo surgir, por meio do Poder Executivo, vários ministérios, que se ocuparam
37
do transporte e da indústria, entre outras questões. Os 40 anos da República Velha foram

marcados pela urbanização, industrialização e organização política urbana (Gomes, 2014b;
Costa, 2008).
O modelo burocrático da administração pública foi implantado a partir de 1930, com

Getúlio Vargas, quando o Brasil passou da economia agrária para a industrial, sendo
estabelecidas medidas para minimizar os efeitos da crise econômica mundial de 1929 e
instalada a profissionalização do serviço público (Costa, 2008).
Em 1988, em plena transição democrática, a administração pública encontrou uma

burocracia enrijecida e ainda contaminada pelo patrimonialismo estatal, revelando o Brasil em
uma forte crise fiscal, previdenciária e tributária, com excesso de intervencionismo econômico
e altos níveis de ineficiência estatal, embora já contasse com algumas sementes do
gerencialismo (Bresser-Pereira, 1996).
A partir de 1995, com a primeira gestão do governo Fernando Henrique Cardoso, a

administração pública teve a possibilidade de fazer uma reforma do Estado, especialmente no
aparelho estatal, na carreira dos servidores públicos, e facilitar as privatizações - o que, em
parte, acabou ocorrendo (Bresser-Pereira, 1996).
Nesse cenário, implantou-se, no Brasil, o modelo gerencialista de gestão e, com a

chamada “reforma Bresser”: (a) reorganizou-se a administração federal, incrementando,
sobremaneira, as informações, além de fortalecer as carreiras dos servidores públicos; (b) por
meio das Emendas 19 e 20, foi reformada a CF – medidas que provocaram tetos para o custo
do funcionalismo e introduziram o valor público da eficiência; (c) possibilitou-se uma
reengenharia institucional, fazendo espaço para as organizações sociais (OSs), as organizações
da sociedade civil de interesse público (Oscips) – o que refletiu nas regras das parcerias público-
privadas (PPPs); e (d) patrocinou-se a discussão nacional sobre a gestão por resultados (Motta,
2007).
A partir de 1999, com a segunda gestão do governo Fernando Henrique Cardoso, muitas
foram as inovações introduzidas na administração pública, sendo a principal delas, a instalação
do governo eletrônico. Com a tecnologia da informação, foi possível reduzir custos e tempo
dos serviços públicos, aumentar a transparência dos gastos estatais e a experimentação das
primeiras linhas da governança (Abrucio, 2007; Pereira & Spink, 2015).
No Brasil, o Tribunal de Contas da União (TCU), segundo regras da CF, é um órgão de

controle externo das contas públicas do Governo Federal, incluindo o Poder Judiciário e
38
também órgão de auxílio ao Congresso Nacional, tendo por função instruir e fiscalizar a
execução orçamentária, promovendo a melhor forma de gerir a máquina pública brasileira6. A
Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que impôs a eficiência ao serviço público, fez com que
o planejamento estratégico do TCU orientasse sobre os benefícios da governança pública na
gestão do Estado brasileiro (Brasil, 1998; TCU, 2018).
De 2003 a 2010, com as duas gestões do governo Lula da Silva, a administração pública
não foi provocada a ter avanços significativos; ao contrário, houve uma recomposição no
quadro e na remuneração dos servidores públicos, bem como o aumento de pedidos de
aposentadoria, por meio da Emenda Constitucional 41 – a aposentadoria dos servidores
públicos, que deixou de ser integral e passou a calcular a média das contribuições (Faria &
Faria, 2017; Pinto & dos Santos, 2017).
De 2011 até 31 de agosto de 2016 (impeachment), o governo Dilma Rousseff foi

marcado por raras preocupações institucionais-administrativas de gestão, mas acabou criando
o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais e novos concursos
públicos, especialmente para o chamado núcleo estratégico (Faria & Faria, 2017; Pinto &
Santos, 2017).
O TCU publica artigos sistematicamente, por meio de revista própria, alertando sobre
os benefícios da governança às contas públicas brasileiras, como o de Pereira (2011), no qual
ele indica ser a governança um conjunto de práticas, interligando a voz dos interessados, a fim
de aumentar a eficiência dos sistemas de gestão; que busca recepcionar opiniões dos gestores
públicos, produzir metas e formas de execução, bem como orientar, controlar e fiscalizar os
resultados (Pereira, 2011).
Nos anos de 2013 e 2014, o TCU publicou a primeira e a segunda versões de um

referencial básico sobre governança, com o objetivo de instruir gestores públicos e cidadãos
sobre a melhor forma de aplicar as regras de governança pública na gestão do Estado brasileiro
(TCU, 2013, 2014).
O governo transitório de Michel Temer, havido entre 31 de agosto de 2016 e 31 de

dezembro de 2018, após diversas recomendações do TCU, publicou o Decreto Presidencial nº
6
TCU. Função de orientar e fiscalizar a aplicação e os gastos da máquina pública federal brasileira. Recuperado
de: https://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/competencias/.
39
9.203, de 22 de novembro de 20177, que determina regras de governança (NPM) para serem
cumpridas no Poder Executivo. Isso se deu porque, para os Poderes Legislativo e Judiciário, o
chefe do Poder Executivo, impedido constitucionalmente de legislar por si próprio, encaminhou
à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 9.163, de 29 de novembro de 20178, solicitando a
implantação das regras e valores da governança (NPM) para melhorar a capacidade de resposta
do Estado, a confiabilidade, a prestação de contas, a responsividade e a transparência das contas
públicas (Brasil, 2017a; Brasil, 2017b).
Dessa forma, a governança deixou de ser simples recomendação do TCU e passou a ter
um regramento harmônico para a administração pública brasileira. Para o Poder Executivo, as
regras foram de aplicação imediata; contudo, quanto aos poderes Legislativo e Judiciário, eles
ainda aguardam aprovação legislativa, por isso continuam na condição de “recomendação”
(Congresso Nacional, 2017; Planalto, 2017).
No ano de 2017, o TCU promoveu eventos para discutir a aplicabilidade da governança

pública, como foi o caso do encontro sobre “Governança e Gestão das Contratações” (TCU,
2017). O referido tribunal, a partir da aplicação das regras de governança, controla e fiscaliza
os Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, nas áreas de gestão de pessoas, saúde, segurança
pública, contratações, entre outras (TCU, 2019a).
O TCU, no início de 2019, apresentou um relatório sobre os “Resultados do

Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública”, no qual mede a capacidade
de governança e de gestão das organizações públicas federais, além de aferir o nível de
implementação de ferramentas e boas práticas. O TCU categorizou por extratos os níveis de
implementação das regras de governança pública: fase inicial, intermediária e aprimorada. A
pesquisa levantou dados das áreas de pessoas, tecnologia da informação e contratações, sendo
que, no ciclo de 2018, foi possível identificar que as organizações se apresentam na fase inicial
ou intermediária de execução das regras de governança, destacando a necessidade de fazer do
relatório uma referência para ações futuras (TCU, 2019b).
No início de 2019, o governo Jair Bolsonaro, previsto para viger até 2022, teve como
um dos primeiros atos, a reunião entre o Ministro do TCU, Augusto Nardes9, o Presidente da
7
Decreto Presidencial nº 9.203/17. Recuperado de: planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2017/decreto/D9203.htm.
8
Projeto de Lei nº 9.163/2017. Recuperado de: camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao
=2163153.
9
TCU – Diretoria. Recuperado de: https://portal.tcu.gov.br/institucional/ministros/.
40
República e membros da Casa Civil, realizada no dia 7 de janeiro de 2019, com o fim de discutir
parâmetros de governança pública, que serão aplicados nos próximos quatro anos,
especialmente o corte de custo e combate aos desperdícios (Folha de São Paulo, 2019).
A governança (NPM) possibilita refinamentos em sua execução, permitindo, por

exemplo, a aplicação das regras contidas na teoria do valor público de Moore (1995),
particularmente no Poder Judiciário, conforme a presente tese procura demonstrar.
2.1.3 A governança e a teoria do valor público de Moore (1995)
A governança (NPM) pode ser aplicada com as especificidades da teoria do valor

público de Moore (1995), na medida em que ambas as perspectivas não se excluem, ao
contrário, complementam-se (Stoker, 2006). Isso se dá porque ela pode ser apresentada como
um modelo emergente para melhor gerir a coisa pública – discussão que vem desde Moore
(1995), sendo possível para a realidade da administração pública brasileira, inclusive no Poder
Judiciário.
Estudos, nesse sentido, indicam que o gestor público, aplicando as regras da governança,
combinadas com as do valor público, aproxima-se mais da realidade, dos desejos do cidadão,
dos anseios políticos do Estado e, assim, como resultado do seu trabalho, produz valor público
(Moore, 1995; Goss, 2001). Sendo que outros traços da teoria de Moore (1995), estão inscritos
na segunda parte do referencial teórico (Capítulo 2.3).
Na gestão do valor público, implementada por meio da governança e da teoria de Moore

(1995), ocorre uma aproximação da política com o gestor público – fato inimaginado no modelo
tradicional de gestão, pois ela é percebida apenas como um fator de contribuição e não como
núcleo do trabalho desse gestor. Enquanto, ao contrário do modelo tradicional de gestão, na
aplicação da teoria do valor público, a política é vista para além dos interesses partidários, como
fundamento da criação e da execução de metas, sempre visando à eficiência do Estado (Moore,
1995; Stoker, 2006).
A interdependência entre os interesses do Estado, dos cidadãos e dos gestores públicos

é um fato político e, como tal, deve ser tratado, significando que a política, como mecanismo
de arranjo e coordenação sociais, permite a coparticipação nas decisões, nem que seja a de
materializar um ato administrativo simples, como o de publicar um comando judicial. A política
aproxima e favorece a produção social de valores, auxiliando, também, na adaptação das
condutas públicas, reduzindo incertezas e imprecisões (Stoker, 2006).
41
A governança dos desejos coletivos necessita dos preceitos do valor público para fazer
surgir uma sociedade equilibrada, que acredita na autoridade estatal e se corresponsabiliza pelos
resultados, por ter participado e deliberado sobre as metas (Moore, 1995).
Segundo Stoker (2006), a gestão e a consequente produção do valor esperam que haja
uma abordagem relacional, observados os interesses de todos os envolvidos, na criação e na
execução dos serviços públicos. A aplicação da teoria do valor público de Moore (1995) exige
um compromisso com as metas estabelecidas, fazendo do gestor público, porque é envolvido
politicamente, um aliado na produção do valor público (Moore, 1995; Stoker, 2006).
Kelly e Muers (2002), e mais tarde Stoker (2006), percebem uma evolução da
governança pública com a participação da teoria do valor público. Sob a concepção dos autores,
tem-se as fases (Tabela 2) da administração pública até encontrar a teoria de Moore (1995),
sendo possível o entrelaçamento dos ditames de cada uma das referidas fases, possibilitando
ganhos ainda maiores de eficiência e eficácia para o serviço estatal (Kelly & Muers, 2002;
Stoker, 2006).
Tabela 2. Parâmetros e fases da Administração Pública.
Administração Teoria do Valor Público

Parâmetros Governança (NPM)
Pública Tradicional (Moore, 1995)
Alcançar o valor público, implicando em

Insumos politicamente Gerenciamento de processos,
maior eficácia no enfrentamento dos
fornecidos (lei), serviços de forma a garantir economia
Objetivos problemas com que o público mais se
monitorados por meio da e capacidade de resposta aos
preocupa, estendendo-se desde a entrega
burocracia hierarquizada consumidores
do serviço à manutenção do sistema
Desempenhar papel ativo nas redes de:

Garantidor que os Auxiliar a definir e cumprir
direção; deliberação; cooperação;
Papel dos gestores procedimentos adequados metas de desempenho
manter a capacidade global do sistema
sejam seguidos (hierarquia) acordadas
(fomentar a legitimidade)
Preferências individuais e coletivas

Agregação de preferências
produzidas por meio de um processo de
Quem define o Políticas públicas inscritas individuais, evidenciadas a
interação, que envolve reflexões e
interesse público em legislação partir da escolha dos clientes
deliberações sobre insumos, custos e
(cidadão)
oportunidades
Departamento, hierarquia Menu de alternativas (saídas)

Preferência na Setor privado ou fortemente
ou autorregulação da selecionadas a partir de uma abordagem
entrega de serviços definido por regras estatais
profissão reflexiva e participativa dos interessados
Contribuição para Oferece objetivos e metas, Potencializa o diálogo integral a tudo

Responsabilidade
o processo deixando para o gestor os que é empreendido; processo em
abrangente do Estado
democrático meios contínuo intercâmbio democrático
Fonte: Adaptado de Kelly e Muers (2002) e Stoker (2006).
A teoria do valor público, mesmo materializada conjuntamente com as regras de

governança, busca a produção do valor público, acarretando maior eficácia, isto é, maior
42
qualidade dos serviços, tendo como consequência, maior equilíbrio do ambiente político. Os
valores públicos são definidos, de forma dialogada, com interdependência e intencionalidade
pelos interessados, que definirão o custo, os insumos e a melhor oportunidade de realização
(Moore, 1995; Kelly & Muers, 2002; Stoker, 2006).
2.2 PODER JUDICIÁRIO: GOVERNANÇA, HIERARQUIA, GESTÃO

PROFISSIONAL E A TEORIA DO VALOR PÚBLICO
A administração dos tribunais, do inglês court management, há muito instiga os

pesquisadores, segundo constatado por Mouraz Lopes et al. (2015). Esses autores alertam ser
imprescindível a pesquisa da governança judicial, enquanto averiguadora do desempenho dos
gestores públicos; destacam a complexidade multidimensional da governança de qualidade do
sistema, e em complemento, pontuam ser inadiável a existência de cursos específicos para
formar gestores judiciais (Mouraz Lopes, Matos, Mendes, & Coelho, 2015).
O Poder Judiciário ainda está construindo procedimentos para que o magistrado, além
das funções jurisdicionais, realize satisfatoriamente as funções de governança – fato descrito
no cotidiano forense, tanto do Brasil quanto de Portugal (Guimarães, Gomes, Correia, Oliveira
& Piazentin, 2017).
Tendo como base a subordinação extrema, o Poder Judiciário já suportou a gestão

burocrática e hierarquizada de pessoas. O superior hierárquico, sob o modelo burocrático de
gestão, dispunha de poder ilimitado para dirigir e fiscalizar a prestação de serviços – tratamento
hierárquico de cima para baixo, sem a possibilidade de qualquer participação ativa do
subordinado (Delgado, 2006; Cogo, 2006; Murari, 2008). Todavia, com as mudanças havidas
nas relações de trabalho, especialmente a partir do modelo gerencial de administração, os
gestores e servidores públicos passaram a receber tratamento urbano (respeitoso) e fiscalização
mais adequada com os resultados do labor exercido. A subordinação passou a ser estruturada
como no teletrabalho, muito difundido pelo Poder Judiciário brasileiro, significando, segundo
Delgado (2006), uma subordinação sem ordens ou fiscalização direta (Delgado, 2006; Cogo,
2006; Murari, 2008).
No Brasil, a profissionalização dos servidores públicos, tornou-se efetiva, a partir de

1995, com o governo Fernando Henrique, pois, com a reforma do Estado, a contratação passou
a ser por competência e por meio de concurso público; ocorreu uma objetivação da política
43
salarial, exigiu-se formação e capacitação dos servidores; além de tornar constante a avaliação
de desempenho, já que o resultado insatisfatório passou a significar o rompimento do contrato
de trabalho (Balasiano & Salles, 2005; Cavalcante & Carvalho, 2017).
Sobre a burocracia profissional, Mintzberg (2009) indica se tratar de uma forma de

trabalho especial, no qual a expertise do empregado diminui o controle hierárquico. O trabalho
é descentralizado: cada um dos especialistas realiza uma parte da tarefa e, no conjunto das
tarefas finalizadas, o serviço é entregue ao destinatário final. Nesse tipo de trabalho, são os
profissionais que detêm autonomia, no sentido de ditar o tempo e a forma de executar o serviço.
A hierarquia pouco controla e fiscaliza, visto que, quem detém o conhecimento, dita as regras,
podendo, ao mesmo tempo, avaliar e controlar o próprio trabalho. Nesse contexto, as cobranças
acontecerão sobre as competências técnicas e desempenho (Carvalho, Fernandes & Lapsley,
2006; Mintzberg, 2009).
Para Fix-Fierro (2013), o profissionalismo burocrático, com as características descritas

por Mintzberg (2009), teria se instalado no Poder Judiciário devido à especialização de cada
uma das tarefas do serviço de justiça para os atos de gestão, realizados pelos servidores
ordinários, ou para os atos de jurisdição, materializados pelos servidores magistrados. O
referido autor relata a realidade do judiciário mexicano, que não encontra, por certo, correlação
exata no judiciário brasileiro (Fix-Fierro, 2013; Mintzberg, 2009).
Esta tese não reconhece no Poder Judiciário brasileiro o referido trabalho especializado,
a ponto de ensejar ausência de controle e fiscalização interna ou externa. No Brasil, por
intermédio do CNJ, ocorre o controle da eficiência do serviço de justiça e, para o caso de
ineficiência, mediante controle interno, poderá ocorrer desligamento dos quadros do serviço
público (CNJ, 2018).
No Poder Judiciário brasileiro, permanece, mesmo que de forma atenuada, o modelo

burocrático de administração, com a presença da hierarquia; contudo, com a possibilidade de
conviver com a governança (NPM) e com a teoria do valor público. No Brasil, o Poder
Judiciário, sob o comando do CNJ, adotou a governança (NPM) como forma de gestão, mesmo
diante da ausência de legislação específica. No princípio, levantando boas práticas e, depois,
convocando gestores públicos a contribuir na confecção do Planejamento Estratégico e metas
anuais. Para o ano de 2019, as oito metas nacionais do Poder Judiciário (Anexo A),
coproduzidas entre os gestores públicos judiciais de todos os tribunais brasileiros, buscam os
melhores índices de eficiência, como: (a) julgar mais processos que os distribuídos; (b) julgar
44
processos mais antigos; (c) aumentar os casos solucionados por conciliação; (d) priorizar o
julgamento dos processos dos maiores litigantes e dos recursos repetitivos (CNJ, 2019b).
O envolvimento do Poder Judiciário com a governança (NPM), especialmente a partir

de 2017, pode ser identificado por intermédio da premiação “Selo Justiça em Números”,
concedida pelo CNJ, que marca a eficiência de todos os tribunais brasileiros (CNJ, 2017).
O Poder Judiciário atendeu às recomendações da CF e do TCU e fez da governança

(NPM) uma realidade, por meio de portarias e resoluções emitidas pelo CNJ, sendo as mais
contundentes: (a) Portaria nº 138/2013, que instituiu a rede de governança; e, (b) Resolução nº
221/16, que estabeleceu os princípios da gestão participativa na elaboração das metas anuais
(Brasil, 2013, 2014, 2016a, 2016b).
No Poder Judiciário brasileiro, a necessidade de aplicar os parâmetros da governança

pública pode ser constatada no estudo de Toffoli (2017)10 que, ao apontar as múltiplas funções
do STF, demonstra as dificuldades de harmonizar o comando constitucional, fato que poderia
ser melhor manuseado diante das regras da governança (Toffoli, 2017).
A governança (NPM) executada pelos gestores públicos do Poder Judiciário brasileiro,

implementada a partir de 2013, chegou ao Brasil inspirada pelas regras da Commission
Européenne pour l’Efficacité de La Justice (CEPEJ)11, que trata da eficiência e do
funcionamento da justiça junto aos Estados da zona do euro (CNJ, 2018).
Os gestores públicos, mais especificamente os gestores judiciais, desempenham papel

fundamental na governança, e Freeman (1984) os define como um grupo ou grupos de pessoas
que, ao mesmo tempo, pode(m) afetar e ser(em) afetados por determinada organização.
Em Freeman e Vea (2001), tem-se que, para um planejamento estratégico ser eficiente,
deve-se integrar os interesses de todos interessados, ou seja, Estado, gestores e cidadãos. Dessa
sorte, uma estratégia adequada é aquela que se inter-relaciona, consegue apoio na tomada de
decisões e produz resultados eficientes e de qualidade (Freeman & Vea, 2001).
Em paralelo, o estudo de revisão de literatura de Leyden et al. (2017), realizado entre

2015 e 2016, buscou pelas melhores abordagem para o engajamento dos gestores no
cumprimento de metas. Com a ferramenta de busca “Google Acadêmico”, por ser a mais
10
José Antonio Dias Toffoli: presidente do STF e do CNJ, para o mandato de 2018 a 2021. Recuperado de:
http://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=sobreStfComposicaoComposicaoPlenariaApresentacao.
11
CEPEJ - In: https://www.coe.int/en/web/cepej/about-cepej.
45
democrática na visão dos autores, foram encontrados 50 artigos pertinentes e, como resultado,
foi possível detectar que: (a) a participação de gestores e dos interessados é esperada, mas nem
sempre existe a preocupação de envolver a todos irrestritamente; (b) planejadores e
formuladores de projetos necessitam dar mais valor à participação das partes interessadas, bem
como, na medida do possível, treiná-las em suas funções, para que haja melhor desempenho;
(c) promover formas de engajamento, além das audiências públicas e reuniões em monólogo; e
(d) há preconceitos inibidores, quando da interferência dos interessados (Leyden, Grey, Hynes,
Frisbaek & Silke, 2017).
O CNJ, como foi dito, a partir de 2013 (Portaria nº 138/2013 e Resolução nº

198/2014)12-13, fomentou a participação dos gestores públicos, especificamente os estáveis que,
segundo os Art. 41 e 95 da CF (1988) são: servidores gerais, a partir do terceiro ano de exercício,
e servidores juízes, a partir do segundo ano de exercício (CNJ, 2013; Brasil, 2013, 2014, 2016a,
2016b). Os gestores públicos, de acordo com Van der Wal (2017), executam quatro tipos de
funções na produção de valores públicos. Esta tese acrescentou a função desempenhada pelos
gestores judiciais (quinto tipo), para melhor averiguar a produção de valores de gestão da base
do Poder Judiciário brasileiro conforme apresenta a Tabela 3.
12
Portaria nº 138 de 23 de agosto de 2013. Instituiu a rede de governança colaborativa do Poder Judiciário.
Recuperada de: http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/portaria-n138-23-08-2013-presidncia.pdf.
13
Resolução nº 198 de 1º de julho de 2014. Dispõe sobre o Planejamento Estratégico do Poder Judiciário.
Recuperada de: http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/resoluo-n198-01-07-2014-presidncia.pdf.
46
Tabela 3. Funções desempenhadas pelos gestores com a colaboração da tese.
Tipo de
Atividade desenvolvida Quem desempenha a função
função
Secretário geral, diretor, CEO do órgão,
Os gestores públicos do Tipo 1 são responsáveis,
1 - Gestor de topo agência, autarquia ou fundação pública
tanto interna como externamente, pelo órgão
federal
Os gestores públicos de Tipo 2 são gerentes

"regulares" de ministérios, agências e outras Diretores de políticas, chefes de unidade,
2 - Gestor geral organizações públicas, que assumem a chefes de departamento, diretores de
responsabilidade por um determinado diretório de divisões
políticas, projetos e ou unidades
Os gestores públicos do Tipo 3 são responsáveis
3 - Gestor de por determinados programas de políticas, forças- Diretores de programa, gerentes de força-
projetos ou tarefa, projetos, redes e estruturas tarefa, gerentes de projeto, planejadores
programação colaborativas/participativas. Por vezes, podem ser estratégicos, gerentes de rede
responsáveis pelos gestores do Tipo 1 e do Tipo 2
Diretores de pessoas, diretores

4 - Gestor de Os gestores públicos do Tipo 4 são responsáveis
financeiros, diretores de comunicação e
pessoal pela gestão do pessoal
diretores de TI
5 - Gestor de Os gestores judiciários do Tipo 5 são Juiz de direito, diretor executivo da

unidade judiciária responsáveis pela gestão de uma unidade unidade, diretor de secretaria e gestores
* proposto nesta tese judiciária da base dos tribunais brasileiros ad hoc (para um fim específico)
Fonte: Adaptada de Van der Wal (2017).
Assim, esta nesta tese estudou-se a conduta dos gestores judiciais que trabalham na base
judiciária e estão engajados com a produção de valores públicos (Brumette & Zoch, 2015),
porque a abordagem de valor público de Moore (1995) se faz presente na implementação de
ditames processuais, contidos na cooperação, no tratamento isonômico dos litigantes, na
assistência judiciária gratuita e na efetividade (CPC, 2015).
2.2.1 Poder Judiciário: atos de gestão e atos de jurisdição
A função da atividade judicial ou atividade jurisdicional, cumprindo-se as regras

processuais, é a de dizer o direito, isto é, aplicar o direito ao caso concreto, trazido a juízo em
forma de conflito, sendo que o núcleo da função é o de garantir a defesa de direitos legalmente
reconhecidos (Bochenek et al., 2018).
No Brasil, o Poder Judiciário tem como órgão maior o Supremo Tribunal Federal (STF),
com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) como responsável pela administração,
planejamento, fiscalização, controle e o exame da conduta dos magistrados, cabendo, também,
ao STF, a última palavra na defesa dos direitos e garantias constitucionais (Slaibi Filho, 2016;
CNJ, 2018).
47
O Poder Judiciário está organizado em cinco segmentos de justiça: Justiça Estadual,

Justiça do Trabalho, Justiça Federal, Justiça Eleitoral e Justiça Militar. Os ramos da justiça, por
sua vez, estão contidos entre a justiça comum e a justiça especializada, e todos eles submetidos,
hierarquicamente, a um dos seguintes tribunais superiores: (a) Superior Tribunal de Justiça
(STJ), (b) Superior Tribunal Militar (STM), (c) Tribunal Superior Eleitoral (TSE), e (d)
Tribunal Superior do Trabalho (TST) (Slaibi Filho, 2016; CNJ, 2018) (Quadro 1).
No bloco da justiça especializada, estão alocados os tribunais e as unidades da Justiça

do Trabalho, Eleitoral e Militar; enquanto que, no bloco da justiça comum, estão compreendidos
os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais brasileiros, sendo esses últimos o
cenário para o estudo empírico desta tese.
Quadro 1. Estrutura do Poder Judiciário brasileiro.
STF
CNJ
administração e controle
Justiça Comum Justiça Especializada
STJ
TST TSE STM
TJ’s TRF’s TRT’s TRF’s
Juízes Juízes Juízes Juízes Juízes

Direito Federais Trabalho Eleitorais Militares
Fonte: Adaptado do CNJ (2018).
Em 2018, o CNJ publicou o relatório “Justiça em Números”, com a base de dados de

2017, constando que o Poder Judiciário registrou R$ 90,8 bilhões de despesas totais, somando
1,4% do Produto Interno Bruto (PIB), para uma força de trabalho de 448.994 pessoas, entre
magistrados, gestores e servidores públicos ordinários (CNJ, 2018).
O Poder Judiciário brasileiro não conta com uma legislação específica para o fim de
ordenar a operacionalidade da administração judiciária, mas com a capacidade, boas práticas e
48
o empreendedorismo dos gestores públicos. Nesse particular, em face de haver 91 tribunais,

distribuídos entre a justiça comum e a especializada, existem diferentes níveis de eficiência,
isto é, alguns mais desenvolvidos do que outros, especialmente no tocante à aplicação das regras
de governança, em uma abordagem de valor público (CNJ, 2018).
A estrutura administrativa do Poder Judiciário brasileiro (Quadro 2) conta com uma

governança “macro” do CNJ, que irradia determinações de gestão para todos os ramos da justiça,
exceto para o STF; uma governança “meso” ou intermediária, para os tribunais superiores (STJ,
TST, TSE, STM), que realizam a autogestão; outra gestão “micro”, nas unidades judiciárias,
localizadas na base do Poder Judiciário, também realizando autogestão.
O magistrado das unidades judiciárias, além dos serviços relacionados à atividade-fim

(atividade jurisdicional), proferindo sentenças e demais decisões, desempenha tarefas de gestão
atinentes à atividade-meio da jurisdição, textualmente: (a) gestão da unidade, fiscalizando a
forma e o tempo do trabalho, orçamento, pessoas e patrimônio; (b) gestão processual, inerente
ao trâmite dos litígios; e (c) gestão decisional ordinária, marcada por gerir as próprias decisões
e posturas do magistrado, englobando os problemas da unidade, bem como decisões de mero
expediente, envolvendo processos de trabalho e em julgamento (Bochenek et al., 2018).
Apenas crenças limitantes fazem com que a governança (NPM) não seja amplamente
praticada no Poder Judiciário. A experiência de Haddad e Pedrosa (2014, 2017) representa bem
esse fato, pois eles implantaram, com vigoroso sucesso, os parâmetros da governança na justiça
comum de Minas Gerais, mapeando rotinas, táticas e customizando um “modelo” para ser
acoplado às características culturais dos usuários e, assim, encontrar a eficiência e a
coparticipação na gestão local (Haddad & Pedrosa, 2014, 2017).
49
Quadro 2. Estrutura administrativa do Poder Judiciário brasileiro.
Macro
CNJ
administração e controle
Produção de Valores Públicos Judiciais Meso

Tribunais
autogestão
Micro
Unidades Judiciais
autogestão
Magistrado
autogestão
Gestão
Decisional
ordinária
Gestão da
Unidade
Gestão
Processual
atos do processo
Fonte: Adaptado de Bochenek et al. (2018).
Na administração pública, de modo geral, os atos de gestão se traduzem em tarefas,

como: planejamento, direção, fiscalização e controle – atos orientados pela legalidade e pela
indisponibilidade do interesse público, tratando-se este último, do fundamento jurídico da
função administrativa estatal (Cardozo, 1999; Da Silva & Paiva, 2019).
O Poder Judiciário, como organismo que integra a administração pública federal,

cumpre determinações legais para realizar sua gestão. Os atos de gestão, efetuados no Poder
Judiciário, destinam-se a gerir o próprio órgão, como é o caso da unidade que cuida da gestão
de pessoas, gestão orçamentária, entre outras. Esta tese destaca a produção de valores públicos,
resultante da gestão processual e decisional ordinária (Quadro 2), ambas as ações realizadas pelo
magistrado e, sob a supervisão deste, pelos demais auxiliares, servidores públicos ou não. Por
outro lado, para que a atividade-fim do Poder Judiciário ocorra, é necessário que o magistrado,
em nome do Estado, empreenda atos de jurisdição, realizando a prestação jurisdicional
(Bochenek et al., 2018).
50
A atuação gestora de magistrados e auxiliares segue regramento jurídico próprio,

primando pela eficiência, conforme Art. 37 da CF (1988) e pelos Arts. 152, 203 e 206, do CPC
(2015), que tratam dos atos processuais a serem praticados pelo magistrado e pelo gestor
judicial.
Para esta tese, os atos de gestão judicial são tarefas administrativas, realizadas pelo
magistrado e seus auxiliares, com a finalidade de tornar eficiente e dinâmica a atividade-meio
do Poder Judiciário, fazendo cumprir os ditames processuais constitucionais.
Os atos de jurisdição se materializam nas sentenças, decisões interlocutórias e

despachos, conforme Art. 203 do CPC (2015). Esses atos são de exclusiva responsabilidade do
magistrado, situado na base judiciária (primeiro grau de jurisdição) e, por meio das sentenças,
decide-se quem tem razão no lígio trazido a juízo. As decisões interlocutórias, por sua vez,
resolvem apenas questões incidentais e urgentes do processo, enquanto os despachos
ordinatórios têm o objetivo de ajustar o trâmite processual para receber a decisão final (Didier,
2019). Para esta tese, os atos de jurisdição marcam a entrega do serviço de justiça ao usuário,
fazendo cumprir uma determinação estatal.
2.2.2 Síntese do capítulo
Da síntese deste segmento, destaca-se a governança pública como uma soma de práticas
exitosas, contidas nos modelos burocrático e gerencialista de gestão. A governança é exercitada
na administração do Poder Judiciário brasileiro, com a possibilidade de se agregar a abordagem
do valor público (Moore, 1995).
Atendendo à orientação do TCU e, por meio do Decreto Presidencial nº 9.203/2017, a

governança detém regras próprias de aplicação para o Poder Executivo; sendo que os poderes
Legislativo e Judiciário promovem a governança a partir dos seus próprios entendimentos,
enquanto aguardam o curso legislativo do Projeto de Lei nº 9.163/2017.
O Poder Judiciário brasileiro realiza atos de gestão (atividade-meio) e de jurisdição

(atividade-fim) e, por intermédio de ambos, produz valores públicos judiciais. O valor público
é, portanto, uma abordagem de aperfeiçoamento da governança e um produto do serviço de
justiça (Moore, 1995).
51
Quadro 3. Síntese de governança e da Teoria do Valor Público.
Função do TCU
Conceito de governança pública - Tese
Órgão fiscalizador das contas públicas do
Governança pública é uma ferramenta de Governo Federal e órgão de auxílio do
gestão, que auxilia na eficiência estatal e Congresso Nacional, com a função de instruir
melhora as relações entre Estado, cidadão, e fiscalizar a execução orçamentária e
mercado e a sociedade civil organizada financeira, promovendo a melhor forma de
gerir a máquina pública brasileira
Fonte: Adaptado de Löffer (2001).
Fonte: Constituição Federal (1988).
Brasil: governança e a legislação

Governança e o valor público
Poder Executivo
(Moore, 1995)
Decreto Presidencial nº 9.203, de 22 de
novembro de 2017
No Brasil, o Poder Judiciário sob o comando
do CNJ, adotou a governança como forma de
Poder Legislativo
gestão, mesmo sem a imposição de legislação.
Projeto de lei nº 9.163, de 29 de
Permanece vigente o modelo burocrático de
novembro de 2017
administração, com a presença da hierarquia,
em convivência harmônica com a governança
Poder Judiciário
e a teoria do valor público
Projeto de lei nº 9.163, de 29 de
novembro de 2017
Poder Judiciário brasileiro
Atos de gestão
São tarefas administrativas realizadas pelo
Valor público magistrado e seus auxiliares, com a finalidade
de tornar eficiente e dinâmica a atividade-
Valor público é uma abordagem de meio do Poder Judiciário, fazendo cumprir os
aperfeiçoamento da governança e um produto ditames processuais constitucionais
do serviço de justiça (Moore, 1995)
Atos de jurisdição
Marcam a entrega do serviço de justiça ao
usuário, fazendo cumprir uma determinação
da atividade-fim do Poder Judiciário
Fonte: Elaborado pela autora.

52
2.3 VALORES PÚBLICOS E O PODER JUDICIÁRIO BRASILEIRO
O objetivo deste capítulo é apresentar o entendimento dos valores humanos e públicos,

segundo várias nuances do conhecimento científico e o conceito seguido por este trabalho.
Nesse sentido, o capítulo discorrerá sobre a obra seminal de Morre (1995), tendo sido realizada
uma revisão estruturada e confirmatória da literatura sobre os valores públicos. São
apresentadas tabelas de valores públicos universais e gerais da administração pública brasileira,
reconhecidas, academicamente, como ferramentas valorosas, que, por conta disso, serviram de
base para este estudo.
Além disso, estão identificados e apresentados os valores exclusivos do Poder Judiciário

– fruto da aglutinação dos estudos de Van der Wal et al. (2008) e dos rigores normativos,
contidos na legislação brasileira.
2.3.1 Considerações sobre valores humanos e valores públicos
O termo valor está ligado, em geral, à quantidade monetária destinada a um objeto que,
logicamente, desperte interesse do mercado (Michaelis, 2018). Outras vezes, o valor é,
essencialmente, imaterial, como o encontrado nos bens históricos, ambientais, paisagísticos ou
culturais – estes últimos, garantidos no Brasil, por meio das regras contidas nos Art. 216 e 216-
A da CF de 1988 (Fiorillo & Ferreira, 2017; Gomes & Gusso, 2017; Santin & Santos, 2016).
Mesmo sem valor monetário expresso, sabe-se ou intui-se o valor que o objeto possui –
fator creditado à percepção humana, que oferece “valor” a uma ideia, um objeto ou a uma peça
artística (Cardoso & Massimi, 2017).
Quando relacionados aos seres humanos, os valores estudados na filosofia são vistos
como objeto de pesquisa; ao passo que, nas ciências sociais, além de se relacionarem a variáveis
externas (Schwartz et al., 2012), nominam as necessidades fundamentais ou instrumentais dos
indivíduos, conforme as pesquisas de Tuulik, Õunapuu, Kuime e Titov (2016), Giacomino, Li
e Akers (2013), Giacomino, Brown e Akers (2011), sendo reconhecidos na Declaração
Universal dos Direitos do Homem, da Organização das Nações Unidas (ONU).
O início da investigação sobre valores humanos está ligado aos gregos Sócrates, Platão
e Aristóteles, na Grécia antiga, sendo a glória (entendida como reconhecimento), a lealdade, a
53
inteligência (tida como grau de escolaridade) e a hospitalidade (Hobuss, 2014), os mais

valorizados na época.
Nietzsche (1918), com a obra The genealogy of morals, criticou as posturas cristãs,
afirmando que a filosofia teria encontrado outro sentido para o termo “valor”, ao colocá-lo
como centro das pesquisas: não se tratava mais de um substrato da moralidade individual, haja
vista sua dependência do aceite e da repercussão pública para ser reconhecido. A partir de então,
iniciou-se o estudo dos critérios de valoração, classificação e hierarquização dos valores
(Nietzsche, 2011).
Foi também no início do século XX, com o estudo dos alemães Max Scheler e Nicolai
Hartmann, que os valores receberam lugar de destaque nas investigações, quando diretamente
relacionados às experiências humanas. Ambos reagiam à ética formal de Kant e consideravam
os valores como realidades absolutas. Para Scheler, o “ser” e o “valor” vivem em mundos
separados, sendo os valores produzidos por fenômenos e não por sujeitos (Scheler apud Cadena,
2013).
O fenomenólogo Scheler traçou uma hierarquia ou “tábua de valores”, que considerou

ser os mais importantes e, mesmo questionados com a chegada do século XXI (Werneck, 2010),
ainda é interessante perceber como foram dispostos:
a) valores religiosos (sagrado/profano);

b) valores éticos ou morais (bom/mau - justo/injusto);
c) valores estéticos (belo/feio);
d) valores lógicos (verdadeiro/falso);
e) valores vitais (forte/fraco);
f) valores úteis (caro/barato) – os de menos importância.
Com a mesma linha de raciocínio de Scheler, tem-se o metafísico Hartmann, que

defendia os valores enquanto existissem por si mesmos, sem a interferência do sujeito ou da
história, sendo inflexíveis e permanentes (Vélez León, 2016).
Para além da Alemanha, o estudo sobre valores provocou grande interesse na Itália com
Luigi Stefanini (1891-1956), que aproximou os valores humanos dos princípios cristãos
(Cappello, 2017). Na França, com Louis Lavelle (1883-1951), a subjetividade foi afastada dos
valores (Pereira, 2013). Na Espanha, José Ortega y Gasset entendeu os valores como resultado
54
da razão humana (Melo & Souza, 2017).
Já nos EUA, John Dewey (1859-1952) aduziu que viver em sociedade significava
transmitir e comungar valores reais e experienciáveis (Souza, 2010). Na Inglaterra, George
Edward Moore defendeu que os valores são intrínsecos e influenciáveis, sendo que o sujeito
não consegue resistir a eles (Moore, 1959).
Para Schwartz et al. (2012), os valores individuais se correlacionam com variáveis

externas, de forma preditiva. O indivíduo não reage quando as pressões são amenas, mas com
pressões situacionais fortes e sob pressão normativa, os indivíduos, como regra, apresentam
comportamentos compatíveis com o grupo, mesmo que signifique negar seus próprios valores
éticos e morais. A teoria refinada dos valores humanos de Schwartz recebeu, entre 1992 e 2012,
uma profusão de estudos confirmatórios e se estendeu por 10 países, recebendo, também, mais
estudos independentes no Brasil (Torres, Schwartz & Nascimento, 2016).
Nesse sentido, importa alertar que fato e valor não estão separados entre si, mas
convivem e se interligam. Assim, a realidade não resiste à interferência dos valores – eles
interferem igualmente na produção do conhecimento, fazendo da ciência um conjunto de
valores que, ao mesmo tempo, comprovam e modificam a realidade (Lacey, 2006).
Para apresentar valores, o jusfilósofo Miguel Reale desenvolveu sua própria teoria,
afirmando que desvalores são antíteses de valores: para existir valor, deve haver, portanto, um
desvalor. A preferibilidade, para ele, era uma das características dos valores, já que determinada
sociedade prefere alguns, em detrimento de outros, permitindo, com isso, uma hierarquia
axiológica, em que os valores podem mudar de um ciclo civilizatório para outro (Martins,
2008).
Todavia, na velocidade do terceiro milênio, não é necessário esperar a passagem de um

ciclo civilizatório para se ter uma efetiva mudança de valores. A título de exemplo, em uma
investigação empírica com 180 acadêmicos de duas faculdades da Universidade Salman bin
Abdulaziz de Riade, capital da Arábia Saudita, os pesquisadores Al-Kahtani e Allam (2013)
ouviram 88 alunos do curso de administração de empresas e 92 de engenharia da computação
e ciência, todos selecionados aleatoriamente. A idade dos estudantes variou de 17 a 25 anos e,
por meio da lista Rokeach Value Survey Form (RVS), exposta por (Tuulik et al., 2016),
mediram a intensidade dos valores fundamentais e instrumentais dos pesquisados, identificados
como fundamentais os relacionados à existência humana, e valores instrumentais, os objetivos
pretensamente alcançáveis (Tuulik, Õunapuu, Kuimet & Titov, 2016). À primeira vista, tem-se
55
a falsa ideia de que o público da amostra de Al-Kahtani e Allam (2013) apontaria para
resultados próximos da unanimidade, por se tratar de um povo de cultura muçulmana, com
hábitos e condutas rigorosas. Ao contrário disso, foram notadas importantes diferenças: a) para
os alunos de administração, o valor fundamental melhor avaliado foi o da vida confortável,
seguida de salvação, felicidade e prazer; e b) para os acadêmicos de engenharia da computação
e ciências, a maior relevância foi para o valor da salvação, seguido de vida confortável e de um
mundo de beleza. Todavia, para ambos os grupos, os valores instrumentais receberam a mesma
avaliação: maior intensidade para o valor da salvação e menor prioridade para o valor do prazer
(Al-Kahtani & Allam, 2013).
Com o mesmo objetivo de Al-Kahtani e Allam (2013) e também com a metodologia

Rokeache, o estudo de Giacomino, Li e Akers (2013) levantou valores de 200 estudantes
chineses, do curso de administração do Instituto de Tecnologia de Pequim, comparando, em
seguida, o resultado a uma pesquisa anterior desses autores, com metodologia idêntica,
envolvendo, dessa feita, 78 estudantes em contabilidade e finanças de uma instituição do meio
oeste dos EUA (Giacomino, Brown & Akers, 2011). Com base nos dois estudos empíricos
(EUA, em 2011 e China, em 2013), os pesquisadores Giacomino, Li e Akers (2013) notaram
que o valor fundamental, tanto para estudantes americanos quanto para chineses, foi o da
segurança familiar. Por outro lado, as maiores diferenças ficaram para os valores atinentes à
segurança nacional e à liberdade. Isso, contudo, é passível de explicação, uma vez que a China
tem passado por significativas mudanças econômicas e políticas desde 1978, enquanto que, para
os americanos, como o valor da liberdade já consolidado, é dada maior importância para a
segurança nacional, especialmente a partir dos atentados às Torres Gêmeas. Para os valores
instrumentais, por sua vez, ambos os grupos (chineses e americanos), mesmo inseridos em
culturas diferentes, classificaram com a mesma intensidade os valores da honestidade e da
responsabilidade.
Nos últimos 70 anos, a humanidade passou a registrar e reconhecer seus valores mais
relevantes, inscrevendo-os na Declaração Universal dos Direitos do Homem, documento
emitido pela ONU, em 10 de dezembro 1948. Com trinta artigos, observa-se, no documento, os
direitos básicos da humanidade, estando entre eles, os valores da dignidade, da liberdade, da
solidariedade e da igualdade (ONU, 2018).
56
É importante enfatizar que os valores nada dizem, nada refletem, quando observados
em si mesmos. Sentido e relevância lhes são atribuídos quando eles são alocados em ações
humanas concretas, realçando objetos ou fenômenos socialmente relevantes (Rutgers, 2012).
Ainda, para alguns cientistas sociais, há diferença entre “valor público” e “valores
públicos”, mesmo que relacionados, porque o valor público é criado pelo Estado, em
coparticipação com os cidadãos, conforme o triângulo estratégico de Moore (1995); enquanto
os valores públicos, no plural, referem-se a padrões sociais, ideias a serem defendidas e
preservadas pelos gestores públicos (Bozeman, 2007; Nabatchi, 2011).
Retornando ao termo valor, tem-se que, além de ser um florescimento interior do ser
humano (Robertson, 2016), ele é fruto de uma construção dialogada entre os envolvidos e,
portanto, sensível ao tempo-espaço (Binoche, 2014).
Em contrapartida, o termo valor, muitas vezes, diz respeito às qualidades intrínsecas de

um ser humano (Zimmerman, 1999) ou, como nos dizeres de Immanuel Kant, resulta dos
deveres morais praticados pelo homem (Andrade & Carvalho, 2012). Com raízes no latim,
também podem significar qualidades internas ou externas de algo ou alguém (Michaelis, 2018).
Os valores são critérios que auxiliam nas escolhas e justificam as ações humanas; então,
como todas as pessoas não possuem os mesmos valores, nem todos os valores têm, por
conseguinte, a mesma importância. Isso explica porque eles são estudados em antropologia,
filosofia, sociologia, psicologia social, economia, entre outras áreas do conhecimento,
conforme o escopo que convém a cada ciência (Chaui, 2000).
O processo de geração do valor ou valores públicos cabe ao Estado e à sociedade,

resultando de esforços de todos os envolvidos, cuja participação ativa consegue unir a
administração pública em uma ação interativa, isto é, “uma combinação equilibrada de meios e
fins, esforços e resultados, requisitos e aspirações, racionalmente instrumental e subjetiva”
(Martins & Marini, 2014, p. 49).
Nem sempre se tem consenso sobre o conceito de valor, mas é seguro afirmar que a
filosofia, a economia e a ciência política, há tempos, debruçam-se sobre o tema (Correia &
Bilhim, 2017). No que diz respeito ao universo não racional, mesmo que inserto na lógica anglo-
saxônica, representa a forma que se percebe a realidade como algo bom ou mau, verdadeiro ou
errático, conforme Almeida e Brás (2012); enquanto que, na perspectiva aplicada, de acordo
com Correia e Bilhim (2017, p. 989), os valores significam “crenças, pressupostos básicos
suscetíveis de serem hierarquizados, que se posicionam acima de situações específicas” e, por
57
isso, conseguem orientar ações individuais, de grupos ou organizações, contribuindo para a

formação de uma identidade coletiva. Desta forma, é possível identificar valores de indivíduos,
de grupo, das organizações e valores públicos gerais (Almeida & Brás, 2012; Correia & Bilhim,
2017).
A título de fornecer mais um exemplo, destaca-se o estudo do holandês Zeger van der
Wal (2016), que relatou os argumentos invocados por congressistas americanos durante o
período de 1883-2002, cujas opiniões e preferências dos políticos eleitos formaram os valores
públicos, que moldaram as atitudes e comportamentos dos gestores públicos.
Na Tabela 4, indica-se a construção teórica de valores humanos e valores públicos,

constatando-se o empenho da literatura em refinar posturas relacionadas ao tema.
58
Tabela 4. Valores e o refinamento da literatura.
Valores Posição Conceito Autores

Não é possível conceituar valor, pois não há outro
Humanos conceito elementar ao qual possa ser atribuído. O Stern (1927)
valor não é algo, mas algo tem valor
Se os valores humanos, fossem permanentes e
Humanos Rokeach (1973)
imutáveis, não haveria mudança social
Comportamento, seletivo, desejável e
Humanos Sills (1968)
influenciado
Valores possuem incorporação e origem cultural e
Humanos valorizar, então, é um fenômeno socialmente Ricoeur (2004)
estabelecido
Nos Estados democráticos, como os Estados
Unidos, são valores retirados do conjunto de
Legais Wart (1998)
leis para servir de norte na condução da
administração pública
Valores públicos envolvem relações humanas

Harrison et al.
Condição complexas e não lineares, entre os grupos,
(2012)
permitindo, assim, retroalimentação
Públicos Possibilidade de mensurar valor público Moore (1995, 2005)
São convicções permanentes (positivas ou

Públicos negativas) que se prestam a sustentar uma Rutgers (2012)
boa sociedade
Padrões sociais, princípios coletivos a serem
Públicos perseguidos e defendidos pelo Estado na Bozeman (2007)
realização da administração pública
Democracia é um exemplo de valor público
Públicos Rutgers (2012)
idealizado e duradouro
Revisão de literatura em administração pública
Públicos Schreurs (2005)
encontrou 63 valores públicos
Revisão de literatura em administração pública Jorgensen e
Públicos
encontrou 72 valores públicos Bozeman (2007)
Van der Wal et al.
Públicos Estudo identificou 538 valores públicos diferentes
(2006)
Valores públicos são contêineres, que
Públicos possibilitam respostas eficientes e eficázes Meynhardt (2009)
para os cidadãos
Existe diferença de valores para o indivíduo e para o
cidadão. Valores públicos, a partir do cidadão, quer Compromisso em realizar o ideal do interesse
Públicos Moore (2013)
indicar compromisso com o coletivo, com o público
interesse público
Políticas de desenvolvimento podem desencadear

conflitos entre valores públicos, como por exemplo,
Públicos Nabatchi (2012)
relacionados ao crescimento econômico e
preservação histórica
Avaliação criada e sustentada pelo Estado em nome
da coletividade. São essencialmente conceitos
Resultado da gestão pública, que é capaz de
Públicos centrados na gestão, que se concentram na avaliação Nabatchi (2017)
entregar o que é esperado pela coletividade
de atividades, ações e resultados produzidos por
gestores públicos
Valores e Valores possuem conteúdo específico e
interesse identificável, enquanto interesse, não significando Bozeman (2007)
públicos consenso, e se apresentam como um ideal

59
2.3.2 Valores da administração pública e a teoria de Moore (1995): da administração

pública tradicional aos valores públicos
É imprescindível iniciar as reflexões com os estudos de Mark Moore (1995) que, a partir
de dados empíricos e teóricos, apresentou um modelo para produzir o valor público. Na obra
Creating public value: strategic management in government, tratou dos custos e benefícios que
os serviços públicos podem promover, não apenas monetariamente, mas também nas ações do
governo que afetam os princípios democráticos da liberdade, equidade, capacidade de resposta,
transparência, participação e cidadania. Para o autor, o objetivo finalístico do trabalho dos
gestores públicos é a criação de valor público (Moore, 1995).
Na citada obra, Moore apresenta um modelo (triângulo estratégico) para a produção de

valor público, sendo que o primeiro aspecto é o de adquirir e promover a legitimidade/confiança
do ambiente autorizador, por meio de políticos eleitos, gestores públicos e outros interessados.
O segundo aspecto é deter a capacidade operacional, para viabilizar serviços e produtos
oferecidos pelo Estado. Ao terceiro ponto de triângulo, caberá traçar objetivos estratégicos
(metas) para a operacionalização dos resultados esperados. Assim, criar valor, em Moore
(1995), significa ter legitimação do ambiente autorizador, com os recursos disponíveis,
advindos da capacidade operacional; oferecer as melhores respostas, por meio de boas
estratégias; e, e dessa forma, produzir valor público (Figura 2).
Figura 2. Triângulo do valor público I.
Ambiente
autorizador
legitimidade
confiança
Capacidade Objetivos
operacional estratégicos
viabilidade operatividade
serviços resultados
Fonte: Adaptada de Moore (1995).

60
Os elementos da teoria do valor público, em Moore (1995, pp. 53-86), definindo o valor
público, pretende responder à seguinte pergunta: O que os gestores públicos necessitam fazer
para produzir valor público? O valor público, quando positivo, faz melhorar a credibilidade do
Estado no desempenho de suas tarefas. Os referidos elementos estão abaixo sintetizados:
a) ambiente autorizador estatal, com elevado índice de excelência (eficiência e

eficácia);
b) o valor público é produzido a partir da boa governança (do inglês good governance),
compreendida como empreendimento técnico, político e normativo do Estado;
c) o Estado deve observar preço e custo dos serviços que oferece e, da mesma maneira,
preocupar-se com a produção de valor público;
d) Estado liberal democrático se preocupa com preço, custo e valor daquilo que impõe
ou proporciona. Seguindo a estratégia de implementar metas, promover
investimentos, favorecer a coparticipação na tomada de decisões, exercendo
autoridade e atingindo resultados com valor público;
e) o mercado político e a realidade social são os destinos do valor público;
f) valor público, enraizado na percepção dos cidadãos, resulta da análise do custo-
efetividade, que define os valores coletivamente esperados e definidos
coletivamente (produtos, serviços e aspirações políticas);
g) custo-benefício registra apenas o valor que o indivíduo deseja, não sendo parâmetro
isolado para auferir a produção do valor público;
h) valor público é maior que a eficiência estatal, pois interliga a autoridade do Estado
(legitimação), ditada por meio dos gestores públicos, às necessidades e anseios dos
cidadãos;
i) gestores públicos e cidadãos são racionalmente interdependentes e, coparticipando
de decisões, produzem valor público;
j) o ambiente coletivo é quem avalia e mensura o valor público, sendo possível, com
responsividade, flexibilizar normas e procedimentos, inovar, readaptar e
reposicionar condutas.
É importante reforçar que existe uma condição primordial para a produção de valor
público – adotar uma estratégia legítima, factível e sustentável, contendo baixo investimento
monetário e pouco desgaste de autoridade, além uma eficiente operacionalidade.
61
Os valores públicos podem ser produzidos, aumentando a qualidade ou a quantidade de

recursos, reduzindo custos monetários ou gasto de autoridade estatal, melhorando o
atendimento às aspirações coletivas, fortalecendo a justiça e a igualdade, bem como elevando
a capacidade de inovar (Moore, 1995).
Em regra, para os países democráticos liberais, somente o cidadão consegue,

verdadeiramente, determinar o que está no centro dos valores públicos. Isso significa que as
preferências públicas são resultantes da participação política, criação (Estado/cidadão) de
objetivos, metas e alcance de bons resultados da administração pública (Moore, 1995).
Os gestores públicos podem e devem aumentar a produção de valor público, porque

conhecem seus benefícios, implicando em atitudes eficazes e estratégicas, sendo que a eficácia
dos gestores também pode ser melhorada, na medida em que conheçam e se envolvam na
solução dos problemas na comunidade. Essa forma de administrar significa uma governança
realizada de baixo para cima, do inglês bottom up e voltada para aos interesses coletivos, sendo
essa a essência contida no triângulo estratégico (Moore, 1995).
A teoria do valor público de Moore (1995), vista como uma abordagem de estratégia
governamental, recebeu várias críticas, entre elas, a de Stoker (2006), Rhodes e Wanna (2007,
2008, 2009) e Prebble (2012), sinteticamente apresentadas a seguir.
Ao publicar na revista The American Review of Public Administration, o cientista

político Stoker (2006) fez mais um alerta do que uma crítica parcial e desregrada sobre o
trabalho de Moore (1995). Originariamente, o artigo registra as diferenças existentes entre a
gestão pública tradicional, a governança (NPM) e a teoria do valor público – vista, essa última,
como forma aglutinadora das diferentes posturas de governar o Estado (Stoker, 2006).
O pesquisador britânico, traça alguns parâmetros para que a teoria do valor público
possa, a seu ver, fazer-se realidade. Por exemplo, se a filosofia implícita dos gestores é a de
criar valor público, então, para saber se o valor é realmente entregue, faz-se necessário ter um
envolvimento harmônico entre gestores públicos e cidadão. E, como é de conhecimento
comum, harmonia em ambiente político não é acontecimento frequente; ao contrário, mostra-
se uma raridade (Stoker, 2006).
Stoker (2006) adverte, também, sobre a importância da legitimidade dos gestores

públicos, que não é tarefa fácil, já que ela deve, cotidianamente, ser alimentada e reconhecida
pelos interessados, enquanto forem participantes dos arranjos de governança. Deve existir,
igualmente, uma mudança de cultura, a fim de aceitar a participação ativa do cidadão na tomada
62
de decisão. Todavia, ao contrário do que acredita Moore (1995), cada vez menos há interessados
em contribuir com a política estatal.
A gestão pública do valor carece de boa comunicação com o público, abordagem

racional para a pactuação de acordos, interesse em participar e posturas firmes para sustentar
relacionamentos de longo prazo – habilidades que os Estados democráticos, salvo raras
exceções, reclamam por implementação (Stoker, 2006).
O crítico também chama a atenção para a compreensão do gestor público como alguém
participante da produção do valor público, cujo processo é de avaliação e aprendizado
contínuos, haja vista que governar em coparticipação exige repensar decisões e posturas,
mantendo sempre o diálogo, o respeito e a legitimidade. A expectativa de que os gestores
consigam administrar eficazmente a democracia, sem segregar qualquer dos interessados é,
então, um grande dilema (Stoker, 2006).
Outra crítica – considerada uma das mais contundentes – foi exarada pelos
pesquisadores australianos Rhodes e Wanna (2007), ao afirmarem que a teoria do valor público
não poderia ser adotada fora dos Estados Unidos da América ou fora de sistemas de governo
presidencialistas.
Por meio de um artigo publicado no The Australian Journal of Public Administration,

os críticos afirmaram que a teoria do valor público não subsistiria em sistemas de governo
parlamentarista (sistema de Westminster), como no caso da Austrália, porque as decisões do
gabinete ministerial (núcleo duro do parlamento), quando tomadas, não seriam passíveis de
contestações, devido ao absoluto respeito à hierarquia político-governamental existente nessa
forma de governar (Rhodes & Wanna, 2007).
Para eles, Moore (1995) apresentava argumentos confusos, sendo que a “fórmula” do
triângulo estratégico não poderia ser aplicada em qualquer ambiente político, mesmo que
democrático. Eles insistiam na ideia de que o criador da teoria do valor público ignorava a
dinâmica da vida política australiana e pretendia fazer do servidor público um “guardião
platônico” do Estado, por conta de sua impossibilidade de participar das decisões de governo,
devendo apenas e tão-somente cumpri-las, nos moldes determinados pelo gabinete ministerial
(Rhodes & Wanna, 2007).
A hierarquia de poder, existente no Estado democrático australiano, impediria, portanto,

a coparticipação de gestores e servidores públicos na tomada de decisão, tornando ainda mais
distante a possibilidade para empreender, a teoria defendida por Moore (1995). Assim, se algum
63
valor público fosse gerado pela máquina estatal, ele não teria relevância para os comandantes e
muito menos para os comandados, porque tudo estava posto e funcionava segundo as regras
existentes.
Conforme Rhodes e Wanna (2007), servidores públicos apenas cumprem ordens e

executam tarefas operacionais (burocracia estatal da Escola Francesa), sendo que, na estrutura
de governo, para a tomada de decisões ou manutenção da legitimidade, não seria viável a
presença de “gestores públicos” que, na nomenclatura adotada por Moore (1995), significa ter
a participação de vários interessados: servidores públicos, chefes de órgãos ou agências, agentes
políticos e representantes da comunidade. Para os críticos, o termo gestor público, usado por
Moore (1995), seria mais um fator para inviabilizar a teoria do valor público em terras
australianas.
Rhodes e Wanna continuam a tratar do assunto, fazendo um novo ataque à teoria do

valor público, em artigo de 2008, publicado na mesma revista, The Australian Journal of Public
Administration. Contudo, dessa feita, eles o fazem por via transversa, atacando John Alford,
um dos defensores de Moore (1995). Os críticos, em tom de “revanche acadêmica”, reafirmam
a posição contrária aos preceitos da teoria do valor público, afirmando que a referida teoria
somente poderia ter algum êxito no governo americano, por apresentar um Poder Executivo
dividido, com legisladores fracos e funcionários públicos eleitos ou indicados por partidos
políticos. Sendo assim, no cenário político americano, estaria o melhor ambiente para a
produção de valor público, por se apresentar igualmente pluralista e fragmentado; em
contrapartida, isso seria inviável, ou mesmo perigoso, para o governo parlamentar australiano,
indicando que as diferenças existentes entre o sistema de governo presidencialista e
parlamentarista impedem, sobremaneira, a transposição simplista da teoria do valor público
para a realidade australiana.
No triângulo estratégico de Moore (1995), os gestores públicos, detentores de qualquer

parcela de poder na hierarquia, são considerados a chave para mediar as tendências políticas e
dar condição para a viabilidade operacional das ações estatais. Esse fato é impensável no
parlamentarismo, porque as negociações de poder só podem ser levadas a termo pela alta cúpula
do poder político do Estado.
Os críticos complementam, dizendo que as ideias de Moore (1995) poderiam funcionar,

quando e se existirem baixos níveis de conflito social e elevado nível de aceitação social das
políticas de Estado. Então, isso apenas funcionaria em um Estado idealizado e, portanto, irreal.
64
Em 2009, Rhodes e Wanna reescrevem, remontam argumentos e republicam seu artigo

de 2008, mas, dessa vez, na revista britânica Public Administration, acrescentando alguns
exemplos práticos, como o da história de David Kelly (Reino Unido), conhecida como “o
escândalo das crianças ao mar" (Austrália), e o surto da "doença das vacas loucas" (Reino
Unido).
A finalidade foi demonstrar que não há apenas boas intenções nas decisões políticas
(apenas hipóteses benignas); ao contrário, decisões políticas, muitas vezes, são desajustadas ou
mesmo parciais, e esse tipo de autonomia não poderia chegar até os gestores públicos, devendo
permanecer no topo da hierarquia estatal (Rhodes & Wanna, 2009).
Novamente, os críticos desafiam a utilidade do valor público para o sistema de

Westminster, que detém hierarquia dominante de controle, como no caso do governo
parlamentar da Austrália, Grã-Bretanha Canadá e Nova Zelândia. Eles reafirmam a condição
de aplicabilidade restrita da teoria do valor, destacando que, mesmo diante do refinamento
teórico de Moore, entre 1994 e 2007, “teria havido confusão” quanto à figura do gestor público,
no livro Criando Valor Público (Moore, 1995).
Para eles, a hierarquia contida nos sistemas de Westminster, acoplada à política

partidária disciplinada, impõe severos limites ao papel dos servidores e gestores públicos,
impossibilitando demasiadamente a gestão do valor público (Rhodes & Wanna, 2009).
De forma contundente, os autores apontam que Moore (1995) inventou papéis para
funcionários públicos não nomeados ou preparados, já que gestores públicos não podem
suplantar os políticos na tomada de decisões, pois não são árbitros do interesse público, apenas
cumprem ordens superiores, nada mais (Rhodes & Wanna, 2009).
Por conseguinte, corroborados por Stoker (2005), Rhodes e Wanna (2009) afirmam que
gestores públicos não estão autorizados a fazer política ou aproximar a política da gestão
pública.
Os autores também alegam que não é possível perceber uma teoria pura, capaz de
sustentar a administração pública de valor, em Moore (1995). Segundo Rhodes e Wanna (2009),
no texto criticado, há o que parece ser uma pretensa teoria empírica, um conjunto de técnicas
gerenciais e uma nova abordagem sobre governança pública. No entanto, segundo eles, em
nenhum momento, naquele estudo, são apresentadas uma estrutura teórica convincente ou um
conceito claro, tampouco dados da “descoberta” ou qualquer ferramenta operacional de gestão.
65
Rhodes e Wanna (2009) acusam Moore de ter descrito um mundo idealizado, onde o
valor público pressupõe uma visão hegemônica sobre a política e a governança; no qual
governantes, organizações, gestores públicos e cidadãos, supostamente, desejam fazer o bem:
ajudar e atender às aspirações dos cidadãos. Teria, então, o criador da teoria do valor público
enaltecido a postura e o entusiasmo (habilidades inovadoras) e a coragem de gestores públicos,
esquecendo-se, contudo, de descrever o lado mais denso (o lado negro) da gestão pública
(quando, por exemplo, ela desempenha atividades sancionatórias, de controle e gestão de
restrições – lugar com pouca ou nenhuma simetria de vontades).
Para Rhodes e Wanna (2009), se Moore (1995) pretendeu que o valor público fosse o
sucessor e herdeiro da governança (NPM), por óbvio, ele sofreria das mesmas fraquezas
inerentes àquela abordagem gerencialista. Para os autores, essa teoria, por conseguinte, teria
nascido natimorta.
Em 2012, o pesquisador neozelandês Prebble, ao publicar seu estudo no Australian

Journal of Public Administration, primeiro faz um levantamento sobre a obra de Moore (1995),
depois registra alguns pontos fracos ou pouco sustentáveis da teoria do valor público. Em regra,
ele segue o caminho dos demais críticos, reiterando a ideologização do Estado e a postura dos
gestores públicos.
Prebble (2012) afirma não ser crível que Moore (1995) entendesse haver uma constante
racionalidade entre gestores públicos e cidadãos, já que a realidade não mostra simetria entre
eles. Ademais, o interesse próprio muitas vezes se sobressai ao coletivo, pois as pessoas têm
preferências heterogêneas e, também, para completar o quadro negativo, o Estado tende a não
informar suas reais intenções políticas, causando ruídos para com a confiabilidade e
legitimidade.
O pesquisador arremata sua crítica, dizendo ser notório que servidores ou gestores
públicos detêm menos autoridade que os agentes políticos e, por consequência disso, há uma
considerável diminuição do zelo quando da participação na gestão do Estado.
Mesmo diante das críticas acima referenciadas, a teoria do valor público de Moore
(1995) tem inspirado a muitos, nas últimas duas décadas: Estados, gestores públicos,
pesquisadores, institutos de pesquisa e escolas de gestão pública. A teoria do valor público
trabalha com a estratégia e o comprometimento dos gestores na governança estatal (O’Flynn,
2007; Alford, 2008; Alford & O’Flynn, 2008).
66
A teoria de Moore (1995) transformou simples executores de tarefas em gestores

integrados e coparticipantes nas ações decisionais do Estado, fazendo com que vários
profissionais integrem o processo de gerir: agentes políticos, servidores públicos, supervisores,
líderes, gerentes, lobistas, superintendentes, cidadãos e magistrados. Isso se deu para que o
Estado pudesse atrair maiores níveis de legitimidade, fosse operacionalmente viável e
produzisse valor público (triângulo estratégico), conforme ratificado por Colebatch (2010).
A produção do valor público requer que gestores públicos (contemplando todos os

interessados), especialmente os diretamente ligados à gestão da máquina estatal, envolvam-se
de maneira singular e efetiva no processo de governar, devendo ir além dos papéis tradicionais
e convencionais (Moore, 1995).
Para Moore (1995), existe inevitável interdependência entre os interlocutores do Estado

e os cidadãos, bem como uma lógica coparticipava na tomada de decisão e nas
responsabilidades. O governante não tem poder suficiente para impor determinações, de forma
geral; ele é apenas mais um dos muitos que podem influenciar o curso dos eventos sociais e
políticos (Colebatch, 2010).
Nenhum demérito terá a gestão do valor público se não puder ser empregada, com as
mesmas características, em todos os Estados democráticos. Ao contrário, cada Estado pode
reavaliar a forma de governar, pois a autoridade e a legitimidade são permanentemente
negociadas, reavaliadas e atualizadas. A governança estatal é naturalmente ambígua,
mostrando-se, ao mesmo tempo, rigorosa e pouco dialógica na cobrança de impostos e
imposição de sanções, e altruísta, quando auxilia diretamente os necessitados (gratuidade da
justiça), não sendo motivo de invalidação da teoria de Moore (1995), segundo registram Perry
e Hondeghem (2008).
Ressalta-se mais uma vez que a teoria do valor não foi pensada exclusivamente para
gestores públicos americanos ou australianos; para sistemas presidencialistas ou
parlamentaristas de governo, mas motivou e ainda motiva uma séria discussão sobre o processo
político nas democracias liberais (Moore, 1995).
Moore, mesmo sob o crivo das críticas negativas e positivas, persistiu nos seus estudos
(Moore & Khagram, 2004; Moore, 2007), tanto que, em 2013, publicou a obra Recognizing
public value, propondo reconhecer, revisitar e refinar os termos da teoria publicada em 1995,
propondo, com isso, uma forma de medir valores públicos para além das ferramentas contábeis
(Moore, 2013).
67
A obra de Moore (2013) pretendeu, inicialmente, opor-se ao utilitarismo defendido por

Jeremy Bentham, para quem o valor público era a soma de benefícios individuais e, sob essa
ótica, poderia medir a repercussão das ações estatais. Moore criticou o princípio da utilidade
individual como guia comum, pois o melhor árbitro do valor é o coletivo, mensurado por meio
de processos democráticos (Moore, 2013; Campregher & Longoni, 2017).
O Estado deve se preocupar para além de sistemas de aferição de ativos ou

conformidades financeiras/legais, para o fim de evitar fraudes, desperdícios ou abusos. É
possível que gestores públicos e os cidadãos tenham, a princípio, alguma dificuldade em medir
ou perceber a valorização das ações estatais que ultrapassem a prestação de contas monetizada.
No entanto, isso é apenas uma barreira clássica, facilmente superada com a adição de outras
formas de medição (Moore, 2013).
Nesse caminho, Moore (2013) indica que a aferição do valor público necessita
considerar os quatro tipos de trabalho realizados pelos gestores públicos: trabalho técnico,
gerencial, filosófico e político. O trabalho técnico reporta à medição empírica e contábil; o
gerencial significa, entre outros, a construção de metas e os procedimentos para a obtenção de
êxitos; a atividade filosófica envolve conceitos de justiça, deveres, responsabilidades e
privilégios dos envolvidos; e o trabalho político, exercido por todos os gestores públicos
(agentes políticos e agentes operacionais) – por certo, o mais sensível, alimenta a legitimidade
do ecossistema autorizador, podendo, como os demais, ser medido e passível da prestação de
contas públicas (Moore, 2013).
Moore (2013), mesmo mantendo as bases da teoria do valor público publicada em 1995,
preocupou-se em refinar o triângulo do valor público para mais adequadamente mensurar a
qualidade e importância dos valores públicos produzidos pelo Estado (Figura 3).
68
Figura 3. Triângulo do valor público II.
Ecossistema
Autorizador
Legitimidade
e confiança
Ecossistema
Social/físico
Valores
públicos
Capacidade
operacional
operatividade
viabilidade
Fonte: Adaptada de Moore (2013).
O triângulo exposto por Moore (2013), representado na Figura 3, melhora

substancialmente a percepção de que o valor é resultado da governança, influenciada pela teoria
do valor público. Os valores públicos derivam da boa gestão, ou seja, do ecossistema
autorizador e da capacidade operacional (aqui embutidos os objetivos estratégicos relativos ao
Triângulo I, anteriormente apresentado (Figura 2).
Desde Moore (2013), esforços científicos apresentam modelos ou frameworks para

medir valores públicos, utilizando, por exemplo, os sistemas de controle gerenciais, que podem,
facilmente, calcular em que medida os resultados e objetivos da organização pública foram
alcançados (Spano, 2014).
Destaca-se que valor público não é sinônimo de opinião pública, por não ser imutável;
ao contrário, ele surge e evolui, oferecendo sentido à administração pública. Valor público é,
por conseguinte, parte integrante da governança lapidada (Tabela 2), especialmente para os
Estados democráticos liberais (Moore, 2013; Fukumoto & Bozeman, 2018).
69
2.3.3 A ciência e os valores públicos: conceituação
Em revisão de literatura, Williams e Shearer (2011) dedicaram esforços, para identificar

o comportamento da ciência sobre a produção de valores públicos. Eles levantaram dados entre
1995 e 2011, mantendo contato com o triângulo estratégico de Moore e utilizando os termos
valor público, do inglês public value, contidos nas revistas American Review of Public
Administration, Australian Journal of Public Administration, International Journal of Public
Administration, Policy and Politics and Public Administration.
Os principais achados de Williams e Shearer (2011) foram no sentido de que: (a) as

lições de Moore (1995) colaboraram mais na construção de estudos teóricos do que práticos;
(b) a pesquisa empírica necessita ser estimulada; (c) deve-se alertar o cidadão para deixar de
ser mero consumidor e se tornar coprodutor dos valores públicos; e (d) o conceito de valor
público está em constante lapidação (Williams & Shearer, 2011).
Seguindo a linha de raciocínio de Williams e Shearer (2011), é chegado o tormentoso

momento de conceituar valores públicos. Todavia, é significativo, antes da conceituação,
registrar que os valores, como regra geral, são inerentes à interação entre clientes, fornecedores
e demais interessados, produzido com base em experiências individuais e coletivas (Heinonen,
Campbell & Ferguson, 2019).
Valores públicos são relevantes em todos os Estados democráticos e, para alguns casos,
remetem a um sentido global, mostrando-se úteis para orientar, por exemplo, a questão da
migração forçada de refugiados para a Europa, pois todos os envolvidos possuem, de alguma
forma, seus interesses individuais e coletivos afetados (Geuijen, Moore, Cederquist, Ronning
& van Twist, 2017).
Inexiste no trabalho de Moore (1995) uma clara definição do que sejam valores públicos,
mesmo que constatada sua existência e a possibilidade de sua aferição. Tal ausência fomentou
e fomenta inúmeras digressões, como, por exemplo, a de O'Flynn (2007), que assegura a posse,
pelo valor público, de um construto multidimensional, que é reflexo das preferências políticas
dos cidadãos (O'Flynn, 2007).
No mesmo sentido, Talbot (2011) afirma que o conceito de valor público é formado por
interesse público, individual, coletivo e procedimental do Estado. Nesse sentido, Papi et al.
(2018) descrevem que vetores poderiam desenhar a ideia de valores públicos, sendo que
benefícios e sacrifícios estariam em sentidos inversos, para mostrar que, quando existe um
70
aumento nos benefícios estatais, isso implicaria em uma diminuição dos sacrifícios da
coletividade e vice-versa (Papi, Bigoni, Bracci & Deidda Gagliardo, 2018).
O valor público já foi interpretado como paradigma de gestão (Kelly, Mulgan & Muers,
2002; O´Flynn, 2007; Stoker, 2006), sendo uma forma de abordagem incluída na governança
(O'Flynn, 2007). Horner, Lekhi e Blaug (2006), por sua vez, afirmam que o valor público é
percebido como alternativa de gestão pós-governança ou como um tipo de governança
institucional, baseada em redes.
O fato é que a teoria do valor público não atingiu, ainda, um quarto de século, e continua
se mostrando inovadora, apesar da existência natural de tensões vigorosas para firmar seus
limites conceituais (Fukumoto & Bozeman, 2018).
Como foi visto, nada é mais complexo e desafiador do que conceituar valores públicos
a partir da teoria de Moore (1995). Isso se dá porque sua zona de origem perpassa
influenciadores geográficos, culturais, econômicos, religiosos. A despeito disso, alguns
estudiosos chegaram a determinados conceitos (Quadro 4).
Quadro 4. Conceito de valor público.
Conceito Autor
Grandeza, criada pelo governo, por meio de serviços, normas,

Kelly et al. (2002)
regulamentos e outras ações
Consenso sobre direitos e obrigações, que envolvem interesses do
Bozeman (2007)
Estado e do cidadão
Ideais a serem seguidos pelo Estado e necessários para a manutenção
Jørgensen e Vrangbæk (2011)
das comunidades
Filosofia de gestão, por meio da qual o serviço estatal deve entregar
Staples e Dalrymple (2011)
mais do que foi prometido – credibilidade, confiança e transparência
Parâmetro para medir o desempenho dos gestores públicos e do
Bajpai (2016)
próprio Estado, na busca de um bem para todos
Contribuição do Estado para com a sociedade, ao agir como seu
Ferry, Ahrens & Khalifa, 2019
agente
Para esta tese, entendeu-se como primordial a construção de um conceito próprio; dessa
forma, os valores públicos são bens imateriais, coproduzidos entre Estado e cidadãos, para
proporcionar respeito às normas, estabilidade social, qualidade dos serviços públicos e
confiança na autoridade democraticamente cedida ao governo.
71
A forma pela qual os ramos da ciência trataram do tema em análise foi estudada por Van
der Wal et al. (2015), que investigaram, em revisão de literatura, as abordagens oferecidas em
18 disciplinas acadêmicas e mais 40 áreas temáticas. Para tanto, eles utilizaram a meta-análise
de 397 publicações, sendo a mais antiga datada de 1969. Desse modo, foram garimpadas
publicações de 40 anos (1969 a 2012). O termo “valor público” foi incluído em três motores de
busca: SI Web of Knowledge, ProQuest e Google Scholar. Os dados da pesquisa foram
revisados pelos autores e por 50 experts do CORD14, resultando em 81% da amostra de artigos
de revistas; 15% entre livros, capítulo/revisão de livros; e 4% de outros materiais, o que faz a
percepção dos valores públicos multifacetada (Tabela 5).
Tabela 5. Valores públicos e os ramos do conhecimento.
Disciplinas 1969-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2012 Total

Administração pública 2 8 23 123 156
Direito 2 18 22 28 70
Ciência ambiental 3 4 20 42 69
Educação 0 3 4 12 19
Economia 3 0 5 10 18
Ciência política 2 4 5 6 17
Saúde pública 0 2 6 6 14
Matemática 0 2 3 2 7
Sociologia 3 1 0 3 7
Administração/negócios 3 0 1 0 4
Comunicação 0 1 1 2 4
Outras 1 2 2 7 12
Total 19 45 92 241 397
Fonte: Adaptada de Van der Wal et al. (2015).
Buscando responder como e por que razão os valores públicos são ensinados em
disciplinas similares, Graaf e Wal (2017), igualmente em revisão de literatura, ofereceram luz
aos dados levantados entre 1969 e 2014, encontrando 50 publicações entre as disciplinas de
ciência política, economia e direito. Os resultados apontam que cada uma das disciplinas
14
Center for Organization Research & Design (CORD), da Universidade do Arizona/EUA. Recuperado de:
https://cord.asu.edu.
72
percebe e compreende os valores públicos de forma própria, segundo princípios

epistemológicos intencionalmente escolhidos (Graaf & Van der Wal, 2017).
Vale lembrar que, para a governança (NPM), os valores públicos foram concebidos a
partir dos sistemas organizacionais e financeiros do setor privado (Denhardt & Catlaw, 2017),
oferecendo significado, por exemplo, para a transparência e a responsividade, do inglês
accountability (Mezzaroba, Bernieri & Bier, 2014).
O Estado oferece serviços públicos, de forma geral ou individualizada, para o fim de

atender necessidades e interesses gerais das pessoas. Um exemplo é a prestação de serviços
judiciais, tendo nesse campo, fatores como o tempo, a qualidade do serviço e a satisfação do
usuário, que são fundamentais para se obter a real percepção do valor público advindo do
serviço público consumido (Pedro, 2014).
Nesse sentido, os valores públicos resultam da própria cadeia de governança, fazendo

emergir reconhecimento positivo (satisfação e confiança) dos usuários. Importa enfatizar,
novamente que, embora os valores públicos sejam perenes, eles não deixam de ser dinâmicos,
moldando-se à realidade, exatamente como ocorreu com os paradigmas teóricos e práticos, que
nortearam a própria administração pública, no seu curso histórico (Van der Wal, 2017).
O americano Montgomery Van Wart (1998), pesquisador de valores e da ética públicos,

por meio da obra Changing public sector values, apresentou um framework para os valores
públicos gerais da administração estatal, que merece destaque; por isso, estão abaixo
discriminados:
a) valores públicos são vistos como valores individuais, combinados com integridade
cívica que, por sua vez, está relacionada com o cumprimento das normas legais, bem
como inclui valores universais, como a honestidade (que possibilita a comunicação
válida entre todos os outros valores), a consistência (agir por princípio e não por
capricho), a coerência (conecta princípios a exemplos práticos), e a reciprocidade
(agir em relação aos outros da mesma forma que agiriam em condições
semelhantes). Quando os valores universais estão presentes, têm-se uma cultura de
alta confiança estabelecida, o que, fatalmente, repercute nos índices de eficiência
dos resultados;
b) valores públicos são interligados com valores profissionais. Fonte sutil, mas
importante para a tomada de decisão, ocupam-se do reconhecimento pessoal,
substanciado na qualidade do trabalho, realizado em conformidade com padrões
73
éticos. O profissionalismo do setor público é uma tendência universal e pressiona

por níveis mais altos de especialização, na medida em que a profissão pública se
estabelece. Ele fortalece, então, as capacidades individuais, incentiva o
desenvolvimento pessoal e encoraja a melhoria das competências;
c) valores públicos estão ligados aos valores organizacionais, sendo especialmente
relevantes, quando denotam fidelidade nos momentos de conflitos. A saúde
organizacional denuncia a reputação positiva do organismo público, que interessa
porque fortalece a ideia de efetividade e credibilidade públicas. Ainda, o estilo de
liderança contribui para o bom uso da hierarquia e da governança no setor público;
d) valores públicos ligados aos valores legais. Isso significa respeito às normas legais,
como a constituição federal, leis, regulamentos e decisões judiciais, tendo em mente
que as normas são símbolos de valores politicamente aceitos. A norma e o devido
processo legal, contidos no serviço da justiça, acompanham o administrador público
na tomada de decisões, especialmente quando ocorrem dilemas éticos entre eles;
e) valores públicos associados ao interesse público. Sob a ótica da administração
pública, o interesse público é um conjunto de valores que preservam a democracia
e, ao mesmo tempo, mantêm os direitos individuais e, por consequência, os valores
da sociedade. Para a governança (NPM) o interesse público remete à equidade social
(direito de pertencimento) e a um refinado serviço de justiça. Nesta ordem, o
interesse público se preocupa com a capacidade que possuem os gestores de
entender, usar e se envolver com a administração estatal, estimulando a
transparência, a simplificação da comunicação e a coparticipação na tomada de
decisão.
Uma síntese da lógica em Van Wart (1998) é a de que as deliberações administrativas

normalmente envolvem duas ou mais dimensões de valores e, dessa forma, as decisões dos
administradores; além da legislação e profissionalismo, devem conter uma escolha entre os
valores disponíveis.
Em 2003, o pesquisador Marc Vermeulen15, revisou a literatura sobre valores

organizacionais para o setor público, minerando livros de ética, revista Public Integrity (1999-
2003), revista Public Administration Review (1999-2002), relatórios governamentais e códigos
15
Marc Vermeulen: professor de administração pública na Stellenbosch University da África do Sul. Recuperado
de: www.tias.edu/faculty/profiel/marc-vermeulen.
74
de conduta do setor público. Desses estudos, emergiu a descrição de valores públicos

democráticos liberais, utilizados pela administração pública – fato que passou a influenciar
muitos pesquisadores, dentre eles, Jørgensen (2006) e Van der Wal (2017). A pesquisa de
Vermeulen (2003), ele encontrou 538 valores, pertencentes a 294 tipos de documentos
diferentes, dando razão para uma lista dos 30 valores mais relevantes que, retrabalhada e
resumida, elencou os 13 valores públicos mais citados (Vermeulen, 2003) (Quadro 5).
Quadro 5. Valores públicos mais citados, em revisão literatura por Vermeulen.
Confiabilidade: agir de forma confiável e preservar a confiança do público

Coragem: enfrentar riscos e agir com determinação
Eficiência: atingir objetivos com o menor desperdício de esforço/despesa
Expertise: atuar com competência, habilidade, conhecimento, agir com profissionalismo
Honestidade: agir com sinceridade, justiça e manter as promessas
Humanidade: ser gentil, sensível, cuidadoso e solidário
Imparcialidade: agir sem preconceitos, parcialidades ou interesse de grupos
Integridade: agir com aderência aos valores éticos e morais
Justiça social: ser equânime, agir para manter a igualdade, a liberdade, a sociedade, de
acordo com os princípios democráticos
Obediência: cumprir as políticas do Estado democrático de direito
Prestação de contas: ser responsável, justificar e explicar as ações
Responsabilidade: realizar ações, tomar decisões e aceitar as consequências
Transparência: atuar sem sigilo, fazer com que os processos de políticas públicas sejam
claros, transparentes e acessíveis
Fonte: Adaptado de Vermeulen (2003).
O pesquisador dinamarquês Torben Beck Jørgensen, a partir do início dos nos 2000,
pesquisou vigorosamente valores públicos, influenciando, como fez Vermeulen, novos
trabalhos, como: Jørgensen e Bozeman (2002, 2003), Vrangbæ e Sørensen (2009), Martins e
Jørgensen (2010), Jørgensen e Vrangbæk (2011), Jørgensen e Sørensen (2012), Andersen et
al.,(2012), Jørgensen e Rutgers (2014, 2015) e Van der Wal (2017).
Jørgensen, em parceria com Bozeman (2007), também examinaram publicações entre

1990 e 2003, nos periódicos líderes de circulação nos Estados Unidos, Reino Unido e países
escandinavos, como Dinamarca e Suécia. A escolha dos países ocorreu pelo fato de que neles
75
havia a maior parte dos escritos sobre valor público da época e, também pelos Estados Unidos
serem um país com diferente postura, no que dizia respeito ao estado de bem-estar do cidadão,
influenciando singularmente a produção científica dos valores públicos.
Da busca de Jørgensen e Bozeman (2007), emergiram 230 estudos e 72 valores públicos
foram registrados, sendo que, após várias depurações e classificações, resultou uma lista com
os 11 valores mais citados e associados à good governance (Quadro 6).
Quadro 6. Valores públicos, em revisão de literatura de Jørgensen e Bozeman (2007).
Accountability: prestação de contas com responsabilização

Confiabilidade: ser confiável, transparente, correto
Dignidade: agir com hombridade, grandeza, elevação
Eficácia: fazer as coisas certas para resolver definitivamente uma situação
Honestidade: agir com justiça
Interesse público: agir para preservar o melhor interesse dos cidadãos
Legalidade: cumprir normas
Profissionalismo: agir por meio do conhecimento
Respeito à democracia: manter respeito ao governo popular
Participação do cidadão: permitir participação dos interessados/eleitores
Justiça: agir para manter a igualdade e a liberdade
Receptividade/gentileza: agir com aceitação, respeito e acolhimento
Fonte: Adaptado de Jørgensen e Bozeman (2007).
A pesquisa de Van der Wal et al. (2006), inspirada em Vermeulen (2003), explorou o
comparativo entre ética, moral, valores do setor público e do setor privado. Os pesquisadores
levantaram dados contidos em códigos de conduta, revisaram literatura e estabeleceram a
perspectiva de que os valores somente podem ser observáveis por meio de ações ou decisões
administrativas (realidade observável) – definindo, destarte, os valores como qualidades
humanas, nas buscas científicas.
Da pesquisa de Van der Wal et al. (2006), resultou uma relação com os 20 valores
organizacionais (e seus significados) mais partilhados entre os setores público e privado.
(Tabela 6).
76
Tabela 6. Vinte valores partilhados entre os setores público e privado.
Os 20 valores públicos de Van der Wal

Significados
et al. (2006)
Agir com boa vontade para justificar as ações para as
Accountability/responsividade
partes interessadas, possibilidade de ser responsabilizado
Agir para estimular o desenvolvimento (profissional) e o
Autorrealização
bem-estar individual
Capacidade de resposta Atuar de acordo com as solicitações dos cidadãos
Colegialidade/cooperação/colaboração/apoio Atuar com lealdade e solidariedade
Confiabilidade Intervir de forma confiável e consistente
Dedicação Agir para alcançar fins com meios mínimo
Eficácia Trabalhar para alcançar os fins desejados
Eficiência Agir para alcançar fins com meios mínimo
Expertise/perícia Proceder com competência, habilidade e conhecimento
Atuar em conformidade com as instruções (legais e
Fidelidade/obediência/acatamento/cumprimento
organizacionais)
Honestidade Apresentar postura sincera e cumprir promessas
Imparcialidade Agir sem preconceitos e de forma imparcial
Atuar sem preconceitos, não atender a interesses privados
Incorruptibilidade
ou ilegais
Agir com imaginação e criatividade (para novas políticas
Inovação
ou produtos)
Justiça/justiça social Atuar com compromisso para formar uma sociedade justa
Legalidade Trabalhar de acordo com as normas e leis vigentes
Lucratividade Agir para obter ganhos (financeiros, sociais ou outros)
Proficiência/utilidade Agir de maneira útil
Estar compromissado com a preservação do meio
Sustentabilidade
ambiente (planeta, trabalho e outros)
Transparência Manter os documentos abertos, visíveis e controláveis
Para esta que tem como base a pesquisa de Van der Wal et al. (2006), serão considerados
os 8 valores que mantêm correlação com a administração pública. A preferência por tais valores
públicos universais (intercomunicantes entre setor público e privado) emergiu da pesquisa de
Van der Wal et al. (2008), que constatou haver valores exclusivos para o setor público e para o
setor privado, bem como o compartilhamento de valores por ambos os universos.
Na amostra de Van der Wal et al. (2008), foram identificados como valores partilhados
entre setor público e privado: legalidade, incorruptibilidade e imparcialidade (valores
77
exclusivos da administração pública), bem como: accountability, expertise/perícia,

confiabilidade, efetividade e eficiência (valores partilhados) (Figura 4).
Figura 4. Valores públicos exclusivos e os partilhados com setor privado.
Rentabilidade
Inovação
Honestidade
Accountability
Expertise/perícia
Confiabilidade
Efetividade Legalidade
Eficiência Incorruptibilidade
Imparciabilidade
No estudo de Van der Wal et al. (2008), a partir da literatura e da realidade fática,
questionou-se em que medida poderia haver convergência de valores guiando o setor público e
o privado. Para tanto, os pesquisadores ouviram 382 gestores holandeses (setores público e
privado), sendo que os valores mais lembrados – confirmando a ferramenta de pesquisa de Van
der Wal et al. (2006), foram: accountability, legalidade, incorruptibilidade, expertise/perícia,
confiabilidade, eficácia, eficiência e imparcialidade.
A fim de identificar os valores públicos, tem-se, também, o estudo transnacional

exploratório de Yang e Van der Wal (2014), que questionou as regras de moralidade versus as
normas do Estado de Direito. Detectou-se, tendo por base a lista de Van der Wal (2006), os
valores públicos da China e da Holanda. A pesquisa foi motivada pelo estreitamento comercial
e aumento de cooperação entre ambos os países.
78
Os cientistas Yang e Van der Wal (2014) levantaram previamente as culturas

administrativas dos países envolvidos e registraram que a China, historicamente descendente
do sistema administrativo confucionista, era mais centrada na ética e na moral pessoal do que
em valores como a honestidade, humanidade e simpatia. A Holanda, em contrapartida, como
cumpridora da lei, privilegia os valores do profissionalismo, da eficiência e da prestação de
contas (Tabela 7).
Tabela 7. Estudo transnacional de valores entre China e Holanda.
Valores públicos na China Valores públicos na Holanda

Capacidade de resposta Equidade/igualdade
Colegialidade/cooperação/colaboração Prudência
Coragem Inovação
Dedicação/diligência Transparência
Eficácia Fidelidade
Eficiência Expertise/perícia
Expertise/perícia Legalidade
Fidelidade Accountability
Imparcialidade Confiabilidade
Justiça Justiça
Legalidade Eficiência
Obediência Eficácia
Orientação ao cidadão Respeitabilidade/decoro/cortesia/civilidade
Fonte: Adaptada de Yang e Van der Wal (2014).
Notadamente, houve restrição quanto ao tamanho da amostra pesquisada por Yang e

Van der Wal (2014) que, à primeira vista, poderia fragilizar os resultados, uma vez que a
população de funcionários públicos na época da coleta dos dados, segundo os próprios autores,
seria em torno de 300 mil na Holanda e 7 milhões na China. Entretanto, a importância do estudo
reside exatamente no fato de testar a percepção de valores públicos entre culturas diferentes.
De outra parte, como alertado por Yang e Van der Wal (2014), percebe-se nos
entrevistados chineses, curiosamente, uma simpatia por valores "ocidentais", especialmente
legalidade, imparcialidade, expertise/perícia – fato intrigante, a gerar novas possibilidades de
pesquisa.
79
Em Portugal, com a mesma preocupação de Van der Wal et al. (2006), tem-se o trabalho
de Bilhim e Correia (2016), uma pesquisa empírica, que realizou o tratamento estatístico dos
dados levantados. O estudo foi levado a termo junto dos candidatos a cargos de direção na
administração central de Portugal. A entrevista foi conduzida no mês de julho de 2015 (Figura
5).
Figura 5. Valores públicos considerados em quatro dimensões.
Valores organizacionais
gerais
Autorrealização
Transparência Valores exclusivos Valores partilhados Valores exclusivos
Colegialidade setor público público/privado setor privado
Obediência
Obediência Eficácia
Dedicação o
Legalidade Eficiência Inovação
Justiça social
Imparcialidade Expertise Honestidade
Prestabilidade Incorruptibilidade Lucratividade
Confiabilidade
Sustentabilidade
Prestação de contas
Valorização do cidadão
Fonte: Adaptada de Correia e Bilhim (2016).
A amostra da pesquisa de Correia e Bilhim (2016) recebeu 1.661 respostas, das quais
1.505 foram consideradas válidas, chegando a um nível de confiabilidade de 0,9500 (ou
95,00%). Os resultados revelaram uma diferença estatisticamente significativa nas percepções
dos valores associados ao setor público, face aos da dimensão que mediu valores partilhados
(Tabela 8).
80
Tabela 8. Amostra com valores públicos para cargos de direção – Portugal.
Valores
Valores partilhados entre setor
associados ao % %
público/privado
setor público
Legalidade 31,1 Eficiência 36,5
Imparcialidade 37,2 Prestação de contas/accountability/responsividade 19,5
Incorruptibilidade 31,2 Confiabilidade 18,3
Eficácia 14,4
Expertise/perícia 11,3
Fonte: Adaptada de Bilhim e Correia (2016).
Assim, a questão de pesquisa proposta por Correia e Bilhim (2016), que discutiu o
domínio do paradigma da common law sobre o paradigma europeu continental, na condução da
administração pública, obteve resposta para indicar que os comandos common law contribuíram
de forma mais expressiva até mesmo na Europa continental.
Ainda em Portugal, em outra pesquisa, novamente com análise estatística de dados,

Correia e Bilhim (2017) buscaram junto aos gestores públicos, a partir da lista de valores de
Wal et al. (2006) e de Van der Wal et al. (2008), aferir se haveria diferente percepção estatística
quanto aos valores exclusivos da administração pública e aqueles partilhados com o setor
privado.
Os dados foram levantados entre os meses de agosto e setembro de 2015, sendo a

amostra composta por servidores públicos portugueses (279 respostas válidas, em um total de
614 gestores). Os resultados revelaram uma diferença estatística significativa quanto a valores
associados ao setor público, em face daqueles em compartilhamento (Tabela 9).
Em 2017, a pesquisadora americana Tina Nabatchi (2017), em revisão de literatura,

apresentou um quadro com os seguintes valores primários da administração pública: valores
públicos políticos, jurídicos/legais, organizacionais e de mercado. Cada um dos conjuntos de
valores públicos inclui um modo de racionalidade (ethos ou crenças que orientam a tomada
decisão) e um conjunto de métodos (ferramentas utilizadas para implementar valores), que
juntos garantiriam a consistência do modelo.
81
A análise de Nabatchi (2017) relembra que, nos Estados Unidos, os valores públicos
políticos estão inseparavelmente ligados à democracia liberal, procurando equilibrar a
discricionariedade administrativa com valores de legalidade, accountability e controle social,
realizável pelos interessados.
Tabela 9. Amostra com valores para gestores públicos gerais – Portugal.
Valores
Valores partilhados entre setor
associados ao % %
público/privado
setor público
Legalidade 47,8 Prestação de contas/accountability/responsividade 30,5
Imparcialidade 32,4 Confiabilidade 20,5
Incorruptibilidade 19,9 Expertise/perícia 15,0
Eficiência 21,4
Eficácia 12,6
Fonte: Adaptada de Correia e Bilhim (2017).
Para os valores públicos jurídicos/legais, Nabatchi (2017) alerta que, ao mesmo tempo
em que sustentam o Estado democrático de direito, eles podem ser vistos como obstáculos para
reformas gerenciais.
Quanto aos valores públicos organizacionais, Nabatchi (2017) enfatiza serem os mais
conhecidos e facilmente articulados pelo ethos burocrático, pois a percepção de valor público
está concentrada na gestão. Para o grupo de valores de mercado, também contido no ethos
burocrático, as raízes desse núcleo estão ligadas aos princípios gerais dos negócios, que
considera valiosos o liberalismo e o individualismo econômicos para gerir o Estado, como se
faz nas organizações privadas.
Depois de descrever os valores primários da administração pública e governança

(políticos, jurídicos/legais, organizacionais, mercado), Nabatchi (2017) alerta para a existência
extraquadro de um “supra” conjunto de valores públicos que, com substrato nos estudos de
Jørgensen e Bozeman (2007), chamou de valores polivalentes/itinerantes, tendo a função de
oferecer luz aos valores primários. A classificação de Nabatchi (2017) reconhece os valores
públicos como impulsionadores das ações governamentais (Tabela 10).
82
Tabela 10. Classificação de valores públicos em Nabatchi.
Valores Valores Valores Valores

Valores Polivalentes
Políticos Jurídicos/legais Organizacionais Mercado
Igualdade Legalidade Eficiência Flexibilidade Transparência
Participação Justiça Eficácia Inovação Integridade
Equidade Lealdade Eficiência Legitimidade
Devido processo Custo-eficácia
Neutralidade Capacidade de resposta
legal Lucratividade
Expertise Accountability/responsividade
Controle
Fonte: Adaptada de Nabatchi (2017).
Em 2017, observada a teoria do valor público de Moore (1995), os pesquisadores

Faulkner e Kaufman fizeram outra revisão de literatura, tendo como cenário o lapso temporal
de 1995 a janeiro de 2016. Os autores buscaram identificar publicações sobre mensuração do
valor público nas bases de dados: Web of Sience, Proquest, BusinessSource Complete, Emerald,
PAIS International, World Wide Political Sience Abstracts e Econlit. Para tanto, mesclaram os
termos de busca com “public value” “measur”, “scale” e “metric”, do inglês valor público,
medida, escala e métrica, encontrando 19 estudos (Faulkner & Kaufman 2017).
Em 2018, ainda com foco na teoria do valor público de Moore (1995), os pesquisadores
Sami, Jusoh, Nor, Irfan & Qureshi (2018) realizaram, por meio das revistas indexadas pelo
índice Scopus, uma revisão de literatura. Utilizaram a palavra-chave “valor público” e
levantaram dados no período de 1995 a setembro de 2018, sendo encontradas 413 publicações
sobre o tema (Sami, Jusoh, Nor, Irfan & Qureshi, 2018)
A pesquisa de Sami et al. (2018) apontou que o valor público é visto como uma filosofia
de gestão, e que apenas o serviço público de qualidade produz valor. Eles registram que o valor
não é apenas reflexo da eficiência pública, mas também do atendimento das expectativas da
sociedade, enfatizando que, para o setor privado, o valor básico é o lucro; enquanto que, no
setor público, o valor perseguido é, essencialmente, o bem-estar do cidadão.
A estatística levantada no estudo de Sami et al. (2018) indica que, de 1995 até 2018,
houve uma crescente atenção da ciência para o tema, tanto que, em 2002, foram publicados 2
artigo e para 2014, foram 54 artigos. As revistas americanas International Journal of Public
83
Administration e a Public Administration Review são as que mais publicaram artigos sobre o
tema pesquisado (Sami et al. 2018).
Em 2018, esta tese, buscando publicações sobre valores públicos que envolviam a teoria
de Moore (1995) para o Poder Judiciário, realizou uma revisão estruturada confirmatória de
literatura, tendo como base alguns dos dados de Sami et al. (2018). Para tanto, foi acessada a
base de dados da Scopus, levantando-se a produção científica ocorrida entre janeiro de 1995 e
dezembro de 2018.
Na mencionada pesquisa, a exploração dos dados se iniciou pelo inglês “query” (TITLE-
ABS-KEY (“public value”) AND TITLE-ABS-KEY (“public administration”)) AND
PUBYEAR>1994 AND (LIMIT-TO (DOCTYPE, “ar”) OR LIMIT-TO (DOCTYPE, “ip”))
AND (LIMIT-TO (SUBJAREA, “SOCI”) OR LIMIT-TO (SUBJAREA, “BUSI”). Dessa
forma:
a) na primeira etapa, no filtro principal, foram colocadas a palavra-chave “public
value”, observando-se que o início da pesquisa foi marcado para janeiro de1995 e o
final no dia 11 de dezembro de 2018. Foram contempladas, nessa fase da busca,
todas as áreas do conhecimento que contivessem “article” (artigos) e “article in
press” (artigos selecionados para publicação) e, dessa extração, emergiu o registro
de 1.687 publicações;
b) na segunda etapa, delimitou-se a busca para as áreas do conhecimento “social
sciences” (ciências sociais), “business” (negócios) e “management and accounting”
(gestão e contabilidade), sendo que, desses refinamentos, com base no achado
inicial, as publicações foram reduzidas para 808 unidades;
c) na terceira e última etapa, mantidas as delimitações anteriores, acrescentou-se a
restrição “public administration” (administração pública), resultando em 147
publicações.
Em busca de material atinente ao valor público produzido por tribunais, todas as 147
publicações foram mapeadas e extraídas para leitura dos respectivos resumos, sendo então
classificadas por subtemas.
Inicialmente, tem-se que as publicações (Tabela 11) registram crescente interesse, com
18 artigos para o ano de 2016 e 20 artigos até 11 de dezembro de 2018.
84
Tabela 11. Publicações no tempo da pesquisa.
Ano Nº de publicações
2018 20
2017 13
2016 18
2015 21
2014 20
2013 8
2012 11
2011 9
2010 9
2009 6
2008 3
2007 2
2006 3
2005 1
2002 1
1997 1
1995 1
Na confecção dos 147 artigos selecionados, detectou-se estarem envolvidos 160 autores,
dos mais variados países e, entre os 40 melhores posicionados (Tabela 12), foram encontrados
nomes de relevância para o estudo da administração pública, sendo que muitos já haviam sido
citados na presente tese, como, por exemplo: (a) Zeger Van der Wal, professor de gestão pública
na Universidade Nacional de Singapura e na Universidade de Leiden na Holanda; (b) Abdul
Sami, afiliado a Universidade Tecnológica da Malásia; (c) Tina Nabatchi, professora de gestão
pública internacional junto à Syracuse University, Estados Unidos; (d) Jonh Alford, professor
e pesquisador da Universidade de Melbourne, Austrália; (e) Mark R. Rutgers, professor de
Ciência Política na Universidade de Amsterdam, Holanda.
85
Tabela 12. Publicações por autores.
Entre as universidades e institutos que mais publicaram sobre o tema em análise,

contemplados os 40 melhores posicionados (Tabela 13), estão University of Minnesota System,
Vrije Universiteit Amsterdam, Australian National University, National University of
Singapore, Leiden University e a German University of Administrative Sciences Speyer.
86
Tabela 13. Publicações por universidades.
Nº de Nº de
Afiliação Afiliação
publicações publicações
University of Minnesota System 7 Louisiana State University 2
Vrije Universiteit Amsterdam 7 Massey University 2
Australian National University 5 RMIT University 2
National University of Singapore 5 City University of Hong Kong 2
Arizona State University 4 Melbourne Business School 2
University of Melbourne 4 Radboud University Nijmegen 2
Københavns Universitet 4 University of Birmingham 2
Victoria University of Wellington 3 Copenhagen Business School 2
University of Amsterdam 3 Universiti Teknologi Malaysia 2
Ohio State University 3 Indiana University 2
Utrecht University 3 University of Canberra 2
Deakin University 3 KU Leuven 2
Monash University 3 Southern Illinois University at Carbondale 2
Leiden University 3 The University of Georgia 2
American University 3 University of Western Australia 2
University of Illinois at Chicago 3 Griffith University 2
University of New South Wales UNSW

3 The California State University 2
Australia
Syracuse University 3 Universite Paris-Est 2
Australia and New Zealand School of German University of Administrative

2 1
Government Sciences Speyer
Delft University of Technology 2 Lysias Consulting Group 1
Por outro lado, constatou-se que os países desenvolvidos são os que mais produzem
artigos científicos sobre valores ligados à administração pública, como no caso dos Estados
Unidos, com 47 publicações; Austrália, com 27 registros; e a Holanda, com 22 indicações
(Tabela 14, com os 30 países melhor ranqueados).
O Brasil, mesmo sem cultura acadêmica firmada sobre o tema, aparece com 2
publicações (Tabela 14), ambas publicadas pela Revista de Administração Pública (RAP), da
Fundação Getúlio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. O primeiro artigo, em 2014, que analisou
a gestão estatal por resultados e a produção de valor público pela Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA (Porpino & De Stefani, 2014); e o segundo, de 2015, que
87
tratou de valores públicos, em estudo de caso junto ao Tribunal de Contas dos Municípios do
estado da Bahia (Reis, Dacorso & Tenório, 2015).
Tabela 14. Publicações por países.
Nº de Nº de
Países Países
publicações publicações
Estados Unidos 47 Itália 2
Austrália 27 Malásia 2
Holanda 22 Romênia 2
Reino Unido 8 África do Sul 2
Dinamarca 6 Coreia do Sul 2
França 5 Espanha 2
Singapura 5 Suécia 2
Bélgica 4 Chile 1
China 4 Gana 1
Nova Zelândia 4 Grécia 1
Canadá 3 México 1
Taiwan 3 Noruega 1
Brasil 2 Portugal 1
Alemanha 2 Arábia Saudita 1
Hong Kong 2 Eslovênia 1
Dos 147 artigos encontrados, após classificação por subtemas, 97 ligam a governança à
produção de valores públicos estatais; 8, de alguma forma, criticam a teoria de Moore; 7
registram algum ponto de contato com o Direito (universo jurídico); 1conecta a motivação dos
gestores públicos com a produção de valores públicos; 2 se preocupam com a forma de ensinar
valores públicos nas universidades; 31 fazem ponte entre a atividade governamental e a
produção de valores públicos; e , por fim, 1 artigo, do próprio Moore, publicado em 2014, que
defende a teoria apresentada em 1995. Infelizmente, nenhum artigo faz menção aos valores
públicos ligados à administração dos tribunais ou como produto final do serviço de justiça.
Ainda, explorando os dados, foi possível identificar os autores que promoveram o maior
número de citações: Stoker, O’Flynn, Bryson, Crosby & Bloomberg, Rhodes & Wanna e Alford
& Hughes (Tabela 15).
88
Tabela 15. Publicações por número de citações.

89
No mesmo sentido, durante o período da pesquisa, os artigos com maior incidência de

citações foram de Stoker, com 430; seguido de O’Flynn, com 287; Bryson, Crosby e
Bloombergcom, com 158 registros; Rhodes & Wanna, com 138; e Alford & Hughes, com 130.
Todavia, nenhum dos artigos elencados estão diretamente ligados à produção de valor
público judicial. Assim, o “gap” teórico da presente tese mostra-se relevante, imprescindível e
necessário, na medida em que administração do Estado não se restringe aos limites do Poder
Executivo, sendo somada à administração do Poder Legislativo e à administração dos tribunais.
Desse modo, os valores públicos são produzidos por todos os poderes estatais, mas os judiciais
merecem um estudo aprofundado, pois o Poder Judiciário tem a última palavra sobre direitos e
obrigações, que envolvem cidadãos e o Estado.
2.3.4 Valores públicos do Poder Judiciário brasileiro
O CNJ realiza a governança de todo o sistema de justiça brasileiro, fazendo cumprir os

princípios administrativos da boa governança determinados, primeiramente, nos Art. 37, 92 a
126 da CF (1988), que cuidam do regramento do Poder Judiciário, dentre eles a autonomia,
competência, composição de tribunais, bem como das garantias dos juízes.
A administração pública brasileira, de modo geral, inclusive o Poder Judiciário, deve

fazer realidade no cumprimento de suas tarefas. Os valores inseridos no Art. 37 da CF (1988)
– legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência, causam inobservância,
infrações penais, sanções civis, administrativas e eleitorais.
Na hermenêutica constitucional, a moralidade administrativa é, ao mesmo tempo, um

valor e um direito de toda a sociedade e de cada cidadão. Trata-se do direito de ter e de exigir
um governo honesto e probo, reconhecido também como um valor/princípio fundamental para
a própria existência do Estado brasileiro (Camargo & Oliveira 2017).
A impessoalidade, ou finalidade administrativa trata da ausência de promoção pessoal

dos servidores públicos na execução dos serviços. Nessa simetria, tem-se a imparcialidade
administrativa, relativa ao dever do agente público de agir com impessoalidade na realização
do serviço público (Justem Filho, 2016).
A publicidade, por sua vez, significa o dever constitucional de publicizar os atos da

administração pública, oferecendo ao cidadão a possibilidade de conferir, de forma objetiva e
com transparência, os atos praticados pelo Estado, estando entre eles, os atos de gestão e de
90
jurisdição do Poder Judiciário. Enfatiza-se que a publicidade necessita da transparência dos atos
de gestão, a fim de cumprir outro comando constitucional, inscrito no Art. 5º, inciso XXXIII16,
que garante a todos o direito de conhecer dados e posturas adotados pela administração pública.
Alerta-se que, sem o valor público da publicidade, não seria possível a realidade observável das
contas públicas (Platt Neto & Ensslin 2007; Bitencourt & Reck, 2016).
O valor da eficiência chegou ao Brasil com a reforma do Estado, na década de 1990,

especialmente com a implantação da governança pública (NPM) – movimento de gestão pública
que trouxe vários princípios e condutas da iniciativa privada para o setor público, oferecendo
ao gestor maior espaço de atuação, e tendo, em contrapartida, mecanismos de controle gerencial
mais efetivos (Bresser-Pereira, 1996, 1998).
A eficiência trouxe melhora na gerência e na capacidade de resposta da administração

pública brasileira, sendo incorporados alguns traços da gestão das organizações, como o
planejamento estratégico, cumprimentos de metas, busca por resultados, controle gerencial, teto
máximo para subsídios dos servidores, incentivo ao controle social sobre a administração
pública e flexibilização da estabilidade do servidor público, sendo a insuficiência de
desempenho punida com a perda de cargo (Motta, 2007, 2013).
Esta tese considera sinônimos os termos “valores e princípios”, mas tem preferência por
“valores”, por eles serem mais transitáveis entre as áreas do conhecimento. Mesmo sabendo da
possibilidade de argumentar acerca da resistência dos princípios e das características de
universalidade, quando são subjetivos, há perímetros de menor abrangência e de mutabilidade
permanente (Ferreira da Silva, 2007; Oliveira, 2014).
Os valores da administração pública, no âmbito geral, ou inseridos no Poder Judiciário,

prestam-se para realizar a boa governança e, conforme esse prisma, são valores perenes,
estáveis, desejáveis, realizáveis, transparentes e fiscalizáveis. Ademais, o próprio texto
constitucional, em várias passagens, faz equivaler os termos “valores, objetivos e princípios”
para reforçar a importância da boa gestão pública (Ferreira da Silva, 2017). Ainda, em
complemento, para muitos filósofos, constitucionalistas e sociólogos, os termos “valor e
princípio” possuem sinonímia na aplicação empírica (Barroso, 2012; Alexy, 1994; Furtado;
2008; Pedro 2014).
16
CF (1988), Art. 5º, XXXIII. Recuperado de: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao
/constituicao.htm.
91
No Brasil, os valores públicos são ditados pelo Poder Legislativo, quando da confecção
das normas legais; assim, os atos administrativos e os serviços promovidos pelo Estado, ou em
nome dele, devem seguir os valores gerais da administração pública brasileira, contidos no Art.
37 da CF (1988), e na execução das tarefas do Poder Judiciário, não sendo os únicos a serem
produzidos na entrega do serviço de justiça (Brasil, 1988).
O Poder Judiciário dispõe, seguindo regras constitucionais e a legislação específica, de

valores exclusivos, que devem ser materializados tanto nos atos de gestão quanto nos atos de
jurisdição desse serviço estatal. Isto é, o Poder Judiciário brasileiro deve produzir, na entrega
do serviço de justiça, todos os valores públicos ínsitos no Art. 37 da CF (1988), bem como seus
valores exclusivos, além de observar, na medida do possível, os 8 valores públicos universais,
propostos por Van der e Wal et al. (2008).
Assim, verificadas as especificidades do microssistema que envolve o Poder Judiciário,

os seus valores exclusivos são retirados dos comandos da CF e do Código de Processo Civil
(CPC), que se prestam a conduzir a governança da prestação jurisdicional, a partir dos 16
valores públicos exclusivos em questão (Tabela 16).
92
Tabela 16. Valores públicos exclusivos do Poder Judiciário.
Valores públicos judiciais Origem

(CF e CPC) Significado/sentido Legislação brasileira
Condição primeira para ingresso no judiciário, isenção de custas e CF - art. 5º, LXXIV
Assistência Judiciária Gratuita
despesas processuais, com direito a defensor (sem custo) CPC - art. 98
CPC - art. 77, 80, 322
Boa-fé Lealdade processual e respeito aos atores processuais
CPC - arts. 5º, 81, 489
Exigência que se dê ciência da existência do processo e dos atos que CF - art. 5º, LV
Contraditório e ampla defesa
nele são praticados CPC - arts. 9º, 10, 335
Desdobramento da boa-fé e da lealdade processual: exige-se que as

Cooperação CPC - arts. 6º, 77, 357
partes colaborem para que o processo evolua adequadamente
Devido processo legal Respeito às garantias processuais para decisão justa e célere CF - art. 5º, LIV
Duplo grau de jurisdição Existência de recursos e tribunais para julgamento em reexame CF - arts. 5º, LV, 102, 105
Obtenção dos melhores resultados com a máxima economia de CF - art. 5º, LXXVIII
Duração razoável do processo
esforços, despesas e tempo CPC - art. 4º
Produção de resultados jurídicos que promovam a tutela do direito no CF - art. 5º, XXXV
Efetividade
plano material CPC - art. 8º
Indicador de serenidade, respeito às normas, proatividade e boa CF - art. 5º, LIII, LIV
Imparcialidade do juiz
condução do processo CPC - arts. 144, 145
Inafastabilidade do controle Proíbe a lei de excluir da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a CF - art. 5º, XXXV
jurisdicional/livre acesso/ desacesso direito CPC - art. 3º
Dar às partes tratamento igualitário em relação ao exercício de seus CF - art. 5º, caput, inciso I
Isonomia
direitos e faculdades processuais CPC - art. 7º
Vedação de criar-se tribunais ou juízos após o acontecimento do fato

Juiz natural CF - art. 5º, XXXVII, LIII
que aguarda julgamento
Aproximação do julgador à provas pessoas e lugares, relevantes ao

Oralidade CPC - arts. 139, 217, 456
processo
Juiz apreciará a prova observando o que conste dos autos e indicará

Persuasão racional os motivos do convencimento. Trata-se de uma forma de fiscalização CPC - arts. 371, 489
da atividade jurisdicional
CF - art. 5º, LVI
Proibição da prova ilícita Invalidade de qualquer prova obtida por meios ilícitos
CPC - art. 369
CF - arts. 5º, LX, 93, IX
Publicidade dos atos processuais Possibilidade de fiscalizar a atividade jurisdicional
CPC - arts. 11, 189
A teoria de Moore (1995) reconhece e recepciona os valores públicos exclusivos do

Poder Judiciário brasileiro (Tabela 16), estando presentes, inclusive, textualmente, os
elementos basilares da referida teoria:
a) o Poder Judiciário brasileiro possui ambiente normativo autorizador para a produção

de valores públicos, refletidos, aqui, no valor do juiz natural, devido ao processo
legal, contraditório, à ampla defesa e ao duplo grau de jurisdição. Ainda, a
governança do Poder Judiciário registra crescentes e importantes índices de
93
eficiência administrativa, devidamente contemplada na ferramenta gerencial Justiça

em Números (CNJ, 2018);
b) o Poder Judiciário, por meio do CNJ, detém expertise para realizar uma boa
governança, especialmente na seara da Justiça Federal brasileira, pois é a mais
equipada, a mais eficiente e mais harmônica nas diretrizes de gestão. É, também, a
primeira a implantar ferramentas técnicas (processo eletrônico) e jurídicas para
otimizar o trâmite processual, congregando, nesse particular, os valores da duração
razoável do processo e da efetividade;
c) o Poder Judiciário brasileiro se preocupa com a entrega do serviço de justiça no
menor custo e preço, conforme as regras da governança pública, estampados,
particularmente, na produção dos valores públicos judiciais da assistência judiciária
gratuita e na publicidade dos atos processuais;
d) o Poder Judiciário desenvolve suas funções a partir de um planejamento estratégico,
favorece a coparticipação na tomada de decisões, tanto na execução das tarefas de
gestão quanto naquela finalística da prestação jurisdicional, aqui cabendo,
especialmente, a produção dos valores judiciais da oralidade e da isonomia;
e) o destinatário do trabalho efetuado pelo Poder Judiciário é a sociedade, na qual está
contido o próprio Estado. Por determinação legal, ele não pode se furtar do serviço
que lhe é destinado, tendo que cumprir regras firmes para entregar o serviço de
justiça, reflexo direto da produção do valor público judicial da inafastabilidade do
controle jurisdicional/acesso e desacesso, imparcialidade do juiz e da persuasão
racional;
f) no serviço de justiça, os gestores e cidadãos/jurisdicionados são racionalmente
interdependentes, respeitam o custo-efetividade caldado em valores coletivamente
esperados, reflexo da produção do valor público judicial, boa-fé e proibição da prova
ilícita;
g) optou-se, sempre que possível, pela flexibilidade de normas e procedimentos, por
meio de posturas inovadoras, como a virtualização do processo; a coparticipação na
elaboração de metas anuais do judiciário; a coparticipação na confecção dos atos
processuais, contidas na produção do valor da cooperação; além de possibilitar à
sociedade fiscalizar os atos do Poder Judiciário brasileiro (CNJ, 2018).
Assim, diante da ausência de definição científica conhecida, esta tese, novamente,

acredita contribuir, observado o cenário judicial brasileiro, com a proposta de um conceito para
94
os valores em análise: valores públicos judiciais são bens imateriais, coproduzidos e ditados
pelo Estado, recepcionados pelo cidadão e materializados pelo Poder Judiciário brasileiro, para
fazer cumprir as normas, promover a estabilidade social, a confiança no serviço estatal e realizar
justiça.
A produção de valores públicos judiciais é preocupação do Poder Judiciário brasileiro e

de todos os Estados democráticos. Ainda, não raro, percebe-se, por meio da literatura, que os
valores judiciais são identificáveis em vários estudos, como no trabalho de Guimarães et al.
(2017), que tratou, mesmo indiretamente, de valores percebidos pelos juízes de Portugal. A
pesquisa registrou o papel gerencial assumido pelos juízes, identificou e discutiu os conflitos e
ambiguidades vividos entre as funções administrativas e judiciais dos magistrados portugueses,
bem como entre a carga excessiva de trabalho, equipe de trabalho insuficiente e desmotivada.
Foram efetuadas, entre 2013 e 2014, 12 entrevistas em profundidade. Os magistrados
entrevistados (6 homens e 6 mulheres) indicaram a produção de valores públicos universais da
administração pública, mesmo não sendo esse o ponto central da pesquisa, bem como alguns
dos valores públicos judiciais brasileiros (Guimarães, Gomes, Correia, Oliveira & Piazentin,
2017) (Tabela 17).
Tabela 17. Identificação de valores públicos universais e judiciais – Portugal.
Valores públicos universais em Van der Wal et al. (2006)

Eficiência
Expertise/perícia
Imparcialidade
Valores judiciais brasileiros contidos na CF e CPC

Inafastabilidade do controle jurisdicional/livre acesso/desacesso
Fonte: Adaptada de Guimarães et al. (2017).
Com o mesmo sentido de Guimarães et al. (2017), está o estudo de Gomes et al. (2016)
que, em pesquisa no Brasil, perquiriu sobre o papel social dos magistrados, bem como sobre a
motivação que os leva ao trabalho cotidiano. Foram entrevistados 25 juízes de 10 Estados
diferentes, todos pertencentes à Justiça Estadual Comum, lotados em unidades judiciárias,
95
sendo 17 homens e 8 mulheres. Mesmo indiretamente, os entrevistados identificaram valores

públicos universais e valores judiciais (Gomes, Guimarães & Souza, 2016) (Tabela 18).
Tabela 18. Identificação de valores públicos universais e judiciais.

Imparcialidade
Eficiência
Expertise/perícia

Publicidade dos atos processuais
Fonte: Adaptada de Gomes et al. (2016).
No mesmo diapasão de Guimarães et al. (2017) e Gomes et al. (2016), está a descoberta
de Akutsu e Guimarães (2015) e a proposta de um modelo teórico-metodológico de governança
judicial, a partir dos resultados de sua pesquisa. Para tanto, eles utilizaram como base teórica
as premissas da teoria da agência e da teoria de custos de transação, além de revisão de literatura
e 10 entrevistas com experts do Poder Judiciário. As entrevistas foram realizadas no Brasil,
entre agosto de 2012 e março de 2013. O modelo coordenou 7 construtos teóricos:
accountability, acessibilidade, independência, recursos e estrutura, práticas de governança,
ambiente institucional e desempenho, além de algumas variáveis, para finalizar o modelo
proposto. Também, mesmo que indiretamente, os entrevistados reconheceram a produção de
valores públicos universais e valores públicos exclusivos do Poder Judiciário brasileiro (Tabela
19).
96
Tabela 19. Identificação de valores públicos universais e judiciais - Brasil II.

Accountability/responsividade
Imparcialidade
Eficiência
Expertise/perícia

Fonte: Akutsu e Guimarães (2015).
Na mesma linha, estudos sobre a administração pública (Tabela 20) indicam a produção
de valores públicos universais e valores públicos judiciais, do Judiciário brasileiro.
97
Tabela 20. Visão dos valores públicos na literatura.
Akutsu e Guimarães (2015)

Yang e Van der Wal (2014)
Guimarães et al., (2017)

Correia e Bilhim (2017)
Bilhim e Correia (2016)
Gomes et al., (2016)

Van der Wal (2008)
Nabatchi (2017)
Valores públicos universais
de Van der Wal (2006)
a valores judiciais
Accountability X X X X X X
Confiabilidade X X X
Eficácia X X X X X
Eficiência X X X X X X X X
Expertise/perícia X X X X X X X
Imparcialidade/impessoalidade/neutralidade X X X X X X X X
Incorruptibilidade X X X
Legalidade X X X X X
Valores judiciais brasileiros da CF e CPC
Duração razoável do processo X X

Imparcialidade do juiz X
Inafastabilidade do controle jurisdicional/livre
acesso/desacesso
X X X
Publicidade dos atos processuais X
Vale ressaltar que nesta tese não se discute a essência dos valores públicos judiciais
(Tabela 16), visto que eles já estão inscritos na legislação vigente e com exegese profundamente
discutida na literatura jurídica contemporânea, ainda que, dos valores públicos judiciais, seja
averiguado, conforme consta no capítulo de base empírica, quais deles são produzidos na gestão
do Poder Judiciário brasileiro.
98
2.3.5 Síntese do capítulo
Segue uma síntese do presente segmento, que tratou de valores públicos, enfatizando-
se que, para a administração pública universal, esta tese encontrou 8 valores públicos; para a
administração geral do Brasil, 5 valores gerais; e, para o do Poder Judiciário brasileiro, 16
valores públicos exclusivos. Também acompanha, com base na teoria de Moore (1995), uma
proposição de conceito para valores públicos universais e valores públicos judiciais brasileiros
(Quadro 7).
Quadro 7. Síntese de valores públicos.
Valores públicos universais da Valores públicos gerais da Valores públicos exclusivos do

Administração Pública Administração Pública brasileira Poder Judiciário brasileiro
Legalidade Eficiência Assistência Judiciária Gratuita
Incorruptibilidade Impessoalidade Boa-fé
Imparcialidade Legalidade Contraditório e ampla defesa
Accountability Moralidade Cooperação
Expertise/perícia Publicidade Devido processo legal
Confiabilidade Fonte: Art. 37 da Constituição Federal (1988). Duplo grau de jurisdição
Efetividade Duração razoável do processo
Eficiência Efetividade
Fonte: Adaptada de Van der Wal et al. (2008). Imparcialidade do juiz
Inafastabilidade do controle
jurisdicional/livre acesso/ desacesso
Conceito da Tese I – Valores públicos universais Isonomia
Valores públicos são bens imateriais coproduzidos entre Estado e cidadãos para proporcionar o Juiz natural
respeito às normas, estabilidade social, qualidade dos serviços públicos e confiança na
autoridade democraticamente cedida ao governo Oralidade
Conceito da Tese II – Valores públicos judiciais Persuasão racional
Valores públicos judiciais são bens imateriais coproduzidos e ditados pelo Estado, recepcionados Proibição da prova ilícita
pelo cidadão e materializados pelo Poder Judiciário brasileiro, para fazer cumprir as normas,
promover a estabilidade social, a confiança no serviço estatal e realizar justiça Publicidade dos atos processuais
Fonte: Elaborado pela autora. Fontes: Constituição Federal (1998) e

mmmiiiiCódigo de Processo Civil (2015).
A preocupação com a produção de valores públicos tem crescido entre acadêmicos e

praticantes, tanto que países europeus, USA, e mesmo o Brasil, possuem organizações e
pesquisadores a discutir o tema (Apêndice D).
99
3 MÉTODO E TÉCNICAS DE PESQUISA
Produzir conhecimento significa, na área das ciências sociais, explorar o universo da

realidade, considerando lentes teóricas apropriadas. Nesse sentido, por meio de um método de
pesquisa adequado, é possível identificar o objeto da pesquisa, o caminho a ser seguido, explicar
as relações e a forma como os resultados foram alcançados.
Este capítulo está organizado em duas seções: a primeira delas se refere à abordagem da
pesquisa e a segunda ao desenho da tese, ou seja, são apresentadas todas as etapas seguidas ao
longo da sua elaboração.
3.1 ABORDAGEM DA PESQUISA
Esta seção tem como objetivo apresentar a visão de construção do conhecimento que
embasa a presente pesquisa, pois somente assim será possível avaliar a qualidade, a consistência
e a coerência estratégica na condução da pesquisa e análise dos resultados (Saccol, 2009).
Para a presente tese, optou-se pela epistemologia construtivista e pelo paradigma

interpretativista (Hackin, 1999), que são adequadas às pesquisas qualitativas (Crotty, 1998).
A epistemologia se refere à forma como é gerado o conhecimento (Pozzebon, 2004).

Existem três linhas de pensamento epistemológicos (Pozzebon, 2004): objetiva, subjetiva e
construtivista. Na epistemologia objetiva, pressupõe-se que o significado do objeto (a realidade)
exista, independentemente da intervenção física ou mental do ser humano, pois tudo está dado
e as descobertas apenas constatam o que já existe, porque a realidade é racional e objetiva. Por
esse motivo, tal linha de pensamento se relaciona melhor com as investigações quantitativas,
tendo a linguagem matemática como ferramenta na construção do conhecimento (Pozzebon,
2004). Na epistemologia subjetiva, ocorre o contrário: pressupõe-se que o significado é imposto
pelos seres humanos sobre o objeto (a realidade), e é resultado de construções mentais ou de
arquétipos do subconsciente coletivo. Assim, o que importa é o significado que se possa dar ao
objeto e não o objeto, propriamente dito (Hackin, 1999). Para a epistemologia construtivista,
por sua vez, os significados são construídos e existirão, a partir do envolvimento do ser humano
com o mundo. Os significados, portanto, não resultam de uma construção mental individual,
mas da interação entre processos mentais compartilhados e a interação entre sujeito e objeto.
100
Dizendo, em síntese: o conhecimento científico, segundo a epistemologia construtivista, ocorre

por meio de processos de interação social e da intersubjetividade (Myers, 2004).
O paradigma interpretativista foi escolhido uma vez que procura compreender um

fenômeno social pelas lentes dos seus participantes, ou seja, pelas perspectivas que os sujeitos
que atuam no campo possuem sobre determinada situação (Orlikowski & Baroudi, 1991). É
importante considerar que uma pesquisa interpretativista assume que “o que se tem como
resultado de uma investigação não são os fatos em si (uma realidade objetiva), mas a
interpretação do pesquisador sobre as interpretações dos indivíduos que participam em um
determinado fenômeno” (Saccol, 2009, p. 261).
Ao longo da tese ambas as abordagens, dedutiva e indutiva, foram utilizadas. Nas

pesquisas interpretativistas, a lógica geralmente utilizada é a indutiva, isso porque o pesquisador
na coleta de dados procura não impor o seu entendimento construído previamente (Saccol,
2009). A lógica indutiva foi fortemente utilizada na primeira fase da pesquisa, na etapa
exploratória preliminar, cuja finalidade foi ir ao campo para refinar o tema da pesquisa e
identificar os objetivos, a partir dos problemas observados no campo. A lógica indutiva também
foi usada na busca por evidências quanto aos valores públicos, produzidos no serviço público
como um todo, e àqueles gerados no Poder Judiciário. Apesar da abordagem
predominantemente indutiva, considera-se ter usado na tese também uma lógica dedutiva pois
os valores públicos foram inicialmente mapeados na revisão da literatura.
As estratégias, escolhidas para a inserção no campo empírico, foram as entrevistas

exploratórias e o estudo de caso. Ambas são de natureza exploratória e qualitativa, uma vez que
se fez necessária uma compreensão detalhada e profunda de um objeto de pesquisa ainda pouco
estudado, e cujas barreiras do fenômeno em estudo ainda são pouco delimitadas e conhecidas.
É exploratória, uma vez que se debruça sobre um tema pouco explorado pela literatura, e visa
dar origem a trabalhos futuros (Thiollent, 2011); e qualitativa, devido à natureza, pois é
necessário um mergulho em profundidade, no campo empírico que está sendo explorado (Yin,
2015).
Conforme Creswell (2014), a pesquisa qualitativa se presta a empoderar os indivíduos

pesquisados, valorizar suas posturas, ouvir suas vozes e compreender os contextos com que
abordam um problema ou uma questão. Apesar das características favoráveis da pesquisa
qualitativa, deve-se considerar que nela existem muitos desafios. De acordo com Creswell
(2014), o pesquisador necessita ter um profundo comprometimento para estudar o problema, o
101
que inclui: a) comprometer tempo prolongado em campo, tentando obter acesso e estabelecer
rapport17 em uma perspectiva de inclusão; b) engajar-se no complexo processo de análise dos
dados; c) descrever a realidade, a fim de fazer das evidências um firme e valioso substrato para
a produção do conhecimento; e d) cuidar para que os recursos disponíveis sejam suficientes no
atingimento dos resultados finais.
Dada a necessidade do mergulho em profundidade no campo de estudo, considerando

que o conhecimento sobre o tema ainda é incipiente (Emerson & Nabatchi, 2015; Van der Wal,
Nabatchi & Graaf, 2015; Fukumoto & Bozeman, 2018), esta tese optou pela escolha de
múltiplos métodos, em diferentes fases. Primeiramente, um conjunto de entrevistas em
profundidade foi feito, cujo resultado permitiu focar em um conjunto de valores, para que,
então, eles fossem explorados em um estudo de caso. Para cada um dos métodos, foram
escolhidos técnicas, procedimentos de coleta e análise de dados adequados à natureza do estudo,
seja nas entrevistas e análise de documentos, seja na observação direta.
Uma forma bastante didática e compreensiva, para apresentar a classificação de uma

pesquisa científica, é proposta por Saunders, Lewis e Thornhill (2009). Os autores propõem um
framework, chamado “research onion”, que organiza todas as escolhas realizadas ao longo da
elaboração da tese e relacionadas à abordagem metodológica. Nesse framework, são
contemplados desde questões filosóficas até procedimentos de coleta e análise de dados.
A seguir (Figura 6), está o framework da “research onion”, considerando todas as

decisões metodológicas realizadas por esta tese.
17
Rapport: termo da psicologia que significa “relacionar-se”, manter um relacionamento amigável com outra
pessoa. In: http://michaelis.uol.com.br/palavra/AQ1L4/rapporter/.
102
Figura 6. “Research Onion” da tese.
Filosofia
Dedutivo
Abordagem
Estudo de
Caso
Cross-sectional
Estratégias
Coleta e Análise
de dados
Escolha de Método
Horizonte Temporal
Multimétodos
Entrevistas
Indutivo
Técnicas e
Procedimentos
Interpretativista
e Construtivista
Fonte: Adaptada de Saunders, Lewis e Thornhill (2009).
3.2 ETAPAS DO DESENHO DA PESQUISA
Esta tese foi conduzida em cinco etapas: (1) revisão da literatura; (2) etapa exploratória,
para a definição do tema e da questão de pesquisa; (3) identificação dos valores públicos
judiciais brasileiros – entrevistas exploratórias; (4) estudo de caso; e (5) conclusões da tese
(Figura 7).
103
Figura 7. Desenho da pesquisa.
ETAPAS RESULTADOS
2ª Etapa – Etapa exploratórias para a

Tema e questão de pesquisa
1ª Etapa - Revisão de Literatura
definição do tema e questão de pesquisa
16 Valores públicos judiciais

3ª Etapa – Identificação dos valores públicos
8 Valores públicos judiciais de gestão
judiciais brasileiros – entrevistas exploratórias
4ª Etapa – Estudo de Caso Ferramentas, posturas e atitudes relacionadas

aos 8 Valores públicos judiciais de gestão
Respostas para os objetivos e questão de pesquisa

5ª Etapa – Conclusões da Tese Contribuições teóricas e práticas
Limitações e Propostas de estudos futuros
Fonte: elaborada pela autora.
3.2.1 Primeira etapa: revisão de literatura
A revisão de literatura é uma atividade constante ao longo de todo o tempo da tese. Essa
etapa deu subsídios para a fase exploratória (segunda etapa) e para a definição do tema de
pesquisa, pois apresenta inúmeros indícios sobre a relevância, atualidade e necessidade de
estudos sobre governança, de acordo com Moore (1995), no setor judiciário, conforme o
interesse da pesquisadora.
Essa etapa também contribui para a construção da terceira etapa da pesquisa,

possibilitando a proposição de uma lista de 16 valores públicos, oriundos, principalmente, de
Van der Wal et al. (2008), CF (1988) e CPC (2015). Especificamente, para o assunto “valores
públicos”, foram feitas duas revisões: da literatura a estruturada confirmatória da literatura,
responsável por levantar a produção científica de janeiro de 1995 (ano em que surgiu a Teoria
de Moore) a dezembro de 2018.
Inicialmente, 1.687 publicações foram encontradas, resultando em 147, depois do

processo de refinamento. Todas elas tiveram seus abstracts lidos e classificados por subtemas,
104
revelando que: 97 abordavam da governança à produção de valores públicos estatais; 8

criticaram a teoria de Moore; 7 denotavam pontos de contato atinentes ao universo jurídico; 1
abordou a relação entre motivação e valores públicos; 2 relacionavam-se ao ensino de valores
públicos nas universidades; 31 fizeram relação entre a atividade governamental e a produção
de valores públicos; e, por fim, 1 artigo, do próprio Moore, publicado em 2014, que defende a
teoria apresentada em 1995. Nenhum artigo associou valores públicos à administração judicial.
A revisão estruturada confirmatória da literatura apoiou, fortemente, a discussão dos

resultados no estudo de caso (quarta etapa), e as considerações de conclusão e apontamentos
para estudos futuros (quinta etapa).
3.2.2 Segunda etapa: exploratória para a definição do tema e questão de pesquisa
A segunda etapa da pesquisa, considerada a fase exploratória, foi realizada para atender
ao objetivo de descrever o novo cenário da administração judiciária, ao ponto de delimitar o
tema e definir a questão de pesquisa da tese. Para tanto, foram entrevistados 23 experts, que
detinham conhecimento teórico e técnico e que, de alguma forma, conheciam ou mantiveram
contato com o sistema judicial brasileiro. Para essas entrevistas, utilizou-se um roteiro de
questões semiestruturadas (Apêndice A).
Optou-se pela audição de profissionais que conhecessem, direta ou indiretamente, o

modelo de gestão praticado no Poder Judiciário brasileiro. Isso foi possível, na medida em que
países, como o Brasil, passaram a comungar da herança romano-germânica (civil law),
produzindo os serviços de justiça de forma semelhante. Nesse sentido, Wieacker (1980) e David
(2002) registram que, a partir do Direito Romano, discutido na cidade de Bolonha (Idade
Média), o sistema da Civil Law se propagou na Europa Continental, atingindo, também,
Turquia, Japão e Indonésia, além dos países conquistados pela França, Espanha e Portugal. O
sistema da Civil Law, sustentado por valores como a abstração dos regramentos jurídicos e a
forma positivista de resolução de conflitos, embasou juridicamente a Revolução Francesa, que
culminou na confecção do Código de Napoleão (1804), norteador de todo universo jurídico.
Essa codificação é considerada o paradigma central do referido sistema, influenciando, entre
outras questões, a administração da justiça dos Estados colonizadores e colonizados (Wieacker,
1980; David, 2002).
Assim, os experts ligados à pesquisa acadêmica, à gestão de unidades judiciárias e à

gestão do sistema de justiça como um todo, por serem conhecedores das atuais implicações do
105
sistema da Civil Law, contribuíram sobremaneira com o propósito exploratório da segunda

etapa desta tese. As entrevistas ocorreram no Brasil, Portugal, Espanha e Itália, entre os meses
de agosto e dezembro de 2017, somando mais de sete horas e meia de gravação em áudio, com
os seguintes profissionais: juristas e gestores públicos, pesquisadores de institutos de pesquisa,
universidades, Desembargadores de Tribunal de Justiça e de Tribunal de Contas de Portugal,
auditor do TCU e Conselheira do CNJ.
As referidas entrevistas (Tabela 21), exploratórias e semiestruturadas, foram abortadas

quando indicaram saturação do tema investigado: “valores públicos contidos na gestão do Poder
Judiciário”.
As entrevistas exploratórias foram transcritas e geraram 122 páginas. A partir das

transições, foi realizada uma análise de conteúdo, resultando em indícios sobre a forma de
administração dos tribunais, valores públicos produzidos no serviço de justiça e parâmetros
para a definição do tema e da questão de pesquisa. Os experts entrevistados apontaram as
primeiras indicações dos valores públicos produzidos no Poder Judiciário (Tabela 22), sendo
que a letra “E” contida na tabela tem a função de indicar a palavra “entrevistado”.
106
Tabela 21. Detalhamento das Entrevistas da etapa exploratória para proposição do tema de estudo.
Duracão Páginas
Entrevistados País/cidade Data Idioma Cargo/função Órgão
entrevista degravadas
E1 Pesquisador - Professor UnB
Brasil – Brasília 08/08/2017 Português 00:36:34 7
E2 Analista - Professor TCU - UnB
E3 Brasil - Brasília 08/08/2017 Português Auditor TCU 00:28:11 4
E7 Brasil - Brasília 09/08/2017 Português Pesquisador - Professor UnB 00:36:58 9
E9 Brasil - Brasília 09/08/2017 Português Conselheira CNJ 00:26:16 4
E 10 Brasil - São Paulo 18/08/2017 Português Supervisora Geral IBCRIM 00:13:05 2

Ministério Justiça -
E 12 Portugal - Lisboa 04/09/2017 Português Univ. Lisboa 00:38:04 12
Professor
E 13 Desembargador – Professor Univ. Coimbra
Portugal - Lisboa 05/09/2017 Português 00:35:27 10
E 14 Ministro - Professor Tribunal de Contas
E 15 Espanha - Barcelona 06/10/2017 Espanhol Professor Univ. Barcelona 00:15:03 4
E 16 Espanha - Barcelona 06/10/2017 Espanhol Juiz - Professor Univ. Barcelona 00:12:13 3
E 17 Itália - Bolonha 09/10/2017 Italiano Diretor de Atuação IRSIG - CNR 00:44:38 14
E 18 Itália - Bolonha 10/10/2017 Italiano Assistente Pesquisador IRSIG - CNR 00:17:46 4

E 19 Itália - Bolonha 11/10/2017 Italiano Investigador IRSIG - CNR 00:17:51 5
E 20 Itália - Bolonha 12/10/2017 Italiano Professor Univ. Bolonha 01:00:23 21
E 21 Itália - Bolonha 12/10/2017 Italiano Investigador IRSIG - CNR 00:27:06 8
Total 07:38:36 122

107
Tabela 22. Etapa exploratória - primeiros apontamentos de valores públicos.
Entrevistados
Valores em fase exploratória E
E1 E2 E3 E9 E10 E12 E13 E14 E15 E16 E17 E18 E19 E20 E21 E22 E23
7
Accountability X X X X X X X X X X
Autorrealização X
Boa-fé X X X X X X X X
Capacidade de resposta X X X X X X X X X
Colegialidade/colaboração X X X X X X X
Confiabilidade X X X X X X X X X X
Contraditório e ampla defesa X X X X X
Cooperação X X X X X X X X X
Dedicação X X X X X
Democracia X X X X X X X X X
Devido processo legal X X X X X X
Duplo grau de jurisdição X X X X X
Duração razoável do processo X X X X X X X
Efetividade X X X
Eficácia X X X X
Eficiência X X X X X X X X X X X X X X
Expertise X X X X X
Fidelidade/acatamento/cumprimento X X X X X
Good governance X X X X X X X X
Honestidade X X X X X X X
Imparcialidade do juiz X X X
Impessoalidade X X X X X X
Inafastabilidade do controle jurisdicional/livre acesso X X X X X X X X X X X
Incorruptibilidade X X X
Inovação X X X X X X X X X X
Isonomia X X X
Juiz natural X X
Justiça/justiça social X X X X X X
Legalidade X X X X X X X X X X X X X X X
Lucratividade X
Moralidade X X X X X X X X X X X X
Oralidade X
Persuasão racional X
Proibição da prova ilícita X
Publicidade X X X X X X X X X X X
Sustentabilidade X
Transparência X X X X X X X X X X X X X X X X
Utilidade X

108
3.2.3 Terceira etapa: identificação dos valores públicos judiciais brasileiros – entrevistas
exploratórias
A terceira etapa da pesquisa foi realizada, visando responder ao objetivo de identificar

os valores públicos de gestão, inseridos na administração judicial. Constatada a existência de
valores públicos de gestão universal, conforme Van der Wal et al. (2008), e tendo em mente
que, no Brasil, esses valores são delimitados pela legislação, eles foram localizados na
administração brasileira, com base no Art. 37º da CF (1988).
Após a consulta da literatura especializada no universo jurídico e das regras legais,

contidas na CF (1988) e no CPC (2015), foi elaborada uma lista com os valores públicos
produzidos no Poder Judiciário (Tabela 16). Entretanto, faltava selecionar, entre os valores
públicos, os exclusivos da gestão do Poder Judiciário, o que aconteceu, por meio de entrevistas
exploratórias.
Nessa etapa da pesquisa, coletou-se dados empíricos, por meio de entrevistas,

considerando perguntas abertas para compreender a percepção dos entrevistados mediante a
apresentação da lista de valores (Tabela 16). Foram ouvidas 41 pessoas envolvidas na gestão
judiciária federal brasileira. Para tanto, foi necessário explorar todo o cenário que abarca a
administração da justiça federal brasileira, pela entrevista de três auditores do TCU, um gestor
do CJF, um gestor do CNJ e um ministro do STF. Com relação aos TRF’s, foram ouvidos, no
mínimo, dois gestores e três magistrados-gestores, englobando, dessa forma, todo o território
nacional. Além disso, para melhor espelhar a realidade dos tribunais estudados, foram ouvidos
servidores públicos com tempo de trabalho entre 5 e 30 anos (Quadro 8), sendo que a letra “P”
contida na tabela tem a função de indicar a palavra “entrevistado” conforme regras do Software
Atlas.ti.
109
Quadro 8. Perfil dos experts entrevistados.
Tempo de Onde
Entrevistados Cargo/função
trabalho/anos trabalha
P02 Juiz Federal 5 TRF4
P05 Juíza Federal 18 TRF4
P12 Gestor 22 TRF3
P13 Gestora 20 TRF3
P15 Gestora 16 TRF4
P18 Gestor 17 TRF4
P21 Gestor 25 TRF5
P23 Gestor 7 TRF1
P25 Gestor 21 TRF5
P30 Gestor 18 TRF2
P32 Gestor 12 TRF2
P33 Gestora 19 TRF1
P34 Gestor 16 CJF
P38 Ministro 9 STF
P39 Gestora 16 CNJ
P40 Auditor 29 TCU
P41 Auditor 7 TCU
P42 Auditor 17 TCU
41 637
Aos entrevistados, foram apresentados os 16 valores públicos judiciais do Tabela 16,

contendo a base legal e os significados adotados por este trabalho, tendo, por fim, o
110
reconhecimento da lista como sendo de 16 valores públicos judiciais, que, de forma livre,
expressassem as percepções sobre eles. Eles, então, determinaram se, conforme o ponto de vista
de cada um, tratavam-se de valores públicos judiciais de gestão (atividade-meio) ou de valores
de jurisdição, ligados à atividade-fim do Poder Judiciário brasileiro. As entrevistas foram
presenciais, por Skype ou FaceTime, com duração média de 26 minutos.
Tabela 16. Valores públicos exclusivos do Poder Judiciário.
Valores públicos judiciais Origem

(CF e CPC) Significado/sentido Legislação brasileira
Condição primeira para ingresso no judiciário, isenção de custas e CF - art. 5º, LXXIV
Assistência Judiciária Gratuita
despesas processuais, com direito a defensor (sem custo) CPC - art. 98
CPC - art. 77, 80, 322
Boa-fé Lealdade processual e respeito aos atores processuais
CPC - arts. 5º, 81, 489
Exigência que se dê ciência da existência do processo e dos atos que CF - art. 5º, LV
Contraditório e ampla defesa
nele são praticados CPC - arts. 9º, 10, 335
Desdobramento da boa-fé e da lealdade processual: exige-se que as

Cooperação CPC - arts. 6º, 77, 357
partes colaborem para que o processo evolua adequadamente
Devido processo legal Respeito às garantias processuais para decisão justa e célere CF - art. 5º, LIV
Duplo grau de jurisdição Existência de recursos e tribunais para julgamento em reexame CF - arts. 5º, LV, 102, 105
Obtenção dos melhores resultados com a máxima economia de CF - art. 5º, LXXVIII
esforços, despesas e tempo CPC - art. 4º
Produção de resultados jurídicos que promovam a tutela do direito no CF - art. 5º, XXXV
Efetividade
plano material CPC - art. 8º
Indicador de serenidade, respeito às normas, proatividade e boa CF - art. 5º, LIII, LIV
condução do processo CPC - arts. 144, 145
Inafastabilidade do controle Proíbe a lei de excluir da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a CF - art. 5º, XXXV
jurisdicional/livre acesso/ desacesso direito CPC - art. 3º
Dar às partes tratamento igualitário em relação ao exercício de seus CF - art. 5º, caput, inciso I
Isonomia
direitos e faculdades processuais CPC - art. 7º
Vedação de criar-se tribunais ou juízos após o acontecimento do fato

Juiz natural CF - art. 5º, XXXVII, LIII
que aguarda julgamento
Aproximação do julgador à provas pessoas e lugares, relevantes ao

Oralidade CPC - arts. 139, 217, 456
processo
Juiz apreciará a prova observando o que conste dos autos e indicará

Persuasão racional os motivos do convencimento. Trata-se de uma forma de fiscalização CPC - arts. 371, 489
da atividade jurisdicional
CF - art. 5º, LVI
Proibição da prova ilícita Invalidade de qualquer prova obtida por meios ilícitos
CPC - art. 369
CF - arts. 5º, LX, 93, IX
Publicidade dos atos processuais Possibilidade de fiscalizar a atividade jurisdicional
CPC - arts. 11, 189
Os dados foram coletados entre os dias 09/08/2017 e 17/10/2018, somando mais de 17

horas de entrevistas gravadas (com a devida autorização dos entrevistados). Após, ocorreu a
degravação das entrevistas, completando-se 707 páginas de texto (Quadro 9).
111
Quadro 9. Entrevistas com experts – dados gerais.
Páginas
Entrevistados Data/dias Forma Tempo
degravadas
P02 17.09.2018 Presencial 00:19:25 8
P03 17.09.2018 Presencial 00:28:47 15
P04 17.09.2018 Presencial 00:11:56 6
P05 19.09.2018 Presencial 00:09:44 5
P06 19.09.2018 Presencial 00:08:46 6
P07 18.09.2018 Presencial 00:10:23 8
P08 18.09.2018 Presencial 00:18:24 15
P09 18.09.2018 Presencial 00:12:32 09
P10 19.09.2018 Presencial 00:21:10 13
P11 19.09.2018 Presencial 00:11:09 09
P12 29.09.2018 Skype 00:15:29 12
P13 29.09.2018 Skype 00:20:02 17
P14 01.10.2018 Skype 00:42:54 32
P15 02.10.2018 Presencial 00:28:26 19
P16 02.10.2018 Presencial 00:21:44 18
P17 02.10.2018 Presencial 00:24:00 17
P18 02.10.2018 Presencial 00:32:39 23
P19 05.10.2018 Skype 00:38:02 25
P20 05.10.2018 Skype 00:22:13 18
P21 08.10.2018 Skype 00:44:49 28
P22 08.10.2018 Skype 00:26:09 22
P23 08.10.2018 Presencial 00:30:41 25
P24 08.10.2018 FaceTime 00:17:57 13
P25 08.10.2018 FaceTime 00:28:45 23
P26 08.10.2018 FaceTime 00:23:57 19
P27 09.10.2018 FaceTime 00:40:07 21
P28 09.10.2018 FaceTime 01:05:05 38
P29 09.10.2018 FaceTime 00:17:50 12
P30 11.10.2018 FaceTime 00:19:19 17
P31 11.10.2018 FaceTime 00:27:50 23
P32 15.10.2018 FaceTime 00:26:48 21
P33 16.10.2018 FaceTime 00:25:44 22
P34 16.10.2018 FaceTime 00:21:45 19
P35 21.05.2018 Skype 00:55:53 32
P36 18.05.2018 Skype 00:21:57 18
P37 18.05.2018 Skype 00:32:45 24
P38 06.12.2017 Presencial 00:14:58 6
P39 09.08.2017 Presencial 00:47:40 22
P40 09.08.2017 Presencial 00:57:26 27
P41 09.08.2017 Presencial conjunto conjunto
P42 09.08.2017 Presencial conjunto conjunto
41 17:25:10 707
Para a análise de conteúdo, foi utilizado o software Atlas.ti, que auxilia na interpretação
qualitativa de dados, porém não retira do pesquisador a tarefa de compreender e dar significado
a eles, como argumenta Bandeira-de-Mello (2006).
No referido software (Atlas.ti), foram realizados os seguintes procedimentos: (1)
registro de todas as entrevistas; (2) geração das 34 categorias para considerar tempo de serviço
112
dos entrevistados, atividade desenvolvida, entre outras; (3) geração das 35 famílias de códigos
para abranger, entre outros, os 16 valores públicos judiciais, o acesso ao processo eletrônico, as
ações empreendedores; (4) geração de 1695 “quotas” ou ocorrências, retiradas da fala dos
entrevistados para alimentar a família de códigos. O Apêndice BB apresenta um printscreen de
uma das telas da ferramenta, que permite a visualização do trabalho realizado.
Com base nessas entrevistas, foi possível clarificar quais valores judiciais de gestão
estavam contidos na lista de 16 valores públicos judiciais, retirados da legislação brasileira.
Sinteticamente, então, essa etapa da pesquisa realçou, dentre os valores judiciais ditados pela
legislação, os valores públicos exclusivamente de gestão do Poder Judiciário, sendo que os
experts perceberam, entre eles, oito, produzidos na atividade-meio (área de gestão) do Poder
Judiciário.
3.2.4 Quarta etapa: estudo de caso
O estudo de caso realizado, segundo a classificação de Yin (2015), é do tipo

exploratório, uma vez que investiga sobre o um tema pouco estudado e visa dar subsídios para
trabalhos futuros; e descritivo, uma vez que se pretendeu descrever o fenômeno da produção de
valores públicos no judiciário no seu ambiente natural. Este estudo de caso também recebe a
classificação de “cross sectional”, haja vista ter sido realizado em um determinado momento
do tempo (Yin, 2015).
Nesta seção, estão os detalhamentos da condução do mencionado estudo, considerando

desde a elaboração o protocolo até a análise dos dados.
3.2.4.1 Elaboração do protocolo de coleta de dados
Inicialmente, foi elaborado um protocolo de coleta de dados, para ajudar a pesquisadora

na condução do estudo de caso. Nele (Apêndice B), consta o roteiro semiestruturado de
entrevistas, a lista de documentos passíveis de coleta, bem como a menção às situações nas
quais a observação direta poderia ser realizada.
De acordo com Creswell (2014), os passos para a coleta de dados, em pesquisas

qualitativas, incluem estabelecer as fronteiras para o estudo, coletar informações por meio de
entrevistas semiestruturadas e documentos, realizar observação direta, bem como estabelecer
protocolo para registro das informações.
113
3.2.4.2 Definição da unidade de análise
A Justiça Federal (JF) comum brasileira foi selecionada, por apresentar mais harmonia
de gestão entre os cinco TRF’s do que a justiça comum estadual (CJF, 2018; CNJ, 2018)
apresenta. Na JF comum, optou-se pelas unidades judiciárias, pois elas recebem a maioria das
demandas – o que é um reflexo natural dos conflitos sociais. A escolha pelo estudo da gestão
das varas cíveis se pautou no fato de que eles detêm o maior número de processos em
andamento, como foi demonstrado pelo Relatório Justiça em Números, de 2017 (p. 38), ou seja,
dos 3.801.911 processos novos, apenas 124.020 pertenciam à seara criminal (CNJ, 2018).
Na unidade de análise tratou-se de estudar um caso extremo. Posto que o estudo deste
cenário possibilita ao pesquisador, a partir de técnicas adequadas, obter uma melhor
compreensão das particularidades do fenômeno, qualidades que são excluídas quando das
análises quantitativas tradicionais (Gerring, 2007).
Para o estudo de caso, procurou-se selecionar uma unidade judiciária da Justiça Federal
comum que evidenciasse a utilização das regras de governança, conforme o valor público de
Moore (1995). Foi também critério de escolha o fato da unidade ter elevados índices de
eficiência e ser considerada um modelo de gestão para o Poder Judiciário.
Assim, a unidade judiciária da 4ª Vara Federal de Niterói, Rio de Janeiro, pertencente

ao TRF2, mostrou-se adequada a um estudo em profundidade e, também, entre outros dados,
por: (a) deter índices de produtividade, na razão de 107,7% (fevereiro), 110,0% (setembro) e
97% (dezembro), no atingimento das metas do CNJ para o ano de 2016 (CJN, 2016; TRF2,
2016); e (b) figurar no CNJ como exemplo de Boas Práticas de Gestão do Poder Judiciário
(CNJ, 2010).
Em um primeiro momento, foi realizada uma visita, no dia 20 de janeiro de 2018,

contatando diretamente o magistrado-gestor, responsável pela unidade judiciária, para explicar
a finalidade do estudo, solicitar permissão para entrevistar os servidores, efetuar observação
direta e analisar documentos.
114
3.2.4.3 Formas de coleta de dados
Foram coletados, por meio de entrevistas, observação direta e análise de documentos,

dados primários e secundários, que serviram de evidências empíricas para analisar as práticas
de governança, conforme Moore (1995), e a produção de valores públicos de gestão.
A coleta de dados na unidade judiciária ocorreu na última semana de maio de 2018,

tempo em que foram coletados documentos, realizadas as entrevistas, bem como a observação
direta. Os detalhes do lugar, das pessoas e as impressões pessoais da pesquisadora foram
devidamente anotados em caderno de campo. São exemplos de registros da observação direta:
(a) no dia 29 de maio de 2018, houve a comunicação dirigida a todos os servidores, informando
que o setor de processos sensíveis havia realizado, de janeiro até 28 de maio de 2018, 1.981
intimações exitosas; (b) ao longo do dia 29 de maio de 2018, ocorreu o levantamento do layout
da unidade judiciária, contendo 10 ambientes; e (c) no dia 30 de maio de 2018, as gestoras P44
e P48 decidiram a forma de estarem presentes, sem prejuízo dos trabalhos, em um treinamento
oferecido pelo TRF2.
Foram também coletados dados secundários, por meio de documentos, como: relatórios
de produtividade, relatório de audiências realizadas, leis, resoluções, entre outros (Anexos E,
F, G e H). Apesar da coleta de dados ter se concentrado na referida semana, é importante
destacar que a busca por documentos continuou acontecendo ao longo do segundo semestre de
2018, sendo recebidas as últimas evidências, via e-mail, até 19 de dezembro de 2018.
Onze entrevistas em profundidade, de forma individual, foram realizadas, seguindo um

roteiro semiestruturado (Apêndice B), que envolvia o magistrado-gestor, os técnicos e analistas
judiciários, que trabalham na unidade. O perfil dos entrevistados está detalhado na Tabela 23.
115
Tabela 23. Perfil dos entrevistados no estudo de caso.

Anos
Entrevistado Qualificação/perfil Cargo/função trabalhados
na unidade
Bacharel em Direito, veio do serviço público (Poder Executivo carioca), analista judiciário
P43 02
conta com vários cursos de aperfeiçoamento “gestor”
Bacharel em Administração, Bacharel em Direito, Pós-graduação em

analista judiciária
P44 terapia quântica, veio do setor privado (bancária), realizou vários cursos 07
“gestora”
de aperfeiçoamento
Bacharel em Arquitetura, Bacharel em Direito, Pós-Graduação em oficial de gabinete

P45 21
Processo Civil, conta com vários cursos de aperfeiçoamento “gestora”
Bacharel em Administração, Bacharel em Direito, Pós-Graduação em técnica judiciária

P46 12
Processo Civil e vários cursos de aperfeiçoamento “gestora”
técnica judiciário
P47 Ensino médio e vários cursos de aperfeiçoamento 21
“gestora”
Bacharel em Direito, Pós-Graduação em Processo Civil, vários cursos de analista judiciária

P48 20
aperfeiçoamento e presta concurso para a magistratura federal “gestora”
Bacharel em Direito, Pós-Graduação em Processo Civil, instrutora no assistente de gabinete

P49 19
TRF2, possui vários cursos de aperfeiçoamento “gestora”
Foi professora ensino básico, Bacharel em Direito, Pós-Graduação em analista judiciário

P50 21
Processo Civil, conta vários cursos de aperfeiçoamento gestora/supervisora
Bacharel em Direito, Especialização em Direito Público (PUC/Belo

diretora de secretaria
P51 Horizonte), MBA em Gestão para o Poder Judiciário (FGV/RJ), instrutora 21
gestora
no TRF2 e vários cursos de aperfeiçoamento na gestão judiciária
Bacharel em Direito, foi analista judiciário, foi membro do Ministério

magistrado
P52 Público, foi delegado de Polícia e foi defensor público. Possui Mestrado 21
gestor
em Direito, Professor na UFF, escritor, magistrado e conferencista
Bacharel em Direito, Pós-Graduação em Processo Civil, foi professora do analista judiciária

P53 20
ensino básico, realizou vários cursos de aperfeiçoamento na área judiciária gestora/supervisora
Todas as entrevistas foram presenciais, realizadas no local de trabalho dos entrevistados,

com um tempo médio de duração de 33 minutos, sendo a mais longa, de uma hora e onze
minutos, com P51 (diretora de secretaria), e a mais concisa, de aproximadamente quinze
minutos, com o P43. No total, foram gravadas mais de seis horas de entrevistas, o que resultou
em 230 páginas transcritas (Tabela 24).
116
Tabela 24. Detalhes das entrevistas do estudo de caso.
Páginas
Entrevistados Data/dias Forma Tempo
degravadas
P43 30.05.2018 Presencial 00:15:22 7
P44 30.05.2018 Presencial 00:28:12 15
P45 29.05.2018 Presencial 00:22:56 10
P46 30.05.2018 Presencial 00:22:54 11
P47 30.05.2018 Presencial 00:19:14 8
P48 30.05.2018 Presencial 00:32:57 19
P49 30.05.2018 Presencial 00:29:59 17
P50 29.05.2018 Presencial 00:35:44 21
P51 28.05.2018 Presencial 01:11:12 58
P52 29.05.2018 Presencial 00:50:23 47
P53 29.05.2018 Presencial 00:43:32 39
11 3 06:12:25 230
A saturação de dados, importante para o trabalho desenvolvido, é percebida como uma

medida de qualidade, mesmo que não aja na literatura científica, instrumentos lógicos ou
matemáticos para indicar o momento exato da referida saturação contida na amostra. Todavia,
tem-se que a diversidade de fontes pode colaborar, significativamente, como indicador de
saturação (Thiry-Cherques, 2009).
Ainda conforme a literatura e como regra geral, a saturação dos dados ocorre com
concretização de 8 a 15 entrevistas, sendo que 12 entrevistas é o número mais indicado (Thiry-
Cherques, 2009; Galvin, 2015). Mas para estudos fenomenológicos, como é o caso da presente
tese, a saturação de dados, especialmente quanto às entrevistas, tem-se que pode ser atingida
com a participação de 5 a 25 entrevistados (Creswell, 2014), enquanto que para Morse (2004),
o número é de 6 participantes.
Desta forma, observadas as 3 etapas da pesquisa, o presente trabalho ultrapassou o

indicativo de saturação registrado na literatura. Pois além da coleta de dados indiretos e
117
observação direta, materializou 23 entrevistas na etapa exploratória, 41 entrevistas na

identificação dos valores judiciais e 11 entrevistas no estudo de caso.
3.2.4.4 Análise dos dados e discussão
Para a análise dos dados no estudo de caso, empregou-se a técnica de análise de

conteúdo, proposta por Bardin (2016), que consiste no manuseio das comunicações trazidas do
campo e sua sistematização, tendo por finalidade efetuar deduções lógicas e justificadas, a partir
dos interlocutores, e demais evidências coletadas.
Como suporte para auxiliar no processo de análise de dados, o software Atlas.ti,

anteriormente mencionado, segundo Bandeira-de-Mello (2006), apoia à análise qualitativa,
auxiliando nas tarefas mecânicas associadas ao gerenciamento da base de dados e dos elementos
construídos pelo pesquisador.
No Atlas.ti foram realizados os seguintes procedimento: (1) registro de todas as

entrevistas; (2) geração das 18 categorias para considerar tempo de serviço dos entrevistados,
função, entre outras; (3) geração das 17 famílias de códigos para considerar, entre outros, a
forma de produção dos oito valores públicos judiciais de gestão e as características
fundamentais da gestão, que fomentaram a realização profissional e pessoal dos entrevistados;
(4) geração de 847 “quotas” ou ocorrências, retiradas da fala dos entrevistados para alimentar
a família de códigos. O Apêndice C apresenta um printscreen de telas da ferramenta, que
permite a visualização do trabalho realizado.
Sempre que possível, considerou-se a técnica de triangulação de evidências (Yin, 2015),

não para que se obtivesse uma “verdade única”, a partir dos dados coletados, mas a fim de obter
uma riqueza de percepções, apreendidas com o campo em estudo.
A análise dos resultados foi seguida pela discussão aprofundada e crítica sobre a
produção de valores públicos judiciais, materializados na unidade de análise.
Cabe salientar que os resultados obtidos foram cristalizados no estudo de caso extremo
e que, naturalmente, por ser um caso de sucesso, pode falsamente indicar, uma certa dificuldade
de extrapolação e generalização dos dados. Mesmo que nas pesquisas qualitativas e
interpretativas, como é o caso da presente tese, “a generalização a partir de um determinado
contexto para uma população não é procurada; ao invés disso, a intenção é compreender a
118
estrutura profunda de um fenômeno, que, se acredita, pode ser usado para informar outro
ambiente” (Orlikowski e Baroudi, 1991, p. 5).
Independentemente do cauteloso registro de Orlikowski e Baroudi (1991), tem-se que

a realidade encontrada no estudo de caso (unidade de análise) pode ser multiplicada para outras
unidades judiciárias da Justiça Federal brasileira.
3.2.5 Quinta etapa: elaboração das conclusões da tese
A última etapa da condução da tese foi a elaboração das respostas aos objetivos traçados,
bem como da questão de pesquisa. Nesta etapa, pode-se, também, elencar as contribuições de
cunho teórico e prático, apontar as limitações de todo o processo de desenvolvimento da
pesquisa, bem como apresentar ideias para trabalhos futuros.
119
4 BASE EMPÍRICA: ENTREVISTAS COM EXPERTS
A análise dos dados contidos neste item refere-se aos valores públicos produzidos no
Poder Judiciário brasileiro. Este capítulo apresenta os valores públicos, analisa e discute a
percepção dos entrevistados quanto aos valores públicos judiciais, no que diz respeito à gestão
e a à jurisdição. No final do capítulo, a título de apresentar um resumo, há uma análise sintética
da discussão levada a termo.
A tese estuda a produção de valores públicos na JF comum, que possui o Conselho da

Justiça Federal (CJF) como órgão gestor específico. A predileção pela JF se deu por ser o ramo
da justiça que guarda maior utilização de ferramentas de auxílio à gestão, como é o caso da
gestão de processos na produção da cadeia de valores públicos e a utilização do processo
eletrônico.
Nessa fase da pesquisa exploratória, coletou-se dados empíricos por meio de entrevistas
com 41 profissionais envolvidos na gestão judiciária federal brasileira, como apresentado de
forma detalhada no capítulo da abordagem metodológica (Capítulo 3).
A seguir está a apresentação dos 16 valores públicos judiciais, com a análise e discussão
dos dados coletados. Com a mencionada análise, tem-se a percepção dos entrevistados de cada
um dos Tribunais Regionais Federais nacionais e, também, conforme o tempo de serviço dos
respondentes, a fim de classificar os valores, como sendo produzidos na gestão judiciária e
durante a entrega do serviço de justiça.
Importante enfatizar que não é missão da presente tese oferecer conceito para cada um
dos valores públicos judiciais estudados. Contudo, para melhor contextualizar os valores
públicos em análise, entendeu-se imprescindível apontar alguns traços seminais da literatura,
bem assim identificar como cada um dos referidos valores são recepcionados neste estudo.
4.1 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA
O valor da assistência judiciária gratuita é considerado uma herança portuguesa, já que

foi introduzido, no Brasil, por meio das Ordenações Filipinas (Portugal, 1603), no século XVII.
No ano de 1841, com a Lei nº 261 – uma legislação específica para tratar da reforma do código
de processo penal, no art. 99, deliberou-se que, para o réu hipossuficiente, seria cobrada apenas
a metade das custas processuais devidas.
120
Segundo a CF, art. 5º, inciso LXXXIV (1988), ao Estado, cabe garantir o acesso de
todos, brasileiros ou estrangeiros ao Poder Judiciário, especialmente aqueles com insuficiência
de recursos. Trata-se de um instrumento administrativo, com ônus estatal grafado como garantia
constitucional processual, liberando o hipossuficiente do pagamento de honorários advocatícios
desde o século XIX (Brasil - lei nº 261/1841).
Vale ressaltar que a assistência judiciária é um gênero, cuja espécie é a gratuidade da

justiça; no entanto, tal assistência é mais ampla do que a gratuidade, haja vista a isenção, mesmo
que provisória, do necessitado pagar qualquer tipo de custas e despesas processuais. O
hipossuficiente, enquanto mantida essa condição, não será onerado de nenhuma forma para
estar em juízo, sendo liberado de qualquer pagamento, inclusive de honorários advocatícios.
O art. 98 do CPC (2015) aponta que a referida garantia constitucional pode ser usufruída
por pessoas naturais ou jurídicas, na medida em que o acesso ao Poder Judiciário possa
significar o perecimento próprio ou da família.
A ausência do Estado como garantidor da assistência gratuita pode significar a falência

do sistema judicial, até mesmo do próprio Estado de Direito. Tanto que, na segunda metade do
século XX, com base em uma experiência realizada no Rio de Janeiro, o pesquisador português
Santos (1986) publicou resultados seminais sobre as mazelas provocadas pela ausência da
assistência judiciária. A análise dos dados revelou que Pasárgada (nome fictício da
comunidade) convivia com a falta de assistência estatal oficial para o acesso e o desacesso do
Poder Judiciário. Isso fez com que “outras” formas de resolução de conflitos fossem praticadas,
como as atividades de um poder paralelo ao Estado, que subjugava moradores, por meio de
regras não oficiais (Santos, 1986).
Nesta tese, conforme a CF, art. 5º, LXXXIV (1988) e CPC (2015), art. 98, define-se
a assistência judiciária gratuita como uma condição para ingresso ao Poder Judiciário,
ensejando a isenção de custas e despesas processuais, bem como o direito de ser assistido
por advogado, sem pagamento de verba honorária.
Da coleta de dados, tendo como entrevistados gestores e magistrados da base judiciária

dos 5 TRF’s brasileiros, emergiu a compreensão e percepção de que o valor da assistência
judiciária gratuita é eminentemente produzido na gestão judiciária, conforme expressaram: P2
“... grande predomínio de gestão”, P25 “... 100% gestão” e P36 “um mecanismo para facilitar
o acesso do jurisdicionado ao Poder Judiciário”.
A entrevistada P10, com 30 anos de magistratura e presidente de um tribunal regional,

121
argumentou que “aqui tem gestão... nos recursos para pagamento, no custeio para garantir a
assistência, aqui entra a administração...”.
A ponderação ficou com a entrevistada P7, pois, para ela, a assistência judicial gratuita
[...] atualmente é um problema para nós, porque implica muito mais atividade
jurisdicional e mais gestores: aquele que dirige os foros, a direção do foro, que
administra o orçamento do judiciário, no momento em que há uma decisão judicial, que
confere a assistência judiciária gratuita, o custo daquele processo impacta no
orçamento. O Poder Judiciário é que vai cobrir o fato de a decisão judicial ter
reconhecido e nós não temos verba nos casos de concessão de assistência judiciária
gratuita para todos. Para conseguir custear a perícia médica, a parte vai ter direito de
fazer porque foi beneficiada pela assistência judiciária gratuita, mas a verba acabou ...
é uma questão tanto de gestão quanto da atividade jurisdicional.
Responsável por estudos de inteligência artificial, aplicados ao Poder Judiciário, a

entrevistada P6, arrematou, apontando que
[...] é gestão e jurisdição... porque você vai ter de fazer uma gestão daquele processo
de assistência judiciária, também você tem que verificar a profundidade daquilo, isso é
só jurisdicional. Você vai ter que fazer algum tipo de gestão judiciária em cima desse
tipo de informação [...].
No cenário dos Tribunais Federais, na totalidade, gestores e magistrados ouvidos, com

tempo de serviço entre 5 e 30 anos, consideraram que o valor da assistência judiciária gratuita
é produzido nas atividades de gestão do Poder Judiciário (Gráficos 1 e 2).
Gráfico 1. Percepção dos TRF’s para o Valor Assistência Judiciária Gratuita orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Assistência judiciária gratuita Jurisdíção - Assistência judiciária gratuita

TRF1
10
9
8
7
6
5
4
TRF5 3 TRF2
2
1
0
TRF4 TRF3
Gestão - Assistência judiciária gratuita Jurisdíção - Assistência judiciária gratuita
12
122
Destaque-se que grande parte dos entrevistados do TRF4 reconheceu existir atividade
de gestão no valor público da assistência judiciária gratuita. A mesma percepção se fez presente
na fala dos entrevistados dos demais tribunais, exceto para o TRF3, que entendeu ser o valor
mais voltado para a entrega do serviço de justiça. Isto corrobora ser a percepção do valor público
da assistência judiciária, atualmente, uma tarefa da gestão judiciária.
Gráfico 2. Percepção sobre o Valor Assistência Judiciária Gratuita orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
tempo de trabalho.
Gestão - Assistência judiciária gratuita Jurisdicão - Assistência judiciária gratuita
Gestor com 05 e 10 anos

9
Magistratura entre 25 a 30 8 Gestor com 10 a 15 anos
aos ou mais 7
6
5
4
Magistratura entre 20 e 25 3 Gestor com 15 e 20 anos
anos
2
1
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Magistratura entre 15 e 20
Gestor com 20 a 25 anos
anos
Magistratura entre 10 e 15 Gestor com 25 a 30 anos ou

anos mais
anos
A melhor percepção, quanto a assistência judiciária gratuita ser um valor de gestão,

ocorreu com os gestoresGestão - Assistência judiciária gratuita
e magistrados, que contamJurisdicão - Assistência judiciária gratuita
entre 10 e 20 anos de serviços prestados ao
10
Poder Judiciário. 9
8
7
O entrevistado P21, por exemplo, alertou para o fato de que o CNJ de 2005 até 2014 ter
6
5
4
investido, de forma efetiva e presencial, no aperfeiçoamento dos servidores, fazendo repercutir
3
2
positivamente na gestão do judiciário, indicou textualmente que o “CNJ teve uma forte onda
1
0
de cursos para magistrados
s e servidores
o até 2014”.
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A partir de 2014, o CNJ continuou investindo na gestão, instituindo um plano estratégico

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de formação e aperfeiçoamento dos servidores ado

gi judiciário, priorizando, desta vez, o ensino a
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distância (Resolução nº 192, 2014), tanto que, no ano de 2017, 346 mil servidores foram
M
capacitados (Fariello, 2018).

123
4.2 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: BOA-FÉ
A boa-fé deveria ser inerente a qualquer das relações sociais (Cordeiro, 2001; Martins-
Costa, 2015) e dentre elas, a relação processual. Trata-se de um valor de herança germânica
(Treuund Glauben), que se preocupa com a proteção objetiva da lealdade e da conduta ética
processual (Didier Jr., 2015). O legislador brasileiro optou pela positivação da boa-fé objetiva
(art. 5º), que deve ser observada pelos litigantes (art. 322, parágrafo 2º) e por todos os demais
participantes do processo, em suas respectivas atividades, inclusive magistrados (art. 489,
parágrafo 3º) e gestores judiciais (CPC, 2015).
A boa-fé, do inglês good faith, determina que os participantes do processo tenham

comportamento adequado e objetivamente devido, que mereça fé. Ela também pode ser
reconhecida na exigência da lealdade de conduta, dever de probidade, padrão ético de conduta,
confiança e retidão no trato processual, sendo o descumprimento punido, conforme as regras
processuais (CPC, 2015, arts. 80 e 81).
Para esta tese, o valor público judicial da boa-fé, significa o cumprimento do dever
de lealdade processual e respeito aos atores processuais (CPC, 2015, art. 77).
É possível inferir, a partir da coleta de campo, tendo o mesmo universo de respondentes,

que a percepção dos entrevistados reflete a boa-fé como um valor de jurisdição. A seguir, serão
apresentados alguns argumentos expressos pelos entrevistados.
O entrevistado P2 percebeu haver no valor em questão “um domínio jurisdicional

porque o magistrado vai conduzir o processo fiscalizando, sindicando essa boa-fé dos atores
processuais [...]”. A entrevistada P9 indicou que se trata de “respeito aos atores do processo;
é uma questão de postura ética do juiz, tendo 70% de jurisdição”. No mesmo sentido, o gestor
P18, reconheceu que
[...] a boa-fé é presumida, mas, às vezes, acontece de a procuração ser antiga e a pessoa
falecer e, por portaria, pede-se para atualizar a procuração... agora tem uma
ferramenta nova no EPROC, o sistema tem ligação direta com os cartórios do Brasil
inteiro, daí fica piscando um triângulo preto no lado do CPF da parte, indicando que
entrou em óbito, ajuda a gente na gestão, mas tem predomínio de jurisdição.
Em sentido oposto, percebendo o valor da boa-fé como de gestão, entre outros, o

entrevistado P14 tratou-o como uma preocupação com
[...] o caráter de todo mundo... a maior parte, relacionada com o próprio processo, e
sabemos a importância de se combater a litigância de má-fé, pois o processo é um jogo
com todas as peças ali, a movimentação é às claras, com 50% de gestão.
124
E a gestora P33, indicou que a “lealdade processual interfere na possibilidade de uma

duração razoável do processo, pois um advogado que ‘catimba’ afeta a celeridade... se trata
de valor de gestão”. Para o entrevistado P21, com 25 anos de magistratura: “... diz respeito aos
autores externos e internos (servidores, partes...); sem boa-fé não tem como a máquina pública
rodar, aqui predomina a gestão”. Também o gestor P23 registrou que “é gestão e eu me
preocupo com a boa-fé da minha equipe; nós tentamos ser o mais transparente possível, pois
achamos que isso seja um indício de boa-fé”.
Na dimensão dos Tribunais Federais, gestores e magistrados ouvidos consideraram que

o valor da boa-fé é produzido com a prestação jurisdicional, portanto, um valor de jurisdição
(Gráficos 3 e 4).
5)
Gráfico 3. Percepção dos TRF’s para o Valor Boa-fé orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Boa-fé Jurisdicão - Boa-fé

TRF1
12
10
8
6
TRF5 4 TRF2
2
0
TRF4 TRF3

Gestão - Boa-fé Jurisdicão - Boa-fé
12
Para a maioria dos entrevistados do TRF2, TRF3 e TRF4, mais fortemente, o valor
10
público da boa-fé é produzido quando da entrega da prestação jurisdicional. Contudo, registra-
se que os magistrados
8 e gestores entrevistados do TRF5, em contrapartida, auferiram que a boa-
fé é um valor de gestão. Isso demonstra que pode haver, em curso, uma mudança paradigmática
6
na gestão do Poder Judiciário, que reconhece significância ao serviço de justiça, como um
4
produto também de gestão judiciária, não apenas de entrega da prestação jurisdicional.
2
0
TRF1 TRF2 TRF3 TRF4 TRF5
125
5.1)
Gráfico 4. Percepção sobre o Valor Boa-fé orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de trabalho.
Gestão - Boa-fé Jurisdição - Boa-fé

10
Magistratura entre 25 a 30 9
8 Gestor com 10 a 15 anos
aos ou mais
7
6
5
Magistratura entre 20 e 25 4
3 Gestor com 15 e 20 anos
anos
2
1
0
anos

anos mais
anos
Gestão - Boa-fé Jurisdição - Boa-fé

12
10
A melhor percepção
8
quanto a boa-fé ser um valor de gestão ocorreu entre os gestores e
magistrados que contam
6 entre 10 e 20 anos de serviços prestados ao Poder Judiciário, indicando
4
um forte conservadorismo ao sentido clássico do valor da boa-fé.
2
0
4.3 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: CONTRADITÓRIOa oE A AMPLA DEFESA
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Os valores públicos do contraditório e da ampla defesa são alguns dos valores mais
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antigos da humanidade, sendo que há quem os remeta ao Rei Salomão, por conta de julgamentos
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transcritos na Bíblia Sagrada (Foster, 2007). O contraditório representa a própria essência do

processo, ou seja, o processo é constituído de procedimento em contraditório. Sem ele, não há
que se falar em distribuição da justiça, inserida em um Estado Democrático de Direito
(Fazzalari, 2006).
No direito anglo-saxônico, o contraditório é visto como right to be heard, ou seja, o

direito de ser ouvido, muito maior e mais importante do que o direito de apenas falar em juízo
(Ferrand, 2014). A legislação brasileira acertou em determinar que o contraditório não seja
apenas uma formalidade processual, devendo ser observado objetivamente e realizado em
momento prévio à decisão. O contraditório, então, por impositivo legal, deve ser prévio, efetivo
e pleno (CPC, 2015, arts. 9º e 10).
A ampla defesa é a extensão do contraditório, significando a possibilidade de ser ouvido

126
com argumentos; direito de se defender por meio de todos os argumentos legalmente aceitos,
como se dá, por exemplo, na oportunidade de contestar (CPC, 2015, art. 335).
O contraditório e a ampla defesa se apresentam como garantias constitucionais

processuais, oferecendo aos acusados participação processual, observados os meios e recursos
necessários (CF, 1988, art. 5º, LV e CPC, 2015, arts. 9º e 10).
Nesta tese, o contraditório e a ampla defesa são vistos como valores públicos
judiciais realizáveis em concomitância e configurados na exigência que se dê ciência da
existência do processo e dos atos que nele são praticados (CPC, 2015, arts. 9º e 10).
A partir da coleta dos dados, é possível inferir que a realidade das unidades judiciárias
federais reflete atividades onde o contraditório e a ampla defesa são percebidos como valor
público de gestão.
Na realidade prática, a entrevistada P35 apontou categoricamente “este valor se

enquadra na gestão de processos e a gente está falando do processo judicial em si, né. O
processo judicial que está na área finalística do Poder Judiciário”.
No mesmo sentido, o entrevistado P31 registrou ser um valor que

[...] é uma parte do devido processo legal, por exemplo, se eu cessar estas 100
intimações por mês, eu estou economizando serviço para a secretaria, no caso
específico, eu não vou lesar o princípio do contraditório e a ampla defesa; percebo aqui
90% de gestão.
Sob o mesmo prisma, a entrevistada P5 alerta que

[...] agora está sendo mais de gestão e eu entendo que a gestão tem a ver em lidar com
os processos, a forma que eu organizo o meu trabalho. Depois do CPC de 2015, é mais
gestão; todos da minha vara, como os advogados que atuam perante ela, sabem que
isso é um respeito único. O contraditório, por exemplo, quando uma pessoa vem
conversar comigo, eu já digo, eu vou ouvir a outra parte... me pareceu ser um valor de
gestão.
A entrevistada P29 reafirma que

[...] tem gestão, pois alguns atos processuais podem ser feitos antes do contraditório;
por exemplo, um pedido de benefício por doença: deve estar provada a condição
alegada, então a gente faz a perícia antes de citar o réu, tem no mínimo 50% de gestão.
A percepção de gestão judicial continua com o entrevistado P2, ao dizer que “não tenho
dificuldade de encontrar gestão aqui no contraditório e na ampla defesa, pois algumas práticas
do processo informatizado viabilizam e funcionalizam o contraditório e possam ser
enquadradas dentro de uma ideia de gestão”.
127
Ainda no mesmo sentido, a gestora P15 reforça a preocupação de gestão porque “o

contraditório nem sempre é exercido como deveria ser, pois a pessoa fica divagando e a ampla
defesa é muito pouco objetiva. Isto também preocupa muito a gestão”.
No panorama dos Tribunais Federais, gestores e magistrados ouvidos consideraram que

os valores do contraditório e da ampla defesa são produzidos na gestão judicial, portando
valores de gestão (Gráficos 5 e 6).
6)
Gráfico 5. Percepção dos TRF’s para o Contraditório e Ampla Defesa orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Contraditório e ampla defesa Jurisdição - Contraditório e ampla defesa

TRF1
8
7
6
5
4
3
TRF5 TRF2
2
1
0
TRF4 TRF3

Destaca-se
9
que gestores e magistrados entrevistados do TRF1, TRF2 e TRF3
perceberam que
8 os valores do contraditório e da ampla defesa são produzidos na gestão judicial,
salientando que
7 a produção desses valores é característica da gestão, tanto que eles podem ser
6
postergados para um evento processual futuro e, quando materializados de forma incorreta,
5
atrapalham ou atrasam o andamento processual.
4
0
128
6.1)
Gráfico 6. Percepção sobre o Valor Contraditório e Ampla Defesa orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
tempo de trabalho.

8
aos ou mais 6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos

9
Para o valor
8 público do contraditório e da ampla defesa, os magistrados e gestores
7
entrevistados, que
6 contam entre 15 a 20 anos de serviço, apontaram que o referido valor é fruto
5
da gestão judicial4 (Gráfico 6). Assim, a melhor percepção voltada para a gestão coincide com
3
um período em que
2
os entrevistados passaram por processos de treinamento e aperfeiçoamento,
1
muitos deles oferecidos
0
pelo CNJ e orientados para a gestão judiciária.
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4.4 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: COOPERAÇÃO
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A cooperação processuale surgiu na Alemanha, com Bettermann (1972), para se

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contrapor à forma do comando judicial do processo austríaco, significando a possibilidade de o

julgador germânico consultar os atores para deliberar no trânsito processual.
A União Europeia busca, por meio de uma experiência com cooperação ascendente entre
juízes dos Estados-Membros, alcançar uma unidade legal, compartilhada do sistema como um
todo. A intenção é que, pela cooperação, seja criada uma “cultura judicial compartilhada” (Mak,
Graaf & Jackson, 2018).
No Brasil, o valor da cooperação faz com que os atores processuais deixem de ser
expectadores, adotando uma postura de participação ativa na solução do conflito, conforme
129
deliberou o legislador (CPC, 2015, art. 6º).
O processo passou a ser visto como uma comunidade de trabalho, a partir de uma lógica
argumentativa (Marinoni, Arenhardt & Mitidiero, 2015; Theodoro Júnior, 2015), sendo a
cooperação um facilitador da atividade judicial, pois o magistrado deixa de ser um fiscal ou
mero aplicador de normas, para fazer do processo um produto da atividade cooperativa, como,
por exemplo, com colaboração de litigantes, peritos, oficiais de justiça, gestores judiciais e
advogados (CPC, 2015, art. 77).
A cooperação é o aprimoramento da boa-fé, do contraditório e da ampla defesa, bem

como do devido processo legal (CPC, 2015, art. 357). A cooperação cuida de desenvolver
diálogo processual franco e respeitoso, mesmo diante do antagonismo de interesses (Medina,
2016).
Nesta tese, o valor público judicial da cooperação, como um desdobramento da

boa-fé e da lealdade processual, exige que as partes colaborem para que o processo
judicial evolua adequadamente (CPC, 2015, art. 6º).
Emergiu da coleta de dados uma preponderância de a cooperação ser compreendida e

realizada como um valor de gestão judicial. Entre as falas dos entrevistados, está a do
respondente P8, ao indicar que
[...] se as partes, efetivamente colaborarem... você consegue evitar uma série de atos
inúteis - e mais, você consegue facilmente encontrar o melhor caminho para resolver o
conflito. O contrário também é verdadeiro: se as partes quiserem, elas atrapalham
muito o andamento do processo... é predominantemente gestão.
Com o mesmo pensamento, a magistrada P11 registra que a cooperação é um valor

orientado para a gestão
[...] percebo como gestão, pois vai ao encontro do fortalecimento da cidadania, da
participação do jurisdicionado, das partes, do compromisso com o processo... um
processo que seja construído, dialogado e com valores de cidadania, com valores
republicanos e que construa algo, que construa a simplificação de uma relação...é bem
forte o impacto no processo.
O gestor P30 arremata, dizendo que administração da justiça necessita de cooperação,

como é o caso de “vários convênios com órgãos externos, com a Receita Federal, as penhoras
que a gente faz pelo BACENJUD, a cooperação diminui muito a duração do processo”.
No horizonte dos Tribunais Federais, individualmente ou na totalidade, gestores e

magistrados consideraram que o valor da cooperação é produzido nas atividades de gestão do
130
7)
Poder Judiciário (Gráficos 7 e 8).
Gráfico 7. Percepção dos TRF’s para o Valor Cooperação orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Cooperação Jurisdição - Cooperação

TRF1
9
8
7
6
5
4
TRF5 3 TRF2
2
1
0
TRF4 TRF3
Ressalta-se que os 5 Tribunais

Gestão -Federais
Cooperação pesquisados, por meio da fala dos entrevistados,
Jurisdição - Cooperação
10
perceberam o valor da cooperação como um produto da gestão judicial. Nesse prisma, o TRF4
9
entendeu igualmente,
8 mas por unanimidade, que o valor analisado é gestado e emitido ao longo
7
da execução dos serviços de gestão.
6
A cooperação
5 para o processo é, dos valores públicos, a que melhor espelha a
4
importância da gestão judicial, porque materializar a cooperação diz respeito ao emprego de
3
boas estratégias,
2
tanto por parte do julgador quanto pelos gestores tradicionais. Dessa sorte, a
preocupação é 1eminentemente de gestão.
0
131
7.1)
Gráfico 8. Percepção sobre o Valor Cooperação orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de trabalho.
Gestão - Cooperação Jurisdicão - Cooperação

8
aos ou mais 6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos
Gestão - Cooperação Jurisdicão - Cooperação

Para o valor público da cooperação, os magistrados e gestores entrevistados, com melhor
9
8
percepção de gestão, estão entre aqueles com 10 a 20 anos de serviço. Nota-se que se trata de
7
6
um período em que os entrevistados passaram por processos de aperfeiçoamento, orientados
5
4
para a gestão judiciária, muitos deles oferecidos pelo CNJ.
3
2
1
4.5 0
VALOR PÚBLICO JUDICIAL: DEVIDO PROCESSO LEGAL
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O devido processo
o legal tem origem anglo-saxônica, remontando ao texto constitucional
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do Rei João Sem Terra, de 1215, sfazendos constar que ninguém seria processado senão pela lei
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de sua terra. Ao longo do tempo, preocupou-se em fazer das leis processuais o fio condutor para
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os julgamentos, surgindo, assim, o devido processo legal (Perlingeiro, 2015). No Direito

Americano, ele foi introduzido na declaração de 1789 (Bill of Rights), momento em que surge
a expressão due process of law, significando que ninguém seria privado de seus direitos, sem o
devido processo legal (Barboza & Kozicki, 2016; USA, 1789).
No Brasil, observadas as origens históricas, o processo legal surge como garantia

constitucional desde 1988, onde se lê que: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens
sem o devido processo legal” (CF, 1988, 5º, LIV). Isso estabelece o surgimento de um processo
qualificado e cumpridor das regras do ordenamento jurídico (Tucci & Tucci, 1993).
132
O devido processo legal comunica-se com outros dois valores públicos judiciais, a
inafastabilidade e o livre acesso, bem como com o contraditório e a ampla defesa (Da Silva,
2005). Segundo a hermenêutica jurídica e a interpretação teleológica, trata-se de um dever
estatal de promover o processo judicial, baseado no ordenamento jurídico (Maximiliano, 2007;
Stein & Streck, 2011).
Para os limites desta tese, o devido processo legal significa respeito às garantias
processuais para ter uma decisão justa e célere (CF, 1988, art. 5º, LIV).
Por ter o mesmo universo de respondentes, é possível inferir, da coleta de dados, que a
realidade das unidades judiciárias federais reflete atividades que o devido processo legal é tido
como valor público de jurisdição e produzido no resultado do serviço de justiça.
Da intervenção dos entrevistados, tem-se a posição do entrevistado P3, que é seguida

pela maioria: “predominantemente é jurisdição...porque é a uma garantia constitucional”. Isso
também é afirmado pela entrevistada P9, que tem a percepção de ser “100% jurisdição, com
certeza...porque você estabeleceu o devido processo legal da maneira formal e acaba
implicando uma gestão procedimental; assim, restando processos, eles têm a mesma
uniformidade, os mesmos trâmites processuais...para mim, é uma questão jurisdicional”.
No mesmo sentido, a fala da entrevistada P11 apontou que “é uma reflexão que agora
que eu estou fazendo realmente o devido processo legal como corolário do Estado de direito,
todo mundo conhece as regras do jogo, ele é, sim, um valor de jurisdição”. Seguindo a mesma
posição, a entrevistada P5 acentuou ser um valor de “jurisdição...desde a faculdade é tão ínsito
(natural) que eu não consigo pensar de outra forma” - posição reafirmada pelo gestor P34,
para quem, “é jurisdição...100%”.
Apesar da postura majoritária, houve quem percebesse o valor público, do devido

processo legal, produzido nas atividades de gestão, como indicou a entrevistada P6:
[...] o devido processo legal tem que observar algumas normas de jurisdição, mas se
não houver um gerenciamento desse processo ele também não vai conseguir alcançar ou
atingir o seu objetivo, então ele também tem a dupla finalidade de gestão e jurisdição.
Na perspectiva dos Tribunais Federais, na totalidade, gestores e magistrados

consideraram que o valor do devido processo legal é produzido na entrega da prestação
jurisdicional, portando um valor de jurisdição (Gráficos 9 e 10).
133
8)
Gráfico 9. Percepção dos TRF’s para o Valor Devido Processo Legal orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Devido processo legal Jurisdição - Devido processo legal

TRF1
12
10
8
6
TRF5 4 TRF2
2
0
TRF4 TRF3
Todos os magistrados e gestores entrevistados dos 5 TRF’s, por ampla maioria,

indicaram 12
ser o valor público do devido processo legal um produto da entrega do serviço de
justiça. Nenhum dos entrevistados percebeu ser o valor referido um produto da gestão judicial,
10
mesmo que parte do valor seja produzido, inevitavelmente, naquela área da administração
judicial. 8
0
134
8.1)
Gráfico 10. Percepção sobre o Valor Devido Processo Legal orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo
de trabalho.

8
aos ou mais 6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos
Fonte: Elaborado pela autora. Gestão - Devido processo legal Jurisdição - Devido processo legal
9
8
7
A melhor percepção,
6 quanto a ser o devido processo legal um valor de gestão, ocorreu
5
entre os gestores e4 magistrados entrevistados que contam entre 10 e 20 anos de serviços
3
prestados ao Poder 2Judiciário.
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4.6 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO

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O duplo grau de jurisdição tem origem nos ditames da Convenção Americana de Direito
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Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), da qual o Brasil é signatário, fazendo norma
M
interna com o Decreto nº 678, de 1992. Na origem, a convecção, em seu art. 8º, trata das
garantias judiciais, sendo que a todos é dado o “direito de recorrer da sentença para juiz ou
tribunal superior” (Convenção, 1969). Assim, o Brasil, como signatário dessas regras
convencionais internacionais, deve garantir ao litigante a oportunidade de submeter o litígio a
novo julgamento, seguindo-se as leis processuais internas (CF, 1988, arts. 5º LV).
O duplo grau de jurisdição não está grafado de forma explícita no texto constitucional
brasileiro (Mazzuoli, 2010), mas é possível reconhecê-lo no art. 5º, LV, da CF de 1988, quando
ele garante o contraditório e a ampla defesa, bem como quando estabelece as competências de
julgamento pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do STF (CF, 1988, arts. 102 e 105). O
duplo grau de jurisdição é devidamente observado no Brasil e totalmente incorporado aos
135
limites das leis processuais vigentes. Assegura ao vencido, total ou parcialmente na demanda,
o direito de recorrer e submeter o litígio a novo julgamento, para o fim de evitar erros e falhas
na prestação jurisdicional (Grinover, Gomes Filho & Fernandes, 2011).
Nesta tese, o duplo grau de jurisdição garante a existência de recursos e tribunais

para julgamento em reexame (CF, 1988, arts. 5º LV, 102 e 105). Da coleta de dados, emergiu
uma maioria de realidades a indicar que o duplo grau de jurisdição é um valor de gestão do
Poder Judiciário.
Nesse sentido, o entrevistado P37 indicou que “não adianta eu querer ou não querer o
duplo grau de jurisdição, ele está na essência do sistema e é gestão para mim, 100% gestão”.
O entrevistado P36 alerta que “apesar do nome ser duplo grau de jurisdição, eu diria que é
gestão 100%”. No mesmo sentido, ainda, a entrevistada P35, lembrou que “aqui entra mesmo
dentro da gestão de processo, o duplo grau é 100% gestão”.
A gestora P33, por sua vez, assegurou que “o duplo grau é um valor que atrapalha a
gestão e também a efetividade da justiça. Uma pessoa, quando ingressa no judiciário, não quer,
necessariamente, ganhar, mas pôr fim àquela questão. Percebo 90% gestão nesse valor”.
E o gestor P32 indicou ter
[...] muito de gestão, atualmente, como o CPC dispensou a admissibilidade dos recursos
no primeiro grau; o próprio serventuário analisa a questão e já intima, de ofício e por
ato ordinatório para a parte recorrida apresentar suas contrarrazões. O duplo grau é
80% gestão.
A entrevistada P29, com 19 anos de magistratura, segue o mesmo caminho, apontando

ser o duplo grau “totalmente gestão, pois é uma opção de gestão, que seja 90% de gestão”.
Também o entrevistado P3 percebeu que “este valor, em última análise, quer dizer que todos
nós, seres humanos, somos falíveis, a meu ver também é um valor de gestão”.
Na mesma linha, o entrevistado P4 registrou ser uma “questão só da gestão, acho que
o duplo grau de jurisdição, no aspecto da gestão, tem que ser equacionado para que seja uma
arma que realmente permita a rediscussão e não infinita possibilidade de recurso”. Para a
entrevistada P11, “acaba também influindo na gestão, porque gera alongamento da marcha
processual e, com isso, uma delonga maior; para mim, é 60% gestão”.
Sob o prisma dos Tribunais Federais, gestores e magistrados consideraram que o valor
136
9)
do duplo grau de jurisdição é produzido nas atividades de gestão do Poder Judiciário (Gráficos
11 e 12).
Gráfico 11. Percepção dos TRF’s para o Valor Duplo Grau de Jurisdição orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Duplo grau de jurisdição Jurisdicão - Duplo grau de jurisdição

TRF1
8
7
6
5
4
3
TRF5 TRF2
2
1
0
TRF4 TRF3

Gestão - Duplo grau de jurisdição Jurisdicão - Duplo grau de jurisdição
Apenas
8 na percepção de gestores e magistrados entrevistados do TRF4 e TRF5,
registrou-se7que o valor público do duplo grau de jurisdição é produzido na entrega da prestação
jurisdicional.
6 Então, o duplo grau de jurisdição, na tese visto como garantia da existência de
5
recursos para obter reexame, para a maioria dos entrevistados (TRF1, TRF2 e TRF3), foi
4
percebido como um valor produzido na gestão (atividade-meio) do Poder Judiciário.
3
0
137
9.1)
Gráfico 12. Percepção sobre o Duplo Grau de Jurisdição orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de
trabalho.
Gestão - Duplo grau de jurisdição Jurisdição - Duplo grau de jurisdição

6
Magistratura entre 25 a 30
aos ou mais
4
3
anos
1
0
anos

anos mais
anos
Gestão - Duploquanto a ser o duplo
grau de jurisdição grau
Jurisdição degrau
- Duplo jurisdição
de jurisdição um valor de gestão deu-se
7
com os gestores e magistrados que contam entre 10 e 20 anos de serviços prestados ao Poder
6
Judiciário. 5
4
O entrevistado, por exemplo, P21 alertou para o fato de que o CNJ, de 2005 até 2014,
3
investiu de forma efetiva e presencial no aperfeiçoamento dos servidores, fazendo isso
2
repercutir positivamente
1 na gestão do judiciário, pois o “CNJ teve uma forte onda de cursos
para magistrados
0 e servidores até 2014”.
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Repise-se que a partir de 2014, o CNJ continuou investindo na gestão, instituindo um

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plano estratégico de formação e aperfeiçoamento dos servidores do judiciário, priorizando,

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dessa vez, o ensino a distância (Resolução nº 192, 2014), tanto que, no ano de 2017, capacitou
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346 mil servidores (Fariello, 2018).

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Assim, a melhor percepção voltada para a gestão coincide com um período em que o
CNJ ofereceu, mais fortemente, cursos presenciais de atualizações voltados à gestão judiciária.
4.7 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO
Os Estados Unidos são um dos primeiros Estados a inscrever no texto constitucional (6ª
138
emenda) o valor da duração razoável do processo, por meio do instituto (Speedy Trial Clause),
significando a possibilidade de julgamentos mais rápidos (Arruda, 2006; USA, 2018). A
Alemanha, preocupada com a morosidade judicial, consagrou o princípio da aceleração
processual, mas não sem antes alertar que o encurtamento do processo não dependia de atos
legislativos, mas da conduta dos atores processuais, como: magistrados, litigantes, advogados,
peritos, contadores e gestores judiciais (Jauernig, 1998; Baumbach, Lauterbach, Albers &
Hartmann, 2006). Na mesma linha, a União Europeia promoveu um levante contra a lentidão
judicial, declarando, no Tratado Constitucional Europeu Constituição, de 2004 (art. II-107), que
a todos é assegurado o direito a um julgamento em prazo razoável.
Na América do Sul, destaca-se o exemplo do tribunal constitucional peruano que, em

2015, julgou um “habeas corpus” (Expediente nº 0 00295-2012-PHC/TC), reconhecendo os
malefícios da morosidade judicial. O referido tribunal determinou que a Corte Superior de
Justiça de Callao, no prazo improrrogáveis de 15 dias, proferisse e notificasse o interessado da
sentença penal, esperada a mais de uma década (Peru, 2015). No Brasil, a duração razoável do
processo é uma garantia constitucional (CF, 1988, art. 5º, LXXVII), surgida no Pacto de São
José da Costa Rica (arts. 7º, 5 e 8º, 1), do qual o país é signatário.
A duração razoável remete à celeridade processual e à produtividade do Poder Judiciário

(CNJ, 2017), mas a celeridade não pode significar “atropelo” de atos processuais, sob pena de
infringir outras garantias constitucionais, como o devido processo legal (CF, 1988, art. 5º), o
contraditório e a ampla defesa (CF, 1988, art. 5º, LIV).
Por outro lado, a morosidade alimenta a desconfiança no Poder Judiciário e faz, por
exemplo, o devedor confesso preferir a lentidão do caminhar processual à obrigação de pagar
o sabidamente devido. A morosidade agride mais àqueles que possuem menos recursos
(Marinoni, Arenhardt & Mitidiero, 2017).
Não por outra razão, a lei processual destaca ser prioridade a resolução de conflitos e a
satisfação do comando judicial (CPC, 2015, art. 4º). O tempo adequado do processo é o meio
termo entre a celeridade e a lentidão, devendo significar que a resposta judicial necessita ser
proferida em lapso temporal compatível com a natureza do objeto em disputa, como é o caso
da urgência, representada na liberdade para o encarcerado, e dos medicamentos, essenciais para
a manutenção da vida humana (Scartezzini, 2005).
O CPC brasileiro traz diversas possibilidades para acelerar o trânsito processual, entre
outras, a prefixação de valores em perdas e danos, que extingue o tempo das atividades de
139
liquidação (CPC, 2015, art. 81, parágrafo 3º) – citação válida, mesmo que o juiz venha a ser
declarado incompetente para julgar a causa (CPC, 2015, art. 240), fazendo realidade à
transferência de juízo (translatio iudicii) (Gajardoni, Dellore, Roque & Oliveira Jr., 2018).
Seguem, no mesmo rumo, as metas anuais do CNJ (2017), a desjudicialização de

demandas, a utilização de tecnologia por meio do processo eletrônico, a utilização do Big Data
como fomento de produtividade (Vecchi, 2018; Giacalone, Cusatelli, Romano, Buondonno &
Santarcangelo, 2017), bem como a adoção de inteligência artificial, como o “Victor”,
ferramenta que auxiliará o STF na tramitação de processos (STF, 2018).
Para esta tese, o valor público judicial da duração razoável do processo é a

obtenção dos melhores resultados, com a máxima economia de esforços, despesas e tempo
(CF, 1988, art. 5º, LXXVIII e CPC, 2015, art. 4º). A análise dos dados empíricos revelou que
a duração razoável do processo é um valor público produzido na gestão judicial.
O entrevistado P37 indicou ser o valor “muito mais de gestão porque na verdade o
problema na demora do processo está intimamente ligado com a efetividade, está intimamente
ligado com ao acesso”.
A magistrada P17, por sua vez, percebeu ser
[...] mais gestão, pois a rotina de trabalho precisa estar bem adequada, não basta
apenas que a sentença seja boa, a gente se preocupa que o processo caminhe. Numa
vara de primeiro grau, o processo não termina com a entrega da sentença, além de
gerir a entrada e toda a produção da prova e depois que a sentença transita em julgado,
ainda tem a parte executiva pós-sentença.
No mesmo sentido, o gestor P34, afirmou que a duração do processo “preocupa e muito
a gestão e colocamos mais estrutura, mais magistrados, mais servidores”. A magistrada P11,
ratificou essa posição “é gestão pois cuida de gerir esse estoque de processos, hoje se o
judiciário parasse, se nós não recebêssemos mais um processo, levaria 3 anos para zerar o que
já existe, então é muito vinculado à gestão”.
O entrevistado P2, reforçou a percepção de que existe
[...] bastante de gestão, eu diria que mais 60% de gestão... nem sempre o critério da
justiça da decisão estará diretamente relacionado com a duração razoável do processo,
mas a decisão pode ser justa e demorar anos, aí temos até um questionamento dessa
justiça no sentido material. Então, eu vejo aqui um predomínio de gestão... o que nós
tratamos aqui, de estabelecimento de rotinas, nós tratamos aqui de informatização, nós
tratamos de plataformas software, eu vejo aqui, sim, o predomínio de gestão.
Na mesma trilha, o entrevistado P4, assegurou que

[...] é uma questão muito relacionada à gestão, porque o juiz pratica os seus atos de
140
forma célere, muitas vezes, os servidores também. Há uma série de questões

relacionadas ao processo, o volume de trabalho depende muito de uma boa organização
do servidor...está relacionado à gestão.
Sob o enfoque dos Tribunais Federais, considerados individualmente ou na totalidade,

gestores e magistrados ouvidos perceberam que a duração razoável do processo é um valor
10)
público produzido nas atividades de gestão do Poder Judiciário (Gráficos 13 e 14).
Gráfico 13. Percepção dos TRF’s para o Valor Duração Razoável do Processo orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Duração razoável do processo Jurisdicão - Duração razoável do processo

TRF1
10
4
TRF5 TRF2
2
TRF4 TRF3

Gestão - Duração razoável do processo Jurisdicão - Duração razoável do processo
12
Por sinal, é de se destacar que todos os gestores e magistrados, entrevistados dos
tribunais – objeto
10
da pesquisa empírica, registraram que o valor público da duração razoável do
processo é produzido
8 com muita significância na gestão judicial, oferecendo fio condutor para
fortalecer a percepção de que a gestão judiciária produz valores públicos no Poder Judiciário.
6
Ainda é importante salientar que o tempo do processo deriva, essencialmente, de uma
4
gestão eficiente, materializada por julgadores gestores, bem como por gestores tradicionais do
serviço de justiça.
2
0
10.1) 141
Gráfico 14. Percepção sobre o Valor Duração Razoável do Processo orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
tempo de trabalho.
Gestão - Duração razoável do processo Jurisdição - Duração razoável do processo

10
aos ou mais
6
anos
2
0
anos

anos mais
anos
Gestão - Duração razoável do processo Jurisdição - Duração razoável do processo

12
10
Mais uma vez, para o valor público da duração razoável do processo, os entrevistados
8
com melhor percepção
6 de gestão estão entre aqueles com 10 a 20 anos de serviço, tempo em
4
que o CNJ priorizou a formação de servidores para a governança.
2
0
4.8 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: EFETIVIDADE
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Em Chiovenda (2000), encontram-se os primeiros traços do que se entende por efetiva

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prestação jurisdicional, pois, para o jurista, o processo deve se materializar em resposta ao

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jurisdicionado, o mais próximo possível do bem da vida em disputa, senão o próprio bem da
vida que o direito reconheceu. Para Dinamarco (2008), por sua vez, igualmente seminal, a
efetividade é tida como a instrumentalidade positiva, que liga o comando estatal, contido no
processo, à mudança da vida real.
Ser efetivo é um dos fins do próprio Estado. Para a administração pública, efetividade
significa o dever de realizar os serviços, de acordo com as necessidades e os interesses dos
usuários. O direito à tutela estatal necessita ser materializado e, por meio de decisões úteis e
aptas, produzir efeitos práticos, inclusive o serviço de justiça (CF, 1988, arts. 5º, XXXV e LV).
A efetividade busca aproximar o dever-ser normativo à materialidade do direito

(Barroso, 1996), recaindo sobre o magistrado a incumbência de gerir o processo, de forma que
142
o comando jurisdicional seja realmente efetivo (Didier, 2015).
Por meio do processo, buscam-se resultados práticos para, com isso, provocar a
realização do direito, quando não de forma total, sendo deferida a tutela de urgência,
antecipando os efeitos da tutela final e, ao mesmo tempo, fixar medidas de apoio ao
cumprimento da decisão (CPC, 2015, arts. 8º, 382, 497, 536, 537, 1019).
Sob a ótica desta tese, o valor público judicial da efetividade significa a produção
de resultados jurídicos que promovam a tutela do direito no plano material (CF, 1988,
art. 5º, XXXV e CPC, 2015, art. 8º). A partir da análise dos dados, tem-se que a efetividade
do processo é um valor público judicial, produzido na gestão do serviço de justiça.
Para o fim de corroborar os achados, a entrevistada P11, com 11 anos de magistratura,

fez-se ouvir, dizendo que é “gestão bem forte, porque aquilo que a gente não resolve com
efetividade na jurisdição, ele volta. Então, são processos que se repetem, recursos, processos
que se estendem ao longo dos anos, e eternizam o conflito...”.
No mesmo sentido, o entrevistado P2, compreendeu ser

[...] bastante de gestão, porque a questão da efetividade, é também a própria eficácia
social de uma decisão, pois a partir do momento que ela é tomada...pode estar perfeita
do ponto de vista jurisdicional mais não ser efetiva. A efetividade vai depender de uma
política de gestão. Muitas vezes o magistrado define lá numa sentença criminal que o
regime deve ser tal, mas se não houver a estrutura do Poder Executivo, a estrutura da
execução da pena, que é a gestão, não se alcança a efetividade do processo.
Declarou a entrevistada P5, que a “efetividade é como você transforma a realidade,

como você muda a realidade daquilo que você decidiu...tem muito de gestão...”. A entrevistada
P6 também indicou ser “mais gestão; para você conseguir uma coisa efetiva, você tem que ser
um bom gestor....80% gestão”.
Para o gestor P21, a efetividade é um valor de “gestão muito fortemente, pois o próprio
CNJ, quando abriu o programa de metas, quase na totalidade voltado para a
efetividade...Efetividade é um valor que nós buscamos...”.
No mesmo caminho, a entrevistada P16, afirmou que “é gestão e se você cumprir bem
os valores da atividade-fim, você vai ter efetividade. Você precisa chegar ao final do processo
e resolver o caso concreto”. Finalmente, o entrevistado P19 esclareceu que esse valor “é o que
tem mais gestão, porque trata da movimentação da máquina, podendo haver poucos servidores
para um ponto e vários servidores para outro...este ano nós vamos conseguir o selo ouro do
143
CNJ”.
Sob a ótica dos Tribunais Federais, gestores e magistrados ouvidos consideraram que o
11) é produzido nas atividades de gestão do Poder Judiciário (Gráficos 15 e
valor da efetividade
16).
Gráfico 15. Percepção dos TRF’s para o Valor da Efetividade orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Efetividade Jurisdição - Efetividade

TRF1
8
7
6
5
4
3
TRF5 TRF2
2
1
0
TRF4 TRF3

É importante registrar que os tribunais pesquisados indicaram, por ampla maioria,
9
exceto o TRF2,
8 que equilibrou as percepções, a efetividade judicial como sendo um valor de
gestão, pois7 ela é uma preocupação vital para o Poder Judiciário, na medida em que a
transformação
6 da realidade é um dos fins buscados pela decisão judicial.
5
0
11.1) 144
Gráfico 16. Percepção sobre o Efetividade orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de trabalho.

10
aos ou mais
6
anos
2
0
anos

anos mais
anos

Em confirmação
12
para o valor público da efetividade, os entrevistados com melhor
percepção de gestão
10 estão entre aqueles com 10 a 20 anos de serviço, tempo em que o CNJ
priorizou a formação
8 de servidores para a governança.
6
Retomando-se
4
que, a partir de 2014, o CNJ continuou investindo na gestão, instituindo
um plano estratégico
2 de formação e aperfeiçoamento dos servidores do judiciário, priorizando,
0
desta vez, o ensino a distância (Resolução nº 192, 2014), tanto que, no ano de 2017, capacitou
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346 mil servidores (Fariello, 2018).

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4.9 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: IMPARCIALIDADE DO JUIZ

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M
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O Estado, ao tomar para si a hegemonia da resolução dos conflitos, oferece a garantia

de que o magistrado não será tendencioso no ato de julgar. Ao contrário, mostrar-se-á o Estado-
Juiz equidistante para poder proclamar a decisão, salvaguardando, dessa forma, a autoridade do
julgador e do próprio Poder Judiciário (CF, 1988, art. 5º, LIII e LIV). A imparcialidade é
também uma garantia processual, por meio da qual o julgador se apresenta entre e acima das
partes para poder julgar. Quando afastada a imparcialidade, o julgador estará suspeito ou
impedido de julgar o caso apresentado em juízo (CPC, 2015, arts. 144 e 145).
O sentido objetivo da imparcialidade é aquele onde o magistrado exerce as funções

145
judicantes livre de distorções cognitivas, assegurando às partes a correta liberdade para o bom
exercício do contraditório. Espera-se que o julgador não tenha interesse particular no resultado
da causa, nem atue com ânimo de favorecimento ou de causar prejuízo (Assis, 2015).
A imparcialidade não pode levar o magistrado tão distante dos conflitos e dos litigantes,
ao ponto de promover-lhe um “apagão” jurídico ou humanitário. Essa é uma preocupação real
da literatura, diante da indiferença estampada por juízes ingleses mais tradicionais (Lizzie &
Malleson, 2018).
O meio termo entre o “apagão” total e a proximidade ilegítima do julgador é onde reside
a imparcialidade processual desejada. Entretanto, é forçoso admitir que a imparcialidade
judicial pode, por vezes, ser afetada por interferências da personalidade do julgador, ao se
mostrar depressivo, arrogante, agressivo, brutesco ou impolido (Streck, 2015).
Nesta tese, o valor público judicial da imparcialidade é um indicador de

serenidade, respeito às normas, proatividade e boa condução do processo (CF, 1988, arts.
5º, LIII, LIV e CPC, 2015, arts. 144 e 145).
Da análise dos dados, foi possível depreender que as condutas refletem a imparcialidade
do juiz como um valor público de jurisdição, conforme revelou o entrevistado P2:
[...] [é] predominantemente jurisdição, porque o magistrado tem até aquela disciplina
toda do Conselho Nacional de Justiça, das Corregedorias, da Lei Orgânica da
Magistratura, do Código de Ética. Parece-me, sim, que existe uma carga de gestão aqui
dentro, então o magistrado, na sua conduta, observa, sim, a imparcialidade, 24 horas
por dia.
O gestor P22 atestou que

[...] a imparcialidade do juiz é algo que se não for atendida, se não for respeitada, com
um processo garantista como nós temos, ela é facilmente combatida. Além do que temos
órgãos de controle, a corregedoria do CNJ, cada tribunal com sua corregedoria ...há
um controle muito bom a cerca dessa designação processual constitucional.
Na mesma linha, a entrevistada P4 asseverou ser uma “atividade de jurisdição, por isso
é um fenômeno que se representa no processo e é condição para a validade do processo”. A
gestora P15 também lembrou que a imparcialidade é “totalmente necessária e abrange todos
os problemas que tem dentro da vara...mas tem foco na jurisdição...”. A confirmação da
tendência veio com a entrevistada P24, que percebeu “zero de gestão, a imparcialidade é o
pilar da jurisdição”.
Entretanto, existiram vozes dissonantes, como a da entrevistada P27, que compreendeu

146
ser “importante que o juiz, na gestão, também seja imparcial, na gestão de processos e na
gestão de pessoas”; e da entrevistada P35, quando apontou que “a imparcialidade é do sistema
e não somente do juiz; ainda bem que na governança, ela está, de alguma forma, interferindo
na atividade do próprio judiciário...A imparcialidade na condução do processo é mais uma
imparcialidade do próprio poder”.
Sob o ângulo como dos Tribunais Federais, gestores e magistrados consideraram que o
12)
valor público da imparcialidade do juiz é produzido quando da entrega da prestação
jurisdicional, portando um valor de jurisdição (Gráficos 17 e 18).
Gráfico 17. Percepção dos TRF’s para o Valor Imparcialidade do Juiz orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Imparcialidade do juiz Jurisdição - Imparcialidade do juiz

TRF1
12
10
8
6
TRF5 4 TRF2
2
0
TRF4 TRF3

12
A imparcialidade do juiz foi percebida, pela maioria dos entrevistados, como valor de
10
jurisdição e, de forma mais extremada o fez o TRF4. Contudo, alerta-se que essa imparcialidade
pode ser8 compreendida como uma forma de postura do julgador gestor, fato que os
entrevistados
6
deixaram de perceber.
0
147
12.1)
Gráfico 18. Percepção sobre o Valor Imparcialidade do Juiz orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo
de trabalho.

8
aos ou mais 6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos
A melhor percepção, Gestão

sobre a imparcialidade
- Imparcialidade do juiz do juiz
Jurisdição sendo doconsiderada
- Imparcialidade juiz um valor de
jurisdição, ocorreu entre
9 os gestores e magistrados entrevistados, que têm entre 10 e 20 anos de
8
7
serviços prestados ao Poder
6
Judiciário, podendo significar um forte conservadorismo dado ao
5
sentido clássico do valor
4 em estudo.
3
2
1
4.10 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: INAFASTABILIDADE DO CONTROLE
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JURISDICIONAL E LIVRE ACESSO (DESACESSO) DO JUDICIÁRIO

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A inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso ao judiciário são partes do

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mesmo objeto. A garantia de livre acesso ao serviço de justiça significa ter todas as
M
possibilidades para demandar, apresentar defesa, produzir provas e ter assistência jurídica,
especialmente importante para os hipossuficientes (Nery, 2017), não se admitindo que o Estado
deixe de apreciar lesão ou ameaça a direito (CF, 1988, 5º, XXXV e CPC, 2015, art. 3º).
De forma seminal, a inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso são

reconhecidos como direitos fundamentais, que compreendem a possibilidade de ingressar,
tendo ou não condições de pagar as custas e despesas do processo, formular pedido e defender-
se adequadamente, além de obter resultado efetivo, no menor tempo possível (Cappelletti &
Garth, 2002).
148
No Brasil, o livre acesso sofreu e sofre com as ondulações econômicas, porque é o

Estado que custeia a justiça gratuita e, neste ano de 2018, ocorreu um importante corte
orçamentário, destinado ao Poder Judiciário, como resultado nefasto da Emenda Constitucional
nº 95/2016.
Com o CNJ, o livre acesso recebeu ferramentas de inovação, como a criação dos centros
judiciários de solução de conflitos (Resolução nº 125, 2010 e CPC, 2015, art. 165). Deu-se um
novo tratamento, com a marcação da audiência de conciliação e ou mediação dos conflitos
(CPC, 2015, art. 334).
Nesta tese, a inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso (desacesso)

do judiciário são garantias constitucionais processuais, que proíbem a lei de excluir da
apreciação do judiciário lesão ou ameaça a direito (CF, 1988, art. 5º, XXXV e CPC, 2015,
art. 3º).
Emergiu da coleta de dados uma preponderância de ser a inafastabilidade do controle

jurisdicional e o livre acesso (desacesso) produzidos na gestão judicial, sendo assim, valores de
gestão.
Dentre as falas dos entrevistados, tem-se a coerência da entrevistada P24, que

vislumbrou ser
[...] gestão completa; é o nosso gargalo, a gente passou a ter uma visão de acesso
indiscriminado e sem nenhum tipo de filtro, porque a cláusula constitucional é muito
aberta, e o fato de a gente estar vendo nenhum tipo de filtro gerencial é preocupante.
Tem levado o colapso à justiça e se apresenta como valor gerencial, pois você pode
encontrar canais com satisfação desses direitos que não sejam necessariamente os
canais jurisdicionais...tem que ver o acesso como efetivação de direito e o olhar disso
tem que ser absolutamente gerencial, sem dúvida.
Continuou o entrevistado P4, “é uma atividade que tem preponderância de gestão, na

medida em que você permitir que os conflitos cheguem ao judiciário, que eles sejam
enfrentados, você também tem que fornecer ferramentas materiais para isso. É uma atividade
anterior à própria jurisdição”. O entrevistado P26, com 20 anos de magistratura, alertou ser
“importante falar do livre acesso com o juiz.... muitos colegas criam empecilhos para receber
advogados... ter livre acesso é gestão eficaz mais humanizada...Outra coisa é dar sentença em
audiência, principalmente no previdenciário, que solidifica o livre acesso”.
No mesmo rumo, a entrevistada P6 indicou que

[...] passa por uma perspectiva de gestão, porque da forma que vem sendo utilizado
atualmente, você consegue acessar o judiciário, mas não consegue sair. Os processos
149
não são julgados; então, apesar de ser um princípio jurisdicional, ele tem que ser
analisado sob perspectiva da gestão.
Continuou a entrevistada P11, indicando que

[...] é muito forte na gestão, muito forte, por conta da ideia de tribunal multiporta, o
quanto esse princípio vem sendo entendido como primazia da jurisdição, em detrimento
a outras formas de solução de conflitos, é lamentável. Esse é bem forte de gestão, é uma
ferramenta importante que a gente precisa compreender melhor.
A entrevistada P17 também apontou que “aqui tem ‘atermação’ no juizado, como
muitos não tem advogado...a pessoa acessa lá embaixo e tem alguém lá para fazer atermação;
a gente supre essa falta do advogado”.
O entrevistado P31 arrematou, indicando que

[...] é essencial para a gestão. Hoje, o Judiciário se tornou o principal meio de
resolução de conflitos do país. Hoje, temos um acesso um pouco excessivo, a questão
hoje nem é o acesso, mas o desacesso do judiciário. Como fazer para sair dele; muito
usam o judiciário sem esperar um resultado útil do processo...assim, tão ilimitado é o
Brasil no que chamamos de ‘justiça grátis’ e isso repercute direto na gestão.
No horizonte dos Tribunais Federais, gestores e magistrados, considerados

individualmente, acreditam que o valor da inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre
acesso (desacesso) do judiciário são produzidos nas atividades de gestão do Poder Judiciário
(Gráficos 19 e 20).
13)
Gráfico 19. Percepção dos TRF’s para o Valor Inafastabilidade e Livre Acesso (desacesso) orientado a Gestão
ou Jurisdição.
Gestão - Inafastabilidade e livre acesso (desacesso)

Jurisdição - Inafastabilidade e livre acesso (desacesso)
TRF1
10
8
6
4
TRF5 TRF2
2
0
TRF4 TRF3

150
É de ser assinalado que os gestores e magistrados entrevistados do TRF2, TRF3 e TRF5

percebem que a inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso (desacesso) do
judiciário são valores exclusivos da gestão judicial. Apenas o TRF1 e TRF4 apontaram haver
percepção de jurisdição para os valores em análise, olvidando a relevância da gestão para que
ocorram o acesso e o desacesso do Poder Judiciário.
13.1)
Gráfico 20. Percepção sobre o Valor Inafastabilidade e Livre Acesso (desacesso) orientado a Gestão ou
Jurisdição conforme tempo de trabalho.


8
aos ou mais 6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos

Para o valor público Jurisdição
da inafastabilidade
- Inafastabilidade e livredo controle
acesso (desacesso) jurisdicional e o livre acesso
9
(desacesso) do judiciário, os entrevistados com melhor percepção de gestão estão entre aqueles
8
7 de serviço.
com 10 a 20 anos
6
5
4
4.11 VALOR PÚBLICO
3 JUDICIAL: ISONOMIA
2
1
0
Com a Declaração de Direitos da Virgínia (Virginia Bill of Right), o princípio da
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isonomia passou a constar do ordenamento jurídico americano

1 (USA, 1776). Na Revolução
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Francesa de 1791, a igualdade o compôs a base para as mudanças, basta lembrar que se
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transformou em um dos símbolosr do movimento (Bobbio, 2004). Nos ideais iluministas, a

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isonomia está intimamente ligada ao sentido de liberdade, porque homens livres teriam os
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151
mesmos interesses e as mesmas garantias (Rousseau, 2007).
No Estado Liberal, a isonomia deixou de ter aplicação negativa (desigualdade natural)

e passou a ter aplicação positiva (igualdade civil). A igualdade formal foi também discutida no
modelo de Estado Social, para assegurar igualdade de direitos, querendo significar que “pobres
e ricos tinham o mesmo direito de dormir debaixo da ponte”, segundo estudo seminal de Bastos
(1995).
A Declaração Universal dos Direitos do Homem, desde o preâmbulo, destaca que todos
os seres humanos têm direito à vida digna, ao reconhecimento do valor do trabalho e à igualdade
de direitos em todos os níveis. Já no art. 10, resguarda a todos, em plena igualdade de condições
e de forma pública, o direito de ser ouvido e se de defender em tribunal, independente e
imparcial (ONU, 1948).
A partir das luzes do século XXI, o Estado Democrático de Direito busca efetivar a
igualdade material, respeitando os direitos humanos, com a preocupação de combater as
desigualdades. A igualdade formal é prevista em lei, enquanto que a igualdade material
reconhece a existência das diferenças, sejam elas sociais, culturais e econômicas, mas com
apoio nas regras constitucionais, promovendo ações na tentativa de extingui-las (Bonavides,
2012).
O Brasil, inspirado no diploma legal americano de 1776, fez da isonomia uma garantia
constitucional, que reconhece a igualdade de todos perante a lei, independente de classe, cor ou
gênero (CF, 1988, 5º caput). O serviço de justiça, entregue ao usuário pelo Poder Judiciário,
recepcionou a garantia constitucional da igualdade ao assegurar às partes irrestrita paridade de
tratamento, cabendo ao magistrado conduzir o contraditório até a efetivação do comando
jurisdicional (CPC, 2015, arts. 7º e 139, I). Da mesma essência, é a determinação da isonomia
nos julgamentos, fazendo com que, de maneira ordinária, os processos sejam julgados pela
ordem cronológica de conclusão (CPC, 2015, art. 12).
A isonomia impõe liberdade aos atores processuais, no exercício do contraditório, para

influenciar o convencimento do julgador, assegurar a paridade de armas e dimensionar o ônus
do tempo do processo (Marinoni, Arenhardt & Mitidiero, 2018).
Nesta tese, a isonomia é a garantia que possuem as partes a um tratamento

igualitário, em relação ao exercício de direitos e faculdades processuais (CF, 1988, art.
5º, caput e CPC, 2015, art. 7º).
É possível deduzir, a partir da análise dos dados, que as condutas refletem ser a isonomia
152
um valor público de jurisdição. A fala do entrevistado P37 é exemplo disso, ressaltando esse
valor como o “mais fundante, da paridade de armas. Não vejo como um algo importante para
a gestão é 100% jurisdição”. Também o respondente P22, com 25 anos de magistratura,
asseverou que “tem muito pouco de gestão, eu diria que basicamente é um valor jurisdicional”.
A entrevistada P2 registrou que tem um
[...] predomínio de jurisdição aqui. A isonomia vai ser promovida pelo magistrado, nos
atos decisórios quando ele então, formaliza, estabelece o próprio contraditório... de
certo modo, me parece que um tribunal pode normatizar algumas rotinas, no sentido de
promover direta ou indiretamente a isonomia, mas eu vejo aqui um predomínio de
jurisdição.
Sob o mesmo ângulo, a entrevistada P17 asseverou ser “um valor de jurisdição, mas tem
uma questão que ao mesmo tempo os processos caminham sob a minha supervisão...”. Com
idêntica perspectiva, o entrevistado P4 disse “isso está relacionado com a jurisdição, é a
paridade de armas, mas é uma obrigação jurisdicional garantida no processo”. Também a
entrevistada P10, com 30 anos de magistratura, assegurou que “aqui trata de valores internos
ao processo é 100% jurisdição”.
A entrevistada P24 também apresentou o argumento que

[...] para este valor, eu subo mais para a abstração, tem jurisdição... se você, hoje,
dentro de uma vara federal, fizer uma lógica estritamente artesanal, tratando o caso
como se fosse o único da sua vida, você deixa de atender milhares de outros e, em
alguma medida, você viola a isonomia. A isonomia também tem sido violada porque
vários juízes têm entendimento diferente sobre as mesmas questões, tem esse aspecto.
Em sentido contrário, percebendo a isonomia como um valor de gestão, a entrevistada

P35, que já comandou a justiça federal de um estado brasileiro, alerta que
[...] a isonomia é importante dentro da gestão de processos, na medida em que você vai
permitir ali que as partes falem em pé de igualdade na atividade finalística...Em última
análise, você tem que ter uma visão macro, por exemplo, no Conselho da Justiça
Federal, na divisão dos recursos para as 5 regiões, já foi feito um trabalho no sentido
de que o volume de processos teria direito a um percentual um pouco maior, na divisão
do bolo orçamentário. A isonomia é um valor amplo para toda a administração da
justiça porque, ao final, permite que as partes tenham tratamento igualitário.
Contudo, sob a ótica dos Tribunais Federais, gestores e magistrados perceberam que o
valor da isonomia é produzido com a entrega do serviço de justiça, assim sendo, um valor de
jurisdição (Gráficos 21 e 22).
153
14)
Gráfico 21. Percepção dos TRF’s para o Valor Isonomia orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Isonomia Jurisdicão - Isonomia

TRF1
10
4
TRF5 TRF2
2
TRF4 TRF3

Gestão - Isonomia Jurisdicão - Isonomia
12
Para a maioria dos entrevistados, o valor público da isonomia é produzido quando da
10
entrega da prestação jurisdicional. Todavia, importa destacar que os entrevistados do TRF1, ao
8
contrário da maioria, percebem que o valor público judicial da isonomia pode ser produzido
também na gestão
6 judicial, oferecendo, por exemplo, elementos tangíveis para uma melhor
divisão de recursos financeiros entre os tribunais federais, melhores possibilidades de equilíbrio
4
entre as forças (potências) dos litigantes e harmonização quanto à aplicação do direito,
2
observados fatos similares.
0
14.1)
154
Gráfico 22. Percepção sobre o Valor Isonomia orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de trabalho.
Gestão - Isonomia Jurisdição - Isonomia

8
aos ou mais 6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos
Gestão - Isonomia Jurisdição - Isonomia

9 quanto a isonomia ser um valor de jurisdição ocorreu entre os
8
gestores e magistrados7 entrevistados, que contam entre 10 e 20 anos de serviços prestados ao
6
Poder Judiciário. 5
4
3
4.12 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: JUIZ NATURAL
2
1
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O valor público do juiz natural teve uma das primeiras inscrições na Constituição
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Francesa pós-revolução (1791), na qual o capítulo V, reservado ao Poder Judiciário, determina

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que, de nenhum cidadão, é possível ser-lhe retirado o julgador, que a lei tenha atribuído
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anteriormente. Mais próximo desses tempos, o Pacto de São José da Costa Rica, no artigo 8.1,
assegura que todos têm o direito a um tribunal competente, imparcial e instituído por lei
(Convenção, 1969).
No Brasil, o valor público do juiz natural é um dos valores constitucionais processuais

garantindo, com sua produção, a independência da magistratura e do próprio Poder Judiciário.
Depois, mas em ato contínuo, assegura que não haja criação de tribunal de exceção para julgar
fatos já ocorridos, nem mesmo tolerada a ausência de autoridade competente para proferir
julgamento (CF, 1988, art. 5º, XXXVII; Didier, 2015).
Desta sorte, os julgamentos além de públicos, serão proferidos por tribunais constituídos
155
antes dos fatos apresentados em juízo (CF, 1988, art. 5º, XXXVII, LIII e 93, IX).
Para esta tese, o valor do juiz natural veda a criação de tribunais ou juízos após o
acontecimento do fato que aguarda julgamento (CF, 1988, art. 5º, XXXVII e LIII).
A análise dos dados indicou que o valor público judicial do juiz natural é produzido com
a prestação jurisdicional, sendo, por conseguinte, um valor de jurisdição.
O entrevistado P37 entende que o valor do juiz natural “é ligado à jurisdição; não vejo
como ele possa influenciar diretamente na gestão. É um valor fundante do própria do sistema
de resolução de conflitos, igual à imparcialidade; é 100% jurisdição”. Manifestando a mesma
posição, o entrevistado P25, com 21 anos de magistratura, diz “não vejo relação com a área
administrativa; é bem específico da área-fim”.
Com a mesma percepção, a entrevistada P24 afirma que

[...] é jurisdição. Importante ter uma leitura muito rigorosa desse valor, eu vou te dar
um exemplo prático, a justiça trabalha com mutirões, então eventualmente a gente
desloca jurisdição toda para o interior. A rigor viola o juiz natural se você for ter uma
letra absoluta desse valor. Então, então como ele é ao mesmo tempo valor e norma
constitucional, não dá para olhar ele no absoluto, mas sempre jurisdição.
O gestor P21 também considerou o “valor bem restrito à jurisdição, [que] não se aplica
para a gestão”. E o gestor P18, comentou “até foi um assunto que discutimos outro dia, pois
tem algo de gestão para equalizar a carga de trabalho, mas é predominantemente jurisdição”.
E em aparente estado de surpresa, a magistrada P5 assinalou, igualmente, que “é jurisdição,
mas é tão engraçado, porque isto vem desde a faculdade, está intrínseco que é jurisdição”.
Em sentido contrário ao da maioria, a percepção da gestora P13, com 20 anos de serviço

público, alertou que
[...] estamos passando por uma transição, entendemos que este valor está um pouco
distorcido, pois agora com os processos virtuais...os processos vêm mais para São
Paulo e menos para o interior...assim como está, existe uma escolha do advogado. Este
valor, na realidade, é gestão, 50% gestão.
No panorama dos Tribunais Federais, gestores e magistrados ouvidos consideraram que

o valor do juiz natural é produzido quando da entrega do serviço de justiça, sendo, portanto, um
valor jurisdicional (Gráficos 23 e 24).
156
15)
Gráfico 23. Percepção dos TRF’s para o Valor Juiz Natural orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Juiz natural Jurisdição - Juiz natural

TRF1
9
8
7
6
5
4
TRF5 3 TRF2
2
1
0
TRF4 TRF3

Os entrevistados do TRF4, ainda mais extremados do que os demais, perceberam o valor

10
9
do juiz natural como um produto da entrega da prestação jurisdicional. Nenhum dos gestores e
8
magistrados entrevistados
7 percebeu, lamentavelmente, que o valor do juiz natural (CF, 1988,
art. 5º, XXXVII
6 e LIII), na realidade, é mais uma questão de gestão judicial, por se tratar, em
5
última análise, de ferramenta a permitir uma justa divisão de trabalho.
4
3 15.1)
Gráfico 24. Percepção
2 sobre o Valor Juiz Natural orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de trabalho.
1
0 Gestão - Juiz natural Jurisdição - Juiz natural

9
aos ou mais 7
6
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anos 2
1
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anos

anos mais
anos

10
9
8
7
6
5
4
3
2
157
A percepção mais acurada, quanto a ser o juiz natural um valor de jurisdição, ocorreu
entre os gestores e magistrados entrevistados que contam entre 10 e 20 anos de serviços
prestados ao Poder Judiciário, significando um forte conservadorismo, no que tange ao sentido
clássico do valor em estudo, fato com o qual a presente tese não concorda.
4.13 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: ORALIDADE
A oralidade no processo foi defendida em estudo exemplar de Chiovenda (2000),

tratando-a como uma das mais vantajosas e adequadas ferramentas processuais. Entre as
vantagens, está a redução do tempo processual pela concentração de atos, e o contato direto
(imediação) do julgador com pessoas e provas, facilitando a captura das reações humanas
envolvidas no litígio (Chiovenda, 2000).
O juiz, então, usufrui da oportunidade de presidir a audiência e a coleta de provas,

conseguindo contato reto e direto com partes, advogados, peritos, representante de ministério
público, além de perceber as reações e sentimentos humanos envolvidos no caso em julgamento
(Marinoni, Arenhardt & Mitidiero, 2017).
No Brasil, não há previsão legal para processos eminentemente orais, já que se tem um
misto entre a oralidade (CPC, 2015, arts. 364 e 366) e a documentação escrita, imagens e áudios
(CPC, 2015, art. 367). Dessa forma, a evolução do valor da oralidade significa a possibilidade
do julgador se aproximar de pessoas (CPC, 2015, art. 456) e gerir pessoalmente a coleta das
provas. Cristalino é o exemplo da inspeção judicial (CPC, 2015, arts. 481 a 484), momento em
que o julgador se desloca para realizar percepção sensorial direta, examinando pessoas, coisas
ou lugares (Theodoro Júnior, 2018).
Nesta tese, o valor da oralidade significa a aproximação (imediação) do julgador

às provas, pessoas e lugares relevantes ao processo (CPC, 2015, arts. 139, 217 e 456).
Da coleta de dados, tendo como entrevistados os mesmos gestores e magistrados da base

judiciária dos 5 TRF’s brasileiros, emergiu a percepção de que a oralidade é tanto um valor
público de gestão como também um valor de jurisdição.
Sob esse ângulo, a entrevistada P9 expressou que oralidade significa a “aproximação do

juiz das provas contidas no processo onde predomina a jurisdição”. Nesse sentido, para o
gestor P30, com 18 anos de serviço público, é “90% jurisdição, especialmente nas audiências
onde pode proferir sentença diretamente, mas temos que ter uma gestão muito boa, para que o
158
processo seja encaminhado para a audiência com tudo pronto e sem problema nenhum”.
A magistrada P6 assinalou que se trata, ao mesmo tempo, de um valor público de

“gestão e jurisdição...50% gestão e 50% jurisdição”. Do mesmo modo, percebendo a oralidade
como valor de gestão, a entrevistada P31 registrou ter “aspecto de gestão no sentido de que
você consegue fazer mais coisas em menos tempo, importante para a audiência”.
O entrevistado P36, por sua vez, alerta que já experimentou funções de gestão, designou
ser “bonito na teoria e difícil na prática; na prática não acontece...porque vira tudo papel,
burocrático, mas como gestão, eu não vejo”.
Com percepção na gestão, a entrevistada P34 apontou que

[...] a oralidade está dentro da gestão de processos do que na jurisdição tradicional.
Hoje a gente tem toda essa discussão desde a chegada do processo eletrônico, do
julgamento em massa, da inteligência artificial. Juiz tem que estar mais próximo da
produção de prova e tudo mais. Então, para mim é gestão mesmo do processo, 100%
gestão.
O entrevistado P28 também percebeu gestão na oralidade

[...] eu, por exemplo, sou um juiz que gosto de fazer inspeção judicial, fazer audiência.
No nosso estágio, o juiz faz a parte da prática-profissional, percorre todo o circuito de
uma vara, inclusive o balcão de atendimento. A oralidade é gestão com certeza.
Seguindo a mesma linha, o gestor P32 proclama “também tem gestão, um exemplo é um
atendimento ao jurisdicionado em um procedimento de juizado especial, em que o serventuário
reduz a termo a manifestação ou a ciência de um ato judicial; tem muito de gestão”.
E a entrevistada P24 percebeu ser uma

[...] forma de se conduzir a audiência, simplificação de procedimentos, ótica através
da qual você lida com a jurisdição, tem que ser vista também sob o caráter jurisdicional,
você tem que ser um simplificador. A gente vem de uma cultura jurídica bacharelesca,
o juiz federal não é mais encapsulado, ele foi doutrinado para tender um tipo de
expectativa que não é mais a real, uma jurisdição muito mais simplificada do que a
gente foi talhado para trabalhar, a oralidade é preferencialmente gestão.
No mesmo sentido de gestão, o entrevistado P22 registrou que

[...] este valor tem gestão, como tudo na vida tem gestão. A gestão é muito importante,
sobretudo nos tempos que correm, que são de revolução tecnológica e de agilização da
informação, circulação da informação e de preocupação permanente com o
aprimoramento na gestão, na administração de tudo, inclusive da justiça.
No cenário dos Tribunais Federais, gestores e magistrados ouvidos perceberam,

praticamente na mesma proporção, que o valor público da oralidade é produto, tanto das
159
atividades de gestão do Poder Judiciário como da entrega do serviço de justiça (Gráficos 25 e

26). 16)
Gráfico 25. Percepção dos TRF’s para o Valor Oralidade orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Oralidade Jurisdição - Oralidade

TRF1
8
7
6
5
4
3
TRF5 TRF2
2
1
0
TRF4 TRF3
Gestão - Oralidade Jurisdição - Oralidade

9
7
Gestores e magistrados entrevistados, de todos os tribunais, perceberam, por maioria,
6
ser o valor público da oralidade um produto, ao mesmo tempo e em concomitância, da gestão
5
judicial e da entrega do serviço de justiça, assim produzidos, tanto na gestão como na prestação
4
jurisdicional. Destaca-se,
3
contudo, que o TRF1, TRF2 e TRF3 possuem exatamente a mesma
percepção da oralidade
2 como produto de gestão e de jurisdição.
1
0
16.1) 160
Gráfico 26. Percepção sobre o Valor Oralidade orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de trabalho.
Gestão- Oralidade Jurisdição - Oralidade

7
aos ou mais
5
4
3
2 Gestor com 15 e 20 anos
anos
1
0
anos

anos mais
anos
Fonte: Elaborado pela autora. Gestão- Oralidade Jurisdição - Oralidade
8
Para o valor7 público da oralidade, os entrevistados com melhor percepção de gestão
6
estão entre aqueles 5com 10 a 20 anos de serviço, tempo em que o CNJ priorizou a formação de
4
servidores para a governança.
3
2
1
4.14 VALOR PÚBLICO
0 JUDICIAL: PERSUASÃO RACIONAL OU RAZÕES DE
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A persuasão racional afasta o agir solitário, promove o agir conjunto, tendo como
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consequência, a geração de poder, no espaço público revestido com as luzes da liberdade e da
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isonomia (Lafer, 2018).

O valor da persuasão racional, ou razões de convencimento, é uma garantia processual,
determinando ao julgador que motive as decisões, a partir das provas produzidas no processo
(CPC, 2015, art. 371), sendo alcançada mediante os esforços intelectuais e não por impulsos
pessoais ou passionais do julgador (Dinamarco, 2009).
A determinação para que o julgador aponte as razões que o convenceram a decidir tem
a intenção de estreitar a discricionariedade, propiciar a razoabilidade e a coerência na aplicação
da norma abstrata ao caso concreto, prestando-se também como forma de fiscalização da
161
atividade judicial (CPC, 2015, arts. 371 e 489).
Restringe o protagonismo judicial de alta subjetividade, pois o magistrado, como todo

servidor público, é alertado ser inaceitável postura arbitrária no julgamento judicial (Bandeira
de Mello, 2009).
Nesta tese, a persuasão racional ou razões de convencimento, significa que o

julgador apreciará a prova, observando o que consta dos autos, e indicará os motivos
do convencimento, além de uma forma de fiscalização da atividade judicial (CPC, 2015,
arts. 371 e 489).
Emergiu da coleta de dados que o valor da persuasão racional é percebido e produzido

quando da entrega do serviço de justiça ao usuário.
Entre os entrevistados, o P24 comunicou que

[...] se trata de um valor de jurisdição, no sentido de que você tem que saber reiterar
em casos similares, tratar o quantitativo, o volume de processos. A fundamentação
mudou e a gente caminha, talvez, para usar ferramentas de inteligência artificial, pois
não dá para você sentar para decidir um determinado caso exclusivamente, tem que ter
foco naquilo que vai impactar; às vezes, a gente adota para enxugar o número de
processos. Eu já adotei entendimentos numa ótica absolutamente pragmática, porque
aquilo ia virar uma praga do Egito.
O entrevistado P28 relembrou que “também as decisões administrativas devem ser

motivadas... é preponderantemente jurisdição”. E a magistrada P16 designou ser um valor da
“jurisdição... pois importa para a atividade-fim”.
No mesmo prisma, o entrevistado P14 asseverou que o valor sempre esteve

“relacionado com a prestação jurisdicional... 100% jurisdição”. A entrevistada P7 também
mostrou que o valor da “persuasão racional é muito mais afeto à atividade jurisdicional”.
Continuou no mesmo sentido o entrevistado P4, quando registrou se tratar de um valor de
“jurisdição, aqui inteiramente jurisdição 100%”. E o entrevistado P3, que relatou ser
“predominantemente jurisdicional”.
No desfecho, o entrevistado P2, comunicou que

[...] aqui tem um predomínio de jurisdição, porque passa pela ideia dos caminhos que
o juiz percorre na sua leitura do direito, da vida e dos seus fundamentos, para entregar
a prestação jurisdicional. Mas, eu enxergo uma influência de gestão, aqui, no seguinte
sentido, a partir do momento onde se define exigências para um concurso ou se define
exigência, você coloca ali aspectos de formação humanística do magistrado, metas
jurídicas na formação do magistrado; você está com a gestão interferindo na persuasão
racional, mas eu vejo um predomínio jurisdicional.
162
Todavia, em senso contrário, percebendo a persuasão racional, ou razões de

convencimento, como um produto de gestão, e oferecendo-se voz à minoria, a magistrada P34,
indicou que “hoje, você tem uma atuação proativa do juiz. O juiz não pode estar distante do
que está acontecendo... para mim, a persuasão racional é gestão mesmo, 100% gestão”.
Sob o enfoque dado pelos Tribunais Federais, gestores e magistrados consideraram que
o valor da persuasão racional, ou razões de convencimento, é produzido quando da entrega da
17) jurisdicional, portando um valor de jurisdição (Gráficos 27 e 28).
prestação
Gráfico 27. Percepção dos TRF’s para o Valor Persuasão Racional orientado a Gestão ou Jurisdição.
Gestão - Persuasão racional Jurisdição - Persuasão racional

TRF1
12
10
8
6
TRF5 4 TRF2
2
0
TRF4 TRF3
12
A maioria dos entrevistados dos tribunais, exceto aqueles do TRF5, apontou ser a
10
persuasão racional um valor produzido com a entrega da prestação jurisdicional. Sublinhe-se
que o TRF4 8percebeu, de forma ainda mais aguda, que a persuasão racional, ou razões de
convencimento,
6
é um valor produzido quando da entrega da prestação jurisdicional.
0
163
17.1)
Gráfico 28. Percepção sobre o Valor Persuasão Racional orientado a Gestão ou Jurisdição conforme tempo de
trabalho.

9
aos ou mais 7
6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos

10
A melhor9 percepção, quanto a ser a persuasão nacional, ou razões de convencimento,
8
um valor de jurisdição,
7 ocorreu entre os entrevistados que contam entre 10 e 15 anos de serviços
6
prestados ao Poder
5 Judiciário, podendo significar um forte conservadorismo, no que diz respeito
4
ao sentido clássico
3 do valor em discussão, fato com o qual a presente tese não concorda.
2
1
0
4.15 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: PROIBIÇÃO DA PROVA ILÍCITA
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Por regra geral, a prova ilícita, como valor positivo constitucional, não é admitida no
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processo brasileiro, pois afronta regras constitucionais, materiais e processuais (CF, 1988, art.
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5º, LVI e CPC, 2015, art. 369).
Nos EUA, a proibição da prova ilícita (exclusionary rule) configura-se com a agressão
de um direito processual constitucional, como o direito de não sofrer busca e apreensão indevida
ou de não produzir prova contra si (Deu, 2014).
No Brasil, são exemplos de provas ilícitas, ordinariamente, a escuta telefônica, sem

autorização judicial; a violação de domicílio, exceto nas hipóteses de flagrante delito, prestar
socorro ou determinação judicial, quando violar a intimidade ou sob tortura (Marinoni,
Arenhardt & Mitidiero, 2017). E as provas produzidas, quando reconhecidas como ilícitas,
provocam nulidade processual (Nery Júnior, 2017).
164
Não se trata, no entanto, de uma garantia constitucional absoluta, podendo ocorrer

hipóteses em que a produção da prova se dá na fronteira entre a licitude e a agressão aos
preceitos constitucionais, como quando a prova ilícita necessita de preferência, diante do
império de outros valores garantidos no texto constitucional (Cappelletti & Garth, 2002).
Nesta tese, o valor da proibição da prova ilícita significa a invalidade de qualquer

prova obtida por meios ilícitos (CF, 1988, art. 5º, LVI e CPC, 2015, art. 369).
Decorre da análise dos dados que o valor público judicial da proibição da prova ilícita é
produzido com a prestação jurisdicional, sendo, por conseguinte, um valor de jurisdição.
Nesse curso, o entrevistado P28 assegurou ter “viés jurisdicional, 100% jurisdição”. E
o entrevistado P22 “predomina a jurisdição, porque a não aceitação da prova ilícita é matéria
sabida e consabida, de tal modo que o juiz que não a atenda, que não a observe, sabe de
antemão que sua decisão será alterada.
O entrevistado P26 registrou que

[...] o juiz tem uma tendência em buscar a verdade real, especialmente no
previdenciário. Eu mesmo, por vezes, me vejo flertando com a prova ilícita, vejo
Facebook, redes sociais dos litigantes. É jurisdição e também está ligado ao contrário
e ampla defesa.
Nesse sentido, os entrevistados P24 e o P4, afirmaram “não, não tem nada de gestão.
Zero gestão, jurisdição 100%” e “predominantemente jurisdicional”, respectivamente.
O entrevistado P3, ainda, disse “é mais uma garantia de jurisdição... em última análise,
busca corrigir eventuais abusos da arbitrariedade do Poder Público na pessoa do juiz”. E a
entrevistada P15, “só é valorada pelo juiz... só vai interessar mesmo para a jurisdição”.
Isso é confirmado pelo P2

[...] predominantemente jurisdição. Eu tenho dificuldades de enxergar como a atividade
de gestão poderia intervir nesse assunto, um rol de provas ilícitas, ou uma cartilha,
tenho uma certa dificuldade, mas me parece aqui a definição, a leitura do que vai ser
prova lícita ou ilícita, acaba predominando a atividade de jurisdicional.
Na fala da minoria, percebendo o valor da proibição da prova ilícita como um valor de

gestão, a entrevistada P35 registrou que “nós, juízes, observamos muito; eu já tive casos em
que reconheci a prova ilícita; a mim, parece que entra na gestão do processo”. A entrevistada
P7 também registrou, “mas se a gente considerar... os processos convencionais, prepondera
mais significativamente nos processos criminais. Para mim, é gestão”.
165
No cenário dos Tribunais Federais, considerados individualmente ou na totalidade,

gestores e magistrados ouvidos perceberam que o valor da proibição da prova ilícita é produzido
quando da entrega do serviço de justiça, sendo um valor jurisdicional (Gráficos 29 e 30).
Gráfico 29. Percepção dos TRF’s para o Valor Proibição da Prova Ilícita orientado a Gestão ou Jurisdição.
Os gestores e magistrados de todos os tribunais entrevistados perceberam que o valor

da proibição da prova ilícita é produzido quando da entrega do serviço de justiça. Mas, em
contrapartida, os entrevistados do TRF3 indicaram, em igualdade de proporção, ser o valor em
análise um produto também da gestão judicial, alertando para uma provável mudança
paradigmática a ser alcançada em breve.
166
18.1)
Gráfico 30. Percepção sobre o Valor Proibição da Prova Ilícita orientado a Gestão ou Jurisdição conforme
tempo de trabalho.
Gestão - Proibição da prova ilícita Jurisdição - Proibição da prova ilícita

8
aos ou mais 6
5
4
anos 2
1
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anos

anos mais
anos

Gestão - Proibição da prova ilícita Jurisdição - Proibição da prova ilícita
9
A melhor percepção, quanto a ser a proibição da prova ilícita um valor de jurisdição,
8
7
ocorreu entre os entrevistados que contam entre 10 e 15 anos de serviços prestados ao Poder
6
5
Judiciário, podendo significar um forte conservadorismo, dado ao sentido clássico do valor em
4
3
debate. 2
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4.16 VALOR PÚBLICO JUDICIAL: PUBLICIDADE DOS ATOS PROCESSUAIS

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A publicidade dos atos

e processuais é uma das principais garantias constitucionais
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processuais, pois permite a todos ter acesso às decisões judiciais. A regra do texto constitucional
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é que todos os atos da administração pública, dentre eles o processo administrativo e judicial,
são públicos e publicáveis (CF, 1988, arts. 5º, LX, 37 e 93, IX).
As regras processuais seguiram o mesmo caminho, fazendo da publicidade dos atos

processuais, a regra; e o sigilo, a exceção (CPC, 2015, art. 11). O segredo de justiça, por decisão
legislativa, justifica-se nos casos em que ele é exigido pelo interesse público e social, no
resguardo do direito à intimidade, nos processos de família e nos que versem sobre arbitragem
(CPC, 2015, art. 189).
A publicidade é o valor dos valores, a garantia das garantias, por trazer controle interno
e externo da atividade jurisdicional (Ferrajoli, 2014). Publicidade é dar transparência aos atos
167
da administração pública, inclusive do Poder Judiciário, tendo como função proteger as partes
de juízos arbitrários, assim permitindo um controle, por parte da opinião pública (Amodio,
2017; Abdo, 2011; Marinela, 2018).
Nesta tese, o valor da publicidade significa a possibilidade de fiscalizar a atividade

jurisdicional (CF, 1988, arts. 5º, LX, 37, 93, IX e CPC, 2015, arts. 11 e 189).
Infere-se, da análise dos dados, que o valor público judicial da publicidade é produzido
com a entrega do serviço de justiça, percebido como valor de jurisdição.
Dos dados, tem-se a fala da entrevistada P9, que afirmou “é mais jurisdição, porque a
própria legitimidade dos nossos atos passa pela questão da publicidade; é público e, no
momento que tem uma outra coisa que mereça o sigilo, aí terá que se considerar os níveis de
sigilo”. O gestor P34, nesse sentido, também registrou que “o ato de dar publicidade é mais
jurisdicional.
No mesmo rumo o entrevistado P28 percebeu que

[...] compõe a dupla face, por ser a publicidade também transparência para o controle,
não só das partes envolvidas, das instâncias revisoras, mas, principalmente, da
sociedade como um todo, como, por exemplo, o cidadão no site do tribunal fica sabendo
da produção do juiz; é mais jurisdição.
Para o gestor P18, com 17 anos de serviço público, “a maior parte é jurisdição, o gestor
tem que cuidar para que seja dada a publicidade exata”.
Na percepção da entrevistada P5, o valor em análise é “mais jurisdição. A publicidade

é um direito do próprio cidadão, do jurisdicionado controlar o poder judiciário, controlar os
atos e se aproxima-se de transparência... é mais jurisdição do que gestão”.
Para a magistrada P16, por sua vez
[...] diz respeito a ambos, pois todo serviço público é verdadeiramente público a não
ser nas exceções. A publicidade é uma forma de controle da prestação jurisdicional,
havendo publicidade existe a possibilidade de verificação se o serviço está atrasado,
mas predomina a jurisdição.
Em consonância, a entrevistada P10, com 30 anos de magistratura, afirma “é híbrido,

mas com carga maior na jurisdição”.
De forma minoritária, em sentido contrário, percebendo o valor da publicidade como
sendo produzido na gestão judicial, a magistrada P17 vislumbrou que
[...] pertence na proporção de 50% de gestão e 50% jurisdição. É de gestão porque
alguém decidiu que tem que ser público... Se a secretaria está dando a devida
publicidade dos atos, se publicou e intimou todo mundo, é disto que se trata.
168
Na perspectiva dos Tribunais Federais, gestores e magistrados ouvidos consideraram

que o valor da publicidade dos atos processuais é produzido quando da entrega do serviço de
justiça, sendo, portanto, um valor de jurisdição (Gráficos 31 e 32).
19)
Gráfico 31. Percepção dos TRF’s para o Valor Publicidade dos Atos Processuais orientado a Gestão ou
Jurisdição.
Gestão - Publicidade dos atos processuais Jurisdição - Publicidade dos atos processuais
TRF1
12
10
8
6
TRF5 4 TRF2
2
0
TRF4 TRF3
Para a maioria
12 dos entrevistados do TRF2, TRF4 e TRF5, o valor da publicidade é
produzido quando da entrega do serviço de justiça, sendo, por conseguinte um valor de
10
jurisdição. Entretanto, o TRF2 e o TRF3, de forma divergente e acertadamente, perceberam que

8
o mesmo valor pode ser também produzido na gestão judicial. Assim, é possível haver uma
6
tendência de mudança paradigmática, para se ter na gestão uma relevância igualitária àquela
depositada na jurisdição,
4 especialmente quanto à produção de valores judiciais.
0
169
19.1)
Gráfico 32. Percepção sobre o Valor Publicidade dos Atos Processuais orientado a Gestão ou Jurisdição
conforme tempo de trabalho.

9
aos ou mais 7
6
5
4
anos 2
1
0
anos

anos mais
anos

A melhor 10percepção, quanto a ser a publicidade dos atos processuais um valor de

9
jurisdição, ocorreu87entre os entrevistados que contam entre 10 e 15 anos de serviços prestados
6
ao Poder Judiciário.
5
4
3
2
4.17 SÍNTESE DO CAPÍTULO 1
0
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os
os
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Em síntese, esta coleta de dados, de cunho exploratório, teve o condão, a partir de

05
10
15
20
05
10
15
20
an
25
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25
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entrevistas, coletar dados para ouvir os envolvidoss com a gestão judiciária brasileira. A
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ag
M
M
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Ge
finalidade foi a de coletar dados para uma amostra, contendo as percepções dos envolvidos
M
sobre os 16 valores públicos judiciais, produzidos no Poder Judiciário (na gestão da máquina
judiciária ou na entrega da prestação jurisdicional).
A Justiça Federal foi o foco de interesse para os estudos da tese, porque trabalha a gestão
judiciária com encurtada afinidade à governança, bem como apresenta dados de eficiência e
eficácia equivalentes em todas as regiões brasileiras. Na mesma medida, é a justiça que mantém
regulares e permanentes cursos de gestão para os servidores públicos do quadro, como também
detém as melhores ferramentas e disposição na utilização do processo eletrônico.
Para atingir a saturação dos dados, tendo sido contemplado todo o cenário que envolve
a administração da justiça federal brasileira, foi necessário entrevistar integrantes do TCU,
170
gestores e magistrados-gestores dos 5 TRF’s, bem como integrante do CJF, gestor do CNJ e
ministro do STF. Com relação ao número de entrevistados, entendeu-se suficiente ouvir 3
auditores do TCU, 1 gestor do CJF, 1 gestor do CNJ e1 ministro do STF.
Particularmente, quanto aos TRF, foram ouvidos, no mínimo 2 gestores e 3 magistrados-

gestores de cada um dos 5 Tribunais Regionais Federais, abarcando-se, dessa forma, todo o
território nacional. Foram ouvidos servidores públicos com tempo de trabalho entre 05 e 30
anos, para poder melhor espelhar a realidade dos tribunais envolvidos na pesquisa. Ao total,
foram ouvidas 41 pessoas, somando 17h25min10seg de entrevistas gravadas e com a permissão
de todos, 707 páginas contendo a degravação das referidas entrevistas.
Da análise e discussão dos dados, defluiu-se que, dos 16 valores públicos apresentados
à reflexão dos entrevistados, 8 foram percebidos como produto de governança. No Quadro 10,
tem-se a sinopse dos valores públicos judiciais de gestão: da assistência judiciária gratuita,
contraditório e ampla defesa, cooperação, duplo grau de jurisdição, duração razoável do
processo, efetividade, inafastabilidade do controle jurisdicional/livre acesso (desacesso) do
poder judiciário e a oralidade.
Ainda, da análise dos dados, é possível constatar que a governança convive,

equilibradamente, com a hierarquia existente na administração da justiça brasileira.
171
Quadro 10. Valores percebidos como Gestão pelos entrevistados.
Com os 8 valores públicos judiciais de gestão, buscou-se estudar o cotidiano de uma

unidade judiciária federal, para poder perceber como os referidos valores são produzidos. Dessa
maneira, o estudo de caso, procura responder à questão de pesquisa da presente tese, conforme
consta no próximo capítulo deste trabalho.
172
5 BASE EMPÍRICA: ESTUDO DE CASO
A análise dos dados, contida neste capítulo e dividida em três subcapítulos, aborda
valores públicos judiciais, mais especificamente os valores de gestão que foram observados na
etapa de entrevistas com especialistas (Capítulo 4). O primeiro subcapítulo (1) traz uma
contextualização do estudo de caso; o segundo (2), a discussão sobre os achados que emergiram
dos dados coletados por meio das entrevistas, da observação e dos documentos coletados na
unidade judiciária pesquisada; e (3) síntese dos resultados.
5.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTUDO DE CASO
O CJF disponibiliza as localidades brasileiras que contam com unidades judiciárias

(varas em primeiro grau de jurisdição) da Justiça Federal comum, sendo os estados brasileiros,
nesse particular, denominados como “seções judiciárias”, e as varas, como “subseções
judiciárias” (Quadro 11, com os dados de 2016) (CNJ, 2018).
173
Quadro 11. Unidades judiciárias da Justiça Federal no Brasil.
Tribunais Seções
Subseções Judiciárias da Justiça Federal
Regionais Judiciárias
Comum (localidades)
Federais (Estados)
Distrito Federal Brasília
Acre Rio Branco, Cruzeiro do Sul
Amapá Macapá, Oiapoque, Laranjal do Jari
Amazonas Manaus, Tabatinga, Tefé
Salvador, Alagoinhas, Barreiras, Bom Jesus da Lapa, Campo Formoso, Eunápolis, Feira de Santana,
Bahia Irecê, Teixeira de Freitas, Guanambi, Ilhéus, Itabuna, Jequié, Juazeiro, Paulo Afonso, Vitória da
Conquista
Goiás Goiânia, Aparecida de Goiânia, Anápolis, Jataí, Formosa, Itumbiara, Luziânia, Rio Verde, Uruaçu
Maranhão São Luís, Bacabal, Balsas, Caxias, Imperatriz

1ª Região Belo Horizonte, Contagem, Divinópolis, Governador Valadares, Ipatinga, Ituiutaba, Janaúna, Juiz de
Minas Gerais Fora, Lavras, Manhuaçu, Muriaé, Montes Claros, Passos, Paracatu, Patos de Minas, Poços de Caldas,
Ponte Nova, Pouso Alegre, São João Del Rey, São Sebastião do Paraíso, Sete Lagoas, Teófilo Otoni,
Varginha, Uberaba, Uberlândia, Unaí, Viçosa
Mato Grosso Cuiabá, Barra do Garças, Cáceres, Diamantino, Juína, Rondonópolis, Sinop
Pará Belém, Altamira, Castanhal, Itaituba, Marabá, Paragominas, Redenção, Santarém, Tucuruí
Piauí Teresina, Corrente, Floriano, Parnaíba, Picos, São Raimundo Nonato
Rondônia Porto Velho, Guajará Mirim, Ji-Paraná, Vilhena
Roraima Boa Vista
Tocantins Palmas, Araguaína, Gurupi
Rio de Janeiro, Angra dos Reis, Barra do Piraí, Campos, Duque de Caxias, Itaboraí, Itaperuna, Macaé,
2ª Região Rio de Janeiro Magé, Niterói, Nova Friburgo, Nova Iguaçu, Petrópolis, São Gonçalo, São João do Meriti, São Pedro da
Aldeia, Resende, Teresópolis, Três Rios, Volta Redonda
Espírito Santo Vitória, Cachoeiro Itapemirim, Colatina, Linhares, Serra, São Mateus
São Paulo, Americana, Andradina, Araçatuba, Araraquara, Assis, Avaré, Barretos, Bauru, Barueri,
Botucatu, Bragança Paulista, Campinas, Caraguatatuba, Catanduva, Franca, Guaratinguetá, Guarulhos,
Itapeva, Jales, Jaú, Jundiaí, Limeira, Lins, Marília, Mauá, Mogi das Cruzes, Osasco, Ourinhos,
3ª Região São Paulo
Piracicaba, Presidente Prudente, Registro, Ribeirão Preto, São Bernardo do Campo, São Carlos, São José
do Rio Preto, São José dos Campos, Santo André, Santos, São João da Boa Vista, São Vicente,
Sorocaba, Taubaté, Tupã
Mato Grosso do Sul Campo Grande, Corumbá, Coxim, Dourados, Naviraí, Ponta Porã, Três Lagoas
Porto Alegre, Bagé, Bento Gonçalves, Cachoeira do Sul, Capão da Canoa, Canoas, Carazinho, Caxias do
Sul, Cruz Alta, Erechim, Gravataí, Ijuí, Lajeado, Novo Hamburgo, Palmeiras das Missões, Passo Fundo,
Rio Grande do Sul Pelotas, Rio Grande, Santana do Livramento, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Santa Rosa, Santiago,
Santo Ângelo, Uruguaiana
4ª Região Curitiba, Apucarana, Campo Mourão, Cascavel, Foz do Iguaçu, Francisco Beltrão, Guaíra, Guarapuava,
Paraná Jacarezinho, Londrina, Maringá, Pato Branco, Paranaguá, Paranavaí, Pitanga, Ponta Grossa, Telêmaco
Borba, Toledo, Umuarama, União da Vitória
Florianópolis, Blumenau, Brusque, Caçador, Chapecó, Concórdia, Criciúma, Itajaí, Jaraguá do Sul,
Santa Catarina
Joaçaba, Joinville, Laguna, Lages, Mafra, Rio do Sul, São Miguel do Oeste, Tijucas, Tubarão
Recife, Arcoverde, Cabo de Santo Agostinho, Caruaru, Garanhuns, Goiana, Jaboatão dos Guararapes,
Pernambuco
Ouricuri, Palmares, Petrolina, Salgueiro, Serra Talhada
Alagoas Maceió, Arapiraca, Santana do Ipanema, União dos Palmares
Fortaleza, Crateús, Iguatu, Itapipoca, Juazeiro do Norte, Limoeiro do Norte, Maracanaú, Quixadá,
5ª Região Ceará
Sobral, Tauá
Paraíba João Pessoa, Campina Grande, Guarabira, Monteiro, Patos, Souza
Rio Grande do Norte Natal, Assú, Caicó, Ceará-Mirim, Mossoró, Pau dos Ferros
Sergipe Aracajú, Estância, Itabaiana, Lagarto, Propriá
Total 27 279
Fonte: Adaptada do CJF (2018).

174
Após a escolha da JF para este estudo de caso, foram buscadas evidências indicativas
da existência de uma unidade judiciária que produzisse valores públicos, utilizando as regras
de governança em valor público de Moore (1995). A 4ª Vara Federal de Niterói, Rio de
Janeiro, pertencente ao TRF2, mostrou-se um ambiente adequado para ser analisado em
profundidade.
Isso se deu devido às seguintes evidências: (1) ter alcançado índices de produtividade
na razão de 107,7% (fevereiro), 110,0% (setembro) e 97%(dezembro), no atingimento das
metas do CNJ para o ano de 2016 (CJN, 2016; TRF2, 2016); (2) figurar no CNJ como
exemplo de Boas Práticas de Gestão do Poder Judiciário (CNJ, 2010); (3) estar no Banco de
Soluções de Qualidade do Judiciário (JusQualitas) (CJF, 2005); (4) ter recebido prêmio de
melhores práticas de gestão, com citação no planejamento estratégico do CNJ; (4) ter prêmios
na 6ª e 9ª Mostras Nacionais de Qualidade do Poder Judiciário; e (5) ser avaliada para o
Prêmio Innovare (que considera as práticas organizacionais).
Diante desses indícios, a 4ª Vara Federal de Niterói passou a ser objeto de interesse do
presente estudo de caso e, na tese, quando não estiver nominada de forma expressa, é
identificada simplesmente como “unidade judiciária”.
Ademais, compete registrar que, em Niterói, existem 5 unidades federais (varas

federais), que detêm competência de julgamento para matéria cível e criminal, além de varas
de juizados especiais. As unidades federais estão localizadas no Fórum Prado Kelly18 (Figura
8), que terá nova sede, com início das obras previsto para o primeiro semestre de 2019 (Anexo
B, C e D).
18
Fórum Prado Kelly tem sede na Rua Coronel Gomes Machado, 73/75 – Centro, Niterói, RJ - CEP: 24020-067,
telefone (21) 3218-6000.
175
Figura 8. Registro fotográfico – visão externa do Fórum Kelly.
Fonte: Acervo da autora.
Criadas por lei federal, as unidades judiciárias federais são instaladas mediante
resolução do TRF e, por fim, inauguradas. A 4ª Vara Federal de Niterói, foi criada pela Lei nº
7.583, de 06 de janeiro de 1987; instalada em 11 de agosto de 1997 por meio da Resolução nº
16, do TRF2; e, finalmente, inaugurada em 1 de setembro de 1997.
No ano de 2018, a mencionada unidade judiciária contava com 21 anos de

funcionamento e, segundo observação direta, nos dias 29 e 30 de maio de 2018, com 21
trabalhadores, entre servidores públicos, estagiários e agente terceirizado. A equipe é composta
da seguinte maneira: (a) 1 magistrado-gestor, (b) 1 diretora de secretaria, (c) 12 servidores
federais concursados (técnicos e analistas judiciários), (d) 4 estagiários, (e) 1 motorista, (f) 1
agente de segurança e (g) 1 auxiliar de limpeza.
176
Nesse sentido, a entrevistada P51 citou que, além do magistrado-gestor, o grupo de

trabalho era composto de “15 pessoas, incluindo a mim, o motorista e o agente de segurança
[...] mais 4 estagiários e a auxiliar da limpeza, também incluo porque gera reflexos na equipe”.
Na estrutura organizacional da unidade judiciária em questão (Figura 9), que contém

alguns indicadores fictícios para resguardar a realidade, é possível verificar que o magistrado-
gestor, por meio da diretora de secretaria, gestiona toda a equipe, com alocação, conforme
expertise de cada um dos envolvidos. A disposição segue com os serviços de gabinete, local da
confecção de minutas para decisões, secretaria, setor 1 (onde se realiza a análise processual de
processos sensíveis e não prioritários), e setor 2 (os demais serviços da unidade, incluindo
motorista e da auxiliar de limpeza).
Figura 9. Estrutura organizacional da unidade judiciária pesquisada.
Magistrado-gestor
Juiz Titular
Ramal 47
Motorista Diretora de secretaria
Servidor M Servidora A
Ramal 43
Gabinete Secretaria Auxiliar de limpeza

Servidora B (Oficial Gab.)
Terceirizada
Servidora C
Servidora D
Servidora E
Servidora F
Estagiário 1
Ramais 41 e 42
Setor 1 Setor 2
Servidora I (Supervisora)
Servidora J
Servidora K
Servidora L
Processos não Sensíveis Estagiário 3
Prioritários (Prioritários) Estagiário 4
Ramal 44
Servidora H Servidora G (Supervisor)
Ramal 45 Estagiário 2
Ramais 45
Fonte: Adaptada de documento cedido pela unidade pesquisada.

177
O layout da unidade judiciária investigada foi examinado e explorado na observação

direta, realizada ao longo do dia 29 de maio de 2018. Basicamente, são 10 os ambientes que
compõem o local de trabalho, sendo: (a) 1 espaço de entrada da vara, em que o público é
atendido no balcão (Figura 10) e também a sala de espera para audiência (Figura 11); (b) 1
espaço com banheiro, para o gabinete do magistrado-gestor (Figura 12); (c) 1 espaço ligado ao
gabinete, onde trabalham as oficiais, que minutam decisões, e estagiário; (d) 1 sala para
audiências; (e) 1 espaço, que no tempo da pesquisa estava desocupado, destina-se para
acomodar juiz federal substituto; (f) 1 espaço, onde trabalham a diretora de secretaria e os
gestores dos setores 1 e 2; (g) 1 espaço para cozinha; (h) 1 espaço para o servidor atender ao
público, no balcão; e (i) 1 espaço para o banheiro.
O espaço maior, onde trabalham, em conjunto, a diretora de secretaria e os gestores dos

setores 1 e 2, não conta com paredes, portas ou divisórias (Figura 13), ao contrário dos demais
ambientes.
Figura 10. Registro Fotográfico - Atendimento.

178
Figura 11. Registro Fotográfico - Espera para audiência.
Figura 12. Registro Fotográfico - Gabinete do Magistrado.

179
Figura 13. Registro Fotográfico - Sala de trabalho.
Considerando a estrutura organizacional e o layout da unidade judiciária explorada, é

relevante compreender como se dá a divisão de trabalho entre os entrevistados. Assim, de
maneira exemplificativa, para que se possa fazer o registro de todas as atribuições, o Quadro 12
apresenta a distribuição de atividades do Setor 2. Adverte-se para o alerta contido na
recomendação destacada, pois se trata de regra fundante para todos os envolvidos nos afazeres
da unidade.
180
Quadro 12. Distribuição de atividades no Setor 2.
Servidora I
Servidora J Estagiário 3 Servidora K Estagiário 4 Servidora L
(Supervisora)
Expedições Remessas
Juntada de petições Balcão
•ofícios • distribuição Certificar prazos
•físicas e eletrônicas • atendimento
Petições físicas/juntadas físicos/eletrônicos • contador eletrônicos
•autuação das inicias • carga
•mandados • TRF
eletrônicos/físicos
Recebimentos
• distribuição
• contador
• TRF Petições Peritos
Alvarás • arquivo • recebimentos •nomeação
Remessa ao arquivo •outros Correio • AGU • registros no •Agendamento
• PFN sistema •sessão de perícia
• MPF
• INSS
• CEF
• balcão
Remessas
• AGU
Processamento dos autos Oficio AJG
Certificação de prazos • PFN
após assinatura de Malote digital Desarquivamentos Pagamento perito
físicos • INSS
despacho
• MPF
• CEF
Juntada
Restaurações de
Certidões Expedição de editais Publicações •mandado
capas
•oficio
Atendimento ao
Atendimento ao balcão
balcão
Auxílio ao servidor que Certificação na web
estiver eventualmente atendimento ao
com acúmulo de serviço balcão
Fonte: Documento cedido pela unidade pesquisada.
As entrevistas foram realizadas com 11, dos 21 trabalhadores da unidade judiciária,

tendo permanecido, na coleta de dados, o magistrado-gestor, a diretora de secretaria, os técnicos
e analistas judiciários (Quadro 13).
Alguns dos componentes da equipe foram separados da amostra, porque não conheciam
a fundo o cotidiano da gestão interna ou por estarem ausentes da sede do juízo. Dessa forma,
não participaram da coleta de dados o agente de segurança, o motorista, os estagiários, os
servidores que estavam em regime de teletrabalho e/ou na fruição das férias anuais.
181
Quadro 13. Perspectiva dos entrevistados.
Fonte: Documento elaborado pela autora.
No quadro, é possível identificar a nomeação dos entrevistados, o perfil, a função

desempenhada e o tempo de trabalho na unidade judiciária investigada. No que diz respeito ao
cargo/função dos entrevistados, há alguns assinalados com aspas, em razão de aqueles
entrevistados, além da função natural, também se reconhecerem como gestores do seu trabalho,
do espaço e das atividades realizadas. Dessa maneira, em respeito à autodesignação conferida
pelos entrevistados, denominou-se todos nesta tese como “gestores”.
5.2 ANÁLISE DOS VALORES PÚBLICOS JUDICIAIS
A análise está organizada de modo a possibilitar a exaustiva discussão acerca dos 8

valores públicos judiciais de gestão, resultantes da etapa anterior do trabalho (Capítulo 5). A
182
intenção é responder à questão de pesquisa, que procura entender como são produzidos os
valores públicos de gestão, em ambiente de governança, na unidade judiciária selecionada.
5.2.1 Valor público judicial de gestão: assistência judiciária gratuita
De acordo com o Art. 98 do CPC (2015), a assistência judiciária gratuita pode ser
requerida tanto por pessoas naturais como por pessoas jurídicas, sempre que o acesso ao Poder
Judiciário venha comprometer a sobrevivência do interessado, da família ou da organização.
Considerando que, nesta tese, a assistência judiciária gratuita é tida como uma condição
de acesso ao Poder Judiciário, refletindo na isenção de custas e despesas processuais, inclusive
os honorários advocatícios (Art. 5º, LXXXIV, CF, 1988; Art. 98, CPC, 2015), essa é a realidade
aqui retratada.
Há ferramentas, posturas e atitudes registradas, indicando como a gratuidade é

materializada na base judiciária da Justiça Federal, por meio do cotidiano encontrado na gestão
da vara federal estudada.
A partir dos dados coletados nas entrevistas com os gestores e o magistrado titular, foi
possível identificar que, em cumprimento aos ditames legais, a assistência judiciária gratuita é
respeitada e aplicada pelo grupo gestor (e isso é feito com requintes de inovação, conforme
relatou a gestora P53). As gestoras P46 e P45 confirmam essa informação, sendo que esta última
registrou que “aqui temos usuários que podem pagar e outros que não podem. Aquele que não
pode pagar é assistido gratuitamente pela defensoria pública [...] o tratamento é da mesma
forma e igual para quem pode e para quem não pode”.
A sensibilidade da gestora P47, com 72 aos de idade, ficou assim grafada “aqui quem
pode pagar e quem não pode pagar são tratados de forma igual; aqui a gente trata todo mundo
bem”.
O valor da assistência judiciária gratuita faz com que ricos e pobres estejam em juízo,
nas mesmas condições procedimentais, tendo garantida a paridade de armas. Além disso,
àqueles que não podem pagar, trata-se de uma oportunidade de também implementar a
responsabilidade social, por meio do serviço de justiça – fato esse destacado pelo magistrado e
gestor P52: “a gente não persegue os ricos, mas a gente entende que há uma responsabilidade
social maior com quem não pode pagar”.
Para corroborar a fala do magistrado, a gestora P51 registrou o esforço redobrado,

183
quando utiliza a ferramenta judiciária da intimação (dar ciência), para alertar diretamente o
hipossuficiente, por exemplo, quanto aos prazos processuais peremptórios, por meio do
telefone: “a gente tem todo o cuidado e intima diretamente a parte”.
Em arremate, a gestora P44 registrou o fato de que a mesma dedicação é destinada aos
processos, com ou sem o manto da assistência judiciária gratuita, posto que “a política da vara
e, principalmente do doutor, é o acesso mesmo [...] quando pego um processo, eu medito em
cima do processo, faço coisas para ele ser resolvido o mais rápido possível”.
Para os entrevistados, o valor da assistência judiciária gratuita, além de ser confirmado

como um produto de gestão, foi melhor utilizado, como ferramenta judicial, pelos servidores
com maior tempo de trabalho prestado na unidade judiciária pesquisada. Os dados empíricos
comprovaram que a melhor percepção quanto a assistência judiciária gratuita ser um valor de
gestão, ocorreu entre os entrevistados que tinham entre 15 e 25 anos de serviços no judiciário,
o que salienta o período em que o CNJ ofereceu, mais fortemente, cursos presenciais de
atualização, voltados à gestão judiciária.
Foram retiradas do estudo de caso atitudes e ferramentas capazes de produzir a

assistência judiciária gratuita na gestão judiciária, como no caso da intimação direta do litigante;
o compromisso de realizar responsabilidade social; a atuação destacada da defensoria pública;
e a atenção processual isonômica aos requerentes que podem e aos que não podem pagar pelo
5.2.2 Valor público judicial de gestão: contraditório e da ampla defesa
A tese recepcionou, neste estudo de caso, sob o ângulo da gestão, o contraditório e a

ampla defesa como valores públicos judiciais, com a finalidade de cientificar os litigantes da
existência do processo e dos atos nele praticados (Arts. 9º e 10, CPC, 2015).
Com a análise dos dados, foi possível inferir que a realidade da unidade judiciária
federal investigada produz, de forma eficiente e eficaz, os valores públicos do contraditório e
da ampla defesa.
O contraditório e a ampla defesa, quando bem conduzidos pela gestão, propiciam o

aumento de processos para julgamento, mas não torna, por conta disso, menos ágil e veloz o
trâmite processual. Dessa forma, com o fluxo processual mantido, não há lugar para
reclamações por parte dos usuários.
184
Sob esse prisma, destacam-se as declarações das gestoras P49, P47 e P50. Desta última,
vem o alerta: “tenho uma média de 460 processos despachados (com minutas de decisões) por
mês e são poucas as pessoas que aparecem aqui pedindo para que o processo seja agilizado”.
O contraditório e a ampla defesa são fatores que impulsionam o trâmite processual, na

medida em que promovem e dinamizam a ciência da realização dos atos processuais aos
litigantes – atribuição eminentemente de gestão. Nesse contexto, as ferramentas trazidas com o
processo eletrônico contribuem sobremaneira para a celeridade processual, fato este confirmado
pelos gestores P43, P48, P53, P45 e P46. Esta última deu o testemunho de que:
[...] o próprio processo eletrônico é uma coisa que melhorou muito a vida dos
advogados [...] O nosso sistema de consulta informa a situação do processo [...] às
vezes, é a própria parte que quer acompanhar. Aparecem as datas em ordem
cronológica.
Uma boa gestão assegura que o contraditório e a ampla defesa sejam materializados com
maior velocidade, principalmente para aqueles processos mais sensíveis ao perecimento do
direito. Nesse sentido, a unidade judiciária estudada implementou uma ferramenta (um novo
fluxograma), trazida pelas mãos da gestora P51, a fim de acelerar os processos considerados
sensíveis: “trouxe o setor chamado sensíveis, onde estão os processos com prazos mais críticos
e que precisam ter uma atenção maior”.
A atitude de fazer acontecer o contraditório e a ampla defesa, de forma satisfatória, foi

mantida pela gestora P44, que relatou: “eu pesquiso tudinho, quando a gente tem um novo
entendimento; a gente sugere e o juiz vê se pode ser”.
Em observação direta, levada a termo às 17h45min do dia 29 de maio de 2018, percebeu-

se outra atitude que garante o contraditório e a ampla defesa: as gestoras P51 e P53, em uma
pequena reunião, na mesa de trabalho da primeira, lamentaram o óbito de um litigante e
articularam a melhor forma de intimar os herdeiros, a fim de lhes dar ciência quanto ao próximo
passo a ser praticado, por se tratar do levantamento de créditos determinados pelo magistrado,
em processo intentado em face do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Ainda, em observação direta, havida às 18h05min do mesmo dia 29 de maio de 2018, a

gestora P51, que dirige a secretaria da unidade judiciária, comunica a todos, que o setor, sob a
responsabilidade da gestora P53, realizou, desde o início de janeiro até 28 de maio de 2018, o
montante de 1.981 intimações exitosas, parabenizando seus integrantes – ocasião em que os
servidores presentes congratularam-se pelo bom trabalho realizado.
185
Em arremate, o entrevistado P52, com 21 anos de magistratura na unidade pesquisada,

certificou que “para o jurisdicionado, a gente cumpre o dever, buscamos a intencionalidade
de prestar um bom serviço”.
Os entrevistados registraram que os valores públicos do contraditório e da ampla defesa

são produzidos, primeiramente, na gestão judicial, sendo que a percepção mais apurada desse
cenário ficou com os servidores com maior tempo de serviço. Destaca-se que, dos 11
entrevistados (magistrado e demais gestores), os servidores com 20 e 21 anos de serviço foram
os que melhor perceberam a produção dos valores públicos em estudo como decorrentes do
trabalho cotidiano e da gestão. Isso realça, outra vez, que esse entendimento é, notadamente,
resultado do investimento feito pelo CNJ em cursos e atualizações presenciais, voltados à gestão
judiciária.
Das constatações empíricas, retém-se que é imprescindível haver atitudes humanas

assertivas e ferramentas de gestão afinadas com a realidade, para melhorar a produção dos
valores públicos do contraditório e da ampla defesa.
A unidade judiciária opera com as tecnologias inseridas na gestão do processo eletrônico

e com atitudes, como a de manter a agilidade nos despachos/decisões processuais, para garantir
um fluxo processual adequado; a de implementar um setor específico, a fim de acelerar
processos sensíveis; e as atitudes (percebidas na observação direta) de encontrar a melhor forma
de intimar herdeiros de um litigante falecido, bem como de comunicar, de forma festiva, o êxito
de um setor (no caso, o comandado pela gestora P53). Essas são, portanto, ferramentas, posturas
e atitudes intentadas pelo grupo gestor para melhor realizar os valores públicos em análise.
5.2.3 Valor público judicial de gestão: cooperação
Para a legislação brasileira, o valor público da cooperação garante que os atores

processuais possam ter conduta proativa na solução do conflito, tanto que, nesta tese, o valor
da cooperação, como desdobramento do valor da boa-fé e da lealdade processual, exige dos
participantes uma colaboração dinâmica para o bom andamento do processo judicial (Art. 6º,
CPC, 2015).
Este estudo de caso seguiu exatamente a mesma concepção, a fim de verificar como o
referido valor é efetivado na gestão judiciária. Do levantamento dos dados e sob a ótica da
gestão, depreenderam-se duas formas de materialização da cooperação judicial: a primeira,
186
apontando para a cooperação, enquanto ferramenta de execução de encargos interna corporis;

e a segunda, como ferramenta de propagação de boas práticas extramuros, da unidade judiciária
investigada.
Antes, porém, é digna de nota a presença de características cooperativas na equipe da

unidade judiciária em questão. Trata-se de um grupo coeso, comprometido, com postura urbana
e respeitosa à hierarquia, aberto ao compartilhamento de ideias, e preocupado com os outros
membros da equipe, na resolução das tarefas de gestão.
Nesse sentido, asseverou a gestora P45:

[...] a vara foi instalada no dia 1ª de setembro de 1997[...] Quase toda equipe tem
próximo de 20 anos juntos. A gente tem hierarquia, mas as ideias são muito
compartilhadas; se a Diretora da Secretaria tem que tomar uma decisão, nós somos
ouvidos [...] toda a equipe tem comprometimento.
O mesmo alerta veio da gestora P46, quando se referiu à fidelidade, dizendo que ela “é
muito valorizada aqui dentro. Além do respeito e de prestar um serviço de qualidade, faço
todos os procedimentos que têm que ser feitos e vou encaminhando para as pessoas
respectivas”.
A delicadeza da cooperação foi noticiada pela gestora P47, de 72 anos de idade, “aqui,
todos se ajudam, não tem esse negócio de cargo [...] aqui é mais acessível e eu posso sair antes
quando necessito, uma das compensações por ser uma boa funcionária, né”.
A cooperação, como ferramenta de execução de encargos interna corporis, foi

primeiramente marcada pelo gestor P43 que, ao confeccionar o mandado judicial, busca ajudar
o oficial de justiça, na execução do que foi determinado pelo magistrado. O mencionado gestor
registrou que o “mandado vai para o oficial. O oficial vai para a rua intimar ou citar [...] Aqui
é um ajudando o outro [...] não tem ninguém fazendo corpo mole”.
Para a cooperação, não existem recompensas monetárias, o que ocorre é um

compromisso com o bom trabalho, a equipe e a prestação do serviço de justiça. Nesse prisma,
registrou a gestora P44 que “aqui não tem recompensas; temos um compromisso maior, que é
que tudo esteja bem. Aqui não tem essa coisa de setor tal, tal, tal; pensamos é na vara...”.
Com a mesma ótica, comunicou a gestora P48:

[...] não recebemos recompensa em dinheiro, mas nosso juiz nos leva para jantar fora,
porque conseguimos baixar o número de processos para menos de 1.500 aqui na vara;
foi muito especial [...]. Fazemos tudo em conjunto, acredito que uma pessoa, em 2018,
não vai achar que o juiz trabalha sozinho.
187
O teletrabalho, uma das inovações de gestão, está presente no cotidiano da unidade

pesquisada, tanto que duas servidoras cumprem parte da jornada semanal fora da sede. O
trabalho, parte presencial e parte a distância, promove a autogestão, coopera para a saúde dos
trabalhadores, melhora o rendimento e proporciona melhor qualidade de vida. Uma das
servidoras entrevistadas (a gestora P49) atestou estar “no teletrabalho já por uns quatro ou
cinco anos [...] terça e quinta, estou no teletrabalho; fora isso, estou na vara [...] Aqui, na 4ª
vara, você tem um nível de responsabilidade maior, você também tem autogestão”.
Além da cooperação cotidiana na execução dos encargos, a equipe mostrou como se

posiciona nas emergências. Mesmo tendo sido ouvidos separadamente, 5 dos 11 entrevistados
relataram o mesmo fato, ocorrido em meados de maio de 2018, que, nas palavras da gestora
P49, foi assim rememorado:
[...] nesta greve dos caminhoneiros, na quarta-feira, chegou, às 17h da tarde, um
pedido para desbloquear a autopista fluminense e, às 19h, a decisão estava pronta. Eu
minutei, a colega ajudou a pesquisar e a liminar de reintegração de posse foi deferida
[...] logo após, o mandado estava na mão do oficial.
A cooperação na condução dos serviços internos reflete a forma de liderar a equipe, a

se começar pelo magistrado-gestor, conforme descreveu a gestora P50:
[...] temos um magistrado que, quando se dirige à secretaria, cumprimenta a todos e
pergunta como está a família? Aqui somos 70% pessoas e só 30% processos. Por isso,
os resultados são diferenciados [...] é necessário ter hierarquia, mas não incomoda,
porque hoje reconhecemos a hierarquia como liderança.
A forma de gerir as pessoas influencia, sobremaneira, na capacidade de se obter a

cooperação da equipe. Do mesmo modo que o cultivo de valores e a fidelização, aliada à
cooperação, reduzem eventuais deslizes com corrupção ou desvios de conduta. Assim, a gestora
P51 indicou: “a gente faz uma rede de valores; a gente nunca teve problema com corrupção
[...] é preciso dar feedback [...] as pessoas precisam ser reconhecidas”.
A cooperação, como ferramenta de gestão, pode ser também utilizada com atores
processuais indiretos, como é o caso de peritos, conforme inscreveu a gestora P53: “a
nomeação do perito é no sistema, faz pagamento, a gente liga para o perito, manda e-mail,
marca perícia [...] aqui temos uma sala de perícia”.
Outra forma de estreitar os compromissos de cooperação foi estabelecida por meio das
redes sociais. Essa postura foi relatada por 8 dos 11 entrevistados; entre eles, a gestora P53, que
indicou: ”temos um grupo de WhatsApp para compartilhar as novidades; o nosso juiz também
188
coloca coisas interessantes sobre decisões”. Sob o mesmo prisma, completou a gestora P48:
“às vezes, adiantamos as novidades no nosso grupo do Whatsapp aqui do trabalho. O juiz
mesmo joga algumas notícias, decisões de tribunais superiores, aí a gente já fica meio ligado
naquele assunto”.
Com o entrevistado P52 (magistrado-gestor), foi possível corroborar o ambiente de

cooperação existente, já que ele asseverou (o que esta tese ressalta) ser isso imprescindível para
a prestação jurisdicional:
[...] a gente consegue ter aqui, na vara, duas coisas raras e, é ainda mais raro quando
combinadas: de um lado, um bom nível de produtividade; e, do outro lado, um ambiente
saudável [...] várias vezes, quando você vê que alguém está com algum problema, o
time faz o trabalho [...] existe esse espírito de formigueiro.
Um exemplo de cooperação para com a equipe de trabalho foi constatado em observação

direta, realizada no dia 30 de maio de 2018, a partir das 18h05min. As gestoras P44 e P48
conversavam sobre um treinamento que fariam fora da unidade judiciária, combinando a
viagem, hospedagem conjunta e, principalmente, como fariam para a reposição das horas de
trabalho não cumpridas, por estarem em sessão de aperfeiçoamento. Uma das soluções
encontradas foi a de, quando retornassem, laborar além da jornada habitual, que é das 11h às
19h, destacando as metas, que estavam sob controle, e alguns serviços, já adiantados.
Por outro lado, a cooperação, como ferramenta de propagação de boas práticas

extramuros, foi citada por 8, dos 11 entrevistados. Isso se dá devido a um forte estímulo para
que os servidores sejam multiplicadores da forma de gestão em New Public Management,
preservada a hierarquia, na unidade estudada. Dentre os entrevistados, a gestora P49 foi textual,
afirmando que “conduzida pela nossa Diretora, a gente se qualificou para ser professora;
muitas vezes, eu sou instrutora de cursos externos”.
Seguindo no tema, a gestora P48 destacou que “nesses anos todos, fiz muitos cursos no
Rio [...] eu sempre tive a oportunidade de me inscrever, ter acesso às informações”. O mesmo
ocorreu com a gestora P51, que lembrou ter feito:
[...] programa de desenvolvimento gerencial, que foi disponibilizado pelo Conselho da
Justiça Federal; aplicamos e replicamos. Por exemplo, quando a vara criminal foi
instalada aqui em Niterói, a diretora veio aqui [...] adorou o layout da minha vara, pois
é diferente das outras [...] mostrei para ela como a gente funciona.
Muitos são os servidores federais recebidos para absorver posturas, atitudes e

compreender a forma governança em valor público com hierarquia, desenvolvida na unidade
judiciária pesquisada. Nesse sentido, continuou relatando a gestora P51, diretora de secretaria,
189
que recebeu muitas

[...] pessoas em intercâmbio. Já recebi vários colegas que iriam assumir, que são de
direção igual a minha ou juízes que iriam assumir varas pela primeira ver, para ver
como funciona a vara [...] Todos tem a 4ª vara como um lugar destacado, pois aqui a
gente cuida das pessoas e as pessoas cuidam dos processos.
A cooperação, exercitada pela equipe investigada, extrapola os limites da gestão,

seguindo para além dos muros e atingindo o jurisdicionado, destinatário final do serviço de
justiça. As atitudes de cooperação para com esse público foram descritas pelas gestoras P53,
P50 e P46, sendo que esta última frisou
[...] ontem, uma pessoa ligou e perguntou se o alvará estava pronto, eu fui olhar e só
se bate alvará depois de dar vista para a outra parte, e o prazo da outra parte estava
correndo, mas estou fazendo o alvará para adiantar o serviço [...] tem coisas que a
gente tem como agilizar, sem fugir às regras.
O magistrado-gestor, o entrevistado P52, reafirmou ter recebido “pessoas de outras

varas. Vieram pessoas para conhecer como a gente trabalha”. Continuou dizendo que, quando
viaja para cumprir compromissos de escritor-palestrante, transforma-se em multiplicador, pois
quando está em “universidades e até em empresas [...] eu sempre marco uma palestra na
Justiça do local [...] como eu sou conhecido, é mais fácil, o pessoal fica feliz até porque não
tem custo nenhum”.
Um exemplo de cooperação extramuros foi capturado em observação direta, no dia 30

de maio de 2018, a partir das 18h49min, momento em que a gestora P49 fala ao telefone com
um advogado. Depois de averiguar o estado do processo e a demanda discutida, explicou que o
magistrado receberia o mencionado advogado em gabinete. Depois de vários minutos ao
telefone, por meio de atendimento singularizado, conciliando os compromissos já agendados
do magistrado-gestor e as datas sugeridas pelo causídico, restou apontada uma reunião para às
14h do dia 04 de junho de 2018.
O layout da unidade judiciária (Figura 14 – Registro Fotográfico capturado durante a

observação direta no dia 29 de maio de 2018) é um fator que estimula a cooperação na execução
das tarefas internas da unidade. Trata-se de um ambiente onde trabalham várias pessoas, dentre
elas, a diretora de secretaria, gestores dos setores 1 e 2, dispostos no fluxograma sem qualquer
divisória ou obstáculos, o que intensifica a interrelação dos indivíduos e a troca de informações.
Da mesma maneira, isso facilita os atos de gerência e de liderança, exercidos pela diretora de
secretaria (entrevistada P51).
190
Figura 14. Registro fotográfico - Layout da sala de trabalho (fundos).
Enfatizaram os entrevistados que o valor público da cooperação é produzido na gestão

judicial, como ferramenta interna e, igualmente, como ferramenta externa de gestão, sendo que
a percepção ficou distribuída entre a maioria dos servidores, mas de forma mais aguda entre
aqueles com 20 anos ou mais de trabalho. Os entrevistados demonstraram a importância da
governança e do valor público de Moore (1995) para o Poder Judiciário brasileiro, tanto que
todos perceberam que a cooperação se apresenta, neste século XXI, como ponto fundamental
para o serviço de justiça.
Dos dados empíricos, foram destacadas ferramentas, posturas e atitudes fundamentais

para bem produzir o valor público judicial da cooperação. É importante registrar que a
governança em valor público convive, harmoniosamente, com a hierarquia estabelecida na
unidade judiciária federal.
Para promover a cooperação, a unidade judiciária utiliza as ferramentas disponíveis no

processo eletrônico, como é o caso do teletrabalho, com a finalidade de melhorar os índices de
eficiência, visto que as metas são substancialmente maiores no trabalho a distância e, ao mesmo
tempo, a qualidade de vida dos servidores.
191
Detectou-se uma postura urbana, com elevada civilidade, respeitosa à hierarquia e,

concomitantemente, o trabalho integrado e em rede, para a resolução de múltiplas tarefas, bem
como um destacado nível de fidelização do serviço público que, aliado à cooperação, reduz
eventuais deslizes para a corrupção ou desvios de conduta.
Identificou-se uma predisposição natural da equipe para o trabalho em grupo, onde um

ajuda o outro na materialização dos atos de gestão, tanto nos momentos de normalidade quanto
em tempos de emergência. Um exemplo ocorreu na greve de caminhoneiros, do início de maio
de 2018, quando, diante de um pedido de liminar para desbloqueio das vias públicas, dentre os
servidores, alguns pesquisavam sobre o tema em demanda, outros ajudavam na minuta da
decisão, enquanto outros pesquisavam julgados e precedentes. O magistrado, por sua vez, fazia
a revisão final da decisão e outro servidor contatava o oficial de justiça, para cumprimento do
mandado judicial, já que a liminar foi deferida.
As atitudes de cooperação são materializadas sem qualquer promessa de recompensa

monetária e se estendem para além da equipe de trabalho primária, chegando até os atores
processuais indiretos, como oficiais de justiça e peritos. Encontrou-se postura cooperativa junto
aos advogados, no agendamento de reunião com o magistrado, como também com o
jurisdicionado, por meio de um atendimento customizado e atencioso. Há cooperação,
respeitando a hierarquia e os gestores de base, pois a hierarquia é reconhecida como liderança
e, por conta disso, é capaz de promover trocas de conhecimento mútuo, até mesmo via
aplicativo WhatsApp.
As atitudes de partilhar e replicar conhecimentos de gestão tiveram destaque, como a

formação de membros da equipe para serem instrutores em cursos de aperfeiçoamento. O
mesmo se repetiu com a recepção de novos servidores e magistrados para treinamento, e a
disposição de receber pesquisadores, como no caso da presente tese. Houve compartilhamento
do layout da unidade judiciária, porque ele favorece a comunicação e a interação entre os
membros de diferentes equipes de trabalho.
Foram, então, observadas ferramentas, posturas e atitudes intentadas como vetores

planejados para melhor produzir o valor público da cooperação. O êxito ocorreu e ocorre porque
a equipe, de acordo com as palavras do magistrado-gestor, tem “espírito de formigueiro”.
192
5.2.4 Valor público judicial de gestão: duração razoável do processo
Observando-se que, para esta tese, o valor público da duração razoável do processo
significa a obtenção de melhores resultados, com economia de esforços, despesas e tempo (Art.
5º, LXXVIII, CF, 1988; Art. 4º, CPC, 2015), o presente estudo de caso tem a gênese de constatar
como o mencionado valor é produzido na gestão da unidade judiciária.
A duração do processo no tempo mostrou-se uma preocupação constante na unidade

judiciária pesquisada, tanto que 10, dos 11 entrevistados, indicaram posturas, atitudes ou
ferramentas para essa finalidade.
As ferramentas inseridas no processo eletrônico auxiliam, de forma decisiva, na duração

do processo. De acordo com isso, cita-se a fala do gestor P43, sinalizando que “aqui é tudo on-
line. Nós expedimos documentos, passamos para a assinatura da diretora ou do juiz. Com a
informática, o processo está muito mais rápido. Estamos entrando com um novo sistema, que
vai melhorar mais...”.
O processo eletrônico foi elemento marcante nas comunicações dos entrevistados, a

ponto de indicarem que processos, sem maiores incidentes procedimentais, mesmo recebendo
recursos, podem se iniciar e findar no mesmo calendário anual, recebendo, inclusive, decisão
de tribunal de segundo grau de jurisdição. Nesse caminho, a gestora P44 destacou que o
“processo eletrônico, mesmo com recurso, não demora mais de um ano para acabar [...]
normalmente, todos os processos que chegam, no máximo demoram 3 dias para iniciar e passar
a diante...”.
Uma das facilidades introduzidas pelas ferramentas virtuais de gestão é existência de

vários alertas automáticos, que se prestam para esse fim, conforme relatou a gestora P46,
dizendo que “aparecem na tela marcadores em vermelho de urgência e eu verifico se é caso
de meta 02 do CNJ [...] Setor sensível é para andar mais rápido”.
Confirmaram os entrevistados, em vários momentos da coleta de dados, ser a duração

do processo uma finalidade da gestão, compartilhada por toda a equipe, inclusive para a gestora
P47, com 72 anos de idade, “aqui o processo não demora, não, pois é eletrônico”.
A inovação foi uma das ferramentas utilizadas para agilizar o trâmite processual; criou-
se, na unidade judiciária, um setor de processos sensíveis, para melhor gerir processos, cujo
direito poderia perecer com a demora, como, por exemplo, para mandado de segurança, ação
de improbidade administrativa, cautelar, demandas relacionadas aos direitos dos idosos e
193
medicamentos.
A gestora P51, idealizadora do setor especializado, registrou que
[...] criamos o setor de sensíveis aqui na 4ª vara e deslocamos para esse setor todos os
processos de mandados de segurança, ação pública de improbidade, ações
administrativas, ações cautelares, processos com tutela ou liminar deferidas, idosos
etc. [...] condução toda separada e a gente ganhou uma velocidade que não tinha antes.
Relativamente aos processos sensíveis, os entrevistados reconheceram ser uma

ferramenta determinante para a aceleração processual. Na fala da gestora P50, obteve-se a
forma e a dinâmica dessa gestão: “quando chega processo sensível, aí se tem uma prioridade,
nós paramos tudo, para dar prioridade, por exemplo, quando é um caso de uma transferência
de hospital, uma necessidade de medicamento...”.
O encurtamento do tempo processual é marcado também pela ferramenta virtual,

utilizada no teletrabalho, que, na vara investigada, foi implantada em 2012. Nesse sentido,
destacou a gestora P45: o “teletrabalho, aqui, vem desde 2012, que, de modo geral, funciona
muito bem [...] aumentou a nossa produtividade [...] Ainda, a gente trabalha com duas telas
[...] trouxe agilidade e mais conforto, porque você não tem que ficar pegando processo,
pegando peso”.
Mesmo no trabalho cotidiano da gestão da unidade, encontrou-se a preocupação com a

duração razoável do processo. Isso ficou evidente nas palavras da gestora P48: “a partir do
momento que eu faço o meu trabalho bem feito, eu encurto esse caminho [...] eu sinto que estou
contribuindo para essa tutela chegar a um resultado”.
A postura e a convicção de que a duração do processo pode constranger não só o Poder

Judiciário como um todo, como o universo emocional dos servidores públicos diretamente
envolvidos, está estampado nas palavras da gestora P51: “eu tenho muita vergonha quando
pego um processo de 1996, que ainda não foi para o arquivo, me sinto constrangida [...] a
perícia que é um verdadeiro empecilho para o processamento rápido”.
Sintetizando o comportamento da equipe pesquisada, o magistrado-gestor P52, alertou,

mais de uma vez, que o encurtamento do tempo do processo e “a produtividade vêm da gestão
[...] eu vivo dizendo isso [...] a gente teria que ter menos matérias jurídicas e mais matérias de
gestão na formação, nas faculdades de direito e nos concursos”.
Enfatizaram os entrevistados que o valor público da duração razoável do processo é

produzido na gestão judicial, sendo que a percepção ficou diluída entre os servidores.
Demonstraram também a importância da governança em valor público de Moore (1995) para o
194
Poder Judiciário brasileiro, tanto que os servidores com 5 a 21 anos de trabalho perceberam que
a duração razoável do processo se apresenta, neste século XXI, também como ponto essencial
para a eficiência e eficácia do serviço de justiça.
Para promover um andamento processual mais veloz, os gestores da unidade judiciária

pesquisada indicaram a utilização de ferramentas decorrentes do processo eletrônico como
elementos marcantes nas comunicações, como os alertas automáticos, marcados na cor
vermelha, que aparecem na tela para o processo que exige maior atenção. Do mesmo modo, o
encurtamento do tempo processual é obtido com o teletrabalho, implantado desde o ano de
2012, fruto da expansão do processo eletrônico.
Uma das atitudes materializadas para o encurtamento do tempo processual foi a criação
do setor de processos sensíveis, com prioridade de atenção sobre os demais processos, para
melhor gerir pleitos, cujo direito poderia perecer, com a lentidão procedimental.
Consoante às posturas adotas para diminuir o tempo do processo, tem-se o sentimento

de “vergonha” (palavras da gestora P51), que atinge a equipe, toda e cada vez que se faz
necessário impulsionar processos antigos. Também como postura da equipe, textualmente
manifestada pelo magistrado-gestor, tem-se que o encurtamento do tempo do processo é
resultado, basicamente, da manutenção de bons índices de produtividade e de uma boa gestão
da unidade judiciária.
Quanto à produtividade, foi possível ter acesso, a partir dos dados gerados por meio do
sistema de informação da própria unidade judiciária, a resultados de abril de 2018, mês
imediatamente anterior ao da coleta de dados. Nessa visão, no referido mês, para os 2.013
processos ajustados,19 em andamento, foram realizados 681 impulsos diferentes, na seguinte
ordem: (a) 49 sentenças, (b) 68 decisões, (c) 519 despachos e (d) 45 audiências (Anexos E e
G).
5.2.5 Valor público judicial de gestão: duplo grau de jurisdição
No Brasil, conforme apontado nesta tese, o duplo grau de jurisdição é totalmente

incorporado aos limites legais vigentes, pois ele é visto como a garantia de existência de
19
Processos ajustados são processos líquidos, com os processos suspensos, do arquivo provisório, ou aguardando
decisão dos tribunais superiores, retirados da contagem (informação obtida na observação direta do dia 29 de maio
de 2018).
195
recursos e tribunais para julgamento em reexame (Arts. 5º, LV, 102 e 105, CF, 1988).
É importante lembrar que, no Brasil, o segundo grau de julgamento tem lugar em

instância superior e diferente daquela que proferiu a decisão monocrática no processo. Como
regra geral, caberá à unidade judiciária, como é o caso daquela estudada in loco, recepcionar
eventuais recursos e materializar tarefas, no sentido de encaminhar o processo para julgamento
colegiado, em instância superior (Arts. 994, 1003 e 1008, CPC, 2015).
Nesse contexto, de acordo com a coleta de dados, a gestão dos atos que impulsionam o
processo, que recebeu recurso, ocorre na unidade jurisdicional, encaminhando a posteriori, os
autos do processo para a sede dos tribunais, localizada, em geral, nas capitais dos estados
brasileiros.
A tese buscou investigar como se dá a realização dos atos gestionais ordinatórios,

havidos na preparação do processo, para julgamento na segunda instância, o que, para a unidade
judiciária federal pesquisada, significa preparar o processo para ser julgado pelo TRF2, com
sede localizada na capital do estado do Rio de Janeiro.
Sob esse ângulo, as ferramentas incorporadas pelo processo eletrônico oferecem

agilidade no cumprimento da tarefa de receber os recursos; juntá-los aos autos do processo;
certificar o cumprimento dos requisitos legais pertinentes; possibilitar vistas para a parte
contrária, a fim de contra-arrazoar e, posteriormente, estando tudo em ordem, encaminhar o
processo para a sede do tribunal. Essas dinâmicas foram percebidas ao longo da observação
direta, realizada nos dias 29 e 30 de maio de 2018, com registros e impressões da pesquisadora
adequadamente apontados em caderno de campo.
As tarefas de certificação, ciência e vista do processo, conforme a gestora P53, são

realizadas no menor tempo possível, pois “a gente tenta trabalhar - e da melhor maneira
possível, agilizando o que pode ser agilizado; a gente sempre busca isso”.
O duplo grau de jurisdição não significa, necessariamente, que o processo experimente

uma indesejada lentidão, enquanto aguarda julgamento no tribunal recursal. Nesse sentido, a
gestora P48, textualmente indicou que, por vezes, desde o início, mesmo com recursos
impetrados, os processos têm “sentenças em menos de um ano e, às vezes, tem até arquivamento
em menos de um ano e com pagamento”.
Os cuidados para que o processo siga para julgamento colegiado no tribunal, em menor
tempo possível, constou da fala da gestora P50: “no meu setor, como em todos os outros setores,
196
nós acompanhamos para que não haja demora”. Sintetizando o contexto, falou o magistrado-
gestor, entrevistado P52: “a gente cumpre o papel para o sistema. Para o jurisdicionado, a
gente cumpre um dever...”.
No relatório do mês de abril de 2018, anteriormente mencionado, consta que, do total

de processos em tramitação na unidade judicial pesquisada, 384 processos estavam aguardando
decisão colegiada do tribunal de segundo grau de jurisdição, significando dizer que, para todos
eles, foram rigorosamente cumpridos os atos preparatórios de gestão (Anexo G).
Os entrevistados e os documentos apresentam evidências que o valor público do duplo

grau de jurisdição é produzido, eminentemente, na gestão judicial. E a percepção mais apurada
desse horizonte ficou com a ampla maioria dos servidores envolvidos. Os entrevistados
reafirmaram a importância da governança em valor público de Moore (1995) para o Poder
Judiciário, pois os servidores com 5 a 21 anos de trabalho, observado o perfil da equipe,
percebem que o valor do duplo grau de jurisdição é produzido, exclusivamente, na gestão da
unidade judiciária.
Da análise dos dados, foram encontradas ferramentas, posturas e atitudes para bem
produzir o valor público judicial do duplo grau de jurisdição. Primordialmente, isso se deu por
meio das ferramentas inseridas no bojo do processo eletrônico e, igualmente, devido às atitudes
e posturas dos gestores da unidade judicial, por meio de um trabalho rápido e efetivo de
cumprimento de tarefas e prazos.
5.2.6 Valor público judicial de gestão: efetividade
As atividades do Estado buscam efetividade, inclusive e, principalmente, no serviço

judicial, oferecido pelo Poder Judiciário, tanto que, sob a ótica desta tese, o valor público da
efetividade significa a produção de resultados jurídicos no plano material (Art. 5º, XXXV, CF,
1988; Art. 8º, CPC, 2015).
Neste estudo de caso, buscou-se: (1) identificar se o valor público da efetividade se

apresentava, de fato, como um produto gestionário da administração da justiça; e (2) investigar
como ele se concretiza no cotidiano forense.
Da análise dos dados e sob a ótica da gestão, foram encontradas duas formas de
materializar a efetividade judicial: a primeira, relacionada com o específico cumprimento de
metas – o que, para esta tese significa uma efetividade indireta; e, a segunda, vinculada à
197
efetividade direta ou material, que interfere, de forma efetiva, no mundo e na vida do usuário
do serviço de justiça
A efetividade indireta, reconhecida pelo cumprimento de metas, é anualmente

mensurada pelo CNJ. Para o ano de 2018, tendo como base os resultados obtidos no ano de
2017, o TRF2, no qual a unidade judiciária pesquisada está localizada, recebeu o Selo Ouro de
produtividade do Justiça em Números (CNJ, 2018).
A unidade judiciária analisada por este estudo se mostrou preocupada com o

cumprimento de metas, tanto aquelas indicadas pelo CNJ, como as determinadas pelo TRF2
e/ou as próprias metas internas da unidade.
Para os 11 entrevistados, o cumprimento de metas se mostrou um desafio e, ao mesmo

tempo, uma alegria para a equipe, como também para com os servidores, individualmente.
Exemplo disso está na excelente média de produtividade, atingida entre janeiro e dezembro de
2017, comparativamente às outras unidades judiciárias. Conforme a média de produtividade, a
4ª Vara Federal – objeto deste estudo de caso, emitiu mais sentenças (736) que as demais (695)
(Anexo F).
O cumprimento de metas para uma efetividade indireta foi constatado pela gestora P53,
ao assinalar que “a gente ficou muito tempo aqui, em Niterói, em primeiro lugar; atualmente,
a gente está em segundo, no TRF2, a gente caiu um pouquinho”.
O relato do gestor P43 demonstrou como as metas chegam aos entrevistados: “chegam
por meio da corregedoria [...] que manda para a diretora de secretaria [...] Atinge mais quem
tem que fazer sentença, quem faz despachos. E a meta da 4ª vara é fazer o serviço rápido”.
No mesmo sentido, a gestora P44 identificou que até a meta

[...] chegar para mim, é um pouco filtrada pela direção de secretaria; então, quando
ela chega, já chega pronta [...] Existem metas do CNJ e existem metas da 4ª vara. A
minha meta é não deixar nunca demorar para fazer uma tutela.
A unidade judiciária analisada tem histórico positivo de cumprimento de metas, mas

alertou a gestora P45:
[...] cumprir as metas do CNJ sempre não é possível, mas quase sempre...nós da 4ª vara
temos também metas, o gabinete tem metas de sentença, que é de todo mês fazer um
número maior de sentença, a média é de 80 sentenças por mês, considerando que na
vara são mais de 1.000 processos em andamento.
Mostrou-se inovadora a forma de incentivar o cumprimento das metas na unidade

198
analisada, pois a diretora de secretaria, além de publicizar, por meio de listas e relatórios
periódicos, distribui lembretes individuais (panfletinhos) para todos os envolvidos. Essa
ferramenta foi indicada pela gestora P46, que relembrou ser
[...] a diretora que sempre está acompanhando muito isso [...] ela faz uns panfletinhos
e põe na mesa de cada um e está sempre falando sobre isso ‘meta nova, meta tal’ [...]
ela tira relatório [...] aí, a gente não fica se preocupando com que meta que é essa, só
vai cumprindo.
No mesmo sentido, as gestoras P48 e P49 relataram que “a criação do CNJ e as metas
estão fazendo funcionar melhor a justiça, mais produtiva [...] Aqui, eu tenho que me preocupar
com a estatística mensal [...] Fazemos tudo para cumprir as metas.”(P49)
A finalidade do cumprimento de metas é, obviamente, a de melhorar a produtividade.

Contudo, trabalhar observando índices de eficiência não foi novidade, pois, no ano de 2009,
quando o CNJ editou as primeiras metas anuais (CNJ, 2009), isso apenas veio reforçar o que já
era praticado, desde 1997, na unidade judiciária em estudo. Nesse sentido, revelou a gestora
P51: “quando o CNJ colocou metas para nós, tudo ficou como antes, pois já trabalhávamos
com metas [...] o nosso juiz implantou esse sistema de metas logo que a gente chegou a Niterói
[...] nós estamos com metas desde 1997”.
O magistrado-gestor da unidade analisada, entrevistado P52, considerou que
[...] por muito tempo, a nossa meta interna foi diminuir o volume de processos; para
cada mil processos a menos, tinha festa. Agora que já conseguimos baixar bem o nosso
volume de processos, temos como meta manter um bom ambiente de trabalho.
A efetividade direta ou material, descrita como valor público nesta tese, significa ir além
do cumprimento de metas estatísticas, atingindo a realidade dos usuários do serviço de justiça
– fato também encontrado no presente estudo de caso de estudo.
A gestora P51 relatou, de forma ímpar, que “nós somos referidos como unidade
produtiva, unidade com modelo de gestão, de valorização de pessoas [...] recebemos
diariamente feedback [...] A nossa vara sempre foi um ponto acima da curva”.
O magistrado-gestor, entrevistado P52, assentou que, ao usuário final, importa a

efetividade capaz de modificar seu status quo, transformando sua realidade. Isso, contudo, é
também refletido na vida dos servidores, pois há felicidade com o dever cumprido, que é muito
valorizado na unidade, tanto que “aqui, outra meta é o funcionário estar feliz, estar satisfeito,
ter orgulho do trabalho que ele faz; nem sempre as metas fixadas pelos Tribunais ou pelas
199
Corregedorias se preocupam com isso...”.
Os entrevistados evidenciaram que o valor público da efetividade é produzido na gestão

judicial, visto ora como êxito no cumprimento de metas, ora como ferramenta que atinge a
realidade dos jurisdicionados, com reflexo positivo na gestão de pessoas. A percepção desse
cenário ficou distribuída entre a maioria dos entrevistados. Os entrevistados comprovaram,
novamente, a importância da governança em valor público de Moore (1995) para o Poder
Judiciário, tanto que todos os entrevistados perceberam que a efetividade representa a própria
razão de ser do Poder Judiciário e do serviço de justiça.
Dos dados, emergiram ferramentas, posturas e atitudes para bem produzir o valor
público judicial da efetividade, desdobrada nesta tese como efetividade indireta e efetividade
direta ou material. Na efetividade indireta, significando o cumprimento de metas, houve um
predomínio de êxito, haja vista a unidade judiciária estudada cumprir, com frequência, as metas
indicadas pelo CNJ, pelo TRF2 e suas próprias metas internas.
As primeiras metas do CNJ, editadas em 2009, não causaram sobressaltos, pois a

unidade judiciária já estava habituada a essa prática desde 1997, cumprindo eficientemente suas
metas internas. A diminuição do número de processos em tramitação é um exemplo dessas
metas internas, que efetivamente ocorreu: em setembro de 1997, o acervo era de 9.190
processos e, em abril de 2018, ele passou para 2.013 processos ajustados, mesmo considerando
que, no ano de 2017 e primeiro semestre de 2018, o ingresso de novos processos esteve acima
da média, resultado de demandas, contendo pleitos da OAB e FGST/poupança (dados
resultantes da observação direta).
Outra meta interna foi encontrada nos serviços de gabinete, onde são construídas as
minutas das decisões. Nesse particular, a meta é fazer 80 sentenças por mês, enquanto o acervo
em tramitação estiver próximo de 1.000 processos; crescendo gradativamente, na proporção do
ingresso de novos processos na unidade (entrevistada P45). Ainda, com relação às metas do
CNJ e do TR2, é frequente seu cumprimento pela unidade judiciária, tanto que houve registro,
nesse sentido, com a fala da entrevistada P53, comentando ser costumeiro ficar em primeiro
lugar, embora no tempo da coleta de dados, tenha constatado a ocupação da segunda colocação
no ranking.
Uma ferramenta inovadora foi encontrada para fazer a equipe lembrar-se das metas – a
diretora de secretaria usa, entre outras formas, panfletinhos, distribuídos entre os servidores,
para incrementar a motivação.
200
A efetividade direta ou material, reconhecida como a capacidade de alterar a realidade

dos usuários do serviço de justiça, podendo ter reflexos na gestão de pessoas, também foi
encontrada neste estudo de caso. Nesse sentido, a unidade judiciária é também referência, pois
devido aos altos índices de produtividade, por consequência lógica, a realidade dos usuários é
atingida mais fortemente.
Pela fala do magistrado-gestor (entrevistado P52), confirmada pelos demais

entrevistados, percebeu-se outra inovação na gestão humanizada praticada: a meta de manter a
equipe orgulhosa do trabalho realizado e satisfeita por contribuir com a mudança da realidade
dos jurisdicionados. Sob esse ângulo, toda vez que o servidor produz o valor público judicial
da efetividade direta ou indireta, isso faz nascer inegáveis benefícios para o destinatário final
do serviço de justiça, refletidos na própria equipe de trabalho, tornando-a mais entusiasmada e
produtiva.
O valor público da efetividade é produzido e materializado na unidade em estudo, por

meio de ferramentas de gestão, posturas inovadoras relativas ao atingimento de metas e uma
grande preocupação com a possibilidade de poder mudar a realidade do jurisdicionado,
estimulando o sentimento de honradez nos servidores componentes da equipe de trabalho.
Para o ano de 2018, com relação à efetividade relacionada ao cumprimento de metas, a

unidade judicial em análise se destacou, pois, segundo o relatório anual, emitido em 19 de
dezembro de 2018, a produtividade esteve, novamente, acima da média das demais unidades
contidas na amostra, mesmo observado o equilíbrio de processos em tramitação para cada uma
das unidades que compõem a amostra. Como exemplo, tem-se a emissão de 6.135 despachos,
na unidade investigada, enquanto a média das demais unidades foi 4.978. O mesmo se constata
com relação à prolação de 834 sentenças, na unidade estudada, enquanto a média, nas demais
unidades, foi de 724 (Anexo H).
Para o ano de 2019, destaca-se, novamente, a efetividade como determinante para o

cumprimento das metas nacionais, aprovadas no XII Encontro Nacional do Poder Judiciário,
ocorrido entre os dias 3 e 4 de dezembro de 2018, na cidade de Foz do Iguaçu, Paraná,
especialmente as metas do CNJ, números 1 e 3, que indicam, respectivamente, a todos os
segmentos de justiça “julgar mais processos que os distribuídos” e a necessidade de “aumentar
o número de processos finalizados por conciliação” (Anexo A).
201
5.2.7 Valor público judicial de gestão: inafastabilidade do controle jurisdicional e livre

acesso (desacesso) do judiciário
O valor público da inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso (desacesso)

do judiciário significam garantias que proíbem a lei de excluir da apreciação, pelo judiciário,
lesão ou ameaça a direito, considerando que a mesma garantia de acesso deve ser preservada
para o pronto e célere desacesso do Poder Judiciário (Art. 5º, XXXV, CF, 1988; Art. 3º, CPC,
2015).
Este estudo de caso tem essa mesma perspectiva, já que busca como é produzido, na
unidade judiciária pesquisada, o valor público da inafastabilidade do controle jurisdicional e o
livre acesso (desacesso) do judiciário.
Do levantamento dos dados e sob a ótica da gestão, foram observadas ferramentas,

posturas e atitudes dos entrevistados, que influenciaram na produção do anunciado valor.
A garantia constitucional da inafastabilidade faz do Poder Judiciário o maior

promovedor da distribuição da justiça. A referida garantia traduz a possibilidade de o usuário
do serviço de justiça poder ingressar e pleitear em juízo, mas também significa acessar todos
os mecanismos processuais necessários para dirimir o litígio. E por fim, há o direito de receber
uma decisão justa, útil, materialmente viável e no menor tempo possível, promovendo com a
mesma intensidade e presteza o acesso e o desacesso do Poder Judiciário.
O livre acesso pode ser mitigado naqueles processos que tramitam em segredo de justiça,
como fez lembrar a gestora P44, explicando que o livre acesso é a regra, e o sigilo, a exceção,
pois “além daqueles com o sigilo, os demais processos têm pleno acesso [...] A política daqui
da vara e, principalmente, do doutor, é livre acesso mesmo”. No mesmo sentido, declarou a
gestora P45: “quando a gente faz uma consulta na Receita Federal, aqueles dados que vêem,
entram em sigilo”.
O desacesso ou momento de saída da demanda do Poder Judiciário tem a mesma

proporção de importância que o livre acesso ao jurisdicionado deve ser garantido, conforme
ditames constitucionais – a obtenção da resposta jurisdicional eficiente, eficaz e no menor
tempo possível. Nesse sentido, declarou a gestora P46:“eu procuro fazer o mais rápido possível
o meu trabalho para que chegue a tempo de atender o jurisdicionado...”.
Reforçando a importância do desacesso, a gestora P53 informou que a “questão de

medicamento, questão de internação são urgentes, tanto que a gente, às vezes, fica fora do
202
horário para atender...”. Ainda, em conexão com o desacesso, a gestora P48 apontou: “a gente
lida com problemas que são trazidos na justiça como última salvação e ter uma rápida resposta
do Estado...”.
O valor público judicial da inafastabilidade do controle jurisdicional e livre acesso

(desacesso) do judiciário está intimamente ligado à postura pragmática do magistrado, fato
relembrado por 6 dos 11 entrevistados, o que, nas palavras da gestora P51, reverberou para
alertar que “precisamos de juízes que entendam a realidade, porque os últimos teóricos que
nós tivemos aqui não foram bons juízes, eram muitos prolixos”.
O magistrado-gestor, entrevistado P52, arrematou, frisando que, para a produção do

valor público judicial da inafastabilidade do controle jurisdicional e livre acesso (desacesso) do
judiciário, especialmente com relação à equipe de trabalho, “devemos ter honestidade,
simpatia, tratar o outro como gostaria de ser tratado, ter competência e confiança recíproca”.
O livre acesso garante a todos, pessoas físicas ou jurídicas, o direito de requerer em

juízo, tendo ou não razão sobre o direito alegado, ou seja, no Brasil, é possível estar em juízo,
reivindicando o reconhecimento de direito e/ou o cumprimento de obrigações, sem maiores
complicações, tendo apenas que seguir regras da legislação processual pertinente. Sendo assim,
é possível destacar, para o ano de 2018, que a unidade judiciária pesquisada, além dos processos
em andamento, recebeu, conforme informa o relatório anual, emitido em 19 de dezembro de
2018, outros 1.287 processos novos (Anexo H), garantindo, portanto, o livre acesso a todos que
podem ou não podem arcar com os custos da justiça.
Revelaram os dados que o valor público da inafastabilidade do controle jurisdicional e

o livre acesso (desacesso) do judiciário são produzidos na gestão judicial, sendo que a
percepção desse panorama ficou distribuída entre a maioria dos servidores da unidade judiciária
federal estudada. Outra vez, os entrevistados asseguraram a importância da governança em
valor público para o Poder Judiciário, mesmo mantida a hierarquia, tanto que os entrevistados
perceberam a inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso (desacesso) do
judiciário, juntamente com a efetividade e o tempo razoável do processo, como fortes pilares,
que sustentam a credibilidade do serviço de justiça.
A partir da análise dos dados, foi possível constatar como o valor da inafastabilidade do
controle jurisdicional e o livre acesso (desacesso) são produzidos na gestão judicial, importando
recordar que a mesma base que sustenta e faz produzir o valor em análise, também é utilizada
na produção do valor público judicial da assistência judiciária gratuita. Isto é, sob o mesmo
203
amálgama e com as mesmas garantias constitucionais, são produzidos os valores públicos da

assistência judiciária gratuita e da inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso
(desacesso).
Os dados denunciaram a existência de ferramentas, posturas e atitudes para bem

produzir o valor público judicial da inafastabilidade do controle jurisdicional e o livre acesso
(desacesso), como no caso da rapidez na execução das tarefas de gestão, antecipando o
desacesso do judiciário, muito provavelmente, em razão das ferramentas disponíveis no
processo eletrônico.
Em regra, a postura de respeito ao livre acesso (desacesso) não é um marcador apenas

para o ingresso das demandas no Poder Judiciário, pois ela acompanha, também, o
desenvolvimento dos atos processuais, restando somente o sigilo no atendimento das exceções
legais.
5.2.8 Valor público judicial de gestão: oralidade
Para esta tese, o valor da oralidade significa a aproximação ou imediação do julgador às

provas, pessoas e lugares, enquanto relevantes ao processo (Arts. 139, 217 e 456, CPC, 2015).
Este estudo de caso, então, desenvolveu-se com base na busca de evidências empíricas, capazes
de indicar como ocorre a produção do valor mencionado.
O valor da oralidade recebeu refinamentos para poder se adequar aos contornos da

administração da justiça, praticada no século XXI, tanto que a aludida proximidade ou
imediação com pessoas, provas e lugares relevantes para o deslinde processual, é exercitada
pelo magistrado, por servidores e gestores do judiciário.
Arquétipo disso ocorre quando o oficial, representando o julgador, descreve, aos

pormenores, o lugar onde os fatos ocorreram ou mesmo quando detalha e avalia bens
penhorados. A imediação ou contato com as provas, fatalmente ocorre quando, por exemplo,
os assistentes de gabinete preparam minutas das decisões a serem proferidas pelo magistrado.
Nesse sentido, registra-se que, dos 11 entrevistados, apenas 1 é julgador, mas, nem por
isso, os demais ouvidos deixaram de relatar como auxiliam na produção do valor público
judicial da oralidade.
A proximidade ou imediação com as provas foi relatada pela gestora P48, comprovando
204
a existência da imediação entre o servidor e as provas carreadas ao processo, pois “a gente

analisa o processo, tem contato com os documentos; a gente lê o processo; a gente tem
condição de chegar para o juiz e apontar as novidades”.
Com o mesmo significado, a fala da gestora P46 indicou haver imediação entre servidor
gestor e os registros eletrônico do processo, porque “aparecem na tela marcadores em
vermelho, de urgência, e eu verifico se é caso de meta dois do CNJ [...] tudo que chega, eu que
vou dar uma destinação; eu junto as petições e mando para o setor específico...”.
Atitude e postura de imediação foi presenciada quando da observação direta do dia 29

de maio de 2018, entre às 17h26min e 17h55min, tempo em que as gestoras P44 e P45
analisaram as provas contidas em processo, envolvendo, de forma complexa, vários litigantes
e inúmeros interessados na guarida do meio ambiente carioca. Discutiram sobre as
particularidades da demanda, de ser um processo com mais de 6 anos de tramitação e ser
pertinente a realização de mais uma perícia técnica. Minutaram uma decisão, mas, ao final da
reunião, entenderam ser adequado sugerir ao magistrado-gestor a marcação de uma audiência
especial, indicando agendamento, para tentar compor a lide e/ou delimitar a forma e a extensão
da nova perícia. Ressalta-se, novamente, que todos os apontamentos e impressões desta
pesquisadora estão adequadamente apontados em caderno de campo.
Destacaram os entrevistados que o valor público da oralidade/imediação é produzido,

fundamentalmente, na gestão judicial, alertando-se que a percepção desse cenário ficou
distribuída entre a maioria dos servidores da unidade judiciária federal estudada, contudo, de
forma mais aguda, entre os servidores que contam com 10 a 15 anos de serviços, indicando
haver uma quebra de paradigma com o sentido clássico da oralidade. Nestes tempos do século
XXI, percebem os servidores com menor tempo de vínculo, que a imediação é produzida
conjuntamente por gestores, servidores analistas, servidores técnicos e servidores magistrados.
Mais uma vez, a realidade colocou luz para a governança em valor público de Moore
(1995) praticada no Poder Judiciário, registrando que a imediação pode ser materializada por
meio do magistrado, gestores e servidores. Contudo, os servidores que mais fortemente
perceberam a imediação como produto da gestão foram aqueles com 10 a 15 anos de serviços
prestados ao Poder Judiciário. Ademais, isso indica uma significativa mudança paradigmática,
pois o valor da oralidade clássico dá lugar, cada vez mais, à oralidade significando imediação
(proximidade, contato direto).
Do estudo de caso, destacam-se atitudes, posturas e ferramentas capazes de produzir o

205
valor público judicial da oralidade/imediação. Há, nesse sentido, valiosos dados indicativos de
que a imediação ou contato direto com pessoas, provas ou lugares pertinentes para a resolução
da demanda, é levada(o) a termo, tanto pelo magistrado quando por gestores e servidores da
justiça, sem que ocorra qualquer ofensa ao princípio em análise. Ao contrário, isso retrata que
a administração da justiça e a prestação jurisdicional não são realizáveis separadamente, mas
em conjunto, para o fim de pacificar os conflitos.
A imediação é efetivada nos serviços do oficial-avaliador, no desenvolvimento da

perícia técnica, na análise dos autos para minutar decisão ou sugerir outra forma de andamento
processual (percebida na observação direta).
5.2.9 Realização profissional e pessoal: reflexos da “boa governança em Moore”
Da coleta de dados, emergiram diversos fatos, ferramentas, atitudes, posturas, reações

humanas e resultados interessantes, patrocinados pela forma como a gestão judicial é
concretizada na unidade judiciária federal explorada.
Entre os referidos dados, detectou-se como a governança em valor público de Moore

(1995) aplicada pode trazer resultados positivos na seara profissional e pessoal dos servidores,
percebidos como reflexo da boa gestão judiciária, e que podem ser estendidos até a comunidade.
A realização profissional resulta da conservação de um ambiente de trabalho saudável,

colaborativo, participativo, respeitoso, fomentador do sentimento de pertencimento e
preocupado com a eficiência e a eficácia das decisões judiciais; e estimula/provoca melhores
índices de produtividade. Esse fato foi verbalizado pelo gestor P43, ao explicar, após um dia de
trabalho: “acho que fiz o que podia fazer [...] fiz o serviço que tinha que ser feito [...] Numa
fotografia da 4ª vara, daria para ver o companheirismo e alegria também”.
Com maior assertividade, relatou a gestora P44:

[...] aqui a gente é cobrado, mas existe um reconhecimento e uma confiança por parte
das pessoas, dos chefes [...] qualidades humanas, acho que seja o caráter [...] a gente
aqui fica muito feliz quando se consegue resolver algo para alguém [...] sou
supersatisfeita de trabalhar aqui, vim pensando em voltar para Maceió, mas fui ficando.
Uma boa gestão alimenta um ambiente de trabalho saudável e proporciona a realização

profissional. Nesse sentido, a fala da gestora P45 expõe que: “no final de um dia, com a minha
meta cumprida, tenho muita satisfação [...] a gente sempre discute tudo, nunca uma decisão é
imposta de cima para baixo, é sempre compartilhada”. A gestora P46 acrescenta: “tem vezes
206
que saio até meio frustrada, se não dá para conseguir fazer tudo que apareceu durante o dia
[...] Acredito que as pessoas fiquem satisfeitas aqui”.
O sentimento de pertencimento, que apoia a realização profissional, foi apontado pela

gestora P48, especialmente quando indicou que:
[...] o meu trabalho é importante [...] O que temos muito aqui é uma coisa chamada
fidelidade profissional, comprometimento e consciência das suas tarefas; é uma rede
onde um está pelo outro; existe uma sensação de confiança [...] trabalhar em um clima
mais ameno, mais tranquilo ajuda muito, faz toda a diferença, eu venho trabalhar
satisfeita.
A satisfação com o trabalho foi detectada no depoimento da gestora P49:

[...] eu tenho muito orgulho do meu trabalho; eu acho que sou responsável, eu procuro
dar o meu melhor, sou muito elogiada pelo que eu produzo, eu recebo feedback [...] a
gente se sente num ambiente acolhedor; aqui, a gente tem tranquilidade de trabalhar.
No mesmo sentido, e como apresentado anteriormente, a percepção da gestora P50 é

digna de nota, pois registrou ser a “4ª vara muito diferente; nós temos um magistrado que,
quando ele se dirige para a secretaria, cumprimenta todos e pergunta como está a família.
Aqui somos 70% pessoas e apenas 30% processos.
A realização profissional e pessoal requer cuidados e reconhecimento, e esse cenário foi

registrado pela fala da gestora P53:
[...] eu mesma tive um problema seríssimo de saúde. A minha diretora me visitou não
sei quantas vezes no hospital, ela ia e me levou um terço ‘deste’ tamanho, água benta e
fazia oração [...] Aqui, você não é um número apenas, você tem valor como servidor e
como ser humano [...] você acha que é um bom profissional.
Por outro lado, a realização pessoal reflete benefícios para a vida do servidor e atinge a
comunidade. Exemplo disso foi o relato da gestora P45:“eu vejo todo mundo falar [...] ‘também
você trabalha na 4ª vara né’ [...] As pessoas conhecem e tem fila de espera para trabalhar
aqui”.
A boa gestão fez escola, tanto que a gestora P48, que pretende ser juíza federal, enaltece
o modelo de gestão implantada há mais de 20 anos na unidade judiciária estudada, apontando
estar “estudando para ser juíza federal e acho que o modelo de gestão daqui deveria ser mais
o normal, mas infelizmente chega a ser uma exceção. Eu gostaria, como futura juíza, de poder
replicar o que temos aqui”.
A realização pessoal e a satisfação de ser reconhecida invadiu as palavras da gestora
P50, que relatou que trabalha com um
207
[...] um juiz que, quando vê o meu marido na calçada, atravessa a rua para
cumprimentá-lo. Isso gera uma alegria tão grande de saber que você é respeitada, você
é vista como pessoa, eu não sou aqui uma máquina de trabalho [...] Minha filha cursou
Direito por influência do meu ambiente de trabalho.
A atitude agregadora e delicada foi identificada na observação direta do dia 30 de maio

de 2018, por volta das 18h38min, quando a gestora P51 chama a atenção da gestora P47, com
72 anos de idade, como faz todos os dias, alertando que se aproxima o momento de finalizar a
jornada de trabalho. A deferência de sair alguns minutos antes dos demais colegas foi
conquistada quando a gestora completou 70 anos de idade e 19 anos de trabalho na unidade.
Dessa forma, é possível alcançar o ônibus ainda com a luz do sol e chegar a casa antes das 20h.
Esses dados e impressões foram devidamente anotados no caderno de campo.
Em arremate, o contentamento do magistrado-gestor, entrevistado P52, por receber

reconhecimento, por meio do bom trabalho de gestão concretizado, verbaliza o que outros
entrevistados também haviam apontado, “advogado começou a comemorar quando o processo
caía aqui, nesta vara. Os servidores fazendo fila para vir trabalhar aqui [...] foi interessante
ser premiado em outras regiões do Brasil e depois aqui no TRF2”.
A partir dos dados coletados, foi possível perceber que a boa gestão, positivada na
unidade judiciária pesquisada, influenciou, extraordinariamente, na realização profissional e
pessoal dos servidores públicos envolvidos.
A síntese do presente estudo de caso, ilustrando como os valores públicos judiciais de

gestão são produzidos, está no Quadro 14 e na Figura 15 ao final do capítulo. No quadro, a
sinopse indicou que os 8 valores públicos judiciais de gestão são produzidos, a partir da
utilização de ferramentas, manutenção de posturas organizativas e atitudes humanas positivas,
na execução das tarefas e do serviço de gestão. Na figura, identificou-se que a boa governança,
consubstanciada na unidade judiciária pesquisada, além de produzir os valores públicos
mencionados, com a mesma eficiência e eficácia, faz surgir resultados assertivos para a
realização profissional e pessoal dos entrevistados.
Ainda, na síntese, é possível constatar que a governança em valor público de Moore

(1995) convive harmoniosamente com a hierarquia existente, especialmente porque a
hierarquia, na unidade judiciária investigada, é percebida como liderança e não como
ferramenta inflexível de gestão.
208
5.3 SÍNTESE DOS RESULTADO DO ESTUDO DE CASO
No Quadro 14 estão inscritos os 8 valores públicos de gestão, identificados como tal,

por experts, no capítulo anterior. Foram relembrados os significados para a tese e em seguida
na terceira coluna, os entrevistados reconheceram que os atos de gestão são materializados por
meio da inserção da Teoria de Moore (1995) na governança. Apontou-se quais ferramentas,
posturas e atitudes foram levadas a termo na produção dos aludidos valores judiciais.
Na produção do valor da assistência judiciária gratuita, a ferramenta utilizada foi a

intimação direta dos litigantes, seguida pela postura de responsabilidade social e atitude
destacada da defensoria pública na defesa dos hipossuficientes. No valor do contraditório e
ampla defesa, a ferramenta foi a criação do setor de processos sensíveis, proporcionar rapidez
do fluxo processual e promover a agilidade das decisões. Na produção do valor judicial da
efetividade, a ferramenta foi, por meio de gestão humanizada, a utilização de metas para atingir
a eficiência, seguida de posturas e atitudes de entusiasmo com o fato da produtividade ser,
efetivamente, alcançada.
Enquanto que, na produção do valor judicial da cooperação, a ferramenta empregada foi

o teletrabalho, acompanhada de postura de respeito à hierarquia, posturas e atitude de cogeração
de trabalho. No valor judicial da duração razoável do processo, as ferramentas foram os alertas
automáticos de prazos contidos no processo eletrônico, bem como a postura e atitude de reduzir
o número de processos em trâmite. Na produção do valor do duplo grau de jurisdição, contou-
se com a ferramenta do processo eletrônico, postura e atitudes no cumprimento de prazos.
Na produção do valor judicial da inafastabilidade do controle jurisdicional, livre acesso

e desacesso, a ferramenta que contribuiu foi também o processo eletrônico, com posturas e
atitudes de eficiência na execução das tarefas. E, quando ao valor público judicial da oralidade,
a ferramenta foi a utilização de minutas para agilizar a prolação das decisões, seguida de
posturas e atitudes de imediação (contato direto) entre servidores e magistrado.
Por fim, os valores públicos de gestão, para esta tese, são materializados pelos gestores
e servidores públicos, quando presentes ferramentas, posturas e atitudes adequadas e proativas
para atingir essa finalidade.
209
Quadro 14. Síntese I – Estudo de caso - Como são produzidos os valores.
Valor
Valores Significado na Tese Público em Ferramentas Posturas Atitudes
Governança
Condição de acesso ao Poder

Assistência
Judiciário, refletindo na isenção de Sim • Realizar responsabilidade social •Atuação destacada da defensoria pública
judiciária • Intimação direta
gratuita
custas e despesas processuais, • Atenção processual isonômica • Intimação direta do litigante
inclusive os honorários advocatícios
• Agilidade nos despachos/decisões

Cientificar os litigantes da existência • Processo eletrônico (intimações
Contraditório e Sim • Setor de processos sensíveis
do processo e dos atos nele por decurso de prazo) • Melhorar o fluxo processual
ampla defesa • Melhor forma de intimar herdeiros
praticados • Setor de processos sensíveis
(observação direta)
• Melhorar eficiência (teletrabalho)

• Melhorar a qualidade de vida dos servidores
• Processo eletrônico • Trabalho integrado e em rede (multitarefas)
Desdobramento da boa-fé e da (teletrabalho)
• Teletrabalho • Redução da corrupção e desvios de conduta
lealdade processual, que exige dos • Postura urbana e respeitosa à hierarquia
Sim • Aplicativo WhatsApp • Trabalho em grupo
Cooperação participantes colaboração dinâmica • Fidelização do serviço público
• Hierarquia reconhecida como •Coprodução de serviços em tempos
para o bom andamento do processo • Colaboração sem promessa de recompensa
liderança (normais/anormais)
judicial • Disposição de receber pesquisadores
• Partilhar e replicar conhecimentos de gestão
• Disposição de treinar os novos
• Compartilhar layout
• Processo eletrônico
Duração Obtenção de melhores resultados • Alertas automáticos
Sim • Setor de processos sensíveis
razoável do com economia de esforços, despesas • Teletrabalho: bons índices de • Sentimento de “vergonha” (processo antigo)
• Redução de processos (trâmite 97/18)
processo e tempo produtividade
• Boa gestão da unidade
Garantia de existência de recursos e

Duplo grau de Sim • Processo eletrônico
tribunais para julgamento em • Trabalho rápido e efetivo (tarefas/prazo) • Trabalho rápido e efetivo (tarefas/prazo)
jurisdição (intimações/encaminhamentos)
reexame
• Processo eletrônico
• Metas (CNJ/TRF2/Unidade) • Cumprimento de metas
• Capacidade de alterar a realidade • Meta interna (diminuir o número de • Meta interna (meta de gabinete)
Produção de resultados jurídicos, no Sim
Efetividade (pela eficiência) processos) • Inovação no cumprimento de metas:
plano material
• Gestão humanizada • Metas: classificação no ranking (ótima) panfletinhos
• Círculo virtuoso (gestão, • Entusiasmo com a produtividade
produtividade, entusiasmo)
Inafastabilidade
do controle Garantias que proíbem a lei de • Processo eletrônico
Sim
jurisdicional excluir da apreciação, pelo judiciário, • Acesso e desacesso (mecanismo • Execução rápida das tarefas de gestão • Execução rápida das tarefas de gestão
e livre acesso lesão ou ameaça a direito similar)
(desacesso)
Aproximação ou imediação do • Imediação com pessoas, provas e lugares • Imediação com pessoas, provas e lugares
Sim • Processo eletrônico
Oralidade julgador às provas, pessoas e lugares, • Executável pelo magistrado, gestores e • Executável pelo magistrado, gestores e
• Minutar decisões
enquanto relevantes ao processo servidores servidores

210
A implementação da teoria de Moore (1995) inserida na governança, pode proporcionar,

como no caso em estudo, além da produção de valores públicos judiciais advindos dos atos de
gestão, a realização profissional e pessoal dos gestores e servidores públicos envolvidos.
A Figura 15 demonstra, com as esferas superiores, que a governança permeada pela

teoria do valor público de Moore, é fruto de um ambiente de trabalho saudável, proporcionando
resultados positivos tanto na comunidade quando para os trabalhadores da unidade. Da mesma
forma, provoca melhores índices de produtividade, propicia o sentimento de pertencimento e
estimula a eficiência e a eficácia. Com a fim de corroborar tais assertivas, tem-se a
manifestação dos entrevistados contida no plano inferior da figura.
211
Figura 15. Síntese II – Estudo de caso – Realização profissional e pessoal.
Provoca
melhores índices Resultado de um Sentimento de Estimula a
de produtividade ambiente de pertencimento eficiência e a Resultados positivos
trabalho saudável eficácia para a realização
profissional e pessoal
dos servidores
Resultados
positivos para a Realização
comunidade profissional e
pessoal: reflexos P49 - “eu tenho muito orgulho do meu trabalho...eu
P53 - “eu mesma tive um problema do valor público procuro dar o meu melhor, sou muito elogiada pelo
seriíssimo de saúde. A minha diretora me em Moore que eu produzo, eu recebo feedback... a gente se
sente num ambiente acolhedor, aqui a gente tem
visitou não sei quantas vezes no hospital,
ela ia e me levou um terço ‘deste’ tamanho,
(1995) tranquilidade de trabalhar”
água benta e fazia oração... Aqui você não
é um número apenas, você tem valor como
servidor e como ser humano...você acha
que é um bom profissional” P48 - “...estudando para ser juíza
federal e acho que o modelo de gestão
daqui deveria ser mais o normal, mas
P46 - “tem vezes que P43 - “Numa infelizmente chega a ser uma exceção.
saio até meio frustrada fotografia da 4ª Eu gostaria, como futura juíza, de
se não dá para vara daria para ver poder replicar o que temos aqui”
conseguir fazer tudo o o companheirismo e
P48 - “o meu trabalho é
que apareceu durante alegria também” P52 - “advogado importante…O que temos
o dia... Acredito que as começou a comemorar
pessoas fiquem muito aqui é uma coisa
quando o processo caía P45 - “eu vejo todo
chamada fidelidade
satisfeitas aqui” aqui nesta vara. Os mundo falar...
profissional...é uma rede
servidores fazendo fila ‘também você trabalha
onde um está pelo outro,
para vir trabalhar aqui... na 4ª vara né’... As
existe uma sensação de
foi interessante ser pessoas conhecem e
confiança...trabalhar em um
premiado em outras tem fila de espera para
clima mais ameno, mais
regiões do Brasil e trabalhar aqui”
tranquilo, ajuda muito, faz
depois aqui no TRF2” toda a diferença...”
P44 -“aqui a gente é cobrado, mais existe
um reconhecimento e uma confiança por P50 - “...nós temos um magistrado que
parte das pessoas, dos chefes...a gente, P45 - “no final de um dia com a minha meta quando ele se dirige para a secretaria,
aqui fica muito feliz quando se consegue cumprida, tenho muita satisfação...a gente sempre cumprimenta todos e pergunta como
resolver algo para alguém…sou discute tudo, nunca uma decisão é imposta de cima está a família. Aqui somos 70% pessoas
supersatisfeita de trabalhar aqui...” para baixo, é sempre compartilhada” e apenas 30% processos...”

212
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este capítulo tem como objetivo apresentar: a resposta para a questão de pesquisa e
aos objetivos da tese (1); as contribuições teóricas e práticas (2); as limitações do trabalho (3);
e as possibilidades de estudos futuros (4).
6.1 RESPOSTA À QUESTÃO DE PESQUISA E AOS OBJETIVOS DA TESE
A questão de pesquisa, proposta por esta tese foi: Como os gestores da base judiciária
brasileira produzem valores públicos de gestão em ambiente de governança?
Considerando na questão supramencionada, o objetivo geral da tese foi o de explorar
a relevância das atividades de gestão do Poder Judiciário, como produtora de valores públicos;
e os objetivos secundários: (a) descrever o novo cenário da administração judiciária brasileira;
(b) identificar os valores públicos de gestão, inseridos na administração judicial; e (c) analisar
as práticas de governança, conforme Moore (1995), bem como a produção de valores públicos
de gestão em uma unidade judiciária da Justiça federal.
Para melhor compreensão deste tópico, serão respondidos, inicialmente, os objetivos
secundários, seguidos do objetivo geral e da questão de pesquisa.
6.1.1 Objetivos secundários
O objetivo de descrever o novo cenário da administração judiciária brasileira foi

atendido pelo trabalho, visto que ele mapeou o cenário inerente ao tema. A administração
judicial brasileira é um ramo do conhecimento que merece atenção, mesmo que ausente da
legislação específica, ao menos por enquanto. A administração do Poder Judiciário é exercida
nos 91 tribunais nacionais (CNJ, 2018), implicando, entre outras, em demandas atinentes a
pessoas, orçamento e à produção de valores públicos judiciais.
O ordenamento jurídico, exclusivamente para o Poder Executivo, já conta com regras

legais próprias para a governança. No Decreto Presidencial nº 9.203/201720, com redação
sugerida pelo TCU (Brasil, 2017a), constam as regras de governança, determinando que os
valores públicos sejam compreendidos como
20
Decreto Presidencial nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Em vigor desde 23 de novembro de 2017.
Recuperado de: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9203.htm.
213
[...] produtos e resultados gerados, preservados ou entregues pelas atividades de uma organização que
representem respostas efetivas e úteis às necessidades ou às demandas de interesse público e
modifiquem aspectos do conjunto da sociedade ou de alguns grupos específicos reconhecidos como
destinatários legítimos de bens e serviços públicos.
Mesmo sem legislação específica, a governança judicial, por orientação do TCU e

determinação do CNJ, vem sendo aplicada, desde 2013, na administração do Poder Judiciário
brasileiro, tendo como base a Portaria nº 138/201321, Resolução nº 198/201422, Resolução nº
221/201623 e a Portaria nº 114/201624. No princípio, houve o levantando de boas práticas e,
depois, foram convocados os gestores públicos a coparticipar do Planejamento Estratégico e
metas anuais (CNJ, 2019). Para o Poder Judiciário, a legislação específica, que regulamentará
os parâmetros da governança judicial, aguarda análise do Projeto de lei nº 9.163/2017, que
tramita na Câmara dos Deputados25.
A governança é maleável, ao ponto de ser associada a outras abordagens de gestão,

como é o caso do valor público em Moore (1995), o que pode ser constatado no estudo de caso,
realizado na base judiciária da Justiça Federal. Isso se faz possível, porque a Justiça Federal,
mesmo considerando a extensão territorial coberta pelos cinco Tribunais Regionais Federais,
apresenta altos índices de eficiência e harmonização organizacional (Freitas, 2008; CJF, 2018).
Assim, a governança se apresenta como o modelo de gestão mais adequado para, em associação
a Teoria do Valor Público de Moore (1995), produzir valores públicos judiciais.
O objetivo secundário: “identificar os valores públicos de gestão inseridos na

administração judicial” também foi atendido, em respeito ao dever de toda a administração
pública brasileira tornar realidade os valores inseridos no Art. 37 da CF (1988), a saber:
legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficiência.
21
Portaria nº 138, de 23 de agosto de 2013. Instituiu a rede de governança colaborativa do Poder Judiciário.
Recuperada de: http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/portaria-n138-23-08-2013-presidncia.pdf.
22
Resolução nº 198, de 1 de julho de 2014. Dispõe sobre o Planejamento Estratégico do Poder Judiciário.
Recuperada de: http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/resoluo-n198-01-07-2014-presidncia.pdf.
23
Resolução nº 221, de 10 de maio de 2016. Instituiu a gestão participativa no Poder Judiciário. Recuperada de:
http://www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=2279.
24
Portaria nº 114, de 6 de setembro de 2016. Estabelece as diretrizes do processo participativo na formulação das
metas nacionais do Poder Judiciário. Recuperada de: http://www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=2338.
25
Câmara dos Deputados. Tramitação do Projeto de lei nº 9.163, de 29 de novembro de 2017, consulta em 21 de
janeiro de 2019. Recuperado de: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?
idProposicao=2163153.
214
No âmbito desta tese, “valores e princípios” são considerados sinônimos; entretanto,

prefere-se o termo “valores”, pelo maior trânsito que possui nas áreas do conhecimento, até
porque, o próprio texto constitucional, em vários momentos, faz equivaler os termos “valores,
objetivos e princípios” para reforçar a importância da boa gestão pública (Ferreira da Silva,
2017).
No Brasil, os valores públicos são ditados pela legislação, por meio da CF ou lei
infraconstitucional. O Poder Judiciário dispõe, segundo regras constitucionais e por legislação
específica, de valores exclusivos, que devem ser materializados, tanto nos atos de gestão quanto
nos atos de jurisdição desse serviço estatal. Em suma, o Poder Judiciário brasileiro deve
produzir, na entrega do serviço de justiça, todos os valores públicos ínsitos no Art. 37 da CF
(1988), bem como seus valores exclusivos, além de observar, na medida do possível, os oito
valores públicos universais, propostos por Van der e Wal et al. (2006).
O Poder Judiciário brasileiro produz, por meio dos atos de gestão e de jurisdição, 16
valores públicos exclusivos: assistência judiciária gratuita, boa-fé, contraditório e ampla defesa,
cooperação, devido processo legal, duplo grau de jurisdição, duração razoável do processo,
efetividade, imparcialidade do juiz, inafastabilidade do controle jurisdicional livre
acesso/desacesso, isonomia, juiz natural, oralidade, persuasão racional, proibição da prova
ilícita e publicidade dos atos processuais.
Os 41 experts entrevistados, gestores públicos e magistrados, oriundos dos cinco

TRF’s brasileiros, reconheceram os valores públicos judiciais e perceberam existir oito valores
públicos essencialmente de gestão, produzidos pela atividade-meio do Poder Judiciário, que
são: assistência judiciária gratuita, contraditório e ampla defesa, cooperação, duplo grau de
jurisdição, duração razoável do processo, efetividade, inafastabilidade do controle jurisdicional
livre acesso (desacesso) e oralidade.
O terceiro objetivo secundário proposto: “analisar práticas de governança em Moore

(1995), bem como a produção de valores públicos de gestão, em uma unidade judiciária da
Justiça federal” foi igualmente atendido. No estudo de caso realizado, foram essencialmente
trabalhados os oito valores públicos judiciais de gestão, resultantes da percepção dos experts e,
portanto, produzidos pela atividade-meio do Poder Judiciário. Além disso, faz-se importante
considerar que, após a triangulação dos dados empíricos, no estudo de caso, destacou-se uma
característica dominante entre os entrevistados – a realização profissional e pessoal, como
resultado da implementação da governança em valor público de Moore.
215
Com relação aos valores públicos judiciais de gestão, constatou-se, no estudo de caso,
que o valor da assistência judiciária gratuita foi materializado com requintes de inovação, a
exemplo das seguintes ações: promoção das mesmas condições procedimentais e paridade de
armas para os litigantes hipossuficientes; intimação direta do litigante, para tratar acerca dos
prazos vitais para a guarida de seus direitos; percepção que a produção do presente valor
promove o exercício da responsabilidade social; bem como a dedicação comprometida da
defensoria pública federal, pautada na produção desse valor, em defesa daqueles que não podem
pagar pelo serviço de justiça.
No valor público do contraditório e ampla defesa, foi possível inferir dos dados,
inclusive na observação direta, que a unidade judiciária produziu o referido valor, tendo reflexo
na eficiência, à medida que os cuidados com a gestão impulsionaram o fluxo de processos para
julgamento. Nesse particular, as ferramentas dispostas no processo eletrônico e a criação do
setor de processos sensíveis, proporcionam a produção vigorosa do citado valor judicial de
gestão.
Quanto ao valor judicial da cooperação, respeitadas as hierarquias, a unidade

pesquisada o produziu, já que a equipe de trabalho convive em ambiente genuinamente
cooperativo. A cooperação é percebida internamente, pela criação de um grupo de WhatsApp,
para compartilhar novidades dos atos de jurisdição e de gestão; na agregação da equipe, em
momentos de emergência; no auxílio ao oficial de justiça, no cumprimento de mandados; e a
disposição de indicar o teletrabalho para os servidores com filhos pequenos. Externamente, a
cooperação ocorre na propagação de boas práticas, recepção de servidores de outras unidades
para “treinamento” e, por multiplicar ferramentas, posturas e atitudes, com o oferecimento de
cursos, que são acompanhados pelo tribunal regional.
A produção do valor judicial da duração razoável do processo é preocupação cotidiana

da maioria dos entrevistados, que utilizam, entre outras ferramentas, os dispositivos contidos
no processo eletrônico, haja vista a agilidade trazida com a criação do setor de processos
sensíveis e o teletrabalho.
O valor do duplo grau de jurisdição é produzido pela unidade judiciária, quando ela
realiza atos de preparação e encaminhamento de autos do processo para julgamento em segunda
instância. Nesse sentido, conta-se com o auxílio fundamental das ferramentas trazidas com o
processo eletrônico, bem como, por meio de posturas e atitudes diligentes para o cumprimento
de prazos.
216
Para a produção do valor judicial da efetividade, a gestão humanizada teve papel

fundamental para o cumprimento das metas expedidas pelo CNJ, pelo TRF2 e pela própria
unidade judiciária. Posturas e atitudes de contentamento, relacionadas aos altos índices de
produtividade alcançados, foram notadas. A efetividade também pôde ser verificada fora do
ambiente administrativo, por conta do impacto positivo relacionado à realidade dos usuários do
No que concerne à produção do valor público judicial da inafastabilidade do controle

jurisdicional, livre acesso e desacesso do Poder Judiciário, constatou-se, igualmente, a
eficiência na execução das tarefas, devido às facilidades abrangidas pelo processo eletrônico,
posturas e atitudes.
Quanto ao valor judicial da oralidade, os entrevistados compreenderam ser necessário

atualizar o conceito, a fim de ter a oralidade como imediação, aproximação direta daqueles que
trabalham no processo, com a prova trazida nos autos do processo, pessoas e, eventualmente,
lugares carecentes de consideração na prestação jurisdicional. A imediação, segundo os
entrevistados, é concretizada de forma conjunta por todos os atores processuais, isto é, gestores,
servidores analistas, servidores técnicos, outros auxiliares da justiça, como perito nomeado e,
por fim, pelos servidores magistrados.
Ao longo do estudo de caso realizado, foram observadas especificidades na unidade

de análise, capazes de indicar que a postura diligente, na produção dos oito valores públicos
judiciais de gestão, em um ambiente de governança com base em Moore (1995), trouxe reflexos
positivos na realização profissional e pessoal dos entrevistados. Considera-se que esses reflexos
também são produtos de um ambiente de trabalho saudável, conforme atestam as manifestações
literais dos entrevistados – fatos que, por sua vez, retroalimentam a própria dinâmica da
produção dos valores judiciais de gestão.
6.1.2 Objetivo geral
O objetivo geral proposto na tese foi o de explorar a relevância das atividades de gestão
do Poder Judiciário, como produtoras de valores públicos. Atendendo à necessidade, apontada
pela literatura, de fomentar a discussão sobre a administração pública com mais estudos teóricos
e práticos, esta tese, por meio de um estudo qualitativo e exploratório, procura contribuir para
217
um Estado mais eficiente, transparente e eficaz nos serviços que disponibiliza, dentre eles, o
A necessidade de boa gestão, para o setor privado, é premissa de sobrevivência e está

conectada à produção de preço, custo e valor. A gestão judiciária também deve primar pela
racionalidade, capacidade de agir, transparência, eficiência e eficácia, sob a pena de não
cumprir seus singulares propósitos (Raposo et al., 2013).
Se não por outro motivo, o orçamento para o ano de 2017, registrado no relatório
Justiça em Números, apontou ser de R$ 90,8 bilhões as despesas totais do Poder Judiciário
brasileiro, cujas finanças destinam-se a remunerar uma força de trabalho de 448.994 pessoas,
formada por magistrados, gestores e servidores públicos ordinários, que devem, por
determinação legal, preocupar-se com uma boa gestão (CNJ, 2018).
As atividades de gestão do Poder Judiciário, para além das questões financeiras e

orçamentárias, deve se preocupar com a produção de valor público, inclusive aqueles
produzidos nas atividades de gestão, para promover maior credibilidade, transparência e
publicidade aos seus atos.
A qualidade da atividade-fim do Poder Judiciário também é marcada pelas atividades

da gestão judicial, posto que a tutela jurisdicional resulta, inevitavelmente, da boa gestão de
unidades judiciárias, tribunais regionais e do próprio STF (Bochenek et al., 2018).
6.1.3 Questão de pesquisa
Esta tese tem como questão de pesquisa: Como os gestores da base judiciária brasileira
produzem valores públicos de gestão em ambiente de governança?
Embora os valores públicos tenham sido produzidos em toda a hierarquia judiciária,

na tese, houve interesse em levantar o modus operandi da base judiciária, mais especialmente,
na produção de valores de gestão, quando inseridos na atividade-meio do Poder Judiciário.
Destarte, o estudo de caso revelou a maneira, as ferramentas, as rotinas, as posturas e

as atitudes utilizadas na produção dos oito valores públicos judiciais de gestão, bem como expôs
as características dominantes, encontradas na realização profissional e pessoal dos
entrevistados.
Produzir valores públicos, além de fazer cumprir a legislação pertinente e os princípios

218
gerais do Direito, representa uma forma específica na gestão das unidades judiciárias. Exemplo
disso, de acordo com os dados coletados junto a unidade de análise, tem-se o valor público
judicial de gestão da assistência judiciária gratuita, que foi produzido em garantia da paridade
de armas (processuais) entre os litigantes, realizando intimação, para dar ciência direta à parte
hipossuficiente; e exercitando a responsabilidade social para com os que não podem pagar pelo
O valor público do contraditório e ampla defesa foi produzido pela utilização, de

maneira eficiente, das ferramentas dispostas no processo eletrônico, bem como com a criação
do setor de processos sensíveis, otimizando o trânsito processual.
O valor público judicial da cooperação, a despeito da hierarquia existente, é produzido

internamente, com atitudes coparticipavas, como a criação de um grupo de WhatsApp para
compartilhar assuntos relacionados aos atos de jurisdição e gestão, bem como a disposição do
teletrabalho; e, externamente, pela produção do referido ato processual e a recepção de
servidores para benchmarking. A produção do valor judicial da duração razoável do processo
se manifesta pela maneira eficiente com que utilizam os mecanismos agilizadores do processo
eletrônico e pela adoção do teletrabalho.
A produção do valor público do duplo grau de jurisdição se materializa, com a eficiente

e ágil preparação do processo para ser analisado em segunda instância. O valor da efetividade
resulta da alta produtividade, medida pelo cumprimento das metas do CNJ, do TRF2 e da
própria unidade judiciária.
O valor da inafastabilidade do controle jurisdicional, livre acesso e desacesso do Poder

Judiciário é produzido por meio da utilização eficiente das ferramentas, dispostas no processo
eletrônico. O valor da oralidade, compreendido como imediação e aproximação entre servidores
e magistrado, é produzido pela coparticipação no cumprimento das tarefas de gestão e o contato
direto com as provas, geradas nos autos do processo em julgamento.
É importante destacar que, na produção dos valores públicos judiciais de gestão, tão
importante quanto ter boas ferramentas (processo eletrônico), é ter uma equipe de servidores,
com posturas e atitudes empreendedoras na execução de tarefas administrativas, das mais
ordinárias às mais complexas, como é o caso singelo de publicar em órgão oficial as decisões
do magistrado.
219
A proatividade se adianta aos obstáculos, como por exemplo, no caso de publicar atos
processuais antes do que depois de um feriado prolongado. Atitudes como essa, entre outras,
multiplicam os índices de produtividade.
Outro ponto relevante é a “maturidade” (idade) dos entrevistados no estudo de caso,
pois, mesmo com algumas dificuldades no manuseio das ferramentas eletrônicas, são exemplos
de eficiência, coparticipação e produtividade.
6.2 CONTRIBUIÇÕES DA TESE
A pesquisa em governança, agregada à Teoria do Valor Público (Moore, 1995), a

produção de valores judiciais e, até mesmo, o ramo da administração da justiça brasileira
merecem incremento da pesquisa teórica e empírica, até porque a administração é uma área
aplicada das ciências sociais e, a pesquisa pode favorecer, segundo Guimarães et al. (2018), a
consolidação do conhecimento, como também, aprimorar práticas da gestão judicial
(Guimarães, Gomes & Guarido Filho, 2018). Pesquisar como são produzidos os valores
públicos judicias, em ambiente de governança, e sob os matizes da Teoria do Valor Público
(Moore, 1995), configura-se como um tema relevante, tanto para a literatura científica quanto
para a promoção de boas práticas de gestão, estando relacionado aos mais recentes avanços da
ciência, especialmente às novas funções dos gestores na coparticipação da administração
pública.
6.2.1 Contribuições teóricas
Na tese, com base nos estudos de Löffer (2001), existiu a proposição de conceituar a
governança pública como uma ferramenta de gestão, que auxilia a eficiência estatal e melhora
as relações entre Estado, cidadão, mercado e a sociedade civil organizada, por conferir a
coparticipação dos gestores públicos e cidadãos, na confecção do planejamento estratégico, no
estabelecimento de metas e na verificação de eficiência.
O Poder Judiciário brasileiro, com a governança, mesmo que de forma atenuada,
convive com a presença da hierarquia e com o modelo burocrático de administração; contudo,
há a possibilidade de ambas, em consórcio simétrico, com a teoria do valor público (Moore,
1995), conforme se atestou no estudo de caso.
O Poder Judiciário brasileiro, no desempenho de suas funções, realiza atos de gestão

220
(atividade-meio) e de jurisdição (atividade-fim), para poder distribuir a justiça, e, por

intermédio de ambos, produz valores públicos judiciais. Para esta tese, os atos da gestão judicial
são percebidos como tarefas administrativas, realizadas pelo magistrado e seus auxiliares, com
a finalidade de tornar eficiente e dinâmica a atividade-meio do Poder Judiciário. Nesse sentido,
os atos de jurisdição, conforme foi observado na tese, marcam a entrega do serviço de justiça
ao usuário, fazendo cumprir a determinação estatal.
No que tange à gestão, o valor público em Moore (1995) apresenta-se, em uma

primeira dimensão, como uma abordagem de aperfeiçoamento da governança. Assim, a teoria
de Moore (1995) é vista como uma ferramenta para ser utilizada na governança judicial, na
medida em que ambas não se excluem, ao contrário, complementam-se (Stoker, 2006). Isso se
dá porque a governança em valor público pode ser considerada como um modelo emergente de
gestão pública, aplicável na administração pública judicial. Em segunda dimensão, o valor
público é tido como o produto do serviço de justiça, ou seja, o resultado da governança em valor
público de Moore (1995). De acordo com o que foi percebido no estudo de caso, essas
dimensões são materializadas nos atos de gestão e de jurisdição do Poder Judiciário brasileiro.
A governança em valor público (Moore, 1995) pode ser compreendida, assimilada e

aplicada à realidade judiciária brasileira. Considerando todo o trabalho de campo realizado,
entende-se que a governança em valor público é maleável, não necessitando, como nos tempos
clássicos do patrimonialismo e da burocracia estatais, ter modelo encapsulado e universal.
Apesar de existirem estudos sobre os valores públicos, não se encontrou, na literatura

pesquisada, um conceito abrangente e consolidado, que abarcasse todas as suas abrangências.
Esta tese propõe, então, considerando os estudos de Ferry, Ahrens e Khalifa (2019), um
conceito para os valores públicos: “produto da administração estatal: bens imateriais,
coproduzidos entre Estado e cidadãos, para proporcionar respeito às normas, estabilidade social,
qualidade dos serviços públicos e confiança na autoridade democraticamente cedida ao
governo”.
Os valores públicos pertencem a todos os envolvidos: Estado, gestores, cidadão e

organizações privadas, pois eles, de alguma forma, beneficiam-se de um Estado forte, estável,
confiável, transparente e com o poder sendo legitimado pela democracia. Os serviços estatais,
assim como os confeccionados pelas organizações privadas, compreendem preço, custo e valor,
sendo que preço e custo podem ser facilmente apontados, por meio de dados estatísticos ou
contábeis (Magretta, 2018).
221
No setor privado, segundo Porter (2005), o lucro é o valor preponderante; já na esfera

pública, os valores são o produto da governança em Moore (1995), ou seja, o resultado de boas
estratégias, de um ecossistema autorizador legítimo e da capacidade operacional do Estado
(Moore, 1995; Fukumoto & Bozeman, 2018).
Valores públicos resultam dos esforços implementados pelo Estado e materializados

nas ações do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário. Em outras palavras, valores públicos
tornam o Estado mais confiável, transparente e aprimora a legitimidade. Nesta tese, valores
públicos judiciais são considerados como “bens imateriais, coproduzidos e ditados pelo Estado,
recepcionados pelo cidadão e materializados pelo Poder Judiciário brasileiro”.
O estudo de caso demonstrou a necessidade de haver uma orientação procedimental

interna da unidade judiciária, para que os valores públicos possam ser produzidos de forma
satisfatória. Assim, para esta tese, os valores públicos de gestão são materializados pelos
gestores públicos, quando estão presentes ferramentas, posturas, e atitudes adequadas e
proativas para atingir essa finalidade.
6.2.2 Contribuições práticas
A presente tese, tendo como base os estudos teóricos, as impressões e experiências

retiradas do cotidiano dos entrevistados, que foram registradas na fase exploratória e no estudo
de caso, propõe algumas contribuições práticas, todas ligadas aos valores públicos de gestão
ora levantados.
Algumas das práticas foram mapeadas durante a busca empírica de dados, ao longo do
processo de audição dos experts dos cinco TRF’s, emergindo, dessa forma, a realidade fática
de toda a base judiciária federal brasileira. A partir destes achados, seguem as contribuições
práticas da tese, para o fim de estimular a produção dos valores públicos judiciais de gestão.
Quanto à assistência judiciária gratuita, é essencial redesenhar a rotina de gestão,

para melhor atender aos que necessitam ser assistidos gratuitamente pelo Poder Judiciário. A
produção do valor judicial da assistência judiciária gratuita necessita observar os hábitos e
costumes, onde vivem os litigantes, para evitar retrabalho, otimizar o atendimento, aumentar a
eficiência e a eficácia do serviço de justiça.
222
Para o contraditório e ampla defesa, deve-se transformar o balcão de atendimento

em uma central de relacionamento, fomentando, entre outras posturas, que o valor judicial do
contraditório seja produzido com base no diálogo dos litigantes.
No que tange à cooperação, vale: (1) realizar encontros, mesmo que virtuais,
estimulando representantes das unidades judiciárias a compartilhar experiências de boa gestão,
posto que a governança judicial em Moore (1995) permite que aspectos técnicos de gestão
sejam considerados pela hierarquia atual, especialmente quando impulsionam a efetividade; (2)
otimizar a agenda dos peritos judiciais nomeados para, se possível, atender em dia e hora
marcados, na sede da unidade judiciária, como é o caso de avaliações periciais psicológicas ou
psiquiátricas; (3) aproximar a função judicativa da gestão, pois o magistrado, mais inteirado às
questões de gestão, torna o ambiente de trabalho mais harmônico e estimula a eficiência.
Sobre o duplo grau de jurisdição, é relevante implementar centros de inteligência,

para repensar o sistema de recursos e o retrabalho realizado pelos tribunais, otimizando a
produção do valor público judicial do duplo grau de jurisdição.
Para a duração razoável do processo, é preciso: (1) criar um setor de trabalho

específico, para encurtar o tempo do processo e filtrar os pedidos de urgência processual, tendo
uma equipe, mesmo que com poucos servidores, para separar da maioria dos processos, aqueles
que necessitam receber decisões liminares, antecipação dos efeitos da tutela final ou tratamento
de assuntos incomuns, como são os litígios que envolvem medicamentos e saúde pública. (2)
estimular os litigantes a, em casos litigiosos complexos, de comum acordo, contratarem
consultorias particulares, para realizar a prova pericial. Assim, ela não necessita ser repetida,
economizando-se tempo e investimentos, com os resultados podendo ser dialogados/atacados
pelos interessados, cabendo ao magistrado a decisão definitiva sobre isso; (3) implantar filtros
de qualidade, para monitorar o trâmite processual, pois a duração do processo implica,
diretamente, na eficiência e eficácia do serviço de justiça, refletindo-se, inevitavelmente, na
produção desse valor público judicial.
No que diz respeito à efetividade, vale: (1) estimular o intraempreendedorismo

público, visto como impulsionador do desempenho, no qual o servidor ordinário, o magistrado
e o gestor público são vistos como líderes, conscientes da realidade onde trabalham,
cumpridores de normas e detentores de posturas cooperativas, dispostos a assumir riscos
calculados – fato que acontece no Processo Judicial Eletrônico (PJe), no qual servidores
técnicos ou usuários contribuem para as melhorias do sistema; (2) horizontalizar a gestão para
223
melhor produzir o valor da efetividade. A horizontalização não extingue a hierarquia, ao

contrário, em conjunto com a governança em Moore, transforma o magistrado em líder da
unidade, promovendo melhores resultados de produtividade; (3) estabelecer metas internas de
produtividade, porque incitam o cumprimento das metas estabelecidas pelo CNJ e TRF’s, tanto
que o Censo do Poder Judiciário de 2013 registra avaliações positivas quanto às políticas
baseada em metas (CNJ, 2013); (4) estimular o teletrabalho total ou parcial, já que cumprem
metas mais rigorosas do que os demais servidores, promovem um aumento de produtividade e,
consequente, melhorias na qualidade de vida dos envolvidos; (5) incentivar a organização e a
transparência do trabalho executado pelos gestores públicos, bem como utilizar a criatividade
e boas estratégias para diminuir o volume de trabalho e retrabalho, resultando em melhor
produtividade e evitando, assim, possíveis práticas de corrupção; (6) envolver na gestão
judicial, magistrados, gestores e demais servidores, o que estimula a implementação da
governança em Moore (1995), como é o caso do orçamento participativo; (7) aprimorar, de
modo geral, a qualidade das decisões, ouvindo gestores públicos, que podem indicar melhores
caminhos e ferramentas, como na utilização da inteligência artificial, que garante maior
agilidade e rastreamento dos julgados precedentes.
Para a inafastabilidade do controle jurisdicional livre acesso (desacesso), deve-se:

(1) promover encontros (audiências) conciliatórios cíclicos ou permanentes,
independentemente da fase processual, para o caso de grandes litigantes, como é o do Estado
brasileiro. A propósito, a lista dos maiores litigantes brasileiros foi levantada pela Associação
dos Magistrados Brasileiros (AMB) que, desde 2013, registra ser o próprio Estado um dos que
mais são demandados e recorrem das decisões proferidas pelo Poder Judiciário (AMB, 2013);
(2) especializar a forma de executar os atos de gestão, a fim de evitar atos inúteis ou repetidos
no trâmite processual.
Quanto à oralidade, seria producente compreendê-la como imediação, já que há

contato direto com o litigante e com as provas pertinentes no processo judicial, o que significa
oportunizar, por exemplo, que o próprio interessado, em caso de penhora de salário (verba
alimentar fundamental), possa pedir o desbloqueio dos valores. Importante destacar que o valor
público judicial da oralidade, foi o único dentre os 16 valores descritos inicialmente, que obteve
a mesma percepção entre os experts entrevistados (Capítulo 4): 50% de indicações para a gestão
(atividade-meio) e 50% para a atividade fim do Poder Judiciário brasileiro.
224
Assim, a partir das contribuições práticas desta tese, é possível concluir que a
governança em Moore, a partir das instruções do CNJ, pode e deve estimular a coparticipação
do cidadão na produção dos valores públicos judiciais, mesmo que seja a distância e de forma
virtual. É preciso assegurar, porque comprovado empiricamente, que a governança em Moore
(1995) é aplicável e modelável à hierarquia, à ritualística e ao cerimonialismo existentes no
Poder Judiciário. Ressalta-se que a relevância das atividades de gestão do Poder Judiciário, em
grande medida, resulta da pressão social por maior transparência, eficiência e eficácia do
6.3 LIMITAÇÕES DA PESQUISA
Devido aos procedimentos metodológicos adotados e outras escolhas feitas durante a

realização desta pesquisa, foram identificadas algumas limitações. Entre as principais, está o
fato de o local de fala dos experts entrevistados (Capítulo 4), compreendendo toda base
judiciária dos cinco TRF’s, apresenta cenários culturais e geográficos diferentes, o que dificulta
a generalização das informações.
Outra questão relevante e limitadora é o ambiente e as características positivas,

contidas na unidade judiciária pesquisada no estudo de caso, que representa, certamente, uma
das ilhas de excelência em administração pública judicial no Brasil, não refletindo, por certo, a
realidade das 279 localidades brasileiras que detêm unidades judiciárias da JF (CNJ, 2018).
Outro limitador deve-se à dificuldade de encontrar respondentes dispostos a contribuir

com o presente trabalho, pois a investigação da administração judiciária ainda, infelizmente,
apresenta-se como novidade.
A escolha do método de pesquisa também trouxe alguns obstáculos, pois ao preferir

realizar entrevistas em profundidade, e não uma coleta de dados quantitativos, incorreu-se em
maior grau de subjetividade, o que dificulta a generalização das conclusões.
6.4 PESQUISAS FUTURAS
A partir dos estudos extraídos da revisão de literatura e da revisão estruturada

confirmatória de literatura, foi possível inferir sobre a necessidade de realizar pesquisas teórica
e empíricas sobre a produção de valores públicos judiciais.
225
Dada a natureza exploratória desta tese, para o futuro, além de refinar a resposta à
questão de pesquisa proposta por este trabalho, pretende-se investigar se os valores judiciais de
gestão podem variar, considerando a cultura laborativa das unidades judiciárias federais
brasileiras. Registrar além do “como”, o “motivo” de os valores judiciais de gestão estarem
sendo materializados da forma como se apresentam.
Para outros estudos, recomenda-se:
(1) utilizando as lentes teóricas da Visão Baseada em Recursos (RBV) e das

Capacidades Dinâmicas, analisar como a tecnologia da informação (por exemplo,
a inteligência artificial) pode auxiliar na administração da justiça, otimizando a
governança em Moore. Estudos sobre dados judiciais, a partir da jurimetria26, são
materializados pela Associação Brasileira de Jurimetria (ABJ), e podem oferecer
um ponto de partida, no sentido de tornar mais eficiente a gestão do Poder
Judiciário;
(2) a apresentação de um framework ou modelo teórico, que possa medir o impacto

dos valores públicos judiciais, causados na percepção de legitimidade e
credibilidade do Poder Judiciário brasileiro, inquirindo-se representantes da
sociedade civil organizada, avaliando a eficiência do serviço de justiça e a
satisfação do usuário. Para tanto, é importante observar as variáveis: resultados,
qualidade do serviço e confiança (Moore, 2013; Spano, 2014);
(3) a construção de um modelo teórico capaz de disseminar a governança em Moore,

para todas a unidades judiciárias da JF brasileira;
(4) identificar a ocorrência de hierarquia entre os valores públicos judiciais de gestão;
(5) realizar a mensuração quantitativa dos valores públicos judiciais, produzidos no

serviço de justiça, para, de forma crítica, colaborar no desenvolvimento de uma
teoria de valores públicos voltados ao Poder Judiciário (Moore, 2013; Kaufman,
2017b);
26
Jurimetria é o estudo de dados estatísticos judiciais que auxilia na tomada de decisões estratégicas para o Poder
judiciário. Recuperado de: https://abj.org.br.
226
(6) apresentar bases teóricas e necessidades práticas, no sentido de estruturar um Curso

de Pós-Graduação voltado à implantação da governança em Moore na
administração judiciária brasileira.
227
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255
APÊNDICE A – ROTEIRO DE QUESTÕES QUE FORAM APLICADAS NA FASE

EXPLORATÓRIA PRELIMINAR
a) Termo de cessão de direito para colaboração científica
Para os entrevistados foi verbalizado um termo de cessão de direitos para colaboração

científica com as seguintes condições: você está sendo convidado a participar de uma entrevista
sobre a governança no Poder Judiciário brasileiro. Para isto solicitamos sua permissão para
gravar a entrevista e informo que pode solicitar a interrupção da gravação a qualquer momento.
O conteúdo da gravação será de acesso restrito, somente entre os pesquisadores. Seu nome não
será divulgado, exceto se for de sua vontade expressa.
b) Roteiro de entrevista
1 - Tenho ouvido falar em governança na gestão pública como um todo e também no Poder Judiciário.
O senhor (a) tem algo a informar ou alguma posição sobre o tema?
2 - Alguma ideia para conceituar governança, governança colaborativa ou governança participativa?
3 - Governança na produção de valores públicos lhe parece possível? Qual a relação?
4 - O senhor (a) conhece alguma experiência ou iniciativa de governança?
5 - Como o Poder Judiciário se relaciona com a governança?
6 – Alguma outra observação que deseja fazer, estou às ordens!

256
APÊNDICE B – PROTOCOLO DE COLETA DE DADOS - ESTUDO DE CASO
a) Coleta de documentos e observação direta
Para a coleta de dados, observado o permissivo legal, foram coletados documentos como
atas de reuniões, gráficos, fotografias, tabelas de produtividade.
Para a observação direta utilizou-se anotações em um caderno de campo. Neste caderno
foram anotados dados de reunião de trabalho gerais, dados do local de trabalho entrevistados.
b) Termo de cessão de direito para colaboração científica
Para os entrevistados foi verbalizado um termo de cessão de direitos para colaboração

científica com as seguintes condições: você está sendo convidado a participar de uma entrevista
sobre os valores públicos produzidos no Poder Judiciário brasileiro. Para isto solicitamos sua
permissão para gravar a entrevista e informo que pode solicitar a interrupção da gravação a
qualquer momento. O conteúdo da gravação será de acesso restrito, somente entre os
pesquisadores. Seu nome não será divulgado, exceto se for de sua vontade expressa.
c) Questões aplicadas aos entrevistados
1 – Pode nos contar um pouco da sua história e do histórico da 4ª vara (da forma, rotina e
volume de trabalho) desde a sua chegada?
2- Qual é a qualificação mínima para poder trabalhar aqui e como ocorre a seleção dos membros
da equipe? Existem algumas qualidades humanas a serem observadas na escolha?
3 - Quantos fazem parte da equipe e qual a sua função na equipe de trabalho?
4 - Com relação ao trabalho realizado internamente, como as metas do CNJ são atendidas e qual
a posição da 4ª Vara?
257
5 - Existem metas ou dispositivos internos do TRF2 ou da própria vara (produtividade ou

outras) para serem cumpridas (além daquelas do CNJ), em caso afirmativo:
● de que forma as metas são escolhidas e qual é a periodicidade
● quais as recompensas
6 – Existe diferença em trabalhar aqui na 4ª Vara e em outras? A exemplo do seu último trabalho
e aqui quais as principais diferenças.
7 – No seu trabalho, você pode tomar decisões sozinho e conforme a sua vontade? Por qual
motivo? Dos seus atos no trabalho você deve explicações ou cumpre regras específicas (quais)?
8 – Todos os que necessitam do seu trabalho podem chegar até aqui, mesmo os que não podem
pagar? Existem condições específicas de atendimento quando estão aqui?
9 – No seu sentir, você entende que o resultado do seu trabalho chega em tempo e responde às
expectativas daqueles que necessitam do serviço de justiça?
10 - Com seu trabalho (da equipe), que tipo de resposta você entende que oferece para o Poder
Judiciário? Para aquele que buscou o serviço e para você mesmo?
11- Quais as novidades ocorridas na execução do seu trabalho, especialmente nos últimos 05
ou 10 anos?
12 – Todo o trabalho desenvolvido por você (pela equipe) pode ser acessado pelos interessados
finais ou interessados em geral?
13 – Quais são as regras de conduta na execução do serviço da justiça?
14 – Alguma outra observação que deseja fazer, estou às ordens!

258
APÊNDICE C – PRINTSCREEN DE TELAS DO SOFTWARE ATLAS.TI

259
260
261
262
APÊNDICE D – PESQUISADORES DA ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA
Após a revisão estruturada e confirmatória da literatura e a imersão empírica realizadas,

buscou-se, mesmo que a título de exemplo, buscar exemplos organismos e pesquisadores que
se preocupam com o estudo dos valores públicos alinhados com a administração da justiça. A
Quadro 15 indica organismos, instituições e pessoas preocupados com a produção de valores
públicos judiciais.
Quadro 15. Pesquisadores da administração da justiça.

263
ANEXO A – METAS DO CNJ PARA 2019

264
265
266
ANEXO B – CRIAÇÃO UNIDADES DA JF EM NITERÓI – 1986

267
268
269
ANEXO C – INAUGURAÇÃO DAS UNIDADES JF DE NITERÓI

270
ANEXO D – PROPOSTA DE NOVA SEDE PARA JF DE NITERÓI

271
ANEXO E – UNIDADE JUDICIÁRIA NITERÓI – AGENDA DE AUDIÊNCIA

(JANEIRO A MAIO DE 2018)
272
ANEXO F – RELATÓRIO ANUAL JUSTIÇA FEDERAL DE NITERÓI - 2017

273
ANEXO G – UNIDADE JUDICIÁRIA DE NITERÓI: RELATÓRIO DE

PRODUTIVIDADE (ABRIL/2018)
274
ANEXO H – RELATÓRIO ANUAL DE PRODUTIVIDADE DAS VARAS DE

FEDERAIS DE NITERÓI (2018)
PRODUTIVIDADE DAS VARAS DE NITERÓI

JANEIRO A DEZEMBRO DE 2018
- SOMENTE SISTEMA APOLO. SISTEMA EPROC AINDA NÃO CONSOLIDADO
DISTRIBUIÇÃO:
TRAM TRAM A ARQUIV DISTRIB SUSP AG JULG

RECURSOS
E AI
01 VF NI 2092 1537 1209 534 309 246
03 VF NI 2677 1694 772 483 661 326
04 VF NI 2239 1741 1010 531 268 230
DESPACHOS – DECISÕES – SENTENÇAS:
DESPACHOS DECISÕES SENTENÇAS CONVERTIDOS

04VF NI 6135 887 834 103
MÉDIA DAS 4978 832 724 73

DEMAIS
VARAS
QUARTA VARA FEDERAL DE NITERÓI:

TOTAL DE REMANESCENTES (PROCS QUE JÁ ESTAVAM EM TRÂMITE EM
01.01.2018): 2513
TOTAL DE ENTRADAS: 1287
TOTAL DE SAÍDAS: 1556 (TOTAL DE ARQUIVADOS: 1009)
TOTAL EM TRÂMITE EM 19.12.18: 1745
RPVS – PRECATÓRIOS: 94
OBS:
1) OS NÚMEROS DO SISTEMA EPROC AINDA NÃO ESTÃO CONSOLIDADOS.
2) TRAM: TOTAL DE PROCESSOS (INCLUSIVE SUSPENSOS E AG DECISÃO DE INSTÂNCIAS
SUPERIORES)
TRAM AJUSTADA: TOTAL DE PROCESSOS (EXCETO SUSPENSOS E AG DECSIÃO DE INSTÂNCIAS
SUPERIORES)

Tese - Sandra Negri

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UNIVERSIDADE NOVE DE JULHO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO - PPGA

A PRODUÇÃO DE VALORES PÚBLICOS DE GESTÃO NO PODER JUDICIÁRIO

A PRODUÇÃO DE VALORES PÚBLICOS DE GESTÃO NO PODER JUDICIÁRIO

CREATING MANAGEMENT PUBLIC VALUES IN BRAZILIAN JUDICIARY UNDER

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em

ORIENTADORA: PROFA. DRA. CRISTIANE

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação

São Paulo, 18 de fevereiro de 2019.

Agradeço a Deus, pelos traços divinos de resiliência, persistência e superação de

Ao Instituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari (IRSiG-CNR), Itália, pela acolhida e

À Faculdade de Direito de Bolonha, à Faculdade de Direito da Universidade do Minho,

À Faculdade de Direito da Universidade de Barcelona - Espanha, ao Poder Judiciário

Ao Supremo Tribunal Federal (STF) brasileiro, ao Conselho da Justiça Federal (CJF)

À Universidade de Brasília (UnB), pela oportunidade de participar do grupo de estudo

À Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (ANPAD),

À Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Atuária (FEA-USP), pelo

À Justiça Federal de Niterói, Rio de Janeiro, pela realização de estudo de caso.

Aos pesquisadores do Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

À Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) pela possibilidade de cursar a

À Universidade Nove de Julho (UNINOVE), por meio da Coordenação do Programa

Em especial, à minha orientadora, Profª. Dra. Cristiane Drebes Pedron, pela

À minha valorosa célula familiar, pela motivação, confiança e afeto.

Palavras-chave: valores públicos, administração pública, valores judiciais, administração

Brazilian judiciary administration, as part of public administration, must follow efficiency,

ABJ Associação Brasileira de Jurimetria

Figura 1. Estrutura da tese. ...................................................................................................... 29

Quadro 1. Estrutura do Poder Judiciário brasileiro. ................................................................ 47

Tabela 1. Administração pública e as escolas francesa e alemã. ............................................. 35

A administração pública é reconhecida como ciência a partir da necessidade de o Estado

O estudo da administração pública discute o papel do soberano, desde a perspectiva de

A administração pública, no correr dos tempos, conheceu vários modelos de gestão. Um

O capitalismo e a democracia passaram a comandar o Estado, fazendo com que o Estado

Williamson (1999) registrou ser a governança pública uma estratégia, um desafio, em

Porém, mesmo com a presença da governança, muitos Estados democráticos

Monetário Internacional (FMI)1, Banco Mundial2, e pela Organization for Economic

O movimento da governança caracterizou-se pela fragmentação estrutural do Estado,

Após décadas de discussão acadêmica, o termo governança ainda busca sedimentação

Neste trabalho, é utilizado o termo gestores para designar os servidores públicos

A teoria do valor público de Moore é uma abordagem de gestão, vivenciada

A governança no Poder Judiciário, aliada à Teoria de Moore, passou a significar, ao

O conceito de “valores públicos” é considerado multifacetado e de natureza complexa,

A crise do Poder Judiciário é reflexo da crise do Estado e da própria administração

A crise da administração pública tornou-se aguda no final do século XX, provocando a

As crises da legitimidade estatal, da hermenêutica jurídica, do Poder Judiciário ou da

No relatório Justiça em Números de 2018, o CNJ informou que 80,1 milhões de

Os índices de ineficiência do Poder Judiciário povoam debates constantes no círculo de

O desprestígio, sob a ótica do cidadão brasileiro, foi demonstrado no relatório de 2017,

A crise do Poder Judiciário, de modo geral, é, em parte, a crise de valores vivenciada

excesso de formalidades, número insuficiente de juízes, despreparo dos advogados e elevado

Assim, segundo o levantamento apresentado, o Estado, enquanto atividade judicial,

A crise na administração pública judicial, sob o aspecto da produção de valores judiciais,

Os valores públicos judiciais necessitam ser objetivos e percebíveis, sem maiores

1.2 QUESTÃO DE PESQUISA E OBJETIVOS

Considerando a problemática apresentada, pretende-se contribuir, trazendo luz para a

O objetivo geral da tese é o de explorar a relevância das atividades de gestão do Poder

a) descrever o novo cenário da administração judiciária brasileira;

b) identificar os valores públicos de gestão, inseridos na administração judicial;

c) analisar as práticas de governança em Moore (1995), bem como a produção de valores

Diante do cenário da governança em Moore (1995), da administração pública, tem-se

Estudos empíricos sobre a governança judicial são constantemente reivindicados, como

Na sequência, Akutsu e Guimarães (2015) propuseram um modelo teórico-

O Poder Judiciário convive com uma administração, ao mesmo tempo