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PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
COMO INSTRUMENTO DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS
TESE
UNIVERSIDADE DE BRASLIA
BRASLIA, ABRIL DE 2014
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS
COMO INSTRUMENTO DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS
Braslia - DF
2014
I
TERMO DE APROVAO
OSORIO CARVALHO DIAS
III
IV
AGRADECIMENTOS
Mais que um trabalho cientfico esta tese a realizao de um sonho antigo. Por isso e por
tudo o mais que estas pginas materializam, agradeo a Deus em primeiro lugar. Agradeo
encarecidamente Professora Doutora Janann Joslin Medeiros, que alm de se dispor a por
nos trilhos meu trao solto demais, serviu-me de professora, orientadora, inspirao e
motivao. Obrigado pelas horas que perdeu na leitura dos labirintos de minha inexperincia
acadmica e como pesquisador.
Agradeo tambm aos Professores Doutores Ricardo Correa Gomes (PPGA/UnB), Toms de
Aquino Guimares (PPGA/UnB), Sandro Cabral (PPGA/UFBA) e Srgio Bulgacov
(FGV/EASP) por concordarem em serem meus examinadores e, mais que isso, pelas valiosas
dicas da fase de qualificao, que abriram meus olhos para a necessidade de coerncia
epistemolgica e abrangncia de contedo, indispensvel num trabalho cientfico desta
envergadura.
Agradeo aos demais professores do PPGA e outros programas de doutorado que, ao longo
destes anos, contriburam com seus conhecimentos em aulas e palestras muitas e muito
proveitosas. Agradeo aos funcionrios da Secretaria do PPGA pelo apoio logstico e, muitas
vezes, orientador.
Agradeo finalmente a todos, todos mesmo, que tm o mesmo esprito inquieto como o meu e
que fazem avanar o conhecimento humano e que de alguma maneira contriburam com esta
inquietude para trazer luz a minha ignorncia e abrir-me as portas de um pouco mais de
conhecimento.
Deus, Patrcia, Max e Erin.
***
VI
RESUMO
Esta tese buscou entender e explicar as causas da baixa utilizao de parcerias pblicoprivadas na implementao de projetos de infraestrutura no mbito da Administrao Pblica
Federal (APF) brasileira. Partindo de uma base terica vinculada Nova Economia das
Instituies (NEI), Implementao de Polticas Pblicas e Teoria da Agncia, o trabalho
buscou identificar variveis vinculadas a esses corpos tericos que funcionassem como causas
para tal desempenho. A pesquisa foi multicasos (trinta casos), com a utilizao da Anlise de
Contedo em uma primeira etapa e Anlise Qualitativa Comparativa (QCA) com Fuzzy Set
em uma segunda etapa. As anlises de contedo foram realizadas com o apoio dos softwares
Express Scribe e Atlas.ti e a anlise Fuzzy Set/QCA com a utilizao do software fsQCA.
Foram realizadas 62 entrevistas com atores envolvidos no cenrio de implementao de PPPs
no Governo Federal e nos estados da Bahia, Minas Gerais e So Paulo, escolhidos como
referenciais comparativos. Ademais, foram analisados 841 documentos, com 67.042 pginas,
que incluram desde e-mails de tcnicos envolvidos em projetos de PPP a todos os
documentos de tramitao da Lei de PPP no Congresso Nacional. A tese mostra que, em
relao a PPPs e para os casos estudados, a reduzida capacidade de coordenao do Governo
Federal, a baixa capacitao dos tcnicos responsveis em todas as fases dos projetos e a
averso ao risco comercial dos empresrios interessados tiveram influncia preponderante no
fracasso dos projetos planejados. Outras caractersticas presentes so deficincias no
arcabouo legal, excesso/falhas na regulao, clusulas contratuais mal definidas, medo de
perda de controle do processo por parte da administrao pblica, falta/m alocao de
oramento pblico, influncia de grupos/atores poderosos com interesses contrariados ou a
serem favorecidos e diferenas polticas entre atores que estiveram, em momentos diversos,
responsveis pelos projetos, alm da defesa de interesses partidrios, ou simplesmente,
tentativa de obstar projetos de legendas adversrias. Conclui-se que as instituies formais
criadas/envolvidas na implementao de PPPs federais no foram suficientes para eliminar os
problemas tpicos de implementao de polticas pblicas, conflitos Agente/Principal,
assimetria de informao e comportamento oportunista, e muito menos impedir a manuteno
de instituies informais que minaram as bases para o bom desenvolvimento dos projetos. Foi
demonstrado nesta tese que no h um caminho apenas para resultados complexos, o que
implica tambm que no deve haver apenas um caminho para a soluo dos problemas
encontrados. O que importante que responsveis pela implementao de polticas pblicas
VII
de PPP atentem para as diversas variveis que influenciam o projeto at mesmo antes de ele
nascer, considerando as instituies formais criadas para disciplinar o jogo e as organizaes
criadas para atuarem como jogadores e, claro, todo o ambiente institucional em que tal projeto
ser inserido, incluindo as instituies formais preexistentes e as que surjam em decorrncia.
No se pode importar conceitos vencedores de realidade institucional distintas do Brasil sem
um estudo detalhado do ambiente brasileiro. Isso no combina com o aodamento oriundo da
falta de planejamento na administrao pblica nacional. Constatou-se que se os modelos de
PPP buscaram aproximar as contrataes pblicas de instrumentos de mercado, eles no se
encaixam ao modelo de relao entre custos de governana e nveis de especificidade dos
ativos. Em outras palavras, por ser ativos muito especficos, PPPs deveriam resultar em
menores custos quando realizadas pela prpria administrao pblica no mecanismo de
governana hierrquica, ou no mximo governana hbrida. Embora fosse esperado que PPPs
reduzissem os custos totais de implementao, a escassez de projetos com resultados
concretos no Brasil impede uma avaliao holstica e os custos de transao da fase de projeto
tendem a afastar o gestor pblico das PPPs, consideradas solues melhores, mas muito
demoradas e complexas.
Palavras-chave:
Parceria
Pblico-Privada,
Implementao
de
Polticas
Pblicas,
VIII
ABSTRACT
This thesis sought to understand and explain the causes of the low level of utilization of the
instrument of public - private partnership (PPP) in the implementation of infrastructure
projects by the Brazilian Federal Public Administration (APF). Using a theoretical framework
developed from the New Institutional Economics (NIE), studies on Policy Implementation
and Agency Theory, the study sought to identify variables that might explain this
phenomenon. The research was multi-case (30 cases), using content analysis techniques in the
first stage of analysis and Fuzzy Set Qualitative Comparative Analysis (fsQCA) during the
second and final stage. Content analyses were carried out using Express Scribe and Atlas.ti
software and the Fuzzy Set/QCA analysis made use of the FsQCA software. Sixty-two (62)
actors involved in the implementation of PPPs in the Federal Government setting and in the
states of Bahia, Minas Gerais and So Paulo, chosen as comparative benchmarks, were
interviewed. In addition, 841 documents totaling 67,042 pages were analyzed. A wide variety
of documents was consulted, ranging from emails exchanged by technical staff involved in
PPP projects to all the documents produced during the passage of the PPP Act by the
Brazilian Congress. The thesis shows in the cases studied, three factors had preponderant
influence on the failure to execute planned PPP projects: limited coordination capacity on the
part of the Brazilian Federal Government, the lack of technical preparedness of government
personnel at all stages of the process, and the commercial risk aversion of potentially
interested entrepreneurs. Other influencing factors identified as contributing to the lack of
implementation success were deficiencies in the legal framework, regulatory excess/failure,
poorly-defined contract terms, fear of losing control of the process by public administrators,
lack of/poor budget allocation, influence of powerful groups/actors whose interests might be
thwarted or favored by project execution, political differences between actors responsible for
the projects at different times during the process, whether in defense of partisan interests or
the attempt to hinder projects of interest to opposing party members. It is concluded that the
formal institutions created/involved in implementing federal PPP were not sufficient to
eliminate problems typical to policy implementation, Principal/Agent conflicts, asymmetric
information and opportunistic behavior, much less prevent the development or strengthening
of informal institutions that undermined the basis for the successful execution of the planned
projects. It has been shown in this thesis that there is not just a single explanation for the
results of interest, which suggests that there will probably not be just a single solution for the
IX
problems encountered. The findings suggest that it is important for those responsible for the
implementation of public policies using the PPP instrument to pay attention from the outset,
at the project design stage, and throughout the implementation process to the many factors
that influence project outcomes. This includes taking into consideration the formal institutions
created to regulate the process and the organizations, existing or specifically created, that act
as players in the process. This means giving attention, as well, to the other elements of the
institutional environment in which a project is to be inserted, including pre-existing informal
institutions and others that may arise during the implementation process. Findings reinforce
the perception that winning concepts cannot be imported from institutional realities different
from those of Brazil without detailed study of how they can be adapted to the Brazilian
environment. Such detailed study, however, appears inconsistent with the rush to implement
often observed, perhaps typical of the lack of planning perceived as characteristic of Brazilian
public administration. It was found that even though the PPP model adopted sought to align
public contracting practices and market instruments, it failed to bring about the necessary
alignment of the transaction costs of governance and the levels of asset specificity necessary.
In other words, given the fact that they involve very specific assets, the use of the PPP
instrument should result in lower costs than if the project were to be carried out by the
government itself using the hierarchical governance mechanism or by some other form of
hybrid governance. Although the expectation was that PPPs would reduce the total
transactions costs of implementation, the high transaction costs at the design stage tend to
distance public managers from using the PPP instrument, considered to be too time
consuming and complex.
SUMRIO
INTRODUO
1.1. CONTEXTUALIZAO E PROBLEMATIZAO
1.2. OBJETIVOS DA PESQUISA
1.2.1. Objetivo Geral
1.2.2. Objetivos Especficos
1.3. DELIMITAO DO ESTUDO
1.4. JUSTIFICATIVA DA PESQUISA
1.5. ESTRUTURA DA TESE
2. PARCERIA PBLICO-PRIVADA NO MUNDO E NO BRASIL
1
1
10
10
10
10
12
15
17
46
46
47
47
49
50
51
52
59
62
67
67
74
77
77
81
86
89
97
102
104
109
112
112
XI
5.2. RESULTADOS DA ANLISE DE CONTEDO DOS TRINTA CASOS POR CATEGORIA DE ANLISE
5.2.1. Categoria Coordenao
5.2.2. Categoria do Risco Comercial
5.3.3. Categoria Risco Contratual
5.3.5. Categoria Tcnico/Burocrtico
5.3.7. Categoria Poltica
5.3.8. Categoria Econmica
5.3.9. Categoria Legal
5.3.10. Categoria Regulao
5.4. ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA (QCA)
5.5. INTERAO ENTRE EVIDNCIAS E A TEORIA
5.6. DISCUSSO DE RESULTADOS E PROPOSIES
5.6.1. Instituies Formais
5.6.2. Instituies Informais
122
124
134
145
150
156
160
162
168
174
207
237
237
239
6. CONCLUSES E RECOMENDAES
245
7. LIMITAES DO ESTUDO
258
8. REFERNCIAS
261
280
285
286
292
293
302
305
308
311
313
315
XII
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR (EFPC) NO BRASIL .................................... 9
TABELA 2 REAS COM PROJETOS EM REGIME DE PPP REINO UNIDO 1995-2008. .......................................... 18
XIII
LISTA DE GRFICOS
GRFICO 1 NECESSIDADE DE INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL ................................................. 7
GRFICO 2 QUANTIDADE DE PROJETOS DE PPP. ................................................................................................. 25
GRFICO 3 FREQUNCIA E PERCENTUAL DE PRESENA DAS CATEGORIAS DE ANLISE .................................... 122
GRFICO 4 RELAO ENTRE OS CUSTOS DE GOVERNANA E NVEIS DE ESPECIFICIDADE DOS ATIVOS............. 224
XIV
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 CARTEIRA DE PROJETOS PARA PPP PPA 2004/2007 ...................................................................... 4
QUADRO 2 PROJETOS DE PPP: GOVERNO FEDERAL............................................................................................... 5
QUADRO 3 PROJETOS DE PPP ESTADUAIS - CONSTRUO PRPRIA...................................................................... 6
QUADRO 4 - TIPOLOGIAS DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS................................................................................ 19
QUADRO 5- EXPERINCIAS EM PROJETOS DE PPP .................................................................................................. 22
QUADRO 6 PONTOS COMUNS E DIFERENAS ENTRE PPPS E CONCESSES PBLICAS. ......................................... 33
QUADRO 7 INICIATIVAS ESTADUAIS PARA CRIAO DE FUNDOS GARANTIDORES.............................................. 38
QUADRO 8 - DEFINIES DE INSTITUIES CONSTRUO PRPRIA COM BASE NAS FONTES CITADAS. ................ 55
QUADRO 9: CONVERGNCIAS E DIVERGNCIAS DAS CORRENTES DE TEORIA INSTITUCIONAL . ............................. 58
QUADRO 10 PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. ............................... 69
QUADRO 11 CARACTERSTICAS DOS CONTRATOS PBLICOS CONVENCIONAIS E CONTRATOS DE PPP. ............... 75
QUADRO 12 LISTA DOS PROJETOS DE ESTUDO (CASOS DE ESTUDO) .................................................................... 85
QUADRO 13 ESCORES DE INTENSIDADE DAS VARIVEIS EM CADA CASO. ......................................................... 101
QUADRO 14 DESCRIO DOS CASOS ESTUDADOS, INCLUINDO O ESTGIO ATUAL. ........................................... 114
QUADRO 15 QUADRO DE FREQUNCIAS DAS VARIVEIS .................................................................................. 123
QUADRO 16 LISTA DE RGOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. ......................................................... 130
QUADRO 17 LISTA DE AES DISPONVEIS AO FGP, MAIO DE 2013. .................................................................. 141
QUADRO 18 PROJETOS QUE DEIXARAM DE SER PPP ......................................................................................... 144
QUADRO 19 - PERFIL POLTICO DAS PPPS NO BRASIL .......................................................................................... 158
QUADRO 20 NORMAS REGULAMENTADORAS DA LEI DAS PPPS NO BRASIL. ..................................................... 164
QUADRO 21 - PROPOSIES DA TEORIA DA AGNCIA PARA A RELAO AGENTE-PRINCIPAL. .............................. 171
QUADRO 22 COMPARAO ENTRE A LEI DAS PPPS E A IN DO CONTROLE ........................................................ 172
QUADRO 23 CODIFICAO DAS VARIVEIS ...................................................................................................... 177
QUADRO 24 RELAO DE CASOS E CDIGOS DE IDENTIFICAO ..................................................................... 177
QUADRO 25 CROSSTABS VARIVEL COORDENAO...................................................................................... 183
QUADRO 26 CROSSTABS VARIVEL CONTROLE ............................................................................................. 184
QUADRO 27 SOLUO MAIS COMPLEXA CONFIGURAES DE RESULTADOS ................................................. 194
QUADRO 28 - DETALHAMENTO DA PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO FSQCA............................................ 197
QUADRO 29 - DETALHAMENTO DA SEGUNDA SOLUO FSQCA ............................................................................ 199
QUADRO 30 - DETALHAMENTO DA TERCEIRA SOLUO - FSQCA .......................................................................... 200
QUADRO 31 SOLUO PARCIMONIOSA CONFIGURAES DE RESULTADOS .................................................... 202
QUADRO 32 SOLUO INTERMEDIRIA CONFIGURAES DE RESULTADOS ................................................... 204
QUADRO 33 EXEMPLOS DE MATRIAS SOBRE O PROCESSO DE CONTROLE EXTERNO ....................................... 206
QUADRO 34 CENRIO INSTITUCIONAL DE IMPLEMENTAO DE DOIS PROJETOS DE PPP. ................................. 209
QUADRO 35 - CLASSIFICAO BROWNFIELD OU GREENFIELD DE PROJETOS DE PPP ............................................ 229
QUADRO 36 PROJETOS COM RISCO ELEVADO ................................................................................................... 231
QUADRO 37 LISTA DE MINISTROS CGP E MINISTRIO DOS TRANSPORTES ....................................................... 234
QUADRO 38 PRAZO DE EXECUO DOS PROJETOS DE PPP EXITOSOS. .............................................................. 236
QUADRO 39 PROPOSIES TESTVEIS .............................................................................................................. 244
QUADRO 40 - SOLUO DA ANLISE QUALITATIVA COMPARATIVA COM CONJUNTOS FUZZY ............................ 252
XV
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 COMPORTAMENTO DO RISCO NA CONTRATAO PBLICA ................................................................... 20
FIGURA 2 - PARADIGMAS NA ANLISE ORGANIZACIONAL. .................................................................................... 77
FIGURA 3 MODELO DE ESTUDO ........................................................................................................................... 88
FIGURA 4 REPRESENTAO CONTRATUAL EM PPP. ............................................................................................ 95
FIGURA 5 RELAO DE INTERVENIENTES EM UMA IMPLEMENTAO DE PPP. .................................................... 96
FIGURA 6 TELA PRINCIPAL DO EXPRESS SCRIBE ............................................................................................... 103
FIGURA 7 PRINCIPAIS TELAS DO ATLAS.TI ........................................................................................................ 103
FIGURA 8 TELA PRINCIPAL DO FSQCA .............................................................................................................. 104
FIGURA 9 TELA PRINCIPAL DO ATLAS.TI ........................................................................................................... 105
FIGURA 10 CDIGOS INDICADORES E FREQUNCIA ........................................................................................... 106
FIGURA 11 TELA PRINCIPAL DE ANLISE DE DOCUMENTOS.............................................................................. 106
FIGURA 12 VISO DE CATEGORIAS E CITAES DO ATLAS.TI. .......................................................................... 107
FIGURA 13 ARVORE DE RELACIONAMENTO PONTAL ...................................................................................... 108
FIGURA 14 - CITAES PARA COORDENAO ...................................................................................................... 108
FIGURA 15 ANLISE DE REDUNDNCIA DE CDIGOS ........................................................................................ 109
FIGURA 16 FLUXO DO PROCESSO ORAMENTRIO BRASILEIRO ....................................................................... 125
FIGURA 17 ESTUDO DE VIABILIDADE ECONMICO-FINANCEIRO E AMBIENTAL (EVTEA) ............................... 143
FIGURA 18 MATRIZ DE DADOS DO FSQCA VARIVEIS ESCALARES ................................................................ 178
FIGURA 19 CALIBRAGEM DAS VARIVEIS ESCALARES. ...................................................................................... 179
FIGURA 20 MATRIZ DE DADOS COM VARIVEIS FUZZY..................................................................................... 179
FIGURA 21 TABELAS DE FREQUNCIA ............................................................................................................... 181
FIGURA 22 ESTATSTICA DESCRITIVA DOS CASOS E VARIVEIS. ...................................................................... 182
FIGURA 23 ANLISE DE CONDIO NECESSRIA .............................................................................................. 186
FIGURA 24 REALIZANDO A ANLISE DE CONDIO NECESSRIA ..................................................................... 186
FIGURA 25 ANLISE DE CONDIO SUFICIENTE ............................................................................................... 187
FIGURA 26 TELA DE ANLISE DA CONDIO NECESSRIA ............................................................................... 188
FIGURA 27 ANLISE FUZZY SET ........................................................................................................................ 189
FIGURA 28 ANLISE FUZZY SET 2 ..................................................................................................................... 189
FIGURA 29 TABELA VERDADE DA ANLISE FUZZY SET AMOSTRA ................................................................ 190
FIGURA 30 TABELA VERDADE PREPARADA PARA A ANLISE FUZZY SET ......................................................... 190
FIGURA 31 ANLISE SMC FUZZY SET ............................................................................................................ 191
FIGURA 32 ANLISE SMP FUZZY SET ............................................................................................................ 191
FIGURA 33 PRIME IMPLICANTS ANLISE FUZZY SET ...................................................................................... 192
FIGURA 34 SOLUO INTERMEDIRIA ANLISE FUZZY SET .......................................................................... 193
FIGURA 35 SOLUO COMPLEXA DO FSQCA .................................................................................................... 194
FIGURA 36 - PRIMEIRA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCA COM FUZZY SET.................................. 197
FIGURA 37 - SEGUNDA CONFIGURAO DE SOLUO DA ANLISE QCA COM FUZZY SET.................................. 199
FIGURA 38 - TERCEIRA SOLUO DA ANLISE QCA COM FUZZY SET ................................................................. 199
FIGURA 39 COBERTURA E CONSISTNCIA DA SOLUO COMPLEXA. ................................................................ 200
FIGURA 40 SOLUO PARCIMONIOSA DO FSQCA ............................................................................................. 201
FIGURA 41 SOLUO INTERMEDIRIA DO FSQCA ............................................................................................ 203
XVI
XVII
INTRODUO
O objetivo desta seo da tese contextualizar e problematizar o tema, apresentar os objetivos
gerais e especficos, as proposies adotadas, a motivao e relevncia do tema, alm da
estrutura do trabalho e definies prvias de alguns termos que foram utilizados ao longo do
texto.
1.1. Contextualizao e Problematizao
Historicamente, o Estado vem interferindo na economia visando fornecer bens e servios
pblicos (BRESSER-PEREIRA, 1989). Para isso, realiza empreendimentos com rentabilidade
incerta e com um prazo de retorno muito extenso ou empreende atividades que exigem
estruturas organizacionais inacessveis iniciativa privada. Neste caso, pode ocorrer uma
espcie de sustentculo pblico atividade econmica privada, tendo em vista a necessidade
real de fornecimento de tais bens e servios populao em geral (ROSALINO; LETSCH,
2008).
No Brasil, desconsiderando iniciativas isoladas do passado, o surgimento das parcerias entre
os setores pblico e privado, envolvendo organizaes da sociedade civil para a viabilizao e
gerenciamento de atividades de interesse pblico de forma sistemtica e contnua, ocorreu
aproximadamente na dcada de 1980, em funo da proposta de reduo do campo de atuao
do Estado e de ampliao da atuao da iniciativa privada na economia (BRESSERPEREIRA, 1997a). O caminho para a prtica das parcerias ocorre em paralelo com a
implantao da Governana Corporativa no mundo dos negcios (ROSALINO; LETSCH,
2008). Na Administrao Pblica, surgia a New Public Management (NPM), ou Nova
Administrao Pblica, nos anos 70 e meados dos anos 80, sendo que o movimento se
acelerou no Brasil com a Reforma Administrativa do primeiro Governo Fernando Henrique
Cardoso (BRESSER-PEREIRA, 1997b).
As dificuldades de formatao de arranjos do tipo proposto pelas PPPs so grandes e
comeam na natureza fundamentalmente diversa dos atores envolvidos. O setor pblico e o
privado possuem caractersticas e objetivos prprios, exclusivos e diferenciadores. O setor
privado objetiva o lucro de um determinado grupo e a maior parte de seus recursos
originada de seus clientes; j os objetivos do setor pblico so mais amplos e diversos grupos
de interesse esto envolvidos, cada um com determinado poder de presso, e suas receitas so
1
oriundas dos tributos pagos pelos contribuintes, sejam eles pessoas fsicas ou jurdicas
(ROSALINO; LETSCH, 2008). Em linhas gerais, pode-se dizer que enquanto o setor privado
possui objetivos primordialmente econmicos, os objetivos finais do setor pblico so
basicamente sociais. Ento como se conciliam tais interesses em parcerias pblico-privadas?
Tradicionalmente isso realizado no Brasil por meio de uma legislao extensa e complexa,
contratos baseados em comportamento (com regras de execuo detalhadas) e uma
institucionalizao exacerbada do controle (ALVES, 2009). Ou seja, rigor no formalismo
que acredita que as regras podem determinar o desfecho de qualquer caso, e controle estrito e
concomitante da Administrao Pblica em todas as fases da execuo de projetos que
envolvam contrataes de entes privados.
O resultado, muitas vezes, o excesso de penalidades aplicadas s partes privadas,
solicitao/pagamento de propinas aos entes pblicos encarregados de fiscalizar/gerenciar a
entrega do bem/servio, prestao de servio deficiente populao pelos entes privados,
abandono de obras, suspenses/anulaes de contratos por rgos de controle como o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Ministrio Pblico da Unio (MPU), conforme se
infere por notcias cada vez mais comuns na imprensa brasileira.
No obstante estas dificuldades o Governo Federal Brasileiro decidiu investir nessa forma de
contratao pblica diferenciada, conforme ficou evidente pela edio e publicao da Lei
11.079/2004, conhecida a partir de ento como lei das PPPs (PLANEJAMENTO, 2011).
Mesmo considerando a emisso da Lei, de outros instrumentos legais derivados e necessrios,
alm de estruturas funcionais vinculadas e de muitos projetos propcios para a utilizao do
instrumento de Parceria Pblico-Privada, passados dez anos, no entanto, at a presente data de
maro de 2014, apenas uma parceria pblico-privada foi concluda pelo Governo Federal
(Data Center do Banco do Brasil e Caixa), sendo muito tmida tambm a ao dos Estados,
embora estes se mostrem mais efetivos com alguns projetos desenvolvidos, principalmente
em funo da Copa 2014. Dos nove estdios de propriedade pblica, cinco esto contratados
no regime de PPP: Fonte Nova (Bahia), Cidade da Copa (Pernambuco), Mineiro (Minas
Gerais), Castelo (Cear) e Arena das Dunas (Rio Grande do Norte) (PLANEJAMENTO,
2011). Por esta razo o problema estudado nesta tese foi: quais as razes da baixa execuo de
parcerias pblico-privadas na Administrao Pblica federal brasileira? Baseada na
fundamentao terica, apresentada mais adiante, a pesquisa assumiu as seguintes
proposies bsicas:
2
Em relao situao dos outros trs projetos inseridos na carteira do MP, exceo do
Datacenter do Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal, os demais projetos ainda no
4
PPP
Datacenter do Banco do
Brasil
e
Caixa
Econmica Federal
Projeto
Pontal
de
Irrigao
Rede
Nacional
de
Televiso Pblica Digital
Sistema Geoestacionrio
Brasileiro
Unidade da Federao
Alagoas
Amap
Amazonas
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Paraba
0
Paran
0
Pernambuco
03
Piau
0
Rio de Janeiro
0
Rio Grande do Norte
01
Rio Grande do Sul
0
Rondnia
0
Santa Catarina
0
So Paulo
03
Sergipe
0
Tocantins
0
Total de Projetos
17
Fonte: Sites das Unidades de PPP dos Estados
No h projetos concludos.
No h projetos concludos.
No h projetos concludos.
Rodovia MG 050, Complexo Penal, Estdio de Futebol,
Mineiro e Unidades de Atendimento Integrado (UAI).
No h projetos concludos.
No h projetos concludos.
Ponte e via de acesso Praia do Paiva, Arena PE.
No h projetos concludos.
No h projetos concludos.
Estdio Arena das Dunas
No h projetos concludos.
No h projetos concludos.
No h projetos concludos.
Linha 4 e 8 do Metr, ETA do RioTiet.
No h projetos concludos.
No h projetos concludos.
Como esta anlise no envolve o sucesso na execuo dos projetos em si, considera-se concludos aqueles projetos que
tiveram contratos assinados.
154
Transportes
137
Energia Eltrica
106
Saneamento
38
Telecomunicaes
Estdios
Habitao
3
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Embora boa parte das 1.010 obras pudesse, a princpio, ser executada pelo modelo de parceria
pblico-privada, apenas 178 delas, ou 18% do total, tinham esta previso, conforme
documentos oficiais dos Ministrios tuteladores dos projetos (EXAME, 2012). Essa pequena
proporo denota uma preferncia por outras formas de contratao, suposio confirmada
por esta tese, como se poder verificar pelas preferncias dos agentes pblicos, conforme
detectado na anlise dos trinta casos escolhidos para estudo.
Esta baixa previso de execuo de projetos de PPP torna-se ainda mais prejudicial para a
implementao de polticas pblicas no Brasil, quando se considera a baixa capacidade de
implementao que o pas vem demonstrando nos ltimos anos, conforme mostra um estudo
de Frischtak (2008). Em anos recentes o pas vem investindo cerca de 2% do Produto Interno
Bruto (PIB), dividido igualmente entre pblico e privado, percentual modesto quando
comparado ao das demais economias emergentes e as desenvolvidas, sendo insuficiente at
mesmo para repor o capital fixo do Estado (FRISCHTAK, 2008).
Do total de R$ 13,66 bilhes autorizados para investimento nas estradas em 2012, apenas R$
2,54 bilhes foram pagos at maio daquele ano. A situao fica ainda mais crtica quando se
verifica que apenas 7% desse desembolso pago - R$ 197,4 milhes - esto efetivamente
atrelados a despesas de 2012, ou seja, os demais 93% so restos a pagar de anos anteriores
(FRISCHTAK, 2008). Em 2011, os investimentos pblicos j haviam cado em todos os
7
setores em relao a 2010, com exceo do setor areo, que atingiu investimento recorde. A
perspectiva era de que 2012 fosse pior ainda (BORGES, 2012) 2. Borges (2012) informa ainda
que a situao se repete no setor ferrovirio. No incio do ano de 2012, o governo autorizou
um oramento total de R$ 2,77 bilhes para a infraestrutura dos trilhos. Depois dos cinco
primeiro meses de 2012, s R$ 239,7 milhes foram usados, cerca de 8% do total. Nos gastos
efetuados pelas ferrovias, prevalece a mesma lgica identificada no oramento das estradas.
Apenas 6% dos desembolsos referem-se a despesas de 2012. Estes nmeros demonstram a
dificuldade que o Governo Federal tem para investir em setores essenciais para a introduo
de infraestruturas de base e que possibilitem um melhor desempenho econmico para o
Brasil.
Uma demonstrao das dificuldades do Governo em investir no setor de transporte ferrovirio
ocorreu quando do lanamento do Plano Nacional de Logstica Integrada- PNLI (BRASIL,
2012). Como o modelo anterior no funcionava, o governo introduziu um novo modelo que
passa a contratar a construo, manuteno e a operao de ferrovias com dinheiro pblico. A
Valec, empresa pblica de ferrovias, compraria a capacidade integral do transporte das
ferrovias e faria a oferta pblica dessa capacidade, assegurando o direito de passagem dos
trens em todas as malhas, buscando a modicidade tarifria. A venda de capacidade deve ser
realizada a usurios que queiram transportar carga prpria, a operadores ferrovirios
independentes e a concessionrios de transporte ferrovirio que podem adquirir parte da
capacidade das ferrovias.
No total, foram desembolsados R$18,02 bilhes para transportes em 2012, queda de 6,4%
sobre o ano anterior. Desse montante, R$13,55 bilhes foram efetivamente pagos, englobando
contratos do exerccio e restos a pagar. O fraco desempenho de 2012, tambm est refletido
nos financiamentos feitos pelo BNDES. Entre janeiro e maro, o banco liberou R$ 4,19
bilhes para financiar obras e equipamentos do setor rodovirio, volume 31% inferior ao que
o banco destinou para as estradas no mesmo perodo do ano passado (BORGES, 2012).
Ao contrrio do que vem acontecendo, seria necessrio um investimento em infraestrutura da
ordem de 3%. Sendo 1% apenas para manter o estoque de capital existente, 1,3% para
acompanhar o crescimento e as necessidades da populao e 0,6% e 0,1% respectivamente
Quantidade
Patrocinadores
Privado
288
2113
Pblico
81
321
Total
369
2.434
Fonte: http://www.previdencia.gov.br/previc, 2013
Uma fatia considervel da carteira dessas instituies est aplicada em renda fixa, e com a
tendncia de queda dos juros elas devem buscar alternativas mais rentveis.
Ento o problema no seria a falta de capital privado para investimento. H muitas teorias
sobre as causas reais do problema (BIASOTO; AFONSO, 2007) e esta tese apresenta uma
nova abordagem, buscando trazer novas possibilidades de explicao terica e prtica,
focando os projetos de PPP, que precisam da ao pblica e privada para terem xito.
Ento a questo que se buscou responder a razo da baixa execuo de PPPs na
Administrao
Pblica
Federal
brasileira,
considerando-as
como
instrumentos
de
10
Embora haja muitas outras definies e aplicaes para Parcerias Pblico-Privadas, como ser
demonstrado ao longo desta tese, este estudo focou as Parcerias Pblico-Privadas de
infraestrutura. Tal definio abrange a consecuo de infraestruturas sociais, econmicas,
institucionais, materiais e pblicas, podendo ter como objeto: rodovias, pontes, tneis,
ferrovias, portos, aeroportos, sistemas de controle de trfego areo, estaes de tratamento de
gua e esgoto, hospitais, escolas, prises, asilos e creches (ENGEL; FISCHER;
GALETOVIC, 2009).
A anlise foi realizada considerando as definies de PPP inseridas na Lei 11.079/2004, sendo
que sempre que se tornou necessria a realizao de comparaes, foram mencionadas as
diferenas entre os conceitos insculpidos na lei brasileira e os conceitos mais amplos
difundidos pela literatura especializada. Esta tese tambm apresenta uma ampla discusso
jurdica, que permite um enquadramento e delimitao claros do conceito estudado, uma vez
que persiste certa dvida sobre o conceito no Brasil (PLANEJAMENTO, 2013a).
Considerou-se apenas PPPs no Brasil, nos mbitos Federal e Estadual, tendo sido escolhida
uma relao prvia de projetos do Governo Federal e dos Governos dos Estados de So Paulo,
Minas Gerais e Bahia. Embora houvesse projetos em outros estados, no final de 2011
(estdios de futebol, por exemplo), eles no foram includos deliberadamente, pois a incluso
dos projetos destes trs estados supracitados foi considerada suficiente para as comparaes a
serem realizadas com a utilizao da metodologia comparativa utilizada nesta tese.
Em relao ao tempo, considerando o prazo razovel que uma tese leva para ser concluda,
informaes anteriores a abril de 2004 e posteriores a dezembro de 2012 no foram levadas
em considerao, exceto naqueles casos em que elas foram consideradas indispensveis para a
compreenso do fenmeno estudado e, ainda assim, apenas informaes de 2013. Quaisquer
informaes relacionadas ao tema do ano de 2014 foram desconsideradas.
Nesta tese foram discutidos os pontos de vista de diversos autores, assim como diversas
abordagens alternativas. Nesta direo buscou-se (i) apresentar cada um dos conceitos; (ii)
tornar homogneo e claro o conceito base (PPP como instrumento de implementao de
polticas pblicas), incluindo uma reviso jurdica; e (iii) interligar os conceitos num todo
terico que contribusse para a explicao do fenmeno estudado (dificuldades em
implementao de polticas pblicas em que as parcerias pblico-privadas fossem vistas como
instrumentos de implementao).
11
13
Em associao com a Teoria Institucional, nos termos definidos neste projeto, foram
utilizados tambm elementos da Teoria da Agncia. O problema central colocado pela Teoria
da Agncia prende-se possibilidade de o agente agir de acordo com seus interesses em vez
dos do principal (HATCH, 1997).
Portanto, a utilizao da Teoria da Agncia outro fato que justifica a pesquisa, uma vez que,
como demonstram Harris e Raviv (1978) e Eisenhardt (1989b) os pesquisadores desta
perspectiva terica esto preocupados em encontrar uma teoria geral da relao principalagente, que possa ser aplicada a relaes empregado-empregado, advogado-cliente,
comprador-fornecedor
outras
relaes
de
agncia
que
no
clssica
do
14
Ou seja, o problema colocado de forma implcita pela proposio terica da teoria da agncia
: como os principais conseguiro controlar as aes dos agentes? No caso dos agentes do
poder pblico, a resposta uma. No caso dos agentes do setor privado, admitidos como tais
em um ambiente de PPP, quem tem que estar controlando-os em nome do principal o
prprio setor pblico. Ou seja, uma relao principal-agente atpica, intermediada por outro
grupo de agentes (o setor pblico). Infere-se, na base das complexidades da relao principalagente observadas no mbito das PPPs que poderia haver mais de um tipo de conflito agenteprincipal. Infere-se tambm que a respostas, neste caso, podem no ser simples.
Portanto, h justificativa terica e prtica para a pesquisa realizada: terica por que permite o
uso da Nova Economia Institucional e da Teoria da Agncia para a explicao do fenmeno,
associando-a a teorias sobre instrumentos de implementao de polticas pblicas e
contribuindo para a extenso da teoria aos estudos sobre administrao pblica e Parceira
Pblico-Privada; e prtica, pois os resultados permitiro aos gestores pblicos entender a
complexa relao formal e informal estabelecida naquele ambiente contratual em especfico e
criar, ou modificar, as instituies envolvidas no sentido de eliminar ou reduzir ao mximo
possvel as barreiras existentes, estabelecendo verdadeiro mecanismo de governana que
permita o atingimento dos outcomes (impactos) pretendidos (HILL; HUPE, 2005).
1.5. Estrutura da tese
Esta tese tem seis captulos, sendo o primeiro esta introduo, que busca contextualizar o uso
de PPPs como instrumentos de implementao de polticas pblicas, indicar a relevncia da
pesquisa sobre o tema e a delimitao do estudo.
No captulo dois est uma reviso jurdica sobre o conceito de PPP, conforme o definiu o
Direito Positivo Brasileiro alm de uma discusso das origens do conceito e prtica de
Parcerias Pblico-Privada e a explicao do conceito adotado para esta tese. Esta reviso foi
realizada com o intuito principal de delimitar claramente o conceito de PPP que est sendo
utilizado e demonstrar como PPP no Brasil adquiriu um sentido sui generis em relao
prtica em outros pases, mas sem deixar de lado suas bases, que foram os projetos de Public
Private Initiative (PFI), implantados no Reino Unido.
No captulo trs detalhado o marco terico da tese, incluindo a Teoria Institucional e Nova
Economia das Instituies, Teoria da Agncia e a questo do Poder em um ambiente
15
16
18
Embora Peci e Sobral (2006) destaquem que o modelo adotado no Brasil, sob os auspcios da
Lei 11.079/2004, difere substancialmente daquele adotado no Reino Unido a utilizao do
referencial ingls no inapropriada. O Quadro 04 apresenta estes conceitos.
Tipo de Parceria
Rgie Intresse
Affermage
Concesso
BOT
(Build, Operate,
Transfer)
DBFOT
(Design, Build,
Finance,
Operate, Transfer)
BBO
(Buy, Build, Operate)
Uma anlise dos conceitos utilizados na Europa ajuda a entender que, embora os modelos
jurdicos adotados nos diferentes pases europeus no sejam exatamente iguais, como
tampouco so idnticos ao modelo brasileiro, os conceitos e prticas em PPP podem ser
iguais, uma vez que o objeto sempre o mesmo e os modelos compartilhem muitas
caractersticas. Segundo o Guidelines publicados pela CEE, embora no haja um rigor de
nomenclatura, os principais tipos de relao entre a Administrao Pblica e a iniciativa
privada se apresentam conforme o Quadro 06.
19
Uma das fontes pesquisadas para este projeto foi a j citada Guidelines for Successful Public
Private Partnerships (CEE, 2003). O documento foi desenhado como uma ferramenta de
consulta para praticantes da abordagem de PPP no setor pblico. Embora no contenha uma
metodologia completa, o documento apresenta regras que podem ser usadas como um guia
para identificao e desenvolvimento de temas chaves que proporcionam o desenvolvimento
de projetos de PPP bem sucedidos. Este detalhamento importante para mostrar que, qualquer
que seja o modelo, h o compartilhamento de alguns conceitos essenciais, que permitem a
comparabilidade dos modelos ao redor do mundo e principalmente, h a questo do objetivo e
das partes envolvidas, que so sempre os mesmos.
O Quadro 06 permite perceber que, no importa a modalidade, a principal caracterstica de
uma PPP a participao de um ente privado e de um ente pblico, sendo que os riscos so
compartilhados e o ente pblico no tem que desembolsar capital para investimentos, ou
compartilha tais desembolsos com o ente privado, de acordo com o modelo escolhido. Estes
tipos de parcerias vo desde uma simples contratao pblica, em que o ente pblico assume
todos os riscos at privatizao total, em que o ente privado assume todos os riscos,
conforme pode ser ilustrado pela Figura 01.
A Figura 01 foi construda com base no conceito de parceria pblico-privada utilizado por Di
Pietro (2009) de que PPP, em sentido mais amplo que o definido pela Lei 11.079/2004, na
verdade o conjunto de ajustes entre o setor pblico e o privado, para a consecuo de
interesses comuns, indo das licitaes em geral at privatizao, passando por concesses,
permisses, convnios, contratos de gesto e terceirizao. Um dos aspectos que marcam a
transio de uma forma para a outra de relao pblico-privada seria exatamente a questo da
20
Value for Money refere-se s vantagens socioeconmicas para a sociedade (benefcios tangveis e intangveis)
obtidas por meio do fornecimento de determinado servio por parceiro privado, em determinada qualidade, vis-vis os custos (tangveis e intangveis) para tornar tal servio disponvel por meio do mtodo tradicional de
contratao, ou mediante a prestao direta pelo Estado.
21
Austrlia
10-20
Blgica
5-10
Canad
>100
Espanha
0-5
>100
0-5
Frana
>100
Grcia
0-5
Holanda
0-5
Irlanda
5-10
Itlia
0-5
Japo
0-5
Polnia
0-5
Portugal
5-10
Reino Unido
>100
EUA
Finlndia
0-5
Turquia
0-5
Ucrnia
5-10
Sucia
Esportes
Revitalizao
Escritrios
5-10
Prises
Alemanha
Educao
Sade
Energia
Ferrovias
5-10
Lixo
Rodovias
frica do Sul
gua
Contratos
Contratos assinados
Em negociao
Fontes: European PPP Expertise Center, 2013; The National Council for PPP (EUA), 2013. Elaborao prpria.
Estudos adicionais que demonstram a superioridade dos arranjos de PPP sobre outras formas
de parceria pblico-privada so os de Gausch et al (2008), Martimor e Pouyet (2008) e
Maskin e Tirole (2008).
No Brasil, em mbito federal, no foram localizados muitos estudos como esses para
comparaes. Mas h estudos como os de Pereira e Ferreira (2008) em que foi utilizado um
modelo dinmico de equilbrio geral para investigar os impactos de crescimento econmico e
22
bem-estar associados poltica de PPP. Este estudo concluiu que no longo prazo o programa
de PPP, quando operando a plena capacidade, possuiria potencial para aumentar em 5% o
produto interno bruto em relao a sua tendncia atual. Isto , tudo mais constante, o PIB
ficaria cinco por cento acima se seu valor sem esta poltica. Ao mesmo tempo, o consumo
ficaria, aproximadamente, 4% acima da tendncia observada na poltica bsica atual e, vale
destacar, haveria um forte efeito sobre o crescimento dos investimentos privados em
infraestrutura. Este praticamente dobraria de valor, sugerindo o forte potencial de eficcia da
poltica de PPP em expandi-los.
Outro estudo de PPPs em mbito nacional foi realizado por Cabral et al (2010) em que,
utilizando dados de prises no Brasil, os autores provm evidncias de que alm da reduo
de custos na operao dos aparelhos prisionais a atuao pblico-privada resultou tambm em
melhorias na qualidade do servio prestado, desmitificando a ideia de que haveria um tradeoff entre custo e qualidade na adoo do instrumento de PPP.
2.1.1. A Histria das Parcerias Pblico-Privada no Mundo
Ao estudar a experincia internacional cabe observar que o termo Public Private Partnership
- PPP nem sempre tem aplicao direta ao conceito legal brasileiro do termo parceria pblicoprivada adotado pela Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Em muitos casos, o conceito
internacional de Public Private Partnership engloba concesses em geral (que requer ou no
aporte de recursos pblicos), sociedades de economia mista, joint ventures, franquias,
terceirizao e at mesmo privatizaes (PLANEJAMENTOb, 2011).
O termo PPP utilizado na literatura internacional, portanto, deve ser lido com cautela, j que
se assemelha a conceito similar no Brasil que pode ser denominado Parcerias da
Administrao, conceito amplo, no definido legalmente, que englobaria institutos como
privatizao, permisso, concesses em geral, franquia, terceirizao, convnios, termos de
parceria, contratos de gesto e outros. Para os britnicos, por exemplo, o conceito de Public
Private Partnership - PPP mais amplo do que o adotado no Brasil por meio da Lei federal
n. 11.079/2004. Como j mencionado, o que se denomina PPP no Brasil, para os britnicos
equivale a Private Finance Initiative PFI Iniciativa de financiamento pelo setor privado
(PLANEJAMENTOb, 2011).
23
Nos tempos antigos muitos projetos (portos, mercados pblicos) e infraestruturas coletivas
(banhos pblicos, por exemplo) foram concedidos pelo Estado iniciativa privada, no que
poderia ser classificado como as primeiras instituies de Parcerias Pblico-Privadas da
histria. Um livro sobre leis pblicas e privadas publicado em 530 DC inteiramente
dedicado a projetos pblicos. Ele mostra claramente a existncia de leis de concesso e de
uma lei, em especfico, regulando as concesses do governo (CEE, 2003).
Segundo a CEE (2003), esta prtica desapareceu durante o sculo quinto com a queda do
Imprio Romano e reapareceu somente durante a Idade Mdia para a construo de novas
cidades fortificadas e a ocupao de novas terras na regio sudoeste da Frana durante os
sculos XII e XIII. Durante os sculos XVI e XVII, soberanos europeus, e particularmente na
Frana, concederam projetos de desenvolvimento de infraestruturas pblicas para seus
investidores financeiros, geralmente chamados de empreendedores. Este sistema existiu em
vrios pases Europeus como o Reino Unido com suas obras do Canal de Oxford, e Espanha
com as concesses a particulares que duraram quatro sculos.
As concesses em grande quantidade, segundo o mesmo estudo da CEE (2003), tiveram seu
incio no sculo XIX, com a execuo de servios de construo de estradas de ferro e
servios de infraestruturas urbanas. As Guerras Europeias do sculo XX reverteram esta
tendncia. O papel do estado foi aumentado pela guerra, tanto nos projetos necessrios para se
preparar para ela como para lidar com suas consequncias (CEE, 2003).
Rara antes de 1914, a inflao e seus efeitos sobre os contratos tornaram-se claros a partir de
1918 na Europa. A noo de companhias pertencentes ao Estado foi criada para evitar a
vulnerabilidade de contratos tradicionalmente de muito longo prazo e que sempre eram
prejudicados pela desvalorizao dos valores contratados (CEE, 2003).
Segundo a CEE (2003) este movimento cresceu na Europa inteira durante os dois perodos
ps-guerra. A influncia da ideologia tambm desempenhou um papel determinante para
considerar o coletivismo como uma alternativa vivel e desejvel. A ideologia comunista
suscitou a ideia de um setor pblico fortemente desenvolvido durante os perodos de
turbulncia ps-guerra. O Comunismo, baseado em muitas ideias de Marx e Lnin, grassou
pela Europa do Leste e os pases que faziam parte da extinta Unio Sovitica, criando
organismos e mecanismos de atuao exclusivamente estatal, e possibilitando o
desenvolvimento de grandes obras pblicas.
24
25
Instalao das redes ferrovirias, cujo capital privado implantava e operava as redes,
como a So Paulo Railway Company; e
Distribuio da energia eltrica e gs, pela Companhia Light and Power, que
controlou durante dcadas, em So Paulo e no Rio de Janeiro, o fornecimento daqueles
servios.
Todavia, estas iniciativas no Brasil antigo foram mais fruto da vontade de empreendedores em
projetos especficos do que de uma poltica clara de vinculao de capital pblico e privado na
consecuo de infraestruturas pblicas (MORAES, 1994).
Finalmente, nos anos 30, sob Getlio Vargas, o Estado Brasileiro se apresentava como o
grande fomentador da economia nacional, provendo, com recursos totalmente pblicos, a
infraestrutura de base necessria para o desenvolvimento do pas, pois o volume a ser aplicado
era muito alto e o retorno, normalmente, muito lento (MORAES, 1994).
At o final da dcada de 80 este era o cenrio no Brasil, sendo que at grandes projetos como
a construo de Braslia, por exemplo, foram construdos inteiramente com recursos
financeiros pblicos, e conforme se pode perceber pela anlise dos Planos SALTE (19501951), Plano de Metas (1956-1961), Plano trienal (1963-1964), Plano de Ao Econmica do
Governo (1964-1967), Plano Decenal (1967) e Plano Nacional de Desenvolvimento I e II
(1973 a 1979), que incluram e executaram as grandes obras pblicas do pas com recursos
estritamente pblicos, por meio de licitaes convencionais (MATOS, 2002).
O esgotamento das fontes internacionais de recursos disponveis nas dcadas de 50 e 70 e a
estagnao estrutural da administrao pblica federal mudaram isso. Segundo Gauld (2006)
em pouco menos de uma dcada o processo de paralisia dos servios pblicos essenciais de
infraestrutura, como os de transporte, energia, telecomunicao, petrleo, saneamento bsico,
dentre outros, chegou ao limite da responsabilidade da Administrao Pblica em sua
obrigao de fornecer ao cidado tais aparelhos pblicos. Esses servios estavam prximos de
um colapso na sua disponibilizao para a sociedade em geral.
Com o Governo Collor e, depois o Plano Real no Governo de Itamar Franco e, logo a seguir o
de Fernando Henrique Cardoso, iniciou-se uma tentativa de transformar o Estado e
racionalizar o setor pblico, implantando a privatizao e concedendo os setores estratgicos
de infraestrutura, mantendo na Administrao Pblica apenas os meios institucionais de
26
28
de
concesso
nas
modalidades
Patrocinada
ou
Administrativa
(PLANEJAMENTO, 2011a).
29
30
instalao
de
equipamentos
ou
execuo
de
obra
pblica
(PLANEJAMENTO, 2011a).
Muito importante para esclarecer o tipo de instrumento de implementao de polticas
pblicas que ser pesquisado uma anlise mais detalhada dos dois tipos de PPPs previstos
na Lei 11.079/2004, separando-os da Concesso de Servio Pblico, modalidade criada sob os
auspcios da Lei 8.897/95 e alterada pela Lei 9.074/95.
2.2.1. Concesso Patrocinada
Concesso patrocinada uma concesso de servio pblico sujeita a regime jurdico
parcialmente diverso da concesso de servio pblico comum, ordinria ou tradicional,
disciplinada pela Lei 8.987/95 (DI PIETRO, 2009).
31
O prprio texto da Lei 11.079/2004 muito explcito ao dizer que as concesses comuns no
constituem PPP, assim entendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de
que trata a lei 8.987/95, quando no houver a contraprestao pecuniria, total ou parcial, do
parceiro pblico ao privado (PLANEJAMENTO, 2011a).
Assim, Di Pietro (2009) define concesso patrocinada como o contrato administrativo pelo
qual a Administrao Pblica (ou o parceiro pblico) delega a outrem (o concessionrio ou
parceiro privado) a execuo de um servio pblico, precedida ou no de obra pblica,
mediante tarifa paga pelo usurio, acrescida de contraprestao pecuniria pelo parceiro
pblico.
Di Pietro (2009) afirma ainda que no haveria diferenas conceituais entre a concesso
patrocinada e a concesso de servio pblico comum, at mesmo por que possvel que esta
segunda venha a incluir em seus contratos a possibilidade de repasse pecunirio por parte do
Estado ao ente privado.
Analisando o que Diniz (1998) comenta sobre as definies de Di Pietro5 sobre o que seriam
parcerias pblico-privadas, percebe-se que aquela autora considera a mera delegao por parte
do poder pblico de atividades de sua alada para o setor privado, como mais um tipo de PPP
e, portanto, a lei no traria novidades. Ocorre que, neste caso o Estado ficaria apenas na
retaguarda, regulando a matria e fiscalizando o cumprimento de suas normas, como ocorre
nas concesses pblicas. No o que ocorre em PPP, nos termos da Lei 11.079/2004, em que
o ente pblico pode at mesmo tornar-se scio da Sociedade de Propsito Especfico (SPE)
criada por determinao legal, inclusive indicando membros para as diretorias e conselhos das
empresas resultantes dos contratos.
A oposio desta tese s consideraes de Di Pietro sobre o instrumento de regulao das
PPPs no Brasil, tambm se assenta no fato de que as PPPs se encaixam no novo
contratualismo administrativo (OLIVEIRA, 2005), em que (i) privilegia-se o dilogo entre as
partes pblica e privada, (ii) confere-se maior ateno ao planejamento (fases prvias ao
contrato), (iii) possibilitam-se trocas e concesses mtuas entre os parceiros, buscando o
equilbrio, (iv) a interao para o delineamento e fixao de clusulas substitui a tradicional
imposio unilateral de clusulas contratuais por parte da administrao pblica e (v) surge
Neste caso Diniz comenta a obra de Di Pietro em sua edio de 1996, e no a edio atualizada de 2009.
32
Nesta tese sustenta-se, portanto, que a inovao trazida pela norma vai alm do aspecto
jurdico, uma vez que o modelo de PPP traz definitivamente algumas novidades e preenche
33
Estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos e d outras
providncias.
34
os desgnios da Lei 8.666/93. A principal diferena entre as duas est no fato de que a
concesso administrativa foge regra da limitao de prazo que consta da Lei Geral das
Licitaes, como a 8.666/93 conhecida (DI PIETRO, 2009). No caso da empreitada, o
contrato no pode ultrapassar cinco anos, enquanto que em PPP, o prazo contratual pode
chegar a 35 anos.
Segundo Di Pietro (2009) a concesso administrativa nada mais que um misto de
empreitada (porque o servio, mesmo que prestado a terceiros, remunerado pela prpria
administrao) e de concesso de servio pblico (porque o servio prestado ou no a
terceiros os usurios, est sujeito a algumas normas da Lei 8.987/95, sejam as relativas aos
encargos e prerrogativas do poder concedente, sejam as relativas aos encargos do
concessionrio), e, claro, ao prazo estendido no caso das PPPs.
Na verdade, comenta Di Pietro (2009), o objetivo do legislador foi o de contornar o
entendimento doutrinrio de que na concesso de servio pblico a remunerao no feita
pelo poder concedente, instituindo-se assim a modalidade de concesso em que a
remunerao integral fica a cargo do poder pblico, ou seja, a terceirizao de servios
pblicos.
At 27 de dezembro de 2012, quando da emisso da Lei 12.766/2012, no havia a
possibilidade de instituio de tarifa e a contribuio do poder pblico s se iniciaria quando o
servio se tornasse disponvel. Este fato tornava a figura do financiador e as medidas previstas
para garantir seu investimento, mais uma vez, ainda mais importantes para o sucesso da
parceria pblico-privada. As novidades introduzidas por esta Lei no foram consideradas na
pesquisa, tendo em vista sua edio nos ltimos dias de 2012.
2.2.3. Caractersticas do Modelo de PPP implantado no Brasil.
Os subitens desta seo dedicam-se a apresentar em detalhes cada uma das caractersticas do
modelo de PPP implantado no Brasil, conforme definido pela Lei 11.079/2004. Este
detalhamento necessrio, pois, conforme j dito, muitas das causas dos problemas
enfrentados na utilizao das PPPs surgiram em funo de como a legislao instrumentalizou
os agentes pblicos responsveis pela implantao prtica do modelo de PPP brasileiro.
35
vrios estados tambm criaram, por lei especfica, a possibilidade de implantao de fundos
regionais que possam atender aos projetos locais.
Quadro 7 Iniciativas Estaduais Para Criao de Fundos Garantidores.
Unidade da
Federao
Bahia
Rio Grande do
Norte
Rio Grande do
Sul
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Minas Gerais
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
II - Ministrio da Fazenda;
III - Casa Civil da Presidncia da Repblica.
O CGP tem as seguintes competncias (BRASIL, 2005a):
1. Definir os servios prioritrios para execuo no regime de PPP;
2. Definir os critrios para subsidiar a anlise sobre convenincia e oportunidade de
contratao sob o regime PPP;
3. Disciplinar os procedimentos para celebrao dos contratos de PPP e aprovar suas
alteraes, inclusive os relativos aplicao do art. 31 da Lei n 9.074, de 7 de julho
de 1995, e do art. 21 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995;
4. Autorizar a abertura de procedimentos licitatrios;
5. Aprovar os editais, os contratos e suas alteraes;
6. Apreciar e aprovar os relatrios semestrais de execuo de contratos de PPP,
enviados pelos Ministrios e Agncias Reguladoras, em suas reas de competncia;
7. Elaborar e enviar ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da Unio relatrio
anual de desempenho de contratos de PPP e disponibilizar, por meio da Internet, as
informaes nele constantes, ressalvadas aquelas classificadas como sigilosas;
8. Aprovar o Plano de Parcerias Pblico-Privada - PLP, acompanhar e avaliar a sua
execuo;
9. Propor a edio de normas sobre a apresentao de projetos de PPP;
10. Estabelecer os procedimentos e requisitos dos projetos de PPP e dos respectivos
editais de licitao, submetidos sua anlise pelos Ministrios e Agncias
Reguladoras;
11. Estabelecer modelos de editais de licitao e de contratos de PPP, bem como os
requisitos tcnicos mnimos para sua aprovao;
12. Estabelecer os procedimentos bsicos para acompanhamento e avaliao
peridicos dos contratos de PPP;
13. Elaborar seu regimento interno; e
14. Expedir resolues necessrias ao exerccio de sua competncia.
O CGP conta com uma Comisso Tcnica e uma Secretaria Executiva, para o fornecimento de
apoio tcnico e administrativo necessrio ao desempenho de suas competncias
(PLANEJAMENTO, 2011a).
40
com o Governo por at cinco anos, no caso do ente privado, suspenso e at demisso para os
empregados do ente pblico, alm da obrigatoriedade de devoluo de eventuais valores ao
tesouro nacional, tanto pelo ente privado quanto pelo ente pblico (TCU, 2011).
2.2.3.10. Prazos
O prazo de vigncia dos contratos de PPP deve ser compatvel com a amortizao dos
investimentos realizados, no inferior a cinco anos, nem superior a 35 anos, incluindo
eventuais prorrogaes (DI PIETRO, 2009).
Di Pietro (2009) tambm ressalta que sendo o prazo do contrato fixado em 35 anos e
verificando-se que tal tempo no foi suficiente para recuperao dos investimentos feitos pelo
parceiro privado, a prorrogao poder fazer-se pelo prazo suficiente para que essa
recuperao ocorra. No sendo feita essa prorrogao, caber ao parceiro privado o direito de
pleitear indenizao por perdas e danos.
2.2.3.11. Providncias Prvias Licitao
A Lei 11.079/2004, no Artigo 10, prev a obrigatoriedade de licitao para a contratao de
parceria pblico-privada, na modalidade de Concorrncia, condicionando a abertura do
procedimento observncia de determinadas formalidades, que abrangem, em resumo: (a)
autorizao pela autoridade competente, devidamente motivada com a demonstrao da
convenincia e oportunidade da contratao; (b) demonstrao de cumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal; (c) submisso da minuta de edital e do contrato a consulta pblica;
(d) licena ambiental prvia ou diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento
na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato exigir (DI PIETRO, 2009).
2.2.3.12. Licitao
A Lei 11.079/2004 no estabelece o procedimento a ser adotado para a realizao da
concorrncia, limitando-se, nos artigos onze a treze, a estabelecer algumas normas especficas
que complementam ou derrogam parcialmente as Leis 8.666/93 e 8.987/95 (DI PIETRO,
2009).
A Lei deixou larga margem de discricionariedade para a elaborao do edital, cabendo
autoridade decidir sobre a incluso ou no dos seguintes itens: exigncia de garantia,
responsabilidade do contratado pela elaborao dos projetos executivos das obras, emprego
44
45
3. FUNDAMENTAO TERICA
O objetivo deste captulo apresentar e discutir os principais conceitos que embasam esta
pesquisa. Sero discutidos os pontos de vista de diversos autores com respeito aos conceitos
de interesse, assim como diversas abordagens alternativas que outros pesquisadores
realizaram ao mesmo tema. Nesta direo buscou-se (i) apresentar cada um dos conceitos; (ii)
tornar homogneo e claro o conceito base (PPP como instrumento de implementao de
polticas pblicas); (iii) interligar os conceitos num todo terico que contribua para a
explicao do fenmeno estudado (dificuldades em implementao de polticas pblicas em
que as parcerias pblico-privadas sejam vistas como instrumentos de implementao); e (iv)
introduzir a Teoria da Agncia como explicadora das relaes entre os atores no cenrio de
PPP.
3.2. A Implementao de Polticas Pblicas e seus Instrumentos
Embora exista uma abrangente literatura internacional sobre implementao e instrumentos de
implementao de polticas pblicas, conforme Peters e Nispen (1998), ainda h muito
trabalho intelectual a ser desenvolvido. Existe grande necessidade de pesquisas sistemticas e
integradas sobre os instrumentos e seus impactos sobre o sucesso ou falha relativos dos
programas de governo. Esta necessidade ainda mais premente no Brasil, onde, conforme
Carvalho e Barbosa (2011), a literatura sobre polticas pblicas, bem como sobre sua
implementao bem escassa, quase que inexistente.
Internacionalmente, um dos primeiros estudos com grande repercusso sobre o tema de
implementao foi o de Pressman e Wildavsky (1984) em que se apresenta uma viso topdown da implementao de um projeto oriundo de uma poltica pblica federal sendo
frustrada pelos burocratas street-level, ou seja, aqueles que devem executar os projetos
planejados, estando na linha de frente da entrega das polticas pblicas.
Viana (1998) define implementao como um processo decisrio de execuo da poltica.
Para Silva (2009) a implementao pode ser considerada como a interao entre a
determinao de objetivos e as aes empreendidas para atingi-los, ou seja, o planejamento e
a organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos necessrios para realizar uma poltica.
46
Para Bardach (1977) implementao a conduo de uma deciso poltica bsica, usualmente
incorporada em um estatuto, mas que tambm pode tomar a forma de uma importante ordem
executiva. Esta deciso identifica o problema a ser tratado, estipula os objetivos a serem
atingidos e de diversas maneiras estrutura o processo de implementao.
Dentro da abrangente literatura internacional sobre implementao em particular e polticas
pblicas em geral, conforme mencionado anteriormente nesta tese, surgiram, ao longo dos
anos, alguns modelos explicativos para se entender melhor como e por que os Governos
fazem ou deixam de implementar uma ao/projeto que influenciar negativa ou
positivamente a vida dos cidados. Embora existam outros modelos descritivos, esta tese lista
apenas os mais conhecidos.
3.2.1. O Tipo de Poltica Pblica
Segundo Lowi (1964; 1972) existem diferentes tipos de poltica pblica e a cada tipo de
poltica pblica vo diferentes formas de apoio e de rejeio e que disputas em torno de suas
decises passam por arenas diferenciadas. Em seu trabalho de 1972 ele elenca quatro
formatos de poltica pblica:
a) Polticas distributivas: desconsideram a questo dos recursos limitados, privilegiando
certos grupos sociais ou regies, trazendo impactos mais individuais que universais. O
programa Bolsa Famlia do Governo Federal seria destas polticas;
b) Polticas Regulatrias: envolvem a burocracia, polticos e grupos de interesse, sendo
as mais visveis ao pblico. A edio de normas para resolver problemas complexos
exemplo deste tipo;
c) Polticas redistributivas: impem perdas para certos grupos sociais e ganhos incertos
e futuros para outros, atingindo um nmero muito maior de pessoas com polticas
sociais universais como o sistema tributrio e o previdencirio;
d) Polticas Constitutivas: so as mais raras em ambientes politicamente estveis, pois
dizem respeito formulao de normas que regulam a criao e o funcionamento das
estruturas de autoridade e das prprias autoridades. A Constituio Federal do Brasil
de 1988 um exemplo deste tipo de poltica.
3.2.2. Incrementalismo em Poltica Pblica
Este modelo explica, com base em estudos de Lindblom (1979) e Wildavsky (1992), que os
recursos para um dado programa, rgo ou poltica pblica no partem de uma base-zero.
Decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas e/ou substantivas
47
nos programas pblicos que definem tais recursos. Nesta linha, o incrementalismo
politicamente conveniente, j que os acordos so mais fceis quando os pontos em disputa se
referem apenas ao aumento ou reduo de oramentos, ou a modificaes no programa.
Neste sentido, a viso incremental compartilha um pouco da path-dependence (ARROW,
1963) uma vez que acredita que as decises tomadas no passado constrangem decises futuras
e limitam a capacidade de os responsveis pelas polticas pblicas adotarem novas ideias ou
mesmo mudar a rota estabelecida (CAIDEN; WILDAVSKY, 1980).
3.2.3. O Modelo da Lata de Lixo (Garbage Can)
Segundo a teoria da Garbage Can, ou Lata de Lixo, desenvolvida por Cohen, March e Olsen
(1972) as organizaes nada mais so que um conjunto de escolhas (solues) buscando por
problemas. A compreenso dos problemas limitada sob esta abordagem e a soluo vem de
um processo de tentativa e erro, ou seja, aprendizado com as tentativas anteriores de encontrar
uma soluo para um determinado problema.
O nome lata de lixo vem desta noo de que os responsveis pelas polticas pblicas
colocariam os problemas e as solues em um local em que pudessem ser utilizados quando
surgissem novos problemas. O agente pblico iria, por assim dizer, retirando da lata de lixo
solues que pudessem combinar com os problemas emergentes, sem gastar muito tempo de
anlise, tendo em vista sua escassez (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972).
No modelo Garbage Can uma deciso resultado ou interpretao de vrios fluxos
relativamente independentes dentro de uma organizao, sendo que Cohen, March e Olsen
(1972) destacam os quatro principais como sendo: Problemas, que so as preocupaes que
as pessoas dentro e fora da organizao tm sobre uma situao qualquer; Solues, que so o
produto da ao de algum em um dado momento (passado ou presente); Participantes, que
so os atores que entram e saem de um determinado cenrio de poltica pblica e que trazem e
levam embora suas preferncias; e Escolha de Oportunidades, que o momento em que
uma deciso tomada, em relao a uma oportunidade que surge.
Os autores declaram que, embora estas quatro variveis no sejam completamente
independentes umas das outras, cada uma delas pode ser vista como independente e exgena
ao sistema. Os fluxos de diferentes padres e critrios e os diferentes procedimentos para
48
relacionar tais variveis que criam este comportamento de lata de lixo. Os processos de
deciso em uma lata de lixo so influenciados pelos elementos estruturais, pois eles (a) afetam
o padro de tempo de aparecimento dos problemas, escolhas, solues ou dos tomadores de
deciso, (b) determinam a alocao de energia pelos participantes potenciais na deciso e (c)
por estabelecer ligaes entre vrios fluxos decisrios (COHEN; MARCH; OLSEN, 1972).
3.2.4. O Modelo das Coalizes de Defesa
Este modelo de coalizo de defesa (advocacy coalition) foi proposto por Sabatier e JenkinsSmith (1993). Ao contrrio do modelo de Garbage Can, crenas, valores e ideias so
importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas. Coalizes de defesa
seriam ento grupos com crenas, valores e ideias diferentes e que se opem a estas mesmas
variveis de outros grupos.
Conforme Weible e Sabatier (2007) este modelo mais bem aplicvel como uma lente para
entender e explicar mudanas em crenas e polticas quando h um desacordo quanto aos
objetivos e disputas tcnicas envolvendo mltiplos atores de diversos nveis de governo,
grupos de interesse, instituies de pesquisa e a mdia.
A abordagem de coalizo de defesa presume que os indivduos so racionalmente motivados,
mas esto limitados por sua habilidade cognitiva para aprender e compreender um mundo
complexo. Tendo restries cognitivas, os indivduos so limitados por suas capacidades de
adquirir e aprender novas informaes. Buscando simplificar os eventos ao seu redor, tais
indivduos filtram as percepes mediante seu sistema de crenas, tendendo a filtrar ou
ignorar informaes que desafiam suas crenas e a prontamente aceitar informaes que
reforam suas crenas (WEIBLE; SABATIER, 2007).
Estes filtros perceptivos tendem a ignorar at mesmo informaes altamente qualificadas do
ponto de vista tcnico se elas conflitam com suas crenas e chegam a aceitar at mesmo
informaes tcnicas incertas, se elas suportam suas crenas. As pessoas tendem a associar
elas mesmas com suas crenas, repelindo e tratando como suspeitos quaisquer que tenham
crenas diferentes. Elas tambm se lembram mais de batalhas perdidas internalizadas como
perdas pessoais do que das vitrias, o que aumenta o medo emocional de seus oponentes,
passando por cima de pensamentos mais racionais. Isso faz os indivduos altamente
suscetveis a exagerar a influncia e malcia de seus oponentes o que por sua vez fortalece
49
seus laos com outros que tm crenas similares (WEIBLE; SABATIER, 2007). Estes grupos
formam as coalizes de defesa.
3.2.5. Modelo do Equilbrio Interrompido
Este modelo foi desenvolvido por Baumgartner e Jones (1993), com base na biologia e na
computao. Equilbrio interrompido (punctuated equilibrium) um conceito originado na
biologia e prope que a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de estabilidade,
interrompidos por perodos de instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores.
Segundo Menezes (2012) o foco analtico do modelo sobre o processo de tomada de deciso
em que o tomador dirige sua ateno a determinadas questes, que entram na agenda e
demandam solues em termos de poltica pblica, enquanto que outras questes so
excludas. Existem momentos em que uma mudana brusca rompe o equilbrio de
determinada rea poltica, seja pela modificao seja pelo descarte de diretrizes consagradas,
ou ainda pela emergncia de uma questo importante, usualmente originria de comunidades
especialistas, que passa a ocupar uma posio dominante no macrossistema poltico. Surgem
assim novas ideias e concepes sobre polticas (MENEZES, 2012).
Segundo Baumgartner e Jones (1993), esse movimento da institucionalizao de uma nova
poltica seria lento no comeo e depois muito rpido e novamente lento at atingir um novo
perodo de equilbrio, da se originando o nome do modelo.
3.2.6. Modelo da Nova Administrao Pblica (New Public Management)
Segundo Gruening (2001) a Nova Administrao Pblica originou-se da Teoria da Escolha
Pblica (Public Choice). O movimento da Nova Administrao Pblica comeou no final dos
anos 1970. Seus praticantes emergiram no Reino Unido, sob o governo de Margaret Thatcher
e em governos municipais dos EUA que passaram por muitas dificuldades com a recesso
econmica e o arrojo fiscal. Depois pases como a Nova Zelndia e a Austrlia se juntaram ao
movimento, sendo seguidos pelos demais membros da Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE). Somente a os acadmicos identificaram as
caractersticas comuns destas reformas e as organizaram sob o rtulo de New Public
Management (NPM) (DUNSIRE, 1995).
50
A NPM trouxe para o ambiente de gesto de polticas pblicas a questo da eficincia como o
elemento mais importante, aliada importncia do fator credibilidade e delegao de
polticas pblicas para instituies privadas, em um processo que ficou conhecido como
privatizao
no
Brasil
(BRESSER-PEREIRA,
1995),
mas
passou
tambm
pela
que os atores devem se comportar; eles criam incertezas sobre os efeitos do equilbrio de
poder; eventualmente privilegiaro certos atores e interesses e excluiro outros; finalmente
constrangem os atores ao mesmo tempo em que lhes oferecem possibilidades.
Todas estas definies do campo de estudo da Implementao de Polticas Pblicas e de
Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas permitem concluir que a Lei
11.079/2004, ao introduzir a possibilidade de o Estado se utilizar de parcerias pblicoprivada, na acepo dada pela lei, para a implementao de polticas pblicas diversas, criou
mais um instrumento de implementao de polticas disposio da Administrao Pblica
no Brasil.
3.3. A Teoria Institucional
Uma caracterstica importante de qualquer cincia a disputa entre as vrias perspectivas de
explicao de seus problemas especficos. Tanto ao longo do tempo quanto em um mesmo
perodo, h maior ou menor disputa sobre a abordagem terica mais apropriada para tratar as
situaes-problema. Sendo assim, um requisito para qualquer analista se situar entre a
variedade de perspectivas disponveis.
A abordagem considerada nesta tese como a mais apropriada para a explicao de fenmenos
diversos em implementao de polticas pblicas a da Teoria Institucional (com foco na
Nova Economia das Instituies NEI), apoiada em alguns aspectos pela Teoria da Agncia,
que alguns autores at situam como uma das vertentes da NEI (NORTH, 1994c; RICHTER,
2001), que ser mais bem situada em seo prpria. A base de argumentao da Nova
Economia Institucional se move no sentido de descrever o papel que as instituies exercem
no processo de desenvolvimento econmico. Ora, as parcerias pblico-privadas so
instrumentos de desenvolvimento econmico, uma vez que propiciam meios de
implementao de aparelhos pblicos que so a base de tal desenvolvimento. O fenmeno a
ser estudado a baixa execuo de parcerias pblico-privadas (PPP) na Administrao
Pblica Federal Brasileira (APB), considerando-as como instrumentos de implementao de
polticas pblicas, conforme ficou caracterizado na seo anterior desta tese.
Fundamenta esta escolha a percepo da relevncia das instituies como variveis
explicativas bsicas das polticas, ao contrrio do que afirmam autores como Immergut
(2006). A escolha da abordagem institucionalista tambm tem seus apoiadores, como Peters e
52
Van Nispen (1998) ao afirmarem que novas pesquisas sobre instrumentos para implementao
de polticas pblicas devem ter uma base mais ampla que o usual, indo alm das
caractersticas econmicas dos instrumentos e considerando seus aspectos polticos e
culturais, incluindo os efeitos pervasivos dos instrumentos no sucesso ou falha das polticas.
A abordagem institucionalista especialmente talhada para a introduo de aspectos polticos,
culturais e ainda aspectos sociais e at mesmo simblicos (EGGERTSSON, 1990; BLACK,
2000).
Argumentos adicionais sobre a utilidade da abordagem institucional para estudos sobre
implementao so os de Hill e Hupe (2005) que observam que os estudos institucionalistas e
sobre implementao so sobrepostos, por vezes. Para os dois autores, os processos de
implementao precisam ser colocados em seus contextos constitucionais e institucionais e,
assim, a anlise institucional mostra-se fundamental para a sociologia, problematizando sobre
em que extenso as aes humanas so estruturalmente determinadas.
Mas, quando se fala em Teoria Institucional inegvel que preciso especificar a que teoria
institucional est se referindo. H atualmente uma relativa fragmentao no tratamento e uso
da teoria institucional. Existem pelos menos seis campos acadmicos principais de estudo em
que se utiliza a Teoria Institucional: Cincia Poltica, Teoria das Organizaes, Escolha
Pblica, Histria, Sociologia e Economia (THERT, 2003), e at mesmo uma diviso entre
Velho Institucionalismo e Novo Institucionalismo.
O assim chamado Novo Institucionalismo, em que se insere a Nova Economia das
Instituies, surgiu no quadro da teoria das organizaes, remontando ao final dos anos 1970,
no momento em que certos socilogos puseram-se a contestar a distino tradicional entre a
esfera do mundo social, vista como o reflexo da racionalidade abstrata de fins e meios (do tipo
burocrtico) e as esferas influenciadas por um conjunto variado de prticas associadas
cultura (HALL; TAYLOR, 2003). Ou seja, o Novo Institucionalismo no se conformava
ideia de que os atores se movimentassem sempre com objetivos claros e somente em
decorrncia deles. H elementos culturais que predefinem os comportamentos e que
independem dos objetivos a serem perseguidos, servindo at mesmo como empecilhos para
que se chegue aos objetivos necessrios, ou considerados mais efetivos do ponto de vista das
solues buscadas.
53
A importncia da Nova Economia das Instituies se manifesta pelo seu uso como ferramenta
analtica que se prope a identificar a influncia dos arranjos institucionais sobre o
comportamento dos agentes econmicos e compreender em que medida as regras do jogo e
suas possveis alteraes impactam o resultado das operaes que se realizam entre os
agentes, o que demonstra o bom casamento terico entre a NEI e a Teoria da Agncia.
Ao longo da reviso de literatura necessria para esta tese detectou-se como primeiros textos
rotulados como Neoinstitucionais, obras como as de Meyer e Rowan (1977), Zucker (1977) e
Scott (1983). Esta orientao, comum entre os trabalhos avaliados, prope que a estrutura
organizacional formal refletia no somente demandas tcnicas e dependncias de recursos,
mas que tambm era moldada por foras institucionais, incluindo mitos racionais,
conhecimento legitimado por meio dos sistemas educacionais e pelas profisses, opinio
pblica e a lei. A ideia central de que as organizaes esto profundamente embebidas em
ambientes sociais e polticos sugeria que as prticas organizacionais e estruturas seriam
sempre, ou reflexos ou respostas a regras, crenas e convenes construdas dentro de um
ambiente mais amplo (DIMAGGIO; POWELL, 1991).
Mas, nesta discusso, claro que a elaborao da tese teve a preocupao de verificar as
demais correntes do Institucionalismo, para verificar se, dentre todas, de fato a Nova
Economia das Instituies (NEI) seria a mais adequada, no sentido de que seria aquela que
conteria variveis tericas suficientes para uma boa explicao do fenmeno. Ou seja,
buscou-se conhecer a Teoria Institucional em suas diversas vertentes, para verificar qual delas
melhor explicaria o fenmeno a ser estudado.
Neste sentido,
foi
bibliogrfica das
principais
correntes
54
Quadro 8 - Definies de Instituies Construo prpria com base nas fontes citadas.
Definio de Instituio
Vertente
Autor
As instituies so as regras do jogo em uma sociedade, ou
mais formalmente, as restries implantadas humanamente e
que moldam a interao humana. Em consequncia tais
Econmica
North (2007)
1 instituies estruturam os incentivos nas trocas humanas, sejam
polticas, sociais ou econmicas. Tais regras podem ser
explcitas na forma de leis ou tcitas e subjetivas na forma de
culturas, crenas e valores.
Instituies so as prescries que os humanos usam para
organizar todas as formas de interaes repetitivas e
estruturadas incluindo aquelas dentro das famlias, vizinhana,
mercados, empresas, ligas esportivas, igrejas, associaes
CinciaOstrom, 2001.
2
privadas e governos em todas as escalas. Indivduos interagindo
Poltica
dentro de situaes estruturadas por regras defrontam-se com
escolhas considerando as aes e estratgias que eles assumem,
trazendo consequncias para eles mesmos e para outros.
Regras e padres de comportamento ou de interao entre
pessoas, verificados em uma, ou em parte de uma, sociedade, os
Sociologia
Granovetter, 1992.
3
quais adquirem alguma estabilidade, sendo, portanto, repetidos,
ainda que por um perodo razoavelmente breve.
Princpios, normas, regras e procedimentos para a tomada de
decises, implcitos ou explcitos, nos quais convergem as
Cincia
Peters, 1999
4
expectativas dos atores em rea dada das relaes
Poltica
internacionais.
(1) Instituies tambm podem ser vistas como regras de ao
coletiva que controlam, restringem ou libertam a ao
Commons, 1990 (1) e
Econmica
Furubotn e Richter,
5 individual.
(2) Um conjunto bem definido de regras, formais ou informais,
2000 (2)
incluindo os arranjos que permitem a sua aplicao.
Sistemas duradouros de regras sociais estabelecidas e embutidas
Sociologia
Hodgson, 2001.
6
que estruturam as relaes sociais.
Elementos cognitivo-culturais, normativos e regulatrios que,
Sociologia
Scott, 2001
7 junto com as atividades e recursos associados, provm
estabilidade e sentido para a vida social.
Instituies so as regras do jogo, os aspectos rotineiros,
Cincia
Immergut, 1996.
9 informais e as crenas como elementos que integram um s
Poltica
conceito.
Instituio um produto natural das necessidades e presses
sociais. A instituio um sistema social e no vista apenas
Sociologia
Selznick, 1975
10
como uma ferramenta, mas como um sistema que d sentido
aspirao e integrao de um grupo.
Fonte: Vrias, conforme citado no corpo do quadro Construo prpria.
De todas as definies elencadas no Quadro 08, considerou-se como a que melhor define uma
PPP a de Douglass North (2007) de que instituies so as regras do jogo em uma sociedade,
ou, em termos formais, as restries que os humanos implantam para reger e moldar a prpria
interao humana e que se valem de mecanismos de incentivos nas trocas humanas. Isso
inclui a criao de Leis, como no caso da Lei 11.079/2004 e arcabouo legal circundante, sem
excluir aspectos culturais, crenas e valores, que como a tese demonstra, so inexorveis no
ambiente instalado no Brasil pela introduo do modelo de PPP nas implementaes de
polticas pblicas. Mas preciso ressaltar que independentemente da abordagem considerada,
55
56
57
Quadro 9: Convergncias e Divergncias das Correntes de Teoria Institucional - Quadro de montagem prpria.
Cincia Poltica
Institucionalismo
old
Escolha Racional
Histrico
Sociolgico
Sociologia
Teoria da
Organizao
Economia
Micro
Institucionalismo
NEI
(Institucionalismo
Econmico)
Definio de Instituio
Mudana Institucional
Principais Problemas
Autores
Instituio um sistema
social, um produto natural das
necessidades e presses
sociais, que d sentido
aspirao e integrao de um
grupo.
Selznick, Veblen,
Mitchel, Weick e
Simon.
Regras do jogo
Ostrom, Shepsle,
Milgrom e Roberts.
Lgica da apropriao.
Resolver problemas de
informao nos acordos.
Williamson
Rojas, Lawrence,
Suddaby.
As instituies definem a
performance econmica e a
performance econmica define as
instituies.
North,
Coase,Weingast,
Alston,
Commons e
Acemoglu.
Immergut, Steinmo,
Thelen, March e
Olsen.
Dimaggio, Powell,
Hall, Taylor, Thret,
Meyer e Rowan.
Fonte: (HALL E TAYLOR, 2003; OSTROM, 2005; SELZNICK, 1996; LAURENCE; SUDABBY, 2006; SCOTT, 2001).
58
O trabalho de Rojas (2010) foi o mais recente encontrado na reviso de literatura desta
tese.
Considerando esta viso como a mais recente em termos da evoluo do
Institucionalismo, ela foi includa no quadro conceitual (Quadro 09) montado para
demonstrar as diversas variveis envolvidas em cada abordagem Institucionalista e com
isso demonstrar de maneira clara a razo da escolha desta tese pela abordagem
Neoinstitucionalista, mais propriamente, como j dito algumas vezes a Nova Economia
das Instituies.
3.4. Nova Economia das Instituies
Como se depreende do Quadro 09 as principais variveis envolvidas na Nova Economia
das Instituies so: Custos de Transao, Desempenho Econmico e Direitos de
Propriedade. Racionalidade Limitada e Assimetria de Informao so tambm itens
indispensveis para entender o ambiente estudado.
Considerando estes conceitos, o autor optou por utilizar a NEI como base terica
institucional para a explicao dos fenmenos estudados, por consider-la a que mais
contm elementos relacionados ao cenrio de implementao de polticas pblicas
inserido pela Lei das PPPs no Brasil.
O ambiente em que foram implantados os dispositivos das parcerias pblico-privadas
um ambiente em que custos de transao, desempenho econmico e direitos de
propriedade so colocados em campo para determinar o comportamento dos agentes
envolvidos, uma vez que essas instituies chamadas PPPs trazem regras formais e
informais novas a um ambiente que j convivia com outra srie muito grande de
instituies formais (Leis, decretos, portarias, acrdos etc.) e instituies informais
(cultura de controle, escolhas polticas, preferncias dos agentes envolvidos etc.). Ou
seja, o ambiente sempre foi complexo e a introduo de novas instituies poderia ou
no diminuir a incerteza que envolve as relaes entre os agentes.
Esta complexidade somente pode ser entendida utilizando-se de uma teoria que seja
abrangente e contenha variveis que se encaixem no fenmeno. Segundo Alston (2008)
a NEI um conjunto de raios analticos que quando colocados juntos apropriadamente,
59
formam uma roda de anlise capaz de tratar uma ampla variedade de temas, pois deriva
de uma variedade de disciplinas: economia, histria, legislao, cincia poltica e
sociologia. Segundo esse autor, as variveis Custos de Transao, Direitos de
Propriedade, Compromisso Credvel e Agenda de Controle so utilizadas para
determinar as ligaes causais simultneas entre instituies e Desempenho Econmico.
O conceito de custo de transao foi introduzido por Williamson (1994) a partir dos
trabalhos de Commons (1990) e Coase (1991).
61
63
concessionais
tradicionais,
diversos
fatores
podem
dificultar a
A partir destas duas correntes principais de pesquisa, Eisenhardtb (1989) realiza uma
reviso de todas as proposies definidas por estudiosos da Teoria da Agncia nas duas
correntes positivista e agente-principal ao longo do desenvolvimento das
abordagens. O Quadro 10 compila estas proposies no sentido de apresent-las como
proposies vlidas a serem avaliadas no desenvolvimento da tese, no sentido de utilizar
a Teoria da Agncia para uma melhor compreenso da relao contratual estabelecida
entre os agentes e principais no ambiente de parceria pblico-privada.
Quadro 10 Proposies da Teoria da Agncia para a relao agente-principal.
Situao
Aumentar o nvel de propriedade do agente
sobre a organizao, fazendo com que ele fique
mais sensvel aos resultados financeiros, uma
vez que ser beneficiado ou prejudicado em
funo de bons ou maus resultados (JENSEN;
MECKLING , 1976).
Presena de sistemas de informao.
Proposio Testvel
Quando o contrato entre o principal e o agente
baseado em resultados, h maior probabilidade de
que o agente comporte-se de acordo com os
interesses do principal.
Quando o principal tem informaes para verificar
o comportamento do agente, haver maior
probabilidade de que ele aja de acordo com os
interesses do principal.
Sistemas de informao so positivamente
relacionados
a
contratos
baseados
em
comportamento e negativamente relacionados a
contratos baseados em resultados.
A incerteza de resultados est positivamente
relacionada
com contratos
baseados
em
comportamento e negativamente com contratos
baseados em resultados.
A averso do risco do agente esta positivamente
relacionada
a
contratos
baseados
em
comportamento e negativamente relacionadas a
contratos baseados em resultados.
69
implementao
de
polticas
pblicas,
considerando
que
entes
privados
1997). Por esta breve descrio, pode-se perceber que h vinculao entre esta teoria e a
pesquisa realizada, uma vez que os contratos so na verdade regras, que podem ser
encaradas tambm como instituies (NORTH, 2007).
Outro aspecto til da Teoria da Agncia levantando por Eisenhardt (1985) ao afirmar
que a habilidade dos principais em saberem se os agentes esto ou no agindo de acordo
com seus interesses, depende das informaes disponveis aos principais. Essas
informaes podem ser obtidas diretamente pelo monitoramento das aes dos agentes,
ou, indiretamente, pelo acompanhamento dos resultados produzidos pelos agentes.
Os interesses dos principais devem ser protegidos, uma vez que, na maioria das vezes
estes atuam em desvantagem informacional em relao aos agentes. Para isso, segundo
Clegg, Hardy e Nordy (1996) necessria a instituio de mecanismos que reduzam a
possibilidade de os agentes violarem a relao.
Com a criao de tais instituies surgem custos, chamados de custos de agncia. Os
custos totais de agncia so o montante gasto no monitoramento pelos principais, os
custos da dependncia dos agentes e a perda residual do principal. Considerando a
existncia de tais custos, os principais e os agentes, buscando minimiz-los, mantm um
equilbrio entre ambas as partes (CLEGG; HARDY; NORDY, 1996). Estes mecanismos
que estabelecem a relao de controle dos principais sobre os agentes nada mais so que
instituies tambm. Estes mecanismos so apresentados como instituies em alguns
estudos de Mueller (2000; 2010) e Sanchez (2005).
As duas principais fontes de problemas de agncia so o moral hazard, ou risco moral,
que ocultar aes, e a seleo adversa, que ocultar informaes. O risco moral
envolve situaes onde as aes dos agentes ocorrem sem o conhecimento do principal
ou so muito onerosas para serem conhecidas. J a seleo adversa representa o fato de
os agentes possurem informaes desconhecidas por parte do principal ou cujos custos
de obteno so elevados (ARROW, 1985).
A identificao do problema de agncia na administrao pblica j foi realizada por
Siffert Filho (1996), dentre outros. Em seu estudo o autor considera que existam trs
condies necessrias ao surgimento do problema, identificando quem, para ele, seriam
o agente o principal na relao contratual estabelecida:
71
Estas condies necessrias tambm foram destacadas por Eisenhardtb (1989), e Jensen
e Meckling (1976) e so importantes, pois de fato representam o ncleo da Teoria da
Agncia. Se elas permitem afirmar sobre a aplicabilidade da teoria ao setor pblico,
deixam tambm entrever que a Teoria da Agncia insuficiente para explicar as
dificuldades de introduo de mudanas no setor pblico (neste caso as PPPs), por se
restringir aos aspectos da relao entre agente e principal.
Isso interessante, entre outros porque ela lida com problemas que no so muito bem
tratados pela Teoria Institucional em geral, como os vinculados ao estudo do poder
(CLEGG, 1989). Isso denota grande complementaridade das teorias, corroborando para
a ideia do aproveitamento da Teoria da Agncia na tese, pois como atesta Eisenhardtb
(1989) ela oferece uma compreenso ntima e clara dos sistemas de informao,
resultados da incerteza, incentivos e riscos e uma perspectiva emprica vlida,
particularmente quando emparelhada com perspectivas complementares, como feito
aqui.
Segundo Silveira (2002), o raciocnio do problema de agncia se baseia nas relaes
entre agentes e principais, nas quais os agentes representam, em tese, os interesses dos
principais. Nas empresas so os acionistas os principais e os administradores os agentes.
O problema de agncia ocorre quando o agente, que deveria agir sempre no melhor
interesse do principal (razo pela qual contratado), age tendo em vista o seu melhor
interesse, isto , tendo em vista maximizar sua utilidade pessoal, ou seja, quando os
executivos tomam decises com o intuito de maximizar sua utilidade pessoal e no a
riqueza dos acionistas, motivo pelo qual so contratados. Diversas so as formas com
que o agente pode expropriar-se da riqueza dos investidores, acionistas, ou do principal.
Citam-se, dentre outras (SILVEIRA, 2002):
Pela determinao de remunerao abusiva para si prprio;
72
as
polticas
pblicas
estabelecidas
pelo
governo
(top-down)
(DUYVENDAK et. Al, 2006; HEBSON et. al., 2003). Um exemplo na Holanda
relatado por Tummers et al. (2009) em estudo que mostrou que muitos mdicos do
seguro social daquele pas tiveram muitas preocupaes morais e profissionais quando
tiveram que implementar uma poltica que previa um reexame de clientes da
previdncia oficial. Cerca de 240 mdicos entraram em greve e alguns se demitiram, em
conflito com a determinao de implementar tal poltica.
Quando agentes pblicos no querem implementar polticas pblicas, srias
consequncias podem resultar. Pode haver uma diminuio da efetividade da
implementao da poltica (EWALT; JENNINGS, 2004; MAY; WINTER, 2009), e a
qualidade das interaes entre agentes e cidados (principais) pode ser afetada
(BEKKERS et al., 2007). Um fator importante a influenciar isso que muitas polticas
contemporneas, como caso de PPP, focam fortemente em valores econmicos como
eficincia e transparncia financeira, ao contrrio de polticas tradicionais vinculadas
burocracia e ao controle hierrquico e funcional (PFIFFNER, 2004). Segundo Hood
(1989) isso pode ser visto como um dos resultados da Nova Administrao Pblica
(New Public Management - NPM). Os agentes pblicos podem ter dificuldades em
73
74
O Quadro 11 foi montado com base nas Leis 8.666/93 e 11.079/2004 e em autores
especializados, buscando mostrar como os dois tipos de contratos em consequncia de
processos licitatrios realizados sob cada uma delas se encaixam, o primeiro, como
contratos baseados em comportamento e o segundo como contratos baseados em
resultados.
Quadro 11 Caractersticas dos Contratos Pblicos Convencionais e Contratos de PPP.
Lei 8.666/93 Lei de Licitaes
Lei 11.079/2004 Lei de PPP
(contrato baseado em comportamentos)
(contrato baseado em resultados)
A administrao deve definir prvia e Embora a administrao defina o objeto e modo de
exaustivamente o modo como o servio ser prestao do servio, no precisa faz-lo
prestado (LL, art. 7, 2, I e II).
exaustivamente, podendo deixar liberdade quanto ao
detalhamento e aos meios a empregar (art. 3, caput).
Deve haver pagamento mensal, correspondente A remunerao depender da fruibilidade dos
ao custo das prestaes executadas no perodo resultados, seja pelo pagamento por uso efetivo do
(LL, art. 7, 2, III e art. 40, XIV, a).
servio da parte dos usurios, seja pela remunerao
por parte do ente pblico, subordinada efetiva
prestao do servio e no mais somente a entrega do
ativo (PPP, art. 6 nico e art. 7).
As parcelas do preo so calculadas em funo As parcelas de preos so calculadas em funo do
da tarefa executada (LL, art. 7, 2, II e art. 40, nvel de servio estabelecido e do efetivo
XIII).
cumprimento de tal nvel na execuo do servio
(PPP, art. 4, VI e 5 III).
O nico risco da m-execuo o de a A remunerao somente ocorre se o servio oriundo
Administrao recusar o recebimento do objeto, dos ativos construdos com o capital do ente privado
o que ocorrer somente se a administrao tiver for usufrudo pela administrao ou pelos
recursos e conhecimentos tcnicos para tanto, o administrados (art. 7). Ou seja, o ente pblico deve
que usualmente no ocorre (SUNDFELD, 2005). se empenhar por um bom resultado, ou no receber
nada pelo ativo entregue.
A Instruo Normativa MPOG/SLTI N 2/2008 Na fase de execuo contratual a fiscalizao
estabelece que o Fiscal de Contrato deve observar o fiel cumprimento das normas pertinentes
conferir at mesmo o horrio de entrada e sada e das clusulas contidas no contrato e nos respectivos
dos empregados do ente privado, se os salrios termos aditivos firmados com a SPE (TCU, 2007). Ou
esto sendo pagos, se as qualificaes dos seja, no h obrigatoriedade de se fiscalizar o
empregados exigidas no contrato foram comportamento rotineiro do ente privado, uma vez
atendidas e at as condies de trabalho a que os que o desembolso de capital pblico somente ocorrer
empregados do terceirizado esto submetidos somente depois que o ativo estiver sendo utilizado
(PLANEJAMENTO, 2008c).
para a prestao do servio e, neste momento, a
fiscalizao ocorrer sobre os indicadores de
qualidade na prestao no servio.
Em servios contnuos o prazo original mximo O prazo mnimo de cinco anos e o mximo de 35,
da contratao de um ano, prorrogvel at o incluindo eventuais prorrogaes (PPP, art. 5, I).
limite de cinco anos (LL, art. 57, caput e inc. II). Aliado a outras caractersticas, o longo prazo dos
contratos introduz nas PPPs um mecanismo intrnseco
de incentivo eficincia: a otimizao da relao
custo/qualidade ao longo do ciclo de vida do projeto
(SILVA, 2005).
Em uma construo de uma rodovia, por Na construo da mesma rodovia, como quem
exemplo, a especificao do objeto a ser construiu ter que manutenir por at 35 anos, a
entregue dever contemplar o tipo de pavimento, relao custo/qualidade ser mais bem trabalhada pelo
a espessura, a resistncia rodagem dos ente privado e o contrato focar sua fiscalizao na
diferentes veculos etc. Findo o prazo de qualidade da prestao do servio ao usurio, e no na
construo, a manuteno da rodovia passa para qualidade da execuo da obra em si (SILVA, 2005).
o ente pblico, que assume todos os riscos
(SILVA, 2005).
Fonte: Planejamento c (2007), Silva (2005) e Sundfeld (2005) Quadro de construo prpria.
75
76
Estruturalismo Radical
SUBJETIVO
OBJETIVO
Interpretativo
Funcionalismo
REGULAO
77
difere do humanismo radical, pois, enfatiza muito pouco o papel e natureza do homem como ser
individual.
78
A pesquisa teve corte transversal, uma vez que o fenmeno estudado abrange o perodo
fixo de tempo desde o ano de 2004 at dezembro de 2012, data final para a realizao de
entrevistas e protocolo de documentos, alm de observaes e levantamentos de campo.
As comparaes realizadas na pesquisa utilizaram dois mtodos desenvolvidos por
Ragin (1987; 2001): Qualitative Comparative Analysis (QCA) e Conjuntos Fuzzy
(Fuzzy Set).
A QCA uma tcnica de pesquisa qualitativa utilizada para resolver problemas
provocados pela necessidade de se fazer inferncias causais com base em um pequeno
nmero de casos (small n). O mtodo, baseado na lgica binria da lgebra Booleana,
tenta maximizar o nmero de comparaes que podem ser realizadas por meio dos casos
sob investigao (RAGIN, 1987). A QCA permite estudar configuraes de variveis,
podendo ser utilizada em pesquisas comparativas e em estudos de caso, como foi
realizado nesta tese.
Outra razo pela qual se optou por esta metodologia est no objetivo de realizar uma
pesquisa sobre mecanismos de implementao de polticas pblicas, envolvendo
trabalho qualitativo e quantitativo, reconhecendo as dificuldades de se realizar pesquisas
relevantes neste campo de estudos utilizando somente tcnicas estatsticas (HILL;
HUPE, 2005).
Kent (2008) resume as circunstncias que levam necessidade de uma abordagem fuzzy
set cuja maioria se aplica ao estudo efetuado nesta tese:
a) H hipteses ou ao menos palpites justificveis sobre a estrutura causal subjacente de
um resultado em estudo;
b) Espera-se que a estrutura causal seja complexa, equifinal (h diferentes caminhos para
um resultado) e conjuntural (as condies so suficientes apenas quando combinadas);
c) O pesquisador deseja interpretar os resultados em termos de condies necessrias e
suficientes;
d) O nmero de casos muito pequeno para tcnicas estatsticas sejam utilizadas;
e) O pesquisador tem um bom conhecimento e entendimento dos casos e deseja usar tal
conhecimento no inteiro processo de pesquisa;
f) Cuidadosa reflexo foi dada definio e mensurao dos conceitos chave.
A anlise comparativa foi realizada por meio de categorias de anlise, sendo algumas
prvias e baseadas no que a reviso de literatura sobre Implementao,
79
81
Yin (2005) ainda acrescenta que ter casos mltiplos ajuda a reforar os achados de todo
o estudo uma vez que os casos mltiplos podem ser escolhidos como replicaes de
cada caso, como comparaes deliberadas e contrastantes, ou variaes com base em
hipteses.
Alm destes cuidados, visando prover a maior consistncia possvel ao estudo, foi
construdo o que Yin (1984) chama de Estudo de Caso Exemplar, que aquele que
exige o emprego de procedimentos metodolgicos como: criar um protocolo do estudo;
a construo de uma cadeia de evidncias; e o estabelecimento de uma base de dados
que permita o acesso e consulta a todos os documentos utilizados para extrair evidncias
para as concluses do estudo. Com isso, pretendeu-se eliminar muitas das objees que
se faz a este tipo de pesquisa, tanto para casos simples, quanto para casos mltiplos.
Eisenhardt (1989, p. 535a) apresenta um quadro com exemplos de estudos de caso tanto
com apenas um caso quanto com vrios casos (ver Apndice II). O quadro ilustra a
importncia de ter foco no estudo de casos. Segundo Eisenhardt (1989a) no importa
quo pequena seja uma amostra ou quo estreito seja um dado interesse de pesquisa,
sem foco o pesquisador pode facilmente ficar dominado pelo excesso de dados.
Eisenhardt (1989a) salienta tambm que a escolha dos casos essencial em estudos de
casos que pretendem o desenvolvimento de alguma teoria. A partir da ela passa a
elencar todos os procedimentos adotados pelos autores citados no Apndice II,
indicando quais seriam os critrios relevantes para essa escolha, incluindo a quantidade
de casos. Estes mesmos passos foram utilizados na escolha dos casos para este estudo.
Tambm em relao quantidade de casos, utilizando mtodos comparativos, Ragin
(1987) diz que se a quantidade de casos for muito grande a complexidade e carga de
trabalho aumenta exponencialmente, o que pode deixar o pesquisador com muitas
dificuldades de completar seu trabalho e mesmo interpretar seus resultados.
O mesmo Ragin (1987) cita um estudo de Moore (1966) que utiliza apenas oito casos
sobre a origem de ditaduras e democracias, sendo que sete casos eram exemplos de
sucesso em democratizao e um exemplo de fracasso. O estudo resultou em vinte e
oito possveis comparaes, que permitiram captar a complexidade das causas sociais
que conduziram a este ou quele resultado. Ragin (1987) comenta finalmente que
82
preciso cuidado com a quantidade de casos, pois, por exemplo, o estudo de 20 casos
poderia levar a um nmero maior que cem possveis comparaes, o que poderia ser
ainda mais complexo e maior, dependendo do nmero de condies causais que o
pesquisador escolher. Algum que considerasse oito condies causais, por exemplo,
teria que tratar um total de 256 diferentes combinaes.
Por isso Ragin (1987, p. 51) comenta que pesquisadores que utilizam mtodos
orientados a casos limitam suas pesquisas a um pequeno nmero de casos bem
selecionados e consideram tipos especficos de fatores causais (em vez de buscar todos
os que sejam possivelmente relevantes). Para o autor o volume de comparaes lgicas
possveis pode facilmente sair de controle se a anlise no for considerada desta
maneira.
Todavia, ressalte-se que, no caso de QCA, esta complexidade foi bastante reduzida com
a introduo de sistemas informatizados como o Tosmana (crisp set e multivalue
analisys) e fsQCA (crisp set e fuzzy set analysis), softwares de anlise comparativa
qualitativa como a que foi desenvolvida como base para as anlises realizadas.
Noes de amostragem e distribuio amostral no foram consideradas relevantes para
o estudo realizado j que ele no se preocupou com a distribuio relativa dos casos
com diferentes padres de causas e efeitos. Considerou-se mais importante para os
propsitos da pesquisa a variedade de significativos padres de causas e efeitos
detectados. Como exigido pelo mtodo QCA, os casos foram examinados como um
todo e no como um mero conjunto de variveis isoladas. Ou seja, as variveis foram
consideradas dentro de um conjunto significativo e contextualizado (RAGIN, 1987).
importante explicitar que, no obstante esta regra, cada uma das variveis explicada e
analisada individualmente, para esclarecer sua contribuio ao conjunto (set) das
variveis.
Seguindo o recomendado por Ragin (1987) esta pesquisa trabalhou com um conjunto
teoricamente definido de casos, que foram comparados como um todo, buscando
generalizaes parcimoniosas sobre as origens dos problemas detectados, uma vez que
este o objetivo da pesquisa.
83
propcios
utilizao
da
instituio
de
Parceria
Pblico-Privada
(PLANEJAMENTO, 2011).
Os mltiplos casos desta pesquisa (small n), no mbito federal foram alguns destes 23
projetos elencados inicialmente (alguns foram excludos por no se constiturem em
projetos passveis de serem tocados como PPP)7 veja lista completa no Quadro 12
a 84), somados ao Projeto do Datacenter do Banco do Brasil e Caixa Econmica
Federal, e ao Projeto do Colgio Militar de Manaus, que foram projetos adicionados ao
planejamento do Governo Federal em data posterior, chegando a um total de dezenove
projetos analisados no mbito federal.
No mbito estadual, conforme mostrado pelo Apndice I, houve ampla edio de
normas e, ao mesmo tempo, o elenco de vrios projetos que poderiam ser executados
por meio de parcerias pblico-privadas.
Di Pietro (2009) explica que para ser PPP necessrio que o projeto no seja vivel do ponto de vista
estritamente comercial, ou seja, sobreviva apenas de pagamentos dos usurios. Para ser PPP o projeto
deve ser uma concesso em que a Administrao Pblica pague parte ou todo o valor da compensao
pela prestao dos servios. Alguns projetos listados em um primeiro momento, foram depois
considerados tpicos de concesso comum, ou seja, a remunerao ocorre somente por meio do usurio
final.
84
N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
UF
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
Federal
MG
MG
MG
MG
MG
SP
SP
27
SP
28
SP
29
30
SP
BA
PROJETO
Pavimentao de trechos da BR 163 MT/PA.
Projeto Pontal de Irrigao (PE)
Ampliao Porto de Itaqui (MA)
Construo do Trecho Ferrovirio de Estreito/Balsas
Construo da Ferrovia Transnordestina - Misso Velha
Construo do Contorno Ferrovirio So Felix (BA)
Projeto Salitre de irrigao (BA)
Duplicao da BR 116 Regis Bittencourt
Duplicao da BR 381 (Minas Gerais/So Paulo)
Rodoanel de So Paulo - Trecho Sul
Ferroanel de So Paulo - Tramo Norte
Adequao do complexo Virio do Porto de Santos
Projeto Jaba de Irrigao (MG)
Construo e operao de Ferrovia entre Alto Taquari-Rondonpolis
Construo e Operao do Colgio Militar de Manaus (CMM)
Sistema de irrigao Baixio do Irec (BA)
Contorno ferrovirio de Curitiba
Construo da variante ferroviria Ipiranga-Guarapuava
Construo e Operao do Data Center BB e CAIXA
Complexo Penitencirio de Ribeiro das Neves
Construo de Unidades de Atendimento Integrado (UAI)
Reforma e Operao do Estdio de Futebol Mineiro
Construo do Centro Administrativo do Governo do Estado (CAGE)
Campus BH da Universidade Estadual de Minas Gerais (UEMG)
Linha 4 do Metr de So Paulo (Linha Amarela)
Construo e Operao da Estao de Tratamento de guas Tiet
Construo e operao de linhas de transporte da Regio
Metropolitana da Baixada Santista (RMBS)
Operao do Sistema de Arrecadao Centralizada do Bilhete nico
(STM)
Linha 8 do Metr de So Paulo (Linha Diamante)
Hospital de Subrbio de Salvador
Tambm seguindo recomendaes de Yin (2001) de que dentre os casos deve haver
diferenas tericas, foram selecionados alguns projetos estaduais que obtiveram sucesso
na contratao de PPPs, sendo que foram escolhidos cinco casos em Minas Gerais e
cinco em So Paulo, pelo nmero expressivo (em comparao ao Governo Federal) de
casos de sucesso obtidos, e um caso no estado da Bahia, que recebeu, em abril de 2013,
o prmio Parcerias Emergentes, do International Finance Corporation (IFC) (Banco
85
87
A pesquisa que deu origem a esta tese foi iniciada com um conjunto de sete variveis
(categorias) para anlise: (1) Poder, (2) Legal, (3) Tcnica, (4) Regulao, (5)
Econmica, (6) Risco Poltico, e, claro, a varivel resultado (7) Nvel de xito
(chamada na anlise fuzzy de target) que no foi utilizada na fase inicial das anlises,
uma vez que ela faz sentido apenas quando da utilizao do software fsQCA. Tais
variveis foram retiradas das pesquisas realizadas em estudos variados sobre
implementao de polticas pblicas e PPPs (KLIJN; TEISMAN, 2002; GRIMSEY;
LEWIS, 2004; KAPPELER; NEMOZ, 2010; CABRAL; SILVA JR, 2009; PECI;
SOBRAL, 2006); CEE (2003).
Todavia, medida que foi sendo realizado o trabalho de organizao dos dados com a
utilizao do Atlas.ti, quatro novas variveis (categorias) se impuseram por meio dos
dados empricos: (8) Risco Comercial, (9) Controle, (10) Contratual e (11) Mecanismos
de Coordenao.
As categorias utilizadas na fase de anlise categorial e na fase de anlise Fuzzy Set so
apresentadas em detalhes a seguir:
I) Poder
Esta categoria de anlise aplica-se a todas as situaes em que atores poltica ou
economicamente poderosos (agentes ou no) buscando seu interesse (ou de seu grupo)
em vez dos interesses do principal, intervm no cenrio de implementao de uma dada
poltica pblica (HATCH, 1997).
Tais atores podem ser o Presidente da Repblica, Ministros de Estado, Senadores,
Deputados
(Federais
Estaduais),
Governadores,
Secretrios
de
Estado,
poder supremo em quaisquer dos agentes, tendo em vista as estruturas criadas para
regular o cenrio de implementao de poltica pblica no Brasil, mas que eles podem
agir para mudar, ou burlar, o cenrio institucional em que exercem tal poder.
II. Legal
A categoria legal est atrelada existncia, ou ausncia, de regras formais que moldam
o comportamento social, econmico e poltico (NORTH, 2007). As estruturas
legislativas que governam a responsabilidade pela distribuio de servios pblicos so
usualmente complexas e restritivas.
Esta categoria engloba, portanto, as situaes em que h lacunas legais, leis
inadequadas, leis conflitantes, leis de difcil aplicao e interpretao no arcabouo
jurdico criado para a implementao de PPPs no Brasil e em relao s demais normas
legais que regulam a implementao de polticas pblicas em geral e determinados
projetos em especfico (leis ambientais, por exemplo).
Portanto, esta categoria analisa quando algum problema legal se interpe como barreira
implementao de um determinado projeto de PPP.
III. Tcnico/Burocrtica
Inclui todas as situaes em que h interferncia de aspectos tcnico-burocrticos,
incluindo assimetria de informao, conflitos entre Agentes e Principais, Inconsistncia
Temporal (WILLIAMSON, 1983). Despreparo tcnico e falta de conhecimento
adequado por parte dos agentes tambm se incluem nesta categoria (JENSEN, 1997).
No se confunde esta categoria com a Tecnoburocracia como classe social, nos termos
descritos por Bresser-Pereira (1981), e to somente como os trmites formais e
informais que se estabelecem pelo costume e pela adoo de instrumentos legais
diversos e sua interpretao por parte dos tcnicos de governo nos diversos escales.
O poder de influenciar desta categoria est muito mais alinhado ao poder da burocracia
e dos burocratas descrito por Weber (2010, p. 68):
Em condies normais, o poder de uma burocracia em plena expanso sempre
impressionante. O patro poltico que enfrenta o funcionrio, treinado,
91
Esta categoria est muito ligada vontade da iniciativa privada aceitar um determinado
grau de transferncia de riscos sem a necessidade de garantias do setor pblico (LEWIS,
2000). Se a iniciativa privada v um projeto como muito arriscado e percebe grande
dificuldade em avaliar as possibilidades de retorno financeiro, vai atuar junto
iniciativa pblica para que a contratao da obra seja por empreitada (investimento
pblico), com a execuo de uma concesso ou gesto pblica em fase posterior, no
caso de empreitadas de obras pblicas.
VIII. Controle
Inclui conflitos possveis relacionados perda de poder operacional para as Sociedades
de Propsito Especfico (SPE) encarregadas dos projetos de implementao de polticas
pblicas (WILLIAMSON, 1983).
Explica-se, pois o poder pblico em muitas circunstncias pode delegar a execuo, mas
no a responsabilidade por suas atividades (ARAGO, 2009). Sem o necessrio
controle da gesto de uma determinada implementao o poder pblico pode se sentir
incapaz de controlar e ficar receoso da responsabilidade.
O Controle mencionado aqui o chamado Controle Interno (AVRITZER;
ANASTASIA, 2006; DI PIETRO, 2006) e no o externo, contemplado na categoria
Regulao. Di Pietro chama este controle de Administrativo, que o poder de
fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre
sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou
mediante provocao. A categoria avalia, portanto, o medo que o administrador pblico
teria em ceder o controle direto do fornecimento de bens e servios pblicos ao cidado,
considerando que preceitos legais e de mrito possam no ser cumpridos pelo agente
privado.
IX. Contratual (Risco Contratual)
Categoria ligada ao receio que tanto a administrao pblica quanto a iniciativa privada
tm de suportar um eventual desgaste de imagem e sanes em lides judiciais baseadas
em contratos complexos em caso de fracasso do empreendimento. Vincula-se tambm
assimetria de informao, conflitos entre o Principal e o Agente (WILLIAMSON,
1983).
94
Em um ambiente contratual surgem os conflitos de agncia, uma vez que sempre que
um indivduo depende da ao de outro, ocorre um relacionamento de agncia,
denominando aquele que realiza a ao como agente e a parte afetada como o principal
(PRATT; ZECKHAUSER, 1985). Nos casos de contratos de PPP a relao pode se
estender por at 35 anos no Brasil, o que gera um receio grande por parte dos dois lados
envolvidos. A Figura 04 ilustra esta complexidade contratual introduzida pelas
possibilidades da Lei das PPPs no Brasil, apresentando os diferentes fluxos envolvidos e
deixando entrever as transaes, assimetrias de informao e conflitos potenciais.
Fluxo Financeiro 1
Fluxo Financeiro 2
Fluxo Financeiro 3
Relao A
Relao B
Relao C
95
97
O software fsQCA no utiliza vrgulas para separar as casas decimais e sim o ponto.
98
pertencem a um conjunto (incluindo as declaraes qualitativas de membresia e nomembresia), e no como eles diferem um do outro ao longo de dimenses quantificveis
de variaes categricas. Portanto, fuzzy sets apontam declaraes qualitativas ao
mesmo tempo em que avaliam graus de membresia. Neste sentido, fuzzy set um
conjunto contnuo que foi cuidadosamente calibrado para indicar grau de membresia.
Antes de apresentar os valores lgicos que definiram os graus de membresia dos
fenmenos s variveis consideradas, vale a pena apresentar o exemplo dado por Ragin
(2000). Se forem tomados trs graus de membresia (0, 0.5 e 1) pode-se considerar que
jamais se aborda a possibilidade de membresia ou no-membresia simplesmente. H
uma terceira medida que corresponde possibilidade de estar mais ou menos dentro e
mais ou menos fora da categoria considerada.
O exemplo o do conjunto de pessoas empregadas em uma empresa qualquer.
Suponha-se que o executivo de uma empresa demitiu um grupo de empregados, de
forma temporria. Ele acredita que em um futuro prximo poder contratar essas
pessoas novamente. Estas pessoas podem ser consideradas empregadas da firma? Sim e
no. Elas esto em uma zona cinzenta entre as pessoas empregadas pela empresa e as
pessoas no empregadas pela empresa.
membresia ou no, optou-se por utilizar o nvel de ocorrncia de uma dada varivel em
cada um dos casos estudados, considerando como base a frequncia com que cada uma
das variveis apareceu na anlise qualitativa realizada no segundo estgio do estudo. Ou
seja, assume-se que quanto mais vezes um problema surgiu ao longo do
desenvolvimento de um projeto de PPP (seja nas entrevistas, seja nos documentos
consultados) maior sua propenso a causar impacto. Ressalte-se que a anlise final de
impacto realizada em funo do grau de presena da varivel e dos resultados
encontrados para cada um dos trinta projetos.
Procedimento similar mencionado por Ragin (2013) ao contrastar pesquisas
quantitativas e qualitativas. Segundo o autor, em pesquisas quantitativas convencionais
medidas so indicadores de conceitos, que por sua vez so componentes de um modelo,
que por sua vez so derivados de teorias. Portanto, a abordagem quantitativa
mensurao fortemente centrada em teoria. Muitas pesquisas qualitativas, em
contraste, so mais centradas em conhecimento e, portanto, tendem a ser mais
embasadas em evidncias empricas e so mais iterativas em sua natureza. Isto , h
uma iterao entre a formao dos conceitos e a mensurao, por um lado, e a estratgia
de pesquisa pelo outro lado (GLAZER; STRAUSS, 1967).
Ainda, segundo Ragin (2013), o pesquisador deve comear com ideias orientadoras e
conceitos amplos, e usar os casos empricos para ajudar a refinar e elaborar os
conceitos. Este processo de refinamento progressivo envolve um movimento iterativo
de idas-e-vindas entre as ideias e as evidncias, o que foi realizado com a ajuda do
software Atlas.ti e tcnicas de anlise categorial. Neste processo de ir-e-vir, completa
Ragin (2013), o pesquisador especifica e refina seus indicadores e medidas empricas,
como ocorreu neste estudo.
O mtodo escolhido para definir as variveis escalares nesta tese tambm proposto por
Kent (2008) ao demonstrar que os resultados derivados do software fsQCA so muito
sensveis s decises e assunes que o pesquisador faz no processo de realizar a
anlise, o que inclui a maneira em que as variveis foram mensuradas. As medidas
podem ser diretas ou indiretas, ou derivadas de alguma operao aritmtica sobre um
nmero de observaes ou itens em um questionrio. Segundo Kent (2008) a
mensurao direta, para utilizao no fsQCA pode ser:
100
Escore
(0.00) Ausncia
(0.25) Baixa intensidade
(0.50) Mdia Intensidade
(0.75) Alta Intensidade
(1.00) Muito alta intensidade
Justificativa
No foi detectada a presena da varivel no
considerado.
Foi detectada a presena da varivel no
considerado, porem com intensidade muito baixa.
Foi detectada a presena de dada varivel no
considerado, com uma intensidade mdia.
Foi detectada a presena de dada varivel no
considerado, com intensidade alta.
Foi detectada a presena de dada varivel no
considerado, com intensidade muito alta.
caso
caso
caso
caso
caso
101
Definidos os escores de intensidade das variveis a anlise fuzzy set ser utilizada para
mensurar as condies Necessria e Suficiente de cada uma das variveis escolhidas
para o estudo em relao a cada um dos casos (RAGIN, 2000).
Condio Necessria existe quando se considera que uma determinada varivel
indispensvel para que um dado resultado ocorra e Condio Suficiente existe quando
uma varivel por si s determina o resultado. Assim, uma fase preliminar da anlise
verificar para cada uma das variveis se existe um e/ou as duas relaes.
O principal instrumento de anlise fuzzy set Tabela Verdade. A Tabela Verdade
utilizada para avaliar quais combinaes das condies causais levam ao resultado, que
neste caso, a falha na consecuo da parceria pblico-privada.
Antes de iniciar a demonstrao dos procedimentos de coleta e anlise de dados o autor
considera importante apresentar e explicar brevemente quais foram as ferramentas
informatizadas utilizadas.
4.4.3. Ferramentas de Anlise
A anlise dos dados obtidos por meio de 62 entrevistas e 841 documentos em um total
de 67.042 pginas foi realizada com o apoio dos softwares Express Scribe9 verso 5.55,
Atlas.ti verso 7.0.09110 e fsQCA, verso 2.511.
O Express Scribe um software tocador de udio profissional para PC ou Mac,
utilizado para apoiar a transcrio de gravaes de udio. O software apresenta um
pedal virtual que permite a interrupo imediata do udio de uma gravao, playback
com velocidade varivel, controle multicanal, execuo de vdeos, gesto dos arquivos
de udio e vdeo e ainda permite trabalhar com softwares de reconhecimento de voz e
com pedais fsicos que podem ser conectados ao computador por meio de USB. A
Figura 06 apresenta a principal tela do Express Scribe, mostrando em suas colunas o
nome do arquivo, a data e o horrio de incluso no software, a durao do arquivo
(reflete quanto tempo durou a entrevista 79 minutos e 49 segundos no caso da
9
102
primeira linha), e um trecho da nota para facilitar a identificao no banco de dados que
o sistema cria e gerencia.
103
104
105
106
107
A Figura 14 demonstra para um determinado cdigo a quantidade de vezes que ele foi
detectado (frequncia) e em quantos documentos isso ocorreu. Este foi o segundo
critrio utilizado para determinar a intensidade da presena da varivel em cada um dos
casos. O primeiro critrio a presena absoluta da varivel, conforme ser demonstrado
pela tabela de frequncia gerada pelo Atlas.ti.
108
sobre o tema e o ambiente em que a pesquisa ser realizada (RAGIN, 2000). Outro
pesquisador pode escolher variveis diferentes e que tambm tenham um poder de
explicao aceitvel do ponto de vista terico. O importante a adequao terica das
variveis e sua observao no trabalho de campo.
Outra limitao do mtodo que ele muito pouco conhecido, principalmente no
Brasil, e tem muito poucos trabalhos empricos que o utilizem (DIAS, 2011). Ou seja, o
mtodo no foi ainda muito testado em pesquisas empricas no Brasil, o que poderia
contribuir a certa falta de confiana ao respeito de seus instrumentos e assunes sobre
poder de anlise e concluses. Todavia, ressalte-se que no exterior o mtodo j vem
sendo amplamente utilizado em estudos em reas do conhecimento que vo da
enfermagem cincia poltica (DIAS, 2011).
O pesquisador buscou contornar certas limitaes do mtodo utilizando os instrumentos
sugeridos por Yin (1984): protocolo de estudo (veja Apndice IV), construo de uma
cadeia de evidncias e um banco de dados (veja Apndice V).
Segundo Yin (1984) o Protocolo de Estudo de Caso contm os procedimentos e as
regras gerais seguidas. A funo do protocolo aumentar a confiabilidade da pesquisa
ao servir como guia ao investigador ao longo da atividade do estudo e permitir a sua
replicabilidade.
A Cadeia de evidncias consiste em configurar o estudo de caso de tal modo que se
consiga levar o leitor a perceber e acompanhar a apresentao das evidncias, deixando
clara a consistncia ao estudo desde as questes de pesquisa at as concluses finais e
dotando-o, assim, de legitimidade. Assim como em um processo judicial, o relato do
Estudo de Caso tambm deve assegurar que cada evidncia apresentada foi coletada na
cena do crime. Alm disso, deve deixar claro que outras evidncias no foram ignoradas
e que aqueles que foram apresentadas no esto maculadas por vieses.
O banco de dados foi construdo com a utilizao do Atlas.ti, que alm de permitir uma
fcil recuperao de quaisquer documentos, possibilitando o acesso a outros
investigadores, apresenta ferramentas como quotes, que so os trechos dos
documentos considerados como base das assunes do pesquisador e memos, que so
comentrios que o pesquisador faz sobre documentos ou trechos de documentos. O
110
111
5. ANLISE DE RESULTADOS
A construo dos resultados desta tese foi realizada em duas etapas: uma primeira,
utilizando a Anlise de Contedo com o Atlas.ti e outra com a Qualitative Comparative
Analysis (QCA) com conjuntos fuzzy. A discusso neste captulo inicia-se com uma
descrio resumida e estgio atual de cada um dos trinta casos de estudo, a anlise dos
resultados nesta primeira etapa, resultante da anlise de contedo realizada com apoio
da Atlas.ti, seguido pela descrio da segunda etapa da anlise, envolvendo fsQCA,
detalhando o passo-a-passo da anlise de forma concomitante anlise em si.
Novamente, preciso ressaltar que a incluso das anlises junto com a explicao do
funcionamento do software fsQCA foi escolha deliberada do autor para facilitar o
entendimento do mtodo, tendo em vista a novidade da utilizao da ferramenta no
Brasil.
5.1. Descrio dos Casos
Antes de ser iniciada a anlise dos casos, cumpre apresentar uma descrio atualizada
de cada um dos trinta casos estudados, bem como o estgio atual dos respectivos
projetos. O Quadro 14 faz isso de forma resumida, permitindo ao leitor entender como
cada projeto foi classificado como sucesso (assinatura de contrato de PPP) ou fracasso
(a no assinatura de contrato de PPP) no estudo.
A descrio contempla a identificao, descrio detalhada e estgio atual dos projetos
(casos) escolhidos para o estudo. O estgio dos projetos foi levantado at dezembro de
2012, no considerando, portanto, mudanas em estgios posteriores.
Um destes avanos posteriores no considerados na anlise, por exemplo, o leilo da
BR 163, como concesso comum, que ocorreu no final do ms de novembro 2013,
sendo que isso levou o caso a ser considerado fracasso, uma vez que no foi contratado
como PPP. O trecho que ficar sob concesso construtora Odebrecht tem 850,9
quilmetros e vai da divisa entre Mato Grosso do Sul e Mato Grosso at a cidade de
Sinop (MT). O segmento atravessa dezenove municpios, alguns deles que formam o
corao produtivo do estado, como Sinop, Sorriso, Lucas do Rio Verde e Nova Mutum.
112
A rodovia federal o principal canal de escoamento da safra agrcola, mas tambm a mais
perigosa e a campe em nmero de acidentes. Cumpre dizer que o trecho que vai at
Santarm e que permitir a ligao com o porto do Rio Tapajs e dali para o oceano,
ainda no obteve interessados. Esta questo ser mais bem discutida sob as anlises da
varivel Risco Comercial, mais frente nesta tese.
Tambm importante destacar que outros projetos envolvidos no estudo, ao longo do
tempo, tiveram evolues no contempladas no estudo, em funo deste corte temporal e
pode ocorrer que em qualquer momento posterior o projeto venha a ser contratado como
PPP.
Por isso, o autor demonstrou preocupao em inserir os detalhes do estgio atual de cada
um dos projetos, conforme demonstra o Quadro 14. Nestes detalhes o leitor poder
perceber que, por exemplo, o Colgio Militar de Manaus ainda permanece como projeto
de PPP, ao passo que outros continuam como projetos, mas destinados a concesses
comuns ou empreitadas pblicas.
Ressalte-se tambm que esta informao foi atualizada em novembro de 2013 e a situao
de alguns dos projetos pode ter mudado at a data de defesa da tese.
113
DESCRIO
STATUS
A obra no est prevista para sair como PPP e sim empreitada paga com recursos pblicos.
Est includa no PAC 2, com concluso prevista para 2015 e investimento pblico estimado
em R$ 1,5 bilho.
BR-163 (PA-MT)
1
Construo e
pavimentao.
Em junho de 2006, o governo prometeu editais para licitar a construo de 865 km entre
Cuiab (MT) e Santarm (PA) por PPP. J h licena ambiental prvia para 840 km, mas o
DNIT pediu autorizao ambiental para iniciar obras s em 87 km.
Do total de 1.029 km, 967 km sero realizados pelo DNIT, quando obtiver a licena de
instalao. Destes, 120 km esto em obras pelo Exrcito, entre Santarm (PA) e Rurpolis
(PA). Outros 54 km, entre Guarant (MT) e divisa MT/PA, precisam de projeto-executivo,
a cargo do governo estadual do MT. Os 3 km restantes sero feitos pela prefeitura de
Guarant.
O trecho desde a divisa com o MS at Sinop, considerado lucrativo pela iniciativa privada
foi leiloado em concesso comum em 27/11/2013. Mas, o leilo no resolve o problema.
Concesso comum. Obra inserida no PAC 2, sob responsabilidade da concessionria CFN,
prevista para ser concluda em 2015 com R$ 4,5 bilhes de investimentos privados.
Transnordestina (ferrovia
Petrolina Misso Velha)
Construo do
Contorno
Ferrovirio So
Felix (BA)
A meta agora ter uma ferrovia de 1.800 km de extenso, com trs diretrizes: 1) construir
650 km de Misso Velha (CE) a Salgueiro (PE) e depois at Eliseu Martins (PI); 2)
reconstruo de 550 km entre Salgueiro (PE) e Suape (PE); 3) readequao de 600 km entre
Misso Velha (CE) Pecm (CE).
Obra listada no PAC 2, a ser implementada com dinheiro pblico (R$ 140 milhes no PPI).
Atualmente, em execuo. Foi iniciada no segundo semestre de 2006, aps emisso da
licena ambiental por rgo estadual, mas depois embargada pelo IPHAN (instituto do
patrimnio histrico e artstico) por interferir na paisagem local na ponte sobre o rio
Paraguassu.
A obra prev a construo de nove viadutos ferrovirios e quatro rodovirios. Contorno
Ferrovirio de So Flix, na ferrovia EF-025, trecho Salvador - Iau, com extenso de 17
km, objetivando solucionar os graves problemas operacionais causados pelo gargalo do
114
DESCRIO
STATUS
Paraguau (relevo acidentado, declive alto e ocupao urbana na faixa de domnio), no
trecho ferrovirio localizado entre os municpios de So Flix e Cachoeira.
BR-381 (MG-SP)
Duplicao
BR-116 (SP-PR)
Duplicao
A duplicao foi concluda com recursos pblicos, financiados pelo Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). Em outubro de 2007 a ANTT (Agncia Nacional de
Transportes Terrestres) realizou o leilo do trecho sul da rodovia Ferno Dias (So Paulo a
Belo Horizonte), juntamente com outras rodovias Federais, e a empresa OHL venceu
oferecendo as menores tarifas de pedgio. A OHL BRASIL e o Governo Federal assinaram
no dia 14 de fevereiro de 2008 o contrato de concesso por 25 anos para a gesto e
operacionalizao do trecho de Belo Horizonte a So Paulo, conhecido como Rodovia
Ferno Dias ou BR-381 Sul, com 562 km de extenso. Trata-se de concesso comum.
Modernizao
e
ampliao
da
capacidade da Rgis Bittencourt entre
So Paulo e Curitiba: duplicao de
219,8 km, restaurao de 296,1 km e
construo de 60 obras de arte.
Obra inserida no PAC 2, com previso de trmino ajustada para 2017. Trata-se do trecho
seis da segunda fase do programa de concesso de rodovias federais para a iniciativa
privada, que se arrasta desde 2000. Um Termo de Ajustamento de Conduta assinado em
outubro de 2013 pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) com a Autopista
Rgis Bittencourt (concessionria da rodovia) prev a nova data. A serra do cafezal, na
regio de Miracatu, possui um dos trechos mais problemticos da rodovia. De acordo com a
concessionria, onze quilmetros dos aproximadamente trinta quilmetros prometidos esto
prontos.
Empreendimento inserido no PAC. Oradas em R$ 3,6 bilhes, as obras foram iniciadas
com recursos do governo do estado de So Paulo no fim de maio de 2007, em oito frentes
de trabalho. A rodovia foi entregue em 2010, porm por concesso e no PPP.
115
10
11
Ferroanel SP Trecho
Norte
Adequao do complexo
virio do porto de Santos
Contorno
Curitiba
Construo
ferroviria
STATUS
de
variante
Ipiranga-
ferrovirio
da
DESCRIO
116
DESCRIO
STATUS
Guarapuava
Em 2008, depois de muita confuso, foi assinado termo aditivo com a ALL, prevendo prazo
para execuo das obras de Alto Araguaia at Rondonpolis, passando por Itiquira.
Implementada por meio de Concesso comum pela ALL (Ferronorte) em 19 de setembro de
2013.
Obra inserida no PAC 2, com perspectiva de ser implementada por meio de dinheiro do
Oramento Geral da Unio e por PPP e com previso de trmino em 2014. A primeira
tentativa de licitao para PPP foi abortada, pois a empresa vencedora no apresentou os
documentos tcnicos necessrios.
14
Sistema
de
irrigao
Baixio do Irec (BA)
Obra inserida no PAC 2, com perspectiva de ser implementada por meio de dinheiro do
Oramento Geral da Unio e por PPP. O consrcio Codeverde/Lafico, formado pela
Codeverde empresa liderada pelo Grupo Odebrecht e a estatal Lbia Lafico Libyan
Arab Foreign Investments , demonstrou interesse pelo projeto e realizou os estudos de
viabilidade bem como a modelagem jurdica, financeira e operacional. O Ministrio da
Integrao firmou contrato com o Banco Mundial (BIRD) para que a instituio realize uma
anlise crtica dos referidos estudos e modelagem do projeto. Aps a concluso dessa
anlise o projeto passar a ser avaliado sob a perspectiva de Parceria Pblico-Privada pelos
rgos competentes.
15
Sistema de irrigao do
Salitre (BA)
Obra inserida no PAC 2, com perspectiva de ser implementada por meio de dinheiro do
Oramento Geral da Unio e por PPP.
16
Sistema de irrigao do
Obra inserida no PAC 1. Projeto visa irrigar 30.000 ha. Tem recursos no PPI para
concluso de obras de prolongamento de canal para futura PPP ou concesso. Prev
12
13
117
DESCRIO
STATUS
Jaba (MG).
66.000 ha.
17
Datacenter
CAIXA
18
Construo do Trecho
Ferrovirio Estreito Balsas
19
do
BB
118
DESCRIO
STATUS
Complexo Penitencirio de
Ribeiro das Neves
21
Unidades de Atendimento
Integrado (UAI)
22
Estdio
Mineiro
20
de
Futebol
119
DESCRIO
STATUS
obras de reforma, renovao e adequao do complexo do Mineiro (Estdio Governador
Magalhes Pinto).
Construo do CAGE
Foi executado sob a forma de empreitada. O investimento foi integralmente custeado pela
Companhia de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais (Codemig). No foram
utilizados recursos do Tesouro do Estado na obra.
Campus BH da UEMG
Previso de incio das obras para dezembro de 2013. Ser realizada com recursos pblicos e
executada pelo o Departamento Estadual de Obras Pblicas do Governo Estadual de Minas
Gerais. No ser realizada como PPP.
25
Estao de Tratamento de
guas do Tiet - ETA
TIETE
Ampliao
da
capacidade
de
fornecimento de gua tratada na RMSP
e implantao de sistema de tratamento
de lodo. Construo de 17,7 km de
adutoras e 4 reservatrios com
capacidade total de 70.000 m.
26
Linha 4 do Metr de So
Paulo (Amarela)
O governo do Estado de SP arcou com mais de 70% dos custos da construo. O restante
foi custeado pelo consrcio Via Amarela, formado pelas construtoras Odebrecht, OAS,
Queiroz Galvo, Camargo Corra, Andrade Gutierrez e pelo grupo industrial francs
23
24
120
DESCRIO
Lima, localizada no largo da Batata, em
Pinheiros (zona oeste).
27
28
29
30
Sistema de Arrecadao
Centralizada do Bilhete
nico (STM)
Sistema Integrado
Metropolitano (RMBS)
Linha 8 do metr de So
Paulo.
Hospital de Subrbio de
Salvador
STATUS
Alstom. Foi implementada na forma de PPP.
Modelagem para contratao na forma de PPP realizada, mas sendo revisada neste
momento.
Programado para ser implementado na forma de Concesso Patrocinada. As audincias
pblicas previstas para 23 e 24/Out/2013 ocorreram conforme o planejado. Previso de
lanamento de edital para 2014.
121
5.2. Resultados da Anlise de Contedo dos Trinta Casos por Categoria de Anlise
Realizadas todas as anlises preliminares que o Atlas.ti possibilita, conforme detalhado
na seo 4.4.4, chegou-se ao Quadro 15, que elenca todas as frequncias para cada uma
das variveis de estudo e para cada um dos trinta casos de estudo. O Grfico 03
apresenta a frequncia e o percentual de cada uma das categorias de anlise para os
trinta casos de estudo.
Grfico 3 Frequncia e Percentual de Presena das Categorias de Anlise
COMERCIAL
CONTRATUAL
CONTROLE
COORDENAO
ECONOMICA
EXITO
LEGAL
PODER
POLTICA
REGULAO
TCNICA
ALTOTAQUARIRONDONOPOLIS
16
10
10
22
13
TOTAL
95
BR116
13
15
14
22
18
14
100
BR163
19
14
15
20
16
18
12
122
BR381
14
13
20
21
20
17
20
130
CAGE
15
12
20
15
18
10
95
CMM
10
10
66
COMPLEXOPENITENCIARIO
14
CONTORNOCWB
22
12
21
20
20
15
114
DATACENTERBB
13
38
ESTACAOAGUASTIETE
ESTREITO_BALSAS
13
13
13
13
16
80
GERAL
15
20
12
25
23
14
10
21
157
IPIRANGAGUARAPUAVA
18
14
15
21
26
28
138
IRECE
10
21
19
79
ITAQUI
12
14
20
20
16
95
JAIBA
14
14
15
19
10
13
91
LINHA4AMARELA
23
LINHA8DIAMANTE
MINEIRAO
10
29
MISSAOVELHA
15
15
16
15
15
17
100
PONTAL
13
12
22
10
15
19
95
PORTOSANTOS
14
22
10
19
88
RODOANELSUL
21
16
10
21
10
87
SALITRE
18
12
12
15
63
SAOFELIX
19
12
21
21
18
104
SIM/STM
15
14
23
14
74
STM
16
13
12
13
61
SUBRBIO
TRAMONORTE
13
12
13
15
21
16
96
UAI
UEMG
16
14
21
21
13
97
TOTAL
359
61
62
293
162
104
319
361
256
375
2.360
123
Tambm foi realizada uma anlise qualitativa dos contedos das dez categorias
utilizadas no estudo, como ser detalhado a seguir, permitindo entender no somente
como estas variveis foram detectadas na anlise, mas dando maior densidade aos
contedos destas categorias, confrontando os dados empricos com as correntes tericas
que embasam a pesquisa.
Cabe ressaltar que a anlise qualitativa corroborou a relevncia das seis categorias
definidas a priori na base da reviso da literatura e revelou, na base dos dados
empricos, a relevncia de mais quatro categorias de anlise (variveis).
A lista de categorias detalhada a seguir apresenta em primeiro lugar as variveis
detectadas a posteriori (quatro delas) e depois as demais. Considerando isso, no h
outra regra para a ordem das categorias.
5.2.1. Categoria Coordenao
A categoria Coordenao no foi estabelecida a priori, uma vez que as teorias e
literaturas consideradas neste estudo no mencionavam este problema como relevante
em um cenrio de PPP.
Porm, medida que as entrevistas foram sendo realizadas e os documentos analisados,
o pesquisador comeou a perceb-la em diversos relatos. Por exemplo, um dos
entrevistados, falando sobre um dos projetos que ainda podem ser licitados como PPP,
mas que se arrasta a mais de dez anos menciona:
No, no s recursos. Olha s, o que acontece que ns temos inmeras demandas,
ento o nosso recurso no alcanou esta prioridade. Ns estvamos tentando buscar
isso, a, olha importante, uma fatia adicional no oramento e isso no foi conseguido.
O Governo define como prioridade, mas, o oramento no acompanha.
Este relato conecta-se melhor questo da Coordenao com uma breve explicao de
como funciona, na prtica, o processo oramentrio brasileiro. A Figura 16 apresenta
um esquema desenvolvido por Mognatti (2008) que bastante til para explicar a
complexidade do processo de aprovao oramentria no Brasil e as mltiplas
possibilidades de que problemas de coordenao, conforme definidos nesta tese,
prejudiquem ou interrompam projetos selecionados em etapas anteriores.
124
Planos Nacionais,
Regionais e Setoriais
Elaborao da Proposta
Oramentria Anual - LOA
Lei de Diretrizes
Oramentrias - LDO
Elaborao da Proposta
Oramentria Anual - LOA
Elaborao da Proposta
Oramentria Anual - LOA
Discusso, Votao e
Aprovao da LOA
Para iniciar a explicao do fluxo recorre-se Constituio Federal de 1988, que em seu
Artigo 165, 2 estabelece:
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da
administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento. (BRASILg, 2013)
125
No caso de Minas Gerais, a Lei 14.868/2003, em seu Artigo dezenove, tambm criou
para aquele Estado a obrigao de instituir um rgo gestor de PPP e no caso de So
Paulo, esta obrigao foi determinada pela Lei N 11.688/2004 em seu Artigo 3. De
maneira geral todas as legislaes estaduais analisadas estabeleceram a mesma
obrigao, que se assenta nas boas prticas para a implementao de um programa de
PPP, e atendem ao pressuposto da NEI de que mecanismos de governana so
necessrios para a boa coordenao das transaes esperadas para o ambiente
institucional (WILLIAMSON, 1994).
Pode-se inferir que parte da explicao das dificuldades de Coordenao que o Governo
Federal teve para implementar PPPs explicada pelas escolhas feitas pelas trs unidades
da Federao, Unio, Minas Gerais e So Paulo, detalhadas a seguir.
No Governo Federal, o Decreto 5.385/2005, em seu Artigo doze, estabeleceu que a
Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento desempenharia o papel de
Secretaria Executiva tanto para o Comit de Gesto de PPP quanto para a Comisso
Tcnica das PPPs. No caso de Minas Gerais, o Decreto 43.702/2003 criou a Unidade
Central de Parcerias-Pblico Privadas subordinada Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Econmico (SEDE). No caso de So Paulo a mesma Lei que criou as
PPPs no Estado criou tambm a Companhia Paulista de Parcerias (CPP), uma empresa
pblica (sociedade por aes), conforme previsto em seu Artigo doze e ainda uma
Unidade de PPP, vinculada Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional.
Dentro da Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento foi criada a Unidade
de PPP do Governo Federal. Esta unidade, quando da entrevista realizada para esta tese,
contava com apenas cinco empregados para exercer todas as atividades tcnicas de
coordenao, orientao, divulgao, recepo, avaliao e submisso ao CGP e CTP
de todos os projetos de PPP do Governo Federal. O trecho de entrevista com um dos
responsveis na Unidade de PPP do Governo Federal transcrito abaixo, descreve melhor
a situao:
Quatro, somos cinco e este nmero aumentou, desde o incio dos trabalhos. E a gente
no cuidava somente de PPP no incio. Era um acessrio, at por que no tinha projeto
e a gente era mais divulgador da ideia.
129
Ministrios
24
10
Empresas Pblicas
115
Foras Armadas
MPU
Tribunais Superiores
Universidades Federais
63
Agncias
13
Conselhos
30
Departamentos
Institutos
Outras Autarquias
12
Total
301
Fonte: Diversas ver Apndice VI
Ao mesmo tempo, no caso de Minas Gerais, que possui uma quantidade de rgos e
uma complexidade administrativa muito menor para coordenar (veja Apndice VII) a
Unidade de PPP foi construda com a insero de uma unidade central, vinculada
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico (SEDE) e Unidades Setoriais em
diversos rgos descentralizados do governo estadual, criando uma rede PPP, que
formada por servidores da administrao pblica direta e indireta dos diversos rgos e
Secretarias do Governo de Minas Gerais, tendo como princpio o alinhamento da
informao e a capacitao de servidores para implantao da poltica de PPP no
Estado.
Com a implantao do Portal PPP site na Internet os membros da Rede PPP-MG
possuem um meio apropriado para a troca de informaes sobre os projetos de PPP; a
centralizao dos documentos relativos aos projetos em desenvolvimento e ferramentas
para controle de verses de documentos e comunicao via web, alm de um ambiente
seguro e com acesso controlado.
130
Este conjunto soma mais de cem profissionais pensando e trabalhando projetos de PPP
no Estado de Minas Gerais.
No caso de So Paulo (veja lista de entidades vinculadas no Apndice VIII), alm de
uma Unidade de PPP, que conta com quinze empregados, ainda existe a Companhia
Paulista de Parcerias, que empresa de economia mista, contando com uma estrutura
completa de governana corporativa, incluindo Diretoria Executiva, Conselho de
Administrao, Conselho Fiscal, Diretorias e outras unidades de menor relevncia
hierrquica, somando algumas dezenas de empregados que tm por nico objetivo,
cuidar das PPPs no Estado de So Paulo.
Esta diferena no tamanho e alcance das estruturas entre os dois estados e a Unio
explica bastante as dificuldades que o Governo Federal tem para fazer deslanchar suas
PPPs, o que pode ser evidenciado por meio de entrevista realizada no Ministrio do
Planejamento, na qual um dos gestores da rea comenta:
Somos ns mesmos, s ns. Cinco pessoas. (...) Bom em tese, podemos, mas,
no h previso, no h vontade. Mas, basta a ministra colocar gente aqui e
isso funciona.
131
132
Unio no tem como fazer isso, muito grande. A Unio , eu acho que isso vai, as
estruturas vo se adaptar e mais frente ns teremos um fluxo razovel, mas por ora
impossvel coordenar isso tudo.
importante salientar que, embora em PPP o investimento tenha que ser realizado pela
parte privada, certo que o poder pblico ter que ter oramento para pagar a prestao
do servio posterior, que, bvio, inclui a amortizao dos investimentos realizados em
etapas anteriores. Dependendo do tempo de amortizao, a previso oramentria
precisa ser realizada por at 35 anos, conforme estabelece a Lei das PPPs, o que deveria
incluir clculos atuariais complexos e muitas vezes no disponveis dentre os tcnicos
envolvidos. Esta limitao ser mais bem abordada no item que analisa a presena e as
implicaes prticas da Categoria Legal, uma vez que a imposio do limite trouxe uma
restrio legal para a utilizao da modalidade de PPP, conforme demonstra esta tese.
5.2.2. Categoria do Risco Comercial
Outra varivel que surgiu no da reviso de literatura, mas durante a primeira etapa de
anlise foi a de Risco Comercial. Em muitos documentos e entrevistas com especialistas
e envolvidos em alguns dos projetos, percebeu-se uma averso ao risco por parte do
setor privado. Se a iniciativa privada v um projeto como muito arriscado e percebe
grande dificuldade em avaliar as possibilidades de retorno financeiro, vai atuar junto
iniciativa pblica para que a contratao da obra seja por empreitada (investimento
pblico), com a execuo de uma concesso ou gesto pblica em fase posterior. Esta
atuao ser mais bem descrita na Categoria Poder. Um dos entrevistados, gestor de
uma das unidades de PPP pesquisadas, identifica a presena da categoria Risco
Comercial ao dizer:
Sim, ela vai naquilo que, entre ir por PPP e no ir por forma nenhuma ela vai
por PPP. Mas se ela puder agir para impedir, ela vai impedir. Ela vai ganhar,
o dinheiro do investimento muito grande, dependendo da PPP o servio, a
manuteno marginal, ento o cara vai dizer: escuta aqui eu quero ganhar
este dinheiro e ir embora. Eu no quero continuar com este problema a. Por
que eu quero esse abacaxi. meu negcio construir e ir embora. Como h um
134
Outra evidncia de que o setor privado evita o risco e tenta pressionar a administrao
pblica percebido no trecho abaixo, retirado de carta enviada por um concessionrio
ANTT:
no h interesse da atual concessionria, a empresa Amrica Latina Logstica
(ALL), em prosseguir as obras at alcanar Rondonpolis e Cuiab e s uma
deciso poltica que parta do Governo Federal, como o desmembramento da
concesso deste trecho, com a criao de um novo aditivo ao projeto inicial e a
entrega dessa concesso Valec, por exemplo, que poder solucionar o
problema. Com estes riscos, prefervel para esta empresa abandonar o
projeto.
135
Outro relato de apoio a esta constatao retirado de uma notcia publicada no Jornal
Valor Econmico de cinco de maio de 2008:
O assessor especial da Casa Civil Bernardo Figueiredo explicou h pouco, no
encerramento da audincia pblica, que o governo estuda a ruptura do
contrato de concesso da Ferronorte para garantir a expanso da ferrovia,
mas tambm busca um acordo com a prpria concessionria, a Amrica Latina
Logstica (ALL). O diretor financeiro da empresa, Srgio Pedreiro, respondeu
que a companhia est disposta at a devolver a concesso da Ferronorte se isso
for a soluo para que os recursos pblicos possam levar a ferrovia at
Cuiab.
No caso dos projetos de irrigao a averso ao risco demonstrada pela iniciativa privada
baseia-se em estudos amplamente conhecidos. Segundo um estudo empreendido pelo
Banco Mundial e intitulado Brasil: Agricultura Irrigada na Regio do Semirido
Brasileiro: Impactos Sociais e Externalidades12 os projetos de irrigao implementados
ou em implementao at 2004 na regio do semirido Brasileiro serviam a uma rea
total de cerca de 500 mil hectares, incluindo assentamentos pblicos e terras privadas.
Dessa rea total, cerca de 200 mil hectares receberam investimentos pblicos da ordem
de dois bilhes de dlares nas ltimas trs dcadas, porm 140 mil hectares ainda
permaneciam produzindo muito aqum do seu potencial, atesta o relatrio. O Governo
Brasileiro iniciou a implementao de esquemas pblicos de irrigao em 70 mil novos
hectares, por no encontrar interessados privados na explorao.
O Relatrio de 2004 focou seu estudo em onze projetos distribudos em cinco polos de
irrigao nos Estados de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Cear e Rio Grande do
Norte, alcanando uma rea irrigada de cerca de 85,3 mil hectares, dos quais 63,8 mil
foram avaliados em 2002 como pouco produtivos pelos seus respectivos agricultores,
enquanto os 21,5 mil hectares restantes ainda aguardavam assentamento.
12
(Brazil: Irrigated Agriculture in the Brazilian Semi-Arid Region: Social Impacts and Externalities.
Report n. 28785-BR, 26 de abril, 2004).
Disponvel em http://documents.worldbank.org/curated/en/2004/04/4954566/brazil-irrigated-agriculturebrazilian-semi-arid-region-social-impacts-externalities.
136
Outro documento relativo a este projeto encontrado e que d boas pistas do que
aconteceu o relatrio de Tomada de Contas do TCU, TC 009.724/2008-7, que em item
23, relata, ipsis literis:
23. De acordo com a Tetto SPE6 Agronegcios Ltda., a sua atitude no seria uma
recusa em assinar o contrato, mas uma demora em assin-lo, decorrente de
negociaes frustradas com empresas seguradoras.
Fica evidente que sequer as seguradoras queriam segurar um negcio que teria poucas
expectativas de apresentar rentabilidade suficiente para manter o negcio. As
seguradoras mantinham a mesma disposio em assumir riscos: nenhuma em face das
garantias pouco palatveis, e da baixa atratividade comercial do projeto.
A propsito dos sistemas de garantias importante discorrer sobre o principal deles,
criado no mbito federal, na forma de um fundo garantidor. A descrio da forma de
montagem de tal fundo tambm deixa clara a associao com o surgimento do Risco
Comercial dos projetos.
Em relao ao Fundo Garantidor de PPP, pea fundamental para a aplicao da lei, aps
sua edio em abril de 2005, sua primeira assembleia foi realizada somente em janeiro
de 2006, quando foi aprovado seu estatuto e autorizado o aporte de R$ 3,43 bilhes da
Unio. Somente a se passou quase um ano, mais uma vez evidenciando a pouca ateno
e urgncia dada ao projeto governamental como um todo.
138
139
Mas, h uma questo ainda mais sria, que leva os empreendedores da iniciativa privada
a no ter muita expectativa com relao ao uso do fundo como instrumento de garantia,
tendo em vista o tipo de direito escolhido para comp-lo e a regra imposta sobre quem
deveria ser o gestor do fundo.
O Art. 17 da Lei 11.079/2004, estabelece que o FGP seria criado, administrado, gerido e
representado judicial e extrajudicialmente por instituio financeira controlada, direta
ou indiretamente, pela Unio. O que isso significa? Quem mantm a posse dos direitos a
serem utilizados em uma eventual disputa por implemento de garantias a Unio, o
Governo Federal. Se o governo federal no concordar com o pedido de execuo da
garantia por parte do ente privado, este ter que ir justia para conseguir seus direitos.
Em ltima instncia, teria que pedir a penhora dos bens do fundo, para garantir seus
direitos. Todavia, bens pblicos no podem ser penhorados, pois o regime de execuo
forada a que sujeitam as entidades de direito pblico no o previsto para os
particulares no Cdigo do Processo Civil, que contempla penhora e venda judicial dos
bens penhorados em caso de no pagamento pelo devedor, mas sim a prevista no Art.
100 da CF e nos Arts. 730 e 731 do Cdigo de Processo Civil, que contempla
pagamento por meio de precatrios, sem existir penhora ou venda judicial do que quer
que seja (BRASIL, 2013f)
Para complicar ainda mais o FGP estava garantido por uma carteira com muito poucas
aes, sendo elas de empresas que recebem muita influncia governamental, o que leva
a certa insegurana quanto ao bom desempenho dos papis no correr do tempo. Em
contratos que podem se estender a at 35 anos, tempo uma varivel relevante a ser
considerada.
Neste sentido, um estudo realizado por Brito (1981) demonstrou que carteiras com
menos que oito diferentes empresas so muito suscetveis a riscos, ao passo que a
diminuio dos riscos se torna irrelevante em carteiras com mais de quinze aes
diferentes. Por meio de um estudo economtrico o autor determinou que o nvel de risco
reduz-se tendendo ao parmetro medida que o nmero de aes aumenta, at uma
determinada quantidade de aes.
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N
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prev um prazo menor de 45 dias no caso de crdito lquido e certo, constante de ttulo
exigvel e aceito pelo parceiro pblico, mas tal situao deve se verificar muito
raramente na prtica, j que, usualmente, o ttulo de cobrana em favor do parceiro
privado consistir de nota fiscal-fatura no sujeita a aceite previamente ao vencimento.
Assim, como regra geral, o parceiro privado dever estar preparado para aguardar pelo
menos noventa dias at que possa executar sua garantia contra o FGP, o que pode
significar, em situao de inadimplemento total, um perodo de at trs meses sem o
ingresso de novas receitas.
Outro risco adicional oriundo da fragilidade institucional do FGP fato de que em caso
de rejeio expressa por ato motivado do parceiro pblico, restar ao ente privado
recorrer ao mecanismo de resoluo de disputas contratualmente previsto (judicirio ou
arbitragem) para ento, de posse de uma deciso favorvel e irrecorrvel, satisfazer-se
por meio do acionamento de sua garantia perante o FGP. Neste cenrio, a demora na
resoluo da disputa poder representar um risco elevado para o parceiro privado.
Adicione-se a isso a impenhorabilidade dos bens e tem-se um quadro de garantias pouco
confiveis e um risco comercial aumentado para os projetos a serem desenvolvidos e
financiados pela iniciativa privada.
Isso reduziu muito o apetite dos entes privados, levando em muitas situaes
interveno de entes poderosos nos projetos, buscando mudar a forma de contratao,
ou obstando inteno do governo, conforme ser melhor demonstrado sob a categoria
de anlise Poder.
Esta categoria pode tambm ser mais bem avaliada, pelo aprofundamento no
entendimento de projetos que seriam licitados como PPP e acabaram migrando para
concesses comuns.
Essencialmente, esta migrao significa que um projeto que, para ser vivel
economicamente dependeria de, ou pagamento integral pela Administrao Pblica, ou
patrocnio estatal (complemento do pagamento realizado pelos usurios), passou a ser
vivel do ponto de vista comercial.
Os projetos considerados so: BR 163, BR 381, BR 116 e a Ferrovia entre Alto Taquari
e Rondonpolis, que foram licitados e os contratos assinados. Projetos como o
142
143
desenvolvido como PPP para um projeto a ser desenvolvido sob concesso comum,
considerando apenas a questo da minimizao do risco comercial.
Um Estudo de Viabilidade Tcnica, Econmica e Ambiental (EVTEA) compreende os
estudos necessrios verificao da existncia de viabilidade que permita a execuo de
obras de infraestrutura de transportes, ou conjunto delas, dentre as alternativas
propostas, consubstanciado, principalmente nos estudos de trfego, capacidade da
rodovia/ferrovia/hidrovia, seu nvel de servio, retornos financeiros (TIR, VPL e
Payback), pesquisas complementares e outras similares, alm dos trabalhos de estudos
de engenharia, socioeconmicos e ambientais, incluindo riscos diversos, necessidade de
seguros, estimativas de crescimento de trfego, nveis de receitas (pedgio, taxas
especficas de uso e contraprestao complementar do ente pblico).
Essencialmente, o ente privado interessado em um projeto de infraestrutura precisa ter
uma Taxa Interno de Retorno (TIR) ou Valor Presente Lquido (VPL) aceitvel. A
questo da alocao de riscos subjaz a essa primeira questo, uma vez que a mitigao
de riscos est sempre vinculada funo econmica, que poder ser compensada por
uma taxa maior de retorno (BRIGHAM; GAPENSKI; EHRARDT, 2008).
Como o retorno de um projeto pode se tornar aceitvel? No caso de projetos de
infraestruturas que tero usurios finalsticos (cidados), a forma preferida aumentar o
valor das taxas cobradas aos usurios e a alternativa aumentar o valor da
complementao do ente pblico, conforme permite a Lei 11.079/2004. Todos os casos
includos nesta discusso contam com usurios finalsticos e esta anlise comparativa
poderia ser realizada pela administrao pblica. O Quadro 18 demonstra que foi isso o
que foi adotado em cada um dos quatro casos.
Projeto
BR 163
144
Projeto
Situao
BR 381
Concedida OHL
Brasil em leilo da
ANTT de setembro de
2007.
(Concesso
comum.)
BR 116
Concedido Autopista
Regis Bittencourt, na
forma de Concesso
comum.
Concedido (concesso
comum) Ferronorte e
atualmente
em
operao pela Amrica
Latina
Logstica
(ALL).
Condies
O programa de duplicao e restaurao da BR-381 usou
recursos
externos
do
Banco
Interamericano
de
Desenvolvimento (BID) e do Japan Bank for International
Cooperation (50% dos investimentos), alm de recursos
federais e contrapartidas dos Estados de So Paulo e Minas
Gerais. Com o investimento sendo realizado pela administrao
pblica a concesso comum tornou-se vivel do ponto de vista
comercial.
O Governo Federal permitiu que a TIR passasse de 5,5% para
7,2%, jogando a conta para os usurios, que tero que pagar um
valor de pedgio maior que o proposta nos tempos de PPP,
alm de facilitar o financiamento da obra pelo BNDES, com
taxas especiais para o projeto. Ou seja, o risco foi transferido
para o cidado e para o Estado. O governo est oferecendo
financiamento, junto a instituies financeiras oficiais, de 25
anos, com carncia de pagamento de 5 anos, recursos para at
80% do projeto e custo de juros de TJLP (5%) mais spread de
1,5% ao ano. Alm disso, os interessados podem pegar
emprstimos com exigncias de patrimnio lquido e total dos
ativos equivalentes a uma vez e duas vezes o valor do
emprstimo, respectivamente. Com tudo isso, a TIR real pode
dobrar.
O BNDES aportou recursos concessionria com taxas
reduzidas, a fim de criar a viabilidade do projeto. A ALL
checou a devolver os trilhos ao Governo Federal, uma vez que
considerou que o trecho apresentava muitos riscos comerciais,
nas condies originalmente concedidas.
de PPP o agente pblico tem informaes que o futuro contratado conhece pouco, ou
desconhece. A extenso do real problema a ser resolvido uma destas informaes,
mesmo considerando as dificuldades geradas pela ambiguidade caracterstica dos
processos de implementao pblica (MATLAND, 1995). Isso impacta a alocao ideal
de riscos, que considerada uma das questes mais importantes em uma PPP (PINTO,
2006).
Quando o contrato passa a ser executado e o contratado passa a ter uma funo de
Agente e o contratante uma funo de Principal, a relao se inverte e o ente pblico
passa a ter dificuldades para acessar o real desempenho do ente privado. Usualmente, no
Brasil, combate-se este problema com contratos estritamente formalizados e detalhados.
A Lei 11.079/2004, em seu Artigo 4, inovou no regime dos contratos administrativos
no Brasil ao, explicitamente, estabelecer a repartio objetiva de riscos como diretriz
fundamental das parcerias pblico-privadas. O Artigo 5 da lei determina que os
contratos de PPP devem necessariamente prever a repartio de riscos entre as partes,
inclusive referentes a caso fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica
extraordinria (BRASIL, 2013c).
Isso inovador por que tradicionalmente resolve-se a questo do risco com o
mecanismo do reequilbrio econmico-financeiro dos contratos (PINTO, 2013). Isso na
prtica joga todo o risco para a administrao pblica, uma vez que qualquer fato novo
que impacte o contrato ser considerado no reequilbrio. Mesmo com condies
conformadoras previstas em lei, costume no Brasil que a aplicao prtica do
reequilbrio seja feita pelo judicirio (PINTO, 2013).
Conforme demonstrado no captulo de referencial terico desta tese, PPPs deveriam
transferir muito mais riscos para o ente privado do que as contrataes tradicionais. O
resultado, o medo de entrar em uma relao contratual ainda desconhecida por at 35
anos leva novamente os entes privados a pressionar pela reduo dos riscos,
principalmente pela execuo das maiores partes do investimento em infraestrutura com
verbas pblicas. Ratifica essa constatao um entrevistado na pesquisa, responsvel por
um dos projetos de PPP pesquisados:
As pessoas no querem, isso quebra de paradigma e o Brasil no tem esta
cultura de planejamento. Vai demorar muito, ento deixa para l e acabou,
146
vamos fazer aqui que mais rpido... E na verdade a opo que adotam no
mais rpida, por que na verdade uma PPP, o que acontece, voc faz um
investimento de tempo muito grande na preparao do Contrato, mas quando ele
entra, ele entra OK, mas no Brasil as pessoas preferem fazer um contrato mais
ou menos, (perder menos tempo), implementar, s que depois disso, vai
remendando, consertando e s vezes o negcio nunca entra para funcionar como
deve o TCU entrar no meio, a obra suspensa e no funciona... Na verdade este
modelo de contrato acaba sendo o pior, o mais demorado...mas o preferido
Outro relato revelador mostra que mesmo os agentes pblicos, havendo oramento
disponvel, optam pela contratao tradicional, pois isso, alm de ser percebido como
mais simples e rpido, tambm o mais usual em termos de gesto de contratos:
Ento assim, no vejo, o que acontece, voc pode at conversar com os rgos
setoriais que tinham uma carteira muito grande poca do projeto, por exemplo,
o Ministrio dos Transportes e ANTT, perguntar a eles eu at tenho interesse em
saber por que no fazer um projeto em PPP, ento eu no sei, eu imagino assim,
hoje h oramento para fazer como obra pblica, tem-se a cultura de fazer do
modo tradicional e tem tambm a cultura da concesso comum.
147
A gente teria que empenhar o oramento todo o perodo do contrato. muito tempo
para uma relao com um ente que no conhecemos bem, no sabemos o desempenho.
Na licitao comum a gente multa, rescinde, licita de novo, ou deixa o contrato acabar.
35 anos muito tempo.
Uma emenda dos Deputados Alice Portugal e Srgio Miranda ao projeto de Lei das
PPPs, tambm demonstra o receio da relao contratual que poderia ser estabelecida,
por meio da exposio de motivos da emenda, transcrita ipsis literis a seguir:
O objetivo da emenda limitar a responsabilidade do ente pblico frente parte
privada, evitando que eventuais direitos do parceiro privado venham a se tornar
futuros passivos contingentes (esqueletos). muito tempo de contrato, quando
comparado a uma empreitada, ou a prestao de servios
148
149
13
150
Outra evidncia, retirada de entrevista com um dos responsveis pela maioria dos
projetos de PPP de rodovias no Governo Federal:
, entende. Ento, o que acontece na prtica que o setor privado guia o
setor pblico. Ento eles acham interessante fazer uma rodovia X, ou plataforma
logstica Y, ou uma escola por meio de PPP, ou um setor habitacional, eles
chegam com a proposta e decide-se aquela proposta sem ter a avaliao
necessria, por que muitas vezes, o que acontece, o tcnico do estado ou
municpio no tem condies de fazer uma releitura tcnica do que est naquele
documento. Eles licitam sem fazer uma anlise crtica. E outra, a gente tem um
TCU que audita qualquer processo de licitao, antes de ser publicado vai para
o TCU.
151
Cita-se ainda uma quarta evidncia testemunhal que resume a questo das deficincias
tcnico/burocrtica, em relato de um profissional de alto escalo do governo federal:
indiscutvel que o obstculo do Brasil no de tecnologia, mas sim de gesto,
ou melhor, de gesto ineficaz da coisa pblica. O que realmente falta em nosso
pas um planejamento pensado por pessoal capacitado, vontade poltica e,
competncia para a realizao do plano, preferentemente ao longo de mais de
uma administrao.
152
importante salientar tambm que esta varivel, conforme previsto, no avaliou apenas
as deficincias tcnico/burocrticas em si, mas a prpria fora da burocracia nos
projetos de PPP e, neste caso, ela tem uma forte imbricao com a varivel
Coordenao, uma vez que debilidades nesta varivel apenas so exacerbadas pelo
processo burocrtico a que so submetidos os projetos de PPP.
Considerando as dezenas de Leis (em todos os nveis, conforme Apndice I), os
procedimentos internos introduzidos em cada rgo, a multiplicidade de rgos
envolvidos em projetos de PPP (conforme detalhado na Figura 5) pode-se inferir que
houve um enfraquecimento da hierarquia em favor da burocracia, que contando com
regras formalizadas e escritas para conduzir sua ao, age mais independentemente da
vontade dos administradores pblicos e lderes polticos.
Nos termos de Weber (2010) o burocrata individualmente no consegue atuar
independentemente do aparelho ao qual est ligado. Est acorrentado sua atividade por
meio de toda a sua existncia material e espiritual.
O burocrata observado nos projetos de PPP uma simples engrenagem de um
mecanismo sempre em funcionamento e que lhe ordena a ir sempre em um mesmo
sentido fixo (o das normas e procedimentos explcitos), conforme definido por Weber
(2010). Ou seja, o funcionrio no pode dar partida nem parar o mecanismo, e to
somente trabalhar para que ele continue funcionando e mantendo a autoridade exercida
societariamente. Se este mecanismo apresenta falhas (conforme ser mostrado sob a
anlise da categoria Legal e j foi visto na categoria Coordenao e Contratual) claro
que este tipo de atuao contribui para criar empecilhos ao sucesso de tais projetos.
5.3.6. Categoria Poder
A sexta varivel a ser considerada nesta anlise prvia Poder. Conforme foi
conceituado nesta tese, esta categoria de anlise aplica-se a todas as situaes em que
atores poltica ou economicamente poderosos (agentes ou no) buscando seu interesse
(ou de seu grupo) em vez dos interesses do principal, intervm no cenrio de
implementao de uma dada poltica pblica (HATCH, 1997).
153
O Poder referido aqui foi abordado por Graziano (1997) ao estudar a atuao dos
lobistas junto administrao pblica e Lobato (1997) ao estudar os grupos de interesse
envolvidos na formulao e implementao de polticas pblicas, que os descreve da
seguinte forma:
O corporativismo inerente ao capitalismo como modo de intermediao de
interesses e, como modelo, visa sua manuteno, de forma pacfica e
democrtica. Ou seja, propugna um novo contrato entre Estado e sociedade
como forma de resoluo dos conflitos. Atravs da institucionalizao de grupos,
sindicatos, corporaes, partidos, estes tornam-se corresponsveis pela
elaborao da poltica, possibilitando agregar demandas difusas e permitindo
sua viso intersetorial. Assim, essas organizaes bloqueiam a excessiva
politizao dos conflitos, constituindo mais um arranjo (LOBATO, 1997, p. 34).
O que Lobato (1997) descreve so os principais entes poderosos que atuam nos projetos
de PPP, conforme estudados nesta tese. Ao longo do desenvolvimento de praticamente
todos os trinta projetos considerados fica muito clara a atuao de tais entes/entidades
poderosas na defesa de seus interesses, como ocorreu no caso da Transnordestina. Uma
matria divulgada no Jornal Valor Econmico (25/06/2009) expressa bem esta
realidade:
Se tem uma coisa que est incomodando a ministra Dilma Roussef (Casa Civil) mais
que as sesses de quimioterapia, essa coisa se chama Transnordestina Trata-se de
uma das principais obras do PAC , que est parada porque o empresrio Benjamin
Steinbruch (dono da malha ferroviria do Nordeste) no vai bater um prego at receber
algum adiantado do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES). H muito pouco
que o Governo possa fazer para resolver o problema, sem a anuncia de Steinbruch.
Um dos entrevistados, que trabalha em uma das unidades de PPP estudadas demonstra
esse comportamento na prtica do dia-a-dia da implementao de PPPs no Brasil:
Em muitos casos h uma proximidade muito grande entre os funcionrios e
alguns empresrios, e os empresrios determinam como devem ser desenhados
os projetos. Eles vo origem do projeto, participam, influenciam, do
consultorias, e, muitas vezes, pressionam os funcionrios ou polticos para
conseguir o que querem.
Um gestor de projetos de PPP, tambm demonstra como entes poderosos podem influir
em determinadas etapas do processo de implementao:
Esses, foram aspectos considerados e com isso ns iniciamos o trabalho com
PPP, com, desses dez, foram selecionados quatro, o Ministro da Defesa achou
por bem, por questes que ele entendeu ali, naquele momento, suprimir um, e
ento ns ficamos com trs projetos.
154
Outro relato destaca a influncia que entes da iniciativa privada podem ter, sai de uma
denncia realizada por outro profissional de alto escalo do governo federal:
A proposta que me faziam significaria, praticamente, dar de presente ALL
uma ferrovia, combinando-se ainda sobrepreo na obra, renncia do Tesouro
ao recebimento de 52 milhes de reais por ano, financiamento do BNDES, e
direito cobrana de pedgio por dcadas, para quem usasse a ferrovia, pela
futura sociedade a ser criada pela ALL e pela empreiteira que a ela se
associaria na construo do trecho.
Destaca-se que, no caso analisado, a ALL conseguiu o que queria e o projeto, que seria
convertido para PPP, manteve-se como concesso comum quela concessionria, que
pertence ao grupo de empresrios que tambm possui a AB Inbev (maior cervejaria do
mundo), a Heinz (ketchup), a Burger King, as Lojas Americanas e a Blockbuster Brasil,
e a B2W (maior varejista virtual do Brasil formada por Submarino, Shoptime e
Ingresso.com) dentre outros investimentos do grupo 3G, hoje o maior grupo empresarial
do Brasil e um dos maiores do mundo.
Este exerccio do poder e sua influncia na implementao de polticas pblicas tambm
foi reconhecido por Mota (2006, p. 90), ao relatar que:
Na administrao pblica, dirigentes, normalmente representantes de polticos,
tendem a inserir suas opes pessoais como fator diferenciador. Desprezam,
assim, no s o racionalmente institudo como tambm opes e conquistas de
seus antecessores. A descontinuidade justificada como necessria inovao.
Na verdade, resulta mais em garantir acesso a novos grupos de poder e ressaltar
a liderana de uma pessoa e menos em modernizar a gesto. Compromissos
formais institucionalmente estabelecidos necessitam ser renegociados a cada
novo dirigente. Na verdade, no h contratos com instituies, mas com pessoas.
O personalismo fragiliza as instituies pblicas, deixando-as altamente
vulnerveis e dependentes da pessoa de um nico dirigente.
155
tcnicas o projeto sofre h muitos anos com uma briga de poder entre as administraes
federal e estadual.
Embora o projeto federal envolva apenas o Tramo Norte, os deputados federais por So
Paulo sempre defenderam a construo do arco inteiro do Ferroanel, conforme
demonstram discursos de deputados e notcias como esta do jornal a Tribuna de 31 de
dezembro de 2004, transcrita abaixo:
Na semana passada, o Ministrio do Planejamento divulgou as obras
prioritrias que devem ser erguidas por meio das Parcerias Pblico-Privadas
(PPPs) e listou somente a realizao do tramo Norte do empreendimento. O
Governo do Estado, por meio dos deputados da bancada paulista na Cmara, ir
defender a construo do arco inteiro do Ferroanel anel ferrovirio que ir
circundar a regio da capital paulista. Na semana passada, o Ministrio do
Planejamento divulgou as obras prioritrias que devem ser erguidas por meio
das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) e listou somente a realizao do tramo
Norte do empreendimento. A asa Norte do Ferroanel beneficiar a ida de cargas
para o Porto de Sepetiba, um dos principais concorrentes do Porto de Santos,
que por sua vez atrair mais mercadorias com a construo do tramo Sul do
empreendimento. Em entrevista ao jornal A Tribuna na semana passada, o
secretrio estadual dos Transportes, Dario Rais Lopes, afirmou que o Estado
tentar convencer, pelo caminho institucional, a Unio a fazer a ferradura de
uma s vez, sem privilegiar um Estado em detrimento de outro. Caso a ofensiva
no Legislativo no obtenha xito, o Palcio dos Bandeirantes pedir a delegao
da obra ao Estado. No limite, vamos pedir ao Governo Federal que delegue,
afirmou Lopes. Mas primeiramente vamos tentar dentro do campo
institucional. No ltimo dia 6, quando o presidente Luiz Igncio Lula da Silva
anunciou a reestruturao da Brasil Ferrovias, em Campinas (Interior do
Estado), o governador Geraldo Alckmin deu o seguinte recado Unio: O
Estado de So Paulo vai lutar pelo Ferroanel inteiro, sem briga entre tramo Sul
e Norte. Na ocasio, ainda no havia sido divulgada a lista com os projetos
prioritrios do Planalto para serem erguidos por meio das PPPs.
O embate parece ter sido vencido pelo Governo de So Paulo, tendo em vista notcia
veiculada pelo site do Ministrio dos Transportes em 22 de agosto de 2013, que mantm
a construo do Tramo Norte, mas associada ao Rodoanel Norte, o que permitir a
manuteno do fluxo de cargas para o Porto de Santos, em detrimento de Sepetiba, no
estado do Rio de Janeiro (TRANSPORTES, 2013).
5.3.7. Categoria Poltica
Risco Poltico a stima varivel. Ao longo destes anos de pesquisa o autor da tese teve
a oportunidade de participar de dezenas de seminrios e fruns sobre PPPs, conversar
com centenas de pessoas, indo de advogados especializados em PPPs a empresrios
interessados em investir, passando por especialistas vrios, funcionrios pblicos de
156
157
UF
Contrato
Governo
Bahia
2010
PT
Bahia
2010
PT
Federal
2009
PT
Bahia
2006
PFL (DEM)
Rodovia MG 050
Minas Gerais
2007
PSDB
Complexo Penal
Minas Gerais
2009
PSDB
Minas Gerais
2010
PSDB
Estdio do Mineiro
Ponte de Acesso e Sistema Virio do
Destino de Turismo e Lazer Praia do Paiva
Minas Gerais
2010
PSDB
Pernambuco
2006
PFL (DEM)
Pernambuco
2010
PSB
Pernambuco
2009
PSB
Distrito Federal
2009
DEM
Datacenter BB e CAIXA
Sistema de disposio ocenica do
Jaguaribe
Distrito Federal
2009
DEM
2011
DEM
Linha 4 do Metr
So Paulo
2006
PSDB
So Paulo
2010
PSDB
So Paulo
2008
PSDB
Cear
2010
PSB
Estdio do Castelo
Fonte: Diversas Elaborao Prpria
158
Outro agente pblico que atua na unidade de PPP do Governo Federal complementa:
159
Estudo no, mas ouvi isso da pessoa que mais conhece PPP do mundo, que o Erick
Cartwright, do Governo ingls. Acho que ningum ficou mais tempo nisso que ele na
Inglaterra e afirmou que, mesmo na Inglaterra, ningum gostava disso na iniciativa
privada, de onde vinham muitos ataques ao modelo. Depois o Brasil no um pas que
se destaca exatamente pelo planejamento. Gostamos de lanar projetos, inaugurar para
a foto. A manchete: Governo vai liberar tantos milhes para isso... Mas, ningum faz
mais nada. As PPPs no so assim. Elas exigem maturao de projetos e depois tem
que acompanhar aquilo 30 anos a fio. Isso no parte da cultura brasileira. No Brasil
gosta-se de inaugurar, cortar a fita... O metr de Braslia foi inaugurado quantas
vezes?
Esta discordncia entre os Governos Estadual e Federal, considerando que nenhum dos
dois lados apresenta evidncias determinantes para a proposta que defendem, pode ser
atribuda a diferenas entre polticos do PSDB (governo do Estado de So Paulo) e PT
(governo federal).
Detectou-se o mesmo problema em relao ao Contorno de Curitiba, ao Porto de Itaqui
e ao projeto de irrigao do Jaba em que governos de partidos diferentes (nos Estados e
no Governo Federal) criaram obstculos diversos consecuo dos projetos de PPP.
5.3.8. Categoria Econmica
A oitava varivel identificada a Econmica, que inclui todas as situaes em que
consideraes econmico-financeiras e oramentrias interferem no processo de
160
O gestor de um dos projetos de PPP que no obteve sucesso ainda, emenda, abordando a
questo da escassez de oramento:
que ns temos inmeras demandas, ento o nosso recurso no alcanou
esta prioridade. Ns estvamos tentando buscar isso, a, olha importante,
uma fatia adicional no oramento e isso no foi conseguido. Falta dinheiro
para fazer tudo o que precisamos. No s investimento, execuo ao longo
do contrato. A gente no gasta agora em PPP, mas tem que gastar depois e por
muito tempo.
Outro problema vinculado a questes econmicas est no fato de que PPP transformam
despesas de investimento em despesas obrigatrias. Estas complicaes vinculam-se
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (BRASIL, 2013k). O que significa isso? Se um
dado governo opta por um projeto de PPP, com 25 anos, por exemplo, ele estar
vinculando receitas pblicas a uma despesa obrigatria (pagamento do servio pblico
prestado pela SPE e amortizao do investimento, em resultado do contrato de PPP),
161
quando poderia preservar estas receitas para investimentos futuros, que se mostrassem
mais teis do ponto de vista da implementao, ou at mesmo da convenincia poltica.
Mendes Junior (2010), embora alerte que no h que se falar de vinculaes como boas
ou ruins, ao se privilegiar determinada ao do governo, todas as demais so
prejudicadas. Logo a ao privilegiada deve culminar em resultados positivos concretos
para a sociedade. Esta constatao, aliada s dificuldades tcnicas e de coordenao, j
demonstradas em projetos de PPP, pode impedir que o gestor venha a alocar recursos
oramentrios para projetos, sendo que a tendncia ainda maior para projetos com
valores muito altos e com prazos de execuo tambm muito altos. Projetos de PPP so,
obrigatoriamente, de alto valor e de longo prazo (acima de R$ 20 milhes e prazo
mnimo de cinco anos).
Projetos como os de irrigao (Jaba, Pontal, Irec e Salitre) e o Colgio Militar de
Manaus enfrentam esta dificuldade at hoje, uma vez que os recursos a serem atribudos
para o pagamento de tais despesas operacionais obrigatrias foram desviados para
outros projetos considerados mais prioritrios pelo Governo Federal no passado,
conforme atestam documentos vinculados aos projetos, cotejados com o PPA e o
planejamento oramentrio para as reas vinculadoras de tais projetos
5.3.9. Categoria Legal
Segundo North (1994) as instituies formam a estrutura de incentivo da sociedade, e as
instituies polticas e econmicas, consequentemente, so os determinantes
subjacentes do desempenho econmico. Ou seja, um bom desempenho econmico
depende de boas instituies e um mau desempenho resultado de instituies
deficientes. Desde j, fica claro que, para os casos analisados, as instituies
circundantes ao ambiente de PPPs no Brasil, se mostraram deficientes.
As instituies so consideradas por North (1994) como os limitadores desenhados para
estruturar a interao humana, sendo constitudas de regras, leis, constituies,
estruturas, agncias (limitadores formais) e normas de comportamento, convenes,
cdigos de conduta autoimpostos (limitadores formais) e suas caractersticas
impositivas. Juntos, tais mecanismos definem a estrutura de incentivo das sociedades e,
mais especificamente das economias.
162
Disso, pode-se concluir que instituies mal definidas, pouco claras, vo inibir no s a
ao da sociedade (vista nesta tese como a soma da iniciativa privada com a pblica)
como tambm o desempenho econmico (visto nesta tese como a efetiva
implementao das polticas pblicas de PPP). Esta possibilidade demonstrada por
Bardach (1977) em seu famoso livro The Implementation Game - What Happens After a
Bill Becomes a Law. O livro mostra que quando uma Lei aterrissa no mundo real, ou
seja, quando tenta-se aplic-la implementao da poltica pblica que regula entra em
cena uma complexidade impossvel de ser prevista pelo legislador.
Segundo North (2007), as instituies so muito importantes para o funcionamento da
economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de regras
que organizem a ao coletiva.
A Lei federal que criou o instituto das parcerias pblico-privadas foi promulgada em 30
de dezembro de 2004. A tramitao da lei, depois de longamente gestada no Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, tomou um ano de discusses no Congresso
Nacional. A comeou todo o atraso e demora na consecuo de projetos de PPP no
Brasil.
Diferentemente do que ocorre em outros pases, onde a Constituio prev
expressamente as matrias reservadas lei e ao regulamento (CLVE, 2000), no Brasil,
no existe matria reservada para o exerccio do poder regulamentar, tendo em vista que
a Constituio Federal de 1988 no previu matria tipicamente regulamentar.
No Brasil, considerando seu ordenamento jurdico, em relao aos atos legislativos
vigora o princpio da universalidade da lei, ou seja, em princpio, todos os campos
normativos so passveis de disciplina legal (CLVE, 2000). Entretanto, faculta-se ao
poder legislativo, na elaborao da lei, prescrev-la detalhadamente, incluindo sua
forma de aplicao e execuo, esgotando, desta forma, toda a matria legislada. Por
outro lado, o legislador pode optar por deixar certa margem de liberdade para que o
Poder Executivo proceda regulamentao da lei. Assim, os vazios da lei devem ser
preenchidos pela manifestao do Executivo, por meio de sua competncia
regulamentar (CLVE, 2000).
163
Ou seja, a prpria Constituio Federal deixa explcito que o Poder Executivo tem o
poder/dever de dar cumprimento s Leis, exarando, conforme a necessidade, decretos e
regulamentos (Portarias, Instrues Normativas, Resolues, Comunicados etc.) que
preencham as lacunas das Leis, permitindo que elas se tornem executveis. Por estranho
que seja, a CF admite que uma Lei pode ser analisada, votada nas duas casas
legislativas, promulgadas e ainda assim, precisar de adendos complementadores.
Um estudo aprofundado da Lei 11.079/2004 permite perceber que, conforme esperado
neste caso o legislador deixou muitos vazios na lei, criando verdadeiras imperfeies
institucionais.
Quadro 20 Normas Regulamentadoras da Lei das PPPs no Brasil.
Decreto 5.385 de 04 de
Institui o Comit Gestor de Parceria Pblico- Privada Federal - CGP e d
maro de 2005.
outras providncias.
Autorizou a integralizao de cotas no Fundo Garantidor de PPP (FGP),
Decreto 5.411 de 06 de
mediante aes representativas de participaes acionrias da Unio em
abril de 2005.
sociedades de economia mista disponveis para venda.
Rel. CMN 3.289 de 03 de
Disps sobre o funcionamento do Fundo Garantidor de Parcerias Pblicojunho de 2005.
Privadas (FGP).
Port. MF 413/2005 de 14
Nomear aes do Governo Federal na Vale, Banco do Brasil e Eletrobrs, em
de dezembro de 2005.
valor estimado de R$ 2,9 bilhes para compor o FGP.
Inst. CVM 426 de 28 de
Dispor sobre a administrao de carteira de valores mobilirios do Fundo
dezembro de 2005.
Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas FGP.
Prt. STN 641/2006 de 21
Estabelecer normas gerais relativas consolidao das contas pblicas
de agosto de 2006.
aplicveis aos contratos de parceria pblico-privada PPP.
Regulamenta o art. 3, caput e 1o, da Lei no 11.079/2004 sobre a aplicao,
s parcerias pblico-privadas, do art. 21 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de
Decreto 5.977/2006 de 01
1995, e do art. 31 da Lei no 9.074/95, para apresentao de projetos, estudos,
de dezembro de 2006.
levantamentos ou investigaes, a serem utilizados em modelagens de
parcerias pblico-privadas no mbito da administrao pblica federal.
Dispor sobre o controle e a fiscalizao de procedimentos de licitao,
IN TCU 52 de 31 de julho contratao e execuo contratual de Parcerias Pblico-Privadas (PPP),
de 2007.
estabelecendo um mecanismo de controle para os projetos a serem
desenvolvidos.
Fonte: Ministrio do Planejamento, 2013 Quadro de Elaborao prpria.
164
166
Esta limitao foi inserida na Lei com o objetivo de evitar que PPPs sejam utilizadas
como instrumento de ocultao de endividamento, uma vez que contratos celebrados
sob PPPs no so classificados como operaes de crdito (dvida), o que no estaria
coberto pela LRF e em resolues editadas pelo Senado Federal estabelecendo limites
de endividamento pblico, explicam Belsito e Viana (2013).
Neste caso, o que ocorreu foi que a Unio instituiu norma geral de Direito Financeiro
por meio de Lei ordinria, o que vedado pela Constituio Federal, Art. 163, Inciso I
(BELSITO; VIANA, 2013). Embora se argumente que a aplicao seria apenas para a
Unio que se veria impedida de transferir recursos para outros entes da Federao que
estivessem infringindo o limite, o fato que nenhum ente da Federao pode abrir mo
das transferncias da Unio e, portanto, nenhum deles correr o risco de ultrapassar os
limites.
Ao analisar o texto da exposio de motivos da Lei 12.766/2012 que aumentou os
limites de comprometimento de 3% para 5%, transcrito abaixo se percebe a inadequao
da norma na maior parte do tempo, desde sua edio em 2004, at 2012:
(...) tornar possvel que os entes que esto tendo experincias exitosas por meio do uso
da lei no tenham que ter frustrados seus planos de investimentos porque esto
prximos dos limites existentes at ento.
Resta imaginar se em poucos anos este limite no tenha que ser novamente alterado,
para patamares mais adequados aos projetos exitosos no futuro.
Outra questo est vinculada ao fato de que contratos de PPP podem se estender por at
35 anos, mas a Lei, nos termos de seu Art. 28, fala de apenas dez anos subsequentes. O
167
que se daria nos demais anos? Outro dilema est vinculado a como os gestores
poderiam prever suas receitas correntes lquidas por at 35 anos e ainda mais, como
poderiam prever o percentual de 5% para este mesmo perodo, uma vez que boa parte de
tais receitas vem de transferncias da Unio e, portanto, no h muito que os demais
entes podem fazer para controlar tal fluxo de receita?
Um dos entrevistados, lotado na Secretaria do Tesouro Nacional, tambm elenca outros
problemas vinculados edio da norma:
(1) classificao de aquisio de ativos como dvida, quando deveria ser investimento;
(2) o encaminhamento de informaes sobre os projetos de forma prvia ao Senado e a
STN apenas dificultam a fase pr-contratao; (3) os critrios de classificao da
dvida so muito complexos e diferem dos insertos na LRF; (4) o ente pblico no
dispe de recursos para constituir fundos garantidores robustos e o privado costuma
pedir garantias para o total das contraprestaes no prazo da concesso. A vinculao
de receitas tem se mostrado um instrumento precrio, pois passvel de revogao; (5)
elaborao de estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios em que
deva vigorar o contrato de parceria pblico-privada, sendo ainda mais rigoroso que a
LRF, que pede somente 3 anos.
urbanstico
econmico.
Este
estudo
dever
ainda
mostrar
Situao
Comportamento do agente no observvel
pelo principal. (situao 1) Investir na
obteno de informaes.
Comportamento do agente no observvel
pelo principal. (situao 2) Estipular
contratos baseados em resultados para alinhar
as preferncias e transferir riscos para este.
Proposio Testvel
Sistemas de informao so positivamente
relacionados a contratos baseados em
comportamento
e
negativamente
relacionados a contratos baseados em
resultados.
A
incerteza
de
resultados
est
positivamente relacionada com contratos
baseados
em
comportamento
e
negativamente com contratos baseados em
resultados.
Isso significa que o poder pblico, ao licitar uma rodovia na modalidade PPP, deveria
estar menos preocupado com o tipo de pavimento ou com a espessura de sua base e
mais com o padro de servio a ser prestado. Por exemplo, o pavimento deve apresentar
determinado ndice de rugosidade, no deve haver acmulo de gua na pista e o tempo
de resposta para atendimento de emergncias ou reparos na via deve estar de acordo
com padres de referncia pr-estabelecidos. O foco da contratao deveria ser,
portanto, a qualidade do servio ao usurio.
Esta mudana na lgica da contratao trouxe um desafio administrao pblica, que
adaptar-se e qualificar-se para uma gesto por resultados. Nos dizeres de Silva (2005) o
administrador pblico, ao desenhar um contrato de PPP, dever, em parte, abandonar o
velho hbito de especificar como a obra deve ser construda, para focar em como o
servio deve ser prestado. Essa uma mudana fundamental e que no simples de ser
implementada.
171
Sob o ponto de vista do controle a situao ainda mais complicada. Considerando que
o ente privado assume o papel de agente do agente (administrao pblica), uma vez
que vai executar atividades tpicas de agente e que o usurio final o Principal e que
para este a obteno de informaes sob a atuao do agente seria muito custosa, se no
impossvel, o rgo de controle federal, Tribunal de Contas da Unio, fez exatamente o
que as duas proposies testveis da Teoria da Agncia elencadas no Quadro 21
preveem.
Se o comportamento do Agente, que neste caso uma entidade privada no
observvel, o rgo de controle deveria investir em mecanismos que forassem o
fornecimento de informaes que reduzam a assimetria e tambm forar contratos
baseados em comportamento, inserindo a maior quantidade de clusulas de controle
possveis, ou na legislao ou nos contratos celebrados. Ou seja, quanto maior a
necessidade de informaes e a incerteza dos resultados, maior a chance de contratos
baseados em comportamento, exatamente o que as PPPs no deveriam ser.
O caminho tomado pelo TCU foi a edio da Instruo Normativa 52/2007 que veio
reverter, na prtica, uma srie de vantagens que a lei de PPP trouxe para a contratao
pblica. O Quadro 22 mostra a oposio trazida ao cenrio de implementao de
parceria pblico-privada pelo TCU em comparao entre clusulas da Lei 11.079/2004
e da IN 52/2007.
Quadro 22 Comparao entre a Lei das PPPs e a IN do Controle
Lei 11.079/2004
IN 52/2007
Oramento que permita a plena caracterizao do
projeto. Na prtica trouxe de volta a necessidade do
Anteprojeto, sem necessidade de maiores
Projeto Executivo e outros documentos que impem
detalhamentos.
barreiras tcnicas considerveis, tendo em vista sua
complexidade.
Acompanhamento concomitante da licitao em todas
Foco nos resultados da prestao do servio,
as fases, com a edio de Acrdos e pareceres sobre
sem grandes preocupaes com a especificao
os projetos envolvidos e intervenes sobre as
de obras.
especificaes.
Foco na qualidade do servio, mas tambm nos itens
Foco na qualidade do servio disponibilizado
que compem a obra, incluindo itens de qualidade de
pela obra.
construo, materiais utilizados etc.
Fonte: Lei 11.079/2004 e IN 52/2007 TCU Elaborao prpria
O quadro demonstra que o TCU adotou o comportamento predito pela Teoria e trouxe
de volta uma complexidade adicional s licitaes de PPP, tendo em vista o grau de
rigor no acompanhamento concomitante e a quantidade de informaes que obriga o
ente pblico a coletar junto ao ente privado contratante. Isso adiciona risco aos projetos,
172
alm de se constituir em uma barreira para novos projetos, conforme ficou demonstrado
pela pesquisa dos trinta projetos.
Elucidador do papel do TCU o relato de um dos tcnicos responsveis pela Unidade
de PPP do Governo Federal.
Perfeito. isso mesmo. Isso d at uma tese de doutorado. Isso aqui que eu estou
falando, a questo do TCU em si, ela d uma tese de doutorado. At que ponto um
rgo de controle feito para colaborar com o poder executivo, ou quanto mais ele
atrapalhar, tanto melhor o trabalho dele. Esta uma questo complicada. Eu, por
exemplo, tenho colegas que pensam assim: o TCU pega no p por que tem muita coisa
mal feita. Eu no estou discutindo este mrito no, t. Se tem coisa mal feita, tem que
estar em cima mesmo. Se voc abrir uma licitao sem nada de estudo de viabilidade
tcnico- econmica mnima, sem planejamento tem mais que pegar mesmo, pois existe
muita falta de responsabilidade. Eu no estou falando disso. Estou falando do gestor
pblico quando ele tem boas intenes e tem um estudo tcnico mnimo ali para
avalizar a licitao e tudo e o TCU o que ele quer discutir questes tcnicas, como se
ele mesmo fosse fazer a obra pblica. um tema que qualquer gestor pblico pegaria
esta tese e isso seria de extrema utilidade prtica na minha opinio. Ento, a gente tem
at grupos de trabalho para discutir esta questo. Voc quer ver uma coisa a lei de
licitaes para obra pblica exige que voc apresente o projeto bsico, sondagem
topografia, tipo de concreto e outros requisitos, no caso da 8.987 e da Lei de PPP, no
necessariamente, a Lei 8.987 exige elementos de projeto bsico e isso gera uma
discusso sem fim com o TCU do que sejam elementos bsicos. Ainda que a prpria lei,
ela diga o seguinte, que seja algo que possa caracterizar o projeto. Ento, voc fica na
subjetividade, pois fica uma discusso com o TCU que comea a exigir demais para
aprovar o primeiro estgio de um processo. J comea mal, como como que voc
lana um edital que est descumprindo determinaes do TCU? O que voc tem que
rever, determinado item, no estudo e viabilidade, por que voc no fez tal estudo, quer
dizer, isso vai impondo algumas coisas que no estavam na lei, como voc falou, mas
que eles entendem, interpretam como sendo, isto , se voc no trouxer tais elementos,
voc estar sendo irresponsvel a a voc esta agindo com irresponsabilidade.
173
Mesmo contrariando a Lei de PPP, eles exigiram algo que, para fazer, melhor
desistir de PPP e ir logo para contratao de algum que fizesse o projeto executivo e
depois fazer uma empreitada. A gente tinha pressa....
Este comportamento percebido por parte do TCU facilmente evidenciado pela anlise
de um dos vrios relatrios gerais que aquele rgo emitiu sobre o tema, conforme
transcrito a seguir:
No difcil identificar, j em uma primeira reflexo sobre as parcerias
pblico-privadas, que as fronteiras entre as duas vertentes envolvidas so muito
difceis de serem estabelecidas, tanto em termos de responsabilidades e poderes
de gesto, de fontes e aplicaes financeiras como tambm de comprometimento
para metas socioeconmicas. fcil, tambm, constatar que todos estes cenrios
de contato tm total correlao com aes de rgos de controle externo.
175
176
Varivel
Coordenao
Tcnica
Comercial
Poltica
Poder
Econmica
Regulao
Legal
Contratual
Controle
Cdigo
COORD
TECNA
COMER
POLIT
PODER
ECONO
REGUL
LEGAL
COTRA
COTRO
Tambm com este objetivo foi criado outro quadro que relaciona os projetos a cdigos
que os representem (ver quadro 24).
Quadro 24 Relao de Casos e Cdigos de Identificao
Caso
Alto Taquari a Rondonpolis
Rodovia BR 116
Rodovia BR 163
Rodovia BR 381
Complexo Administrativo do Governo de Minas Gerais
Contorno Ferrovirio de Curitiba
Datacenter do BB e Caixa
Estao de Tratamento de guas do Alto-Tiet
Trecho ferrovirio Estreito - Balsas
Trecho Ferrovirio Ipiranga Guarapuava
Projeto de irrigao de Irec
Ampliao do Porto de Itaqui
Projeto de irrigao do Jaba
Linha 4 do metr de So Paulo (amarela)
Linha 8 do metr de So Paulo (Diamante)
Estdio do Mineiro
Ferrovia Transnordestina (Misso Velha)
Projeto de irrigao do Pontal
Acesso ao Porto de Santos
Construo do anel rodovirio de So Paulo
Projeto de irrigao do Salitre
Trecho ferrovirio de So Felix
Sistema Integrado da Regio Metropolitana da Baixa Santista
Sistema do Bilhete nico (STM)
Hospital de Subrbio de Salvador
Trecho norte do anel ferrovirio de So Paulo
Unidades de Atendimento Integrado de Minas Gerais
Unidade da Universidade Estadual de Minas Gerais
Cdigo
TARON
BR116
BR163
BR381
CAGEM
COCWB
DATAB
TIETE
ESTBA
IPGUA
IRECE
ITAQI
JAIBA
L4AMA
L8DIA
MINEI
MISVE
PONTA
POSAN
ROANE
SALIT
SAOFE
RMBSA
SIMSA
SUBUR
TRANO
UAIMG
UEEMG
Mas, apenas ter uma matriz de dados com variveis escalares no suficiente, uma vez
que o fsQCA trabalha apenas com variveis fuzzy. Para chegar a tais variveis o
software tem uma funo de calibragem.
A calibragem indica o grau de pertencimento de um caso a uma determinada varivel,
ou como nesta pesquisa, determina a intensidade em que cada uma das variveis
contribui para o alcance do resultado, neste caso o fracasso (ou ausncia de xito).
Para converter as variveis escalares em variveis fuzzy necessrio realizar a
calibragem. Para tanto, deve-se encaminhar para a janela Variables-Compute do
software e adotar o seguinte procedimento:
a) Nomear a varivel que se deseja como a nova varivel fuzzy (target variable,
neste caso xito) e escolher no campo Expression a funo Calibrate (x,
n1,n2,n3,), que pode ser encontrada no menu Functions.
b) Editar a funo Calibrate no campo Expression. Neste caso, calibrate
(a, 1.00,0.75,0.50,0.25,0.00) significa que a o nome da varivel que j faz
parte do banco de dados inicial; 0.00 valor de a que corresponde ao valor
que indica ausncia da condio; 0.25 o valor que indica presena mnima da
condio; 0.50 o valor que indica uma presena mdia da condio; 0.75
178
o valor que indica uma alta presena da condio e 1.00 o valor que indica
uma presena muito alta da condio.
A Figura 19 mostra a tela do fsQCA que realiza a calibragem das variveis escalares,
transformando-as em variveis fuzzy, que vo gerar uma matriz de dados fuzzy,
conforme apresentado na Figura 20.
179
180
181
O desvio padro uma medida que indica a disperso dos dados dentro do total de casos. Isto :
o quanto os resultados diferem da mdia. Por isso que ele sempre apresentado junto da mdia.
182
Um no faz sentido sem o outro (BUSSAB; MORETTIN, 2002). importante ter em mente que
quanto menor o desvio padro, mais homognea a amostra utilizada. Em termos de pesquisas
cientficas, isso que se deseja dos resultados. Para todas as variveis os desvios padro so
muito pequenos (< 1), o que demonstra uma boa homogeneidade dos nmeros.
Outra anlise que o fsQCA permite tambm a anlise Crosstabs (intertabelas). Esta tabela
interessante pois prov uma visualizao bsica da interrelao entre duas variveis e pode
ajudar a encontrar interaes entre elas (MILES; HUBERMAN, 1994).Neste caso a relao foi
estabelecida entre a varivel Target (xito) e as demais dez variveis da anlise. A fim de
economizar espao nesta seo de resultados, apresentada aqui apenas as crosstabs das
variveis Coordenao e Controle e as demais so apresentadas no Apndice IX.
Para estas variveis a primeira linha do resultado definido pelo fsQCA o nome do arquivo que
deu origem ao resultado, neste caso: fsQCAPPP20131125.dat. O primeiro nmero na clula
indica a quantidade de casos naquela clula (N). A primeira coluna lista a varivel target (exit) e
a segunda coluna, subdividida por sua intensidade aparece a segunda varivel inserida na anlise
(coord ou cotro). Na ltima coluna aparece a quantidade de casos cujo xito 0, que significa
fracasso do projeto (22 projetos fracassaram, ou seja, no foram contratados como PPP) e cujo
xito 1, que significa sucesso (oito projetos tiveram sucesso e foram contratados como PPP).
Todavia, h dez casos em que a varivel no apareceu, seis em que ela assume o valor de 0.25,
um caso com valor de 0.50, um caso com valor de 0.75 e quatro casos em que ela assume o
valor de 1, o que no deixa dvidas quanto Necessidade da varivel para o resultado, uma vez
que mesmo quando a varivel no surge, h fracasso.
Por outro lado, nos casos de sucesso a varivel no foi detectada em quatro projetos, assumiu o
valor de 0.25 em trs projetos, 0.50 em um projeto. Ou seja, a varivel Controle no explica
nem o sucesso nem o fracasso, no sendo necessria para a explicao destes resultados, se
considerada de forma isolada.
Como j foi enfatizado, uma das vantagens do mtodo que permite identificar as condies
necessrias e suficientes para que determinado resultado acontea.
184
O fsQCA faz as anlises de Condio Necessria e Condio Suficiente. Para determinar se uma
condio necessria ou suficiente, o fsQCA utiliza duas medidas principais: Consistncia
(consistency) e Cobertura (coverage).
A Consistncia representa a extenso em que uma dada combinao causal leva a um resultado,
ou seja, o grau em que uma dada varivel um subconjunto do resultado. A consistncia varia de
0 a 1. A frmula utilizada para a definio da consistncia em fuzzy set :
Os resultados do fsQCA so apresentados em linhas. Dizer que uma linha tem ou alta ou baixa consistncia,
significa que os resultados apresentados em uma dada linha tm alta ou baixa consistncia. Tambm pode-se referir
s linhas como configuraes de resultado.
185
Em primeiro lugar deve-se fazer a anlise de consistncia de cada uma das variveis em relao
varivel target. Para se fazer isso no fsQCA, vai-se at o menu Analyze, Necessary
Conditions (veja Figura 23). Aps clicar na funo, o sistema fsQCA vai abrir uma janela que
solicitar a introduo das variveis a serem consideradas, sendo que a varivel resultado
(target) sempre ser utilizada, conforme demonstra a tela do sistema na Figura 24.
A caixa de combinao Add Condition exibir todas as variveis, com e sem a anteposio do
smbolo ~ (til). Quando o usurio escolhe uma varivel sem a anteposio do til, ele est
querendo dizer que as variveis esto presentes. Se ele escolher o til (que para o fsQCA quer
dizer negated), ele dir ao sistema que a varivel no est presente.
No caso da varivel Outcome (veja caixa de combinao na Figura 24) a varivel target
assume, nesta pesquisa os valores de 0 para fracasso e 1 para sucesso. Nesta anlise, incluir a
186
varivel exit com um til anteposto (~exit) significa dizer que se est analisando as condies
Necessria e Suficiente para os casos em que h fracasso e no sucesso.
Para finalizar a anlise, clica-se no boto run e o fsQCA passa a calcular e apresentar as duas
condies (Necessria e Suficiente) para uma das combinaes de variveis causais e a varivel
resultado, conforme demonstrado a seguir.
Analysis of Necessary Conditions
Outcome variable: ~exit
Conditions tested:
Consistency
0.806818
coord
Coverage
0.986111
Segundo Ragin (2013) e Kent (2008) tanto a consistncia quanto a cobertura devem apresentar
valores superiores a 80% para serem consideradas representativas, ou seja, para indicaram que
uma determinada varivel causal subconjunto de um determinado resultado, ou seja, que
contribui para aquele resultado. Fiss (2011), em seu trabalho sobre a construo de teorias
causais em tipologias, tambm adota um valor superior a 80%. Considerando a varivel
Coordenao temos alta consistncia (80,06%) e alta cobertura (98,61%). Pode-se ento concluir
que a presena da varivel Coordenao contribui para o fracasso de projetos de PPP e dever
ser tambm Necessria para que isso ocorra, conforme a intensidade em que ela se apresenta. As
demais anlises de Consistncia esto includas no Apndice X.
No fsQCA a anlise de Suficincia (Condio Suficiente) chamada de Subset/Superset
Analysis, conforme demonstra a Figura 25.
187
Para realizar esta anlise deve-se recorrer novamente ao menu Analyze, e clicar em
Subset/Superset Analysis. O sistema ira retornar uma tela igual apresentada na Figura 26. A
varivel target (exit) ser adicionada por clicar no boto Set Negated, ou seja, indicando que o
sistema dever considerar o nmero 0 para a varivel, que neste caso representa os fracassos
dos projetos de PPP.
J as demais variveis sero acrescentadas por se clicar no boto Add, uma vez que se quer
avaliar a presena e no a ausncia. Aps clicar no boto Run, o sistema retorna o resultado
abaixo, para as variveis exit e coord.
********************************
SUBSET/SUPERSET ANALYSIS
********************************
Outcome: ~exit
Consistency
coord
0.806818
Raw
coverage
0.986111
Combined
0.927834
Como se percebe a varivel Coordenao tem alta consistncia em relao a sua capacidade de
influenciar no resultado. Todavia, na anlise da Condio Suficiente, deve-se tomar a medida
chamada de raw coverage. Esta medida mensura a proporo do resultado que explicado
pela varivel considerada na anlise. Neste caso, esta proporo de 80,68%, que embora muito
alta, no suficiente para indicar suficincia para esta varivel. As demais variveis tm suas
anlises de Condio Necessria demonstradas no Apndice X.
Destaca-se neste momento que nenhuma varivel isolada preencheu sozinha a Condio
Suficiente neste estudo. Ou seja, no h nenhuma delas que, sozinha, consiga produzir o
188
fracasso dos projetos de PPP analisados. Isso leva obrigao de proceder anlise, desta vez
pela anlise fuzzy set de toda a tabela verdade construda.
Esta anlise pode ser realizada por acessar o menu Analyze, Fuzzy Sets e clicando em Truth
Table Algorithm, conforme demonstra a Figura 27.
Ao clicar na funo o fsQCA retorna a tela demonstrada na Figura 28. No campo Outcome ser
aplicada a varivel target (exit) como Set Negated, uma vez que se quer avaliar o fracasso e
no o sucesso dos projetos. No campo Causal Conditions sero aplicadas todas as variveis
causais.
A Figura 29 apresenta os resultados definidos por esta anlise. A tabela completa tem um total de
1.024 linhas, uma vez que esta pesquisa trabalhou com 10 variveis, ou seja 210 = 1.024, onde 10
o nmero de variveis, e dois o par binrio (0 e 1) considerado na tabela.
189
Assim, a Figura 29 apresenta apenas as primeiras linhas da tabela, que sero o suficiente para
explicar como ela contribui para a anlise. Ressalte-se que uma anlise da inteira tabela seria
muito demorada, mas poderia:
a) Revelar similaridades analticas e diferenas entre os casos;
b) Indicar combinaes com resultados contraditrios;
c) Avaliar os limites da diversidade combinaes que no foram empiricamente
observadas.
Como se pode ver pela Figura 29, embora a tabela tenha 1.024 linhas, apenas seis delas contm
casos que correspondem s configuraes cujos parmetros atendem aos requisitos do sistema.
As demais linhas devem ser deletadas. Em adio, ressalte-se que os nmeros um e zero
inseridos na coluna do resultado (exit) correspondem aos resultados que so consistentes com os
resultados (raw consist acima de 80%, conforme recomendado por Ragin (2013) e Ken (2008) e
aos que no so consistentes com os resultados. Deletando-se as linhas com os resultados em
branco, temos a tabela verdade apresentada na Figura 30.
Ao se obter a tabela verdade para anlise, o sistema fsQCA apresenta duas possibilidades de
anlise, conforme demonstra a Figura 30, no destaque em vermelho. Anlise Especfica e
Anlise Padro.
190
Conforme Ragin (2009) a Anlise Especfica permite que o usurio defina as anlises Complexa
e Parcimoniosa diretamente, por meio de assunes que o prprio sistema faz sobre os dados que
est analisando. Para obter a soluo mais Complexa (SMC), basta marcar True nos casos
Positivos e False para todos os demais, conforme ilustrado pela Figura 31, que uma tela
exibida pelo sistema neste tipo de anlise.
Para obter a soluo mais parcimoniosa (SMP) o usurio marca os casos Positivos como True,
casos Negativos, Dont care e Contradies como False e Remainders como Dont cares,
conforme ilustra a Figura 32, outra tela do sistema.
Ragin (2009), contudo, recomenda a utilizao da Anlise Padro (standard Analysis), por que
este o nico jeito de obter a soluo intermediria. Esta soluo obtida por meio de assunes
que o prprio software est preparado para fazer, com base nas informaes sobre as condies
causais fornecidas pelo usurio.
191
Assim, neste trabalho, optou-se pela Anlise Padro, que realizada com um toque no boto
Standard Analysis. Ao clicar no boto, o sistema apresenta como primeiro resultado uma tela
que exibe os prime implicants,16 conforme ilustra a Figura 33.
x ~
C. A
B so, portanto,
redundantes e no so necessrios para cobrir todas as linhas da Tabela Verdade. Quando isso
ocorre o fsQCA abre a tela apresentada na figura 33, solicitando para escolher entre os Prime
16
Para entender como funciona o algoritmo que o software utiliza para minimizar as condies causais pode-se
recorrer a Lee e Chang (1972). Prime Implicants so obtidos quando se utiliza uma regra de minimizao simples:
combina-se linhas que diferem somente pela presena/ausncia de uma nica causa e que tenham os mesmos valores
de resultados. A linha resultante de tal combinao o Prime Implicant. O fsQCA faz isso automaticamente.
17
A notao x significa somatrio de condies e a notao ~ significa ausncia de uma dada varivel.
192
Conforme demonstrado pelo detalhe da Figura 34, nesta anlise, o autor optou por marcar
Presente para todas as condies causais, pois este o pressuposto da tese. Ou seja, o autor
definiu que seria a presena e no a ausncia das variveis que definiria os resultados. O objetivo
da anlise ento testar o pressuposto, conforme ocorreu de fato.
Uma vez que se clica Ok na tela o sistema vai gerar automaticamente uma soluo complexa
(SMC), uma soluo parcimoniosa (SMP) e uma soluo intermediria (SI). O software indica
conjuntos negados (variveis que no contribuem significativamente para o resultado) com a
notao ~ (til). A primeira anlise que o sistema apresenta a SMC, demonstrada na Figura 35,
que nada mais que o print screen da tela do sistema, tendo em vista que ele no gera relatrios
exportveis. A visualizao dos resultados do sistema ruim, mas buscou-se uma forma
alternativa grfica apenas para facilitar a visualizao do leitor.
193
Outra forma de visualizar o resultado da SMC foi retirada de Fiss (2011), com adaptaes ao
estudo realizado nesta tese, conforme apresentado no Quadro 27.
Quadro 27 Soluo Mais Complexa Configuraes de Resultados
Solues
Variveis
Configurao 1
Configurao 2
Configurao 3
Coord
Tecna
Comer
Polit
Poder
Econo
Legal
Cotra
Cotro
Regul
Raw Coverage
0.250000
0.068182
0.136364
Unique Coverage
0.193182
0.056818
0.090909
Consistency
1.000000
1.000000
1.000000
Solution Coverage
0.397727
Solution Consistency
1.000000
194
Failure = conflict x ~death x ~cia + ~conflict x death x ~cia + ~conflict x ~death x cia +
conflict x death x ~cia + conflict x ~death x cia + ~conflict x death x cia + conflict x death x
cia
Cada um dos sete termos representa uma combinao de condies causais encontradas em pelo
menos uma instncia de falha em regimes militares. Os diferentes termos so produtos por que
eles representam interseces de condies (conjunturas de causas e ausncias de causas). A
equao mostra as diferentes combinaes primitivas de condies que esto ligadas ao colapso
dos regimes estudados.
A multiplicao booleana no aritmtica. A expresso conflict x ~death x ~cia no significa que
o valor de conflict (1) multiplicado pelo valor de death (0) e pelo valor de cia (0) para produzir
um resultado de 0 (que significa falha em QCA). Ela significa apenas que a presena de
conflict combinada com a ausncia de death e uma ausncia de cia. Em outras palavras, o sinal
de multiplicar ((nos resultados do software ele aparece como um asterisco (embora na
visualizao transcrita para o Word parea-se mais uma estrela, trata-se de um asterisco)) a
operao lgica AND, ou seja, o sinal indica que uma condio causal e outra condio causal
(at n condies causais) devem se combinar para produzir um determinado resultado.
Os resultados do fsQCA so ainda mais ricos pois apresentam tambm condies que, mesmo
presentes, no tm impacto relevante no resultado, uma vez que, em uma situao como esta, no
preencheriam os requisitos da Condio Necessria.
importante ressaltar, nesta etapa, que as solues providas em anlise Fuzzy Set so na verdade
configuraes (ou combinaes) de variveis. Ou seja, mesmo que uma determinada varivel
preencha as condies de Suficincia (ela sozinha explica o resultado) a anlise sempre
considerar as configuraes diversas, uma vez que as diferentes configuraes apresentam
nveis de Consistncia e Cobertura diferenciados.
Feitas estas explicaes, pode-se partir para a anlise da primeira soluo oferecida pelo fsQCA
que a Soluo Mais Complexa (SMC), que deve ser analisada linha a linha (configurao de
resultados), uma vez que cada linha apresenta uma soluo possvel para o problema.
O primeiro resultado apresentado pelo sistema o cabealho da soluo que contm a frequncia
utilizada como mnima aceitvel para a anlise (frequency cutoff). Em outras palavras, a
frequncias abaixo de 1 foi designado o nmero zero na codificao da varivel resultado,
196
enquanto que apenas nos casos de consistncia igual a um foi designado o nmero um, que
significa sucesso.
Assim, o sistema varre as 1.024 = (210) linhas possveis de soluo, verifica quais delas atendem
s restries e gera os caminhos determinantes do resultado, considerando os nveis de cobertura
e consistncia mais adequados s restries do clculo booleano.
A soluo fornecida pelo fsQCA equifinal (ELLIOT, 2013), ou seja, significa que h mltiplos
caminhos ou solues para um mesmo resultado. Segundo Fiss (2011) esta ideia de que um
sistema pode chegar a um mesmo estado final a partir de diferentes condies iniciais e por uma
variedade de caminhos tem recebido crescente ateno na literatura sobre administrao.
O primeiro caminho, ou configurao de variveis (Configurao 1), encontrado para o fracasso
dos projetos de PPP considerados (aqueles que foram marcados com 0 na varivel target) est
demonstrado na Figura 36.
A primeira linha (primeira soluo) da SMC (Figura 36) apresenta como soluo o que est
detalhado no quadro 28:
Quadro 28 - Detalhamento da Primeira Configurao de Soluo FsQCA
Presena
Coordenao
Tcnico/Burocrtica
Risco Comercial
Risco Poltico
Poder
Econmica
Ausncia
Irrelevante
Legal
Risco Contratual
Regulao
Controle
O Quadro 28 indica que para ocorrer o fracasso de projetos de PPP basta a presena de
dificuldades vinculadas Coordenao, mais a presena de dificuldades Tcnico/Burocrticas,
mais a presena de Riscos Comerciais acima do aceitvel pelos entes da iniciativa privada, mais
um Risco Poltico acima do aceitvel pelos entes pblicos, mais a interferncia de atores
197
198
Presena
Coordenao
Tcnico/Burocrtica
Risco Comercial
Ausncia
Legal
Risco Poltico
Regulao
Risco Contratual
Poder
Controle
Econmica
Irrelevante
No h
199
Presena
Coordenao
Tcnico/Burocrtica
Risco Comercial
Risco Poltico
Poder
Regulao
Risco Contratual
Configurao
do
Ausncia
Irrelevante
Legal
Econmica
No h
Controle
resultado
apresenta
novamente
as
variveis
Coordenao,
Tcnico/burocrtico e Comercial como responsveis pelo fracasso dos projetos, porm desta vez
incluindo o Risco Poltico, Risco Contratual, Poder e Regulao como tambm responsveis para
produzir o resultado.
Agora as variveis Econmica, Aspectos Legais, e Controle no so consideradas responsveis,
ou seja, no influenciam o resultado de fracasso dos projetos. Com a incluso de mais variveis
como suficientes (combinadas) para o resultado a Cobertura voltou a subir, embora ainda
permanea muito baixa, enquanto que novamente a Consistncia do resultado igual a um, o que
mostra alta capacidade de explicar os resultados pelas condies causais determinadas.
Os trs caminhos poderiam ser combinados, gerando um nico caminho, por meio de lgebra
booleana, o que geraria uma receita ainda mais complexa, o que torna mais simples, nesta tese
manter os caminhos separados. Ou seja, se as trs configuraes (noo de equifinalidade)
podem levar a um mesmo resultado, uma configurao mais complexa tambm poderia levar a
tal resultado.
Finalmente o sistema apresenta a Cobertura e a Consistncia da soluo. A Consistncia da
configurao de solues gerada pelo fsQCA igual a um, que o valor mximo admitido no
fsQCA e h uma cobertura relativamente baixa de 0.39, conforme demonstrado na Figura 39.
Ou seja, infere-se que as variveis consideradas como condies causais so suficientes para a
produo dos resultados, desde que combinadas, conforme os casos analisados neste estudo.
Embora no se possa inferir a suficincia de nenhuma varivel, o conjunto delas vai provocar o
fracasso em projetos de PPP.
200
Como se nota nas trs configuraes de solues (trs linhas de resultados apresentadas pelo
fsQCA) da SMC sempre h a presena das variveis Coordenao, Tcnico/Burocrtico e Risco
Comercial, o que leva concluso de que estas variveis so necessrias para a produo do
resultado. Como j visto no se est falando da necessidade individual de cada uma delas, mas
da combinao das trs. Pode-se inferir tambm, tendo em vista a Consistncia e a Cobertura
aceitveis do ponto de vista da lgebra booleana, que na presena destas trs variveis os
projetos de PPP tero grandes chances de fracassar.
Em outras palavras, pode-se inferir que se um projeto de PPP contar com tcnicos preparados
com os conhecimentos necessrios para cada tipo de projeto e adequadamente alocados, estiver
em um ambiente em que existam mecanismos de Coordenao eficientes e efetivos e os Riscos
Comerciais do projeto forem aceitveis, haver grandes chances de o projeto no terminar em
fracasso. No se pode falar de Suficincia das trs variveis, uma vez que elas no aparecem
sozinhas nas solues, mas pode-se, portanto, concluir pela Condio Suficiente para a
combinao das trs.
Finaliza-se esta anlise lembrando que a SMC seleciona as linhas da Tabela Verdade codificadas
como um dos resultados e ento aplica a simplificao booleana para combinar linhas. isso.
Como foi includa na anlise uma quantidade relativamente grande de condies causais a
resposta complexa, permitindo trs linhas e a insero das dez condies causais, formando
diferentes caminhos que levam a um mesmo resultado. Conforme informado no captulo de
metodologia desta tese, esta uma das vantagens da utilizao da QCA que permite esta anlise
de multicausalidade.
O sistema fsQCA apresenta tambm mais duas possibilidades de soluo. A prxima anlise da
Soluo Mais Parcimoniosa (SMP), tambm oferecida pelo sistema, conforme apresenta a Figura
40.
201
Novamente, recorrendo ao modelo visual de Fiss (2011), temos o quadro 31 que expressa o
mesmo resultado.
Quadro 31 Soluo Parcimoniosa Configuraes de Resultados
Solues
Variveis
Configurao 1b
Configurao 2b
Configurao 3c
Coord
Tecna
Comer
Polit
Poder
Econo
Legal
Cotra
Cotro
Regul
Raw Coverage
0.897727
0.000000
1.000000
Unique Coverage
0.977273
0.034091
0.905263
Consistency
0.897727
0.011364
0.908040
Solution Coverage
0.988636
Solution Consistency
0.887755
Como se pode notar o sistema faz assunes muito fortes nesta soluo, uma vez que considera
que as variveis Coordenao ou Tcnico/Burocrtico ou Risco Comercial sozinhas poderiam
gerar o resultado. Percebe-se que embora exista ainda uma boa Consistncia (poder de
explicao), h uma altssima cobertura (variao) que resultado das assunes do sistema e
demonstra que esta soluo no representativa da situao real estudada. Embora as trs
variveis sejam consideradas necessrias para o atingimento do resultado, as anlises de
Condio Suficiente para cada uma das variveis no as apresentou como suficientes de forma
isolada.
Outra violao que cada soluo (cada linha) desconsidera o fato de que as demais variveis
foram consideradas, de forma combinada, como necessrias na SMC. Finalmente, a Consistncia
202
e a Cobertura esto muito altas (inclusive com a varincia sendo maior que o poder de
explicao), o que no esperado neste tipo de anlise.
Assim, desconsidera-se os resultados das Configuraes 1b, 2b e 3b, que so apresentados
apenas para demonstrar as opes analticas oferecidas pelo software. Finalmente, ser realizada
a anlise da Soluo Intermediria (SI), conforme demonstrado pela Figura 41.
203
Novamente, recorrendo ao modelo visual de Fiss (2011), temos o quadro 32, que expressa o
mesmo resultado da Figura 41, com diferente visualizao.
Quadro 32 Soluo Intermediria Configuraes de Resultados
Soluo
Configurao 1c
Variveis
Coord
Tecna
Comer
Polit
Poder
Econo
Legal
Cotra
Cotro
Regul
Raw Coverage
0.840909
Unique Coverage
0.840909
Consistency
1.000000
Solution Coverage
0.840909
Solution Consistency
1.000000
O autor da tese, ao longo dos trabalhos identificou dezenas de matrias jornalsticas como essa
em que especialistas ou membros do Governo Federal reclamam da atuao do controle externo
no Brasil, atribuindo a esta atuao boa parte da inoperncia da implementao de polticas
pblicas no pas. O Quadro 33 mostra um exemplo de tais matrias.
205
No caso do IBAMA, vrios dos projetos chegaram a submeter seus EVTEA, EIA-RIMA quele
rgo, que apontou falhas em 100% dos casos, mas sem tambm identificar ou exigir nada que
pudesse contribuir para a interrupo e quando muito para atrasar o projeto, em face da
necessidade de ampliao nos estudos realizados at ento, como o caso da Rodovia BR 163,
que obteve um rico relatrio de impacto ambiental e, conforme atesta o relatrio do IBAMA
transcrito abaixo, deveria:
adotar algumas normas e procedimentos que envolvam a constituio de reas de
explorao florestal dentro de um programa de planejamento sustentvel, implantao
de projetos agrrios, assentamentos e outros projetos.
Em apoio constatao de que quando um trabalho bem feito o IBAMA no cria maiores
problemas o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da Transnordestina (Misso Velha), que foi
executado por uma empresa especializada em 2008 e aceito pelo IBAMA sem maiores ressalvas,
que no fosse a apresentao posterior aprovao e implantao da obra, de um plano de
implementao das estratgias elencadas no estudo.
Para os casos analisados e considerando a metodologia utilizada, pode-se afirmar que a
regulao imposta pelos rgos de controle externo da administrao pblica no implicou
empecilhos de forma direta. Ressalte-se, contudo, que a IN 52/2007 do TCU ao impor a
necessidade de reviso prvia e concomitante dos projetos de PPP e aumentar bastante a
necessidade de rigor tcnico dos projetos, combinando-se com as deficincias tcnicas apontadas
neste estudo, acabou criando uma dificuldade adicional, embora no se tenha detectado tambm
nenhuma situao em que a IN supracitada, ou a atuao do TCU para p-la em cumprimento
tivesse peso determinante para impedir o avano de algum projeto.
5.5. Interao entre Evidncias e a Teoria
Um dos objetivos desta tese foi testar se a Teoria da Nova Economia Institucional junto com a
Teoria da Agncia e os estudos de Implementao de Polticas Pblicas seriam capazes de
explicar o fenmeno da baixa utilizao de projetos de parceria pblico-privadas em
implementaes de polticas pblicas do Governo Federal brasileiro.
A coordenao no caracterstica intrnseca dos sistemas produtivos e sim construo dos
agentes econmicos. Com a finalidade de reduzir custos de transao, os agentes fazem uso de
mecanismos apropriados para regular uma determinada transao, denominados estruturas de
governana (WILLIAMSON, 1983). So exemplos de estruturas de governana, contratos de
suprimento regular, contratos de longo prazo com clusulas de monitoramento, integrao
207
208
18
Referncias a nomes de pessoas em empresas, quando necessrio, foram marcados com uma tarja para evitar a
identificao.
19
Todas as vezes que se encontrar (....) trata-se da excluso de informaes que pudessem identificar pessoalmente
os entrevistados.
209
Desde o incio dos projetos estabeleceu-se uma relao de desconfiana entre gestores do alto
escalo do Governo Federal e do alto escalo do Governo Estadual, incluindo denncias ao
Ministrio Pblico, apresentao de pareceres tcnicos conflitantes, brigas em jornais locais e
junto ao poder executivo estadual por parte dos municpios de Prudentpolis e Irati, conforme
trecho de notcia de jornal da poca:
Volta em discusso o trecho da ferrovia em nossa regio. Bastou se comentar de que
seria construdo um ramal Guarapuava Ipiranga que passaria por Prudentpolis j
veio a publico um grande movimento da cidade de Irati para que isso no se realize.
Segundo o municpio de Irati a opo por Prudentpolis implicaria a construo de
outro trecho um pouco mais extenso at o entroncamento de Engenheiro Bley que
demandaria mais uns R$ 600 milhes nos parmetros de custos defendidos pelos
interessados nesse negcio.
A resposta de Prudentpolis veio por meio de um programa na Rdio 104 FM, durante o
programa Cidade Notcias de 14 de dezembro de 2010:
Fica a pergunta? Qual seria o gasto por Irati? Esperamos mais movimentao de
nossos polticos de nossa regio para que este trecho seja vivel e mostrar isso ao novo
governo que com certeza ser mais malevel como no acontecia no governo anterior.
Tambm claro dentro das possibilidades tentar ajuda atravs do Secretario do Meio
Ambiente que conhece bem toda este trecho das cachoeiras de Prudentpolis. E que no
teria um impacto ambiental e turstico de nossa regio. Tambm no prprio Ministrio
do Planejamento com est no site AE do Paran diz mais vivel o trecho Guarapuava
Ipiranga no total segundo site o percurso de 110 km.
Fica claro que quando o legislador criou instituies formais como Leis e demais normativos e
os gestores implementaram mecanismos de governana, como contratos e organizaes diversas,
estas foram tentativas de estabilizar o ambiente institucional e reduzir os comportamentos
oportunistas, mas no foi o que ocorreu.
As instituies informais vinculadas s preferncias partidrias, inimizades polticas e crenas
dos tcnicos de ambos os lados criam tantas barreiras que o projeto da Variante Ipiranga
Guarapuava no foi lanado at a data de concluso desta tese. As variveis Coordenao,
Controle, Poder e Risco Poltico tiveram, respectivamente 14, 3, 26 e 8 evidncias de presena
nesta relao, enquanto que no projeto do Complexo Penitencirio as mesmas variveis foram
identificadas, respectivamente 0, 1, 0 e 0 vezes.
O medo da seleo adversa, caracterstica apontada pela Teoria da Agncia tambm esteve
presente nas anlises. Conforme Arrow (1985) as relaes de agncia surgem quando o principal
depende do agente para alcanar um determinado objetivo, mas no consegue monitorar
perfeitamente e sem custos as aes do agente. Assim, surge o custo de agncia, que ser
210
exatamente o custo que vai estruturar a relao de agncia. Na concepo de Arrow (1985) a
relao agente-principal de dois tipos: hidden action e hidden information. Em portugus,
hidden action ficou conhecida como Risco Moral, ou oportunismos ps assinatura do contrato e
hidden information ficou conhecida como Seleo Adversa e se configura quando um dos lados
na relao tem informaes que o outro no possui j antes da assinatura do contrato, o que lhe
permitiria agir oportunistamente.
A emisso da IN 52/2007 do TCU um caso clssico em que aquele rgo de controle, que
embora para o cidado seja considerado um Agente, assume o papel atpico de Principal em
relao ao Agente pblico - ou seja, nesta relao representa o cidado - e ao Agente do Agente,
que nos casos de PPP seriam os entes privados que assinam os contratos com a administrao
pblica, buscando instituir um mecanismo que diminua as chances de comportamento
oportunista por parte dos entes pblicos e privados.
Ao descrever as bases da criao da IN 52, um relatrio interno do TCU comenta:
Tendo em vista que, como j apontamos, existe nas PPPs a convivncia de duas
culturas de gesto, pode ocorrer a prevalncia da orientao para que nem todas as
bases de uma parceria sejam discutidas, aprimoradas, registradas e divulgadas de forma
ampla para todos os segmentos da sociedade, em especial os diretamente envolvidos e
tambm os rgos de controle interno e externo, como preconiza o princpio de
publicidade dominante nas obras pblicas. A verificao dessa efetiva transparncia
torna-se, desse modo, tarefa prioritria nas tarefas de controle externo,
Por que isso ocorreu? Ora, a Lei 11.079/2004 instituiu a possibilidade, regulamentada pelo
Decreto 5.977/2006, de apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou investigaes, a
serem utilizados em modelagens de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao
pblica federal por entes privados, que depois poderiam participar das licitaes realizadas em
decorrncia de tais estudos.
Ou seja, um ente privado pode, em tese, elaborar estudos tcnicos que, combinados ao
comportamento oportunista tambm do agente poderiam direcionar os processos licitatrios.
Para tentar coibir isso, a IN-52 do TCU praticamente revogou as facilidades introduzidas pela
Lei 11.079/2004, como o uso de anteprojetos sem maiores detalhamentos na fase inicial da
211
licitao, foco nos resultados, sem preocupao com os inputs da execuo contratual. A norma
do TCU trouxe de volta toda uma obrigao de que os atores envolvidos (o agente pblico e seu
agente privado) comprovem padres de qualidade de materiais e servios, utilizao de projetos
executivos, projetos tcnicos detalhados e indicadores de comportamento do ente privado na
execuo dos contratos.
O resultado pode ser sintetizado pelo comentrio de um dos entrevistados nesta pesquisa, j
transcrito, mas repetido agora apenas para nfase:
Quando o cara l l a IN 52 ele pensa assim, muito complicado. Eu vou ficar na concesso
normalzinha, ou vou... Embora na concesso normalzinha exista tambm um IN dessas (a IN 46)
ela no to rigorosa quanto a 52.
Na prtica os custos de transao interpostos pela relao de agncia criada pela Instruo
Normativa criaram um obstculo ao desenvolvimento de projetos de PPP, quando se considera
que falta de conhecimento tcnico para a elaborao de bons projetos foi uma constante dentre os
casos estudados. A varivel Tcnico/Burocrtica, responsvel por avaliar esta questo apresentou
21% das observaes em um total de 375 observaes ao todo. Apenas comparando, a varivel
Risco Contratual teve apenas 61 observaes ao todo e a segunda varivel mais comum, Risco
Poltico, apresentou 361 observaes, ainda distante da questo tcnica.
Demsetz (1967) apresenta outro elemento caro Nova Economia das Instituies, que so os
Direitos de Propriedade. Segundo esse autor, Direitos de Propriedade so instrumentos da
sociedade e derivam sua significncia do fato de que eles ajudam os homens a formarem
expectativas do que podem razoavelmente reter em seus tratos com outros. Estas expectativas
encontram sua expresso em Leis, Costumes e Valores de uma sociedade.
Em outras palavras, os direitos de propriedade seriam as garantias que uma dada sociedade d
aos indivduos de que eles tero o direito de usufruir todos os benefcios possveis de suas
propriedades, sem que outro particular lhe tolha tal direito.
Diretamente vinculado ao conceito de direitos de propriedade surge o conceito de
Externalidades, que, na definio de Demsetz (1967), so custos e benefcios externos, e
externalidades pecunirias e no pecunirias.
Em outras palavras, externalidades so os efeitos laterais de uma deciso sobre indivduos que
no participaram dela. A externalidade negativa quando gera custos para os demais agentes e
positiva quando os demais agentes se beneficiam involuntariamente. Nesta acepo, pode-se
212
entender que misso do estado introduzir atividades que constituam externalidades positivas e
impedir ou inibir atividades que gerem externalidades negativas. Pode-se, portanto, inferir
tambm que se os custos de transao necessrios para introduzir externalidades positivas ou
eliminar externalidades negativas forem muito altos a externalidade no dever ser eliminada
sem o Estado, uma vez que no interessar iniciativa privada, que tem como objetivo central o
lucro (COASE, 1993).
Ento, o direito de propriedade deve permitir ao proprietrio usufruir todas as vantagens que o
bem possudo pode gerar, alm de, claro, arcar com todos os inconvenientes resultantes de seu
usufruto. O dono de uma fbrica recebe os lucros gerados, mas tambm arca com os custos
gerados pelos dejetos, possibilidade de multas, riscos do negcio etc. Ento, em um mundo ideal,
o proprietrio deveria levar em considerao todos os resultados esperados ou no de sua ao,
tanto os benficos quanto os danosos. Mas, se o proprietrio percebe que no conseguir auferir
alguns benefcios e no poder ser punido pelos danos, ele poder optar por no considerar as
externalidades que sua propriedade gera. Se o dono da fbrica percebe que no ser multado por
despejar dejetos em um rio, no se sentir motivado a adotar medidas custosas para impedir tal
poluio, ou, por outro lado, deixar de realizar projetos que produzam benefcios que no
possam ser colhidos por ele mesmo na integralidade.
Feita esta descrio, passa-se demonstrao de que este problema identificado pela NEI
tambm surge no cenrio de PPPs como instrumentos de implementao de polticas pblicas.
As variveis Risco Comercial, Controle e Risco Contratual retratam esta conjuntura, na medida
em que descrevem o comportamento dos entes privados em relao percepo de que
determinados projetos, se executados na forma de PPPs, gerariam muitos custos de transao
para evitar sanes por externalidades negativas.
Por que isso ocorre? Silva (2005) explica que nos contratos de PPP no Brasil a lgica passa a ser
de resultados e o controle dos contratos passa a ser feito por meio de padres e metas de
desempenho, em oposio ao controle fsico financeiro das obras. O foco da contratao no
mais a qualidade da obra e sim a qualidade do servio ao usurio. Silva (2005) mostra ainda que
as PPPs so contratos em que o parceiro privado responsvel pela construo, financiamento,
manuteno e operao de ativos que, posteriormente, podem ser transferidos ao poder pblico.
Tais caractersticas, aliadas natureza contratual de longo prazo (5 a 35 anos), introduzem nas
PPPs um mecanismo intrnseco de incentivo eficincia: a otimizao da relao
custo/qualidade ao longo do ciclo de vida do projeto. Uma vez que o mesmo agente ser
213
devem ser beneficiados dentro de um determinado prazo, mesmo sem haver uma pesquisa que
determine quantos estariam dispostos a participar do projeto.
Explicao: Uma empresa, o consrcio de empresas, vence a licitao e ter que finalizar a
construo de adutoras e demais benfeitorias, operar e manter a infraestrutura comum e alocar
terra aos usurios agrcolas do projeto, que tero liberdade na escolha das culturas. A terra ser
transferida ao vencedor da licitao sem nenhum custo e o concessionrio ter duas principais
responsabilidades: ocupar a terra em at seis anos a contar da assinatura do contrato e garantir
que a empresa agrcola ir alocar no mnimo 25% das terras irrigveis para pequenos agricultores
que sero integrados cadeia produtiva de tal empresa. O CAPEX estimado era de US$ 5
milhes e a remunerao seria por meio da venda da gua (tarifa a serem pagas pelos usurios) e
por meio do pagamento da contraprestao pelo governo. O preo inicial e regras de atualizao
so definidos pelo governo e no por quaisquer regras de mercado, contrariando j um dos
princpios da NEI vinculados ao direito de propriedade e gerando uma externalidade negativa.
Neste sentido, transcreve-se trecho de entrevista de um representante dos prospectivos pequenos
agricultores que poderiam compor a associao com a empresa de irrigao:
Eu solicitei ao ministro da Integrao Nacional,(....), que o caso dessas famlias seja
tratado com mais sensibilidade e acusei tambm a Codevasf por fazer vista grossa diante
do problema. Sou contra o modelo de PPP para a irrigao porque deixa os pequenos
produtores inseguros quanto garantia de que tero rea para plantar e sobreviver.
Esse modelo uma ideia daqui de Pernambuco, criada pela diretoria de (....)da Codevasf
comandada por(....). Na Bahia, esse modelo foi rejeitado pelos produtores do Salitre e o
ento ministro(....) acatou a opinio deles.
Acrescente-se a isso a discordncia e a ateno claras que o Movimento Sem Terra (MST) d ao
projeto, inclusive j tendo ocupado a regio com 2.500 famlias pleiteando a terra. Demonstra-se
isso por meio da transcrio de trecho de matria divulgada por aquela organizao em
16/04/2013, por meio de seu site na Internet:
O Projeto Pontal um projeto de irrigao para favorecer o agronegcio na regio do
So Francisco, uma vez que, para a irrigao, o projeto se utilizar as guas do Rio. O
projeto administrado pela Codevasf, uma agncia do governo Federal. Sob a
interveno do Banco Mundial, o governo Federal planeja transferir as terras do Pontal
para o setor privado para favorecer o agronegcio e privatizar o fornecimento de gua
para os agricultores. O MST-PE lanou nota explicando os motivos da ocupao do
Pontal Sul. Na nota o Movimento alega no concordar com o modelo de desenvolvimento
que a Codevasf pretende implantar nas terras do Pontal. Um modelo que mantm a
lgica colonialista de colocar nossas terras a servio dos interesses do mercado
internacional, diz a nota. O Governo federal, atravs da Codevasf j investiu 250
milhes de reais apenas para implantar 35 km de canal, e este ano j solicitou 120
milhes de reais do oramento da Unio, apenas para a concluso das obras de
215
infraestrutura, e prev gastar mais de 540 milhes em investimento. Tudo isso para
atender a 30 empresas agropecurias de porte internacional. A Codevasf, de forma
compensatria, prev beneficiar alguns pequenos agricultores no projeto irrigado para
produzir de forma integrada s grandes empresas (explorao de forma ainda feudalista)
e beneficiar as famlias moradoras em reas de sequeiro. Este modelo mantm de forma
exposta a concentrao da terra, mercantiliza as guas e impossibilita a competio
pelos pequenos agricultores, alm de promover a degradao ambiental atravs da
implantao de pacotes tecnolgicos, explica a nota. Segundo os trabalhadores da
regio, a desapropriao das terras para o projeto j expulsou mais de 2.000 famlias de
agricultores de suas terras. Essas famlias esperam h oito anos pelo seu reassentamento
em outra rea. No projeto est previsto o assentamento das em reas de sequeira, sem
irrigao e com ms condies para a agricultura. De acordo com a direo estadual do
MST-PE, caso seja implantado o projeto, as empresas de agronegcio ficaro mais uma
vez com as terras frteis e com toda a infraestrutura para garantir seus lucros. Enquanto
os pequenos agricultores, responsveis pela produo da maior parte do alimento que
chega mesa do povo brasileiro, ficaram com as piores terras. A proposta do MST que
a infraestrutura construda pela Codevasf e os 35 mil hectares sejam repassadas para o
Incra assentar 2.000 mil famlias Sem Terra.
At a data de redao deste trecho da tese (11/12/2013) esta questo no tinha sido equacionada
pelo Ministrio da Integrao e o MST continua a ser uma ameaa aos direitos de propriedade de
qualquer empresa que venha no futuro a ganhar a licitao para operar a PPP. Conforme Sigaud
(2004) demonstra o Estado brasileiro vem conferindo legitimidade a tais aes violentas, ao
desapropriar terras invadidas e redistribuir as terras entre os que se encontram nos
acampamentos. E, ressalte-se, as estratgias do MST para forar minirreformas agrrias onde
bem entender no se restringem presso oriunda de ocupaes e passa tambm por articulao
poltica nas altas esferas do Executivo e Legislativo brasileiros (NAVARRO, 1997).
Ainda nesta linha importante citar o modelo criado por North, Wallis e Weingast (2009) para
explicar as diferentes ordens sociais ao longo da histria humana. Os autores argumentam que
duas ordens sociais dominam o mundo. Em uma ponta do espectro esto as sociedades fechadas
(ou Natural State), nas quais a elite dominante cria rendas por limitar a entrada no sistema
econmico e poltico. Na outra ponta a competio poltica e econmica governa o acesso aos
recursos em uma sociedade chamada por eles de Open Access.
Baseados nesta sntese (NORTH; WALLIS; WEINGAST, 2003), esboaram um framework
nico para a transio de uma sociedade fechada para uma aberta. Os autores propem que uma
sociedade fechada precisa passar por uma condio que eles intitularam de doorsteps condition,
com trs etapas, antes de entrar efetivamente em uma sociedade open access. O primeiro
doorstep ocorre quando as elites adotam o Estado de Direito (Rule of Law) entre eles mesmos
(em outras palavras o estabelecimento de direitos e privilgios para certos membros da
sociedade).
216
para uma relao contratual em que a remunerao do ente privado baseada no seu
desempenho. A pergunta que surge : quais so as chances durante este perodo de haver revs
nas leis estabelecidas quando da assinatura dos contratos?
Um exemplo conectado aos projetos de irrigao e s invases dos sem-terra, o Decreto N
7.037 de 21 de dezembro de 2009, que aprovou o Programa Nacional de Direitos Humanos
PNDH 3 (BRASILl, 2013). O documento prev que em caso de invaso de terras, por exemplo,
antes de qualquer ao de reintegrao de posse, sejam realizadas audincias pblicas com as
partes envolvidas, ou seja, invasores e proprietrios de terra.
No que hoje a reintegrao de posse seja um ato tranquilo. Imaginando-se que algum tem a
propriedade de um terreno e algum o invade, seria o caso de chamar a polcia. Mas, no o que
a Lei brasileira prev. O Cdigo Civil Brasileiro (BRASILm, 2013), em seus Artigos 926 a 931,
estabelece que a reintegrao de posse deve ser solicitada em juzo e dever do proprietrio
provar que tem a posse da terra, a turbao ou o esbulho praticado, a data da turbao ou do
esbulho, a continuao da posse, embora turbada, na ao de manuteno e a perda da posse, na
ao de reintegrao. Ou seja, mesmo tendo o direito propriedade, se algum invade uma
propriedade o proprietrio ter que ajustar advogado para recorrer justia a fim de solicitar a
reintegrao.
Tendo provado o esbulho e a posse do terreno, o proprietrio recorrer ao juiz que, estando a
petio devidamente instruda, deferir, sem ouvir o ru (o invasor) a expedio do mandado
liminar de reintegrao.
O que o PNDRH 3 pretende acabar com a prerrogativa dos juzes de decidir com base em
uma Lei clara, como o Cdigo Civil. Ele ter que, antes de decidir, convocar audincias
pblicas que envolvero o invasor que ter a oportunidade de exercer presso perante o
magistrado para fazer valer sua agresso ao direito. Sobre isso, transcreve-se a manifestao de
um dos entrevistados, responsveis por um dos projetos de irrigao:
Todo esse desconforto causado pela PNHD 3, mostra que o novo programa no veio
resolver problemas e sim causar mais. Decises importantes como essas no podem ser
tomadas por um grupo ou governo. Diante de tantas polmicas, o projeto elaborado pela
Secretaria Nacional de Direitos Humanos, que no recebeu respaldo de nenhum setor da
sociedade, por ser arbitrrio e antidemocrtico, deveria ser retirado pelo governo".
O PNHD 3 prope projeto de lei para institucionalizar a utilizao da mediao como ato inicial
das demandas de conflitos agrrios e urbanos, priorizando a realizao de audincia coletiva com
218
os envolvidos, com a presena do Ministrio Pblico, do poder pblico local, rgos pblicos
especializados e Polcia Militar, como medida preliminar avaliao da concesso de medidas
liminares, sem prejuzo de outros meios institucionais para soluo de conflitos. Nas palavras do
mesmo entrevistado citado acima:
Na prtica, foram tornados sem efeito tanto o caput como o inciso XXII do Artigo 5 da
Constituio, que asseguram o direito de propriedade.
O que se configura aqui um caso clssico de desrespeito ao rule of law e aos direitos de
propriedade, o que, conforme predito por North, Wallis e Weingast (2003), leva ao descrdito
das instituies e aumenta os riscos identificados nos projetos de PPP.
O Reino Unido um dos pases includos na lista de Open Access Order de North, Wallis e
Weingast (2003). O modelo de PPP do Brasil foi adaptado do modelo britnico, conforme atesta
a entrevista de um dos profissionais do Ministrio do Planejamento que estiveram envolvidos na
concepo do projeto de lei das PPPs e seu envio ao Congresso Nacional:
Lendo o seu roteiro, percebi que voc tinha necessidade de obter informaes sobre
como tudo isso comeou, ento eu fui buscar l atrs, at em e-mails passados, inclusive
eu achei esta referncia temporal e a a gente comeou a discutir o Reino Unido e
percebemos que havia experincias na Irlanda, no Canad os Estados Unidos e tudo,
mas muitas vezes o nome no ... Com isso tudo, bem, o que foi havendo, assim , o
ministrio foi buscando esta consultoria do governo britnico e com isso foi percebendo
que o Governo precisava de especialistas para trazer algum norte, algum direcionamento
jurdico, seja econmico e tudo e a a primeira consultoria foi contratada em 2002 com
o Programa de Modernizao do Executivo Federal, que no mais existe. Era um
programa para um emprstimo do BID, com um componente que envolvia a
modernizao de contratos e da a gente encaixou uma consultoria de PPP, na poca o
Jacinto Cmara da Sundfeld Advogados que fez uma primeira minuta do que seria o
projeto de lei de PPP. E, ainda em 2002 teve uma misso, da qual eu no participei,
assim que o eu estou lhe falando, eu tenho toda a memria, mas eu no participei, e
tenho a memria, mas enfim, teve uma misso para Inglaterra, para Londres, em 2002,
assim, ento em 2002 foi a primeira misso para PPP do Governo Brasileiro e a eu devo
ter aqui, eu no sei se eu citei para voc em algum momento, mas aqui , em 2002, houve
uma misso, no eu no coloquei aqui, quem, quem foi propriamente, mas foi assim, foi
gente aqui do MP, da consultoria jurdica, da secretaria de oramento e convidados de
outros ministrios (transporte e fazenda) e, enfim, na transio do governo FHC foram
deixados documentos como legado para o Governo Lula e j com o Ministro Mantega ela
foi trabalhada, o ex-ministro Fernando Haddad era assessor especial do Ministro
Mantega e juntamente com o Advogado Geral da Unio (Luis Incio Adams) que era na
poca consultor jurdico do MP, ento eles lideraram o processo da redao da proposta
de projeto de lei que foi enviado ao congresso em novembro de 2003, todinho com base
no modelo do Reino Unido.
219
No obstante as muitas emendas inseridas no projeto de Lei (26 emendas aditivas e cinco
emendas substitutivas20) foi mantida a essncia do modelo Britnico que so questes vinculadas
a: value for Money (custo/benefcio); transferncia de riscos para o setor privado e avaliao por
resultados dos contratos. Esta semelhana dos modelos tambm atestada por Peci e Sobral
(2006).
Weingast (2011) explicando por que o transplante de modelos implementados em pases Open
Access (como o Reino Unido) para pases em desenvolvimento (como o Brasil) falha, explica
que tais modelos so baseados em conceitos e caractersticas de sociedades open access, ou seja,
partem do pressuposto de que existe controle sobre a violncia, instituies perptuas e
benefcios polticos impessoais. Segundo o autor, a maioria destes pacotes de reforma que
migram do mundo industrializado para o mundo em desenvolvimento implicitamente assume
estas condies sem um exame mais profundo. Mas, se o pas no constituir uma open access
order ele poder falhar nas trs dimenses citadas acima e o modelo importado no funcionar.
Embora esta no seja uma concluso possvel por meio das evidncias apresentadas nesta tese,
tais consideraes provocam reflexes em relao aos problemas enfrentados pelos projetos de
PPP e suas razes institucionais.
Aspectos vinculados Teoria da Agncia tambm esto muito presentes em todos os casos e
pode-se afirmar que, novamente, os conceitos insculpidos neste corpo terico explicam com
bastante proximidade o comportamento dos atores envolvidos no cenrio de implementao de
PPPs no Brasil.
Para mostrar a correspondncia entre as evidncias e a teoria, recorre-se agora ao Quadro 10, que
apresentou uma sntese da Teoria da Agncia para a relao Agente Principal, com base em
reviso bibliogrfica realizada por Eisenhardt (1989).
A anlise ser constituda pela descrio de uma situao problema descrita pela Teoria, uma
proposio testvel, conforme descrita no Quadro 10 e pela identificao do pressuposto nos
fenmenos estudados nesta tese. No final dessas anlises, se apresenta um quadro resumo que
mostra o resultado do confronto dessas proposies com os dados da pesquisa e outro que
resume o confronto dos dados da pesquisa com as proposies a serem testadas na tese.
20
Emendas substitutivas so a que devem ser colocadas em lugar de artigo, pargrafo, inciso, alnea ou item do
projeto e Emendas Aditivas so as que devem ser acrescentadas ao corpo ou aos termos de artigo, pargrafo, inciso,
alnea ou item do projeto. Fonte: Regulamento Interno da Cmara dos Deputados. Disponvel em
http://www2.camara.leg.br/glossario/e.html. Acesso em 11/12/2013.
220
Situao 1
Aumentar o nvel de propriedade do agente sobre a
organizao, fazendo com que ele fique mais sensvel
aos resultados financeiros, uma vez que ser
beneficiado ou prejudicado em funo de bons ou maus
resultados (JENSEN; MECKLING , 1976).
Proposio Testvel
Quando o contrato entre o principal e o agente
baseado em resultados, h maior probabilidade de que
o agente comporte-se de acordo com os interesses do
principal.
Em uma PPP, o agente comportar-se de acordo com o principal significa dar cumprimento aos
termos da Lei 11.079/2004, que em seu Art. 4 j impe a primeira dificuldade para que o agente
(ente privado) se comporte de acordo com a vontade do principal. Esclarea-se que PPPs
instituem uma relao atpica, em que o ente privado o agente em relao ao ente pblico e o
ente pblico, embora agente em relao ao cidado, visto como principal, tambm desempenha o
papel de principal, em relao ao ente privado.
Constata-se que as diretrizes elencadas nos incisos I, III, IV e V, do mencionado Artigo 4,
reafirmam a funo do Estado, enquanto que as diretrizes dos incisos II, VI e VII garantem
parte privada a atratividade na parceria com a administrao, na medida em que so privilegiados
o respeito aos direitos do particular, a distribuio equitativa dos riscos, a sustentabilidade e a
vantagem econmica do empreendimento. Ou seja, a lei inseriu interesses assimtricos na
relao entre agente e principal. Ressalte-se que embora assimtricos, tais interesses no podem
ser considerados incompatveis.
O resultado? Ao perceber os Riscos Comerciais e Contratuais nos projetos de PPP, o ente
privado no demonstra interesse em tais projetos. Por outro lado, temendo no conseguir
conciliar a necessidade do lucro com a funo social que muitos servios pblicos tm, o ente
pblico, por seu lado, hesita em adotar o modelo de PPP, optando, muitas vezes pela empreitada
com verba pblica e a operao pblica do empreendimento. Este o caso da unidade BH da
Universidade do Estado de Minas Gerais. Trecho de matria publicada no site da Assembleia
Legislativa de Minas Gerais de 24/09/2012 demonstra a rejeio que o modelo de PPP tem para
certos grupos de poder no Estado de Minas Gerais:
No incio deste ano foi lanado um relatrio de propostas feito pela comisso especial
da UEMG, composta por deputados da Assembleia Legislativa. O relatrio, que uma
proposta idntica "reforma" universitria do MEC/Banco Mundial, prope a
desvinculao das unidades do interior (oficializando a privatizao delas) e tira ainda a
responsabilidade do governo estadual na manuteno do Campus BH, construindo uma
fundao privada que administraria o campus e que poderia inclusive cobrar
mensalidade. O governo pretende ainda usar as PPP (Parceria PblicoPrivada) para a
construo de um campus que abrigaria todas as unidades da capital. Para levar a cabo
seu projeto de privatizao, o (....) empossou (....) como (....) que teve a rejeio de 70%
nas eleies por lista trplice.
221
Segundo um dos responsveis pelos projetos de PPP em Minas Gerais, entrevistado para a tese:
No caso da UEMG o sindicato dos professores relata uma experincia muito ruim nas
unidades do interior do estado. A relao com a iniciativa privada ruim, pois ela nunca
atende necessidade dos professores. Eles so muito poderosos, mesmo aqui, em um
governo do PSDB.
Ou seja, a proposio sugerida por Eisenhardt (1989) no seria vlida para este caso, tendo em
vista que no se observa o resultado previsto, de haver maior acordo entre as partes em contratos
baseados em resultados. As duas partes percebem problemas: de um lado o medo de perder o
Controle operacional sobre um determinado aparelho pblico e de outro o medo de assumir
riscos Comerciais desconhecidos e clusulas contratuais rigorosas e por demais direcionadoras
afasta o ente privado.
Passa-se a anlise da Situao 2 e Situao 3, sempre recorrendo ao Quadro 10.
Situao 2
Presena de sistemas de informao.
Proposio Testvel
Quando o principal tem informaes para verificar o comportamento
do agente, haver maior probabilidade de que ele aja de acordo com os
interesses do principal.
Situao 3
Comportamento do agente no
observvel pelo principal. Investir na
obteno de informaes.
Proposio Testvel
Sistemas de informao so positivamente relacionados a contratos
baseados em comportamento e negativamente relacionados a contratos
baseados em resultados.
A proposio dois j foi abordada quanto das consideraes em relao ao papel do TCU no
ambiente de PPP no Brasil. Observa-se que a edio da IN 52/2007 nada mais foi que a insero
de um mecanismo que traz de volta ao controle do principal, que neste caso tambm um ente
pblico em papel atpico em relao ao ente privado, todo aquele conjunto de informaes com
que ele est acostumado e que sempre utilizou para efetuar o controle da relao. Ao buscar
garantir que o agente (ente privado) aja de acordo com sua vontade o principal (TCU) na verdade
reintroduziu uma complexidade que havia sido amenizada em grande parte pela Lei
11.079/2004.
O resultado que o gestor pblico, dependendo do planejamento e da necessidade de apresentar
resultados, e considerando o tempo e a complexidade necessrias para atender aos requisitos da
IN 52/2007, opta por desenvolver o projeto como empreitada, deixando as concesses
iniciativa privada para uma fase posterior, conforme ocorreu no caso do Estdio do Mineiro
(que recebeu verbas federais para obras de construo civil) e da BR 381, realizada com verbas
estaduais e federais.
222
Corrobora com este entendimento estudos como os de Bult-Spiering e Dewulf (2006) que
demonstram os altos custos do processo licitatrio nas PPPs (alto risco para o ente pblico que o
que tem conduzir) e os de Dudkin e Vlil (2005) que, buscando mensurar os custos de transao
dos processos licitatrios em PPP chegaram estimativa de que o valor aproxima-se de 10% do
valor do investimento contratado. Bult-Spiering e Dewulf (2006) tambm apontam esforos do
Tesouro Britnico em reduzir o custo e o tempo dos processos, que em pases como Irlanda,
Portugal e a prpria Inglaterra chega a demandar dois anos.
Todavia, para o caso do Brasil, importante citar que, a princpio, o modelo de PPP veio
simplificar o processo licitatrio e no complicar e deveria, portanto, reduzir os custos totais para
o ente pblico e, consequentemente para o Estado brasileiro. Para explicar essa constatao,
recorre-se a um estudo realizado por Hermann (1999) em relao possibilidade de mensurao
dos custos de transao dos processos licitatrios. Conforme seu estudo, os custos de transao
do processo licitatrio, sob a luz da Lei 8.666/93 seriam a somatria dos (HERMANN, 1999, p.
31):
a) Custos de desenhar, negociar e prever salvaguardas contratuais (custos de transao exante);
b) Custos de monitoramento e controle do contrato (custos de transao ex-post);
c) Custos associados execuo da licitao, dentre os quais incluem-se os custos de
confeco e publicao do edital, da realizao da habilitao e julgamento de propostas,
de publicao dos vencedores, bem como os custos associados ao tempo decorrido entre a
necessidade de compra e o recebimento do produto
Considerando as facilidades introduzidas pela Lei 11.079/2004 pode-se argumentar que os custos
ex-ante so transferidos para a iniciativa privada, uma vez que quem pagaria pelo custo de
desenho (notadamente o maior dos trs listados) seriam os vencedores das licitaes em PPP, nos
termos do Decreto 5.977/2006. Adicionalmente, os custos ex-post tambm seriam reduzidos,
uma vez que o ente pblico (principal atpico) no precisa vigiar o comportamento do ente
privado (agente atpico) e to somente mensurar os resultados da prestao do servio.
Antes que algum argumente que os custos de desenhar sero repassados pelo ente privado ao
valor cobrado pela assuno do projeto de implementao da infraestrutura preciso lembrar
que ocorrer sempre uma licitao em regime de concorrncia e que, conforme demonstrado
nesta tese, segundo um estudo de Tahir (2007) projetos de PPP tm custo mdio 17% menor que
projetos realizados diretamente pelo setor pblico, alm do que, dentre os 641 casos estudados
pelo autor, 88% foram concludos dentro, ou antes do prazo previsto, enquanto que dentre
223
servios contratados diretamente pelo setor pblico, apenas 30% cumpriram o prazo, o que
tambm amenizaria os custos vinculados alnea c esboada por Hermann (1999). Ou seja, se
o prazo entre a necessidade da compra e a licitao maior em PPP, o prazo de execuo das
obras de infraestrutura e entrega dos servios pblicos deveria ser menor.
A Economia dos Custos de Transao (ECT) integrante da NEI, tambm ajuda a explicar por que
se deveria esperar, no Brasil, com a introduo da Lei 11.079/2004 e comparando-a Lei
8.66/93 e Lei 8.897/95, uma reduo dos custos de transao totais nos processos licitatrios.
Williamson (1991a,1991b,1996)
O conjunto de atributos das transaes forma o instrumental explicativo dos custos associados a
cada arranjo institucional. As transaes, por sua vez, tm suas dimenses explicadas pela
especificidade do ativo objeto da transao, pela frequncia com que a transao ocorre e pela
incerteza advinda das caractersticas do ambiente contratual.
Conforme Williamson (1983, p. 310)
224
Williamson (1991b) explica que ativos especficos no so reempregveis sem perdas de valor e
que a condio de especificidade do ativo ocorre na situao em que reduzido o nmero de
produtos capazes de ofertar e de demandantes interessados em adquirir o ativo em questo, ou
seja, quanto mais especificidade do ativo, mais riscos e problemas de adaptao e, mais elevados
sero os custos de transao. Da, depreende-se que ativos no-especficos so aqueles para os
quais a reempregabilidade pode ser feita sem perdas significativas de valor, uma vez que
problemas de adaptao e riscos seriam irrelevantes.
O que determina o nvel de especificidade de um ativo? Para esta tese, importa apresentar alguns
componentes discutidos por Williamson (1991b):
a) Especificaes tcnicas que podem limitar a possibilidade de aplicaes alternativas, quando,
por exemplo, uma fbrica encomenda uma mquina especfica para seu processo produtivo;
b) Recursos humanos empregados que se destacam por conhecimentos e habilidades que no
podem ser facilmente transferidos ou copiados;
c) Especificidade de localizao, explicada pela imobilidade fsica dos ativos, pois o deslocamento
fsico implicaria altssimo custo de transao, como ocorreria, por exemplo, em uma rodovia, um
porto ou uma ferrovia;
d) Quantidade de demandantes/Ofertantes, que no caso de infraestruturas pblicas de grande
porte e valor, resumem-se Unio, Estados e Municpios como demandantes e grandes
empreiteiras, basicamente, como ofertantes.
225
226
J foi
demonstrado aqui que tais interesses nunca esto perfeitamente alinhados e que, portanto, o
fornecimento de informaes prvias assinatura do contrato tende a no ser suficiente para que
ambas as partes colaborem e atuem de acordo com o planejado. A Teoria da Agncia trata isso
como assimetria de informaes (JENSEN; MECKLING, 1976) que por sua vez leva presena
de seleo adversa e/ou dano moral, potencializando o conflito de interesses e a expectativa de
comportamento oportunista, elevando substancialmente os custos atrelados gesto das
transaes, como em muitos dos casos estudados nesta tese, inviabilizando a sua concretizao.
Se PPPs tendem a diminuir os custos de transao pela adoo de mecanismos de governana de
mercado (value for money e remunerao baseada em resultados) as imperfeies institucionais
detectadas na anlise dos casos, junto com os conflitos de agncia aumentados pelo surgimento
de Agentes atpicos (ente privado) e Principais atpicos (ente pblico no papel de contratante de
PPP e no papel de controle/regulao) alm de uma falta de transparncia permitida pelas
imperfeies legais e o exerccio do oportunismo por entes poderosos, tanto pblicos como
privados, no pas, acabam por impedir que esta seja uma realidade no Brasil, mormente nos
projetos da Administrao Pblica Federal.
Com tudo isso, no caso da Situao Trs, a IN-52/2007, ao reintroduzir a necessidade do
controle do comportamento do ente privado, uma vez que exige um acompanhamento e
fiscalizao rgida do contrato desde o incio da construo da infraestrutura que servir
prestao do servio pblico, confirma a proposio testvel e impede que o modelo de PPP no
Brasil se comporte conforme o modelo estabelecido por Williamson (1991a,1991b, 1996).
Situao 3
Comportamento do agente no observvel pelo
principal. Estipular contratos baseados em
resultados para alinhar as preferncias e transferir
riscos para este.
Proposio Testvel
A incerteza de resultados est positivamente relacionada
com contratos baseados em comportamento e
negativamente com contratos baseados em resultados.
e Controle uma
demonstrao da aplicao desta proposio testvel vinculada situao trs. Os projetos que
mais apresentaram a presena da varivel Risco Comercial so os projetos de irrigao, que
227
Por esta tica, o Quadro 35 apresenta a lista dos projetos estudados nesta tese e sua classificao
quanto a serem considerados investimentos brownfield ou greenfield, alm de apresentar,
novamente o status do projeto em relao a sua implementao efetiva como PPP, como
concesso comum ou ainda sua construo como empreitada com recursos pblicos e posterior
concesso iniciativa privada.
Quadro 35 - Classificao Brownfield ou Greenfield de Projetos de PPP
Tipo de
Projetos
Status
Investimento
CAGE e BR 381
Construdos com recursos pblicos e
Greenfield
concedidos posteriormente, em regime de
concesso comum.
Linhas 4 e 8 do metr de So Paulo, Hospital de
Construdos com recursos pblicos e
Subrbio de Salvador, Unidades de Atendimento
Greenfield
concedidos em PPP posteriormente.
Integrado,
Alto Taquari-Rondonpolis, BR 116, BR 163,
Ainda em fase de projeto, sendo que no caso
Colgio Militar de Manaus, Contorno de
das rodovias BR 116 e BR 163 ocorreu a
Curitiba, Variante Ipiranga Guarapuava, Projeto
concesso comum.
Greenfield
de Irrigao do Irec, Jaba, Salitre e Pontal,
Rodoanel Sul, Ferroanel Norte, So Felix,
UEMG, Estreito Balsas,
Porto de Itaqui, Estdio Mineiro,
Construdos ou em construo com dinheiro
Brownfield
pblico e concedido (a ser concedido) sob
PPP, com aporte adicional do ente privado.
Porto de Santos, SIM/STM, RMBS.
Construdos com dinheiro pblico com
Brownfield
projeto de concesso sob PPP para operao.
Complexo Penitencirio, Datacenter do BB e
Concedido sob PPP e construdo e operado
Greenfield
Caixa, Estao de Tratamento de guas do Tiet.
pela iniciativa privada.
Fonte: Construo prpria
Por esta classificao, apenas trs dos trinta projetos estudados eram greenfield e foram
concedidos, construdos e operados em regime de PPP. Ou seja, uma evidncia emprica da
pouca disposio de assuno de riscos e uma preferncia por projetos brownfield, conforme
confirmado por um dos especialistas em PPP entrevistados para este tese, em trecho transcrito a
seguir:
A participao da iniciativa privada tem de ser dimensionada para as capacidades
reais dos fundos privados, que so mais baixas (sobretudo na atual conjuntura, onde tm
de administrar diversos esqueletos). No acho apropriado lhe transferir a concepo e a
construo das infraestruturas e os respectivos riscos. Querer insistir nisso provocar
leiles vazios ou risco de quebradeira dos fundos l na frente e problemas sistmicos
muito maiores, como por exemplo, o fracasso da privatizao do Tnel sob o Canal da
Mancha. Alis, em uma conferncia especializada de fundos de investimentos em infraestrutura me foi declarado que eles esto mais interessados em projetos brownfield
(aproveitamento de infra-estruturas j construdas) do que greenfield (construo de
nova infraestrutura). Quem quiser brincar com parceria e concesso tem de levar em
considerao essa notcia, seno se arrisca a perder tempo.
Outro entrevistado, que considerado um dos advogados mais atuantes em PPP no Brasil,
complementa esta percepo, em trecho de entrevista transcrito a seguir:
229
Assim, considera-se que a proposio da Situao trs mostra-se compatvel com os casos
estudados, tendo em vista que realmente a iniciativa privada parece preferir contratos baseados
em comportamento (sob a Lei 8.666/93) a contratos baseados em resultados (sob a Lei
11.079/2004) em funo dos riscos aumentados que ela traz, conforme demonstra a Figura 01.
As Situaes Quatro e Cinco so muito parecidas com a Situao Trs e optou-se por destac-las
apenas para poder abordar com mais profundidade a questo da averso ao risco no Brasil.
Enquanto que a Situao Trs pode ser aplicada com mais ajuste ao ente privado, as Situaes
Quatro e Cinco podem ser aplicadas tanto a este quanto ao ente pblico, uma vez que trata do
Agente e do Principal.
Situao 4
MacCrimmon e Wehrung (1986) indicam que os indivduos
variam amplamente em suas atitudes frente ao risco. Quanto
menos averso ao risco for o agente, mais atrativo se torna
passar os riscos para ele, utilizando um contrato baseado em
resultados e quanto mais averso a riscos ele for, menos
atrativo ser transferir os riscos.
Situao 5
Quanto mais averso ao risco for o principal, mais
atrativo ser transferir o risco para o agente.
Proposio Testvel
A averso ao risco do agente esta positivamente
relacionada
a
contratos
baseados
em
comportamento e negativamente relacionadas a
contratos baseados em resultados.
Proposio Testvel
A averso a risco do principal est negativamente
relacionada a contratos baseados em comportamento e
positivamente relacionada a contratos baseados em
resultados.
A preferncia que tanto o ente pblico (agentes originrios), quanto os entes privados (agentes
derivados do modelo de PPP) tm por contratos baseados em comportamento (empreitadas e
concesses comuns), conforme demonstrado pelos casos da BR 381, BR 116, BR 163, Rodoanel
Sul, e CAGE em que tanto entes pblicos quanto entes privados atuaram em diversas esferas
para que o modelo fosse o tradicional e no PPP demonstra que a proposio aplica-se bem ao
fenmeno estudado.
230
Naqueles investimentos que envolvem construes com grandes nveis de investimento o agente
privado no demonstrou interesse nas sondagens realizadas pelos entes pblicos relacionadas a
PPPs e a opo foi pelo emprego de dinheiro pblico, como no caso da BR 381 e do CAGE ou
pela concesso comum, com aporte em nveis acima de 70% de emprstimos a taxas subsidiadas
pelo BNDES e flexibilizao no modelo de controle e acompanhamento, alm de aumento no
prazo da concesso.
No caso da BR 381 a obra foi tocada com financiamento do Banco Mundial a taxas ainda
menores que as praticadas no Brasil. O Quadro 36 apresenta os valores de investimento dos
projetos aludidos.
Projeto
BR 381
BR 116
BR 163
Rodoanel
CAGE
importante mencionar que o CAGE, construdo por uma empresa pblica pertencente ao
Governo de Minas Gerais, a Codemig (Companhia do Desenvolvimento de Minas Gerais) que
tinha oramento de R$ 500 milhes nos tempos de PPP acabou custando R$ 1,2 bilho,
conforme relatrios levantados junto Unidade de PPP de Minas Gerais e includos no banco de
dados desta tese. A averso ao risco resultou em custo 140% superior ao previsto inicialmente e
inviabilizou a possibilidade de execuo do projeto sob PPP.
Na avaliao da Situao 06, pode-se citar os casos dos projetos de irrigao, ilustrados pela
licitao do Pontal, a nica realizada at o momento, que fornece uma boa base do grau de
programabilidade de atribuies que o ente pblico tenta imprimir aos contratos. Baseando-se
nesta proposio, tentar introduzir um modelo de PPP, que tipicamente contratos de resultados,
com um grau to grande de previsibilidade vai contra o que a teoria explica. Ou seja, a
proposio mostra-se contrria prtica do ambiente de PPPs no Brasil e, mais uma vez a teoria
explica o por que do baixo desempenho dos projetos estudados.
231
Situao 6
Atribuies programveis (rotinizadas)
Proposio Testvel
A programabilidade das atribuies est positivamente relacionada
a contratos baseados em comportamento e negativamente
relacionada a contratos baseados em resultados.
Este comportamento tambm pode ser depreendido da IN 52/2006 do TCU que instituiu o
acompanhamento concomitante do projeto de desenvolvimento (fase ex-ante), da licitao e
mesmo da execuo do contrato (fase ex-post), estabelecendo tambm padres de
comportamento muito afinados com contratos de alto nvel de previsibilidade.
A Situao Sete parecida com a seis, pois ambas esto vinculadas s possibilidades de reduo
de riscos, seja pela previso dos atos, seja por sua mensurabilidade. Porm, no caso da Situao
Seis, a programabilidade vincula-se a contratos baseados em comportamento, uma vez que
entende-se que os custos de transao em uma relao programada so menores, enquanto que na
Situao Sete a preferncia seria por contratos baseados em resultados, uma vez que o nvel de
mensurabilidade seria inversamente proporcional aos custos de transao.
Situao 7
Nvel de mensurabilidade dos resultados.
Proposio Testvel
A mensurabilidade dos resultados est negativamente relacionada
com contratos baseados em comportamento e positivamente
relacionada com contratos baseados em resultados.
Fica claro que avaliar se o asfalto tem a esspessura correta e se a quantidade de pedra maior ou
menor o que requerido no contrato mais difcil que simplesmente contar a quantidade de
buracos neste mesmo asfalto, depois de a obra ficar pronta. O primeiro caso retrata uma situao
tpica de contrataes sob a Lei 8.666/93, e o segundo uma contratao tpica sob a Lei
11.079/2004.
Neste caso, no h muitas consideraes a fazer, uma vez que proposio na verdade reflete a
escolha que um gestor deve fazer em funo do tipo de projeto que vai desenvolver. O que se
pode afirmar que, no caso dos projetos estudados o nvel de mensurabilidade seria alto, uma
vez que todos os projetos envolveriam a prestao de servios posterior implantao da
infraestrutura e os nveis de qualidade do servio seriam facilmente estabelecidos e mensurados.
A ltima situao proposta por Eisenhardt (1989) a Situao Oito, que tambm a mais
representativa de o quanto o modelo de PPP em geral se afasta da proposio testvel associada.
A proposio menciona que contratos baseados em comportamento esto positivamente
relacionados extenso da relao de agncia e negativamente relacionados a contratos baseados
em resultados
232
Situao 8
Quando o principal e o agente se engajam em uma
relao de longo prazo, mais provvel que o principal
ir aprender sobre o agente, e se tornar mais capaz de
avaliar seu comportamento. O contrrio vale tambm.
Proposio Testvel
A extenso da relao de agncia est positivamente
relacionada a contratos baseados em comportamento
e negativa relacionada a contratos baseados em
resultados.
Isso ocorre, pois em relaes mais longas, o principal passa a conhecer o agente e comea a
avaliar melhor seu comportamento e, portanto, ter menos custos de transao com contratos que
controlem o agente por seu comportamento e no por seus resultados.
O grande problema com esta proposio em se tratar das PPPs de infraestrutura que as
condies do contrato que vai reger a relao por at 35 anos so estabelecidas no incio da
relao. Mesmo que ao longo da execuo do contrato o Principal atpico (ente pblico) passe a
conhecer exatamente o comportamento do Agente atpico (ente privado), muito pouco poder ser
feito para alterar o tipo de avaliao utilizada na relao.
Ou seja, para PPPs, no importa a extenso da relao, o contrato ser baseado em resultados e
tende, portanto, a apresentar custos de transao maiores, principalmente na fase (ex-ante), em
que o conhecimento mtuo das partes inexistente.
H mais duas situaes vinculadas a aspectos tericos vinculados Teoria da Agncia e a
aspectos Institucionais que precisam ser mencionados nesta conversa entre a teoria e as
evidncias permitida por este estudo multicasos.
Na primeira situao ser preciso retomar alguns aspectos da Lei 11.079/2004, no tocante s
estruturas de governana previstas por esta Lei. A Lei 11.079/2004, em seu Artigo quatorze
determina que o Governo Federal criasse um rgo gestor das PPPs em mbito federal. Esta
determinao foi cumprida com a edio do Decreto N 5.385/2005, que criou o Comit Gestor
de PPP (CGP), formado pelos Ministros do Planejamento, Casa Civil e Fazenda. O CGP conta
com uma Comisso Tcnica e uma Secretaria Executiva, para o fornecimento de apoio tcnico e
administrativo necessrio ao desempenho de suas competncias. Ou seja, so trs novas
instncias no processo decisrio de implementao de uma dada infraestrutura.
Os responsveis pelos projetos de PPP, conforme os termos da Lei 11.079/2004 so os
ministrios setoriais que cuidam, ou diretamente ou por meio de Departamentos e Empresas
Pblicas das implementaes dos projetos. Por exemplo, a imensa maioria dos projetos de PPP
estudados esto vinculados ao Ministrio dos Transportes, seja por meio do DNIT e VALEC nas
obras pblicas, seja por meio da ANTT, nas concesses. Na verdade, dos trinta projetos
includos neste estudo, dez, ou 33% seriam da alada deste Ministrio.
233
Ainda, buscando entender melhor como surgem conflitos de interesses, preciso recorrer
filiao partidria dos respectivos titulares do Ministrio dos Transportes e dos trs ministrios
titulares do CGP (Fazenda, Planejamento e Casa Civil), durante os quase dez anos desde o
lanamento da Lei 11.079/2004, conforme detalhado no Quadro 37.
Quadro 37 Lista de Ministros CGP e Ministrio dos Transportes
Nome do Ministro
Filiao Partidria
Alfredo Pereira do Nascimento
PR
Paulo Srgio Passos
Tcnico
Alfredo Pereira do Nascimento
PR
Transportes
Paulo Srgio Passos
Tcnico
Alfredo Pereira do Nascimento
PR
Csar Borges
PR
Antonio Palocci
PT
Fazenda
Guido Mantega
PT
Nelson Machado
N/D
Guido Mantega
PT
Planejamento
Paulo Bernardo
PT
Miriam Belchior
PT
Jos Dirceu
PT
Dilma Roussef
PT
Erenice Guerra
PT
Casa Civil
Carlos Eduardo Esteves Lima
N/D
Antonio Palocci
PT
Gleise Hoffman
PT
Fonte: www.planalto.gov.br.
Ministrio
Embora o Partido da Repblica (PR) componha a base aliada do Governo Federal uma simples
leitura do estatuto dos dois partidos, demonstra que o PR possui um programa poltico
diferenciado, responde a grupos diferentes e atua em projetos polticos independentes dos do PT.
Interesses divergentes sempre resultam em conflitos de agncia (WILLIAMSON, 1983).
Assim uma falha institucional, substanciada na forma em que foi criada a Lei das PPPs, acabou
por no incentivar que Ministrios setoriais com maior capacidade institucional poltica ou maior
disponibilidade de recursos avaliem suas demandas de investimento por intermdio de PPPs.
Este bem o caso do Ministrio dos Transportes, ao qual se subordina uma das maiores
possibilidades de implantao de projetos de alto valor no Brasil. Estudos como os de
Mainwaring (1991) e Sartori (1982) demonstram ainda que as relaes que se estabelecem entre
os partidos e a assuno do poder nos Ministrios vincula-se mais aos compromissos dos
titulares das pastas com entes poderosos do que com subordinao tcnica ao chefe do executivo.
Em outras palavras, o chefe do executivo entrega o Ministrio a um partido diferente em troca do
apoio dos parlamentares daquele partido nas votaes no Congresso Nacional.
Ento, estabelecem-se dois possveis conflitos de agncia, de um lado originado do Ministrio
setorial, que ao perceber que poder escolher entre tocar um projeto sem submisso direta aos
234
trs Ministrios titulares do CGP ou PPP que obrigatoriamente requerem a aprovao prvia
daqueles ministrios. Havendo possibilidades de tocar o projeto por outros mecanismos tender a
fazer assim. A licitao por empreitada ou concesso comum no precisam passar pelo CGP e
tratando-se de projeto que no est na lista de prioridades do Governo Federal, que no integrem
nenhum programa especial com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), h a
prerrogativa de que o Ministro toque a obra de forma independente, baseado apenas em suas
previses institucionais e limites oramentrios.
Do lado dos Ministrios membros do CGP considerando a assimetria de informao em relao
aos projetos, e o potencial risco de seleo adversa ou risco moral (ARROW, 1985) por parte do
Ministrio setorial, h grandes possibilidades de que os responsveis atrasem ou mesmo
impeam a execuo do projeto.
No caso especfico do Ministrio dos Transportes esse o sentimento expresso por um
funcionrio de alto escalo, cujo trecho de entrevista ilustrativo transcrito abaixo:
Aqui ns avaliamos que sempre possvel realizar o projeto sem PPP. Vemos o
oramento, as dificuldades tcnicas e fazemos por aqui mesmo, pois sabemos que sai
mais rpido. A gente j comeou a conversar com eles (CGP), mas percebeu desde o
incio que o caminho ia ser longo.
Logo, seja visando preservar sua autonomia funcional, seja para tomar decises mais cleres, as
PPPs tendem a ser evitadas pelos Ministrios setoriais ao mesmo tempo em que o CGP acaba
no incentivando a prtica no Governo Federal. De 2003 a 2009 foram organizados apenas sete
seminrios sobre o tema pelo Ministrio do Planejamento. Desde 2009 no se tem registro de
promoo da iniciativa no mbito do Governo Federal (PLANEJAMENTOe, 2013).
O segundo aspecto institucional est vinculado ao tempo de mandato dos chefes do executivo no
Brasil e ao interstcio eleitoral. No Brasil, conforme a Constituio Federal (BRASILf, 2013) o
tempo de mandato dos chefes do executivo de quatro anos, podendo ocorrer reeleio por um
perodo consecutivo.
Como h um descompasso entre as eleies Estaduais e Federais e as eleies Municipais, o pas
passa por processos eleitorais a cada dois anos. Este problema reconhecido pelo governo e h
inclusive uma proposta de soluo por meio da Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
71/2012, de autoria do Senador Romero Juc (SENADO FEDERAL, 2013).
235
De acordo com a proposta da PEC, a partir de 2022 os eleitores passam a votar no mesmo dia
para os cargos no Executivo (prefeito, governador, presidente da Repblica) e no Legislativo
(vereadores, senadores, deputados estaduais e federais). Vereadores e prefeitos eleitos em 2016
tero mandatos de seis anos, em vez dos quatro anos atuais, caso a proposta seja aprovada.
No relatrio que justifica a emenda o relator explica que desta coincidncia das datas surgiria um
quadro poltico estvel por todo o quadrinio seguinte. Todos os atores teriam clareza a respeito
de suas tarefas, dos meios disponveis e das alianas formadas na situao e na oposio, na
unio, nos Estados e nos municpios.
Mas, como isso se relaciona com PPPs? Conforme j demonstrado, os prazos de maturao de
projetos de PPP so muito longos, quando comparados s demais modalidades. Os projetos de
PPP que obtiveram sucesso neste estudo esto apresentados no Quadro 38.
Quadro 38 Prazo de Execuo dos Projetos de PPP Exitosos.
Projeto
Prazo de Execuo
Hospital de Subrbio de Salvador
14 meses21
Mineiro
24 meses
UAI Minas Gerais
26 meses
ETA - Tiet
42 meses
Linha 4 do Metr
39 meses
Linha 8 do Metr
27 meses
Complexo Penitencirio
39 meses
Datacenter do BB
60 meses
A mdia de prazo dos casos de sucesso de 33 meses, ou quase trs anos. de se notar que os
casos de sucesso, exceo do Hospital de Subrbio de Salvador que levou menos que 24
meses, ultrapassam o interstcio eleitoral de dois anos. No entanto, estes casos foram conduzidos
por governos de um nico partido, que governa So Paulo e Minas h mais de dez anos, ou seja,
por todo o perodo de vigncia das leis de PPPs no pas.
O caso do CAGE em Minas Gerais uma demonstrao de como as escolhas de entes poderosos
podem influenciar os projetos, uma vez que o Governador Acio Neves, ao perceber que o
projeto de PPP poderia redundar em uma entrega depois do trmino do seu mandato, optou pela
construo com dinheiro da Codemig em um projeto de prazo mais curto, porm com um
sobrepreo significativo em relao ao valor original. O projeto foi inaugurado ainda em seu
mandato.
21
236
Outra demonstrao disso retirada da observao feita por um dos maiores especialistas no
Brasil, responsvel por quase sessenta por cento dos projetos de PPP realizados no Brasil, desde
a edio da Lei 11.079/2004:
Eu avalio o projeto e se percebo que vai passar de dois anos no fao. No participo. Minha
empresa tem mecanismos de governana muito rgidos e eu no vou entrar em um negcio em que
s vou receber se o projeto tiver um vencedor em uma licitao e um contrato assinado. A chance
de mudanas nas composies partidrias bloquearem o projeto e eu perder vrios meses e gastar
uma fortuna em estudos preliminares grande. Eu j vivi isso. No fao, abro mo.
A segunda instituio formal digna de nota a IN 52/2007 do TCU que diminuiu muito as
flexibilizaes contratao pblica trazidas pela Lei das PPPs, quando comparada Lei
8.666/93, conhecida como lei geral das licitaes, conforme evidenciado ao longo das anlises
efetuadas. Alm de trazer de volta institutos da antiga Lei de Licitaes, a IN ainda introduziu o
acompanhamento concomitante dos projetos, que levou ao surgimento de uma instituio
informal que ser discutida na prxima seo.
Outra instituio formal analisada foi o Fundo Garantidor de PPP que no se apresentou como
instrumento suficiente para reduzir os riscos contratuais e comerciais percebidos pela iniciativa
privada envolvidos no desenvolvimento com recursos prprios de grandes e demorados projetos
de infraestrutura. O FGP foi criado com garantias no suficientes aos agentes financiadores (bens
de baixa liquidez, fundos no registrados na CVM, contas bancrias controladas exclusivamente
pelo Poder Concedente, prazos de pagamentos muito altos, possibilidade de reteno do
pagamento pelo Concedente, obrigando impetrao de processos judiciais e processo de anlise
para submisso de projetos muito complexo e burocrtico.
A definio da estrutura, nvel hierrquico e posio estratgica dos rgos responsveis pelos
projetos de PPP nos estados de So Paulo, Minas Gerais, Bahia e no Governo Federal
demonstrou tambm como uma instituio formal (uma unidade organizacional) mal desenhada
por ser responsvel por dificuldades na implementao de projetos de PPP. O que se percebeu
que nos estados em que os projetos obtiveram um nvel melhor de xito tais estruturas estavam
localizadas em rgos com um acesso muito maior ao chefe do executivo do que no governo
federal, alm de contarem com pessoal quantitativa e qualitativamente superior.
Uma instituio prvia que exerceu papel preponderante no fracasso dos projetos de PPP no
Governo Federal o processo de planejamento oramentrio, que, em sua fase de priorizao de
projetos, trouxe muitas interrupes a determinados projetos de PPP, como no caso do Colgio
Militar de Manaus e os projetos de irrigao analisados (Pontal, Salitre, Irec e Jaba).
O Comit Gestor de PPP (CGP) formado pelos Ministros da Casa Civil, Planejamento e Fazenda
introduziu um procedimento formal com alto potencial de criao de conflitos de agncia,
assimetria de informao e comportamento oportunista, uma vez que outros mtodos de
contratao pblica prescindem de anlises prvias e aprovao formal destes trs ministrios. A
tese demonstrou que este procedimento formal introduzido pelo CGP afeta as escolhas iniciais
dos ministrios de tutela, uma vez que eles optam por empreitadas (obra pblica) sempre que
238
Brasil (gestor do FGP), o Comit Gestor de PPP (Casa Civil, Ministrio da Fazenda e Ministrio
do Planejamento), criou nos demais rgos potenciais demandantes de projetos de PPP uma
crena de que os projetos apresentam obstculos muitos difceis de serem transpostos, gerando
custos de transao ex-ante desproporcionais aos possveis benefcios trazidos pela Lei das PPPs,
quando comparados s contrataes sob a gide da Lei 8.666/93 e quando uma concesso
comum (Lei 8.987/2005) no aceitvel pelo mercado privado.
Esta crena acabou-se se convertendo em uma verdadeira instituio informal, uma restrio
mental coletiva, que inibe a tomada de deciso na direo de uma contratao pblica no regime
de PPP, fazendo com que o nmero de rgos interessados e projetos planejados esteja muito
aqum de atender necessidade de implementao de polticas pblicas no pas, tambm
conforme demonstrado nesta tese. Em outras palavras, esta instituio informal ajuda a definir
quais so os interesses dos atores polticos em relao a que instrumento de implementao
devero utilizar para atingir realmente seus interesses, envolvendo questes de rapidez na
execuo (principalmente na fase ex-ante), a maior independncia possvel nas escolhas de
projetos, mtodos de contratao e controles e interferncias de outras reas, principalmente de
outros ministrios, muitas vezes conduzidos por titulares pertencentes a partidos polticos
diferentes e, paradoxalmente, de posies ideolgicas assimtricas.
A quarta proposio est vinculada a existncia de assimetria de informao, incerteza,
oportunismo e custos de transao, e a quinta proposio vincula-se existncia de conflitos de
agncia que minam as relaes de poder e a equidade no processo de implementao de PPP.
Conforme discutido nesta tese a dificuldade de coordenao tem sua origem, em parte, na
assimetria de informao vigente no ambiente de PPP no Brasil. Essa assimetria vem no apenas
do nvel de conhecimento tcnico dos envolvidos em projetos de PPP na administrao pblica
em relao iniciativa privada como tambm do nvel de visibilidade que seria permitido aos
rgos de controle na fase inicial de projetos de PPP.
Esta segunda questo foi introduzida pela Lei de PPP (Lei 11.079/2004) e pelo Decreto
5.977/2006 que permite que interessados da iniciativa privada nos projetos de PPP possam
realizar os estudos prvios que venham a subsidiar a tomada de deciso do poder pblico, no s
quanto viabilidade de PPP, mas tambm em relao aos projetos tcnicos, executivo, obras de
engenharia e demais estudos que vo definir os custos a serem suportados total ou parcialmente
pela administrao pblica. Isso levou o TCU a emitir a IN 52/2007, que institui um
241
procedimento de controle prvio ainda mais rigoroso que os previstos na Legislao anterior (no
caso da Lei 8.666/93 nem h obrigatoriedade de acompanhamento prvio).
Isso levou a diversos conflitos de agncia em um cenrio em que a tradicional viso dual
Agente-Principal substituda por uma viso em que surgem os novos papis de Agente do
Agente (o ente privado que assume a implementao e execuo da poltica pblica) e Principal
do Principal (o rgo de controle que assume o papel de controlar o Agente do Agente (ente
privado) e o Agente (ente pblico), em nome do cidado, principal interessado nos bons
resultados da implementao em questo). Ao buscar reduzir a assimetria de informao e a
incerteza em projetos de PPP sob a tica do controle, a IN 52/2007 acabou criando uma barreira
tcnica aos projetos de PPP em um resultado tpico da Teoria da Agncia.
Uma evidncia desta insegurana pode ser constatada no projeto de irrigao do Irec em que
mesmo seguindo o previsto na Lei 5.977/2006, aps a realizao de estudo pelo Consrcio
Codeverde/Lafico (Odebrecht e Libian Arab Foreign Investments) o Ministrio da Integrao
resolveu solicitar ao Banco Mundial que realizasse uma anlise crtica do primeiro trabalho
realizado. Um trecho de entrevista de um dos envolvidos no projeto revelador da causa
principal desta reviso:
Os auditores analisaram a documentao, no entenderam muita coisa e
solicitaram explicaes muito tcnicas e que no estavam claras nos documentos
do consrcio, na opinio deles. A, a gente optou por conseguir uns consultores
do Banco Mundial, iseno, n? eles so conhecidos e respeitados por isso, para
realizar uma reviso dos trabalhos e elucidar as dvidas. A t rolando at
agora.
Com isso o TCU acaba exercendo um poder que extrapola o do controle, conforme expresso na
declarao de misso do prprio Tribunal, que Controlar a Administrao Pblica para
Contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade (TCU, 2014).
Outro conflito de agncia que surge entre os ministrios de tutela dos projetos de PPP e os
ministrios membros titulares do CGP (Planejamento, Casa Civil e Fazenda). Conforme descrito,
em funo de diferenas partidrias e mesmo da independncia que cada ministro pretende para
sua pasta, a obrigatoriedade de submeter os projetos de PPP a estas trs pastas principais leva a
uma tentativa de utilizar modelos alternativos, que no obriguem, pelo menos em um primeiro
momento, aprovao prvia destes ministrios.
242
Entende-se que a incluso destes trs ministrios como aprovadores mximos dos projetos de
PPP criou mais uma instncia decisria minando as relaes de poder estabelecidas entre
ministros de igual poder e atribuies institucionais, em relao ao prximo nvel hierrquico
que seria o chefe do poder executivo.
No se quer dizer, claro, que rgos como a Casa Civil, Ministrio do Planejamento e da
Fazenda j no tivessem ingerncia sobre outros ministrios, at mesmo por que o exerccio do
poder em pases presidencialistas est mais prximo da Casa Civil, que exerce um papel
equivalente ao de um Primeiro-Ministro, nos aspectos tcnico e poltico, seja pela
administrao e acompanhamento das grandes obras do Governo (PAC e Minha Casa Minha
Vida, por exemplo) seja pela articulao poltica com o Congresso. Mas, a questo que a Lei de
PPP trouxe esta obrigao institucional e de conhecimento prvio de todos. No h mais a
possibilidade de interveno e sim uma obrigatoriedade. Conhecido o caminho, se ele no
percebido como o melhor, o agente pblico vai buscar outro, conforme se depreende da fala de
um alto funcionrio de um dos ministrios de tutela entrevistados.
Se o ministro puder escolher entre no ter que submeter ao CGP e ter que submeter, ele
pode at escolher um caminho mais demorado, ou mais arriscado. Mas, ele vai querer a
autonomia que o cargo lhe d, ele ministro tambm.
Esta seo de discusso dos resultados termina com a incluso do Quadro 39, que contm um
resumo das proposies tericas que foram testadas na pesquisa, bem como sua concluso de
forma objetiva.
Quadro 39 Proposies Testveis
Proposio
Resultado do Teste
Existem instituies formais e informais atuando no Os dados empricos corroboram a proposio, uma vez
cenrio de implementao de polticas pblicas de que, embora as instituies formais (principalmente leis e
PPP no Brasil.
organizaes) criadas atendam a padres internacionais,
elas fizeram surgir (ou acirraram) instituies informais
como o excesso de controle (cultural), grupos de interesse
e restries tcnico/polticas ao uso de PPPs em projetos
de implementao de polticas pblicas.
Tais instituies tm influncia importante sobre o Os dados empricos corroboram a proposio uma vez
modo em que se articulam os interesses e que tais instituies realmente contriburam para atrasos
preferncias dos atores, seus objetivos e sua (em projetos em andamento) e empecilhos em projetos
capacidade de influir sobre o resultado poltico fracassados. A articulao dos interesses dos atores
(CHAQUS, 2004).
impactada pelas instituies formais e informais criadas
no ambiente de PPP, uma vez que tais instituies levam
ao aumento dos custos de transao ex-ante, introduo de
novos atores em contrataes pblicas, aumentam os
conflitos de interesse e a assimetria de informao entre os
diversos atores, levando a um enrijecimento do modelo de
contratao por PPP.
Estas instituies podem ser identificadas e Os dados empricos corroboram a proposio, uma vez
analisadas, seja pela anlise dos documentos que que a maioria das instituies puderam ser percebidas por
criaram normas, estruturas e procedimentos, seja pela meio de entrevistas com atores envolvidos nos projetos de
anlise do ambiente circundante, buscando retirar PPPs e por meio dos 841 documentos consultados ao
inferncias de fenmenos no explcitos ou longo da pesquisa.
indiretamente ligados s iniciativas no cenrio.
A maneira em que a informao compartilhada na Os dados empricos corroboram a proposio uma vez
tomada de deciso e execuo em poltica pblica que a assimetria de informao e os conflitos de interesses
afeta as escolhas, pois a assimetria de informao tornaram as transaes ou muito custosas ou inviveis,
gera incerteza, oportunismo e custos de transao.
conforme foi demonstrado na maioria dos casos.
Existem conflitos de agncia capazes de minar as Os dados empricos corroboram a proposio uma vez
relaes de poder e a equidade no processo de que entes privados, rgos de controle, servidores
implementao de PPP, dificultando a implantao pblicos e outros grupos de interesse contriburam para
do modelo no Brasil.
inviabilizar os projetos considerados fracassados.
Consideradas todas as anlises relevantes em relao aos resultados obtidos por estudo
multicasos, passa-se para o captulo de concluses, consideraes finais e recomendaes da
tese.
244
6. CONCLUSES E RECOMENDAES
"O grau mais elevado da sabedoria humana saber adaptar
o seu carter s circunstncias e ficar interiormente calmo
apesar das tempestades exteriores. (Robinson Cruso)22.
Feliz era Robinson Cruso que no precisou coordenar, assinar contratos, assumir riscos de
terceiros, pensar em custos de transao e relaes de agncia, preocupar-se com conflitos de
interesses e outras vicissitudes da moderna administrao pblica e ainda assim implementou as
infraestruturas de que precisava para viver bem em sua ilha.
Porm, em conformidade com o objetivo geral da pesquisa que identificar as causas do baixo
nvel de utilizao de parcerias pblico-privadas como instrumento de implementao de
polticas pblicas, no assim que as coisas ocorrem no Brasil. As causas para tal baixa
utilizao, conforme previa uma das proposies desta tese, so diversas instituies formais e
informais, prvias e posteriores Lei 11.079/2004, alm de assimetrias de informao, carncias
no estado de direito (rule of law), custos de transao e conflitos de agncia, incluindo a
formao de grupos de interesses na iniciativa privada e pblica.
A primeira concluso que preciso explicitar que no h uma causa apenas, e nenhuma das
causas sozinha capaz de produzir o resultado observado para os trinta casos estudados. Ou seja,
a Condio Suficiente, prevista no mtodo QCA com conjuntos fuzzy no foi preenchida. Porm,
conclui-se que problemas vinculados Coordenao, questes Tcnico-Burocrticas e a
perspectiva Comercial dos projetos se apresentaram em seu conjunto como condies
necessrias para a ocorrncia do fracasso em projetos de PPP, sobressaindo-se como as
principais barreiras consecuo dos projetos estudados.
Por Coordenao apresenta-se nesta tese as dificuldades de coordenar os diversos mecanismos
preexistentes e os criados com a introduo da Lei 11.079/2004 e arcabouo legal decorrente
(Leis, Processos de Planejamento e Oramentao, os diversos rgos e Nveis de Governo
(Ministrios, Agncias, Empresas Pblicas, Departamentos e outras unidades descentralizadas).
Em relao aos aspectos Tcnico-Burocrticos observou-se que tais aspectos podem se sobrepor
at mesmo vontade de lderes polticos poderosos. preciso considerar que o resultado final
das escolhas dos rgos colegiados, entre eles as casas legislativas, nem sempre reflete as
22
Robinson Cruso o personagem do livro As Aventuras de Robinson Cruso de Daniel Dafoe Editado pela
Iluminuras. a narrativa do ingls, nico sobrevivente de um naufrgio, que vai parar em uma ilha desabitada (ou,
pelo menos, sem habitantes europeus) e constri sozinho os meios para sua sobrevivncia.
245
preferncias iniciais dos atores polticos que os constituem, mesmo quando elas esto em forte
consonncia com a de outros atores relevantes, como os eleitores, aos quais os primeiros devem
ser responsivos. Entre as preferncias dos representantes, e de suas constituencies, e os
resultados do processo legislativo, interpe-se prpria organizao do processo decisrio, que
uma vertente tcnico-burocrtica (SHEPSLE,
1989;
SHEPSLE;
WEINGAST,
1995;
Tribunal de Contas da Unio (TCU). Com isso, novamente, suas escolhas de introduo de
infraestruturas pblicas acabou recaindo sobre outros modelos como a empreitada e a concesso
comum. importante ressaltar que a mudana de um projeto de PPP para concesso comum,
conforme restou demonstrado, implica aumento nas taxas a serem pagas pelos usurios (os
cidados), ou reduo do nvel de investimento e da outorga, o que contribui para uma elevao
das taxas de retorno dos projetos, tornando-os artificialmente viveis. Ocorre neste caso nada
mais que uma transferncia dos valores a serem pagos pelo Governo, para valores a serem pagos
diretamente pela populao usuria.
No caso da diferena de desempenho entre os projetos de PPP nos nveis Estadual e Federal,
mesmo estes dois nveis de governo contando com instituies parecidas os mbitos Federal e
Estaduais acabaram construindo jogadores muito distintos, sendo que o Governo Federal no
criou uma estrutura que tenha relevncia poltica e condies qualitativas e quantitativas de
efetivamente promover, coordenar, avaliar, autorizar e acompanhar as implementaes de PPP
no pas. Embora este estudo demonstre que esta a apenas a parte mais visvel na comparao
entre o Governo Federal e os Estados, pode-se inferir que tal estrutura acanhada no nvel Federal
parte das causas que levaram ao fracasso na implementao de PPPs no Brasil, por baixa
possibilidade de Coordenar efetivamente os projetos de PPPs, e derivou, infere-se, da baixa
importncia que o Governo Federal deu ao modelo, embora tenha enviado ao congresso e feito
aprovar uma lei neste sentido. Elucidador trecho de entrevista de funcionrio de alto escalo do
Ministrio do Planejamento que participou dos trabalhos de criao da lei:
Tem que voltar l atrs na poca da edio da lei. Quando ela foi editada o Brasil
enfrentava certas circunstncias macroeconmicas, que, vamos dizer assim, indicavam
que o governo no tinha dinheiro para investir nas reas que ele queria, ou seja, teria
que buscar na iniciativa privada. Esse um ponto. Outro ponto que foi colocada uma
lista de projetos para, digamos justificar a edio da Lei, mais ou menos assim, tem
muita coisa para fazer. Mas, no houve, digamos assim, um cuidado para avaliar se
aqueles projetos eram ideais para fazer por PPP, ou mesmo se aqueles projetos eram
prioritrios para o governo. Portanto, tem projetos daqueles ali que no esto nem na
lista do PAC e nem na lista de projetos de PPP. Ningum mais falou daquele projeto sob
forma nenhuma, nem sei onde est aquele projeto. Ento, na verdade aquela no foi uma
lista montada com muito cuidado.
Comeando como um chamamento urgente que justificasse uma Lei inovadora, projetos h
muito tempo na estrada da implementao foram listados como PPP, sem maiores anlises de se
suas caractersticas indicariam a sua adequao ao uso deste novo instrumento. Esta declarao
firme de quem conhece por dentro a histria das PPPs no Brasil um prenncio do que esperava
a utilizao da Lei das PPPs no cenrio institucional brasileiro.
247
Esta postura decisria parece retratar muito de perto o modelo Garbage Can, criado por March
e Olsen (1995). Segundo este modelo, problemas, solues e tomadores de deciso fazem suas
escolhas de acordo com o mix de problemas reconhecidos e solues disponveis para os
problemas e influncias internas sobre os tomadores de deciso. As solues no seriam
detidamente analisadas e dependeriam do leque de solues que os tomadores de deciso tm
disposio. Nesta linha, PPP seria apenas mais uma soluo retirada de uma dada lata de lixo
para tratar um problema. Ou seja, a introduo da Lei de PPP parece ter surgido de um processo
de tentativa e erro, em que se uma soluo no der certo, pega-se outra. Esta poderia ser uma
concluso inicial do modelo de PPP e como e por que ele foi adotado no Brasil.
Dentre as teorias clssicas de implementao de polticas pblicas pode-se concluir que o baixo
desempenho na utilizao de PPPs no Brasil seguiu mais de perto o modelo proposto por
Sabatier e Jenkins-Smith (1993) conhecido como Coalizo de Defesa. Segundo esta viso terica
a poltica pblica concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estveis, que se
articulam com os acontecimentos externos, os quais do os parmetros para os constrangimentos
e os recursos de cada poltica pblica. Na coalizo de defesa, crenas, valores e ideias so
importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas. Assim, cada subsistema
integrante das polticas pblicas composto por uma quantidade de coalizes de defesa que se
distinguem pelos seus valores, crenas e ideias e pelos recursos de que dispem.
O modelo de Coalizo de Defesa se aproxima muito mais da abordagem institucionalista, ao
incluir as crenas, valores e ideias na tomada de deciso. O acontecimento externo que
impulsionou a introduo de PPPs no Brasil foi a baixa capacidade de investimento do governo
federal na poca da criao da Lei, alm da necessidade de buscar um modelo diferente da
privatizao estabelecida pelo governo anterior, vista como liberal demais pelos detentores do
poder a partir de 2003.
V-se aqui uma necessidade externa combinando com uma crena, ou valor do grupo no poder,
influenciando uma tomada de deciso em poltica, exatamente como descreve o modelo das
Coalizes de Valor. A coalizo de defesa poderia ento ser representada como o grupo de
tcnicos no Ministrio do Planejamento que estava empenhado em introduzir a iniciativa privada
na consecuo de projetos pblicos, sem, contudo, ter que privatizar, ou repassar o controle de
aparelhos pblicos como as grandes infraestruturas de que o pas carecia para que mecanismos
de mercado definissem o arranjo timo, mtodo que o partido no poder sempre combateu
(ALMEIDA; MOYA, 1996).
248
Lanada a Lei, o grande trabalho foi o de tentar corrigir o que deu errado, conforme se conclui
nesta tese, e adequar projetos de uma administrao pblica acostumada ao controle estrito de
insumos e comportamentos, s necessidades de uma administrao pblica que busca atuar com
base na qualidade da prestao de servios, ou seja, nos resultados, que de fato o que interessa
ao usurio cidado.
Perdeu-se muito tempo tentando ajustar projetos que, por suas caractersticas tcnicas e
econmicas, e considerando o contexto institucional brasileiro, no teriam mesmo, do ponto de
vista da teoria consultada, muita possibilidade de atender aos requisitos do novo modelo de
parcerias com a iniciativa privada.
Como deixar de lado o comportamento de milhares de tcnicos espalhados pelas centenas de
rgos da administrao pblica acostumados a projetos de infraestrutura detalhados ao nvel da
definio da espessura da manta asfltica, taxa de compresso do solo, aos custos mnimos de
agulhas, pregos e clipes, mesmo em obras to gigantescas quanto usinas hidreltricas? Com
certeza, no seria com uma simples mudana na legislao.
Este era o desafio que as PPPs impuseram ao Brasil, tanto Unio quanto aos Estados e
Municpios. No obstante as propaladas vantagens deste modelo (PLANEJAMENTO, 2011;
OLIVEIRA, 2005; SUNDFELD, 2005; KLIJN; TEISMAN, 2002, KAPPELER; NEMOZ, 2010;
TAHIR, 2007), os projetos no Brasil no decolaram, e na esfera federal, patina ainda com um
nico projeto contratado. E este sequer cumpriu exatamente as normas estabelecidas pelas PPPs,
uma vez que o datacenter do Banco do Brasil/Caixa j contemplava o pagamento ao ente privado
das parcelas fruveis, antes da entrega do projeto pronto para operao, fato que passou a ser
admitido apenas em 2013, com a edio da Lei 12.766 de 27 de dezembro de 2012. Ou seja, a
nica PPP do Governo Federal, para funcionar, precisou descumprir a Lei original criada pelo
prprio governo.
Esta era uma questo que intrigava o autor desta tese e o instigou a procurar respostas. Em um
primeiro momento, confrontado com a absoluta falta de dados quantitativos para uma anlise
causal, o pesquisador pensou que teria que se contentar com realizar um estudo de caso clssico
e tentar entender, por meio do caso, implicaes tericas que poderiam explicar o fenmeno e,
quem sabe, gerar generalizaes tericas.
A Qualitative Comparative Analysis veio trazer pesquisa a possibilidade no s de explorar
um novo mtodo de pesquisa, mas tambm explorar melhor os dados disponveis para pesquisa
249
250
As concluses deste estudo, portanto, so similares s desta tese, uma vez que uma das principais
condies causais do fracasso dos projetos de PPP analisados a varivel coordenao, que
indica um baixo nvel de capacidade de coordenao entre os membros da administrao federal.
Se, como Hill e Hupe (2006) estabelecem, a implementao em geral exige boas prticas de
governana, muito mais forte e estvel deve ser este mecanismo nos casos de PPPs, que
apresentam um nmero de atores envolvidos ainda maior e um consequente custo de transao
(ex-ante), que tende a afastar tanto entes pblicos quanto privados da adoo do modelo.
Algo que precisa ficar claro neste captulo final que em estudos qualitativos comparativos com
multicasos o dilogo entre a formao dos conceitos e a anlise dos dados muito diferente dos
clssicos estudos estatsticos por que os mtodos so holsticos por natureza e atendem a
combinaes de condies. O pesquisador v os casos como um todo, uma situao completa.
Isso quer dizer que a significncia de uma condio sempre varia conforme o contexto. Em
outras palavras, em certos contextos uma dada condio causal pode ser relevante para um
determinado resultado; em outros esta mesma condio pode ser irrelevante; e ainda em outros a
ausncia de tal condio pode ser muito importante para o resultado.
O que isso significa? Por usar a QCA, o pesquisador instado a no delinear um simples modelo
de causalidade que venha melhor adequar os dados, como usualmente realizado com tcnicas
estatsticas padro, mas, em vez disso, determinar o nmero e carter dos diferentes modelos de
causalidade que existem entre casos comparveis (RAGIN, 1987). A consequncia disso que
no se deve esperar uma resposta do tipo: A causa B, com probabilidade de tantos por cento,
como poderia ocorrer em um estudo quantitativo tradicional.
Outro estudo que tambm utilizou a Qualitative Comparative Analysis (QCA) foi o de
Blackman, Wistow e Byrne (2013) que mostrou como esta abordagem pode ser utilizada para
entender o funcionamento de problemas complexos de polticas pblicas. Tambm esses trs
autores concluem que a QCA um mtodo bastante promissor para prover evidncias em
situaes em que as intervenes interagem com o contexto, permitindo a identificao de
caminhos causais por meio de combinaes de causas individuais, como ocorreu no caso das dez
variveis utilizadas neste estudo. O estudo tambm mostrou a importncia do julgamento e
interpretao dos pesquisadores. Nesta tese preciso destacar isso tambm, principalmente tendo
em vista a ausncia de dados quantitativos que pudessem ser utilizados como variveis de anlise
no fsQCA. As variveis foram construdas pela anlise de contedo realizada na primeira etapa,
o que no diminui o poder de explicao do fsQCA, uma vez que a anlise de contedo permitiu
251
captar a real complexidade de cada uma das dez variveis consideradas, seja pela intimidade que
o pesquisador adquiriu com cada um dos casos, permitindo uma avaliao qualitativa do impacto
real dos problemas escondidos por trs de cada uma varivel-conceito, seja pela frequncia em
que tais variveis surgem nas situaes problemas analisadas.
Foi demonstrado nesta tese que no h um caminho apenas para resultados complexos, o que
implica tambm que no deve haver apenas um caminho para a soluo dos problemas
encontrados. O que importante que responsveis pela implementao de polticas pblicas de
PPP atentem para as diversas variveis que influenciam o projeto at mesmo antes de ele nascer,
considerando as instituies formais e informais que foram criadas para disciplinar o jogo e as
organizaes criadas para atuarem como jogadores e, claro, todo o ambiente institucional em que
tal projeto ser inserido.
As evidncias deste estudo sugerem fortemente que no se pode importar conceitos vencedores
de realidade institucional distinta da do Brasil sem um estudo detalhado do ambiente brasileiro.
Mas estudo detalhado no combina com o aodamento oriundo da falta de planejamento na
administrao pblica nacional, conforme ficou evidente tanto pela anlise do projeto de lei das
PPPs e os documentos de sua tramitao, quanto pela anlise das diversas comunicaes
trocadas pelos atores e mesmo entrevistas realizadas.
O resultado expresso no Quadro 40 demonstra que as condies de Cobertura e Consistncia
requeridas pelo fsQCA (lgica booleana) foram atendidas em cada um dos trs caminhos, sendo
que o segundo caminho, apresenta a menor varincia, ou seja, representa melhor o nvel de
causalidade que as variveis utilizadas tm no resultado, que neste caso foi o fracasso dos
projetos de PPP no Governo Federal brasileiro.
Quadro 40 - Soluo da Anlise Qualitativa Comparativa com Conjuntos Fuzzy
Complex Solution
Frequency cutoff: 1.00000
Consistency cutoff: 1.000000
coord x tecna x comer x polit x poder x econo x ~legal x ~cotra ~cotro
coord x tecna x comer x ~polit x ~poder x ~econo x ~regul ~legal x ~cotra ~cotro
coord x tecna x comer x polit x poder x ~econo x regul~legal x cotra ~cotro
Solution coverage: 0.397727
Solution consistency: 1.000000
Raw
Coverage
Unique
Coverage
Consistency
0.250000
0.068182
0.136364
0.193182
0.056818
0.009090
1.000000
1.000000
1.000000
Com base no quadro pode-se inferir que a presena de problemas vinculados coordenao de
todas as instituies, organizaes e atores, baixa capacidade tcnica de profissionais envolvidos
nas fases tcnico/burocrticas de projetos de PPP, alm da complexidade burocrtica introduzida,
e a percepo de riscos comerciais por parte dos entes privados foram fatores preponderantes
252
Da forma como foi implementada no Brasil a Lei 11.079/2004, que introduziu o modelo de PPP
no Brasil uma clssica poltica top-down, definida por Pressman e Wildavsky (1984) como
aquela que comea com uma deciso poltica (uma Lei, por exemplo) e passa pelo exame da
extenso em que seus objetivos legais impostos foram ou no alcanados ao longo do tempo e
por que. No se sabe, claro, se algum no governo est avaliando de forma geral os resultados
da criao de nova possibilidade de contratao de instrumentos de fornecimento de benefcios
pblicos no Brasil. Mas, a boa inteno top-down esbarrou na realidade street-level impedindo as
parcerias pblico-privadas de deslancharem.
O conjunto de Leis, Decretos, Portarias, Instrues Normativas e Resolues criou uma
complexidade nova para os encarregados dos projetos de PPP. As experincias e expectativas de
entes pblicos e privados criou uma srie de instituies informais que influenciam as escolhas
de ambas das partes e, com base nestas escolhas, cada lado utiliza os dispositivos de que dispe
para reduzir assimetrias de informao, dificuldades de controle e os riscos a serem assumidos
por cada lado.
As normas introduzidas para o modelo de PPPs no Brasil reduziram as possibilidades de
comportamento oportunista. Esta uma afirmao que pde ser confirmada com cada um dos
entrevistados na pesquisa. A anlise dos editais de licitao de vrios dos projetos e sua
comparao com editais de licitao dos mesmos projetos tornados em concesso tradicional ou
contratados como empreitadas, mostra isso tambm. Porm, no se pode dizer que isso trouxe
mais eficincia implementao no Brasil, tendo em vista que outros conflitos de agncia e
deficincias institucionais, sendo muitas delas criadas pela prpria Lei de PPP, acabaram por
impedir por completo um desenvolvimento adequado dos projetos de PPP na esfera federal.
Percebendo as possibilidades de comportamento oportunista reduzidas os entes privados e
pblicos optaram por no adotar o modelo de PPP, at mesmo por que o arrocho oramentrios
dos tempos da edio da Lei, foi amainado nos ltimos anos.
Ao contrrio de outras normas que regem as relaes entre a iniciativa privada e a administrao
pblica (Lei 8.666/93 e Lei 8.897/95) as PPPs trouxeram para administrao pblica brasileira
um conjunto amplo de normas principais e regulatrias que permitiria aos atores trilhar com mais
estabilidade os caminhos necessrios ao sucesso dos projetos. Porm, implementao, de acordo
com Bardach (1977), uma continuao da poltica, mas no foi isso o identificado na
introduo dos projetos de PPP no Brasil. Na verdade, em um momento em que o Governo no
254
todos os impactos que isso tem na economia do pas, tendo em vista a urgente necessidade do
aparelho pblico em questo.
Constata-se que se os modelos de PPP buscaram aproximar as contrataes pblicas de
instrumentos de mercado, eles no se encaixam ao modelo de relao entre custos de governana
e nveis de especificidade dos ativos. Em outras palavras, por ser ativos muito especficos, PPPs
deveriam resultar em menores custos quando realizadas pela prpria administrao pblica no
mecanismo de governana hierrquica, ou no mximo governana hbrida.
Embora os estudos de Tahir (2007) mostrem que no caso da Inglaterra houve uma reduo dos
custos totais, a escassez de projetos com resultados concretos no Brasil impede uma avaliao
holstica e os custos de transao da fase de projeto tendem a afastar o gestor pblico das PPPs,
consideradas solues melhores, mas muito demoradas e complexas.
PPPs devem ser assumidas integralmente pela iniciativa privada, desde a construo
manuteno e operao das infraestruturas (ENGEL; FISCHER; GALETOVIC, 2009. Grandes
infraestruturas tendem a gerar externalidades positivas e negativas. Grandes construes trazem
benefcios para outras propriedades ao redor, como vantagens locacionais e valorizao de
imveis, mas estas externalidades dificilmente podem ser captadas pelo ente privado, enquanto
que no caso das externalidades negativos os EVTEAs apresentam padres rigorosos para sua
diminuio, que devem ser cumpridos pelo entre privado (JORDAN; AQUINO, 2009). Tem-se
ento uma transferncia economicamente ineficiente. Se os benefcios de projetos de PPP so
difusos seu custeio deveria ser por meio do sistema tributrio a cargo do Estado, que tem
condies de lidar melhor com riscos vinculados a externalidades desse tipo. Infere-se que tais
consideraes no foram feitas, antes da submisso do projeto de Lei das PPPs e a escassez de
estudos aprofundados sobre o tema no Brasil no consegue produzir novos insights que possam
alterar o cenrio institucional circundante.
Projetos de PPP ainda so escassos no Brasil. Eram escassos h quase cinco anos quando este
pesquisador despertou sua curiosidade para este fenmeno e continuam sendo. Isso significa que
estudos quantitativos ainda vo ter que esperar a produo de dados suficientes para sua
realizao. Estudo realizado por Pereira (2013) demonstra que possvel perceber um crescente
nvel de insatisfao da iniciativa privada, pois h dezenas de projetos de PPP que foram
estruturados via Projetos de Manifestao de Interesse (PMI) nos ltimos anos por diversos
estados brasileiros e ainda no voltaram ao mercado para serem licitados. Ou seja, a iniciativa
256
257
necessrios para a prestao do servio, o que significou uma mudana no perfil de risco dos
projetos.
260
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279
UF
Unio
Regulamento
Lei 8.666de 21 de
junho de 1993.
Unio
Lei 8.987 de 13 de
fevereiro de 1995.
Unio
Unio
Unio
Unio
Unio
Unio
Unio
10
Unio
11
Unio
Lei 9.074/95 de 07
de julho de 1995.
Lei 11.079/2004 de
20 de setembro de
2004.
Decreto 5.385 de
04 de maro de
2005.
Decreto 5.411 de
06 de abril de
2005.
Rel. CMN 3.289
de 03 de junho de
2005.
Port. MF 413/2005
de 14 de dezembro
de 2005.
Inst. CVM 426 de
28 de dezembro de
2005.
Prt. STN 641/2006
de 21 de agosto de
2006.
Decreto 5.977/ de
01 de dezembro de
2006.
IN TCU 52 de 31
de julho de 2007.
12
Unio
13
Unio
Lei 12.204 de 07
de agosto de 2009.
14
Unio
Lei 12.766/2012.
15
Alagoas
Lei n 6.972, de 07
de agosto de 2008.
Decreto n 4.066,
de 16 de outubro
de 2008.
Descrio
Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica.
Dispe sobre o regime de concesso e permisso da
prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da
Constituio Federal.
Estabelece normas para outorga e prorrogaes das
concesses e permisses de servios pblicos.
Institui normas gerais para licitao e contratao de
parceria pblico-privada no mbito da administrao
pblica.
Institui o Comit Gestor de Parceria Pblico- Privada
Federal - CGP e d outras providncias.
Autorizar a integralizao de cotas no Fundo Garantidor de
PPP (FGP), mediante aes representativas de
participaes acionrias da Unio em sociedades de
economia mista disponveis para venda.
Dispe sobre o funcionamento do Fundo Garantidor de
Parcerias Pblico-Privadas (FGP).
Nomear aes do Governo Federal na Vale, Banco do
Brasil e Eletrobrs, em valor estimado de R$ 2,9 bilhes
para compor o FGP.
Dispor sobre a administrao de carteira de valores
mobilirios do Fundo Garantidor de Parcerias PblicoPrivadas FGP.
Estabelecer normas gerais relativas consolidao das
contas pblicas aplicveis aos contratos de parceria
pblico-privada PPP.
Regulamenta o art. 3o, caput e 1o, da Lei no 11.079/2004
sobre a aplicao, s parcerias pblico-privadas, do art. 21
da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do art. 31 da
Lei no 9.074/95, para apresentao de projetos, estudos,
levantamentos ou investigaes, a serem utilizados em
modelagens de parcerias pblico-privadas no mbito da
administrao pblica federal.
Dispor sobre o controle e a fiscalizao de procedimentos
de licitao, contratao e execuo contratual de Parcerias
Pblico-Privadas (PPP), estabelecendo um mecanismo de
controle para os projetos a serem desenvolvidos.
Altera o Art. 10 da Lei 11.079/2004.
Permite que o ente pblico aporte recursos ao ente privado,
antes da disponibilizao do servio pblico, possibilidade
vedada pela lei original (11.079/2004).
Dispe sobre o Programa de Parceria Pblico-Privada
Programa PPP/AL, e d outras providncias.
Regulamenta os Arts. 6 e 7 da Lei Estadual n 6.972, de
07 de Agosto de 2008, que instituiu o Conselho Gestor do
Programa de Parceria Pblico-Privada do Estado de
Alagoas PPP-AL e d outras providncias.
280
Decreto n 4.067,
de 17 de outubro
de 2008
Amap
16
17
Amazonas
Bahia
Lei n. 921, de 18
de agosto de 2005.
Decreto n 31.756
de 11 de novembro
de 2011.
Lei n 3.716 de 15
de fevereiro de
2012.
Lei n 3.363, de 30
de dezembro de
2008.
Lei n 3.322, de 22
de dezembro de
2008.
Lei n 9.290 de 27
de dezembro de
2004.
Decreto n 9.322
de 31 de janeiro de
2005.
Lei n 11.477, de
01 de julho de
2009.
Lei n 13.557, de
30 de dezembro de
2004.
Lei n 14.391, de
07 de julho de
2009.
Decreto n 30.646,
de 14 de setembro
de 2011.
18
19
Cear
Distrito Federal
Decreto n 30.366,
De 23 De
Novembro De
2010.
Decreto n 30.328,
de 27 de setembro
de 2010.
Decreto n 29.801,
de 10 de julho de
2009.
Lei n 3.792, de 02
de fevereiro de
2006.
281
20
21
22
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Decreto n 25.835,
de 12 de maio de
2005.
Lei Complementar
n 492 de 10 de
agosto de 2009.
Decreto n 868-S,
de 26 de agosto de
2009.
Decreto n 2.410R, de 26 de
novembro de 2009.
Portaria n 029-S,
de 27 de dezembro
de 2010.
Decreto n 307 S de
02 de fevereiro de
2011.
Decreto n 2.889 R
de 01 de novembro
de 2011.
Lei n 14.910, de
11 de agosto de
2004.
Lei n 8.437, de 26
de julho de 2006.
Lei n 8.989, de 24
de junho de 2009.
Lei n. 9.641, de17
de novembro de
2011.
Lei n. 9.854, de 26
de dezembro de
2012.
Decreto n. 3.755,
de 6 de setembro
de 2013.
24
Minas Gerais
Paraba
Lei n 14.869, 16
dezembro de 2003.
Decreto n 43.702,
16 dezembro de
2003.
Instala o Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas CGPPP no Estado de Minas Gerais e d outras
providncias.
Lei n 8.684, 07 de
novembro de 2008.
282
Paran
25
26
Pernambuco
Decreto n. 5.272,
de 16 de julho de
2012.
Decreto n. 5.273,
de 16 de julho de
2012.
Lei n 12.765, de
27 de janeiro de
2005.
Lei n 12.976, de
28 de dezembro de
2005.
Decreto Estadual
n 28.844, de 23 de
janeiro de 2006.
Resoluo
Normativa
RN/CGPE001/2006, de 06 de
fevereiro de 2006.
Instruo
Normativa
IN/CGPE001/2006, de 09 de
maro de 2006.
Decreto Estadual
n 29.348, de 22 de
junho de 2006.
Lei n 13.070, de
11 de julho de
2006.
Lei ordinria n
5.494, de 19 de
setembro de 2005.
28
Piau
Lei n 5.817, de 16
de dezembro de
2008
Lei complementar
n 307, de 11 de
outubro de 2005.
27
Rondnia
Resoluo
n
001/2008 de 12 de
setembro de 2008.
Lei Complementar
n. 609, de 18 de
fevereiro de 2011.
283
Lei n 12.930, de 4
de fevereiro de
2004.
Lei n 15.500, de
20/06/2011.
Decreto n 1.932,
de 14 de junho de
2004.
29
Santa Catarina
Lei n 13.335,
28 de fevereiro
2005.
Lei n 13.342,
10 de maro
2005.
de
de
de
de
Lei n 12.930, de
04 de fevereiro de
2004.
30
31
So Paulo
Sergipe
Lei n 11.688, de
19 de maio de
2004.
Decreto n 48.867,
de 10 de agosto de
2004.
Lei n 6.299 - 19
de dezembro de
2007.
Decreto n 24.876 03 de dezembro de
2007.
Resoluo 01 do
Comit Gestor do
PPP Sergipe - 06
de junho de 2008.
284
Descrio de Casos
Problema de
Pesquisa
Fonte dos
dados
Pesquisadore
s
Administrao de
novos
empreendimentos.
Arquivos,
entrevistas e
observao.
Um
pesquisador
Formulao de
estratgia em uma
adhocracia
Arquivos e
algumas
entrevistas.
Time de
pesquisadores.
Resultados
Mintzberg &
McHugh
(1985)
06 empreendimentos
corporativos em
uma companhia
maior.
Conselho Nacional
de Filmes do
Canad.
Harris &
Sutton (1986)
8 organizaes
diversas.
Cerimnias de
despedidas durante a
morte de
organizaes.
Entrevistas e
arquivos.
Time de
pesquisadores.
Eisenhardt &
Bourgeois
(1988)
8 Empresas de
microcomputadores.
Tomada de decises
estratgicas em
ambientes velozes.
Entrevistas,
questionrios,
arquivos e
observaes.
Time de
pesquisadores.
Gersick
(1988)
8 Equipes de Projeto
com deadlines.
Desenvolvimento
grupal em times de
projeto.
Observao e
algumas
entrevistas.
Um
investigador.
LeonardBarton (1988)
10 Inovaes
tcnicas
Transferncia interna
de tecnologia.
Entrevistas,
experimentos
,
observaes.
Um
investigador.
Modelo de
processo.
Entrevistas,
arquivos e
observao.
Time de
pesquisadores.
Em progresso.
Burgelman
(1983)
Uma empresa de
alto desempenho e
Pettigrew
Mudana estratgica
uma de baixa em
(1988)
e competitividade.
quatro tipos de
indstrias.
Fonte: Eisenhardt (1989, p. 535) traduzido do ingls.
Modelo de
processo ligando
mltiplos nveis
organizacionais.
Modelo de
formao de
estratgia.
Modelo
conceitual sobre a
funo de
cerimnias de
despedida para
membros
despedidos.
Teoria ligando
poder, poltica e
desempenho da
firma.
Modelo pontual
de
desenvolvimento
grupal em
equilbrio.
285
Uma viso geral do projeto do estudo de caso - objetivos, ajudas, as questes do estudo
de caso e as leituras relevantes sobre os tpicos a serem investigados;
Os procedimentos de campo;
As questes do estudo de caso que o investigador deve ter em mente, os locais, as fontes
de informao, os formulrios para o registro dos dados e as potenciais fontes de
informao para cada questo;
Um guia para o relatrio do Estudo do Caso.
Isto atuar como facilitador para a coleta de dados, possibilitar a coleta dentro de formatos
apropriados e reduzir a necessidade de se retornar ao local onde o estudo foi realizado.
No caso dos documentos a serem consultados o pesquisador optou por montar um banco de
dados em Acess, tendo em vista que listar os documentos neste protocolo tornaria o documento
excessivamente extenso.
1. Tema da tese
Parcerias Pblico-Privadas Como Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas no
Ambiente Institucional Brasileiro
2. Objetivo Geral da Pesquisa
O objetivo geral desta pesquisa identificar as causas do baixo nvel de utilizao de parcerias
pblico-privadas como instrumentos de implementao de polticas pblicas na Administrao
Pblica Brasileira.
3. Objetivos Especficos
a) Identificar as instituies formais e informais presentes no ambiente de implantao
de polticas pblicas em que PPP seja um dos instrumentos para a implantao;
b) Descrever como tais instituies influenciam a articulao de interesses e preferncias
dos atores, seus objetivos e sua capacidade de influir sobre o resultado poltico;
c) Identificar possveis conflitos entre os atores e que sejam capazes de influenciar as
relaes de poder e a equidade no processo de implementao de PPPs;
d) Descrever como tais conflitos influenciam a utilizao de parcerias pblico-privadas
como instrumentos de implementao de polticas pblicas na Administrao Pblica
Brasileira;
e) Descrever as causas do baixo nvel de utilizao de Parcerias Pblico-Privadas na
implantao de polticas pblicas na Administrao Pblica Brasileira.
286
4. Unidades de Anlise
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
5. Procedimentos da pesquisa
5.1 Anlise bibliogrfica sobre as Teorias Institucional e Teoria da Agncia e sobre as
metodologias de coleta e anlise dos dados empricos;
5.2 Montagem de Modelo Terico, com definio de elementos a serem identificados nos
fenmenos de estudo, visando realizar uma anlise qualitativa comparativa entre os
casos;
5.3. Definio dos casos objetos a serem pesquisados e analisados;
5.4. Identificao de contatos e responsveis pelos projetos;
5.5 Entrevistas semiestruturadas e no estruturadas gravadas digitalmente com tcnicos
dos rgos pblicos encarregados da gesto dos projetos de PPP na Administrao
Pblica Federal;
5.6 Anlise documental em arquivos digitais e fsicos dos rgos encarregados da gesto
dos projetos de PPP escolhidos para a pesquisa;
5.7. Entrevistas semiestruturadas e no estruturadas gravadas digitalmente com
profissionais especialistas em PPP no Brasil;
287
289
14. Cronograma
CRONOGRAMA - TESE DE DOUTORADO
PROGRAMADO
ORDEM ETAPA
INCIO
TRMINO
09/06/2011
17/06/2011
17/06/2011
17/07/2011
17/07/2011
20/07/2011
21/07/2011
05/08/2011
20/07/2011
17/08/2011
18/08/2009
01/09/2011
03/09/2011
07/09/2011
08/09/2011
14/09/2011
At
09/09/2011
10
14/09/2011
26/09/2011
11
26/09/2011
30/09/2011
12
03/10/2011 03/10/2011
13
08/10/2011
18/10/2011
14
19/10/2011
29/10/2011
15
01/11/2011
01/11/2011
FASE II
14
30/09/2011
10/10/2011
15
10/10/2011
16/10/2011
16
16/10/2011
19/10/2011
17
20/10/2011
26/10/2011
18
26/10/2011
31/10/2011
19
31/10/2011
06/11/2011
20
06/11/2011
11/11/2011
21
14/11/2011
14/11/2011
22
11/11/2011
30/11/2011
23
30/11/2011
30/11/2011
24
01/12/2011
30/12/2011
30/11/2011
31/10/2013
26
01/11/2013
10/12/2013
27
Reviso de resultados
16/12/2013
22/12/2013
290
29
23/12/2013
29/12/2013
30
Reviso de Resultados II
30/12/2013
04/01/2014
32
06/01/2014
12/01/2014
33
13/01/2014
19/01/2014
37
20/01/2014
26/01/2014
38
10/03/2014
10/03/2014
39
11/04/2014
11/04/2014
CUSTO UNITRIO
QUANTIDADE CUSTO TOTAL
(R$)
R$ 3.030,60
R$ 25,00
R$ 50,00
R$ 184,00
R$ 368,00
Impresses Diversas
R$ 0,22
1.155
R$ 254,10
Encadernaes (1)
R$ 2,35
10
R$ 23,50
Encadernaes (2)
R$ 45,00
R$ 135,00
R$ 0,22
10.000
R$ 2.200,00
Gravadores
Cpias
MATERIAL PERMANENTE
Software de degravao de entrevistas
CDs para guarda de informaes em BD
Pendrive
R$ 226,00
R$ 86,00
R$ 86,00
R$ 2,50
20
R$ 50,00
R$ 45,00
R$ 90,00
DESLOCAMENTOS
Gasolina + Desgaste de carro
R$ 11.814,00
R$ 0,39
5.000
R$ 1.950,00
Passagens reas
R$ 336,00
15
R$ 5.040,00
Hospedagens
R$ 220,00
15
R$ 3.300,00
Alimentao
R$ 15,00
30
R$ 450,00
R$ 1.074,00
R$ 1.074,00
Extras
PESSOAL
R$ 2.000,00
Degravao de Entrevistas
Outros
R$ 50,00
30
R$ 1.500,00
R$ 500,00
R$ 500,00
R$ 17.070,60
291
292
Sigla
Atual ministro(a)
Antnio Andrade
Partido
MAPA
PMDB
Cidades
PP
MCTI
Comunicaes
MC
Paulo Bernardo
PT
Cultura
MinC
Marta Suplicy
PT
Defesa
MD
Celso Amorim
PT
Desenvolvimento Agrrio
MDA
Pepe Vargas
PT
MDIC
Fernando Pimentel
PT
MDS
Tereza Campello
PT
Educao
MEC
Aloizio Mercadante
PT
Esporte
ME
Aldo Rebelo
PCdoB
Fazenda
MF
Guido Mantega
PT
Integrao Nacional
MI
PSB
Justia
MJ
PT
Meio Ambiente
MMA
Izabella Teixeira
Minas e Energia
MME
Edison Lobo
PMDB
Pesca e Aquicultura
MPA
Marcelo Crivella
PRB
MPOG
Miriam Belchior
PT
Previdncia Social
MPS
PMDB
Relaes Exteriores
MRE
Sade
MS
Alexandre Padilha
PT
Trabalho e Emprego
MTE
Manoel Dias
PDT
Transportes
MT
Csar Borges
PR
Turismo
MTur
Gasto Vieira
PMDB
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo
SAE
SAC
Moreira Franco
PMDB
SeCom
Helena Chagas
Maria do Rosrio
PT
SDH
SMPE
SEPPIR
PSD
PT
SPM
Eleonora Menicucci
PT
Secretaria de Portos
SEP
Secretaria-Geral da Presidncia
SG
Gilberto Carvalho
PT
SRI
Ideli Salvatti
PT
PSB
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo
293
AGU
Banco Central
BC
Alexandre Tombini
Casa Civil
CC
Gleisi Hoffmann
PT
Controladoria-Geral da Unio
CGU
Jorge Hage
GSI
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras
Empresas Pblicas
10
CEASAMINAS
MAPA
11
CASEMG
MAPA
12
CONAB
MAPA
13
CEAGESP
MAPA
14
EMBRAPA
MAPA
ACS
MCT
CEITEC S.A.
MCT
FINEP
MCT
18
INB
MCT
19
NUCLEP
MCT
20
ATIVOS S.A.
MF
21
BASA
MF
22
BB
MF
23
BESC
MF
BEP
MF
BNB
MF
MF
27
BAMB
28
BB CARTES
MF
29
BB CONSRCIOS
MF
15
16
17
24
25
26
Sigla
rgo
Supervisor
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
Presidncia da
Repblica
CODEBA
CDC
CODESA
CODESP
CDP
CDRJ
CODERN
EBC
RADIOBRS
BB DTVM
MF
294
Empresas Pblicas
Sigla
rgo
Supervisor
MF
BB
INVESTIMENTOS
BPB
32
BB CORRETORA
MF
33
BB LEASING
MF
34
BB LAM
MF
BB TURISMO
MF
36
BESCVAL
MF
37
38
39
CAIXA ou CEF
MF
40
CMB
MF
41
COBRA
MF
42
EMGEA
MF
IRB
MF
SERPRO
MF
HCPA
46
FINAME
MDIC
47
BNDES
MDIC
48
BNDESPAR
MDIC
49
REFAP
MME
50
BSE
MME
BVENERGIA
MME
BOC
MME
53
BRASOIL
MME
54
CERON
MME
55
ELETRONORTE
MME
56
ELETROBRS
MME
57
CEPEL
MME
58
ELETROACRE
MME
CPRM
MME
CEAL
MME
62
CEPISA
63
64
DOWNSTREAM
MME
65
ELETROPAR
MME
66
ELETRONUCLEAR
MME
EPE
MME
ELETROSUL
MME
FAFEN ENERGIA
MME
70
FIC
MME
71
FURNAS
MME
30
31
35
43
44
45
51
52
59
60
61
67
68
69
MF
MF
MF
MEC
MME
MME
MME
295
Empresas Pblicas
Sigla
rgo
Supervisor
72
ICC
MME
73
IASA
MME
74
MME
75
76
Biocombustvel S.A.
LIQUIGS
MANAUS
ENERGIA
PETROBIO
PCEL
MME
BR
MME
Petrobras Gs S.A.
GASPETRO
MME
80
PIB BV
MME
81
PIFCo
MME
82
e-PETRO
MME
83
PNBV
MME
84
PETROQUISA
MME
TRANSPETRO
MME
TRIUNFO
MME
PETROBRAS
MME
88
RNEST
MME
89
SFE
MME
90
Termobahia S.A.
TERMOBAHIA
MME
91
Termocear Ltda.
TERMOCEAR
MME
92
Termomaca Ltda.
TERMOMACA
MME
Termorio S.A.
TERMORIO
MME
TAG
MME
95
TBG
96
97
DATAPREV
MPS
98
IBS
MRE
99
HEMOBRS
MS
REDENTOR
MS
FMINA
MS
CONCEIO
MS
FRANAVE
MT
CODOMAR
MT
VALEC
MT
ECT
MC
TELEBRS
MC
CODEBAR
MMA
INFRAERO
MD
EMGEPRON
MD
IMBEL
MD
CBTU
77
78
79
85
86
87
93
94
MME
MME
MME
-
CODEVASF
MME
MI
MCidades
296
Empresas Pblicas
Sigla
TRENSURB
Itaipu
rgo
Supervisor
MCidades
MME/MRE
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo
N
Regio
CO
DF
Universidade de Braslia
UNB
CO
MS
UFGD
CO
GO
UFG
CO
MT
UFMT
CO
MS
UFMS
NE
NE
BA
UFBA
BA
UFRB
UF
Sigla
Cear
NE
PB
UFPB
10
NE
CE
UFRC
11
NE
AL
UFAL
12
NE
PB
UFCG
13
NE
PE
UFPE
14
NE
Sergipe
UFS
15
NE
CE
UFC
16
NE
MA
UFMA
17
NE
BA
UFOBA
18
NE
PI
UFPI
19
NE
RN
UFRN
20
NE
BA
UFSBA
21
NE
PE, BA, PI
UNIVASF
22
NE
PE
UFRPE
23
NE
RN
UFERSA
24
RO
UNIR
25
NO
NO
RR
UFRR
26
NO
AC
UFAC
27
NO
AP
UNIFAP
28
NO
AM
UFAM
29
NO
PA
UFOPA
30
NO
PA
UFPA
31
NO
TO
UFT
32
NO
PA
UFRA
33
NO
PA
UNIFESSPA
34
MG
UNIFAL
35
SE
SE
MG
UNIFEI
36
SE
MG
UFJF
NE
8
UNILAB
297
Regio
UF
Sigla
37
SE
MG
UFLA
38
SE
MG
UFMG
39
SE
MG
UFOP
40
SE
SP
UFSCar
41
SE
MG
UFSJ
42
SE
UNIFESP
43
SE
SP
MG
UFU
44
SE
MG
UFV
45
SE
SP
UFABC
46
SE
ES
UFES
47
SE
RJ
UNIRIO
48
SE
UFRJ
49
RJ
MG
SE
UFTM
50
SE
MG
UFVJM
51
SE
RJ
UFF
52
SE
RJ
UFRRJ
53
Sul
SC, PR, RS
UFFS
54
Sul
PR
UNILA
55
Sul
RS
UFCSPA
56
Sul
RS
UFPEL
57
Sul
SC
UFSC
58
Sul
RS
UFSM
59
Sul
RS
UNIPAMPA
60
Sul
PR
UFPR
61
Sul
RS
FURG
62
Sul
RS
UFRGS
63
Sul
PR
UTFPR
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras
N
Agncia
10
11
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo/2009/11/agencias-reguladoras
298
rgo
Sigla
rea
CNJ
Justia
CSJT
Trabalho
MPU
Justia
Exrcito
EX
Foras Armadas
Aeronutica
AR
Foras Armadas
Marinha
MA
Foras Armadas
10
Colgio Pedro II
11
CVM
Mercado de Aes
12
CNEN
Energia
13
CADE
Regulao
14
FNDE
Educao
15
Educao
16
17
18
FUNAI
19
IBAMA
20
21
22
23
24
DNOCS
Desenvolvimento
25
DPNM
Minerao
ABIN
SUDAM
AEB
-
IBGE
Inteligncia
Fomento
Aeroespacial
Educao
Censo
INMETRO Qualidade
ndios
Meio-ambiente
Educao
SUFRAMA Fomento
ICMBIO
DNIT
Meio-ambiente
Transportes
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo
N
rgo
Sigla
rea
CNJ
Justia
CSJT
Trabalho
MPU
Justia
Exrcito
Aeronutica
AR
Foras Armadas
Marinha
MA
Foras Armadas
10
Colgio Pedro II
11
CVM
Mercado de Aes
12
CNEN
Energia
13
CADE
Regulao
14
FNDE
Educao
15
Educao
EX
ABIN
SUDAM
AEB
-
Foras Armadas
Inteligncia
Fomento
Aeroespacial
Educao
299
rgo
Sigla
IBGE
rea
16
Censo
17
18
FUNAI
19
IBAMA
20
21
22
23
24
DNOCS
Desenvolvimento
25
DPNM
Minerao
26
27
28
INPI
Indstria
29
INEP
Educao
30
IPHAN
Patrimnio
31
IPEN
Energia
32
INSS
Assistncia Social
33
INMETRO Qualidade
Indios
Meio-ambiente
Educao
SUFRAMA Fomento
ICMBIO
DNIT
INTI
INCRA
IBRAM
Meio-ambiente
Transportes
TI
Desenvolvimento
Cultura
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo
N
Conselho/Entidade
Sigla
CFAU
CFA
CFB
CFBIO
CFBM
CFC
CFCI
CFE
CFED
CFEM
CREA
CFES
CFF
CFFTO
CFFO
CFMV
CFM
CFMU
CFN
CFO
CFP
CFQ
300
Conselho/Entidade
Sigla
CFSS
CFT
CFRC
CNPRP
OMB
OAB
Fonte: http://www.brasil.gov.br/governo
301
Secretarias de Estado
Sigla
SEAPA
SECCRI
SECTES
SEC
SEDS
SEDVA
M
SEDE
SEDRU
SEDESE
SEE
SEEJ
SEF
SEGOV
SEMAD
SEPLAG
SES
SETE
SETOP
SETUR
SECOPA
SEEGM
SERF
SECOI
Autarquias
Sigla
ADEMG
DER
DEOP
DETEL
IOMG
IDENE
IGA
IPEM
IPSEMG
IPSM
ITER
IEF
IMA
IGAM
302
Autarquias
Sigla
JUCEMG
LEMG
UEMG
UNIMONTES
Empresas Pblicas
Sigla
BDMG
CADIV
CODEMIG
GASMIG
COHAB
COPASA
PRODEMGE
CEMIG
PROMINAS
EMATER
EPAMIG
INDI
MGS
MGI
METROMINAS
SIGLA
ALEMG
MPMG
TCE
rgos Autnomos
TJMG
TJM
Sigla
AGE
CGE
CBMMG
DPMG
ESP
303
rgos Autnomos
10 Gabinete Militar do Governador do Estado de MG - GMG
Sigla
GMG
OGE
PCMG
PMMG
Fundaes
1 Fundao Centro de Hematologia e Hemoterapia do Estado de Minas Gerais - Hemominas
2 Fundao Centro Internacional de Educao, Capacitao e Pesquisa Aplicada em guas - Hidroex
3 Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais - Cetec
4 Fundao Clvis Salgado - FCS
5 Fundao de Amparo a Pesquisa do Estado de Minas Gerais - Fapemig
6 Fundao de Arte de Ouro Preto - Faop
7 Fundao de Educao para o Trabalho de Minas Gerais - Utramig
8 Fundao Educacional Caio Martins - Fucam
9 Fundao Estadual do Meio Ambiente - Feam
10 Fundao Ezequiel Dias - Funed
11 Fundao Helena Antipoff - FHA
12 Fundao Hospitalar do Estado de Minas Gerais - Fhemig
13 Fundao Joo Pinheiro - FJP
14 Fundao Rural Mineira - Ruralminas
15 Fundao TV Minas Cultural e Educativa - TV Minas
16 Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico de Minas Gerais - Iepha
304
Secretarias de Estado
1 Administrao Penitnciria
2 Agricultura e Abastecimento
3 Casa Civil
4 Casa Militar
5 Cultura
6 Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia
7 Desenvolvimento Metropolitano
8 Desenvolvimento Social
9 Direitos da Pessoa com Deficincia
10 Educao
11 Emprego e Relaes do Trabalho
12 Energia
13 Esporte, Lazer e Juventude
14 Fazenda
15 Gesto Pblica
16 Habitao
17 Justia e Defesa da Cidadania
18 Logstica e Transportes
19 Meio Ambiente
20 Planejamento e Desenvolvimento Regional
21 Procuradoria Geral do Estado
22 Saneamento e Recursos Hdricos
23 Sade
24 Segurana Pblica
25 Transportes Metropolitanos
26 Turismo
Fonte: http://saopaulo.sp.gov.br/orgaos/principal_orgaos
N
Sigla
1 Assembleia Legislativa
ALESP
MPES
TJSP
TJMES
TER -SP
TCSP
Fundaes
1 CEPAM
2 FAPESP
3 FDE
4 Fundao Casa
5 Fundao Florestal
305
6 Fundao ITESP
7 Fundao Procon - SP
8 Fundap
9 Furp
10 Memoral Amrica Latina
11 Oncocentro
12 Padre Anchieta
13 Seade
14 Zoolgico - SP
Fonte: http://saopaulo.sp.gov.br/orgaos/principal_orgaos
N
Empresas Pblicas
1 CDHU
2 CESP
3 CETESB
4 CODASP
5 COSESP
6 Companhia Docas de So Sebastio
7 CPOS
8 CPTM
9 DERSA
10 Desenvolve SP
11 EMAE
12 Emplasa
13 EMTU
14 Imprensa Oficial
15 IPT
16 Metr
17 Prodesp
18 Sabesp
19 Tur. SP
Fonte: http://saopaulo.sp.gov.br/orgaos/principal_orgaos
N
Autarquias
1 AGEM
2 AGEMCAMP
3 ARSESP
4 Artesp
5 CBPM
6 Centro Paula Souza
7 DAEE
8 Daesp
9 DER
10 Famema
11 Famerp
306
Autarquias
12 HC USP - RP
13 HC USP - SP
14 Iamspe
15 Imesc
16 Ipem
17 Ipen
18 Ipesp
19 SPPREV
20 Sutaco
21 Unesp
22 Unicamp
23 USP
Fonte: http://saopaulo.sp.gov.br/orgaos/principal_orgaos
307
308
309
310
311
312
313
314
Nome do Documento
1 Relatrio Sntese 2
Pginas
186
2 Asset Inventory
73
73
4 Custos da Construo
152
5 Relatrio Sntese 3
387
6 Relatrio Sntese 1
130
7 lbum de Fotos
59
8 Estudo Hdrico
9 Estudo de Solos
10 CST 1
11 CST 2
12 CST 3
13 CST 4
14 CST 5
15 CST 6
16 CST 7
17 CST 8
18 CST 9
19 CST 10
20 CST 11
21 CST 12
22 CST 13
23 Licena Ambiental 1
24 Licena Ambiental 2
25 Licena Ambiental 3
26 Licena Ambiental 4
27 Licena Ambiental 5
92
92
1
12
1
12
35 Licena Ambiental
39 Comunicado da CEL 1
40 Aviso de Licitao
41 Alterao do Edital 3
11
315
Qtde
Nome do Documento
Pginas
45 Aviso de Licitao
46 Aviso de Adiamento1
47 Esclarecimento Prestado 1
48 Esclarecimento Prestado 2
10
49 Esclarecimento Prestado 3
50 Esclarecimento Prestado 4
51 Esclarecimento Prestado 5
52 Esclarecimento Prestado 6
53 Esclarecimento Prestado 7
54 Esclarecimento Prestado 8
55 Esclarecimento Prestado 9
56 Esclarecimento Prestado 10
57 Esclarecimento Prestado 11
58 Esclarecimento Prestado 12
59 Esclarecimento Prestado 13
60 Manual de Procedimentos
36
61 Contrato de Fiana
62 Sistema de Avaliao de Desempenho
9
14
63 Estrutura Tarifria
14
34
68 Termo de Compromisso
64
23
71 Edital de Licitao
65
77 Notificao CEL 1
79 Homologao/Adjudicao - DOU
13
173
169
116
316
Qtde
Nome do Documento
Pginas
92
116
187
88 RIMA
84
425
77
Volume 1
315
92
Volume 2
45
93
Volume 3
39
94
Volume 4
78
95
Volume 5
120
96
Volume 6
252
97
Volume 7
12
Total de Pginas
3.976
317