Gestão Estratégica No Setor Público

GESTÃO ESTRATÉGICA
NO SETOR PÚBLICO
Autoras: Márcia Costa Alves da Silva
Maria da Graça Ribeiro das Neves
Dados Pessoais
Nome:__________________________________________________________
Turma:____________ Matrícula:__________ Curso: ___________________
Endereço:______________________________________________________
Cidade: _____________________________________ UF:________________
CEP: ________________ Telefone:__________________________________
E-mail:_________________________________________________________
Programa de Pós-Graduação EAD
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI

Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro
Benedito - Cx. P. 191 - 89.130-000
INDAIAL/SC - Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-
9090 - www.uniasselvipos.com.br
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
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Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
Equipe Multidisciplinar da
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Bárbara Pricila Franz
Prof.ª Cláudia Regina Pinto Michelli
Prof. Ivan Tesck
Prof.ª Kelly Luana Molinari Corrêa
Equipe Pedagógica do IBAM: Prof. Heraldo da Costa Reis

Profa. Márcia Costa Alves da Silva
Profa. Tereza Cristina Baratta

Revisão de Conteúdo: Profa. Mara Biasi Ferrari Pinto
Revisão Gramatical: Profa. Sandra Pottmeier
Revisão Pedagógica: Profa. Bárbara Pricila Franz
Diagramação e Capa: Centro Universitário Leonardo da Vinci
Copyright © UNIASSELVI 2016

Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
UNIASSELVI – Indaial.
658.4012
S586g Silva; Márcia Costa Alves da
Gestão estratégica no setor público/ Márcia Costa Alves
da Silva; Maria das Graça Ribeiro das Neves :
UNIASSELVI, 2016. 129 p. : il.
ISBN 978-85-69910-12-1
1.Planejamento estratégico - administração.

I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci.
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo,
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas.
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos

servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios de
controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental.
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este modelo de

gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, da participação
e do controle social, que não podem existir sem instrumentos adequados e pessoas
qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do IBAM com a UNIASSELVI.
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais que

queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação para o
cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais do MBA em
Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação da UNIASSELVI.
A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo desempenho
profissional em projetos da Administração Pública e como docentes universitários.
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior,

aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para
enriquecer o cenário que se quer alcançar.
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada

de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação;
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol

Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Márcia Costa Alves da Silva
Mestre em Administração pela UNESA/RJ.

Especialista em Recursos Humanos pela FGV/RJ.
Psicóloga e bacharel em Direito. Coordenadora de
Ensino do IBAM, atua no planejamento e na gestão de
programas e projetos educacionais. Professora de cursos de
pós-graduação em Gestão Empresarial e Gestão de Recursos
Humanos. Consultora em Projetos de Modernização
Administrativa na área de Gestão de Pessoas, Educação
Corporativa, Responsabilidade Social, Comportamento
Organizacional, Gestão por Competências,
Desenvolvimento Gerencial e de Equipes. CV: <http://
lattes.cnpq.br/1973733718894619>.
Maria da Graça Ribeiro das Neves
Mestre em Ciências em Engenharia de

Produção pela COPPE/UFRJ - (1976) e Bacharel
em Administração Pública pela Escola Brasileira de
Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas -
EBAP/FGV (1970). Cursou o Programa de doutorado em
Planejamento Urbano na University of California - Los
Angeles (UCLA) - (1977- 1980). Especializou-se em
Gênero e Planejamento na Universidade de Londres/
Development Planning Unit – DPU. No IBAM - Instituto
Brasileiro de Administração Municipal, onde atua
desde 1987, atualmente é assessora técnica
da Superintendência Geral. Ministrou cursos e
palestras e coordenou a publicação de livros
e artigos sobre temas de seu interesse e
competência. No momento integra o Coletivo
Editorial do IBAM – CEI.
Sumário
APRESENTAÇÃO.......................................................................7
CAPÍTULO 1
As Bases Teóricas da Gestão Estratégica ..........................9
CAPÍTULO 2
As Bases da Nova Administração Pública .......................... 41
CAPÍTULO 3
Modelos de Gestão Organizacional .................................. 67
CAPÍTULO 4
Excelência na Gestão Pública .......................................... 111
APRESENTAÇÃO
Caro(a) pós-graduando(a):
O Caderno de Estudos sobre Gestão Pública Estratégica que agora será o

foco da atenção dos leitores, trabalha em duas direções complementares: uma de
caráter geral que observa a administração em sua universalidade e, a outra que
examina o caso brasileiro, em sua especificidade e tomando como referência a
abrangência e aplicabilidade do conhecimento geral.
Os capítulos 1 e 3 voltam-se para a disseminação de informações mais

genéricas sobre a administração, registrando escolas e abordagens que ao longo
do tempo deram elementos para sustentá-la como um campo do conhecimento
aplicável a diferentes contextos sociais e ramos da atuação humana. Onde quer
que haja necessidade de coordenar recursos com vistas a alcançar objetivos
definidos, lá está a administração. O esforço humano cooperativo é das mais
clássicas e antigas definições de administração.
Já nos capítulos 2 e 4 são vistos os rebatimentos nacionais dos assuntos

em tela. O primeiro deles está voltado para o registro e o exame dos diferentes
momentos em que aconteceram inflexões importantes quanto à prática da
administração pública no país mediante processos de modernização ou reforma
administrativa. O quarto capítulo trata da iniciativa mais recente de mudança no
modelo de gestão e funcionamento do setor público no Brasil, o Gespública que
abrange um muito ambicioso processo de transformação que envolve técnicas,
tecnologia, comportamento e cultura organizacionais.
A intenção do presente caderno é fornecer ao aluno uma visão geral que apoie
sua experiência profissional em administração. O documento está centrado no setor
público, mas o material nele contido permite descortinar várias dimensões do fazer
coletivo e cooperativo sem o qual o(a) administrador(a) não realiza seu trabalho. A
administração é um campo de atuação fundamentalmente prático, operativo, mas
sua efetividade resulta de exercício de crítica e reflexão que envolve conceitos de
diferentes campos das ciências sociais. E seus instrumentos são construídos com
apoio nas ciências exatas, nas engenharias e da tecnologia da informação.
Assim, caro(a) pós-graduando(a), abra as portas de um terreno fértil e

desafiador. Sucesso nos estudos!
As autoras.
C APÍTULO 1
As Bases Teóricas
da Gestão Estratégica
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes

objetivos de aprendizagem:
33 Examinar teorias e abordagens de sustentação voltadas à gestão estratégica.
33 Reconhecer implicações na administração pública.

Gestão Estratégica no Setor Público
10
Capítulo 1 As Bases Teóricas da Gestão Estratégica
Contextualização
Como os estudos científicos impactam a gestão e a realidade do trabalho?
Qual a diferença entre teoria e abordagem?
Em uma era caracterizada pela complexidade, é importante buscar respostas

para estas questões e conhecer as características e contribuições das principais
escolas da administração e sua contribuição para as organizações.
Em se tratando de Administração Pública, em qualquer nível de governo

– Federal, Estadual ou Municipal – a necessidade de profissionais capazes de
compreender as particularidades da esfera governamental sempre existiu, mas
com a crescente participação da sociedade nas decisões e a aproximação entre
o público e o privado, a capacidade do Estado de formular políticas públicas
capazes de atender as demandas da sociedade tem sido muito questionada.
Compreender conceitos relacionados à gestão, seja na esfera pública ou

privada, torna-se condição essencial para o desenvolvimento do pensamento crítico
e para construção de novos saberes e aplicações do conhecimento na realidade.
Teorias e Abordagens da
Administração – Conceitos,
Características Fundamentais e
Principais Representantes
Neste Capítulo iremos abordar as principais teorias e abordagens da ciência da
administração. Importante destacar que utilizamos o termo teoria (ou “escola”) como
o conjunto de conhecimentos e princípios de uma ciência e o termo abordagens
para indicar estudos relevantes, contribuições dentro de uma mesma teoria.
Uma teoria corresponde a um horizonte temporal mais amplo; assim, influenciada

por uma determinada teoria, podemos identificar uma ou mais abordagens que a
complementam ou apresentam novas interpretações. Algumas abordagens foram
muito importantes para a administração, se confundem com teorias, mas há outras
que não se sustentariam sem a teoria que lhes forneceu insumos de pesquisa.
Deste modo, com base principalmente na obra Administração – Teorias e

Processos, de Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) identificamos a evolução
histórica das principais abordagens e teorias da administração. Algumas
11
correspondem a momentos específicos que influenciaram práticas de gestão na

administração pública. O resumo das teorias e abordagens da administração, com
indicação de seus mais representativos autores é apresentado a seguir:
Escola Clássica
Muitos dos métodos e instrumentos de gestão que são aplicados nas
organizações da sociedade da informação e do conhecimento encontram-se na
administração cientifica de Taylor e na gerência administrativa de Fayol.
Esperamos que ao saber mais sobre a contribuição destes ilustres

representantes da Escola Clássica, você possa formar sua opinião sobre a
contribuição de ambos para a Administração.
a) A Administração Científica de Frederick Taylor
Atribui-se ao norte-americano Frederick Taylor, conhecido como o

Frederick Taylor, “pai da administração científica”, os primeiros estudos sistematizados
conhecido sobre as organizações no final do século XIX. Mecânico, engenheiro
como o pai da
e líder de grupo, Taylor, estudou o rendimento de trabalhadores na
administração
científica deu indústria numa perspectiva da interação do homem com o meio social
ênfase ao estudo criado pela organização. Em sua investigação deu ênfase ao estudo de
de tempos e tempos e métodos de trabalho com o objetivo de melhor aproveitamento
métodos de do trabalhador no processo de produção. Em contrapartida, deu
trabalho. pouca atenção aos aspectos comportamentais que influenciavam o
trabalhador.
Em seu livro “Princípios da Administração Científica” indicou um conjunto de

princípios básicos como meio para o aprimoramento do desempenho organizacional.
Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005, p. 58), a contribuição de Taylor pode ser
resumida nos quatro princípios que caracterizam a Administração Científica:
• Estabelecer uma ciência da produção;

• Treinar e selecionar trabalhadores;
• Aplicar essa ciência para tarefas operativas;
• Construir um sistema de cooperação entre trabalhadores e gerência para
alcançar os objetivos.
Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) é de extrema importância ao

atentarmos às ideias de Taylor e, mais especificamente, a seus Princípios da
Administração Científica, que essas informações foram emitidas em 1900!! Como
veremos adiante, os princípios da administração científica ainda hoje integram
12
as abordagens contemporâneas da administração e influenciaram iniciativas de

modernização do Estado como estudaremos no Capítulo 2.
b) A Gerência Administrativa de Henri Fayol
Se Taylor foi importante representante na América, a Europa teve

em Henri Fayol um de seus grandes nomes no estudo da Administração Os elementos
básicos da adminis-
no final do século XIX e início do XX. Enquanto Taylor, até mesmo
tração propostos por
por sua formação em engenharia, deu foco à linha de produção para Fayol se concentra-
o desempenho organizacional, Fayol, que foi diretor geral de uma vam na necessidade
mineradora, enfatizou os dirigentes e a estrutura da organização. de identificação e
agrupamento de
Os elementos básicos da administração propostos por Fayol se funções (produti-
vas, auxiliares, de
concen-travam na necessidade de identificação e agrupamento de
supervisão etc.) para
funções (produtivas, auxiliares, de supervisão etc.) para estabelecer estabelecer depar-
departamentos, inclusive de cúpula (ou de comando), como meio para tamentos, inclusive
minimizar os custos das atividades desempenhadas pela organização. de cúpula (ou de co-
mando), como meio
Seus estudos buscaram a compreensão da organização numa para minimizar os
custos das ativida-
perspectiva “de cima para baixo”, ou seja, de seus dirigentes para a
des desempenhadas
base. Com isso, sua contribuição concentra-se na melhor compreensão pela organização.
da estrutura da organização.
Fayol definiu cinco funções básicas da Administração – Fayol definiu cinco

planejamento, organização, comando, coordenação e controle – que funções básicas
abrangiam o conjunto de atividades administrativas (ou processo da Administração
administrativo) a serem desempenhadas pelos gerentes. As funções – planejamento,
básicas foram adaptadas e consolidadas em quatro – planejamento, organização,
comando,
organização, liderança e controle e, ainda hoje são utilizadas para
coordenação e
compreensão dos processos básicos de uma organização. controle.
Dentre as funções básicas, merece destaque sua concepção de planeja-

mento, de que:
[...] sem planos e objetivos claros, as demais funções

perdiam valor, pois ficavam como vazias. Uma
organização que não planeja e, portanto, não tem
clareza de seus objetivos é como um barco navegando
em noite escura e em mares desconhecidos, sem dispor
de instrumentos de navegação. O resultado provável
não pode ser muito auspicioso (CARAVANTES; PANNO;
KLOECKNER, 2005, p. 63).
Como podemos ver, sua ideia sobre planejamento, no presente, como

condicionante para alcance de resultados, no futuro, ainda é bastante atual.
13
A publicação do livro “Administração industrial e geral” em 1916, representa um

marco para o estudo da gestão e conteúdo de destaque em cursos de Administração.
Atividade de Estudos:
1) Taylor e Fayol são dois ilustres representantes da Escola Clássica

da Administração. Ambos engenheiros que desenvolveram
estudos a partir da experiência como profissionais da indústria.
Enquanto o primeiro desenvolveu sua teoria numa percepção da
organização “de baixo para cima” o segundo a percebeu “de cima
para baixo”. Que elementos confirmam esta afirmação?
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c) Max Weber e a Burocracia
Este sociólogo alemão, cientista político e economista, ficou conhecido por

ter criado o termo burocracia. Sua teoria enfatizou “a organização formal, os meios
racionais utilizados para dirigir as atividades de muitos indivíduos ocupantes de
cargos diferentes, visando atingir um objetivo comum” (CARAVANTES; PANNO;
Vale lembrar que seus estudos se deram no período da Revolução Industrial,

ocasião em que o conhecimento despontava como elemento capaz de produzir
melhorias nos métodos e técnicas de produção. Em seu interesse de identificar e
comparar estágios de desenvolvimento de diferentes indústrias para explicar seu
desempenho e a importância da autoridade neste processo, Weber desenvolveu
três tipos de relações de autoridade:
• Tradicional – fundamentada nos costumes e práticas do passado.

• Carismática – fundamentada na devoção ao caráter ou conduta considerada
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exemplar de um indivíduo.
• Racional-legal – fundamentada na autoridade exercida pela natureza de
determinados cargos.
Weber considerou a autoridade racional-legal (autoridade do cargo e não da

pessoa) como a mais adequada para que as “organizações de porte, complexas
em natureza” pudessem alcançar seus objetivos. Caravantes, Panno, Kloeckner
(2005, p. 65) assinalou os aspectos fundamentais da organização burocrática
proposta por Weber. São eles:
• Ênfase na forma, que se materializava em um conceito definido de hierarquia,

uma organização sequencial de cargos, bem delimitados por regras e normas.
• Especialização da tarefa e competência: só estaria qualificada para integrar o
quadro administrativo da organização, e, portanto, em condições de nomeação
para funções oficiais, a pessoa que demonstrasse preparo técnico adequado.
Portanto, o treinamento adquiria especial importância nesse contexto.
• Regras e normas: de modo a garantir que os objetivos fossem efetivamente
alcançados, era necessário que existissem certos parâmetros e orientações
oficiais a serem seguidos.
• Responsabilidades definidas para os ocupantes dos cargos, com a autoridade
necessária para o desempenho efetivo.
• Registro: todos os conhecimentos relevantes da vida organizacional deveriam
ser documentados.
Robert Merton que utilizou os estudos realizados por Weber para análise das
organizações se referiu a burocracia como:
Uma estrutura social formal, racionalmente organizada, implica

modelos de atividades claramente definidos, nos quais idealmente
cada série de ações está ligada funcionalmente aos objetivos da
organização. Em tal organização há uma série integrada de funções,
de status hierárquicos, que implica um certo número de privilégios
e obrigações, definidas por regras limitadas e específicas. Cada
uma dessas funções compreende uma esfera de competência e
responsabilidade. A autoridade, o poder de controle, vindo de um
regulamento reconhecido, é prerrogativa do cargo e não da pessoa
que ocupa o mesmo. O sistema de relações estabelecido entre
diversas funções implica um grau considerável de formalismo e
define claramente a distância social, separando os indivíduos que
ocupam esses cargos. Assim, o tipo ideal de uma organização formal
seria a burocracia, e para melhor compreensão, a análise clássica
da Burocracia seria a de Weber. O principal mérito da Burocracia é
15
a sua eficiência técnica. Ela prima pela precisão, rapidez, avaliação,

continuidade.
Fonte: Merton (apud CARAVANTES; PANNO;

De modo geral, a burocracia tem sido associada à gestão lenta,

disfuncional, pouco ou quase nada voltada para resultados. Pelo exposto,
podemos verificar que este entendimento não corresponde às ideias
de Weber. Na verdade, a burocracia pressupõe um conjunto de ações
sistemáticas que visam o bom desempenho da organização. Na sua
opinião, o que contribuiu para esta visão distorcida sobre a burocracia?
No capítulo 2, você vai estudar sobre a Reforma Burocrática do Estado e

isto irá ajudá-lo a compreender e a estabelecer relações entre a teoria clássica e
algumas iniciativas de reforma realizadas pelo Estado brasileiro. Para finalizarmos
o estudo sobre a Escola Clássica da Administração, destacamos no quadro a
seguir as contribuições de seus principais representantes.
Quadro 1 – Principais representantes da Escola Clássica
Taylor Fayol Weber

(Administração cien- (Departamentalização) (Organização burocrática)
tífica)
Características Treinamento em Definição de funções da Regras para realização do
da administração regras e rotinas. organização e divisão trabalho.
do trabalho. Impessoalidade.
Hierarquia e autoridade. Divisão do trabalho.
Hierarquia e autoridade.
Deu ênfase Ao empregado. Ao gerente. A organização.
Pontos Fortes Produtividade e efici- Definição da Estrutura Racionalização e efici-

ência. Papel dos gerentes. ência.
Pontos Fracos Subestimou as neces- Foco interno. Muita rigidez.
sidades sociais. Excessiva ênfase no Lentidão.
comportamento racional
do gerente.
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 67).

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Outros nomes se destacaram na Escola Clássica da

Administração, como Henry Ford, Frank e Lilian Gilbreth e
Mary Follett. Pesquise sobre estes estudiosos e suas principais
contribuições para a Administração.
Como vimos, as contribuições da Escola Clássica ainda hoje são relevantes,

mas há de se destacar que, na época, as principais críticas se concentraram na
ênfase aos aspectos formais da organização e a pouca (ou nenhuma) atenção
dedicada aos aspectos do comportamento dos indivíduos. E foi exatamente por
este aspecto negligenciado que uma outra vertente de pesquisas se iniciou, trata-
se da Escola das Relações Humanas que estudaremos a seguir.
Teoria (ou Escola) das Relações

Humanas
Os estudos realizados pelos representantes da Escola das Relações
Humanas, tiveram, assim como os da Escola Clássica, a preocupação com a
melhoria do desempenho organizacional.
Para Caravantes, Pannoe Kloeckner (2005, p. 81) “o grande

mérito da Escola de Relações Humanas foi desvendar ao mundo que Para Caravantes,
Pannoe Kloeckner
o homem, o grupo e suas inter-relações eram vitais para os resultados
(2005, p. 81) “o
buscados pelas organizações”. grande mérito
da Escola de
Um dos nomes associados a esta Escola é o de Elton Mayo, que Relações Humanas
com outros pesquisadores da Harvard, desenvolveram entre 1920 foi desvendar
e 1930, estudos relacionados ao comportamento humano. Estes ao mundo que o
homem, o grupo e
estudos ficaram conhecidos como Estudos de Hawthorne, e, embora
suas inter-relações
tenham atenuado o mecanicismo característico da Escola Clássica eram vitais para
acabaram por representar uma oposição em relação a esta, onde não os resultados
mais a estrutura, mas o homem é que deveria ser objeto de análise. buscados pelas
Foram as seguintes as proposições da Escola das Relações Humanas organizações”.
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005):
• O incentivo econômico não é a única força motivadora a que o trabalhador

responde; a produção é fortemente influenciada tanto pelas relações com os
outros companheiros de trabalho como por seus problemas pessoais, tanto
dentro como fora da fábrica.
17
• O trabalhador não se comporta como um ser isolado, mas sim como um

membro do grupo. Essas inter-relações criam aquilo que chamamos de
organização informal.
• A especialização funcional não cria, necessariamente, a organização mais

eficiente. Tanto que a rotação de cargo, em que o indivíduo alterna tarefas a
serem executadas, contribui para seu melhor desempenho.
Os pesquisadores de Hawthorne concluíram que:
• A colaboração nos grupos não ocorre acidentalmente; ela

precisa ser planejada e desenvolvida. Se a colaboração grupal é
alcançada, as relações no ambiente de trabalho podem alcançar
um nível de coesão capaz de resistir aos distúrbios externos de
uma sociedade turbulenta em buscar de adaptar-se;
• O trabalhador é uma pessoa cujas atitudes e eficácia são
condicionadas pelas demandas sociais tanto internas quanto
externas à organização;
• Os grupos informais internos à organização exercem fortes
controles sociais sobre os hábitos de trabalho e atitudes dos
trabalhadores;
• A mudança de uma sociedade estabelecida e estável para uma
sociedade adaptativa ou em mudança tende em base continuar
a perturbar a organização social de uma empresa ou uma
indústria;
• O trabalho é uma atividade de grupo;
• O mundo social de um adulto é primariamente estruturado pela
atividade de trabalho;
• A necessidade de reconhecimento, segurança e senso de
pertencimento é mais importante na determinação da moral do
trabalhador e de sua produtividade do que as condições físicas
que lhe são oferecidas;
• Uma queixa não corresponde necessariamente a uma relação
objetiva de fatos; ela é usualmente um sintoma, manifestando
uma perturbação na posição de status do reclamante.
Fonte: Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 82).
18
O fato de os primeiros estudos realizados pela Escola das Relações

Humanas terem representado uma oposição a Escola Clássica, fez com que
outras abordagens, também de base humanista surgissem, como é o caso das
abordagens estruturalista e comportamental que veremos a seguir.
a) Abordagem Estruturalista
O estruturalismo buscou a integração entre os aspectos mais relevantes

Atribui-se ao estrutu-
da Escola Clássica e da Escola de Relações Humanas, minimizando a
ralismo a inclusão de
oposição de ideias entre essas duas escolas da administração. temas como conflito
e poder ao estudo
Atribui-se ao estruturalismo a inclusão de temas como conflito das organizações e o
e poder ao estudo das organizações e o que denomina de dilema que denomina de di-
organizacional, ou seja, o conflito inevitável “entre objetivos lema organizacional,
ou seja, o conflito
organizacionais e necessidades individuais”.
inevitável “entre obje-
tivos organizacionais
Amitai Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005) e necessidades
considerado um dos principais representantes do estruturalismo sobre individuais”.
as Escolas Clássica e de Relações Humanas afirma que:
A Administração Científica e a Escola de Relações Humanas

eram, em certos aspectos, diametralmente opostas. Os fatores que
uma escola considerava críticos e cruciais, a outra simplesmente
ignorava. Entretanto, as duas tinham um elemento comum: nenhuma
delas via qualquer contradição básica ou dilema insolúvel nas
relações entre a busca de racionalidade por parte da organização
e a busca de felicidade de parte do indivíduo. A Administração
Científica entendia que a organização mais eficiente seria
também a organização mais satisfatória, uma vez que ela
maximizaria tanto a produtividade como o pagamento do indivíduo...
A abordagem das Relações Humanas entendia que a

organização mais satisfatória seria também a mais eficiente.
Ela sugeria que os trabalhadores não ficariam satisfeitos numa
organização fria, formal, que apenas satisfizesse suas necessidades
econômicas...
Fonte: Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 58, grifos nossos).
19
1) Registre sua opinião sobre o que Etzioni quis dizer com as frases
em negrito assinaladas no texto.
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Em resumo, a abordagem estruturalista propõe que a análise organizacional

considere:
• tanto a organização formal quanto a organização informal;

• os níveis mais altos e os que se encontram na base da organização;
• recompensas materiais e não-materiais;
• a interação da organização com o ambiente.
Uma das Uma das principais críticas à abordagem estruturalista foi a

principais críticas excessiva ênfase dada aos aspectos comportamentais que, por sua vez,
à abordagem eram difíceis de ser comprovados cientificamente.
estruturalista foi a
excessiva ênfase
b) Abordagem Comportamentalista
dada aos aspectos
comportamentais
que, por sua vez, Os pesquisadores comportamentalistas se dedicaram ao
eram difíceis de aprofundamento de estudos sobre aspectos comportamentais do
ser comprovados indivíduo na organização que, até certo ponto, foram negligenciados
cientificamente. pelos estruturalistas, procurando estabelecer relação de causa e efeito
em temas como conflito, motivação, cooperação, liderança e processo
decisório.
Alguns representantes da abordagem comportamentalista com sua respectiva

contribuição para Escola das Relações Humanas são indicados a seguir:
• Chester Barnard – sua contribuição foi fruto de sua experiência como
20
executivo em organizações. Como executivo, não encontrou na academia

nenhuma teoria que o ajudasse a compreender os fenômenos que percebia
nas organizações. Foi assim, a partir de sua experiência, que publicou em
1938 o livro “As funções do executivo” no qual deu ênfase ao papel do
líder, a importância de se ter um propósito, a ética e a cooperação entre
indivíduos na organização. Reconheceu em sua obra a existência de uma
“organização informal” como sendo necessária para o funcionamento da
“organização formal”.
• Kurt Lewin – a obra deste psicólogo alemão que se refugiou nos Estados
Unidos após a I Guerra Mundial, “mudou fundamentalmente o curso
da Ciência Social. [...] a essência e grande parte de seu trabalho mais
brilhante consiste em uma análise conceitual da natureza dos fenômenos
que previamente tinham tido apenas rótulos populares” (CARAVANTES;
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 129). Desenvolveu a Teoria de Campo na
qual tratou da diferença e importância entre “observação” e “interpretação”
a fim de evitar influência de ideias preconcebidas do observador na análise
dos fatos.
Pesquise sobre a Teoria de Campo e a análise do campo de

forças para saber mais sobre a contribuição de Kurt Lewin.
• Herbert Simon - Seu livro “Comportamento administrativo: um estudo dos

processos decisórios” ainda hoje é referência nos cursos de administração.
Conceitos como eficiência, racionalidade limitada, satisfação e otimização
foram tratados por Simon para explicar os métodos e processos de trabalho.
Se para Simon a organização existe para “fazer coisas”, preocupou-se em
esclarecer o “processo prévio de busca de alternativas e de escolha que
precedem a própria ação” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p.
103).
Leia o trecho a seguir do Livro “Comportamento Administrativo”, publicado

pela FGV Editora em 1965 e tire sua própria conclusão sobre a contribuição de
Hebert A. Simon para Administração.
21
[...] a organização é importante porque em nossa sociedade,

em virtude de os indivíduos passarem a maior parte da vida adulta
trabalhando em organizações, o ambiente organizativo que os
envolve gera a maioria das forças modeladoras e orientadoras do
desenvolvimento de suas qualidades e hábitos pessoais. A organização
é importante, em segundo lugar, porque proporciona aqueles que
ocupam posições de responsabilidade os meios para exercer autoridade
e influenciar os demais. Não se pode compreender o input e o output
de um administrador, sem conhecer também a organização onde
trabalha. Seu comportamento e a influência sobre os demais indivíduos
decorrem da situação em que ele se encontra na organização.
O conceito de organização
Parte da dificuldade e da resistência à análise dos fatores

organizativos que influenciam o comportamento do administrador,
decorrem de interpretação errônea do termo “organização”. Para
muitos, organização é sinônimo de organogramas ou de manuais de
classificação de cargos, que devem ser religiosamente observados e
anotados. Mesmo quando discutida por alguns dos seus mais argutos
estudiosos, assume muito mais a forma de uma série de quadrinhos,
dispostos de acordo com lógica arquitetônica abstrata, do que com
uma casa a ser habitada por seres humanos. Para culminar, os
departamentos de organização existentes nas grandes empresas e
na administração pública reforçam, ao invés de eliminar, através de
suas atividades, o estereótipo do que se entende por organização.
O termo organização refere-se, neste livro, ao complexo sistema

de comunicações e inter-relações existentes num grupamento humano.
Esse sistema proporciona a cada membro do grupo parte substancial
das informações, pressupostos, objetivos e atitudes que entram nas suas
decisões, propiciando-lhes, igualmente, um conjunto de expectações
estáveis e abrangentes quanto ao que os outros membros do grupo estão
fazendo e de que maneira reagirão ao que ele diz e faz. Ao sistema que
acaba de ser descrito, os sociólogos chamam de “sistema de papéis”,
embora muitas pessoas o chamem, na intimidade, de “organização”.
Fonte: Simon (1965, p. 16-17).
22
• Abraham Maslow - desenvolveu a Teoria das Necessidades Humanas (ou

Hierarquia das Necessidades). Sua hipótese era de que todo comportamento
humano é motivado. Segundo Maslow, as necessidades básicas apresentam-
se dentro de uma hierarquia de valores onde o indivíduo passará para a etapa
seguinte apenas quando tiver a necessidade anterior satisfeita. Silva (2006)
exemplifica as necessidades da hierarquia indicada por Maslow:
–– fisiológicas - fome, sede, sono;

–– segurança - abrigo, emprego, família;
–– afeto (sociais) - carinho, amizade, pertencer a um grupo;
–– status - estima social, reconhecimento e apreço;
–– autorrealização - ideias humanitárias, busca autoconfiança, atualizar e
realizar suas potencialidades.
Embora bastante aceita e com grande reconhecimento, foi também criticada por
pesquisadores que questionaram sua validade teórica. Para alguns, “Maslow não
forneceu substanciação empírica, e muitos estudos que buscaram validar a teoria não
encontraram sustentação para ela” (ROBBINS, 1999, p. 110). Entretanto, “estudos
mais atuais sobre a motivação humana no trabalho mostram o grau de acerto e
antevisão de Maslow” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 110).
A hierarquia proposta por Maslow é frequentemente representada por uma

pirâmide (pirâmide de Maslow), na qual o indivíduo se movimenta de baixo para cima
nos degraus da hierarquia quando tem a necessidade de determinado nível satisfeita.
Figura 1 – Pirâmide de Maslow
Fonte: Robbins (1999, p. 110).
Da perspectiva da motivação, a teoria diria que, “embora nenhuma

necessidade seja algum dia totalmente gratificada, uma necessidade substan-
cialmente satisfeita não motiva mais” (ROBBINS, 1999, p. 110).
23
• Frederick Herzberg - também desenvolveu estudos na área de motivação

voltados para a satisfação humana no trabalho. Os estudos de Herzberg
levaram à conclusão de que os fatores que influíam na produção de safisfação
profissional eram desligados e distintos dos fatores que levavam à insatisfação
profissional. Aos fatores que geravam satisfação ou não satisfação chamou de
motivadores, e aos fatores que criariam as condições básicas e necessárias
para o trabalho chamou de higiênicos. De acordo com Silva (2006), os fatores
higiênicos são representados por condições de trabalho, salário, políticas
administrativas, relacionamento com chefia e colegas de trabalho. A ausência
de fatores higiênicos gera insatisfação, mas sua presença não é capaz de gerar
satisfação. Os fatores motivacionais referem-se à tarefa em si, sua natureza,
à autonomia com que é realizada, o desafio que representa, à criatividade que
demanda etc. Os fatores motivacionais são condições de satisfação. A figura a
seguir apresenta um paralelo entre a Hierarquia das necessidades de Maslow
e os Fatores Higiênicos e Motivacionais de Herzberg.
Figura 2 - Paralelo entre a Hierarquia das Necessidades

x Fatores Higiênicos e Motivacionais
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 114).
• Douglas McGregor – propôs “duas opiniões distintas sobre a natureza dos

seres humanos: uma opinião basicamente negativa, denominada de Teoria X,
e uma opinião basicamente positiva, rotulada de Teoria Y” (ROBBINS, 1999,
p. 205). De acordo com a Teoria X, os empregados evitam responsabilidades,
são preguiçosos e a motivação para o trabalho reside no medo de perder o
emprego. Por outro lado, a teoria Y, pressupõe que o empregado é criativo,
assume responsabilidades e é motivado por atividades desafiadoras no
trabalho.
• Rensis Likert - desenvolveu pesquisas e teorias sobre motivação, liderança e

organização, visando estabelecer uma relação entre desempenho organizacional,
24
satisfação no trabalho e modelo gerencial. Criou uma classificação para os

estilos gerenciais adotados nas organizações que denominou de “sistemas”.
Segundo Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 127), Likert foi um precursor
ao visualizar “que o mundo necessariamente caminharia para uma integração e
que, portanto, uma Teoria Mundial de Administração viria a ser necessária”. São
os seguintes os sistemas sugeridos por Likert:
• Sistema 1 – autoritário-coercitivo, caracterizado por

mão-de-obra intensiva e tecnologia rudimentar, ou seja,
pessoas de pouca qualificação e educação.
• Sistema 2 – autoritário-benevolente, caracterizado
por tenologia mais apurada e mão-de-obra mais
especializada; coerção para manter controle sobre o
comportamento.
• Sistema 3 – consultivo, caracterizado por áreas
administrativas mais organizadas e avançadas em
termos de relações com os empregados.
• Sistema 4 – participativo, caracterizado por
sofisticada tecnologia e pessoal altamente qualificado
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 126).
• David McClelland - desenvolveu a Teoria das Três Necessidades em que

associou às necessidades de realização, de afiliação e de poder a fatores
como aprendizagem, personalidade e ambiente organizacional. “A realização
se refere à necessidade de superar desafios e atingir metas; a afiliação,
às necessidades sociais, de relacionamento e pertencimento; e o poder,
à necessidade de influenciar pessoas e situações” (CAVALCANTI, 2006, p.
92). De acordo com os pressupostos da Teoria desenvolvida por McClelland
os indivíduos agem de modo diferente em diferentes situações, entretanto,
cada pessoa possui “uma tendência dominante para uma determinada
necessidade, desenvolvida ao longo da vida, a partir de sua história e
experiências, englobando a família, escola, religião e cultura na qual cresceu.
E tais necessidades, mesmo no adulto, não são fixas e imutáveis, podendo
ser aprendidas.” (CAVALCANTI; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 92).
Agora é com você! Com suas palavras, estabeleça pontos

comuns nos estudos desenvolvidos pelos comportamentalistas.
Como vimos, nos estudos desenvolvidos por alguns dos representantes da

abordagem comportamentalista já havia elementos que indicavam a necessidade
25
de uma visão mais integradora e sistêmica dos elementos de uma organização. A

Teoria Geral dos Sistemas, que veremos a seguir, buscou essa integração.
Teoria Geral dos Sistemas

A Teoria Geral dos Sistemas emergiu dos estudos de Kenneth Boulding
e Ludwig Von Bertalanffy, por volta de 1950, em uma época em que se tornou
necessário integrar diversas áreas de conhecimento. O contexto histórico “era o
da Segunda Guerra Mundial, que exigiu a formação de equipes interdisciplinares,
com especialistas de áreas diversas, para equacionar e solucionar os complexos
problemas surgidos” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 147).
Posteriormente, no Instituto Tavistock em Londres, Trist coordenou estudos em
que a organização é tida como um Sistema Sociotécnico Estruturado. Também
merece destaque a contribuição dos psicólogos Katz & Kahn. O texto a seguir, o
ajudará com os conceitos e pressupostos desses autores sobre a Organização
como sistema social.
A Organização como sistema social aberto
Profa. Márcia Costa
Primeiros estudos sobre sistemas abertos
Os primeiros estudos sobre a Teoria dos Sistemas foram

desenvolvidos por Ludwig Von Bertalanffy, logo após a Segunda
Guerra Mundial. Estes estudos, voltados para a Física e a Biologia,
foram publicados em 1956, no livro Teoria Geral de Sistemas
(General Systems Theory).
As pesquisas desenvolvidas por Bertalanffy influenciaram

diversos estudos, entre os quais pode-se destacar a Teoria das
Organizações. Outro estudo de relevante importância foi desenvolvido
por Talcott Parsons denominado funcionalismo. O modelo de
Parsons consiste em um método para análise dos fenômenos sociais
e, embora criticada por alguns autores que a consideram limitada, a
perspectiva funcionalista também é sistêmica.
O conceito de empresa enquanto sistema social pode ser

atribuído aos estudos desenvolvidos por Parsons, e envolve o
reconhecimento da organização formal e informal dentro de um
26
sistema global integrado (Wahrlich: 130).
Cabe também ressaltar os estudos sociotécnicos desenvolvidos

por Emery e Trist do Instituto de Relações Humanas de Tavistock
em Londres (1965). A mais importante contribuição dada pelos
pesquisadores de Tavistock
parece ser a de que a organização eficiente precisa levar

em conta tanto as importações que o subsistema social faz
do ambiente, isto é, valores e aspirações, como também
as que faz o subsistema técnico, ou seja, matérias-primas,
equipamentos, etc. (Motta e Vasconcelos: 181).
Enquanto o funcionalismo recebeu críticas por centrar a ação

no individuo, os estudiosos de Tavistock destacaram a organização
como a unidade principal de análise.
Outros modelos, considerando a organização como um sistema

sociotécnico, foram elaborados pelos estudiosos do Centro de
Pesquisa Social da Universidade de Michigan do qual destaca-se o
nome de Rensis Likert. São três os principais modelos que surgiram
na Universidade de Michigan e que variam de acordo com o grau
de complexidade apresentado: o modelo de Likert, o da organização
como um conjunto integrado de papéis e o modelo de Katz e Kahn,
este último considerado um marco referencial no que se refere à
contribuição da Teoria dos Sistemas à organização.
O modelo de Likert pressupõe que a organização é um sistema

de interligação entre grupos, que se processa através de elementos-
chave que funcionam como elos, fazendo as ligações entre os grupos.
Também a organização se relaciona com o ambiente através destes
elementos-chave. Considerando as recentes abordagens sobre
modelagem organizacional, pode-se observar que a idéia central do
modelo de Likert aparece nos modelos de mapeamento cognitivo e
nos sociogramas sugeridos como ferramentas de apoio à decisão.
O modelo que pressupõe a organização como um conjunto

integrado de papéis, amplia a noção de grupo apresentada no modelo
de Likert para a de conjunto de papéis (role set). Segundo Motta e
Vasconcelos (2002) esta concepção baseia-se na premissa de que
não são as pessoas, em sentido absoluto, que estão interligadas,
mas sim, pessoas desempenhando determinados papéis.
A organização como sistema complexo sugerido por Katz e Kahn
27
é considerada um marco referencial porque os autores conseguiram

em sua obra - Psicologia Social das Organizações - analisar e
consolidar todos os estudos desenvolvidos pela antropologia, pela
sociologia, pela psicologia e outras ciências do comportamento sobre
a Teoria dos Sistemas aplicada às organizações.
O modelo de sistema aberto proposto por Katz e Kahn (1970)

é considerado o mais abrangente e complexo e, por sua relevância
para o estudo das teorias administrativas, suas principais caracte-
rísticas são apresentadas a seguir:
• Importação de energia (insumos, inputs) – os sistemas abertos

importam alguma forma de energia do ambiente externo. Nosso
corpo absorve o oxigênio e estímulos que provém do ambiente
externo, e necessitamos destes “suprimentos” para o equilíbrio.
Assim como os seres humanos, as organizações também
necessitam e recebem insumos do ambiente externo, tais como:
máquinas, matéria-prima, recursos financeiros, pessoas etc.
• Processamento (transformação) – assim como o corpo humano

transforma açúcar em energia, a organização processa os
insumos em um determinado produto ou serviço. A organização
necessita de algum tipo de estruturação interna que lhe permita
transformar os insumos recebidos em produtos e/ou serviços.
• Exportação de energia (saídas, output) – o ar que respiramos

é devolvido ao ambiente na forma de dióxido de carbono.
Também a organização exporta energia através dos produtos e/
ou serviços oferecidos.
• Entropia – entropia é um processo pelo qual todas as formas de

organização se movem em direção à desorganização ou morte. Os
sistemas fechados estão sujeitos à entropia, isto é, ao processo
de deterioração crescente que o levará a morte. Nos sistemas
abertos (biológicos ou sociais), a entropia pode ser interrompida
pelo que denominamos entropia negativa, ou seja, a capacidade
que o sistema aberto possui de se renovar, buscar alternativas de
equilíbrio a partir dos insumos que importa do ambiente.
• Informação e retroalimentação (input e feedback) – os inputs

não são necessários apenas como insumos contendo energia, mas,
e principalmente por seu caráter informativo, são essenciais para o
sistema na medida em que geram dados sobre sua própria atuação
neste ambiente. Se a Organização atua em determinado ambiente,
28
é preciso que tenha mecanismos capazes de verificar o nível de

impacto no ambiente a fim de manter ou alterar sua atuação futura.
• Estado firme (homeostase dinâmica) – trata-se do oposto

da entropia. O estado firme se refere a tendência do sistema
a buscar o equilíbrio, a estabilidade dinâmica e expansão. Na
Organização a homeostase não é automática, mas possível a
partir de mecanismos estabelecidos para esta finalidade.
• Decomposição do sistema (diferenciação) – padrões difusos

são substituídos por funções mais especializadas. O sistema
pode ser decomposto em subsistemas de ordem inferior. Deste
modo, a Organização pode ser entendida como um sistema,
composto por vários subsistemas (departamentos), que, por sua
vez, podem ser decompostos em subsistemas menores (seções)
e, assim, por diante.
• Equifinalidade – este princípio, proposto por Bertalanffy, tem

como premissa de que um sistema pode alcançar, por uma
variedade de caminhos, o mesmo estado final.
A concepção do sistema aberto na atualidade
[...] A superação dos novos desafios organizacionais cada vez

mais depende da capacidade apresentada pela organização de
responder com rapidez e qualidade as demandas da sociedade.
O esquema “input – processamento – output – feedback”

parece realmente ter sido incorporado no contexto organizacional,
mesmo que algumas organizações ainda o utilizem para melhor
compreensão de sua própria natureza de sistema inserida em um
sistema maior.
Como podemos observar, as características dos sistemas

abertos não só são atuais, mas fundamentais para sobrevivência
organizacional em um ambiente caracterizado por elevada
competitividade. Todas as teorias e abordagens relevantes que
surgiram após a Teoria Geral dos Sistemas estão, em maior ou
menor grau, nela apoiadas.
A compreensão de que a organização é um sistema composto

por subsistemas menores que são as unidades de negócio, ou ainda,
que a própria organização é também um subsistema de um sistema
maior, parece essencial para entender os impactos que gera e recebe
29
do ambiente em que está inserida.
[...] Seja qual for a “ferramenta” utilizada pela gestão, o único

aspecto que parece indiscutível é que, em cada uma delas há
uma dimensão que contempla os ambientes interno e externo à
organização.
Conclusão
Estamos inseridos em um contexto onde se preconiza a

inovação como fator de vantagem competitiva, em uma sociedade
onde os valores vigentes estão mais voltados para o imediatismo e
onde há uma supervalorização do novo em detrimento do velho.
Ampliar nossa percepção e adotar uma postura de abertura para

o novo é importante, entretanto, ao investigarmos melhor a origem
das coisas, muitas vezes nos defrontamos com um universo que
ainda tem muito a nos oferecer.
Assim é com a teoria dos sistemas abertos, cujos estudos

iniciais como visto anteriormente, datam de antes da Segunda Guerra
Mundial. O mundo passou por muitas transformações desde então,
porém como ainda são pertinentes os preceitos básicos da teoria.
Quanto descobrimos e ainda temos por descobrir, tanto evoluímos
e temos que evoluir. Assim é um sistema em permanente mudança,
assim também é a administração, e talvez seja isto que a torna tão
atrativa e importante no contexto das ciências sociais.
Referências bibliográficas:
ARAUJO, Luis César G. Organização, Sistemas e Métodos

e as modernas ferramentas de gestão organizacional. São
Paulo: Atlas, 2001.
CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. 2. ed. São Paulo:

Paz e Terra, 1999.
KATZ, Daniel; Kahn Robert L. Psicologia Social das

Organizações. São Paulo: Atlas, 1970.
MOTTA, Fernando C. Prestes; VASCONCELOS, Isabella F.

Gouveia de. Teoria Geral da Administração. São Paulo:
Pioneira, 2002.
WAHRLICH, Beatriz Marques de Souza. Uma análise das
30
teorias de organização. 3. ed. Rio de Janeiro, FGV Editora,

1971.
Fonte: Adaptado de texto da autora para o curso de

pós-graduação em Gestão de Recursos Humanos e Gestão
Empresarial da FUNCEFET/RJ (2012).
Caro leitor, pesquise sobre matriz SWOT (ferramenta muito

utilizada em planejamento estratégico para análise do ambiente)
na internet e faça uma comparação entre a Matriz e o modelo de
organização como um sistema social aberto proposto por Katz e Kahn.
OBS: Os aspectos comuns são que em ambos há que se

considerar a relação com o ambiente interno e externo, ou seja, a
organização impacta e é impactada pelo ambiente.
a) Abordagem Contingencial

Caracterizou-se por enfatizar a importância do ambiente na dinâmica
organizacional. Entretanto, cabe neste ponto lembrar que, até a Teoria de Sistemas
surgir, as organizações foram estudadas na perspectiva de compreensão de seu
ambiente interno como determinante para explicar as questões relacionadas ao
desempenho organizacional. A concepção até então era da organização como um
“sistema fechado”.
Ao deslocar o foco de estudo e dar destaque ao ambiente externo, a

abordagem contingencial estabelece um novo padrão no qual não há mais “a
melhor maneira” de organização da empresa.
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 166) a Teoria da Contingência

é como um rebento da Teoria de Sistemas. Dois de seus princípios básicos são:
• Não há uma melhor maneira de organizar;
• Uma determinada forma de organizar não será igualmente eficaz em todas as

situações.
Destaca ainda o autor que “o grande mérito da abordagem contingencial é fazer

31
com que a gerência normalmente concentrada nos problemas internos da organização

e nas tarefas volte seus olhos para o ambiente; deixe de olhar para o próprio umbigo e
olhe ao redor” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 166).
Merece destacar Burns e Stalker como representantes da abordagem

contingencial bem como os conceitos que desenvolveram de sistemas gerenciais
orgânicos e mecânicos, no qual o primeiro se caracteriza por mais flexibilidade
e, consequentemente capacidade de se adaptar ao ambiente. Seus estudos
influenciaram ainda o desenvolvimento de estudos sobre a liderança contingencial.
Mas esta é uma outra história...
Segundo Chiavenato (1979, p. 435) “a teoria da contingência enfatiza que

não há nada de absoluto nas organizações ou na teoria administrativa. Tudo é
relativo. Tudo depende.”.
No Capítulo 3, que tratará de modelos de organização e estrutura, você

conseguirá perceber a influência destes conceitos na concepção de modelos de
estrutura e gestão organizacional.
Teorias e Abordagens após Teoria

de Sistemas
Os estudos sobre as organizações como sistemas sociais impactaram de
tal forma a administração que os que se seguiram podem ser, em sua maior
parte, considerados abordagens que buscaram não só na teoria de sistemas,
mas também na teoria clássica e na de relações humanas, as bases para novas
orientações sobre o desempenho organizacional. As abordagens pós-sistemas
são apresentadas a seguir:
a) Abordagem Neoclássica
O contexto histórico é do pós-guerra, época em que foram

A abordagem
neoclássica foi um aprofundados os estudos em torno do elemento humano nas
movimento que organizações. A abordagem neoclássica foi um movimento que
surgiu nos Estados surgiu nos Estados Unidos e que teve como objetivo o reequilíbrio
Unidos um dos organizacional. Um dos destaques desta abordagem é Peter Drucker
destaques desta que desenvolveu “uma metodologia administrativa calcada em uma
abordagem é Peter
concepção teórica bastante fundamentada, voltada para a obtenção de
Drucker.
resultados organizacionais” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER,
2005, p. 179). É deste período a Administração por Objetivos (APO), “tecnologia
gerencial cujo objetivo é motivar o desempenho mais efetivo tanto da parte dos
gerentes quanto dos subordinados por meio de um sistema participativo de
32
fixação de objetivos e de fornecimento de feedback” (CARAVANTES; Abordagem

PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 179). neoclássica
destaca-se como
A abordagem neoclássica reuniu elementos da Burocracia, da contribuição a
Teoria das Relações Humanas e da Teoria de Sistemas. Destaca-se importância dada
aos objetivos
como contribuição a importância dada aos objetivos na organização
na organização
e alcance de resultados, aspectos que constituíram a base da e alcance de
administração por objetivos (APO). resultados,
aspectos que
b) Abordagem do Desenvolvimento Organizacional (DO) constituíram
a base da
administração por
O contexto é o da sociedade pós-industrial, época em que o
objetivos (APO).
mundo passou por grandes transformações, com o surgimento de
novas tecnologias, conflitos sociais e crise na economia mundial. O contexto é o
Profundas modificações de ordem mundial indicavam a necessidade da sociedade
de um modelo capaz de oferecer as organizações condições para que pós-industrial,
pudessem enfrentar os desafios desta mudança. época em que o
mundo passou
por grandes
Warren Bennis e Chris Argyris, entre outros, contribuiram para que
transformações,
o DO fosse mundialmente conhecido na década de 1970. com o surgimento
de novas
Warren Bennis (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, tecnologias,
2005, p. 186) definiu o Desenvolvimento Organizacional como “uma conflitos sociais
resposta à mudança, uma complexa estratégia educacional que tem e crise na
por finalidade mudar as crenças, as atitudes, os valores e a estrutura economia mundial.
Profundas
das organizações, de modo que elas pudessem melhor se adaptar aos
modificações de
mercados, tecnologias e desafios e ao próprio ritmo vertiginoso das ordem mundial
mudanças”. indicavam a
necessidade de
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 187): um modelo capaz
de oferecer as
a grande virtude do DO foi ter trazido, de organizações
uma maneira progressiva e ordenada, todos condições para
os conhecimentos calcados nas teorias que pudessem
comportamentais e na abordagem sistêmica enfrentar os
para resolver problemas concretos enfrentados
desafios desta
pelas organizações. [...] embora sua visão fosse
mudança.
sistêmica, na prática concreta dos consultores
a ênfase dada foi claramente concentrada nos aspectos
comportamentais, ou seja, no subsistema social das
organizações.
No Brasil, consultorias com base em DO foram desenvolvidas na década

de 1970. O livro “Desenvolvimento Organizacional – teoria e diagnóstico” (1979)
de Gercina Oliveira, narra o relato de uma experiência de DO no serviço público.
33
Oliveira (1979, p. 6) destaca que DO é “basicamente um programa de pesquisa-

ação em uma organização, para melhorar seu funcionamento. […] o modelo de
consultoria de DO funciona como se fosse um sistema aberto, no qual a fase
de diagnóstico não se esgota, porque tudo que nela se prediz ou aconselha é
avaliado e a ela retorna visando ao desenvolvimento permanente, harmônico e
auto-sustentado da organização”.
Teorias e Abordagens
Contemporâneas
Até aqui, vimos teorias e abordagens cujo foco foi dado predominantemente
às indústrias. Cabe, agora, apresentar para você pós-graduando(a), um novo
referencial, estabelecido a partir das mudanças mundiais que caracterizaram o
final do século XX e que indicam os caminhos que continuarão a ser trilhados
pelas organizações no século XXI. Questões que envolvem a preocupação com
o meio ambiente e a responsabilidade social das organizações, passam por
aspectos econômicos e sociais, imprevisibilidade e, como não poderia deixar de
ser, culminam no homem e seu papel na organização e na sociedade.
Os pressupostos das abordagens contemporâneas podem ser visualizados

em alguns dos modelos de gestão que serão examinados no Capítulo 3.
a) Abordagem da Qualidade Total
Os estudos O contexto é o pós II Guerra Mundial, período em que dois

sobre métodos americanos – Deming e Juran, proferiram palestras no Japão sobre os
e processos de métodos de controle de qualidade utilizados por empresas americanas.
trabalho e sobre a
departamentalização Isso explica porque os estudos sobre métodos e processos de
da organização
trabalho e sobre a departamentalização da organização desenvolvidos
desenvolvidos por
Taylor e Fayol no por Taylor e Fayol no século XIX podem ser identificados nas bases da
século XIX podem Qualidade Total.
ser identificados nas
bases da Qualidade Examinando os principais eventos do movimento da qualidade,
Total. não há nenhuma dúvida de que as teorias administrativas
geradas no Ocidente e as tecnologias desenvolvidas a partir
delas tiveram um profundo impacto no Japão (JURAN, 1993
apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 243).
A partir daí, segundo Juran (1993 apud CARAVANTES; PANNO;

KLOECKNER, 2005, p. 242) “os japoneses articularam algumas estratégias
inéditas para criar uma revolução na qualidade”. Várias dessas estratégias foram
34
decisivas, entre as quais:
• Os gerentes de nível alto lideraram pessoalmente a revolução;

• Todos os níveis e funções foram submetidos a treinamento no gerenciamento
para a qualidade;
• O aperfeiçoamento da qualidade foi empreendido a um ritmo contínuo e
revolucionário;
• A força de trabalho participou do aperfeiçoamento da qualidade por meio do
conceito de círculos de controle de qualidade.
Ainda que a fundamentação da Qualidade esteja concentrada em teorias

ocidentais ou até mesmo tenha se baseado mais diretamente nas orientações
fornecidas por Deming e Juran no pós guerra, o fato é que vários outros países
também receberam as mesmas orientações, mas foi o Japão que se destacou no
alcance de resultados por meio de uma estratégia voltada para os fundamentos
da qualidade.
Sobre isso, Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 245) trazem o professor
Noritake Kobayachi, da Universidade de Keyo, o qual afirma que “que não há
nada de novo; fazemos aquilo que aprendemos e o que aprendemos foi com as
teorias administrativas americanas”.
Os “gurus” da
qualidade: W.
A seguir apresentaremos um resumo da contribuição daqueles
Edwards Deming,
que ficaram conhecidos como os “gurus” da qualidade: W. Edwards Joseph M. Juran e
Deming, Joseph M. Juran e Philip B. Crosby. Philip B. Crosby.
• W. Edwards Deming – preocupou-se com a competitividade da organização

e controle estatístico dos processos de trabalho. Segundo ele, para alcançar
o sucesso, a organização deveria implementar um conjunto de 14 pontos que
constituem a essência de seus ensinamentos. Os 14 pontos de Deming para
transformação são indicados por Araujo (2007):
1. Criar constância de propósito para a melhoria de produtos e serviços, isto é,

aceitar que é preciso mais do que “fazer dinheiro nos negócios”, é preciso
manter-se.
2. Adotar a nova filosofia completamente, ou seja, acreditar, sem hesitação, que

erros e negativismo devem ser eliminados.
3. Acabar com a dependência da inspeção em massa, isto é, entender que a

inspeção e o controle não são formadores de qualidade, e sim, de custos. A
qualidade não vem da inspeção, mas sim, da melhoria do processo.
35
4. Acabar com a insistência organizacional de adquirir e usar materiais, na

confecção de produtos, escolhidos apenas com base no critério preço, isto é,
desconsiderar o fator qualidade dos insumos como um dos primeiros passos
no rumo.
5. Melhorar constantemente e para sempre o sistema de produção e de serviços,

ou seja, o aprimoramento não é um esforço que se faz de uma única vez.
6. Instituir o treinamento, isto é, estar atento ao fato de que nas organizações falta
pessoal capaz de transmitir as novas ideias e conceitos, e por consequência,
quem treine as pessoas em novas habilidades e tarefas
7. Instituir a liderança, ou seja, investir na liderança e não em supervisão e

controle.
8. Afastar o medo, isto é, promover a segurança quando da implantação de

projetos de mudança como os de qualidade.
9. Romper as barreiras entre os diversos departamentos, ou seja, inibir

a concorrência prejudicial entre as divisões organizacionais distintas,
harmonizando metas conflitantes.
10. Eliminar slogans, exortações e metas destinadas à força de trabalho, isto é,

permitir que as pessoas criem suas próprias “bandeiras de qualidade”.
11. Eliminar as cotas numéricas, ou seja, desviar as pessoas da organização da

crença absurda de que é preciso fazer mais numericamente. O importante é
qualidade. Muito sem excelência é o mesmo que nada.
12. Remover as barreiras ao orgulho da mão de obra, isto é, eliminar todo e

qualquer impedimento (gerencial, administrativo, material) ao desenvolvimento
do pessoal da organização.
13. Instituir um sólido programa de educação e (re)treinamento, ou seja, investir

na aquisição de uma nova mentalidade, permeada por tecnologias e métodos
revitalizantes para a organização, tanto para a força de trabalho como para a
gerência.
14. Agir para consumar a transformação, isto é, contar com 100% de apoio da
cúpula da administração, sem o que o esforço voltado à qualidade jamais
prosseguirá.
36
Uma importante contribuição de Deming ficou conhecida como

Ciclo PDCA ou Ciclo de Deming descrito por Araújo (2007) como
um processo cíclico direcionado à melhoria, onde a primeira etapa
consiste em planejar (Plan), seguida pela etapa de ação ou execução
do planejado (Do), pela etapa de verificação dos resultados até
então obtidos com as ações planejadas e executadas (Check) e pela
etapa de implementação final do idealizado como mudança, após as
considerações sobre eventuais acertos (Act).
Figura 3 - Ciclo PDCA
Fonte: Disponível em: <http://www.infobibos.com/Artigos/2007_2/

Mecanizacao/>. Acesso em: 2 maio 2016.
• Joseph M. Juran – para obter sucesso a organização deve adotar Trilogia Juran:
três processos de gerenciamento que ficaram conhecidos como a i) planejamento
trilogia Juran: i) planejamento da qualidade, ii) controle da qualidade da qualidade,
ii) controle da
e, iii) melhoramento da qualidade. O quadro a seguir mostra os 3
qualidade e, iii)
processos universais organizados por Juran para a Qualidade. melhoramento da
qualidade.
37
Quadro 2 – Processos de Gerenciamento da Trilogia Juran
Planejamento da qualidade Controle da qualidade Melhoramento da qualidade

- Determinar quem são os - avaliar o desempe- - estabelecer a infraestrutura.
clientes. nho real do produto. - identificar os projetos de melho-
- Determinar as necessidades - comparar o desem- ramento.
dos clientes. penho real às metas - estabelecer equipes de projeto.
- Desenvolver características do produto. - fornecer às equipes recursos,
de produto que respondam às - atuar sobre a dife- treinamento e motivação para:
necessidades dos clientes. rença. diagnosticar as causas, estimular
- Desenvolver processos capa- os remédios e estabelecer contro-
zes de produzir as característi- les para manter os ganhos.
cas do produto.
Transferir os planos para as
forças operacionais.
Fonte: Adaptado de Juran (1990).
• Philip B. Crosby – criou um programa que “enfatiza a prevenção

Philip B. Crosby o
uso de expressões e não a inspeção, a mudança da cultura organizacional em vez de
que ficaram famosas ferramentas estatísticas”. O uso de expressões que ficaram famosas
na abordagem da na abordagem da qualidade como erro zero e conformidade são
qualidade como erro atribuídas a ele. Assim como Deming, criou um conjunto de 14 pontos
zero e conformidade orientados para a melhoria da qualidade na organização, os quais são
são atribuídas a ele.
indicados por Araujo (2007):
1. Comprometimento da gerência;
2. Criação de times de melhoramento da qualidade;
3. Medidas da qualidade;
4. Avaliar o custo da qualidade;
5. Conscientização sobre a qualidade;
6. Ação corretiva;
7. Planejamento do Programa Zero Defeito;
8. Treinar supervisores;
9. Dia de zero defeito;
10. Estabelecer metas de melhoria;
11. Remoção das causas de erros;
12. Reconhecer e valorizar aquele que atinge sua meta de qualidade;
No Brasil a 13. Conselhos de qualidade;
Qualidade Total 14. Repetir tudo.
gerou uma
“revolução” na
No Brasil a Qualidade Total gerou uma “revolução” na década
década de 1980 e
influenciou a criação de 1980 e influenciou a criação de novos modelos de estrutura e
de novos modelos gestão. Nos anos 1990, com a abertura do mercado nacional para
de estrutura e produtos importados, empresas brasileiras tiveram que se ajustar
gestão. para sobreviver em um mercado repleto de produtos com padrões
38
de qualidade diferenciados em relação aos nacionais e a preços competitivos.

Conceitos e ferramentas da qualidade influenciaram também iniciativas de
modernização do aparelhamento do Estado como veremos nos Capítulo 2 e 3.
b) Reengenharia
Criada por Hammer e Champy na década de 1990, esta abordagem

Criada por
surgiu a partir de uma necessidade de reestruturar o sistema industrial Hammer e
norte-americano que havia perdido mercado para a indústria japonesa. Champy na
Para Hammer e Champy a maioria das organizações foi construída a partir década de 1990,
de uma concepção da divisão do trabalho. Porém, esta abordagem
surgiu a partir de
[...] essa antiga forma de funcionamento uma necessidade
simplesmente se tornou inoperante. No mundo de reestruturar o
atual de clientes, concorrência e mudanças, sistema industrial
as atividades orientadas para tarefas estão norte-americano
obsoletas. Em seu lugar, as empresas precisam que havia perdido
organizar seu trabalho em torno de processos mercado para a
(HAMMER; CHAMPY, 1994 apud CARAVANTES; indústria japonesa.
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 271).
A reengenharia pressupõe o abandono do paradigma burocrático tradicional

e a adoção de um paradigma sustentado pela tecnologia da informação, mais
empreendedor e adequado ao mundo contemporâneo.
Foi definida por Champy e Hammer (1994, apud CARAVANTES; PANNO;

KLOECKNER, 2005, p. 272) como o “repensar fundamental e a reestruturação
radical dos processos organizacionais que visam alcançar drásticas melhorias em
indicadores críticos e contemporâneos de desempenho, como: custos, qualidade,
atendimento e velocidade”. Essa definição encerra quatro palavras-chave:
fundamental, radical, drástica e processos.
Destas, destaca-se a palavra-chave processos que parece ter sido

determinante e ter influenciado na atenção das organizações para a importância
da gestão de seus processos de trabalho.
A reengenharia de processos combina uma estrutura para a realização de

trabalho com uma preocupação com resultados visíveis e drásticos. Envolve o
distanciamento do processo para que se indague qual seu objetivo geral e, em
seguida, uma mudança criativa e radical para realizar melhorias de grande vulto
na maneira pela qual esse objetivo é alcançado.
Se a década de 1980 ficou conhecida como a era da qualidade, nos anos

1990, as palavras de ordem foram processo e competência. No capítulo 3, você
irá estudar os fudamentos da Gestão por Processos e poderá observar sua
relação com os fundamentos da reengenharia.
39
Algumas Considerações
Neste primeiro capítulo estudamos as sínteses das teorias e das abordagens
da ciência da administração, e seus respectivos representantes.
Vimos que algumas teorias permanecem atuais, desafiando o tempo e o

contexto em que foram formuladas. Que algumas abordagens pouco agregaram ao
estudo que as fundamentou e que outras, entretanto, tornaram-se tão importantes
quanto a própria teoria. Enfim, em uma época de tantos “modismos”, conhecer as
bases teóricas da gestão organizacional será útil para que você possa desenvolver
o pensamento crítico e reconhecer seus princípios nos processos de modernização
do aparelho do Estado que estudaremos no Capítulo 2 e também nos modelos e
instrumentos de gestão utilizados pelas organizações, tema do Capítulo 3.
Referências
ARAUJO, Luis César G. de. Organização, sistemas e métodos e as
tecnologias de gestão organizacional: arquitetura organizacional,
benchmarking, empowerment, gestão pela qualidade total, reengenharia: volume
1. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
CARAVANTES, Geraldo R.; PANNO, Cláudia C.; KLOECKNER, Mônica C..

Administração: teorias e processo. São Paulo: Pearson, 2005.
CAVALCANTI, Vera Lúcia. Liderança e motivação. 2. ed.Rio de Janeiro: Editora

FGV, 2006.
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração: uma

visão abrangente da moderna administração das organizações. Rio de Janeiro:
Elsevier, 1979.
JURAN, J. M. Juran na liderança pela qualidade. São Paulo: Livraria Pioneira

Editora, 1990.
OLIVEIRA, Gercina Alves de. Desenvolvimento organizacional: teoria e

diagnóstico. Rio de Janeiro: Ed. Fundação Getulio Vargas, 1979.
ROBBINS, Stephen P. Comportamento Organizacional. 8. ed. Rio de Janeiro:

LTC Editora, 1999.
______. Fundamentos de Administração: conceitos essenciais e aplicações. 4.

ed. São Paulo: Prentice Hall, 2004.
SILVA, Márcia Costa A. Competências Gerenciais e Prospectiva Estratégica:

análise de cenários em Quissamã. Dissertação de mestrado. Rio de Janeiro:
2005.
______.Desenvolvimento de equipes. (Apostila do curso). Programa de

Capacitação do IBAM. 2006.
SIMON, Herbert A. Comportamento Administrativo: estudo dos processos

decisórios nas organizações administrativas. Rio de Janeiro: FGV, 1965.
40
C APÍTULO 2
As Bases da nova
Administração Pública
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes

� Conhecer os principais marcos das ações de modernização da Administração

no Brasil.
� Identificar os elementos que caracterizam os processos de modernização da

administração pública e sua relação com o papel do Estado.
42
Capítulo 2 As Bases da Nova Administração Pública
Contextualização
Reforma administrativa refere-se a um processo de mudança
Reformar a
e adequação do Estado ao momento histórico presente. As administração
transformações em diversas dimensões - social, econômica, política, pública é algo
ambiental dentre outras - de tempos em tempos exigem a introdução que se faz com
de reformas visando criar sincronia entre as diferentes faces do a participação
desenvolvimento. intensiva – mas
não exclusiva -
dos servidores
Falar de reforma administrativa implica, então, focalizar o Estado. públicos.
Uma forma didática de entendê-lo é pensar que tem duas dimensões
básicas: uma é organizacional, o aparelho de Estado ou a administração pública;
outra, é o sistema constitucional-legal. Seguindo a fala do professor Bresser-Pereira
(2011), reformar a administração pública é algo que se faz com a participação
intensiva – mas não exclusiva - dos servidores públicos. Reformar o sistema
constitucional, por sua vez, requer a participação de toda a sociedade e dos agentes
públicos eleitos e não eleitos.
O Estado é isto. Uma base legal complexa, associada a outras normas e

instituições informais e oriundas da cultura, acionadas pela administração pública
que o põe em movimento. É a nação politicamente organizada tendo como
elementos o povo, o território e a soberania.
O governo, por outro lado, traduz a condução política dos negócios públicos,
preferencialmente com base em planos e metas. Ou seja, um conjunto de funções
estatais exercidas para orientação e direcionamento das políticas do Estado que
definem suas macro diretrizes.
À administração pública incumbe o exercício da função administrativa, pelos

3 níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) e seus respectivos 2 poderes
(Executivo e Legislativo) que integram a estrutura de gerenciamento do Estado,
pautada pelas funções determinadas pela Constituição Federal e pelas leis, no
interesse da coletividade.
Uma outra e importantíssima pergunta também contribui para definir o Estado.

É aquela que indaga sobre o beneficiário das ações do Estado. E vamos seguindo
com o mesmo autor, Bresser-Pereira (2011). A história é longa e tem-se respostas
variadas para diferentes momentos históricos. Chegando logo aos dias de hoje, as
sociedades modernas são capitalistas e democráticas, com variações, gradações e
características próprias. E Bresser-Pereira (2011, p. 13), então, afirma: “[...] o Estado
é o instrumento por excelência de ação coletiva da nação ou da sociedade civil.”.
Ou seja, há disputa de interesses, conflitos entre eles, tendência à prevalência

do mais forte, estratégias dos que podem menos para alcançar seus direitos etc.
43
As reformas As reformas administrativas dizem respeito, portanto, à alteração

administrativas do status quo do próprio Estado e, por isto, são geralmente cercadas
dizem respeito, de controvérsias, resistências e dúvidas.
portanto, à alteração
do status quo do O Estado, visto em suas três esferas - União, Estados e Municípios
próprio Estado
- como organizações, como aparelho do Estado, conta com recursos
e, por isto, são
geralmente cercadas humanos, financeiros e tecnológicos que devem ser geridos para
de controvérsias, propiciar a prestação de serviços aos cidadãos, a partir da concepção
resistências e de políticas públicas de caráter setorial e geral que dão harmonia à
dúvidas. gestão governamental. Este é o conjunto de recursos que viabiliza as
ações que devem ser realizadas pelo Estado.
As Reformas As Reformas Administrativas são movimentos que servem para

Administrativas manter o Estado em condições de utilização eficiente, eficaz e efetiva
são movimentos dos recursos.
que servem para
manter o Estado É importante destacar, ainda, que a Reforma Administrativa é
em condições de
entendida como “uma mudança planejada, de caráter legal, com a
utilização eficiente,
eficaz e efetiva dos finalidade de modernizar e/ou adequar a administração pública como
recursos. instrumento específico de Governo na prestação de serviços públicos
devidos à sociedade, num determinado momento histórico” (SILVA,
2005, p. 20).
Em geral provocam mudanças na legislação e na forma de organização

(estrutura administrativa) e também tanto nos processos de trabalho quanto no
comportamento dos servidores públicos.
Este capítulo apresenta as principais ações de reforma correspondentes a

cada período e enfatizando suas principais características, processos e resultados
alcançados.
Três Pilares dos Modelos de Gestão

Pública
Eficiência, eficácia e
As iniciativas de modernização da Administração Pública no Brasil
efetividade, pilares
que se constituem não são recentes e estão correlacionadas a momentos específicos
em preocupações de nossa história, com suas importantes transformações sociais.
permanentes para Mudanças são processos, não se dão de forma instantânea, isolada.
quem se dedica
à formulação e Compreender o contexto em que tais processos ocorrem contribui
implementação de
para que possamos refletir sobre questões relacionadas à busca pela
políticas públicas.
44
eficiência, eficácia e efetividade, pilares que se constituem em preocupações

permanentes para quem se dedica à formulação e implementação de políticas
públicas.
Refletindo sobre cada uma dessas preocupações se verá que o foco

predominante sobre uma delas não se dá por acaso. Há uma importante dimensão de
valor, no sentido sociológico do termo, quando se opta por dar destaque a uma delas.
A eficiência, além de ser um princípio incorporado à Constituição Federal,

está atrelada ao uso de recursos e encontra abrigo nos modelos de natureza
mecanicista que integram a teoria administrativa. Já a eficácia, ao se aproximar
de resultados, se associa aos fins a que se propõem as organizações. Portanto,
se vinculam aos modelos e abordagens já examinadas no capítulo 1.
A efetividade traz uma medida de abertura para o meio no qual a organização se

insere, fazendo-nos recordar das teorias contingenciais da administração.
Mas este momento de refrescante pensamento faz concluir que o alcance

do bom desempenho de qualquer organização, nos tempos atuais, demanda que
seus gestores deem equilibrada atenção aos três pilares.
Ao gestor público não pode escapar a compreensão daquelas três palavras e

é desejável que seja capaz de observar a intercessão entre elas.
Nada melhor do que ler o texto de Motta (1972, p. 41-42) que é um clássico
sobre o assunto:
[...] Eficiência, referindo-se à redução dos custos internos

nas organizações, e eficácia, à realização dos objetivos
organizacionais. Basear-se só nestes conceitos toma-se
restritivo para a consecução de objetivos desenvolvimentistas.
A ideia de efetividade significando o alcance de objetivos
do desenvolvimento econômico-social - deve ser enfatizada
e instituída como conceito básico da administração para o
desenvolvimento. A efetividade administrativa vai além do
conceito de eficácia, que se restringe a objetivos organizacionais
temporais. Efetividade se refere a objetivos mais amplos
de equidade e de desenvolvimento econômico-social. Para
organizações públicas, a efetividade torna-se especialmente
importante pois permite reverter a tendência destas de modificar
seus objetivos, com a perpetuação da organização, constituindo
um objetivo mais importante do que o de desempenho das
funções desenvolvimentistas para as quais foram criadas.
Assim, eficácia não significa, necessariamente, a realização de
objetivos desenvolvimentistas, mas, simplesmente, dos objetivos
organizacionais (possivelmente) modificados.
45
Almejar apenas as metas de eficiência e eficácia significa,

geralmente, criar instituições fortes e estáveis, mas que não
promovem, com maior ênfase, os objetivos do desenvolvimento
econômico-social. Nesta perspectiva, as reformas administrativas,
baseadas exclusivamente no fortalecimento institucional e na
racionalidade administrativa, e que não consideram compro-
metimentos organizacionais com o desenvolvimento econômico -
social, serão provavelmente tentativas de se implementar eficiente
e eficazmente, os objetivos organizacionais não desejáveis.
A administração pública, ao trabalhar no âmbito do Estado como apresentado

na Contextualização, revela sua complexidade e necessidade de atuar com foco
na efetividade. Este pilar vai, nas democracias, contribuir para que o controle social
ocorra, como um dos elementos balizadores do desempenho da administração e de
sua capacidade de resposta, com qualidade e pertinência, às demandas dos cidadãos.
1) Agora que já leu sobre os três pilares que sustentam a prática

e a reflexão acerca da gestão pública, aponte, sucintamente, os
principais aspectos que ajudem a entender o significado de cada
um.
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Reforma Administrativa no Brasil -

Panorama Geral
Muitos são os estudiosos que têm se debruçado sobre a história da
administração pública no Brasil. Entre eles há diferenças de entendimento e
avaliação dos principais momentos de transformação pelos quais o país passou.
46
Todos, entretanto, concordam que o ponto de partida é o entendimento do que

seja o Estado.
Para saber mais sobre conceito e caracterização Estado, leia a explanação

que se segue, escrita pelo professor Bresser-Pereira (2011).
O objetivo do Estado antigo era a segurança da oligarquia

dominante e a captura do excedente dos outros da própria população
e dos povos vizinhos. Com a revolução capitalista foram definidos
novos objetivos políticos: a liberdade dos seus cidadãos, o bem-
estar econômico, a justiça social ou mais igualdade, e, finalmente, a
proteção do ambiente. Estes são os grandes objetivos políticos das
sociedades modernas.
Qual é o instrumento utilizado para atingir esses objetivos? Qual

é o instrumento, por excelência, de ação coletiva, através do qual
a sociedade agora organizada politicamente, sob a forma de nação
ou de sociedade civil, busca esses objetivos? Qual é o instrumento
que ela tem para se tornar mais segura, mais próspera, mais livre,
mais justa, e que proteja melhor a natureza em volta dela? É o
Estado. É o Estado enquanto lei ou sistema constitucional-legal, e o
Estado enquanto organização. Este é o nosso instrumento. “Ah, mas
e o mercado? ”. Claro que o mercado é uma instituição importante,
regulada pelo Estado. É a instituição nova que define o capitalismo.
As sociedades capitalistas são aquelas em que o mercado, ao
contrário do que acontecia nas outras sociedades, passa a ter um
papel muito importante de coordenação. Mas sempre secundário, em
comparação com o Estado. A instituição fundamental, básica, matriz
e reguladora das demais, é o Estado.
O Estado é o grande instrumento do progresso ou do desenvol-

vimento. O progresso é uma ideia e um processo histórico que surge
no século XVIII, ou seja, quando a revolução capitalista estava em
pleno curso na França e na Inglaterra. Era a visão filosófica dos
iluministas – de Diderot, Voltaire, Rousseau e Kant. No século XX
surge a teoria estruturalista do desenvolvimento econômico que
vai fazer a análise desse mesmo problema. Associada à ideia de
progresso surge a ideia de democracia e a de democratização – da
melhoria da qualidade da democracia. Podemos, então, pensar quais
são as formas que o Estado moderno assume historicamente.
Originalmente, temos o Estado absoluto, que é a primeira forma

47
de Estado moderno. É uma forma de transição, mas é mais fácil

entendê-la como a primeira forma. É no quadro do Estado absoluto
(enquanto regime político) e patrimonialista (enquanto aparelho
administrativo) que se forma o Estado-nação, os países modernos, e
se viabiliza a revolução industrial; esta só foi possível na medida em
que se forma em cada sociedade uma nação e um Estado-nação, na
medida em que se estabelece uma coalizão política entre o monarca
e a burguesia. Isso é bem conhecido. Agora, por que era essencial
a formação do Estado-nação? A revolução comercial começou no
Norte da Itália e depois se desenvolveu pelas cidades da Alemanha,
da Holanda, da França etc. Eram cidades-estados, não eram
Estados-nação. Veneza, Milão, Florença, Mainz, Antuérpia, Genebra
- essas cidades serviam para o comércio de longa distância que se
fazia no tempo da revolução comercial e do capitalismo mercantil.
Mas para desenvolver uma indústria é necessário um mercado
interno grande e seguro. Definir as fronteiras desse mercado interno
amplo e seguro é o objetivo do Estado-nação inicial. O monarca
precisava definir suas fronteiras e o fazia através de guerras e mais
guerras. O território da Grã-Bretanha e o território da França são
os dois primeiros Estados-nação que se formaram, eram donos de
grandes territórios, e são os dois primeiros a fazer suas revoluções
industriais. A Alemanha, que era tão rica quanto a França ou a
Inglaterra nos séculos XVI e XVII, fica para trás no século XIX
porque não conseguiu formar seu Estado-nação a tempo; ela só
logrou se unificar na segunda parte do século XIX, cerca de cem
anos mais tarde, teve que recuperar o atraso.
Fonte: Bresser-Pereira (2011, p. 14-15).
Como segundo passo, o interessante é ter uma visão geral das mudanças
administrativas ocorridas no país e, para tanto, um texto de Costa
A maioria dos estu- (2010) pode ser de grande valia. O autor apresenta sequência de
dos sobre reforma momentos em que tais mudanças ocorrem, com perspectiva bastante
administrativa co-
abrangente que pode ser útil para aqueles familiarizados com o estudo
meça por historiar
as experiências da administração pública e para os que só agora estão se aproximando
anteriores àquela do tema.
em apreço e toma
como ponto de par- Segundo Costa (2010) a história já foi contada pelos próprios
tida as iniciativas reformadores. É, quase sempre, uma sucessão de diagnósticos
modernizadoras
ligeiros e repertórios de razões para o fracasso das reformas. Pois a
dos anos de 1930.
maioria dos estudos sobre reforma administrativa começa por historiar
48
as experiências anteriores àquela em apreço e toma como ponto de partida as

iniciativas modernizadoras dos anos de 1930.
“Este trabalho não procede de forma muito diferente. Oferece também um

panorama histórico da reforma do Estado no Brasil do século XX. Porém, tenta
traçar um breve panorama das transformações precedentes” (COSTA, 2010, p. 78).
Para conhecer mais sobre o assunto é oportuno continuar a leitura de Costa

(2010):
PROBLEMAS DE PERIODIZAÇÃO
[...] Quase todas as narrativas adotam praticamente a mesma

periodização, com pequenas variações decorrentes da percepção
dos graus de profundidade das mudanças realizadas. Elas retomam
indicações sugeridas em Guerreiro Ramos (1983), Wahrlich (1984) e
Marcelino (1988) e contemplam uma breve referência ao período anterior
à Revolução de 1930 e três, quatro ou cinco fases subsequentes.
[...] desde 1930, o Brasil viveu na era Vargas - uma era Vargas
com Vargas (1930-1954) e uma era Vargas sem Vargas (1955-1989).
Pode-se acrescentar que, a partir de 1990, o Brasil viveu uma era
Vargas contra Vargas. Quer dizer, as grandes reformas realizadas nos
24 anos em que Vargas esteve no centro da política nacional moldaram
a economia, a sociedade e o Estado brasileiros, pautando as reformas
subsequentes. Desde então, forças políticas à direita e à esquerda do
espectro ideológico tentam capturar ou renegar sua herança.
A era Vargas com Vargas, que vai da revolução liberal de 1930

até a morte do presidente em 1954, corresponde ao período de
modernização acelerada que dá início ao processo de crescimento
econômico, baseado na industrialização via substituição de
importações. Consiste numa época caracterizada pela forte
presença do Estado na economia, realizando investimentos diretos,
oferecendo subsídios e incentivos, regulando as relações de trabalho
e coordenando decisões econômicas.
A mesma estratégia de desenvolvimento, não obstante as

bruscas mudanças político-ideológicas que se verificaram no país
depois de 1954, prevaleceu na era Vargas sem Vargas. Embora este
modelo estivesse em crise desde 1974, em decorrência do segundo
49
choque do petróleo, o Brasil persistiu na política de industrialização

via substituição de importações e no dirigismo estatal até o final da
ditadura militar e mesmo até o governo de transição (1985-1990). Por
isso, esse período pode ser considerado uma era Vargas sem Vargas
porque manteve intactas todas as estruturas criadas na primeira fase.
A partir de 1990, com o governo Collor, há um movimento

deliberado no sentido de romper com a herança varguista, através da
abertura comercial, da desestatização, da abolição dos monopólios,
da desregulamentação socioeconômica, da reforma da previdência e
da reforma administrativa. Entretanto, todas essas medidas ainda não
firmaram as bases de um novo modelo de crescimento econômico, não
alteram a moldura dos pactos políticos que se celebraram desde então.
Trata-se, como aqui se propõe, de uma era Vargas contra Vargas.
Fonte: Costa (2010, p. 78-79).
O estudo das reformas administrativas é importante, entre outros motivos, para

que se identifique a relevância do fator temporal para a construção do Estado. Há
muitas classificações e periodizações para entender a trajetória da administração
pública no Brasil. É, ainda, Costa (2010) que vai trabalhar com uma periodização
bastante didática que ajuda o leitor a entender as transformações mais recentes pelas
quais passou a administração pública brasileira. Assim, ele elabora o texto a seguir.
PROBLEMAS DE PERIODIZAÇÃO
[...] convém adotar uma perspectiva temporal que privilegie as

representações da mudança institucional veiculadas pelas próprias
narrativas, conforme se segue:
• de 1808 a 1930 - a construção do Estado nacional;

• de 1930 a 1945 - a “burocratização” do Estado nacional;
• de 1945 a 1964 - o nacional-desenvolvimentismo;
• de 1964 a 1989 - a modernização autoritária;
• de 1990 a 2002 - a era do gerencialismo.
Antes do primeiro período, há a grande etapa vestibular da

administração colonial (1500-1808). De 1808 a 1930, o Brasil se
50
encontra no estágio de formação das instituições nacionais, a partir

da constituição do autogoverno, fase que tem como marco inicial a
chegada da família real Portuguesa ao Rio de Janeiro.
O segundo período (1930-1945) equivale ao primeiro governo

Vargas, marcado por profundas transformações na economia, na
sociedade e, sobretudo, no Estado brasileiro. O terceiro período (1945-
1964) constitui uma espécie de continuação em segunda fase da etapa
anterior, com a acentuação de umas características e atenuação de
outras. Trata-se de uma aceleração do processo de modernização com
ênfase na ação supletiva e promocional do Estado. O quarto período
(1964- 1989) é marcado pela ascensão e queda do regime militar, que
manteve o projeto modernizante e intensificou a presença do Estado na
economia, a centralização e o viés tecnocrático das decisões. O sexto
período (1990-2002), caracterizado pela estabilização econômica,
o ajuste estrutural e a abertura econômica, introduz as reformas de
cunho gerencialista de que se ocupa este trabalho.
É claro que nenhuma periodização está livre de controvérsias.

Mesmo entre os “novos” reformadores, que se identificam com
o projeto do primeiro governo FHC (1995-1998), haverá os que
acreditam que algumas dessas transformações tiveram início no
governo Sarney (1985-1990) e outros que defendem que o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE constituiu
uma ruptura com relação aos governos anteriores. Em todo caso,
todos haverão de concordar que a lógica subjacente ao PDRAE
representa uma mudança de paradigma com relação a muitos dos
princípios inscritos na Constituição de 1988.
Fonte: Costa (2010, p. 80 - 81).
Construída esta visão geral, a temática das reformas administrativas no país

poderá ser objeto de algumas observações mais particulares.
Aproximando o Olhar
A construção do Estado nacional remonta à Administração colonial portuguesa
que, a distância, administrava o território em seus primórdios. A gestão se dava
como se fosse um bloco, com limitada separação entre atribuições e com pouco
sentido de que a hierarquia poderia ajudar a organizar o trabalho. As esferas
51
Com a transferência pública e privada não eram entendidas como o são presentemente.
da corte portuguesa Com a transferência da corte portuguesa para o Brasil, em 1808, é
para o Brasil, em que se inicia um processo de aparelhamento da administração que se
1808, é que se alonga até um pouco depois da proclamação da república.
inicia um processo
de aparelhamento
A Constituição de 1891 estabelece de forma nítida os contornos
da administração
que se alonga até da administração pública brasileira. Importantes e decisivas definições
um pouco depois ganham corpo e vão orientar o desenvolvimento nacional: federalismo,
da proclamação da presidencialismo, separação entre os poderes, fortalecimento do
república. bicameralismo no legislativo, autonomia do judiciário. Por cerca de 40
anos este modelo atendeu aos interesses da política dominante.
Em 1934 foi promulgada uma Constituição cuja vida foi curta – apenas três
anos – embora apresentasse ideias e princípios interessantes que só seriam
retomados muitos anos depois como, por exemplo, o federalismo cooperativo.
Assim, tributos eram repartidos entre as três esferas de governos, ensejando a
distribuição de atribuições e a articulação de ações entre elas.
Deu-se, no Governo
A Reforma de 1937
Vargas, o que
se considera a Para fazer frente à inquietude social vigente e responder a
primeira reforma demandas de uma necessária modernização econômica, deu-se, no
administrativa no Governo Vargas, o que se considera a primeira reforma administrativa
país, quando foi no país, quando foi também implantado o Estado Novo. Era o ano
também implantado
de 1937. Objetivava romper com a administração patrimonialista que
o Estado Novo. Era
o ano de 1937. caracterizara os períodos monárquicos e, em certo grau, se alongara
até a república nos idos de 1930. Este movimento de modernização
estava associado à necessidade de proteção de matérias-primas
O período que
e de criação de condições para que a industrialização ganhasse
ficou conhecido
como “Estado força. Subjacente a tais transformações alinhavava-se o modelo
Novo” (entre 1937 desenvolvimentista então pretendido.
e 1945), promoveu
mudanças de ordem O Plano de reformas proposto pelo governo incluía dois aspectos
social e econômica principais, um econômico e outro administrativo. Aqui nos interessa o
e foi caracterizado
segundo.
por um amplo
processo de
transformação das Destaca-se, neste caso, “a criação de uma burocracia profissional
práticas de gestão e nos moldes Weberianos, movida pela racionalidade” (REZENDE,
do papel do Estado, 2004, p. 48). A administração pública burocrática foi adotada porque
particularmente na era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista em
gestão dos recursos
um momento em que era preciso dotar as organizações públicas de
humanos e do
orçamento. métodos e procedimentos de trabalho. O período que ficou conhecido
52
como “Estado Novo” (entre 1937 e 1945), promoveu mudanças de ordem social
e econômica e foi caracterizado por um amplo processo de transformação das
práticas de gestão e do papel do Estado, particularmente na gestão dos recursos
humanos e do orçamento.
Em 1937 tivemos a promulgação de uma nova Constituição e, em 1938 foi

criado o Departamento Administrativo do Serviço Público Federal (DASP) com
a missão de estabelecer diretrizes, formular e implementar a reforma que fora
iniciada com a Revolução de 1930.
Na ocasião, o DASP representou uma ação intencional do governo para

a modernização do serviço público federal que visou a reorganização da
administração direta e o fortalecimento da administração indireta. Registra-se no
período, além do DASP, a criação de outras importantes autarquias e empresas
públicas - como o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI), o
Conselho Nacional do Café e o Conselho Nacional de Água e Energia Elétrica, a
Cia. Vale do Rio Doce (1942), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
– BNDE (1952) e a Petrobrás (1953), entre outros - que constituiriam centros de
excelência e de conhecimento técnico especializado para o desenvolvimento do
país. Como desdobramentos desta ação para modernização da administração,
destaca-se a adoção do princípio da meritocracia que iria valorizar os servidores
mediante diversas iniciativas, notadamente, a contratação de profissionais por
concurso público.
Outras importantes organizações, não governamentais, foram criadas nesse

período com a missão de promover o apoio às mudanças desencadeadas pelo
Governo Federal, entre as quais destacam-se a Fundação Getúlio Vargas – FGV
(1944) e o Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM (1952), ambas
voltadas para o desenvolvimento institucional e a formação e o desenvolvimento
de pessoal para atuação no setor público.
O governo Vargas foi, portanto, importante na criação de novos órgãos

e conselhos técnicos que constituíram verdadeiros “núcleos de excelência”,
germinadores de mudanças. Por seus conhecimentos técnicos especializados
foram responsáveis pela transição de uma cultura patrimonialista para uma gestão
pública burocrática, com novos modelos de gestão.
Para entender o alcance da transformação consolidada pela Reforma de

1937 torna-se necessário conhecer um pouco mais o pensamento Weberiano.
Faria e Meneghetti (2011), em alentado artigo em que examinam o trabalho

de importantes teóricos brasileiros – Fernando Claudio Prestes Motta e Mauricio
Tragtenberg – redigiram síntese primorosa sobre a burocracia, segundo Weber, a
seguir transcrita:
53
A BUROCRACIA SEGUNDO WEBER:

PONTO DE PARTIDA DE TRAGTENBERG E PRESTES MOTTA
Weber analisa o processo de racionalização da sociedade na

passagem da Idade Média para a Idade Moderna. O desencantamento
do mundo, baseado no cálculo utilitário de consequências, substitui
a mediação das relações sociais que antes estavam baseadas na
tradição e no carisma. Uma racionalidade instrumental-legal se
institui e modifica as relações na sociedade, fazendo com que
a burocracia moderna se consolide como razão materializada
desse processo histórico. Para chegar a essa compreensão, Max
Weber, analisou a burocracia do sistema de produção asiático e
de outras sociedades deslocadas e dentro de seu tempo histórico.
Entretanto, as características da burocracia moderna são próprias
de uma racionalização estabelecida dentro do sistema capitalista de
produção. Dessa forma, mesmo em Weber, a burocracia, quando
analisada isoladamente, ou seja, como fenômeno atemporal, perde
sentido, pois é por meio da racionalidade oriunda de um modo de
produção específico que uma estrutura se ergue e se instaura.
A vantagem técnica da organização burocrática no capitalismo

é a superioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma de
organização. O mecanismo burocrático plenamente desenvolvido
compara-se às outras organizações exatamente da mesma forma
pela qual a máquina se compara aos modos não mecânicos de
produção (WEBER, 1982, p. 249).
Segundo Weber (1982, p. 229), a burocracia moderna funciona

sob formas específicas. A burocracia está sob a regência de áreas de
jurisdição fixas e oficiais, ordenadas por leis e normas administrativas.
Ela estabelece relações de autoridade, delimitada por normas relativas
aos meios de coerção e de consenso. Uma relação hierárquica se
estabelece, definindo postos e níveis de autoridades, além de um
sistema de mando e subordinação com gerência das atividades e
tarefas delegadas por autoridade. Nesse contexto, a administração
é formalizada por meio de documentos, que acabam por regular a
conduta e as atividades das pessoas. O treinamento é fundamental nas
burocracias especializadas devido às especificações das atividades e
dos trabalhos. O treinamento especializado volta-se para generalizar
o cargo e transformá-lo em profissão. As atividades e tarefas de um
trabalho transformado em profissão, que podem ser apreendidas por
qualquer trabalhador, são descritas e delimitadas pela criação de cargos
54
mais ou menos estáveis. A ocupação de um cargo configura uma

profissão de ordem impessoal e transitória. A posição pessoal de um
funcionário é desfrutada e estimada em um contexto social específico,
sempre em comparação aos demais funcionários e em relação à
estrutura social. Os funcionários recebem salários (compensação
pecuniária) regulares, criando-se certa segurança social em troca das
atividades exercidas por ele. Esse salário é definido pela tarefa realizada,
por suas particularidades e pela posição hierárquica do funcionário. A
burocracia cria uma carreira dentro da ordem hierárquica estabelecida.
Para Weber (1974), o cumprimento dos objetivos efetiva-se por

tarefas definidas, que devem ser calculadas e precisam ser realizadas
independentemente das características das pessoas, ou seja, o
cumprimento das mesmas deve se revestir de impessoalidade.
A estrutura burocrática concentra os meios materiais de

administração nas mãos das elites detentoras do capital, mediante
o desenvolvimento das grandes empresas capitalistas. Quando a
burocracia se estabelece plenamente, ela se situa entre as estruturas
sociais mais difíceis de serem destruídas, configurando-se um meio de
transformar ação comum em ação societária, racionalmente ordenada.
Dessa forma, constitui um instrumento de poder, de dominação, pois
ninguém pode ser superior à estrutura burocrática de uma sociedade.
Outra característica descrita por Weber (1982, p. 269) em relação

à burocracia é que ela potencializa os segredos, conhecimentos e
intenções. Na administração burocrática, tende a ser uma estrutura
organizada de pequenas sessões secretas, na medida em que
oculta conhecimentos e ações. Dessa forma, o poder do perito,
ou funcionário especializado, é aquilatado e, por esse motivo, a
qualificação como forma de especialização crescente resulta muito
valorizada. A burocracia, portanto, “tem um caráter ‘racional’: regras,
meios, fins e objetivos dominam sua posição” (WEBER, 1982, p. 282).
Assim, para Weber “a burocracia descansa na aceitação da validez
de algumas leis não excludentes [em que o] processo administrativo,
dentro dos limites especificados nas ordenações significa a busca
racional de interesses, de forma que as atividades destinadas a
atingir os objetivos organizacionais apresentam-se aos executores
como ‘deveres oficiais’” (FARIA, 1983, p. 27). Para Weber, portanto,
a burocracia é um eficiente instrumento de poder.
Fonte: Faria e Meneghetti (2011, p. 426-427).
55
Entretanto, a administração pública burocrática, que tinha como pressuposto

a eficiência, não promoveu os resultados desejados. No momento em que o
pequeno Estado liberal do século XIX cedeu definitivamente lugar ao grande
Estado social e econômico do século XX, verificou-se que ela não garantia
nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo para os serviços prestados
ao público. Na verdade, a administração burocrática se tornara lenta, cara,
autorreferida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos
cidadãos (BRESSER-PEREIRA; SPINT, 2001).
A Reforma de 1967
A reforma de 1967, também conhecida como Reforma da
A reforma de 1967,
também conhecida Desburocratização ou da modernização autoritária, ocorreu após o Golpe
como Reforma da Militar de 1964 e teve como objetivo principal melhorar a gestão que
Desburocratização se tornara excessivamente rígida e centralizada com uma evidente
ou da modernização distorção do conceito de burocracia proposto por Weber e, com isso,
autoritária, ocorreu melhorar a qualidade dos serviços públicos.
após o Golpe Militar
de 1964 e teve como
objetivo principal Para Carneiro (2006, p. 327), a Reforma de 1967 foi, “por certo
melhorar a gestão a mais ampla e orgânica das reformas, consubstanciada no Decreto-lei
que se tornara 200. Lá estão os princípios básicos da descentralização administrativa,
excessivamente da delegação de competência, da definição das empresas públicas
rígida e centralizada. e sociedades de economia mista, do planejamento, da coordenação
administrativa, dos orçamentos-programa e do regime de licitações públicas. Tudo isso
continua como referência obrigatória na história da administração pública brasileira”.
São deste período os primeiros Planos Nacionais de Desenvolvimento os

quais previam, por meio da intervenção militar na economia e nos projetos sociais, a
provisão de bens e serviços necessários para o desenvolvimento nacional. Segundo
Rezende (2004), este período foi marcado por uma expansão da estratégia de
descentralização, através da criação de um grande número de empresas estatais
para atuação em pontos centrais para o desenvolvimento nacional.
O nepotismo e a corrupção combatidos com a reforma de 1930 pela reforma

burocrática, ainda eram presentes na Administração Pública e, em 1967 é
promulgada nova Constituição que “modelou a estratégia reformista” (REZENDE,
2004, p. 55) e, que foi regulamentada pelo Decreto-lei n° 200/1967.
O Decreto-lei n° 200/1967 dispôs sobre a descentralização como meio para

diminuir a rigidez burocrática que dificultava a gestão. Classificou as organizações
públicas em 4 categorias com base em sua autonomia para decisões, fonte de
recursos e natureza jurídica em: “administração direta, autarquias e fundações,
56
empresas públicas e sociedades de economia mista” (REZENDE, 2004, p. 55).
Entretanto, o Decreto-lei 200 falhou como tentativa de reforma adminis-

trativa, porque ocasionou duas consequências inesperadas (BRESSER-
PEREIRA; SPINT, 2001, p. 22).
• a continuação de práticas patrimonialistas, ao permitir a contratação de

empregados sem o devido concurso público; e
• o não desenvolvimento de carreiras para os administradores.
Em seu Livro, “Por que falham as reformas administrativas?”, Rezende

(2004) destaca o seguinte:
O ex-ministro do Planejamento Roberto Campos (1994) explica

que o Decreto-lei n° 200/1967 foi um instrumento de modernização
administrativa. Contudo, muitos dos seus princípios nunca foram
completamente implementados. Ele considera que um dos pontos
não resolvidos dessa reforma foi a questão da separação de funções
entre implementação e formulação, que nunca foi regulada de modo
adequado a promover ganhos de performance no setor público. Ele
observa que as agências nunca foram devidamente controladas pelo
governo central por seus resultados, o que reduziu os ganhos de
eficiência. Havia um problema central de coordenação burocrática
provocado pela descentralização, e a reforma de 1967 não foi capaz
de encontrar alternativa factível para superar esse crônico problema.
Ela foi um caso de falha sequencial, sobretudo pela sua inca-

pacidade de associar descentralização à performance, encontrando
mecanismos de controle mais associados à natureza específica do
Estado brasileiro e suas funções.
Em meados dos anos 1980, a Secretaria de Administração

Pública realizou um estudo que revelava as distorções geradas pelo
Decreto-lei n° 200/1967, e que deixava claras as falhas sequenciais
das reformas perseguidas até então no Brasil. Esse importante
estudo mostra que a expansão da descentralização foi, de fato, uma
política contrastante com o desenvolvimento de uma burocracia
organizada pelo mérito. Desde os anos 1970, houve uma proliferação
de diferentes classificações de empregos e salários nas autarquias e
fundações, embora tais instituições fossem reguladas pelas regras
57
básicas da administração federal, controlada pelo Órgão Central

de Pessoal Civil, tornando difícil organizar a burocracia em torno
de um princípio mais racional. O estudo mostra que até o ano de
1985 havia 104 diferentes divisões especiais nos salários do governo
federal, envolvendo mais de 100 mil funcionários públicos regulados
pela CLT, que eram contratados sem qualquer exigência de exames
públicos e com salários muito superiores aos daqueles funcionários
com salários regulados pelo Plano de Classificação de Cargos e
Salários, de acordo com a Lei n° 5645 de 1970.
Esses problemas se tornaram de grande magnitude, uma vez que

no governo militar foram criadas 68 novas agências administrativas,
das 120 instituídas no período compreendido entre 1945 e 1970. Das
440 empresas públicas surgidas entre 1939 e 1983, 267 (60%) foram
criadas no período militar. A expansão desmedida e quase errática
da descentralização criou um problema de controle, ou melhor, um
problema de coordenação da formulação entre o governo central e
as entidades responsáveis pela implementação, dando margens a
consideráveis problemas de performance.
Fonte: Rezende (2004, p. 58).
A Reforma de 1967, ou, simplesmente, o Decreto Lei 200 que a instituiu,

trazia o embrião de muitas das ideias que foram retomadas por ocasião da
Reforma Gerencial cujo marco é o ano de 1995.
No entender de alguns autores, a Constituição Federal de 1988, que se situa

entre os dois momentos mencionados, trouxe novos temas de caráter substantivo
para o debate: os direitos sociais, a participação popular nas decisões sobre
políticas públicas, a valorização do Município como ente federado dotado de
responsabilidades e direitos novos, entre outros.
Prioridades foram redefinidas para responder às questões que emergiram.

Ficou, assim, relegado a um segundo plano o foco na racionalização e redesenho
das rotinas de trabalho e nos processos de descentralização como política pública.
A REFORMA GERENCIAL
A reforma de 1995 ou reforma gerencial foi proposta pelo Ministério da

Administração e Reforma do Estado (MARE), responsável pela elaboração das
diretrizes relacionadas à reforma consolidadas no Plano Diretor da Reforma do
58
Aparelho do Estado que apresentou propostas para implementação de

Administração Pú-
uma nova administração pública no Brasil, denominada Administração blica Gerencial cujo
Pública Gerencial,cujo objetivo principal era o de melhorar a capacidade objetivo principal era
de governança por meio da utilização de metodologias para a o de melhorar a capa-
modernização da gestão pública utilizadas com sucesso em outros cidade de governança
países. por meio da utilização
de metodologias para
a modernização da
Comentário crítico e penetrante acerca desta reforma pode ser gestão pública utiliza-
encontrado em Bresser-Pereira (2011) quando apresenta o surgimento das com sucesso em
do estado social em sequência ao estado liberal: outros países.
O Estado social foi uma estratégia para aumentar a qualidade

de vida e diminuir a desigualdade inerente ao capitalismo, porque o
capitalismo é um sistema econômico bastante eficiente, mas é cego
à justiça e à estabilidade. É um tipo de sociedade que vive em meio
a crises e tende a concentrar a renda na mão dos mais poderosos,
dos mais espertos, dos mais ladrões, dos mais inteligentes, aqueles
que forem “mais” alguma coisa, e que deixa os mais pacíficos e mais
modestos fortemente prejudicados. Por outro lado, descobriu-se que
se fossem criados grandes serviços públicos gratuitos de educação,
de saúde pública, de assistência social, e se fosse montado um
sistema de previdência social universal, a qualidade de vida da
população poderia ser substancialmente melhorada, a um custo
relativamente barato.
É, aí, que surge a reforma gerencial; surge para dar conta dos
grandes serviços sociais e científicos do Estado social. Agora, não
bastava que o Estado fosse efetivo, que garantisse a lei; era preciso
que fosse eficiente, que realizasse os grandes serviços a um custo
baixo. Quem primeiro percebeu que o Estado social exigia a reforma
gerencial foram os ingleses, em 1987. Depois vários outros países,
especialmente os escandinavos, também perceberam esse fato e
adotaram a reforma gerencial. No Brasil essa reforma começou em
1995, por isso, eu a denomino “Reforma Gerencial do Estado de 1995”.
Fonte: Bresser-Pereira (2011, p. 16).
59
Administração gerencial é o tipo de administração que tem

como objetivo, sem se afastar do estado de direito, adequar as
organizações públicas às contingências específicas de lugar e
momento, emprestando-lhes sobretudo maior agilidade e eficiência;
prioriza, portanto, os resultados. Tenta igualmente recuperar a
identificação dos cidadãos com o Estado, voltando-o a eles. Faz da
transparência e do controle cidadão alavancas da eficácia dessas
organizações. Introduz também mecanismos de quase-mercado ou
concorrência administrada com vistas a aprofundar os ganhos de
eficiência. (BRASIL, 1995).
O modelo desenvolvido no Brasil acompanhou as orientações mundiais da

época, particularmente dos modelos inglês e americano. O principal objetivo do
modelo brasileiro “era o de substituir o modelo de gestão burocrática por um
modelo orientado pela performance” (REZENDE, 2004, p. 29).
O objetivo da Reforma Gerencial era permitir que a administração pública se

tornasse mais eficiente e pudesse oferecer ao cidadão mais serviços, com maior
qualidade. Ou seja, fazer mais e melhor com os recursos disponíveis.
Outros pontos Outros pontos importantes da Reforma de 1995 foram a redução

importantes da de custos; a revisão e aperfeiçoamento permanente dos procedimentos
Reforma de 1995 e processos de trabalho; a definição de metas e indicadores de
foram a redução de desempenho e de satisfação do cidadão.
custos; a revisão
e aperfeiçoamento
É importante lembrar que era época do Plano Real e a reforma
permanente dos
procedimentos do aparelho do Estado era essencial para assegurar a estabilidade da
e processos nova moeda com medidas que visavam o combate ao desperdício e a
de trabalho; a racionalização do uso de recursos públicos.
definição de metas
e indicadores de O MARE produziu uma série de documentos técnicos com
desempenho e
objetivo de dar conhecimento, informar e esclarecer sobre a Reforma
de satisfação do
cidadão. Gerencial. No Caderno nº 6 - A Reforma do aparelho do estado e as
mudanças constitucionais: síntese & respostas a dúvidas mais comuns
(BRASIL, 1997) - são indicados os principais pontos da Reforma:
60
OS PRINCIPAIS PONTOS DA REFORMA
A reforma do aparelho do Estado requer a aprovação de mudanças

na Constituição para a sua completa implementação. Mas, a reforma
não se limita à revisão de dispositivos constitucionais. Abrange também
a revisão de outras leis e normas, a concepção de novos instrumentos
de gestão e de formas inovadoras de organização da administração,
procurando assimilar o que há de mais avançado nas teorias e
métodos de administração, na experiência internacional e na própria
trajetória da administração pública brasileira. Os principais projetos e
medidas já em andamento na administração federal são os seguintes:
• dotar os órgãos centrais do Estado de maior capacidade

de formulação e acompanhamento das políticas públicas,
especialmente através da criação de novas carreiras e
fortalecimento das existentes, voltadas para a formulação
de políticas públicas e a regulação, de modo a assegurar o
recrutamento contínuo, nos próximos anos, de quadros com alta
capacitação técnica;
• rever as estruturas e competências dos órgãos e entidades da

administração federal, visando a redução de níveis hierárquicos,
a adoção de formatos organizacionais mais leves e flexíveis e a
descentralização de competências para Estados e Municípios;
• estimular o planejamento estratégico em todos os órgãos e

entidades, compreendendo a definição de missão, objetivos e
metas, conjugada à implantação de indicadores de desempenho
e de processos contínuos de melhoria da gestão;
• descentralizar e melhorar o desempenho gerencial na prestação

de serviços públicos na área social, mediante implantação de
“Organizações Sociais”, sem vinculação administrativa com o
Estado, mas fomentadas com recursos públicos e controladas
por contratos de gestão;
• fortalecer a capacidade regulatória do Estado, particularmente sobre

os setores produtivos objeto de privatização de empresas estatais,
mediante criação de “Agências Regulatórias”, especial-mente nas
atividades exploradas por concessão estatal;
61
• melhorar o desempenho na prestação de serviços públicos típicos de

Estado, em atividades como arrecadação, segurança e previdência
social, mediante implantação de Agências Executivas, com maior
autonomia administrativa e controle com ênfase nos resultados
alcançados, mediante contrato de gestão;
• profissionalizar o servidor, com treinamento permanente,

avaliação de desempenho e participação em programas de
melhoria contínua dos processos de trabalho;
• racionalizar e readequar o perfil e a distribuição do quadro de

servidores, com a fixação da lotação necessária de servidores
em cada órgão ou entidade e o remanejamento, treinamento ou
afastamento de servidores desnecessários;
• modernizar a legislação do servidor público e rever privilégios,

propondo ao Legislativo emendas à legislação vigente e à
própria Constituição, contemplando, particularmente, o estabe-
lecimento de restrições às aposentadorias precoces e a revisão
de benefícios descabidos, fixados na legislação vigente;
• controlar custos, por meio da implantação de sistemas de

informações gerenciais, particularmente para o acompanhamento de
despesas, de modo a tornar claro para os administradores públicos
o custo real de suas unidades e programas;
• rever a legislação que rege as compras e contratações, visando

a obtenção de preços melhores e a agilização de procedimentos
requeridos;
• aplicar as tecnologias da informática à melhoria da gestão, de

modo a possibilitar a disseminação do trânsito de documentos
por meio eletrônico e o acesso com rapidez, pelos gerentes, à
informação no formato adequado às necessidades do processo
decisório.
Fonte: Brasil (1997, p. 8).
62
De acordo com Bresser Pereira e Spint (2001) a passagem da administração

pública burocrática para a gerencial deveria ser gradativa, aproveitando-se os
aspectos positivos da primeira, e deveria ocorrer em três dimensões:
• a institucional-legal, por meio da qual se modificam as leis e se criam ou

modificam instituições;
• a cultural, baseada na mudança dos valores burocráticos para os gerenciais;
• a da co-gestão.
O quadro a seguir ilustra as principais características destes dois modelos de

administração pública.
Quadro 3 - Principais características da Administração Pública

Burocrática e da Administração Pública Gerencial
Administração Pública burocrática Administração Pública Gerencial
• Formalismo e legalismo exagerado; • Legalismo necessário;

• Centralização; • Descentralização;
• Normas e procedimentos rígidos; • Normas e procedimentos flexíveis;
• Padronização de formas organizacionais; • Formas diferentes de organização;
• Controles processuais; • Controle e avaliação de resultados;
• Prevalência do poder do estado sobre o inte- • Orientação para o interesse público e
resse público. a satisfação do cliente-cidadão.
Fonte: Adaptado de Silva (2005).
Dentre as propostas de mudança contidas no Plano Diretor da Reforma do

Estado, destaca-se a ênfase à gestão de recursos humanos que não deveria
se limitar a administração de pessoal, mas sim atuar de forma estratégica na
avaliação dos resultados e na promoção de ações para o aperfeiçoamento e o
desenvolvimento dos servidores.
1) Para resumir os conhecimentos adquiridos e assegurar que não

lhe escapou nenhum aspecto fundamental, descreva a visão
primordial com que se deve abordar o Estado indicando, neste
contexto, como entender a dimensão propriamente dita do que
seja Reforma Administrativa.
63
______________________________________________________
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Analisar as características e resultados dos processos de mudança da
administração pública pode ser um exercício predominantemente técnico no qual
são avaliados os instrumentos e os procedimentos à disposição do gestor. Ou
pode se tornar mais complexo, fazendo-se uma leitura das intenções que orientam
as soluções técnicas utilizadas e, principalmente, que decifrem o campo de forças
subjacentes às mudanças preconizadas e implementadas.
No primeiro caso se estará trabalhando muito mais no campo da ciência

da administração pública e da ciência jurídica e no segundo, ingredientes da
sociologia e da ciência política serão valorizados.
No presente texto se procurou oferecer ao leitor as duas dimensões, de

forma articulada ao reconhecimento da importância dos tempos históricos para
todas as questões sociais.
O Brasil vive, em tempos recentes, debate acalorado acerca dos modelos

de gestão, colocando o aspirante aos postos de tomada de decisão diante
da necessidade de refletir sobre a importância relativa dos instrumentos,
práticas, procedimentos e propostas de mudança da administração pública em
comparação com o comprometimento ético e o envolvimento intrínseco com
o objeto de seu trabalho: as políticas públicas, a melhoria das condições de
vida de seus concidadãos, a transparência, a governança e a sustentabilidade
ampliada que inclui não apenas as questões ambientais como também aquelas
de natureza institucional.
64
Assim, a gestão pública não pode ser exercida de forma ingênua e descolada
do conjunto de valores que são considerados pertinentes ao Estado democrático.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm>. Acesso em: 10 jun. 2016.
______. Presidência da República. Câmara da Reforma do Estado. Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Impr. Nacional, 1995.
______. BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.

Caderno 6. Reforma do Aparelho do Estado e as mudanças constitucionais:
síntese respostas a dúvidas mais comuns. Brasília, 1997.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINT, Peter. Reforma do Estado e

Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. É o Estado capaz de se autorreformar?

Desigualdade & Diversidade – Revista de Ciências Sociais da PUC – RJ,
Dossiê Especial, p.11- 20, 2011.
______. As duas fases da história e as fases do capitalismo. Crítica e

Sociedade: revista de cultura política. v.1, n.1, p.168 - 189, 2011.
CARNEIRO, João Geraldo Piquet. Modernização do Estado Brasileiro. In: Por

que o Brasil não é um país de alto crescimento? João Paulo dos Reis Velloso
(coordenador); Enrique Iglesias [et al]. – Rio de Janeiro: José Olympio, 2006.
COSTA, Frederico Lustosa da, Reforma do Estado e Contexto Brasileiro:

crítica do paradigma gerencialista. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2010.
FARIA, José Henrique de; MENEGHETTI, Francis Kanashiro. Burocracia como

organização, poder e controle. RAE, São Paulo, n. 05, p. 424 – 439, 2011.
MOTTA, Paulo Roberto. Administração para o desenvolvimento a disciplina em

busca da relevância. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v.06,
n.03, p. 39-53, 1972.
REZENDE, Flávio da Cunha. Por que falham as reformas administrativas?

Rio de Janeiro: FGV, 2004.
65
SILVA, Márcia Costa A. da. Competências dos Gestores Públicos e

Prospectiva Estratégica: análise de cenários em Quissamã. Dissertação de
mestrado. Rio de Janeiro, 2005.
66
C APÍTULO 3
Modelos de Gestão Organizacional

� Indicar as limitações da organização orientada para tarefas, áreas funcionais

e linha de comando e controle.
� Examinar métodos, modelos e instrumentos de gestão organizacional.

68
Capítulo 3 Modelos de Gestão Organizacional
Contextualização
No Capítulo 1, você estudou as contribuições das principais escolas e
abordagens da administração e viu que em resumo os estudos desenvolvidos visaram
o desenvolvimento da organização e sua estruturação para alcance de objetivos.
No Capítulo 2, conheceu iniciativas para modernização administrativa e

aparelhamento do Estado e percebeu que em maior ou menor grau, todas tiveram
como objetivo fortalecer a capacidade de gestão do setor público para que
pudesse oferecer serviços em patamares cada vez mais elevados de qualidade.
Neste Capítulo, examinaremos metodologias e instrumentos de gestão e

indicaremos como as teorias e abordagens contribuíram para o surgimento de
alguns dos modelos de gestão organizacional. E como veremos, as bases da
gestão organizacional se encontram em novas interpretações e aplicações dos
fundamentos dos estudos clássicos da ciência da administração.
As organizações, sejam elas públicas ou privadas investem no desenvo-

lvimento e implementação de métodos, modelos, sistemas e instrumentos
de gestão com objetivo de cumprir sua missão, melhorar a qualidade de seus
produtos ou serviços e, com isto, alcançar resultados que atendam expectativas
das partes interessadas (stakeholders), tais como proprietários, acionistas,
consumidores ou a sociedade.
Onde tudo Começou

Para compreensão do contexto atual em que se inserem e atuam as
organizações, faremos neste ponto uma breve retrospectiva e registro da
realização de estudos e práticas voltadas para o desenvolvimento e melhoria dos
resultados organizacionais.
Observar a evolução da sociedade nos auxilia na compreensão e identificação

das mudanças na forma de organização e gestão do trabalho ao longo do tempo e
do ambiente em que atuavam e atuam as organizações.
O primeiro momento a ser destacado é o da Revolução Industrial, que levou o

homem do campo (sociedade agrícola) para a cidade e fez com que as primeiras
organizações se voltassem para a observação das formas de produção e da
interação entre o homem e a máquina nos processos de produção. Sobre isso, vimos
no capítulo 1 que os primeiros estudos para melhoria do desempenho organizacional
foram os da teoria clássica da administração, desenvolvidos por Taylor e Fayol.
69
As organizações da era industrial foram concebidas para atuarem em

ambientes estáveis e até certo ponto previsíveis e com os avanços científicos e
tecnológicos, os métodos de trabalho utilizados na sociedade industrial não foram
suficientes para assegurar a competitividade às organizações.
Logo, o segundo momento é o da sociedade pós-industrial, onde o homem-

máquina, os processos rígidos de produção e as estruturas verticalizadas são
substituídos por organizações flexíveis, participação e integração dos funcionários
nos processos de produção. Os modelos tradicionais fundamentados nos
princípios da teoria clássica da administração foram gradativamente sendo
transformados e dando origem a novas formas e modelos de gestão.
Daniel Bell (1977 apud SILVA, 2005, p. 57), criador do termo sociedade
pós-industrial, ao se referir a organização e características do Estado na
sociedade pós-industrial destaca “o neoliberalismo, as instituições flexíveis e o
participacionismo” cujos “recursos principais são a inteligência, o conhecimento, a
criatividade, as informações e laboratórios científicos e culturais”.
Se a sociedade se transformou, também se transformaram as organizações.

E na sociedade da informação e do conhecimento, cujas características se
concentram no surgimento da internet, no uso de tecnologias da informação,
nos processos de trabalho, o conhecimento torna-se o ativo capaz de assegurar
competitividade às organizações em ambientes cada vez mais complexos.
Na figura a seguir apresenta-se uma síntese da evolução da sociedade

mencionada nesta seção:
Figura 4 – Evolução da Sociedade
Fonte: As autoras.
Importante destacar que além da concepção adotada pelas autoras, outras

denominações são atribuídas a sociedade que estamos vivendo, “ao aqui e
agora”. “Para De Masi é a “sociedade pós-industrial”, para Castells é a “sociedade
em rede”, para Peter Drucker é a “sociedade do conhecimento” ou “sociedade
da informação” e para Toffler seria a “terceira onda”” (ZABOT, 2002, p. 11). Na
literatura há registro de autores que se referem a quarta onda, ou a sociedade da
informação e do conhecimento.
70
Em geral há consenso entre os autores em relação aos principais aspectos

que caracterizam as organizações e aos desafios por ela enfrentados desde o
final do século XX. Caberá a você, leitor, aprofundar seus estudos sobre o assunto
e optar pela expressão que julgar mais adequada.
Funções Típicas da Organização

Você se lembra do industrial francês, representante da Escola Clássica da
Administração que enfatizou o papel da gerência e descreveu as cinco atividades
administrativas? Você acertou se lembrou de Henri Fayol.
Muito bem, as atividades administrativas descritas por Fayol reportam à era

industrial, mas permanecem relevantes e, como veremos adiante neste capítulo,
são facilmente identificáveis nos modelos de gestão em uso nas organizações.
As Funções Administrativas
As funções administrativas (ou funções da organização) Os termos
originalmente propostas por Fayol foram: planejamento, organização, propostos por
comando, coordenação e controle. Embora Fayol tenha associado as Fayol foram
ajustados e na
funções administrativas às atividades do gerente, neste capítulo as
literatura é comum
abordaremos na perspectiva da influência nos modelos de gestão, encontrarmos
embora não sejam menos relevantes sua contribuição no campo da a indicação de
liderança. quatro (e não
cinco) processos
Ao longo do tempo os termos propostos por Fayol foram ajustados administrativos
básicos:
ao contexto sócio, econômico e político do mundo corporativo e na
planejamento,
literatura é comum encontrarmos a indicação de quatro (e não cinco) organização,
processos administrativos básicos: planejamento, organização, liderança e
liderança e controle. Robbins (2004, p. 7) define resumidamente cada controle.
um desses processos:
• Planejamento – envolve a definição das metas de uma organização,

estabelecendo uma estratégia geral para chegar a elas e desenvolvendo
uma ampla hierarquia de planos para integrar e coordenar as atividades. O
estabelecimento de metas mantém adequadamente focalizado o trabalho a
ser feito e ajuda os membros da organização a manter sua atenção naquilo
que é mais importante.
• Organização – envolve a determinação de quais tarefas precisam ser feitas,

quem irá fazê-las, como elas serão agrupadas, quem responderá para quem e
onde as decisões deverão ser tomadas.
71
• Liderança – as organizações são compostas de pessoas. Dirigir e coordenar

pessoas é tarefa dos gerentes. Quando os gerentes motivam os funcionários,
direcionam as atividades de outros, selecionam os canais de comunicação mais
eficazes ou resolvem os conflitos entre os membros, que eles estão liderando.
• Controle – para certificar-se de que as coisas estão andando como deveriam,

o gerente precisa monitorar o desempenho da organização. O desempenho
real deve ser comparado com as metas previamente estabelecidas. Se
houver qualquer desvio significante, será responsabilidade do gerente trazer a
organização de volta aos eixos. Esse método de monitoramento, comparação e
correção é o que queremos dizer quando nos referimos ao processo de controle.
As funções básicas da organização indicadas na figura a seguir, indicam

a natureza sistêmica e de processos que devem ser realizados na busca de
eficiência e eficácia organizacional.
Figura 5 – Funções básicas da Administração
Agora que você conhece as funções básicas da administração (organização),

começaremos a examinar os elementos e modelos que poderão ser utilizados
pela Administração para uma gestão pública estratégica.
72
O Primeiro Passo – Definição Da

Estratégia
Organizações são criadas com um propósito, um objetivo e para alcançá-
lo necessitam planejar as ações que serão realizadas em curto, médio e longo
prazo. Em resumo, as organizações necessitam de decisores capazes de indicar
as ações, ou como muitas vezes é expresso na linguagem popular, “o caminho
para se chegar no resultado desejado”.
Para Robbins (2004, p. 54):
[...] o planejamento envolve a definição dos objetivos ou

metas da organização, o estabelecimento de uma estratégia
geral para atingir esses objetivos. Particularmente me agrada
a ideia do planejamento como uma antecipação de fatos que
ainda não ocorreram e, por isto mesmo, permite a análise de
alternativas e possibilidades até que se escolha aquela que
submetida aos critérios de decisão da organização, pareça a
escolha mais acertada.
Como veremos adiante esta é a base do planejamento estratégico clássico

muito difundida no Brasil a partir da década de 1980.
Para ilustrar a importância do planejamento, vale lembrar o clássico trecho

do filme Alice no País das Maravilhas, obra escrita no século XIX por Lewis Carroll
e que recentemente foi exibido nos cinemas.
ALICE NO PAÍS DAS MARAVILHAS
Na obra Alice está atrás de um coelho e cai em um mundo

desconhecido e cheio de aventuras e personagens fantásticos. Um
desses personagens é um gato com enorme sorriso e que, ao vê-la
perdida na floresta, estabelece com Alice o seguinte diálogo: - “Estou
perdida, você pode me ajudar? diz Alice ao gato no alto da árvore.
“Ele responde: “Sim, pois não.” “Para onde vai essa estrada?”,
pergunta ela. Ele responde com outra pergunta, “Para onde você
quer ir?”. Ela disse: “Eu não sei, estou perdida.” Ele, então, diz assim:
“Para quem não sabe para onde vai, qualquer caminho serve.”
73
Se o planejamento sempre esteve presente na agenda dos dirigentes

organizacionais, foi a partir da década de 1960 que a expressão estratégia ganhou
força no ambiente organizacional, inicialmente nas empresas privadas estendendo-se
sua aplicação ao setor público, destacadamente nos anos 1990, na reforma gerencial.
Mintzberg (2004, p. 34) define a estratégia como “um plano, ou

algo equivalente – uma direção, um guia ou curso de ação para o
futuro, um caminho para ir daqui até ali. [...] Estratégia também é um
padrão, isto é, consistência em comportamento ao longo do tempo”.
No livro Competindo pelo futuro, Hamel e Prahalad (1995) destacam a

importância da estratégia para as organizações e argumentam que a estratégia não
chega a ser um plano detalhado, mas um processo que envolve o levantamento
de funções existentes e a identificação de novas competências necessárias para
impulsionar a organização para o alcance de seus objetivos.
Segundo os autores, “os países também podem ter arquiteturas estratégicas”

(HAMEL; PRAHALAD, 1995, p. 124), e dão como exemplo o Conselho de
Desenvolvimento Econômico de Cingapura que identificou as competências
nacionais que teriam que ser desenvolvidas para impulsionar o país
“Testar os limites da
transposição de um para o nível de desenvolvimento industrial desejado. Também no
ideário empresarial Brasil é possível verificarmos o uso da expressão estratégia nas
para a arena ações de governo, particularmente nas mais recentes propostas de
governamental modernização administrativa estudadas no Capítulo 2.
[...] substituindo
“estratégia de
À guisa de ilustração, cabe mencionar o artigo de Pinho (2004
negócios” por
“estratégia de apud SILVA, 2005, p. 45) que trata da questão da inovação e da
governo””. competitividade na organização publica e faz um paralelo entre estes
conceitos e sua aplicabilidade para a administração ao sugerir que se
deve “testar os limites da transposição de um ideário empresarial para
Estratégia de a arena governamental [...] substituindo “estratégia de negócios” por
crescimento – O
“estratégia de governo””.
crescimento pela
expansão direta
envolve aumento Robbins (2004, p. 65) destaca quatro estratégias principais que
do tamanho da são adotadas pelas organizações. São elas:
empresa, das
receitas, das a) Estratégia de crescimento – se refere ao aumento do nível de
operações e da
operações realizadas pela empresa. Organizações “de crescimento”
força de trabalho.
atingem esse objetivo por expansão direta, desenvolvimento de novos
74
produtos, melhoria na qualidade ou por diversificação (muitas vezes se unindo

a outras empresas ou adquirindo-as). O crescimento pela expansão direta
envolve aumento do tamanho da empresa, das receitas, das operações e da
força de trabalho.
Estratégia de
b) Estratégia de estabilidade – se caracteriza pela ausência de estabilidade –
mudanças marcantes. Significa que a organização continua a se caracteriza
servir o mesmo mercado e clientes, mantendo sua participação no pela ausência
mercado. É apropriada quando existem várias condições: ambiente de mudanças
marcantes.
estável e inalterado, desempenho organizacional satisfatório,
presença de pontos fortes e ausência de pontos fracos críticos, e
Estratégia de
oportunidades e ameaças que não são significativas. redução – precisa
reduzir seu
c) Estratégia de redução – ocorre quando a organização, impactada tamanho para
por avanços tecnológicos, competição global ou outras mudanças manter sua
ambientais, precisa reduzir seu tamanho para manter sua competitividade.
competitividade.
Estratégia de
combinação –
d) Estratégia de combinação – refere-se a busca simultânea por refere-se a busca
uma ou mais das estratégias descritas. Por exemplo, determinado simultânea por
segmento da empresa adota uma estratégia de crescimento uma ou mais das
enquanto outra mantém a de estabilidade. estratégias.
1) Com base nos tipos de estratégia apresentados, exercite sua

percepção. Escolha um ente governamental (União, Estado
ou Município) e tente identificar qual a estratégia adotada pelo
governo. Procure identificar elementos que justifiquem sua
resposta.
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75
Para saber mais sobre estratégia, recomendamos a leitura do

clássico “A arte da guerra” de Sun Tzu. Este livro escrito há mais de
2.000 anos tornou-se uma referência para estudantes e profissionais
que atuam com gestão organizacional e interessados no tema.
Na próxima seção examinaremos modelos e instrumentos de gestão

utilizados por organizações privadas e públicas.
Métodos, Modelos e Instrumentos

para Gestão Organizacional
A necessidade de produzir mais ao menor custo e com melhores resultados
fez com que as organizações mobilizassem especialistas para o desenvolvimento
de estratégias e para a definição de um modelo de gestão que melhor se
adequasse aos propósitos da organização.
Antes de avançarmos pare, pense e registre o que você entende

por modelo.
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Um modelo pode ser entendido como uma referência, um exemplo, algo que
pode ser reproduzido.
Significado de Modelo
1 Imagem, desenho ou objeto que serve para ser imitado (dese-

nhando ou esculpindo).
2 Molde, exemplar.
76
3 Coisa ou pessoa que é ou merece ser imitada.

4 Pessoa que posa para artistas, servindo de modelo vivo.
5 Pessoa que tem como atividade envergar e apresentar roupas ou
acessórios.
Fonte: Disponível em: <https://dicionariodoaurelio.com/

modelo>. Acesso em: 10 maio 2016.
Sobre a palavra modelo, Ferreira (2006, p. 18) menciona que:
[...] embora utilizada em diferentes contextos e significados

diferenciados, implica de algum modo, a ideia de organização e
ordenamento de partes que compõem um conjunto. Assim, em
linguagem simples e sem sofisticação científica, podemos definir
um modelo como aquilo que serve de exemplo ou norma em
determinada situação.
Para Motta (1999 apud CARBONE, 2006, p. 80) o termo gestão

Gerir significa
possui o mesmo significado de administração e de gerência: “é um termo organizar e
genérico [...] que sugere a ideia de dirigir e decidir”. Para Ferreira (2006, modelar, por meio
p. 19) “gerir significa organizar e modelar, por meio de instrumentos e de instrumentos
técnicas adequadas, os recursos financeiros e materiais da organização e técnicas
e até mesmo as pessoas que a compõem”. Feitas estas considerações, adequadas,
os recursos
podemos considerar um modelo de gestão como uma moldura, um
financeiros e
esquema ou um quadro de referência com indicação de pontos focais ou materiais da
elementos essenciais para a organização. organização.
Planejamento Estratégico
Muitos são os autores que contribuíram e se dedicaram ao tema do planejamento
e da estratégia, entretanto, neste capítulo abordaremos o planejamento estratégico
a partir da contribuição daquele que é considerado no ambiente acadêmico como
um de seus mais ilustres representantes, trata-se de Henry Mintzberg.
Mintzberg foi um dos primeiros a dedicar-se ao estudo e sistematização do

planejamento estratégico desde sua origem na década de 1960. Seus livros enfatizam
a relação entre planejamento e estratégia, sua ascenção, notoriedade e queda.
De acordo com Mintzberg (2004, p. 43) a maioria dos modelos de planejamento

estratégico se baseiam em “uma única estrutura conceitual, ou modelo básico,
diferindo menos nos fundamentos que nos níveis de detalhe. Eles têm variado da
simples elaboração dessa estrutura à especificação altamente detalhada de seus
estágios, usando todos os tipos de checklists, tabelas, diagrama e técnicas”.
77
As etapas do planejamento estratégico são representadas na figura a seguir:
Figura 6 – Etapas do Planejamento Estratégico

Observe que o Processo de Administração Estratégica inicia com a reflexão

e definição da missão, objetivos e visão da organização. Este momento se
desdobra na análise do ambiente em que se insere e atua a organização para
que se verifique ameaças e oprtunidades (ambiente externo) e pontos fortes
e pontos fracos (ambiente interno). Com estas informações, a organização
deverá formular, implementar e monitorar as estratégias definididas e avaliar os
resultados alcançados.
Para melhor compreensão destas etapas examinaremos, a seguir, alguns

conceitos fundamentais.
ConceitosImportantesnoPlanejamento
Estratégico e Definição da Estratégia
Organizacional
Alguns conceitos utilizados no planejamento estratégico são apresentados
resumidamente a seguir:
• Visão – “diz respeito ao estado futuro desejado pela organização, ou seja,

aquilo que ela deseja ser em um futuro próximo” (CARBONE, 2006, p. 51).
Para sua definição é importante observar que: i) deve ser estabelecida
pelos dirigentes da organização com auxílio de seus colaboradores; ii) deve
responder à questão: como a organização gostaria de ser reconhecida
pelo resultado de seu trabalho?; iii) deve ser compartilhada; iv) deve ser
desafiadora e inspirar as pessoas a construir algo de valor.
• Missão – “é o propósito principal ou a razão pela qual uma organização existe”

(CARBONE, 2006, p. 51). Para sua definição é importante observar que a
78
missão: i) orienta e delimita a ação da organização, definindo a que ela se

propõe; ii) exprime a razão de sua existência; iii) deve contemplar clientes
internos/externos, fornecedores, a sociedade e demais setores envolvidos; iv)
deve indicar o negócio/finalidade da organização.
• Valores – expressam conceitos de certo e errado, de bom e ruim. Os valores

norteiam as regras de conduta e de convivência da organização e de seus
colaboradores e contribuem para construção da cultura organizacional.
Dentre os livros de Mintzberg destacamos “Ascenção e queda

do planejamento estratégico” no qual o autor ao mesmo tempo que
nos oferece uma análise do planejamento estratégico com indicação
de algumas evidências de sua utilização e resultados, faz também
uma crítica contundente as armadilhas e falácias mais evidentes
em relação ao seu uso, particularmente no capítulo 5 – Falácias
fundamentais do planejamento estratégico.
O modelo básico engloba um conjunto de conceitos para formulação da

estratégia ancorados nas escolas do design e do posicionamento. A escola do
design se caracteriza por tratar a formulação da estratégia como “um processo
informal de concepção normalmente na mente consciente de um líder”
(MINTZBERG, 2004, p. 18). Seu principal instrumento é conhecido como Matriz
SWOT, que consiste numa sequencia de análises para formulação da estratégia.
A escola de posicionamento também se utiliza na análise SWOT, divergindo da
escola de design apenas em dois aspectos, o que se refere a concepção da
estratégia como um processo informal e a que concentra na figura do líder o papel
de ator principal no processo.
A expressão SWOT deriva de Strengths (forças), Weaknesses (fraquezas),

Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaças). Segundo Mintzberg (2004)
a análise SWOT tem sua origem nos estudos na área de política de negócios
de Harvard. Este importante instrumento do planejamento estratégico “se baseia
na crença de que a formação da estratégia é um processo de concepção – o
uso de algumas ideias básicas para traçar a estratégia. Dessas, a mais essencial
é a congruência, ou adaptação, entre fatores externos e organizacionais”
(MINTZBERG, 2004, p. 43).
A figura a seguir resume e ilustra os momentos de análise do ambiente

externo (ameaças e oportunidades) e do ambiente interno (forças e fraquezas) da
79
análise SWOT na definição da estratégia organizacional.
Figura 7 – Fluxo para Análise do Ambiente
Fonte: Mintzberg (2004, p. 44).
Escola do design e Escola do posicionamento são duas das

10 escolas de pensamento para formulação de estratégia indicadas por
Mintzberg. As outras seriam: planejamento, cognitiva, empreendedora,
aprendizado, política, cultural, ambiental e configuração.
No setor público, não apenas a promulgação de novas leis que trazem em sua
essência a importância do planejamento governamental, mas principalmente na
Reforma Gerencial de 1995, a questão do planejamento estratégico ganhou força
no serviço público federal. A lei 10257/2001 conhecida como Estatuto da Cidade e
a Lei Complementar nº 100/2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal
são dois exemplos da ênfase atribuída ao planejamento.
Há que se ter em mente que o processo de planejamento estratégico no setor
80
público possui particularidades e desafios diferentes dos que são enfrentados

por empresas privadas. Bush (2005 apud CARNEIRO, 2010) argumenta que
organizações públicas se defrontam com expectativas em constante mudança de
múltiplos interessados: beneficiários, usuários, contribuintes, entidades de classe,
fornecedores, órgãos de controle, servidores etc. Os interessados muitas vezes
apresentam demandas conflitantes entre si, mas todos concordam quanto a demanda
por mais e melhores serviços, ao mesmo tempo em que exigem mais eficiência e
accountability, mesmo que os recursos permaneçam limitados ou escassos.
No Brasil o termo accountability é utilizado para referir-se a

obrigatoriedade e responsabilização dos agentes políticos e que envolve
controle de suas práticas. O termo “accountability”, na sua acepção
original, diz respeito “al cumplimiento de una obligación del funcionario
público de rendir cuentas, sea a un organismo de control, al parlamento o
a la sociedad misma.” (SANO; ABRUCIO, 2003 apud SILVA, 2005, p. 18).
O Planejamento Estratégico desencadeou uma onda nos anos 1980 e 1990

que produziu defensores e críticos no nível estratégico das organizações quanto
ao seu real resultado. Sobre isto, importante sempre destacar que o resultado
gerado por um método ou instrumento dependerá sempre da qualidade da equipe
gestora e técnica responsável por sua implementação.
Não obstante, o próprio Mintzberg, como mencionado anteriormente, destaca

algumas restrições e efeitos indesejáveis que podem ser minimizados pelo uso de
métodos e instrumentos complementares, como veremos na seção que abordará
o balanced scorecard adiante neste capítulo.
Modelo de Gestão Baseado na

Qualidade
Nas décadas de 1980 e 1990, as empresas brasileiras foram fortemente
influenciadas pela Qualidade Total cujos fundamentos e principais representantes
foram estudados no Capítulo 1. Vale lembrar que com o objetivo de manter a
organização competitiva a Gestão pela Qualidade preocupou-se com o controle
estatístico dos processos de trabalho e, com isso, o período é marcado pelo uso
do que se denominou no ambiente corporativo de “ferramentas da qualidade”.
Nesta seção, examinaremos as bases do modelo de gestão preconizado pela
81
Qualidade Total e os principais instrumentos e ferramentas que lhe dão sustentação.
A Fundação Nacional da Qualidade

Criada em 1991, em pleno período de valorização dos princípios da Qualidade
preconizados por Juran e Deming, a Fundação Nacional da Qualidade – FNQ é um
centro de estudo e debates sobre excelência em gestão e que, desde sua fundação, é
responsável pela organização e realização do Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ).
Os critérios de excelência para a premiação indicados no e-book Modelo de

Excelência para Gestão (FNQ, [s.d.], p. 14) são os seguintes:
• Clientes: Análise e desenvolvimento de mercado, entendimento das neces-

sidades e expectativas dos clientes atuais e potenciais, gerenciamento da
marca e imagem da organização e relacionamento com clientes.
• Pessoas: Sistemas de trabalho, identificação de competências, seleção e

integração de pessoas, avaliação de desempenho, remuneração e reco-
nhecimento, capacitação e desenvolvimento, preparação de novos líderes e
qualidade de vida.
• Liderança: Cultura organizacional e desenvolvimento da gestão, da

governança, dos riscos, da interação com as partes interessadas, do exercício
da liderança e da análise do desempenho da organização.
• Estratégias e planos: Formulação e implementação das estratégias, por

meio de análise dos ambientes interno e externo, ativos intangíveis, como a
definição de indicadores e metas, desdobramentos de planos de ação.
• Sociedade: Responsabilidade socioambiental e desenvolvimento social,

que incluem identificação das necessidades e expectativas da sociedade,
atendimento à legislação.
• Processos: Processos da cadeia de valor em interação, projetados para

atender aos requisitos de produtos, das partes interessadas, que realizam as
transformações e entregas da organização, considerando em destaque os
relativos a fornecedores e os econômico-financeiros.
• Resultados: Apresentação de resultados estratégicos e operacionais

relevantes para a organização, na forma de indicadores que permitam
avaliar, no conjunto, a melhoria dos resultados, o nível de competitividade e
o cumprimento de compromissos com requisitos de partes interessadas, nas
82
perspectivas econômico-financeira, socioambiental e relativas a clientes e

mercados, a pessoas e aos processos da cadeia de valor.
• Informações e conhecimento: Informações da organização, desde a

identificação de necessidades até a implantação do sistema de informação,
e gestão do conhecimento organizacional, ao identificar, desenvolver,
reter e proteger, difundir e utilizar os conhecimentos necessários para a
implementação das estratégias.
Figura 8 – Modelo de Excelência em Gestão
Fonte: FNQ (2016).
A mandala do modelo pode ser entendida de acordo com a seguinte lógica:

por meio das demandas dos clientes e da sociedade, a liderança desenvolve
estratégias e planos que são executados por pessoas e processos com o
objetivo de gerar resultados. Tudo isso só acontece se as informações e os
conhecimentos estiverem permeando todos os critérios, as variáveis e a
organização (FNQ, 2016).
Para saber mais sobre a FNQ e os critérios para a premiação

visite o site <www.fnq.org.br>. No site você também encontrará
artigos, publicações, e-books e indicação de eventos sobre o tema.
83
Ferramentas da Qualidade
Além do Ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Act) já abordado no Capítulo 1,
o uso de métodos estatísticos foi defendido por Deming, um dos principais
representantes da Qualidade Total, como meio para controle dos processos de
trabalho. Algumas ferramentas e técnicas que servem de subsídio para a Gestão
da Qualidade são apresentadas a seguir.
a) Gráfico de barras–permite a comparação de quantidades de dados de

categorias diferentes, de modo que se visualize semelhanças, diferenças ou
classificação de problemas.
Figura 9 – Gráfico de Barras
Fonte: Araújo (2007, p. 234).
b) Diagrama de Causa e Efeito – também conhecido como “espinha de peixe”

ou “gráfico de Ishikawa. Consiste na identificação e organização de possíveis
causas para um problema. De acordo com Scholtes (2002, p. 26), o diagrama
inventado por Kaoru Ishikawa “é uma ferramenta eficaz para o estudo de
processos e situações”. A figura a seguir foi utilizada por Hunt (apud Araújo,
2007, p. 235) para indicar as possíveis causas para o problema “milho da
pipoca que não estoura”.
84
Figura 10 – Diagrama de Causa e Efeito
c) Folha ou Lista de Verificação – são formulários estruturados para o registro de

dados, “normalmente são utilizadas para se obterem dados sobre número de
itens defeituosos, localização e causa de defeitos” (ARAÚJO, 2007, p. 235).
Figura 11 – Lista de Verificação
85
d) Fluxograma – são esquemas com indicações do passo a passo ou descrição

de um processo. “Como esboços de uma sequência de ações, oferecem aos
membros da equipe pontos de referência comuns e uma ‘linguagem’ padrão
para ser usada ao se conversar sobre um processo ou projeto existentes.
Podem também ser usados para descrever uma sequência desejada de um
sistema novo e melhorado” (SCHOLTES, 2002, p. 18).
Figura 12 – Fluxograma
Fonte: Disponível em: <https://goo.gl/Cpxc2a>. Acesso em: 22 maio 2016.
e) Diagrama ou Gráfico de Pareto – formado por uma série de barras cujas

alturas refletem a frequência ou impacto dos problemas. As barras são
dispostas em ordem decrescente de altura, da esquerda para direita. O nome
do gráfico deriva do Princípio de Pareto – 80% das dificuldades vêm de 20%
dos problemas (SCHOLTES, 2002, p. 25).
Figura 13 – Gráfico de Pareto
86 Fonte: Araújo (2007, p. 240).

f) Brainstorming (ou técnica de Brain) – consiste na geração de ideias O objetivo de

(possíveis soluções) para determinado problema. Segundo Scholtes uma sessão de
(2002, p. 38), “o objetivo de uma sessão de brainstorming é o de brainstorming
coletar ideias de todos os participantes, sem críticas ou julgamento”. é o de coletar
Deve ser realizado em duas etapas: geração de ideias e análise ideias de todos
os participantes,
das soluções. Trata-se de uma técnica que estimula o pensamento
sem críticas ou
criativo e gera entusiasmo e comprometimento com a solução. A julgamento.
seguir algumas regras sugeridas por Scholtes (2002, p. 38) para
realização do brainstorming.
• Incentive todos a se sentirem livres, não rejeite quaisquer ideias, mesmo que
no momento elas pareçam tolas, quanto mais ideias, melhor.
• Não deve haver discussões durante a sessão de brainstorming. Isto virá mais
tarde.
• Não se devem fazer julgamentos. Ninguém tem direito de criticar As ferramentas
as ideias dos outros, nem mesmo com um resmungo ou careta! da qualidade
• Deixe as pessoas “pegarem carona” – desenvolverem ideias dadas costumam ser
utilizadas por
por outros membros do grupo.
organizações
• Escreva TODAS as ideias em um flipchart, de modo que o grupo públicas ou
todo possa examiná-las facilmente. privadas em
diferentes
Importante destacar que as ferramentas da qualidade costumam situações,
independente do
ser utilizadas por organizações públicas ou privadas em diferentes
modelo de gestão
situações, independente do modelo de gestão adotado. adotado.
Gestão por Processos

Foi na década de 1990, impulsionada pelos estudos de Davenport e Hammer
na reengenharia, que a gestão por processos foi impulsionada no Brasil. As
Empresas em sua maioria, voltadas para sua realidade interna, diferem das
empresas orientadas por processos cuja ênfase é dada ao cliente final.
A gestão por processos é caracterizada pelo tratamento sistêmico que é

dado a organização, o que se justifica, uma vez que a mesma é fundamentada
na Teoria Geral de Sistemas que já estudamos no capítulo1. Para alguns é
considerada uma metodologia pela sequência de etapas e regras para medição
dos resultados dos processos visando sua melhoria. Examinaremos a seguir suas
principais características.
Os modelos de gestão funcionais e verticalizados herdados da era industrial

não foram capazes de atender as exigências do mercado caracterizado por novas
formas de produção, relações entre produtores e consumidores cada vez mais
próximas e do uso crescente de tecnologia.
87
Sobre os modelos verticalizados e as dificuldades que criam para as

organizações, Sordi (2008, p. 15) comenta o seguinte:
A verticalização, seguindo os princípios da Administração

científica, provocou a proliferação das estruturas organi-
zacionais, nas quais a especialização dividiu o trabalho em
funções, criando dutos verticais de gestão, que culminaram
com o distanciamento das empresas dos seus objetivos de
negócios.
O autor, cita como exemplo, os grandes conglomerados americanos e

europeus e destaca que a principal característica deste tipo de organização “é a
quebra das vias de comunicação entre departamentos com a criação de barreiras
funcionais, que isolam áreas multidisciplinares que atuam nos mesmos processos.
A proliferação de níveis hierárquicos de gestão, por seu lado, estimula a criação de
barreiras hierárquicas, em que supervisores só falam com supervisores, gerentes,
com gerentes e diretores, com seus pares” (SORDI, 2008, p. 15).
A figura a seguir ilustra o que o autor denomina de “ilhas de conhecimento”

provocadas pela estrutura verticalizada funcional.
Figura 14 – Ilhas de Conhecimento
Fonte: Sordi (2008, p. 16).
Também sobre a obsolescência do modelo verticalizado na forma

de gestão, vale a leitura do trecho indicado a seguir do artigo Processo,
que processo? de José Ernesto Lima Gonçalves publicado na Revista
de Administração de Empresas – RAE em Out/Dez de 2000.
A empresa é a forma pela qual nós organizamos nossos recursos

de todos os tipos para realizar o trabalho que nos propusemos a fazer.
A estrutura de nossas organizações manteve-se basicamente a mesma
88
durante várias décadas ao longo do século XX. Ela é herança da

Revolução Industrial inglesa e foi reformada durante o surto industrial
americano no começo do século. Esse tipo de organização assenta-
se sobre vários pressupostos que estão superados e que deram base
ao surgimento de empresas voltadas para dentro, para suas próprias
atividades, com estruturas hierárquicas pesadas e rígidas.
Enfatiza Gonçalves (2000) que grandes empresas estão adotando a gestão

por processos como forma de melhorar seu desempenho. “As empresas estão
procurando se organizar por processos para terem maior eficiência na obtenção do
seu produto ou serviço, melhor adaptação à mudança, melhor integração de seus
esforços e maior capacidade de aprendizado” (GONÇALVES, 2000, p. 9).
Processo como
No artigo As empresas são grandes coleções de processos, “qualquer
Gonçalves (2000, p. 7) destaca que não existe um produto ou serviço atividade ou
oferecido por uma empresa sem um processo empresarial e define conjunto de
processo como “qualquer atividade ou conjunto de atividades que atividades que
toma um input,
toma um input, adiciona valor a ele e fornece um output a um cliente
adiciona valor
específico”. a ele e fornece
um output a um
Um conceito muito utilizado na gestão por processos é o de cliente específico”.
processo de negócio. Para Sordi (2008, p. 18) “o conceito de divisão
do trabalho em tarefas é o ponto de consenso entre pensadores da administração
contemporânea quanto à definição de processo de negócio”. Para o autor
processos de negócio “são fluxos de trabalhos que atendem a um ou mais
objetivos da organização e que proporcionam agregação de valor sob a ótica do
cliente final” (SORDI, 2008, p. 18).
Outros conceitos importantes na gestão por processos são indicados a seguir.
Conceitos importantes utilizados na gestão por processos
Agora faremos uma descrição sintética de alguns dos termos utilizados na

gestão por processos adaptados de Sordi (2008, p. 59-76):
• Atividade – também chamada de tarefa, corresponde a uma unidade

lógica de trabalho dentro de um processo. Pode ser totalmente manual ou
automatizada. Para se identificar uma atividade ou tarefa é preciso decompor o
processo e criar níveis de detalhamento do processo. As atividades compõem
o último nível da decomposição de um processo, aquele em que não há mais
necessidade de subdivisão.
89
• Escopo de análise do processo - são formas de análise do processo e

podem variar desde uma visão abrangente até uma visão mais restrita do
processo, limitando-se apenas a um conjunto de atividades específicas. “A
essa variação do ângulo de visão do processo de negócios, atendo-se a um
determinado nível de detalhamento entre o mais geral e o mais específico,
denominamos escopo de análise do processo”.
• Fluxo de trabalho – descreve a sequência de execução das atividades de

um processo. A técnica utilizada para entender a lógica e a interação entre as
atividades é o diagrama de fluxo de trabalho.
• Evento de negócio – diz respeito às ocorrências que podem deflagrar um

processo, são acionadores de processos. Os eventos de negócios podem
ser variados e reconhecê-los é fundamental para compreensão e análise do
processo. São classificados em:
–– Evento temporal, em períodos pré-estabelecidos. Ex: 5º dia útil do mês;

–– Com base em ação específica, como por exemplo, um pedido de cotação
para área de vendas;
–– Com base em regras, pela combinação de dois ou mais eventos numa
operação. Por exemplo, um contribuinte em atraso no pagamento do
IPTU, deflagra a cobrança do mesmo. Nesse caso temos um evento
temporal (data que deveria entrar o pagamento) combinado com uma
ação específica (cobrar o munícipe em débito).
• Regra de Negócio – pode ser compreendida como a declaração de políticas e

práticas que determinam o que é possível, desejável ou mesmo impossível na
operação do negócio (da empresa).
• Unidade organizacional – representa cada uma das áreas da organização

explicitadas no organograma da organização - superintendência,
departamento, coordenadoria são exemplos de unidades organizacionais.
• Área funcional – indica setores que são agregados por similaridade de

funções, independente de sua classificação em termos de organograma.
• Papéis – indicam o grau de envolvimento de uma área com a atividade ou com

um processo de negócio. Papéis podem ser de gerenciamento, de execução
ou de apoio. A matriz de associação é uma das técnicas empregadas para
relacionar os papéis desempenhados pelas unidades organizacionais ou
áreas funcionais em relação ao processo e suas atividades.
90
• Transação – é a representação lógica de um negócio realizado e concluído,

caso contrário, qualifica-se a transação como pendente, em aberto ou em
andamento. Do ponto de vista da auditoria, por exemplo, uma transação
de negócio é o registro documental de um evento de negócio realizado na
organização. Um pagamento efetuado e a contratação de funcionário são
exemplos de transações de negócios.
• Lead time – refere-se ao tempo entre o início de um processo e a aparição

dos seus resultados. O lead time de uma transação se refere ao tempo médio
necessário para realizá-la.
• Indicador de desempenho – são parâmetros utilizados pelas organizações

para monitoramento do desempenho de um processo. Os indicadores podem
ser: financeiros, de produtividade, de qualidade, sociais, ambientais etc
Para compreender melhor as regras de gestão, realize a atividade proposta

a seguir.
1) Analise a situação dos alunos de uma instituição de ensino a

partir das regras de negócio definidas, indique qual procedimento
deverá ser adotado em cada situação e argumente porque a
regra de negócio é importante para a organização.
Uma instituição de ensino identificou 2 alunos que não se
matriculam há 2 anos. Um pagou todas as mensalidades e outro
está com pendência financeira. Observe as regras de negócio da
instituição de ensino
Regra n° 1 – todo aluno que não se matricula há mais de 2 anos
deve ser assinalado e tratado como aluno inativo.
Regra n° 2 – todo aluno com pendência financeira deve
permanecer ativo.
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91
Para conhecer outros conceitos e saber mais sobre Gestão

por Processos recomendamos a leitura do Capítulo 4 – Vocabulário
técnico da Gestão por Processos Di Sordi (2008) indicada a seguir:
DI SORDI, José Osvaldo. Gestão por processos: uma abor-

dagem da moderna administração. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
Nas organizações
que adotam
Características da
a gestão por
processos as
Organização por Processos
equipes de
trabalho têm papel Nas organizações que adotam a gestão por processos as equipes
de destaque no de trabalho têm papel de destaque no monitoramento dos processos
monitoramento de trabalho em que atuam, reduzindo seu tempo de execução,
dos processos de melhorando seu desempenho e implementando melhorias.
trabalho em que
atuam, reduzindo
seu tempo De Toro e McCabe (1997 apud SORDI, 2008, p. 21) afirmam que
de execução, a gestão por processos pode ser considerada uma metodologia para
melhorando seu gerenciamento sistemático centrado no cliente, objetivando medição
desempenho e e melhoria de todos os processos da organização por meio de times
implementando multifuncionais e com delegação de autonomia aos funcionários
melhorias.
(empowerment).
A tradução de empowerment seria empoderamento. No

Brasil seu uso pode ser associado as décadas de 1980 e 1990, em
empresas que adotaram a gestão pela qualidade total e também
período em que se registra o crescente uso da gestão por processos.
A expressão também é comumente utilizada para indicar uma
característica das equipes autogerenciáveis.
Ostroff (1999 apud SORDI, 2008, p. 22) apresenta um conjunto de 12

princípios que caracterizam a gestão por processos:
• Está organizada em torno de processos-chave multifuncionais, em vez de

tarefas ou funções,
92
• Opera por meio de donos de processos ou gerentes dotados de respon-

sabilidade integral sobre os processos-chave,
• Faz com que os times, não indivíduos, representem o alicerce da estrutura
organizacional e do seu desempenho,
• Reduz níveis hierárquicos pela eliminação de trabalhos que não agregam
valor e pela transferência de responsabilidades gerenciais aos operadores
de processos, os quais têm completa autonomia de decisão sobre suas
atividades nos processos como um todo,
• Opera de forma integrada com clientes e fornecedores,
• Fortalece as políticas de recursos humanos, disponibilizando ferramentas
de apoio, desenvolvendo habilidades e motivações, além de incentivar o
processo de transferência de autoridade aos operadores de processos para
que as decisões essenciais à performance do grupo sejam tomadas no nível
operacional,
• Utiliza a tecnologia da informação (TI) como ferramenta auxiliar para chegar
aos objetivos de performance e promover a entrega da proposição de valor ao
cliente final,
• Incentiva o desenvolvimento de múltiplas competências de forma que os
operadores de processos possam trabalhar produtivamente ao longo de áreas
multifuncionais,
• Promove a multifuncionalidade, ou seja, a habilidade de pensar criativamente
e responder com flexibilidade aos novos desafios impostos pela organização,
• Redesenha as funções de departamentos ou áreas de forma a trabalhar em
parceria com os grupos de processos,
• Desenvolve métricas para avaliação de objetivos de desempenho ao final dos
processos,
• Promove a construção de uma cultura corporativa transparente, de colabo-
ração, com foco no desempenho e fortalecimento dos valores dos colabo-
radores, promovendo a responsabilidade e o bem-estar na organização.
A partir do que foi apresentado até o momento, você tem subsídios para
realizar a atividade de estudos proposta a seguir.
1) Como vimos a Gestão por Processos fundamenta-se na Teoria

Geral de Sistemas estudada no capítulo 1. Que características
dos processos confirmam esta afirmação?
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Gestão por Competências

O artigo “The core O artigo “The core competence of theorganization”, publicado
competence of por Prahalad e Hamel em 1990 é considerado como uma referência,
theorganization”, um marco do surgimento do conceito de competência. No artigo, os
publicado por autores fazem referência à necessidade de se repensar à organização
Prahalad e diante das mudanças no mercado.
Hamel em 1990 é
considerado como
uma referência, Hamel e Prahalad (1990 apud SILVA 2005, p. 37) comentam que
um marco do a competência seria a capacidade de combinar, misturar e integrar
surgimento do recursos em produtos e serviços. Estes autores estudaram diversas
conceito de empresas a fim de identificarem os fatores que contribuem para a
competência. liderança global e detectaram que as organizações que apresentaram
melhor performance foram as que se organizaram em termos de
competências essenciais.
Após a publicação do bem-sucedido artigo na Harvard Business Review, os

autores publicam em 1995 o livro Competindo pelo Futuro onde aprofundam e
consolidam um conjunto de desafios que deveriam ser enfrentados para que as
organizações pudessem se reinventar para o futuro mantendo-se competitivas em
ambientes cada vez mais incertos.
Para competir com sucesso pelo futuro, uma empresa precisa

ser capaz de ampliar seu horizonte de oportunidades. Isso
exige que a alta gerência considere a empresa como um
portfólio de unidades de negócios independentes (PRAHALAD;
HAMEL, 1995, p. 95).
Para os autores Hamel e Prahalad (1995), uma forma de conseguir

oportunidades potenciais é criar uma empresa já possuindo um portfólio de
competências essenciais relacionadas ao negócio.
A competência Essencial
Hamel e Prahalad (1990) definem a competência como um conjunto de
94
conhecimentos, habilidades, tecnologias, sistemas físicos e gerenciais As competências

inerentes a uma organização. As competências essenciais seriam essenciais se-
riam aquelas que
aquelas que obedecem a três critérios: i) oferecem reais benefícios aos
obedecem a três
consumidores, ii) são difíceis de imitar e iii) dão acesso a diferentes critérios: i) oferecem
mercados. As competências organizacionais são as necessárias a reais benefícios aos
cada função e que podem ser identificadas na definição da estratégia consumidores, ii)
organizacional. são difíceis de imitar
e iii) dão acesso a
diferentes mercados.
Ao fazerem uma distinção entre competências essenciais e
As competências or-
competências organizacionais os autores chamam à atenção para ganizacionais são as
a importância de se perceber as mudanças no ambiente como uma necessárias a cada
condição para a decisão sobre a transformação organizacional. A função e que podem
“premissa é de uma empresa só pode controlar seu próprio destino se ser identificadas na
compreender como controlar o destino de seu setor. A transformação definição da estraté-
gia organizacional.
organizacional é um desafio secundário. O desafio principal é ser autor
da transformação do seu setor” (HAMEL; PRAHALAD, 1995, p. 24).
A organização possui
Dessa maneira, pode-se dizer que a organização possui diversas diversas competên-
competências organizacionais, localizadas em diversas áreas; destas, cias organizacionais,
apenas algumas são as competências essenciais, aquelas que a localizadas em diver-
sas áreas; destas,
diferenciam e que lhe garantem uma vantagem competitiva sustentável
apenas algumas são
perante as demais organizações (FLEURY; FLEURY, 2001 apud as competências
SILVA, 2005, p. 38). essenciais, aquelas
que a diferenciam
[...] nenhuma organização pode escapar à e que lhe garantem
necessidade de reabilitar seu pessoal, reformular uma vantagem com-
seu portfólio de produtos, redesenhar seus petitiva sustentável
processos e redirecionar recursos. A transformação perante as demais
organizacional é imperativa em todos os
organizações.
empreendimentos. A verdadeira questão é se a
transformação acontece tardiamente – em um clima
de crise – ou antecipadamente – em um clima de tranquilidade
e reflexão; se a agenda da transformação é determinada por
concorrentes de maior visão do futuro ou resulta de uma visão do
futuro; se a transformação é espasmódica e brutal ou contínua e
tranquila (HAMEL; PRAHALAD, 1995, p. 25).
Para Brandão e Guimarães (2001, p. 11), a gestão por competências, figura

como uma alternativa aos modelos gerenciais tradicionalmente utilizados pelas
organizações. De acordo com os autores, diversas empresas têm recorrido
à utilização do Modelo de Gestão por competências, com vistas a “planejar,
selecionar e desenvolver as competências necessárias ao respectivo negócio”.
Um modelo sugerido por Ienaga (1998 apud BRANDÃO 2001, p. 11)

tem como passo inicial a identificação do gap (lacuna) de competências da
organização. Esse processo consiste em estabelecer os objetivos e as metas
95
a serem alcançados segundo a intenção estratégica da organização e, depois,

identificar a lacuna entre as competências necessárias à consecução desses
objetivos e as competências internas disponíveis na empresa. Os passos seguintes
compreendem o planejamento, a seleção, o desenvolvimento e a avaliação de
competências, buscando minimizar a referida lacuna, o que pressupõe a utilização
de diversos subsistemas de recursos humanos, entre os quais, recrutamento e
seleção, treinamento e gestão de desempenho.
Figura 15 – Modelo de Gestão por Competências
Fonte: Adaptado de Guimarães et al. (2000).
Na figura 15, a identificação dos gaps de competências se dá como

desdobramento da estratégia, ou seja, uma vez que a organização define sua
estratégia e visão (onde quer chegar), é necessário que se levante o repertório
existente de competências (To) a fim de se confirmar se serão
A gestão por
suficientes para que a organização alcance seus objetivos (T1).
competências faz
parte de processo
maior, que deve Cabe enfatizar que, para Brandão e Guimarães (2001), a gestão
ser contínuo, que por competências faz parte de processo maior, que deve ser contínuo,
tem como etapa que tem como etapa inicial a formulação da estratégia da organização,
inicial a formulação oportunidade em que são definidos sua missão, sua visão de futuro e
da estratégia
seus objetivos estratégicos.
da organização,
oportunidade em
que são definidos O importante é que a gestão de competências esteja em
sua missão, sua perfeita sintonia com a estratégia organizacional (missão, visão de
visão de futuro futuro e objetivos). A visão determina o estado futuro desejado pela
e seus objetivos organização, sua intenção estratégica, e orienta a formulação das
estratégicos.
políticas e diretrizes e todos os esforços em torno da captação e do
96
desenvolvimento de competências.
Carbone (2006, p. 51) dá como exemplo uma organização que tem como
visão de futuro, o “reconhecimento dos consumidores pela excelência de seus
produtos e serviços”. Para que tal visão de futuro possa ser concretizada em
um dado período de tempo, é relevante estabelecer o objetivo estratégico de
“elevar o grau de satisfação dos clientes em relação aos produtos e serviços
oferecidos pela empresa”. A partir daí, seria possível definir, como indicadores de
desempenho relacionados a esse objetivo estratégico, o percentual de produtos
entregues dentro do prazo acordado com o cliente (pontualidade das entregas)
e o percentual de clientes muito satisfeitos com os produtos e serviços da
empresa, os quais representariam medidas de eficiência e eficácia das ações a
serem adotadas pela empresa para concretizar sua visão de futuro. As metas,
então, poderiam hipoteticamente ser definidas como “elevar de 91 % para 95% o
percentual de produtos entregues no prazo, e de 57% para 65% o percentual de
clientes muito satisfeitos”.
O próximo passo seria a realização do mapeamento das competências

(organizacionais e humanas) a fim de se identificar o gap (ou lacuna) de
competências, isto é, a discrepância entre “as competências necessárias
ao alcance do desempenho esperado e as competências já disponíveis na
organização” (CARBONE, 2006, p. 51). A figura a seguir ilustra a identificação do
gap de competências.
Figura 16 – Identificação do gap de competências
Fonte: Ienaga (1998 apud BRANDÃO; GUIMARÃES, 2001).
Importante lembrar que a identificação dos gaps de competências

97
organizacionais serve de insumo para a definição de políticas relacionadas à

capacitação e desenvolvimento de servidores. Este assunto será abordado na
disciplina Gestão de Pessoas que também será objeto de estudo neste curso.
Os autores mencionados nesta seção, tanto quanto a literatura nacional e

internacional sobre o tema, consideram que as competências humanas são
a base das competências organizacionais. Na próxima seção veremos como a
Gestão do Conhecimento contribui neste processo.
Gestão do Conhecimento – GC
A palavra conhecimento está em evidência. Isolada ou associada a outros
termos ou expressões, destaca-se a discussão tanto no ambiente acadêmico
quanto no mundo corporativo em torno do conhecimento e sua relevância para
sobrevivência e competitividade das organizações.
“O aspecto central dessa nova sociedade que bate às portas do século XXI é a
caracterização do conhecimento como o ativo de produção mais importante, diante
dos ativos tradicionais de mão-de-obra, capital e tecnologia” (ZABOT, 2002, p. 11).
Para Zabot (2002) o desenvolvimento dos conhecimentos e a equalização

de oportunidades são, com certeza, as bases de um novo momento histórico da
humanidade. E, ao se referir a dois clássicos da literatura do século XX destaca que
“está em nossas mãos tanto o desatino de concretizar a profecia de 1984 de Orwell ou
a do Admirável mundo novo de Huxley, quanto de sermos os revolucionários de uma
nova sociedade do conhecimento, baseada na cidadania e na democracia, na troca e
na repartição dos saberes” (ZABOT, 2002, p. 22). E nos brinda com o texto a seguir:
Os revolucionários da Antiguidade enalteciam a reforma

agrária e a divisão de terras. Os da industrialização visavam
à propriedade dos meios de produção. Hoje, é sobre o
conhecimento que repousam a riqueza das nações e o poder
das empresas. É pelas suas competências que os indivíduos
adquirem um reconhecimento social, um emprego, uma
cidadania real.
O arranque do movimento democrático do futuro não poderia

senão visar à base da riqueza e da riqueza e da cidadania do
mundo contemporâneo: saberes, saber-fazer, competências.
Então, é sobre a troca e a repartição dos conhecimentos que

nos devemos aplicar. É pelo reconhecimento e demonstração
de todas as competências que podemos alargar a cidadania.
Através de uma melhor gestão dos saberes, pela invenção
de uma economia dos conhecimentos, podemos projetar os
contornos de outras formas de prosperidade e de eficácia,
98
sem exploração nem desmesura.
Mas o saber não é apenas a riqueza primária do mundo

contemporâneo. Vivendo da invenção coletiva, da transmissão,
da interpretação e da repartição, o conhecimento é um dos
deuses onde a solidariedade entre os homens pode assumir
mais sentido, um dos laços mais fortes entre os membros da
nossa espécie (ZABOT, 2002, p. 23).
Carbone (2006, p. 82) apresenta a definição de Gestão do

Conhecimento feita por outros autores:
• Falcão e Bresciani Filho (1999) definem a gestão do conhecimento

como o “processo pelo qual uma organização consciente e
sistematicamente coleta, organiza, compartilha e analisa seu
acervo de conhecimento para atingir seus objetivos”.
• Schultze e Leidner (2002) definem como “a geração, represen-

tação, estoque, transferência, transformação, aplicação, incor-
poração e proteção de conhecimento”.
A seguir serão examinadas as principais contribuições e abordagens para a

Gestão do Conhecimento.
Abordagem Japonesa – A Criação do

Conhecimento
Uma importante contribuição para a gestão do conhecimento nas
Outro aspecto
organizações é a abordagem que trata dos processos de criação do valorizado pela
conhecimento na empresa a partir dos estudos dos japoneses Nonaka abordagem japo-
e Takeuchi na década de 1990 que ficaram conhecidos como a Escola nesa diz respeito a
Japonesa da Gestão do Conhecimento. Outro aspecto valorizado pela relevância atribuída
abordagem japonesa diz respeito a relevância atribuída ao conhecimento ao conhecimento
tácito.
tácito.
Em artigo de 1991 publicado na Harvard Business Review, sobre a criação

do conhecimento na empresa, Ikujiro Nonaka argumenta o seguinte:
99
A EMPRESA CRIADORA DE CONHECIMENTO
Numa economia onde a única certeza é a incerteza, apenas o

conhecimento é fonte segura de vantagem competitiva. Quando os
mercados mudam, as tecnologias proliferam, os concorrentes se
multiplicam e os produtos se tornam obsoletos quase da noite para o
dia, as empresas de sucesso são aquelas que, de forma consistente,
criam novos conhecimentos, disseminam-nos profusamente em toda
a organização e rapidamente os incorporam em novas tecnologias
e produtos. Essas atividades caracterizam a empresa “criadora de
conhecimento”, cujo negócio exclusivo é a inovação contínua.
Contudo, apesar de toda a conversa sobre “poder da mente”

e “capital intelectual”, poucos gerentes apreendem a verdadeira
natureza da empresa criadora de conhecimento – e muito menos
sabem como gerenciá-la. O motivo: entendem de maneira imprópria
o que seja conhecimento e o modo como as empresas são capazes
de explorá-lo.
A visão da organização como máquina de “processamento de

informação” está profundamente arraigada nas tradições ocidentais
sobre gestão empresarial, de Frederick Taylor a Herbert Simon.
De acordo com essa tradição, o único conhecimento útil é formal e
sistemático – dados duros (leia-se: quantificáveis), procedimentos
codificados, princípios universais. E os principais critérios para a
mensuração do valor dos novos conhecimentos são igualmente
duros e quantificáveis – maior eficiência, menores custos, melhor
retorno sobre o investimento.
Fonte: Disponível em: <https://www.academia.edu/4164248/IKUJIRO_

NONAKA_Resumo_Executivo>. Acesso em: 22 maio 2016.
Em 1997, Nonaka e Takeuchi, publicam o livro Criação do Conhecimento

na Empresa no qual lançam a ideia de conhecimento tácito e conhecimento
explícito e apresentam quatro processos para sua conversão que constituem uma
verdadeira “espiral do conhecimento”.
100
Figura 17 – Espiral do Conhecimento
Fonte: Nonaka e Takeuchi (1997).
As formas de conversão do conhecimento são apresentadas resumidamente

por Carbone (2006, p. 87):
• Socialização (tácito – tácito) – é o processo de compartilhamento de

conhecimento tácito por meio da experiência.
• Externalização (tácito – explícito) – é o processo de articulação do
conhecimento tácito em conceitos explícitos, por meio de metáforas,
analogias, símbolos, slogans ou modelos.
• Combinação (explícito – explícito) – é o processo de sistematização de
conjuntos diferentes de conhecimento explícito.
• Internalização (explícito – tácito) – está intimamente relacionado aos
processos de “aprender fazendo”, de incorporação do conhecimento explícito
no conhecimento tácito.
Para Nonaka e Takeuchi (1997, p. 286) o modelo ideal para a Gestão do

Conhecimento nas organizações deveria considerar a conjugação das duas
dimensões, “a atenção ao lado menos formal do conhecimento, pelos japoneses,
e a utilização das tecnologias da informação, pelos ocidentais”.
A principal caracte-
A contribuição Americana para rística da abor-
dagem ocidental,
Gestão do Conhecimento representada pelos
norte-americanos é
a ênfase atribuída
A principal característica da abordagem ocidental, representada ao conhecimento
pelos norte-americanos é a ênfase atribuída ao conhecimento explícito, explícito.
ou seja, aquele que é codificado, sistematizado.
101
Davenport e Prusak (1998 apud CARBONE, 2006) destacam-se entre os

representantes dessa abordagem e explicam que o conhecimento é decorrente
da informação, que, por sua vez, deriva de conjuntos de dados. Dados são
considerados fatos ou eventos isolados que se transformam em informação ao
adquirirem significado.
Por exemplo, um advogado em conversa inicial com seu cliente

tem acesso aos dados, ao analisar os dados à luz da legislação terá
produzido informação e, ao produzir a petição inicial para deflagrar o
processo na justiça terá produzido conhecimento.
A abordagem norte-americana defende a ideia de que as organizações devem

criar sistemas de informação ou sistemas de gestão do conhecimento capazes
de dar sustentação aos processos de “criação, transferência e aplicação do
conhecimento na organização” (ALAVI; LEIDNER apud CARBONE, 2006, p. 89).
O sistema de gestão do conhecimento utilizado por uma empresa norte-

americana é baseado em 4 dimensões que são destacadas por Bock (1998 apud
CARBONE, 2006, p. 89):
• Conteúdo – conhecimento estrategicamente relevante para a empresa.

• Cultura – modelos mentais e padrões de regras não escritas que orientam as
atividades e que explicam os comportamentos.
• Processo – sequência natural e logicamente encadeada de atividades que
minimiza esforços e custos.
• Infraestrutura – sistemas de informação, inclusive os tipos de mídias.
As práticas mais recentes sobre Gestão do Conhecimento evidenciam

que tanto, o conhecimento tácito, valorizado pela escola japonesa, quanto o
conhecimento explícito, enfatizado pela escola americana são importantes e que
a Organização deve contemplá-los em seus modelos de gestão.
Nesse aspecto, cabe neste ponto destacar a contribuição de Peter Senge que na
década de 1990, lançou o clássico livro A Quinta Disciplina e que foi fundamental para
que se lançasse um novo olhar sobre os processos de aprendizagem na organização.
Ao lançar a expressão learning organizations (organizações de aprendizagem),

isto é, ao afirmar que as organizações têm capacidade de aprender, contribuiu
para que as organizações desenvolvessem mecanismos para criação, aquisição,
102
disseminação e construção de memória que são a base dos processos de Gestão

do Conhecimento nas Organizações.
No Brasil é crescente o uso da Gestão do Conhecimento em

organizações públicas e privadas. A Sociedade Brasileira de Gestão
do Conhecimento criada em 2001 promove debates, pesquisas e
eventos sobre o tema. Para saber mais acesse: <www.sbgc.org.br>.
Para saber mais sobre os temas: aprendizagem organizacional

e casos, experiências e práticas em empresas públicas brasileiras,
recomendamos os livros a seguir, ambos indicados como referências
neste capítulo:
ANGELONI, Maria Therezinha (org). Gestão do Conhecimento

no Brasil: casos, experiências e práticas de empresas
públicas. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008.
SENGE, Peter. A quinta disciplina. São Paulo: Editora Nova

Cultural, Best Seller, 1990.
Importante ressaltar que a Gestão do Conhecimento é o alicerce do processo

de desenvolvimento de competências organizacionais e competências pessoais
já mencionadas na seção que tratou do Modelo de Gestão por Competências.
Nesse sentido, cabe mencionar que a GC também desencadeou a criação de
Universidades Corporativas e Escolas de Governo, mas este assunto será tratado
na disciplina Gestão de Pessoas no setor público.
Balanced Scorecard (BSC)

Como já mencionado neste capítulo, a necessidade de desenvolver
mecanismos capazes de monitorar e mensurar os resultados da organização
levou ao surgimento de diferentes métodos, instrumentos e modelos que
contribuem para a eficiência e a eficácia organizacional. Além dos já mencionados
neste capítulo, merece destaque o Balanced Scorecard – BSC que constitui
103
um importante instrumento de controle para monitoramento e mensuração dos

resultados alcançados pela organização.
Associado ao planejamento estratégico, o BSC permite a gestão do

desempenho organizacional por meio de indicadores de desempenho previamente
definidos pela organização. Segundo Carneiro (2010, p. 75) “[...] o balanced
scorecard proporciona a medição, o monitoramento e o controle dos resultados
da estratégia através de um painel balanceado de indicadores de desempenho”.
Sua origem foi na década de 1990 a partir de estudos desenvolvidos por

Kaplan e Norton para verificação dos métodos para avaliação do desempenho
organizacional utilizados pelas empresas. Para Kaplan e Norton (1997 apud
CARNEIRO, 2010, p. 76), o BSC é um instrumento que integra as métricas
derivadas da estratégia, como um sistema de gerenciamento estratégico. Sem
menosprezar as métricas financeiras do desempenho passado, o BSC as
complementa com métricas dos vetores que impulsionam o desempenho futuro
das organizações. Este é um dos diferenciais atribuídos ao BSC, isto é, promover
a integração entre as métricas financeiras e não financeiras. Para os autores
o BSC constitui “[...] um instrumento completo para medição e avaliação da
organização, explorando as relações de causa e efeito, as correlações entre as
atividades realizadas e a missão da organização, de modo coerente à estratégia
da organização.” (CARNEIRO, 2010, p. 77).
Os objetivos e indicadores propostos por Kaplan e Norton abrangem o

desempenho organizacional sob quatro grandes perspectivas e foram descritos
por Carneiro (2010) que serão apresentadas a seguir:
PERSPECTIVAS DE DESEMPENHO ORGANIZACIONAL
A Perspectiva financeira está relacionada a indicadores de

desempenho financeiro, que indicam se a estratégia da empresa,
sua implementação e execução estão contribuindo para a melhoria
dos resultados financeiros. As métricas financeiras são componentes
importantes tanto para as organizações do setor público quanto para
as do setor privado. No setor privado, as medições dessa perspectiva
informam se a execução da estratégia, detalhada mediante medidas
das outras perspectivas está promovendo melhoria nos resultados
globais da empresa. Nas organizações do setor público, por outro
lado, as medições financeiras asseguram que alcançam os resultados
de uma maneira eficiente que minimiza os custos.
104
A Perspectiva do cliente permite que os executivos identifiquem

os segmentos de clientes e mercados e as medidas de desempenho
nesses segmentos-alvo. Conforme Kaplan e Norton (1997, p. 26),
“entre as medidas essenciais de resultado estão a satisfação do
cliente, a retenção de clientes, a aquisição de novos clientes, a
lucratividade dos clientes e a participação em contas (clientes)
nos segmentos-alvo”. Esta perspectiva também inclui medidas
específicas de valor que a empresa fornecerá aos clientes. Conforme
Niven (2003), as organizações públicas frequentemente encontram
um dilema quando necessitam definir objetivos e medida para esta
perspectiva. O processo é complicado, pois vários grupos de clientes
podem estar envolvidos no processo de execução, pagamento e, em
última instância, recebimento do serviço. Todos esses grupos são
candidatos à inclusão no BSC.
Na Perspectiva dos processos internos são identificados

os processos-chave em que as organizações devem alcançar
a excelência. As medidas dessa perspectiva estão associadas
aos processos que terão maior impacto na satisfação do cliente
e nos objetivos financeiros da empresa. Assim, a medição de
desempenho dos processos internos na abordagem BSC não
está atrelada especificamente na melhoria dos processos. Essa
abordagem costuma resultar na identificação de processos novos
em que a empresa deve atingir excelência para alcançar os objetivos
financeiros e dos clientes (Kaplan e Norton, 1997).
A Perspectiva da inovação e aprendizagem abrange medidas

relacionadas a pessoas, sistemas e procedimentos organizacionais.
Essa perspectiva identifica a infraestrutura que a empresa deve
construir para gerar crescimento e melhoria a longo prazo. Kaplan e
Norton (1997) salientam que dificilmente as empresas serão capazes
de atingir suas metas de longo prazo para clientes e processos
internos utilizando tecnologias e capacidades atuais.
Fonte: Carneiro (2010, p. 77).
O modelo BSC proposto por Kaplan e Norton é apresentado na figura a seguir:
105
Figura 18 – Modelo do Balanced Scorecard
Fonte: Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_

arttext&pid=S0103-65132009000200008>. Acesso em: 03 jun. 2016.
Das perspectivas para análise do desempenho organizacional propostas por

Kaplan e Norton importante observar que a perspectiva da aprendizagem e da
inovação é a que mais se aproxima com a Gestão do Conhecimento.
Outro aspecto que merece ser enfatizado diz respeito à utilização do BSC
no setor público. Segundo Carneiro (2010), os autores reconhecem sua limitação
no que se refere a perspectiva financeira e sugerem uma adaptação ao modelo
originalmente proposto e propõem que as perspectivas financeira e do cliente
fiquem subordinadas à missão da organização.
No Brasil, a Receita Federal, Petrobrás, Governo de Minas

Gerais, Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo são alguns
exemplos de instituições e órgãos do setor público que implantaram
ou estão em fase de implantação do BSC. Procure saber mais sobre
essas e outras experiências em sites institucionais.
106
Considerações Finais
Neste Capítulo estudamos modelos, métodos e instrumentos de gestão
utilizados por organizações privadas e que, mais recentemente, passarão a integrar
o conjunto de estratégias de governo em nível federal, estadual ou municipal.
Esperamos que você tenha percebido que diante da diversidade de

metodologias, modelos e instrumentos, não há um que se destaque em particular
e que, muitas vezes, a organização termina por adotar uma combinação, uma
espécie de mix que melhor atenda suas demandas.
Também é oportuno lembrar que o uso de muitas das tecnologias aqui

apresentadas já são realidade na Administração Pública Brasileira.
Também buscamos relacionar o material estudado com as teorias e

abordagens estudadas no capítulo 1 e as iniciativas de reforma do aparelho do
Estado examinadas no capítulo 2.
Finalizaremos o estudo da Gestão Pública Estratégica destacando o estado

da arte com a apresentação de estudos de caso e os critérios para obtenção do
prêmio que reconhece as boas práticas em Gestão Pública, o GESPÚBLICA.
Referências
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do Conhecimento no Brasil: casos, experiências e práticas de empresas
públicas. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008.
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ed. São Paulo: Atlas, 2007.
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ZABOT, João Batista M. Gestão do conhecimento: aprendizagem e tecnologia.

Construindo a inteligência coletiva. São Paulo: Atlas, 2002.
109
110
C APÍTULO 4
Excelência na Gestão Pública

33 Conhecer os princípios do Gespública.
33 Examinar boas práticas em Gestão Pública.

112
Capítulo 4 Excelência na Gestão Pública
Contextualização
Os esforços de modernização da administração pública no Brasil se
traduziram por iniciativas resumidamente descritas no capítulo 2. Ao aparelho do
Estado, ao longo da Republica – de 1889 em diante –, foi permitido experienciar
momentos importantes e transformadores, chegando-se ao final do século XX
com um cabedal significativo capaz de provocar um passo mais ousado rumo ao
seu aperfeiçoamento, mediante a avaliação de desempenho, o reconhecimento
de méritos e o monitoramento de práticas.
Pontos de inflexão relevantes para caracterizar as mudanças de olhar com

que a modernização da gestão pública foi trabalhada, são a criação do Programa
de Qualidade e Participação na Administração Pública em 1996, cujo foco, estava
na gestão e na qualidade para a modernização do Estado e, quatro anos depois, o
surgimento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) que veio
a estabelecer o Programa da Qualidade do Serviço Público (PQSP) direcionado
ao atendimento ao cidadão.
O deslocamento de ênfase para o atendimento ao cidadão e à sociedade

em oposição às abordagens até então predominantes que se orientavam para os
processos de trabalho mostram a movimentação de abordagens gerenciais para
outras de valorização da democracia.
A melhoria e a racionalização de processos de trabalho são autorreferentes

em relação à burocracia, uma vez que se voltam para um aprimoramento intrínseco
à burocracia embora, certamente, contribua para a melhoria dos resultados para
a sociedade. A preocupação com a prestação de contas ao cidadão, a devolução
das expectativas manifestadas mediante o voto, cresce com o avanço da
democracia no país e fazem contraponto à visão até então prevalecente.
Por trás destas argumentações está a questão fundamentalmente

contemporânea acerca da modernização administrativa como política pública.
Durante largos períodos, a administração e seus praticantes e pensadores
cuidaram para que este ramo do conhecimento fosse visto assepticamente, sem
vínculos com grupos de poder, com foros de neutralidade, sem estar a serviço de
interesses ligados a segmentos econômicos ou políticos.
Vale acrescentar que este movimento não foi apenas local, mas tinha
dimensões supranacionais, em um movimento de adesão quase que globalizada
do que se denominou a Nova Gestão Pública.
O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública,

objeto do presente capítulo, foi lançado pelo Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro
113
de 2005. A iniciativa realizou a fusão de programas anteriormente existentes

onde havia algumas superposições e redundâncias, além de consolidar as duas
vertentes: gestão por resultados e orientação para o cidadão.
Arcabouço Legal
A Constituição Federal, a Constituição Cidadã, de 1988 já provocara
significativas mudanças na relação entre os entes federados e previra a criação de
Escolas de Governo nos Estados e Municípios da Federação. Respectivamente
ligadas aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão
já existiam a Escola de Administração Fazendária – ESAF (1973) e a Escola
Nacional de Administração Pública – ENAP (1986).
Mas foi a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 que estabeleceu a modificação do

regime, princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos,
bem como sobre o controle de despesas e finanças públicas que representou uma
das mais significativas bases de sustentação para a Reforma Gerencial.
Como forma de incentivo para o uso de instrumentos e técnicas

Como forma de
incentivo para o uso de gestão voltados para resultados, o governo federal criou, em 1997,
de instrumentos o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública. O
e técnicas de Programa avançou em relação ao Programa Brasileiro de Qualidade e
gestão voltados Produtividade – PBQP que fora instituído em 1990 no momento em que
para resultados, se vivia um grande movimento no país em relação a Qualidade Total e
o governo federal
o uso de tecnologias para sua gestão que preconizava a redução de
criou, em 1997,
o Programa de erros e de desperdício. O PBQP produziu bons resultados na época,
Qualidade e particularmente no setor industrial privado. No setor público, entretanto,
Participação na a falta de conexão do Programa com objetivos e metas do governo e
Administração com especificidades da administração pública, comprometeram seu
Pública. desempenho.
Assim, o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública,

proposto na Reforma Gerencial, enfatizou a “os princípios e as diretrizes da
qualidade, interpretados e aplicados segundo a ótica da Administração Pública”
(BRASIL, 1997, p. 14) e a participação e o:
“[...] envolvimento de todos os servidores, independentemente

de nível, cargo ou função, com a melhoria do serviço
público, e o compromisso de cooperação entre gerentes e
gerenciados com a busca de solução dos problemas, com
o aperfeiçoamento contínuo e com a satisfação dos clientes
internos e externos da organização” (BRASIL, 1997, p. 14).
114
A seguir os princípios norteadores do Programa de Qualidade e Participação

na Administração Pública.
PRINCÍPIOS DO PROGRAMA DE QUALIDADE E PARTICIPAÇÃO

NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4.1. Satisfação do Cliente
Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e ouvir

os seus clientes internos e externos - que são os demais órgãos e
entidades públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos
– que representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação
pública, estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com
eles e a superação das suas expectativas.
4.2. Envolvimento de Todos os Servidores
A alta administração, o corpo gerencial e a base operacional

devem envolver-se com a Qualidade, assumindo o compromisso
com a melhoria contínua da Administração Pública.
4.3. Gestão Participativa
A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja:
• pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria

de seus processos de trabalho;
• estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados;
• dissemina informações organizacionais;
• compartilha desafios;
• coloca a decisão o mais próximo possível da ação.
4.4. Gerência de Processos
O processo é o centro prático da gestão pela Qualidade. Isto

significa:
• identificar e analisar os processos da organização;

• estabelecer metas de melhoria e aperfeiçoamento desses
processos;
• avaliar os processos pelos resultados frente aos clientes;
• normalizar os estágios de desenvolvimento atingidos pelos
processos.
115
4.5. Valorização do Servidor Público
A valorização do servidor público (cliente interno) é uma

garantia ao cumprimento da missão da Administração Pública de
atender com qualidade aos seus clientes externos - o cidadão. A
valorização será função:
• da conscientização, pelo servidor, do sentido e do valor de sua

missão;
• da profissionalização do serviço público;
• da avaliação do desempenho por resultados, a partir de objetivos
bem definidos;
• do reconhecimento do mérito.
4.6. Constância de Propósitos
A alta administração tem o dever indelegável de estabelecer e

compartilhar com toda a organização, objetivos de longo prazo que
permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas ações.
O planejamento estratégico é o instrumento por excelência do sistema
de gestão pela Qualidade e fator de coerência do processo decisório.
4.7. Melhoria Contínua
A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está alicerçada

no estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de
novos desafios.
4.8. Não aceitação de erros
O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da cultura

de uma organização pública de qualidade. O desconforto com o
erro, e o combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a
internalização deste princípio.
Fonte: Brasil (1997, p. 18-20).
116
Sintetizando, denomina-se de administração gerencial a proposta de

administração que teve como objetivo, considerando as modernas técnicas Denomina-se de
administração
de gestão, dotar o Estado dos recursos e instrumentos necessários para
gerencial a proposta
torná-lo mais eficiente e eficaz nos serviços oferecidos a sociedade, tendo de administração que
como base os princípios da Qualidade Total e o envolvimento de todos os teve como objetivo,
servidores públicos. O Gespública, o objeto de nosso capitulo, vai mais considerando as
além. modernas técnicas
de gestão, dotar o
Estado dos recursos
Gespública: O que é e instrumentos
necessários para
torná-lo mais
O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização eficiente e eficaz nos
– Gespublica – segundo seu documento de referência “[...] é uma serviços oferecidos a
política pública [...] formulada para a gestão, que está alicerçada em sociedade.
um modelo de gestão pública singular que incorpora à dimensão
técnica, própria da administração, a dimensão social, até então, restrita
à dimensão política” (BRASIL, 2009, p. 10). Gespublica – segun-
do seu documento
de referência “[...] é
Ainda segundo Brasil (2009), suas premissas centrais são: uma política pública
[...] formulada para
a) Ser de natureza pública, considerando que a gestão pública pode e a gestão, que está
deve ser excelente, mas não pode nem deve deixar de ser pública alicerçada em um
na sua configuração; modelo de gestão
pública singular que
incorpora à dimensão
b) Ser focada em resultados e demandas da sociedade ao se afastar técnica, própria da ad-
da lógica de um serviço público apegado às normas da burocracia, ministração, a dimen-
de modo que a eficiência e a eficácia sejam avaliadas pela são social, até então,
capacidade da gestão pública em melhorar a qualidade de vida restrita à dimensão
dos cidadãos; política” (BRASIL,
2009, p. 10).
c) Ter um caráter federativo e republicano, pois sua base conceitual e seus

instrumentos são aplicáveis a toda a administração pública, seus poderes e
outras esferas de governo. Ademais, se baseia nos princípios constitucionais
da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da
eficiência.
Relembrando com atenção o que já foi lido nos capítulos anteriores, é possível
observar que há ideias nestas premissas que já foram arroladas em diversas
discussões sobre o tema. Antes que se pense que há repetição, vale a
A excelência em
pena considerar que há continuidade e evolução. gestão pública
pretende atingir alto
Com a implementação do Gespública considerava-se a desempenho com
possibilidade de melhorar a qualidade dos serviços prestados aos sustentabilidade.
117
cidadãos e, também, promover o incremento da competividade do país no

mercado internacional. Assim, a excelência em gestão pública pretende atingir
alto desempenho com sustentabilidade e para tanto se apoia em fundamentos
trabalhados pela Fundação Nacional da Qualidade FNQ. Lima (2009) resume,
didaticamente, estes fundamentos:
FUNDAMENTOS DA EXCELÊNCIA
• Pensamento sistêmico - entendimento das relações de

interdependência entre os processos da organização, e entre a
organização e o ambiente.
• Aprendizado organizacional - busca contínua de conhecimento,

por meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento
de informações e experiências.
• Cultura da inovação - promoção de um ambiente favorável

à criatividade, à experimentação e à implementação de novas
ideias que possam gerar um diferencial para a organização.
• Liderança e constância de propósitos - a liderança é o elemento

promotor da gestão, responsável pela orientação, estímulo e
comprometimento para o alcance dos resultados organizacionais.
É exercida pela alta administração; a constância de propósito
diz respeito à manutenção das ações para a consecução dos
resultados.
• Orientação por processos e informações - segmentação do

conjunto das atividades da organização que agreguem valor
para as partes interessadas; as decisões e a execução de ações
devem ter como base a medição e análise do desempenho.
• Visão de futuro - indica o rumo da organização. Está diretamente

relacionada à capacidade de estabelecer um estado futuro
desejado que dê coerência ao processo decisório e que permita
à organização antecipar-se às necessidades e expectativas da
sociedade.
• Geração de valor - alcance de resultados consistentes,

assegurando o aumento de valor tangível e intangível de forma
sustentada para todas as partes interessadas.
118
• Comprometimento com as pessoas - estabelecimento de

relações com as pessoas, criando condições de melhoria da
qualidade nas relações de trabalho, para que elas se realizem
profissional e humanamente.
• Foco no cidadão e na sociedade - direcionamento das ações

públicas para atender, regular e continuamente, as necessidades
dos cidadãos e da sociedade, na condição de sujeitos de direitos,
beneficiários dos serviços públicos e destinatários da ação
decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações
públicas.
• Desenvolvimentos de parcerias - desenvolvimento de

atividades conjuntamente com outras organizações com
objetivos específicos comuns, buscando o pleno uso das suas
competências complementares para desenvolver sinergias.
• Responsabilidade social - atuação voltada para assegurar às

pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos
bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo como um
dos princípios gerenciais, a preservação da biodiversidade e dos
ecossistemas naturais.
• Controle social - atuação que se define pela indução da

participação das partes interessadas no planejamento,
acompanhamento e avaliação das atividades da Administração
Pública e na execução das políticas e dos programas públicos.
• Gestão participativa - Estilo de gestão que determina uma

atitude gerencial da alta administração que busque o máximo
de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o
potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses
individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes
de trabalho.
Fonte: Lima (2009, p. 3).
Estes fundamentos alimentam todas as abordagens da administração pela

qualidade total, seja no setor empresarial, seja em suas manifestações no setor
público. E, pela forma como foram organizadas por Lima (2009), fica demonstrado
119
para o estudante a importância de iniciativas como o Gespública para favorecer

a compreensão integrada e abrangente dos valores que devem permear a
administração pública.
Gespública: Como Funciona
O Gespública foi concebido com a finalidade de fazer a aproximação entre

intenção e ação, ou seja, visando contribuir para tornar efetivo o processo de
planejamento governamental.
Esta afirmativa está associada, por exemplo, ao que preconiza o artigo 2º do

decreto 5.378/05 onde se lê que o Programa:
[...] deverá contemplar a formulação e implementação

de medidas integradas em agenda de transformações
da gestão, necessárias à promoção dos resultados
preconizados no plano plurianual, à consolidação da
administração pública profissional voltada ao interesse
do cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens
gerenciais [...] (BRASIL, 2005).
No desdobramento do mesmo artigo do referido decreto, ao detalhar os

objetivos pretendidos pelo Programa são palavras-chaves para compreendê-los:
• Eliminação do déficit institucional;

• Promoção da governança;
• Formulação, implementação e avaliação das políticas públicas;
• Eficácia e efetividade da ação governamental;
• Gestão democrática, participativa, transparente e ética.
A operacionalização do Gespública dar-se-á mediante a instituição de

um Comitê Gestor, no âmbito do MPOG, cuja finalidade e características se
apresentam nos artigos terceiro e sétimo do decreto ora em exame. Os principais
pontos com que o Comitê deverá se envolver são:
• A mobilização de órgãos e entidades para a melhoria da gestão e a promoção

da desburocratização;
• O apoio técnico a órgãos e entidades para que desenvolvam a cultura do
atendimento ao cidadão;
• A internalização da abordagem da melhoria contínua dos serviços e da gestão;
• A prática da aferição de resultados e da criação de indicadores;
• O planejamento, a coordenação e a avaliação das ações do Programa.
120
O Comitê Gestor será coordenado pelo representante do MPOG e seu

funcionamento se dará de forma descentralizada, contando com núcleos estaduais.
Órgãos e entidades poderão ingressar no Programa mediante iniciativa

própria de adesão ou por convocação.
O engajamento voluntário implica o compromisso com as finalidades

do Gespública, dispondo-se, os gestores, a fazer auto avaliação contínua do
desempenho organizacional. Esta, por sua vez, deverá ser validada pelo Programa.
No caso da convocação, o ingresso no Programa dependerá de contrato

de gestão ou desempenho ou de solicitação do MPOG, conforme prioridades
programáticas da Presidência da República.
O diagrama a seguir mostra, visualmente, o modo pelo qual o Gespública se

desenvolve:
Figura 19 - Diagrama de gestão das práticas (Ciclo do Aprendizado)
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/LDtlTO>. Acesso em: 20 jun. 2016.
O Gespública se caracteriza por valorizar o aprendizado em todas as suas

fases e etapas; órgãos e entidades públicas devem estar em condição de mudar
121
continuamente em prol da excelência e esta concepção está consolidada no

círculo maior.
O círculo menor trata do controle que, por meio de um processo de

retroalimentação, contribui para a dinâmica organizacional: cada unidade
administrativa se transforma em um ente que aprende.
Agora que você já foi apresentado ao Gespública, é conveniente conhecer

um interessante artigo sobre o assunto, de autoria de Grin (2013), em que
sintetiza, com objetividade, o debate havido nas décadas de 1980 e 1990 acerca
da reforma gerencial do Estado. Sua leitura é importante para que você tenha
bem alicerçado o conhecimento desejável para entender criticamente o assunto:
AS IDEIAS EM DEBATE DA LITERATURA EM TORNO

DA REFORMA GERENCIAL DO ESTADO
Os anos 1980 e 1990 foram períodos de intenso debate sobre a

reforma gerencial do Estado. Segundo Costa (2002), a Nova Gestão
Pública, doravante NGP, se apresentou com um conjunto de ideias
como qualidade da gestão, avaliação de desempenho e um estilo
de gestão que enfatizava metas, contratos periódicos e autonomia
gerencial. Conforme Cadernos Mare n. 12 (1999), a administração
pública gerencial deveria responder às novas circunstâncias do mundo
atual, em que se reviam os papéis e as formas de atuação do Estado,
como atender às exigências das democracias contemporâneas,
em que a funcionalidade e o poder das burocracias estatais eram
questionados. Questões como accountability, empowerment,
qualidade na prestação dos serviços, foco em resultados e sua
medição eram importantes para implementar mudanças na gestão
pública e responder ao aumento da demanda da sociedade por
serviços públicos com mais responsabilidade e transparência. O foco
era fortalecer a gestão pública (“quanto mais efetivo melhor”) ao invés
da visão “quanto menor melhor” em relação ao tamanho do Estado
(OZLAK 1999). Em torno dessa visão geral essa seção apresenta
alguns dos aspectos da literatura que aborda esse tema.
Um elemento central das abordagens de reforma gerencial do

Estado é a orientação dos governos para gerar valor público aos
cidadãos ao atender as demandas da sociedade. Conforme uma das
concepções de valor público propostas por Moore (2005):
122
Consists of important purposes that can enhance the

degree of individual satisfaction enjoyed by members
of a polity that will not necessarily be achieved by
competitive markets operating by themselves, and
which the polity has assigned government to help them
achieve collectively for their individual benefit. In this
conception, government is specially authorized and
required to deal with a particular set of conditions where
markets will not function well to maximize the sum of
(technically feasible) individual satisfactions. […] These
circumstances prevent the market from doing the work
of allowing individuals to exchange things that they
own with one another in ways that will aggregate to the
maximum individual welfare.¹
Assim se ampliaria a legitimação democrática da agenda de

modernização da gestão pública, pois se configura uma dimensão
também de ordem política que acentua o papel do Estado para
garantir valor público como um direito.
Este movimento pela busca de mais qualidade no setor público

com foco nos cidadãos foi, para Abrucio (2006), uma das “principais
revoluções no modelo gerencial”. Esse direcionamento iniciou com as
Citizen Chart’s implementadas na Inglaterra nos anos 1980. Estas se
baseavam no princípio que o serviço público deve se orientar pelas
necessidades dos públicos afetados e avaliar o seu desempenho
junto aos usuários (ABRUCIO, 2006; CLAD, 1998). Isso requeria:
a) descentralizar competências para ampliar a autonomia e a
flexibilidade da burocracia pública; b) incrementar a competição entre
unidades do governo para o cidadão escolher o seu fornecedor; c)
implantar relações contratuais entre unidades do governo e das que
prestam serviços com os usuários. O último aspecto seria essencial
ao permitir que os cidadãos controlassem e avaliassem a qualidade
dos serviços no âmbito de um termo contratual em que o governo
presta contas de seu desempenho (ABRUCIO, 2006). Por tal razão,
os contratos de gestão influem na confiança dos governos junto à
sociedade ao considerar a participação dos cidadãos na avaliação
dos serviços uma fonte de obtenção de resultados (CLAD, 1998;
CAIDEN, 1998; MANNING et al, 2009).
Segundo Behn (1998), é chave para a NGP o desempenho

das instituições públicas e sua capacidade de gestão para implantar
ações, o que a aproxima da “gestão por resultados” orientada por
metas e demandas da sociedade. E quando governos prestam
contas à sociedade e avaliam seu desempenho se qualifica a gestão
pública (CAIDEN & CAIDEN, 1998; OSBORNE, 1998; ALBAVERA,
2003). Portanto, a gestão por resultados buscaria: a) ampliar a
123
responsabilidade gerencial ao vincular gestores com resultados; b)

integrar a gestão para otimizar seu funcionamento e; c) implantar uma
cultura gerencial para resultados ao invés de atividades burocráticas
(CLAD, 2007: 13). Sendo o objetivo melhorar os resultados alcançados,
para Kettl (1998), é mais útil pensar em gestão da performance do
que medir desempenho como um fim em si mesmo. E isso, além de
contribuir para a avaliação contínua dos governos, faz da mensuração
um tema de comunicação e transparência com a sociedade.
Importante nesse modelo seria ampliar a flexibilidade

organizacional em oposição à administração burocrática,
pois suas normas rígidas se opõem ao controle de resultados
(BRESSER PEREIRA, 1998). Daí que, para Bresser Pereira
(2006), a administração pública gerencial, ao combinar orientação
para o cidadão e obtenção de resultados, deve se modernizar.
Para incentivar o comportamento inovador e empreendedor dos
funcionários públicos, os contratos de gestão seriam o meio mais
eficiente para gerir o Estado e o desempenho dos gestores. Além
de descentralizarem tarefas e a ampliar a autonomia decisória
dos gerentes sobre o como agir (BARZELAY, 1999). E essa
maior discricionariedade gerencial pede a criação de incentivos
institucionais às burocracias (Kettl, 1996), do qual os contratos de
gestão eram vistos como instrumento chave desse processo.
Por outro lado, valorizar a ampliação de responsabilidades dos

gestores perante a sociedade, a administração pública gerencial
ajuda a defender o patrimônio público e os princípios republicanos.
A avaliação de resultados também é relevante para a aprendizagem
organizacional, pois a responsabilização por metas não cumpridas
ajuda a rever o desempenho (CLAD, 1998). Este processo pedagógico,
ao se ancorar em contratos de gestão, permitiria avaliar a eficiência,
eficácia e efetividade das ações, além de aumentar a transparência ao
divulgar de antemão os resultados almejados pelos órgãos públicos
(CLAD, 1998: 16). Por isso, para Bresser Pereira (2009), indicadores e
metas de desempenho devem ser coerentes com o interesse público.
Conforme Kettl (1996), a mensuração de desempenho deve

se concentrar mais em resultados e outputs que inputs, ao mesmo
tempo em que se amplia a delegação de poder (empowerment).
Implantar indicadores de desempenho é essencial para retroalimentar
um modelo gerencial em que os governos buscam se pautar por
demandas dos cidadãos. Mas essas “reformas do lado da demanda”
requerem que os governos adaptem serviços às preferências
(mais responsividade) e garantam qualidade na oferta (melhor
124
desempenho) (MANNING et al, 2009). Para esses autores, tais

aspectos ajudam superar a inércia burocrática como um obstáculo
à eficiência da gestão pública. Para Kettl (1996), a hierarquia
burocrática tradicional deve ser substituída pela concepção de
“deixar os gerentes gerenciarem”, pois esses sabem o que deve ser
feito, apesar das regras administrativas criarem barreiras à sua ação.
Desse modo, os gerentes teriam flexibilidade para fazer os governos
funcionarem melhor e atender as demandas dos cidadãos.
Essa forma de gestão incrementa as capacidades de governo ao

alinhar objetivos, resultados almejados e a escolha das ações para
melhorar seu desempenho (PETERS, 2003; MANNING et al, 2009).
Essa visão está em linha com Mannning et al (2009: 104): “a noção
de desempenho é vista como fundamental para o estado moderno:
governos precisam de maneira crescente ganhar legitimidade a partir
da oferta de serviços prometidos”. Por outro lado, há uma relação
entre gerar valor público, transparência governamental e democracia
na gestão pública (CUNIIL GRAU & OSPINA, 2003). Um recurso
para se alcançar tal resultado é a responsabilização (accountability),
considerada por Bresser Pereira (2009) a grande mudança trazida
pelas reformas gerenciais. Por isso, que não se trata apenas de
temas de estrutura organizacional, mas também de alterar processos
gerenciais (AGUILLAR, 2007).
Nessa direção, para Kamarck (2003), importa buscar “qualidade

de governo” para melhorar a entrega de serviços públicos, visando
obter apoio dos cidadãos, a exemplo das Citizen Chart’s, como
já foi frisado. Na qualidade total implantada nas empresas há três
premissas: o cliente, o produto e a organização. Na administração
pública, segundo Kamarck (2003: 22-23), a qualidade busca: atender
demandas dos cidadãos e utilizá-las para moldar o comportamento
da organização burocrática, disseminar padrões de desempenho
e medir a performance, incluir funcionários públicos no redesenho
organizacional ao criar instâncias coletivas de participação e treinar e
garantir incentivos aos servidores públicos na entrega das demandas
dos cidadãos. Sendo tais mudanças de grande magnitude, a autora
enfatiza a importância da liderança política e organizacional como uma
variável contextual relevante para o seu êxito. Ademais, para sinalizar às
burocracias a permanência desse processo, deve- se institucionalizar
os programas que partilhem o aprendizado das inovações implantadas,
como ocorreu na Itália, Nova Zelândia e Estados Unidos.”
1. Em tradução livre pelas autoras deste Caderno, Moore (2005)

aponta que valor público consiste em uma delegação de grupos políticos
125
aos governos para que estes os ajudem a alcançar maior satisfação

individual para os seus próprios membros do que eles seriam capazes
de obter se a ação fosse deixada apenas aos mercados competitivos.
Nessa concepção o governo está autorizado e incentivado para

lidar com um conjunto de condições que delimita o campo de ação
dos mercados que não terão a liberdade de atuar para maximizar o
somatório das satisfações individuais. Como resultado, o mercado
perde a liberdade de estimular que os indivíduos troquem entre si
aquilo que possuem, imaginando-se que desta forma cada indivíduo
agregue o máximo de bem-estar para si mesmo.
Fonte: Grin (2013, p. 5-7).
O Gespública é um programa que pretende atuar de forma complexa para

a melhoria da administração pública. Ao contemplar processos e resultados
e, também, atendimento a demandas das pessoas e valorização da cidadania,
compreende as responsabilidades do Estado em sentido abrangente. Sua
abordagem é multidimensional e o período pelo qual vem sendo implantado é,
ainda, diminuto para que possa ser considerado em todos os seus resultados.
Mudanças e transformações de tal magnitude fazem parte de processos que

não se consolidam em espaço de tempo pouco superior a uma década, uma vez
que o Gespública foi criado em 2005.
1) Considerando suas leituras a respeito do Estado e suas

dimensões, estabeleça - e justifique – pelo menos duas conexões
entre aquelas dimensões e a proposta do Gespública.
_____________________________________________________
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126
Muito embora o Gespública, como programa, valorize os resultados da
gestão dos diferentes órgãos e entidades que a ele se somam, a avaliação do
programa, em si não é simples.
Como sua ambição principal é promover uma transformação na cultura

gerencial do setor público do país, em suas três instâncias de governo, seus
resultados estão em diferentes campos, nem todos de fácil mensuração.
A vinculação do Gespública com a administração pública gerencial é bem

acentuada e bastante enfatizada por alguns estudiosos, podendo-se tomar como
exemplo Grin (2013).
A questão do controle como parte do processo de desenvolvimento do

trabalho em uma organização que é tão almejada não parece ter sido alcançada
pelo Programa. Se o círculo do controle não se integra ao fazer cotidiano, é
possível pensar que continua como uma prática ex-post, do tipo que se pretende
superar.
Assim, predomina entre os que criticam o Programa a ênfase em sua baixa

proposta efetiva de inovação em relação a outras medidas de modernização da
administração pública, uma vez que delas descende e a elas se atrela.
Quanto aos comentários elogiosos, estão no campo de sua tentativa de ser

abrangente, abarcando o técnico e o político. Uma proposta e tanto, sem dúvida,
que precisa ser continuada para permitir que seja avaliada em sua eficácia.
Por tudo isto e pela conjuntura que ora se experimenta, o futuro da

modernização da administração pública no país, neste momento, merece reflexão.
A formação de quadros, a valorização do servidor e até mesmo o sistema do

mérito que vem de longa data, todos tão associados ao movimento de 1995, como
as escolas de governo e a própria significância dada à carreira de gestor, perderam
vigor nos últimos anos. A multiplicação da quantidade de cargos comissionados
em todos os níveis de governo - embora haja um número sempre considerável de
pessoas buscando ingressar no setor via os concursos públicos - fala mais a respeito
da manutenção de práticas patrimonialistas do que do avanço dos processos de
mudança, das organizações em mudança permanente rumo à excelência.
O Programa está vivo, com seu endereço eletrônico <www.gespublica.gov.

br>, que deve ser consultado para que se compreenda as experiências concretas,
127
passadas e presentes, nas três instâncias de governo, de órgãos e entidades que

aderiram ou foram convocadas a participar do Gespública.
Adesões e avaliações de órgãos e entidades, estudos de caso e eventos

para público numeroso que deve implementar as iniciativas do Programa têm sido
fartamente utilizados, embora com divulgação ainda pouco enfática. Falta-lhe
visibilidade e divulgação extramuros que possam lhe trazer legitimidade junto à
sociedade. O Programa é bastante conhecido no meio em que opera e apresenta
alguma dificuldade para sair do seu próprio campo. Com isto, para o mundo
exterior, se perpetua a visão distorcida de que no governo pouco do que se faz é
relevante e de qualidade.
Volta-se ao dilema apontado no início deste curso: Estado e governo são

diferentes. O dilema deve ser objeto de investigação daqueles que desejam
trabalhar no setor público ou com ele queiram se relacionar. A premissa para superar
as armadilhas do dilema é compreender que é a qualidade e a permanência da
máquina administrativa que faz o Estado ser forte e funcional para as pessoas.
Referências
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Programa
da qualidade e participação na administração pública: Caderno 4. Ministério
da Administração Federal e Reforma do Estado: Brasília: MARE, 1997.
______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização –
GesPública: Prêmio Nacional da Gestão Pública – PQGF; Documento de
Referência; Fórum Nacional 2008/2009. Brasília: MP, SEGES, 2009.
______. Decreto N. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Institui o Programa

Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA e o Comitê
Gestor do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, e dá
outras providências. Diário Oficial na União. Brasília: 2005. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Decreto/D5378.htm>.
Acesso em: 20 jun. 2016.
______. Presidência da República. Câmara da Reforma do Estado. Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Disponível em: <http://www.
bresserpereira.org.br/documents/mare/planodiretor/planodiretor.pdf>. Acesso em:
20 jun. 2016.
128
GRIN, Eduardo José. O Programa Nacional de Gestão Pública e

Desburocratização (Gespública): os nexos com a trajetória de políticas prévias
e com a administração pública gerencial. In: ENANPAD, XXXVII, 2013, Rio de
Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: Anpad, 2013. Disponível em: <http://www.anpad.
org.br/admin/pdf/2013_EnANPAD_APB1576.pdf>. Acesso em: 06 jun. 2016.
LIMA, Paulo Daniel Barreto. Excelência em gestão pública: a trajetória e a

estratégia do gespública. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.
______. Perfil contemporâneo da capacidade de gestão dos órgãos e entidades

da administração pública brasileira. In: XIV Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia,
Brasil. Anais... Bahia, 27-30 oct. 2009.
129

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