NOVIDADES EM MATRIA DA DISCIPLINA DOS REGULAMENTOS

NO CDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

I. Introduo
1.No presente escrito, procurar-se-, essencialmente, uma compreenso descritiva
e crtica das novidades que, em matria da disciplina jurdica dos regulamentos,
constam da reforma do Cdigo de Procedimento Administrativo, introduzida pelo
Decreto-Lei n 4/2015, de 7 de janeiro( *).
Atenta a nossa concordncia com a doutrina1 que sustenta que o referido DecretoLei, pese ter tido o propsito de rever o Cdigo de Procedimento Administrativo
at ento vigente, acabou por introduzir inovaes substanciais e mesmo diversas
ruturas que, na prtica, acabaram por gerar um Cdigo novo, designaremos
utilitariamente, o ltimo Cdigo por CPA ou novo CPA, por contraste com o
Decreto-Lei n 442/91, de 15 de Dezembro e subsequentes alteraes, o qual ser
aqui designado por antigo CPA.
2. Sendo o regulamento a norma jurdica tpica que inere ao exerccio da funo
administrativa e que se destaca como condio de exequibilidade de muitas
normas legais e, em alguns casos, como condio de entrada em vigor da prpria
lei, parece relevante destacar as inovaes introduzidas, apreciar as situaes
problemticas por elas geradas e avaliar, quando for caso disso, o seu impacto no
funcionamento da Administrao pblica e na ordem jurdico-normativa.
3. O novo regime legal veio disciplinar, com algum detalhe, o procedimento, o
regime material, a eficcia, a fora jurdica e a validade as normas da
Administrao, tendo representado alguns institutos, como o da declarao da
invalidade regulamentar pela Administrao mediante petio dos administrados,
um passo decisivo na superao das imunidades regulamentares de que
historicamente

tm

beneficiado

estas

normas

que

tinham

sido

(*) O presente texto, refere-se a uma lio proferida num Curso Proferido no ICJP da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa e ser publicado numa obra coletiva.
1
DIOGO FREITAS DO AMARAL Breves Notas sobre o Projeto de Reviso do Cdigo de Procedimento
Administrativo- in Direito &Poltica-Julho-Outubro-2013-p. 149 e seg

significativamente

abaladas

nas duas ltimas reformas

do

contencioso

administrativo2.
II. Sinopse das principais inovaes
4. Como novidades mais relevantes em matria regulamentar, importa destacar as
que se passa a mencionar:
1. O novo regime, no plano sistemtico, segue a mesma lgica da disciplina do ato
administrativo, decompondo o tratamento do regulamento, seja na Parte III (
procedimento administrativo) seja na Parte IV ( atividade administrativa);
2. Foi aditado um inesperado critrio de eficcia externa a uma definio
compsita de regulamento, com efeitos restritivos na determinao do mbito ou
universo das normas regulamentares s quais CPA se aplica, daqui resultando a
ostracizao dos regulamentos internos para uma espcie de semi-limbo
jurdico;
3. Foram determinadas relaes de prevalncia entre categorias regulamentares,
que deixam em suspenso diversas dvidas sobre a articulao reciproca dos
critrios da hierarquia, da competncia e da especialidade, sobre o regime
revogatrio e de aplicao preferencial entre as normas em causa e , ainda, sobre a
preciso dos efeitos jurdicos que decorrem dessas relaes de prevalncia;
4. Foram positivadas, em sede do procedimento administrativo regulamentar ( o
qual recebia antes um tratamento residual e puramente emblemtico), regras em
matria de audincia dos interessados e consultas pblicas as quais obviaram a
uma potencial omisso quanto produo ( programada mas incumprida), de
legislao complementar do antigo CPA sobre a matria;
5. Foi prevista a instruo dos projetos de regulamento com a realizao de uma
anlise custo/benefcio, a qual suscita fundadas dvidas quanto sua
exequibilidade;

Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS A Impugnao dos Regulamentos no Contencioso administrativo

Portugus- in Temas e Problemas de Processo Administrativo- Coord VASCO PEREIRA DA SILVA-ICJPe-book- Lisboa- 2010- p. 86 e seg

6. Criou-se uma nova disciplina de declarao invalidade administrativa dos

regulamentos operada pela prpria Administrao ( uma figura paralela da
anulao administrativa de atos individuais e concretos), aditaram-se novos
parmetros de validade regulamentar, findou-se com o regime da nulidade para
sancionar regulamentos ilegais ( que se encontrava moribundo) e regulou-se
figura da omisso regulamentar e do regime que inere sua declarao pela
Administrao);
7. Foram estabelecidas regras sobre a eficcia das normas administrativas, a
regulao do regime da caducidade regulamentar, introduziu-se algumas garantias
sobre efeitos de revogaes indevidas ou ilegais dos regulamentos e regulou-se a
sorte dos regulamentos que executam leis revogadas;
8.Foram consagradas, finalmente, um conjunto de garantias, chamemos-lhes
graciosas, em matria da impugnao dos regulamentos, mediante os institutos da
petio, da reclamao e do recurso administrativo.

III. A nova disciplina regulamentar observada na especialidade

1. Alcance jurdico-normativo da definio de regulamento
1.1. Conceito adotado
5. Pela primeira vez foi dada uma definio legal de regulamento no CPA.
O CPA antigo dedicava apenas seis artigos ao regime do regulamento prescindindo
de uma definio, talvez pelo facto de a caracterizao deste ato normativo da
Administrao se encontrar razoavelmente pacificada na doutrina e na
jurisprudncia: segundo esta, o regulamento seria uma norma jurdica emanada no
exerccio do poder administrativo por um rgo da Administrao pblica ou por
outra entidade pblica ou privada para tal habilitada3.

Por todos, DIOGO FREITAS DO AMARAL Curso de Direito Administrativo-Vol II-Coimbra-2011-p. 177
e seg.

A aceo de norma jurdica assumia inquestionavelmente na doutrina4 e

jurisprudncia5 natureza material quanto ao respetivo contedo, ou seja, as
normas

regulamentares

foram

sempre

caracterizadas

pela

generalidade

(indeterminabilidade de destinatrios) e abstrao (aplicao sucessiva ou

permanente) do alcance dos respetivos comandos. Isto sem prejuzo de
discrepncias de ordem terica sobre o conceito de generalidade, as quais ainda
subsistem, pois enquanto para uns esse atributo apenas estaria presente em
comandos indeterminados e indeterminveis quanto aos respetivos destinatrios,
outros entendem que a generalidade existiria se o comando em considerao se
referisse a uma categoria de pessoas sem que procedesse sua determinao,
mesmo que esses destinatrios pudessem ser objetivamente determinveis6.
Verifica-se, no entanto que, ao definir regulamento, o art 135 do novo CPA
acrescenta a uma definio doutrinariamente assente, uma nova e inesperada
caracterstica da norma regulamentar centrada no mbito da sua eficcia. Reza o
preceito: Para efeitos do disposto no presente Cdigo, consideram-se regulamentos
administrativos as normas jurdicas gerais e abstratas que, no exerccio de poderes
administrativos, visem produzir efeitos jurdicos externos.
6. Trata-se da definio de um ato jurdico-pblico que integra um pressuposto e
trs atributos do mesmo ato.
O pressuposto o de que o conceito de regulamento opera apenas para os efeitos
do presente cdigo. Trata-se, assim, de uma caracterizao funcional de
4

Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS A Invalidade dos Regulamentos Estaduais e os Fundamentos da sua
Impugnao Contenciosa-Revista Jurdica-AAFDL-8-Out/Dez-1986- p. 98 e seg,( com a
problematizao da natureza regulamentar certas normas administrativas gerais que produzem efeitos
em situaes concretas). MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS ( Direito
Administrativo Geral-III-Lisboa-2007- p. 230), clarificam, num lxico algo diferente daquele que inere
definio agora adotada pelo CPA que a norma regulamentar visa produzir efeitos jurdicos em
situaes gerais e abstratas.A generalidade e abstrao so deslocadas do contedo da norma para os
destinatrios e situaes que esta intenta regular.
5
Quer o STA ( Ac. 15-9-91 e Ac 9-4-81) quer o Tribunal Constitucional ( Ac n 80/86 3e Ac n 24/98)
coincidem na materialidade do contedo dos regulamentos.
6
Sobre essa querela doutrina, vide MARIO AROSO DE ALMEIDA O Novo regime do Cdigo do
Procedimento Administrativo-Coimbra-2015-p. 132 e seg. No nosso entendimento a generalidade
envolve uma insuscetibilidade de um comando jurdico ser determinado e imediatamente determinvel
quanto aos seus destinatrios. Se uma norma de forma regulamentar, em execuo da lei, aprovar um
novo quatro de pessoal para um servio pblico, envolvendo uma mudana de categoria dos
funcionrios a ele adstritos num determinado momento, ele reveste a natureza de ato administrativo
sob forma regulamentar, pois dispe sobre funcionrios imediatamente identificveis num momento
temporal determinado e verte sobre uma situao concreta, embora de efeitos permanentes.

regulamento que submete ao regime do CPA apenas as normas que renam os

atributos constantes desse conceito. Semelhante opo no obsta a que a doutrina
ou a jurisprudncia possam reconhecer natureza regulamentar a outros atos
jurdico-pblicos desprovidos dos requisitos constitutivos da caracterizao que o
CPA acolhe.
Observemos, agora, os atributos da definio.
1. Elemento substancial. Os regulamentos so normas jurdicas gerais e abstratas.
Daqui resulta o reconhecimento, a contrario sensu, de que h em direito pblico
normas jurdicas, desprovidas de generalidade e abstrao (como o caso de leismedida) bem como o entendimento, segundo o qual no so regulamentos para
efeitos de aplicao do CPA, os atos administrativos gerais ou os regulamentos
desprovidos de aplicao permanente.
2. Elemento funcional. Os regulamentos so normas produzidas no exerccio de
poderes jurdico-administrativos7. Trata-se de uma invocao dos poderes
funcionais de autoridade que, no exerccio da atividade administrativa, tm a
faculdade de produzir normas regulamentares, as quais, em razo desse elemento
de tipicidade, se distinguem de outras categorias normativas. Isto significa que, por
exemplo, havendo rgos como o Governo e as assembleias legislativas regionais
que podem, simultaneamente, aprovar normas legais e normas regulamentares, se
verifica que os segundos se diferenciam das primeiros, porque, para l de outros
requisitos, so emitidos ao abrigo da funo administrativa ( uma atividade
secundria e dependente, contraposta com a funo legislativa, de carter primrio
e dominante, qual se encontra submetida). O elemento orgnico no se
encontra expressamente individualizado, tal como sucede em outras definies
doutrinais8, mas est implcito: a noo de poder administrativo alude a rgos ou

De entre as diversas definies de regulamento, a frmula utilizada coincide com a de FREITAS DO

AMARAL ( cfr. nota prvia) a qual alude produo de normas no exerccio do poder administrativo,
tendo SRVULO CORREIA ( Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos administrativos-Coimbra1987-p. 234 e seg) e VIEIRA DE ANDRADE Lies de Direito administrativo-Coimbra-2011- p. 115)
preferido reportar-se ao exerccio da funo administrativa.
8
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, ult. loc cit, definem regulamento como
deciso de um rgo da administrao pblica prescindindo de convocar a funo ou o poder
administrativo. Mais certeiramente, FREITAS DO AMARAL (ult. loc cit, p.177), opta por aludir ideia de
poder administrativo na medida em que na sua definio admite que ao abrigo da mesma atividade os

autoridades pblicas bem como a entidades privadas que, por habilitao legal,
podem exercer, na esfera das suas competncias, a funo administrativa.
3. Atributo consequencial no mbito da eficcia. De acordo com a definio legal, os
regulamentos so normas administrativas que visam produzir efeitos externos. Ou
seja, s sero regulamentos para efeitos da aplicao do CPA as normas
administrativas sujeitas a publicao e que, para alm desse requisito, sejam aptas
para produzir eficcia intersubjetiva ou plurisubjetiva. Por conseguinte, as normas
dos chamados regulamentos internos9 que produzem a sua eficcia apenas no
interior de uma pessoa coletiva ou de um rgo da Administrao, so privados de
natureza regulamentar para efeito da aplicao do Cdigo.
Trata-se de um atributo da caracterizao dos regulamentos que gerou fortes
crticas da doutrina e que se encontra objetivamente marcado por um dfice de
fundamentao do legislador. Este afirma na nota justificativa que se recolhe uma
definio de regulamento consensual na doutrina. Tal afirmao apenas
parcialmente verdadeira, pois a ideia de eficcia externa como elemento de
caracterizao conceptual no , de todo, pacifica na doutrina. A conceptualizao
de uma norma operada em razo, no da sua fora, mas do mero mbito da sua
eficcia sofre de vcios dogmticos pois no radica numa definio estrutural do
ato jurdico, centrada nos seus pressupostos e elementos permanentes.
Havendo diplomas regulamentares hbridos ou mistos (portadores de normas de
eficcia interna e externa) s assumem natureza regulamentar para efeito do CPA
as disposies normativas deles constantes que libertem eficcia externa. Por
exemplo, diplomas internos de institutos pblicos que prestem servio pblico
junto de utentes, contm normas organizativas de eficcia interna bem como
normas de eficcia externa que vinculam a conduta dos mesmos administrados.
Sintomaticamente, o art 135 do CPA reporta-se, no ao regulamento como
diploma ou ato, mas s normas a se que materialmente integram seu contedo.
1.2. O semi-limbo jurdico dos regulamentos internos
regulamentos possam ser produzidos seja por rgos administrativos seja por entidades particulares
que para tal sejam habilitadas .
9
Cfr no que respeita caracterizao de regulamento interno, VIEIRA DE ANDRADE ult. loc cit, p. 117;
DIOGO FREITAS DO AMARAL, ult. loc cit, p. 190.

7. A inovao introduzida na definio de regulamento pelo CPA coloca diversas

interrogaes.
Vejamos a primeira: ser que os regulamentos internos deixaram de assumir
natureza regulamentar e se transformaram em soft law ou numa res nullius
jurdica?
Alguns dos crticos da caracterizao legal de regulamento afirmam que os
regulamentos internos foram expulsos do CPA e remetidos para uma terra de
ningum, pois nem Deus os quer nem o diabo os acolhe10.
Diramos, mais benignamente, que foram remetidos para um semi-limbo, com
todas as reservas dogmticas sobre esta figura, j que os novos ensinamentos da
Igreja Catlica parecem ter retirado, em 2007, fundamento teolgico ao limbo.
Porqu semi-limbo? Porque o CPA reformado, bebendo no seu congnere
alemo, ostraciza mas no ignora, por completo, os regulamentos internos. Ele
reconhece, sem essa designao, a sua existncia jurdica, que decorreria de um
princpio geral de auto-organizao interna da Administrao11, e at dispe
sincreticamente sobre pressupostos da sua validade. Assim, no n 4 do art 136,
disposto que embora no tenham carter regulamentar para efeitos do disposto no
presente captulo, carecem de habilitao legal as comunicaes dos rgos da
Administrao pblica que orientem padres de conduta na vida em sociedade,
tais como diretivas, recomendaes, instrues, cdigos de conduta e manuais de
boas prticas.
8. O que possvel retirar deste estranho preceito?
1 Em primeiro lugar, que os regulamentos internos, qualquer que seja a sua
denominao, contm normas administrativas sujeitas ao princpio da legalidade,
na medida em que o CPA exige habilitao legal para a sua emisso, podendo, por
conseguinte, colocar-se o problema da sua invalidade, caso essa habilitao no
ocorra ou ocorrendo, se se registar uma violao das normas habilitantes (
10

PAULO OTERO O Significado Poltico da Reviso do Cdigo de Procedimento Administrativo O

Significado Poltico da reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo, interveno no colquio "O
Projecto de Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo" organizado pela Ordem dos Advogados,
p 12 (http://www.oa.pt/upl/%7B84d6f7ba-1ba6-468c-a3de-149f28aa9739%7D.pdf).
11
MARIO AROSO DE ALMEIDA, ult. loc cit, p. 139.

aplicando-se esta exigncia apenas aos regulamentos internos emitidos aps a

entrada em vigor do CPA).
2. Dado que se trata de critrios ou orientaes de conduta aprovados por
autoridade pblica ao abrigo da funo administrativa, dotados de generalidade,
fundados em lei e destinados a esgotar a sua eficcia no interior da Administrao,
consideramos que ser absolutamente admissvel que o operador jurdico continue
a designar essas orientaes por regulamentos internos. Eles apenas no
assumem natureza regulamentar para o efeito do disposto no CPA, mormente a
respeito da aplicao aos mesmos das regras de procedimento, bem como do
regime material dos regulamentos.
3. Precisando, da inaplicao do CPA a estes regulamentos, de acordo com o art
135 resulta que os regulamentos internos no esto sujeitos as regras de
procedimento de formao regulamentar constante dos arts 97 a 101 do
Cdigo.
No existe, quanto a este ponto uma alterao de regime em relao ao antigo CPA
na medida em que a doutrina entendia ento, no silncio da lei, que as suas
disposies em matria regulamentar apenas teriam por objeto os regulamentos
com eficcia externa12. Daqui se pode retirar que a Administrao dispe de uma
discricionariedade muito ampla na emisso desses atos normativos e que os
administrados no gozam de garantias especiais em sede de petio, publicitao
do projeto de regulamento, ou de audincia prvia relativamente feitura de
normas que sobre eles no projetam eficcia intersubjetiva.
Ainda assim, a admissibilidade de uma petio dos administrados para emisso ou
para alterao de uma circular ou de uma diretriz interpretativa, por exemplo,
resulta ser perfeitamente admissvel luz regime constitucional do direito de
petio (art 52 da CRP), embora se encontre quanto ao seguimento que lhe pode
ser dado pelas autoridades pblicas, depositada na esfera da discricionariedade
administrativa.

12

O modo de produo dos regulamentos internos encontrava-se ( e encontra-se) desformalizado (

MARCELO REBELO DE SOUSA-ANDR SALGADO DE MATOS ult. loc cit, p. 247).

Sem embargo, a lei habilitante a que o n 4 do art 136 do CPA faz meno pode
sempre fixar para certos regulamentos internos, critrios de feitura que envolvam
audincias de certas categorias de cidados ou entes pblicos.
6. Pelas mesmas razes, to pouco se aplicaro aos regulamentos internos as
disposies do CPA sobre o regime de omisso, bem como as regras em matria
eficcia, aplicao, invalidade, caducidade, revogao e impugnao regulamentar (
arts 135 a 147). Contudo, o legislador dispe sempre da faculdade de
determinar regras legais sobre a impugnao administrativa desses regulamentos,
j que estaramos perante lei especial que prevaleceria sobre o CPA, que consiste
numa lei geral desprovida de valor reforado.
7. Os regulamentos internos com a natureza de circulares, diretrizes, instrues e
cdigos de conduta assumem natureza vinculativa, enquanto as recomendaes e
manuais de boas prticas se parecem situar mais no domnio da soft law.
A vinculatividade dos primeiros, na medida em que as respetivas normas tenham
uma estrutura dentica, parece ter sido tornada clara, com a submisso inequvoca
dos regulamentos internos, pelo n 4 do art 136 do CPA, ao princpio da
legalidade.
Existe, segundo certos autores, uma autovinculao do regulamento interno para o
seu prprio autor e uma heterovinculao para os rgos e agentes sujeitos ao seu
poder de hierarquia: regulamentos do superior hierrquico vinculariam a conduta
do inferior hierrquico13 assim como o seu poder regulamentar. Existe, deste
modo, uma hierarquia entre regulamentos internos centrados da posio de
supremacia intra-administrativa que certos rgos guardam em relao a outros,
sendo assim sustentvel que os regulamentos internos do inferior hierrquico
sero invlidos se violarem as orientaes nsitas no regulamento do superior
hierrquico14.
Os regulamentos internos podem tambm vincular, nos termos da lei habilitante,
os trabalhadores em funes pblicas que, na sua qualidade de funcionrios (e no

13
14

PAULO OTERO Legalidade e Administrao Pblica -Coimbra-2003-p. 636.

PAULO OTERO, ult. loc cit.

de cidados), se sujeitam s respetivas orientaes, podendo fundamentar

responsabilidade disciplinar, em caso de desacatamento.
No se exclui, pelas mesmas circunstncias, que os funcionrios pblicos possam
peticionar a sua revogao ou alterao, nos termos constitucionais aplicveis ao
direito de petio, e que os possam impugnar nos termos do CPTA com
fundamento em ilegalidade (na medida em que violem a lei ou princpios de direito
administrativo), j que o n 4 do art 136 que os faz depender de lei habilitante.
Quanto derrogabilidade singular destas normas por ato administrativo deve
entender-se que esta ser possvel por parte do superior hierrquico em relao
aos seus prprios regulamentos e aos do inferior hierrquico e, apenas, na medida
em que tal no seja vedado, expressa ou implicitamente, pela respetiva lei
habilitante.
8. No que concerne s chamadas circulares interpretativas, entende-se que, na
medida em que assumam natureza de instrues, no lhes ser igualmente
aplicvel o regime procedimental e substantivo dos regulamentos.
Dir-se-ia que, para efeitos de impugnao administrativa, esses regulamentos
exprimiriam uma eficcia externa indireta ou mediata, na medida em que as suas
orientaes condicionariam o contedo de regulamentos e de atos administrativos
com eficcia externa15.
Julga-se, no entanto, que os regulamentos com eficcia externa, mesmo que
incorporem no seu contedo, interpretaes constantes de regulamentos internos,
so atos autnomos em relao queles, pois carecem de habilitao legal prpria.
Numa relao jurdica estritamente inter-normativa um regulamento externo no se
encontra vinculado a um regulamento interno (se bem que um inferior hierrquico
que o edite possa ser responsabilizado disciplinarmente pelo facto de no ter
acartado a orientao constante do regulamento interno de um superior
hierrquico). o sentido interpretativo (mediatizado ou no) que o regulamento
com eficcia externa transmite lei atravs da sua execuo que deve ser objeto de
impugnao autnoma e no uma circular ou diretriz interna que o tenha
15

PEDRO MONIZ LOPES O Regime Substantivo dos Regulamentos no Projecto de Reviso do Cdigo do
Procedimento Administrativo: algumas consideraes estruturantes in e-publica-n 1-Jan-2014- n 3.

10

condicionado, a qual pode relevar, quando muito, como elemento instrutrio ou

comprovativo de que rgos administrativos estariam a lavrar numa interpretao
invlida tornada uniforme para os seus titulares e agentes.
A questo , todavia, mais complexa a propsito de regulamentos internos que prdeterminem a emisso de atos administrativos conformes ao seu contedo. No se
v como lhes possa vir ser aplicado o regime procedimental do CPA, j que por
exemplo, em sede de audincia dos interessados, o n 1 do art 100 se reporta a
disposies que afetem de modo direto e tambm de modo imediato, os direitos
e interesses imediatamente protegidos dos cidados. O carter direto e imediato,
usualmente tpicos de normas proibitivas ou das que impem comportamentos
certos e determinados aos destinatrios, dirige-se claramente aos regulamentos
auto-aplicativos que no carecem de ato administrativo de execuo na esfera dos
destinatrios 16.
9. Ainda assim, esta soluo, sobretudo em sede impugnatria, pode diminuir as
garantias dos administrados j que, de facto, esses regulamentos, embora no
constituam norma habilitante,

constituem um padro interpretativo (e

subjetivamente vinculante para o rgo administrativo) de atos administrativos

lesivos17. Caber, qui, jurisprudncia considerar criativamente como
diretamente lesivos para fins do art 147, os regulamentos interpretativos de
eficcia interna que constituam nico fundamento do sentido de atos
administrativos de contedo vinculado e desfavorveis aos administrados e que
sejam por estes expressamente invocados. Com efeito, se um ato administrativo
invocar a orientao de uma norma administrativa de eficcia interna submetida
ao princpio da legalidade como seu nico fundamento, pareceria em tese possvel
impugnar indiretamente, por via contenciosa essa norma-fundamento ou requerer
a sua revogao ao abrigo do direito constitucional de petio.

16

VIEIRA DE ANDRADE ult. loc cit, p.118.

Cfr sobre esta matria o AC de 26-11-2003 do STA ( Ac n 41881) relativamente a um despacho
conjunto dos chefes de estados maiores das foras armadas contendo uma diretiva interpretativa de
carater interno vinculativa de decises administrativas singulares com carter externo. O Tribunal
entendeu que a diretiva, como regulamento interno, no tinha efeitos auto-aplicativos e que no tendo
sido, por consequncia, declarado ilegal em trs casos concretos ( ao abrigo da antiga LPTA), no
procederia contra ela uma impugnao abstrata pelos particulares.
17

11

2. Sinopse sobre as relaes entre regulamentos e outros atos jurdicopblicos

A. Relaes de prevalncia entre regulamento e lei: submisso do poder
regulamentar ao princpio da legalidade
a) Habilitao legal
10. Na qualidade de atos promanados da funo administrativa (uma atividade
jurdica secundria do Estado-Ordenamento), os regulamentos esto sujeitos no
s Constituio como tambm lei, a qual vincula os rgos que procedem sua
edio (n 2 do art 266 da CRP). Trata-se da enunciao do princpio da
legalidade administrativa que sujeita lei ordinria todas as decises dos rgos
da Administrao, nelas se encontrando compreendidos os regulamentos.
As normas dos ns 1 e 2 do art 136 do novo CPA, que no constavam do CPA
anterior, no inovam propriamente na ordem jurdica quando exprimem a
incidncia do princpio da legalidade na esfera regulamentar. Isto porque, no
fundo, transpem o disposto no art 112 da CRP, ao prescreverem,
respetivamente, que a emisso de regulamentos depende sempre de lei habilitante
e que, enquanto os regulamentos de execuo devem indicar expressamente as lei
que visam regulamentar, os regulamentos independentes devem mencionar as leis
que definem a competncia subjetiva e objetiva para a sua emisso. A preterio
destes dois requisitos no envolve apenas ilegalidade da norma regulamentar mas
inconstitucionalidade formal por ofensa ao n 7 do art 112 da CRP18.
11. Ainda no plano da habilitao, a circunstncia de a norma do n 1 do art 143
do CPA fixar o Direito da Unio Europeia (U.E) como parmetro de validade dos
regulamentos portugueses e de o n 2 do art 146 aludir a regulamentos
nacionais que executam normas da mesma Unio coloca o problema de se saber se
a invocao regulamentar de norma europeia a que d execuo permite suprir a
falta de invocao de uma lei habilitante.

18

Ainda assim o STA considera, generosamente, que o regulamento que no invoque lei habilitante no
seu corpo normativo no enfermar de inconstitucionalidade se na ata do rgo deliberativo que o
aprovou ou do edital da respetiva publicao tiver figurado a norma legal de habilitao ( Ac. de 12 do 52004, do STA-Proc n 233/2004).

12

A resposta claramente negativa. O n 7 do art 112 da Constituio claro

quando determina que os regulamentos devem invocar expressamente as leis que
visam regulamentar ou que definam a competncia subjetiva ou objetiva para a sua
emisso. Havendo uma norma da Unio Europeia que deva ser regulamentada
administrativamente, mormente um Regulamento comunitrio, cabe lei
ordinria definir a competncia do rgo que ir proceder a essa regulamentao,
a forma que o ato regulamentar interno deve revestir e precisar o mbito das
normas de direito da U.E. que carecem ser regulamentadas. Verifica-se, deste
modo, que segunda parte do preceito constitucional citado valer, quer para os
regulamentos independentes, quer para regulamentos de execuo de direito
supranacional.
b) Prevalncia e intangibilidade da lei
12. Estando submetidos ao princpio da legalidade os regulamentos no podem
contrariar a lei, sob pena de ilegalidade. To pouco a podem revogar, suspender ou
integrar com eficcia externa (n 5 do art 112 da CRP). Ao invs, a superior
hierarquia da lei permite-lhe revogar ou suspender atos regulamentares, sem
prejuzo da observncia do principio da separao de poderes e de limites
constitucionais de competncia nos domnios da administrao autnoma (
infra 17).
13. Fora da reserva de lei, as deslegalizaes podem ser admitidas quando a
prpria lei desgradua, explicitamente, alguns dos seus preceitos ou os de outra lei,
atribuindo-lhes natureza regulamentar19.
c) Reserva de lei
14. No existindo uma reserva geral de regulamento na ordem jurdica portuguesa
( Ac. n 1/97 e n 214/2011 do Tribunal Constitucional) observa-se que, salvo nos
domnios onde decorra da Constituio ou da lei uma esfera de administrao
autnoma (caso das regies, autarquias, universidades e associaes pblicas, no
mbito da qual a lei ter de respeitar o poder regulamentar dos entes que integram
essa Administrao), as normas legais no s prevalecem integralmente sobre as
19

CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso de Direito Constitucional-I- As Funes do Estado e o Poder

Legislativo no Ordenamento portugus-Coimbra-2012- p. 249.

13

normas regulamentares, como podem at prescindir destas ltimas para a sua

execuo20. Na verdade, no havendo reserva de regulamento pode o legislador
parlamentar suprimir prvia regulamentao governamental sobre uma dada
matria e pr-ocupar esse domnio normativo substancialmente administrativo
com uma lei formal21.
15. O principio da reserva de lei, como refrao do principio da legalidade em sede
de separao com interdependncia dos poderes,

impe, num conjunto das

matrias que a Constituio reserva disciplina das normas legais:

- uma prioridade exclusiva de regulao primria por parte de atos
legislativos, daqui decorrendo que no correspondente domnio material de
inovao existe um domnio de norma legal razoavelmente densa22, no so
consentidos

regulamentos

independentes

(mas

apenas

normas

administrativas de execuo);
- a interdio de deslegalizaes;
- uma supremacia da lei sobre o regulamento, norma que deve ser
interpretada em conformidade com a lei e observar o contedo e fins da lei
que executa sob pena de ilegalidade, podendo esta ltima lei revogar normas
regulamentares por fora da sua hierarquia formal23.

d) Nota sobre a revogao legal de regulamentos

16. O instituto em epgrafe no se encontra regulado no CPA (nem teria de o ser,
dada a natureza legal no reforada do Cdigo) mas que pertinente abordar,
atenta a existncia de jurisprudncia constitucional relativamente recente sobre a
matria .
Tal como destacmos supra, parece claro que, por efeito da potncia de valor que
no plano da eficcia decorre da hierarquia formal dos atos legislativos ( inerente
20

CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso de Direito Constitucional I op. cit, p. 97 e 234 e seg.
Cfr Ac de 9-10-2014, do STA.
22
Cfr. SRVULO CORREIA ult. loc cit, p. 289 e seg.
23
CARLOS BLANCO DE MORAIS ult. loc cit, p. 244.
21

14

fora geral de lei que a norma do n 5 do art 112 to claramente contm), a lei
pode revogar normas de grau inferior, como os regulamentos.
17. Ainda assim, segundo uma orientao do Tribunal Constitucional constante do
Ac 214/2011, ela prpria no isenta de controvrsia24, existem limites
discricionariedade revogatria do legislador parlamentar: uma lei da Assembleia
da Repblica no pode revogar um regulamento do Governo sem ter previamente
revogado a norma legal que habilitou este ltimo, sob pena de o privar dos
instrumentos que a Constituio lhe atribui, para prosseguir as tarefas que lhe so
cometidas, violando o princpio da separao de poderes. To pouco pode o
Parlamento, por via legal, dar instrues ou injunes ao Governo sobre o modo de
exerccio do seu poder regulamentar, j que entre os dois rgos no existe uma
relao de hierarquia.
igualmente constitucionalmente questionvel que uma lei possa revogar, com
carter substitutivo, um regulamento oriundo de um ente autnomo, como as
autarquias e as regies com autonomia poltico-administrativo, na medida em que
exista sobre a matria uma reserva regulamentar autnoma em favor dessas
entidades que se encontre constitucionalmente garantida. Uma lei que revogue um
regulamento autnomo e disponha, simultaneamente, um regime material que
substitua este ltimo, exerce indevidamente um poder substancialmente
regulamentar reservado a outro rgo por fora da Constituio (ou de lei
reforada).
Enquanto, mediante a aplicao de um critrio hierrquico, que decorre do art
241 da CRP, parece possvel a uma lei revogar um regulamento autrquico com
eficcia puramente supressiva (a qual admite que a autarquia reitere a sua
competncia regulamentar com contedo diverso) o mesmo j no parece lquido,
por exemplo, em relao a decretos regulamentares regionais que executem leis
dos rgos de soberania que no reservem para estes o poder regulamentar. Isto,
porque a alnea d) do n 1 do art 227 estabeleceu em favor dessas normas
administrativas regionais uma (precria) reserva de competncia de execuo
regulamentar. Para que o legislador estadual possa revogar os decretos

24

Cfr. criticamente, CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso () op. cit, p. 236 e seg.

15

regulamentares regionais de execuo de lei soberana ele deve, previamente,

revogar ou alterar previamente a referida lei de modo a que esta reserve,
futuramente, para o Governo, a competncia da sua regulamentao, no todo ou
em parte.
e) Precluso de interpretao regulamentar da lei com eficcia externa
18. Caiu da verso aprovada do CPA, uma disposio nsita no anteprojeto que se
destacava pelo seu alcance constitucionalmente duvidoso, relativa interpretao
de normas legais por norma regulamentar25. Com efeito, do art 112 da CRP
decorre, por fora do imprio do princpio da tipicidade da lei, a proibio das
normas regulamentares poderem interpretar, com eficcia externa, normas legais.
Daqui decorre que, apenas regulamentos internos, os mesmos que o CPA remeteu
para o universo do oculto, se podem arrogar a essa funo interpretativa, com
eficcia circunscrita Administrao Pblica.
19. Certo que esta proibio constitucional deve ser entendida com realismo. Na
verdade, os regulamentos de execuo, os quais so dotados de eficcia externa,
no deixam de, num plano mediato, interpretar implicitamente a lei quando a
concretizam ou complementam num determinado sentido, situao tanto mais
sintomtica

quando

os

preceitos

legais

em

causa

so

interpretados,

frequentemente, em sentido divergente pela doutrina e jurisprudncia. Tendo a

obrigao de executar a lei, a Administrao, em caso de dvida, toma partido por
uma das solues interpretativas que defluam da norma legal, mediante a sua
corporizao em norma regulamentar sem que essa opo possa ser questionada
luz do principio da tipicidade da lei, mas apenas sindicada na medida em que
assuma em sede de execuo, uma interpretao que seja ilegal ou
inconstitucional. A proibio do n 5 do art 112 da CRP restringe-se, assim, aos

25

O primitivo art 135 do projeto de CPA ditava que a interpretao e integrao das leis por
regulamento no possua fora legal. Bastaria ter sido precisado nesse preceito que a eficcia de
regulamento interpretativo de uma lei s vincularia internamente a Administrao, para que essa
disposio deixasse de levantar dvidas de constitucionalidade em face do disposto no n 5 do art 112
da CRP. Ademais, a expresso fora legal era tecnicamente incorreta na ordem jurdica portuguesa
pois um regulamento nunca dispe de fora de lei mas de fora de norma administrativa, a qual se
posiciona num escalo inferior ao da chamada fora geral de lei.

16

regulamentos, que, com eficcia intersubjetiva intentem atribuir uma interpretao

autntica e expressa a uma determinada norma legal.
C. Regulamentos e normas internacionais
20. O art 143 do CPA, como veremos estabelece, inovatoriamente, a existncia de
uma hierarquia de normas da Unio Europeia e de Direito Internacional sobre os
regulamentos administrativos. Trata-se de uma inovao formal ou textual que,
ainda assim, deve ser relativizada j que a doutrina vinha, h muito, sustentando a
existncia desses parmetros de legalidade regulamentar26. Ainda assim, tal como
ser observado infra 59, podem ser diversos os efeitos decorrentes de uma
antinomia entre as normas internacionais e os regulamentos, consoante estes
tenham, ou no, por objeto, execuo das primeiras,
D. Regulamento e ato administrativo
21. O n2 do art 142 do novo CPA determina que os regulamentos no podem ser
derrogados por atos administrativos de carter individual e concreto. Trata-se de
uma expresso do princpio da hierarquia administrativa sendo defensvel que, em
face do ato, o regulamento integra o escalo inferior de um bloco de legalidade
tomado no seu sentido amplo.
Fica pendente a dvida sobre se um regulamento de um rgo hierarquicamente
inferior da administrao direta pode ser derrogado por um ato administrativo
geral de um rgo hierarquicamente superior. Aparentemente o CPA no obsta a
essa derrogao j que tambm remete para um limbo conceptual os atos
administrativos que produzam efeitos em situaes gerais.
3.

Tipologia

dos

regulamentos

relaes

de

prevalncia

inter-

regulamentares
3.1. O regulamento independente e o regulamento de execuo

26

CFR , em geral PAULO OTERO Legalidade e Administrao Pblica-Coimbra-2003-p. 588 e seg e

VITAL MOREIRA Constituio e Direito Administrativo-Coimbra-p. 1141 e seg in AAVV Ab uno Ad
Omnes-75 anos da Coimbra edidora-1998-p.1141 e seg . Vide, igualmente, VIEIRA DE ANDARADE (ult.
loc cit,p. 123), relativamente aos princpios de Direito Administrativo e FREITAS DO AMARAL ( ult. loc.
cit, p. 180) relativamente ao Direito Internacional, Direito europeu e princpios gerais.

17

22. Na sua controversa e irreprimvel vertigem definitria de institutos jurdicos, o

CPA intenta caracterizar certos atos regulamentares.
Assim, o n 2 conjugado com o n 3 do art 163 define como independentes os
regulamentos:
i) Cuja competncia objetiva ou subjetiva para a sua emisso se encontre
definida na lei (reproduo do n 7 do art 112 da CRP - critrio orgnico);
ii) Que visem introduzir uma disciplina jurdica inovadora no mbito das
atribuies das entidades que os emitam ( critrio material).
23. A ideia de inovao no contedo do regulamente independente constitui,
igualmente, um aquis doutrinal27 agora positivado e traduz-se na ideia segundo a
qual, a norma administrativa em causa dispe um contedo primrio, inicial ou
substancialmente inovatrio28 na disciplina de uma determinada matria sem que
o mesmo se encontre pr regulado por lei, para aquele fim, objeto e mbito
pessoal, espacial ou temporal de aplicao.
Os regulamentos de execuo, que o Supremo Tribunal Administrativo assimila aos
regulamentos complementares29 pese o facto de uma parte da doutrina procure
fazer entre os mesmos uma diferenciao puramente terica, embora possam fazer
uma densificao criativa de uma previso legal, devem ater-se nessa atividade
complementar ou concretizadora ao objeto e fim que a lei estabelece e da qual
constituem uma realidade instrumental, diversamente do que sucede com os
regulamentos independentes em que o papel da lei , na essncia, o de ato
habilitante do exerccio de uma dada competncia para normar.
Numa palavra, os regulamentos independentes estabelecem uma disciplina
primria (no regulada por lei) sobre uma dada matria. Nos termos do n 6 do
27

Cfr. VIEIRA DE ANDRADE ult. loc cit, p. 121; MARCELO REBELO DE SOUSA-ANDR SALGADO DE MATOS
ult. loc cit, p. 246.
28
Cfr. Em sentido critico sobre o critrio da inovao, como atributo exclusivo dos regulamentos
independentes, cfr. PEDRO MONIZ LOPES (O Regime Substantivo dos Regulamentos () op. cit. ( 3.2.1.)
para quem um regulamento de execuo envolve uma atividade de criao pelo facto de acrescentar
sempre algo s condies definidas por lei. Contudo o STA no parece seguir este entendimento
considerando que os regulamentos de execuo se traduzem pelo seu contedo pormenorizador, de
detalhe e de complemento da lei, aplicando-a s situaes concretas da vida ( Cfr. Ac de 28-1-2015, do
STA e Ac de 1/10/2014 do mesmo Tribunal)
29
Cfr Ac de 1/10/2014 do STA, cit. (Proc n 1548/2013).

18

art 112 da CRP, os regulamentos independentes do Governo devem revestir a

forma de decretos regulamentares, pese o facto de ser admissvel a edio de
decretos regulamentares que possam corporizar normas de natureza executiva de
certa e determinada lei.
Em regra, o fundamento constitucional da emisso pelo Governo de regulamentos
independentes sob a forma de decreto regulamentar tem sido, no a norma da
alnea c) do art 199 da CRP (que se reconduziria aos regulamentos de execuo)
mas alnea g) do mesmo preceito que confere ao Executivo a faculdade de
praticar todos os atos e tomar todas as providncias necessrias promoo do
desenvolvimento econmico-social e satisfao das necessidades coletivas.
J os regulamentos de execuo (que o CPA no define mas que consomem, a
contrario sensu, as demais categorias regulamentares por fora de conjugao do
art 163 do CPA com a alnea c) do art 199 da CRP30, pelo menos no que tange
aos regulamentos governamentais) concretizam, com maior ou menor criatividade,
uma disciplina primria fixada por lei (ou por normas constantes de um
regulamento de grau superior). Estes regulamentos movem-se nos limites que lhe
so fixados e no podem arrogar-se a inovar dentro desse domnio, sobretudo se
estiver diante de uma matria reservada lei. To pouco podem normas
regulamentares de execuo, como as portarias ou despachos normativos,
disciplinar de forma inovadora uma matria da competncia administrativa do
Governo, sendo inconstitucionais por violao do n 6 do art 112 da CRP, as
normas legais que habilitem a sua edio (cfr. Ac. do TC ns 666/206 e 289/2006).
Parece, igualmente, ficar claro, igualmente, algo que j assumido pela doutrina e
que consiste no entendimento de que, a par dos decretos regulamentares do
Governo, existem regulamentos independentes com carter autnomo na esfera das
autarquias, regies, universidades e associaes pblicas)31.
Quanto problemtica da admissibilidade da edio de regulamentos
independentes pelas entidades administrativas independentes (figura prevista no n
3 do art 267 da CRP) o facto que a mesma faculdade absolutamente vedada s
30

Preceito que comete ao Governo a competncia para Fazer os regulamentos necessrios boa
execuo das leis.
31
Cfr VIEIRA DE ANDRADE ult. loc cit, p. 121.

19

autoridades criadas pela Constituio ou pela lei que tenham por objeto, a par de
funes de regulao e gesto, a tutela de direitos, liberdades e garantias, domnio
que se encontra coberto por uma reserva total de lei no plano horizontal ( alnea b)
do n 1 do ar 165 da CRP) e na qual, apenas, sero admissveis regulamentos de
execuo. Ser o caso, de entre outras, da Entidade Reguladora da Comunicao
Social, da Comisso Nacional de Eleies, dos Conselhos superiores das
magistraturas e da Comisso Nacional para a Proteo de Dados.
J no que tange s entidades reguladoras da economia, cuja lei-quadro as qualifica
de independentes (mas que por razes j por ns aduzidas noutra sede, as
qualificmos como semi-independentes32) parece evidente que todas as que
intervierem em matrias cobertas pela reserva de lei no podem, necessariamente,
editar regulamentos independentes. Contudo, nos restantes domnios materiais
excludos da referida reserva, nada parece impedir a possibilidade de edio
desses regulamentos, na medida em que tal se encontre previsto em lei habilitante.
Por exemplo, o art 102 da CRP determina que o Banco de Portugal exera as suas
funes nos termos da lei e das normas internacionais a que o Estado se vincule, do
que resulta uma autorizao para que essas normas para as quais a Constituio
remete habilitem esse rgo a emitir regulamentos independentes33.
3.2. Estratarquia e relaes jurdicas de prevalncia entre regulamentos
governamentais
25. A norma do n 3 do art 138 do Cdigo estabelece criativamente, em face do
antigo CPA, uma ordem de prevalncia entre regulamentos governamentais.
Trata-se de uma norma que veio por termo a algumas dvidas, na medida em que
enquanto alguns autores colocavam no topo da ordem hierrquica de
regulamentos as resolues do Conselho de Ministros de contedo regulamentar34,
outros optavam por colocar no vrtice da pirmide, o decreto regulamentar35.

32

CARLOS BLANCO DE MORAIS

Formulando dvidas sobre a suficincia de certas leis com pretenses habilitantes, Cfr. PEDRO
GONALVES Direito Administrativo da Regulao in AAVV Estudos Marcello Caetano-II-Coimbra2006-p. 535 e seg.
34
VIEIRA DE ANDRADE, ult. loc cit, p. 126; CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso (), op. cit, p. 125.
35
DIOGO FREITAS DO AMARAL, ult. loc cit, p. 214; PAULO OTERO Legalidade e Administrao PblicaCoimbra-2003-p. 633.
33

20

O preceito legal citado fixa a seguinte ordem de prevalncia: 1 Decretos

regulamentares; 2. Resolues normativas do Conselho de Ministros; 3.
Portarias; e 4. Despachos Normativos.
26. Coloca-se o problema de se saber se as relaes de prevalncia entre
regulamentos governamentais se sustentam, ou no num critrio hierrquico36.
O princpio da hierarquia entre regulamentos estriba-se num conjunto de critrios,
a saber: i) a posio hierrquica ou subordinante do rgo competente; ii) a
solenidade da forma; iii) a inovao material; iv) e o mbito espacial de aplicao em
domnios concorrenciais alternados e paralelos37.
Com base no critrio orgnico, entendemos que, na generalidade, se impe, de
algum modo, o princpio da prevalncia hierrquica, nos casos de regulamentos
imputados ao Conselho de Ministros, que, como rgo colegial e deliberativo do
Governo, deve fazer primar as suas normas sobre as dos restantes rgos
governamentais. Da a prevalncia dos decretos regulamentares e das resolues
do Conselho de Ministros sobre portarias ministeriais e despachos normativos que
o n 3 do art 138 consagra.
O critrio formal atende solenidade dos ttulos e de certos requisitos
procedimentais qualificados e justifica, por exemplo, a prevalncia do decreto
regulamentar sobre a resoluo do Conselho de Ministros. Embora oriundos do
mesmo rgo o posicionamento cimeiro do decreto regulamentar justificar-se-
pela solenidade da sua forma (a qual procede na alnea h) do n 1 do art 119 do
CPA a dos restantes regulamentos); pelo facto de o n 7 do art 112 da CRP
determinar que revestem essa forma, para alm das situaes previstas na lei, os
regulamentos independentes do Governo; pela circunstncia de a Constituio os
sujeitar promulgao do Presidente (que os pode vetar, tendo o mesmo veto
efeitos absolutos) e referenda ministerial; e pelo facto de a sua presuno de
constitucionalidade se encontrar garantida contenciosamente a par da lei e das
36

Existe uma tendncia de alguma doutrina desvalorizar o critrio hierrquico ( VIEIRA DE ANDRADE,
ult. loc cit, p. 125 ). Com alguma ambiguidade, FREITAS DO AMARAL ( ult. loc cit, p. 214) fala na
existncia, entre os regulamentos do estado numa subordinao hierrquica ou pelo menos numa
preferncia de aplicao
37
Cfr, proximamente, os critrios avanados por MARCELO REBELO DE SOUSA- ANDR SALGADO DE
MATOS ult. loc cit, p. 241 e seg.

21

convenes internacionais ( por exemplo, o n 3 do art 280 da CRP impe

recurso obrigatrio do Ministrio Pblico para o Tribunal Constitucional se um
decreto regulamentar for desaplicado por um tribunal comum com fundamento
em inconstitucionalidade).
A solenidade da Resoluo do Conselho de Ministros, que no resulta, contudo, de
imposio constitucional mas da lei, mormente do n 3 do art 138 do CPA,
justificaria a sua prevalncia sobre portarias e despachos normativos.
O critrio da inovao material salientado por certa doutrina como um critrio de
hierarquia38, considerando a mesma que nenhum regulamento executivo, lgica e
finalisticamente subprimrio e tributrio do contedo de uma lei, pode contrariar
um regulamento independente, portador de contedo primrio e que apenas
carece da lei como norma habilitante.
Este fundamento justificaria a prevalncia hierrquica do decreto regulamentar
sobre as resolues do Conselho de Ministros, como regulamentos de execuo, mas
justificaria, igualmente, a hierarquia de um decreto regulamentar independente
sobre um decreto regulamentar de execuo.
Finalmente o critrio orgnico-territorial tem algum arrimo, embora no na esfera
endgena dos regulamentos governamentais, na medida em que existe uma
supremacia dos regulamentos de rgos que representam a soberania e o
interesse nacional (o Governo) e que exercem poderes de tutela sobre os
regulamentos de coletividades territoriais menores, como autarquias, bem como as
normas administrativas de autarquias de grau superior (espacialmente mais
extensas) sobre as de grau inferior ( regra que decorre do art 241 da CRP).
27. Assim, em sntese, na esfera governativa, a hierarquia do decreto regulamentar
est sustentada nos critrios orgnico, formal e material; a hierarquia da resoluo
do Conselho de Ministros no critrio orgnico e formal; e a hierarquia das portarias
sobre os despachos normativos, a existir, estaria fundada quer num critrio orgnico
( a portaria imputada ao Governo e o despacho normativo a um membro do

38

PAULO OTERO Legalidade e Administrao Pblica, op. cit, p. 633.

22

Governo) e num mero critrio de solenidade de formas, criado pelo prprio n 3 do

art 138 do CPA.
Ainda assim, a hierarquia entre portarias e despachos normativos deve ser
relativizada39, sobretudo entre portarias e despachos normativos emitidos por
diferentes ministros, na medida em que entre os mesmos inexiste uma
superioridade hierrquica por fora do princpio da igualdade jurdica formal que
a Constituio dita a esses membros do Governo. Ressalva-se, talvez, o caso do
Primeiro-Ministro que dirige, nos termos constitucionais, a atividade do Governo,
coordena e orienta a atividade dos ministros (alnea a) do n 1 do art 201 da
CRP) e pode propor a sua nomeao demisso ao Chefe de Estado ( alnea h) do
art 133 da CRP).
O critrio da especialidade, previsto nos nmeros anteriores do art 138, no
contexto de relaes de preferncia entre normas de pessoas coletivas distintas,
no consta expressamente do n 3 do mesmo artigo que se reporta, apenas, s
relaes entre regulamentos governamentais portadores de formas distintas40.
Essa circunstncia circunscreve a aplicao desse critrio s relaes entre normas
com a mesma forma regulamentar emitidos pelos mesmos rgos e milita em favor
de uma estratarquia tendencialmente hierrquica entre regulamentos do
Executivo, radicada nos critrios anteriormente expostos.
3.3. Relaes entre regulamentos emanados de diferentes pessoas coletivas
28. Outra novidade no novo CPA foi a definio, no n 1 do seu art 138, de
critrios reitores das relaes de prevalncia entre regulamentos do Estado, regies
autnomas, autarquias locais e demais entidades com autonomia regulamentar
(neste ltimo caso, haver a considerar entes da administrao indireta,

39

PAULO OTERO ult. loc. cit, p. 633.

A hierarquia envolve a faculdade de uma norma poder revogar outra sem que o contrrio suceda.
Assim os decretos regulamentares podem revogar resolues do conselho de Ministros sem que estas
possam revogar decretos regulamentares sob pena de ilegalidade formal. E assim sucessivamente.
40

Do mesmo modo, uma portaria no pode criar um regime especial que envolva a desaplicao de um
decreto regulamentar. Ainda assim legtimo que um regulamento de grau superior possa habilitar a
sua concretizao por outra norma regulamentar de grau inferior.

23

universidades pblicas, associaes pblicas e entidades administrativas

independentes).
29. Importa, tecer cinco ordens de consideraes sobre o enquadramento
sistemtico e teleolgico das relaes jurdicas entre regulamentos do Estado,
regies e autarquias bem como entre o sub-sistema especifico de regulamentos
autrquicos, nos termos dispostos no ns 1 e 2 do art 138 do CPA, cuja leitura
no pode ser feita de forma linear ou textual.
1. Hierarquia, competncia e coordenao como pressupostos da aplicao
preferencial. Diversamente do que sucede no quadro das relaes entre
regulamentos do Governo, onde domina o critrio da hierarquia, j nas relaes
entre regulamentos do Estado e de outras coletividades territoriais autnomas a
incidncia do critrio hierrquico sensivelmente limitado pela incidncia do
critrio da competncia. Desta combinao resultam, nomeadamente: relaes de
lateralidade onde apenas opera o critrio da competncia (que ocorre sempre que
a Constituio e a lei atribuam a um dado ente poderes exclusivos ou prprios de
regulao de um dado domnio material num determinado mbito territorial); e
relaes de preferncia aplicativa, mas no de revogao, dos regulamentos de
rgos de grau superior sobre os de rgos grau inferior em domnios
sobreponveis

de

concorrncia

paralela,

preferncia

que

exprime

uma

manifestao atenuada de prevalncia hierrquica.

2. Diferentes cenrios de prevalncia em sede de competncias concorrenciais e de
competncias exclusivas. Na sequncia do que se acabou de afirmar, de acordo com o
disposto nos ns 1 e 2 do art 138 do CPA, as relaes de prevalncia
estabelecidas em favor dos regulamentos do Governo sobre os das regies e
autarquias operam no domnio das competncias concorrentes, ou seja, em
matrias onde possam confluir regulamentos de distintas pessoas coletivas, por
vezes em nveis ou estratos diferentes em termos de densidade reguladora, sendo
esses nveis separados por fronteiras imprecisas. Por exemplo existem atribuies
no domnio da educao cometidas ao Estado, regies autnomas municpios e
freguesias, podendo confluir regulamentos em estratos diferentes mas porosos
entre si, colocando-se, por vezes, riscos de antinomias.

24

Se se estiver, ao invs, no diante de competncias concorrenciais, mas sim

perante uma competncia exclusiva que a Constituio ou a lei atribuam, expressa
ou implicitamente, a uma regio ou autarquia, esse regime de prevalncia j no se
aplica, por fora de uma interpretao a contrario sensu que deve ser feita aos
seus preceitos. Pontificar, ao invs, uma incidncia do princpio da competncia
que determina uma disjuno de mbitos regulamentares, deixando de haver
fundamento

para

fora

superior

do

regulamento

do

Governo,

independentemente do seu grau hierrquico.

Assim, por exemplo, se nos termos da alnea d) do n 1 do art 229 da CRP, uma
lei da Repblica no reservar a execuo de uma parte dos seus preceitos para um
regulamento do Governo, decorre que existir uma reserva exclusiva de
regulamentao dessas normas por decreto regulamentar regional, no podendo
qualquer regulamento estadual revogar ou preferir aplicativamente sobre decretos
regulamentares autonmicos que tenham sido emitidos. A competncia exclusiva
de regulamentao regional, que mvel, s cessar se a lei objeto de
regulamentao for alterada de forma a confiar a sua execuo a norma
administrativa do Governo da Repblica.
3. Hierarquia material e especialidade como fundamento da operatividade de uma
clusula de conflitos. Mas, mesmo em sede das relaes inter-regulamentares de
mbito concorrencial, a circunstncia de o n 1 do art 138 do CPA admitir que a
prevalncia operada em favor dos regulamentos do Governo no ocorrer no caso
de os regulamentos dos entes menores serem normas especiais, afasta a aplicao
de um critrio de hierarquia puramente formal das referidas normas estatais.
Estar-se-, antes, diante de uma concorrncia paralela (frequentemente de carter
multinvel) servida por uma clusula de conflitos que determina a prevalncia
aplicativa dos regulamentos do Governo. No existe, neste mbito, uma relao de
hierarquia formal (em que a norma superior revoga ou condiciona a inferior sem
que o contrrio possa suceder41), mas uma variante atenuada de hierarquia
material ou funcional associada a uma clusula de aplicao preferencial (instituto
tambm presente, nas relaes entre os regulamentos da U. E. e as leis dos

41

CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso de direito Constitucional-I- p. 260.

25

Estados-membros em matria concorrencial e, com caractersticas prprias, na

matria das relaes entre planos territoriais e que alguns designam de hierarquia
flexvel42).
A aplicao preferente tem como fundamento o estatuto de superioridade
funcional do rgo que emite um regulamento sobre outro rgo que tambm
titular do poder regulamentar mas que investido num estatuto de autonomia
administrativa, no se encontrando sujeito a relaes de direo em relao ao
primeiro.
Da que a preferncia aplicativa constitua, no plano da fora jurdica, um efeito
jurdico mais atenuado do que o poder revogatrio, solucionando conflitos
aplicativos do direito, em face de antinomias, mas no obstando a que, havendo
dvidas sobre a validade do regulamento prevalecente, luz do critrio da
competncia e, particularmente, ao abrigo do principio da subsidiariedade (art 6
da CRP), a questo possa ser dirimida pelos tribunais, que podero optar pelo
regulamento do ente menor se este, num quadro de uma concorrncia paralela,
tiver sido investido pela lei de um ttulo competencial mais forte.
Assim sendo, numa antinomia normativa onde confluam regulamentos isomrficos
(dotados do mesmo fim) e isomtricos (idntico mbito e objeto de aplicao),
uma norma geral do Estado prefere aplicativamente sobre uma norma de idntica
generalidade oriunda de um ente territorial menor. Essa preferncia liberta
eficcia suspensiva (traduzindo-se na suspenso total ou parcial da eficcia de
normas do regulamento que objeto de prevalncia) e exprime uma fora tanto
preemptiva (o regulamento prevalecente bloqueia ou impede o incio da eficcia
do regulamento objeto das prevalncia, que seja cronologicamente posterior)
como lateralizadora ( o regulamento que prevalece, se for cronologicamente
sucessivo ao regulamento objeto da prevalncia, desbanca ou lateraliza este
ltimo, precludindo a continuao da sua produtividade).
Mas a mesma aplicao preferencial opera em sentido inverso, no caso de o
contedo do regulamento regional ou local integrar uma relao de especialidade

42

LUS PEREIRA COUTINHO Direito do Planeamento Territorial in AAVV Tratado de Direito

Administrativo Especial- VI-Coord. PAULO OTERO-PEDRO GONALVES-Coimbra-2012-p. 191.

26

em relao ao regulamento governamental. Nesse caso, a norma do ente territorial

menor prefere sobre a norma estadual, que ter a sua eficcia precludida no
domnio material coberto pela relao de especialidade.
Duvida-se,

nesta situao, que a uma norma excecional (a qual, no campo

legislativo segue, em termos gerais, o regime da lei especial43) opere, sem mais, nos
exatos termos da especialidade sempre que contrarie, para uma situao singular,
o regulamento estadual: primeiro, porque uma contrariedade de contedos colide
com a letra e o telos da clausula de prevalncia em favor do regulamento do
Governo fixada na lei; e depois porque duvidoso que regulamentos possam criar,
sem mais, solues singulares (mormente os que esgotem a sua eficcia numa
situao concreta) sem perderem o seu atributo de abstrao.
Na mecnica da prevalncia da lex specialis regulamentar no relevar o critrio
da especialidade territorial, segundo o qual a norma de um ente territorial menor
seria sempre especial (em razo de um critrio fixo de ordem geogrfica), j que tal
interpretao desvitalizaria em absoluto a utilidade da clusula de prevalncia e o
fim para o qual foi criada no CPA como critrio de soluo de conflitos normativos.
Pontifica, ao invs, um critrio de especialidade material do qual deriva que, numa
relao de cabimento entre o contedo abstrato de uma norma mais extensa e
outra menos extensa que estabelea em certa matria comum uma disciplina
diferente e particular, preferir a menos extensa.
A aplicao preferencial exclui, em regra, a revogao, ajustando-se a um quadro
jurdico respeitador de repartio de atribuies e competncias entre diferentes
coletividades que no se posicionam entre si numa relao de hierarquia formal. O
regulamento geral do Governo, rgo investido numa posio de supremacia
derivada do seu estatuto de centro de poder soberano, afasta ou desbanca na
regulao de uma dada matria, atenta a sua supremacia ou hierarquia funcional, o
regulamento geral do ente menor que se conservar em estado de suspenso de
eficcia. Essa prevalncia deve operar, todavia, no respeito de domnios de
competncias prprias que em nveis da mesma matria a lei reconhea ao
regulamento do ente menor.

43

CARLOS BLANCO DE MORAIS , ult loc cit, p. 406.

27

O operador jurdico, estadual ou local deve observar esta clusula de prevalncia

da qual ele o principal destinatrio.
4. Relaes entre regulamentos entre autarquias de distinto grau. O regime de
prevalncia exposto, centrado na aplicao preferente, transponvel para a
prevalncia dos regulamentos municipais sobre os das freguesias
5. Regimes especiais: os regulamentos em matria de ordenamento do territrio e
urbanismo. Estas disposies gerais do CPA s se aplicaro no domnio especial das
relaes entre regulamentos governamentais e locais, no mbito da legislao
sobre ordenamento do territrio e urbanismo, nos casos em que esta legislao
especial exiba lacunas. No houve uma inteno do CPA derrogar a legislao
especial existente sobre a matria, a respeito de relaes entre planos aprovados
sob a forma regulamentar44.
Sem que haja a mnima inteno de tratar nestas breves linhas a complexa relao
entre planos de ordenamento do territrio e de urbanismo que assumem natureza
regulamentar, cumpre lembrar que a estrutura normativa do sistema de
planeamento do territrio envolve, igualmente, uma combinao operativa entre
um critrio de hierarquia no formal e de geometria varivel, com um critrio de
competncia circunscrito a estratos materiais afetos a normas de distinta
densidade reguladora. Isto, sem esquecer a conjugao desses critrios com um
critrio pontual de especialidade qualificada e, ainda, um critrio de coordenao
que envolve uma exigncia de identificao e ponderao, inclusivamente pelo
regulamento de maior escalo, da compatibilidade entre planos de diferente
hierarquia que se sobrepem ou complementam numa determinada matria45.
Este inter-cruzamento complexo de princpios explica-se em razo do facto de a
matria de planeamento do ordenamento do territrio e do urbanismo envolver

44

Cfr em geral ALVES CORREIA As Grandes Linhas da recente Reforma do Urbanismo PortugusCoimbra-1993; FERNANDA PAULA OLIVEIRA A Discricionariedade de Planeamento Urbanstico
Municipal na dogmtica Geral da discricionariedade Administrativa-Coimbra-2011; COLAO
ANTUNESDireito Urbanstico-Um Outro Paradigma. A Planificao Modesto-Situacional-Coimbra-2002;
45
LUIS PEREIRA COUTINHO ult. loc cit, p. 193; ALVES CORREIA Manual de Direito do Urbanismo-ICoimbra-2008-p. 499 e seg; SARA BLANCO DE MORAISDo plano especial da rede Natura 2000: em
especial no mbito do contencioso regulamentar nacional- in AAVV Direito do Urbanismo e do
Ordenamento do Territrio-II-Coord. FERNADA PAULA OLIVEIRA-I-Coimbra-2012-p. 684 e seg

28

um condomnio de interesses46, no s de ordem material mas tambm de

poderes (legislativos e administrativos) confiados a rgo distintos e pessoas
coletivas diferentes.
Da que muitas das relaes entre instrumentos regulamentares de ordenamento
do territrio podem no se ajustar linearidade do n 1 do art 138 do CPA,
devendo o RJIGT manter a sua eficcia como direito especial em relao a esta
disposio do Cdigo.
Assim, a ttulo de exemplo, os Planos Regionais de Ordenamento do Territrio
(PROT) aprovados por Resoluo do Conselho de Ministros prevalecem sobre os
planos de mbito municipal por razes ligadas supremacia do rgo e da funo
diretiva que desempenham (hierarquia material ou funcional), na medida em que
fixam grandes orientaes cogentes.
Contudo, os PROT podem ser desaplicados, bem como revogados ou modificados,
por planos especiais (PEOT) aprovados tambm por resoluo do conselho de
Ministros, daqui resultando uma relao combinada entre os princpios da
cronologia, especialidade e excecionalidade (n 2 do art 25 do RJIGT).
O critrio hierrquico pode ser, tambm, materialmente excecionado quando se
consente que um regulamento local, um Plano Diretor Municipal (PDM), contrarie
um PROT, acabando, todavia, essa estranha exceo, que desafia primeira vista a
dogmtica dos atos normativos, por ser mitigada pela necessidade de o PDM ser
ratificado por Resoluo do Conselho de Ministros, ato jurdico dotado da mesma
forma do regulamento derrogado ou desaplicado (ns 1 e 5 do art 80 RJIGT). A
mesma mecnica opera em relao aos Planos setoriais de ordenamento do
territrio por parte dos PDM. Dir-se-ia, assim, que a relao entre regulamentos
com a mesma forma (a da resoluo) que permite a derrogao, pese o facto de o
PDM ser um regulamento autrquico e de a ratificao por resoluo constituir um
ato autnomo em relao a este. E o facto que os planos de pormenor dos
municpios, que presentemente no esto sujeitos a ratificao por resoluo do
Conselho de Ministros, no dispem, sintomaticamente, da faculdade de contrariar
os PROT ou PEOT.
46

ALVES CORREIA ult. loc cit, p.142 e seg.

29

Mas o prprio critrio da especialidade tambm contrariado pelo critrio

hierrquico. Os planos especiais de ordenamento do territrio (PEOT) aprovados
por resoluo do Conselho de Ministros prevalecem, nos termos do n 4 do art
24 do RJIGT) sobre os planos municipais de ordenamento do territrio (tais como
os PDM ou os planos de pormenor PP), mesmo que, no plano da relao do
respetivo contedo, o PEOT assuma uma textura normativa de maior generalidade.
Encontra-se, assim justificado, um subsistema regulamentar estribado numa
criteriologia prpria.
6. Da incidncia residual do princpio da subsidiariedade. Em abono da clusula de
conflitos que foi instituda, milita o desiderato da segurana jurdica e da unidade
de ao administrativa. Contudo, o preceito desvitalizou a incidncia do princpio
auxiliar da subsidiariedade47 consagrado no art 6 da Constituio e que opera nas
relaes entre o Estado e os entes menores na esfera concorrencial. Dele decorre o
entendimento difuso de que havendo um conflito de competncias sobreponveis
relativamente mesma matria entre duas coletividades territoriais, prevalecem
os poderes do ente menor e mais prximo dos cidados, salvo se o ente maior e
menos prximo for detentor de uma maior aptido para a realizao adequada e
eficaz de certas tarefas.
Quase ignorado pela jurisprudncia, sobretudo nas relaes Estado-regio,
considera-se

que

este

princpio

constitucional

pode

ser,

ainda

assim,

extraordinariamente ( e pouco provavelmente), chamado colao, na esfera

contenciosa. Deste modo, se a clusula de prevalncia do CPA der aplicao
preferente a um regulamento estadual quando, objetivamente, seja comprovvel
mediante rigorosa fundamentao que um regulamento regional teria maior
aptido para reger a matria de forma mais adequada e eficaz (o que envolve
juzos tcnicos e de mrito sobre as aptides das duas administraes para darem
execuo s respetivas normas) os tribunais administrativos ou o Tribunal
Constitucional podero, com base no art 6 da CRP, afastar o disposto no n 1 do
art 138 do CPA e dar preferncia ao regulamento regional.
47

CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso de Direito Constitucional-I-op. cit, p. 272 e 275 e seg.;
MARGARIDA SALEMAO Principio da Subsidiariedade em Perspetiva Jurdico-Poltica-Coimbra-2003-p.
443 e seg, p. 465 e seg e p. 473 e seg.

30

4. A feitura dos regulamentos: o procedimento administrativo regulamentar

4.1. Suprimento de uma omisso do legislador
30. Pese o facto do antigo CPA fazer meno a procedimentos jurdicos para a
audincia dos interessados e participao pblica, o facto que os artigos 117 e
118 remetem a fixao desse procedimento para legislao prpria, a qual nunca
foi aprovada, salvo para a esfera de processos regulamentares especiais, mormente
na esfera do ordenamento do territrio e urbanismo. Ter-se- tratado, at certo
ponto, de uma forma parcial de omisso, atento o disposto nos ns 1 e 5 do art
267 da CRP
O novo regime supriu o referido vazio, restando aferir at que ponto existe um
equilbrio entre os trmites favorveis participao dos interessados e a
agilidade da Administrao na produo de normas regulamentares.
4.2. Faseologia procedimental
A. Iniciao do procedimento
31. Em parte, tal como sucedia com antigo CPA ( n 1 do art 115), a instaurao
procedimental pelas autoridades pblicas pode, no novo Cdigo, decorrer de uma
iniciativa oficiosa ou mediante petio do interessado, para efeito de elaborao,
alterao ou revogao de regulamento, devendo as mesmas peties serem
fundamentadas sob pena de no virem a ser conhecidas pela Administrao ( n 1
do art 97 do CPA). Na mesma linha do regime anterior, o rgo com competncia
regulamentar informa os interessados do destino dado s suas peties e dos
fundamentos da sua posio em relao a elas ( n 2 do art 97)
32. O incio do procedimento publicitado no sitio-web institucional da entidade
pblica detentora de atribuies de natureza regulamentar, com indicao do
rgo que desencadeou o procedimento, data em que este se iniciou, objeto e
indicao da forma como se pode processar a constituio de interessados e a
apresentao de contributos para o diploma ( n 1 do art 98 CPA).
33. Uma novidade importante, em sede de democracia participativa, consiste na
possibilidade de a Administrao, quando as circunstncias o justifiquem, poder
31

celebrar com as fundaes e associaes representativas dos interesses envolvidos

e com as Autarquias locais relativamente a interesses na rea das respetivas
circunscries, acordos endoprocedimentais que permitam o acompanhamento
regular do procedimento regulamentar pelos mesmos interessados ( n 2 do art
98). Trata-se de um tipo de relao jurdica de natureza para-contratual pblica
que se deve circunscrever a trmites de iniciativa dos particulares, deveres de
informao e intinerrios de consulta aos interessados e que no pode envolver
mecanismos de co-deciso, na medida em que as autoridades pblicas no podem
alienar ou transacionar o elemento constitutivo ou decisrio de um poder
regulamentar, que lhe atribudo pela Constituio e pela lei.
B. Instruo tcnica do projeto
34. A regra de que os regulamentos so aprovados com base num projeto
acompanhado de nota justificativa oriunda do art 116 do antigo CPA.
A novidade que o art 99 do novo diploma comporta a de que, na referida nota,
deve constar uma ponderao dos custos e benefcios das medidas projetadas.
Trata-se de uma medida infeliz e reveladora de que o legislador desconhece,
completamente, a tcnica complexa das anlises ex ante de custos e benefcios
das normas. Esse tipo de anlises, concebidas a ttulo prvio edio da norma,
envolve operaes matemticas complexas e morosas, a tal ponto que o legislador
portugus nunca as tornou obrigatrias para a prpria esfera legislativa, sendo
rarssimos os casos em que procede a esse tipo de avaliao de impacto (existe um
guia do Ministrio da Justia, cuja elaborao coordenmos e que permite
examinar a complexidade, morosidade e custos do processo48). Por outro lado, a
Administrao no possui, na esmagadora maioria dos ministrios, unidades
tcnicas aptas a fazer esse tipo de tarefa, que envolve uma componente
economtrica, o mesmo sucedendo por maioria de razo nas regies e municpios.
Um outsorcing dessas anlises invivel exceto para grandes reformas (vide o
caso das morosas e discrepantes anlises de custos e benefcios que envolveram o
projeto do TGV), atentos os seus elevados custos e seria impraticvel equacion-las
para todos os regulamentos, tal como resulta do CPA, sendo inclusivamente
48

AAVV Guia de Avaliao de Impacto Normativo- Coord. CARLOS BLANCO DE MORAIS-Coimbra-2010.

32

absurdo e irnico pretender sujeitar despachos normativos e posturas municipais

a esse tipo de controlo prvio.
Da que, ou a parte final do art 99 no ser, pura e simplesmente cumprida e os
regulamentos correm o risco de ser impugnados por vcios de forma como
expediente processual de bloqueio ou se cria, em sua substituio, uma nota
justificativa melhorada, a qual ser denominada de anlise custo-benefcio no
respeitante a estimaes gerais ou no quantificadas de possveis encargos e
vantagens da norma. A proceder esta ltima soluo criar-se-ia uma pura fico do
que uma anlise custo-benefcio, que nada tem a ver com a realidade inerente a
esse instrumento tcnico e que pode vir a contaminar, como falso paradigma, a
aplicao do referido mtodo produo de certas leis, onde a sua importncia
releva. No fundo, uma anlise custo-benefcio simulada ou distorcida pode matar
em Portugal a ulterior introduo do instituto, como instrumento srio de legstica.
35. Valeria a pena alterar, com urgncia, a ltima parte do preceito, substituindo-o
por uma regra que disponha sobre a necessidade de, na nota justificativa, constar
uma estimao dos encargos administrativos que com o regulamento so
reduzidos ou acrescidos, prevendo-se apenas uma avaliao previa do impacto da
norma, que contenha uma ponderao dos seus eventuais custos e benefcios,
sempre que a Administrao o julgue necessrio.
C. Diligncias instrutrias atinentes participao dos interessados
36. neste domnio que residem as principais inovaes procedimentais do CPA.
a) Audincia dos interessados
i) Pressupostos subjetivos
37. O responsvel pela direo do procedimento deve, nos termos do n 1 do art
100 do CPA, submeter o projeto de regulamento a audincia prvia dos
interessados sempre que o mesmo contiver normas que afetem de modo direto e
imediato direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados. A frmula que

33

compreende a expresso direto e imediato cumulativa e compreende os

regulamentos auto-aplicativos ou de operatividade imediata49 .
Daqui decorre que regulamentos cujas disposies no sejam exequveis por si
prprias ou que envolvam discricionariedade administrativa na sua execuo no
se encontram, obrigatoriamente sujeitos a audincia dos particulares ou outros
entes pblicos j que os seus direitos e interesses protegidos no so
imediatamente afetados pela norma. De entre os que se podem constituir como
interessados no procedimento, podem figurar, nos termos da segunda parte do
art 68 do CPA, as associaes que defendam interesses coletivos dos seus
associados que sejam imediata ou diretamente afetados pela norma e que caibam
no mbito dos respetivos fins.
A qualidade de interessado supe que, quem pretenda assumir esse mesmo
estatuto se constitua como tal no procedimento regulamentar (nos termos
previamente definidos no ato de publicitao do incio do procedimento, de acordo
com o n 1 do art 98 do CPA).
ii) Prazo
38. O n 1 do art 100 alude a um prazo que qualifica de razovel para
submisso do projeto a audincia, o qual no dever ser inferior a 30 dias.
iii) Forma
39. A audincia prvia pode ser escrita ou oral e processa-se, salvo quanto ao
prazo, nos termos dos arts 122 e 123 do CPA.
40. A Administrao competente para optar por qualquer uma das duas formas.
O ato de notificao a quem se constitua como interessado fornece o projeto de
regulamento e demais elementos necessrios que possibilitem o conhecimento
relevante da deciso regulamentar, em matria de facto e de direito, indicando as
horas e local em que o processo possa ser consultado.

49

Cfr. sobre os regulamentos de operatividade imediata em sede contenciosa, CARLOS BLANCO DE

MORAIS A Impugnao dos Regulamentos (), op. cit, p. 96 e seg e 98.

34

No caso de opo pela audincia oral, esta realiza-se presencialmente, embora se

for caso disso se possa realizar atravs de teleconferncia, sendo lavrada ata da
mesma audincia, com o extrato das consideraes feitas pelo interessado.
iv) Efeitos processuais
41.A realizao de audincia suspende a contagem dos prazos do procedimento
administrativo (n 5 do art 101), depreendendo-se que tal ocorra entre a data da
notificao e a ocorrncia da referida audincia.
v) Dispensa de audincia
42. O responsvel pela direo do procedimento pode, nos termos do n 3 do art
100 do CPA, dispensar a audincia quando, mediante deciso final, que deve ser
fundamentada, determinar:
- Que a emisso do regulamento seja urgente
- Que seja razoavelmente de prever que a diligncia comprometa a execuo
ou utilidade do regulamento;
- Que os interessados j se tenham pronunciado no procedimento sobre as
questes que importam deciso;
- Que o nmero de interessados seja de tal modo elevado que a audincia se
torne impraticvel (o preceito, erroneamente, usa o termo incompatvel),
devendo nesse caso proceder-se a consulta pblica.
43. Trata-se de um regime que corporiza alguns dos fundamentos de dispensa de
audincia prvia de interessados relativa aprovao de atos administrativos (
art 124 do CPA). Este excesso de colagem pode ser objeto de crticas, mormente
no que respeita ao ltimo pressuposto exposto. Na realidade, como foi
oportunamente referido na doutrina50, os regulamentos aplicam-se a uma
pluralidade indeterminada e indeterminvel de destinatrios, pelo que difcil e
incerto precisar com objetividade como se fixa ou determina do referido nmero

50

JOO RAPOSO Algumas Brevssimas Notas Acerca do regulamento Administrativo no Projeto de

Reviso do Cdigo de Procedimento Administrativo-Direito & Poltica-n 4-Julho-Outubro-2014- p
160.

35

de tal modo elevado de destinatrios que justifique uma dispensa de audincia,

realidade que bem diversa no universo dos atos administrativos.
b) Consulta pblica
44. A Administrao dispe de um importante poder discricionrio para, em certas
circunstncias, no realizar audincia prvia e optar antes pela consulta pblica,
que consiste num procedimento mais gil e impessoal51.
Com efeito, a par do fundamento da impraticabilidade da audincia prvia, quando
o nmero de interessados for muito elevado (alnea c) do n 3 do art 100) a
administrao pode igualmente decidir-se, nos termos do art 101 do CPA, pela
consulta pblica, sempre que a natureza da matria o justifique frmula
indeterminada que, sem prejuzo de exigir um mnimo de fundamentao,
consente uma sensvel discricionariedade ao responsvel pela direo do
procedimento.
45. A submisso do projeto a consulta pblica (a qual envolve a publicidade do
projeto e uma convocao expressa da mesma consulta) deve constar da 2 Srie
do Dirio da Repblica ou na publicao oficial da entidade pblica e, ainda, no
web-site na mesma entidade na Internet (com visibilidade adequada sua
compreenso).
46. Os interessados devem dirigir, por escrito, as suas sugestes ao rgo
competente, no prazo de 30 dias contados a partir da data de publicao do projeto
de regulamento.
47. Do prembulo do diploma deve constar uma meno realizao da consulta (
n 3 do art 101).
d) Aprovao da norma
48. Concluda a audincia ou a consulta pblica, encerra-se da fase instrutria da
audio ou participao dos interessados e o processo remetido ao rgo
competente para que proceda aprovao do regulamento, mediante deciso ou
deliberao.
51

Cfr. sobre a matria, a Lei n 83/95, de 31-8.

36

e) Fase integrativa de eficcia

i) Publicao e vigncia
49. Dispe o art 139 do CPA reformado que a produo de efeitos do
regulamento depende da sua publicao em Dirio da Repblica (DR), sem
prejuzo a mesma poder ser feita igualmente, em publicao oficial da entidade
pblica e no stio-web de carter institucional da mesma entidade.
Importa neste caso fazer uma preciso pois, do teor do preceito poderia decorrer a
ideia de que todos os regulamentos teriam, em alternativa, a possibilidade de
serem publicados num website institucional, o que no corresponde realidade.
Com efeito, da alnea h) do n 1 conjugada com o n 2 art 119 da CRP, decorre
que todos os regulamentos do Governo e os decretos regulamentares regionais
carecem de publicao no DR (eletrnico), sob pena de ineficcia jurdica. Por
conseguinte, a produo de efeitos dessas normas administrativas carece dessa
publicao e no se pode processar, alternativamente ( mas apenas
cumulativamente), pelas restantes formas previstas na ltima parte do n 1 do art
101 do CPA. J no que corresponde s normas regulamentares das autarquias
locais, de outros regulamentos das regies autnomas ou de norma oriundas de
outros setores da Administrao autnoma ou independente possvel procederse, alternativamente, publicao no DR (se for o caso), em sitio web institucional
ou em publicao oficial.
50. O incio de vigncia do regulamento depende da data que nele for estabelecida
ou, caso esta seja omissa, no quinto dia aps a publicao, incorporando-se no art
140 do CPA, o disposto na Lei Formulrio52. Esta regra vincula no apenas a
publicidade em Dirio da Repblica mas, igualmente, as restantes formas de
publicao.
ii) Limites eficcia retroativa das normas regulamentares
51. Pese a circunstncia de no constar do anterior CPA, a proibio da
retroatividade de normas regulamentares de contedo desfavorvel aos
52

Lei n. 74/98, de 11 de novembro . Cfr. a quarta alterao ao mesmo ato (Lei n. 43/2014, de 11 de
julho com republicao integral do diploma).

37

administrados

era

dada

por

assente

na

doutrina

jurisprudncia

administrativas53.
O CPA intentou precisar os termos em que a retroatividade pode ser admitida ou
vedada.
52. Deduz-se do disposto n 1 do art 141 que a retroatividade dos efeitos dos
regulamentos legalmente admissvel nos casos em que o seu contedo no seja
desfavorvel ao administrado, nos termos e nas situaes expressamente
enunciadas no mesmo preceito. Em qualquer caso, adverte o n 2 desse artigo que
os efeitos do regulamento no podem reportar-se a data anterior aquela a que se
reporta a lei habilitante, valendo esta regra sobre a delimitao temporal da
cobertura da legalidade regulamentar, seja para os regulamentos independentes
seja, por razes lgicas e por maioria de razo, para os regulamentos de execuo.
No que em particular respeita aos pressupostos em que a eficcia retroativa das
normas regulamentares no admissvel, o n 1 do art 141 probe nos
regulamentos que imponham encargos, deveres, nus, sujeies e sanes, que
causem prejuzos ou que restrinjam ou que afetem condio do exerccio de
direitos ou interesses legalmente protegidos. Trata-se de uma refrao do
principio constitucional da segurana jurdica inerente ao Estado de direito
democrtico ( art 2 da CRP) bem como do sub-princpio da tutela da confiana (
que o n 2 do art 10 do novo CPA permite, at certo ponto, reconduzir ao
principio da boa f).
53. Consideramos, contudo, que a proibio da retroatividade vale, sobretudo, para
regulamentos independentes de contedo desfavorvel.
Quid jris, se uma lei, atribuir s suas prprias normas eficcia retroativa e fixar
encargos deveres e sujeies aos destinatrios, sem que, contudo revista carter

53

MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS ( ult. loc cit, p. 241) estimam que so em
regra proibidos os regulamentos retroativos, devendo a admissibilidade de um efeito retroativo nestas
normas ser habilitada positivamente por lei. Os autores contestam a admissibilidade de regulamentos
retroativos de contedo favorvel, defendida por FREITAS DO AMARAL no VOL II do seu Curso,
sustentando que o paralelismo que este faria com o regime retroativo do ato administrativo favorvel, a
qual decorreria de habilitao legal expressa ( alnea c) do n 2 do art 128 do antigo CPA) no
procederia em relao aos regulamentos, onde essa habilitao no existiria.

38

sancionatrio ou fiscal ou restrinja direitos liberdades e garantias, prevendo a sua

concretizao por regulamento de mera execuo?
Sem prejuzo de a lei poder ser sempre sindicada na sua constitucionalidade, luz
do princpio da proteo da confiana, deve entender-se que os regulamentos que
se limitam a execut-la podem perfeitamente ter natureza retroativa sob pena de
inviabilizarem a aplicao da lei. As leis de contedo desfavorvel, fora dos casos
em que a sua retroatividade se se encontra interdita pela Constituio, deixariam
de poder ser retroativas por fora de impossibilidade dos regulamentos que as
servem poderem ter efeitos com o mesmo alcance temporal. Trata-se de uma
soluo de retroatividade consequente, juridicamente admissvel, que aceite pela
jurisprudncia administrativa (Ac. do STA de 17-12-1998)
5. A invalidade administrativa e o respetivo regime de impugnao
5.1. O bloco de legalidade regulamentar
54. O art 143 do CPA inova ao elencar um conjunto de normas que constituem
parmetro de validade das normas administrativas. Esse conjunto em sentido
amplo, poder ser topicamente designado por bloco de legalidade dos
regulamentos administrativos.
a) Parmetros de validade supra-regulamentares
i) Observaes gerais
55. Tal como j foi aqui referido, so, nos termos do n 1 do art 143, padres de
validade dos regulamentos, em geral, a Constituio, a lei, bem como, e aqui
existem algumas clarificaes textuais, os princpios gerais de direito
administrativo e as normas de Direito Internacional Pblico e Direito da Unio
Europeia.
56. Tal como se antecipou, o preceito no acrescenta, propriamente, novidades
substanciais ao presente enquadramento normativo dos regulamentos, seja em
face da doutrina seja em face do Direito Constitucional em vigor. Com efeito, do n
2 do art 266 da CRP decorria a subordinao dos regulamentos, como normas
oriundas de rgos da Administrao, Constituio, lei e aos princpios gerais
39

de Direito Administrativo conformados pela igualdade, proporcionalidade, justia,

imparcialidade e boa-f.
Quando ao Direito Internacional Pblico convencional e direito derivado europeu,
a prevalncia das correspondentes normas sobre os regulamentos deflua,
respetivamente, do n 2, e dos ns 3 e 4 do art 8 da CRP.
Ainda assim, a explicitao formal desses padres conformadores da legalidade
regulamentar suscita duas ordens de questes, que se passa de seguida a referir.
ii) Regulamento e princpios gerais de Direito Administrativo
57. A primeira questo respeita observncia pelos regulamentos dos princpios
gerais de direito administrativo que explicitamente o CPA inclui num bloco de
legalidade regulamentar.
O STA, quanto a ns com excessiva prudncia54, assumiu uma viso restritiva da
incidncia paramtrica dos princpios de Direito Administrativo nos regulamentos,
considerando que a respetiva legalidade deve ser essencialmente reportada lei
ordinria

de

que

procede

(procurando

valorizar

discricionariedade

administrativa na concretizao dos espaos de liberdade deixados pela mesma

lei) e que a ofensa a princpios que a Constituio consagre, a par do CPA, para
vincular a Administrao, como o prncipio da proporcionalidade, deve ser aferida
pelo Tribunal Constitucional e no pela jurisdio administrativa.
Semelhante posio foi objeto de duras crticas por setores da doutrina 55 que
consideraram essa jurisprudncia redutora ou compressiva do principio da
legalidade, geradora de potencial arbtrio na concretizao normativa das leis (
isentando-a dos princpios orientadores do atuar administrativo) e portadora de
uma interpretao errnea do sistema de controlo de constitucionalidade, ao
ignorar que os tribunais administrativos podem julgar a inconstitucionalidade dos
regulamentos em sede de fiscalizao concreta.

54

Ac n 30-9- 2009 ( Proc 220/2005).

ANA RAQUEL GONALVES MONIZ Os Princpios Normativos so Parmetro de Vinculao de
Regulamentos? in Estudos Sobre os Regulamentos Administrativos-Coimbra-2013-p. 263 e seg.
55

40

Na verdade, pelo menos no que concerne aos grandes princpios constitucionais

cogentes e estruturantes da Administrao, tais como a igualdade, a
proporcionalidade, a imparcialidade e a boa f (nesta includa uma dimenso de
tutela da confiana), os mesmos vinculam inequivocamente a discricionariedade
do decisor regulamentar, tendo sido criados, precisamente, para esse efeito. Ora, se
assim , os tribunais administrativos podem e devem, a requerimento das partes
ou ex officio, julgar a inconstitucionalidade no caso concreto ( art 204 da CRP) de
normas administrativas que ofendam, objetivamente, esses princpios.
Compreende-se, no entanto, a preocupao do Tribunal em no expor a
discricionariedade do decisor regulamentar incidncia de princpios que
assumam um objeto menos denso ou um contedo fortemente indeterminado.
Quanto a estes, permanece vlida a orientao segundo a qual o que conta,
fundamentalmente no plano da validade, a conformidade do regulamento com a
lei habilitante ou com a lei a que d execuo.
Por isso mesmo, opo do legislador em positivar um imperativo de conformidade
dos regulamentos com os princpios gerais de Direito administrativo, sem
distino, poder revelar-se geradora de um certo grau desnecessrio de
insegurana jurdica, a partir do momento em que se registou no novo CPA, um
alargamento da panplia de princpios de direito administrativo, em relao aos
que constam do n 2 do art 266 da CRP. Como se no bastasse, como herana seja
da Constituio, seja do CPA antigo, o princpio etreo da Justia (mais um valor
do que um principio e que no tem densidade bastante para operar como
parmetro do Direito Administrativo regulamentar), os regulamentos passam
igualmente a ter de observar:
- o principio da boa administrao (onde questes de mrito tcnico so
misturadas com um parmetro de validade);
- e o principio da razoabilidade (uma frmula opaca, controversa, no
densificada nos seus pressupostos , passvel de transformao em
passepartout enquadrador de qualquer pintura jurisdicional, e que foi
destacado, sem justificao, do critrio da proporcionalidade tendo j gerado
uma azeda controvrsia no prprio Tribunal Constitucional e na doutrina
41

quando foi ineditamente convocado, como parmetro autnomo de

constitucionalidade por esse rgo)56.
58. Se os regulamentos comearem a ser sindicados com base nestes princpios
neutros e de objeto indefinido, a Administrao corre o risco de viver tolhida e
em permanente estado de insegurana jurdica. Dir-se- que, por ora, o que se
encontra em causa a possibilidade de a prpria Administrao declarar a
invalidade dos regulamentos com base nos referidos princpios. No assim.
Enunciados na lei, eles sero tambm convocveis em sede contenciosa abrindo
espao para alguns tribunais se mostrarem permeveis a uma deriva moralista e
axiolgica, gerando um decisionismo jurisdicional ( que o prprio STA repudia)
incompatvel com a realizao do interesse pblico e com as legtimas expectativas
dos administrados em ver garantidos os seus direitos e interesses atravs de
normas dotadas de um mnimo de certeza. Da que seja legtimo ao STA entender
que quando menos determinados forem os princpios invocados e menos
especficos os fins que visam prosseguir, menos controlvel ser a respetiva
realizao e menos intenso ser o sindicato de validade incidente sobre os
regulamentos com os quais os mesmos se confrontem57.
iii) Regulamentos e direito europeu
59. J no que toca segunda questo, a dos efeitos da relao jurdica entre
regulamento administrativo e Direito Internacional Pblico originrio e derivado,
o preceito em anlise inova.
Com efeito, a regra da mera aplicao preferencial do direito europeu diretamente
aplicvel e produtor de efeitos diretos (sobretudo a nvel de regulamentos e
decises da UE) que ainda pontifica nas suas relaes com a lei ordinria passa a
poder ser cumulado, no caso de uma antinomia entre esse mesmo direito e normas
administrativas que procedam sua regulamentao, com um juzo de desvalor de
invalidade que passa a recair sobre estes ltimos. Por conseguinte, uma norma
regulamentar contrria a disposies normativas da Unio Europeia a que deem
execuo deixa de ser, apenas, desbancado ou privado de eficcia pelo operador
56

Cfr. Ac n 413/2014 do TC. Vide CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso de Direito Constitucional-IICoimbra-2014-p. 726.
57
Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS, ult. loc cit, p. 519.

42

administrativo, para poder ser tambm declarado invlido pela Administrao com
efeitos ex-tunc.
Importa sublinhar que o desvalor da invalidade, radicado na infrao de normas da
Unio Europeia que o n 143 enuncia, deve ser interpretado restritivamente, pois
apenas se justificar nos casos em que o regulamento d execuo direta s
referidas normas da Unio ( fr. a necessria conjugao deste preceito com o n 2
do art 146 do CPA). No caso de tal no suceder e se se verificar uma mera
antinomia normativa, continua a justificar-se o regime de preferncia aplicativa do
direito da Unio que goze de aplicabilidade e efeitos diretos58, sem que concorra o
desvalor de invalidade, o qual se afiguraria como desproporcionado.
60. A mesma soluo deve valer para normas de Direito internacional pblico
originrio.
b) Parmetros de validade inter-regulamentares
61. O n 2 do art 143 do CPA estabelece, entre os prprios regulamentos, uma
ordem de relaes de observncia e respeito, reprimindo com invalidade as
normas regulamentares que violarem outros regulamentos que constituam seu
parmetro.
1. As normas regulamentares devem respeitar os regulamentos emanados de rgos
hierarquicamente superiores (relao tpica que ocorre na esfera da Administrao
direta do Estado entre rgos de distinta hierarquia) ou dotados de poderes de
superintendncia (quadro relacional tpico entre os regulamentos governamentais
e os regulamentos de entes integrados na administrao indireta, nas reas
sujeitas ao exerccio de poderes de orientao do Governo).
Atento o disposto no n 3 do art 138 do CPA, que configura uma relao evidente
de hierarquia intra-governamental, a sua articulao com o regime de invalidade
do n 2 do art 143 parece pacfico: norma de rgo superior prevalece (no plano
revogatrio ou, no plano da sua resistncia revogao, impondo uma relao de
respeito) sobre norma de rgo de hierarquia inferior, salva a existncia de

58

Assim, ANA RAQUEL GONALVES MONIZ Os Regulamentos Administrativos na Reviso do Cdigo do

Procedimento Administrativo- Cadernos de Justia Administrativa-100-Julho/Agosto de 2013-p. 34.

43

competncias exclusivas. O mesmo sucede entre regulamentos do Governo, como

rgo superior da Administrao Pblica sobre os demais rgos da administrao
direta, sobre as quais o executivo exerce poderes de direo.
O poder de superintendncia envolve, igualmente, um poder hierrquico-material
temperado pelo princpio da competncia. Sendo a superintendncia uma
faculdade de o respetivo titular dar orientaes vinculativas, os regulamentos que
integrem as mesmas orientaes no podem deixar constituir, sobre determinadas
matrias, uma manifestao de hierarquia de contedo necessariamente geral, que
se afigura como parmetro de validade de normas sujeitas a esse poder.
2. As normas regulamentares devem respeitar os regulamentos editados pelo
delegante, salvo se a delegao incluir a competncia regulamentar, pois, nos
limites da delegao, o regulamento da autoridade delegada pode, naturalmente,
revogar os regulamentos do delegante. Trata-se de uma imposio de observncia
ditada pela aplicao do critrio da competncia. O rgo normalmente
competente autoriza um rgo eventualmente competente a exercer poderes
funcionais que a lei lhe atribui, sem prejuzo desse exerccio estar condicionado
por um conjunto de orientaes e limites vinculantes que devem constar da norma
de delegao. Da que quer a norma de delegao, quer os regulamentos do
delegante cuja matria se encontre subtrada ao objeto da delegao devam ser
respeitados pelos regulamentos do rgo delegado.
3. As normas regulamentares que desrespeitem os estatutos emanados ao abrigo de
autonomia normativa nas quais se funde a competncia para a sua emisso.
Existindo entes autnomos colocados numa relao no hierrquica de
subordinao, os estatutos do ente investido de poder subordinante podem
vincular os do ente subordinado (caso da relao entre os estatutos de uma
universidade com os estatutos de uma unidade orgnica). Por outro lado, existindo
uma hierarquia pressuposta das normas estatutrias de um ente pblico
aprovadas por via regulamentar em relao aos regulamentos que sejam emitidos
pelos rgos do mesmo ente ao seu abrigo parece evidente que as primeiras se

44

configuram como parmetros de validade dos segundos (cfr o caso de certas

associaes pblicas59.
5.2.

Enquadramento

do

regime

da

invalidade

administrativa

dos

regulamentos no esprito da reforma do CPA

A. Linhas gerais do regime
62. O CPA reformado cria um novo regime de invalidade administrativa que
consiste na possibilidade de os regulamentos que violarem os respetivos
parmetros poderem ser declarados invlidos pelos rgos competentes da
prpria Administrao.
63. Trata-se de uma invalidade pr-contenciosa que permite solucionar questes
relativas

ao

desvalor

dos

regulamentos

mediante

deciso

da

prpria

Administrao, criando-se condies para precludir, em diversos casos, o afluxo

desnecessrio de processos de invalidade regulamentar para os tribunais
administrativos. No fundo, estabelece-se um regime com algum paralelismo em
relao ao da anulao administrativa dos atos individuais e concretos da
Administrao, com as devidas adaptaes.
Existe, neste ponto, uma importante inovao, na medida em que a declarao de
invalidade de normas administrativas constitua um poder exclusivo da funo
jurisdicional, tendo imperado o entendimento segundo o qual uma norma nula,
com fundamento em invalidade, seria irrevogvel. Ora, a declarao de invalidade
administrativa de um regulamento , na prtica, uma revogao com outro nome,
fundada na invalidade do ato e portadora de efeitos retroativos, um pouco como o
a anulao de atos administrativos invlidos, havendo, ainda assim, entre os dois
institutos uma diferena: enquanto a declarao administrativa de invalidade de
regulamentos um instituto novo, a anulao de atos administrativos acaba por
incorporar o primitivo instituto da declarao de nulidade dos atos pela prpria
Administrao.

59

Trata-se da positivao de uma soluo j antes defendida na doutrina e jurisprudncia ( cfr.VIEIRA DE

ANDRADE ult. loc cit, p. 126)

45

64. O regime de invalidade administrativa dos regulamentos dever manter uma

relao de coerncia, no respeitante aos respetivos pressupostos e efeitos, com o
regime da invalidade contenciosa das mesmas normas julgada pela jurisdio
administrativa, j que, no quadro de um raciocnio dogmtico, uma mesma norma
regulamentar no deve poder desdobrar-se em dois desvalores distintos ou em
regimes repressivos com sensveis dissemelhanas, em razo do rgo que a
aprecia e declara. Ainda assim, existem especialidades sobre o regime de
invalidade administrativa no CPA que no constam do atual CPTA e que devem ser
tidos em considerao na respetiva reviso.
B. Legitimidade para a invocao da invalidade
65. De acordo com o n 1 do art 144 do CPA, a invalidade dos regulamentos pode
ser invocada quer oficiosamente, quer por qualquer interessado. Os interessados
so os sujeitos que o n 2 do art 137 define como tal, ou seja, aqueles que so
diretamente prejudicados ou lesados nos seus direitos e interesses legalmente
protegidos pelos efeitos da norma administrativa (n 1 do art 147 do CPA) ou
entes associativos que os representem .
C. Formas tpicas do ato de impugnao
66. De acordo com o disposto no n 2 do art 147, conjugado com o n 1 do
mesmo artigo, o direito impugnao da validade de regulamentos pelos
interessados pode ser exercido, consoante os casos, mediante reclamao para o
rgo autor do regulamento ou mediante recurso hierrquico para o rgo com
competncia para o efeito, caso exista.
D. Limites temporais para a invocao da invalidade
67. A norma do n 1 do art 144 do CPA estabelece uma regra geral, segundo a
qual a invalidade regulamentar pode ser invocada a todo o tempo.
Esta regra, aplica-se, igualmente, aos regulamentos que enfermem de
inconstitucionalidade formal ou procedimenta (ser, por exemplo, o caso de ofensas
ao disposto nos ns 6 e 7 do art 112 da CRP, tais como a falta de habilitao legal
ou uso indevido de uma dada forma regulamentar bem como vcios em

46

regulamentos independentes que desrespeitem audies obrigatrias de entidades

previstas na lei Fundamental).
68. Existe, no entanto, uma regra especial, constante do n 2 do art 144 do
mesmo Cdigo, que determina um prazo de seis meses, contado a partir da data da
respetiva publicao, para:
- se proceder, pelos interessados, impugnao administrativa de
regulamentos que enfermem de vcios formais ou procedimentais dos quais
no resulte a sua inconstitucionalidade;
- para que se proceda, pela Administrao competente, declarao oficiosa
da

invalidade

dos

regulamentos

afetados

pelos

vcios

formais

procedimentais acabados de mencionar.

69. A frmula ilegalidade formal e procedimental algo redundante, pelo menos
para os constitucionalistas que sempre consideraram os vcios procedimentais
como uma espcie ou categoria de vcios formais.
A fixao de um prazo impugnatrio constitui uma salvaguarda do imperativo da
segurana jurdica e estabilidade normativa relativamente a vcios cujo menor grau
de gravidade justifica que o ato normativo potencialmente invlido fique sanado
pelo transcurso do mesmo prazo. Ainda assim, esta soluo no foi acolhida com
simpatia por toda a doutrina60. No tendo paralelo no CPTA de crer que uma
prxima reviso deste cdigo insira uma norma paralela em sede de impugnao
contenciosa de normas regulamentares.
Como se observar infra 77 e seg, esta disposio tem relevncia direta na
configurao do tipo de sano ou modalidade de ao repressiva determinada
pelo CPA para as normas administrativas invlidas.
E. Efeitos da declarao
a) Eficcia retroativa dos efeitos repressivos da deciso e respetivos limites
60

JOO RAPOSO ( ult. loc cit, p. 16) entende que a caducabilidade dos meios impugnatrios por razes
formais e de procedimento, que seria replicada na reviso do CPTA, obrigar a um escrutnio
permanente da validade formal e procedimental da atividade da administrao, que se tem por
profundamente desajustado realidade.

47

70. A declarao administrativa da invalidade produz eficcia repressiva com

carter ex-tunc, operando a mesma desde a datada declarao, at data da
entrada em vigor do regulamento ( n 3 do art 144 CPA).
Isto traduz-se na eliminao da norma e, como regra geral, de todos os atos
administrativos que lhe nela se fundaram, exceto os que se consolidaram mediante
a formao de caso julgado bem como os que se tornaram inimpugnveis
contenciosamente mediante sindicato levado a cabo por ao administrativa
especial (n 2 do art 144 do CPA). So, nomeadamente, inimpugnveis, os atos
suscetveis de anulabilidade contenciosa quando tenham transcorrido os
respetivos prazos de impugnao.
Ainda assim, o n 4 do art 144 permite que o efeito repressivo da declarao
administrativa de invalidade afete os atos inimpugnveis, se estes forem
desfavorveis para os destinatrios ( trata-se de um regime mais amplo do que o do
n 3 do art 76 do CPTA que s admite a afetao de atos inimpugnveis pelos
eveitos da invalidade regulamentar no caso de a norma respeitar a matria
sancionatria e for de contedo menos favorvel ao particular).
71. Diversamente do que sucede com o art 282 da CRP e n 2 do art 76 do
CPTA, a Administrao no dispe de competncia para salvaguardar efeitos
pstumos da norma e imprimir declarao de invalidade apenas uma eficcia
repressiva ex nunc, com fundamento em segurana jurdica, equidade ou
interesse pblico de excecional relevo. Tal soluo, a ter sido consagrada,
envolveria um excesso de discricionariedade da Administrao na configurao
constitutiva dos efeitos da invalidade administrativa que seria suscetvel de
desfigurar o instituto, de lhe retirar utilidade, de ofuscar os princpios da
imparcialidade e igualdade e de frustrar as expectativas dos particulares. Admitese, contudo, que os tribunais, em futura reviso do CPTA, possam modular os
efeitos da deciso (conferindo-lhe eficcia ex nunc) como presentemente o
podem fazer61, na medida em que a natureza do seu estatuto constitucional
garante a aplicao independente e imparcial desses princpios luz de critrios
jurdicos estranhos a juzos de oportunidade.

61

CARLOS BLANCO DE MORAIS A Impugnao dos Regulamentos (), op. cit, p. 104

48

b) Efeito repristinatrio
72. A declarao da invalidade administrativa de um regulamento determina a
repristinao automtica das normas que o mesmo tenha revogado, procurando
restabelecer-se a situao previamente existente ocorrncia da invalidade.
Ainda assim ( e esta constitui uma previso positiva que supre uma lacuna das
disposies presentemente vigentes no CPTA na esfera da invalidade contenciosa
dos regulamentos62), o rgo competente pode afastar o efeito repristinatrio, se
as normas repristinadas forem, elas prprias, invlidas ou tiverem deixado de
vigorar por outro motivo distinto da revogao, como o caso da caducidade (
cfr.n 3 do art 144 do CPA).
c) Outros efeitos processuais das impugnaes de regulamentos invlidos
73. Ainda do campo das novidades do novo regime, a norma do n 3 do art 147
do CPA prescreve que impugnao administrativa de regulamentos aplicvel o
disposto nos arts 189 e 190 do mesmo Cdigo para a impugnao de atos
administrativos
i) Efeitos suspensivos sobre a eficcia jurdica da norma.
74. Da remisso feita pelo preceito citado na rubrica anterior para o art 189 do
CPA, resulta, com as devidas adaptaes, que as impugnaes administrativas de
regulamentos, suspendem os efeitos da norma regulamentar, quando:
i) Essas impugnaes administrativas tiverem carcter necessrio ( n 1 do
art 189 do CPA);
ii) Em caso de impugnao facultativa, a lei determine esse efeito suspensivo
( n 2 do art 189);
iii) Em caso de impugnao facultativa, o autor do regulamento, ex officio
ou a pedido do interessado, considere que a sua execuo imediata possa
causar prejuzos irreparveis ou de difcil reparao ao destinatrio e a

62

CARLOS BLANCO DE MORAIS, ult. loc cit, p. 105 e seg.

49

suspenso no gere prejuzo de maior gravidade para o interesse pblico ( n 2

do art 189)63.
Deste modo, a regra a de que as impugnaes obrigatrias comportam efeitos
suspensivos e as facultativas no tm esses mesmos efeitos, excetuadas as
situaes mencionadas em ii) e iii) do pargrafo anterior.
75. Os interessados dispem da faculdade de, em qualquer momento, poderem
pedir a suspenso dos efeitos de norma regulamentar, devendo a Administrao
decidir no prazo de cinco dias (n 3 do art 189). Na apreciao do pedido a
Administrao afere a probabilidade sria de veracidade dos factos alegados pelo
interessado, devendo, em caso dessa verificao, ser decretado o efeito suspensivo.
Todo o regime suspensivo acabado de examinar no prejudica o pedido de
suspenso de eficcia da norma perante os tribunais administrativos, nos termos
da legislao aplicvel.
ii) Efeitos sobre prazos em processo contencioso
76. Dispe o n 3 do art 190 do CPA que a utilizao de meios e impugnao
administrativa facultativos contra os regulamentos suspende os prazos de
propositura de aes nos tribunais administrativos, s retomando o respetivo
curso com a notificao da deciso proferida sobre a impugnao administrativa
ou com o decurso do respetivo prazo legal. A suspenso do prazo de propositura
de aes acabada de mencionar no preclude o interessado de propor aes nos
tribunais administrativos na pendncia da impugnao administrativa ou de
requerer a adoo de medidas cautelares (n 4 do mesmo art 190)
F. Apontamento sobre a natureza sano da invalidade consagrada no novo
CPA
77. A entrada em vigor do CPTA criou, como tivemos a oportunidade de referir
oportunamente, pressupostos para a qualificao da sano dos regulamentos

63

Tal como sucede com o regime do contencioso administrativo, deve caber ao lesado demonstrar,
cabalmente, a gravidade e o carter irreparvel do prejuzo ou leso derivada de regulamento
imediatamente exequvel ( cfr. Ac de 9-1-2007 do STA, Proc n 869/2006).

50

declarados ilegais com fora obrigatria geral, como uma invalidade mista64. Isto
porque, pese o facto de haver algum paralelismo processual com o regime da
nulidade atpica que nos termos do art 282 da CRP assina as normas declaradas
inconstitucionais, se verifica que o n 3 do art 76 do CPTA salvaguarda dos efeitos
repressivos da declarao os atos administrativos que entretanto se tenham
tornado inimpugnveis, salvo deciso em contrrio do tribunal, quando a norma
respeite a matria sancionatria e seja de contedo menos favorvel ao particular.
Tal regime repressivo implica que a invalidade da norma no possa alargar os seus
efeitos sancionatrios a atos dela dependentes que, por vcios prprios ou
consequenciais (propagados pela norma por eles aplicada) prediquem a sua
anulabilidade, os quais deixam de poder ser sindicados em sede ao
administrativa especial por transcurso dos prazos que a lei concede para o efeito.
Ora, semelhante regime constitui, como tivemos a oportunidade de assinalar65,
uma derrogao importante ao regime da nulidade, a qual, em razo do seu
atributo de imediatividade, implica a eliminao de todos os atos constitudos ao
abrigo da norma nula, excetuado o caso julgado.
78. Este regime controvertido e atpico de derrogao da imediatividade no s
mantido na impugnao administrativa de regulamentos constante do novo CPA,
no respeitante aos efeitos da declarao administrativa da invalidade, mas tambm
cumulado com outra derrogao aos atributos dogmticos da insanabilidade e
inconvertibilidade do ato nulo66, a qual consiste, por fora do art 164 do novo
Cdigo, na possibilidade reforma ou converso de atos administrativos nulos, neles
se integrando os que derivam de invalidade consequente por execuo de norma
declarada ilegal.
79. Mas, a estas duas derrogaes de atributos dogmticos da nulidade junta-se,
ainda, uma terceira que consiste numa exceo ao dogma da incaducabilidade da
impugnao. Isto, na medida em que, como vimos, os regulamentos que enfermem
de vcios formais e procedimentais em sede de legalidade s podem ser
impugnados ou declarados oficiosamente invlidos pela Administrao no prazo
64

CARLOS BLANCO DE MORAIS ult. loc cit, p. 103.

CARLOS BLANCO DE MORAIS Justia Constitucional-II-2011-p. 238 e seg. e p. 838 e seg.
66
MARCELO REBELO DE SOUSA O Valor Jurdico do ato Inconstitucional-Lisboa-1988-p. 257 e seg.
65

51

de seis meses, a contar da sua publicao. Julga-se que semelhante regra dever,
seguramente, sem prejuzo de diferenas no plano dos prazos impugnatrios, ter
uma rplica na prxima reviso do CPTA.
80. Conclui-se, deste modo, que a cumulao de caractersticas tpicas da
anulabilidade (caducabilidade da ao, inimpugnabilidade de atos por fora do
decurso do prazo de impugnao em caso de vcios formais e a reforma e
converso de atos invlidos) juntam-se caractersticas comuns nulidade e
anulabilidade (eficcia retroativa dos efeitos repressivos da declarao de
invalidade) e alguns atributos da nulidade ( possibilidade da sua declarao
oficiosa, efeito repristinatrio e incaducabilidade da impugnao fundada em vcio
material ou de competncia).
81. Refora-se, nestes termos, a tese j por ns defendida para os regulamentos
declarados ilegais em sede contenciosa, e que consiste no entendimento de que a
declarao administrativa da ilegalidade regulamentar traduz-se numa invalidade
mista.
Essa declarao de invalidade pode envolver uma eficcia repressiva absoluta, na
qual os efeitos ex tunc de eliminao da norma e dos atos de execuo invlidos
opera de forma plena ou quase plena:
- se se estiver diante de regulamentos que enfermem de vcios formais que
prediquem

inconstitucionalidade

ou

cuja

invalidade

radique

em

deformidades orgnicas ou substanciais que imponham a nulidade dos atos

de execuo, com fundamentos anlogos aos atos nulos portadores dos vcios
elencados no n 2 do art 161 do CPA);
- se estiver diante de regulamentos afetados por vcios formais ou
procedimentais declarados invlidos antes do decurso do prazo de seis
meses previsto no n 2 do art 144 do CPA;
A declarao produz uma eficcia repressiva relativa (ou efeitos relativos) nos
restantes casos, mormente:
- se transcorrer o prazo de seis meses desde a publicao de regulamento
afetado por vcios formais

ou procedimentais

no

geradores

de
52

inconstitucionalidade, sem que a norma tenha sido impugnada pelos

interessados ou declarada oficiosamente invlida;
- se a larga maioria dos atos de execuo no enfermar de nulidade
consequente e tenha transcorrido o respetivo prazo de impugnao
contenciosa;
- caso seja sustida a repristinao do direito revogado pela norma declarada
invlida.
5.3. Omisso regulamentar
A. Observaes gerais
82. O atual regime contencioso do CPTA sobre omisses regulamentares (art 77)
inspirou o legislador a editar no novo CPA um regime sobre a mesma matria de
forma a prevenir a ocorrncia dessas situaes omissivas e evitar a fase
contenciosa, conferindo aos particulares meios de reao, nomeadamente,
peticionando o regulamento em falta junto da Administrao. Trata-se de um novo
instituto cuja criao tinha j sido anteriormente defendida por setores da
doutrina67.
B. Fixao legal de prazo de emisso de regulamentos de execuo
83. O n 1 do art 137 do CPA reconhece implicitamente lei68 a faculdade de
determinar o prazo de emisso dos regulamentos para a sua execuo,
estipulando, ainda assim, um prazo supletivo de 90 dias, contados sobre a data de
publicao da lei, no caso de esta ltima ser silente sobre a matria69. Tal como se
ver infra, o incio da contagem mais problemtico se se estiver diante de leis
silentes sobre a sua regulamentao mas cujas normas sejam inexequveis se no
vier a ser emitida regulamentao administrativa.

67

ANDR SALGADO DE MATOS Princpio da Legalidade e Omisso Regulamentar-in AAVV Estudos

Marcello Caetano-Coimbra-I- p. 209.
68
O preceito determina um prazo de 90 dias para a emisso do regulamento, no silncio da lei, do que
decorre o reconhecimento da possibilidade da lei estipular um prazo diferente, operando o primeiro
prazo, supletivamente, apenas no caso de a lei regulamentanda nada dispuser a este respeito.
69
ANDR SALGADO DE MATOS ( ult. loc cit p. 201) defendia a aplicao deste mesmo prazo para a
verificao do incio da omisso, j que se tratava do prazo geral que o antigo CPA estipulava no n 1 do
seu art 58 para a concluso do procedimento administrativo.

53

C. Petio de regulamento devido

84. Se a Administrao incumprir com o prazo estipulado, os interessados
diretamente prejudicados pela situao omissiva podem peticionar junto do rgo
competente a produo do regulamento em falta. Essa faculdade no preclude a
possibilidade de o mesmo interessado optar por recorrer aos tribunais, de forma a
obter por via contenciosa a sua pretenso (n 2 do art 137 CPA), o que significa
que poder usar a via contenciosa como alternativa petio ou como reao
circunstncia de, havendo peticionado a emisso de norma administrativa, o seu
requerimento no ter sido satisfeito. A Administrao deve informar o interessado
do destino dado sua petio e da posio que sobre ela tomou, nos termos do n 2
do art 97 do CPA.
D. Observaes sobre os pressupostos de ocorrncia de uma omisso
regulamentar
85. A definio de uma situao jurdica que imponha a emisso de regulamento
devido, constante do n 1 do art 137 suficientemente ampla para nela caberem
vrias situaes distintas70. Na verdade o regulamento ser devido quando a
adoo do mesmo seja necessria para dar exequibilidade a ato legislativo carente
de regulamentao. Deve, por conseguinte excluir-se a possibilidade de ocorrncia
de uma omisso no caso de no ser editado um regulamento independente pese o
facto de essa edio ser determinada por uma obrigao fixada por lei. O preceito
claro em referir-se necessidade de dar exequibilidade ao ato legislativo em sede
de regulamentao, realidade que apenas se aplica aos regulamentos de execuo,
tal como ocorre, alis com o n 1 do art 77 do CPTA71.
Haver, por conseguinte, a considerar no quadro da omisso regulamentar,
situaes como as seguintes:

70

Cfr detidamente, antes da emisso do CPA, o artigo de ANDR SALGADO DE MATOS, elencando os
diversos cenrios constitutivos de omisso ( ult. loc cit, p.193 e seg).
71
Assim, relativamente previso anloga no art 77 do CPTA, MARIO JORGE LEMOS PINTO (A
Impugnao de Normas e Ilegalidade por Omisso-Coimbra-2008-p. 251) e tambm, pese que com
algumas crticas soluo adotada, SARA BLANCO DE MORAIS (ult. loc cit, p. 691 e seg). Em sentido
diverso, em favor de uma extenso ao regulamento independente, VASCO PEREIRA DA SILVA O
Contencioso administrativo no Div da Psicanlise-Coimbra-2005-p. 396 e seg.

54

i) A lei exequenda prev uma data para a emisso de regulamento executivo

de normas que dele caream e a Administrao no observa o prazo;
ii) A lei prev a sua regulamentao, mas no estipula prazo pelo que,
aplicando-se o prazo de 90 dias do art 137 do CPA, se verifica a
inobservncia deste ltimo pelo rgo competente para o exerccio do poder
regulamentar.
iii) A lei no prev a sua regulamentao, mas da estrutura, linguagem e
densidade reguladora das suas normas o intrprete conclui que a sua
exequibilidade invivel sem que sejam emitidos critrios normativos
densificadores constantes de uma indispensvel regulamentao que no foi
emitida72.
86. Nos dois primeiros casos expostos, a situao omissiva simples de identificar,
na medida em que se torna possvel determinar a sua ocorrncia aps o transcurso
dos prazos legais estipulados na prpria lei ou o prazo supletivo de 90 dias
constante do n 1 do art 137 para a emisso do regulamento devido. O incio da
contagem do prazo tem como referncia o momento em que a lei entra em vigor73.
87.J no terceiro caso, bastamente mais complexo, haver omisso sempre que a
administrao conclua (por fora da sua atividade interpretativa inerente sua
funo de aplicao do direito), pela insuscetibilidade de dar aplicao da lei sem
que pr-exista uma mediao de norma regulamentar de execuo e se se abstiver,
mesmo assim, de emitir o regulamento, 90 dias aps essa constatao formal. A
mencionada aferio da indispensabilidade de regulamentao de norma legal
como prius da sua exequibilidade pode ser tomada, oficiosamente, pela
Administrao ou mediante iniciativa dos particulares cujos direitos e interesses

72

No plano do contencioso regulamentar por omisso, esta terceira situao cabe na definio ampla de
situao omissiva, tal como foi equacionada pela jurisprudncia administrativa. A situao de omisso
regulamentar decorreria da existncia de atos legislativos que caream de regulamentao para
adquirirem exequibilidade, cumprindo ao interessado na declarao da ilegalidade por omisso
especificar, na sua petio, as normas legais que carecem de regulamentao e justificar a necessidade
da edio desses regulamentos (Ac do STA, de 21-2-2008, Proc n 1158/2005).Daqui resulta a admisso
ou cabimento de cenrios de omisso regulamentar de lei que no prevm a sua regulamentao mas
que dela efetivamente carecem como pressuposto da sua aplicabilidade.
73
ANDR SALGADO DE MATOS ult. loc cit, p. 203.

55

protegidos possam sofrer prejuzos em virtude da no aplicabilidade do ato

legislativo.
Na medida em que, oficiosamente ou na sequncia de requerimento dos
administrados, seja emitido um ato interpretativo ou manifestao atestatria do
rgo administrativo competente que conclua pela necessidade da edio de
regulamento para tornar exequveis normas legais (formalizado, por exemplo, no
sitio eletrnico institucional da entidade ou mediante comunicao oficial aos
administrados), o prazo de 90 dias para a emisso do regulamento devido deve ser
contado a partir da data de comunicao pblica da situao jurdica ou de
comunicao aos interessados, findo o qual se poder registar uma situao
omissiva, para o efeito do n 2 do art 137 do CPA.
Com efeito o n 1 do art 137do CPA refere-se ao referido prazo sem precisar o
momento a partir do qual se inicia a contagem. Isto significa que esse momento
coincide (excetuado o casos em que prazo de regulamentao fixado na prpria
lei) com a data da publicao da lei caso esta seja silente sobre a respetiva
densificao por via regulamentar ou a partir do momento em que publicitada a
atestao objetiva de que existe a indispensabilidade de emisso do regulamento,
como condio para a exequibilidade de certas normas.
88. Haver que conscencializar que o incio da contagem do prazo exibe
dificuldades evidentes no plano da certeza jurdica sempre que se coloque o
problema de uma norma legal que carea ser regulamentada como conditio da
sua aplicabilidade mas no preveja a sua regulamentao. Diversos rgos e
agentes da administrao podem lavrar em resultados interpretativos distintos
relativamente exequibilidade da norma legal. S e na medida em que o rgo
hierarquicamente competente para assumir a responsabilidade pela execuo da
lei formalizar a necessidade da emisso de norma regulamentar ser possvel
perspetivar a contagem do prazo. Verifica-se, contudo, que a forma e o momento
dessa formalizao no claro: esta pode ocorrer mediante regulamento interno (
circular, diretriz, instruo genrica) ou de comunicao aos interessados. Se neste
ltimo caso o inicio de contagem do prazo no levanta problemas de maior quid
juris se a constatao da indispensabilidade de regulamentao externa constar
de regulamento interno e este tiver sido emitido muito antes da data sua
56

comunicao aos administrados ? Julga-se que, se ao mesmo regulamento no tiver

sido dada publicidade difcil sustentar, no silncio da lei, que a contagem do
prazo se realiza desde a data da emisso do regulamento, a qual do exclusivo
conhecimento dos rgos e agentes da administrao, sendo certo que estas
normas internas foram quase ignoradas, e mal, pelo novo CPA.
Soluo diversa poderia ter tido lugar se o novo CPA reconhecesse, mesmo
implicitamente, natureza regulamentar s normas administrativas internas
internas e determinasse a sua publicidade no stio web oficial do rgo competente
para a sua emisso. Nessa circunstncia o prazo para a omisso ocorreria
claramente, tal como se adiantou, a partir da data da publicitao de uma
orientao ou diretriz dada aos servios na qual se reconhecesse a necessidade de
emisso de regulamento de execuo com eficcia externa.
5. Vicissitudes regulamentares na esfera da eficcia: incio de vigncia,
caducidade, revogao, modificao ou suspenso e as garantias dos
particulares
5.1. Regime de caducidade de normas regulamentares
89. Foi positivado um novo regime de caducidade dos regulamentos nas normas
dos ns 1 e 2 do art 145 do CPA, o qual no difere dos ensinamentos doutrinais
de referncia sobre a matria74, tendo, ainda assim, a virtude de explicitar alguns
pontos de incerteza.
90. Determina-se no mencionado preceito legal que um regulamento caduca :
i) Com a verificao do respetivo termo ou condio resolutiva, quando os
regulamentos aos mesmos se encontrem sujeitos;
ii) Com a revogao das leis que regulamentam, salvo se forem compatveis
com a lei nova e enquanto esta no for regulamentada.
O segundo fundamento de caducidade suscita algumas reflexes.

74

Cfr DIOGO FREITAS DO AMARAL ult. loc cit, p. 227.

57

1. Embora estivesse assente na doutrina o critrio da caducidade regulamentar

em caso de revogao da lei-parmetro, subsistiam dvidas sobre se essa
caducidade seria automtica.
Ora, foi (e bem) precisado no preceito que a caducidade dos regulamentosde
execuo, em caso de revogao da lei exequenda, no automtica, mantendo-se
as normas dos primeiros em vigor se no forem incompatveis com a lei nova75.
Trata-se de uma importante salvaguarda luz dos princpios da eficincia
administrativa76 e da segurana jurdica77. Isto, na medida em que revogaes de
certas leis com o efeito da caducidade regulamentar associadas a demoras na
regulamentao de leis novas podem gerar no apenas falta de orientao e
paralisia administrativa como, igualmente, vazios jurdicos dispensivos e lesivos
para direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. Garante-se, no
caso descrito, o prolongamento da eficcia das normas regulamentares de
legislao revogada no contrria lei nova at que seja emitida, se for esse o caso,
nova regulamentao da lei revogatria, cessando ento a vigncia dos
regulamentos executivos da lei antiga.
2. Coloca-se a dvida sobre se o n 2 do art 145 do CPA se aplica regulamentos
independentes. A meno expressa da aplicao do regime da caducidade s
normas administrativas que regulamentam uma lei d a ideia que o mesmo
regime se aplica aos regulamentos de execuo e no aos regulamentos
independentes emitidos ao abrigo de uma lei habilitante.
Por conseguinte, se a lei habilitante for revogada supressivamente (ou seja, nem
nova lei que a substitua), sustentvel que o regulamento independente caduca
por ter cessado o fundamento da competncia subjetiva e objetiva para a
subsistncia do poder regulamentar. Contudo, se a lei habilitante for substituda
por outra, de cujo preceituado se permita retirar a interpretao, segundo a qual, a
competncia regulamentar da lei anterior conservada pela lei nova, no existe
75

Cfr. neste sentido antes da entrada em vigor do novo CPA, o Ac. de 1-10-2014 do STA, cit. Tambm
em favor desta soluo, MARIO ESTEVES DE OLIVEIRA-PEDRO GONALVES-J.PACHECO DE AMORIM
Cdigo de Procedimento Administrativo Comentado-Coimbra-1988- p. 536.
76
DIOGO FREITAS DO AMARAL ult. loc cit, p. 227.
77
Soluo que sustentmos sempre para os decretos-leis que desenvolvem leis de bases e que o tribunal
constitucional sufraga no Ac n 493/2005 ( cfr.Curso, I, op. cit, p., 367.

58

fundamento para a caducidade dos regulamentos independentes editados ao

abrigo da lei revogada se os mesmos no forem contrrios lei nova. Por exemplo,
se uma Lei das Autarquias locais que habilitava a emisso de regulamentos
independentes sobre certas matrias for substituda por outra que conserve, de
algum modo, na esfera autrquica as mesmas competncias regulamentares, os
antigos regulamentos independentes permanecem em vigor. Havendo, contudo, na
nova lei condies ou limites materiais para o exerccio do poder regulamentar, as
autoridades competentes devem alterar o regulamento antigo e conform-lo a
essas condies e limites substanciais, sob pena de ilegalidade superveniente.
5.2. A revogao de regulamentos pela Administrao e os seus requisitos
91.O art 146 do CPA reporta-se cessao de vigncia de regulamentos por fora
de revogao inter-regulamentar.
Deve entender-se que, tal como sucede com o novo regime do CPA aplicvel aos
atos administrativos (n 1 do art 165 do CPA), que o fundamento da revogao
formal radica em razes de mrito ou oportunidade. Se, nos termos dos arts 143
e 144, a norma enfermar de invalidade, a Administrao deve recorrer, lgica e
consequentemente, ao instituto da declarao da invalidade administrativa (que
para alguns consiste numa forma encapotada ou atpica de revogao radicada em
invalidade e portadora de efeitos repressivos com carter retroativo).
Sem que comporte uma especial inovao, o n 1 do mencionado artigo autoriza os
rgos competentes para a emisso dos regulamentos a disporem da faculdade de
os revogar. Tal no obsta, contudo, a que um rgo investido numa posio de
hierarquia superior possa proceder mesma revogao, a qual se funda nos seus
poderes de direo.
92. De entre os limites revogao, a norma do n 2 do artigo 146, recupera parte
da norma do n 1 do art 119 do CPA antigo, elimina a meno revogao global
e acrescenta inovatoriamente um parmetro conformado por normas europeias.
Assim, o preceito em exame probe a Administrao de revogar regulamentos de
execuo de leis em vigor, bem como de direito da Unio Europeia, sem que essa
revogao seja acompanhada por nova regulamentao, precludindo-se, deste

59

modo, a ocorrncia de vazios jurdicos e a gnese de potenciais omisses

regulamentares.
Tambm como novidade relevante, acrescentado pelo n 3 do art 146 do novo
CPA um efeito garantstico do cumprimento da proibio nsita no n 2 do referido
artigo. Assim, no caso de uma norma determinar a revogao supressiva de
regulamentos de uma dada lei sem que seja emitida regulamentao substitutiva,
determina-se que, para todos os efeitos, as normas regulamentares do diploma
revogado no cessem vigncia, sendo esta mantida at entrada em vigor do novo
regulamento que complementar a lei exequenda. A Administrao deve, nestes
termos, continuar a aplicar os regulamentos da lei antiga at que os mesmos sejam
substitudos por outros, ignorando o efeito revogatrio ditado por norma de efeito
revogatrio puramente supressivo (que assim privada de eficcia).
Ainda assim, caso haja uma revogao supressiva, de carter expresso, de uma
dada lei associada revogao da respetiva regulamentao, entende-se que foi
vontade do legislador deixar de disciplinar normativamente um dado domnio
material, pelo que o n 3 do art 146 no ser aplicvel situao descrita.
94. O n4 do art 146 recupera o n 2 do art 119 do velho CPA e determina o
dever de os regulamentos revogatrios mencionarem expressamente a norma
revogada. No probe, contudo, inequivocamente, as revogaes tcitas nem lhes
comina um efeito de ineficcia, dado que as mesmas configuram um instituto
dogmtico da ordem jurdica.
6. Apontamento final
95. Na generalidade, a reforma do CPA em sede do regime jurdico dos
regulamentos administrativos merece uma apreciao positiva.
Logo partida passou a ser positivada uma disciplina procedimental e substancial
dos regulamentos, realidade que o CPA antigo, incompreensivelmente quase
omitia num domnio fundamental da atividade da Administrao, desguarnecendo
garantias dos particulares e abandonando doutrina e jurisprudncia solues
sobre diversos tipos de conflitos e relaes internormativas que cumpriria ao
legislador decidir e clarificar em nome da certeza jurdica
60

Assim, cumpre destacar como inovaes relevantes, a criao de um regime legal

de prevalncia entre regulamentos governamentais e nas relaes entre
regulamentos do Governo e de outros entes pblicos, bem como entre
regulamentos de autarquias locais.
De expressivo relevo, no plano das garantias dos particulares afetados por
regulamentos com operatividade imediata, foi a consagrao, no procedimento de
feitura dos regulamentos, de regras precisas sobre a audincia dos interessados e a
convocao de consultas pblicas, concedendo-se margem suficiente de
discricionariedade Administrao para dispensar o primeiro instituto em
benefcio do segundo.
Outra inovao de destaque, com vantagens evidentes para os particulares e para o
prprio interesse pblico ( na medida em que permite precludir o afluxo de litgios
desnecessrios para os tribunais) consiste no regime da declarao da invalidade
dos regulamentos pela prpria administrao ( o qual acompanha com adaptaes
o instituto da anulao para os atos administrativos) e a criao de um
procedimento de declarao administrativa da omisso regulamentar. Um novo
passo foi dado no sentido da eliminao da periclitante nulidade como sano da
invalidade, em favor de uma invalidade mista, mais ajustada aos efeitos
processuais repressivos mais ajustados realidade regulamentar, tendo a soluo
consagrada eventuais repercusses na reviso do CPTA, a qual implica uma
harmonizao com a disciplina ora criada.
Tambm de expressiva utilidade foi a especificao dos parmetros de validade
que marcam as relaes inter-regulamentares.
Foram feitas, finalmente vrias clarificaes que tardavam em matria de eficcia
dos regulamentos, algumas delas incorporando solues de ordem doutrinal e
jurisprudencial que se vinham impondo: foi o caso da admissibilidade de
retroatividade de regulamentos cujo contedo no seja desfavorvel aos
administrados, a subsistncia de regulamentos fundados em lei revogada que no
sejam incompatveis com lei nova ou a precluso do efeito revogatrio de
regulamentos de execuo de leis ou de direito europeu enquanto no seja emitida
regulamentao substitutiva.
61

97. No havendo bela sem seno, cumpre discordar de algum excesso definitrio,
com particular relevo para a caracterizao de regulamento administrativo
associada ao infeliz atributo da eficcia externa.
O legislador, na sua tentao germanfila e assaz incompreensvel de suprimir os
regulamentos internos do CPA, exibiu uma falha dispensvel na definio de
regulamento, j que poderia ter-se limitado a tornar inaplicvel os regimes
processual e substancial do Cdigo generalidade dos regulamentos internos sem,
contudo, os desprover de carter regulamentar. Poderia, igualmente, ter previsto
meios impugnatrios administrativos para regulamentos interpretativos que
constituam fundamento docontedo atos com eficcia externa e com carter lesivo
para direitos e interesses protegidos dos administrados.
Em sede das relaes entre regulamentos a reforma poderia ter ido mais longe
explicitando os efeitos jurdicos dessa prevalncia, mormente, qual o domnio til
da aplicao preferencial e a incidncia do principio da subsidiariedade na tenso
entre regulamentos oriundos por pessoas coletivas distintas em domnios
concorrenciais de tipo paralelo.
Na esfera dos parmetros regulamentares, mormente dos princpios gerais de
Direito Administrativos erigidos a parmetros dos regulamentos ter-se- ido longe
demais ao no se precisar no Cdigo quais os que assumiriam natureza cogente, j
que, como se no bastasse o principio constitucional da justia existem outros,
como os da boa administrao ou razoabilidade cujo objeto indefinido constitui
uma ameaa espria discricionariedade administrativa e um dispensvel fator de
incerteza. Cumpriria ter-se, igualmente, precisado que o desvalor de invalidade
atinge apenas os regulamentos de execuo de normas europeias e no as normas
regulamentares que, fora desse cenrio, colidam com o direito europeu ( antinomia
onde opera a aplicao preferencial).
Finalmente, em sede de procedimento, a introduo obrigatria de anlises de
custos e benefcios generalizadas para cada regulamento constitui uma soluo
para esquecer, tal o absurdo que envolve.
Ainda assim, excetuada a opo de fundo, de difcil absolvio e reparao, em
matria de regulamentos internos, os demais pecados da reforma do CPA no
62

domnio regulamentar revestem carter venial e podem facilmente ser superados

mediante uma correo pontual ao preceituado que os contem.

Carlos Blanco de Morais

Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

63