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Temstocles Murilo Oliveira Jnior, Frederico Jos Lustosa da Costa e Arnaldo Paulo Mendes

Perspectivas tericas da corrupo


no campo da administrao pblica
brasileira: caractersticas, limites e
alternativas
Temstocles Murilo Oliveira Jnior
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

Frederico Jos Lustosa da Costa


Universidade Federal Fluminense (UFF)

Arnaldo Paulo Mendes


Universidade Estcio de S

Este trabalho traa um panorama das principais perspectivas tericas que orientam a
anlise da corrupo no campo da administrao pblica brasileira, investiga seus limites e
busca alternativas que os transponham. Tais perspectivas relacionam-se s vertentes das
teorias de modernizao e da nova economia institucional, que se centram, respectivamente,
nos conceitos de patrimonialismo e de rent-seeking para anlise da corrupo. A literatura
crtica indica que essas vertentes apresentam limites por desconsiderarem fatores polticos,
econmicos e culturais que seriam fundamentais para a compreenso de tal fenmeno em
diferentes sociedades ou mesmo organizaes. Como resultado, seus modelos de anlise
no articulariam todas as variveis de nvel macro, meso e micro relacionadas ao conjunto
de causas relevantes da corrupo. Buscando-se alternativas, analisou-se a teoria da ao
social de Bourdieu, centrada no conceito de habitus. Apesar de se ter verificado que tal
teoria poderia transpor os limites indicados, no foram encontradas experincias de sua
aplicao na anlise de casos concretos.
Palavras-chave: corrupo, administrao pblica, modernizao administrativa,
patrimonialismo

[Artigo recebido em 7 de maio de 2015. Aprovado em 17 de maro de 2016.]


Revista Servio Pblico Braslia 67 (Especial) 111-138 2016

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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

Perspectivas tericas de corrupcin en el campo de la administracin pblica brasilea:


rasgos, lmites y alternativas
Este trabajo presenta una visin general de las principales perspectivas que guan el
anlisis de la corrupcin en el mbito de la administracin pblica en Brasil, estudia sus
lmites y busca alternativas. Estas perspectivas estn relacionados con los enfoques de
la modernizacin y la nueva economa institucional, que se centran en los conceptos de
patrimonialismo y el rent-seeking para el anlisis de la corrupcin. La literatura que critica
estos enfoques indica que tienen lmites porque ignoran los factores polticos, econmicos
y culturales que son fundamentales para la comprensin del fenmeno de la corrupcin en
las diferentes sociedades u organizaciones. Por lo tanto, los esquemas de anlisis basados
en estas perspectivas no seran capaces de articular todas las variables macro, meso y
micro-nivel que representan las causas relevantes de corrupcin. En busca de alternativas,
este trabajo analiza la teora de la accin social, que se centra en el concepto de habitus
de Bourdieu. Aunque se observ que esta teora puede superar los lmites indicados, no se
encontr experiencias de su aplicacin a estudiar casos empricos de corrupcin.
Palabras clave: corrupcin, administracin pblica, modernizacin administrativa,
patrimonialismo
Theoretical perspectives of corruption in the field of Brazilian public administration:
characteristics, limits and alternatives
This work presents an overview of the main perspectives that guiding the analysis
of corruption in the field of public administration in Brazil. The work also studies these
perspectives limits and looks for alternatives. The mentioned views are related to the
approaches of modernization and new institutional economics, which are focused on the
concepts of patrimonialism and rent-seeking in the analysis of corruption. The literature
that criticizes these approaches indicates they have limits because they ignore political,
economic and cultural factors which are fundamental to understanding the phenomenon
of corruption in different societies or organizations. Thus, the analysis schemes based on
these perspectives would not be able to articulate all macro, meso and micro-level variables
that represent the relevant causes of corruption. Seeking alternatives, this work analyzed
the Bourdieus theory of social action, which is focused on the concept of habitus. Although
it was observed that this theory can overcome the indicated limits, it was not found
experiences of its application to study empirical cases of corruption.
Keywords: corruption, public administration, administrative modernization,
patrimonialism

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Temstocles Murilo Oliveira Jnior, Frederico Jos Lustosa da Costa e Arnaldo Paulo Mendes

Introduo
Este trabalho examina as caractersticas das principais perspectivas tericas que
orientam a anlise do fenmeno da corrupo no campo da administrao pblica
brasileira, investiga seus limites e busca alternativas que os transponham.
No sculo 20, as perspectivas sobre a corrupo foram organizadas em torno de
duas principais agendas de pesquisa (Filgueiras, 2008b). A primeira, predominante
at os anos 1990, baseia-se na vertente da modernizao. Essa, no caso do estudo
da corrupo no Brasil, centra-se no conceito do patrimonialismo (Souza, 2008;
Filgueiras, 2009). A segunda, hegemnica a partir da ascenso do programa de
reformas baseado na New Public Management, relaciona-se vertente da nova
economia institucional e tem o rent-seeking como principal conceito para o estudo
da corrupo (Filgueiras, 2008a; Lustosa da Costa, 2010; Rose-Ackerman, 2010).
Essas perspectivas marcam paradigmas sobre tal fenmeno e resultam da evoluo
do pensamento sobre ele, que, sendo histrico, vem se alterando no tempo em
relao tanto aos sentidos que lhe so atribudos quanto s ideias sobre seu
enfrentamento (Carvalho, 2008).
A importncia do estudo de tais perspectivas reside em dois pontos. O primeiro
se relaciona malignidade emprestada corrupo no Brasil e consequente
importncia conferida sua anlise e combate. Segundo Bignotto (2011, p. 1516), duas pesquisas realizadas em 2008 e 2009 indicaram que a opinio pblica
brasileira considera a corrupo uma das principais mazelas do pas e a julga a
responsvel por muitos dos problemas que afligem nossa populao. Mesmo
sendo um fenmeno sobre o qual j existe grande debate, o carter fugidio da ideia
de corrupo e a tendncia moralista das abordagens sobre suas causas, prticas e
efeitos demandam a realizao de estudos mais acurados, voltados compreenso
de sua extenso e profundidade (Filgueiras, 2009; Bignotto, 2011).
O segundo ponto o de que h uma relao estreita entre a evoluo do
pensamento sobre a corrupo e as experincias de reforma experimentadas no
Brasil. Analisados os estudos de Lustosa da Costa (2010) e Paula (2005), verificase que as duas mais significativas experincias, iniciadas nos anos 1930 e 1990,
se embasaram em teorias relacionadas a tais perspectivas sobre a corrupo,
acompanhando-as em sua predominncia na histria.
Em que pese haver, como apontam Graaf (2007) e Graaf, Maravi e Wagenaar
(2010), outras perspectivas tericas e um numeroso conjunto de autores com
estudos representativos em relao quelas em comento, a pesquisa bibliogrfica
que deu base a este trabalho restringiu-se ao escopo necessrio ao seu objetivo.
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Limitou-se, assim, s vertentes destacadas, focando-se primariamente nas ideias


dos autores mais influentes sobre o estudo da corrupo no campo da administrao
pblica brasileira.
Dessa forma, o conjunto de obras selecionadas como fonte de pesquisa referente
primeira perspectiva ficou relacionado primariamente quelas de Srgio Buarque
de Holanda e Raymundo Faoro, apontadas por Souza (2008) e Lustosa da Costa
(2010) como clssicos da literatura sobre a vertente da modernizao no Brasil e
de sua aplicao para compreenso da corrupo. Sobre a segunda perspectiva,
selecionaram-se os estudos de Robert Klitgaard, Susan Rose-Ackerman e Marcos
Fernandes Gonalves da Silva, apontados por Sacramento e Pinho (2009) como os
autores mais referenciados em trabalhos acadmicos sobre a corrupo a partir
daquela vertente no campo da administrao pblica brasileira. Alm das obras dos
autores citados, utilizaram-se tambm os estudos crticos de outros que debatem
as caractersticas e os limites de tais perspectivas.
Divide-se este trabalho em quatro sees. As duas primeiras trazem as
caractersticas das vertentes em comento. A terceira apresenta o levantamento
dos seus limites apontados pela literatura sobre o tema. Na ltima, analisa-se uma
possvel alternativa que superaria tais limites, a teoria da ao social de Bourdieu,
destacando-se no terem sido encontradas experincias de sua aplicao para
anlise de casos concretos.

A modernizao
A primeira grande perspectiva sobre a corrupo no sculo 20, predominante
at os anos 1990, aborda a corrupo a partir da perspectiva da modernizao
(Filgueiras, 2008b). Essa baseia-se primariamente nos estudos de Max Weber
relacionados aos tipos de dominao legtima, s formas de orientao da ao
e aos conceitos de patrimonialismo, burocracia e estamento, partindo de uma
epistemologia centrada na construo da compreenso dos fenmenos sociais a
partir da concepo de modelos ideais.
Em pesquisa crtica acerca da perspectiva sobre a corrupo no Brasil a partir
do pensamento de Weber, Souza (2008) indica que o patrimonialismo seria seu
conceito central. Por ele, a corrupo seria resultante de arranjos institucionais
pr-modernos, em que predominariam relaes de dominao legitimadas pela
tradio (arcaicas), em contraposio ao moderno, em que predominaria o tipo de
legitimao ideal, orientada pelo paradigma racional-legal ocidental. Os estudos
sobre a corrupo no Brasil a partir de tal perspectiva teriam como obras seminais
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Razes do Brasil e Os donos do poder, de Srgio Buarque de Holanda e Raymundo


Faoro, respectivamente (Souza, 2008; Lustosa da Costa, 2010).
Holanda (1995) analisa o processo de formao da sociedade brasileira apontando
a existncia de tipos primitivos de organizao social baseados na famlia patriarcal,
indicando que o desenvolvimento das cidades e da mquina pblica no poderia se
dar sem a reproduo das falhas tpicas de tal formao.
No era fcil aos detentores das posies pblicas de responsabilidade,
formados por tal ambiente, compreenderem a distino fundamental
entre os domnios do privado e do pblico. Assim, eles se caracterizavam
justamente pelo que separa o funcionrio patrimonial do puro burocrata
conforme a definio de Max Weber. Para o funcionrio patrimonial, a
prpria gesto poltica apresenta-se como assunto de seu interesse particular;
as funes, os empregos e os benefcios que deles aufere relacionam-se a
direitos pessoais do funcionrio e no a interesses objetivos, como sucede
no verdadeiro Estado burocrtico, em que prevalecem a especializao das
funes e o esforo para se assegurarem garantias jurdicas aos cidados
(Holanda, 1995, p. 145-146).

Examinando qual seria o comportamento dos indivduos no contexto resultante


da formao da sociedade brasileira, Holanda (1995) cunhou a noo de homem
cordial. A cordialidade, trao definido do carter brasileiro, representaria a
maneira pela qual o indivduo conseguiria manter sua supremacia sobre o social,
mesmo porque a vida na modernidade exigiria determinadas regras s quais o
comportamento do brasileiro no teria correspondncia (Souza, 2008; Filgueiras,
2009). Assim, mais do que polidez ou irracionalidade emotiva, a cordialidade visaria
dar viabilidade a um comportamento que buscaria a afirmao dos interesses
particulares do homem cordial sobre o interesse pblico.
Afastado da racionalidade pblica tpica da modernidade, o homem cordial se
constituiria em elemento primrio das relaes sociais de um Brasil ainda arcaico,
servindo de aporte terico para explicao do comportamento dos indivduos
em um arranjo institucional em que o tipo de dominao legtima tradicional.
Assim, o personalismo representado pela prtica social do homem cordial na
esfera privada e pblica [e] o patrimonialismo representaria o homem cordial como
membro de um suposto estamento estatal (Souza, 2008, p. 84).
Faoro (2000a, 2000b) apresenta a tese de que os diversos problemas
enfrentados pelo Brasil, includos a a corrupo, seriam resultantes da prevalncia
de um modelo institucional baseado no capitalismo politicamente orientado.
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Esse tipo de capitalismo teria incorporado parte das caractersticas do que seria
o capitalismo moderno, voltado para a racionalidade e a impessoalidade, em
que se valoriza a tcnica e a indstria, e, principalmente, em que se garantem
as liberdades individuais e propriedade, cabendo ao Estado a afirmao de tais
garantias (Faoro, 2000b).
No capitalismo politicamente orientado haveria a proeminncia do estamento,
que seria formado a partir de quadros parcialmente insulados, polticos ou
burocrticos, que dirigiriam as aes do Estado orientando-as para o atendimento
de seus prprios interesses em detrimento do interesse pblico, situao que
representaria o suporte social invaso do pblico pelo privado (Faoro, 2000a).
[Esta] comunidade poltica conduz, comanda, supervisiona os negcios,
como negcios privados seus, na origem, como negcios pblicos depois,
em linhas que se demarcam gradualmente. O sdito, a sociedade, se
compreendem no mbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a
tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento
natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domnio: o
patrimonialismo, cuja legitimidade assenta no tradicionalismo assim
porque sempre foi (Faoro, 2000b, p. 363).

Para a tese patrimonialista a partir das ideias de Holanda e Faoro, a corrupo


no Brasil seria derivada da colonizao portuguesa, cujo produto foi a persistncia
de um modelo institucional em que as relaes sociais, polticas e econmicas
ocorreriam sem que houvesse uma clara separao entre o pblico e o privado.
Supe-se que a tradio poltica brasileira no respeita a separao entre
o pblico e o privado, no sendo, o caso brasileiro, um exemplo de Estado
moderno legitimado por normas impessoais e racionais. O patrimonialismo
a mazela da construo da Repblica, de maneira que ele no promoveria a
separao entre os meios de administrao e os funcionrios e governantes,
fazendo com que esses tenham acesso privilegiado para a explorao de
suas posies e cargos. Dado o patrimonialismo inerente construo da
cena pblica brasileira, a corrupo um tipo de prtica cotidiana, chegando
mesmo a ser legitimada e explcita no mbito de uma tradio estamental e
tradicional herdada do mundo ibrico (Filgueiras, 2009, p. 388).

Em seu estudo sobre as principais teorias acerca das causas da corrupo, Graaf
(2007) apresenta estudo comparativo entre tais teorias, considerando as seguintes
dimenses de anlise: elo causal, nvel de anlise das causas, nvel de anlise da
corrupo, contexto e mtodos de pesquisa mais comuns. A anlise das teorias
sobre as causas da corrupo com base na modernizao, que esse autor denomina
de choque entre valores morais, resultou na Tabela 1.
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Tabela 1 As dimenses da anlise das causas da corrupo a partir da perspectiva


da modernizao
Nvel de
anlise
das causas
(variveis
independentes)

Elo causal

O elo causal comea


com certos valores
da sociedade, que
no seriam aqueles
da suposta modernidade, que influenciam diretamente os
valores e as condutas
dos indivduos. Esses
valores influenciam
o comportamento de
autoridades e servidores pblicos, tornando-os corruptos.

Sociais

Nvel de
anlise da
corrupo
(variveis
dependentes)

Contexto

Mtodos
de pesquisa mais
comuns

Sociais

Aspectos
conjunturais
reduzidos
a conflitos
morais
entre os
valores da
modernidade e
os valores
individuais.

Principalmente
tericos,
havendo
poucos
estudos de
caso.

Fonte: Graaf (2007, p. 46).

Graaf (2007) aponta que tais teorias so predominantemente utilizadas em


estudos sobre a corrupo em pases subdesenvolvidos. A partir delas, tal fenmeno
entendido como resultante do antagonismo entre a moralidade pblica (macro) e
a moralidade privada (micro).
Micro morality has to do with connections to people in our social circles
(family, friends). It is about values, norms and moral obligations in our daily
personal and social lives. [...] Moral obligations in our personal lives are
characterized by reciprocity: we help friends and family just as we expect
them to help us. The macro morality, by contrast, emphasizes the universal.
It is the product of the process [] of universalizing morality and claims the
legitimacy of its norms or institutions of the law, a universal system of formal
norms (Graaf, 2007, p. 55).

O combate corrupo a partir dessas bases passaria pela instituio e aplicao


de cdigos de conduta, bem como pela promoo de treinamentos de sensibilizao
e formao tica, voltando-se eliminao do clientelismo e do nepotismo na
administrao pblica. Para a literatura baseada nessa perspectiva, a corrupo
seria comumente associada ao subdesenvolvimento, o que faria com que a
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retrica sobre sua erradicao fosse relaciona racionalizao das relaes Estadosociedade como meio de se buscar o desenvolvimento (Graaf, 2007). Analisando
esse posicionamento, Filgueiras (2008b) aponta que tal perspectiva estabelece
a compreenso da corrupo a partir de anlises dicotmicas e evolucionistas,
entendendo que tal fenmeno inerente s sociedades atrasadas. Por essas bases,
ento, o combate a tal fenmeno ficaria orientado para a realizao de reformas
voltadas afirmao dos valores prprios da racionalidade moderna, como a
adoo da burocracia profissional e da meritocracia.
No Brasil, a primeira experincia sistemtica de enfrentamento da corrupo por
meio da adoo da burocracia profissional se refere reforma administrativa do Estado
Novo, durante o primeiro Governo de Getlio Vargas. Segundo Lustosa da Costa (2010,
p. 97), esse processo visou racionalizao do Estado brasileiro, buscando introduzir
no aparelho administrativo do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o
sistema de mrito, a separao entre o pblico e o privado.

A nova economia institucional


A segunda grande perspectiva baseia-se na nova economia institucional, tem o
rent-seeking como conceito central para estudo da corrupo e seu marco inicial
se deu com a publicao, em 1978, do livro de Susan Rose-Ackerman intitulado
Corruption: a study in Political Economy. Essa perspectiva tornou-se hegemnica
a partir dos anos 1990, quando instituies financeiras internacionais passaram a
defender programas de reforma baseados na New Public Management (Filgueiras,
2008a, 2008b; Sacramento; Pinho, 2009).
Apesar de se denominar essa segunda vertente, neste trabalho, de nova
economia institucional, esclarece-se que essa no tem fronteiras claras e nem
uma nica designao na literatura1. Como destaca Lustosa da Costa (2010, p. 139140), tal vertente tambm conhecida como neoinstitucionalismo econmico
e se relaciona a um conjunto de abordagens que muitas vezes se justapem, se
complementam e at mesmo se confundem.

Marques (1997, p. 95), por exemplo, indica que a corrente da literatura neoinstitucionalista da escolha racional
que enfoca a impossibilidade de que agentes tenham conhecimento perfeito e completo das condies das transaes seria intitulada de nova economia institucional. Autores como Douglas C. North e Oliver E. Williamson
so apontados como referncias tanto do novo institucionalismo econmico e da nova economia institucional
(Lustosa da Costa, 2010; Fiani, 2011) quanto do institucionalismo da escolha racional (Marques, 1997; Hall;
Taylor, 2003). Filgueiras (2008b, p. 357), ao tratar sobre as agendas de pesquisa sobre a corrupo, informa que
aquela que seria atualmente hegemnica adotaria as premissas da escolha racional e do novo institucionalismo. Quanto ao estudo da corrupo no campo da administrao pblica brasileira, Sacramento e Pinho (2009,
p. 14) assentam que a abordagem mais influente seria a do institucionalismo da escolha racional.

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Sobre o estudo da corrupo a partir das teorias relacionadas nova economia


institucional, Rose-Ackerman (2010) define que a essncia de tal abordagem
se funda na ideia de que os diferentes atores, seja no exerccio de prerrogativas
pblicas ou na defesa de interesses privados, tm seu comportamento orientado
pelo conjunto de incentivos criados pelo contexto institucional que os envolve. Para
essa autora, o problema da corrupo no estaria relacionado de forma simplista a
baixos nveis de democratizao, mas sim existncia de situaes de competio
entre atores autointeressados (self-interested) que buscariam (por meios lcitos ou
ilcitos) subverter decises coletivas para a satisfao de seu prprio bem-estar,
mesmo que em detrimento do interesse pblico, seja em ambientes autoritrios ou
democrticos (Rose-Ackerman, 1978).
De forma geral, o estudo dos fenmenos polticos por meio das teorias
relacionadas vertente da nova economia institucional orienta-se pela
concepo hobbesiana da natureza humana, tendo o racionalismo econmico e o
individualismo metodolgico como seus pressupostos (Lustosa da Costa, 2010). O
primeiro pressuposto se relaciona ao postulado do homo conomicos, atribudo
anlise da prosperidade na teoria econmica clssica de Adam Smith, por meio
do qual parte-se da premissa de que os homens racionalizam suas decises por
julgamentos amorais, orientando-se por seu interesse egosta e comportando-se
com base no utilitarismo em suas relaes econmicas, sociais e polticas. O segundo
parte do primeiro, sustentando-se pela ideia de que, se o indivduo se orienta pelo
seu autointeresse tanto no campo familiar quanto no profissional ou no poltico
e se todas as decises derivam de tal interesse, ento no h decises coletivas
que derivem de um verdadeiro interesse coletivo. Portanto, as decises coletivas
devem ser compreendidas como resultantes do universo de interesses individuais
dos atores que delas participem (Marques, 1997; Lustosa da Costa, 2010).
A partir desses pressupostos, erigem-se o conceito do rent-seeking e as teorias
voltadas compreenso da corrupo relacionadas vertente em tela. Destacamse entre elas a teoria da escolha racional, dos incentivos, dos custos de transao,
dos jogos, da escolha pblica e do principal-agente.
Sobre o conceito do rent-seeking, esse tem como referncias seminais os
trabalhos de Gordon Tullock e Anne Krueger (Filgueiras, 2008a), tendo sido
cunhado com vistas explicao do problema do consumo de recursos por conta
da competio entre agentes pela obteno ou manuteno de monoplios. Essa
competio proporcionaria transferncias de rendas entre diferentes grupos dentro
da sociedade, rendas essas criadas artificialmente por conta da interveno do
Estado sobre os mecanismos de mercado (Krueger, 1974).
O rent-seeking permite a compreenso das causas da corrupo a partir da
ideia de que sua prtica ocorre quando os atores que exercem prerrogativas de
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Estado se locupletam por conta da existncia de competio entre diferentes


atores econmicos, pela obteno ou manuteno de monoplios que lhes
propiciem transferncias de renda decorrentes da interveno governamental.
Essas transferncias seriam constitudas da diferena entre os preos estabelecidos
a partir de monoplios estatais num arranjo institucional falho e os preos num
mercado competitivo (Silva, 2001). Por esse conceito, tais transferncias seriam
viabilizadas, por exemplo, a partir de lobbies e/ou do pagamento de propinas a
agentes do Estado que, por suas prerrogativas, favoreceriam que agentes econmicos
obtivessem delegaes de monoplios estatais, permitindo o estabelecimento
de preos sobredimensionados aos de um mercado perfeitamente competitivo,
incluindo neles ainda os custos desses lobbies ou propinas (Tullock, 1967). Nesse
sentido, a possibilidade do recebimento de propinas ou outras vantagens causaria
tambm uma competio pelos cargos de Estado cujas prerrogativas viabilizassem
tais transferncias (Krueger, 1974).
Dessa forma, pelo rent-seeking, compreende-se a corrupo como um
comportamento oportunista de atores amorais, que se manifesta por meio de
aes, no caso, ilegais, voltadas a propiciar transferncias de renda que atendam
aos interesses particulares desses atores em detrimento do interesse pblico.
Essas aes seriam resultantes de incentivos propiciados por redes de privilgios
decorrentes de arranjos institucionais falhos, que permitiriam a existncia de
monoplios estatais, excessos de discricionariedades na conduo de negcios
pblicos e de mecanismos inadequados ou insuficientes de accountability
(Klitgaard, 1994; Silva, 2001).
A teoria da escolha racional aplicada compreenso da corrupo busca
interpretar como as instituies moldam o processo decisrio e diminuem ou
aumentam os custos relacionados, permitindo a construo de propostas de
reformas institucionais que aumentem o constrangimento busca da satisfao de
interesses individuais contrrios ao interesse pblico (Marques, 1997; Hall; Taylor,
2003). A escolha racional, tendo como objeto os processos de deciso poltica numa
democracia e como pressupostos o racionalismo econmico e o individualismo
metodolgico, uma variante da teoria do consumidor da economia neoclssica,
consistindo na aplicao de uma teoria microeconmica para a interpretao dos
fenmenos polticos a partir da investigao dos interesses (Lustosa da Costa,
2010, p. 144).
A teoria dos incentivos seria um desdobramento da escolha racional, voltada
compreenso de como as decises dos atores envolvem a considerao dos
incentivos que eles possam vir a obter, a anlise das recompensas possveis (payoffs) (Marques, 1997). Segundo essa teoria, os pay-offs correspondem ao objeto de
estudo de uma corrente especfica da teoria dos incentivos aplicada corrupo,
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a teoria da propina (bribe). Essa ltima entenderia que um Estado sem instituies
adequadas responsabilizao de seus agentes propicia a impunidade, que, por
sua vez, vista como o grande incentivo ao comportamento corrupto (Silva, 2001;
Rose-Ackerman, 2010).
A teoria dos custos de transao analisa como as instituies moldam os
processos racionais de deciso, aumentando ou diminuindo as incertezas e
influenciando os custos associados diminuio dessas incertezas, tendo o fito de
propor mudanas institucionais voltadas reduo desses custos (Marques, 1997;
Hall; Taylor, 2003). Assim, os custos de transao podem representar, por exemplo,
possveis propinas pagas a atores pblicos que atuam como despachantes dentro
do Estado, para acelerar processos para o exerccio de direitos, como licenas e
alvars. Nesse sentido, tais propinas (bribes) seriam justamente as recompensas
(pay-offs) da deciso de se corromper (Silva, 2001).
A teoria dos jogos se relaciona escolha racional e visa analisar a tomada de
decises entre indivduos cujas decises afetam uns aos outros: a deciso de
um afeta os resultados de outros e vice-versa. Essa teoria traz para a agenda de
pesquisa da corrupo um modelo de anlise de estratgias a partir dos dilemas
da confiana e da previsibilidade limitada, do compartilhamento de informaes
entre atores em competio, do consentimento e da colaborao e do equilbrio
ineficiente, tipicamente exemplificado pelo dilema do prisioneiro (Hall; Taylor,
2003; Marques, 1997).
A teoria da escolha pblica decorre do estudo da agregao de preferncias e da
deciso coletiva, o que corresponde ao ponto de vista da demanda por bens pblicos
(Lustosa da Costa, 2010, p. 145). Associada escolha racional e teoria dos jogos,
a escolha pblica visa compreenso de desenhos constitucionais e das instituies
relacionadas s decises colegiadas tpicas dos processos legislativos ou eleitorais.
Uma diferena entre a escolha racional e a escolha pblica partiria do fato de essa
segunda no se basear na ideia de que a natureza humana seja puramente utilitarista,
considerando que decises coletivas podem ser resultantes de interesses individuais
tanto egostas quanto altrusticos (Andrews; Kouzmin, 1998).
A teoria principal-agente tem como base o pressuposto de que a economia e
a poltica funcionam a partir de relaes contraditrias, em que tanto produtos
e servios quanto leis e polticas so resultado de interaes entre atores com
interesses no coincidentes. Essa teoria busca analisar como as instituies
influenciam as relaes entre os principais e os agentes. Os primeiros seriam os
mandantes e/ou detentores de bens/direitos cujo usufruto/exerccio dependeria da
ao de terceiros (justamente os agentes). Os ltimos seriam os mandatrios eleitos
e/ou designados pelos principais para empreender aes em seu nome/interesse
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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

e que deveriam ser remunerados para tanto (Przeworski, 2006). Instala-se, ento,
um desafio, o de equilibrar o poder delegado, a ao executada e a contrapartida
pela execuo, dado o dficit informacional do principal frente ao agente, visto que
esse ltimo deteria maiores conhecimentos sobre a execuo realizada (Lustosa da
Costa, 2010).
Aplicando esse dilema compreenso da corrupo, busca-se analisar as
possibilidades de agentes (polticos, burocratas e empresrios) lograrem proveito
de negcios pblicos em detrimento dos interesses dos principais (cidados), em
decorrncia do dficit informacional (opacidade) de suas aes e da consequente
deficincia dos sistemas de accountability em responsabiliz-los por eventuais
falhas ou irregularidades. Pela perspectiva em tela, o ato corrupto resultaria, ento,
da percepo dos agentes quanto s fraquezas das instituies, visto que com
base nelas que eles calculariam se os possveis benefcios da corrupo superariam
seus eventuais custos (Vieira, 2006).
Nesse sentido, os nveis de corrupo seriam maiores em arranjos institucionais
que estabelecessem um conjunto excessivo de monoplios e redes de privilgios
e um sistema frgil de controles governamentais e sociais, de forma a delinear
relaes entre o Estado e a sociedade que seriam pouco orientadas pelos valores
relacionados proteo do interesse pblico2 e, ao mesmo tempo, garantia da
propriedade e dos contratos, gerando, por sua vez, maiores possibilidades de
captura (Silva, 2001).
As propostas de enfrentamento da corrupo baseadas nas teorias relacionadas
nova economia institucional centram-se na busca de reformas institucionais,
j que as falhas dessas so as principais causas para esse fenmeno indesejado.
Para Klitgaard (1994), o combate corrupo deve contemplar aes voltadas: ao
estabelecimento de procedimentos meritocrticos e impessoais para seleo de
agentes (sejam servidores, formuladores de polticas ou mesmo fornecedores);
adequao das estruturas organizacionais e dos processos decisrios com vistas
segregao de funes e mitigao das discricionariedades; realizao de aes
de sensibilizao sobre os malefcios da corrupo; anlise de informaes sobre
casos de corrupo; e alterao da relao entre benefcios e custos da corrupo,
com vistas a desmotivar o comportamento ilegal dos agentes.

2 H estudos da corrupo a partir de tal vertente no Brasil, cujas anlises articulam tambm pressupostos da
perspectiva da modernizao referentes ideia dicotmica do desenvolvimento e sua relao com os nveis de
separao entre o pblico e o privado. Silva (2001, p. 50), por exemplo, indica que os pases da Amrica Latina
em geral, onde grupos [...] de caadores de renda [...] parasitrios privatizam o Estado, so subdesenvolvidos
institucionalmente, sendo essa uma [...] situao na qual, numa sociedade, prevalecem as relaes tradicionais
de dominao, como patrimonialismo e clientelismo, em sua forma pr-moderna.
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Revista Servio Pblico Braslia 67 (Especial) 111-138 2016

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Silva (2001) discorre sobre a impossibilidade de se diminuir sobremaneira o


monoplio e a discricionariedade prprios da atuao estatal, admitindo tambm
a impossibilidade de se diminuir os benefcios da corrupo e de se transformar a
gesto do Estado numa gesto puramente gerencial. Sendo assim, a nica forma
de se efetuar um combate efetivo corrupo se daria por meio do fortalecimento
das instituies de accountability, com o fito de desestimular comportamentos
oportunistas. Para esse autor, a impunidade a principal causa para a corrupo,
afinal se existe um grande incentivo trapaa em um grupo, o resultado coletivo ser
um desrespeito generalizado s regras de conduta; os incentivos propina tendem
a ser elevados e a corrupo pode florescer dramaticamente (Silva, 2001, p. 122).
A partir do estudo de Graaf (2007) sobre as dimenses de anlise das teorias da
nova economia institucional sobre as causas da corrupo, que o autor denominou
de teoria da escolha pblica, construiu-se a Tabela 2.
Tabela 2 As dimenses da anlise das causas da corrupo a partir da perspectiva
da nova economia institucional

Elo causal

Um agente livre toma uma


deciso racional (limitada)
que o leva a
um resultado
mais ou menos predeterminado de se
corromper.

Nvel de
anlise das
causas (variveis independentes)

Individual

Nvel de anlise da corrupo (variveis


dependentes)

Contexto

Mtodos
de pesquisa mais
comuns

Micro e macro

Aspectos
conjunturais
ignorados, ou
seja, eles no
podem ser
responsveis
por desencadear causas.
A corrupo
comea a
partir do
momento
em que o
agente toma
a deciso.

Comumente
tericos

Fonte: Graaf (2007, p. 45).

A vantagem dessa perspectiva, segundo Graaf (2007), refere-se sua capacidade


de se concentrar na situao especfica, verificar as causas diretas e indicar as
intervenes pontuais. Por outro lado, essa perspectiva desconsidera fatores
organizacionais e sociais e ignora as diferenas de comportamentos entre indivduos
Revista Servio Pblico Braslia 67 (Especial) 111-138 2016

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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

expostos a um mesmo contexto institucional (por que h funcionrios que, numa


mesma posio de uma dada organizao, se corrompem enquanto outros no?).
Anechiarico e Jacobs (1996) sustentam que os programas de combate corrupo
com base nessa perspectiva focam-se no acirramento de atividades de vigilncia
e punio sobre agentes, como meio de se promover o aumento dos custos das
atividades de corrupo para desestimular condutas mprobas.
Observando as anlises de Lustosa da Costa (2010) e Paula (2005), verificase que as bases tericas e conceituais relacionadas ao iderio da New Public
Management, que orientou a reforma do aparelho de Estado brasileiro, iniciada em
1995, identificam-se com as teorias ligadas nova economia institucional aplicadas
para anlise da corrupo.
Buscando-se as palavras do principal idealizador dessa reforma acerca das
justificativas para sua formulao e implementao no que tange ao combate
corrupo, v-se que, para Bresser-Pereira (2006, p. 26), a administrao pblica
burocrtica s foi adequada no enfrentamento desse fenmeno enquanto as
prticas a ele relacionadas eram sustentadas pela permanncia do patrimonialismo;
enquanto havia certa incapacidade ou relutncia de o prncipe distinguir entre o
patrimnio pblico e seus bens privados.
Dessa forma, a administrao pblica gerencial, paradigma buscado pela reforma
iniciada nos anos 1990, seria necessria sob o argumento da suposta ocorrncia de uma
mudana da predominncia da modalidade de privatizao do pblico no Brasil, que
teria passado a se manifestar por prticas de rent-seeking. Nesse sentido, a necessidade
de se superar o paradigma da administrao pblica burocrtica se sustentaria sobre o
argumento de que essa j estaria inadequada para a proteo da res publica.
O rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e mais sofisticado
de privatizar o Estado e exige que se usem novas contraestratgias. A
administrao gerencial; a descentralizao; a delegao de autoridade e de
responsabilidade ao gestor pblico; o rgido controle sobre o desempenho,
aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato, alm de
serem modos muito mais eficientes de gerir o Estado, so recursos muito
mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatizao do Estado
(Bresser-Pereira, 2006, p. 29).

Os limites das perspectivas analisadas


Observando os resultados de duas pesquisas realizadas em 2008 e 2009, Bignotto
(2011) verifica que a opinio pblica indica que a corrupo uma das grandes
mazelas da sociedade brasileira. Considerando a relevncia do tema, o autor alerta
sobre a necessidade de que sejam realizados estudos sistemticos sobre a corrupo
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no Brasil, com vistas melhor compreenso de sua extenso e profundidade, visto


que as perspectivas que aplicam os conceitos do patrimonialismo e do rent-seeking,
apesar de apresentarem determinados ganhos de inteligibilidade do processo de
corrupo [...], terminam por esconder a concepo poltica implcita em cada uma
das abordagens, [conduzindo o estudo desse fenmeno] por meio de uma noo de
falta (Bignotto, 2011, p. 15).
Especificamente sobre as possveis limitaes da compreenso da corrupo
no Brasil a partir da perspectiva da modernizao, Souza (2008) defende que
o estudo de tal fenmeno pelo patrimonialismo gera uma viso simplificada e
distorcida sobre a realidade social brasileira, que demoniza o Estado e idealiza
aquele que seria seu suposto contraponto, o mercado. Tal simplificao encobre
as questes sociais e polticas que envolvem as disputas entre classes e grupos por
recursos nas arenas da sociedade, fazendo com que se deixe de ter interesses e
ideias em conflito e [se passe] a ter um mundo poltico dividido entre honestos
e corruptos (Souza, 2008, p. 87).
A principal consequncia da centralidade do conceito de patrimonialismo
entre ns e, portanto, tambm do tema da corrupo como caracterstica atvica
da sociedade brasileira , certamente, o extraordinrio empobrecimento do
debate acadmico e poltico brasileiro atual (Souza, 2008, p. 82).

Avritzer e Filgueiras (2011, p. 8) apontam que o uso do patrimonialismo para


explicar a corrupo no Brasil acaba por estreitar o entendimento desse fenmeno,
naturalizando-o e atribuindo-o ao Estado e cultura poltica, o que proporciona um
engessamento crtico das instituies polticas. Essa abordagem sobre a corrupo
decorre de uma suposta perspectiva moralista que produz
um tipo de histeria tica calcada em um clamor por maior moralizao da
poltica e da sociedade no Brasil. Se a corrupo for algo natural ao carter
do brasileiro, esse clamor moral promove um estado de paralisia, uma vez
que a consequncia desse tipo de leitura no refletir a respeito da mudana
(Avritzer; Filgueiras, 2011, p. 8)

Essa perspectiva moralista acarreta uma viso sobre a poltica no Brasil tomada
pelo vis de indiferena por parte dos cidados, promovendo um sentido de
neutralidade da sociedade perante o exerccio do poder poltico, j tido como
permeado pelo imoral (Filgueiras, 2009).
Sobre os possveis limites das teorias relacionadas nova economia institucional,
Marques (1997) e Andrews e Kouzmin (1998) indicam a existncia de dvidas sobre
sua aplicabilidade, destacando no s as limitaes de sua capacidade descritiva,
mas tambm do carter normativo dela decorrente. Primeiramente, o pressuposto
do autointeresse utilitarista ignora as dimenses altrustas, ldicas e simblicas do
Revista Servio Pblico Braslia 67 (Especial) 111-138 2016

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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

homem e de seus efeitos no mundo real, mesmo que no econmico. J o pressuposto


do racionalismo ignora questes sobre as estruturas e os processos de pensamento, a
orientao ideolgica e a insuficincia de informaes. A orientao microeconmica
e a teoria dos jogos desnaturalizam o agir poltico e desconsideram aspectos amplos
das decises coletivas e da prpria complexidade do processo de construo de
decises no nvel individual psicoemocional e cognitivo (Lustosa da Costa, 2010).
Especificamente sobre os possveis limites da compreenso da corrupo a
partir das teorias relacionadas a tal vertente, Graaf (2007) sustenta que as teorias
de tal perspectiva ignoram algumas questes contextuais sociais, polticas ou
econmicas que podem constituir o conjunto de causas relevantes da corrupo.
Os programas anticorrupo orientados por essa perspectiva comumente so
receiturios baseados em polticas padronizadas de tolerncia zero, sem maiores
estudos crticos, centrando-se no aumento dos custos da corrupo por meio do
incremento de atividades de vigilncia e punio (Anechiarico; Jacobs, 1996;
Graaf, 2007). Esses programas so comumente sustentados pela retrica de terem
sido elaborados a partir de casos de sucesso que os legitimam como testados
na prtica e acabam sendo aplicados indistintamente entre os diferentes pases,
independentemente de suas particularidades (Polzer, 2001; Bignotto, 2011).
Anechiarico e Jacobs (1996) alertam que esses receiturios orientam o
pensamento sobre o combate corrupo a uma ideia de que esse fenmeno
simplesmente diminui proporo em que o controle aumenta, sem considerar
outras variveis e sem buscar levantar os possveis efeitos marginais de sua
implementao. Aumentados os controles sobre um processo ou rgo, esse
tender a diminuir sua eficcia, considerando a mobilizao de pessoas, o tempo
e os recursos que sempre so necessrios para, por exemplo, a realizao de
prestaes de contas ou para o atendimento de auditores.
Sobre os limites comuns a essas duas perspectivas, Filgueiras (2008b) assenta
que o debate sobre a corrupo, quando orientado tendo o Estado como problema
e o mercado como horizonte fundamental, levado a uma discusso que naturaliza
esse fenmeno, pondo-o como corriqueiro, como uma situao comum s
sociedades pouco institucionalizadas.
Acreditamos que a concepo econmica da poltica democrtica cria uma
miopia terica a respeito da corrupo. fundamental compreender que a
linguagem da economia colonizou o discurso poltico, fazendo com que a teoria
e a prtica da poltica sejam exclusivamente as articulaes dos interesses em
uma lgica de competio e cooperao de atores racionalmente orientados
pelos fins. O resultado a naturalizao do conceito de corrupo pela lgica
dos interesses e de seus equivalentes funcionais delimitados pelo Direito [...]
(Filgueiras, 2008b, p. 359).
126

Revista Servio Pblico Braslia 67 (Especial) 111-138 2016

Temstocles Murilo Oliveira Jnior, Frederico Jos Lustosa da Costa e Arnaldo Paulo Mendes

Assim, o primeiro ponto em comum dessas perspectivas que, seja no trato


cordial da coisa pblica, seja com base na ideia do autointeresse utilitarista, elas
partem da premissa de que o fenmeno da corrupo seria principalmente o
resultado dos incentivos decorrentes de arranjos institucionais que no conseguiriam
moldar a conduta dos agentes do Estado pelos valores da impessoalidade e da
integridade. Dessa forma, baseiam-se numa antropologia dos interesses que
analisa a corrupo a partir da racionalidade inerente ao econmico e atribui
sobremaneira seu combate ao campo do Direito (Filgueiras, 2008a, 2008b). A
viso sobre a corrupo e seu espao no Brasil a partir dessas perspectivas d a
ideia de que seu combate deva ser retirado da ordem do poltico para a ordem
jurdica, mais especificamente para a dimenso penal, com vistas a transferir
lei a responsabilidade pelo controle das autoridades e dos servidores (Avritzer;
Filgueiras, 2011).
Filgueiras (2009) alerta que o pressuposto de que o combate corrupo passa
simplesmente pela criminalizao de suas prticas em contraposio simultnea
s situaes cotidianas de necessidade impostas aos cidados brasileiros (carga
tributria alta, insegurana econmica, aumento da criminalidade, deteriorao
dos servios pblicos de sade etc.) gera uma antinomia entre as normas morais
e as prticas sociais e, consequentemente, certa tolerncia da sociedade frente a
esse fenmeno indesejado.
Um segundo ponto em comum decorre do fato de que seus pressupostos guiam
o estudo da corrupo pela ideia de que tal fenmeno seria inerente poltica.
Pressupondo que o processo de definio da agenda pblica se d a partir de bases
no racionais, o debate sobre a corrupo redunda na desconfiana quanto atuao
dos agentes do campo poltico e da burocracia e na defesa pela diminuio de
monoplios estatais (Filgueiras, 2008a). Dessa forma, tais perspectivas fundam-se
na ideia a priori de que haveria uma diminuio das prticas corruptas pela supresso
do excesso de autoridade do Estado sobre a economia e a liberao das foras de
mercado. Entretanto, h na literatura diversos estudos que indicam que as reformas
para o mercado no conseguiram diminuir os nveis de corrupo nos pases em
desenvolvimento em que foram implementadas (Graaf, 2007; Rehen, 2009).
Um terceiro ponto que tais perspectivas partem de um referencial de ideal
do capitalismo moderno, tratando a corrupo como o reflexo de um gap frente
modernidade capitalista (Filgueiras, 2008b). A questo que o carter normativo
de tais teorias leva ao apontamento que pe o capitalismo avanado como o
objetivo de desenvolvimento de qualquer sociedade, sendo que: mesmo os pases
tidos como economias capitalistas avanadas apresentam limites e contradies;
inerente a quaisquer sociedades o fato de apresentarem particularidades polticas,
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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

culturais, sociais e econmicas; e tais particularidades no so necessariamente


boas ou ruins em si (Souza, 2008; Bignotto, 2011).
Dessa maneira, pode-se restringir a tentativa de se compreender a corrupo no
Brasil ao mero estudo comparativo entre sociedades, em que se busca basicamente
o levantamento das caractersticas daquelas consideradas menos corruptas,
transformando-as em modelos a serem seguidos (Souza, 2008; Bignotto, 2011).
Nesse sentido, a adoo acrtica de tais vertentes pode simplificar a discusso sobre
a gnese e o local da corrupo, atribuindo-a simplesmente ao Estado, provocando
um esquecimento das questes polticas e sociais anteriores existncia de
monoplios e efetividade dos sistemas formais de accountability.
O que no podemos aceitar reduzir nossos estudos apenas ao Estado,
como se a sociedade e os interesses privados, expressos pelo mercado, fossem,
em si prprios, legtimos e infensos corrupo. Ora, no caso brasileiro,
justamente essa permeabilidade entre as duas esferas e a ausncia de
controle sobre os canais de realizao dos interesses privados, o que corri o
tecido poltico (Bignotto, 2011, p. 33)

Graaf (2007) destaca o fato de que tais perspectivas, por desconsiderarem


parte dos fatores polticos, econmicos e culturais que seriam fundamentais para
a compreenso da corrupo em diferentes pases, regies, localidades ou mesmo
organizaes, engendrariam modelos de anlise redutores. Esses modelos no
articulariam todas as diferentes variveis de nvel social (macro), organizacional
(meso) e individual (micro), relacionadas ao conjunto de causas relevantes para a
ocorrncia de tal fenmeno. Esse autor apresenta algumas noes no que tange
considerao de tais nveis para anlise das causas da corrupo, a partir das
seguintes ideias que atribui a L. W. J. C. Huberts:
When discussing fraud and corruption in the police force, he states that
three levels of factors are at play. At the micro level are those that deal
with individuals and their work. At the meso level are characteristics of the
organization, which are distributed among leadership, organization structure,
personal policy and organization culture. Third, there is a whole range of
factors on the macro level, including changes in criminality, rules and laws,
and so on (Graaf, 2007, p. 67).

Tomando-se esses apontamentos, a lgica das Tabelas 1 e 2 e a anlise das


caractersticas e das crticas das perspectivas em tela, construiu-se a Tabela 3.
Produto do apanhado das causas, das situaes de ocorrncia e das medidas de
combate construdas a partir das perspectivas analisadas, tal tabela indica, no
exaustivamente, as questes que no seriam alcanadas para a compreenso mais
ampla do fenmeno da corrupo, segundo a literatura crtica pesquisada.
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Tabela 3 Caractersticas e limites da aplicao das perspectivas analisadas para


anlise da corrupo

Perspectiva

Modernizao

Nova
economia
institucional

Causas

Situao de
ocorrncia

Medidas de
combate

Arranjo
institucional
incompatvel com a
modernidade (nvel
macro).

No exerccio
de prerrogativas de Estado
ou na gesto
de bens ou
servios pblicos quando
no h clara
separao entre o pblico e
o privado.

Reformas
voltadas
afirmao
da impessoalidade e
sensibilizao acerca
dos valores
pblicos.

Arranjo
institucional
inadequado, com
excesso de
monoplios
e discricionariedade e
accountability deficiente (nvel
macro).

Quando h
excesso de
interferncia
do Estado
e do exerccio de suas
prerrogativas,
e controles
insuficientes
sobre a atuao dos atores
que conduzem negcios
pblicos
(nveis macro
e micro).

Reformas
voltadas
diminuio
de monoplios e
discricionariedades e
ao acirramento das
atividades
de vigilncia
e punio.

Questes no
alcanadas
na anlise da
corrupo

Singularidades
culturais nacionais, regionais, locais e
organizacionais
(nveis macro e
meso).
Questes de
relaes internacionais, governabilidade
e governana
entre e nas esferas, poderes,
rgos, entidades e unidades
(nveis macro e
meso).
Condies e
fatores individuais (nveis
micro).

Fonte: Elaborao prpria.

Sobre a primeira questo apresentada na ltima coluna da Tabela 3, assentase que aspectos culturais nacionais, regionais, locais ou mesmo organizacionais,
que poderiam indicar a existncia de possveis conflitos de valores ou deficincias
institucionais, no se relacionam simplesmente dicotomia desenvolvimento/
subdesenvolvimento ou institucionalizado/no institucionalizado, mas, sim, s
moralidades construdas a partir do poltico e do simblico, inscritos na histria
e nas relaes sociais (Bignotto, 2011). No observar tais aspectos significaria
analisar casos de corrupo desconsiderando, por exemplo, as diferenas culturais
entre rgos de funes e climas organizacionais diversos, como a Polcia Federal,
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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

o Departamento Nacional de Infraestrutura (DNIT) e a Agncia Nacional do


Cinema (Ancine).
Sobre a segunda questo, alguns aspectos ligados governabilidade e que
podem ser cruciais para a compreenso das condies de ocorrncia da corrupo
tambm no seriam alcanados por essas vertentes. A anlise, por exemplo, das
causas relativas existncia do uso clientelista de transferncias governamentais
voluntrias (Brollo; Nannicci, 2012) ficaria prejudicada pela abordagem da
modernizao, tendo em vista que esse tipo de relao entre governos nacionais
e subnacionais no uma exclusividade dos pases atrasados. Pelas teorias
relacionadas nova economia institucional, a anlise de tal fenmeno tenderia a se
ater busca por falhas nos sistemas de accountability, deixando de lado questes
sobre as bases do federalismo nos diferentes pases ou o funcionamento de suas
estruturas poltico-partidrias. Refletindo-se sobre os aspectos relacionados
governana e que ficariam prejudicados, pode-se apontar que os modelos de anlise
engendrados pelas duas vertentes analisadas desconsiderariam as particularidades
marcantes na gesto e na estrutura de organizaes com misses, processos,
recursos e usurios diferentes, como, por exemplo, entre unidades de sade e
empresas estatais relacionadas rea de petrleo e gs natural.
Sobre a terceira questo, quanto s condies e fatores individuais, esses se
referem considerao das caractersticas contingenciais ou permanentes dos
agentes envolvidos em casos de corrupo, que, mesmo individuais, podem ser
indicativos de questes sociais maiores.
Considerando, ento, que os modelos de anlise das perspectivas analisadas
no articulam alguns fatores que podem ser elementos relevantes do conjunto de
causas para a ocorrncia e permanncia de prticas de corrupo, entende-se que
possveis estratgias de combate corrupo fundadas a partir de tais modelos
podem mostrar-se tambm limitadas. Essa situao indicaria que as polticas
anticorrupo baseadas nas vertentes em tela poderiam ter sua efetividade
comprometida, mesmo porque o combate a tal fenmeno no Brasil envolve
questes caras democracia e cidadania, como a representatividade e
a participao da sociedade na formao da agenda poltica, a regulao dos
mercados e agentes econmicos, o desequilbrio regional, as desigualdades
econmicas e sociais e a prpria relao Estado-sociedade (Oliveira Jnior;
Mendes, 2014, p. 6).

Destaca-se uma ltima questo sobre essas duas vertentes, mais especificamente
sobre os estudos realizados a partir de suas bases. Em sua pesquisa bibliogrfica
acerca das principais teorias sobre as causas da corrupo abordadas pela literatura
especializada, Graaf (2007) destacou que os ensaios tericos sobre tal fenmeno
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Temstocles Murilo Oliveira Jnior, Frederico Jos Lustosa da Costa e Arnaldo Paulo Mendes

seriam muito mais numerosos do que as pesquisas empricas. Por esse motivo,
alerta sobre a necessidade de que sejam realizados mais estudos aplicados sobre
casos concretos, questo que dependeria da sensibilizao e da ao de scholars e
de practitioners ligados ao controle da corrupo.

Alternativas s perspectivas analisadas


O apontamento de uma alternativa s perspectivas analisadas passa pelo desafio
de se encontrar uma abordagem abrangente, que considere os diversos fatores que
podem estar associados ao conjunto de causas relevantes da corrupo nas diferentes
sociedades (pases, regies, localidades ou mesmo organizaes) e que permita que
se engendre um modelo de anlise capaz de articular as variveis de diferentes
nveis relacionadas a esses fatores. Na busca por uma perspectiva que permita tal
compreenso e leve em considerao as possveis singularidades polticas, sociais,
econmicas e culturais que possam ser relevantes para as prticas de corrupo,
encontrou-se a possibilidade de aplicao da teoria da ao social de Bourdieu.
The research on corruption using Bourdieus theory of action should focus
on the categories of perception, appreciation and the lived experience [] of
corrupt officials. This can be called a disposition analysis, in which the habitus
of the corrupt official is analyzed (Graaf, 2007, p. 72-73).

Nesse sentido, casos concretos de corrupo podem ser analisados a partir do


conceito de habitus e outros a ele relacionados, como estrutura, campo, prtica e
disposio, cuja aplicao permitiria a sntese de um modelo de compreenso da
corrupo, considerando as variveis de todos os nveis. Observados os sentidos
atribudos ideia do habitus por Bourdieu (1987, 1996, 2013), v-se que tal conceito
aplicado compreenso das prticas de corrupo pode propiciar explicaes sobre
as razes para as distines dos casos concretos entre diferentes reas de governo, a
existncia de rgos e carreiras mais suscetveis a ela, a estrutura e a lgica dos possveis
esquemas de corrupo e a recorrncia e a permanncia desse fenmeno a despeito de
ser ele proibido pelos ordenamentos jurdicos das democracias contemporneas.
Produto da histria, o habitus produz prticas, individuais e coletivas,
portanto, da histria, conforme aos esquemas engendrados pela histria;
ele garante a presena ativa das experincias passadas que, depositadas em
cada organismo sob a forma de esquemas de percepo, pensamento e ao,
tendem, de forma mais segura que todas as regras formais e que todas as
normas explcitas, a garantir a conformidade das prticas e sua constncia ao
longo do tempo (Bourdieu, 2013, p. 90).

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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

Conforme se apresenta na Tabela 4, a aplicao da teoria da ao social para a


compreenso do fenmeno da corrupo pode fornecer um modelo da ao social
que incorpora os fatores relacionados s causas desse fenmeno nos nveis micro,
meso e macro, permitindo uma anlise articulada das disposies objetivas que
compem as causas da corrupo.
Tabela 4 As dimenses da anlise das causas da corrupo a partir da perspectiva
da teoria da ao social de Bourdieu
Nvel de
anlise
das causas
(variveis
independentes)

Elo causal

Uma pessoa inserida em um determinado habitus, tendo


certas disposies e
predisposies.

Todos os
nveis

Nvel de
anlise da
corrupo
(varivel
dependente)

Contexto

Mtodos
de pesquisa mais
comuns

Individual

Contexto,
conjuntura
e contingncias do caso
concreto.

Estudo de
caso

Fonte: Graaf (2007, p. 70).

Graaf (2007) afirma que, com as categorias de Bourdieu, pode-se vincular o


global com o local, tendo o habitus como o elo de mediao entre estrutura social
(macro e meso) e ao individual (micro).
Dessa forma, por essa vertente, a prtica da corrupo ocorre quando se combina
um conjunto necessrio de fatores macro, meso e micro, o sistema de disposies
(que seria o prprio habitus). Essas disposies no excluem o comportamento e os
valores sociais e culturais dos indivduos, visto que h fatores sociais que funcionam
por meio deles (Graaf, 2007). Esse modelo de compreenso prprio da perspectiva
epistemolgica do estruturalismo construtivista, orientando-se pela ideia de que
[...] existem, no prprio mundo social e no apenas nos sistemas simblicos
linguagem, mito, etc. , estruturas objetivas, independentes da conscincia
e da vontade dos agentes, as quais so capazes de orientar ou coagir suas
prticas e representaes [...], sendo que h, de um lado, uma gnese social
dos esquemas de percepo, pensamento e ao que so constitutivos do
que chamo de habitus e, de outro lado, as estruturas sociais, em particular o
que chamo de campos e grupos [...] (Bourdieu, 1987, p. 149).

Como aborda Thiry-Cherques (2006), o quadro referencial formado pelo habitus


leva a investigaes eminentemente empricas. Segundo esse autor, as pesquisas
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orientadas pelo estruturalismo construtivista bourdiano devem buscar construir


um modelo de compreenso que represente a estrutura (no necessariamente
explcita) e o habitus que regem o campo investigado. Essa construo passa por
um percurso epistemolgico que vai do racional ao real e no do real ao geral
(Thiry-Cherques, 2006, p. 42). Tal modelo partiria da construo prvia do esquema
de relaes e da anlise das relaes objetivas, para, ento, realizar a anlise do
sistema de disposies (o habitus) e a construo de uma matriz relacional no
necessariamente visvel (a estrutura).
Bourdieu e Wacquant (2005) informam sobre quais seriam os objetivos e os
passos para a realizao de uma anlise de fenmenos por meio da teoria da ao
social bourdiana, assentando que
Un anlisis, en trminos de campo, implica tres momentos necesarios
e internamente conectados (Bourdieu 197ld). Primero, se debe analizar la
posicin del campo frente al campo del poder. [...] Segundo, es necesario
trazar un mapa de la estructura objetiva de las relaciones entre las posiciones
ocupadas por los agentes o instituciones que compiten por la forma legtima
de autoridad especfica del campo. Y, tercero, hay que analizar los habitus
de los agentes, los diferentes sistemas de disposiciones que han adquirido al
internalizar un determinado tipo de condicin social y econmica, condicin
que encuentra en su trayectoria dentro del campo oportunidades ms o
menos favorables de actualizacin (Bourdieu; Wacquant, 2005, p. 159-160).

Dessa maneira, essa perspectiva parece alcanar as questes tidas como


fundamentais para a compreenso da corrupo no Brasil, relativas s singularidades
culturais, polticas, sociais e econmicas, conseguindo engendrar um modelo de
compreenso que articula os fatores relacionados s causas de tal fenmeno em
diferentes nveis.
A questo que se destaca sobre sua aplicao no que tange pesquisa
bibliogrfica realizada que, no conjunto de estudos que serviram de fonte, no
foram encontradas quaisquer referncias sobre experincias de aplicao dessa
teoria para anlise de casos prticos de corrupo. Assim, no h informaes, a
priori, sobre a verificao emprica de sua validade, aplicabilidade e abrangncia.
Atenta-se, ainda, que a perspectiva proposta se restringe a estudos de caso.
Nesse sentido, sua abordagem em tese no gera, por si, informaes que possam
orientar polticas de anticorrupo. Entende-se que somente aps sua aplicao
em numerosos e diferentes casos concretos de corrupo poder se delinear, a
partir dos modelos de anlise nela baseados, estratgias para se buscar aumentar a
efetividade do combate corrupo no Brasil.
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Perspectivas tericas da corrupo no campo da administrao pblica brasileira: caractersticas, limites e alternativas

Concluses
Este trabalho traa um panorama das principais perspectivas tericas que
orientam a anlise do fenmeno da corrupo no campo da administrao pblica
brasileira, investiga seus limites e busca alternativas que os transponham. A
primeira perspectiva, que foi predominante at os anos 1990, baseia-se na noo
de modernizao e centra-se no conceito do patrimonialismo. A segunda, hoje
hegemnica, relaciona-se nova economia institucional e tem o rent-seeking como
o principal conceito para o estudo da corrupo.
Realizada por meio de pesquisa bibliogrfica, a anlise da primeira perspectiva
orientou-se primariamente pelos clssicos daquela vertente na literatura brasileira.
Sobre a segunda, sua anlise partiu dos estudos dos autores mais referenciados
no campo da administrao pblica brasileira. Utilizaram-se tambm os estudos de
outros autores que debatem as caractersticas e os limites de tais perspectivas para
a compreenso da corrupo.
A literatura crtica sobre o tema aponta a existncia de determinados limites
nas perspectivas em comento. Por desconsiderarem parte dos fatores polticos,
econmicos e culturais que seriam fundamentais para a compreenso da corrupo
nas diferentes sociedades ou mesmo organizaes, seus modelos de anlise no
articulariam todas as variveis de nvel macro, meso e micro que constituiriam o
conjunto de causas relevantes de tal fenmeno.
Por conta desses limites, a compreenso da corrupo por meio das
perspectivas analisadas passa ao largo de questes fundamentais acerca da
ocorrncia e da permanncia de prticas relacionadas a esse fenmeno no Brasil.
Consequentemente, possveis polticas de anticorrupo a partir delas fundadas
podem ter sua efetividade comprometida.
Indicada como possvel alternativa, a teoria da ao social de Bourdieu parece
transpor tais limites. A questo sobre essa alternativa que no foram encontradas
referncias de aplicaes anteriores para anlise de casos concretos. Alm disso,
por restringir-se a estudos de caso, somente aps sua aplicao em certo nmero
de casos concretos seria possvel delinear estratgias de combate com base em
seus resultados.

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Temstocles Murilo Oliveira Jnior
Doutorando em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento na Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestre
em Administrao pela Universidade Federal Fluminense. Auditor Federal de Finanas e Controle do Ministrio da
Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio-CGU, desde 2005.
Contato: temuju@gmail.com
Frederico Jos Lustosa da Costa
Doutor em Gesto, pelo Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa (ISCTE/IUL), em Lisboa, Portugal,
tambm reconhecido pela Universidade de Braslia (UnB) como Doutorado em Administrao. professor
do Programa de Ps-graduao em Administrao (PPGAd) da Universidade Federal Fluminense e membro da
Academia Brasileira de Cincias da Administrao.
Contato: fredlustosa@gmail.com
Arnaldo Paulo Mendes
Professor de Graduao e Ps-Graduao em Administrao e Marketing da UniversidadeEstciode S.Mestre em
Administrao pela Universidade Federal Fluminense.
Contato: apmendes279@gmail.com

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