O Plano Temer/ Meireles contra o povo: o Desmonte Social proposto pela

PEC 241
Daniel Arias Vazquez
Doutor em Desenvolvimento Econmico pela Unicamp e
Professor da Universidade Federal de So Paulo Unifesp

Resumo: o artigo analisa os efeitos da PEC 241/2016 no gasto social federal,

por meio da comparao entre a evoluo dos valores efetivamente aplicados
pelos governos Lula e Dilma e a trajetria deste gasto caso a regra da PEC 241
estivesse em vigor. Os resultados mostram que uma perda estimada de R$ 3,2
trilhes (-37%), que deixariam de ser aplicados na rea social entre os anos de
2003 e 2015, o que demonstra os efeitos perversos desta proposta para o
financiamento da poltica social no Brasil.

A PEC 241 demonstra claramente o que est na agenda poltica do

governo Temer e na agenda econmica do ministro Henrique Meireles. Tal
proposta impe um limite para o aumento do gasto pblico federal definido pela
inflao do ano anterior, por um perodo de 20 anos. Ou seja, esta proposta
congela o gasto pblico em termos reais, retirando a deciso de gasto da
esfera da poltica ao estabelecer um indexador econmico fixo, que no possui
qualquer relao com capacidade de arrecadao (receita) ou com as
demandas por bens e servios pblicos (despesa), que so as variveis
centrais da funo alocativa de qualquer governo. Trata-se de uma inveno,
sem experincia internacional ou respaldo terico algum, cujo objetivo nico
criar um ambiente ideal para negcios financeiros.
Ao congelar o gasto federal, a PEC 241 desestrutura o financiamento da
poltica social brasileira ao eliminar a vinculao de receitas destinadas
educao e ao oramento da seguridade social, que compreende as polticas
de sade, previdncia e assistncia social. Tais vinculaes expressam
conquistas sociais que foram garantidas na Constituio de 1988, visando
estabelecer prioridade e preservar o gasto pblico nestas reas sociais,
independentemente do governo que estivesse no poder.
A definio de um percentual mnimo do oramento federal para a
educao foi estabelecida pela Constituio de 1946. Vinte anos depois, o
golpe de estado - no caso, o de 1964 - eliminou esta vinculao das receitas,
sob o argumento de este mecanismo era incompatvel com a sistemtica
oramentria introduzida pela nova Constituio de 1966 (HORTA, 2001). O
processo de redemocratizao do pas e a mobilizao social fizeram com que
essa vinculao fosse reestabelecida pela Emenda Calmon de 1983, que
obrigava a aplicao de, no mnimo, 13% das receitas da Unio. Aps a
Constituio de 1988, este percentual aumentou para 18%.

O conceito de Seguridade Social, por sua vez, surge na Carta de 1988,

cujo financiamento realizado por um oramento especfico, composto pelas
receitas das contribuies sociais, cujas fontes so diversificadas (salrios,
lucro lquido, faturamento) e pertencentes exclusivamente Unio. Se
considerarmos, de um lado, todas as receitas das contribuies sociais e, do
outro lado, todas as despesas da Unio em sade, previdncia e assistncia
social, o saldo positivo em todos os anos, isto , no h dficit na previdncia
e sim supervit no oramento da seguridade social. Segundo os dados da Anfip
(2015), o resultado da seguridade social foi positivo em R$ 53 bilhes em 2014
(1% do PIB), mesmo com uma queda neste saldo de quase 30% em relao ao
ano anterior.
Desde 1994, uma parcela dos recursos cativos seguridade social vem
sendo destinado para outras finalidades, por meio do mecanismo hoje vigente
denominado Desvinculao de Receitas da Unio DRU, o qual permite que
20% do oramento da seguridade social seja utilizado para fazer frente a outras
despesas no-sociais e, principalmente, ao pagamento de juros e amortizao
da dvida pblica, tal como demonstra Fagnani (2005; 2011). J sob o governo
Temer, a Cmara aprovou a prorrogao da DRU at 2023 e elevou seu
percentual para 30%, o que precisa ainda ser votado pelo Senado.
Manter ou tentar ampliar a DRU seria uma ao j esperada, uma vez
que tal expediente tambm foi utilizado pelos Governos FHC, Lula e Dilma.
Contudo, o Plano Temer/ Meireles pretende ir mais longe, tornando a DRU
dispensvel, caso a PEC 241 seja aprovada, j que ela desvincula todos os
recursos cativos para a seguridade social (sade, previdncia e assistncia
social) e tambm para a educao, limitando a evoluo dos gastos correo
da inflao, partindo de uma base j reduzida pelo contexto de crise. Diante
disso, quais so os efeitos esperados da PEC 241 sobre a trajetria do Gasto
Social Federal - GSF?
Para tentar responder a questo acima, ser feita uma simulao sobre
o gasto social federal entre 2003 e 2015, caso a PEC 241 estivesse em vigor. A
fonte de dados o estudo realizado pelo Ministrio da Fazenda sobre o Gasto
Social do Governo Central 2002 a 2015 (STN, 2016), considerando a
metodologia de clculo e a classificao do GSF utilizadas naquele estudo,
dividido em 7 tipos: Assistncia Social, Educao e Cultura, Organizao
Agrria, Previdncia, Saneamento e Habitao, Sade e Trabalho.
O objetivo aqui comparar a trajetria do gasto social efetivamente
aplicado nos governos Lula e Dilma, com a evoluo definida apenas pela
correo da inflao, utilizando o IPCA do ano anterior como teto do aumento
do gasto federal, tal como prev a PEC 241 para os prximos 20 anos. Quando
esses dados so apresentados em grficos assumem a forma de uma enorme
boca de jacar aberta, revelando claramente os efeitos da PEC 241. Quanto
mais aberta a "boca do jacar", maior a diferena entre o que os governos Lula

e Dilma gastaram e o que teriam gasto se vigorasse a frmula do atual Plano

Temer/ Meireles.
O grfico 1 mostra as diferentes trajetrias das curvas referentes ao
gasto social total, aplicado diretamente pela Unio no perodo 2003-2015, em
valores nominais1.

Fonte: STN/ MF

Ao invs da trajetria ascendente do gasto social aplicado nos governos

Lula e Dilma, o gasto simulado pelo Plano Temer/ Meireles mostra uma
evoluo bem menos acentuada do Gasto Social Federal, limitado pela
correo da inflao do ano anterior em todo o perodo.
Observa-se o mesmo comportamento em todas as reas da poltica
social. Nos grficos 2 a 5, sero destacados os resultados deste mesmo
exerccio aplicado ao gasto federal nas reas da Assistncia Social, Educao
e Cultura, Sade e Previdncia Social, respectivamente, que juntas
correspondem a 91,4% do gasto social federal realizado no perodo analisado.
A maior diferena percebida na rea de Assistncia Social, na qual a
deciso poltica de aumento de gasto foi mais expressiva neste perodo e que,
portanto, corresponde rea em que a mordida do jacar seria maior (Grfico
2). A explicao para o aumento do gasto efetivo est na ampliao da
cobertura dos programas sociais e do reajuste no valor dos benefcios pagos,
como o caso do Programa Bolsa Famlia que abrange 14 milhes de famlias
e do Benefcio de Prestao Continuada BPC, cujo pblico menor, mas o
valor do benefcio atrelado ao salrio mnimo que teve forte valorizao no

Optou-se pela utilizao de valores nominais para melhorar o efeito grfico, j que a Curva da
Simulao do efeito da PEC 241 seria uma linha reta, j que a proposta prev um congelamento em
termos reais; por sua vez, a evoluo do gasto efetivo real seria menos acentuada. Todavia, no haveria
alterao quanto ao formato de boca de jacar. Obs.: as tabelas 1 e 2 mostram os valores reais.

perodo. Sob a regra da PEC 241, o gasto federal nesta rea seria fortemente
constrangido.
Nas reas da Educao e Sade, a diferena explicada pela
substituio da arrecadao tributria e do crescimento econmico como fator
determinante do oramento disponvel para estas reas pela regra de correo
pela inflao do ano anterior, vlida para todo o gasto pblico federal, alm
claro da deciso poltica de aplicao de recursos acima dos percentuais
mnimos estabelecidos. importante notar que o distanciamento entre as
curvas de gasto em Educao/ Cultura (Grfico 3) e Sade (Grfico 4) se
acentuaram a partir de 2006, por dois motivos: 1) o ano de 2003 como ponto de
partida teve uma queda real do gasto em relao a 2002 nestas reas e; 2)
pela reorientao da poltica econmica na transio para o segundo governo
Lula, j que o primeiro mandato foi marcado pela busca de elevados supervits
primrios, quando se chegou a cogitar a proposta de Dficit Nominal Zero
(DELFIM NETTO, 2005).

Fonte: STN/ MF

Fonte: STN/ MF

Fonte: STN/ MF

Fonte: STN/ MF

Porm, o maior efeito sobre a Previdncia Social (Grfico 5).

Considerando as despesas do Regime Geral (RGPS) e do Setor Pblico
Federal (RPPS), o gasto federal nesta rea responde por 52% do gasto social
total em 2015, apesar de esta participao ter cado no perodo analisado
(STN, 2016). Neste caso, a despesa em Previdncia atualmente determinada
por variveis demogrficas ou pela correo do salrio mnimo que referncia
para o piso dos benefcios do RGPS. Diante disso, j est sendo elaborada
uma reforma na Previdncia que aumenta a idade mnima (para compensar o
efeito demogrfico) e que desvincular os benefcios previdencirios do salrio

mnimo, a fim de que a evoluo dos gastos nesta poltica possa caber no
oramento corrigido pela inflao. Ou seja, a reforma da Previdncia ser uma
consequncia inevitvel para viabilizar a PEC 241.
Ao lado dos grficos, a Tabela 1 mostra as diferenas anuais entre o
gasto social federal efetivamente realizado em comparao com a simulao
do gasto segundo a regra da PEC 241. A Tabela 2 compara os valores
aplicados pelos Governos Lula e Dilma e os valores limitados pelo Plano
Temer/ Meireles, ambos agregados referentes aos gastos totais no perodo
2003 a 2015. Nas duas tabelas, os gastos esto em valores reais de dezembro
de 2015, segundo o IGP-DI, mesmo ndice utilizado pelo estudo do Ministrio
da Fazenda (STN, 2016).

Tabela 1 Diferena entre o Gasto Realizado e a Simulao de Gasto caso

a PEC 241 estivesse em vigor, por ano e total. Perodo 2003 2015.
R$ bilhes, valores reais de dezembro/2015, IGP-DI

Assistncia
Social
2003
-2,92
2004
-11,83
2005
-14,47
2006
-19,56
2007
-24,02
2008
-27,62
2009
-32,23
2010
-41,20
2011
-41,68
2012
-50,20
2013
-55,40
2014
-58,42
2015
-58,13
Tot. (03-15)
-437,68

Educao Previdncia
e Cultura
Social
4,75
-10,54
4,79
-27,24
2,70
-43,35
-0,90
-68,25
-10,31
-89,83
-22,31
-82,76
-28,90
-126,02
-44,89
-166,25
-53,46
-175,09
-65,41
-196,73
-69,59
-218,37
-83,59
-236,25
-86,81
-261,13
-453,94
-1701,79

Sade

GSF Total

2,53
-0,79
-0,28
-4,56
-10,59
-14,00
-17,22
-25,86
-28,42
-33,97
-35,28
-41,78
-43,21
-253,43

-2,29
-36,72
-59,89
-103,04
-150,34
-165,54
-233,43
-308,14
-338,36
-394,82
-431,04
-477,32
-507,65
-3208,59

Fonte: STN/ MF.

Tabela 2 Gastos Realizados e a Simulao da PEC 241, com valores

agregados para perodo 2003 - 2015.
R$ bilhes, valores reais de dezembro/2015, IGP-DI

Assistncia Social
Educao e Cultura
Sade
Previdncia
GSF Total
Fonte: STN/ MF.

Gasto Efetivo
Governos Lula
e Dilma
638,51
1.140,14
955,08
5.220,90
8.689,98

Gasto Simulado
Diferena
Plano Temer/
Meireles
200,83
-68,5%
686,20
-39,8%
701,66
-26,5%
3.519,11
-32,6%
5.481,39
-36,9%

As perdas totais de recursos federais para as reas sociais so bastante

expressivas, com a aplicao da PEC 241. Na simulao referente ao perodo
2003 a 2015, as perdas de recursos para as reas sociais com o Plano Temer/
Meirelles seriam, em valores reais de dezembro de 2015, da ordem de:

R$ 437,7 bilhes na Assistncia Social, o que significa uma reduo

de 68,5% do gasto federal aplicado nesta rea;

R$ 453,9 bilhes em Educao e Cultura, implicando em uma queda

de 39% nos recursos federais;

R$ 253,4 bilhes na Sade, correspondente perda de 26,5%;

R$ 1,7 trilho na Previdncia, ou seja, uma perda de 32,6% dos

recursos destinados ao pagamento dos benefcios previdencirios do
setor privado e pblico federal.

Ao todo, a PEC 241 teria retirado R$ 3,2 trilhes de recursos

federais aplicados na poltica social. Caso ela estivesse em vigor
desde 2003, o GSF seria 37% menor que os recursos destinados
poltica social nos governos Lula e Dilma.

Como o efeito da simulao realizada acumulativo, os recursos

disponveis para o Gasto Social Federal seria menos da metade dos recursos
efetivamente aplicados no ano de 2015, mais precisamente - 55%. Por rea, a
reduo do gasto social nas reas analisadas seria de: - 79% na Assistncia
Social; - 62% na Educao e Cultura; - 45% na Sade e - 49% na Previdncia.
Por fim, importante ressaltar que o Plano Temer/ Meirelles tem como
ponto de partida os gastos pblicos em um perodo recessivo, que afetou o
oramento e, portanto, os gastos federais. Ou seja, a PEC 241 pretende
projetar no futuro a restrio oramentria atual para os prximos 20 anos,
mesmo quando o pas retome o crescimento e as receitas governamentais
voltem a crescer acima da inflao.
Embora a falcia da confiana dos mercados afirme que um ajuste
fiscal desta magnitude e de longo-prazo seja um pr-requisito para a retomada
do crescimento econmico, sabemos que uma poltica fiscal restritiva atua no
sentido contrrio e que, na realidade, os investimentos atrados por esta
estratgia so de carter eminentemente financeiro, os quais exigem que a
poltica fiscal cumpra um papel de fiadora do espao de valorizao do capital
financeiro, tal como definiu Lopreato (2006).
Ao invs de estabelecer uma trava ao gasto pblico, dever-se-ia
identificar que tipo de gasto pblico poderia ter maior efeito multiplicador, uma
vez que o aumento das desoneraes e subsdios concedidos ao setor privado
no foi capaz de estimular o investimento produtivo.
Este artigo procurou dialogar com o estudo do Ministrio da Fazenda
(STN, 2016) sobre o GSF executado entre 2002 e 2015, que destaca um

crescimento expressivo do gasto social direto ao longo do tempo, com

aumento prximo a 3 pontos percentuais do PIB (p. 2). Portanto, seria possvel
argumentar que a PEC 241 s entra na agenda agora, aps o crescimento
registrado no gasto federal e que, portanto, no caberia adot-la em 2003.
Por outro lado, preciso considerar que, mesmo aps a expanso dos
gastos sociais nos governos Lula e Dilma, os nveis de desigualdade e pobreza
ainda permanecem elevados no Brasil, apesar do registro de que a proporo
da populao classificada como pobre reduziu cerca de 10 pontos percentuais
(...) e o Coeficiente de Gini, que mede a concentrao de renda familiar per
capita, diminui de 0,5942 em 2002 para 0,5227 em 2014 (STN, 2016, p.3).
Segundo Soares (2010), este ritmo de queda da desigualdade no Brasil
semelhante ao observado em pases hoje desenvolvidos, porm esta trajetria
atual precisaria ser mantida por mais tempo - 25 ou 30 anos - para alcanar
nveis semelhantes aos existentes hoje naqueles pases.
Em direo contrria, a PEC 241 impe outra trajetria para os gastos
pblicos federais como um todo para os prximos 20 anos e, inexoravelmente,
reduzir as possibilidades de atuao do Estado na rea social. Trata-se de um
duro golpe que quebra a espinha dorsal da Proteo Social no Brasil,
estabelecida na Constituio de 1988 e ainda em consolidao.

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