O PLANO DIRETOR E AS LEIS ORAMENTRIAS (PPA, LDO, LOA)

COMO INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAO

PBLICA.

O conhecimento do oramento e das finanas pblicas tem uma

enorme importncia para a sociedade. No oramento est registrada a
arrecadao dos tributos e como eles so despendidos. Portanto ele
contm, em seu significado, um passo decisivo para a cidadania. Nesse
sentido, antes de abordarmos o Plano Diretor e as Leis Oramentrios,
vamos tocar rapidamente em alguns aspectos da questo tributria.

Questo Tributria uma Luta Histrica

A cobrana dos tributos uma luta histrica e explosiva no mundo e
no Brasil. Ao longo dos sculos, tem sido causa ou pretexto para inmeras
revolues e transformaes sociais.
Em 15 de junho de 1215, o rei Joo da Inglaterra, denominado Joo
Sem Terra, foi obrigado a assinar a Magna Carta. L estava definido: No
lanaremos taxas ou tributos sem o consentimento do conselho geral do
reino, a no ser para o resgate da nossa pessoa, para armar cavaleiro nosso
filho mais velho ou para celebrar, uma nica vez, o casamento da nossa
filha mais velha e, esses tributos no excedero limites razoveis; in 100
Discursos Histricos; Figueiredo, Carlos; Editora Leitura, 2002, p.116 e
117. Portanto, h cerca de 800 anos, a Inglaterra j se preocupava com
regras que norteavam o lanamento de tributos.
A data nacional da independncia norte-americana, 4 de julho de
1776, faz lembrar que uma das razes que desencadeou a guerra de
libertao foi a cobrana de impostos como o Sugar Act (1764), que taxava
produtos que no viessem das Antilhas Britnicas; do Stamp Act (1765),
que exigia selagem at de dados e baralhos (ato posteriormente revogado);
e o Tea Act - Lei do Ch (1773) que concedia o monoplio deste comrcio
Companhia das ndias Orientais. Esse ltimo fato causou grande revolta. Os
colonos norte-americanos vestiram-se de ndios e jogaram ao mar o ch dos
navios da Companhia das ndias que estavam ancorados no porto de
Boston.
No Brasil, a questo da cobrana de impostos marcou profundamente
algumas rebelies ao longo de nossa histria. A primeira delas foi a
Inconfidncia Mineira, umas das tentativas de libertar o pas de Portugal,
que resultou no enforcamento do heri Tiradentes e no desterro das
lideranas envolvidas no movimento. O motivo principal dessa revolta foi a
derrama, isto , a cobrana de impostos atrasados feita pelos
colonizadores portugueses aos moradores das Minas Gerais.
Entre as dcadas de 1830 e 1840 o Brasil foi palco do mais longo
conflito armado em seu territrio e na Amrica do Sul - a Guerra dos
Farrapos, na ento provncia do Rio Grande do Sul. Uma das questes
centrais desse conflito foi a taxao do charque (carne-seca) rio-grandense
pelo governo imperial, enquanto os produtos que vinham do Uruguai e da
Argentina estavam isentos desse imposto. A elite gacha, profundamente
prejudicada em seus interesses porque perdia competitividade no mercado
interno de consumo da carne, foi guerra contra o imprio.
Poderamos descrever aqui inmeros outros exemplos de fatos
histricos que demonstram as lutas travadas em torno da questo tributria

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e que originaram profundas mudanas na relao entre o Estado e a
sociedade civil.

Organizao do Estado Brasileiro

A organizao poltico-administrativa do Estado Brasileiro ocorre
atravs dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
O poder Executivo representado pelo Presidente da Repblica; por
27 Governadores dos Estados e do Distrito Federal e pelos Prefeitos dos
5.563 municpios brasileiros.
A populao representada pelo poder Legislativo Federal que
integrado por 513 deputados federais e por 81 senadores, representantes
dos Estados e do Distrito Federal. H ainda centenas de deputados e
dezenas de milhares de vereadores que representam a populao e legislam
em seus respectivos estados e cidades.
O Poder Judicirio decide as disputas relativas s leis e estabelece
penas para os infratores e composto por instncias federal e estadual.
O aparato do Estado no Brasil composto por milhes de
funcionrios pblicos, professores, mdicos, policiais, fiscais ligados ao
Poder Executivo, ao Poder Legislativo e ao Poder Judicirio. Na rea federal
(Executivo, Legislativo, Judicirio) h cerca de um milho de servidores. No
Senado Federal, para atender 81 senadores, h cerca de 10 mil servidores.
Nos estados so cerca de 3,7 milhes e, nos municpios de todo o Brasil,
existem aproximadamente 5,4 milhes de funcionrios. No total, h mais
de 10 milhes de pessoas trabalhando para o Estado; in Por que participar
da poltica? Arruda Sampaio, Plnio Editora Sarandi.
O tamanho do Estado e de suas atribuies tem sido objeto de
debates intensos, especialmente nos meios econmicos e polticos.
Em nosso entender, o Estado deve assegurar o exerccio dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma
sociedade fraterna. E, o seu tamanhodeve ser aquele que atenda a esses
objetivos de forma justa e equilibrada.

Quem Sustenta o Estado Brasileiro?

O sistema tributrio brasileiro tem como base a Constituio Federal,
que trata da matria entre os artigos 145 e 162. Nesses artigos esto
definidos os tributos e disposies sobre processos de criao e
transferncia de recursos por parte da Unio, Estados e Municpios.
Os cidados brasileiros, por meio da tributao, viabilizam todos os
investimentos feitos no pas e pagam os salrios dos polticos e dos milhes
de funcionrios que trabalham para o Estado. A parcela da populao que
mais paga tributos a de baixa renda. Trata-se de uma injustia tributria
que precisa ser mais conhecida pela populao e amplamente divulgada.
Estudos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisas Econmicas
Aplicadas (IPEA) comprovam claramente tal situao. Segundo estes
estudos, em 2008 pessoas cuja renda familiar alcanava at dois salrios
mnimos comprometiam 53,9% de seus ganhos com o pagamento de
tributos. Enquanto que outras, cuja renda era superior a 30 salrios
mnimos comprometiam 29,0%. Outro dado de destaque mostra que um
trabalhador que ganhava at dois salrios mnimos precisava trabalhar 197

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dias para pagar os tributos enquanto um que ganhava mais de 30 salrios
mnimos trabalhava, 106 dias.
Essa situao ocorre porque cerca de 50% da carga tributria
indireta, isto , incide sobre o consumo, atingindo indiscriminadamente toda
a populao, independentemente da renda e da riqueza. A cobrana da
maioria dos tributos vem embutida no preo final das mercadorias caso do
ICMS, IPI e COFINS. Por exemplo, um cidado que ganhe mil reais por ms
e coloque cem reais de gasolina no tanque do carro est pagando cinqenta
e trs reais de impostos. Enquanto um outro que ganhe 30 mil reais e
abastece o tanque pelo mesmo valor tambm paga os mesmos cinqenta e
trs reais.
Nos pases capitalistas desenvolvidos a maior parte da carga
tributria direta e recai sobre a renda, a riqueza, a propriedade e a
herana. Esses critrios so mais justos do que os existentes no Brasil
porque tributa diretamente quem ganha mais e tem melhor condio de
pagamento.
Por exemplo, na Inglaterra, o imposto sobre a herana cobrado h
mais de 300 anos. Quando da morte da princesa Diana, em 1997, os jornais
noticiaram que o fisco ingls cobrou de sua herana o imposto de US$ 15
milhes, metade dos US$ 30 milhes deixados para seus filhos. Naquele
pas, a taxao apoiada at mesmo pelos conservadores. Segundo
matria da revista Veja, publicada em setembro de 2007, o primeiro-
ministro ingls Winston Churchil, que conduziu a Inglaterra na luta contra
os nazistas, costumava dizer que o imposto sobre a herana era infalvel
para evitar a proliferao de ricos indolentes.
No Brasil, este imposto definido pelo artigo 155 da Constituio
Federal, no qual consta que a responsabilidade pelo estabelecimento dos
percentuais cobrados dos estados. No Estado de So Paulo, por exemplo,
a alquota de 4%.

O Processo Oramentrio Brasileiro

O processo oramentrio brasileiro que envolve os governos federal,
estaduais, municipais e do Distrito Federal tem como base a Constituio
Federal, as Constituies dos Estados, as Leis Orgnicas dos Municpios, a
Lei Federal 4.320/64 e a Lei Complementar 101 de 04/05/2000, a chamada
Lei Responsabilidade Fiscal LRF.
Na Constituio Federal de 1988, o processo oramentrio est
inserido dos artigos 165 a 169, do Captulo II, Seo II Dos Oramentos.
As Constituies Estaduais bem como as Leis Orgnicas dos Municpios
abordam a questo oramentria. Especificamente, a Constituio do
Estado de So Paulo aborda o processo oramentrio nos artigos 174 a 176.
A Lei 4.320/64 fundamental para o processo oramentrio. Seu
artigo 1 estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e
controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e
do Distrito Federal.
Por sua vez, a Lei Complementar 101 de 04/05/2000 LRF a
chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, no seu Art. 1 define Esta Lei
Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da
Constituio Federal.. O seu pargrafo 1 prope A responsabilidade na
gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se

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previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de
receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a
Pagar..

As Leis Que Compem O Processo Oramentrio

O processo oramentrio no Brasil tem como base jurdica as leis que
acabamos de ver. a mesma base jurdica e os mesmos princpios em todo
o pas, seja nos municpios, estados ou ao nvel federal. Esse processo
composto das seguintes leis; Lei do Plano Plurianual PPA; Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO; Lei do Oramento Anual LOA.

Plano Diretor
O oramento pblico no um amontoado de nmeros que todo ano
se repete com correes de 5% ou 10% para cada dotao. O planejamento
pblico essencial para que haja uma boa administrao e deve orientar as
receitas e as despesas oramentrias. Na definio das despesas estaro
determinadas as prioridades, ou seja, a cara do governo diante da
realidade que vive a populao.
No caso de um municpio, o planejamento est definido no Plano
Diretor e obviamente precisa estar baseado num diagnstico da realidade
local, que deve ser conhecida com profundidade pelo Poder Executivo. Esse
conhecimento em grande parte est retratado nos indicadores dessa
realidade.
Antes de analisarmos as trs leis que compem o processo
oramentrio, necessrio destacar que o Plano Diretor deve ser a base de
informaes para o desenvolvimento desse processo. Esse Plano foi
institudo pela Lei N. 10.257 de 10/07/2001 Estatuto das Cidades.
O artigo 40, pargrafo nico, estabelece a referncia que liga o Plano
Diretor s leis do processo oramentrio onde est definido que O plano
diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana. O pargrafo 1 estabelece que o plano
diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo
o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual
incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
O plano diretor obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes e para todas aquelas que integram as regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas.

Plano Plurianual PPA

A ligao do Plano Diretor com o PPA se faz porque os objetivos
definidos naquele Plano, vo ser concretizados, atravs de investimentos
inscritos no PPA.
Amparado no pargrafo 1 do Artigo 165 e no inciso XI
pargrafo 1 do Artigo 167 da Constituio Federal, o PPA a lei que define
as prioridades do Governo pelo perodo de quatro (4) anos. Esta lei entra
em vigor a partir do 2 ano de uma gesto que se inicia e abrange o 1 ano
da gesto seguinte. Podemos afirmar que o PPA um plano de mdio prazo

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que principia no segundo ano de um mandato e termina no primeiro ano do
seguinte, visando a continuidade das obras e investimentos. O Executivo
tem que enviar o projeto de lei do PPA para anlise e aprovao do Poder
Legislativo at 30 de setembro do seu 1 ano de mandato.
O PPA tem uma vasta abrangncia de contedos. Segundo o
pargrafo 1 do artigo 165 da CF - a lei que instituir o PPA estabelecer de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e tambm
para as relativas aos programas de durao continuada. Por sua vez, o
pargrafo 1 do artigo 167 da CF define que nenhum investimento cuja
execuo ultrapasse um exerccio financeiro isto , que dure mais de um
ano, poder ser iniciado sem prvia incluso no plano PPA, ou sem lei que
autorize a incluso sob pena de crime de responsabilidade.
importante destacar que no Plano Plurianual devem estar
incorporadas, todas as despesas de capital e as dela decorrentes bem como
as despesas de carter continuada, para atender o que foi definido no Plano
Diretor.
Classificam-se como despesas de capital aquelas que contribuem
diretamente para a formao ou aquisio de um bem de capital. So
aquelas feitas com construes de prdios, pontes, estradas e outras desse
teor e tambm as referentes compra de material permanente como
computadores, carteiras, aparelhos de raios-X e outras. As outras despesas
decorrentes so as derivadas das despesas de capital. Por exemplo, ao se
terminar a construo de um hospital e comprar seus equipamentos
(despesas de capital) sero necessrios contratar centenas de mdicos,
enfermeiras, atendentes para colocar aquele equipamento em
funcionamento, bem como comprar remdios, alimentos e outros bens de
consumo, essas so as chamadas despesas decorrentes.
As despesas relativas aos programas de durao continuada so as
relativas aos programas j existentes no municpio, isto , manuteno da
rede de ensino, sade e outras, com pagamento de pessoal compra de
material de consumo (gasolina, alimentao, papel), contratao de servio
de terceiros (contratao de empresas de coleta de lixo, tapa buraco,
manuteno de praas).

Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

A LDO o elo entre o Plano Plurianual PPA e a Lei Oramentria
Anual LOA, que o instrumento que viabiliza a execuo dos programas
governamentais.
Uma das principais funes da LDO compreende selecionar dentre os
programas e metas includos no PPA, aqueles que tero prioridade na
execuo do oramento, conforme determina o pargrafo 2 do artigo 165
da Constituio Federal. Compreender tambm as despesas de capital para
o exerccio financeiro subseqente. Orientar a elaborao da lei
oramentria anual e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.

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 A CF tambm determina que a LDO deva dispor sobre alteraes na
legislao tributria e deve tambm estabelecer a poltica de aplicao das
agncias financeiras de fomento.
Outra funo importante que a LDO deve conter autorizao
especfica para a concesso de qualquer vantagem em relao a aumento
de remunerao e outras referentes ao funcionalismo pblico. Tambm
constaro dessa lei os limites para elaborao das propostas oramentrias
dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico quando for o caso.
O Executivo tem que enviar o projeto de lei da LDO para anlise do
legislativo at 15 de abril de cada ano. A votao deve ocorrer at 30 de
junho e, caso isso no ocorra, o Legislativo no poder entrar em recesso.
Outro aspecto importante ainda a ser destacado em relao LDO,
que a Lei de Responsabilidade Fiscal determina no seu Art. 4 1 -
Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas
Fiscais, em que ser estabelecido, metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os
dois seguintes..
necessrio destacar tambm que a LDO deve conter segundo o
pargrafo 3, do art. 4 da LRF, o anexo de Riscos Fiscais. Neste anexo sero
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se
concretize.

Lei Oramentria Anual LOA

A elaborao da LOA ter como base as prioridades e diretrizes
estabelecidas na LDO.
A LOA registra a origem de todas as receitas, isto , os tributos que
so pagos pela populao. Registra tambm, todas as despesas dos rgos
pblicos, os gastos com pessoal, os investimentos feitos e as dvidas
contradas. Nenhuma despesa pblica pode ser executada sem estar
consignada no Oramento. Na LOA est a concretizao dos Programas
definidos no PPA e nas prioridades da LDO.
A Constituio Federal faz referncias em relao LOA nos artigos
165 e 67. No Art. 165, pargrafo 5 est definido, entre outros, que a lei
oramentria anual compreender: o oramento fiscal referente aos Poderes
da Unio; seus fundos; rgos e entidades da administrao direta e
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; o
oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o
oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a
ela vinculados, da administrao direta ou indireta; bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
No artigo 167, est determinado que nenhum programa ou projeto
seja iniciado se no estiver constando na LOA.
As referncias sobre a LOA na Lei de Responsabilidade esto contidas
no artigo 5 onde se define que o projeto de lei oramentria anual, deve

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ser elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias, e com as normas desta Lei Complementar:
O projeto da LOA deve ser enviado pelo poder Executivo at o dia 30
de setembro de cada ano e aprovada pelo Legislativo at o fim do ms de
dezembro.
Transparncia
A transparncia do oramento e das demais contas pblicas
fundamental para todos os contribuintes saberem de onde esto vindo os
recursos que o governo utiliza e onde esto sendo investidos. H toda uma
legislao sobre essa questo que precisa ser conhecida e amplamente
divulgada. E isto contribui para fortalecer a cidadania.
Os artigos 48 e 49 da LRF definem de forma clara os instrumentos
de transparncia da gesto fiscal bem como o incentivo participao
popular.
O artigo 48 aponta quais so instrumentos de transparncia da
gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive nos meios
eletrnicos de acesso pblico: os planos; oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto
Fiscal; bem como as verses simplificadas desses documentos.
O pargrafo nico deste artigo estabelece que a transparncia seja
assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao
de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso
dos planos e da lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
O artigo 49 por sua vez define que as contas apresentadas pelo Chefe
do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no
respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua
elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da
sociedade.
Por sua vez, a Lei Complementar n. 131, de 27 de maio de 2009
acrescenta a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade em tempo real, ou seja, disponvel no momento em que esto
ocorrendo, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico.
Quanto despesa, todos os atos praticados pelas unidades gestoras
no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilidade mnima dos dados referentes: ao nmero do correspondente
processo; ao bem fornecido ou ao servio prestado; pessoa fsica ou
jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado.
Quanto receita, a lei estabelece o lanamento e o recebimento de
toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.
Outro fator importante que merece destaque o fato de que qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para
denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do
Ministrio Pblico o descumprimento das prescries estabelecidas nesta Lei
Complementar. necessrio frisar que todos os municpios com mais de 50

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mil habitantes, a partir de 27 de maio de 2011 so obrigados implantar o
que est definido na Lei Complementar 131, comentada acima.
No caso do municpio de So Paulo a Lei n. 3.940 de 21/01/2005
define que a execuo oramentria deve estar publicada no site da
prefeitura. As 31 subprefeituras da cidade, a Cmara Municipal e o Tribunal
de Contas tambm devem apresentar seus respectivos oramentos de
forma bem visvel, no saguo de entrada dos prdios onde esto localizadas
essas instituies.
Como observamos h todo um conjunto de leis, exigindo a
transparncia das contas pblicas. Os Poderes Executivo e Legislativo so
obrigados a disponibilizar todas as informaes sobre o processo
oramentrio e seu contedo para qualquer cidado do nosso pas. Portanto
os cidados brasileiros no devem ficar constrangidos ao solicitar qualquer
esclarecimento para os representantes desses poderes.

Odilon Guedes
Economista e Mestre em Economia pela PUC/SP, membro do Conselho Regional de
Economia / SP. Professor do Curso de Ps Graduao Gerente de Cidades / FAAP; da
Escola de Governo e das Faculdades Oswaldo Cruz. Professor convidado do curso de Gesto
de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo. Foi Presidente do Sindicato dos
Economistas no ESP, Vereador e Sub-Prefeito na cidade de So Paulo.