EFEITOS DO INADIMPLEMENTO DO CONVENENTE EM CONVNIOS

FIRMADOS SOB O REGIME JURDICO DA LEI ESTADUAL COMPLEMENTAR N.

119/2012

ANDERSON RAMON MESQUITA DE ALMEIDA

Graduando do Curso de Bacharelado em Direito da Faculdade
7 de Setembro.
Email: andersonramon@outlook.com.br
Sumrio: Introduo. 1. Noes propeduticas. 1.1 Definio
de convnio e terminologia empregada. 1.2 Diferenas entre
contrato administrativo e convnios. 2. Hipteses de
inadimplncia do convenente. 3. Efeitos da inadimplncia do
convenente segundo a Lei Complementar 119/2012. 3.1
Sanes prvias a resciso unilateral do convnio. 3.2 A
resciso unilateral do convnio. 3.3 Tomada de contas especial.
3.4 Sanes penais.

RESUMO: O presente artigo tem como objeto a anlise das possveis hipteses de
inadimplemento de convnios. Ao iniciar conceitua convnio e apresenta suas
diferenas quanto ao contrato administrativo, apesar de as normas destes serem de
fundamental aplicao para as relaes jurdicas geradas pelo convnios. Por fim
analisa-se os efeitos jurdicos que este produz, sobretudo as sanes no campo
jurdico-administrativo, bem como penal, sob a tica da Lei complementar n.
119/2012 e legislao correlata.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Administrativo. Convnio Administrativo.

Descumprimento de convnio administrativo.

ABSTRACT: ABSTRACT: The purpose of this article is to analyze the possible

hypotheses of default of agreements. At the outset, it defines the agreement and
presents its differences regarding the administrative contract, although the rules of
these are of fundamental application for the legal relations generated by the
agreements. Finally, it analyzes the legal effects that this produces, mainly the
penalties in the legal-administrative field, as well as penal, under the optics of the
Complementary Law n. 119/2012 and related legislation.

KEYWORDS: Administrative law. Public cooperation agreements. Breach of

administrative agreement.
1
INTRODUO

Os convnios so instrumentos que podem ser regulados tanto a nvel

federal, estadual e municipal. So instrumentos que garantem a realizam de algum
servio relevante para o interesse pblico e por isso mesmo deveriam receber mais
ateno da doutrina e melhor regramento. Quase toda as normas sobre convnio
esto contidas na lei 8666/93 com base no artigo 116 desta lei que afirma que so
aplicadas ao convnio as normas de contrato administrativo, sendo de extrema
importncia analisar quais so as normas que cabem este entendimento do artigo
citado.

O estado do Cear sancionou regramento especifico para os convnios, a

Lei Complementar 119/2012 que disciplina vrios assuntos, desde de a etapa de
elaborao at a celebrao, bem como meios de controle dos convnio e como se
d transferncia de recursos por meio deles.

Contudo toda a relao jurdica tem o risco de no ser frutfera e gerar

inadimplncia quanto as obrigaes decorrentes do convnio.

esse o objeto principal deste trabalho, analisar os efeitos no caso de

inadimplncia de convnios.

O trabalho buscar responder tambm os seguintes questionamentos:

quais so as hipteses de inadimplncia segundo a Lei Complementar 119/2012?
Qual a diferena entre convnio e contrato administrativo? A norma da resciso
contratual do contrato administrativo pode ser aplicada aos convnios?

Para este trabalho foram usados os seguintes Tipos de pesquisa:

1. Bibliogrfica: sero lidos diversos livros que tratem do assunto tema

da monografia, principalmente nas reas do direito administrativo, civil e trabalhista,
bem como dissertaes, monografia, revista e peridicos sobre o assunto.

2. Documental: atravs de leis, resolues, portarias, pesquisas via

internet, etc.

2
1. NOES PROPEDUTICAS

Antes de nos aprofundarmos sobre o objeto de estudo do presente artigo,

necessitamos de uma breve explanao sobre os conceitos bsicos e necessrios
para que o melhor entendimento do presente trabalho, o qual no busca delimitar os
conceitos existentes sobre o assunto, mas apenas apresentar os principais para o
bom entendimento do presente artigo.

1.1 DEFINIO DE CONVNIO E TERMINOLOGIA EMPREGADA

Do ponto de vista legal, o convnio est previsto no artigo 241 da

Constituio Federal, cabendo a cada ente federativo disciplin-los, tendo em vista
isto, interessante analisar o conceito de convnio sob o ponto de vista da Unio e
em comparao ao positivado pelo Estado do Cear, que apesar de produzirem
conceitos semelhantes, possuem grande diferena que ser demonstrada a seguir:

O conceito de convnio para a Unio est contido no Decreto n

6170/2007, transcrito abaixo:

Art. 1 [...]

1 Para os efeitos deste Decreto, considera-se:

I - convnio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que

discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes
consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e
tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao
pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade
da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou
indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a
execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto,
atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco,
em regime de mtua cooperao; (Brasil, 2016) (grifou-se)

O Estado do Cear define convnio na Lei Complementar 119/2012, in

verbis:

Art. 2 Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

3
 [...]

III - Convnio: instrumento que disciplina a transferncia de recursos

financeiros pelos rgos e entidades estaduais, para ente ou entidade
pblica, pessoa jurdica de direito privado ou pessoa fsica, visando
execuo de aes em regime de parceria; (Cear, 2013) (grifou-se)

Com a simples leitura podemos identificar algumas diferenas entre o

conceito de convnio firmado pelos dois entes mencionados. Primeiramente o
conceito de convnio para o Estado do Cear unifica e denomina o convnio apenas
como instrumento para transferncia de recursos, sendo que a Unio amplia o
conceito, dizendo que o convnio tambm por surgir por meio de acordo e ajuste.

Outra profunda diferena so os particulares que possuem capacidade de

firmar convnio com a administrao pblica. A Unio limita s pessoas jurdicas de
direito privado sem fins lucrativos a possibilidade de firmar convnios com entes
federais. J o Estado do Cear permite o convnio com pessoas fsicas, bem como
pessoas jurdicas com fins lucrativos tambm podem firmar convnios, pois a norma
estadual no contm nenhum tipo de vedao a este caso.

No campo da doutrina, Di Pietro (2013, p. 352) define convnio como

sendo uma forma de ajuste entre o Poder Pblico e entidades pblicas ou privadas
para a realizao de objetivos de interesse comum, mediante mtua colaborao.

Segundo Tolosa Filho (2016, pg 370) o convnio tem basicamente quatro

fases: proposio, formalizao, execuo e prestao de contas.

Ademais, Tolosa Filho (2016, pg 369) enumera trs origens para a

celebrao de um convnio:

1. Apresentao de emenda ao oramento fiscal por parlamentares, que,

ao ser aprovada, integra a Lei do Oramento, sendo que a liberao dar-se-
observadas as disponibilidades financeiras;

2. Proposta ou projeto formulado pelo interessado diretamente ao rgo

concessor, ou entidade que disponha de recursos aplicveis aos projetos
pretendidos;

4
 3. Por iniciativa do prprio rgo concessor que detecta a necessidade ou
deseja implementar programas, contatando os interessados em participar do
programa ou do projeto.

Assim como Mello (2010, pg. 666) entendemos que os convnios s

podem ser firmados se as pessoas jurdicas ou fsicas no visem fins lucrativos.
Pois, se o convenente ter como uns dos seus objetivos o lucro as partes da relao
jurdica possuem diferenas profundas de interesse. Apesar de Marrara (2005, pg
558) afirmar que no existe vedao legal, existe inutilidade prtica de pessoa fsica
firmar convnio com Administrao, podendo ser mais vantajoso, outros
instrumentos, tais como contratos de doao e, mais atualmente, os termos para
exerccio de servio voluntrio para fins cientficos, culturais, educacionais, cvicos
ou assistenciais.

Quanto a natureza jurdica do convnio

1.2 DIFERENAS ENTRE CONTRATO ADMINISTRATIVO E CONVNIOS

Assim como determina Meirelles (2012, pg. 464) convnio acordo,

mas no contrato, logo no se confundem e apresentam diversas divergncias,
contudo, Carvalho Filho (2014, pg 225), apesar de concordam com Meirelles,
ressalta que convnio e contrato administrativo tem em comum a existncia de
vnculo jurdico fundado na manifestao de vontade dos participantes.

Tais diferenas elencadas por Di Pietro (2014, pgs 352 354) esto
demonstradas atravs na tabela abaixo:

CONVNIO CONTRATO ADMINISTRATIVO

Os interesses so recprocos.
Os entes conveniados tm objetivos
institucionais comuns e se renem, por
meio de convnio, para alcan-los.
Ocorre mtua colaborao, financeira
ou no, entre concedente e convenente,
Os interesses so opostos e
contraditrios.
Os objetivos no contrato so diferentes,
a administrao pblica basicamente
deseja a aquisio de um bem ou
servio enquanto o particular contrato
tem como objetivo principal realizar
atividade econmica visando lucro.
No contrato ocorre o pagamento pela
aquisio do bem ou contratao do
5
que pode assumir vrias faces. servio
Exemplos: repasse de verbas ou uso de
equipamentos, de recursos humanos e
materiais.
Caso o convenente receba um dado O valor recebido a ttulo de
valor, este fica vinculado utilizao remunerao passa a integrar o
prevista no convnio. patrimnio da pessoa que recebeu, no
interessando a administrao em que
ser utilizado o recurso repassado.
Tabela 1 -Caractersticas distintivas entre os Convnios e os Contratos administrativos.
Formulado com base em Di Pietro (2013).

Ainda segundo Arajo (1992, pg 144) no convnio, pelo interesse do

concedente e convenente de buscar a mesma finalidade as vontades se somam,
enquanto no contrato administrativo, pr as partes terem interesses totalmente
distintos, suas vontades so opostas e ao se reunirem, geram uma terceira vontade,
que ele chama de vontade contratual.

Meirelles (2012, pg 464) apresenta outra distino ao considerar que no

convnio, ao contrrio do contrato, no existem partes e sim partcipes. Em
decorrncia disto, os partcipes possuem igualdade jurdica, podendo denunciar o
convnio a qualquer tempo e retirar sua cooperao quando o desejar, s ficando
responsvel pelas obrigaes e auferindo as vantagens do tempo em que participou
voluntariamente do acordo (Meirelles, 2012, pgs 464-465).

Contudo, mesmo com todas as diferenas elencadas acima, a lei 8666/93

em seu artigo 116, caput, que aplicam-se os dispositivos dos contratos
administrativos aos convnios, no que couber, aos convnios.

Portanto, nas caractersticas que destoam convnio e contrato

administrativo, no podem ser aplicadas as normas da Lei 8666/93 relativas a estas
diferenas, sendo que as demais podem ser aplicadas conforme a previso.

Como em um convnio as partes assumem direitos e deveres assim

como no contrato administrativo existe a possibilidade da inadimplncia nas
obrigaes do convnio. No s naqueles que envolvam repasse de recursos para o
ente conveniado, mas os de cooperao reciproca sem transferncia de valores. Por
exemplo, o Estado do Cear firma um convnio com uma entidade educacional para
fornecer um curso profissionalizante em que enviaria a matria-prima para o curso e
a entidade cederia profissional especializado. Na hiptese de a entidade no enviar

6
o profissional esta dever ser responsabilizada pelo compromisso firmado, pela
inadimplncia no convnio que deveria atuar.

Pela inadimplncia ser algo regulado pela esfera contratual, o regramento

para os contratos administrativos perfeitamente aplicvel aos convnios e quase
todo o embasamento jurdico para os seus efeitos decorrem disso.

2. HIPTESES DE INADIMPLNCIA DO CONVENENTE

Raciocinando de forma mais factual, a verba envolvida na celebrao de um

convnio no , de forma alguma, uma doao. Deveras, no se exige uma
contraprestao, envolvida em interesses antagnicos, mas de qualquer
forma, a transferncia de valores tem um destino especfico e determinado,
que precisa ser corretamente gerido e detalhado. o nus que carregam os
convenentes e intervenientes. (Duro, 2015, pg. 161)

A Lei Complementar 119/2012 estabelece em seu artigo 39 as hipteses

de inadimplncia dos convnio firmado pela administrao pblica.

O inciso determina que ser considerado inadimplente o convenente

deixar de devolver os saldos financeiros remanescentes nos convnios com
liberao de recurso no prazo de 30 (trinta) dias aps o trmino da vigncia ou
resciso. Isto demonstra o entendimento de que o convnio no visa o
enriquecimento dos participantes, pois o saldo remanescente no fica ao termino do
convnio com o convenente para utiliz-lo de acordo com sua vontade.

Tambm ser considerado inadimplente, de acordo com o inciso II do

mesmo artigo, o convenente que deixar de apresentar a prestao de contas at 60
(sessenta) dias aps o trmino da vigncia do convnio, na forma que preceitua
Tolosa Filho (2016, pg 387):

O rgo ou entidade que receber recursos, inclusive de origem externa,

ficar sujeito a apresentar prestao de contas final do total dos recursos
recebidos, nos prazos e condies fixados no plano de trabalho que integra
o termo ou instrumento do convnio. (Tolosa Filho, 2016, pg 387)

7
 J o inciso III do artigo 39 nos diz que o convenente que tiver a prestao
de contas reprovada pelo concedente, tambm ser considerado inadimplente,
tendo em vista que a reprovao da prestao de contas no mnimo sinal de
malversao de recurso pblico, com danos ao errio.

Por fim, o inciso IV declara que o convenente ser considerado

inadimplente se tiver o convnio rescindido nos termos do art. 33, 2, logo seja a
no resoluo de pendncias de ordem tcnica e administrativa por parte do
convenente.

Entendemos que por ser algo punitivo e danoso ao convenente o rol

especificado neste artigo taxativo quanto as hipteses de inadimplemento.

3. EFEITOS DA INADIMPLNCIA DO CONVENENTE SEGUNDO A LEI

COMPLEMENTAR 119/2012

Constatada a inadimplncia do convenente por parte da Administrao

Pblica, cabe ao rgo concedente aplicao de sanes, com o intuito de
resoluo do problema e minimizao dos danos ao errio. Na Lei Complementar
119/2012 no um conjunto claro de sanes, nem existe uma ordem para aplicao
destas.

3.1 SUPENSO DE LIBERAO DE RECURSOS DO CONVNIO

A Lei Complementar 119/2012 estabelece em seu artigo 33 que ao se

constatar irregularidades na execuo do convnio, decorrentes do uso inadequado
dos recursos ou de pendncias de ordem tcnica, o membro do rgo concedente
que seja responsvel pelo acompanhamento do convnio suspender a liberao
dos recursos financeiros e o pagamento de despesas do respectivo instrumento,
bem como notificar o convenente para adoo das medidas saneadoras, fixando-
lhe prazo de at 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual perodo.

8
 Serve como medida preventiva, a fim de evitar resciso unilateral e
imediata do convnio, principalmente nos que so executados servios pblicos a
fim garantir a continuidade destes.

3.2 A RESCISO UNILATERAL DO CONVNIO

Como Figueiredo (1998, pg 39) assinala, a resciso contratual unilateral

a sano administrativa mxima que pode ocorrer. Nela a administrao rescinde
o convnio seja por determinao judicial, por convenincia e oportunidade, ou por
acordo entre as parte.

Sobre o assunto, explica Justem Filho (2010, pg 552):

A resciso administrativa por ato unilateral (sob forma escrita) da

administrao (art. 79, I). Compreende tanto a resciso por inadimplemento
do contratado como por hiptese de inconvenincia da administrao (art.
78, XII) ou por fora maior (art. 78, XVII).

Vale lembrar que de acordo com o artigo 116 da Lei 8666/93 aplicvel
aos convnios aos normas dos contratos e sobre resciso contratual j nos
discorremos sobre esta possibilidade.

No interessante para a administrao pblica a resciso unilateral pois

como j fora dito, o convnios em sua maioria prestam servios de interesse pblico
e no caso de resciso eles so descontinuados, por vezes, em virtude da relevncia
do servio prestado no convnio, a administrao pblica o assume at o trmino de
sua vigncia.

3.3 TOMADA DE CONTAS ESPECIAL

De acordo com o artigo 44 da lei em anlise a autoridade administrativa

competente, ao tomar conhecimento da inadimplncia, sob pena de
responsabilidade solidria, dever promover instaurao da Tomada de Contas

9
Especial para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do
dano.

Por ser procedimento extremo da administrao o pargrafo nico do

mesmo artigo determina que previamente instaurao da Tomada de Contas
Especial, de que trata o caput, devero ser exauridas as medidas administrativas
para saneamento das pendncias, observado o seguinte disposto nos incisos do
referido artigo:

I - notificao do convenente para saneamento das pendncias no prazo

mximo de 30 (trinta) dias, contados do recebimento da notificao,
podendo ser prorrogado por at 30 (trinta) dias;

II - apreciao e deciso pelo concedente quanto ao saneamento da

pendncia no prazo mximo de 60 (sessenta) dias, contados do
recebimento das informaes apresentadas pelo convenente;

III - notificao ao convenente para ressarcimento ou devoluo de valores,

no caso de no saneamento da pendncia, no prazo mximo de 15 (quinze)
dias da notificao.

A Tomada de Contas Especial tem prazo mximo de at 180 (cento e

oitenta) dias, contados do registro da inadimplncia segundo o artigo 45, sendo que
no seu termino ser enviado a Procuradoria Geral do Estado ou ao Tribunal de
Contas do Estado a depender do valor do dano, conforme determina o artigo 46.

Caso a Tomada de Contas seja desfavorvel ao convenente poder haver

sanes de ordem administrativa, ressarcimento do dano, proibio de contratar
com a administrao pblica por determinado perodo ou at sanes penais.

CONCLUSO

No termino deste trabalho podemos concluir que inadimplncia nos

convnios gera inmeros efeitos no mundo jurdico que pode ser desde uma
notificao administrativa at uma tomada de contas especial. O convnio pode ser
considerado um instrumento importante para a consecuo de objetivos em comum
da administrao pblica e seus convenentes desde de que o instrumento seja

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utilizado da forma correta e quando se tratar de uso de dinheiro pblico a aplicao
correta destes recursos de fundamental importncia para o xito do convnio.

Podemos concluir tambm que quanto a rescises dos convnios a

norma dos contratos administrativos perfeitamente aplicvel pr o convnio gerar
expectativa de cumprimento de obrigaes pelos partcipes.

Em relao a lei 119/2012 podemos concluir que um instrumento que

no deixa lacunas quanto as hipteses de inadimplncia, sendo uma norma
completa quanto ao regramento dos convnios a nvel estadual.

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