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Segurana pblica:

Artigos

um desafio para os
municpios brasileiros
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso

Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso


Carolina de Mattos Ricardo, advogada e cientista social, mestre em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela USP,

coordenadora da rea de Polticas Municipais de Segurana do Instituto Sou da Paz. carolina@soudapaz.org

Haydee G. C. Caruso, doutoranda em Antropologia pela UFF, com especializao em Polticas Pblicas de Justia Criminal e

Segurana Pblica, pesquisadora do Programa de Segurana Humana do Viva Rio. haydee@vivario.org.br

Resumo
O presente artigo tem a finalidade de discutir o papel do municpio na segurana pblica, compreendendo seus limites,
desafios e avanos. Por isso, o artigo busca apresentar um panorama geral sobre a relao entre o municpio e a
segurana pblica nos ltimos anos; discutir o papel das guardas municipais na preveno da violncia; apresentar a
metodologia de atuao municipal na segurana pblica; e analisar brevemente algumas das experincias municipais
vividas no Brasil pontuando algumas lies aprendidas.

Palavras-Chave
Preveno da Violncia, Polticas Pblicas, Segurana Pblica, Municpio, Brasil.

102 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1 Edio 1 2007


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M unicpio e segurana pblica.
possvel avanar nesse dilogo? O
lgicos e prticos dignos de serem conhecidos
para que sirvam de exemplos a serem reapli-

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os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
que os municpios brasileiros tm feito de im- cados. Por isso, este artigo tambm pretende
portante em termos de polticas pblicas de se- analisar brevemente algumas das experincias
gurana e ordem pblica? O modelo federativo municipais aqui vividas e, sobretudo, pontuar
brasileiro permite que o municpio seja prota- as lies aprendidas.
gonista de polticas efetivas de preveno e con-
trole da violncia? Quais os instrumentos que o sabido por todos que apesar do Brasil ser
municpio dispe para tratar da segurana p- formado por mais de 5500 municpios, consti-
blica como uma poltica integrada e transversal tucionalmente definidos como entes federados
com as demais polticas municipais? Estas so autnomos, ainda prepondera uma viso cen-
algumas das perguntas que circundam o debate tralizadora das polticas pblicas. Isto , algo
atual sobre o papel do municpio na segurana que seja formulado para ser geral, numa lgica
pblica, seus limites, alcances e desafios. de cima para baixo, muitas vezes, por meio de
uma pauta nica para todos os municpios e
Este artigo pretende apresentar um panora- estados como se fosse um efeito cascata. Ora,
ma geral sobre a relao municpio e segurana justamente porque h uma diversidade terri-
pblica nos ltimos anos; precisamente a par- torial, cultural e social brasileira inquestionvel
tir do ano 2000, quando a exclusividade dos que ao longo dos ltimos anos ganhou fora no
estados na formulao e execuo de polticas debate pblico a tese de que o poder local pode
de segurana pblica passou a ser questionada e deve ser criativo para pensar solues para sua
e ganhou fora, entre gestores de polticas p- prpria realidade.
blicas, pesquisadores, organizaes do terceiro
setor, instituies policiais, guardas municipais bom deixar claro que tal argumento no
e at mesmo financiadores nacionais e interna- exclui a importncia da Unio ser capaz de pro-
cionais, a idia de que o municpio, como uni- por diretrizes gerais para as polticas municipais
dade federativa mais prxima do cidado, pode que dialoguem com uma agenda nacional mais
e deve atuar na gesto local dos problemas de ampla, alis, isso j tem sido uma realidade
violncia e criminalidade. no Brasil. Entretanto, preciso avanar mui-
to mais, sobretudo, na direo de demonstrar
Existem diversas experincias internacionais para o executivo municipal que a agenda da
relevantes nesse tema, entretanto, o Brasil tam- segurana pblica sim de sua responsabili-
bm j tem alguns acmulos tericos, metodo- dade tambm, isso porque, o empenho de um

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poder local comprometido com um agenda de para o outro a responsabilidade de prevenir e
preveno e controle da violncia torna-se pra- controlar a violncia e a criminalidade.
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ticamente condio sine qua non para o enfren-


tamento de um determinado tipo de violncia Entretanto, mesmo que o artigo consti-
e criminalidade cotidiana, ao mesmo tempo tucional dedicado segurana pblica seja
localizada e difusa, que assola grande parte das incipiente quanto definio e ampliao
cidades brasileiras. do papel do municpio na segurana pblica,
outros artigos constitucionais podem servir
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Esse, portanto, o esforo do presente tra- de base para afirmar que dependendo do
balho, suscitar algumas questes em torno do entendimento conceitual que se tem sobre
tema, sem de modo algum ser conclusivo, po- preveno da violncia o municpio tem
rm, vislumbrando manter vivo o debate sobre muito que fazer.
o papel que nossas cidades podem desempe-
nhar na segurana pblica. Essa mudana de foco permite olhar a
questo por outro prisma, no qual o muni-
2. Breve histrico da participao dos cpio que atua no campo da preveno no
municpios na segurana pblica estar usurpando funes do estado e sim,
Segurana Pblica responsabilidade dos atuando no cumprimento legal de suas atri-
governos estaduais. Esta frase ecoou na are- buies, o que poder em mdio e longo prazo
na pblica brasileira por muitos anos, res- impactar na reduo dos ndices de violncia
paldada por argumentos legais baseados na e criminalidade fazendo com o que o poder
Constituio Federal de 1988 que em seu local, a partir de sua atuao pr-ativa par-
art. 144 faz meno aos municpios somen- ticipe como co-gestor da segurana pblica.
te em um de seus incisos, definindo de modo Com esse nvel de descentralizao, os estados
vago que 8 Os Municpios podero consti- e a Unio podero avanar no controle e na
tuir guardas municipais destinadas proteo represso qualificada dos delitos, na medida
de seus bens, servios e instalaes, conforme em que grande parte das demandas cotidianas
dispuser a lei. e difusas por segurana pblica seria contem-
plada por esse novo papel do poder local.
O argumento legal tem sido um dos entra-
ves para o avano da participao dos muni- Se observarmos rapidamente o modelo fe-
cpios na segurana pblica. Muitos gestores derativo brasileiro ps-1988 iremos constatar
se utilizam deste argumento para reforar o que atribudo aos municpios a responsabi-
discurso de que nesse tema, podem contribuir lidade pela gesto dos servios pblicos de in-
muito pouco porque no possuem respaldo teresse local como sade e educao, proteo
constitucional para faz-lo e, se assim o fi- do meio ambiente, do patrimnio histrico
zerem, esto indo contra a lei ou usurpando cultural e pelas polticas de desenvolvimento
funes que no so suas. Assim, continuam e ordenamento do espao urbano.1 Logo, se
no velho e clssico papel de jogar pra cima ou as polticas locais so concebidas de modo in-

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tegrado, tendo como enfoque transversal o or- se desdobra na idia de que a polcia deve pren-
denamento do espao pblico e a preveno da der mais, a justia julgar mais e os governos

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violncia, o resultado ser o pleno desenvol- criarem, por conseguinte, mais prises.3
vimento das funes sociais da cidade garan-
tindo o bem estar de seus habitantes, como bom esclarecer neste momento que de
proposto no art. 182. modo algum a segurana pblica pode pres-
cindir do controle e da represso qualificada
Portanto, analisar criteriosamente a Consti- do crime, bem como da priso de criminosos.

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tuio Federal um bom exerccio para verificar Todavia, atuar exclusivamente nessa perspecti-
como possvel hoje, com o respaldo legal vi- va, em nosso entendimento, no tem mostrado
gente, atribuir e cobrar funes dos municpios eficincia e eficcia em nenhum pas democr-
no tocante ordem pblica e preveno. tico; muito menos em um pas como o Brasil,
de dimenses continentais e de configurao
O fato que os legisladores brasileiros da geopoltica baseada numa repblica federativa.
poca compreendiam e, em muitos casos, con-
tinuam compreendendo a segurana pblica a As cincias sociais j nos ensinaram que a
partir de um paradigma que pode ser adjeti- realidade construda socialmente e por isso
vado como militarista por operar com a idia dinmica e soberana. Os fenmenos sociais,
de que a desordem e os conflitos precisam ser no caso aqui tratado, relacionados s dinmi-
combatidos, extirpados e sufocados. Nesse cas violentas se diversificam e crescem em es-
caso, o que est em jogo a noo de combate cala alarmante, atingindo as cidades de grande,
e guerra ao crime. O foco est exclusivamen- mdio e pequeno porte do Brasil. A nossa lei,
te na reao, no agir depois que o conflito se como no poderia deixar de ser, no consegue
instaura. Logo, no h espao para pensar a acompanhar e dar conta de todos os eventos,
preveno; no se planeja o antes, no se con- porque o seu contedo reflexo de um contex-
tabiliza aquilo que uma atuao preventiva evi- to scio-histrico especfico.
tou que ocorresse, simplesmente, combate-se o
inimigo (DA SILVA, 2003; Kant de Lima Nos ltimos 20 anos a realidade brasileira
2004; MUNIZ,1999).2 mudou e por isso preciso dedicar parte de
nossas discusses a uma reviso constitucional,
Prepondera tambm entre juristas e legis- no tocante segurana pblica como um todo
ladores bem como na sociedade em geral, um e em especial ao papel dos municpios e de suas
outro paradigma de vis penalista que remete a guardas municipais, para que a lei deixe de ser
idia de que a violncia e a criminalidade po- um entrave formulao de novas polticas e
dem ser reduzidas a partir da capacidade que os sim uma aliada na definio de novos rumos.
rgos de segurana pblica e justia criminal
possuem em prender criminosos. Novamente, Neste perodo de acirramento da violn-
o foco est na reao e na capacidade de encar- cia e da criminalidade, diversos estudiosos da
cerar pessoas. Em linhas gerais, este argumento questo se dedicaram a buscar refletir sobre

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novos conceitos, novas formas de intervir, Cabe aqui pontuar alguns importantes
sempre respaldados no que a realidade local avanos ocorridos nesse perodo. No mbito
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revela. possvel hoje afirmar que j h al- federal destaca-se o fato do Plano Nacional
gum acmulo sobre o assunto seja no meio de Segurana Pblica do primeiro mandato
acadmico como tambm entre setores da do governo Lula (2003) dedicar o captulo IV
gesto de polticas pblicas. Reformas substantivas na esfera municipal:
segurana pblica no municpio a Guarda
Tal fato pode ser exemplificado pela quan- Municipal para tratar da questo.
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tidade de pesquisas, artigos e livros publicados


no Brasil que se dedicam em alguma medida A Lei do Fundo Nacional de Segurana
a discutir municpios, segurana pblica e as Pblica - FNSP foi alterada para dar conta
guardas municipais.4 desse novo papel atribudo aos municpios.6
Antes da nova lei de 2003, apenas os mu-
No obstante, cabe destacar que no m- nicpios que possussem guardas municipais
bito legal existem alguns Projetos de Emenda podiam pleitear recursos do Fundo. Com a
Constitucional - PECs tramitando na Cma- alterao, essa possibilidade se ampliou para
ra e no Senado, e que tratam especificamente aqueles que, mesmo sem guarda municipal,
da mudana do artigo 144 no que se refe- incentivam o trabalho de policiamento co-
re aos municpios e s guardas municipais. munitrio, desenvolvam diagnsticos e pla-
Todavia, esse processo pouco conhecido e nos de segurana e/ou possuam Conselho
conseqentemente h pouco debate pblico Municipal de Segurana. O que demonstra a
em torno do contedo da lei, seus avanos e valorizao da dimenso preventiva que pode
limites. Entretanto, h que se considerar que ser exercida pelos municpios a partir desse
tais projetos j demonstram uma inquietude novo paradigma.
com a letra atual da lei, que mais engessa do
que permite avanar.5 No perodo de 2003 a 2005 foram con-
templados 75 municpios com verba do FNSP
Nas eleies municipais de 2000 ganhou e em 2006, 100 municpios, com populao
destaque na propaganda eleitoral a agenda da acima de 100 mil habitantes, tambm foram
segurana pblica, contudo, no se materiali- contemplados com tais recursos.
zou como poltica pblica municipal na mesma
proporo que participou da retrica dos candi- O interessante aqui no somente a quan-
datos em suas campanhas eleitorais. Entretanto, tidade de municpios atingidos, mas, sobre-
h de se dizer que justamente neste perodo tudo atentar para os critrios estabelecidos
que se tem notcia do avano da participao para seleo de um municpio. digno de
dos municpios na co-gesto da segurana p- destaque que qualquer proposta de projeto
blica. Muitos discursaram a respeito, porm municipal apresentado Secretaria Nacional
poucos puseram em prtica, mas o fato que de Segurana Pblica (Senasp) deve apresen-
ocorreram avanos no mbito municipal. tar um diagnstico da realidade local, bem

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como definir o escopo do projeto a partir da percorrido. Isto , a idia de se criar consrcios
poltica pblica nacional de segurana pbli- intermunicipais que levem em conta protoco-

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ca do Governo.7 los de cooperao, aparece como alternativa
para pensar a questo da segurana pblica nas
possvel constatar atualmente no Brasil metrpoles brasileiras.
que diversos municpios j possuem instncias
municipais responsveis pela formulao e ges- 3. A Guarda Municipal
to da poltica municipal de segurana. Tais O (a) guarda municipal pode ser percebido

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instncias passam a fazer parte do executivo como o agente pblico mais prximo da popu-
municipal atravs da criao de secretarias e/ou lao. Logo, pode ser considerado como uma
coordenadorias intituladas de ordem pblica, figura que j faz parte da dinmica urbana de
segurana pblica, ordem urbana, preveno vrias cidades. para ele (a) que muitas vezes
da violncia entre outros. os cidados se dirigem para pedir uma informa-
o. Mas quem so eles? Guarda municipal a
Na prtica, muitas delas ainda possuem mesma coisa que policial militar?
dificuldade em construir suas agendas em di-
logo com as demais polticas setoriais mu- Esta pergunta que parece completamente
nicipais, mas esse problema no exclusivi- deslocada e sem sentido na roda de pesquisa-
dade da segurana pblica. Se formos tomar dores e gestores em segurana pblica, paira na
o exemplo de outras reas como educao, cabea de grande parte da populao. A Guar-
cultura, esporte provavelmente tal problema da Municipal subordinada a Polcia Militar?
tambm ser apontado. Guarda pode prender? Guarda pode multar?

Outra questo que em muitos casos, tais Estas perguntas no sero aqui respondi-
secretarias so criadas para gerir exclusivamente das porque no so objeto deste artigo, mas
suas guardas municipais sem conseguir articu- provoc-las ajuda a entender quo complexa e
lar a atuao concreta do guarda nas esquinas desconhecida a instituio Guarda Munici-
da cidade com uma poltica pblica de preven- pal e, por conseguinte, seus integrantes. Qual
o da violncia. Acabam, em muitos casos, por o seu papel? Constitucionalmente j vimos
reproduzir um ethos das secretarias estaduais de que o papel das guardas est restrito ao policia-
segurana pblica, muitas delas, conhecidas por mento dos bens, servios e propriedades p-
atuarem apagando incndios ou respondendo blicas. Entretanto, no mundo real as guardas
s demandas impostas pela mdia ao divulga- so acionadas cotidianamente para mediar e
rem os casos de violncia e criminalidade. administrar conflitos no espao pblico. Seja
na escola, na praa, no trnsito, nas quadras
Outro importante avano no debate atual de um bairro, nos corredores comerciais e cul-
est na idia de que a unio de municpios em turais, os (as) guardas so exigidos e deles se
prol de uma agenda de segurana pblica co- espera uma resposta um encaminhamento,
mum pode ser um caminho interessante a ser uma atuao.

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Como no est claro e nem consensual o Por outro lado, no momento em que intera-
papel que a guarda municipal deve desempe- gem com policiais militares nas ruas da cidade,
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nhar, h uma lacuna que gera uma crise iden- esta possvel aderncia a uma identidade poli-
titria em seus membros. Quem somos? O que cial desmorona, j que nesta relao assimtrica,
fazemos? Quais so os nossos limites de atuao? estabelece-se a dualidade ns (policiais) versus
outros (guardas municipais). Os (as) guardas
Seus membros vivem em permanente ten- vivem, portanto, numa permanente negociao
so com a polcia militar visto no estar cla- de suas identidades. Ora so quase-policiais,
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ramente definido o que a guarda municipal ora no sabem o que so.


pode fazer. Na prtica, todos sabem e exigem
que os guardas municipais faam policiamen- A breve anlise aqui apresentada tem sido
to preventivo, entretanto, legalmente no objeto de reflexo nas cincias sociais por parte
possuem poder de polcia.8 de alguns pesquisadores, por organizaes da
sociedade civil que trabalham com instituies
Ter tido a oportunidade de percorrer al- de controle social, bem como em estudos pro-
gumas guardas municipais, estudando seu duzidos a partir de concursos promovidos pela
funcionamento, conversando com seus inte- Senasp. Isso demonstra que h uma preocu-
grantes e acompanhando suas aes, permi- pao destes diversos setores em compreender
te analisar que cada guarda vai se adaptando esse fenmeno, a fim de contribuir para uma
e tomando contornos de acordo com a viso melhor definio do que se deseja para guarda
de seu chefe/comandante. O que pode ou municipal no Brasil.
no pode, o que prioritrio ou no, de-
terminado de modo personalista e, por isso, Hoje, sua presena uma realidade. Se-
difcil defini-las como guardas profissio- gundo o estudo Perfil dos Municpios Brasileiros
nais. Seus arranjos organizacionais, plano realizado pelo IBGE, em 2002 havia 982 mu-
de carreira, formao e aperfeioamento nicpios com Guardas Municipais, sendo que
profissional, gesto e critrios de avaliao a maior parte delas (75,8%) est nos grandes
de desempenho so fluidos, inconstantes e centros urbanos com populao entre 100 mil
pouco estruturados. e 500 mil. Este dado demonstra a dimenso e
a envergadura do problema a ser enfrentado. O
possvel constatar que grande parte das que queremos para e das Guardas Municipais
guardas municipais comandada por policiais nos principais centros urbanos do pas?
militares reformados ou na ativa. Esta presen-
a no trivial e ajuda a compreender porque J lugar comum afirmar que a maior parte
muitos guardas operam com os cdigos sim- de suas demandas so de natureza preventiva
blicos caractersticos do ethos policial militar e comunitria. Logo, se as guardas municipais
que, em geral, so internalizados no processo passam a ser compreendidas como importantes
de formao e aperfeioamento profissional atores numa poltica municipal de segurana
dos guardas.9 pblica; se passam a ser objeto de permanente

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investimento profissional; poderemos, em bre- So Paulo. Tais experincias no so as nicas
ve, difundir importantes resultados alcanados, existentes no Brasil e a escolha destes munic-

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que hoje j ocorrem em alguma medida, mas pios se deu em funo do acesso a informaes
que ainda so tmidos em se tratando de um com algum grau de sistematizao.
grande pas como o Brasil.
Diadema - SP
4. Experincias de polticas municipais Uma das experincias de polticas munici-
de segurana pblica no Brasil pais de segurana pblica mais reconhecidas no

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O panorama nacional de iniciativas munici- Brasil a do municpio de Diadema10, situado
pais de preveno da violncia bastante plural, na Regio Metropolitana de So Paulo. Conta-
quer dizer, ainda que no exista um grande n- va, com cerca de 270 mil habitantes em 2004,
mero de iniciativas, as existentes tm naturezas em uma rea de 30,7 km2. No ano de 1999,
distintas, diferindo em termos de metodologia, Diadema possua a mais alta taxa de homicdio
durao e at mesmo de sucesso das mesmas. do Estado de So Paulo.

Essa pluralidade pode ser explicada por di- A experincia de Diadema marcada pela
ferentes fatores, como o fato de que a responsa- liderana do prefeito que assumiu a seguran-
bilidade do municpio pela segurana pblica e a pblica como importante pauta da agen-
seu papel na preveno da violncia no algo da poltica, particularmente a partir de 2001.
consensual, configurando, como j apontado, Assim, a construo da poltica municipal de
uma transformao no paradigma tradicional segurana pblica teve incio com a participa-
da segurana pblica e uma viso ainda em o da prefeitura no planejamento do trabalho
construo. Alm disso, a descontinuidade das policial (que j havia sido aperfeioado com a
polticas, especialmente em decorrncia do ci- troca de policiais e a instalao de uma Delega-
clo governamental de quatro anos e suas cons- cia Seccional em Diadema) por meio de reuni-
tantes mudanas, tambm contribuem para es peridicas com o prefeito e policiais civis e
essa pluralidade. militares. Ganhou fora com a criao da Co-
ordenadoria Municipal de Defesa Social, que
Foi realizado um levantamento de algu- foi transformada em Secretaria Municipal de
mas das principais iniciativas municipais de Defesa Social, e com a criao e reformulao
preveno violncia, que pode explicitar um da Guarda Civil Municipal (GCM).
pouco a natureza e o formato das diferentes
polticas municipais que vm sendo implan- A prefeitura assumiu a responsabilidade e
tadas no pas, tornando possvel analisar al- passou a implementar uma srie de aes de
gumas das caractersticas que as tornam de segurana pblica, tanto de controle como de
algum modo exitosas. preveno da violncia. A criao da lei que es-
tabelece a obrigatoriedade do fechamento dos
Sero apresentadas aqui as experincias de bares s 23h, evitando o comrcio de bebidas
Diadema, Belo Horizonte, Recife, Resende e alcolicas durante a noite, aps o diagnstico

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de que esse era o perodo no qual se concentra- dincias pblicas descentralizadas pela cidade e,
vam os homicdios; o Projeto Aprendiz, com atualmente, o Instituto Sou da Paz acompanha
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foco na preveno da violncia entre adolescen- a sua implementao pela prefeitura. Tais par-
tes e jovens; a Casa Beth Lobo voltada pre- cerias indicam a importncia que a prefeitura
veno da violncia contra a mulher; o monito- d participao de organizaes da sociedade
ramento das estatsticas criminais pela GCM; e civil no trabalho com a segurana pblica.
a realizao dos Fruns Itinerantes para discutir
segurana pblica nas diferentes regies da ci- Entre os anos de 1999 e 2005 a taxa de ho-
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dade, so exemplos das aes que compem a micdios sofreu uma queda bastante acentuada,
poltica municipal de Diadema. indicando que as aes, levadas a cabo, contri-
buram para a diminuio da violncia. No h
Alm disso, todo o processo foi marcado como avaliar precisamente como e quanto cada
por parcerias com diferentes organizaes no- ao contribui para esta queda, nem tampouco
governamentais. O Instituto Fernand Braudel qual o impacto de outras aes (como investi-
participou do incio do processo promovendo mento no aperfeioamento profissional das po-
fruns de discusso sobre o tema na Cmara lcias) na queda verificada. possvel, contudo,
dos Vereadores; o Ilanud preparou o diagnsti- afirmar que o conjunto de aes implementado
co da violncia no municpio; e o Instituto Sou em Diadema contribuiu e continua a contribuir
da Paz elaborou o II Plano Municipal de Segu- para a melhoria da segurana pblica no muni-
rana Pblica de Diadema, composto por 17 cpio e uma das causas desse sucesso a conti-
compromissos e aes nas mais diversas reas nuidade da poltica, implementada desde o ano
relacionadas segurana pblica guarda mu- de 2001 (com a reeleio do prefeito, o trabalho
nicipal, infra-estrutura urbana, promoo da acontece h seis anos). Alm desse fator, a publi-
cultura de paz, desarmamento, articulao com cizao/divulgao do trabalho dentro da pr-
as polcias estaduais, produo de informaes, pria cidade, a centralidade do tema e a liderana
entre outros. O processo de construo do II governamental na implantao da poltica so
Plano foi participativo, com a realizao de au- outros importantes fatores para esse xito.

Diadema: Tendncias da criminalidade 1999-2005


Crimes/Anos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Homicdios dolosos 107,44 75,90 65,63 54,08 44,23 34,39 26,44
Roubos/Furtos 1.014,10 972,63 807,91 672,63 667,00 527,96 580,74
veculos
Roubos 769,08 669,07 702,86 652,52 800,51 625,30 760,20
Furtos 594,49 522,32 659,29 745,46 788,44 650,43 727,34

Fonte: Instituto So Paulo Contra a Violncia e Instituto Sou da Paz, com base em
dados da Secretaria da Segurana Pblica de So Paulo e IBGE.

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Belo Horizonte - MG A terceira etapa consistiu na respos-
A experincia de preveno e controle de ta aos problemas identificados, ou seja, na

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homicdios em Belo Horizonte11, capital do elaborao e execuo de um plano de ao
Estado de Minas Gerais, foi batizada de Progra- composto por aes policiais, como aumen-
ma Fica Vivo, implantado em agosto de 2002 to da vigilncia e de prises; por aes de
com uma srie de especificidades. A primeira mediao de conflitos; pela criao de opor-
delas o fato de ser uma estratgia de inter- tunidades sociais de educao e trabalho, en-
veno local cuja responsabilidade primordial tre outras medidas.

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no da prefeitura, mas de um conjunto de
parceiros que comps um grupo de trabalho A quarta etapa foi de avaliao do Pro-
responsvel pela gesto e execuo do trabalho: grama, na qual se buscou criar critrios pre-
o Crisp (Centro de Estudos de Criminalidade cisos para avaliar o funcionamento e a efeti-
e Segurana Pblica da UFMG), a Prefeitura vidade da interveno. A avaliao mostrou
Municipal de Belo Horizonte, o governo es- uma significativa reduo de homicdios
tadual, as Polcias Civil e Militar, entidades e outros crimes no local em que o Progra-
empresariais e a comunidade. A segunda par- ma foi implantado. Alm disso, foi possvel
ticularidade que foi fruto da metodologia de consolidar a metodologia de implantao e
soluo de problemas proposta pelo Crisp. multiplicar a experincia em outros locais do
estado de Minas Gerais.
Esta metodologia constituda por qua-
tro etapas, executadas para a implantao do A criao de grupos de trabalho sem pre-
Fica Vivo. A primeira foi a identificao, que ponderncia hierrquica entre os membros
mapeou os homicdios e outros fatores relacio- da gesto e a execuo do trabalho foi outro
nados a eles, bem como definiu prioridades e ponto considerado positivo, j que uma
responsabilidades para a construo de estrat- forma de gesto integrada colegiada que no
gias de interveno. Essa identificao cruzou h propriedade institucional e que novos ato-
informaes produzidas por diferentes atores, res podem ser incorporados ao processo em
dentre eles a universidade, a prefeitura e as po- qualquer tempo (BEATO FILHO ; SOUZA,
lcias, o que garantiu a elaborao de um diag- 2003). Para que esse modelo de gesto d cer-
nstico bastante preciso. to, no entanto, preciso que os atores estejam
sensibilizados e comprometidos com o traba-
Na etapa seguinte, foi realizada a anlise lho, alm de uma dinmica de planejamento
dos homicdios, que levantou o local de con- e de organizao muito eficiente.
centrao dos crimes, as motivaes, o perfil
dos autores e das vtimas e a distribuio po- Recife - PE
licial nestes locais. O local selecionado para a A iniciativa de preveno da violncia de
implantao piloto do Programa foi a favela Recife, capital do Estado de Pernambuco,
Morro das Pedras, um dos que tem maior con- pode ser apresentada a partir de duas pers-
centrao de homicdios. pectivas: a municipal e a metropolitana. Isso

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porque Recife desenvolve um trabalho de das questes de segurana pblica e conduzir
gesto municipal, ao mesmo tempo em que as aes ligadas preveno da violncia com
Artigos

participa e anima uma articulao metropo- carter metropolitano. So exemplos dessas


litana para a preveno da violncia. aes, a criao de uma base de dados com ma-
peamento da violncia, a capacitao e reorde-
Pelo censo de 2000, Recife contava com namento das guardas municipais, a criao dos
uma populao de cerca de 1.500.000 habi- Conselhos Municipais de Direitos Humanos e
tantes e tinha, neste mesmo ano, a maior taxa Defesa Social, dentre outras.
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso

de homicdios entre as capitais brasileiras,


de 95,8 homicdios por 100 mil habitantes A Cmara elaborou o Plano Metropoli-
(CANO, 2005). Para o desenvolvimento de tano de Poltica de Defesa Social e Preven-
uma poltica de preveno da violncia na o da Violncia, composto por oito metas:
cidade, foi preciso que o tema fosse conce- reorganizao institucional; integrao in-
bido de forma transversal em toda a atuao tersetorial e intergovernamental; gesto do
da prefeitura, que passou a articular seus pro- conhecimento e da informao sobre po-
gramas sociais com foco na preveno da vio- ltica de defesa social na RMR; Programa
lncia. Alm disso, ganhou fora o Conselho de Capacitao consorciado e integrado no
Municipal de Direitos Humanos e foi criado mbito da preveno da violncia; promoo
o Comit de Direitos Humanos e Preveno e garantia dos Direitos Humanos; participa-
da Violncia, rgo governamental. o e controle social; segurana comunitria;
preveno dirigida adolescncia e juventu-
A poltica de preveno da violncia a de na RMR; e valorizao da vida e respeito
partir de uma grande articulao, no entan- s diferenas sociais. O Plano encontra-se
to, se deu em nvel metropolitano. A Regio atualmente em processo de implantao.
Metropolitana de Recife (RMR) composta
por quatorze municpios. Em maio de 2003 O fato de ter havido a institucionaliza-
foi criado o Consrcio Metropolitano de o de uma estrutura de gesto da preven-
Segurana Urbana e Preveno Violncia o da violncia metropolitana foi bastante
para tratar a temtica de forma intermuni- positivo, no entanto, preciso que todos
cipal. Para executar as aes formuladas pelo os prefeitos se convenam da importncia
Consrcio, foi estruturado um modelo de da insero da segurana pblica na agenda
gesto a partir do Conselho de Desenvol- governamental para que as aes da Cmara
vimento da Regio Metropolitana (CON- possam ser de fato implementadas. Apenas a
DERM), existente desde 1994 e composto criao dessa estrutura de gesto no garante
por cmaras temticas. o engajamento e a liderana dos prefeitos.

Em 2004 foi, ento, criada a Cmara Me- Resende - RJ


tropolitana de Poltica e Defesa Social 12 den- O municpio de Resende, localizado na
tro do CONDERM, com o objetivo de tratar regio sul fluminense do Estado do Rio de

112 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1 Edio 1 2007


Janeiro, possui cerca de 106 mil habitantes e Destaca-se nessa experincia a definio
est localizado s margens da Rodovia Presi- de trs focos primordiais de atuao. O pri-

Artigos
dente Dutra que liga o Estado do Rio a So meiro deles centrado na criao de uma es-
Paulo. Em 2003, o Viva Rio foi convidado trutura de Gesto dividida em quatro nveis:
pela prefeitura municipal para auxili-la na a) o supramunicipal, que previu o dilogo
construo de um plano local de preveno com outros rgos da segurana pblica em
da violncia e promoo da ordem pblica. mbito estadual e federal (Gabinete Integra-
do da Ordem Pblica), b) o municipal (Co-

Segurana pblica: um desafio para


os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
A primeira etapa constituiu na elaborao ordenadoria Municipal de Ordem Pblica)
de um diagnstico quantitativo e qualitativo e c) o comunitrio (Conselho Cidado de
sobre os fenmenos de violncia e crimina- Ordem Pblica de Resende e de seus Fruns
lidade presentes na cidade. A informao Locais de Ordem Pblica e Bem-Estar, cor-
coletada permitiu identificar as dinmicas respondentes aos bairros da cidade).
criminais, os fatores e grupos de risco e, em
geral, as diferentes manifestaes, causas e O segundo foco foi a Guarda Municipal.
locais da insegurana na cidade. A partir de um diagnstico institucional foi
proposto um modelo organizacional13 para
A partir do diagnstico, foi elaborado o Pla- a Guarda dedicando especial ateno de-
no Municipal de Ordem Pblica que contou finio de papis e funes, criao de um
em seu escopo com as seguintes etapas: priori- plano de carreira, de formao e aperfeioa-
zao dos problemas; identificao dos recursos mento profissional e de critrios de avaliao
humanos, institucionais e financeiros dispon- de desempenho. Esse trabalho transformou-
veis; planejamento das solues de curto, mdio se em projeto de lei que deveria ser apresen-
e longo prazo; definio de atores principais e tado Cmara de Vereadores.
parceiros para gerenciar a implementao do
Plano Municipal de Ordem Pblica. O terceiro foco foi denominado programas
estratgicos, que foram definidos a partir dos
O Plano formulou um modelo integrado principais problemas apontados no diagnsti-
de ordem pblica municipal para Resende, co. A saber: violncia juvenil, violncia doms-
com duas orientaes complementares: uma tica e de gnero, e segurana ambiental.
de curto prazo, direcionada ao combate de
determinados delitos, desordens ou crimes, O Plano Municipal de Ordem Pblica
focalizando grupos e reas de risco com a de Resende foi implementado em 2004 com
participao ativa das instituies de segu- ampla discusso e participao da popula-
rana (preveno focalizada); e outra de m- o local, e com uma liderana poltica forte
dio e longo prazo, que se orientou para pol- centrada na figura do prefeito, entretanto,
ticas preventivas direcionados remoo dos no ano de 2005, com as eleies municipais,
fatores econmicos e sociais que do origem assumiu uma nova gesto e at o momento
ao fenmeno delitivo (preveno social). pouco se sabe da continuidade de quaisquer

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dos programas e projetos contidos no plano a funo de Secretaria Executiva do Frum
municipal elaborado. contribui para garantir a continuidade das
Artigos

polticas e aes construdas pelo Frum.


So Paulo - SP
Da mesma forma que Recife, a experin- Sua dinmica de atuao dividida por
cia de So Paulo na preveno da violncia grupos de trabalhos temticos, coordenados
pode ser dividida entre uma iniciativa muni- por diferentes prefeitos eleitos por mandatos
cipal e outra metropolitana. de um ano. Os grupos de trabalho so divi-
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso

didos em quatro temas fundamentais, com


A primeira delas foi a criao do Frum pequenas variaes: informaes criminais;
Metropolitano de Segurana Pblica, em guardas municipais; preveno da violncia
maro de 2001. O Frum consiste em uma e comunicao social.
articulao suprapartidria e informal entre
as 39 prefeituras da Regio Metropolitana O Frum Metropolitano teve um papel
de So Paulo (cerca de 18 milhes de ha- fundamental na ampliao do debate sobre
bitantes), com o objetivo de, em conjunto segurana pblica na Regio Metropolitana
com outros parceiros, discutir, propor, ava- de So Paulo, sensibilizando e conscienti-
liar e apoiar aes para reduzir a violncia e zando os prefeitos de sua responsabilidade
a criminalidade na regio.14 complementar nas aes de preveno e con-
trole da violncia. Assim, uma srie de novas
O Frum Metropolitano, diferentemen- secretarias/coordenadorias municipais de se-
te da estrutura da Cmara Metropolitana de gurana foram criadas, guardas municipais
Poltica e Defesa Social de Recife, informal foram ampliadas e aperfeioadas, programas
e no possui uma estrutura institucionaliza- de preveno implantados e parcerias entre
da. Quem garante sua existncia e funciona- municpios e o Governo do Estado foram
mento uma organizao da sociedade civil, firmadas. Alm das aes concretas, toda a
o Instituto So Paulo Contra a Violncia. discusso promovida pelo Frum contribuiu
Esse formato possui vantagens e desvanta- para qualificar o debate sobre segurana p-
gens. A informalidade positiva na medida blica na regio e no Brasil.
em que apenas os prefeitos realmente inte-
ressados no tema vo participar e, portan- A segunda iniciativa de So Paulo de-
to, exercer liderana e fazer as aes sarem senvolvida no mbito da capital. Trata-se do
do papel, no entanto, a dependncia dessa Projeto So Paulo em Paz, uma parceria entre
vontade poltica torna toda ao do Frum a prefeitura de So Paulo e o Instituto Sou
Metropolitano bastante instvel, uma vez da Paz. uma experincia piloto, implanta-
que no h nada, alm do comprometimen- da desde maro de 2006, de elaborao de
to pessoal dos prefeitos, que garanta seu um diagnstico e de um Plano Local de Pre-
funcionamento. Por outro lado, o fato de veno da Violncia e Promoo da Convi-
uma organizao da sociedade civil exercer vncia, construdo de forma participativa em

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trs distritos da capital: Brasilndia, Graja o projeto vinculado Secretaria Especial
e Lajeado, que juntos concentram cerca de de Participao e Parceria que, a despeito

Artigos
um milho de habitantes. Os distritos foram de todo compromisso e importncia atribu-
selecionados segundo as taxas de homic- dos ao projeto, necessita de maior apoio da
dios, o potencial de articulao comunitria, prefeitura como um todo para executar os
os ndices de vulnerabilidade social e juvenil Planos. Um importante desafio, contudo, j
e a disposio poltica dos governos locais. foi alcanado: diagnosticar a realidade des-
O primeiro passo foi a construo de tas localidades e definir um plano de ao

Segurana pblica: um desafio para


os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
um diagnstico da violncia e das potencia- para cada localidade, entretanto, preciso
lidades em cada um dos distritos, a partir avanar e implantar efetivamente os Planos
da coleta e anlise de dados quantitativos e construdos.
qualitativos relativos aos diferentes aspectos
e variveis que compem a questo da vio- 5. Algumas consideraes
lncia e da criminalidade. O papel dos municpios na segurana p-
blica, ainda em construo, passa cada vez
Com o diagnstico pronto, ele foi apre- mais a ser delineado e incentivado. Desen-
sentado e discutido com os atores que par- volver as polticas intersetorais e focalizadas
ticiparam da sua elaborao para iniciar a algo que est dentro da competncia deste
construo do Plano. Foi realizada a priori- ente federativo e que, sem dvidas, contri-
zao dos principais desafios identificados, bui para prevenir a violncia.
segundo os critrios de alta incidncia do
problema e sua relao com a violncia, a O investimento na formao e aperfei-
importncia atribuda ao tema pela prpria oamento das guardas municipais tambm
comunidade e/ou pelo poder pblico local, algo fundamental a ser feito para que esse r-
e o potencial de articulao poltica e co- go tenha sua identidade constituda e para
munitria para a efetivao de aes. Com que possa desenvolver um trabalho local e
a lista de desafios em mos, foi realizado um comunitrio na preveno da violncia.
processo participativo composto por grupos
de trabalho intersetoriais e temticos, envol- Para que o municpio tenha condies de
vendo atores de diferentes reas de trabalho, implantar polticas locais de preveno da
para a efetiva construo do Plano. violncia, importante realizar um proces-
so composto por algumas etapas fundamen-
Aps a elaborao, existem importantes tais.15 A primeira delas a realizao de um
desafios para que tais Planos sejam executa- diagnstico preciso sobre a situao da vio-
dos: preciso criar uma estrutura de gesto lncia e da criminalidade, bem como sobre
dentro da prefeitura que d a centralidade os programas e outras potenciais solues
necessria ao projeto, bem como garanta em andamento. A segunda a elaborao
a intersetorialidade necessria para a im- das estratgias de interveno, ou seja, a for-
plantao das aes previstas. Atualmente mulao de um plano de aes focado nos

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problemas priorizados a partir do diagnsti- envolvimento pode se dar desde a fase do
co. A terceira etapa a execuo do plano de diagnstico, pode ter incio na elaborao
Artigos

aes. O monitoramento de todo o processo do plano de aes ou mesmo na fase de exe-


e a avaliao do impacto e dos resultados cuo. No entanto, quanto antes a comu-
alcanados pela poltica compem a quarta nidade for envolvida no planejamento da
etapa desse processo. poltica, mais poder contribuir na identifi-
cao dos problemas e potencialidades e na
A anlise das experincias apresentadas composio de um capital social que auxilia
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso

demonstra que essa metodologia nem sem- na implementao das aes, alm, claro,
pre seguida ou seguida parcialmente. As de legitimar e exercer fiscalizao e controle
cidades de Diadema, Belo Horizonte, Resen- sobre a poltica. Fruns, comits e conselhos
de e So Paulo realizaram diagnsticos para comunitrios locais so instncias de partici-
iniciar o planejamento da poltica. A com- pao que podem ajudar a organizar a atua-
binao de informaes quantitativas, como o da comunidade.
estatsticas e mapas criminais, indicadores
sociais de vulnerabilidades e condies de A capacidade de gesto da poltica, por
vida; mapeamento de equipamentos pbli- meio de um rgo ou de um colegiado espe-
cos, com informaes qualitativas, como as cfico para esse fim, um fator que garante
provenientes de grupos focais, de observa- um lugar no organograma municipal e ajuda
es, de entrevistas e escutas a grupos espe- bastante todo o trabalho. Nas experincias
cficos algo que d muito mais qualidade apresentadas, verifica-se que essa estrutura
ao diagnstico. pode ocorrer de diferentes formas: com a
criao de uma secretaria especfica para esse
A elaborao de um plano de aes, mais fim (Diadema e Resende); com a constitui-
ou menos detalhado e a execuo deste plano o de um grupo de trabalho/comit interse-
tambm so comuns a todas as experincias torial composto por diferentes instncias de
apresentadas e demonstram uma crescente governo (Belo Horizonte e Resende); com
preocupao em organizar minimamente as a insero da temtica em uma estrutura
aes a serem executadas. No entanto, falta de gesto j existente (Recife). No entanto,
informao sobre a continuidade ou no das alm da criao de estruturas de gesto que
polticas apresentadas, alm da ausncia de suportem a implantao da poltica, ainda
mecanismos mais efetivos de avaliao. Ape- h um grande desafio, apresentado nas ex-
nas a experincia de Belo Horizonte investiu perincias: criar mecanismos que garantam a
na criao de uma metodologia de monito- continuidade da poltica que estiver obtendo
ramento e avaliao, com a criao de indi- bons resultados, independente do perodo
cadores, que foi colocada em prtica. de quatro anos da gesto governamental.

A participao da comunidade tambm Por fim, importante apontar que uma


algo que aparece nas experincias. Esse ao que exitosa num lugar no necessaria-

116 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1 Edio 1 2007


mente ser eficaz em outro. preciso, por-
tanto, analisar as experincias de uma forma

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mais geral e adapt-las s distintas realidades
municipais, procurando investir na conti-
nuidade e na avaliao das polticas.

Segurana pblica: um desafio para


os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
1. Ver Constituio Federal, art. 30 (CAP IV: Dos Municpios) e art. 182 (CAP II:Da Poltica Urbana)

2. Essa ainda, por exemplo, a orientao da atuao de grande parte das polcias militares no Brasil que, por
ser primordialmente a polcia do antes que o crime ocorra ou, no termo tcnico adequado, por ser a polcia
ostensiva, deveria estar ciente e melhor preparada para lidar com a natureza preventiva de sua atuao.

3. Para melhor entender o paradigma militarista e o paradigma penalista, ver Da Silva (2003).

4. Alguns desses importantes estudos esto listados nas referncias bibliogrficas deste artigo.

5. PECs em tramitao no Senado: n534 do Senador Romeu Tuma. Em tramitao na Cmara: PEC Deputado
Michel Temer e PEC Deputado Federal Carlos Souza e outros. Ver contedo dos PECS em www.senado.gov.br e
www.camara.gov.br

6. A Lei do Fundo Nacional de Segurana Pblica a Lei n 10.201/01 e foi alterada pela Lei n 10.746/03.

7. Ver Guia prtico de elaborao de projetos para municpios, disponvel em www.mj.gov.br/senasp.

8. Este tema objeto de alguns dos Projetos de Emenda Constitucional que tramitam na Cmara e no Senado (ver
nota 7).

9. comum verificar que os cursos de formao de guardas municipais so, em muitos casos, realizados por
professores/instrutores policiais militares. Um dos exemplos interessantes de formao e aperfeioamento de
guardas municipais foi realizado pelo Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas Nufep da Universidade Federal
Fluminense e pelo Viva Rio, atravs do Curso de Aprimoramento para Guardas Municipais: ordem pblica e
preveno da violncia.

10. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia de Diadema ver Manso, Faria e Gall (2005), Miraglia
(2006) e Guindani (2005).

11. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia de Belo Horizonte ver Beato Filho e Souza (2003).

12. A Cmara tem a seguinte composio: Governo Federal (02); Governo Estadual (02); municpio (02); setor
acadmico (02); setor empresarial (02); organizaes no-governamentais (02).

13. Trabalho de consultoria realizado por engenheiros de produo do Grupo de Produo Integrada da Coppe/UFRJ
sob a coordenao do Prof. Heitor Mansur Calliraux.

14. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia do Frum Metropolitano de Segurana Pblica, ver
Mesquita Neto e Ricardo (2003).

15. Para informaes mais detalhadas sobre a metodologia de polticas locais de preveno da violncia, ver
Banco Mundial (2003), Soares (2005) e Mesquita Neto (2006).

Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica


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Data de recebimento: 08/02/07


Data de aprovao: 27/02/07

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