Segurana pblica:

Artigos

um desafio para os
municpios brasileiros
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso

Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso

Carolina de Mattos Ricardo, advogada e cientista social, mestre em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela USP,

coordenadora da rea de Polticas Municipais de Segurana do Instituto Sou da Paz. carolina@soudapaz.org

Haydee G. C. Caruso, doutoranda em Antropologia pela UFF, com especializao em Polticas Pblicas de Justia Criminal e

Segurana Pblica, pesquisadora do Programa de Segurana Humana do Viva Rio. haydee@vivario.org.br

Resumo
O presente artigo tem a finalidade de discutir o papel do municpio na segurana pblica, compreendendo seus limites,
desafios e avanos. Por isso, o artigo busca apresentar um panorama geral sobre a relao entre o municpio e a
segurana pblica nos ltimos anos; discutir o papel das guardas municipais na preveno da violncia; apresentar a
metodologia de atuao municipal na segurana pblica; e analisar brevemente algumas das experincias municipais
vividas no Brasil pontuando algumas lies aprendidas.

Palavras-Chave
Preveno da Violncia, Polticas Pblicas, Segurana Pblica, Municpio, Brasil.

102 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1 Edio 1 2007


M unicpio e segurana pblica.
possvel avanar nesse dilogo? O
que os municpios brasileiros tm feito de im-
portante em termos de polticas pblicas de se-
gurana e ordem pblica? O modelo federativo
brasileiro permite que o municpio seja prota-
gonista de polticas efetivas de preveno e con-
trole da violncia? Quais os instrumentos que o
municpio dispe para tratar da segurana p-
blica como uma poltica integrada e transversal
com as demais polticas municipais? Estas so
algumas das perguntas que circundam o debate
atual sobre o papel do municpio na segurana
pblica, seus limites, alcances e desafios.
Este artigo pretende apresentar um panora-
ma geral sobre a relao municpio e segurana
pblica nos ltimos anos; precisamente a par-
tir do ano 2000, quando a exclusividade dos
estados na formulao e execuo de polticas
de segurana pblica passou a ser questionada
e ganhou fora, entre gestores de polticas p-
blicas, pesquisadores, organizaes do terceiro
setor, instituies policiais, guardas municipais
e at mesmo financiadores nacionais e interna-
cionais, a idia de que o municpio, como uni-
dade federativa mais prxima do cidado, pode
e deve atuar na gesto local dos problemas de
violncia e criminalidade.
Existem diversas experincias internacionais
relevantes nesse tema, entretanto, o Brasil tam-
bm j tem alguns acmulos tericos, metodo-
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lgicos e prticos dignos de serem conhecidos
para que sirvam de exemplos a serem reapli-
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
cados. Por isso, este artigo tambm pretende
analisar brevemente algumas das experincias
municipais aqui vividas e, sobretudo, pontuar
as lies aprendidas.
sabido por todos que apesar do Brasil ser
formado por mais de 5500 municpios, consti-
tucionalmente definidos como entes federados
autnomos, ainda prepondera uma viso cen-
tralizadora das polticas pblicas. Isto , algo
que seja formulado para ser geral, numa lgica
de cima para baixo, muitas vezes, por meio de
uma pauta nica para todos os municpios e
estados como se fosse um efeito cascata. Ora,
justamente porque h uma diversidade terri-
torial, cultural e social brasileira inquestionvel
que ao longo dos ltimos anos ganhou fora no
debate pblico a tese de que o poder local pode
e deve ser criativo para pensar solues para sua
prpria realidade.
bom deixar claro que tal argumento no
exclui a importncia da Unio ser capaz de pro-
por diretrizes gerais para as polticas municipais
que dialoguem com uma agenda nacional mais
ampla, alis, isso j tem sido uma realidade
no Brasil. Entretanto, preciso avanar mui-
to mais, sobretudo, na direo de demonstrar
para o executivo municipal que a agenda da
segurana pblica sim de sua responsabili-
dade tambm, isso porque, o empenho de um
Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
103
 poder local comprometido com um agenda de
preveno e controle da violncia torna-se pra-
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ticamente condio sine qua non para o enfren-
tamento de um determinado tipo de violncia
e criminalidade cotidiana, ao mesmo tempo
localizada e difusa, que assola grande parte das
cidades brasileiras.
Segurana pblica: um desafio para
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Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
Esse, portanto, o esforo do presente tra-
balho, suscitar algumas questes em torno do
tema, sem de modo algum ser conclusivo, po-
rm, vislumbrando manter vivo o debate sobre
o papel que nossas cidades podem desempe-
nhar na segurana pblica.
2. Breve histrico da participao dos
municpios na segurana pblica
Segurana Pblica responsabilidade dos
governos estaduais. Esta frase ecoou na are-
na pblica brasileira por muitos anos, res-
paldada por argumentos legais baseados na
Constituio Federal de 1988 que em seu
art. 144 faz meno aos municpios somen-
te em um de seus incisos, definindo de modo
vago que 8 Os Municpios podero consti-
tuir guardas municipais destinadas proteo
de seus bens, servios e instalaes, conforme
dispuser a lei.
O argumento legal tem sido um dos entra-
ves para o avano da participao dos muni-
cpios na segurana pblica. Muitos gestores
se utilizam deste argumento para reforar o
discurso de que nesse tema, podem contribuir
muito pouco porque no possuem respaldo
constitucional para faz-lo e, se assim o fi-
zerem, esto indo contra a lei ou usurpando
funes que no so suas. Assim, continuam
no velho e clssico papel de jogar pra cima ou
104 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1
para o outro a responsabilidade de prevenir e
controlar a violncia e a criminalidade.
Entretanto, mesmo que o artigo consti-
tucional dedicado segurana pblica seja
incipiente quanto definio e ampliao
do papel do municpio na segurana pblica,
outros artigos constitucionais podem servir
de base para afirmar que dependendo do
entendimento conceitual que se tem sobre
preveno da violncia o municpio tem
muito que fazer.
Essa mudana de foco permite olhar a
questo por outro prisma, no qual o muni-
cpio que atua no campo da preveno no
estar usurpando funes do estado e sim,
atuando no cumprimento legal de suas atri-
buies, o que poder em mdio e longo prazo
impactar na reduo dos ndices de violncia
e criminalidade fazendo com o que o poder
local, a partir de sua atuao pr-ativa par-
ticipe como co-gestor da segurana pblica.
Com esse nvel de descentralizao, os estados
e a Unio podero avanar no controle e na
represso qualificada dos delitos, na medida
em que grande parte das demandas cotidianas
e difusas por segurana pblica seria contem-
plada por esse novo papel do poder local.
Se observarmos rapidamente o modelo fe-
derativo brasileiro ps-1988 iremos constatar
que atribudo aos municpios a responsabi-
lidade pela gesto dos servios pblicos de in-
teresse local como sade e educao, proteo
do meio ambiente, do patrimnio histrico
cultural e pelas polticas de desenvolvimento
e ordenamento do espao urbano.1 Logo, se
as polticas locais so concebidas de modo in-
Edio 1 2007
tegrado, tendo como enfoque transversal o or-
denamento do espao pblico e a preveno da
violncia, o resultado ser o pleno desenvol-
vimento das funes sociais da cidade garan-
tindo o bem estar de seus habitantes, como
proposto no art. 182.
Portanto, analisar criteriosamente a Consti-
tuio Federal um bom exerccio para verificar
como possvel hoje, com o respaldo legal vi-
gente, atribuir e cobrar funes dos municpios
no tocante ordem pblica e preveno.
O fato que os legisladores brasileiros da
poca compreendiam e, em muitos casos, con-
tinuam compreendendo a segurana pblica a
partir de um paradigma que pode ser adjeti-
vado como militarista por operar com a idia
de que a desordem e os conflitos precisam ser
combatidos, extirpados e sufocados. Nesse
caso, o que est em jogo a noo de combate
e guerra ao crime. O foco est exclusivamen-
te na reao, no agir depois que o conflito se
instaura. Logo, no h espao para pensar a
preveno; no se planeja o antes, no se con-
tabiliza aquilo que uma atuao preventiva evi-
tou que ocorresse, simplesmente, combate-se o
inimigo (DA SILVA, 2003; Kant de Lima
2004; MUNIZ,1999).2
Prepondera tambm entre juristas e legis-
ladores bem como na sociedade em geral, um
outro paradigma de vis penalista que remete a
idia de que a violncia e a criminalidade po-
dem ser reduzidas a partir da capacidade que os
rgos de segurana pblica e justia criminal
possuem em prender criminosos. Novamente,
o foco est na reao e na capacidade de encar-
cerar pessoas. Em linhas gerais, este argumento
se desdobra na idia de que a polcia deve pren-
der mais, a justia julgar mais e os governos
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criarem, por conseguinte, mais prises.3
bom esclarecer neste momento que de
modo algum a segurana pblica pode pres-
cindir do controle e da represso qualificada
do crime, bem como da priso de criminosos.
Segurana pblica: um desafio para
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Todavia, atuar exclusivamente nessa perspecti-
va, em nosso entendimento, no tem mostrado
eficincia e eficcia em nenhum pas democr-
tico; muito menos em um pas como o Brasil,
de dimenses continentais e de configurao
geopoltica baseada numa repblica federativa.
As cincias sociais j nos ensinaram que a
realidade construda socialmente e por isso
dinmica e soberana. Os fenmenos sociais,
no caso aqui tratado, relacionados s dinmi-
cas violentas se diversificam e crescem em es-
cala alarmante, atingindo as cidades de grande,
mdio e pequeno porte do Brasil. A nossa lei,
como no poderia deixar de ser, no consegue
acompanhar e dar conta de todos os eventos,
porque o seu contedo reflexo de um contex-
to scio-histrico especfico.
Nos ltimos 20 anos a realidade brasileira
mudou e por isso preciso dedicar parte de
nossas discusses a uma reviso constitucional,
no tocante segurana pblica como um todo
e em especial ao papel dos municpios e de suas
guardas municipais, para que a lei deixe de ser
um entrave formulao de novas polticas e
sim uma aliada na definio de novos rumos.
Neste perodo de acirramento da violn-
cia e da criminalidade, diversos estudiosos da
questo se dedicaram a buscar refletir sobre
Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
105
 novos conceitos, novas formas de intervir,
sempre respaldados no que a realidade local
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revela. possvel hoje afirmar que j h al-
gum acmulo sobre o assunto seja no meio
acadmico como tambm entre setores da
gesto de polticas pblicas.
Tal fato pode ser exemplificado pela quan-
Segurana pblica: um desafio para
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tidade de pesquisas, artigos e livros publicados
no Brasil que se dedicam em alguma medida
a discutir municpios, segurana pblica e as
guardas municipais.4
No obstante, cabe destacar que no m-
bito legal existem alguns Projetos de Emenda
Constitucional - PECs tramitando na Cma-
ra e no Senado, e que tratam especificamente
da mudana do artigo 144 no que se refe-
re aos municpios e s guardas municipais.
Todavia, esse processo pouco conhecido e
conseqentemente h pouco debate pblico
em torno do contedo da lei, seus avanos e
limites. Entretanto, h que se considerar que
tais projetos j demonstram uma inquietude
com a letra atual da lei, que mais engessa do
que permite avanar.5
Nas eleies municipais de 2000 ganhou
destaque na propaganda eleitoral a agenda da
segurana pblica, contudo, no se materiali-
zou como poltica pblica municipal na mesma
proporo que participou da retrica dos candi-
datos em suas campanhas eleitorais. Entretanto,
h de se dizer que justamente neste perodo
que se tem notcia do avano da participao
dos municpios na co-gesto da segurana p-
blica. Muitos discursaram a respeito, porm
poucos puseram em prtica, mas o fato que
ocorreram avanos no mbito municipal.
106 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1
Cabe aqui pontuar alguns importantes
avanos ocorridos nesse perodo. No mbito
federal destaca-se o fato do Plano Nacional
de Segurana Pblica do primeiro mandato
do governo Lula (2003) dedicar o captulo IV
Reformas substantivas na esfera municipal:
segurana pblica no municpio a Guarda
Municipal para tratar da questo.
A Lei do Fundo Nacional de Segurana
Pblica - FNSP foi alterada para dar conta
desse novo papel atribudo aos municpios.6
Antes da nova lei de 2003, apenas os mu-
nicpios que possussem guardas municipais
podiam pleitear recursos do Fundo. Com a
alterao, essa possibilidade se ampliou para
aqueles que, mesmo sem guarda municipal,
incentivam o trabalho de policiamento co-
munitrio, desenvolvam diagnsticos e pla-
nos de segurana e/ou possuam Conselho
Municipal de Segurana. O que demonstra a
valorizao da dimenso preventiva que pode
ser exercida pelos municpios a partir desse
novo paradigma.
No perodo de 2003 a 2005 foram con-
templados 75 municpios com verba do FNSP
e em 2006, 100 municpios, com populao
acima de 100 mil habitantes, tambm foram
contemplados com tais recursos.
O interessante aqui no somente a quan-
tidade de municpios atingidos, mas, sobre-
tudo atentar para os critrios estabelecidos
para seleo de um municpio. digno de
destaque que qualquer proposta de projeto
municipal apresentado Secretaria Nacional
de Segurana Pblica (Senasp) deve apresen-
tar um diagnstico da realidade local, bem
Edio 1 2007
como definir o escopo do projeto a partir da
poltica pblica nacional de segurana pbli-
ca do Governo.7
possvel constatar atualmente no Brasil
que diversos municpios j possuem instncias
municipais responsveis pela formulao e ges-
to da poltica municipal de segurana. Tais
instncias passam a fazer parte do executivo
municipal atravs da criao de secretarias e/ou
coordenadorias intituladas de ordem pblica,
segurana pblica, ordem urbana, preveno
da violncia entre outros.
Na prtica, muitas delas ainda possuem
dificuldade em construir suas agendas em di-
logo com as demais polticas setoriais mu-
nicipais, mas esse problema no exclusivi-
dade da segurana pblica. Se formos tomar
o exemplo de outras reas como educao,
cultura, esporte provavelmente tal problema
tambm ser apontado.
Outra questo que em muitos casos, tais
secretarias so criadas para gerir exclusivamente
suas guardas municipais sem conseguir articu-
lar a atuao concreta do guarda nas esquinas
da cidade com uma poltica pblica de preven-
o da violncia. Acabam, em muitos casos, por
reproduzir um ethos das secretarias estaduais de
segurana pblica, muitas delas, conhecidas por
atuarem apagando incndios ou respondendo
s demandas impostas pela mdia ao divulga-
rem os casos de violncia e criminalidade.
Outro importante avano no debate atual
est na idia de que a unio de municpios em
prol de uma agenda de segurana pblica co-
mum pode ser um caminho interessante a ser
percorrido. Isto , a idia de se criar consrcios
intermunicipais que levem em conta protoco-
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los de cooperao, aparece como alternativa
para pensar a questo da segurana pblica nas
metrpoles brasileiras.
3. A Guarda Municipal
O (a) guarda municipal pode ser percebido
Segurana pblica: um desafio para
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como o agente pblico mais prximo da popu-
lao. Logo, pode ser considerado como uma
figura que j faz parte da dinmica urbana de
vrias cidades. para ele (a) que muitas vezes
os cidados se dirigem para pedir uma informa-
o. Mas quem so eles? Guarda municipal a
mesma coisa que policial militar?
Esta pergunta que parece completamente
deslocada e sem sentido na roda de pesquisa-
dores e gestores em segurana pblica, paira na
cabea de grande parte da populao. A Guar-
da Municipal subordinada a Polcia Militar?
Guarda pode prender? Guarda pode multar?
Estas perguntas no sero aqui respondi-
das porque no so objeto deste artigo, mas
provoc-las ajuda a entender quo complexa e
desconhecida a instituio Guarda Munici-
pal e, por conseguinte, seus integrantes. Qual
o seu papel? Constitucionalmente j vimos
que o papel das guardas est restrito ao policia-
mento dos bens, servios e propriedades p-
blicas. Entretanto, no mundo real as guardas
so acionadas cotidianamente para mediar e
administrar conflitos no espao pblico. Seja
na escola, na praa, no trnsito, nas quadras
de um bairro, nos corredores comerciais e cul-
turais, os (as) guardas so exigidos e deles se
espera uma resposta um encaminhamento,
uma atuao.
Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
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 Como no est claro e nem consensual o
papel que a guarda municipal deve desempe-
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nhar, h uma lacuna que gera uma crise iden-
titria em seus membros. Quem somos? O que
fazemos? Quais so os nossos limites de atuao?
Seus membros vivem em permanente ten-
so com a polcia militar visto no estar cla-
Segurana pblica: um desafio para
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ramente definido o que a guarda municipal
pode fazer. Na prtica, todos sabem e exigem
que os guardas municipais faam policiamen-
to preventivo, entretanto, legalmente no
possuem poder de polcia.8
Ter tido a oportunidade de percorrer al-
gumas guardas municipais, estudando seu
funcionamento, conversando com seus inte-
grantes e acompanhando suas aes, permi-
te analisar que cada guarda vai se adaptando
e tomando contornos de acordo com a viso
de seu chefe/comandante. O que pode ou
no pode, o que prioritrio ou no, de-
terminado de modo personalista e, por isso,
difcil defini-las como guardas profissio-
nais. Seus arranjos organizacionais, plano
de carreira, formao e aperfeioamento
profissional, gesto e critrios de avaliao
de desempenho so fluidos, inconstantes e
pouco estruturados.
possvel constatar que grande parte das
guardas municipais comandada por policiais
militares reformados ou na ativa. Esta presen-
a no trivial e ajuda a compreender porque
muitos guardas operam com os cdigos sim-
blicos caractersticos do ethos policial militar
que, em geral, so internalizados no processo
de formao e aperfeioamento profissional
dos guardas.9
108 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1
Por outro lado, no momento em que intera-
gem com policiais militares nas ruas da cidade,
esta possvel aderncia a uma identidade poli-
cial desmorona, j que nesta relao assimtrica,
estabelece-se a dualidade ns (policiais) versus
outros (guardas municipais). Os (as) guardas
vivem, portanto, numa permanente negociao
de suas identidades. Ora so quase-policiais,
ora no sabem o que so.
A breve anlise aqui apresentada tem sido
objeto de reflexo nas cincias sociais por parte
de alguns pesquisadores, por organizaes da
sociedade civil que trabalham com instituies
de controle social, bem como em estudos pro-
duzidos a partir de concursos promovidos pela
Senasp. Isso demonstra que h uma preocu-
pao destes diversos setores em compreender
esse fenmeno, a fim de contribuir para uma
melhor definio do que se deseja para guarda
municipal no Brasil.
Hoje, sua presena uma realidade. Se-
gundo o estudo Perfil dos Municpios Brasileiros
realizado pelo IBGE, em 2002 havia 982 mu-
nicpios com Guardas Municipais, sendo que
a maior parte delas (75,8%) est nos grandes
centros urbanos com populao entre 100 mil
e 500 mil. Este dado demonstra a dimenso e
a envergadura do problema a ser enfrentado. O
que queremos para e das Guardas Municipais
nos principais centros urbanos do pas?
J lugar comum afirmar que a maior parte
de suas demandas so de natureza preventiva
e comunitria. Logo, se as guardas municipais
passam a ser compreendidas como importantes
atores numa poltica municipal de segurana
pblica; se passam a ser objeto de permanente
Edio 1 2007
investimento profissional; poderemos, em bre-
ve, difundir importantes resultados alcanados,
que hoje j ocorrem em alguma medida, mas
que ainda so tmidos em se tratando de um
grande pas como o Brasil.
4. Experincias de polticas municipais
de segurana pblica no Brasil
O panorama nacional de iniciativas munici-
pais de preveno da violncia bastante plural,
quer dizer, ainda que no exista um grande n-
mero de iniciativas, as existentes tm naturezas
distintas, diferindo em termos de metodologia,
durao e at mesmo de sucesso das mesmas.
Essa pluralidade pode ser explicada por di-
ferentes fatores, como o fato de que a responsa-
bilidade do municpio pela segurana pblica e
seu papel na preveno da violncia no algo
consensual, configurando, como j apontado,
uma transformao no paradigma tradicional
da segurana pblica e uma viso ainda em
construo. Alm disso, a descontinuidade das
polticas, especialmente em decorrncia do ci-
clo governamental de quatro anos e suas cons-
tantes mudanas, tambm contribuem para
essa pluralidade.
Foi realizado um levantamento de algu-
mas das principais iniciativas municipais de
preveno violncia, que pode explicitar um
pouco a natureza e o formato das diferentes
polticas municipais que vm sendo implan-
tadas no pas, tornando possvel analisar al-
gumas das caractersticas que as tornam de
algum modo exitosas.
Sero apresentadas aqui as experincias de
Diadema, Belo Horizonte, Recife, Resende e
So Paulo. Tais experincias no so as nicas
existentes no Brasil e a escolha destes munic-
Artigos
pios se deu em funo do acesso a informaes
com algum grau de sistematizao.
Diadema - SP
Uma das experincias de polticas munici-
pais de segurana pblica mais reconhecidas no
Segurana pblica: um desafio para
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Brasil a do municpio de Diadema10, situado
na Regio Metropolitana de So Paulo. Conta-
va, com cerca de 270 mil habitantes em 2004,
em uma rea de 30,7 km2. No ano de 1999,
Diadema possua a mais alta taxa de homicdio
do Estado de So Paulo.
A experincia de Diadema marcada pela
liderana do prefeito que assumiu a seguran-
a pblica como importante pauta da agen-
da poltica, particularmente a partir de 2001.
Assim, a construo da poltica municipal de
segurana pblica teve incio com a participa-
o da prefeitura no planejamento do trabalho
policial (que j havia sido aperfeioado com a
troca de policiais e a instalao de uma Delega-
cia Seccional em Diadema) por meio de reuni-
es peridicas com o prefeito e policiais civis e
militares. Ganhou fora com a criao da Co-
ordenadoria Municipal de Defesa Social, que
foi transformada em Secretaria Municipal de
Defesa Social, e com a criao e reformulao
da Guarda Civil Municipal (GCM).
A prefeitura assumiu a responsabilidade e
passou a implementar uma srie de aes de
segurana pblica, tanto de controle como de
preveno da violncia. A criao da lei que es-
tabelece a obrigatoriedade do fechamento dos
bares s 23h, evitando o comrcio de bebidas
alcolicas durante a noite, aps o diagnstico
Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
109
 de que esse era o perodo no qual se concentra-
vam os homicdios; o Projeto Aprendiz, com
Artigos
foco na preveno da violncia entre adolescen-
tes e jovens; a Casa Beth Lobo voltada pre-
veno da violncia contra a mulher; o monito-
ramento das estatsticas criminais pela GCM; e
a realizao dos Fruns Itinerantes para discutir
segurana pblica nas diferentes regies da ci-
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
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dade, so exemplos das aes que compem a
poltica municipal de Diadema.
Alm disso, todo o processo foi marcado
por parcerias com diferentes organizaes no-
governamentais. O Instituto Fernand Braudel
participou do incio do processo promovendo
fruns de discusso sobre o tema na Cmara
dos Vereadores; o Ilanud preparou o diagnsti-
co da violncia no municpio; e o Instituto Sou
da Paz elaborou o II Plano Municipal de Segu-
rana Pblica de Diadema, composto por 17
compromissos e aes nas mais diversas reas
relacionadas segurana pblica guarda mu-
nicipal, infra-estrutura urbana, promoo da
cultura de paz, desarmamento, articulao com
as polcias estaduais, produo de informaes,
entre outros. O processo de construo do II
Plano foi participativo, com a realizao de au-
Diadema: Tendncias da criminalidade 1999-2005
Crimes/Anos 1999 2000
Homicdios dolosos 107,44 75,90
Roubos/Furtos 1.014,10 972,63
veculos
Roubos 769,08 669,07
Furtos 594,49 522,32
Fonte: Instituto So Paulo Contra a Violncia e Instituto Sou da Paz, com base em
110 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1 Edio 1
dincias pblicas descentralizadas pela cidade e,
atualmente, o Instituto Sou da Paz acompanha
a sua implementao pela prefeitura. Tais par-
cerias indicam a importncia que a prefeitura
d participao de organizaes da sociedade
civil no trabalho com a segurana pblica.
Entre os anos de 1999 e 2005 a taxa de ho-
micdios sofreu uma queda bastante acentuada,
indicando que as aes, levadas a cabo, contri-
buram para a diminuio da violncia. No h
como avaliar precisamente como e quanto cada
ao contribui para esta queda, nem tampouco
qual o impacto de outras aes (como investi-
mento no aperfeioamento profissional das po-
lcias) na queda verificada. possvel, contudo,
afirmar que o conjunto de aes implementado
em Diadema contribuiu e continua a contribuir
para a melhoria da segurana pblica no muni-
cpio e uma das causas desse sucesso a conti-
nuidade da poltica, implementada desde o ano
de 2001 (com a reeleio do prefeito, o trabalho
acontece h seis anos). Alm desse fator, a publi-
cizao/divulgao do trabalho dentro da pr-
pria cidade, a centralidade do tema e a liderana
governamental na implantao da poltica so
outros importantes fatores para esse xito.
2001 2002 2003 2004 2005
65,63 54,08 44,23 34,39 26,44
807,91 672,63 667,00 527,96 580,74
702,86 652,52 800,51 625,30 760,20
659,29 745,46 788,44 650,43 727,34
dados da Secretaria da Segurana Pblica de So Paulo e IBGE.
2007
Belo Horizonte - MG
A experincia de preveno e controle de
homicdios em Belo Horizonte11, capital do
Estado de Minas Gerais, foi batizada de Progra-
ma Fica Vivo, implantado em agosto de 2002
com uma srie de especificidades. A primeira
delas o fato de ser uma estratgia de inter-
veno local cuja responsabilidade primordial
no da prefeitura, mas de um conjunto de
parceiros que comps um grupo de trabalho
responsvel pela gesto e execuo do trabalho:
o Crisp (Centro de Estudos de Criminalidade
e Segurana Pblica da UFMG), a Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, o governo es-
tadual, as Polcias Civil e Militar, entidades
empresariais e a comunidade. A segunda par-
ticularidade que foi fruto da metodologia de
soluo de problemas proposta pelo Crisp.
Esta metodologia constituda por qua-
tro etapas, executadas para a implantao do
Fica Vivo. A primeira foi a identificao, que
mapeou os homicdios e outros fatores relacio-
nados a eles, bem como definiu prioridades e
responsabilidades para a construo de estrat-
gias de interveno. Essa identificao cruzou
informaes produzidas por diferentes atores,
dentre eles a universidade, a prefeitura e as po-
lcias, o que garantiu a elaborao de um diag-
nstico bastante preciso.
Na etapa seguinte, foi realizada a anlise
dos homicdios, que levantou o local de con-
centrao dos crimes, as motivaes, o perfil
dos autores e das vtimas e a distribuio po-
licial nestes locais. O local selecionado para a
implantao piloto do Programa foi a favela
Morro das Pedras, um dos que tem maior con-
centrao de homicdios.
A terceira etapa consistiu na respos-
ta aos problemas identificados, ou seja, na
Artigos
elaborao e execuo de um plano de ao
composto por aes policiais, como aumen-
to da vigilncia e de prises; por aes de
mediao de conflitos; pela criao de opor-
tunidades sociais de educao e trabalho, en-
tre outras medidas.
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
A quarta etapa foi de avaliao do Pro-
grama, na qual se buscou criar critrios pre-
cisos para avaliar o funcionamento e a efeti-
vidade da interveno. A avaliao mostrou
uma significativa reduo de homicdios
e outros crimes no local em que o Progra-
ma foi implantado. Alm disso, foi possvel
consolidar a metodologia de implantao e
multiplicar a experincia em outros locais do
estado de Minas Gerais.
A criao de grupos de trabalho sem pre-
ponderncia hierrquica entre os membros
da gesto e a execuo do trabalho foi outro
ponto considerado positivo, j que uma
forma de gesto integrada colegiada que no
h propriedade institucional e que novos ato-
res podem ser incorporados ao processo em
qualquer tempo (BEATO FILHO ; SOUZA,
2003). Para que esse modelo de gesto d cer-
to, no entanto, preciso que os atores estejam
sensibilizados e comprometidos com o traba-
lho, alm de uma dinmica de planejamento
e de organizao muito eficiente.
Recife - PE
A iniciativa de preveno da violncia de
Recife, capital do Estado de Pernambuco,
pode ser apresentada a partir de duas pers-
pectivas: a municipal e a metropolitana. Isso
Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
111
 porque Recife desenvolve um trabalho de
gesto municipal, ao mesmo tempo em que
Artigos
participa e anima uma articulao metropo-
litana para a preveno da violncia.
Pelo censo de 2000, Recife contava com
uma populao de cerca de 1.500.000 habi-
tantes e tinha, neste mesmo ano, a maior taxa
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
de homicdios entre as capitais brasileiras,
de 95,8 homicdios por 100 mil habitantes
(CANO, 2005). Para o desenvolvimento de
uma poltica de preveno da violncia na
cidade, foi preciso que o tema fosse conce-
bido de forma transversal em toda a atuao
da prefeitura, que passou a articular seus pro-
gramas sociais com foco na preveno da vio-
lncia. Alm disso, ganhou fora o Conselho
Municipal de Direitos Humanos e foi criado
o Comit de Direitos Humanos e Preveno
da Violncia, rgo governamental.
A poltica de preveno da violncia a
partir de uma grande articulao, no entan-
to, se deu em nvel metropolitano. A Regio
Metropolitana de Recife (RMR) composta
por quatorze municpios. Em maio de 2003
foi criado o Consrcio Metropolitano de
Segurana Urbana e Preveno Violncia
para tratar a temtica de forma intermuni-
cipal. Para executar as aes formuladas pelo
Consrcio, foi estruturado um modelo de
gesto a partir do Conselho de Desenvol-
vimento da Regio Metropolitana (CON-
DERM), existente desde 1994 e composto
por cmaras temticas.
Em 2004 foi, ento, criada a Cmara Me-
tropolitana de Poltica e Defesa Social 12 den-
tro do CONDERM, com o objetivo de tratar
112 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1
das questes de segurana pblica e conduzir
as aes ligadas preveno da violncia com
carter metropolitano. So exemplos dessas
aes, a criao de uma base de dados com ma-
peamento da violncia, a capacitao e reorde-
namento das guardas municipais, a criao dos
Conselhos Municipais de Direitos Humanos e
Defesa Social, dentre outras.
A Cmara elaborou o Plano Metropoli-
tano de Poltica de Defesa Social e Preven-
o da Violncia, composto por oito metas:
reorganizao institucional; integrao in-
tersetorial e intergovernamental; gesto do
conhecimento e da informao sobre po-
ltica de defesa social na RMR; Programa
de Capacitao consorciado e integrado no
mbito da preveno da violncia; promoo
e garantia dos Direitos Humanos; participa-
o e controle social; segurana comunitria;
preveno dirigida adolescncia e juventu-
de na RMR; e valorizao da vida e respeito
s diferenas sociais. O Plano encontra-se
atualmente em processo de implantao.
O fato de ter havido a institucionaliza-
o de uma estrutura de gesto da preven-
o da violncia metropolitana foi bastante
positivo, no entanto, preciso que todos
os prefeitos se convenam da importncia
da insero da segurana pblica na agenda
governamental para que as aes da Cmara
possam ser de fato implementadas. Apenas a
criao dessa estrutura de gesto no garante
o engajamento e a liderana dos prefeitos.
Resende - RJ
O municpio de Resende, localizado na
regio sul fluminense do Estado do Rio de
Edio 1 2007
Janeiro, possui cerca de 106 mil habitantes e
est localizado s margens da Rodovia Presi-
dente Dutra que liga o Estado do Rio a So
Paulo. Em 2003, o Viva Rio foi convidado
pela prefeitura municipal para auxili-la na
construo de um plano local de preveno
da violncia e promoo da ordem pblica.
A primeira etapa constituiu na elaborao
de um diagnstico quantitativo e qualitativo
sobre os fenmenos de violncia e crimina-
lidade presentes na cidade. A informao
coletada permitiu identificar as dinmicas
criminais, os fatores e grupos de risco e, em
geral, as diferentes manifestaes, causas e
locais da insegurana na cidade.
A partir do diagnstico, foi elaborado o Pla-
no Municipal de Ordem Pblica que contou
em seu escopo com as seguintes etapas: priori-
zao dos problemas; identificao dos recursos
humanos, institucionais e financeiros dispon-
veis; planejamento das solues de curto, mdio
e longo prazo; definio de atores principais e
parceiros para gerenciar a implementao do
Plano Municipal de Ordem Pblica.
O Plano formulou um modelo integrado
de ordem pblica municipal para Resende,
com duas orientaes complementares: uma
de curto prazo, direcionada ao combate de
determinados delitos, desordens ou crimes,
focalizando grupos e reas de risco com a
participao ativa das instituies de segu-
rana (preveno focalizada); e outra de m-
dio e longo prazo, que se orientou para pol-
ticas preventivas direcionados remoo dos
fatores econmicos e sociais que do origem
ao fenmeno delitivo (preveno social).
Destaca-se nessa experincia a definio
de trs focos primordiais de atuao. O pri-
Artigos
meiro deles centrado na criao de uma es-
trutura de Gesto dividida em quatro nveis:
a) o supramunicipal, que previu o dilogo
com outros rgos da segurana pblica em
mbito estadual e federal (Gabinete Integra-
do da Ordem Pblica), b) o municipal (Co-
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
ordenadoria Municipal de Ordem Pblica)
e c) o comunitrio (Conselho Cidado de
Ordem Pblica de Resende e de seus Fruns
Locais de Ordem Pblica e Bem-Estar, cor-
respondentes aos bairros da cidade).
O segundo foco foi a Guarda Municipal.
A partir de um diagnstico institucional foi
proposto um modelo organizacional13 para
a Guarda dedicando especial ateno de-
finio de papis e funes, criao de um
plano de carreira, de formao e aperfeioa-
mento profissional e de critrios de avaliao
de desempenho. Esse trabalho transformou-
se em projeto de lei que deveria ser apresen-
tado Cmara de Vereadores.
O terceiro foco foi denominado programas
estratgicos, que foram definidos a partir dos
principais problemas apontados no diagnsti-
co. A saber: violncia juvenil, violncia doms-
tica e de gnero, e segurana ambiental.
O Plano Municipal de Ordem Pblica
de Resende foi implementado em 2004 com
ampla discusso e participao da popula-
o local, e com uma liderana poltica forte
centrada na figura do prefeito, entretanto,
no ano de 2005, com as eleies municipais,
assumiu uma nova gesto e at o momento
pouco se sabe da continuidade de quaisquer
Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
113
 dos programas e projetos contidos no plano
municipal elaborado.
Artigos
So Paulo - SP
Da mesma forma que Recife, a experin-
cia de So Paulo na preveno da violncia
pode ser dividida entre uma iniciativa muni-
cipal e outra metropolitana.
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
A primeira delas foi a criao do Frum
Metropolitano de Segurana Pblica, em
maro de 2001. O Frum consiste em uma
articulao suprapartidria e informal entre
as 39 prefeituras da Regio Metropolitana
de So Paulo (cerca de 18 milhes de ha-
bitantes), com o objetivo de, em conjunto
com outros parceiros, discutir, propor, ava-
liar e apoiar aes para reduzir a violncia e
a criminalidade na regio.14
O Frum Metropolitano, diferentemen-
te da estrutura da Cmara Metropolitana de
Poltica e Defesa Social de Recife, informal
e no possui uma estrutura institucionaliza-
da. Quem garante sua existncia e funciona-
mento uma organizao da sociedade civil,
o Instituto So Paulo Contra a Violncia.
Esse formato possui vantagens e desvanta-
gens. A informalidade positiva na medida
em que apenas os prefeitos realmente inte-
ressados no tema vo participar e, portan-
to, exercer liderana e fazer as aes sarem
do papel, no entanto, a dependncia dessa
vontade poltica torna toda ao do Frum
Metropolitano bastante instvel, uma vez
que no h nada, alm do comprometimen-
to pessoal dos prefeitos, que garanta seu
funcionamento. Por outro lado, o fato de
uma organizao da sociedade civil exercer
114 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1
a funo de Secretaria Executiva do Frum
contribui para garantir a continuidade das
polticas e aes construdas pelo Frum.
Sua dinmica de atuao dividida por
grupos de trabalhos temticos, coordenados
por diferentes prefeitos eleitos por mandatos
de um ano. Os grupos de trabalho so divi-
didos em quatro temas fundamentais, com
pequenas variaes: informaes criminais;
guardas municipais; preveno da violncia
e comunicao social.
O Frum Metropolitano teve um papel
fundamental na ampliao do debate sobre
segurana pblica na Regio Metropolitana
de So Paulo, sensibilizando e conscienti-
zando os prefeitos de sua responsabilidade
complementar nas aes de preveno e con-
trole da violncia. Assim, uma srie de novas
secretarias/coordenadorias municipais de se-
gurana foram criadas, guardas municipais
foram ampliadas e aperfeioadas, programas
de preveno implantados e parcerias entre
municpios e o Governo do Estado foram
firmadas. Alm das aes concretas, toda a
discusso promovida pelo Frum contribuiu
para qualificar o debate sobre segurana p-
blica na regio e no Brasil.
A segunda iniciativa de So Paulo de-
senvolvida no mbito da capital. Trata-se do
Projeto So Paulo em Paz, uma parceria entre
a prefeitura de So Paulo e o Instituto Sou
da Paz. uma experincia piloto, implanta-
da desde maro de 2006, de elaborao de
um diagnstico e de um Plano Local de Pre-
veno da Violncia e Promoo da Convi-
vncia, construdo de forma participativa em
Edio 1 2007
trs distritos da capital: Brasilndia, Graja
e Lajeado, que juntos concentram cerca de
um milho de habitantes. Os distritos foram
selecionados segundo as taxas de homic-
dios, o potencial de articulao comunitria,
os ndices de vulnerabilidade social e juvenil
e a disposio poltica dos governos locais.
O primeiro passo foi a construo de
um diagnstico da violncia e das potencia-
lidades em cada um dos distritos, a partir
da coleta e anlise de dados quantitativos e
qualitativos relativos aos diferentes aspectos
e variveis que compem a questo da vio-
lncia e da criminalidade.
Com o diagnstico pronto, ele foi apre-
sentado e discutido com os atores que par-
ticiparam da sua elaborao para iniciar a
construo do Plano. Foi realizada a priori-
zao dos principais desafios identificados,
segundo os critrios de alta incidncia do
problema e sua relao com a violncia, a
importncia atribuda ao tema pela prpria
comunidade e/ou pelo poder pblico local,
e o potencial de articulao poltica e co-
munitria para a efetivao de aes. Com
a lista de desafios em mos, foi realizado um
processo participativo composto por grupos
de trabalho intersetoriais e temticos, envol-
vendo atores de diferentes reas de trabalho,
para a efetiva construo do Plano.
Aps a elaborao, existem importantes
desafios para que tais Planos sejam executa-
dos: preciso criar uma estrutura de gesto
dentro da prefeitura que d a centralidade
necessria ao projeto, bem como garanta
a intersetorialidade necessria para a im-
plantao das aes previstas. Atualmente
o projeto vinculado Secretaria Especial
de Participao e Parceria que, a despeito
Artigos
de todo compromisso e importncia atribu-
dos ao projeto, necessita de maior apoio da
prefeitura como um todo para executar os
Planos. Um importante desafio, contudo, j
foi alcanado: diagnosticar a realidade des-
tas localidades e definir um plano de ao
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
para cada localidade, entretanto, preciso
avanar e implantar efetivamente os Planos
construdos.
5. Algumas consideraes
O papel dos municpios na segurana p-
blica, ainda em construo, passa cada vez
mais a ser delineado e incentivado. Desen-
volver as polticas intersetorais e focalizadas
algo que est dentro da competncia deste
ente federativo e que, sem dvidas, contri-
bui para prevenir a violncia.
O investimento na formao e aperfei-
oamento das guardas municipais tambm
algo fundamental a ser feito para que esse r-
go tenha sua identidade constituda e para
que possa desenvolver um trabalho local e
comunitrio na preveno da violncia.
Para que o municpio tenha condies de
implantar polticas locais de preveno da
violncia, importante realizar um proces-
so composto por algumas etapas fundamen-
tais.15 A primeira delas a realizao de um
diagnstico preciso sobre a situao da vio-
lncia e da criminalidade, bem como sobre
os programas e outras potenciais solues
em andamento. A segunda a elaborao
das estratgias de interveno, ou seja, a for-
mulao de um plano de aes focado nos
Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
115
 problemas priorizados a partir do diagnsti-
co. A terceira etapa a execuo do plano de
Artigos
aes. O monitoramento de todo o processo
e a avaliao do impacto e dos resultados
alcanados pela poltica compem a quarta
etapa desse processo.
A anlise das experincias apresentadas
Segurana pblica: um desafio para
os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
demonstra que essa metodologia nem sem-
pre seguida ou seguida parcialmente. As
cidades de Diadema, Belo Horizonte, Resen-
de e So Paulo realizaram diagnsticos para
iniciar o planejamento da poltica. A com-
binao de informaes quantitativas, como
estatsticas e mapas criminais, indicadores
sociais de vulnerabilidades e condies de
vida; mapeamento de equipamentos pbli-
cos, com informaes qualitativas, como as
provenientes de grupos focais, de observa-
es, de entrevistas e escutas a grupos espe-
cficos algo que d muito mais qualidade
ao diagnstico.
A elaborao de um plano de aes, mais
ou menos detalhado e a execuo deste plano
tambm so comuns a todas as experincias
apresentadas e demonstram uma crescente
preocupao em organizar minimamente as
aes a serem executadas. No entanto, falta
informao sobre a continuidade ou no das
polticas apresentadas, alm da ausncia de
mecanismos mais efetivos de avaliao. Ape-
nas a experincia de Belo Horizonte investiu
na criao de uma metodologia de monito-
ramento e avaliao, com a criao de indi-
cadores, que foi colocada em prtica.
A participao da comunidade tambm
algo que aparece nas experincias. Esse
116 Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1
envolvimento pode se dar desde a fase do
diagnstico, pode ter incio na elaborao
do plano de aes ou mesmo na fase de exe-
cuo. No entanto, quanto antes a comu-
nidade for envolvida no planejamento da
poltica, mais poder contribuir na identifi-
cao dos problemas e potencialidades e na
composio de um capital social que auxilia
na implementao das aes, alm, claro,
de legitimar e exercer fiscalizao e controle
sobre a poltica. Fruns, comits e conselhos
comunitrios locais so instncias de partici-
pao que podem ajudar a organizar a atua-
o da comunidade.
A capacidade de gesto da poltica, por
meio de um rgo ou de um colegiado espe-
cfico para esse fim, um fator que garante
um lugar no organograma municipal e ajuda
bastante todo o trabalho. Nas experincias
apresentadas, verifica-se que essa estrutura
pode ocorrer de diferentes formas: com a
criao de uma secretaria especfica para esse
fim (Diadema e Resende); com a constitui-
o de um grupo de trabalho/comit interse-
torial composto por diferentes instncias de
governo (Belo Horizonte e Resende); com
a insero da temtica em uma estrutura
de gesto j existente (Recife). No entanto,
alm da criao de estruturas de gesto que
suportem a implantao da poltica, ainda
h um grande desafio, apresentado nas ex-
perincias: criar mecanismos que garantam a
continuidade da poltica que estiver obtendo
bons resultados, independente do perodo
de quatro anos da gesto governamental.
Por fim, importante apontar que uma
ao que exitosa num lugar no necessaria-
Edio 1 2007
mente ser eficaz em outro. preciso, por-
tanto, analisar as experincias de uma forma

Artigos
mais geral e adapt-las s distintas realidades
municipais, procurando investir na conti-
nuidade e na avaliao das polticas.

Segurana pblica: um desafio para

os municpios brasileiros
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
1. Ver Constituio Federal, art. 30 (CAP IV: Dos Municpios) e art. 182 (CAP II:Da Poltica Urbana)

2. Essa ainda, por exemplo, a orientao da atuao de grande parte das polcias militares no Brasil que, por
ser primordialmente a polcia do antes que o crime ocorra ou, no termo tcnico adequado, por ser a polcia
ostensiva, deveria estar ciente e melhor preparada para lidar com a natureza preventiva de sua atuao.

3. Para melhor entender o paradigma militarista e o paradigma penalista, ver Da Silva (2003).

4. Alguns desses importantes estudos esto listados nas referncias bibliogrficas deste artigo.

5. PECs em tramitao no Senado: n534 do Senador Romeu Tuma. Em tramitao na Cmara: PEC Deputado
Michel Temer e PEC Deputado Federal Carlos Souza e outros. Ver contedo dos PECS em www.senado.gov.br e
www.camara.gov.br

6. A Lei do Fundo Nacional de Segurana Pblica a Lei n 10.201/01 e foi alterada pela Lei n 10.746/03.

7. Ver Guia prtico de elaborao de projetos para municpios, disponvel em www.mj.gov.br/senasp.

8. Este tema objeto de alguns dos Projetos de Emenda Constitucional que tramitam na Cmara e no Senado (ver
nota 7).

9. comum verificar que os cursos de formao de guardas municipais so, em muitos casos, realizados por
professores/instrutores policiais militares. Um dos exemplos interessantes de formao e aperfeioamento de
guardas municipais foi realizado pelo Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas Nufep da Universidade Federal
Fluminense e pelo Viva Rio, atravs do Curso de Aprimoramento para Guardas Municipais: ordem pblica e
preveno da violncia.

10. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia de Diadema ver Manso, Faria e Gall (2005), Miraglia
(2006) e Guindani (2005).

11. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia de Belo Horizonte ver Beato Filho e Souza (2003).

12. A Cmara tem a seguinte composio: Governo Federal (02); Governo Estadual (02); municpio (02); setor
acadmico (02); setor empresarial (02); organizaes no-governamentais (02).

13. Trabalho de consultoria realizado por engenheiros de produo do Grupo de Produo Integrada da Coppe/UFRJ
sob a coordenao do Prof. Heitor Mansur Calliraux.

14. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia do Frum Metropolitano de Segurana Pblica, ver
Mesquita Neto e Ricardo (2003).

15. Para informaes mais detalhadas sobre a metodologia de polticas locais de preveno da violncia, ver
Banco Mundial (2003), Soares (2005) e Mesquita Neto (2006).

Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica

117
 Referncias Bibliogrficas
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