Acp Anac

Ministrio Pblico Federal
Procuradoria da Repblica em So Paulo - SP
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Excelentssimo Senhor Juiz Federal da ____ Vara Cvel Federal da

Subseo Judiciria de So Paulo
O Ministrio Pblico Federal, pelo Procurador da Repblica que

esta subscreve, no uso de suas atribuies constitucionais e legais, com
fundamento nos artigos 129, incisos II e III e 170 da Constituio Federal,
artigo 6, inciso VII, alnea c, da Lei Complementar n 75/93 vem presena
de Vossa Excelncia propor a presente
AO CIVIL PBLICA
em face da Agncia Nacional de Aviao Civil- ANAC, pessoa jurdica de

direito pblico, autarquia federal, inscrita no CNPJ sob o n 07.947.821/0001-
89, com endereo para citao Setor Comercial Sul Quadra 09, Lote C., Ed.
Parque Cidade Corporate Torre A, CEP: 70308-200, Braslia/DF;
pelas razes de fato e de direito a seguir expostas.
I- OBJETO DA AO
Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

Fone: 11 3269-5000 Site: www.prsp.mpf.gov.br
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Trata-se de ao civil pblica com pedido de antecipao de

tutela promovida pelo Ministrio Pblico Federal com a finalidade de
assegurar os direitos dos consumidores do servio de transporte areo diante
do retrocesso decorrente da Resoluo n 400 da ANAC, que eliminou o direito
franquia mnima de bagagem despachada.
Como a resoluo entrar em vigor em 14 de maro de 2017,

Ministrio Pblico Federal pleiteia a ttulo de antecipao de tutela a
suspenso da vigncia do artigo 13 da Resoluo n 400, de 13 de dezembro
de 2016, da ANAC no tocante as novas regras para o servio de transporte de
bagagens at o julgamento definitivo do mrito da presente ao (fl.21v).
II DA COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL E DA LEGITIMIDADE

ATIVA E PASSIVA
No presente caso evidente existncia de interesse federal,

tendo em vista a incidncia da regra de competncia insculpida no artigo 109,
inciso I, da Constituio Federal em razo da natureza de autarquia federal da
r.
A legitimidade passiva da ANAC comprovada pelo fato de ser a

responsvel pela elaborao da Resoluo 400, de 13 de dezembro de 2016,
que dispe sobre as condies gerais de transporte areo e imps retrocesso
aos avanos j obtidos na efetiva proteo do consumidor.
Por sua vez, a legitimidade do Ministrio Pblico Federal para a

propositura de ao civil pblica decorre da prpria Constituio Federal que,
em seu artigo 129, inciso III, estabelece que so funes institucionais do
Ministrio Pblico promover o inqurito civil e ao civil pblica para a proteo

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do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses

difusos e coletivos.
No mesmo sentido a regra contida no artigo 5 da Lei n

7.347/85, segundo a qual a ao civil pblica pode ser intentada, dentre outros
legitimados, pelo Ministrio Pblico, assim como o artigo 6, inciso VII, alnea
b, da Lei Complementar n 75/93 (Lei Orgnica do Ministrio Pblico da
Unio), que prev competir ao Ministrio Pblico da Unio promover o
inqurito civil e ao civil pblica para a proteo dos interesses individuais
indisponveis, difusos e coletivos, relativos s comunidades indgenas,
famlia, criana, ao adolescente, ao idoso, s minorias tnicas e ao
consumidor.
Restam, assim, demonstrados tanto o interesse federal na causa

como a legitimidade das partes.
III DOS FATOS
A presente ao encontra-se lastreada no Procedimento

Preparatrio n 1.34.001.008599/2016-51, instaurado a partir de representao
solicitando a apurao da cobrana, pelas companhias areas, de bagagens
despachadas, autorizada pela Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC.
A Resoluo n 400 da ANAC, de 13 de dezembro de 2016, que

trata sobre as Condies Gerais de Transporte Areo, dispe em sua Seo V
- Das Informaes sobre Bagagens:
Art. 13. O transporte de bagagem despachada configurar

contrato acessrio oferecido pelo transportador.
1 A bagagem despachada poder sofrer restries, nos termos
desta Resoluo e de outras normas atinentes segurana da
aviao civil.

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2 As regras referentes ao transporte de bagagem despachada,

ainda que realizado por mais de um transportador, devero ser
uniformes para cada trecho contratado.
Art. 14. O transportador dever permitir uma franquia mnima de
10 (dez) quilos de bagagem de mo por passageiro de acordo
com as dimenses e a quantidade de peas definidas no
contrato de transporte.
1 Considera-se bagagem de mo aquela transportada na
cabine, sob a responsabilidade do passageiro.
2 O transportador poder restringir o peso e o contedo da
bagagem de mo por motivo de segurana ou de capacidade da
aeronave.
Art. 15. O transportador dever informar aos usurios quais
bagagens sero submetidas a procedimentos especiais de
despacho, em razo de suas condies de manuseio ou de suas
dimenses.
1 As bagagens que no se enquadrarem nas regras
estabelecidas pelo transportador, conforme o caput deste artigo,
podero ser recusadas ou submetidas a contrato de transporte de
carga.
2 O transporte de carga e de animais dever observar regime de
contratao e procedimento de despacho prprios (grifo nosso).
Por sua vez, consta nos autos que, em 28 de maro de 2016,

antes da publicao da Resoluo n 400, reuniram-se representantes da
ANAC e do Ministrio Pblico Federal para discutir as Condies Gerais de
Transporte Areo, oportunidade em que os representantes do rgo ministerial
se manifestaram contrrios a desregulamentao da regra de franquia de
bagagem, uma vez que no acarretaria reduo de preos e sim aumento,
retirando um direito conquistado pelo consumidor (fls.26/26v).
A fim de comprovar que a desregulamentao da regra de

franquia acarretaria prejuzo ao consumidor, foi solicitado parecer tcnico da
Assessoria Pericial da C. 3 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio

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Pblico Federal para analisar, do ponto de vista econmico, a proposta de

resoluo que altera as condies gerais de transporte areo.
A percia verificou que a inovao da proposta de

regulamentao no servio de transporte de bagagens estava baseada na
ideia de incrementar a liberdade das empresas na fixao de suas tarifas. Ao
tornar o servio de bagagem acessrio e sujeito s regras livremente
estabelecidas pela empresa no contrato de viagem, a ANAC elimina qualquer
direito franquia mnima de bagagem despachada. Espera-se, com isso, que
o mercado funcione com menor interveno, resultando em oferta de mais
servios a preos diferenciados e garantindo a liberdade de entrada a qualquer
empresa do mercado domstico em qualquer rota.
No entanto, a assessoria pericial ressaltou que a Agncia r no

analisou a estrutura de mercado. Alm disso, o laudo pericial destacou que a
desregulao da bagagem acarretar a reduo proposital da qualidade e do
preo dos servios mais baratos a fim de realar a qualidade dos servios mais
caros. Neste sentido:
35.Segundo a abordagem sobre Discriminao de Preos de Segundo

Grau do livro de microeconomia, de Hal Varian, a oferta de pacotes
diferenciados em preos e quantidades/qualidade uma estratgia
utilizada por empresas com poder de mercado para aumentar seus lucros
via apropriao dos excedentes dos consumidores. Excedente ou valor de
reserva definido como a predisposio a pagar alm do preo de
mercado. um conceito utilizado como parmetro de medida do bem-estar
dos agentes.
36. O desenho correto desses pacotes permite s empresas extrair mais
recursos de quem tem maior propenso a pagar, possibilitando a criao
de pacotes mais baratos para quem tem menor poder de compra. As
diferenas expressivas entre as quantidades/qualidade de cada pacote do
o incentivo para que os consumidores com maior propenso a pagar
escolham os pacotes mais caros.
37. A apropriao dos excedentes dos consumidores pelas empresas no
representa em si prejuzo ao bem-estar social. Ocorre que, no agregado,
pode haver diminuio de preos mdios e aumento das quantidades
ofertadas totais, alm do aumento dos lucros das empresas, o que levaria

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a aumento do bem-estar. Assim como h excedente do consumidor,

tambm h excedente do produtor, e a teoria econmica aponta que, em
geral, discriminao de preos levam a excedentes totais maiores do que a
prtica de preos nicos.
38. A discriminao de preos mais provvel de acontecer com a abolio
da franquia de bagagens a de segundo grau. Nessa modalidade, as
empresas no conseguem extrair todo o excedente dos consumidores,
especialmente dos que possuem maior valor de reserva. Estes so mais
beneficiados em termos de bem-estar porque, para convenc-los a
comprarem o produto mais caro, a superioridade da qualidade ou da
quantidade precisa que mais que compensar a diferena de preo. Nas
palavras de Varian, as empresas procuraro 'reduzir o preo cobrado aos
consumidores do extremo superior a fim de desestimul-los a optar pelo
produto destinado aos consumidores de extremo inferior'.
39. No ocorre, contudo, uma reduo nominal dos preos cobrados dos
consumidores mais exigentes, mais sim uma reduo em relao ao seu
valor de reserva. Na verdade, o que ocorre uma reduo proposital da
qualidade e do preo dos servios mais baratos a fim de realar a
qualidade dos servios mais caros, cobrando por estes os preos mais
elevados possveis, ainda que no atinja todo o excedente deste
segmento.
40. Varian afirma que 'o ponto almejado com o produto de menor
qualidade dissuadir os que tm mais propenso a parar de compr-lo'.
Analisando a discriminao de preos nas tarifas areas. Varian percebe
que 'ao oferecer um produto degradado as tarifas com restries - as
empresas conseguem cobrar dos clientes que exigem condies flexveis
um valor consideravelmente mais elevado pelas passagens'.
41. No livro 'Industrial Organization: A Strategic Approach', mais
especializada em Economia da Regulao, citando o exemplo do mercado
de transporte areo como caso de discriminao de preos de segundo
grau, afirma-se que 'typically, a firm will try to reduce the quality with of the
lower-quality good (economy air service) so as to reduce the incentive of
people with a high willingness to pay to switch from the high-quality good
(first class) when the firm increases its price', na mesma linha de raciocnio
de Varian (fls. 34/34v).
Desta maneira, a percia econmica concluiu que o objetivo das

empresas no subsidiar os consumidores de menor poder aquisitivo a partir
da cobrana mais elevada para a diversificao dos servios, mas sim ampliar
lucros por meio da degradao da qualidade dos pacotes mais baratos,
tornando os pacotes mais completos mais caros.

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H tambm controvrsia quanto aos ganhos sociais da

diferenciao de preos, uma vez que os consumidores com maior propenso
a pagar representam uma fatia muito pequena do total de consumidores. A
Assessoria Pericial a Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio
da Fazenda (SEAE) tambm manifestou, no seu Parecer n 93
COGTL/SEAE/MF, preocupao com a possibilidade de os custos 'recarem
sobre o segmento social beneficirio da medida', e que por isso seria
desejvel que a agncia tivesse feito estimativa quantitativa e qualitativa 'dos
impactos da proposio sobre esses agentes'. Nas concluses, a SEAE
ponderou a necessidade de 'aperfeioamento da anlise de impacto
regulatrio na agncia, em especial quanto mensurao dos custos e dos
benefcios para os diversos agrupamentos sociais impactados (fl. 34v).
Em que pese as observaes feitas pela assessoria pericial do

Ministrio Pblico Federal e pela SEAE no foram identificadas anlises de
impacto regulatrio que estimassem quantitativamente ou qualitativamente os
impactos da mudana da franquia de bagagens sobre os diferentes grupos de
agentes, especialmente os consumidores com menor poder aquisitivo (fls.
34v/35).
Por fim, a franquia de 10 kg para bagagem de mo foi definida de

forma absoluta na Resoluo n 400, mas esta franquia poder ser diminuda,
especialmente em aeronaves de pequeno porte, conforme artigo 14, 2.
Todavia, a ANAC no explicita como se dar esta flexibilizao,
permitindo que ocorra de forma arbitrria e abusiva.
Os membros do Ministrio Pblico brasileiro reunidos na

MPCON, tambm preocupados com as mudanas nas regras de franquia de
bagagem, formularam proposta de alteraes na minuta de Resoluo da
ANAC, com vistas a aprimorar o texto e a proteo do consumidor e com um
olhar no equilbrio nas relaes de consumo.

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A despeito das concluses e sugestes do grupo de trabalho

levado a efeito pela MPCON, a ANAC publicou a nova Resoluo n 400. A
Resoluo est baseada, conforme mencionado, sob argumento principal de
eventuais benefcios hipotticos de reduo de preo das passagens areas,
mas sem qualquer garantia de efetividade, apostando na soluo simplria do
mercado fornecedor no mbito da competio concorrencial.
De acordo com a MPCON, caso o mercado de aviao civil

brasileira fosse altamente competitivo, at seria crvel a aposta na reduo do
preo de passagens, mas o mercado passa por preos de passagens quase
idnticos e no h um amplo leque de fornecedores competindo para oferecer
preos melhores e servios de boa qualidade, num pas de dimenses
territoriais continentais, no qual o transporte areo necessidade.
A reduo de preos de passagens areas no seria malfico

aos consumidores. Todavia, o MPCON considera esta reduo uma falcia,
pois resulta em retrocesso aos avanos j obtidos na efetiva proteo,
atendendo ao que dispe o art. 6, VI, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Alm disso, este argumento de reduo nos preos de passagens no foi
demonstrado e justificado. De outra sorte, este argumento tambm no possui
respaldo na experincia consumerista, pois a retirada de proteo aos
consumidores beneficia to somente o mercado fornecedor.
Igualmente os membros do Grupo de Trabalho de Defesa dos

Direitos Fundamentais do Conselho Nacional do Ministrio Pblico ressaltaram
que no se desconhece a regulamentao na Unio Europeia em relao aos
voos low cost, mas preciso ter em mente que o Brasil um pas com
dimenses continentais e enormes diferenas entre cada uma de suas regies.
Ressaltando, assim como os demais pareceres, no haver estudo tcnico pela
ANAC que indique, dentro do pas, em cada rota, quantos passageiros
efetivamente viajam sem bagagens, inexistindo anlise de viabilidade de rotas

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low cost. Os pontos levantados por este Grupo mostra-se relevante pois, em
regra, tem-se a bagagem como inerente viagem, indissocivel do servio,
sendo preciso demonstrar concretamente que, em determinadas rotas,
possvel a dissociao, uma vez que a indissociao, inclusive, presumida
por Lei.
O Cdigo Civil, na Seo II do Captulo XIV ao tratar do

transporte de pessoas, aponta para a obrigao do transporte de bagagem
como parte do prprio servio, ao estabelecer que o transportador responde
por danos s pessoas e s suas bagagens.
Ademais, o fato da resoluo autorizar a bagagem de mo com

10 kg no necessariamente soluciona o problema dos passageiros em voos
cuja bagagem indispensvel, dadas as restries a transporte de lquidos e
outros bens na cabine.
Desta maneira, ausentes estudos tcnicos detalhados, o Grupo

de Trabalho de Defesa dos Direitos Fundamentais ressaltou inexistir
elementos suficientes para anlise da viabilidade da cobrana por bagagem
em voo low cost (fls. 50/51).
A ANAC foi oficiada pelo Ministrio Pblico Federal para que se

manifestasse sobre os fatos, em especial sobre os aspectos jurdicos e
econmicos da Resoluo e para que apresentasse estudos tcnicos de
impacto regulatrio que legitimasse e justificasse a Seo V da Resoluo n
400, assim como cpia do processo administrativo, contendo atas de
audincias pblicas e todos documentos levados em considerao para
elaborao da mencionada Resoluo e outras informaes que julgasse
necessrias.
Por sua vez, a ANAC encaminhou Nota Tcnica n

3/2017/GCON/SAS, informando que foram realizados dois nveis de estudos

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para fundamentar a proposta de desregulamentao das franquias de

bagagem: benchmarking internacional e suposta anlise de impacto
econmico da medida.
A r informou que, em relao ao benchmarking internacional,

apurou-se, em pesquisa feita junto ao Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE), que poucos pases do mundo tm interveno estatal sobre transporte
de bagagem, sendo que o Brasil o nico que estabelece tanto peso para
bagagem. O Brasil o nico pas do mundo que impe o oferecimento de 23
kg de bagagem no transporte domstico e 64 kg no internacional.
Alegou a ANAC que tamanha interveno encarece as

passagens areas pelos custos e impede o custeio da passagem area com
eventual custo de oportunidade (transporte de carga ao invs de bagagem,
que hoje no pode ser comercializada em larga escala em razo da incerteza
da quantidade de passageiros que carregaro efetivamente os 23 kg).
Todavia, a ANAC apenas fez alegaes de 'possveis efeitos', sem demonstrar
com estudo tcnico o valor da reduo no preo das passagens e comprovar
se haver efetiva reduo.
De outro lado, a Autarquia r apresentou a soma do total de

passageiros embarcados e a quantidade de bagagem livre despachada, sendo
que razo passageiro/bagagem foi atribudo o nome bagagem mdia, o que
permitiu verificar que em todos os anos analisados o peso da bagagem mdia
foi superior a 10 kg nos voos domsticos e superior a 17 kg nos voos
internacionais. Desta maneira, no restam dvidas que a nova regulamentao
aprovada pela Agncia prejudicar os consumidores, uma vez que o mximo
aceito pela nova regulamentao sero 10 kg na bagagem de mo, a qual
poder ser reduzida pelo transportador areo.

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Portanto, diante do prejuzo efetivo aos consumidores e ausncia

de estudo tcnico que demonstre reduo nos preos da tarifa, no h como
acolher os argumentos da ANAC.
No tocante aos voos internacionais no possvel cogitar

cobrana para despacho de bagagem. A bagagem em voos para localidades
longnquas nsita ao prprio deslocamento, de modo que a cobrana seria
equivalente exigncia de vantagem manifestamente excessiva ou at mesmo
venda casada, como bem acentuou o Grupo de Trabalho de Defesa dos
Direitos do Consumidor (fl. 50v).
Ademais, no h sequer notcia de companhias estrangeiras que

disponibilizem voos internacionais low cost, com cobrana de bagagem.
Portanto, no h razo para estmulo de voos low cost com cobrana de
bagagem, como pretende a ANAC. Desta maneira, a alterao das regras de
bagagem para voos internacionais frontalmente contrria aos direitos dos
consumidores, representante evidente retrocesso social e nas relaes de
consumo.
No tocante aos voos domsticos, cabe aqui o mesmo destaque

dado aos voos internacionais, tendo em vista que a dimenso continental do
pas impede a venda de passagem dissociada da franquia de bagagem, ainda
mais sem estudo tcnico para tanto.
Os dados estatsticos apresentados pela ANAC apenas

demonstram que haver efetivo prejuzo aos consumidores, uma vez que a
franquia de bagagem um direito efetivamente utilizado, tendo em vista o
peso de bagagem mdia apresentado, que supera o valor disponvel pela nova
Resoluo, ora combatida.
Assim, diante dos exaustivos estudos apresentados por

diferentes rgos de proteo ao consumidor, bem como insatisfatria

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comprovao pela ANAC de reduo nas tarifas, o Ministrio Pblico

Federal prope a presente ao civil pblica, a qual deve ser julgada
procedente, a fim de: (i) declarar a nulidade do artigo 13 da Resoluo n 400,
permanecendo vigente as regras anteriores de franquia de bagagem
despachada e (ii) condenar ANAC a esclarecer como se dar a restrio do
peso e contedo da bagagem de mo permitida pelo artigo 14, 2 da
mencionada Resoluo.
IV DO DIREITO
A Constituio Federal em seu artigo 6 estabelece que: So

direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o
transporte, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio.
Alm do transporte ser um direito social, a Constituio Federal

consagra que o Estado, alm de regular o transporte areo nacional, tambm
encarregado de promover a defesa do consumidor, em seu artigo 5, inciso
XXXII.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
XXXII - o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor;
A Constituio estabelece, ainda, em seu artigo 170, V, que a

ordem econmica constitucional tem por princpio a defesa do consumidor.

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Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano

e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna,
conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
V - defesa do consumidor;
Portanto, no restam dvidas que o transporte alm de ser um

direito social, deve ser regulado e desenvolvido em consonncia com a
proteo do consumidor. consenso que as medidas legislativas,
complementadas por normas regulatrias expedidas pela ANAC, devem
configurar normas de proteo ao consumidor.
Neste sentido, eventuais alteraes legislativas e regulatrias

somente podem ser efetivadas para melhorar o mbito de proteo ao
consumidor, sob pena de evidente inconstitucionalidade, alm de representar
retrocesso aos direitos sociais alcanados. O princpio constitucional da
proibio do retrocesso de direitos fundamentais, como, no caso, os direitos
dos consumidores, impede o retrocesso aos avanos j obtidos na efetiva
proteo.
No caso, a franquia de bagagem despachada prevista na

Resoluo 676/2000 estabelecia o mnimo que os transportadores deveriam
oferecer aos seus passageiros, sendo tal direito suprimido pela Resoluo
400.
A alegao de que a retirada da chamada franquia de bagagem

poder significar diminuio do preo de passagens no mercado da aviao
comercial brasileira argumento sem respaldo tcnico e sem respaldo na
experincia consumerista, pois a retirada de proteo aos consumidores
beneficia to somente o mercado fornecedor. Conforme mencionado, a ANAC
no apresentou estudo tcnico que comprovassem benefcios aos
consumidores, tampouco apresentou argumento que sustentasse a drstica

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alterao das regras atuais sobre franquia de bagagem, sendo desarrazoada a

mudana.
Cabe destacar, ainda, que, quando das negociaes da nova

resoluo, no foram apresentadas compensaes pela supresso de direitos
assegurados aos consumidores de servio areos, a corroborar com a
afirmao de retrocesso imposto aos direitos dos consumidores.
No mais, a ANAC no poderia criar novas limitaes no prevista

e no respaldada pela Lei. A ANAC extrapolou os limites regulatrios, ao
dispor de normas de carter cogente com critrios diversos do estabelecido no
Cdigo de Defesa do Consumidor. As linhas regulatrias at poderiam ser
diversas das regras estatudas pelo legislador brasileiro, desde que viessem a
melhorar o nvel de proteo, o que no ocorreu com a nova regulao
estipulada pela ANAC.
A ANAC ao permitir as drsticas alteraes nas regras atuais de

franquia de bagagem, criou norma abusiva e prejudicial aos consumidores,
uma vez que chancelou a supresso de direitos dos consumidores pelas
operadoras areas. Ntido, portanto, que a ANAC exorbitou seu poder de
regulao e normatizao. Assim sendo, a Resoluo n 400, ao permitir a
limitao a franquia de bagagem, destoa de seu fim precpuo de existir, pois
no tutela os consumidores e acentua a assimetria entre fornecedor de servio
e consumidor. No restam dvidas ser abusiva as limitaes impostas pela
mencionada Resoluo, deixando o consumidor em situao de intensa
desvantagem.
Por conseguinte, a Resoluo n 400 mostra-se no apenas

inconstitucional, como tambm ilegal por fixar diretrizes diferentes das
premissas do Cdigo de Defesa do Consumidor.

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Uma das diretrizes da poltica nacional de relaes de consumo

prevista no artigo 4 do CDC o reconhecimento da vulnerabilidade do
consumidor no mercado de consumo, assim como a harmonizao dos
interesses dos participantes das relaes de consumo, com base na boa-f e
equilbrio nas relaes entre consumidores e fornecedores.
Art. 4 A Poltica Nacional das Relaes de Consumo tem por objetivo o

atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito sua
dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos,
a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparncia e
harmonia das relaes de consumo, atendidos os seguintes princpios:
I - reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de

consumo;
III - harmonizao dos interesses dos participantes das relaes de

consumo e compatibilizao da proteo do consumidor com a
necessidade de desenvolvimento econmico e tecnolgico, de modo a
viabilizar os princpios nos quais se funda a ordem econmica, sempre
com base na boa-f e equilbrio nas relaes entre consumidores e
fornecedores;
Ora, a ANAC ao suprimir a franquia mnima de bagagem deixou

de reconhecer a vulnerabilidade do consumidor, acreditando que o mercado se
regular por si, permitindo que o consumidor fique ainda mais exposto aos
interesses exclusivos dos fornecedores, sem prova de nenhuma contrapartida
que possa benefici-lo.
Em um pas com dimenses territoriais continentais, a bagagem

no pode ser vista como dissociada da prestao de servio de transporte,
uma vez que esta dissociao acarretaria a caracterizao vantagem
manifestamente excessiva ou venda casada, pois condicionaria o fornecimento
do servio areo ao pagamento do servio de transporte de bagagem.

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O CDC, em seu artigo 39, enumera a venda casada e a exigncia

de vantagem manifestamente excessiva do consumidor como prtica abusiva:
vedado ao fornecedor de produtos ou servios, dentre outras prticas
abusivas: I - condicionar o fornecimento de produto ou de servio ao
fornecimento de outro produto ou servio, bem como, sem justa causa, a
limites quantitativos; V - exigir do consumidor vantagem manifestamente
excessiva.
Cabe destacar, ainda, que a Seo II do Captulo XIV do Cdigo

Civil brasileiro, que trata do transporte de pessoas, aponta para a obrigao do
transporte da bagagem como parte do prprio servio, ao estabelecer que o
transportador responde por danos s pessoas e s suas bagagens.
Art. 734. O transportador responde pelos danos causados s pessoas

transportadas e suas bagagens, salvo motivo de fora maior, sendo nula
qualquer clusula excludente da responsabilidade.
Pargrafo nico. lcito ao transportador exigir a declarao do valor da

bagagem a fim de fixar o limite da indenizao.
Portanto, para a regulao da bagagem seria necessrio antes a

ANAC quebrar a premissa legal de viagem indissocivel da bagagem, o que
no ocorreu. Deveria ter sido exaustivamente fundamentados e demonstrados
concretamente os benefcios que poderiam decorrer da autorizao da
cobrana em territrio nacional, apontando, inclusive, rotas em que os
passageiros costumam viajar sem bagagem para analisar se h voos de curtas
distncias que fogem regra da bagagem como parte indissocivel do servio.
Ademais, a franquia de 10 kg para bagagem de mo foi definida

de forma absoluta na Resoluo n 400 em seu artigo 14, mas esta franquia
poder ser diminuda, especialmente em aeronaves de pequeno porte,

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conforme artigo 14, 2. Todavia, a ANAC no explicita como se dar esta

flexibilizao, permitindo que ocorra de forma arbitrria e abusiva.
A falta de transparncia na supramencionada norma viola a

poltica nacional de relao de consumo, que exige transparncia nas relaes
de consumo (artigo 4, caput, do CDC).
No mesmo sentido, direito bsico do consumidor a informao

e a oferta adequada e clara sobre os diferentes produtos e servios:
Art. 6 So direitos bsicos do consumidor:
III - a informao adequada e clara sobre os diferentes produtos e

servios, com especificao correta de quantidade, caractersticas,
composio, qualidade, tributos incidentes e preo, bem como sobre os
riscos que apresentem;
Art. 31. A oferta e apresentao de produtos ou servios devem assegurar

informaes corretas, claras, precisas, ostensivas e em lngua portuguesa
sobre suas caractersticas, qualidades, quantidade, composio, preo,
garantia, prazos de validade e origem, entre outros dados, bem como
sobre os riscos que apresentam sade e segurana dos consumidores.
Portanto, os artigos 13 e 14 da Resoluo, ora atacada, esto em

dissonncia com o ordenamento jurdico, seja porque contrrios a Constituio
Federal e a Lei, seja porque representam ntido retrocesso aos direitos
fundamentais alcanados.
Desta maneira, prope-se a presente ao civil pblica, a qual

deve ser julgada procedente, a fim de: (i) declarar a nulidade do artigo 13 da
Resoluo n 400, permanecendo vigente as regras anteriores de franquia de
bagagem despachada e (ii) condenar ANAC a esclarecer como se dar a

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restrio do peso e contedo da bagagem de mo permitida pelo artigo 14,

2 da mencionada Resoluo.
IV DOS PEDIDOS
V.1 Tutela final
Requer o Ministrio Pblico Federal seja a presente ao

julgada totalmente procedente para condenar a Agncia Nacional de Aviao
Civil- ANAC a:
(i) declarar a nulidade do artigo 13 da Resoluo n 400/2016,

permanecendo vigente as regras anteriores de franquia de bagagem
despachada e
(ii) condenar ANAC a esclarecer como se dar a restrio do peso

e contedo da bagagem de mo permitida pelo artigo 14, 2 da mencionada
Resoluo.
IV. 2 Tutela antecipada e requerimentos finais
O art. 300 do CPC dispe que a tutela de urgncia ser

concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito
e o perigo de dano ou o risco ao resultado til do processo.
Nos termos do disposto no artigo 300 do Cdigo de Processo

Civil esto presentes os requisitos para concesso da tutela de urgncia.
Reporta-se aqui aos fundamentos de fato e direito referidos acima a fim de
sustentar a presena dos requisitos para a concesso da tutela.

18
____________________________________________________________
A probabilidade do direito alegado evidente no caso em tela,

tendo em vista que presente a ao civil pblica encontra-se lastreada no
Inqurito Civil n 1.34.001.008599/2016-51.
Ademais, acrescenta-se estar presente o fundado receio de dano

de difcil reparao, tendo em vista que os artigos 13 da Resoluo 400
entrar em vigor em 14 de maro de 2017 e acarretar, a partir de sua entrada
em vigor, danos aos consumidores, que perdero o direito a franquia de
bagagem. Assim, o Ministrio Pblico Federal requer, a ttulo de tutela de
urgncia, a suspenso da eficcia do artigo 13 da ANAC at o julgamento
definitivo do mrito da presente ao.
O Ministrio Pblico Federal requer, por fim, o recebimento da

inicial, com a citao da autarquia r no endereo mencionado no prembulo
para, querendo, contestar a presente ao, no prazo legal, sob pena de
revelia. Protesta-se provar o alegado por todos os meios de prova em direito
admitidos e informa no possuir interesse na autocomposio, por versar
a presente ao acerca de direitos indisponveis. Alm disso, todas as
tentativas de negociao realizada entre a ANAC e o Ministrio Pblico
restaram anteriormente infrutferas, tendo sido a supresso de franquia de
bagagem autorizada em que pese manifestao contrria dos rgos de
defesa do consumidor.
mngua de parmetros objetivos, atribui-se causa o valor de

R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Termos em que pede deferimento.
So Paulo, 07 de maro de 2017
Luiz Costa
Procurador da Repblica

19
____________________________________________________________
Procedimento Preparatrio n 1.34.001.008599/2016-51
Deciso
Determino o encaminhamento dos autos para livre distribuio

a uma das Varas Cveis Federais, com a ao civil pblica anexa.
So Paulo, 07 de maro de 2017.
Luiz Costa
Procurador da Repblica

1

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Ministrio Pblico Federal

Procuradoria da Repblica em So Paulo - SP

Excelentssimo Senhor Juiz Federal da ____ Vara Cvel Federal da

O Ministrio Pblico Federal, pelo Procurador da Repblica que

em face da Agncia Nacional de Aviao Civil- ANAC, pessoa jurdica de

pelas razes de fato e de direito a seguir expostas.

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

Trata-se de ao civil pblica com pedido de antecipao de

Como a resoluo entrar em vigor em 14 de maro de 2017,

II DA COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL E DA LEGITIMIDADE

No presente caso evidente existncia de interesse federal,

A legitimidade passiva da ANAC comprovada pelo fato de ser a

Por sua vez, a legitimidade do Ministrio Pblico Federal para a

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses

No mesmo sentido a regra contida no artigo 5 da Lei n

Restam, assim, demonstrados tanto o interesse federal na causa

III DOS FATOS

A presente ao encontra-se lastreada no Procedimento

A Resoluo n 400 da ANAC, de 13 de dezembro de 2016, que

Art. 13. O transporte de bagagem despachada configurar

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

2 As regras referentes ao transporte de bagagem despachada,

Por sua vez, consta nos autos que, em 28 de maro de 2016,

A fim de comprovar que a desregulamentao da regra de

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

Pblico Federal para analisar, do ponto de vista econmico, a proposta de

A percia verificou que a inovao da proposta de

No entanto, a assessoria pericial ressaltou que a Agncia r no

35.Segundo a abordagem sobre Discriminao de Preos de Segundo

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

a aumento do bem-estar. Assim como h excedente do consumidor,

Desta maneira, a percia econmica concluiu que o objetivo das

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

H tambm controvrsia quanto aos ganhos sociais da

Em que pese as observaes feitas pela assessoria pericial do

Por fim, a franquia de 10 kg para bagagem de mo foi definida de

Os membros do Ministrio Pblico brasileiro reunidos na

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

A despeito das concluses e sugestes do grupo de trabalho

De acordo com a MPCON, caso o mercado de aviao civil

A reduo de preos de passagens areas no seria malfico

Igualmente os membros do Grupo de Trabalho de Defesa dos

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

O Cdigo Civil, na Seo II do Captulo XIV ao tratar do

Ademais, o fato da resoluo autorizar a bagagem de mo com

Desta maneira, ausentes estudos tcnicos detalhados, o Grupo

A ANAC foi oficiada pelo Ministrio Pblico Federal para que se

Por sua vez, a ANAC encaminhou Nota Tcnica n

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

para fundamentar a proposta de desregulamentao das franquias de

A r informou que, em relao ao benchmarking internacional,

Alegou a ANAC que tamanha interveno encarece as

De outro lado, a Autarquia r apresentou a soma do total de

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

Portanto, diante do prejuzo efetivo aos consumidores e ausncia

No tocante aos voos internacionais no possvel cogitar

Ademais, no h sequer notcia de companhias estrangeiras que

No tocante aos voos domsticos, cabe aqui o mesmo destaque

Os dados estatsticos apresentados pela ANAC apenas

Assim, diante dos exaustivos estudos apresentados por

Rua Frei Caneca, 1360 Consolao So Paulo (SP) CEP 01307-002

comprovao pela ANAC de reduo nas tarifas, o Ministrio Pblico