Notas de

Pesquisa
 PROCESSO LEGISLATIVO: MUDANAS RECENTES E DESAFIOS

Acir Almeida1

1 INTRODUO
Nos ltimos dez anos ocorreram importantes mudanas no processo legislativo federal, especialmente
no que diz respeito s iniciativas de lei do Executivo. Diminuram-se a edio de medidas provisrias
e o uso do regime de urgncia na tramitao de projetos de lei, permitindo, assim, que o sistema
de comisses permanentes do Congresso passasse a exercer papel mais ativo. Ademais, a agenda
legislativa, antes dominada por iniciativas do Executivo, passou a incluir quantidade muito maior
de proposies de origem parlamentar. Esta breve nota descreve essas mudanas utilizando dados
quantitativos anuais sobre a produo legislativa, e aponta alguns desafios delas decorrentes.
Antes de passar aos dados propriamente ditos, e a ttulo de introduo, faz-se necessrio descrever
algumas regras bsicas do processo legislativo federal. Ordinariamente, todo projeto de lei (PL) submetido
ao Congresso deve ser primeiro encaminhado s comisses parlamentares permanentes com jurisdio sobre
a matria, para exame e discusso, aps o que cada comisso, por regra da maioria, deve aprovar parecer
recomendando-se a rejeio ou aprovao do PL, com ou sem alteraes. Na verdade, desde que os pareceres
sejam convergentes, e salvo em casos especficos, dispensada votao em plenrio do PL.2 Isto significa que
muitos projetos podem ter sua tramitao concluda nas comisses permanentes, inclusive os aprovados.
Por outro lado, existem dispositivos extraordinrios que permitem abreviar, e at contornar,
o processo legislativo ordinrio. A Constituio confere ao presidente da Repblica os poderes de
editar medida provisria (MPV) com fora imediata de lei e de invocar unilateralmente regime
de urgncia para qualquer PL de sua autoria, a qualquer tempo. No primeiro caso, a iniciativa no
passa pelo sistema de comisses permanentes, sendo submetida a uma comisso mista ad hoc para,
ento, ser votada em plenrio dentro de prazo constitucionalmente definido, com ou sem parecer
da comisso.3 A urgncia constitucional, por sua vez, implica em que se o PL no for votado em
plenrio no prazo de 45 dias o Congresso fica impedido de deliberar sobre qualquer outro projeto.4
Os regimentos internos das duas Casas legislativas tambm contm dispositivo de urgncia.
Uma maioria do plenrio (ou lderes partidrios representando uma maioria) pode invocar urgncia
para qualquer PL, a qualquer tempo, trazendo-o a votao, mesmo que as comisses no tenham
concludo seus pareceres.5 Esses trs dispositivos MPV, urgncia constitucional e regimental
permitem a interferncia direta sobre a agenda legislativa, no sentido de determinar sobre quais
assuntos o Congresso deve decidir e quando. Se, por um lado, eles permitem acelerar o processo

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Email: <acir.almeida@ipea.gov.br>.
2. Artigo 58 da Constituio Federal de 1988, Artigo 24 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD) e Artigo 91 do Regimento
Interno do Senado Federal (RISF). A votao nal em plenrio pode ser requerida por pelo menos dez por cento dos parlamentares, mas uma
maioria do plenrio precisa aprovar o requerimento.
3. Atualmente, esse prazo de sessenta dias, prorrogvel uma nica vez por igual perodo. Artigo 62 da CF/1988, Emenda Constitucional 32/2001,
e as Resolues no 1/1989 e no 1/2002, do Congresso Nacional.
4. Artigo 64 da CF/1988.
5. Artigo 155 do RICD e Artigo 336 do RISF.
 BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL | N. 7 | JAN.-JUN. 2015
46

legislativo, por outro, eles reduzem a oportunidade dos parlamentares de examinar a matria e,
neste sentido, podem levar a decises legislativas menos informadas.
Desde a promulgao da atual Constituio e at cerca do ano 2004, prevaleceu o uso desses
dispositivos extraordinrios: a MPV e a urgncia, principalmente a regimental, foram usadas intensamente
na aprovao da agenda do Executivo, levando a forte dominncia presidencial na produo legislativa
e a papel secundrio, at mesmo subordinado, das comisses permanentes. Aps aquele perodo,
no entanto, observam-se mudanas substanciais no processo legislativo, que so descritas a seguir.
O grfico 1 mostra a evoluo das contagens de leis federais no oramentrias (eixo vertical principal)
no perodo 1989-2014, por ano de promulgao e origem, e a porcentagem dessas leis que tiveram
origem na presidncia da Repblica.6 Note-se que, at o ano 2004, a parcela relativa de leis originadas
na presidncia oscilou moderadamente em torno de 60%, sem apresentar tendncia. Posteriormente,
no entanto, ela caiu de forma rpida e substancial, passando a oscilar em torno de 30%, a partir de 2008.
Esta queda foi decorrncia no apenas de menor quantidade de leis presidenciais, mas principalmente de
maior quantidade de leis originadas no Congresso: comparando-se os oito anos do perodo 1995-2002,
que compreende as duas legislaturas imediatamente posteriores ao fim do regime de exceo econmica que
marcou a transio democrtica, com os das legislaturas mais recentes (2007-2014), a quantidade mdia
anual de leis de origem presidencial diminuiu moderadamente, de 64,6 para 50,4, enquanto que a de
leis de origem parlamentar aumentou fortemente, de 38,4 para 80,9.

GRFICO 1
Contagens de leis no oramentrias, por ano e origem, e porcentagem das originadas na Presidncia
da Repblica (1989-2014)
(Em %)
250 100

200 80

150 60

100 40

50 20

0 0
1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Presidncia Congresso Outros Presidncia (%)

Fonte: Cmara dos Deputados, disponvel em: <www.camara.leg.br/sileg>; Senado Federal, disponvel em: <www.senado.leg.br/atividade>;
e Casa Civil, disponvel em: <www.planalto.gov.br/legislacao>.
Elaborao do autor.
Obs.: No caso de lei iniciada por MPV, foi considerado o ano da edio, em vez do ano da promulgao. Outros inclui tambm quarenta leis que
resultaram da combinao de iniciativas da presidncia e do Congresso.

6. A populao consiste em 89 Leis Complementares (nos 60 a 148) e 3.194 Leis Ordinrias. Entre as ltimas, esto 62 MPVs que foram automaticamente
convertidas em lei pelo Artigo 2o da Emenda Constitucional no 32/2001. As 2.220 leis oramentrias do perodo, de iniciativa exclusiva do Executivo,
foram omitidas em razo de serem predominantemente consensuais. As concluses deste trabalho no se alteram com a incluso dessas leis.
PROCESSO LEGISLATIVO: MUDANAS RECENTES E DESAFIOS
47

O processo legislativo das leis originadas na presidncia tambm mudou. O grfico 2 apresenta
a distribuio relativa das leis presidenciais no oramentrias, por ano e tipo de processo legislativo
na Cmara dos Deputados, ou seja, se tramitou como MPV ou como PL e, neste ltimo caso, se teve
urgncia (constitucional ou regimental) adotada antes que tivessem sido aprovados todos os pareceres
de mrito das comisses permanentes,7 se sua aprovao foi concluda nas comisses ou, por fim,
se nem uma coisa nem outra. Ainda considerando aqueles dois perodos (1995-2002 e 2007-2014),
a mdia anual da participao relativa de leis que tramitaram como MPV permaneceu estvel,
em aproximadamente 50%, enquanto que a de PLs aprovados com urgncia diminuiu praticamente
pela metade, de 28,7% para 13,8%, e a de PLs aprovados conclusivamente nas comisses triplicou,
de 9,8% para 29,1%. Como a quantidade anual total de leis presidenciais caiu no segundo perodo
(grfico 1), conclui-se que o recurso a dispositivos extraordinrios para a aprovao da agenda do
Executivo diminuiu, tanto absoluta quanto relativamente.8

GRFICO 2
Distribuio das leis presidenciais no oramentrias, por ano e tipo de processo legislativo, e por-
centagem das submetidas ao processo legislativo ordinrio, Cmara dos Deputados (1989-2014)
(Em %)
100

80

60

40

20

0
1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

MPVs PLs com urgncia PLs concludos em comisso Outros PLs Processo ordinrio (%)

Fonte: Cmara dos Deputados, disponvel em: <www.camara.leg.br/sileg>; Senado Federal, disponvel em: <www.senado.leg.br/atividade>; e Casa
Civil, disponvel em: <www.planalto.gov.br/legislacao>.
Elaborao do autor.
Obs.: No caso de lei iniciada por MPV, foi considerado o ano da edio, em vez do ano da promulgao. Apenas urgncia adotada antes que as
comisses tivessem aprovados todos os seus pareceres de mrito. Processo ordinrio = PLs concl. em comisso mais Outros PLs.

Para melhor se avaliar a mudana no processo legislativo das leis presidenciais, o grfico 2 mostra
tambm a evoluo da frequncia relativa com que elas seguiram o processo legislativo ordinrio,
definida como a porcentagem anual de leis que tramitaram como PL para o qual no foi adotada

7. Essa restrio quanto ao momento da adoo da urgncia justica-se pelo interesse especco em avaliar com que frequncia foi prejudicada
a oportunidade das comisses de avaliar o contedo substantivo da matria.
8. Essa queda bem mais pronunciada quando considera-se como leis as reedies de MPVs com modicao de texto, que ocorreram com
frequncia nos anos 1995 a 2001, at serem proibidas pela Emenda Constitucional no 32/2001. Infelizmente, no se dispe ainda de dados
conveis sobre a contagem anual dessas MPVs.
 BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL | N. 7 | JAN.-JUN. 2015
48

urgncia antes que as comisses tivessem aprovado todos os pareceres de mrito, ou seja, de PLs
concludos em comisso mais Outros PLs. Os dados deixam claro que o processo legislativo ordinrio
passou a ser usado de forma crescente a partir do ano 2005, aps perodo de leve queda gradativa,
iniciado em 1997. Nos anos 1995-2002, a mdia anual da porcentagem de leis presidenciais que
seguiram o processo legislativo ordinrio foi 19,4%, contra 36,5% nos anos 2007-2014. Tal como
mencionado anteriormente, esta mudana de padro reflete tanto diminuio na contagem anual de
leis aprovadas em rito extraordinrio quanto aumento na contagem das aprovadas em rito ordinrio.
As mudanas no processo legislativo no esto restritas s iniciativas de lei do Executivo.
Parcela crescente das leis de iniciativa parlamentar tem sido aprovada conclusivamente nas comisses
permanentes. Na verdade, esta uma tendncia que se observa desde os primeiros anos, com apenas
um curto perodo (1995-1998) no qual houve reverso temporria. A ttulo de ilustrao, e seguindo o
critrio de comparao anterior, a mdia anual da porcentagem de leis de iniciativa do Congresso que
foram aprovadas conclusivamente nas comisses permanentes aumentou de 52,9%, em 1995-2002,
para 83,8%, em 2007-2014.
Portanto, parece razovel concluir que, particularmente nos ltimos dez anos, a agenda
legislativa tornou-se mais aberta e descentralizada: i) o seu contedo passou a incluir quantidade
substancial de proposies dos congressistas, deixando de ser dominado pelas do Executivo;
e ii) o timing de quantidade crescente de decises legislativas passou a ser definido pelas vrias
comisses permanentes, e no mais pelo Executivo (via uso de MPV e urgncia constitucional)
e pelas lideranas partidrias (via urgncia regimental e o controle da pauta do plenrio). bem
verdade que essa mudana ainda precisa ser objeto de pesquisas detalhadas, de maneira a se chegar
tanto a caracterizao mais precisa da sua natureza quanto a melhor entendimento das suas causas
e mecanismos. No obstante, pode-se, desde j, levantar breves reflexes acerca de alguns desafios
que essa mudana provavelmente impe ao Congresso.
Talvez o maior desafio para o Congresso seja assegurar a qualidade na formulao de polticas
pblicas. Dois aspectos motivam esta preocupao. O primeiro so os incentivos particularistas
e paroquiais oriundos do nosso sistema eleitoral (Ames, 1995). Acredita-se que a centralizao
da agenda tenha servido para tornar a produo legislativa menos sujeita a esses incentivos
(Figueiredo e Limongi, 1998). Assim, a recente descentralizao implicaria o risco de os congressistas
passarem a priorizar polticas que beneficiam, de forma direta e exclusiva, localidades ou grupos
especficos. Levantamento preliminar sugere, no entanto, que a quantidade mdia anual desse tipo
de lei parlamentar cresceu apenas moderadamente, passando de 5,8 para 7,0 (incremento de 21,7%),
entre 1995-2002 e 2007-14.9 Por outro lado, a mdia anual de leis parlamentares que prestam
homenagens, instituem datas simblicas ou comemorativas etc. cresceu extraordinariamente no
mesmo perodo, de 6,3 para 38,1,10 compreendendo 47% da produo parlamentar dos ltimos
oito anos. Importante notar, no entanto, que os padres descritos anteriormente persistem mesmo
quando estas leis so excludas da anlise.

9. A identicao do tipo da lei foi feita a partir da leitura das suas ementas.
10. Note-se que boa parte dessas leis pode ser considerada particularista, pois muitas vezes as homenagens so direcionadas a localidades
ou grupos especcos.
PROCESSO LEGISLATIVO: MUDANAS RECENTES E DESAFIOS
49

Mas o protagonismo legislativo do Congresso no se limitou produo de polticas particularistas

nem simblicas. Tambm houve aumento substancial na quantidade de leis regulatrias de natureza
difusa, ou seja, que instituem direitos e deveres com amplo alcance na sociedade: a mdia anual dessas
leis passou de 21,4 para 32,4 (aumento de 51,5%), entre 1995-2002 e 2007-2014. Exemplos neste
sentido so as leis que instituem o Sistema de Consrcios (Lei no 11.795/2008), a Poltica Nacional
sobre Mudana do Clima (12.187/2009), o Estatuto da Igualdade Racial (12.288/2010), e a Poltica
Nacional de Irrigao (12.787/2013). Em suma, o recente aumento na produo legal de origem
parlamentar inclui tanto leis muito relevantes para o pas quanto leis de importncia questionvel.
Se e em que medida a produo destas ltimas implica em custo de oportunidade para a produo das
primeiras uma questo em aberto. Por isto, no obstante os exemplos mencionados, ao Congresso
coloca-se o desafio de no preterir deliberaes sobre polticas pblicas de interesse difuso em favor
da produo de legislao de natureza particularista ou simblica.
Isso nos remete ao segundo aspecto motivador de preocupao, que a desvantagem informacional
do Congresso vis--vis o Executivo na avaliao de polticas pblicas (Santos e Almeida, 2011).
Historicamente, e em funo da postura reativa anteriormente assumida pelo Congresso, o Executivo
sempre se constituiu na principal fonte de informao dos parlamentares quando se tratava de avaliar
propostas de polticas pblicas. O uso intenso daqueles mecanismos de abreviao do processo
legislativo, por sua vez, fazia com que os parlamentares tivessem acesso apenas s informaes que o
governo achava conveniente compartilhar. Com o Congresso assumindo postura mais proativa na
formulao de polticas pblicas, coloca-se a questo de em que medida ele est capacitado e os seus
membros interessados na coleta e produo independente de informao.
A respeito da capacidade do Congresso, devem-se reconhecer os progressos substanciais
realizados por ambas as Casas legislativas, nos ltimos vinte anos, mediante a criao e o
fortalecimento de ncleos prprios de consultoria legislativa. Na Cmara dos Deputados,
a consultoria contava, em meados de 2011, com 164 servidores habilitados para a anlise de
polticas pblicas, distribudos entre 21 reas temticas, sendo todos com nvel superior e 83% com
algum tipo de especializao (Santos, 2014). No entanto, essa estrutura pode no ser suficiente
para atender a demanda parlamentar no novo contexto de ativismo legislativo do Congresso.
Sobre o comportamento parlamentar, crucial olhar para o que acontece nas comisses
permanentes, pois so elas que tm a funo institucional de examinar e debater em profundidade
as iniciativas de lei, podendo, inclusive, realizar audincias para ouvir diretamente especialistas da
sociedade civil e da burocracia estatal, e ainda convocar ministro de estado para prestar informaes.11
A despeito da virtual inexistncia de estudos que permitam avaliar as atividades das comisses
no novo contexto de ativismo congressual, dados preliminares apontam tendncias auspiciosas.
Na Cmara de Deputados, nos ltimos dez anos, houve aumento progressivo na quantidade anual
de requerimentos para realizao de audincias pblicas nas comisses: entre os binios 2001-2002 e
2013-2014, a mdia anual passou de 538 para 1.240 (aumento de 131%).12 Tambm na Cmara dos
Deputados, a produo total da consultoria legislativa (que inclui assessoramentos, pareceres, estudos
e redaes de discursos e proposies legislativas) aumentou em 91% entre as legislaturas 1991-1995

11. Artigo 24 do RICD.

12. Dados compilados pelo autor a partir de informaes coletadas no stio eletrnico da Cmara dos Deputados, disponvel em:
<www.camara.leg.br/sileg>. No existem dados disponveis para anos anteriores a 2001.
 BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL | N. 7 | JAN.-JUN. 2015
50

e 2003-2007, mantendo-se praticamente estvel desde ento, com cerca de 20 mil trabalhos/ano,
em mdia (Brasil, 2015, p. 11). No Senado, a produo da consultoria legislativa tem aumentado
progressivamente, ao ponto de no binio 2011-2012 ela ter atingido a mdia anual de 13.200
trabalhos, quantidade trs vezes maior que a observada no binio 1999-2000 (Brasil, 2013, p. 7).
Enfim, se est em consolidao um novo padro legislativo, com o Congresso, por meio das
suas comisses permanentes, assumindo o protagonismo na produo de leis, faz-se necessrio:
i) criar mecanismos que inibam a prevalncia de interesses particularistas na definio da agenda;
e ii) aprimorar a sua capacidade de produzir informaes prprias sobre polticas pblicas.

REFERNCIAS

AMES, B. Electoral rules, constituency pressures, and pork barrel: bases of voting in the brazilian
congress. The Journal of Politics, v. 57, n. 2, p. 324-343, 1995.
BRASIL. Senado Federal. Consultoria Legislativa. Relatrio anual 2012. Braslia: Senado Federal,
2013. Mimeografado.
______. Cmara dos Deputados. Consultoria Legislativa. Relatrio anual de 2014. Braslia: Cmara dos
Deputados, jan. 2015. Mimeografado.
FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Bases institucionais do presidencialismo de coalizo. Lua Nova,
n. 44, p. 81-98, 1998.
SANTOS, F. O legislativo em busca de informao: um estudo da estrutura de assessoria da Cmara
dos Deputados. Braslia: Ipea, 2014. (Texto para Discusso, n. 1958).
SANTOS, F.; ALMEIDA, A. Fundamentos informacionais do presidencialismo de coalizo.
Curitiba: Editora Appris, 2011.