PRINCIPAIS MARCOS DAS MUDANAS INSTITUCIONAIS NO

SETOR SADE
(1974-1996)

Srie Didtica, n 1 Dezembro 1996

Simone Rossi Pugin e Vania Barbosa do Nascimento

Orientao: Amlia Cohn
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APRESENTAO

O CEDEC vem desenvolvendo, ao longo da ltima dcada,

pesquisas voltadas para a rea de polticas pblicas de corte social, e
dentre elas as polticas de sade.
No caso da sade, a equipe de pesquisadores envolvida com o
tema da descentralizao da tica da democracia social, isto , da
efetiva constituio da sade como direito de todos e dever do Estado,
como reza a atual Constituio, em contato com extensa produo de
textos, artigos e livros sobre o tema, constatou a existncia de uma
lacuna: um texto que de modo sinttico sistematizasse os principais
marcos institucionais e legais experimentados pelo setor no perodo
mais recente.
Surge assim a iniciativa desta publicao, que recupera esses
principais marcos a partir de 1974 at os dias atuais e procura facilitar
aos interessados o acesso a essas informaes. Esperamos que ela
possa ser til no apenas para fins didticos, mas tambm como
instrumento de trabalho para aqueles profissionais de sade que
militam no setor pblico.
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Glossrio de siglas e abreviaturas:

AIH - Autorizao de Internao Hospitalar

AIS - Aes Integradas de Sade
CEBES - Centro Brasileiro de Estudos de Sade
CIPLAN - Comisso Interministerial de Planejamento e Coordenao
CIS - Comisses Interinstitucionais de Sade
CRIS - Comisso Regional Interinstitucional de Sade
CLIMS/CLIS - Comisses Municipais ou Locais Interinstitucionais de
Sade
CONASEMS - Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade
CONASP - Conselho Consultivo de Administrao Previdenciria
CONASS - Conselho Nacional dos Secretrios de Estado da Sade
DATAPREV - Empresa de Processamento de Dados da Previdncia
Social
FUNABEM - Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
IAPAS - Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e
Assistncia Social
INAMPS - Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social
LBA - Fundao Legio Brasileira de Assistncia
MPAS - Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MS - Ministrio da Sade
NOB - Norma Operacional Bsica
PIASS - Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento
PPA - Plano de Pronta Ao
SES - Secretaria de Estado da Sade
SUDS - Sistema Unificado e Descentralizado de Sade
SUS - Sistema nico de Sade
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UCA - Unidade de Cobertura Ambulatorial

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Principais marcos das mudanas institucionais no setor sade

(1974-1996)

1974 - criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social -

MPAS, a partir da Lei 6025, de 25 de junho de 1974. Com isso,
h uma redefinio das atribuies do Ministrio da Sade
(criado em 1953) e do recm-criado MPAS.

O INAMPS - Instituto Nacional de Assistncia Mdica da

Previdncia Social criado no mesmo ano como parte do
processo de institucionalizao do MPAS. Institui-se nesse
momento o SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social), do qual fazem parte o INAMPS, o INPS
(Instituto Nacional de Previdncia Social), IAPAS (Instituto de
Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social),
LBA (Fundao Legio Brasileira de Assistncia), FUNABEM
(Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor), DATAPREV
(Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social)
(Oliveira, Teixeira, 1989, p. 257).

O INAMPS, com recursos previdencirios, passa a responder

pela assistncia mdica dos contribuintes por meio de sua rede
prpria e de servios contratados e conveniados com forte
nfase nestes segundos. Nos Estados havia as
Superintendncias Regionais do INAMPS, que apesar de
subordinadas s decises centrais, administravam os servios
prprios e se relacionavam diretamente com os prestadores
privados (Inojosa, Junqueira, 1989).

1974 - Plano de Pronta Ao

Este Plano no altera o modelo de ateno sade ento

vigente, mas a partir dele ocorre uma expanso dos nveis de
cobertura do sistema ( um embrio da universalizao
proposta em 80 pelas AIS, SUDS e SUS, segundo Castro,
Viana, 1992). O PPA "visava dar acesso, aos previdencirios,
consulta mdico-ambulatorial atravs da rede privada
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contratada e conveniada, universalizando o atendimento de

urgncia"; nesse sentido, o Plano foi um marco por possibilitar
reverter a tendncia da absoro de consultas ambulatoriais
pela rede prpria do INAMPS, que at 1974 respondia por 80%
delas. Isto , e nas palavras das autoras, tratou-se da
"confirmao do discurso pr compra de servios, traduzindo
um fortalecimento da burocracia previdenciria e do setor
privado, alm da consolidao da tendncia de absoro da
assistncia sade pelo MPAS (Castro, Viana, 1992). E como
destacam Oliveira e Teixeira (1989, p. 250, 251), a
desburocratizao do atendimento nos casos de emergncia
consiste num dos pontos centrais do Plano.

1975 - Realizao da V Conferncia Nacional de Sade1. O principal

tema desta Conferncia foi a proposta de criao do Sistema
Nacional de Sade, alm dos programas de sade pblica, de
responsabilidade do Ministrio da Sade, destacando-se como
temas de discusso os seguintes: Programa Nacional de Sade
Materno-Infantil, o Sistema Nacional de Vigilncia
Epidemiolgica, o Programa de Controle de Grandes Endemias
e a Extenso dos Programas de Sade s Populaes Rurais
(Castro,Viana, 1992, p. 88).

1975 - A Lei 6229, de 17 de julho de 1975, organiza o Sistema

Nacional de Sade e estabelece as principais competncias
atribudas s distintas esferas de governo:

Esfera Federal

Ministrio da Sade:

elaborao de uma poltica nacional de sade;

elaborao de planos de proteo sade e combate a

doenas transmissveis e orientao da sua execuo;

elaborao de normas capazes de assegurar a proteo,

recuperao e promoo da sade coletiva;

1 As Conferncias Nacionais de Sade foram institudas a partir da criao do Ministrio da Sade

(1953), cabendo ao Ministro da Sade convoc-las. As Conferncias no se realizaram durante os
primeiros governos militares, sendo reativadas apenas sob o governo Geisel (1974/78).
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elaborao de um Programa Nacional de Alimentao e

Nutrio;

coordenao da vigilncia epidemiolgica em todo o pas;

normatizao da instalao de equipamentos de sade;

avaliao do quadro sanitrio do pas;

fiscalizao das condies de trabalho dos profissionais

ligados sade, entre outras.

Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (criado em 1974):

formulao de planos de assistncia mdica individual,

coordenando-os nacionalmente;

credenciamento de entidades no lucrativas, integrando-as ao

sistema pblico;

atendimento mdico da clientela, por meio de servios

prprios ou contratados, fiscalizando estes ltimos;

fixao, juntamente com o Ministrio da Sade, das normas e

padres de prestao desses servios;

distribuio, gratuita ou subvencionada, de medicamentos

populao.

Ministrio da Educao

formao e habilitao dos profissionais do setor sade,

manuteno de hospitais universitrios, entre outras.

Ministrio do Trabalho

atividades vinculadas higiene e segurana no trabalho.

Ministrio do Interior
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saneamento ambiental, desenvolvimento de programas de

saneamento bsico, de acordo com as prioridades definidas
pelos planos de sade.

Estados

Planejamento das suas aes de sade, em articulao com a

poltica nacional e "a criao e operao dos servios de sade,
em apoio s atividades municipais" (Oliveira, Teixeira, 1989, p.
255).

Municpios

Manuteno dos servios de pronto-socorros e de vigilncia

epidemiolgica (Castro, Viana, 1992, p. 17; Oliveira, Teixeira,
1989).

Segundo a Lei, os Estados e Municpios receberiam "incentivos

tcnicos e financeiros da Unio" para organizao de servios,
atividades e programas de sade, de acordo com as diretrizes
da Poltica Nacional de Sade (Castro, Viana, 1992, p. 17 e
Oliveira, Teixeira, 1989).

1976 - Institui-se o Programa de Interiorizao das Aes de Sade

e Saneamento - PIASS (24/08/1976). Suas diretrizes tinham
como objetivo a organizao de uma estrutura bsica de sade
nos Municpios com at 20.000 habitantes, utilizando pessoal de
nvel auxiliar e da prpria comunidade. Segundo Castro e Viana
(1992), tratava-se de um programa de interiorizao do
atendimento, buscando maior eficincia e baixos custos.

Os mecanismos de coordenao do programa eram os

seguintes: no mbito federal, avaliao e execuo do
Programa a cargo do GEIN - Grupo Executivo Interministerial,
composto por representantes do MS, do MPAS, dos Ministrios
do Interior e do Planejamento; uma Secretaria Tcnica, ligada
Secretaria Geral do MS, que deveria analisar os projetos
estaduais e elaborar normas e diretrizes; no nvel estadual, o
GCE - Grupo de Coordenao Estadual, que deveria elaborar
planos anuais, avaliados pelo GEIN, coordenar a
implementao desses planos e supervisionar as unidades. Se
implementado, ele significaria um fortalecimento das Secretarias
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Estaduais de Sade, pois os Municpios e as Diretorias

Regionais de Sade (ligadas SESs) deveriam assumir, de
modo gradual, a coordenao do Programa (Castro, Viana,
1992). Na realidade, os resultados do Programa resumiram-se
basicamente ampliao da rede fsica instalada para o
atendimento da populao, sem que houvesse um maior
investimento na melhoria das aes de sade. Destacam as
autoras a escassez de recursos para a implantao do
Programa, dado que a adeso do INAMPS s ocorreu em 1979,
quando passa a assumir parte do custeio do Programa no
momento em que se verifica uma retrao dos recursos
estaduais.

1977 - Realizao da VI Conferncia Nacional de Sade - O principal

tema debatido o da operacionalizao do Sistema Nacional de
Sade. Discutiu-se tambm o controle de endemias, diplomas
profissionais relativos rea da sade e a interiorizao dos
servios de sade (Castro, Viana, 1992, p. 88).

1978 - Realizao do 1 Encontro dos Secretrios Municipais de Sade

do Nordeste e do 1 Encontro dos Secretrios Municipais de
Sade do Sudeste. Este ltimo, realizado em Campinas e
organizado pelo IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal) e pelas prefeituras de Campinas, Londrina e Niteri,
tira algumas concluses, referendadas por 60 Municpios de 16
Estados, dentre as quais se destacam: prioridade para a
ateno primria e para as solicitaes dos Municpios ao FAS
(Fundo de Desenvolvimento e de Apoio Social), destinadas a
investimentos na rede fsica e servios; descentralizao
tributria; moo de apoio ao Ministro da Sade, que ento
defendia o repasse direto de verbas aos Municpios; solicitao
de credenciamento dos Municpios interessados junto ao
Programa Nacional de Imunizaes, que era, naquele momento,
de competncia exclusiva das Secretarias Estaduais (Muller
Neto, 1991, p. 60).

1979 - Realizao do Encontro dos Secretrios Municipais de Sade,

em Niteri, e do 1 Simpsio sobre Poltica Nacional de Sade
na Cmara Federal. Neste simpsio o CEBES - Centro
Brasileiro de Estudos de Sade apresentou propostas que foram
em grande parte incorporadas VIII Conferncia Nacional de
Sade. Cabe destacar que a descentralizao, no interior de um
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sistema nico de sade, aparece a tanto como uma estratgia

para se atingir uma maior eficcia do sistema, quanto com o
objetivo de maior democratizao do Estado e do sistema de
sade atravs da ampliao da participao popular ( Muller
Neto, 1991, p. 60).

interessante notar que em meados da dcada de 70 tm

incio algumas tentativas de formulao de polticas locais, isto
, municipais, de sade, sobretudo a partir da iniciativa de
prefeituras governadas pela oposio. Os princpios gerais que
orientavam tais polticas consistiam na extenso dos servios
bsicos para toda a populao, e na implantao de "modelos
de medicina comunitria". Os Municpios que se destacam por
tais tipos de experincia so: Campinas (SP), Lages (SC),
Londrina (PR), Niteri (RJ), Piracicaba (SP), Montes Claros
(MG), Capim Branco (MG) e Porto Nacional (GO), alm de
Municpios na regio Nordeste que, sob a influncia do PIASS,
implantam tambm novas polticas locais de sade (Muller Neto,
1991, p. 60). Os sucessivos e freqentes Encontros de
Secretrios Municipais de Sade, por sua vez, traduzem j a
articulao poltica emergente dos responsveis pela sade no
nvel local.

1980, maro - Realizao da VII Conferncia Nacional de Sade, que

teve como tema principal a implantao de servios bsicos de
sade. Pela primeira vez aparece a preocupao com a
hierarquizao, regionalizao e integrao das aes de
sade, como destacam Castro e Viana (1992, p. 89). Segundo
as autoras, isso se deve ao alto custo do tipo de assistncia
prestada pela Previdncia e tambm influncia de
experincias internacionais. Nessa perspectiva, o governo
federal teria, diante dessas imposies, passado a buscar a
democratizao dos servios visando alcanar maior
legitimidade popular.

1980 - Elaborao do projeto do Prev-Sade - Programa Nacional de

Servios Bsicos de Sade

Trata-se de um projeto elaborado por um Grupo Tcnico

Interministerial e que tem como objetivos a "restruturao e
ampliao dos servios de sade, compreendendo tambm as
reas de saneamento e habitao (Oliveira, Teixeira, 1989, p.
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271). Tem como inspirao a experincia desenvolvida por

programas de ateno primria, no norte de Minas Gerais e no
Nordeste, a partir do PIASS, e fundamenta-se nas proposies
definidas internacionalmente pela Organizao Mundial de
Sade, sobretudo aquelas da Conferncia de Alma-Ata, que
podem ser resumidas como a extenso dos cuidados primrios
de sade a toda populao por intermdio de uma rede nica,
hierarquizada e regionalizada, sob o controle da rede pblica,
buscando a reduo dos custos e a racionalizao do
atendimento.

O plano defendia ainda a suspenso de novos credenciamentos

de servios privados e a incorporao pela rede prpria dos
servios prestados por terceiros, subordinando as demais
instituies filantrpicas ou beneficentes ao controle estrito do
Estado.

A coordenao do programa cabia, no nvel federal, CIPLAN -

Comisso Interministerial de Planejamento e Coordenao,
formada pelos Secretrios Gerais do MS e do MPAS; no nvel
estadual, havia a CIPE - Comisso Interministerial de
Planejamento Estadual, presidida pelo Secretrio Estadual de
Sade, que deveria articular as SESs, o MS, o INAMPS e o
MPAS, tendo sido criadas tambm as Diretorias Regionais de
Sade.

O Prev-Sade jamais foi implantado devido a presses advindas

do prprio INAMPS e de outros rgos, que no permitiram que
o anteprojeto de lei fosse aprovado. (Castro, Viana, 1992 e
Oliveira, Teixeira, 1989).

1981 - Criao do CONASP - Conselho Consultivo de

Administrao Previdenciria, atravs do Decreto 86.329,
como rgo do MPAS.

criado em funo da necessidade de reviso das formas de

organizao da assistncia mdica previdenciria diante do
imperativo da conteno das despesas da previdncia social
com a assistncia mdica, numa conjuntura de aguda crise
financeira do sistema previdencirio.
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O CONASP elabora o "Plano de Reorientao da Assistncia

Sade no mbito da Previdncia Social", tendo, segundo Muller
Neto, como alguns dos principais objetivos: "prioridade s
aes primrias, nfase na assistncia ambulatorial; integrao
das instituies (federais, estaduais, municipais) num sistema
regionalizado e hierarquizado, com maior aproveitamento da
rede pblica de servios bsicos j existentes atravs de
convnios trilaterais; racionalizao dos gastos com servios
contratados na rea hospitalar, atravs do aperfeioamento dos
mecanismos de controle e pagamento das contas hospitalares,
com a simplificao do mecanismo de pagamento a terceiros",
entre outros (Muller Neto, 1991, p. 61). Tem incio ento o
pagamento por procedimentos no lugar do pagamento por
unidades de servio, alm da introduo de mecanismos de
auditoria tcnica, com o intuito de reduzir o superfaturamento
resultante da multiplicao dos atos mdicos prestados
(Oliveira, Teixeira, 1989).

Comentrios sobre o Plano:

o plano foi implantado em 1983 e teve vigncia at 1984;

"a agncia central indutora deste processo o prprio

INAMPS", que continua centralizando a poltica estatal para a
sade; o plano teve como principal resultado a reduo de
despesas (Castro, Viana, 1992);

o Plano foi, segundo vrios autores, o embrio das AIS -

Aes Integradas de Sade;

alm da preocupao com a racionalizao dos recursos

previdencirios, em um contexto de crise econmica e de
constatao da ineficincia do modelo existente, o tema da
descentralizao j aparece neste plano, no contexto de
redemocratizao, associada reivindicao de maior
autonomia por parte dos Estados e Municpios (Inojosa,
Junqueira, 1989);

segundo Muller Neto, o Plano CONASP evidencia dois pontos:

de um lado, trata-se de uma proposta clara de racionalizao
do sistema que, para tanto, "prioriza as atividades-meio e
introduz o critrio de compra-venda de servios nas relaes
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entre rgos pblicos, mantendo as mesmas distores que

caracterizavam as relaes do sistema pblico com o sistema
privado, ou seja, privilegiavam as medidas curativas
individuais e mantinham a discriminao entre segurados e
no-segurados da Previdncia Social". Mas, segundo o
mesmo autor, a prpria formulao do Plano significou que o
governo passava a admitir o carter "catico e incontrolvel"
do modelo de ento e a incorporar "parte do discurso da
oposio" (Muller Neto, 1991, p. 61).

1982 - Criao do CONASS - Conselho Nacional dos Secretrios de

Estado da Sade

1982 - II Encontro Nacional dos Secretrios Municipais de Sade,

realizado em So Jos dos Campos.

1984 - AIS - Aes Integradas de Sade, estratgia instituda pela

CIPLAN, segundo as orientaes e pressupostos do Plano
CONASP.

Consistiam numa "estratgia de integrao programtica entre

as organizaes de sade de nvel federal, estadual e municipal"
(Castro, Viana, 1992, p. 23), e que inclua tambm os diversos
prestadores de servios nas trs esferas.

Instituies envolvidas:

nvel federal: MPAS, atravs da Secretaria de Servios Mdicos;

INAMPS; MS; INAN (Instituto Nacional de Alimentao e
Nutrio), Fundao de Servios de Sade Pblica (FSESP);
SUCAM (Superintendncia de Campanhas de Sade Pblica);
CEME (Central de Medicamentos) e Ministrio da Educao
(Hospitais Universitrios e de Ensino);

nvel estadual: SES (Secretarias de Estado da Sade),

hospitais, fundaes, universidades estaduais e "outras
organizaes", incluindo-se as filantrpicas;

nvel municipal: Secretarias Municipais de Sade, instituies de

ensino e hospitais.
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reas de interveno: assistncia mdico-hospitalar,

farmacutica e "desenvolvimento institucional".

Objetivos: "estruturao de sistemas estaduais de sade com

alto grau de resolutividade; desenvolvimento de capacidade
gerencial dos servios a nvel local e regional; integrao da
alocao de recursos oriundos de diversas fontes; valorizao
dos recursos humanos participantes da equipe de sade;
planejamento da interveno atravs do desenvolvimento de
parmetros tcnica e financeiramente viveis e adaptados s
condies locais; orientao da pesquisa e das atividades das
instituies de ensino para as necessidades de sade em cada
regio" (Castro, Viana, 1992, p. 23).

As AIS foram formalizadas atravs de convnios entre as

esferas de governo (que definiam objetivos, estrutura e
mecanismos de funcionamento das AIS nos Estados), termos
aditivos (que operacionalizavam projetos especficos com
compromissos financeiros e de programas) e termos de
adeso (definio de programas e recursos na incorporao de
Municpios s AIS).

Colegiados:

nvel federal: CIPLAN, definindo atribuies e normatizando a

atuao das diferentes instituies federais;

nvel estadual: Comisses Interinstitucionais de Sade - CIS,

presididas pelo Secretrio Estadual de Sade e formadas, alm
dele, pelo superintendente regional do INAMPS e por
representantes dos Ministrios da Sade e da Educao;

nvel regional: Comisso Regional Interinstitucional de Sade -

CRIS, formada pelos representantes regionais das SESs e do
INAMPS, e pelos representantes de diferentes entidades que
aderiram s AIS. Atribuies: planejamento e coordenao das
AIS para cada regio nos Estados;

nvel municipal: Comisses Locais ou Municipais

Interinstitucionais de Sade (CLIMS/CLIS), com a atribuio de
planejamento e gesto das AIS num Municpio ou num conjunto
de Municpios. Eram formadas por representantes das
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entidades conveniadas, das Secretarias Municipais de Sade ou

das Prefeituras, de entidades comunitrias, dos sindicatos e de
entidades representantes da populao (Castro, Viana, 1992, p.
24).

Financiamento:

A alocao de recursos cabia ao INAMPS, para a manuteno

de servios prprios, para o pagamento do setor privado
contratado por servios prestados, assim como para o custeio
de hospitais universitrios, dos servios de sade pblica e de
hospitais pblicos; os convnios estabelecidos eram de
responsabilidade do Ministrio da Sade e do Ministrio da
Educao, que participava das despesas com hospitais
universitrios e de ensino, entre outros (ver Castro, Viana, 1992,
p. 24).

Comentrios e avaliaes sobre as AIS:

houve aporte substantivo de recursos do INAMPS para a rede

pblica;

crescimento dos gastos com as AIS como porcentagem dos

gastos do INAMPS: 4% em 1984, 10% em 1985, e 14% em
1986;

houve, com as AIS, transferncia de recursos federais para

Estados e Municpios, e um "aumento de produtividade das
Secretarias Estaduais e Municipais de Sade", embora tenha
permanecido uma "excessiva hegemonia do INAMPS" com
forte ingerncia sobre essas Secretarias e uma retrao dos
recursos de Estados e Municpios destinados sade em
alguns casos. A estrutura colegiada, por sua vez, se mostrou
"pouco gil e representativa", no se constituindo como o
locus efetivo de negociaes entre as esferas de governo
(Castro, Viana, 1992 p. 24);

com o incio da implantao das AIS, que coincide com as

administraes municipais eleitas em 1982, assim como com
os novos governos estaduais, o setor sade ganha destaque
nas agendas municipais e estaduais, impulsionando uma
poltica de descentralizao, principalmente nos Estados de
 16

So Paulo e Paran. Novas experincias de gesto municipal

da sade surgem em Bauru (SP), Uberlndia e Juiz de Fora
(MG), Camb (PR), Olinda (PE), Pelotas (RS), entre outras. A
maior parte dessas experincias estava centrada na ateno
primria, mas tambm possvel se verificar avanos na
elaborao de "planos diretores, ampliao da rede fsica,
articulao com nveis mais complexos de ateno, melhor
capacitao gerencial, desenvolvimento de recursos humanos
e principalmente maior porcentagem oramentria dos
recursos prprios para a sade", assim como na ampliao de
espaos de participao popular (Muller Neto, 1991, p. 60);

400 Municpios implantam as AIS; em 1985 so 501 e em

1986, 2.215 (Redigolo, Campos, 1992);

as AIS possibilitaram que, em alguns casos, os governos

municipais se mobilizassem por avanos mais amplos, alm
de permitirem que se demonstrasse a possibilidade de gesto
da sade no mbito municipal. Teve incio, alm disso, uma
redefinio de competncias entre as trs esferas de governo,
estabelecendo-se uma certa diviso de trabalho e integrao
entre elas (Muller Neto, 1991, p. 61, citando Neves, 1987).

1985 - Momento de grande impulso da adeso de Municpios s AIS -

ao final do ano de 1986, mais de 2.500 Municpios participavam
das AIS. As experincias mais exitosas se deram nos Estados
de So Paulo, Paran, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio
Grande do Sul, Bahia e Pernambuco (Muller Neto, 1991, p. 61).

1985 - A direo geral do INAMPS passa a ser ocupada por

integrantes do Movimento da Reforma Sanitria, que ganha
nesse momento maior visibilidade poltica (Inojosa, Junqueira,
1989).

1985 - III Encontro Nacional do Secretrios Municipais de Sade, em

Montes Claros (MG). Alm de encontros nacionais, vm
ocorrendo encontros de carter regional ou estadual de
secretrios e servios municipais de sade (como o 1 Encontro
dos Secretrios Municipais de Minas Gerais, em Arax, 1984)
(Muller Neto, 1991, p. 60).
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1985 - Incio da organizao do "movimento municipalista da sade",

com a criao dos Conselhos Estaduais dos Secretrios
Municipais de Sade e de Comisses Provisrias Pr-Conselho.
Muller denomina este processo de "movimento municipalista da
sade", em que se verifica uma articulao dos Municpios,
sobretudo dos dirigentes municipais e tcnicos atuantes nos
servios municipais de sade, em torno da defesa da
"descentralizao de recursos, de poder e de aes no setor
sade". Os Conselhos so organizados em Santa Catarina, no
Rio Grande do Sul e em Minas Gerais; o movimento
influenciado pelo movimento municipalista mais amplo e
reivindica autonomia para a formulao de planos locais de
sade, assim como defende a reforma tributria; as AIS so
vistas, nessa perspectiva, como antecessoras da reforma
(Muller Neto, 1991, p. 61).

1986, maro - Realizao da VIII Conferncia Nacional de Sade,

promovida pelo Ministrio da Sade, com a participao de
diversos setores organizados da sociedade. A Conferncia foi
preparada por pr-conferncias estaduais e municipais, e trs
dentre os principais temas debatidos foram: sade como direito,
reformulao do Sistema Nacional de Sade e o financiamento
do setor. Segundo Castro, Viana (1992), era consensual o fato
de que uma reforma administrativa e financeira no seria
suficiente para que se alterasse o sistema de sade vigente; o
que se propunha era uma "ampliao do conceito de sade
segundo os preceitos da reforma sanitria" (p. 89), isto , a
interveno do Estado visando a garantia da sade da
populao no deveria se restringir s polticas de sade, mas
articular as demais polticas, para com isso alterar as condies
de vida de modo mais amplo.

Quanto aos principais temas discutidos, destaca-se a sade

como um direito vinculado cidadania, isto , o Estado como
responsvel pela garantia do acesso universal e igualitrio dos
cidados aos servios. Estes devem estar organizados de modo
descentralizado, e o Estado deve "normatizar e controlar" a
oferta de servios tanto do setor pblico quanto do privado.
Defende-se a criao de um Sistema nico de Sade, sob a
responsabilidade de um nico Ministrio, sendo que se
propunha a "separao plena" entre o Ministrio da Sade e o
Ministrio da Previdncia Social. destacada a necessidade de
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expanso do setor pblico na rea da sade em todos os nveis

de governo, embora a completa estatizao dos servios de
sade tenha sido rejeitada. Quanto ao financiamento do
sistema, defende-se que se faa por meio de "impostos gerais"
(oramento fiscal) e impostos sobre atividades que causam
danos sade; a Previdncia deveria repassar verbas do
INAMPS at que fosse criado um fundo prprio do SUS (para
descrio detalhada, ver Redigolo, Campos, 1992, p. 18). Cabe
destacar que aparece tambm o tema do "controle social", com
a defesa do controle, pela populao, da formulao, gesto e
avaliao das polticas de sade. Quanto s competncias das
distintas esferas de governo, h nfase na municipalizao, no
sentido de que Unio e aos Estados caberia um papel
sobretudo de coordenao e no tanto de prestao de
servios. Alm disso, defende-se a necessidade de uma
reforma tributria que garanta maior autonomia aos Estados e
Municpios, e o fortalecimento das instncias colegiadas criadas
com as AIS, entre diversos outros pontos. Mercadante, Yunes,
Chorny (1994) destacam que esta Conferncia configura a
origem da proposta consolidada na Constituio de 1988 e os
objetivos expressos pelo SUDS.

1986 - Os 99 Municpios que participam da VIII Conferncia Nacional de

Sade assinam um documento no qual se reivindica "que o novo
Sistema Nacional de Sade seja descentralizado (federalizado)
e que os Municpios deveriam ter atribuies e competncias
no s para serem gestores do sistema, como tambm
autonomia para definir as polticas locais de sade, com
formulao dos Planos Municipais de Sade ou Planos
Diretores Municipais Integrados" (Muller Neto, 1991, p. 61). Tais
reivindicaes foram incorporadas ao Relatrio Final da
Conferncia, o que estimulou o movimento a articular-se para a
criao dos Conselhos Estaduais de Secretrios,
Departamentos e Servios Municipais de Sade.

1986 - Formao de Conselhos Estaduais de Secretrios,

Departamentos e Servios Municipais de Sade e de
Comisses Provisrias em vrios Estados (Muller Neto, 1991, p.
61).

1987 - Reformulao do Convnio AIS, com a assinatura de novos

Termos de Compromisso e de Adeso com Estados, a partir de
 19

iniciativa do MPAS e do grupo dirigente do INAMPS (Inojosa,

Junqueira, 1989, p. 16). Segundo os autores, isto significou
descentralizao de parte do poder decisrio para os Estados e
a formalizao desse processo consistiu na criao do SUDS,
com o decreto presidencial de 20/07/1987.

1987 - SUDS - Sistema Unificado e Descentralizado de Sade

Objetivos apresentados como prioritrios: universalizao do

atendimento; redefinio dos princpios de integrao,
integralidade, hierarquizao, regionalizao do sistema de
sade, e controle social, assim como maior agilidade da
mquina administrativa, visando maior eficcia a curto prazo
(NEPP, 1989, p. 236). Segundo Viana (1994, p. 40), os objetivos
seriam os seguintes: descentralizao das decises polticas,
superao da dicotomia entre aes curativas e preventivas,
regionalizao e hierarquizao da rede, alm de um melhor
desempenho do setor pblico e controle do setor privado,
resolutividade, integralidade e universalizao do atendimento.
Privilegiava-se ainda um planejamento ascendente, iniciado nos
Municpios, passando pelos Estados e seus respectivos
sistemas de sade, chegando Unio, que seria responsvel
pela poltica nacional de sade (Inojosa, Junqueira, 1989, p. 17).

Segundo o modelo previsto, o sistema a ser organizado teria os

servios primrios sob o controle das prefeituras e os
secundrios e tercirios seriam controlados pelos Estados.

A forma de implantao se daria por meio de convnios com

os Estados entre o INAMPS e as SES , o que foi
diferenciado para cada caso (em alguns deles os convnios
apenas ampliaram as AIS). A variao se deu segundo o grau
de centralidade do Estado no projeto poltico do MPAS/INAMPS,
a importncia dos governadores/secretrios de sade no
sistema poltico e tambm em funo das condies tcnicas e
operacionais das SESs e da rede de servios (NEPP, 1989, p.
237).

Os convnios previam a passagem gradativa das unidades

assistenciais prprias do INAMPS e dos seus contratos e
convnios para os Estados. Os convnios previam tambm a
descentralizao de decises quanto poltica de sade com
 20

a transferncia da gerncia da rede de servios prprios do

INAMPS, assim como do custeio e gerncia dos servios
contratados e conveniados (com os recursos financeiros
correspondentes), para as SES (Viana, 1994, p. 41).

A estrutura colegiada criada com as AIS reafirmada as

Comisses Interinstitucionais (CIPLAN, CIS, CRIS, CIMS, CLIS)
tm como atribuio a coordenao e execuo dos Planos de
Sade nos trs nveis de governo (Inojosa, Junqueira, 1989).

Comentrios sobre o SUDS:

O modo pelo qual o SUDS foi concebido levava em conta a

conjuntura poltica de ento, na qual os governadores eleitos
eram os parceiros privilegiados. Um dos principais obstculos
sua implantao foi, inicialmente, a permanncia da
centralizao de recursos, embora se previsse um planejamento
ascendente. Alm disso, o setor privado e a burocracia do
INAMPS pressionam pelo afastamento do grupo dirigente do
rgo (o que se d em 1988), diante da possibilidade de
extino do INAMPS e do aumento do poder dos Estados.
Agregue-se ainda o despreparo tcnico dos Estados para
incorporar a assistncia mdica s atividades at ento
predominantemente preventivas que realizavam (Inojosa,
Junqueira, 1989, p. 19).

Houve descentralizao de recursos, com o repasse de

recursos financeiros dos Estados para os Municpios, da
gerncia da rede de servios (Recursos Humanos e custeio) e a
passagem gradual da administrao dos contratos e convnios
com o setor privado e recursos correspondentes) (NEPP,1989).
Os autores afirmam que os dirigentes do MPAS/INAMPS
contavam com a transferncia de recursos para pressionar os
Secretrios estaduais no sentido da descentralizao; nessa
perspectiva, o SUDS consistiu numa tentativa de se pr em
prtica a alternativa que parecia mais vivel naquele momento
para a melhoria da prestao dos servios.

Muller Neto (1991, p. 62) destaca os seguintes pontos

consensuais em relao ao SUDS: sua implantao foi
importante na reforma administrativa do setor, introduzindo
elementos racionalizadores e tendo tambm consequncias
 21

polticas, com o desmonte da mquina previdenciria e a

alterao da correlao de foras at ento vigente. No se
alterou, contudo, o modelo assistencial. A correlao de foras
referida pelo autor era composta pelos dirigentes do INAMPS,
que tentavam garantir o repasse de recursos para os governos
estaduais de forma autnoma, enquanto sofriam presses
contrrias por parte de lideranas polticas no Congresso
Nacional articuladas com escales do Executivo Federal ligados
Presidncia da Repblica; pela burocracia do INAMPS, que
tambm obstaculizava o processo de transferncia das
atribuies para as esferas estadual e municipal, posicionando-
se por vezes explicitamente contra a extino do INAMPS; e por
um terceiro grupo que se posicionava contrariamente
descentralizao, formado pela burocracia do Ministrio da
Sade juntamente com os "sanitaristas campanhistas",
sobretudo da SUCAM (Superintendncia das Campanhas de
Sade Pblica) e da FSCSP (Fundao Servios de Sade
Pblica). Setores minoritrios no MS, ligados Secretaria Geral,
apoiavam a descentralizao, assim como os dirigentes
municipais, atravs da Secretaria de Articulao com Estados e
Municpios. O setor privado vinculado Previdncia resistiu s
alteraes propostas pelo SUDS por implicarem uma maior
alocao de recursos no prprio setor pblico e porque a
negociao da compra de servios deixava de se dar apenas no
nvel central, tendo que ser feita em cada Estado o que
enfraqueceria a capacidade de presso do setor (Muller Neto,
1991 ,p. 62 citando Draibe, Viana, Silva, 1990). Segundo o
mesmo autor, a atuao dos Estados foi variada e houve, em
graus diversos, prticas clientelistas e centralizadoras por parte
dos governos estaduais em relao aos Municpios. Por outro
lado, o papel dos governos estaduais foi importante para
garantir a continuidade do processo, sobretudo durante 1988 e
1989, com a substituio da presidncia do INAMPS (sada de
Hsio Cordeiro), isto , do grupo dirigente que deu incio
implantao do SUDS.

1987 - Realizao, em Londrina, do IV Encontro Nacional de

Secretrios Municipais de Sade, em que aprovada a Carta
de Londrina e onde se elege, dentre 500 participantes, uma
comisso provisria de 20 membros para auxiliar na formao
de Conselhos Estaduais e para a formulao de um estatuto de
criao do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de
 22

Sade, a ser apresentado no Encontro Nacional que se

realizaria em Olinda em 1987.

1988, maro, - Grupo dirigente do INAMPS afastado, pressionado por

interesses do setor privado (contrrio descentralizao por
fragmentar sua interlocuo com o governo) e pela burocracia
do INAMPS, que resistia perda de poder nos Estados (Inojosa,
Junqueira, p. 18, 19).

1988, abril - realizao, em Olinda, do V Encontro Nacional dos

Secretrios Municipais de Sade, que contou com apoio
financeiro da OPS, do INAMPS e da Secretaria Nacional de
Articulao com os Estados e Municpios, do MS. Participaram
do Encontro representantes dos servios de sade de todos os
Estados e em 19 deles j havia conselhos formados. Neste
encontro foi fundado o CONASEMS - Conselho Nacional dos
Secretrios Municipais de Sade, aprovado o seu estatuto e
eleita a sua primeira diretoria. Alguns Conselhos Estaduais,
como o de Mato Grosso e Pernambuco, j participavam da CIS,
o rgo colegiado estadual. O CONASEMS obteve
representao na CIPLAN (da qual participavam o MS, o MPAS
e os Ministrios da Educao e do Trabalho). Dentre as
questes discutidas no Encontro, destaca-se a reivindicao
pela maior participao dos Municpios na execuo das
Programaes Oramentrias Integradas (POI). No estatuto de
fundao da entidade, o objetivo principal apresentado a
defesa da autonomia municipal, ou a municipalizao da sade,
como modo de garantir o controle social, o que s poderia se
concretizar mediante o "acesso s condies materiais,
financeiras e polticas para gerir autonomamente o sistema local
de sade" (citado por Muller Neto, 1991, p. 63).

1988 - Constituio Federal - Sistema nico de Sade

A Constituio estabelece a sade como um direito social

universal, a ser garantido pelo Estado. criado o Sistema nico
de Sade, que deve organizar as aes e servios de sade de
modo descentralizado e com direo nica em cada esfera de
governo, alm das diretrizes de atendimento integral e
participao da comunidade. O setor privado participa do SUS
de modo complementar. O Municpio, na condio de ente da
federao, tem como competncia a prestao de servios de
 23

atendimento sade da populao, com cooperao tcnica do

Estado e da Unio (ver artigo 30, VII); tais atribuies
permanecem sendo dos Estados e da Unio, como
competncias comuns. Destaca-se que, no texto constitucional,
apesar da nfase dada ao novo papel do Municpio, a diviso de
competncias no , contudo, clara. De modo geral, predomina
como atribuio federal a normatizao e o planejamento, e a
execuo dos servios como atribuio dos Estados e
sobretudo dos Municpios (ver Cadernos Cedec, n 38, p. 1-11).

1989 - Constituies Estaduais: em relao sade, seguem os

preceitos constitucionais.

1990 - Lei 8080, 19/09/1990: regulamenta a Constituio; sofreu vetos

presidenciais quanto aos Conselhos de Sade e transferncia
automtica de recursos para Estados e Municpios. Os
convnios foram mantidos como forma de repasse de recursos
(Castro, Viana, 1992, p. 64, 65).

1990 - Lei 8142, 28/12/1990: altera dispositivos da Lei 8080,

assegurando a paridade de representao (governo e
sociedade) nos Conselhos de Sade, os mecanismos
automticos de repasse de recursos, e estabelece como
condies para o recebimento dos recursos federais que
Estados e Municpios implantem Conselhos e Fundos de Sade,
elaborem Planos de Sade e Planos de Cargos e Salrios
(Castro, Viana, 1992, p. 64, 65).

1991, janeiro - Edio da Norma Operacional Bsica NOB-SUS/91.

De acordo com a Norma, os Conselhos de Sade tm como
atribuies "a formulao de estratgias e o controle da
execuo da poltica de sade na sua instncia correspondente,
inclusive nos aspectos econmicos e financeiros; a aprovao
dos Planos de Sade em cada esfera de governo de sua
atuao; e a fiscalizao da movimentao dos recursos
repassados s Secretarias estaduais, municipais e aos Fundos
de Sade" (Viana, 1994, p. 42). Quanto s transferncias de
recursos, a NOB define como critrio para aquele ano o critrio
populacional e a Unidade de Cobertura Ambulatorial (UCA)
como parmetro de reajuste. So definidas as seguintes
exigncias para o recebimento de recursos pelos Estados e
Municpios: formao de Conselhos de Sade; Fundos de
 24

Sade e Planos de Sade aprovados no Conselho e por

autoridade do Executivo, alm de programao e oramentao,
relatrio de gesto local e criao de uma comisso de
elaborao do Plano de Carreiras, Cargos e Salrios, a ser
implementado em at dois anos (Viana, 1994, p. 43). Define
ainda o repasse direto aos Municpios e prestadores privados,
baseado em atos mdicos/AIH (Autorizao de Internao
Hospitalar).

O repasse direto de recursos para os Municpios, estabelecido

pela NOB/91, enfraquece o papel das instncias estaduais no
controle e avaliao das polticas. Alm disso, a forma de
pagamento com base em atos mdicos para a rede ambulatorial
pblica acaba por reduzir os recursos disponveis para
programas especiais. Verifica-se portanto um processo de
recentralizao, com fortalecimento do INAMPS e esvaziamento
do nvel estadual (Viana, 1994, p. 43, 44).

1992 - Realizao da IX Conferncia Nacional de Sade, aps dois

anos de sua primeira convocao, em um momento bastante
turbulento da vida poltica do pas em face da CPI instaurada
para apurar as inmeras denncias de corrupo e malversao
do dinheiro pblico no governo Collor. A avaliao apresentada
pelo CEBES sobre a conferncia foi de que, excetuando-se o
nvel municipal, as demais esferas de governo no
apresentaram propostas ou diretrizes de ao. O Ministrio da
Sade no elaborou nenhum documento de anlise da Poltica
Nacional de Sade, com a contribuio de apenas alguns de
seus rgos isolados. Os prestadores privados no tiveram
participao nos Grupos de Trabalho e na Plenria Final. Os
profissionais de sade, por sua vez, mobilizaram uma intensa
discusso em torno da reduo da jornada de trabalho para 30
horas e da indexao pelo DIEESE do salrio dos trabalhadores
da sade.

1993 - em 24/05, o MS aprova a NOB-SUS 01/93, atualmente em vigor.

Os pressupostos gerais e seus objetivos tm como base a
Constituio, as Leis 8080, 8142 e o documento
"Descentralizao das Aes e Servios de Sade: A ousadia
de cumprir e fazer cumprir a Lei", editado pelo MS em 1993.
 25

A NOB-SUS 01/93 institui diferentes condies de gesto das

aes e servios de sade nos Estados e Municpios,
normatizando seus distintos graus de autonomia com relao ao
nvel central.

Quanto aos Municpios, so definidas trs condies de

gesto: incipiente, parcial e semi-plena. Segundo documento
produzido pelo Ministrio da Sade, "Avanando para a
Municipalizao Plena da Sade: o que cabe ao Municpio", na
condio incipiente o Municpio tem o controle das AIH para a
sua rea. Os recursos so portanto repassados como
pagamento por servios ambulatoriais e hospitalares prestados.
Na condio parcial, o Municpio recebe mensalmente a
diferena entre o teto estabelecido (ver abaixo critrios e
mecanismos de financiamento) e o pagamento feito pelo
governo federal s unidades pblicas e privadas localizadas em
sua rea geogrfica, alm de receber o pagamento por
produo de servios. Com isso o Municpio ganha maior
autonomia, uma vez que pode gerir recursos no apenas
relativos aos servios produzidos. Na condio semi-plena o
Municpio totalmente responsvel pelas aes e servios do
SUS na sua regio; recebe o total de recursos financeiros para
custeio, de acordo com a srie histrica dos gastos. Neste
ponto, existem duas diferenas entre esta condio de gesto e
o que se prev na Constituio e leis posteriores: o mecanismo
de repasse definido no artigo 35 da lei 8080, que estipulava
critrios demogrficos, epidemiolgicos e populacionais, no
utilizado, e o convnio continua sendo o instrumento de repasse
de recursos financeiros, uma vez que no h formas de repasse
direto fundo a fundo (entre Fundo Nacional e Fundos Estaduais
e Municipais de Sade) regulamentadas.

Quanto aos Estados, suas atribuies so, de modo geral, as

seguintes: "responsabilidade pelas aes e servios de sade
desenvolvidos nos Municpios no inclusos nas condies de
gesto incipiente, parcial ou semi-plena; organizao e
gerenciamento da Cmara de Compensao de AIH, para
circulao de AIH entre os Municpios; coordenao da rede de
servios de referncia e gerenciamento dos servios de alta
complexidade; (...) coordena, no seu mbito, as aes de
vigilncia epidemiolgica, os hemocentros e a rede de
laboratrios de sade pblica; elabora programao integrada
 26

com os Municpios; desenvolve programa de capacitao de

Municpios que no tenham condio tcnica e material para
serem enquadrados na condio de gesto incipiente"
(Ministrio da Sade/Secretaria de Assistncia Sade, 1994).
Destaca-se que a Comisso Bipartite tem possibilidade de
definir formas de encaminhamento no previstas pela NOB,
desde que no contrariando os dispositivos legais, e os acordos
devem ser aprovados pelo Conselho Estadual de Sade, que
prevalece sobre a NOB.

So definidos os seguintes organismos colegiados:

Comisses Intergestores: Comisso Tripartite, no nvel

federal, e Bipartite no estadual.

Da primeira participam representantes do Ministrio da Sade,

Secretrios Estaduais e Municipais de Sade, com
representao paritria. O CONASS e o CONASEMS indicam
os secretrios participantes. As decises da Tripartite devem ser
submetidas ao Conselho Nacional de Sade, com poder
deliberativo. As atribuies da Comisso so as seguintes:
formular parecer sobre valores da UCA; decidir sobre habilitao
de Municpios condio de gesto semi-plena; definir critrios
para correo de sries histricas de custeio; avaliar o processo
de enquadramento dos Municpios nas condies de gesto
enquanto os Estados no institurem Comisses Bipartites,
assim como avaliar o mesmo processo no que diz respeito aos
Estados; assessorar o MS na elaborao de propostas para
implantao e operacionalizao do SUS, entre outras (para
mais detalhes, ver p. 10 do documento citado).

Na Comisso Bipartite participam, paritariamente,

representantes da Secretaria de Estado da Sade, de
Secretarias Municipais (a indicao destes feita pelo colegiado
ou pelo CONASEMS) e o Secretrio de Sade da capital do
Estado. "As decises da Comisso Bipartite devem ser
submetidas ao poder deliberativo e fiscalizador do Conselho
Estadual de Sade". As atribuies da Comisso so,
principalmente, as de regulamentao do processo de
descentralizao na esfera estadual e estabelecimento de
critrios para tanto, que devem ser submetidos ao Conselho
Estadual; elaborao em conjunto com a SES da programao
 27

oramentria para o Estado; anlise e encaminhamento ao MS

das solicitaes municipais de enquadramento nas diferentes
condies de gesto; quanto s AIH, elaborao de propostas
de modificao na distribuio dos tetos quantitativos entre o
Estado e os Municpios, assim como a definio do
funcionamento da Cmara de Compensao de AIH no Estado
e, de modo geral, a avaliao dos processos de enquadramento
nas condies de gesto dos Municpios (ver p. 11 e 12).

Instncias de participao social:

Conselho Nacional de Sade - um rgo consultivo e

deliberativo, presidido pelo Ministro da Sade e formado por
mais 29 membros, que devem representar os usurios,
trabalhadores da sade e governo. Tem como atribuio a
formulao de estratgias e o controle da Poltica Nacional de
Sade; com a NOB/93, deve agir como instncia mxima a ser
acionada por qualquer uma das outras instncias em caso de
dvidas e divergncias; aprovar os valores da UCA; controlar o
cumprimento dos requisitos de gesto incipiente para os
Estados no prazo estabelecido pela NOB/93.

Conselho Estadual de Sade - consultivo e deliberativo,

responsvel pela formulao de estratgias e controle da
poltica estadual de sade; deve ser criado por lei estadual, de
acordo com os princpios de paridade definidos pela Lei 8142.
Tem as seguintes atribuies: referendar ou aprovar as
definies da Comisso Bipartite, assim como deliberar sobre
divergncias surgidas nesta instncia; aprovar o Plano Estadual
de Sade; deliberar sobre a programao da SES e sobre
modificaes que venham a ser propostas pela Comisso
Bipartite quanto distribuio de quotas de AIH, alm de
acompanhar a distribuio destas, entre outras (ver p. 13 e 14).

Conselho Municipal de Sade - tem as mesmas caractersticas

do Conselho Estadual, mas referidas ao mbito municipal. Com
a NOB-93 passa a ter as seguintes funes: deliberar sobre o
Plano Municipal de Sade, fiscalizar o Fundo Municipal de
Sade, aprovar a programao oramentria e os critrios para
programao ambulatorial e hospitalar, aprovar pleito de
enquadramento do Municpio nas condies de gesto e, no
 28

caso da condio semi-plena, aprovar termo de compromisso

elaborado pelo Municpio.

Quanto aos mecanismos de financiamento, a NOB-SUS 01/93

mantm, de modo geral, o convnio como forma de repasse de
recursos financeiros; os gastos com servios ambulatoriais
so cobertos por recursos repassados aos Estados (RCA-
Recurso de Cobertura Ambulatorial), cujo montante calculado
em funo da UCA - Unidade de Cobertura Ambulatorial (para o
clculo da UCA ver p. 22). importante destacar que o RCA
utilizado no pagamento de servios ambulatoriais prestados
pelos Municpios, pela rede contratada e pelo Estado, com base
em uma tabela de procedimentos definida pela esfera federal. O
Teto Financeiro Ambulatorial definido, para os Municpios, a
partir de uma srie histrica dos gastos, o que em tese permite
um maior controle dos recursos repassados. Quanto aos
servios hospitalares, o Governo Federal define tambm uma
tabela de valores para a remunerao de procedimentos, e os
Estados e Municpios recebem um nmero de AIH (Autorizao
de Internao Hospitalar) que proporcional populao (teto
quantitativo de AIH), sendo que os Estados recebem o
equivalente a 10% da sua populao, dos quais 8% devem ser
repassados s Secretarias Municipais e 2% permanecem com a
Secretaria Estadual (o que, no entanto, pode ser alterado pela
Comisso Bipartite, desde que no ultrapasse a porcentagem
de 10% e que tenha a aprovao do Conselho Estadual de
Sade). H ainda outras formas de financiamento, tais como o
FAE (Fator de Apoio ao Estado) e o FAM (Fator de Apoio ao
Municpio), que revogam mecanismos anteriores e se adequam
s diferentes condies de gesto (para detalhes, ver p. 24),
alm da determinao pela NOB de que os recursos de
investimento sero alocados segundo o Plano Nacional de
Prioridades em Investimento, o que deve ser compatibilizado
com os Planos Estaduais e Municipais de Sade, que so, por
sua vez, aprovados nos Conselhos de Sade respectivos.

1993, 27 de julho - Extino oficial do INAMPS e centralizao de

decises e recursos federais a cargo do MS (Mercadante,
Yunes, Chorny, 1994).

1996 agosto - O Ministrio da Sade emite a portaria 1.742, que institui

a NOB/96. Na sua introduo encontra-se o tema principal da
 29

Portaria: a gesto plena com a responsabilidade pela sade do

cidado que busca construir a plena responsabilidade do
poder pblico municipal (Dirio Oficial, 1996). Duas condies
de gesto municipal a Gesto Plena da Ateno Bsica e a
Gesto Plena do Sistema Municipal so propugnadas como
categorias de responsabilidade do gestor. A primeira credencia
o gestor municipal para, prioritariamente, elaborar a
programao municipal dos servios bsicos, gerir unidades
ambulatoriais prprias e contratar, controlar, auditar e pagar aos
prestadores dos servios procedimentos e aes de assistncia
bsica. Quanto Gesto Plena do Sistema Municipal, ela
propicia ao gestor a possibilidade de elaborao de toda a
programao municipal, inclusive a de prestao de assistncia
ambulatorial especializada e hospitalar, conferindo assim aos
Municpios a ampliao de sua responsabilidade pelas
necessidades da populao. Esta modalidade de gesto cria
portanto a possibilidade do estabelecimento de novas
alternativas de gesto municipal da sade. Tais alternativas
esto contidas nos limites atuais das relaes institucionais
entre os poderes governamentais e destes com o setor privado,
mas com esta Norma, permite-se o estabelecimento de formas
de gesto ainda no consagradas ou pouco avaliadas.

1996, 01 a 06 de setembro - Realizao da X Conferncia Nacional de

Sade, em Braslia, sob o lema Construindo um modelo de
ateno sade para a qualidade de vida, que define como
objetivos analisar e avaliar a situao de sade no pas, os
obstculos e avanos na implementao do Sistema nico de
Sade, e propor diretrizes e caminhos para a efetiva construo
de um modelo de ateno sade voltado para a qualidade de
vida. De acordo com o programa oficial, algumas das questes
contempladas so:

a necessidade de recuperar e reforar a crena na

humanidade, no ser humano e nos valores ticos da
solidariedade social e dos direitos da cidadania, visando a
permanente formulao de utopias de uma sociedade menos
desigual e injusta;

a necessidade de reconhecer o processo real por onde o SUS

j est sendo concretamente implantado, em cumprimento
aos preceitos constitucionais, com resultados otimizados para
 30

a populao e estratgias mais eficientes de implantao do

novo modelo assistencial;

a necessidade de recuperar o compromisso constitucional da

Seguridade Social, definida como o conjunto das aes de
iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinados a
assegurar o direito sade, previdncia e assistncia social,
assim como o grande instrumento da sua realizao o
Oramento da Seguridade Social, no seu montante e na sua
execuo, vinculando sade percentual a ser definido de
forma transparente;

a necessidade dos Conselhos de Sade nacional, estaduais e

municipais promoverem a criao e o funcionamento
democrtico de Conselhos de Sade no mbito regional,
distrital e de cada unidade prestadora de servios ou num
conjunto de pequenas unidades, visando ampliar os espaos
do controle social ao cotidiano da prestao de servios,
simultaneamente implementao de uma permanente
prestao de contas a estes Conselhos Comunitrios, dos
resultados e da qualidade dos servios prestados.

1996, 24 de outubro - sancionada pelo Presidente da Repblica a lei

que cria a CPMF - Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira, aps aprovao na Cmara e Senado. O Ministro da
Sade, Adib Jatene, foi o principal defensor da criao da
Contribuio, que entrar em vigor a partir de janeiro de 1997 e
ter a durao de 13 meses. Estima-se que a CPMF, com
alquota de 0,2% sobre todas as operaes bancrias2, ter
uma arrecadao de 400 milhes de reais mensais, que sero
destinados ao Fundo Nacional de Sade. A Lei estabelece que
os recursos arrecadados no podero ser destinados a
entidades com fins lucrativos, mas segundo o Ministro da
Sade, o que se pretende um aumento de 25% nos preos
pagos pelo governo federal rede conveniada (Folha de S.
Paulo, 23/10/1996, p. 1-11 e 25/10/1996, p. 1-7)

2 A lei define uma srie de isenes, tais como aposentadorias com valor de at 10 salrios
mnimos, salrios de at trs mnimos, seguro-desemprego, saques do FGTS e do PIS/PASEP,
transferncias realizadas pela Unio, Estados e Municpios, entre outras.
 31

Bibliografia consultada:

Brasil - Ministrio da Sade. Programa Oficial - IX Conferncia Nacional

de Sade: Construindo um modelo de ateno sade para a
qualidade de vida. Set/1996
Campos, M. C. S. de Souza e Redigolo, M. A. "A Reforma
Administrativa da Secretaria da Sade do Estado de So Paulo e a
implantao do Sistema Unificado". Revista de Administrao de
Empresas, vol. 32, n 1, jan./mar. 1992. pp. 16-30
Castro, Maria Helena Guimares e Viana, Ana Luiza d'vila. Brasil: a
reforma do Sistema de Sade. Campinas: NEPP, maio 1992
(mimeo)
Centro Brasileiro de Estudos de Sade (CEBES). IX Conferncia
Nacional de Sade. Revista do CEBES, n 36, out. 1992, pp. 4 -5
Cohn, A. (coord.). Descentralizao, sade e democracia - O caso da
cidade de Santo Andr. So Paulo: Cedec, 1995 (Cadernos Cedec,
n 42)
Iyda, Masako. Notas sobre as Reformas Administrativas da Secretaria
de Estado da Sade, s. d. (mimeo)
Junqueira, Luciano A. Prates e Inojosa, Rose Marie. Descentralizao
do modelo de prestao dos servios de sade do Estado de So
Paulo: do ERSA ao SUDS-S.P. So Paulo, FUNDAP, out. 1992
(mimeo)
Mercadante, O. A., Yunes, J. e Chorny, A. "Decentralizacin y
municipalizacin de los servicios de salud en So Paulo, Brasil".
Boletin de la Oficina Sanitria Panamericana, vol. 116, n 5, mar.
1994
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