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2006 Polticas
abstract The aim of the present dissertation is to ask the option of public
enterprises as a solution to the problems of traditional public administration
organization, finding ways to answer the following question: The Public
Enterprise as a Solution?. The other goal of the present dissertation is to
contribute to study of public enterprises.
The conclusion is that public enterprises are part of the problem. Instead
of resolve the problems of public administration, they create others. In fact,
there is not one rational and juridical reference, which regulates well the public
enterprises. Moreover, the majority of they revel a chaotic economic and
financial situation, due to bad management, to failed accompaniment of State
shareholder and their monopolistic positions. In this context, there are unfair
consequences to the taxpayers of the future generations, without the necessary
democratic accountability.
NDICE
INTRODUO ..... 1
CAPTULO I
5. A perspectiva constitucional .. 13
CAPTULO II
AS EMPRESAS PBLICAS DA PERSPECTIVA FORMAL
-i-
CAPTULO III
AS EMPRESAS PBLICAS A (FALTA DE) CONCORRNCIA
CAPTULO IV
AS EMPRESAS PBLICAS DA PERSPECTIVA MATERIAL
CONCLUSES ..... 91
Referncias Bibliogrficas . 95
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A verdade como o Sol. Ela permite-nos ver tudo,
mas no deixa que a olhemos.
Victor Hugo
INTRODUO
(1) A este respeito curioso notar que nos anos 90 foram criadas trs empresas pblicas que, por fora
dos Decretos-lei que lhes deram origem, foram imediatamente transformadas em sociedades annimas: a
Empresa de Transporte e Difuso de Sinais de Rdio e de Televiso, E.P. Teledifusora de Portugal, E.P.
(Decreto-Lei n. 138/91, de 8 de Abril), a Rdio Comercial, E.P. (Decreto-Lei n. 198/92, de 23 de
Setembro) e a Sociedade Instaladora de Mercados Abastecedores (SIMAB), E.P. (Decreto-Lei n. 93/93, de
24 de Maro). Por outro lado ser importante referir que actualmente no existem talvez mais do que meia
dzia de empresas pblicas (no sentido estrito inicial e excluindo-se as empresas pblicas municipais),
nomeadamente, a REFER, a CP, a NAV e o METROPOLITANO DE LISBOA.
-1-
Mas a crescente empresarializao pblica da actuao do Estado, de to rpida e
profunda que se vem assumindo, acarreta consigo a necessidade e o merecimento de uma
ateno especial da doutrina, principalmente no que se refere :
-2-
CAPTULO I
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1. A UTILIZAO DO DIREITO PRIVADO PELA ADMINISTRAO PBLICA
-5-
Tal como se comeou por afirmar, o Estado actua cada vez mais como um particular,
relacionando-se com os demais despido da veste de imperium e sujeitando-se ao Direito
Privado. Um exemplo do que se acaba de referir so precisamente as empresas pblicas,
onde o Estado-Legislador pretende expressamente jogar no campo do Direito Privado
(artigo 7. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro (doravante RSEE), que
estabeleceu o regime jurdico do sector empresarial do Estado e das empresas pblicas) (8).
(8) Quanto s empresas municipais, o respectivo regime jurdico foi estabelecido pela Lei n.
58/98, de 18 de Agosto (Lei das Empresas Municipais, Intermunicipais e Regionais - LEMI).
(9) Realando a coerncia sistemtica do direito administrativo e a sua importncia para fazer face aos
novos desafios, nomeadamente os da responsabilidade estatal resultantes do movimento de privatizao, ver
a tese de EBERHARD SCHMIDT-ASSMAN, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Springer
Verlag, Berlin: Heidelberg, 1998.
(10) Nas palavras sbias de GOMES CANOTILHO, A proclamada unidade da ordem jurdica parece estar
definitivamente ultrapassada. A tenso entre a ordem e o caos coloca-nos ento perante um problema: como
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princpio esse que tem como corolrio a autonomizao dos princpios da
proporcionalidade, da igualdade, da imparcialidade e da boa-f, continuando a ser assim o
alfobre dos valores fundamentais atravs dos quais a sociedade pretende reger-se (11).
Exigir do Estado uma aco eficiente, uma aco que optimize os meios em funo
dos fins, corresponde a exigir o cumprimento dos ditames de Direito. Mas essa
optimizao no poder ser obtida no sentido da legitimao pelo resultado, numa viso
em que os resultados atingidos justificam os meios usados, quaisquer que estes sejam. Os
prprios meios devem ser pelo Direito reconhecidos e, principalmente, previstos e assim
desejados, numa ideia de proibio do arbtrio.
O apelo aos valores da ordem jurdica exigidos pela proibio do arbtrio pode ser
traduzido de uma forma positiva em que a proibio do arbtrio exija do Estado e
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consequentemente da sua Administrao, que a sua apreciao das situaes e a procura
das solues seja guiada pela j referida ideia de justia.
Independentemente do que acontecer e das posies que possam ser tomadas quanto
legitimao da aco de um Estado, no pode deixar de se encontrar um lugar para o
Direito no Estado, um lugar para o Direito na Administrao Pblica, mesmo quando
actuem sob a alada do Direito Privado.
O Direito Privado vem assumindo cada vez mais um cariz instrumental face
interveno econmica do Estado, verificando-se uma reduo da tradicional
excepcionalidade jurdica desta interveno manifesta atravs do seguinte: por um lado,
tem cada vez mais como destinatrios entidades privadas, cuja aco se tem associado do
Estado em prol dos objectivos deste; por outro lado, o Estado tem rogado sujeitar-se
(13) V. LUS S. CABRAL DE MONCADA, Direito Econmico, 4. ed. Revista e Actualizada, Coimbra:
Coimbra Editora, 2003, p. 16.
(14) Assim, JORGE MIRANDA, Direito Econmico, Enciclopdia Polis, vol. 2, Lisboa: Editorial Verbo,
1984, p. 446.
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deliberadamente ao mesmo, embora encoberto de diversas capas, como o exemplo das
empresas pblicas.
(15) V. JEAN-MARIE WOEHRLING, Lvolution du Rle du Droi dans LAction Administrative, Revue
Franaise d`Administration Publique, n. 26, 1983, pp. 138 e segs.
(16) Estatuto esse entendido como o conjunto de normas de Direito Pblico que disciplina a relao
jurdica de emprego pblico e demais relaes jurdicas nela filiadas v. JOO ALFAIA, Conceitos
Fundamentais do Regime Jurdico do Funcionalismo Pblico, vol. I, Coimbra: Almedina, 1985, p. 17.
(17) V. JACQUES CHEVALLIER/DANIELE LOSCHAK, Racionalit Juridique et Racionalit Managriale
dans LAdministration Franaise, Revue Franaise dAdministration Publique, n. 24, 1982, pp. 90 e segs.
(18) V. RAMN PARADA, Derecho Administrativo II. Organizacin y empleo pblico, 13. ed., Madrid:
Marcial Pons, 1999, p. 90.
(19) V., neste sentido, SILVIA DEL SAZ, La Privatizacin de las Relaciones Laborales en las
Administraciones Pblicas, Os Caminhos da Privatizao da Administrao Pblica, IV Colquio Luso-
Espanhol de direito administrativo, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra:
Coimbra Editora, 2001, p. 147 e FERNANDA MAS, A Relao Jurdica de Emprego Pblico. Tendncias
Actuais, Seminrio Novas Perspectivas de Directo Pblico, Lisboa: IGAT, 1999, pp. 1 e segs. Embora no se
possa falar da existncia de um modelo ideal de Funo Pblica para que tenderiam os sistemas
administrativos dos diversos pases, inegvel que na maior parte dos pases europeus se assiste a uma
tendncia para a contratualizao das condies de emprego ao nvel da Administrao Pblica v. ALAIN
CLAISSE/MARIE-CHRISTINE MEININGER, Les Fonctions Publiques a Lpreuve de la Modernisation, Revue
Franaise dAdministration Publique, n. 75, 1995, pp. 443 a 450.
-9-
Ao Direito Privado compete assumir-se como o meio mais adequado para a
manifestao da vontade privada, nomeadamente em ordens jurdicas democrticas que, tal
como a nossa, lhe reconhecem carcter conformador da ordem jurdico-econmica.
(20) Neste sentido, JOSEPH SCHUMPETER, Capitalism, Socialism and Democracy, 5. ed., London: Allen
& Unwin, 1981, pp. 297 e segs.
(21) Cfr. LUS S. CABRAL DE MONCADA, op. cit., pp. 17 e 18.
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No contexto de vestes particulares assumidas pela Administrao, assumem
primordial importncia princpios como o da igualdade que proba a discriminao e o da
imparcialidade que imponha o sopesar dos interesses em presena.
No que ao Estado diz respeito, apesar de o arbtrio estar tambm presente na sua
aco, de imediato se conclui que dele est ausente qualquer sentido positivo.
Inversamente ao homem, vedado ao Estado e, logo, sua Administrao, agir
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arbitrariamente, sob pena de contradizer a sua essncia. Assim se prev o princpio da
proibio do arbtrio.
Toda a aco do Estado necessita sempre de ser previamente justificada, sendo esta
necessidade no um dado natural mas construdo para atingir objectivos especficos, como
o sejam a concretizao de uma vivncia social pacfica de acordo com uma ideia de
justia.
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5. A PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL
(24) Cfr. CLAUDE EMERI, Ltat de Droit dans les Systmes Polyarchiques Europens, Revue Franaise
de Droit Constitucionnel, 1992, pp. 35 e 36, citado por PAULO OTERO, Vinculao e Liberdade de
Conformao Jurdica do Sector Empresarial do Estado, Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 14. O Estado
Zorro traduz a ideia de um Estado que protege os fracos, as minorias, os deserdados, as vtimas actuais ou
potenciais de um desenvolvimento desordenado.
(25) Sobre a gradual interpenetrao entre o Estado e a sociedade, v. MARIA DA GLRIA DIAS GARCIA,
Da Justia Administrativa em Portugal, Lisboa: Universidade Catlica Editora, 1994, pp. 512 e segs.
(26) Assim, GOMES CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, Coimbra:
Coimbra Editora, 1982, pp. 285 e segs.
(27) Neste sentido e de forma mais desenvolvida, v. PAULO OTERO, O Poder de Substituio em Direito
Administrativo: enquadramento dogmtico-constitucional, Volume 2, Lisboa: Lex-Edies Jurdicas, 1995,
pp. 590 e segs.
(28) Como no poderia deixar de se verificar, rapidamente se atingiram excessos de Estado de bem-
estar, chegando mesmo a falar-se em crise do Estado de bem-estar ou de um Estado de mal-estar. Assim,
RAMON COTARELO, Del Estado del Bienestar al Estado del Malestar, 2. ed., Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1990.
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essa proviso ocorra margem do mercado, exigindo-se apenas o fornecimento de meios
que permitam o acesso ao mercado do bem em causa (29).
(29) Cf. JOO CARLOS ESPADA, Social Citizenship Rights: A Critique of F. A. Hayek and Raymond
Plant, London: Macmillan Press, 1996, pp. 186 a 188.
(30) Cf. VITAL MOREIRA, A Ordem Jurdica do Capitalismo, 3. ed., Coimbra: Centelha, 1978, pp. 218
e segs.
(31) Cf. JOO BATISTA MACHADO, Lies de Introduo ao Direito Pblico, Obra Dispersa, Scientia
Iuridica, vol. II, Braga: Universidade do Minho, 1993, p. 413.
(32) A alnea c) do artigo 80. da CRP, proclama a liberdade de iniciativa e de organizao empresarial
como princpio fundamental da organizao econmico-social; o n. 1 do artigo 86. da CRP, vincula o
Estado a incentivar a actividade empresarial privada; o n. 3 do mesmo artigo 86., constitucionaliza a
exigncia de sectores bsicos vedados por lei actividade de empresas privadas.
(33) Cf. PAULO OTERO, Vinculao , Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 46.
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da legalidade da interveno (34). A lei deve funcionar como fundamento da competncia
de interveno, como critrio de exerccio e de limite de uma tal competncia (35).
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CAPTULO II
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6. ENQUADRAMENTO ESPECIAL
Para compreender a realidade que hoje temos sobre como se encontra estruturada a
Administrao Pblica e como esta se tem vestido de empresa pblica, necessrio fazer
um percurso (42), ainda que breve, sobre aquilo que foi a Administrao Pblica no
passado, uma vez que, como bem nota ROGRIO SOARES, (...) uma compreenso de
muitos institutos ainda hoje vigentes no pode alcanar-se sem que se tenha presente, nas
suas linhas gerais, o processo de ritmo varivel de que eles so ainda o ltimo (mas no
definitivo) termo (43).
(42) Cf. PAULO VEIGA E MOURA, A Privatizao da Funo Pblica, Coimbra: Coimbra Editora, 2004,
pp. 18 e segs.
(43) Cfr. ROGRIO SOARES, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra: [s.n.], 1955, p. 47.
(44) V. LUCIANO PAREJO/ANTNIO JIMNEZ-BLANCO/LUIS ORTEGA, Manual de Derecho
Administrativo, 3. ed., Barcelona: Ariel, 1990, p. 5.
(45) O conceito de Polcia, que surgia com um sentido aproximado ao que actualmente se atribui
expresso Administrao Pblica, representava a actuao do Prncipe dirigida realizao do bem-estar e da
felicidade dos sbditos v. MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10. ed., 6.
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A definio, o estabelecimento e a execuo da ideia existente data do conceito de
bem-estar competia ao monarca. A vontade rgia, alicerada na razo de Estado ou na
salus publica, era a fonte do direito, o qual se transformava no resultado da vontade do
monarca. Existia, em sntese, uma total identificao entre o Estado, o Direito e o Rei, to
bem conhecida atravs da proclamao de Lus XIV que LEtat cest moi.
O jurdico esgotava-se no Direito Privado, por regra apenas aplicvel aos sbditos,
desenrolando-se toda a actividade da Administrao sem subordinao a preceitos
jurdicos, mas apenas com obedincia s instrues emitidas pelo soberano,
impossibilitando que o particular reivindicasse quaisquer direitos face ao Estado.
A lei passa a surgir como expresso do interesse e bem comum, sendo atravs dela
que o Estado se relaciona com a sociedade, mais definindo, por um lado, os limites dos
reimpresso, Coimbra: Almedina, 1999, p. 1145 e ALEJANDRO NIETO, Algunas Precisiones sobre el
Concepto de Polcia, Revista de Administracin Pblica, n. 81, 1976, pp. 35 a 75.
(46) V. OTTO MAYER, Le Droit Administratif Allemand, Tomo I, (edio francesa) Paris: Giard &
Brire, 1906, p. 61, nota 22, assim citado por PAULO VEIGA E MOURA, A Privatizao, Coimbra: Coimbra
Editora, 2004, p. 22.
(47) V. ROGRIO SOARES, Interesse , Coimbra: [s.n.], 1955, p. 63.
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direitos individuais em face do interesse geral e, por outro, balizando a actuao da
Administrao Pblica (48).
(48) V. VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do Acto Administrativo Perdido, Coimbra: Almedina,
1996, p. 63.
(49) Cfr. EMMANUEL SIEYES, Essai sur les Privilges, Quest-ce que le Tiers tat, Paris, 1888, p. 3.
(50) Cf. CATHERINE KAFTANI, La Formation du Concept de Fonction Publique en France,
Bibliothque de Droit Public, Tome 196, Paris: LGDJ, 1998, p. 65.
(51) A Napoleo deve-se a ideia da criao de uma ordem civil como um conjunto de grandes corpos
permanentes, dotados de estatutos singulares semelhana da organizao das carreiras militares. Nesse
sentido se pronunciou perante o Conselho de Estado ao referir que desejava construir em Frana uma ordem
civil semelhana dos dois nicos poderes que existiam no mundo, o militar e o eclesistico, salientando que
desejava uma corporao que no tivesse outra ambio que no fosse ser til e outro interesse que o
interesse pblico v. Ramon Parada, Derecho Administrativo II. Organizacin y empleo pblico, 13. ed.,
Madrid: Marcial Pons, 1999, pp. 401 e 402.
(52) Cfr. MAURICE HAURIOU, Prcis lmentaire de Droit administratif, 4. ed., Paris: Recueil Sirey,
1938, p. 73.
(53) V. LEON DUGUIT, Trait de Droit Constitucionnel, 2. ed., Paris: Boccard, 1923, Tomo III, p. 150.
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exerccio dos direitos por parte dos cidados, e mais como uma companheira que estes no
podem de modo algum dispensar (54).
O Administrado, perante uma teia que passa a penetrar em todos os pontos da sua
vida, vai passar reclamar que o Estado lhe fornea a ajuda necessria para alcanar o seu
bem-estar, o que conduz por sua vez ao reforo da interveno do Estado na sociedade pela
expanso do campo de actuao e interveno do aparelho estadual (55).
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Uma das manifestaes mais visveis do Estado Social , por isso, o crescimento
exponencial e desmesurado do aparelho burocrtico, obrigando a uma diversificao das
frmulas organizativas, designadamente pela descentralizao de funes para
organizaes especiais e autnomas, uma vez que a impotncia da Administrao Directa
do Estado para atender a todas as novas necessidades determinou que muitas das novas
tarefas administrativas fossem assumidas por instncias que lhe eram exteriores (59). Uma
das frmulas com particular importncia encontrada foi precisamente a figura do servio
pblico sob forma de empresa, claro est, pblica.
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O que caracteriza os entes pblicos que se encontram agrupados na Administrao
Indirecta do Estado o facto de eles no prosseguirem interesses prprios mas interesses
da entidade me (o Estado), e no definirem a sua prpria orientao (esta provm da
entidade-me), tal como as respectivas atribuies e poderes (devoluo de poderes).
(60) V. COUTINHO DE ABREU, Definio de Empresa Pblica, Separata do vol. XXXIV, Suplemento do
Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra: Universidade de Coimbra, 1990.
(61) Sobre a noo comunitria de empresa pblica (ainda assim mais ampla que a portuguesa interna),
v. COUTINHO DE ABREU, Da empresarialidade (As empresas no direito), Coimbra: Almedina, 1996, pp. 292
e segs.
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como empresas pblicas s quais quis o legislador, atravs do artigo 4., expressamente
atribuir a misso de contribuir para o equilbrio econmico-financeiro do conjunto do
sector pblico e a obteno de nveis adequados de satisfao das necessidades da
colectividade.
As EPE so, nos termos do artigo 25. do RSEE, pois, pessoas jurdicas com as
correspondentes capacidade de gozo de direitos, autonomia (administrativa em
sentido amplo, como capacidade para gerir patrimonialmente e praticar actos jurdicos;
financeira com receitas prprias e direito de delas dispor segundo prprio oramento; e
patrimonial com patrimnio privativo, mobilizvel (e s ele) para o cumprimento das
obrigaes das entidade pblicas empresariais), e pessoas jurdicas de direito pblico (o
que antes era controvertido fica agora claro pelos dizeres do n. 1 do artigo 23.) (63).
(62) Aqui entendidas as empresas pblicas existentes quela data, as quais eram regidas pelo Decreto-
Lei n. 260/76, de 8 de Abril, como por exemplo as j mencionadas METRO DE LISBOA, CP, REFER e NAV.
(63) Sobre a questo na vigncia do Decreto-Lei n. 260/76, v. COUTINHO DE ABREU, Definio...,
Coimbra: Universidade de Coimbra, 1990, pp. 183 e segs.
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6.2.2. As empresas de natureza societria
Alm das sociedades comerciais (ou civis de tipo comercial) dominadas pelo
Estado ou outras entidades pblicas estaduais, so empresas pblicas as entidades
pblicas empresariais (n. 2 do artigo 3. e artigo 23. e segs. do RSEE), sucessoras e
(64) Nestas entidades pblicas estaduais devem ver-se no apenas pessoas colectivas de direito pblico
(institutos pblicos servios pblicos personalizados, estabelecimentos pblicos, fundaes pblicas,
entidades pblicas empresariais) mas tambm pessoas colectivas de direito privado (sociedades de capitais
pblicos ou de economia mista).
(65) De referir que as sociedades empresas pblicas no tm de ser constitudas nos termos da lei
comercial. Por exemplo, no podem deixar de ser consideradas empresas pblicas as sociedades de capitais
pblicos estaduais constitudas por Decreto-lei ou Lei.
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continuadoras das empresas pblicas reguladas pelo agora revogado Decreto-Lei n.
260/76 (v. n. 2 do artigo 23. e artigo 40. do RSEE) (66).
(66) A expresso Entidades Pblicas Empresariais parece ter sido importada de Espanha (entidades
pblicas empresariales). Sobre estas ltimas, v.g. ALFONDO PREZ MORENO/ENCARNACIN MONTOYA
MARTN, Formas Organizativas del Sector Empresarial del Estado, Os Caminhos da Privatizao da
Administrao Pblica, IV Colquio Luso-Espanhol de direito administrativo, Boletim da Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra: Coimbra Editora, 2001, pp. 59 e segs.
(67) Cfr. COUTINHO DE ABREU, Da empresarialidade..., Coimbra: Almedina, 1996, pp. 159, 160 e 210
a 214.
(68) Como foram, durante muito tempo, os estabelecimentos fabris militares.
(69) De que eram exemplo as Administraes dos Portos (cfr. Decreto-Lei n. 348/86, de 16 de
Outubro), transformadas agora em sociedades annimas (empresas pblicas) v. os Decretos-Lei n. 335/98,
n. 336/98, n. 337/98, n. 338/98 e n. 339/98, todos de 3 de Novembro de 1998.
(70) O mesmo se pode dizer relativamente s empresas pblicas municipais, que integrando o subsector
pblico no estadual (n. 2 do artigo 82. da CRP) ou o sector empresarial municipal (artigo 5. do RSEE),
tambm fazem reger a sua actuao maioritariamente pelo Direito Privado v. artigo 2. e n. 1 do artigo 7.
do RSEE e artigo 3. da Lei n. 58/98, de 18 de Agosto (LEMI).
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Quanto s sociedades empresas pblicas, sendo pessoas colectivas privadas (71),
natural que a sua organizao e funcionamento sejam regidos basicamente pelo Direito
Privado (n. 1 do artigo 7. e artigo 16. do RSEE). Elas encontram-se sujeitas a um regime
de Direito Privado, fundamentalmente regido pelo Direito Societrio (sociedades
comerciais), embora regulado, em aspectos particulares, pelo RSEE, no que se refere a
situaes especiais, nomeadamente em termos da prestao de informao e do controlo.
A viso economicista da sua actividade deriva tambm dos fins que lhe so
impostos e que se auto-impe, uma vez que a sua actividade no parou de crescer,
(71) Mesmo quando sejam sociedades de capitais inteiramente pblicos cfr. COUTINHO DE ABREU,
Da empresarialidade..., Coimbra: Almedina, 1996, p. 134.
(72) Para uma perspectiva global, v. VITAL MOREIRA, Administrao , reimpresso, Coimbra:
Coimbra Editora, 2003, pp. 280 e segs.
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abrangendo actualmente reas como o ambiente, a cultura, o desporto e a defesa dos
consumidores.
Tal como refere FREITAS DO AMARAL Pelo Direito Administrativo se saiu, aps a
Revoluo liberal, do sistema de economia feudal; pelo direito privado se comea hoje a
entrar numa certa feudalizao da Administrao Pblica (73).
O Estado tem que justificar sempre a sua aco uma vez que o mesmo no um
dado natural, mas construdo para atingir objectivos especficos, concretamente uma
vivncia social pacfica de acordo com uma ideia de justia. Assim, a obedincia ao Direito
e a consequente proibio do arbtrio dirige-se sempre e em primeira linha ao Estado, seja
na qualidade de interventor, seja na qualidade de legislador (74).
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annimas no tem obedecido a nenhuma referncia terica, nem a nenhuma estratgia
previamente definida (75).
(75) Neste sentido, v. LVARO CUERVO GARCIA, La empresa pblica entre 1978 y 20003. De la
justificao a la privatizao, Revista Economia Industrial, n.os 349-350, 2003.
(76) V., mais desenvolvidamente, AUGUSTO DE ALTADE, Elementos para um Curso de Direito
Administrativo da Economia, Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, 1970, pp. 115 e segs.
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g) Diversificar ou aumentar as actividades desenvolvidas pelas empresas pblicas
j existentes.
A criao desmesurada de empresas pblicas tem sido muitas vezes encarada como
uma fonte de rendas polticas (emprego para os diversos actores polticos), de superao de
tenses nas organizaes polticas e instrumento para o mercado dos votos, implicando
consequentemente uma utilizao dos dinheiros pblicos com uma difcil justificao
econmica.
Se estabelecida como meio para alcanar a paz social mediante atenuao dos
ajustes empresariais ou, em ltima instncia, atravs da nacionalizao de empresa
privadas inviveis, tal nunca considera nem os seus custos nem os efeitos sobre o resto do
sector empresarial. A ttulo de exemplo, por regra, uma interveno estatal num
determinado mercado tem como consequncia, nomeadamente, uma desertificao das
demais empresas privadas do sector e como tal mais desemprego.
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de apoio a sectores estratgicos como meio para a criao de novas empresas que
incentivem o desenvolvimento.
Tal interveno econmica tambm apresentada como nica opo para atingir
determinados valores ditos de nobres, como o sejam a eliminao da pobreza ou, como
mais recorrentemente defendido, a possibilidade de uma melhor distribuio da riqueza
(mais justa e equitativa).
Tambm deve ser refutada uma razo recorrentemente invocada para a instituio
de empresas pblicas em determinados sectores, nomeadamente sectores de forte
preponderncia tecnolgica, e que consiste na viso da empresa pblica como a nica
possibilidade que resta numa escolha entre monoplios pblicos ou privados.
(77) Cfr. FREDERICO HAYEK, op. cit., p. 162. A ttulo de exemplo, existe um estudo da OCDE que
apresenta para Portugal um coeficiente de Gini igual a 0,37, para a ustria 0,26, para a Blgica 0,28, para a
Dinamarca 0,23, para a Frana 0,29, para a Alemanha 0,28, para a Grcia 0,34, para a Irlanda 0,33, para a
Itlia 0,33, para o Luxemburgo 0,28, para a Holanda 0,29, para a Espanha e Reino Unido 0,33, e a mdia na
Unio Europeia de 0,31, portanto precisamente Portugal que apresenta a mais elevada desigualdade na
distribuio do rendimento in Economic Surveys Portugal, Paris: OCDE 2003, p. 91. Na p. 90 do mesmo
relatrio e segundo a prpria OCDE, em Portugal o sistema fiscal provavelmente ainda agrava a
desigualdade na distribuio do rendimento.
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A definio e a imposio de sectores estratgicos resultam antes, maioria das
vezes, de acordos secretos promovidos pela poltica dos governantes ou de polticas
proteccionistas mais ou menos escondidas, designadamente atravs da atribuio de
subsdios.
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No se alcana a lgica de um ordenamento jurdico onde se exige cegueira na
aplicao das leis, mas nada se ouve no mesmo sentido aquando da sua feitura. Quanto a
esta ltima, no bastante a existncia de uma pretensa aco filtradora resultante de um
processo longo e formalmente juridicizado, uma vez que na ideia de direito como sistema
que o princpio adquire valor decisivo.
Maiorias das vezes, os governos nada revelam quanto aos valores e os interesses
subjacentes criao de uma empresa pblica atravs de um acto legislativo. Pior ainda,
o mesmo actor Estado-Legislador o destinatrio no mercado desse mesmo poder legislativo
e o regulador desse sector. Nestes casos dificilmente se concretizar a tal ideia de justia
plena, condio sine qua non para a presena mnima de uma ideia de concorrncia
traduzida na impossibilidade de antever, ao estruturarem-se os preceitos legais, quem ir
ganhar ou perder com a sua aplicao (82).
Por ltimo refira-se que o mercado nacional corresponde-se, hoje, com o mercado
domstico europeu. As imperfeies do mercado que se devem corrigir, a realizarem-se,
devem ser feitas ao nvel da Unio Europeia e no apenas ao nvel dos Estados-Membros.
Outra das razes para a criao de empresas pblicas relaciona-se com uma
caracterstica comum a todas as organizaes e em geral denominada de biolgica.
Trata-se de uma tendncia natural das organizaes se reproduzirem, no caso, das prprias
empresas pblicas criarem outras empresas em nome da diversificao de mercados, da
reduo de custos e da procura de autonomia e poder, sem o necessrio aval da tutela.
fossem ricos ou pobres, poderosos ou humildes, grandes ou pequenos. Suas decises, justas e prudentes, no
eram fundamentadas na personalidade, nas qualidades ou no poder das pessoas, mas na sabedoria das leis.
(82) Cfr. FREDERICO HAYEK, op. cit., pp. 163 e segs.
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princpios da eficcia e da eficincia, de afloramento constitucional (verbi gratia artigo
267. da CRP).
(83) Cfr. JOS MANUEL MOREIRA, tica, Democracia e Estado, Cascais: Principia, 2002, pp. 27 e 28.
(84) A prpria aplicao prtica do conceito de bem pblico controversa, uma vez que a condio
de no-excluso frequentemente imposta artificialmente pelo Estado, impedindo dessa forma o livre
fornecimento do bem pelo mercado. A existncia de bens pblicos muitas vezes o resultado de
constrangimentos institucionais - cfr. PASCAL SALIN, La Arbitrariedad Fiscal, Barcelona: Ediciones
Internacionales Universitrias, 1992, pp. 30 e 31.
- 35 -
Sempre possvel defender a legitimao democrtica da deciso poltica da
interveno econmica atravs do fundamento da prossecuo do interesse pblico
legalmente definido (85). Nesta ptica, o interesse da comunidade estaria satisfeito pela
simples subordinao da Administrao lei uma vez que o interesse pblico seria
definido pela mesma, fruto da vontade geral maioritria manifesta atravs do Estado-
Legislador. A este factor acresceria a capa da subordinao do poder econmico pblico ao
poder democraticamente eleito, dando-se assim cumprimento ao previsto na alnea a) do
artigo 80. da CRP. Mas este entendimento no distingue convenientemente entre o bem
comum ou o esprito de servio pblico e os bens colectivos fornecidos por entidades
estatais.
(85) Cfr. PAULO OTERO, A Vinculao , Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 51.
(86) Em regra, o conceito de servio pblico utilizado primordialmente pelas ordens jurdicas de cariz
romano-germnico, influenciadas por uma tradio interventora mais forte, enquanto que o conceito de
servios de interesse econmico geral se baseia numa postura tradicionalmente mais liberal, prpria dos
sistemas anglo-saxnicos.
(87) Assim, CARLOS BATISTA LOBO, A Funo de Actuao Econmica do Estado e o novo regime
jurdico do sector empresarial do Estado e das empresas pblicas municipais, Estudos sobre o Novo Regime
do Sector Empresarial do Estado, Coimbra: Almedina, 2000, pp. 253 e segs.
(88) Face ao nmero elevado de empresas municipais actualmente existentes, as questes supra
assumem particular importncia, muito em face da insuficincia da Lei n. 58/98 que no prev qualquer
limitao sua criao, inclusive de ndole econmico-financeira, tendo em consequncia sido criadas
empresas municipais para a simples gesto administrativa (competncia essa constitucionalmente reservada
aos municpios), maioria das vezes sem terem sido extintos esses mesmos servios administrativos.
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Habitualmente, quando o Estado representa a sociedade civil no estabelecimento
das regras de jogo controlado pela sociedade civil tanto constitucionalmente como
pelas foras de mercado, entendendo-se tal como o melhor meio de evitar que estes actuem
com base em meros interesses privados.
O artigo 4. do RSEE, que tem com epgrafe Misso das empresas pblicas e do
Sector Empresarial do Estado, releva para primeiro plano o contributo para o equilbrio
do sector empresarial pblico e para segundo, o objectivo da satisfao das necessidades
pblicas.
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Perante este vazio, incluindo legal, restam apenas as opes que cada Governo faz
em determinado momento, por sua iniciativa ou no mbito de uma economia de interesses
que o rodeiam, como tambm da interveno doutrinal, necessariamente incansvel, cuja
tarefa prioritria tem sido alertar para o que no interesse pblico.
(90) Cfr. JOS MANUEL MOREIRA, tica, Cascais: Principia, 2002, p. 40.
(91) Cfr. JOS MANUEL MOREIRA, tica, Economia e Poltica, Porto, Lello Editores, 1996, pp. 249 e
250.
(92) Cfr. FREDERICO HAYEK, op. cit., p. 106.
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9. VINCULAES JURDICO-PBLICAS DAS EMPRESAS PBLICAS
(93) A este respeito, ORLANDO DE CARVALHO foi um dos primeiros a advertir que quem s sabe
Direito, nem Direito sabe, in Escritos. Pginas de Interveno I, Notas e ntulas de Literatura e Arte (1946-
1998), Coimbra: Almedina, 1998.
(94) A navegao pelos dogmas das vantagens do privado aplicado ao pblico poder, aparentemente,
ofuscar a realidade subjacente caso no tenhamos o cuidado de separar os campos de actuao para uma
melhor anlise e compreenso.
(95) Para um desenvolvimento mais aprofundado deste tema, v. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os
direitos fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, Coimbra: Almedina, 1983.
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constitucionalmente consagrados. Mais do que o respeito pelos direitos fundamentais,
existe a obrigao da sua efectividade (artigo 2. da CRP), pois s assim a Administrao
pode obter uma soluo justa relativamente s decises concretas que lhe cabe decidir
(96). Mais que respeitar, a Administrao Pblica est vinculada efectivao ou
actuao positiva da consagrao dos direitos fundamentais.
Mais uma vez necessrio deixar claro que, ainda que a Administrao Pblica se
vista como um particular, ela nunca deixar de ser o que e, portanto, nunca poder dispor
da autonomia de que dispe os particulares (97). Entre aqueles limites, contam-se os
princpios fundamentais da actividade administrativa de natureza material (artigo 266. da
CRP) e procedimental (n.os 6 e 7 do artigo 112. e artigo 241., ambos da CRP).
(96) A este respeito, perfeitamente conclusivo, cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, op. cit.,
anotao I ao artigo 266. desde que os preceitos, individualmente considerados, no especifiquem o mbito
de aplicao, deve entender-se que os princpios consagrados neste ttulo tm um contedo institucional
geral, extensivo a todas as formas de administrao pblica, visto que constitucionalmente no existe um
princpio de unicidade mas sim um princpio de pluralidade de administraes pblicas. () E em qualquer
dos casos fica includa tanto a administrao directa como a administrao indirecta. () O recurso s
formas de direito privado por parte da Administrao tambm no a isenta da observncia dos princpios
constitucionais aqui consagrados, justificando-se a incluso no conceito de administrao da actividade
privada da Administrao.
(97) V. TOMS RAMN FERNNDEZ, Las transformaciones del Derecho Administrativo a resultas de
las Privatizaciones, Os Caminhos da Privatizao da Administrao Pblica, IV Colquio Luso-Espanhol de
direito administrativo, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra: Coimbra
Editora, 2001, pp. 333 e segs.
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orientando a sua conduta como entidade actuante e, a posteriori, se violados constiturem
fundamento de invalidao judicial do acto assumido.
(98) A este propsito defende MARIA JOO ESTORNINHO, op. cit., p. 167, a subordinao de toda a
aco administrativa, pblica ou privada, ao princpio da prossecuo do interesse pblico. Tambm
SRVULO CORREIA, Os Princpios Constitucionais da Administrao Pblica, Estudos sobre a Constituio,
vol. 3, Lisboa: Livraria Petrony, 1979, p. 662, se havia debruado sobre a possibilidade de a Administrao
actuar no mbito da autonomia privada para a prossecuo do interesse pblico.
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directamente ou indirectamente, orienta a capacidade jurdica das empresas pblicas
(princpio da especialidade) e a competncia dos respectivos rgos.
Assim, a consequncia lgica que o interesse pblico referido pela CRP tambm
constituir motivo determinante da actuao das empresas pblicas, sob pena de desvio de
poder.
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Mesmo em domnios no cobertos pela lei (no obrigatoriedade de uma norma
habilitante proveniente do poder legislativo), num concurso, as empresas
pblicas no deixam de estar adstritas obrigao de fixar e divulgar
publicamente e previamente as regras do jogo (100);
(100) No mesmo sentido, mas em relao aos contratos administrativos, DIOGO FREITAS DO AMARAL
conclui Decisivo (), que a divulgao pblica dos elementos em causa autovincule a Administrao ou,
o mesmo dizer, que a comprometa, Curso de Direito Administrativo, vol. 2, 2. edio, Coimbra: Livraria
Almedina, 2001, p. 578.
(101) V. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, op. cit., anotao VI ao artigo 266..
(102) O artigo 2. do Decreto-Lei n. 197/99 de 8 de Junho, limita-se a expressamente isentar da
sujeio ao seu regime, as empresas pblicas.
(103) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, O Concurso Pblico na Formao do Contrato
Administrativo, Lisboa: Lex-Edies Jurdicas, 1994, p. 23.
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injustificado de qualquer possvel co-contratante, no sentido da no existncia de posies
de proximidade no fundamentadas entre intervenientes (104).
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extremamente importante analisar todo o procedimento que antecede a actuao,
nomeadamente a celebrao dos contratos por parte das empresas pblicas. Para o efeito
crucial ter presente a evoluo recente da prpria doutrina jurdico-civilstica, to
historicamente fonte do prprio Direito Administrativo.
Tal como se comeou por advertir, afigura-se tarefa difcil conseguir o justo
equilbrio entre o Direito Pblico e o Direito Privado aquando da formao dos contratos.
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CAPTULO III
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10. AS EMPRESAS PBLICAS, OS SERVIOS DE INTERESSE GERAL E A
CONCORRNCIA
Mesmo que a evoluo ocorrida leve a entender que o servio de interesse geral no
uma tarefa por cujo exerccio o Estado seja unicamente responsvel, a prtica tem
(108) Note-se que mesmo o tradicional servio pblico portugus, decalcado do modelo francs,
dificilmente compatvel com as regras comunitrias da concorrncia uma vez que o mesmo compreende
privilgios atribudos por lei e monoplios globais ou sectoriais de actividade, dentro de uma lgica alheia ao
mercado e concorrncia. A presena do financiamento estatal (cfr. artigo 47. da Lei da Televiso Lei n.
31-A/98, de 14 de Julho) uma constante do servio pblico assim entendido.
(109) V.g., PEDRO GONALVES, A concesso de servios pblicos, Coimbra: Almedina, 1999, pp. 25 e
segs.,
(110) V. RODRIGO GOUVEIA, Os Servios de Interesse Geral em Portugal, Coimbra: Coimbra Editora,
2001, p. 17.
(111) Como o realizado atravs do conceito de servios pblicos essenciais introduzido na ordem
jurdica portuguesa pela Lei n. 23/96, de 26 de Julho. Refira-se que a classificao de determinado servio
como essencial no decorre da natureza especfica dos mesmos mas antes de uma classificao estabelecida
pelo legislador.
(112) V.g. a energia elctrica, as telecomunicaes, os servios postais, os servios de rdio e televiso,
o fornecimento de gua e de gs, os transportes colectivos, os servios de sade, a segurana social, a
educao e a cultura.
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demonstrado que as exigncias de servio pblico tm sido estendidas s entidades
particulares prestadoras desses servios, principalmente o princpios de servio universal.
Por exemplo, o artigo 2. da Lei n. 24/96, de 31 de Julho (Lei de Defesa do Consumidor),
classifica como consumidores todas as pessoas que utilizam, para uso no profissional, os
servios de interesse geral, mesmo que prestados por entidades pblicas, beneficiando
assim de uma tutela acrescida na ordem jurdica em virtude da previso do artigo 60. da
CRP.
(113) Para uma completa definio de bens pblicos, v. JOO CSAR DAS NEVES, Enciclopdia de
Economia, Cascais: Principia, 2000, pp. 1 a 26.
(114) Contudo este argumento existe enquanto a verificao de externalidades negativas associadas ao
livre funcionamento do mercado. A regulao s defensvel se provada como bem comum e no constituir
uma justificao autnoma para a aco do Estado.
(115) Assim, RODRIGO GOUVEIA, Os Servios , Coimbra: Coimbra Editora, 2001, p. 25.
(116) Porm tal como nos alertou FREDERICO HAYEK, op. cit., p. 156 Numa sociedade de concorrncia,
o preo que temos que pagar por uma coisa depende da quantidade existente de outras coisas; a retirarmos
uma, dela privamos os outros membros da sociedade.
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sujeitar-se esses servios aos princpios da universalidade ou acessibilidade e da igualdade,
potenciando assim o seguinte:
(117) Tm sido dois os principais meios de financiamento pelo Estado s empresa(s) prestadora(s) do
servio universal: benefcios fiscais e subsdios.
(118) certo que, em funo de contnuos processos de privatizao de empresas prestadoras de
servios de interesse geral, se tem assistido entrada de novos operadores privados, muito se duvida se a
concorrncia aumentou na mesma proporo. Os preos continuam influenciados pela interveno do Estado
(ainda detentor do poder de deciso (veto) na maioria dessas empresas), e pela tnue interveno dos
organismos independentes (mas dependentes dos governos) de regulao.
(119) Alerta explicitado pela primeira vez por GORDON TULLOCK, The Welfare Costs of Tariffs,
Monopolies, and Theft, The Internacional Library of Critical Writings in Economics, vol. 24: Public Choice
Theory (II), ed. Charles K. Rowley, Reino Unido: Edward Elgar Publishing Limited, 1993, pp. 3 a 11.
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iii. Desperdcio de recursos dos perdedores na competio pelas rendas
artificiais como apenas um grupo pode ganhar o privilgio em
disputa, os recursos empregues pelos restantes grupos (que podiam
ter sido usados para produzir bens e servios) so completamente
desperdiados;
Mesmo num mundo onde tudo seja previsto com exactido, o Estado dificilmente
poder fazer alguma coisa e manter-se sempre imparcial. Onde quer que se reconheam os
efeitos da poltica do Governo nas entidades particulares e o Governo esteja directamente
interessado nesses efeitos, no pode ele deixar de os conhecer e no pode, portanto, ser
imparcial (120).
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interveno pblica na economia atravs das empresas pblicas que prestam servios de
interesse geral, rapidamente a liberdade de escolha dos cidados enquanto consumidores
desaparece (122).
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11. O DIREITO COMUNITRIO E AS EMPRESAS PBLICAS
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entidades controladas pelo Estado, tendendo a traduzir-se num autntico controlo do
Estado (125). Perante esta realidade, o Direito Comunitrio da concorrncia enveredou por
um conceito amplo de empresa pblica (126), no relevando a forma jurdica da empresa
mas antes a possibilidade dos consumidores adquirirem de outra maneira aqueles bens ora
postos disposio pelo Estado.
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assim a Comisso a um trabalho constante no sentido da no desvirtualizao pelos
Estados dos fins visados pelo Tratado (128).
Em funo das presses das regras de concorrncia, tem-se entendido que deve ser
realizada a distino entre a infra-estrutura (que considerando os grandes custos fixos na
criao e manuteno, continua a exigir uma grande interveno estatal), e os servios que
atravs dela podem ser prestados (os quais, em consequncia da interveno comunitria,
se pretendem abertos iniciativa privada).
(128) Cfr. acrdo do T.J.C.E. de 19-3-91, no sentido da proteco da transparncia total nas relaes
financeiras entre os Estados-Membros e os servios de interesse geral. Com relevncia para as empresas
pblicas, a Directiva n. 80/723, de 25-6-80, da Comisso, visou impor um conjunto de obrigaes de
publicidade e de disponibilidade de todo um conjunto de actos relativos aos auxlios prestados (num critrio
de empresrio privado e no de consideraes de interesse pblico).
- 56 -
podem fugir s regras do mercado, dando origem a um foroso ajustamento e adaptao do
tradicional servio pblico igualdade com as empresas privadas.
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Sistema Fiscal. Estes, na medida da sua misso particular, esto fora do domnio do
Direito Comunitrio da concorrncia, mas dentro do mbito do Direito Administrativo de
modo a serem garantidos os princpios tradicionais da igualdade e da transparncia.
Contudo, na alnea b) do seu artigo 2., a LCP exclui do seu mbito de aplicao
subjectiva, as empresas pblicas. No se entende bem as motivaes que estiveram por
detrs desta opo legislativa, ainda para mais quando no existe coerncia em relao a
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outras matrias. A ttulo de exemplo, o Regime Jurdico de Empreitadas de Obras Pblicas
(Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro) refere na alnea g) do n. 1 do seu artigo 3., que
quanto a seu mbito de aplicao subjectiva, ficam tambm sujeitas ao seu regime, as
empresas pblicas e as sociedades annimas de capitais maioritria ou exclusivamente
pblicos. O n. 3 do artigo 4. da mesma lei refere a possibilidade de iseno das empresas
pblicas mediante Decreto-Lei posterior, em funo do valor (diminuto) das empreitadas.
Porm, esta possibilidade ainda no foi at data utilizada.
J foi referido que, um dos motivos para o recurso do Estado figura da empresa
pblica a eficincia econmica, exigindo-se uma maior flexibilidade na utilizao dos
instrumentos jurdicos. No entanto, dificilmente estes objectivos sero atingidos se no caso
da contratao de bens e servios no for utilizado, por exemplo, o procedimento concurso,
aproveitando os benefcios da concorrncia.
Por outro lado, os gestores das empresas pblicas no lidam com dinheiros
privados, mas sim com dinheiros pblicos, faltando-lhes o necessrio egosmo
econmico. Perante um cenrio de total liberdade, o risco da existncia de tentaes ao
desvio de poder ou corrupo, potencialmente elevado (131).
Como se referiu, a LCP, na alnea b) do seu artigo 2., exclui expressamente do seu
mbito de aplicao subjectiva, as empresas pblicas. Mas esta opo legislativa revela um
pssimo mimetismo, no encontrando fundamento na directiva, que diz ter transposto,
constituindo um caso de transposio defeituosa.
(131) Na ausncia de externalidades que justificam a interveno do Estado, cada troca efectuada no
mercado afecta essencialmente as partes directamente envolvidas. Assim sendo, a generalidade das trocas
efectuadas no mercado no levanta nenhum problema de natureza tica. Se as partes envolvidas acordam
voluntariamente uma troca ou uma transaco no mercado, essa situao assemelha-se, do ponto de vista das
implicaes ticas, a uma deciso colectiva tomada por unanimidade.
- 59 -
As directivas atrs referidas, estabelecem anlogo preceituado relativamente ao seu
mbito subjectivo de aplicao. Citando a alnea b) do artigo 1. da Directiva n.
92/50/CEE:
Desta forma, no foram excludos do mbito das directivas transpostas (logo que
preenchidos os restantes pressupostos que as directivas prevem) interesses pblicos
sociais (como a sade), educativos, culturais, mesmo que prestados por empresas pblicas.
As empresas pblicas, para alm de prosseguirem actividades de interesse econmico,
tambm podem prosseguir actividades que visam a satisfao de interesses polticos ou
sociais.
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Por exemplo, no ficariam excludos da aplicao desta directiva, os recentemente
criados hospitais empresas pblicas, pois visam em primeira linha a prossecuo de
interesses e necessidades sociais.
(132) Assim, v. JOO MOTA DE CAMPOS, Direito Comunitrio, vol. I, 2 ed., Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 2001 e MIGUEL GORJO-HENRIQUES, Direito Comunitrio Sumrios Desenvolvidos, Coimbra:
Almedina, 2001.
(133) V. KLAUS-DIETER BORCHARDT, O ABC do Direito Comunitrio, 5. ed., Luxemburgo: Servio
das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000, p. 67.
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um hospital empresa pblica decidir contratar directamente com uma empresa privada o
fornecimento de determinados servios sem previamente lanar um concurso pblico,
podero os particulares prejudicados pedir em tribunal uma indemnizao contra o Estado.
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de obras pblicas, optou claramente pela obrigatoriedade do lanamento prvio de um
concurso (134).
A legitimao da escolha.
(134) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA, op. cit., refere que em geral, os valores que um concurso
pblico visa satisfazer so essencialmente trs: a igualdade e imparcialidade da Administrao, a
transparncia e confiana dos particulares na Administrao e a economia e da eficincia administrativa.
(135) Cfr. ANTNIO MENEZES CORDEIRO, op. cit., p. 11.
- 63 -
Tal como refere ANTNIO MENEZES CORDEIRO (136) A abertura dum concurso,
sobretudo em contratos de vulto, tem com efeito normal o fazer baixar os custos e
aumentar a qualidade das prestaes da outra parte: a prpria imagem dos candidatos a um
concurso oferecendo, em desafio, condies mais favorveis, corresponde ideia de
concorrncia (pois o concurso tem a ver essencialmente com competio, com
concorrncia).
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presena de eventuais especialidades (nomeadamente o valor), induzidas s situaes
concretas em jogo (138). As exigncias de um recurso sero obviamente maiores quando
estejam em causa valores avultados, e no exigir-se um procedimento concursal para
qualquer aquisio.
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dominante no mercado nacional e, regra geral, objecto de uma privatizao escalonada.
Tomemos por referncia os casos paradigmticos da GALP, EDP e PT.
Pela sua parte, a EDP (EDP - Energias de Portugal, S.A.), onde o Estado
portugus, designadamente atravs da Parpblica (Participaes Pblicas, SGPS, S.A.),
da CGD (Caixa Geral de Depsitos, S.A.) e da BRISA (Brisa - Participaes, SGPS,
S.A.), detm mais de 27% (140), vem tendo ao longo dos anos uma posio de domnio
absoluto no sector elctrico em Portugal, detendo j controle do 4 maior operador
elctrico espanhol, a Hidrocantbrico, tendo j uma implementao significativa nos
PALOP.
(139) Apesar de no ser maioritrio, o Estado detentor de um golden share, nos termos do artigo 4.
dos respectivos estatutos, detendo nos termos da alnea a) do n. 2 do referido artigo, o direito de, de acordo
com o n. 2 do artigo 391. do Cdigo das Sociedades Comerciais, aprovar a eleio de trs, quatro ou cinco
membros do conselho de administrao, consoante este tenha, respectivamente, um total de onze, treze ou
mais membros. A aco de ouro (golden share) consiste na deteno de aces de Categoria A, ou ainda
direitos especiais que conferem, na prtica, super poderes a um determinado accionista.
(140) De acordo com o disposto no n. 3 do artigo 12. do Estatutos da EDP, nenhum accionista privado
pode emitir votos que excedam 5% da totalidade dos votos correspondentes ao capital social.
(141) Nos termos do n. 1 do artigo 5. dos Estatutos da PT, () as aces da categoria A, que sero
detidas maioritariamente pelo Estado ou por entidades que pertenam ao sector pblico, e gozam dos
privilgios resultantes ().O Estado portugus tem 500 aces preferenciais que lhe garantem o direito de
veto em matrias estratgicas, como fuses ou operaes de compra sobre a operadora de telecomunicaes
alm do poder para escolher o chairman e um tero do conselho de administrao.
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servios de transmisso de dados), a empresa de servios de telecomunicaes e
multimdia lder em Portugal e detm conjuntamente o controlo da VIVO, o maior operador
mvel do Brasil num mercado potencial superior a 140 milhes de pessoas.
Trata-se de uma capacidade financeira que (como se pode exemplificar com o caso
concreto da EDP) notavelmente superior s suas necessidades estritas como empresas,
como o demonstra o facto de estas empresas fazerem grandes inverses numa dinmica de
diversificao sectorial, a qual se coaduna mais com a tpica poltica de qualquer grupo
financeiro potente atravs de aquisies que respondam procura de economias de escala
ou de economias de alcance.
(142) Diferentemente defender, como opo puramente poltica, que uma medida seja acompanha da
outra.
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relao de necessidade, id est, privatizao no implicou liberalizao e esta no implicou
desregulao.
Uma estratgia similar foi seguida, anos antes, pelos governos de MARGARET
THACHER com os telefones (BRITISH TELECOM), o gs (BRITISH GAS) e a rede ferroviria
(RAILTRAK). Estas operaes de privatizao seguidas pelo governo britnico verificaram-se
todas quase ao mesmo tempo, mas acompanhadas da desregulao do respectivo sector e
introduo da concorrncia no mesmo (145).
(143) Embora a ENDESA nunca tenha atingido o nvel de monoplio absoluto dos 100% de mercado da
sua similar portuguesa EDP.
(144) Para mais desenvolvimentos sobre o balano das politicas de privatizao das empresas pblicas
em Espanha, v. LVARO CUERVO, Las privatizaciones en Espaa, Cuadernos de Informacin Econmica, n.
119, Madrid: Fundacin de las Cajas de Ahorros, 1997, pp. 10 a 23.
(145) Para mais desenvolvimentos, v. THOMAS and PITELIS CHRISTOS CLARK, The Political Economy of
Privatization, New York: Routledge, 1993.
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No obstante os movimentos privatizadores das empresas pblicas ocorridos um
pouco por toda a Europa, os governos desde logo se apressaram a estabelecer uma
regulao administrativa das actividades privatizadas, criando novas entidades pblicas
(autoridades) para aplicao dessa mesma regulao, mas com poderes e uma interveno
muito superior ao que seria de esperar de um regulador.
(146) Cfr. JAVIER DEL MORAL, El processo de privatizacin del grupo Rumasa, Papeles de Economia
Espaola, n. 38, Madrid: Fundacin de las Cajas de Ahorros, 1989, pp. 293 a 319.
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CAPTULO IV
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14. O ESTADO, AS EMPRESAS PBLICAS E A GESTO
Contudo, a relao entre o Estado com as EPE (e o mesmo se dir quando se tratem
de sociedades de capitais exclusivamente pblicos), assume contornos de puro
ordenante, pelo primeiro, e de meras executantes, pelas segundas. Com efeito, por um
prazo de dois anos e atravs de Resoluo do Conselho de Ministros, a EPE pode ser
sujeita a um regime especial de gesto, aparentemente como instrumento de mera ameaa.
Existindo uma relao de to grande proximidade, torna-se difcil separar as guas e os
campos de actuao, apesar de uma aparente distino formal (147).
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A DGT, sob a coordenao do Ministro das Finanas (ou de quem deste tenha
poderes delegados), representa o Estado nas Assembleias-Gerais. Na prtica, este
imperativo s se verifica quando os ttulos esto, efectivamente, na sua posse, o que no
sucede, caso o capital seja detido por outras entidades da Administrao Central que no a
DGT (148). Tambm no domnio da extino de empresas, muitas situaes escapam ao
conhecimento da DGT, por correrem atravs de outras entidades estaduais. Tal assim
porque a carteira de participaes sociais do Estado partilhada pelas suas diferentes
Administraes - Central Directa, Fundos e Servios Autnomos e Locais.
(148) A ttulo exemplificativo, refiram-se a HAR II Soc. Desenvolv. Timor Lorosae, SGPS, SA,
detida pelo IEFP (5,63%), pela APAD (33,78%) e o restante por empresas de capitais pblicos (APL,
ANA e IPE); a SODAP-Soc. Desenv. Agr. e Pescas, SA participada pelo IFADAP em 80% e
CGD (20%). No entanto, a DGT gere os ttulos da Sociedade Parque Sintra Monte da Lua, SA, os quais
so detidos pela DGA.
(149) Sobre este assunto, referido na p. 165 do Livro Branco do Sector Empresarial do Estado, Grupo
de Trabalho Interministerial para a Anlise e Avaliao da Situao e das Perspectivas de Evoluo do
Sector Empresarial do Estado, Lisboa: Ministrio das Finanas, 1998, que para alm da diversidade e da
quantidade, outra caracterstica do universo do SEE a ordem dispersa que a presena do Estado revela,
tanto a nvel da entidade detentora Administrao Central, Fundos e Servios Autnomos como da forma
jurdica utilizada, e do modo como exercido o acompanhamento, a tutela ou a funo accionista com
graus de interveno que vo da quase ingerncia, do tipo administrativo-hierrquico, quase indiferena.
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Em geral, todo o proprietrio tem o cuidado mnimo de zelar pelos seus pertences,
assim como qualquer accionista em relao s suas aces. Se a funo ltima de cada
gestor no s garantir o patrimnio que lhe est adstrito, como tambm aument-lo
atravs da criao de valor para os accionistas, uma das suas principais funes
acompanhar e zelar pelo andamento da respectiva empresa. Para o efeito sempre
necessrio a fixao de metas realistas e exequveis a atingir quantificadas no mbito das
orientaes estratgicas, regra geral pelos accionistas na Assembleia-Geral.
Acresce ainda o facto da informao apresentada pelas empresas pblicas ser, regra
geral, incompleta e abstracta dificultando assim o acompanhamento da sua actividade,
apesar dos deveres especiais de informao, que recaem sobre as mesmas (artigo 13. do
RSEE).
(150) Cf. TRIBUNAL DE CONTAS, Sector Empresarial do Estado, Situao Financeira e Prticas de Bom
Governo, Relatrio de Auditoria n. 01/2004 2. Seco, Lisboa: Tribunal de Contas, 2004, pp. 27 e segs.
- 75 -
das participaes detidas, a qual proporcionar ao accionista Estado uma melhor tomada de
decises sobre a sua carteira e, certamente, um mais cabal e efectivo desempenho da sua
funo como accionista, nomeadamente ao nvel da estratgia, o que no se tem verificado.
14.4. Da gesto
As empresas privadas com fins lucrativos embora nunca possam ser consideradas,
na sua globalidade, burocracias (por no se verificar a primeira caracterstica que
enuncimos), vrios departamentos dentro de empresas privadas de grande dimenso
podem tender a ter comportamentos de tipo burocrtico. Quanto mais difcil for identificar
a contribuio desse departamento para os lucros da empresa, mais ele se assemelhar a
uma burocracia.
(151) Cfr. WILLIAMS NISKANEN, Bureaucracy, The Elgar Companion to Public Choice, ed. William
F. Shughart II e Laura Razzolini, Reino Unido: Edward Elgar Publishing Limited, 2001, pp. 258 e segs.
- 76 -
Neste contexto, no ser difcil a identificao da maioria das empresas pblicas
como burocracias no sentido das mesmas serem constantemente deficitrias e dependentes
das subvenes estatais. Ser tambm fcil classificar os gestores ou administradores
pblicos ou da coisa pblica, directa ou indirectamente politicamente nomeados, como de
burocratas. Estes no recebem nenhuma parte do resultado lquido como rendimento
pessoal porque, tal como j se viu, as empresas pblicas so constantemente deficitrias. A
sua retribuio advm indirectamente do Oramento Geral do Estado enquanto este se situa
constantemente como avalista e cumpridor ltimo das dvidas contradas.
Os burocratas, assim como os gestores pblicos (152), tendem a agir tendo em conta
vrias motivaes. De entre essas motivaes, as principais sero o poder, o rendimento
monetrio, a segurana de emprego, a satisfao dos seus subordinados, as regalias
associadas aos cargos, as possibilidades de promoo e a minimizao das dificuldades e
aborrecimentos pessoais no exerccio das funes.
(152) Para efeitos da anlise que apresentamos, um burocrata definido como um dirigente de uma
burocracia (uma entidade que rena as duas condies acima descritas) que possui um oramento prprio.
- 77 -
os gestores pblicos tm como principal motivao o interesse pblico ou que, em
alternativa, se limitam a fazer cumprir uma, supostamente objectiva, vontade geral ?.
Tal como nos exposto pela perspectiva da Teoria da Escolha Pblica (153), todos
os indivduos agem tendo em conta essencialmente os seus interesses pessoais,
independentemente de actuarem no mercado ou na esfera poltica. Os indivduos no
sofrem uma completa transformao psicolgica e moral quando passam a actuar no
processo poltico.
(153) Para um conhecimento mais aprofundado da Teoria da Escolha Pblica, cf. ANDR AZEVEDO
ALVES E JOS MANUEL MOREIRA, O Que a Escolha Pblica? - Para uma anlise econmica da poltica,
Cascais: Principia, 2004.
- 78 -
No mercado, numa larga maioria das situaes os custos e benefcios resultantes de
cada escolha recaem directamente sobre o indivduo que a tomou, pelo que a mesma
tender a ser mais cuidadosa e ponderada. J no que toca s escolhas colectivas, nunca
existe uma correspondncia to prxima entre aco individual e o resultado final.
Uma vez que os gestores pblicos so racionais e agem tendo em conta os seus
interesses (154), o esquema de incentivos e penalizaes existente assume uma importncia
crucial para minimizar os problemas que esto associados ao funcionamento das empresas
pblicas.
A maioria das EPE, bem como, de forma indirecta, das sociedades onde o Estado
accionista, esto abrigadas de ameaas externas essenciais qualidade da gesto (no caso
das sociedades, s Ofertas Pblicas de Aquisio). Todas estas dificuldades so reforadas
em virtude da existncia, em matria de responsabilidade pelo desempenho das empresas
pblicas, duma cadeia complexa de delegao imperceptvel de poderes (dirigentes ou
gestores, conselhos de administrao, accionistas, ministrios governamentais).
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as condies de monoplio em que muitas das empresas pblicas operam dificultam-no
seriamente.
Tal como o prprio Governo j reconheceu, atravs do seu Ministrio das Finanas
(158), existe a necessidade das empresas pblicas adoptarem princpios de governo, na
medida em que destaca alguma insuficincia em matria de definies estratgicas,
controlo de gesto e reporte de informao por aquelas empresas.
- 80 -
Estas necessidades assumem particular relevncia quando esto em causa empresas
cotadas em bolsa, quando exista uma possibilidade de ingerncia poltica ou uma
passividade total do Estado accionista ou quando persista uma desresponsabilizao
constante dos gestores.
A adopo pelas empresas pblicas das boas prticas de governo das sociedades
privadas contribuiria para uma maior abertura e transparncia nas relaes da gesto, quer
com os accionistas, quer com as entidades com as quais aquelas se relacionam.
(159) V. OCDE, Tour dhorizon ds valuations en matirie de gouvernement dentreprises dans les
pays de lOCDE, Paris: OCDE, 2005.
(160) V. OCDE, Principles of Corporate Governance, Paris: OCDE, 1999. Nesta ptica, a CMVM
tomou j a iniciativa de difundir as suas Recomendaes sobre o governo das sociedades cotadas, bem como
do Regulamento n. 07/01, de 20/12.
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15. AS EMPRESAS PBLICAS E OS SEUS CONTRIBUTOS
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a qual conduz a uma debilidade do Estado para enfrentar as presses dos grupos de
interesse e implica polticas contrrias eficincia da prpria empresa.
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15.2. Situao econmico-financeira das empresas pblicas
Para explicar tal situao, podero ser apontadas, entre outras, as ineficincias da
gesto, a deficiente rentabilizao dos bens e dinheiros pblicos e a prestao de um bem
ou servio que, muitas vezes, no corresponde s necessidades e qualidade exigidas pela
procura. Por outro lado, argumentado o facto de que tal devido circunstncia de o
Estado (que por vezes o nico accionista dessas empresas) se eximir ao cumprimento
atempado e oportuno dos seus compromissos financeiros para com as empresas sobre as
quais impendem obrigaes de prestao de servios de interesse pblico, cuja adequada
compensao financeira da responsabilidade exclusiva do mesmo Estado.
(161) Este ponto assume particular relevncia uma vez que o mesmo Estado que (pasme-se, como se
ver) estabeleceu no j citado artigo 4. do RSEE, como Misso das empresas pblicas e do sector
empresarial do Estado, contribuir para o equilbrio econmico-financeiro do conjunto do sector pblico
().
(162) Assim, v.g. Relatrio de Auditoria do Tribunal de Contas, op. cit.. Expressa ainda o referido
relatrio um aumento dos custos com o pessoal no perodo temporal por si analisado, relatando um
crescimento do VAB mdio por trabalhador de 19 %.
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A agravar todo o cenrio temos ainda as dificuldades acrescidas de solvncia dos
compromissos assumidos, com a inerente carga de custos financeiros que oneram, ainda
mais, a j de si precria situao da empresas, com reflexos nos resultados lquidos. Tais
dificuldades advm do recurso crescente ao crdito, sob diferentes formas (bancrio ou
emprstimos dos scios, directa ou indirectamente, o scio Estado).
Por sua vez, o recurso ao crdito bancrio ocasionou um elevado peso de encargos
financeiros, os quais se reflectem negativamente na formao do resultado, ainda que, do
ponto de vista operacional, as empresas pudessem atingir um bom desempenho.
(163) Assim, v. p. 14 do Relatrio de Auditoria do Tribunal de Contas, op. cit., que refere ainda que As
empresas que mais recorreram a este tipo de emprstimo foram, obviamente, as dos sectores dos transportes e
da gesto de infra-estruturas e de projectos, posto que se trata de recursos aplicveis na prossecuo de
investimentos normalmente de elevado montante e que requerem o financiamento por capitais de longo
prazo.
(164) Veja-se, por exemplo, que quando uma empresa sistematicamente deficitria e com uma
significativa dvida acumulada, como o METRO, obtm o mesmo rating que a Repblica, tal s pode ser
explicado pela percepo da comunidade financeira, tida como certa, de que a dvida da empresa , de facto,
da responsabilidade do Estado. Alis, quase toda a dvida em questo dispor de avales do Estado, o que
torna ainda mais evidente quem o verdadeiro responsvel.
(165) Dificuldades essas acrescidas em virtude do recurso forma jurdica de sociedade comercial,
produzindo assim relevantes impactos de ordem oramental.
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mesmo Estado, sob as mais diversas formas, tais como subsdios, aumentos de capital
(realizados em dinheiro ou em espcie), assuno de passivos e regularizao de situaes
do passado e, bem assim, a prestao de garantias, originando srios obstculos em matria
de s e saudvel concorrncia (quando existam outras entidades no mesmo mercado).
Quando estamos perante bens privados (como geralmente o caso dos bens
produzidos pela maioria das empresas pblicas), a forma mais eficiente (ou, se
preferirmos, menos ineficiente) de interveno governamental consiste em actuar do lado
da procura, subsidiando o consumo dos grupos que se deseja privilegiar em detrimento da
produo desses mesmos bens.
O fornecimento dos bens ou servios por entidades privadas evita muitos dos
problemas inerentes ao comportamento burocrtico e permite maior liberdade de escolha a
todos os cidados. No fundo, trata-se de no confundir proviso universal com monoplio
das burocracias estatais.
Mesmo no que toca aos bens pblicos (como a defesa nacional), possvel recorrer
ao mercado em grande parte dos estgios de produo dos respectivos servios. A compra
de equipamentos, a gesto de instalaes, os servios de alimentao e limpeza e muitas
outras actividades podem ser (e nalguns casos j so) contratados em condies
(166) Conforme nos referido por JOSEPH STIGLITZ, Globalizao, A grande desiluso, Lisboa:
Terramar, 2002, p. 249 Quando temos uma garantia, sentimo-nos menos incitados a ter cuidado, a ser
prudentes. Uma operao de salvamento numa situao de crise uma espcie de seguro gratuito.
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competitivas ao Sector Privado, eliminando a maior parte das ineficincias burocrticas
pblicas, incluindo as relacionadas com a gesto de uma empresa pblica.
Uma vez que se situam fora do mbito da Lei do Enquadramento Oramental (168) e
se encornam excludas da disciplina legal das contas pblicas (incluindo os encargos por si
criados), as empresas pblicas escapam a qualquer tipo de restrio oramental imposta
despesa pblica, criando simultaneamente responsabilidades para os contribuintes,
principalmente para as geraes futuras, sem a necessria e legitimadora autorizao
democrtica.
(167) A este respeito, refere o Observatrio Portugus dos Sistemas de Sade, Relatrio da Primavera,
Lisboa: ENSP, 2003, p. 63 como possvel razo apontada para a empresarializao dos hospitais, estratgias
de descongelamento do sistema e contribuio para a diminuio formal do dfice das finanas pblicas.
Trata-se de uma diminuio formal do dfice muito impulsionada por constrangimentos de nvel comunitrio,
designadamente o denominado Plano de Estabilidade e Crescimento.
(168) V. artigo 2. da LEOE (Lei n. 91/2001, de 28/08).
(169) Para efeitos de diviso contabilstica e reflectindo a organizao poltica e administrativa do Pas,
dever ter-se presente a estrutura sectorial do que designmos por Administraes Pblicas.
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consubstanciando a autorizao em nome dos cidados-contribuintes), quer subsequente
(na apreciao das respectivas Contas).
Por outro lado, considerando que o horizonte temporal dos governantes , em regra,
inferior ao horizonte em que se pode esgotar aquela capacidade e que a sua actuao , em
geral e no imediato, medida pelas obras que realizam ou pelos benefcios patrimoniais que
atribuem custa de fundos pblicos, natural que, na ausncia de um controlo exgeno,
os governantes do momento, atravs das empresas pblicas, tenham tendncia a esgotar
rapidamente a restrio oramental.
A consequncia mais visvel tem sido gastar no presente para pagar no futuro,
constituindo dfices e acumulando dvida, sacrificando a vida e dificultando a governao
futura. Por tudo isto, no s legtimo como totalmente razovel, que se exija que o registo
das contas pblicas seja completo, exaustivo e transparente, fazendo apelo ao controlo
democrtico e transparncia no registo das responsabilidades contradas (170).
(170) A este respeito, considerando que as perspectivas demogrficas de mdio e longo prazo apontam
para uma reduo da populao, para o seu envelhecimento e para uma deteriorao do rcio entre
contribuintes e consumidores de recursos pblicos, ceteris paribus, a restrio oramental ser ainda
agravada seriamente no futuro.
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que ser o Estado, em ltima instncia, o responsvel pelo pagamento das dvidas
contradas e acumuladas (171).
(171) Tal como j se viu, considerados de quase impossvel cumprimento, a maioria dos emprstimos
contrados pelas empresas pblicas so avalizados pelo Estado junto dos financiadores, regra geral, da banca.
No entanto, tal como vem alertado o FMI (v.g. Report on the Observance of Standards and Codes-Fiscal
Transparency Module, IMF Country Report n. 03/373, Washington, D.C.: IMF, 2003), apesar das Contas do
Estado reflectirem as listas pormenorizadas das garantias prestadas pelo Estado, no contemplam as mesmas
a informao sobre a activao ou no de tais garantias. Refere ainda o citado relatrio que o facto de as
contas pblicas abrangerem apenas o Sector Pblico Administrativo tem contribudo para um perigoso
afastamento do foco nas contas das instituies pblicas que no integram o SPA. Acrescenta, ainda, que a
recente transformao de vrios hospitais pblicos em sociedades annimas, no obstante permitir uma
oportunidade de melhorar a eficincia e a accountability da gesto nestas instituies, pode, tambm,
constituir um risco para o oramento pblico, a menos que o seu desempenho seja monitorizado de forma
rigorosa, a informao seja publicitada de modo transparente e medidas tempestivas sejam tomadas quando
necessrio.
(172) Tal fenmeno continua a acontecer, no sendo acatadas assim as recomendaes emanadas
atravs do Livro Branco do SEE, na medida em que este reconhecia a existncia de um elevado nmero de
empresas em que o Estado participa, directa e indirectamente, com as quais pouco ou nada se relaciona,
impondo-se, pois, a sua alienao. Considerando, ainda, o SEE como um conjunto complexo, as respectivas
alteraes devem ter em conta a diversidade que o caracteriza, cabendo por esse motivo ao Estado a deciso
sobre os sectores em que deve manter-se como empresrio, salvaguardando, porm, o respeito pelo interesse
pblico e por critrios de racionalidade econmico-financeira.
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Como j se referiu, os consequentes e sistemticos dfices de explorao so
cobertos com recurso a endividamento, o qual s poder vir a ser pago, algum dia,
directamente pelo Estado (estamos a falar, por exemplo, de empresas como a RTP e a
EXPO). Esto em causa dvidas acumuladas sob a responsabilidade do Estado, id est, como
direitos de saque constitudos sobre os impostos futuros que devero rondar 4% a 5% do
PIB (173).
(173) Nos ltimos anos o agravamento da situao destas empresas foi sistematicamente iludido atravs
da atribuio de aumentos de capital constitudos com receitas das privatizaes. O consumo de recursos
pblicos gerado pela sua actividade continuou a empobrecer o Estado, no na forma de aumento da dvida
(criao de responsabilidades futuras), mas atravs do consumo de patrimnio.
(174) Assim, ANTNIO DE SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 4. edio,
Coimbra: Almedina, 1996. Ainda, o recurso mobilizao de ttulos da carteira pblica (ou de fundos de
penses, por exemplo), por via a transferncia destes com vista a assegurar a realizao, em espcie, de
financiamentos, configura uma operao que, por no ser passvel de inscrio oramental, poder
consubstanciar, tambm, um fenmeno de desoramentao.
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CONCLUSES
Mas, no obstante o vazio legal habilitante, parece-nos que a actividade das empresas
pblicas no pode fundar-se no princpio bsico da autonomia privada, uma vez que a
heteronomia dos fins que prossegue, da Administrao Pblica em geral e dos seus em
particular, veda-o. Caso assim no fosse, mais do que a fuga da Administrao Pblica
para Direito Privado ou at mesmo do prprio Direito, seria o incio do fim dos paradigmas
basilares que sempre fundamentaram a existncia de um Estado de Direito.
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indevidamente a excluso das empresas pblicas sujeio do regime jurdico da
contratao de bens e servios, embora a legislao comunitria assim o no pretendesse.
A maioria das consequncias desejadas com a criao das empresas pblicas tem sido
defraudada com a realidade das consequncias verificadas, pondo em causa o recurso a
essas formas de interveno na economia ou de fornecimento de bens e servios. Com
efeito, a quase totalidade das empresas pblicas apresenta uma funesta situao
econmico-financeira, principalmente ao nvel do seu endividamento.
- 92 -
O diminuto grau de responsabilizao associado s escolhas realizadas pelos
gestores ou administradores pblicos em relao s escolhas privadas desses
mesmos indivduos. Estes actuam num cenrio de liberdade de arbtrio de um
privado sob o poder de actuar com as vestes de um servio pblico, sem
qualquer vinculao ao denominado stress de lucro. Sendo a sua maioria fruto
de escolhas polticas, as consequncias por uma m escolha tm-se diludo na
responsabilidade colectiva, nunca sendo o sujeito decisor responsabilizado;
O reduzido nvel de desempenho e, tambm, de baixa produtividade, onde as
condies de monoplio em que muitas das empresas pblicas operam
dificultam-no seriamente;
A ausncia de objectos precisos, os quais so mltiplos, mutveis e ambguos,
consequncia da presso dos diferentes grupos de interesse que buscam
rendimento nas empresas pblicas. A acentuao do carcter poltico em
desfavor da matriz empresarial tem transformado as empresas pblicas num
campo de aco de diferentes grupos para a obteno de proventos;
A inexistncia de controlos externos, sendo o mercado de capitais substitudo
pelo mercado poltico atravs da valorizao das directivas e orientaes.
Por ltimo refira-se que, no estando as empresas pblicas abrangidas pelas regras
oramentais da disciplina legal das contas pblicas, tm escapado a qualquer tipo de
restrio oramental imposta despesa pblica, criando, para alm da contribuio para o
fenmeno da desoramentao, responsabilidades para os contribuintes, principalmente
para as geraes futuras, sem a necessria e legitimadora autorizao democrtica.
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