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TALO STEPHAN, LUIZ FERNANDO REIS E MARCELA R. ROCHA
Planos diretores participativos: uma avaliao de sua aplicao em dez municpios de Minas Gerais
40 Participative master plans: an assessment of their application in ten municipalities of Minas Gerais, Brazil
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RESUMO
Este texto produto da pesquisa sobre a avaliao da aplicao de planos diretores
aprovados dentro do prazo estabelecido pelo Estatuto da Cidade. Muitos municpios
cumpriram o prazo com rapidez, presumivelmente apenas para cumprir a exigncia
legal. Dificuldades como a falta de compreenso pelos gestores pblicos da impor-
tncia do planejamento urbano e de sua legislao, alm de questes ideolgicas tm
feito com que os planos diretores se transformem em documentos nunca usados. O
desafio no est na elaborao e sim na aplicao dos planos. Esta pesquisa teve como
objetivos identificar o que foi aplicado nos primeiros anos de vigncia de alguns planos
e compreender os obstculos aplicao dos seus dispositivos, a fim de propor reco-
mendaes para novos planos e futuras gestes municipais. Inicialmente no havia
um nmero especfico de planos a serem analisados. Dificuldades na obteno dos
planos e das informaes reduziram a anlise de planos diretores a dez municpios.
O que se observou foi o baixo grau de aplicao dos planos diretores. Entre as dificul-
dades encontradas para a aplicao, mencionam-se a falta de compromisso poltico e
de recursos humanos e financeiros, a descontinuidade das aes de regulamentao
e os prazos considerados subestimados. Apesar da obrigao, apenas trs municpios
criaram seus rgos de planejamento. H alguns indcios favorveis aplicao dos
planos, visto que, dos dez municpios estudados, sete possuam seus conselhos de
acompanhamento do plano atuantes.
ABSTRACT
This article is the result of a research on the evaluation of master plans implemented according to
the approved deadline established by the City Statute. Many cities met this deadline, elaborating
their plans quickly, presumably in order to fulfill the legal requirement. Difficulties, such as lack of
understanding by city officials about the importance of urban planning and its legislation, as well
as, ideological reasons, have made master plans never used. The challenge is not in its planning,
but in its implementation. The research had as main objectives: to identify what was applied in
the first years of some plans and understand the obstacles for their requirements implementa-
tion, in order to propose recommendations for future plans and municipal administrations. Ini-
tially, there was not a specific number of plans to be analyzed. Difficulties in obtaining the plans
and information about them reduced the analysis to ten cities. A low rate of plans implementa-
tion was observed. Among the difficulties encountered, there was lack of political commitment,
lack of human and financial resources, the disruption of regulatory actions and underestimated
deadlines. Despite the regulation, only three cities have created their planning agencies. There
is some favorable evidence for the implementation of the plans, considering that, among the ten
cities analyzed, seven had their planning boards in course.
KEYWORDS: Master plans: application. Master plans: small sized cities. Participatory Master
Plans: Minas Gerais, Brazil.
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Introduo
Com o intuito de realizar uma avaliao qualitativa dos Planos Diretores elabo-
rados nos municpios brasileiros, aps a entrada em vigor do Estatuto da Cida-
de, em 2007, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Pro-
gramas Urbanos (SNPU), iniciou o projeto Rede Nacional de Avaliao e Capacitao
para Implementao de Planos Diretores. Na pesquisa foram avaliados 526 planos
diretores e seus processos de elaborao. Pretendia-se chegar a um relatrio
nacional, o qual refletiria os resultados das avaliaes em um panorama dos
planos diretores brasileiros elaborados aps o Estatuto da Cidade, indicando
os principais avanos, bem como as dificuldades a serem superadas em um
prximo ciclo de elaborao de planos diretores nos municpios brasileiros (MI-
NISTRIO DAS CIDADES, 2011). A pesquisa indica que os novos planos so pou-
co objetivos e no favorecem mudanas nas formas de apropriao social das
cidades, nem ao menos, enfatizam a promoo do acesso moradia (OLIVEIRA
e BIASOTTO, 2011, p.57).
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Para Maricato (2001, p. 116) a distncia entre plano e gesto se presta ainda
ao papel ideolgico de encobrir com palavras e conceitos modernos [...] prti-
cas arcaicas. Planejamento e gesto urbanos so, potencialmente, esquemas e
ferramentas de promoo de mudana social positiva (desenvolvimento socio-
espacial, desenvolvimento urbano); contudo no so panacias (SOUZA, 2002)
e nem sequer tm tido algum grau de prioridade no municpio. Planejamento
e gesto urbanos devem ser vistos como prxis, e como tal, devem ser prticas
lcidas e explicitamente autoassumidas enquanto polticas.
Stephan (2005) elaborou pesquisa, direcionada para sua tese de doutorado, so-
bre a avaliao da aplicao de planos diretores de municpios de mdio porte
demogrfico em Minas Gerais, produzidos nos primeiros dez anos de exign-
cia constitucional. O autor confirmou que houve um baixo grau de aplicao
e identificou que, dentre os dez planos estudados, os que obtiveram melhores
resultados foram os de Passos, de Pouso Alegre e de Betim, com 46,1%, 46,1% e
35,6%, respectivamente, de dispositivos aplicados. Nos dois primeiros, a maio-
ria dos dispositivos aplicados era de controle do uso do solo, que historicamen-
te possuem como caracterstica a autoaplicabilidade (VILLAA, 1999). O plano
de Betim, que inclua aes previstas em diretrizes setoriais, teve um resultado
mais equilibrado. Os demais planos tiveram um grau de aplicao variando
entre 0 e 17%. Outros aspectos identificados foram:
Anos aps, no final de 2006, mais de 1.500 planos diretores foram aprovados no
Brasil. Inmeros municpios lidaram com planejamento urbano pela primei-
ra vez e j com uma obrigao legal; possivelmente muitos o fizeram apenas
como coadjuvantes de um processo conduzido por planejadores eventuais, vin-
dos de outras cidades. Flvio Villaa, em seu livro As iluses do Plano Diretor, no
qual trata da experincia paulistana da elaborao do seu plano que caberia
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a tantos outros casos, com raras excees conclui que teria de haver uma re-
viso radical dos planos diretores e que todos os seus pressupostos precisam
ser questionados e que os planos feitos de cima para baixo devem ser recusa-
dos (VILLAA, 2005, p. 92). O autor tambm afirma que os planos, mais uma vez,
foram guardados nas gavetas (Idem, ibidem, p.19).
Tem-se por objetivo apresentar aqui, como fruto de uma primeira etapa da
pesquisa iniciada em 2009, em andamento, portanto, o que foi aplicado nos pri-
meiros anos dos planos diretores aprovados luz do Estatuto da Cidade e das
Resolues de nmeros 251 e 342, emitidas pelo Conselho das Cidades (2007).
Portanto, foi feito um retrato do que ocorreu at o fim de 2009. O foco dessa pes-
quisa se deu em municpios com populao entre vinte e cem mil habitantes.
Foram objetivos especficos: verificar a aplicao dos dispositivos (entendidos
aqui como artigos, conjunto de artigos, ou itens de artigos que tratem de um
assunto especfico) de aplicao imediata ou com prazo de at trs anos a partir
da entrada em vigor de cada um dos planos diretores estudados e investigar
os principais obstculos aplicao dos dispositivos. O resultado final poderia
servir de fonte de informao sobre o assunto, ou orientar a elaborao dos
futuros planos diretores.
Metodologia
No havia inicialmente um nmero especfico de planos a serem analisados.
O objetivo foi levantar o maior nmero de planos, de forma a obter resulta-
dos quantitativos e qualitativos significativos. Minas Gerais tinha, poca, 143
municpios nessa faixa, o que representava aproximadamente 16% do nmero
total de municpios do estado.
1. Contm orientaes e recomendaes e sobre a aplicao da Lei n 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), requi-
sitos para a participao popular; objetivos das audincias pblicas; requisitos para a elaborao de conferncia
para a aprovao da proposta do plano etc.
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3. Art. 25.O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel urba-
no objeto de alienao onerosa entre particulares.
1oLei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo e fixar
prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de
vigncia.
4. Sobre a outorga onerosa do direito de construir. Art. 28.O plano diretor poder fixar reas nas quais o direito
de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapar-
tida a ser prestada pelo beneficirio. Art. 29.O plano diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida
alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
5. Sobre as operaes urbanas consorciadas. Art. 32.Lei municipal especfica, baseada no plano diretor, poder
delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas.
6. Sobre a transferncia do direito de construir. Art. 35.Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar
o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura
pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente (...).
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Resultados
O processo de seleo dos planos
7. O ideal que o Plano Diretor tenha uma efetiva autoaplicabilidade. Isso ocorre poucas vezes, pois deixar os
artigos para regulamentaes posteriores tambm uma estratgia ideolgica de adiar o enfrentamento de
conflitos.
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Figura 1
Planos Diretores
de municpios de
estudados
mentos, no houve retorno por parte dos tcnicos das prefeituras. Chegou-se,
por fim, a um reduzido nmero de dez planos para serem analisados.
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A elaborao do Plano Diretor durou seis meses e foi feita com a consultoria do
arquiteto Jorge Wilheim, com grande experincia em planos diretores, e uma
equipe local de apoio. Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os 12 dis-
positivos autoaplicveis:
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O Plano Diretor foi elaborado pela coordenao geral da prefeitura, com repre-
sentantes da Cmara e da assessoria jurdica, com a participao da populao.
Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os 21 dispositivos autoaplicveis:
O Plano Diretor foi elaborado pela empresa ARQUITETUR. Quanto a sua aplica-
o, observa-se que entre os oito dispositivos autoaplicveis:
De forma geral pode-se destacar como aspecto positivo que o Conselho Muni-
cipal de Poltica Urbana (CPMU) atuante e, como negativo, que a metade dos
dispositivos no foi aplicada.
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O Plano Diretor foi elaborado pelo Conselho Gestor do Plano Diretor, Cmara
Municipal e tcnicos da Fundao Joo Pinheiro. Quanto a sua aplicao obser-
va-se que entre os 15 dispositivos autoaplicveis:
De forma geral, podem-se destacar como aspectos negativos que a maioria dos
dispositivos no foi aplicada e o Conselho da Cidade no foi criado.
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De forma geral, pode-se destacar o seguinte aspecto positivo: o Frum dos Con-
selhos j foi realizado e atuante, com reunies de 2009 agendadas. O fato
negativo que a maioria dos dispositivos no foi aplicada.
O Plano Diretor foi elaborado pelo Poder Executivo, juntamente com a empresa
MP Engenharia. Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os 24 dispositivos
autoaplicveis:
Vinte e dois estabelecem prazos: seis foram aplicados (dentre eles a revi-
so e adequao do Cdigo Tributrio Municipal a Lei de Zoneamento de
Uso e Ocupao do Solo). De oito no se obtiveram informaes (dentre
eles a regulamentao de vilas residenciais, criao do centro de refe-
rncia materno-infantil, a criao de Programa de Regularizao Fun-
diria para interveno nas reas de Interesse Social). Oito no foram
aplicados (dentre eles a criao da Diviso de Planejamento Municipal,
o Sistema de Planejamento e Gesto, a elaborao de planos setoriais de
saneamento e a legislao sanitria).
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O Plano Diretor foi elaborado por uma equipe externa administrao munici-
pal: equipe mista de profissionais de urbanismo contratados pela empresa Axis
Engenharia Ltda., de Braslia-DF. Os envolvidos nessa parceria foram a Prefeitura
Municipal de Una (na gesto 2001/2004) e a Secretaria de Recursos Hdricos /
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Fato diverso ocorreu com os responsveis pelo Plano Diretor dos municpios de
Arax, Alfenas, Brumadinho, Formiga, Ponte Nova e Una, que estiveram sem-
pre disponveis aos questionamentos, facilitando o desenvolvimento da pes-
quisa. Quanto aos meios de informao disponveis, destaca-se o municpio de
Brumadinho, pelo seu Sistema de Informaes e Atendimento ao Cidado, e o
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No aplicado
informao
informao
Plano Diretor
Aplicado
Aplicado
Total
Total
Sem
Sem
Alfenas 0 7 1 8 1 3 0 4
Arax 3 5 0 8 3 1 0 4
Brumadinho 2 14 4 20 1 0 0 1
Camanducaia 2 3 1 6 2 0 0 2
Carmo do Paranaba 6 4 6 16 1 5 0 6
Esmeraldas 5 7 1 13 0 2 0 2
Formiga 2 26 0 28 1 0 0 1
Lagoa Santa 6 8 8 22 2 0 0 2
Ponte Nova 5 4 0 9 1 0 0 1
Una 0 6 0 6 1 0 0 1
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Criao do
Conselho de acompanhamento Atuao rgo
Item/ municpio
do Plano Diretor do Conselho de planejamento
Alfenas No No No
Esmeraldas No No No
Identificou-se que a maioria dos planos foi elaborada por assessorias contrata-
das. Isso pode ter dificultado a sua aplicao, j que as prefeituras no dispu-
nham dos recursos humanos necessrios para dar continuidade implemen-
tao do plano. Da mesma forma, o desconhecimento na aplicao de algumas
determinaes evidencia uma falta de dilogo entre os rgos municipais.
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Parcelamento,
Estudos e
Edificao Outorga
Transferncia Relatrio
e Utilizao Onerosa do Operao
Plano do Direito de de Impacto Direito
Diretor Compulsrios; Potencial Urbana
Construir. (Vizinhana, de Preempo
IPTU Progressivo; Construtivo Consorciada
Ambiental)
Desapropriao...
Define
Alfenas Define Define Define Define Define
Detalha
Define
Arcos Define Define Define
Detalha
Bom Define
Menciona Define
Despacho Menciona
Menciona
Menciona Menciona Menciona Menciona Menciona
Camanducaia Define
Define Define Define Define Define
Una Detalha
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Constatou-se que alguns planos diretores aprovados foram rejeitados por pre-
feitos sucessores, uma prtica tradicional e criminosa para com o bem pblico
e a sociedade (CYMBALISTA, 2009).
Apesar do baixo grau de aplicao dos planos diretores h, pelo menos, alguns
indcios de mudana dessa realidade, visto que os sete conselhos de acompa-
nhamento dos planos so considerados atuantes.
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Referncias
ALFENAS, Municpio de. Lei no 3.941, de 12 de dezembro de 2006. Institui o
novo Plano Diretor Participativo do Municpio de Alfenas, nos termos do Art.
182 da Constituio Federal e do Captulo III da Lei n. 10257 de 10 de julho de
2001(Estatuto da Cidade) e Lei Orgnica do Municpio. Alfenas: Cmara Muni-
cipal de Alfenas, 2006.
ARAX, Municpio de. Lei no 4135, de 30/12/2002. Dispe sobre o Plano Diretor
de Arax. Arax: Cmara Municipal de Arax, 2002.
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OLIVEIRA, Fabrcio Leal de; BIASOTTO, Rosane. O acesso terra urbanizada nos
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rio das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011.
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60 Participative master plans: an assessment of their application in ten municipalities of Minas Gerais, Brazil
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cpios e Cidados. Braslia: CONFEA/Ministrio das Cidades, 3. Ed., 2008.
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no Diretor de Desenvolvimento Urbano e d outras providncias. Una: Cmara
Municipal de Una, 2003.
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