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TALO STEPHAN, LUIZ FERNANDO REIS E MARCELA R. ROCHA
Planos diretores participativos: uma avaliao de

sua aplicao em dez municpios de Minas Gerais
Participative master plans: an assessment of their application
in ten municipalities of Minas Gerais, Brazil
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Planos diretores participativos: uma avaliao de sua aplicao em dez municpios de Minas Gerais
Participative master plans: an assessment of their application in ten municipalities of Minas Gerais, Brazil
talo Stephan. Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (2006), Mestre em Urban and Rural
Planning - Technical University of Nova Scotia (Halifax,
Canad, 1996), Professor Adjunto do Departamento de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa. stephan@ufv.br
Luiz Fernando Reis. Doutor (2012) e Mestre (1998) em
Arquitetura pelo Programa de ps-graduao em Arquitetura da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Professor Adjunto do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal de Viosa. lfreis57@gmail.com
Marcela R. Rocha. Estudante do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa, Minas Gerais, Brasil e bolsista PIBIC/CNPq.
marcela.rocha@ufv.br
talo Stephan. PhD in Architecture and Urbanism, School of
Architecture and Urbanism, University of So Paulo (2006),
Masters in Urban and Rural Planning - Technical University of
Nova Scotia (Halifax, Canad, 1996), Professor at Department
of Architecture and Urbanism at Federal University of Viosa.
stephan@ufv.br
Luiz Fernando Reis. PhD (2012) and Masters (1998) in Architecture, Graduate Program in Architecture, School of Architecture and Urbanism, Federal University Federal of Rio de
Janeiro, Professor, Department of Architecture and Urbanism,
Federal University of Viosa. lfreis57@gmail.com
Marcela R. Rocha. Undergraduate student, School of Architecture and Urbanism, Federal University of Viosa, Minas
Gerais, Brazil. marcela.rocha@ufv.br
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RESUMO
Este texto produto da pesquisa sobre a avaliao da aplicao de planos diretores
aprovados dentro do prazo estabelecido pelo Estatuto da Cidade. Muitos municpios
cumpriram o prazo com rapidez, presumivelmente apenas para cumprir a exigncia
legal. Dificuldades como a falta de compreenso pelos gestores pblicos da importncia do planejamento urbano e de sua legislao, alm de questes ideolgicas tm
feito com que os planos diretores se transformem em documentos nunca usados. O
desafio no est na elaborao e sim na aplicao dos planos. Esta pesquisa teve como
objetivos identificar o que foi aplicado nos primeiros anos de vigncia de alguns planos
e compreender os obstculos aplicao dos seus dispositivos, a fim de propor recomendaes para novos planos e futuras gestes municipais. Inicialmente no havia
um nmero especfico de planos a serem analisados. Dificuldades na obteno dos
planos e das informaes reduziram a anlise de planos diretores a dez municpios.
O que se observou foi o baixo grau de aplicao dos planos diretores. Entre as dificuldades encontradas para a aplicao, mencionam-se a falta de compromisso poltico e
de recursos humanos e financeiros, a descontinuidade das aes de regulamentao
e os prazos considerados subestimados. Apesar da obrigao, apenas trs municpios
criaram seus rgos de planejamento. H alguns indcios favorveis aplicao dos
planos, visto que, dos dez municpios estudados, sete possuam seus conselhos de
acompanhamento do plano atuantes.
Palavras-chave: Planos Diretores: Avaliao da Aplicao. Planos Diretores: Municpios
de pequeno porte demogrfico. Planos Diretores Participativos: Minas Gerais.
ABSTRACT
This article is the result of a research on the evaluation of master plans implemented according to
the approved deadline established by the City Statute. Many cities met this deadline, elaborating
their plans quickly, presumably in order to fulfill the legal requirement. Difficulties, such as lack of
understanding by city officials about the importance of urban planning and its legislation, as well
as, ideological reasons, have made master plans never used. The challenge is not in its planning,
but in its implementation. The research had as main objectives: to identify what was applied in
the first years of some plans and understand the obstacles for their requirements implementation, in order to propose recommendations for future plans and municipal administrations. Initially, there was not a specific number of plans to be analyzed. Difficulties in obtaining the plans
and information about them reduced the analysis to ten cities. A low rate of plans implementation was observed. Among the difficulties encountered, there was lack of political commitment,
lack of human and financial resources, the disruption of regulatory actions and underestimated
deadlines. Despite the regulation, only three cities have created their planning agencies. There
is some favorable evidence for the implementation of the plans, considering that, among the ten
cities analyzed, seven had their planning boards in course.
KEYWORDS: Master plans: application. Master plans: small sized cities. Participatory Master
Plans: Minas Gerais, Brazil.
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Introduo
trabalho aqui apresentado tem parte de sua importncia fundamentada

na necessidade de avaliar a aplicao dos planos diretores. A aplicao
desses planos o maior desafio, uma vez que a histria nos apresenta poucos
casos de sucesso e, mesmo esses, obtidos de forma parcial. A simples exigncia de elaborar e aprovar um plano jamais garantiu algum resultado positivo
(VILLAA, 1999). Os anos passam e persistem uma falsa valorizao dos planos
e a falta de seriedade em seu tratamento por parte do Poder pblico (VILLAA,
2005). Por outro lado, h quem veja aspectos positivos e os prximos desafios:
Mesmo identificando grandes problemas, reconhecendo limites, levando em conta
as dificuldades de todas as ordens enfrentadas pelos municpios para levar adiante
polticas de democratizao do planejamento e da gesto urbana, me parece difcil
negar que os anos recentes tm sido de intensa experimentao em busca da
efetivao das novas potencialidades permitidas pela Constituio e pelo Estatuto da
Cidade. (CYMBALISTA, 2007, p. 30)
Com o intuito de realizar uma avaliao qualitativa dos Planos Diretores elaborados nos municpios brasileiros, aps a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, em 2007, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), iniciou o projeto Rede Nacional de Avaliao e Capacitao
para Implementao de Planos Diretores. Na pesquisa foram avaliados 526 planos
diretores e seus processos de elaborao. Pretendia-se chegar a um relatrio
nacional, o qual refletiria os resultados das avaliaes em um panorama dos
planos diretores brasileiros elaborados aps o Estatuto da Cidade, indicando
os principais avanos, bem como as dificuldades a serem superadas em um
prximo ciclo de elaborao de planos diretores nos municpios brasileiros (MINISTRIO DAS CIDADES, 2011). A pesquisa indica que os novos planos so pouco objetivos e no favorecem mudanas nas formas de apropriao social das
cidades, nem ao menos, enfatizam a promoo do acesso moradia (OLIVEIRA
e BIASOTTO, 2011, p.57).
Na rea de planejamento urbano e regional so muitos os estudos que tratam
dos problemas e das caractersticas das metrpoles e mesmo das cidades mdias. Entretanto, pouco tem sido discutido sobre os municpios de pequeno
porte demogrfico, aqui entendidos como aqueles com populao inferior a
100.000 habitantes. Para Rolnik (2008, p. 68), a nossa experincia em planejamento urbano est voltada para as grandes e mdias cidades e entende que
abordar o tema Planos Diretores para Pequenos Municpios iniciar uma reflexo para construir novos parmetros.
Com o intuito de conhecer as condies do planejamento urbano nos municpios de pequeno porte demogrfico, o Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa (DAU/UFV), desenvolve uma linha de
pesquisa na graduao e na ps-graduao. Como parte dessa linha de pesqui-
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sa, o resultado, aqui apresentado, originou-se do objetivo de fazer uma avaliao da aplicao de planos diretores participativos, aprovados dentro do prazo
estabelecido pelo Estatuto das Cidades, o que equivale a 10 de outubro de 2006.
A aplicao de um Plano Diretor passa por duas principais dificuldades: a necessidade de compreenso, por parte dos gestores pblicos, para com o objetivo
do planejamento, e o papel da legislao no planejamento (STEPHAN, 2005). A
elaborao do plano, alm de cumprir o que exige a lei, atende eventualmente presso exercida por um grupo reduzido de pessoas interessadas em sua
existncia. Vale repetir que o desafio no elaborar os planos diretores e sim
aplic-los.
Para Maricato (2001, p. 116) a distncia entre plano e gesto se presta ainda
ao papel ideolgico de encobrir com palavras e conceitos modernos [...] prticas arcaicas. Planejamento e gesto urbanos so, potencialmente, esquemas e
ferramentas de promoo de mudana social positiva (desenvolvimento socioespacial, desenvolvimento urbano); contudo no so panacias (SOUZA, 2002)
e nem sequer tm tido algum grau de prioridade no municpio. Planejamento
e gesto urbanos devem ser vistos como prxis, e como tal, devem ser prticas
lcidas e explicitamente autoassumidas enquanto polticas.
Stephan (2005) elaborou pesquisa, direcionada para sua tese de doutorado, sobre a avaliao da aplicao de planos diretores de municpios de mdio porte
demogrfico em Minas Gerais, produzidos nos primeiros dez anos de exigncia constitucional. O autor confirmou que houve um baixo grau de aplicao
e identificou que, dentre os dez planos estudados, os que obtiveram melhores
resultados foram os de Passos, de Pouso Alegre e de Betim, com 46,1%, 46,1% e
35,6%, respectivamente, de dispositivos aplicados. Nos dois primeiros, a maioria dos dispositivos aplicados era de controle do uso do solo, que historicamente possuem como caracterstica a autoaplicabilidade (VILLAA, 1999). O plano
de Betim, que inclua aes previstas em diretrizes setoriais, teve um resultado
mais equilibrado. Os demais planos tiveram um grau de aplicao variando
entre 0 e 17%. Outros aspectos identificados foram:
1. a participao popular no foi alm de menes em princpios e diretrizes; 2. as
propostas de criar e fazer funcionar conselhos de planejamento e sistemas municipais
de informao raramente chegaram a termo; 3. os instrumentos de planejamento,
j conhecidos no iderio da reforma urbana (Parcelamento, edificao e utilizao
compulsrios, Transferncia do Direito de Construir, etc.), no saram das intenes.
(STEPHAN, 2005)
Anos aps, no final de 2006, mais de 1.500 planos diretores foram aprovados no
Brasil. Inmeros municpios lidaram com planejamento urbano pela primeira vez e j com uma obrigao legal; possivelmente muitos o fizeram apenas
como coadjuvantes de um processo conduzido por planejadores eventuais, vindos de outras cidades. Flvio Villaa, em seu livro As iluses do Plano Diretor, no
qual trata da experincia paulistana da elaborao do seu plano que caberia
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a tantos outros casos, com raras excees conclui que teria de haver uma reviso radical dos planos diretores e que todos os seus pressupostos precisam
ser questionados e que os planos feitos de cima para baixo devem ser recusados (VILLAA, 2005, p. 92). O autor tambm afirma que os planos, mais uma vez,
foram guardados nas gavetas (Idem, ibidem, p.19).
Atravs das primeiras pesquisas sobre participao popular e aplicao de planos diretores participativos, constata-se que, em Minas Gerais, muitos municpios apenas cumpriram sua obrigao e a maioria foi elaborada num curto
espao de tempo, presumivelmente apenas para cumprir a exigncia legal. A
participao popular foi tmida e os planos no tiveram sequncia em sua aplicao (STEPHAN, 2008, 2009a e 2009b). Surge da a importncia de avaliar o que
ocorreu durante o processo e aps a aprovao, para identificar erros e possveis acertos.
Tem-se por objetivo apresentar aqui, como fruto de uma primeira etapa da
pesquisa iniciada em 2009, em andamento, portanto, o que foi aplicado nos primeiros anos dos planos diretores aprovados luz do Estatuto da Cidade e das
Resolues de nmeros 251 e 342, emitidas pelo Conselho das Cidades (2007).
Portanto, foi feito um retrato do que ocorreu at o fim de 2009. O foco dessa pesquisa se deu em municpios com populao entre vinte e cem mil habitantes.
Foram objetivos especficos: verificar a aplicao dos dispositivos (entendidos
aqui como artigos, conjunto de artigos, ou itens de artigos que tratem de um
assunto especfico) de aplicao imediata ou com prazo de at trs anos a partir
da entrada em vigor de cada um dos planos diretores estudados e investigar
os principais obstculos aplicao dos dispositivos. O resultado final poderia
servir de fonte de informao sobre o assunto, ou orientar a elaborao dos
futuros planos diretores.
Metodologia
No havia inicialmente um nmero especfico de planos a serem analisados.
O objetivo foi levantar o maior nmero de planos, de forma a obter resultados quantitativos e qualitativos significativos. Minas Gerais tinha, poca, 143
municpios nessa faixa, o que representava aproximadamente 16% do nmero
total de municpios do estado.
A inteno da pesquisa era avaliar os planos encontrados nas prefeituras e
cmaras municipais, utilizando-se inicialmente o meio mais acessvel a internet e, mais tarde, os contatos por e-mail e telefone com os tcnicos das prefeituras e das cmaras municipais. Considerou-se como referncia o pargrafo
1. Contm orientaes e recomendaes e sobre a aplicao da Lei n 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade), requisitos para a participao popular; objetivos das audincias pblicas; requisitos para a elaborao de conferncia
para a aprovao da proposta do plano etc.
2. Contm orientaes e recomendaes quanto ao contedo mnimo do Plano Diretor.
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4o do artigo 40 do Estatuto da Cidade:

4o No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao,
os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III - o acesso a qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
Uma grande dificuldade encontrada, tambm relatada por Oliveira e Biasotto

(2011, p. 58), foi obter o acesso aos estudos e diagnsticos que subsidiaram a
elaborao dos planos. Aps a identificao dos planos, foram feitas entrevistas
com os tcnicos que participaram de alguma maneira na elaborao do plano
e/ou no acompanhamento de sua aplicao.O objetivo era no apenas conhecer o que foi aplicado, como identificar as dificuldades enfrentadas pela gesto
municipal para aplicao dos dispositivos do plano.
Outro aspecto importante da avaliao da aplicao diz respeito ao inciso II do
artigo 42 do Estatuto da Cidade, que estabelece que o plano diretor dever conter a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infraestrutura e de demanda para utilizao. Ainda segundo o inciso II, o plano dever
conter as disposies requeridas pelos artigos 253, 28, 294, 325 e 356 do Estatuto.
De acordo com o inciso III, obrigatria a criao de um rgo colegiado na
forma de um conselho setorial de poltica urbana, com as funes de assessoria, formulao e fiscalizao na rea da poltica urbana. Esses conselhos
teriam participao de representantes do poder poltico e da sociedade civil
(ROLNIK, 2008, p. 30). Tambm dever contemplar a criao de um rgo central
da Administrao municipal como secretaria ou departamento, com as funes
de coordenao, superviso, normatizao, formulao e execuo da poltica
urbana. Entende-se que essa exigncia estaria presente nos planos como uma
das primeiras providncias a serem aplicadas (SAULE JR., 2002).
3. Art. 25.O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares.
1oLei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo e fixar
prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de
vigncia.
4. Sobre a outorga onerosa do direito de construir. Art. 28.O plano diretor poder fixar reas nas quais o direito
de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. Art. 29.O plano diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida
alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
5. Sobre as operaes urbanas consorciadas. Art. 32.Lei municipal especfica, baseada no plano diretor, poder
delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas.
6. Sobre a transferncia do direito de construir. Art. 35.Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar
o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura
pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente (...).
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A anlise dos planos diretores selecionados foi feita de forma a identificar os

dispositivos autoaplicveis7, ou seja, dispositivos previstos de aplicao imediata ou com prazo de at trs anos para sua regulamentao. Uma vez identificados, buscou-se avaliar o que foi aplicado e analisar os principais problemas
e dificuldades encontradas na aplicao dos planos.
A coleta de dados foi realizada em diferentes fontes: tcnicos responsveis e
dados disponveis nos stios das Prefeituras e Cmaras municipais, com cruzamento de informaes para checagem.
Aps a anlise individual dos planos, a ltima etapa consistiu na organizao e
interpretao de todos os dados coletados em quadros comparativos. Com isso,
pretendeu-se identificar os principais problemas relacionados aplicao dos
dispositivos e instrumentos e possveis recomendaes para as futuras gestes
e para os futuros planos diretores.
Resultados
O processo de seleo dos planos
medida que se buscavam informaes, o nmero de planos ia se reduzindo,
pois ou no se encontrava os planos nem pessoas capacitadas e disponveis
para prestar informaes, ou no se conseguia identificar o que deveria ter sido
aplicado nos primeiros anos de sua vigncia.
Dos 63 planos diretores de municpios mineiros identificados (de acordo com
monitoramento feito pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades e pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA-MG), sete eram anteriores a 2000). Dez planos foram aprovados entre 2000 e
julho de 2006, e 46 (73% do total) foram aprovados entre setembro e dezembro
de 2006. Outros planos foram encaminhados s respectivas cmaras municipais, posteriormente ao prazo estabelecido. O significativo nmero de planos
aprovados prximo ao prazo final indica que, provavelmente, muitos deles
foram elaborados em poucos meses, concludos e aprovados s pressas, sem
avaliao e debate nas casas legislativas municipais. H indcios de que alguns
planos diretores foram meras cpias de outros.
Diante desse quadro, o nmero de planos foi drasticamente reduzido. No foram encontrados planos nas mesorregies Norte, Jequitinhonha, Vale do Mucuri, Vale do Rio Doce e Campos das Vertentes. Doze planos foram selecionados
para anlise [1]. Entretanto, no houve a anlise da aplicao dos planos de Arcos (2006) e Bom Despacho (2006) devido s dificuldades na obteno de informaes. Apesar da persistncia, e das promessas de respostas aos questiona-
7. O ideal que o Plano Diretor tenha uma efetiva autoaplicabilidade. Isso ocorre poucas vezes, pois deixar os
artigos para regulamentaes posteriores tambm uma estratgia ideolgica de adiar o enfrentamento de
conflitos.
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Figura 1
Planos Diretores
de municpios de
estudados
mentos, no houve retorno por parte dos tcnicos das prefeituras. Chegou-se,
por fim, a um reduzido nmero de dez planos para serem analisados.
Anlise dos planos

Apresentaremos inicialmente uma anlise de cada plano e, a seguir, faremos
uma avaliao comparativa do conjunto.
Plano Diretor de Alfenas (2006)

A elaborao do Plano Diretor contou com a participao de apenas um funcionrio da gesto municipal, que no est vinculado atual gesto, e da universidade local, Universidade Federal de Alfenas (UNIFAL). Com relao aplicao
do plano, entre os 12 dispositivos autoaplicveis, foi observado que:
Oito estabelecem prazos: um ficou sem informao (sobre a instituio
do Sistema Tcnico de Gesto STG, em at 60 dias); sete no aplicados:
o Direito de Preempo, a reviso e adequao da legislao de Parcelamento do Solo, a reviso e adequao dos Cdigos de Obras e de Posturas
Municipais, Elaborao do Plano de Ao Imediata de Trnsito, criao
do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano PAIT - e instituio
da Poltica Municipal de Meio Ambiente
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Quatro so de aplicao imediata: um foi aplicado (a elaborao do Regimento Interno do Conselho da Cidade), e trs no foram aplicados (Conselho da Cidade, Setor Tcnico de Gesto, Macrozoneamento). Dentre esses, embora um possua previso de aplicao, encontra-se fora do prazo.
Entre os fatores que impediram as aplicaes, mencionam-se a descontinuidade das aes e a alegao de que algumas determinaes do Plano Diretor
dependiam da aplicao de outros dispositivos.
De forma geral, podem-se destacar os seguintes aspectos:
Positivo: a divulgao das aes da gesto municipal realizada pelo
stio da Cmara, que possui Jornal Informativo, gravaes das reunies e
pelo Servio de Atendimento ao Cidado (SERAC ).
Negativos: a maioria dos dispositivos do plano no foi aplicada, havendo
poucas iniciativas para sua concretizao. As mobilizaes para a criao do Conselho da Cidade no foram finalizadas. A no criao das leis
de controle do uso e ocupao do solo impediu a regulamentao de vrias leis. No foi criado o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano.
Plano Diretor de Arax (2002)
A elaborao do Plano Diretor durou seis meses e foi feita com a consultoria do
arquiteto Jorge Wilheim, com grande experincia em planos diretores, e uma
equipe local de apoio. Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os 12 dispositivos autoaplicveis:
Oito estabelecem prazo: cinco no foram aplicados (dentre eles os Cdigos Posturas e o de Edificaes, que definem que anualmente at 31
de maro, o Conselho de Poltica Urbana divulgar relatrio de gesto da
poltica urbana e plano de ao para o prximo perodo). Entre esses,
dois possuam iniciativas, aguardando envio Cmara. Trs foram aplicados (Lei de Escalonamento Urbano, reviso da Lei de Uso e Ocupao
do Solo, Lei de Parcelamento do Solo para fins urbanos).
Quatro so de aplicao imediata: trs foram aplicados (dentre eles o
Conselho de Poltica Urbana de Arax e as zonas de uso e unidades de
conservao) e um no aplicado (criao do Fundo de Urbanizao).
De forma geral podem-se destacar os seguintes aspectos:
Positivos: o Instituto de Planejamento e Desenvolvimento Sustentvel
de Arax encontra-se em funcionamento, e possui ainda um stio de fcil acesso, com diversas informaes e algumas leis do municpio.
Negativos: o Conselho de Poltica Urbana de Arax considerado pouco
atuante e o Fundo de Urbanizao, apesar de ter sido criado, no foi regulamentado.
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Plano Diretor de Brumadinho (2006)

O Plano Diretor foi elaborado pela coordenao geral da prefeitura, com representantes da Cmara e da assessoria jurdica, com a participao da populao.
Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os 21 dispositivos autoaplicveis:
Vinte dispositivos estabelecem prazos: dois foram aplicados (reviso de
permetros urbanos e Plano Municipal de Sade), quatro ficaram sem
informao, 14 no foram aplicados (entre eles a reviso das Leis de Uso
e Ocupao do Solo, do Parcelamento do Solo, de Poltica Ambiental, dos
Cdigos Tributrio, de Obras e de Posturas); dois desses estavam em andamento, mas fora do prazo estabelecido pelo Plano Diretor (Cdigo Tributrio e Sanitrio).
Um de aplicao imediata (criao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentvel e Planejamento) e foi aplicado.
De forma geral podem-se destacar os seguintes aspectos:
Positivos: a maioria dos dispositivos no aplicados at o momento possui alguma iniciativa para sua efetivao; o Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentvel e Planejamento (COMDESP) est em funcionamento, com indicao de novos membros.
Negativo: O Sistema de Gesto Ambiental e Territorial (SISGAT), que seria um centro de informaes que permitiria agilizar os processos e intensificar o dilogo entre as secretarias, no foi criado.
Plano Diretor de Camanducaia (2006)
O Plano Diretor foi elaborado pela empresa ARQUITETUR. Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os oito dispositivos autoaplicveis:
Seis estabelecem prazos: dois foram aplicados (a criao e a regulamentao do Sistema de reas Verdes), um no tinha informao, at maio
de 2009 (Projeto de Lei Complementar Revisional do Plano Diretor Participativo) e trs no foram aplicados (Planos de Habitao e o de Transportes e a Lei de Iniciativa Popular de Projetos de Lei pelos cidados e
cidads).
Dois so de aplicao imediata: foram aplicados (criao do Conselho
Municipal de Poltica Urbana e do Sistema de reas Verdes).
De forma geral pode-se destacar como aspecto positivo que o Conselho Municipal de Poltica Urbana (CPMU) atuante e, como negativo, que a metade dos
dispositivos no foi aplicada.
Plano Diretor de Carmo do Paranaba (2006)
Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os 22 dispositivos autoaplicveis:
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Dezesseis estabelecem prazos: seis foram aplicados (dentre eles os Cdigos Tributrio, de Obras e de Posturas; Parcelamento, Uso e Ocupao
do Solo), quatro no foram aplicados (dentre eles a regulamentao do
direito de preempo, a no retirada da antena de telefonia celular existente no bairro JB, as formas de requerimento e a documentao necessria para que a populao interessada se habilitasse a ingressar em juzo para a regularizao de seus imveis) e seis no tinham informaes,
at maio de 2009.
Seis so de aplicao imediata: um foi aplicado (criado o Fundo Municipal de Meio Ambiente) e cinco no foram aplicados (criao de dois
distritos industriais, criao do Fundo Municipal para a Preservao e
Recuperao Ambiental e a criao do Parque do Taboo).
De forma geral, pode-se destacar como aspecto positivo a criao do Conselho
da Cidade, sendo constitudo pelo Grupo Gestor do Plano Diretor. Como negativos, que a maioria dos dispositivos no foi aplicada e que os funcionrios do
municpio no conseguiram informar sobre a aplicao de vrios dispositivos.
Plano Diretor de Esmeraldas (2006)

O Plano Diretor foi elaborado pelo Conselho Gestor do Plano Diretor, Cmara
Municipal e tcnicos da Fundao Joo Pinheiro. Quanto a sua aplicao observa-se que entre os 15 dispositivos autoaplicveis:
Treze estabelecem prazos: sete no foram aplicados (dois destes encontravam-se em tramitao na Cmara Municipal, dentre eles a regularizao de loteamentos, chacreamentos e edificaes, irregulares e ou
clandestinos); cinco foram aplicados (dentre eles a Lei de Parcelamento,
Uso e Ocupao do Solo Urbano e Cdigo Sanitrio); e um no tinha informao.
Dois so de aplicao imediata: no aplicados (criao do Conselho da
Cidade e Termo de Compromisso Ambiental TCA).
De forma geral, podem-se destacar como aspectos negativos que a maioria dos
dispositivos no foi aplicada e o Conselho da Cidade no foi criado.
Plano Diretor de Formiga (2007)

A elaborao do Plano Diretor envolveu a populao, funcionrios da gesto
municipal e assessoria do Instituto de Desenvolvimento Municipal (IDM) de
Belo Horizonte. Quanto a sua aplicao, observam-se que entre os 29 dispositivos autoaplicveis:
Vinte e oito dispositivos estabelecem prazos: dois foram aplicados (dentre eles o Plano Municipal de Desenvolvimento Econmico e o Conselho
do Oramento Participativo). Vinte e seis no foram aplicados (dentre
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eles o Sistema Municipal de Planejamento Estratgico, os Planos Municipais de Habitao e o de Desenvolvimento Rural Integrado, o projeto
de engenharia de drenagem pluvial. No foram regulamentados o Estudo de Impacto de Vizinhana, a Outorga onerosa, o Uso e Ocupao do
Solo, a Transferncia do direito de construir, o Direito de Preempo e o
Parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsria de imveis e as
excees.
Um de aplicao imediata: foi aplicado (Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentvel e Planejamento COMDEPLAN)
Entre os fatores que impediram a aplicao dos dispositivos, foram citados:
Pouco empenho de alguns responsveis por certas determinaes do
plano;
Algumas determinaes requeriam projetos de custo alto e / ou assessorias especializadas;
Desconhecimento das formas de aplicao, sendo necessrias consultorias. Pode-se citar como exemplo disso, o fato de, mesmo tendo um
projeto de Lei de Uso e Ocupao do Solo pronto, haver uma dificuldade
de entendimento na prpria Prefeitura quanto a sua funo;
Falta de tempo dos secretrios para se reunirem e revisarem os projetos
de lei;
Prazos estabelecidos no plano, sem considerar a realidade financeira da
Prefeitura.
De forma geral, pode-se destacar o seguinte aspecto positivo: o Frum dos Conselhos j foi realizado e atuante, com reunies de 2009 agendadas. O fato
negativo que a maioria dos dispositivos no foi aplicada.
Plano Diretor de Lagoa Santa (2006)

O Plano Diretor foi elaborado pelo Poder Executivo, juntamente com a empresa
MP Engenharia. Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os 24 dispositivos
autoaplicveis:
Vinte e dois estabelecem prazos: seis foram aplicados (dentre eles a reviso e adequao do Cdigo Tributrio Municipal a Lei de Zoneamento de
Uso e Ocupao do Solo). De oito no se obtiveram informaes (dentre
eles a regulamentao de vilas residenciais, criao do centro de referncia materno-infantil, a criao de Programa de Regularizao Fundiria para interveno nas reas de Interesse Social). Oito no foram
aplicados (dentre eles a criao da Diviso de Planejamento Municipal,
o Sistema de Planejamento e Gesto, a elaborao de planos setoriais de
saneamento e a legislao sanitria).
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Dois so de aplicao imediata (criao do Conselho Municipal do Plano

Diretor e a Comisso do Plano Diretor): ambos foram aplicados.
Positivo: a Comisso do Plano Diretor foi criada e o Conselho Municipal
do Plano Diretor atuante, com reunies semanais.
Negativo: a maioria dos dispositivos no foi aplicada.
Plano Diretor de Ponte Nova (2003)
O Plano Diretor foi elaborado por funcionrios da prefeitura, sob a coordenao
de dois arquitetos urbanistas. Quanto a sua aplicao, observa-se que entre os
10 artigos autoaplicveis:
Nove estabelecem prazo: cinco foram aplicados (dentre eles o Cdigo
Municipal de Posturas, Lei do Permetro Urbano e Lei de Parcelamento
do Solo Urbano). Dois foram iniciados depois do prazo (plano diretor de
captao e tratamento de esgotos e plano diretor de captao, tratamento e distribuio de gua) e dois no aplicados (elaborao dos planos de
gerenciamento integrado e de resduos slidos e o de gerenciamento integrado de resduos slidos); um encontra-se em desenvolvimento fora
do prazo;
Um de aplicao imediata: foi aplicado instituio da Assessoria de
Planejamento e Desenvolvimento Municipal (ASPLA), como rgo gestor
do Plano Diretor de Ponte Nova (PLEDS).
Entre os fatores que impediram a aplicao dos dispositivos, a arquiteta e urbanista Carla Romanholi mencionou em depoimento aos autores que:
O no entendimento, por parte das Secretarias Municipais, da importncia do Plano
Diretor como instrumento de planejamento e ordenamento de aes para todo o
municpio, gera a falta de comprometimento geral com o Plano que, nesse contexto,
visto como um instrumento, ou melhor, uma funo que diz respeito exclusivamente
Secretaria de Planejamento. Em ltima instncia, a prpria populao fica descrente
em relao ao plano diretor.
De forma geral, podem-se destacar os seguintes aspectos positivos: a Conferncia Geral do PLEDS se realiza bianualmente, como estabelecido pelo plano
diretor, e a maioria dos dispositivos foram aplicados. A ASPLA no existe mais;
foi substituda pela Secretaria de Planejamento e Oramento (SEPLOR).
Plano Diretor de Una (2003)

O Plano Diretor foi elaborado por uma equipe externa administrao municipal: equipe mista de profissionais de urbanismo contratados pela empresa Axis
Engenharia Ltda., de Braslia-DF. Os envolvidos nessa parceria foram a Prefeitura
Municipal de Una (na gesto 2001/2004) e a Secretaria de Recursos Hdricos /
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Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal. Quanto a

sua aplicao, observa-se que entre os sete dispositivos autoaplicveis:
Seis estabelecem prazo: no aplicados (dentre eles a regulamentao
do Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, a Lei para Loteamentos, planos e programas, inclusive setoriais, de natureza anual ou
plurianual e Cdigo de Obras);
Um nico de aplicao imediata foi cumprido, a criao do Conselho
Municipal de Planejamento Urbano (COMPUR).
Positivo: o COMPUR est atuante, com mais reunies do que o estabelecido pelo plano diretor;
Negativo: no h planejamento anual e plurianual de natureza urbanstica e a maioria dos dispositivos no foi aplicada, embora o plano esteja
vigente h mais de seis anos.
Anlise geral dos planos diretores

Embora todos os municpios estudados disponham de meios de acesso legislao vigente, por intermdio dos stios da Prefeitura e da Cmara, houve dificuldades na obteno de informaes, visto que a maioria das leis procuradas
no foi encontrada. Com isso, contrariaram-se os incisos II e III do 4o do Artigo
40 do Estatuto da Cidade que determina que se d publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos e o acesso de qualquer interessado aos
documentos e informaes produzidos. Os planos analisados nesta pesquisa
ficaram restritos aos que foram obtidos por meio de consultas aos stios municipais que no apresentaram problemas de acesso.
Foi difcil identificar os responsveis pelo acompanhamento na aplicao dos
planos. Em alguns casos, no foram obtidas informaes sobre a aplicao dos
dispositivos. Os motivos foram diversos: desconhecimento dos informantes
sobre os dispositivos ou sobre o andamento do processo de aplicao do plano, alegao de indisponibilidade de tempo, desinteresse. Em alguns casos, foi
preciso obter as informaes com funcionrios de diversos setores, uma vez
que um setor desconhecia a aplicao do plano fora do mbito de sua atuao.
Essas dificuldades comprometeram no apenas a coleta de dados como impossibilitaram a anlise dos planos, como ocorreu em Arcos e Bom Despacho.
Fato diverso ocorreu com os responsveis pelo Plano Diretor dos municpios de
Arax, Alfenas, Brumadinho, Formiga, Ponte Nova e Una, que estiveram sempre disponveis aos questionamentos, facilitando o desenvolvimento da pesquisa. Quanto aos meios de informao disponveis, destaca-se o municpio de
Brumadinho, pelo seu Sistema de Informaes e Atendimento ao Cidado, e o
CADERNOS
18
de Arax, pela atuao do Instituto de Planejamento e Desenvolvimento Sustentvel, rgo criado por exigncia do plano diretor.
No Quadro A, foi analisada a aplicao dos dispositivos autoaplicveis de cada
plano. Observa-se que o grau de aplicao muito baixo, variando entre zero e
37,5% nos dispositivos com prazo. Dentre os dispositivos de aplicao imediata,
existentes em menor nmero, o resultado foi melhor. O nico plano que teve
a maioria dos dispositivos aplicados o de Ponte Nova. Em seguida, esto os
municpios de Arax e Camanducaia, com metade dos seus dispositivos implementados. Alguns dispositivos no tm informao sobre sua aplicao, devido
ao desconhecimento ou ausncia de resposta dos tcnicos.
Quadro A Aplicao dos dispositivos de cada Plano Diretor
Sem
informao
Total
Aplicado
No aplicado
Sem
informao
Total
Dispositivos de aplicao imediata
No aplicado
Dispositivos com prazo
Aplicado
54
Alfenas
Arax
Brumadinho
14
20
Camanducaia
Carmo do Paranaba
16
Esmeraldas
13
Formiga
26
28
Lagoa Santa
22
Ponte Nova
Una
Plano Diretor
Entre as dificuldades encontradas para a aplicao dos planos diretores destacam-se, segundo informaes obtidas com os tcnicos entrevistados: falta de
recursos humanos para lidar com a poltica urbana (Formiga e Una), recursos
financeiros insuficientes (Brumadinho, Carmo do Paranaba e Formiga), falta
de interesse poltico (Arax, Brumadinho, Formiga, Ponte Nova e Una). Outros
pontos levantados foram a descontinuidade das aes de regulamentao (Alfenas), os prazos subestimados (Formiga) e a relao de dependncia entre algumas leis (Alfenas e Formiga).
CADERNOS
18
55
Apenas trs municpios criaram seus rgos de planejamento (Arax, Ponte

Nova e Lagoa Santa), o que pode sugerir que outros municpios no tenham
responsveis pela aplicao dos planos. Embora previstos nos dez planos, foram detalhados apenas sete conselhos de acompanhamento e controle como
parte do sistema de gesto democrtica do plano, atendendo ao disposto no
inciso III do Art. 42 do Estatuto da Cidade (vide Quadro B).
Quadro B - Plano Diretor
Criao e atuao dos conselhos e rgos de planejamento urbano
Criao do
Conselho de acompanhamento
do Plano Diretor
Atuao
do Conselho
rgo
de planejamento
Alfenas
No
No
No
Arax
Sim
Insuficiente
Sim
Brumadinho
Sim
Sim
No
Camanducaia
Sim
Sim
No
Carmo do Paranaba
Sim
Sim
No
Esmeraldas
No
No
No
Formiga
Sim
Sim
No
Lagoa Santa
Sim
Sim
Sim
Ponte Nova
No
No
Sim
Una
Sim
Sim
No
Item/ municpio
Identificou-se que a maioria dos planos foi elaborada por assessorias contratadas. Isso pode ter dificultado a sua aplicao, j que as prefeituras no dispunham dos recursos humanos necessrios para dar continuidade implementao do plano. Da mesma forma, o desconhecimento na aplicao de algumas
determinaes evidencia uma falta de dilogo entre os rgos municipais.
Destaca-se a quase total ausncia dos instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade sob formas autoaplicveis. No quadro C foram identificadas as formas
com que seis dos principais instrumentos urbansticos, previstos na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade, esto presentes em 12 planos. Foram separados em trs categorias: os mencionados (dispositivos so apenas listados),
os definidos (alm de citados, so um pouco mais detalhados) e os detalhados.
CADERNOS
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Quadro C Instrumentos de Planejamento e Gesto nos Planos Diretores
Parcelamento,
Edificao
e Utilizao
Compulsrios;
IPTU Progressivo;
Desapropriao...
Transferncia
do Direito de
Construir.
Outorga
Onerosa do
Potencial
Construtivo
Estudos e
Relatrio
de Impacto
(Vizinhana,
Ambiental)
Alfenas
Define
Define
Define
Arax
Menciona
Define
Menciona
Menciona
Plano
Diretor
Arcos
Define
Bom
Despacho
Define
Menciona
Brumadinho
Menciona
Define
Operao
Urbana
Consorciada
Direito
de Preempo
Define
Define
Define
Detalha
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Define
Define
Define
Detalha
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Camanducaia
Menciona
Define
Carmo
Paranaba
Menciona
Define
Menciona
Define
Esmeraldas
Menciona
Define
Menciona
Define
Formiga
Menciona
Define
Detalha
Menciona
Define
Detalha
Menciona
Define
Detalha
Menciona
Define
Detalha
Menciona
Define
Menciona
Define
Detalha
Lagoa Santa
Menciona
Menciona
Menciona
Menciona
Menciona
Menciona
Ponte Nova
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Menciona
Define
Una
Detalha
Em sntese, os planos se limitaram apenas a listar os diversos instrumentos urbansticos. Raros deles foram detalhados nos planos e nenhum foi aplicado. A
trade Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; IPTU progressivo e
a desapropriao foi detalhada apenas em Formiga e Una. A Transferncia do
Direito de Construir, a Outorga onerosa do Potencial Construtivo e a exigncia
de Relatrio de Impacto (Vizinhana, Ambiental) foram detalhadas apenas em
Formiga. O Direito Preempo foi detalhado somente em Alfenas, Arcos e Formiga. O plano de Formiga o mais completo, embora os dispositivos presentes
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18
57
no tenham sido regulamentados. Os instrumentos de criao e definio de

Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS) inexistem nos planos analisados.
Constatou-se que alguns planos diretores aprovados foram rejeitados por prefeitos sucessores, uma prtica tradicional e criminosa para com o bem pblico
e a sociedade (CYMBALISTA, 2009).
Apesar do baixo grau de aplicao dos planos diretores h, pelo menos, alguns
indcios de mudana dessa realidade, visto que os sete conselhos de acompanhamento dos planos so considerados atuantes.
Algumas recomendaes para as futuras

gestes e para os futuros planos
A anlise de dez planos no pode ser considerada representativa. Assim como
as concluses no podem retratar o que ocorreu em outros municpios de mesmo porte. No entanto, o fato de no se encontrar, em vrios municpios, os planos ou quem deles tivesse conhecimento, indcio de que a situao pode ser
ainda mais desfavorvel. Esse resultado deve ser ampliado por novas pesquisas
que devero buscar outras formas de acesso aos planos e aos seus responsveis. Esses so incios da realidade do planejamento urbano nas pequenas cidades mineiras.
Para que haja mudana na gesto municipal, h algumas condies consideradas essenciais, tais como o comprometimento poltico do prefeito, a profissionalizao e a capacitao da gesto municipal e a conjugao do carter
poltico com o componente tcnico. Deve existir dilogo, desde o incio do desenvolvimento dos planos diretores, e envolvimento efetivo de todos os setores
da Administrao municipal, cuja participao deve ser mais intensa e prolongada do que as breves atuaes das assessorias. Em outras palavras, essencial casar, como cita Souza (2002), planejamento urbano com gesto urbana.
fundamental que exista em cada prefeitura uma estrutura mnima de planejamento (sob a forma de setor, departamento, secretaria, instituto ou autarquia). recomendvel a contratao de arquitetos e urbanistas com, no mnimo, alguma especializao em Planejamento Urbano. Tal contratao deve
ocorrer independentemente do porte do municpio, podendo, tcnicos e custos,
serem compartilhados entre municpios vizinhos. fundamental tambm que,
durante a elaborao e, principalmente, a aplicao e revises dos planos, sejam fornecidas condies de funcionamento, treinamento e capacitao aos
envolvidos nas atividades correlatas ao planejamento urbano e ao plano.
Os planos devem ser adequados ao porte do municpio. Este o desafio, criar
um plano para cada municpio, adequado s suas dimenses, sua populao
e capacidade administrativa. Cada plano deve ter o mximo de dispositivos
CADERNOS
18
58
colocados na forma autoaplicvel, evitando-se deix-los para regulamentaes posteriores. Devem ser evitadas propostas economicamente irrealizveis.
Custos e prazos devem ser amplamente discutidos e avaliados os recursos financeiros e humanos, alm das questes polticas. Os recursos a serem despendidos na aplicao de um plano devem estar definidos no oramento e ser
compatveis com a capacidade financeira do municpio.
Os sistemas de informao municipal devem ser aperfeioados de tal forma,
que toda a legislao e as notcias sobre o andamento dos conselhos municipais de planejamento e gesto urbanos, entre outras, sejam disponibilizadas a
qualquer cidado.
Pode-se acrescentar que o Ministrio Pblico surge como um importante parceiro, desde o incio do processo de elaborao at a fase de aplicao e reviso
do plano diretor.
Existem, portanto, expectativas de novas conquistas, com a ampliao das pesquisas, como refora Cymbalista (2007, p.30): Quais conquistas foram atingidas por essas inmeras experincias uma pergunta em aberto. Entram em
cena as pesquisas e os estudos em torno dessas experincias.
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Despacho: Cmara Municipal de Bom Despacho, 2006.
CADERNOS
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Brasil e do Captulo III da Lei Federal 10.257 de 2001. Camanducaia: Cmara
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60
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CADERNOS
18

Proarq18 PlanosDiretores StephanReisRocha

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Planos diretores participativos: uma avaliao de

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talo Stephan. Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela

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trabalho aqui apresentado tem parte de sua importncia fundamentada

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TALO STEPHAN, LUIZ FERNANDO REIS E MARCELA R. ROCHA

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4o do artigo 40 do Estatuto da Cidade:

Uma grande dificuldade encontrada, tambm relatada por Oliveira e Biasotto

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A anlise dos planos diretores selecionados foi feita de forma a identificar os

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Anlise dos planos

Plano Diretor de Alfenas (2006)

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Plano Diretor de Brumadinho (2006)

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Plano Diretor de Esmeraldas (2006)

Plano Diretor de Formiga (2007)

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Plano Diretor de Lagoa Santa (2006)

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Dois so de aplicao imediata (criao do Conselho Municipal do Plano

Plano Diretor de Una (2003)

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Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal. Quanto a

Anlise geral dos planos diretores

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Dispositivos de aplicao imediata

Dispositivos com prazo

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Apenas trs municpios criaram seus rgos de planejamento (Arax, Ponte

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Quadro C Instrumentos de Planejamento e Gesto nos Planos Diretores

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no tenham sido regulamentados. Os instrumentos de criao e definio de

Algumas recomendaes para as futuras

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