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AGRICULTURA E

INDSTRIA NO BRASIL
INOVAO E COMPETITIVIDADE
Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho
Albert Fishlow
Governo Federal

Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira

Fundao pblica vinculada ao Ministrio doPlanejamento,


Desenvolvimentoe Gesto, oIpea fornece suporte tcnico
e institucional s aesgovernamentais possibilitandoa
formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimentobrasileiro edisponibiliza, paraasociedade,
pesquisase estudos realizados por seustcnicos.

Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional, Substituto
Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao
e Infraestrutura
Joo Alberto De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Braslia, 2017
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017

Vieira Filho, Jos Eustquio Ribeiro


Agricultura e indstria no Brasil : inovao e competitividade /
Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho, Albert Fishlow. Braslia :
Ipea, 2017.
305 p. : il., grfs., mapas, fots. color.

Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-294-3

1. Agricultura. 2. Produo Agropecuria. 3. Desenvolvimento


Agropecurio. 4. Agronegcios. 5. Empresas Agrcolas Familiares.
6. Setor industrial. 7. Inovaes Tecnolgicas. 8. Comrcio
Internacional. 9. Polticas Pblicas. I. Ttulo. II. Fishlow, Albert. III.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 338.1

Diagramao das figuras:


Pedro Henrique Cardoso da Costa (estagirio)
Fotos da capa e do livro:
Banco de Imagem da Embrapa, Registro Histrico da Embrapa, Banco de Imagem da Petrobras,
Agncia da Petrobras, Centro Histrico da Embraer, Agncia Brasil (EBC) e Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE).

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,


no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

AGRADECIMENTOS.................................................................................... 9
APRESENTAO....................................................................................... 11
PRIMEIRO PREFCIO................................................................................ 13
Jos Alexandre Scheinkman

SEGUNDO PREFCIO................................................................................ 15
Eliseu Roberto de Andrade Alves

TERCEIRO PREFCIO................................................................................ 23
Ozires Silva

CAPTULO 1.............................................................................................. 27
INTRODUO
CAPTULO 2.............................................................................................. 33
INOVAO TECNOLGICA NA AGRICULTURA: DA ABORDAGEM
TRADICIONAL TEORIA DA MUDANA TCNICA E INSTITUCIONAL
CAPTULO 3.............................................................................................. 63
PERSPECTIVA HISTRICA DA AGRICULTURA BRASILEIRA
CAPTULO 4.............................................................................................. 95
EMBRAPA: UM CASO DE INOVAO INSTITUCIONAL INDUZIDA
CAPTULO 5............................................................................................ 121
ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL:
EXPERINCIA CONTEMPORNEA
CAPTULO 6............................................................................................ 153
A COMPETITIVIDADE DO AGRONEGCIO E O COMRCIO INTERNACIONAL
CAPTULO 7............................................................................................ 177
HETEROGENEIDADE ESTRUTURAL DA AGRICULTURA FAMILIAR
CAPTULO 8............................................................................................ 201
O PETRLEO NOSSO?
CAPTULO 9............................................................................................ 229
A EVOLUO TECNOLGICA DA EMBRAER
CAPTULO 10.......................................................................................... 257
DIGRESSES QUE EXTRAPOLAM A SAGA DA AGRICULTURA TROPICAL
NO BRASIL
REFERNCIAS......................................................................................... 275
ANEXOS................................................................................................. 297
ANEXO A...........................................................................................................297
ANEXO B...........................................................................................................298
ANEXO C...........................................................................................................300
ANEXO D...........................................................................................................304
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................. 307
Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho
Albert Fishlow
Aos visionrios que ousam pensar alm do seu tempo,
bem como aos agricultores e aos trabalhadores do
cho de fbrica, pessoas que, de fato, transformam a
produtividade do Brasil.
AGRADECIMENTOS

A concluso deste livro o esforo de um longo e rduo projeto de pesquisa.


Ns gostaramos de reconhecer a influncia de alguns profissionais e amigos
na elaborao do material aqui apresentado. As contribuies foram diretas,
por meio de crticas e sugestes, e indiretas, por debates realizados em congressos e
seminrios acadmicos, bem como por discusses, algumas informais, junto aos
nossos colegas de trabalho.
Destacamos, nesse sentido, os nomes de Eliseu Roberto de Andrade Alves,
Ozires Silva e Jos Alexandre Scheinkman pelos valiosos comentrios; de Srgio
Fernando Moro, Cndido Luiz de Lima Fernandes, Adolfo Sachsida e Zander
Navarro pelas frases de incentivo; bem como de Walber Machado de Oliveira,
Rogrio Edvaldo Freitas, Marcelo Soares Leo, Antnio Mrcio Buainain, Rebecca
Lima Albuquerque Maranho, Sidney Nakao Nakahodo e Smita Srinivas pelo
apoio e pela leitura atenta.
Como no poderia faltar, importante mencionar o auxlio institucional
que tivemos nessa jornada, tanto no lado do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea), quanto no mbito da Universidade de Columbia, notadamente
no auxlio do Technological Change Lab (TCLab) e do Institute of Latin American
Studies (ILAS).
Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho
Albert Fishlow
APRESENTAO

Este trabalho surgiu a partir de discusses e conversas mantidas durante seminrios


e intercmbios, realizadas no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e no
Institute of Latin American Studies (ILAS) da Universidade de Columbia. Trata-se de
uma profunda anlise sobre as polticas pblicas brasileiras de inovao, enfatizando
a importncia do agronegcio no conjunto da economia.
Em 2014, a parceria entre os economistas Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho,
o nosso proficiente pesquisador em termos de economia agrcola no pas, e Albert
Fishlow, professor emrito da Universidade de Columbia, um dos destacados nomes
entre os brasilianistas estrangeiros, foi fundamental para conciliar o conhecimento
que os dois profissionais possuem de melhor, no sentido de demonstrar que o
progresso tecnolgico agrcola, particularmente no caso brasileiro, to importante
quanto s inovaes geradas nos setores industriais.
Em relao ao professor Albert Fishlow, cabe um adendo: em sua trajetria
profissional, foram mais de 50 anos dedicados a estudar o Brasil, desde sua chegada,
no ano de 1965, para participar da elaborao do Plano Decenal de Desenvolvimento
Econmico e Social. A partir do convnio firmado entre o Governo brasileiro,
em 1965, e a Universidade da Califrnia, o professor Fishlow dedicou vrios anos
da sua vida acadmica estudando a economia brasileira, formando economistas e
assessorando governos.
Os autores desta de obra apresentam um amplo e denso conhecimento, bem
como o papel das polticas pblicas pertinentes inovao. No tenho dvida
de que o contedo contribui muito para um debate em torno do papel atual das
polticas pblicas e da interveno estatal na economia no mbito da inovao,
com relevantes insights e hipteses acerca do desenvolvimento econmico.
O livro est organizado em dez captulos, baseado nas experincias bem-sucedidas
de inovao tecnolgica no Brasil, tais como: os casos da Embrapa, da Petrobras
e da Embraer. O trabalho de investigao abrange as questes tericas da mudana
tecnolgica, a nfase na construo institucional de pesquisa do agronegcio,
o quadro comparativo com os setores industriais e uma valiosa sntese e reflexo
sobre os temas abordados.
Em resumo, ao compreender o passado e reinterpretar o presente, a obra mostra
que o crescimento econmico e os ganhos de produtividade, pontos essenciais no
desenvolvimento recente, podem ser alcanados por meio de polticas pblicas que
12 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

criem capacidade de pesquisa e ambiente institucional inovador. As transformaes


institucionais estudadas ilustram bem os avanos possveis.
Ao disponibilizar o compndio nas mos dos leitores, o Ipea cumpre seu
objetivo de apresentar resultados que norteiem a concepo, a execuo e a
conduo da poltica pblica no pas. A discusso ser insumo e subsdio relevante
nessa direo.
Ernesto Lozardo
Presidente do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)
PRIMEIRO PREFCIO

Jos Alexandre Scheinkman1

Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho e Albert Fishlow narram neste livro a trajetria
de um dos maiores sucessos na histria econmica recente no Brasil o agronegcio.
No comeo da dcada de 1960, o Brasil importava 30% dos alimentos que consumia,
e a balana comercial de produtos, como cereais ou carne de frango, era deficitria.
A agricultura no Brasil era altamente regulada. O importador de uma saca
de trigo e o exportador de um quilo de acar precisavam de licenas do governo.
A abertura comercial do comeo dos anos 1990 e a diminuio dos controles sobre
a produo e a exportao de produtos agrcolas foram cruciais para a revoluo
no agronegcio. Contudo, muito antes, em 1973, um ator importante nesta
revoluo, a Embrapa, foi criado.
A Embrapa almejava gerar conhecimento e tecnologia para a agropecuria
brasileira. No obstante, esta empresa no foi a primeira instituio produtora de
P&D para o setor no Brasil. A Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz
da Universidade de So Paulo (Esalq-USP), por exemplo, data do comeo do
sculo passado, e sua evoluo foi seguida de forte comprometimento do governo
com o desenvolvimento de novas tecnologias para a agropecuria. Pouco depois,
entre as dcadas de 1960 e 1970, para facilitar a adoo de novas tcnicas por
produtores nacionais, o governo federal reorganizou os programas de assistncia
tcnica e rural.
Este livro descreve detalhadamente a organizao e o impacto da Embrapa,
que gerou importantes melhorias no processo de produo agropecuria em pouco
mais de quatro dcadas. Um dos maiores sucessos da Embrapa foi o desenvolvimento
de tecnologias que permitiram a ocupao do Cerrado, a regio que produz quase
metade dos gros no Brasil. O agronegcio responsvel por uma grande parte das

1. economista e professor da Universidade de Columbia, professor emrito da Universidade de Princeton e


membro do National Bureau of Economic Research (NBER). Graduou-se em Economia pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ), em 1969; e obteve o ttulo de mestre em Matemtica pelo Instituto de Matemtica Pura
Aplicada (IMPA), em 1970. Concluiu seu doutorado na Universidade de Rochester, em 1974. Desde os estudos de
doutoramento, comeou a trabalhar na Universidade de Chicago, passando por l quase 26 anos. De 1995 a 1998,
tornou-se chefe do Departamento de Economia. Aps sua chefia na Universidade de Chicago, Scheinkman mudou-se
para Nova York, e transferiu-se para a Universidade de Princeton, em 1999. Embora sua pesquisa abranja vrios
tpicos, seus estudos so mais conhecidos na economia matemtica (particularmente na otimizao dinmica)
e na finana, tendo contribudo no desenvolvimento da interface entre economia, finanas e fsica.
14 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

exportaes do pas. Alm do impacto na exportao, o progresso na agropecuria


melhorou a vida da populao a parcela da renda que o trabalhador brasileiro
necessita para adquirir a cesta bsica hoje menos da metade do que era em 1960.
Para analisar a evoluo do setor agropecurio no Brasil, Vieira Filho e Fishlow
utilizam um esquema terico unificado que traz muita clareza para a discusso.
Os economistas apreciaro o captulo 2 que expe a teoria, mas outros leitores podero
pular esse captulo e, ainda assim, aprender muito com este livro, perpassando tambm
por exemplos de sucesso no setor industrial os casos da Petrobras e da Embraer.
Desde a dcada de 1980, o crescimento econmico do Brasil tem decepcionado.
A principal causa deste mau desempenho foi a estagnao da produtividade total
de fatores (PTF), a medida de quanto se pode produzir de bens e servios com os
mesmos fatores de produo. A agricultura foi uma grande exceo neste quadro
medocre. Entre 1990 e 2009, a PTF da agricultura brasileira cresceu 160% do
crescimento da PTF na agricultura norte-americana. A histria que os autores expem
aqui com grande lucidez poderia servir para a construo de uma poltica econmica
capaz de produzir crescimento no longo prazo.
SEGUNDO PREFCIO

Eliseu Roberto de Andrade Alves1

A agricultura est conosco desde os primrdios do descobrimento pelos portu-


gueses em 1500, baseada em tecnologia que usava terra e trabalho, e a terra como
sinnimo de recursos naturais. A atividade passou por vrios ciclos, o do pau Brasil,
o do acar, o da pecuria de corte e, mais recentemente, o do caf, que conquistou
as matas do Sudeste e do Paran. A produo de alimentos restringir-se-ia demanda
da populao local. Caf e acar foram e so produtos de exportao, e, com isso,
logo o Brasil destacou-se no ranking dos pases maiores exportadores, ocupando a
primeira posio.
Ao crescimento da demanda, a oferta respondia com a incorporao de mais
terra e trabalho, inclusive escravo, sem mudar a tecnologia, no sentido de fazer
a produo crescer. No perodo do descobrimento at 1950, o declnio natural da
produtividade, implcito na tecnologia predominante, era ofuscado pela incorporao
da fertilidade das matas que eram derrubadas. Cana-de-acar e caf caminharam
sempre na direo de terras frteis, as quais foram desmatadas para seu plantio.
De 1950 para c, h uma transformao baseada em pesquisa que se inicia
em So Paulo e no Rio Grande do Sul. No estado de So Paulo, o Instituto
Agronmico de Campinas (IAC), assim como no Rio Grande do Sul, as institui-
es de pesquisas federal e estadual desenvolveram o modelo de boa qualidade,
que gerou conhecimentos com impacto na agricultura dos trs estados sulinos
Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. No Sudeste, essa mudana foi de
menor impacto, contudo. No caso do arroz, o Instituto Rio Grandense do Arroz
(IRGA), autarquia do estado do Rio Grande do Sul para este produto, destacou-se
em pesquisa, na produo de sementes e no comrcio. Desse modo, deram-se os
primeiros passos para gerao de conhecimentos, que nas mos dos agricultores,

1. doutor e mestre em Economia Agrcola pela Universidade de Purdue Indiana, respectivamente nos anos de
1972 e 1968. Graduou-se em Engenharia Agrnoma pela Universidade Federal de Viosa (UFV), em 1954. servidor
pblico h mais de 60 anos, sem interrupo, desenvolvendo trabalhos na extenso e na pesquisa rural. Entre os anos
de 1955 a 1973, contribuiu para consolidar o servio de extenso rural no pas. De 1968 a 1973, atuou como chefe
do departamento de planejamento e avaliao da Associao Estadual de Crdito e Assistncia Rural de Minas Gerais
(Acar hoje Emater). Foi diretor da Embrapa de 1973 a 1979, bem como presidente de 1979 a 1985. Em seguida,
foi presidente da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Paranaba (Codevasf), de 1985
a 1989; e secretrio nacional de irrigao em 1989. Desde 1990, assessor da presidncia da Embrapa. Alm da extensa
carreira como servidor pblico, foi professor de estatstica, microeconomia e poltica agrcola de diversas instituies
acadmicas de ensino superior no Brasil.
16 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

transformar-se-iam em tecnologias, com impacto, ainda pequeno, e local, no Sul


e Sudeste, na produtividade da terra e do trabalho.
De 1970 em diante, com a criao da Embrapa, em 1973, pelo governo federal,
e pelos pesados investimentos em cincias agrrias no mbito das universidades
e institutos de pesquisa, a maioria estaduais, com o desenvolvimento e expanso
dos cursos de mestrado e doutorado, criou-se e investiu-se no aparato institu-
cional, que gerou os conhecimentos fundamentais necessrios para transformar
nossa agricultura de tradicional para baseada na cincia. E a cincia tem sido seu
fundamento, desde ento. O livro debrua-se sobre as questes envolvidas nesta
transformao com detalhes, a comear com o problema de difuso de tecnologia
e com a descrio do caso da Embrapa. Como a tecnologia assunto que escapa
agricultura, a Petrobras e a Embraer, uma no campo do petrleo e a outra no
da aviao, so dois exemplos importantes para mostrar o papel do governo,
em inovar institucionalmente e associar-se iniciativa particular, neste caso,
na etapa inicial, at a consolidao, seguida da privatizao. Nesses casos, de forma
permanente, privatizando partes ou se associando ao setor privado, na explorao
dos poos e na pesquisa. No caso das cincias agrrias, o domnio do governo
federal e estadual de suas instituies pblicas tem sido permanente. E a pesquisa
privada desenvolve suas instituies, claro se beneficiando das avenidas abertas
pela pesquisa do governo, em associao com o poder pblico, via convnios,
e impulsionada, em tempos recentes, pelas leis de patentes.
Buscou-se discutir a teoria da inovao esmiuando o modelo de Griliches
para milho hbrido, de 1957. No modelo de Paiva, da dcada de 1970, introduz-se
a condio de lucratividade para adoo de tecnologia. Tanto o modelo de Griliches
quanto o de Paiva pressupem, ao menos, implicitamente, que a pequena produo
no sofra discriminao de preos, quando vende os produtos ou compra os insumos,
no sentido de receber menor preo pelo que vende e pagar mais pelos insumos.
Essa imperfeio torna as tecnologias que dependem da compra de insumos no
lucrativa, vis--vis tcnica tradicional. Estamos, assim, diante das imperfeies de
mercado, sendo as mais conhecidas os monoplios e oligoplios, ou monopsnios
e oligopsnios. Todavia, essas distores estendem-se para o crdito rural, o crdito
fundirio, a extenso rural, a educao, os programas de extenso, a sade etc.
Em razo do volume, a grande produo tem mais capacidade de superar essas
adversidades e de no sofrer tanto a discriminao de preos.
No curso do livro, o tema concentrao da produo tratado com detalhes.
Mostra-se que o Censo Agropecurio de 2006 abrangeu 4.400.527 estabelecimentos
que declararam renda. Destes, 27.306 (0,62% do total, ou menos de 1%) produziram
51% de toda renda bruta do ano 2006. Ou seja, se fossem replicados, com 53.343
estabelecimentos, ter-se-ia produzido tudo que se realizou na agricultura em 2006.
Segundo Prefcio 17

Perguntou-se: quantos estabelecimentos seriam necessrios para produzir 87%


da renda bruta? Resposta: cerca de 500 mil estabelecimentos, 11,4% do total.
Logo, em torno de 3,9 milhes de estabelecimentos, 88,6% produziram to somente
13% da produo de 2006. E neste grupo encontram-se 2,9 milhes de estabeleci-
mentos muito pobres, e cada estabelecimento s contribuiu com meio salrio-mnimo
de renda bruta mensal.
O livro ainda mostra que a tecnologia explicou 69,7% da variao da produo,
trabalho 20,3% e terra 10,1%. Ou seja, terra e trabalho perderam, em parte,
a capacidade de explicarem o crescimento da agricultura. Em contraposio,
a tecnologia passou a ser o fator mais importante para explicar o aumento de
produo. Por isso, afirmou-se que a agricultura brasileira baseia-se na cincia.
claro que o modelo de Griliches e de seus seguidores falham em explicar porque
88,6% dos estabelecimentos ficaram margem da modernizao da agricultura.
O modelo de Paiva requer que a tecnologia seja lucrativa para ser adotada.
Portanto, a no adoo por um grupo to grande de produtores deve-se falta
de lucratividade, porque o prprio livro demonstra que os pequenos produtores
tambm enriquecem. E essa falta de lucratividade no se deve a fatores intrnsecos
da tecnologia, mas, sim, s imperfeies de mercado.
Procurou-se explicar a dualidade da agricultura, problema tratado acima.
Admitindo-se uma elasticidade preo da demanda igual a -0,2, s para exemplificar,
em uma economia fechada, o acrscimo de 10% na produo produziria um
decrscimo de preo de 50%, ignorando-se o efeito renda da queda de preo.
O modelo de Paiva argumenta que a queda de preo acabaria tornando a tecnologia
no lucrativa, o que redundaria em dois grupos de agricultores: os que adotaram,
enquanto a tecnologia foi lucrativa, e os que no puderam adotar pela falta de
lucratividade, sendo ambos os grupos racionais. Quando Paiva escreveu seu artigo,
o mercado exportador restringia-se ao caf e ao acar, e as exportaes de gros
eram muito limitadas para a suposta proteo dos consumidores.2
Para analisar como as prioridades de pesquisa so determinadas na esfera pblica,
dedicou-se, para este fim, o aprofundamento do modelo da inovao induzida de
Rayami e Ruttan. O modelo toma como base dois fatores de produo, que,
por hiptese, no so criados pelo homem. Digamos que o preo da terra suba
relativamente ao preo do trabalho, ento os agricultores pressionam a pesquisa
pblica para gerar tecnologia que poupe terra.3 o caso do Japo, examinado
pelos dois autores, que mostraram que a tecnologia gerada era poupadora de terra.
Nos Estados Unidos, o inverso ocorreu, sendo a tecnologia gerada poupadora
de trabalho. O modelo tambm pode ser usado para explicar a escolha de tecnologia

2. A economia brasileira aberta e, por isso, o modelo de Paiva no explica a dualidade atual.
3. a dialtica invocada.
18 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

pelos agricultores, e mesmo a organizao espacial da agricultura, ou seja, como um


instrumento que ajuda entender o desenvolvimento econmico.
O trabalho tambm versa sobre a histria da agricultura recente, que se
fundamenta na mudana de paradigma de uma agricultura baseada na terra e
no trabalho para a agricultura moderna, a qual incorpora cincia e tecnologia.
A cincia aplicada agricultura explica o enorme excedente destinado ao consumo
interno e s exportaes, passando pela queda do preo da cesta bsica, a maior
transferncia de renda para os mais pobres observada na histria brasileira,
e chegando ao excedente exportvel, com o acmulo de divisas externas, que tiveram
papel muito importante no equilbrio das contas externas e na reduo do impacto
da crise externa e interna, enfim, no desenvolvimento do Brasil.
A modernizao da agricultura convive com a grande concentrao de renda e
pobreza rural, que se estende a todas as cinco regies, mais predominante na regio
Nordeste, onde esto cerca de 83% dos estabelecimentos, classificados como muito
pobre, renda bruta mensal, em termos de salrios-mnimos de 2006, (0, 2], e de baixa
renda, (2, 10]. O texto tambm analisa a pobreza de uma perspectiva geral. Ademais,
o estudo examina as principais tecnologias para gros, produo de animais e,
em especial, aves. Analisa a gnese da extenso rural, o sistema ABCAR e muitas
outras iniciativas, sempre bem ilustrado.
Ao estudar a Embrapa, destaca-se a opo pelo modelo descentralizado,
em que cada unidade de pesquisa tem foco bem definido. As unidades so
restritas a um ou dois produtos (soja e algodo), ou um conjunto de produtos,
como hortalias; abrangem um ecossistema, como o Semirido ou o Cerrado,
ou uma ecorregio, como no caso da regio Norte; e, finalmente, distinguem-se
por um ou mais temas, focados em questes bem definidas, como o Centro
Nacional de Recursos Genticos (Cenargen), hoje Embrapa Recursos Genticos
e Biotecnologia, que cuida de biologia avanada e recursos genticos. A Embrapa
cobre todo o territrio nacional, o que lhe d grande visibilidade. H muitos
acordos com os institutos de pesquisa estaduais, universidades e iniciativa privada.
Essa instituio aberta para o exterior, com presena nos centros geradores
de pesquisa, pelos laboratrios virtuais no exterior (programa Labex) e outras
formas. Transparncia e prestao de contas so sua marca, contando para isso
com pessoal especializado, economistas e jornalistas, na sede e em unidades
de pesquisa. Apresenta-se nfase na formao acadmica, com pragmatismo,
dos pesquisadores e treinamento adequado do pessoal de apoio. Mostra-se a
relao estreita com lideranas, polticas, da iniciativa particular, do governo
federal e dos governos estaduais. A empresa tambm tem forte presena nos
pases em desenvolvimento, em aes conjuntas de pesquisa.
Segundo Prefcio 19

Com as leis de patentes, a Embrapa, paulatinamente, concentrar a sua atuao


na rea de gerao de conhecimentos e de ativos de interesse do setor privado, como
ocorre com a pesquisa pblica dos pases desenvolvidos, e com isso, o programa de
formao de pesquisadores ter de enfatizar mais a cincia, com olhos na aplicao.
Ela se move nessa direo, ainda sem muita convico. E deixar pesquisa da
iniciativa particular o cuidar de reas relativas ao curto prazo e que redundem em
produtos demandados pelos mercados.
Os autores estudam as estratgias de desenvolvimento no Brasil, mas dedicam
parte da discusso s polticas desenvolvidas para lutar contra as crises de insta-
bilidade macroeconmica. Como poltica de desenvolvimento, mostram que o
processo de substituio de importao, que resultou em um pas urbanizado e
industrializado, transferiu muitos recursos do campo para as cidades para financiar
a industrializao. Por volta de 1970, percebeu-se que era necessrio apoiar a
agricultura, visando ao abastecimento interno e s exportaes. Com uma mudana
favorvel agricultura, apoiou-se a criao da Embrapa e a transformao da
ABCAR em Embrater, e muitos outros planos foram idealizados e executados,
como o Polo Centro, que desenvolveu os cerrados, o Polo Nordeste, para enfrentar
a pobreza nordestina e estimular o desenvolvimento da regio Norte, sendo uma
das razes absorver o excesso de populao do Nordeste, em parte bem-sucedido,
embora se repetisse naquela regio, no seu meio rural, quadro parecido de pobreza.
No mbito do Milagre Econmico, cuidou-se seriamente de completar o ciclo de
industrializao e do desenvolvimento do pas.
Entretanto, h extenso debate que se dedica aos planos para combater crises
de instabilidade e s provocadas pela dvida externa, estas solucionadas pelo enorme
excedente gerado pela agricultura e exportado, depois de abastecer os brasileiros.
Destacam-se o plano Cruzado, do governo Sarney, e suas variantes, inspirados em
medidas heterodoxas, o plano Collor, com o mesmo vis. A hiperinflao instalou-se
no governo Sarney, e no governo Itamar Franco foi concebido e implantado o
Plano Real. Esses planos foram analisados com detalhes. As anlises debruaram-se
sobre a Era Lula, nos seus dois mandatos, sem deixar de lado a corrupo que
se instalou. No perodo mais recente, terminam analisando o amargo populismo
que resultou em uma crise econmica profunda e muito intensa. Na sequncia,
a presidente Dilma perdeu o mandato, sofrendo o impeachment, por causa prpria.
Pode-se alegar que se carece de um novo plano de desenvolvimento, como foi
o de substituio de importaes. Com a industrializao, completou-se importante
etapa da vida do Brasil. Pas industrializado e urbanizado, com o poder poltico
e econmico urbanizados. A industrializao trouxe novas demandas para o
governo, como infraestrutura de transporte, combate desigualdade, entre pessoas
e regies, de infraestrutura urbana para tambm solucionar questes de mobilidade,
20 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

e de exportaes, to importantes para a poltica macroeconmica, em especial


para agricultura. Essas demandas refletem-se em planos parciais e em prioridades
do oramento federal, estadual e municipal. Cabe juntar tudo isso em um plano de
desenvolvimento? No melhor determinar as prioridades a partir de problemas
especficos, como parece ser a tendncia atual?
O mercado internacional importante para o desenvolvimento do Brasil,
em especial para a agricultura. Todavia, as polticas criam restries ao livre
comrcio, bem como vis de exportao, notadamente na direo de commodities
agrcolas e minerais. Tese muito estranha, quando quem exporta no o governo,
e este no favorece as exportaes agrcolas. Tem sido o mercado que determina
a demanda, e exporta o setor que tem poder de competio. O cmbio responde
s foras de mercado, sendo influenciado pelas taxas de juros. Porm, os termos
de troca afetam indistintamente agricultura e indstria. Ainda, as commodities
agrcolas cristalizam, em si, cincia, tecnologia e produtos comprados da indstria,
como mquinas, equipamentos, fertilizantes, sementes e recursos genticos.
Os produtos so transportados, industrializados e ganham os mercados internos
e externos. E que diferena existe? S a fotossntese, que consome energia solar.
O resto fruto do suor humano, em ambos os casos.
O comrcio internacional rico em estatsticas e mostra que as exportaes
so fundamentais, porque acumulamos, na agricultura, capacidade de produo,
que muito excede demanda interna de alimentos, fibras e bens energticos.
Em 1929, com a grande depresso, o Brasil quase quebrou, por causa do caf. Em 2016,
nossa agricultura muito mais complexa e dependente das exportaes. E o Brasil
depende fortemente de suas exportaes.
Dentro do contexto da agricultura familiar, so discutidas polticas pblicas
voltadas a este segmento, as quais buscam soluo para o problema de pobreza
rural na agricultura. Como categoria, a agricultura familiar abrange um grupo
muito heterogneo, composto de agricultores muito pobres, de baixa renda e
de classe mdia, sendo este grupo familiar definido por lei. A heterogeneidade
torna muito complicada a construo de uma teoria que estude tais agentes.
Grande parte do grupo pratica a agricultura tradicional, com baixa insero no
mercado. Os modelos de Arthur Lewis e dos que seguiram a inspirao deste
grande economista prestam-se ao estudo da agricultura tradicional. A moderna
agricultura, obviamente, composta de um nmero menor de estabelecimentos
est inserida no mercado, forando os agricultores a serem eficientes. Ainda h
outro grupo, os assentados da reforma agrria, protegido pelo Incra da Lei
da Falncia, portanto, margem do mercado. essa heterogeneidade que dificulta
criar a teoria unificada.
Segundo Prefcio 21

Contribuies ao tema permanecem muito importantes, como rea de


estudo que procura entender a pobreza rural. A m distribuio da terra inspirou
a maioria dos estudiosos. Somente recentemente se entendeu que a terra perdeu
o poder de explicar a m distribuio da renda na agricultura e que a tecnologia
assumiu papel dominante. A dominncia da influncia da terra na explicao
da pobreza rural gerou o programa de reforma agrria e o assentamento de um
milho de famlias, em 80 milhes de hectares. A famlia do assentado realizou
o sonho da posse da terra e tem visto falhar a aspirao de escapar da pobreza,
via agricultura. Diz-se que a tecnologia no adotada porque a extenso rural
falha. Diagnstico que ignora as imperfeies de mercado, por isso errado e
incompleto. Indaga-se: qual ser o destino dos milhes de excludos da modernizao?
A resposta a migrao para as cidades, o que tem sido retardado, pelos programas
de transferncia de renda. No obstante, apesar dos programas de distribuio de
renda, caminhamos para uma agricultura ainda mais prspera e para um nmero
reduzido de residentes no meio rural.
A Embraer e a Petrobras so estudadas com profundidade. Estes exemplos
mostram a importncia da participao do governo, da associao com a iniciativa
privada, dos riscos envolvidos e da necessidade de o governo sair do negcio,
o que ocorreu com a Embraer. O estudo rico em informaes e insights a
esse respeito, inclusive apresentando um comparativo ao desenvolvimento da
agricultura tropical no Brasil. Portanto, o livro enriquece a literatura econmica,
com nfase na agricultura, e merece ser lido pelos estudiosos de nossa economia,
como fonte de inspirao de problemas de pesquisas e de criao e aperfeioamento
de polticas pblicas.
TERCEIRO PREFCIO

Ozires Silva1

No final do sculo passado, os fatores de produo mais importantes, eleitos pelos


economistas, eram o capital e os recursos naturais. Os resultados coletados perante
essa colocao primria levaram o mundo a comear sua rota de produo de itens
ligados s necessidades identificadas como sendo essenciais preservao da vida.
Tratam-se dos bens definidos por uma palavra que se encontra universalizada,
as commodities!
Embora a industrializao seja um processo antigo na humanidade,
o avano dos meios de produo tem sido marcante e diversificado, como sabemos.
O progresso passou por vrias fases tecnolgicas. Tcnicas mais aprimoradas da
agricultura eda manufaturaforam centrais para o desenvolvimento pleno
da indstria produtiva global, setor que emprega um grande nmero de pessoas.
O primeiro pas a passar por uma industrializao foi aInglaterra. Isso porque
a indstria alterava no somente os meios de produo, mas criava expectativas de
mudanas nas relaes sociais tambm. O sculo XVIII d a partida inicial para
a Primeira Revoluo Industrial, quando a Inglaterra passa a basear seu desen-
volvimento econmico na manufatura. Com isso, comeou a transformao da
sociedade, avanando sobre a economia de mercado e estabelecendo o capitalismo
como um sistema, que, em que pesem as crticas por certos excessos, deu nova
forma riqueza dos povos.
A burguesia a classe que se consolidou com o processo de industrializao e,
em muitos casos, homens so substitudos por mquinas nos meios de produo.
O impacto da industrializao gera um grande aumento na diviso do trabalho,
grandes progressos em produtividade industrial, assim como o crescimento da
classe mdia e dos padres de consumo.
ASegunda Revoluo Industrialexpandiu o grupo de pases detentores de
tecnologias e produes industriais. uma fase caracterizada pela descoberta

1. coronel da Fora Area Brasileira (FAB) e engenheiro formado pelo Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA).
Destacou-se por sua contribuio no desenvolvimento da indstria nacional de aeronaves, tendo liderado o projeto
do avio Bandeirante e promovido a criao da Embraer, empresa do setor aeroespacial que ele presidiu de
1969 at 1986, quando aceitou o desafio de ser presidente da Petrobras, onde atuou at o ano de 1989. Em 1990,
assumiu o Ministrio da Infraestrutura. Em 1991, retornou Embraer para conduzir o processo de privatizao da
companhia, o qual foi concludo em 1994.
24 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

e pelo uso da energia eltrica, alm do uso e da valorizao do petrleo como


fonte de energia. Essa industrializao do sculo XIX esteve inserida no contexto
do Neocolonialismo ou Imperialismo, no qual os pases buscavam por reas de
influncia no mundo, onde pudessem vender seus produtos industrializados e obter
as matrias-primas necessrias para o sustento de suas indstrias.
Nesse momento, o Brasil comeou a usar as tcnicas industriais para desenvol-
ver o campo e sua rea produtora, dando origem grande evoluo da agricultura.
Beneficiada com o uso das primeiras mquinas que, embora tenham diminudo os
empregos no campo, influenciou para a descoberta do valor da Educao no Campo.
Os produtos da indstria requeriam habilidades, alm do processo simples e manual
de se plantar e colher, necessitando de logstica de transporte e de distribuio!
J a Terceira Revoluo Industrial mais recente e a vivemos constantemente
sob seus impactos. Essa fase caracterizada pelo grande avano da informtica e da
telemtica, que informatizou e tornou mais rpida as relaes de produo, econ-
mica e social, salientando a amplitude do empreendedorismo e da inovao. Ambas
existiam nas pocas anteriores, mas, embora antigas, mostraram que o emprego
poderia ser gerado por qualquer cidado e no simplesmente oferecido por terceiros!
Estes me parecem os sentidos do livro que agora, caro leitor, est em suas mos.
Cremos que, muito mais do que discusses, devemos tentar medir os resultados
dos esforos sistemticos que se aplicam para atingir determinados objetivos.
A obra traz uma ideia nova e mostra que a nica forma de ensinar empreendedorismo
pelos exemplos. nesse ponto que parecem residir os maiores obstculos para
o crescente aumento dos investimentos requeridos para o lanamento de novos
produtos ou servios, isto , como obter resultados dentro de perodos de tempo
compatveis com a disponibilidade dos recursos alocados.
As comparaes trazidas, pelos casos da Petrobras, Embraer e Embrapa,
mostram os riscos para empreender em direes inovadoras. A questo como
se avalia a grandeza e a certeza do sucesso, que pode no ser maior. Em que pese
tais obstculos, parece no haver alternativa melhor para que uma empresa possa
ser vencedora e conquiste posies no mercado mundial competitivo nos dias
de hoje, do que manter um acelerado ritmo de inovao.
Um dos fenmenos mais importantes da globalizao, e que, por vezes, no nos
apercebemos, que os consumidores esto se desnacionalizando progressivamente.
Mesmo nos Estados Unidos h 20 ou 30 anos, os produtos eram 100% nacionais.
Atualmente, a economia enfrenta pesados dficits no comrcio exterior, constatando
atnitos a invaso de produtos provindos de pases overseas!
por essa razo que as empresas mais inovadoras, sem dvida as de maior
sucesso no mercado mundial, a despeito das crescentes somas de recursos financeiros
Terceiro Prefcio 25

alocados pelos governos para P&D, insistem em aumentar, de maneira quase que
assombrosa, os seus oramentos para novos desenvolvimentos, envolvendo produtos
novos, fabricados sob o clima da inovao, com crescentes nveis de qualidade e a
preos cada vez menores, graas aos paralelos ganhos de produtividade.
Infelizmente, no Brasil, pesando nossas tradicionais dificuldades para se ter
nmeros confiveis, no sabemos o quanto as empresas privadas investem em novos
conhecimentos, tcnicas e processos. No entanto, nos pases mais desenvolvidos,
sabe-se que os recursos financeiros para a cincia e tecnologia so primariamente
de origem privada e excedem aquilo que os respectivos governos colocam no setor.
A prosperidade econmica das empresas no um jogo de soma zero, uma vez
que o sucesso de uma no implica o fracasso de outra. Ao contrrio, a competio
direta e resulta em benefcios para o consumidor, gerando resultados econmicos
para os participantes que levam ao crescimento do padro de vida de um pas e
de sua populao.
A emergncia de novas e desafiantes tecnologias nos encaminha para uma
transio importante que obriga as organizaes a repensarem seus modelos e
projetos de negcios. As grandes empresas que possuem recursos financeiros no
tm mais garantido o primeiro lugar. Hoje em dia, uma organizao pequena e
flexvel pode superar um grande competidor com o emprego de novas tecnologias,
padres mais altos de qualidade e de produtividade, que lhe permitam oferecer
bens e servios aos clientes com maior rapidez e custo mais baixo.
Estamos no tempo de desafios, no qual lderes devero assumir suas posies,
ousando promover diferenas entre os costumes e os comportamentos compara-
tivamente aos exigidos no presente! Por sua vez, vencemos a primeira dcada do
Terceiro Milnio. E o que vemos uma revoluo em curso. Contudo, por aqui
temos de nos preocupar, pois se no nos organizarmos melhor, estaremos
sendo afastados de um futuro brilhante, cheio de realizaes empolgantes,
perdendo as oportunidades, agora abertas, para oferecer mais qualidade de vida
a cada brasileiro.
CAPTULO 1

INTRODUO

A interao entre pesquisa, tecnologia e produtividade tem sido relevante para


explicar o crescimento econmico. O desenvolvimento terico que procura
compreender o comportamento da firma e da mudana tcnica bem conhecido
na literatura, em especial quando aplicado aos exemplos industriais. No entanto,
existem poucos estudos que lidam com o caso da agricultura. Como terra e
trabalho tornam-se cada vez mais recursos escassos, sendo tais fatores essenciais
no funcionamento da produo agropecuria, a tecnologia imprescindvel nos
ganhos de eficincia produtiva.
O livro Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade pretende
contar a histria da mudana tecnolgica no setor agropecurio brasileiro,
por meio da complexidade das trajetrias de inovao ao longo da cadeia produtiva.
Erroneamente, a agricultura considerada por muitos economistas um setor dominado
pelos fornecedores (Pavitt, 1984), o qual exerce influncia marginal, ou mesmo residual,
na gerao de tecnologias e no crescimento produtivo. Ao estudar o processo de
inovao no Brasil, a agricultura apresenta como um caso paradigmtico, mesmo
quando comparado aos exemplos mais tradicionais do setor industrial.
A proposta a de apresentar teoria e prtica, ressaltando o que h de comum
nas experincias bem-sucedidas. A teoria relacionada mudana tcnica, seja na
agricultura, seja na indstria, ser discutida de forma a definir um padro comum
de anlise. O problema a ser respondido ser o de repensar at que ponto a
experincia obtida no agronegcio brasileiro encaixa-se na abordagem terica de
inovao institucional induzida e em que medida tal evento compara-se aos modelos
da indstria nacional. A dinmica revolucionria observada na agricultura tropical
dependeu da construo institucional com foco baseado na cincia e na tecnologia.
Pode-se dizer que a moderna agricultura um setor intensivo em conhecimento,
tal como acontece na indstria do petrleo e da aviao no Brasil.
O tema da inovao ser investigado de vrios ngulos. A pesquisa agropecuria
tem desempenhado funo-chave na produo e no crescimento da produtividade.
Porm, o sistema de difuso de conhecimentos tambm auxilia nessa trajetria
e no pode ser descartado de uma viso mais ampla da mudana tecnolgica.
Nesse ponto, a educao e a extenso rural satisfazem elos relevantes dentro do
enfoque de filires (cadeias produtivas), uma vez que a disseminao da nova
28 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

tecnologia se intensifica com o aumento da capacidade de absoro de conhecimento


dos agentes, que potencializada pelo ambiente institucional.
Variedades de alto rendimento, associadas s inovaes institucionais, tm
aumentado substancialmente a produtividade e proporcionado uma diversificao
da agricultura com consequente aumento da competitividade internacional.
O rpido crescimento agrcola e pecurio tem transformado a economia brasileira.
A populao rural e, sobretudo, a urbana tm se beneficiado da revoluo tecno-
lgica que surge no interior da cadeia produtiva do agronegcio, seja diretamente
pelo aumento da renda, seja indiretamente pela reduo do preo dos alimentos.
Por detrs da expanso da fronteira agrcola no Cerrado regio anteriormente
inapropriada ao plantio , h um conjunto de inovaes tecnolgicas, que transforma-
ram a agricultura tropical brasileira. Em quase meio sculo, desde a dcada de 1960,
o Brasil deixou de ser importador lquido de alimentos para se tornar um dos maiores
exportadores mundiais. No passado, o pas importava cerca de 30% dos alimentos
que consumia, enquanto, no presente, o agronegcio responde por mais da metade do
supervit da balana comercial, o que contribui para a gerao de divisas. O trabalhador
utilizava quase a metade da sua renda na compra da cesta bsica. Atualmente, essa
parcela no ultrapassa 20%. A economia concentrava-se na produo de alguns bens
primrios de baixo valor agregado. Nos ltimos anos, o pas firmou-se como lder na
exportao de gros e de frutas, sendo importante fornecedor de protena (vegetal
e animal) e tendo uma agricultura cada vez mais integrada produo de fibras e
energia, que incorpora maior valor adicionado. Alm disso, o setor foi responsvel
por cerca de um tero do produto interno bruto (PIB) e por parcela significativa dos
empregos na economia.
A revoluo verde, que se traduziu na disseminao de insumos modernos
como fertilizantes, defensivos e sementes melhoradas em pases em desenvolvimento,
foi bastante restrita no contexto brasileiro. A experincia nacional diferenciou-se dos
exemplos mexicano e asitico das dcadas de 1950 e 1960 da importao de pacotes
tecnolgicos prontos. Na situao brasileira, foi preciso desenvolver capacidade
domstica de combinar novos conhecimentos aplicados ao clima tropical, em vez da
simples intensificao do uso de fatores produtivos edificados para outros contextos.
Assim, o debate agricultura versus indstria no deve ser entendido como uma
ideia sequencial do desenvolvimento, mas sim como uma ligao coevolutiva entre
setores e instituies de pesquisa. O ambiente institucional de pesquisa para gerar
novas tecnologias remodelou a produo s condies locais, bem como favoreceu
o progresso setorial da produtividade por meio de um processo autnomo.
Procurando compreender a transformao na agricultura e na indstria,
especialmente nos casos de sucessos brasileiros, busca-se estudar, de um lado,
o exemplo da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e, de outro,
Introduo 29

os modelos industriais da produo de petrleo (Petrobras) e da manufatura de


aeronaves (Embraer). Esses foram casos amparados em uma diretriz de poltica
pblica, que direcionou esforos para construir instituies e para dar robustez a
essas empresas. Na Embrapa, a segurana alimentar, essencialmente pelo crescimento
populacional e pela rpida urbanizao do pas, que se associou ampliao da
renda e expanso do PIB nos ltimos anos da dcada de 1960 e nos anos iniciais
da dcada de 1970, foi um dos pilares para motivar o setor pblico a envidar esses
investimentos. Na Petrobras, o objetivo era a autonomia energtica e a menor
dependncia de importaes de petrleo, questes reforadas pelo nacionalismo de
Vargas dos anos 1940 e 1950, no incio, e dos governos militares, no perodo
de 1964 a 1985. Na Embraer, a integrao do territrio nacional (aviao regional),
a defesa/segurana nacional (aviao militar) e o fortalecimento da indstria
domstica capaz de reduzir as compras externas de tecnologia de ponta foram os
motivos para se definir uma estratgia nacional de fomento ao setor. O debate
em torno dessas iniciativas ocorreu em um contexto prprio, bastante distinto do
momento recente, no qual a globalizao dos mercados e a crise fiscal continuada
aps a democratizao do pas tornaram as prioridades de desenvolvimento
mais difusas e, consequentemente, tenderam a limitar os investimentos estatais
de maior vulto. A reflexo em torno do novo contexto traz um importante
questionamento que ser alvo de anlise qual o papel atual do Estado e das
polticas pblicas de desenvolvimento no Brasil?.
Para compreender o que se convencionou de revoluo dos trpicos,
procurou-se separar o contedo abordado em dez captulos, incluindo esta breve
introduo e as consideraes finais. O captulo 2, Inovao tecnolgica na agricul-
tura: da abordagem tradicional teoria da mudana tcnica e institucional, faz um
resumo didtico da teoria, que pode ser estudada pelo ponto de vista dos setores
econmicos em geral, no somente aplicando-se agricultura (Paiva, 1971; Hayami
e Ruttan, 1985; Nelson e Winter, 1982; Ruttan, 2001; Vieira Filho, 2004, 2009).
Essa seo contextualiza toda a discusso posterior; o leitor que preferir avanar,
saltando diretamente para o captulo 3, no ser prejudicado. Aos leitores mais
atentos s formulaes matemticas, ficam dispostos quatro anexos metodolgicos.
Assim, espera-se que a leitura seja mais prazerosa s pessoas interessadas tanto na
questo terica quanto no estudo da agricultura e da indstria. Vale ressaltar que,
do captulo 3 ao 7, o foco est no agronegcio, enquanto o captulo 4 avalia
especificamente o comportamento da Embrapa no sistema nacional de inovao
da agricultura. No outro extremo, os captulos 8 e 9 apresentam, respectivamente,
vises comparativas da experincia brasileira da produo de petrleo offshore
e de aeronaves. Mais uma vez, esses captulos finais podem ser lidos separadamente
do resto da obra, se o mrito for apenas o de aprofundar o estudo na indstria
brasileira bem-sucedida nos processos de inovaes.
30 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O captulo 3, Perspectiva histrica da agricultura brasileira, mostra que


a inovao institucional induzida est atrelada s transformaes locais.
Todavia, o sucesso da agricultura brasileira no foi capaz de reduzir as desigualdades
regionais produtivas (Vieira Filho, 2014b). Primeiramente, realiza-se um relato da
evoluo histrica com a expanso da fronteira agropecuria e do efeito poupa-terra
na linha do tempo. Em seguida, aponta-se que parte dos agentes est marginalizada
da modernizao tecnolgica, em grande medida por baixa capacidade de absoro
de conhecimentos e por reduzida escolaridade com pouca assistncia tcnica.
A dualidade est associada ao problema da heterogeneidade estrutural, que se agrava
nas regies Nordeste e Norte do pas. O reconhecimento das diferenas regionais
o primeiro passo para resolver essa distoro.
O captulo 4, Embrapa: um caso de inovao institucional induzida, analisar a
construo institucional do setor de pesquisa agropecuria no Brasil. A estruturao de
uma rede de pesquisa domstica capaz de absorver conhecimento externo essencial
para situar toda mudana tecnolgica ocorrida na atividade produtiva (Alves, 2010).
Nesse sentido, fica claro que a gerao de conhecimento fruto de um aparato
institucional que compartilha e gera intercmbio de informao com os principais
centros de pesquisa no mundo. Nenhuma transformao promove-se exclusivamente
intramuros. A habilidade em se posicionar nas redes estratgicas do conhecimento
no mbito global fator decisivo para transformar localmente com base em suas
dotaes de fatores.
O captulo 5, Estratgias de desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea,
traa um panorama histrico e poltico, identificando o quanto o pas avanou
nos ltimos anos (Fishlow, 2013). Porm, mostra que a interveno excessiva do
Estado na economia criou dificuldades para a continuidade do crescimento. Esse
captulo busca dar um pano de fundo para o debate que ser apresentado nos
captulos seguintes. A ideia a de colocar no tempo os principais fatos polticos e
econmicos que interferiram na economia brasileira como um todo. Adicionalmente,
entende-se que uma explanao do passado contribui para valorizar os desafios
futuros, mostrando a importncia relativa do setor agropecurio no aumento da
renda nacional e frente conjuntura macroeconmica.
O captulo 6, A competitividade do agronegcio e o comrcio internacional, avalia
as fontes do crescimento das exportaes brasileiras nos ltimos 25 anos (Maranho e
Vieira Filho, 2016). Na dcada de 1990, embora com o baixo crescimento mundial,
as exportaes brasileiras, no contexto de abertura comercial e de estabilizao
monetria, foram positivas. Na dcada seguinte de 2000, o mundo passou pelo boom
das commodities, situao esta que favoreceu pases com economias baseadas em
recursos naturais, como o caso do Brasil (Prez, 2010). O desempenho brasileiro das
exportaes agropecurias foi surpreendente, mas esteve intrinsecamente relacionado
dinmica passada de modernizao. Ao comparar as duas dcadas, verificou-se a
Introduo 31

diminuio da competitividade, apontando a necessidade de reestruturar o setor e


de investir em infraestrutura.
O captulo 7, Heterogeneidade estrutural da agricultura familiar, analisa
a agricultura de menor porte, que tem dificuldade de acessar os mercados.
A desigualdade regional e produtiva pode se originar do processo de moderni-
zao agrcola. Enquanto uma parcela dos agentes insere-se na rota tecnolgica
de produo, outra fica margem, no somente do ambiente organizacional inovador,
como tambm dos processos de aprendizado e de difuso das novas tcnicas e prticas
agropecurias (Vieira Filho, 2013). Comprova-se que a agricultura familiar da
regio Sul do Brasil a mais dinmica, obtendo os melhores indicadores
de desenvolvimento econmico. Essa situao diferencia-se bastante ao se
estudar o Nordeste, que concentra a maior parcela da pobreza rural, embora haja
exemplos de sucesso tal como a fruticultura irrigada e a produo de gros no
Cerrado nordestino. A limitao da assistncia tcnica compromete o ambiente
organizacional e a difuso da tecnologia. Regies mais estruturadas ampliam a
eficincia no uso dos recursos disponveis, gerando maior produtividade combinada
a menores custos produtivos, enquanto regies desfavorecidas se mantm afastadas do
acesso tecnologia e com custos proibitivos. Isso ocorre devido s falhas
de mercado, nas quais o pequeno produtor paga caro pelos insumos e vende barato
domesticamente, e o grande produtor, por possuir poder de barganha, minimiza
o seu custo, recebendo um maior valor por disponibilizar seus produtos no
mercado externo. As polticas pblicas devem atacar esse ponto no intuito de
minimizar a heterogeneidade estrutural.
Os captulos 8, O petrleo nosso?, e 9, A evoluo tecnolgica da Embraer,
foram escritos de forma a possibilitar a comparao dos casos da Petrobras e da
Embraer com o da Embrapa, que foi apresentado no captulo 4. Procurou-se
aprofundar tanto no exemplo da produo e da explorao de petrleo, bem como no
da produo de aeronaves. A ideia notar que o fomento das polticas de inovao
no setor agropecurio equivalente ao observado nesses setores, concluindo que o
avano realizado na produo agrcola pela Embrapa foi extraordinrio. Em um pas
de industrializao tardia, como o Brasil, o desempenho da Petrobras e da Embraer
demonstram o surgimento e o desenvolvimento da competitividade global baseada
na criao de mudana tcnica e na concepo de redes de conhecimento dinmicas.
Essas empresas foram capazes de adotar, assimilar e aprender o conhecimento externo
antes mesmo de iniciar um ciclo interno e virtuoso de inovao, que depende
ainda mais das redes estratgicas de conhecimento e de colaborao externa, algo
bastante similar ao caso estudado da agricultura ao longo dos captulos anteriores
(Alves, 2010; Dantas e Bell, 2009; Silva, 2005).
No obstante, embora a Petrobras seja um exemplo de sucesso na explorao de
petrleo em guas profundas no mundo, a ingerncia pblica na estatal ao longo
32 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

da ltima dcada, investigada pela operao Lava Jato,1 poder comprometer a sua
sobrevivncia no futuro prximo. Uma empresa descapitalizada no consegue expandir
os investimentos. O desenvolvimento de novas tecnologias depende da capacidade da
empresa de alocar recursos financeiros na rea de pesquisa. Com a escassez de capital,
as inovaes tecnolgicas ficam comprometidas e, consequentemente, a habilidade
da firma em gerenciar redes estratgicas de conhecimento. O estudo ter seu escopo
restrito ao progresso tecnolgico da Petrobras anterior a esta problemtica. No ser
objeto de anlise a deteriorao das condies financeiras impostas pela corrupo,
mesmo ciente das incertezas que se seguem.
No caso da Embraer, ao focar no mercado de aviao regional, a companhia
especializou-se na produo de aeronaves voltadas s condies domsticas.
Aps ser privatizada, conquistou o mercado internacional, passando pelos desafios da
reestruturao produtiva subsequente abertura econmica. Quanto parceria chinesa
recente, a insero ocorreu de forma equivocada, j que transferiu conhecimento aos
chineses, que comearam a competir com a Embraer. De qualquer forma, abrem-se
perspectivas favorveis depois da construo do avio militar de transporte (KC 390),
que poder reposicionar a empresa no mercado mundial em face da competio de
novos entrantes, tais como a Rssia, a China, a Ucrnia e o Japo.
O objetivo das polticas de inovao em qualquer um dos casos (agricultura e
indstria) promover o intercmbio de conhecimento e acelerar sua difuso, ampliando
a produtividade das cadeias agropecurias e dos setores industriais. Em concluso,
o livro rene captulos que contribuem para uma compreenso mais aprofundada
e detalhada do desenvolvimento do agronegcio brasileiro (posicionando a criao
da Embrapa) comparando as experincias bem-sucedidas da Petrobras e da Embraer.
O novo padro de acumulao de capital e as redes estratgicas de conhecimento so
fundamentais para entender a dinmica da moderna agricultura e indstria.
Fica registrado o convite leitura e consulta do material. De maneira
sucinta, alm de oferecer uma viso sistmica do desempenho da agricultura e
da economia, o debate ser contribuio extremamente valiosa na abordagem
terica da mudana tecnolgica, fundamentalmente para compreenso de casos
em economias emergentes. A discusso abordada reitera a pertinncia do contedo
enquanto importante subsdio formulao de polticas pblicas na economia como
um todo e reflexo do papel do Estado no contexto recente e no estabelecimento
de prioridades de desenvolvimento de longo prazo.

1. A operao Lava Jato tornou-se a maior investigao de corrupo e lavagem de dinheiro ocorrida no Brasil desde 2014,
a qual estava ligada Petrobras, maior estatal do pas. O nome decorre do uso de uma rede de postos de combustveis e
lava-jato de automveis para movimentar recursos ilcitos, que eram pertencentes a uma das organizaes criminosas
inicialmente investigadas pelo Ministrio Pblico Federal (MPF). Embora o caso tenha se ampliado para um esquema
complexo de corrupo envolvendo empreiteiras, funcionrios pblicos, operadores financeiros e agentes polticos, o nome
da operao consagrou-se. O volume de recursos desviados da companhia foi estimado na casa dos bilhes de Reais.
CAPTULO 2

INOVAO TECNOLGICA NA AGRICULTURA:


DA ABORDAGEM TRADICIONAL TEORIA DA MUDANA
TCNICA E INSTITUCIONAL

Pesquisadores e agentes pblicos tm cada vez mais focado na ateno sobre a


relao entre cincia, melhoria da tecnologia e mudana da produtividade pelo
processo de aprendizagem. Essa interao, particularmente, tem sido enfatizada
no setor industrial. H poucos estudos relacionados agricultura que trabalham
tanto a parte terica quanto a quantitativa da anlise. Ao longo das ltimas dcadas,
a terra tornou-se um recurso cada vez mais escasso, estabelecendo um limite para a
produo agrcola. Com as mudanas climticas, o uso eficiente da gua passou
a ser essencial na tica produtiva. Alm disso, o trabalho tem diminudo nas reas
rurais em razo da intensidade da urbanizao e do aumento do setor de servios.
Portanto, a incorporao de tecnologia na moderna agricultura mostra-se crucial
para os ganhos de produtividade e para o progresso sustentvel.
Este captulo trata da mudana tcnica na agricultura, comparando a viso
mainstream, em que a ideia de uma esteira agrcola ainda persiste (agricultural treadmill),
e uma abordagem alternativa para o crescimento agrcola. 1 Por um lado,
busca-se discutir a difuso de tecnologia agrcola (Griliches, 1957), o dualismo
produtivo (Paiva, 1971) e o modelo de inovao induzida (Hayami e Ruttan, 1985).
Por outro lado, ser abordada a importncia do processo de inovao e de aprendizagem
(Nelson e Winter, 1982). Particularmente para a agricultura, uma das principais
limitaes das fontes tradicionais a falta de nfase na adoo e na difuso da tecno-
logia como um processo endgeno de mudana institucional, bem como os ganhos
de aprendizagem dos agentes no processo de inovao (Ruttan, 2001; Vieira Filho,
2004; 2009). Para contextualizar toda a discusso terica, ao final deste captulo e
ao longo do livro como um todo, procura-se dissecar o caso da agricultura brasileira,
ps dcada de 1970, e compar-lo com exemplos de sucesso na indstria nacional.

O EFEITO DA ESTEIRA AGRCOLA (TREADMILL EFFECT)


Muitos economistas tm descrito o setor agrcola como um exemplo de com-
petio pura e perfeita. Existem algumas hipteses subjacentes a essa descrio.

1. Este captulo fortemente baseado no trabalho de Vieira Filho e Silveira (2012). Contudo, h a incluso de novos tpicos
tericos, os quais so importantes para a discusso de um enfoque mais amplo no processo de inovao na agricultura.
34 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Primeiro, h um grande nmero de consumidores e produtores em um mercado,


no qual a curva de demanda negativamente inclinada e a curva de oferta positiva-
mente inclinada. Em segundo lugar, no h barreiras para a livre entrada e sada dos
agentes, permitindo perfeita mobilidade de trabalho e de capital. Em terceiro lugar,
cada produtor tomador de preo ou, em outras palavras, o preo determinado
pelo mercado. Finalmente, o produto homogneo e no diferenciado, o que torna
a produo uma commodity.
Para o caso de competio pura, todas essas suposies so verdadeiras.
Como consequncia, o preo torna-se igual ao custo mdio mnimo, com lucro zero:
preo (ou receita marginal) igual ao custo marginal. O relaxamento da segunda
hiptese produz um modelo de concorrncia perfeita. Quando a mobilidade
do capital no instantnea, o preo igual ao custo marginal, mas diferente do
custo mdio. Nessa situao, o lucro ser positivo.
A competio pura ou perfeita incorpora premissas muito restritivas. Nessa viso,
Cochrane (1958) desenvolveu um modelo de mudana tecnolgica na agricultura
funcionando como uma esteira rolante: agricultores adotam novas tecnologias,
enquanto permanecem na mesma situao econmica. A inovao resulta em
uma reduo de custos e em uma mudana para cima na fronteira de produo.
Da mesma forma, com a mesma quantidade de insumos, possvel produzir uma
maior quantidade de produto, movendo-se a funo de oferta para a direita e
para baixo. Esse processo ilustrado na figura 2.1, na qual se analisa a funo de
produo no lado esquerdo (i) e as curvas de oferta e de demanda no lado direito (ii).

FIGURA 2.1
Impacto da inovao tecnolgica na fronteira de produo e no mercado de oferta
e demanda

(i) (ii)
Produto Preo S1
b f2(X)
Y2 S2
a f1(X)
Y1 P1 c

P2 d

P3 e
D2 D1
0 x Insumos 0 Quantidade
Q1 Q2

Elaborao dos autores.


Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 35

Uma nova e mais eficiente tecnologia desloca a funo de produo de f1


para f2 (ou seja, para uma quantidade fixa de insumos x, tem-se um aumento
da produo de a para b). Esse movimento cria um impacto no equilbrio de
oferta e demanda (uma passagem de c para d, ou mesmo, no caso extremo de
demanda inelstica, de c para e). O bem-estar econmico total aumenta como
consequncia do progresso tecnolgico. A alocao do bem-estar entre produtores
e consumidores depende das elasticidades-preos de demanda e de oferta. A oferta
assumida como sendo uma curva positivamente inclinada (representada pela
curva S), enquanto a demanda pode ser analisada por meio de duas situaes
distintas: uma em que a inclinao negativa (D1), e outra na qual se observa
uma demanda inelstica (D2). Se os produtores so capazes de aumentar o lucro
pelo crescimento das vendas (de Q1 para Q2) e, assim, compensar o declnio
das receitas por uma queda no preo de P1 para P2, seu bem-estar aumentar.
Os consumidores tambm ganham, j que o consumo dar-se- a um preo inferior.
Quando a elasticidade da demanda for zero (D2), um grande declnio do
preo de P1 a P3 no pode ser compensado pelo aumento das vendas. Portanto,
h uma queda acentuada na receita total, resultando em uma perda lquida para
os produtores. Nesse caso extremo, todo o aumento do bem-estar transferido
ao consumidor, que paga um preo relativamente mais baixo para uma mesma
quantidade. A mudana tecnolgica no beneficia os adotantes, sendo os nicos
beneficirios os consumidores.
A produo de commodities agrcolas que absorve menos contedo tecnol-
gico geralmente no comercializvel (ou seja, absorvida no mercado interno).
A produo moderna dirigida ao mercado global, que paga um preo
mais elevado. Ambos os resultados so caracterizados pela baixa elasticidade da
demanda, essencialmente nas economias de alta renda. Os pases exportadores agrcolas,
como o Brasil e os Estados Unidos, tambm enfrentam restries comerciais
na comercializao de seus produtos que contm maior contedo tecnolgico.
Esses so os pases onde os setores agrcola e de manufatura industrial convivem
lado a lado, e a agricultura desempenha um papel importante dentro da economia.
A demanda por commodities agrcolas muito inelstica, e a adoo da tecnologia
na agricultura tem a capacidade de liberar a fora de trabalho ao setor no agrcola.
A capacidade de inovar maior nos principais pases exportadores agrcolas,
porque o progresso tecnolgico dependente da pesquisa adaptativa local.
Quando a introduo de novas tecnologias aumenta a quantidade ofertada e
empurra os preos dos produtos para baixo, os produtores buscam a inovao,
no intuito de reduzir os seus respectivos custos produtivos. Os pioneiros e os
adotantes iniciais obtm lucros positivos. Com a difuso da inovao, a curva
de oferta desloca-se para a direita, o preo cai e o lucro excedente desaparece.
36 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Os agentes retardatrios incorporam novas tecnologias a menos que decidam


abandonar o mercado.
Para resumir, os agricultores incapazes de manter a corrida na esteira tecnolgica
so expulsos do mercado. Esses agentes mudam-se para os centros urbanos e para o
setor no agrcola. Esse processo auxilia a indstria e o setor de servios nas zonas
urbanas por meio da reduo dos custos salariais. Em uma economia de subsistncia,
o efeito da esteira agrcola transfere o bem-estar aos produtores, aumentando a
quantidade consumida em cada propriedade familiar. Para desenvolver a agricultura
como um negcio, o investimento em novos conhecimentos base para aumentar
a produo. A anlise econmica convencional assume que a mudana tcnica ,
em grande parte, um processo exgeno.

DIFUSO DA MUDANA TECNOLGICA NA AGRICULTURA


Griliches (1957) identificou regularidades empricas relacionadas ao processo
de difuso2 na agricultura, tipicamente representado por uma funo logstica
(ou por uma curva S). Seu estudo, baseado em um modelo epidemiolgico
simples de disseminao, focou nos problemas sistmicos que afetam a adoo
diferenciada da nova tecnologia em Iowa, regio prspera e inovadora na
produo do milho hbrido nos Estados Unidos, e no Alabama, regio atrasada.
O modelo apresentado a seguir.3 Suponha que seja o tamanho da populao
de potenciais usurios de uma dada tecnologia. No tempo t, denota a quantidade
de adotantes da tecnologia, que afeta a deciso da quantidade dos no adotantes
. A hiptese fundamental do modelo logstico de que o crescimento
da quantidade de adotantes de uma determinada tecnologia ocorre por meio do
encontro aleatrio entre no adotantes e adotantes por exemplo, a propaganda
boca a boca. Assim, o crescimento no intervalo de tempo especificado
pelo seguinte produto:

(1)

a probabilidade de difuso no instante t de haver um encontro entre no


adotantes e adotantes, com restrio dada pela taxa mdia de encontros por unidade
de tempo, que assume valor . Portanto, alm de ser proporcional a e que fixa
a porcentagem mxima de difuso no modelo logstico , a probabilidade de difuso

2. A literatura econmica tem identificado trs abordagens bsicas sobre a difuso tecnolgica: i) modelos
epidemiolgicos (Griliches, 1957; Mansfield, 1961); ii) modelos de difuso equilibrada (David, 1969; Davies, 1979;
Stoneman e Ireland, 1983); e iii) modelos evolucionrios (Iwai, 1981a, 1981b; Nelson e Winter, 1982; Silverberg,
Dosi e Orsenigo, 1988; Metcalfe, 2002).
3. As explicaes do modelo matemtico esto baseadas em Vieira Filho (2014a).
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 37

depende da participao relativa de adotantes na populao, que muda ao longo


do tempo. Essa probabilidade determinada da seguinte maneira:

(2)

O contgio descrito pela participao de adotantes na populao que varia


ao longo do tempo, . Para o caso discreto, a disseminao da nova tecnologia
varivel, j que depende do percentual de contgio distinto em cada perodo.
No tempo t e ao longo de um intervalo discreto , substituindo (2) em (1),
o crescimento dos usurios da tecnologia dado pela equao 3:

(3)

Tomando o limite quando , a disseminao da nova tecnologia dada


pela probabilidade de contgio em relao parcela de no adotantes
, aproximando-se do formato da curva logstica.4 Essa representao
descreve a equao diferencial ordinria de primeira ordem, que permite encontrar o
formato da funo . Nesse sentido, considerando igual a um valor positivo
no intervalo aberto , tem-se a seguinte equao diferencial:

(4)

Da equao acima, segue que:

integrando os dois lados,5 encontra-se a primitiva da equao 4:

(5)

A equao 5 apresenta uma funo do tipo logstica modificada, sendo


definida no intervalo aberto e com , ou seja, no parte do
zero e no atinge . Essa funo depende de trs parmetros: i) a data da primeira
disponibilidade comercial da tecnologia descrita pela constante de integrao ,

4. Note que a interpretao de e distinta. Para tanto, confira anexo A.


5. Griliches (1957), em seu estudo clssico sobre o assunto, apresenta a derivada da funo logstica expressa com erros
matemticos. Geroski (2000) omite passos da formulao discreta para a contnua, o que induz a erros de interpretao.
Portanto, entende-se que o procedimento de clculo diferencial seja importante, sendo o detalhamento exposto no anexo B.
38 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

que posiciona a curva S no tempo; ii) o teto potencial de inovadores no mercado,


sendo especificado pelo tamanho da populao ; e iii) a taxa de adoo expressa por .
Quando , . Quando , .
Quando , . A relao entre a funo logstica e a distribuio
normal descrita na figura 2.2.

FIGURA 2.2
O processo de difuso da mudana tecnolgica representado pelo modelo logstico
de contgio

-3 -2 -1 1 2 3 Tempo

N
2

0 Tempo

Elaborao dos autores.

O modelo logstico interpreta a dinmica da tecnologia incorporada e


no embarcada. O modelo descreve a propagao de novos conhecimentos ao
longo do tempo. O uso eficiente da tecnologia por um agente impacta a deciso
dos no adotantes, descrevendo um comportamento exponencial no incio e
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 39

uma trajetria marginal decrescente no final. Quando o conhecimento novo,


h rpida difuso. Posteriormente, os retardatrios so menos propensos a inovar do
que os iniciantes. Portanto, o processo de difuso segue uma curva em forma de S.
O crescimento logstico definido pela equao 5, em que o percentual
de inovadores, o teto potencial de adotantes da nova tecnologia ou ponto de
equilbrio e uma constante de integrao que posiciona a curva na escala
do tempo. Essa curva tem algumas propriedades interessantes. assinttica em
0 e , simtrica em torno do ponto de inflexo, e a primeira derivada em relao
ao tempo dada pela equao 4, em que a taxa de crescimento proporcional ao
crescimento j atingido e entre a distncia at o teto potencial. Vale observar
que a difuso de uma tecnologia pode ocorrer em um menor espao de tempo,
dependendo da taxa de adoo dos agentes.
Esse modelo fornece uma contribuio importante no processo de difuso
tecnolgica. Todavia, como tambm observado por Griliches (1980), ressaltam-se
alguns pontos. O limite mximo potencial de adotantes pode mudar ao longo
do tempo, uma vez que esse parmetro no constante e pode ser explicado
endogenamente na funo logstica. O processo de difuso enfatiza o papel
do tempo e a transio de uma tecnologia para a produo e utilizao de outra.
O tempo serve como uma proxy para pelo menos trs diferentes conjuntos
de variveis: i) a reduo de custos ao longo do tempo, como um resultado do
processo de aprendizagem e acumulao do conhecimento; ii) a taxa de depreciao
do capital; e iii) a disseminao do conhecimento.
O processo de difuso mais complexo e no sempre sujeito a um
equilbrio estvel. Como resultado, a abordagem evolucionria pode trazer melhor
explicao de como o teto potencial muda ao longo do tempo. A difuso da nova
tecnologia pode ser compreendida em condies de incerteza, de racionalidade limitada
e de desequilbrio, como extensivamente estudada por Iwai (1981a; 1981b), Nelson e
Winter (1977; 1982), Silverberg, Dosi e Orsenigo (1988) e Metcalfe (2002).

MODERNIZAO E DUALISMO ECONMICO


Na maioria dos modelos de desenvolvimento econmico, a agricultura vista
como um setor retardatrio e dependente da compra de insumos tecnolgicos
produzidos fora do setor. A produo agrcola passiva em termos de gerao
e difuso de novos conhecimentos, quando comparada ao setor industrial e de
manufaturas. Uma estrutura de desenvolvimento econmico que est associada
resposta institucional o estudo de oferta ilimitada de trabalho de Lewis (1954).
Esse modelo est em sintonia com o papel crtico do capitalista em combinar e
equilibrar a relao dinmica de oferta e demanda. Em essncia, seu funcionamento
depende da capacidade do capitalista em regular salrio no setor de subsistncia
40 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

da economia. O excedente do setor capitalista vai para os lucros das empresas,


enquanto a maioria dos trabalhadores (oferta ilimitada) permanece fora do setor,
em atividades de baixo dinamismo.
Lewis (1954) esteve interessado na explicao de um modelo de dois setores,
buscando compreender a coexistncia de setores modernos e atrasados em um
mesmo espao econmico. A sua anlise procurava entender o desenvolvimento
em estgios de crescimento. Para uma regio tornar-se desenvolvida, a economia
deveria avanar da produo primria para a fabricao de bens industrializados.
Um estgio final dar-se-ia em uma economia baseada na atividade de servios.
Ento, a dualidade se apresentava em termos setoriais. O trabalho de Paiva (1971),
ao contrrio, foi inovador por avaliar a diversidade interna do setor agrcola, partindo do
ponto de vista da dualidade intrasetorial.
Paiva (1971) procurou discutir a modernizao agrcola no contexto de
dois tipos de agricultura uma moderna e outra tradicional.6 Nos pases em
desenvolvimento, h agricultores que empregam tcnicas modernas como as
recomendadas pelos centros internacionais de pesquisa, bem como os agricultores
com baixos nveis de adoo tecnolgica e absoro de conhecimento.
Existem trs classes de produtos em uma mesma regio. A primeira classe
requer tcnicas modernas, sem a participao de agricultores tradicionais.
A segunda consiste em produtos que envolvam tcnicas tradicionais. Finalmente,
h uma terceira categoria, em que se encontra o maior nmero de produtos, que tem
a coexistncia dos produtores tradicionais e modernos.
O processo de modernizao da agricultura analisado tanto na fase de
adoo quanto na de difuso tecnolgica. A adoo dependente da deciso
microeconmica dos agentes. A difuso um processo mais amplo que leva em
conta os resultados agregados de adoo; portanto, pressupe-se um ponto de
vista macroeconmico.
Para investigar o processo de adoo, a tcnica moderna assumida mais
eficiente do que a tradicional. Se o lucro potencial continua a ser menor, quando
a nova tecnologia aplicada, os agricultores, obviamente, no alteram a sua forma
anterior de operao.
Os produtores utilizam uma combinao de tcnicas modernas e tradicionais.
Para simplificao, agregam-se insumos modernos (mquinas, fertilizantes, pesticidas
e melhorias etc.) em uma nica varivel ( ), assim como insumos tradicionais

6. A base para uma poltica de modernizao da agricultura brasileira j era alvo de debate em finais da dcada de 1960
(Paiva, 1967). O modelo sobre dualismo tecnolgico apresentado por Paiva (1971) foi objeto de diversos comentrios,
sendo dois destes de relativa importncia Nicholls (1973) e Schuh (1973), que foram posteriormente avaliados por
Paiva (1973). Aps amplo debate acerca de seu estudo, Paiva (1975) faz uma sntese das principais ideias criadas em
torno das questes tecnolgicas na agricultura e no seu prprio modelo.
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 41

(terra e trabalho) em outra ( ). Alm disso, a quantidade produzida com a


tcnica moderna, a quantidade obtida com a tcnica tradicional, o preo
do produto, o preo dos insumos modernos e o preo dos insumos
tradicionais. O agricultor escolhe a tecnologia moderna quando o lucro lquido
entre a produo moderna e tradicional satisfaz a equao 6:

(6)

sendo e , em proporo a ser definida.


Nesse sentido, a vantagem econmica da tecnologia moderna em relao
tradicional depende de trs relaes. Primeira, importante comparar a
produtividade dos insumos, . Quando essa relao aumenta
(ou decresce), a produtividade da tecnologia moderna favorvel (ou desfavorvel).
Segunda, os preos relativos dos insumos modernos e tradicionais so relevantes,
( ). Um aumento no preo da terra e do trabalho em relao ao preo dos
insumos modernos favorece o emprego da tecnologia moderna. Finalmente,
o preo do produto relaciona-se ao preo dos insumos tanto na produo
moderna quanto na tradicional ( e ). Um crescimento do preo do
produto comparado ao preo de seu insumo favorece a intensificao do uso
do insumo em questo.
A vantagem da tecnologia moderna em comparao tradicional depende da
produtividade por insumo, dos preos relativos dos insumos modernos e tradicionais e,
por fim, da relao preo do produto frente aos preos dos insumos. As mudanas
nessas relaes econmicas podem criar ou no um ambiente favorvel moderni-
zao agrcola. Existem tambm custos de transao na adoo de novas tecnologias.
Se tais custos forem reduzidos, a modernizao avana mais rapidamente.
Levando em considerao a anlise dos custos transacionais, a relao de transferncia
em favor da tecnologia moderna dada por:

(7)

sendo a receita total, o custo varivel, e o custo de transao (ou custo


de oportunidade de transferncia).
O custo de transao varia de um agricultor para o outro, dependendo da qualificao,
das caractersticas locais e da cultura inovativa. A figura 2.3 apresenta o custo subjetivo de
transferncia para uma populao de agricultores. A inclinao da curva funo
do grau de acesso ao financiamento, do nvel de instruo, do empreendedorismo,
entre outras variveis. Nota-se que, quanto maior for a vantagem econmica da
tecnologia moderna em relao tradicional, mais elevado ser o percentual
42 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

de agricultores dispostos a se modernizarem, o que favorecer a transferncia.


Um deslocamento da curva direita reflete um aumento da probabilidade de inovao.

FIGURA 2.3
O custo subjetivo de transferncia dos produtores

c c'
Vantagem
econmica da
tecnologia
moderna
sobre a
tradicional

c
c' 100%
Percentagem de agricultores
dispostos a mudarem de tcnica

Fonte: Paiva (1971, p.190).

No que tange ao processo de difuso tecnolgica, a expanso da tcnica


moderna depende, por um lado, da vantagem econmica do uso tecnolgico e,
por outro, de alguns fatores reguladores do crescimento, bem como do desen-
volvimento de um setor no agrcola. A difuso das tcnicas modernas provoca
alteraes nos preos do produto e dos insumos tradicionais, mudanas que
impedem a modernizao mais acentuada.
Esse fenmeno pode ser sumarizado em trs passos. Em primeiro lugar,
a difuso da tecnologia moderna aumenta a produtividade, com isso, ceteris
paribus, diminui o preo do produto. Intensificao da tecnologia reduz o preo
dos insumos tradicionais (terra e trabalho). Em segundo lugar, por meio da
reduo do preo do produto, a relao com o preo do insumo se altera ( ).
Isso reduz o ganho advindo da tecnologia moderna. Em terceiro lugar, aps a
queda dos preos dos insumos tradicionais, o ganho relativo da tecnologia moderna
torna-se menos vantajoso.
O fenmeno descrito acima desestimula o processo de modernizao agrcola.
Com o uso de uma tcnica mais moderna, a reduo do custo por unidade de insumo
deve compensar a reduo do preo do produto. Se isso ocorrer, a utilizao de
tecnologia continua numa trajetria ascendente. O processo de modernizao est
associado a um mecanismo de autocontrole, j que existem elementos de desestmulo,
como mencionado. Esse mecanismo limita o potencial de difuso tecnolgica.
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 43

Por ltimo, ao atingir tal limite, o crescimento da modernizao fica dependente


do crescimento do setor no agrcola.
Trs tipos de tecnologias modernas podem ser especificados. O primeiro
fornece ganhos de produtividade sem reduo no custo marginal. Alguns exemplos
so insumos que necessitam de grande dispndio de capital fixo, tais como tratores,
colheitadeiras, mquinas e equipamentos agrcolas. O segundo envolve aumento da
produtividade e diminuio de custos marginais. Essa tecnologia tem baixo dispndio
de capital fixo e elevado de custeio, como fertilizantes, pesticidas e rao animal.
O terceiro tipo, que no exige maiores custos adicionais, proporciona maior retorno,
quer aumentando a produtividade ou reduzindo o custo marginal. Esse grupo
caracterizado por tcnicas de colheita, espaamento adequado do plantio, sistemas de
pastagem, integrao lavoura-pecuria-floresta e uso de variedades de alto rendimento.
Comparada tecnologia tradicional, a terceira categoria ser preferida,
porque a renda lquida sempre superior. Isso no verdade para o segundo tipo e
nem mesmo para o primeiro, em que a escala produtiva requisito para manter
a lucratividade. Portanto, apenas o terceiro tipo mencionado no sofre presso do
mecanismo de autocontrole.
Depois de alcanar um nvel adequado de modernizao, novos ganhos
dependem da expanso do mercado. O mecanismo de autocontrole no permite a
ampliao da modernizao prosseguir mais rapidamente do que a expanso do setor
no agrcola. Assim, o comrcio internacional um fator decisivo. Pela exportao dos
excedentes de produo, o mecanismo de autocontrole perde a sua funo, uma vez que
no ocorre a queda do preo do produto no mercado interno. Porm, com a entrada
de mais exportadores, a diminuio dos preos internacionais pode desencorajar a
adoo contnua de tecnologia no futuro.
Assim, as principais variveis responsveis pela modernizao agrcola so
a produtividade, o preo relativo dos insumos tradicionais e modernos, o nvel de
educao dos agricultores, os custos de transao, o desenvolvimento do setor no
agrcola (que seria capaz de absorver a produo e o trabalho excedente, sendo este
ltimo resultado da mecanizao) e as exportaes para o mercado internacional.
Como mostrado na figura 2.4, o avano agrcola resumido por meio do com-
portamento das curvas de oferta e demanda. Trs situaes diferentes so analisadas:
a produo moderna, tradicional e dual. Na parte superior (quadros i e ii),
sero estudadas situaes extremas, havendo especializao em termos de tcnicas
produtivas. Na parte inferior (quadros iii e iv), examina-se o caso da dualidade.
44 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 2.4
Grau de modernizao e curvas de oferta em condies de dualidade tecnolgica
(i) (ii)
Preo St Preo

D D St
S m
Sm

St Sm
Pr Pr
Sm St
D D
0 a Quantidade 0 a Quantidade

(iii) (iv)
Preo Preo

St St

Sm Sm

Pr Pr
St Sm
Sm
St
0 b a Quantidade 0 a b Quantidade

Fonte: Paiva (1971, p. 214-217).

Acima e no lado esquerdo (quadro i), tem-se o caso de uma especializao das
tcnicas modernas, sendo exemplificadas pela produo de frutas (como figo, uva e
pssego). O uso de insumos modernos (tais como variedades de alto rendimento,
fertilizantes e defensivos) aumenta a produtividade agrcola. A tecnologia tradicional
envolve um baixo nvel de produtividade, j que essas culturas so altamente sensveis
s doenas, s pragas e ao inadequado manejo do solo. Nesse sentido, a curva de
oferta indicada pela tecnologia tradicional ( ) situar-se-ia acima da linha de preo,
permitindo apenas a produo com tecnologia moderna. Outro exemplo a produo
mecanizada de cana no estado de So Paulo. Os custos trabalhistas e a presso da
sociedade em relao colheita manual com queimadas so proibitivos, o que leva
quase completa adoo pelo processo mecanizado nessa regio.
Na parte superior e no lado direito (quadro ii), existe uma situao oposta, que
pode ser exemplificada pela produo de mandioca. A curva de oferta relacionada
tcnica tradicional ( ) bastante elstica no incio, devido s condies climticas
favorveis e terras abundantes. A curva de oferta com base na tecnologia moderna
( ) permanece acima da linha de preo na anlise grfica. Esse tipo de cultura
resistente a variaes climticas, pragas e doenas. A curva de oferta usando a
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 45

tcnica tradicional torna-se inelstica apenas para a produo de alto volume,


em que a tcnica moderna prefervel. Entretanto, como h um baixo consumo
do produto, tem-se uma especializao da tcnica tradicional na economia.
possvel verificar uma situao de dualidade tecnolgica (quadro iii),
representada, por exemplo, pelas produes de aves e de ovos. As diferenas de
custo so relativamente baixas quando se tem um reduzido volume de produo.
Assim, tanto produtores tradicionais, quanto modernos sobrevivem no mesmo espao.
Inicialmente, a produo tem um custo relativo barato para pequenas propriedades.
Com o aumento da escala produtiva, no entanto, o risco de doenas e pragas
aumenta, favorecendo a modernizao (seleo de reprodutores, raes,
medicamentos veterinrios etc.). Mesmo com a oferta dos grandes produtores,
com o uso de tcnicas modernas, h espao para a produo caseira no mercado.
Em Minas Gerais, a dualidade pode ser vista na produo de caf, muito por
causa do custo da mo de obra e por influncia da declividade das terras.
Com o aumento dos custos trabalhistas, h um incentivo mecanizao, que
ocorre somente nas regies menos montanhosas. Nos municpios em que as
irregularidades dos terrenos no permitem a introduo de mquinas, encontram-se
propriedades que adotam o sistema manual.
Finalmente, no canto inferior direito (quadro iv), tem-se a produo dual,
mas distinta do caso anterior. A produo de milho um bom exemplo, porque
a tcnica tradicional, adaptada a diferentes condies regionais, predominante.
Sementes hbridas, fertilizantes, mquinas, tratores e colheitadeiras aumentam
a produtividade do milho, mas o crescimento do custo total prejudica a difuso
generalizada da tecnologia mais moderna. Situao similar observada com a
produo de cana no Nordeste. O custo da mecanizao no compensa em muitos
casos a substituio do sistema tradicional com a oferta barata de trabalho pelo
plantio moderno e, por isso, verificam-se exploraes mecanizadas e manuais
convivendo lado a lado.

MODELO DE INOVAO INDUZIDA


A direo da mudana tecnolgica e a dotao de fatores foram inicialmente
tratadas por Hicks (1963), sugerindo que a razo da predominncia das invenes
poupadoras de trabalho estava associada s mudanas nos preos relativos dos
fatores de produo e, simultaneamente, a inovao buscava economizar o insumo
relativamente mais oneroso no processo produtivo. Baseado nas pressuposies
hicksianas, Ahmad (1966) desenvolveu um modelo que empregava o conceito da
curva de possibilidade de inovao. A formalizao do modelo de inovao induzida
(Hicks-Ahmad) deveria ser vista mais como uma extenso do enfoque neoclssico
do que uma abordagem alternativa.
46 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O primeiro teste emprico relacionado s fundamentaes microeconmicas


da mudana tecnolgica baseada nas alteraes dos preos dos fatores de produo
foi o trabalho de Hayami e Ruttan (1970), que estudaram o desenvolvimento
agrcola nas economias americana e japonesa. Nos Estados Unidos, os avanos na
tecnologia mecnica aumentaram a produo agrcola, mesmo quando o mercado
foi limitado por uma oferta inelstica do trabalho. No caso do Japo, os avanos da
biotecnologia compensaram as limitaes impostas por uma oferta inelstica
de terra. Ambos os pases so exemplos extremos da influncia da dotao de fatores.
A mudana tcnica induzida na agricultura explicada pela figura 2.5.
A anlise grfica ilustra tanto a substituio de fatores quanto a complementari-
dade das tecnologias mecnicas e biolgicas. O processo de inovao mecnica
indicado no painel do lado esquerdo (i), enquanto o painel do lado direito (ii)
descreve o avano da biotecnologia. A curva de possibilidade de inovao (IPC)
um envelope de isoquantas unitrias correspondentes a um determinado estado
tecnolgico (por exemplo, diferentes tipos de tratores, colheitadeiras e plantadeiras).
As transformaes so dadas em dois perodos de tempo (do inicial 0 para a final 1).
A reta tangente de preos relativos dos fatores e a curva isoquanta (I) determinam
uma combinao tima de insumos. Isoquantas so curvas que possuem a mesma
quantidade de produo para diferentes combinaes de fatores.

FIGURA 2.5
Mudana tcnica induzida na agricultura
(i) Inovao mecnica (ii) Inovao biolgica
x b
I0 I0
Trabalho

P R

z II c II

Q IPC0 S IPC0
IPC1 IPC1
0 0
x z b c
Terra Fertilizante
Energia

(A,M) (F,B)

Fonte: Hayami e Ruttan (1985, p.91).

Quanto inovao mecnica, o eixo vertical representado acima pelo


trabalho e abaixo pela potncia das mquinas e tratores, enquanto, no eixo
horizontal, tem-se o fator terra. No perodo inicial, o ponto de equilbrio de custo
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 47

mnimo dado por P, expresso por uma combinao tima de terra e trabalho e
correspondido por uma relao de preos xx. No perodo seguinte, com o aumento
do custo relativo do trabalho (dado pela linha zz), tem-se a induo da inovao
mecnica que poupa o fator escasso, usando menos trabalho e mais terra. H uma
transio de para , mudando a taxa marginal de substituio tcnica de
para . O novo ponto de equilbrio dado em Q, o que implica uma relao
de complementaridade entre potncia energtica e terra, desenhada pela linha
( ). Nessa representao, terra e potncia mecnica so consideradas como
complementos, sendo terra e trabalho como substitutos.
Da mesma forma, para entender a inovao biotecnolgica, o raciocnio
microeconmico anlogo ao anterior. O eixo vertical representa acima a terra e
abaixo a infraestrutura da terra; o eixo horizontal contm o fator relacionado ao
desempenho biotecnolgico (por exemplo, fertilizante). No perodo inicial, o ponto de
equilbrio de custo mnimo dado em R, que mostra uma combinao tima do
uso de fertilizante e terra e os preos relativos bb. No perodo posterior, com um
aumento do custo relativo da terra (dado pela linha cc), tem-se o desenvolvimento de
novas variedades mais adaptadas adubao, que poupa fator escasso, combinando
menos terra e mais fertilizante. Tem-se uma passagem de para , alterando a
taxa marginal de substituio de para . Um novo equilbrio determinado
em S, o que implica uma relao complementar entre a infraestrutura do solo
e fertilizantes, descrita pela linha ( ). Assim, fertilizante e infraestrutura da terra
so complementares, enquanto fertilizante e terra substitutos.
Embora o modelo de inovao induzida tenha se dado por meio de um
instrumental baseado na suposio de equilbrio, Hayami e Ruttan (1985)
sugeriram que as mudanas tecnolgicas seriam mais complexas na sua respectiva
dinmica. O processo de inovao no se apresenta por uma adaptao gradual
ao longo da curva em resposta s alteraes nos preos relativos dos fatores.
Tal desequilbrio deve ser incorporado como elemento crtico na induo da
mudana tcnica e do crescimento econmico. Embora a sequncia dinmica
do processo no tenha sido formulada em um modelo matemtico, os autores
introduziram o debate da inovao tcnica e institucional induzida.

TEORIA EVOLUCIONRIA, COMPETIO E PROCESSO DE APRENDIZADO


Os modelos apresentados difuso, dualismo e inovao induzida falharam ao tratar
a mudana tecnolgica de forma exgena. Como consequncia, esses instrumentais
foram incapazes de incorporar processos importantes, tais como o aprendizado,
a busca por inovaes, o comportamento dos imitadores, a deciso de investimento e
a pesquisa e desenvolvimento (P&D). As transformaes tecnolgicas dentro do
referencial neoclssico so tratadas dentro de uma caixa preta afirma Penrose (1959).
48 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Uma das tarefas no campo da teoria e histria econmica tem sido, certamente,
compreender de que maneira as mudanas tecnolgicas e a complexidade das
organizaes transformaram o desenvolvimento ao longo do tempo. nesse cenrio
que a mudana tcnica passa a ser estudada dentro de um processo dinmico
e evolutivo. A ideia de que a competio de mercado anloga competio biolgica e
que os negcios das firmas devem passar por um teste de sobrevivncia imposto pelo
mercado bastante razovel. A primeira contribuio mais firme do ponto de vista
evolucionrio remonta ao artigo de Alchian (1950), que discutiu questes referentes
incerteza, evoluo e teoria econmica.
Posteriormente, de uma forma mais sistematizada, a teoria evolucionria da
mudana tecnolgica7 proposta por Nelson e Winter (1982) incorporou elementos
schumpeterianos, introduzindo as noes de busca por inovaes, com base nas
estratgias empresariais, e a seleo dessas inovaes, pelo ambiente de mercado.
Essa abordagem substitui o comportamento de maximizao do lucro da firma
por meio de regras de deciso e rotinas aplicadas ao nvel microeconmico.
A subsequente agregao das observaes micro explica os fatos estilizados da
macroeconomia. A funo de produo e a otimizao de equilbrio foram abando-
nadas nessa perspectiva. Em contraposio, os procedimentos tcnicos, a alocao
de recursos, as estratgias de investimento e de negcios, a poltica de P&D e a
diversificao de produtos tornaram-se relevantes. A estrutura terica baseia-se
em dois componentes fundamentais: i) a busca pela inovao; e ii) a seleo das
firmas no mercado.
A busca por uma nova tecnologia, que pode ser gerada internamente ou
transferida a partir de fornecedores ou concorrentes, movimentada quando os
lucros caem abaixo de um determinado limiar. Nessa busca, as firmas colhem
amostras de uma distribuio de coeficientes tcnicos de insumo-produto.
A figura 2.6 uma adaptao feita por Ruttan (2001) da explicao de Nelson e
Winter (1975) para compreender a busca tecnolgica. Essa ilustrao bastante
intuitiva. Se A for a combinao presente de fatores produtivos, ento os potenciais
coeficientes tcnicos insumo-produto so distribudos ao redor desse ponto, de tal
modo que h uma maior probabilidade de encontrar uma combinao prxima a
A do que afastada. Nesse caso, a busca local. Ao encontrar um ponto B,
a firma verifica a rentabilidade da nova relao de insumos. Se os custos so
mais baixos em B do que em A, a firma adota o ponto B e termina a busca.
Caso contrrio, o processo continua. Assim, a tecnologia no ponto B descreve
uma relao insumo-produto e a razo entre os fatores ser aceita se o trabalho

7. A corrente evolucionria pode ser identificada por neo-schumpeteriana, visto que retoma o debate acerca das inovaes
tecnolgicas e incorpora, ao mesmo tempo, o paradigma evolucionrio nas anlises. Para uma reviso histrica do
pensamento evolucionrio e dos principais conceitos, confira Nelson e Winter (1982, cap. 1 e 2), Foray (1989), Langlois e
Everett (1994) e Maiwald (1998).
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 49

for relativamente mais barato, ou seja, se os preos relativos so descritos pela


linha CD. Entretanto, se o trabalho relativamente caro, como descrito por CD,
a firma rejeita a tecnologia B e prossegue a procura por outra tecnologia, que
pode ser representada pelo ponto B. A tecnologia no ponto B ser poupadora
de trabalho em relao ao ponto B.

FIGURA 2.6
Modelo evolucionrio: amostragem e seleo de novos coeficientes tcnicos
insumo-produto

K C

A
B
B

0 D D L

Fonte: Ruttan (2001, p.110).

O processo estocstico de busca tecnolgica construdo em um modelo


de vrios competidores. Trs grupos de equaes determinam endogenamente
(1) a produo total, a parcela de mercado e os lucros, (2) o crescimento da
produtividade e sua interao com a P&D, e (3) a dinmica do investimento e
a acumulao de capital. A busca pela inovao determinada por um processo
randmico aleatrio entre as firmas inovadoras e imitadoras, e as estratgias
empresariais dependem da probabilidade de inovar e podem ser bem-sucedi-
das ou no. A lucratividade acima do lucro normal reinvestida e as firmas
bem-sucedidas crescem mais rapidamente do que aquelas que falham na busca
tecnolgica. O processo de aprendizagem que conduz mudana tcnica
caracterizado pela busca de inovaes, pela imitao das melhores prticas e pelo
comportamento econmico dos agentes, o qual determina um nvel de satisfao
(regras do tipo satisfying).
Winter (1984) incorpora ao modelo original as condies de entrada e
sada das firmas, bem como a diferenciao de dois regimes industriais, sendo
um relacionado ao caso de cincia bsica e o outro tecnologia cumulativa.
Os regimes variam em termos das oportunidades tecnolgicas, do grau de apropriao
50 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

das inovaes, da cumulatividade e da natureza e transmisso do conhecimento.8


O primeiro regime associa a inovao com a entrada de novas firmas. Esse regime
mostra-se menos concentrado do que o regime de tecnologia cumulativa. Com um
nvel mais elevado de pesquisa externa e uma maior dificuldade em inovar,
o mercado mais competitivo com um menor perodo de operao das firmas,
o que leva a uma maior taxa de entrada e sada. Os resultados do processo de
inovao desse regime, equivalente ao caso de cincia bsica do modelo Nelson
e Winter (1982), so independentes do nvel de produtividade corrente das firmas.
O segundo regime rotineiro e liga a inovao s atividades internas das firmas
estabelecidas, que tendem a dominar progressivamente o mercado, j que o
nvel de investimento em P&D mais elevado, transformando o mercado
em um oligoplio. O processo de inovao cumulativo ao longo do tempo.
Assim, os ganhos produtivos relacionados inovao tecnolgica so dependentes
do nvel de produtividade corrente da firma. Tem-se um menor nvel de pesquisa
externa e uma maior probabilidade de inovar.
Embora as inovaes sejam dadas de forma incremental no segundo,
a produtividade (mxima e mdia do capital) mais elevada, quando comparada
ao primeiro. No primeiro regime, de um lado, o processo de inovao conduzido
basicamente pelas firmas entrantes, uma vez que no h o carter cumulativo do
conhecimento tecnolgico. De outro, no segundo, as inovaes so provenientes
das firmas j estabelecidas, que se beneficiam por serem as primeiras a produzir
no mercado (first movers advantages).

ABORDAGEM EVOLUCIONRIA DA DINMICA AGRCOLA


Vieira Filho, Campos e Ferreira (2005) analisaram a economia agrcola sob a
perspectiva evolucionria. Tais autores consideraram a mudana tecnolgica na
agricultura como consequncia da concorrncia schumpeteriana.9 O capital foi
definido como uma combinao de fatores fixos e variveis em uma situao

8. A noo de regime tecnolgico est relacionada aos conceitos de paradigmas e trajetrias tecnolgicas. As oportunidades
tecnolgicas esto associadas ao potencial inovativo de cada tecnologia e aumentam conforme o crescimento dos
investimentos em P&D. A apropriabilidade se relaciona ao grau de proteo das inovaes contra as imitaes. Essa proteo
exemplificada pelos direitos de propriedade, controle de ativos complementares, segredos industriais e patentes.
Quanto maior for a apropriao do conhecimento, maior ser a proteo do saber e, consequentemente, menor a sua
difuso tecnolgica. A cumulatividade pode ser entendida pelas inovaes incrementais, ou seja, a capacidade de inovar
com base em inovaes passadas e reas correlatas. O conhecimento tecnolgico definido pelo seu grau de especificidade,
de codificao e de complexidade. dito especfico na medida em que codificado e voltado s aplicaes industriais,
mas pode ser amplo e generalizado, sendo aplicado em diferentes domnios. Os conhecimentos codificados e simples
(sem barreiras ao processamento) podem ser facilmente transmitidos por meio de publicaes, patentes ou mesmo licenas.
Caso contrrio, o carter tcito (tacitness) do conhecimento, que no pblico, pode dificultar a difuso da tcnica entre
os agentes. Em Malerba e Orsenigo (1996) e Breschi, Malerba e Orsenigo (2000), encontra-se uma anlise emprica dos
regimes tecnolgicos, mostrando que as oportunidades tecnolgicas, a apropriabilidade, a cumulatividade e a natureza
do conhecimento diferenciam entre os setores econmicos. Essa distino tambm ocorre entre a agricultura e a indstria.
9. Esta anlise evolucionria, para o caso agrcola, foi inicialmente estudada por Salles Filho (1993) e por Possas, Salles
Filho e Silveira (1996).
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 51

dinmica limitada, enfoque bem similar discusso feita por Nelson e Winter
(1975) e por Hayami e Ruttan (1985), no que diz respeito ao caminho de expanso
dos fatores produtivos. O crescimento agrcola depende do crescimento do estoque
de capital. Para associar a combinao de tecnologias poupa-terra e poupa-trabalho,
o crescimento de capital fixo limitado pelo crescimento de capital varivel,
e vice-versa. As tecnologias poupa-terra (ligadas ao capital varivel) so dimen-
sionadas pelo gasto com sementes e mudas, produtos para correo qumica
do solo, fertilizantes, agroqumicos, rao animal e medicamentos veterinrios.
As tecnologias poupa-trabalho (relacionadas ao capital fixo) podem ser representadas
por uma estimativa do valor dos veculos, tratores, mquinas e implementos (dada certa
depreciao e esperana mdia de vida), alm do maquinrio em geral alugado.
O uso de fatores produtivos na atividade agrcola depende da relao entre capital
fixo e varivel e a forma como eles so combinados.

FIGURA 2.7
Mapa de isoquantas na agricultura para uma funo de produo de propores fixas
em uma situao dinmica limitada

R1
R2

10
300
C
8 200
B
6

4 100
A

0 1 2 3
Capital varivel

Fonte: Vieira Filho, Campos e Ferreira (2005, p. 472).

A funo de produo de Leontief com propores fixas de fatores um exemplo


esttico do mapa de isoquantas com insumos que so complementos perfeitos.
No h possibilidade de substituio entre os fatores. Para incorporar a natureza
dinmica das mudanas econmicas, como visto na figura 2.7, o caminho de expanso
da produo limitado pela combinao de fatores produtivos entre os dois raios,
e . Nesse sentido, de acordo com David (1985) e Arthur (1989), a mudana
tcnica torna-se dependente do caminho, pois a nova tecnologia evolui em torno
52 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

de uma trajetria de expanso. Nos pontos A, B e C, o percentual de insumos varia


no tempo. Embora a substituio de fatores de produo seja limitada acima e abaixo
( e , respectivamente), possvel substituir os fatores dentro dos limites definidos.
Essa representao esquemtica da funo de produo comparvel
formulao microeconmica do modelo de inovao induzida de Hayami e Ruttan
(1985) apresentado anteriormente. A inovao induzida foi explicada pela diferena
nos preos relativos de insumos, em busca de uma maneira de limitar o uso do
fator escasso. No entanto, a forma da curva de possibilidade de inovao ( )
independente, diferentemente da abordagem evolucionria.
Como apresentado por Vieira Filho, Campos e Ferreira (2005), a produo da
atividade agrcola no perodo seria igual ao mnimo do quociente entre os capitais
empregados (capital fixo, ; ou capital varivel, ) e os seus coeficientes tcnicos
e b. Logo: e . Assim, a produo limitar-se-ia ao
mximo dado pela combinao mnima entre esses dois fatores. Se ,
haveria sobra do segundo fator. Se o contrrio ocorresse, , haveria
excesso do capital fixo. Desse modo, a funo de produo definida como:

(8)

A relao entre capital varivel e fixo dado por uma constante, sendo
. Alm disso, ; tal que .
Assim, fazendo-se a substituio, chega-se ao resultado . Os par-
metros (a e b) eram inicialmente determinados, sendo uma constante que
definia a proporcionalidade entre os capitais. Ento, no estado inicial do sistema,
era dado. Nesse sentido, e , onde era a produtividade
do capital fixo (representado pelas tecnologias poupa-trabalho), e a produti-
vidade do capital varivel (representado pelas tecnologias poupa-terra).
Vieira Filho e Silveira (2011) focaram sobre o mecanismo de aprendizagem
interno das firmas. Como identificado por Chiaromonte, Dosi e Orsenigo (1993),
a adoo da tecnologia afeta a difuso de novos conhecimentos. Para estimular o cres-
cimento agrcola, necessrio obter: i) a concorrncia tecnolgica, e ii) o investimento
em competncias de gesto para aumentar a capacidade de absoro (Teece, 1980;
1996; Teece, Pisano e Shuen, 1997).
A adoo de novas sementes (ou mesmo aumento do contedo tecnolgico)
dentro da produo exemplifica a importncia da aprendizagem. As sementes mais
modernas so mais caras do que as tradicionais. Sementes melhoradas afetam o
uso e a quantidade de outros fatores de produo, como a reduo de combustvel,
j que necessitar menos aplicao de herbicidas. Se o novo conhecimento embutido
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 53

na semente for aplicado corretamente, haver reduo das despesas. Novas sementes
aumentam a probabilidade de sucesso inovador (reduo de custos e aumento
conjunto de produtividade). No entanto, a relao da produtividade com os
custos depende da capacidade de absorver o conhecimento externo e da apren-
dizagem com o uso da tecnologia e com a interao entre os demais produtores
(Foster e Rosenzweig, 1995). Diferentes agricultores tm distintas capacidades
de aprendizagem.
Em relao ao modelo de aprendizado, seguindo a anlise de Cohen e
Levinthal (1989), Vieira Filho e Silveira (2011) mostram que o aumento do
estoque de conhecimento ( ) seria funo do investimento do agricultor ( ),
da sua respectiva capacidade de absoro ( ), do efeito de transbordamento do
mercado ou spillover ( ), do total de investimento realizado pelos outros produtores
agrcolas ( ) e do conhecimento externo ( ). Assim, segue que:

(9)

A capacidade de absoro e o efeito de transbordamento assumem valores


compreendidos entre zero e um. Quanto maior for a capacidade de absoro,
maior ser a habilidade do agricultor em se apropriar do conhecimento oriundo
dos investimentos dos demais produtores e mais eficiente ficar o uso do conheci-
mento externo. Quanto maior for o valor do efeito de transbordamento, maior ser
a interao entre os agentes e mais fcil a difuso do conhecimento em rede.
O custo do produtor ( ) a soma do custo operacional ( ) mais o volume
de investimento no perodo. O custo operacional constante e determinado pelos
custos administrativos, tais como os relacionados mo de obra, aos insumos e s
despesas financeiras. A capacidade de absoro de cada agente reduz parte do custo
operacional. O parmetro ( ) varia entre zero e um e determina o percentual a ser
reduzido nos custos operacionais. Quanto maior a capacidade de absoro, maior
ser a reduo nos custos operacionais e, consequentemente, nos gastos finais.
Ento, essa relao pode ser expressa por:

(10)

Como consequncia, a capacidade de absoro dos agentes influencia no s


a assimilao de conhecimento externo, mas tambm pode reduzir os custos de
produo final. O modelo de aprendizado explica a produtividade, os custos
e a capacidade de absoro de cada agricultor. O investimento no aprendizado
aumenta a capacidade de absoro e acumulao de conhecimento externo.
Portanto, o investimento na agricultura tem duas funes: i) gerar inovao
54 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

tecnolgica, o que aumenta, de um lado, a produtividade; e ii) ampliar a capaci-


dade de absoro de conhecimentos, o que reduz, de outro, os custos produtivos.

TRAJETRIA TECNOLGICA EXPANDIDA DA AGRICULTURA


A relao da produo agrcola com o uso de insumos no se d por meio da
dependncia tecnolgica, mas se refere complementaridade setorial e coevoluo
da produo agrcola e do desenvolvimento de novas tecnologias. Os estudos de
Malerba e Orsenigo (1996) e Breschi, Malerba e Orsenigo (2000) registraram que a
estrutura institucional para o desenvolvimento da inovao muito complexa dentro
de um setor econmico (a agricultura no foge regra)10 e varia, significativamente,
entre o conjunto dos demais setores.
A tecnologia ser rapidamente difundida na agricultura quando as necessidades
do setor produtivo de ganhos de produtividade forem atendidas. Quanto maior
for o uso eficiente de uma dada tecnologia, maior ser a capacidade de resposta
do setor produtivo, a ponto de influenciar as trajetrias tecnolgicas do setor
fornecedor de insumos, engendrando a gerao e a difuso de outras inovaes.
Como visto por Sahal (1981a; 1981b; 1985), Dosi (1982; 1984, cap.2; 1988),
David (1985), Arthur (1989) e Mowery e Rosenberg (2005), as tecnologias
desenvolvem-se relativamente ao longo de caminhos (ou trajetrias) moldados
nas propriedades tcnicas especficas, na busca por regras e na acumulao de
conhecimento incorporado em cada paradigma tecnolgico. O contexto histrico
define a dependncia de caminho, no qual o passado influencia no rumo das
trajetrias futuras. A cumulatividade do aprendizado produtivo refora o carter
tcito e especfico do conhecimento, o que permite alguns produtores obter
vantagens regionais competitivas. A inovao tecnolgica visa ampliao da
capacidade de produo da terra e do trabalho, criando um processo dinmico
de ganhos contnuos.
A capacidade gerencial do agricultor fundamental no processo de explorao
das vantagens competitivas e dos ganhos produtivos do conhecimento tecnolgico.
A experincia e o aprendizado do produtor no uso da nova tecnologia no apenas
reduzem o risco ligado ao fator exgeno (adversidades climticas, variabilidade
geogrfica e surgimento de novas pragas e doenas) como tambm redirecionam
as trajetrias mais amplas do segmento fornecedor. Isso ocorre por meio de um
efeito de feedback que adapta e melhora a tecnologia diversidade ambiental e
s necessidades dos produtores. O processo de aprendizado (via experimentao)
est associado absoro do novo conhecimento.

10. Pode-se dizer que at mais complexa, pois a atividade agrcola no conduzida em um ambiente controlado.
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 55

As principais transformaes da trajetria tecnolgica na agricultura tiveram


incio h cerca de 200 anos. Entretanto, somente em meados do sculo passado
essas transformaes puderam, de fato, alterar significativamente a produtivi-
dade agrcola.11 Em termos gerais, at 1900, a produo agrcola empregava
tcnicas de cultivo manual e rudimentares. Em 1920, tcnicas mais refinadas
foram introduzidas. Por volta da dcada de 1940, as indstrias de produtos
qumicos e de veculos automotivos beneficiaram-se dos avanos cientficos e
tecnolgicos originados por um aglomerado de inovaes relacionadas ao motor a
combusto interna, ou mesmo devidas ao crescimento da indstria petroqumica
(uma substituio da matriz energtica dos produtos qumicos orgnicos,
cuja matria-prima era o carvo, pelos baseados em petrleo e gs natural).
Por volta da dcada de 1950, destacou-se a emergncia da indstria farmacutica
como um setor importante e diferenciado da indstria qumica, apoiada por um
relativo desenvolvimento dos conhecimentos de base. Em seguida, foram estabelecidas
as condies para o surgimento da biotecnologia que, na rea agrcola, propiciou o
uso de sementes hbridas e melhoradas. O crescimento da moderna indstria de
biotecnologia iniciou-se nos anos 1970, com o desenvolvimento da biologia molecular,
e se firmou em meados da dcada de 1990, com a manipulao gentica de
plantas e organismos vivos.
A figura 2.8 ilustra essa trajetria tecnolgica, com as suas consequncias
para o desenvolvimento agrcola. O eixo vertical esquerda indica o aumento da
produtividade, que pode ser baixa, mdia ou alta. O eixo horizontal representa
o contedo tecnolgico como uma medida de modernizao da agricultura.
O contedo varia de tecnologia restrita (agricultura tradicional) para uso intenso de
tecnologia (produo moderna). A linha preta e contnua ( ) identifica a trajetria
segundo a capacidade de absoro. A linha azul tracejada ( ) o limite superior
da capacidade de absoro, enquanto a linha vermelha tracejada ( ) determina
o limite inferior. Finalmente, os principais grupos de inovaes tecnolgicas
na agricultura, como as revolues qumicas, mecnicas e biotecnolgicas,
esto localizados no eixo vertical direita.

11. Ver Johnson (2000) e Mowery e Rosenberg (2005).


56 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 2.8
A trajetria tecnolgica expandida da agricultura

Alta S AC I
Y3 Biotecnolgico

Clusters de inovaes ao
Y2 Mecnico

longo do tempo
Mdia YI
Qumico

Manual
Baixa
x
Restrito Mdio Intenso

Contedo tecnolgico

Fonte: Vieira Filho (2012, p. 6).

A representao esquemtica mostra que o crescimento agrcola baseou-se


nos principais clusters de inovaes tecnolgicas ao longo dos ltimos 60 anos.
Para um dado contedo tecnolgico ( ), possvel alcanar diferentes nveis
de produtividade, que variam entre e . Embora o contedo tecnolgico
seja idntico, o estoque de conhecimento de cada produtor decisivo no desem-
penho produtivo final. Quanto mais prxima a produtividade for de , maior
ser o estoque de conhecimento. Se a produtividade for baixa (ou perto de ),
o produtor ter capacidade limitada de absoro e reduzido estoque de conhecimento.
O investimento produtivo tem duas funes importantes. A primeira aumenta
o nvel de contedo tecnolgico, consequentemente, a expanso do segmento repre-
sentando diferentes nveis de produtividade. A segunda o desenvolvimento da
capacidade de absoro e uso do conhecimento externo. Ao expandir contedo
tecnolgico e capacidade de absoro por meio do aumento do investimento,
o agricultor tem uma maior probabilidade de alcanar maior produtividade.
Esse processo desloca a curva de capacidade de absoro ( ) para cima e para a esquerda.
O produtor deve adaptar o contedo tecnolgico em uma combinao
mnima adequada de insumos. A revoluo tecnolgica isolada do processo de
aprendizado no garante o aumento da produo nem o uso eficiente do contedo
tecnolgico. A moderna agricultura, ao longo desta trajetria, incorporou as
inovaes qumicas, potencializando o uso das inovaes mecnicas. As inovaes
biotecnolgicas, por sua vez, podem condicionar as trajetrias qumicas e mecnicas.
Assim, a bioqumica, a biologia molecular e a gentica constituem reas do
conhecimento fundamentais ao fomento da moderna agricultura.
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 57

INOVAO TCNICA E INSTITUCIONAL INDUZIDA: UM MODELO PADRO


A organizao da produo agrcola aproxima-se da viso de Alchian e
Demsetz (1972), em que a firma analisada como um nexo de contratos, ou seja,
uma relao de aquisio de insumos modernos e de prestao de servios via
contratos. A relao contratual entre as partes renovada diante do retrospecto de
retorno produtivo e do vencimento do prazo estipulado. A atividade econmica no
se resume transformao tecnolgica de insumos em produto, pois existem custos
de transao que so, segundo Coase (1937; 1990), o custo necessrio que a firma
tem para se utilizar o mercado e colocar o sistema econmico em funcionamento.
As instituies so restries (normas) que estruturam a interao social, econmica
e poltica, que tambm definem os mecanismos responsveis pela execuo das
regras formais e informais (North, 1992).
A pesquisa no setor agrcola considerada um bem pblico, que dotado
de atributos de no rivalidade e no exclusividade (Olson, 1971; Ruttan, 2001).
O primeiro atributo implica que o bem, uma vez ofertado, distribudo a todos
os interessados. O segundo refere-se impossibilidade para produtores privados de
se apropriar dos ganhos advindos do desenvolvimento deste novo conhecimento,
ou seja, complicado excluir este bem do agente que no paga por sua utilizao.
Os arranjos institucionais garantem, portanto, que o resultado da pesquisa bsica
seja disponibilizado no mercado.
Conclui-se que, em toda a discusso aqui realizada, quando se analisam
as questes dinmicas do processo de inovao, as hipteses neoclssicas dos
modelos de crescimento em que h uma funo de produo predefinida
para todos os pases so rejeitadas, independentemente da dotao de fatores,
tais como capital humano, recursos naturais e infraestrutura institucional (Nelson e
Winter, 1982; Ruttan, 2001). As diferenas em nveis de produtividade e de taxas
de crescimento no podem ser simplesmente explicadas pela transferncia de
capital e de tecnologia. Existem assimetrias nas dotaes de fatores entre firmas
e pases, as quais alteram as decises de produo, que podem definir dependncia
de caminho no desenvolvimento de certas tecnologias.
importante destacar a nfase em relao aos microfundamentos. A limitao
da verso terica do modelo de inovao induzida que o formato da curva de
possibilidade de inovao independente do vis no caminho da mudana tcnica.
Alm disso, h a recuperao em tratar a mudana tecnolgica como uma variao
exgena. A maior restrio da verso microeconmica tratar seus mecanismos
internos, tais como aprendizado, busca, formalizao dos processos de P&D,
inseridos em uma caixa preta. As transformaes so dirigidas por foras externas
formulao terica.
58 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O ponto forte da abordagem evolucionria est justamente na construo de


um enfoque comportamental para explicar as decises das firmas. Todavia, a corrente
evolucionria no se tornou em uma fonte de estudos empricos. Os resultados das
simulaes definem uma proliferao enorme de fatos estilizados, o que dificulta a
realizao de testes empricos para a maioria das situaes.
A mudana tecnolgica cada vez mais gerada por transformaes institucionais.
Alteraes na dotao de recursos, no ambiente cultural e na tecnologia so impor-
tantes fontes de mudana institucional. relevante salientar que ateno especial
deve ser dada ao processo de inovao institucional. A construo institucional
parte endgena desse processo. Ruttan (2001) procura examinar os elementos
de um modelo mais geral de mudana tcnica e institucional, que j haviam sido
apresentados em Hayami e Ruttan (1985).
A figura 2.9 apresenta os elementos que mapeiam as inter-relaes da dotao
de recursos, do ambiente cultural, da tecnologia e das instituies. Essa repre-
sentao vai alm do modelo de equilbrio geral convencional, no qual esses
elementos so dados. Essa visualizao esquemtica permite identificar reas de
relativa ignorncia. Enquanto a relao entre dotao de recursos e tecnologia
mais factvel de ser testada, a capacidade de modelar as interaes entre o ambiente
cultural, a tecnologia e as mudanas institucionais so mais fracas.

FIGURA 2.9
Inter-relaes da dotao de recursos, do ambiente cultural, da tecnologia e das
instituies

a
Dotao de
Tecnologia
recursos

e c

f F B b
C E

Ambiente
cultural d Instituies

Fonte: Hayami e Ruttan (1985, p.111).


Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 59

Para contextualizar o modelo ao caso brasileiro, procura-se ater ao exemplo


da modernizao agrcola que aconteceu aps a dcada de 1970, que ser discutida
ao longo dos demais captulos. Naquela poca, havia um problema claro de desa-
bastecimento, que comprometia o uso da dotao dos recursos, mas que estimulava
as transformaes institucionais (linha C). Em resposta, a criao da Embrapa em
1973 foi uma clara inovao institucional induzida, que implicou a criao de
estratgias que aumentassem a gerao de conhecimento e tecnologia (linha b).
O desenvolvimento da tcnica de correo do solo foi, por exemplo, uma mudana
tecnolgica capaz de expandir a rea agricultvel (podendo ser representada pela
linha a, notadamente pela incorporao do Cerrado na produo). Com o preo
elevado da terra na regio Sul do pas, vrios produtores mudaram-se para a nova
fronteira agrcola o Centro-Oeste, tendo implantado a cultura empresarial
dos imigrantes nos novos empreendimentos agrcolas e nas instituies locais
(movimento que pode ser representado pelo impacto da linha f e D).
fcil perceber que o modelo de inovao institucional induzida mais
complexo do que uma anlise de equilbrio. O debate terico nesse captulo procurou
interpretar a mudana tecnolgica na agricultura. O instrumental tradicional que
entende a tecnologia agrcola como uma esteira que barra o crescimento dos agentes
produtivos no adequado. Um enfoque mais geral que incorpore elementos da
inovao induzida, da teoria evolucionria, da dependncia de caminho e das traje-
trias tecnolgicas seria mais ajustado compreenso da dinmica do setor agrcola.

DESAFIOS TERICOS E PROBLEMA DE PESQUISA


O enfoque terico abordado procurou explicar o porqu de uma tecnologia no
ser lucrativa. As explicaes normalmente ocorrem por modelos matemticos.
H somente uma varivel que explique o estoque de capital a lucratividade.
A hiptese implcita por detrs dessa modelagem compreende a tecnologia como
um produto homogneo e padronizado, com caractersticas observveis por todos
os participantes do mercado. Entretanto, existem os casos em que a tecnologia
lucrativa e mesmo assim a adoo fica restrita entre os potenciais agentes.
No que tange agricultura brasileira, mesmo com o desenvolvimento avanado
de tcnicas e conhecimentos aplicados ao clima tropical, tem-se ainda uma elevada
concentrao produtiva e, simultaneamente, a convivncia de uma agricultura
tradicional com outra moderna. Como ser discutido ao longo do livro, menos de
1% dos estabelecimentos agropecurios (os mais ricos) foi responsvel por metade
da produo. No outro extremo, 90% dos estabelecimentos (mais pobres) participaram
com aproximadamente 15% da produo. Portanto, a teoria no explica como a
grande maioria, mesmo em um ambiente favorvel adoo tecnolgica, sobreviveu e
permaneceu no cenrio produtivo com o uso de tecnologias tradicionais.
60 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

A informao contida em uma tecnologia assimilada de forma assimtrica entre


os agentes. Assim, as decises de compra e venda de pacotes tecnolgicos baseiam-se
no ambiente conhecido por indivduo. Ou seja, quanto maior o grau de acesso aos
mercados e mais organizado for o produtor, melhor a capacidade de negociar custos na
compra de insumos ou de determinar preos finais que remunerem o capital investido.
O problema de assimetria de informaes origina-se por imperfeies de mercado,
que existem no crdito, na extenso rural, na educao e na reforma agrria e que so
em grande medida potencializadas pelo governo pela adoo de programas e polticas
pblicas que, em vez de oferecer solues, criam vis de autosseleo e seleo adversa.
A deciso em investir em um programa social parte do pressuposto de que a
interveno ter impacto positivo sobre um conjunto de resultados de interesse,
que possa beneficiar parcela da sociedade. Na prtica, ser que as polticas
pblicas e a legislao vigente para a agricultura atingem os objetivos desenhados?
O impacto de qualquer interveno depende no apenas da transformao potencial,
mas tambm se associa s condies iniciais de implementao do programa ou
da poltica pblica. O governo escolhe um grupo de tratamento que receber a
interveno. Se a escolha do grupo for influenciada por variveis no observadas,
os grupos de tratamento e controle sero sistematicamente distintos, independen-
temente de serem contemplados pelo programa. Nesse caso, h claro vis de seleo
e o grupo de tratamento potencialmente correlacionado com o componente
no observvel. Mesmo com um impacto potencial favorvel, uma poltica pblica
pode ser avaliada pelo seu impacto real. Para avaliao adequada da poltica,
seria ideal garantir que a participao no programa se d de forma aleatria.
Porm, o frequente descompasso entre o potencial e o efetivo resultado do programa
pode distorcer ou mesmo ampliar as falhas de mercado.
Considere, a ttulo de ilustrao, as seguintes polticas agrcolas: i) Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ); ii) reforma agrria;
iii) educao; e iv) o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). O Pronaf est
voltado a estimular a gerao de renda na agricultura familiar por meio do finan-
ciamento de capital e de atividades e servios rurais. De acordo com a legislao
(Lei no 11.326, de 24/7/2006), os critrios que definem o grupo de tratamento
levam em considerao a rea ou tamanho da propriedade, a obteno de renda
oriunda da atividade agropecuria na sua maior parcela, bem como a limitao de
contratao de mo de obra que no ultrapasse a familiar. Fica claro, ento, que,
para aceder ao crdito, a legislao impe vis de seleo. Se o agente no pode
expandir sua rea de produo, elevar sua renda via diversificao dos negcios e
contratar pessoal, o objetivo da interveno de reduzir a pobreza e gerar renda no
alcanado. Tem-se apenas a perpetuao de extrema pobreza no campo.
Inovao Tecnolgica na Agricultura: da abordagem tradicional
teoria da mudana tcnica e institucional 61

No caso da estrutura fundiria (Lei no 4.504, de 30/11/1964), a reforma


agrria o conjunto de medidas que visa promover melhor a distribuio da terra,
mediante modificaes no regime de sua posse ou uso, a fim de atender aos prin-
cpios de justia social e ao aumento da produtividade. A concepo da legislao
compreende de forma equivocada o que de fato gera ganhos de produtividade. No a
distribuio de terra que aumentar a produtividade, mas, sim, o uso de tecnologia,
o qual depende da capacidade de absoro de novos conhecimentos dos assentados.
Normalmente, os assentamentos so desprovidos de infraestrutura bsica de educao
e de extenso rural, os nveis de escolaridade so baixos e no h sequer condies
mnimas de sobrevivncia, tais como energia eltrica, saneamento bsico, acesso e
mobilidade. O programa redistribui terra sem de fato transformar o ambiente, pois se
molda em princpios que no se aplicam realidade produtiva. Embora o fator terra
seja importante, o acesso ao conhecimento a varivel decisiva no crescimento da
produtividade. Esse aspecto no focado na regulamentao, j que a legislao
atrasada e cria preconceito no entendimento da matria.
Quanto educao, pode-se afirmar que as melhores escolas se encontram
nos centros urbanos e nas regies brasileiras mais desenvolvidas. Em geral, o meio
rural carece de infraestrutura educacional, seja no quadro de bons professores,
seja na parte fsica das instalaes. Nesse sentido, para o acesso a uma educao
de qualidade, os produtores rurais precisam encaminhar seus filhos a estudarem nos
centros urbanos. Todavia, as principais polticas de fomento atividade agropecuria
dos pequenos produtores partem do pressuposto de que a mo de obra empregada
deva ser familiar. Como participar do grupo de tratamento e ao mesmo tempo
priorizar educao? preciso dotar o espao rural de boa infraestrutura educacional,
no intuito de estimular o desenvolvimento de forma endgena e autnoma.
As polticas pblicas no pensam nessa lgica, mas, ao contrrio, estimulam cada
vez mais a polarizao do espao rural e urbano.
Por fim, o PAA (criado pelo Artigo 19 da Lei no 10.696, de 2/7/2003),12
que estava inserido no mbito do Programa Fome Zero, tem por finalidade promover
o acesso alimentao de pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional,
bem como incentivar a agricultura familiar. O programa destina-se a comprar, com
dispensa de licitao, alimentos produzidos por agricultores familiares, sendo estes
produtos distribudos nas redes assistenciais e de ensino pblico. Acontece que o preo
pago pelo governo aos produtos que se enquadram no programa baixo. Assim sendo,
os produtores mais eficientes preferem acessar o mercado diretamente a ser provido
pela interveno. Ento, restam apenas os produtores menos eficientes a ofertarem
produtos com qualidades inferiores. Ao final, a poltica seleciona produtos em uma

12. Esta foi alterada pela Lei no 12.512, de 14/10/2011, e regulamentada por diversos decretos.
62 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

cesta subtima e no rompe a armadilha da pobreza dos indivduos tratados, j que


o preo recebido no remunera adequadamente os fatores produtivos.
Os exemplos ilustrativos de polticas pblicas voltadas ao fomento da produo
agropecuria no Brasil mostram a necessidade de novas abordagens tericas que
possam compreender a realidade da profunda desigualdade produtiva. Muitas das
imperfeies de mercado so introduzidas pelo prprio governo e constituem-se
em verdadeiras falhas de governo. Com o passar do tempo, a crise fiscal vivenciada
pelo Estado sempre foi recorrente. O Brasil tem um governo que no cabe na
sua produo. Qualquer interveno deve ser muito bem planejada, a pena de se
potencializar distores de mercado que sejam prejudiciais ao bem-estar social.
CAPTULO 3

PERSPECTIVA HISTRICA DA AGRICULTURA BRASILEIRA

Apesar de sua dimenso continental e sua histria econmica baseada em exploraes


primrias, o Brasil era um pas importador lquido de alimentos at os anos 1980.
No entanto, ao longo dos ltimos cinquenta anos, o uso intensivo de cincia e
tecnologia resultou em ganhos acentuados de produtividade. Mesmo que os avanos
tecnolgicos tenham desempenhado um papel importante na produo, a revoluo
verde no pode ser entendida apenas como um processo de transferncia de tecnologia.
A inovao induzida apoiada nas transformaes locais e nas mudanas institucionais
foi essencial para o Brasil se tornar um dos maiores exportadores de alimentos
do mundo. Contudo, o sucesso recente da agricultura brasileira no foi suficiente
para desenvolver todas as regies e diminuir as desigualdades produtivas.
Este captulo mostra a coevoluo do crescimento da agricultura brasileira com
a heterogeneidade estrutural e dualidades. Alm disso, apesar do elevado aumento
na produo, alguns desafios ainda persistem. Na primeira seo, os principais
fatos que transformaram a agricultura brasileira sero apresentados, especificando
trs perodos de tempo distintos. O primeiro perodo anterior dcada de 1970,
o segundo considerado um momento de transio e o terceiro observa-se a partir
dos anos 1990 at o presente. Cada um desses perodos d uma dimenso da
evoluo da agricultura. Na segunda seo, o impacto da tecnologia na economia
de recursos escassos e na reduo dos preos dos alimentos ser analisado. A terceira
seo abranger as desigualdades regionais e produtivas, bem como a falta de
capacidade de absoro de tecnologias no Nordeste e no Norte. Os processos
de difuso tecnolgica e de aprendizagem so problemticos nessas regies se
comparados ao resto do pas. A fim de projetar melhores polticas pblicas,
importante reconhecer e estudar essas diferenas regionais.

MUDANA REPENTINA E CRESCIMENTO AGRCOLA NO BRASIL1


A agricultura brasileira um bom estudo de caso para compreender que a revoluo
verde no funcionaria de forma separada das transformaes locais. O Brasil foi um

1. Este captulo foi adaptado do texto apresentado por Vieira Filho (2014b), que fez parte de uma extensa coletnea
de estudos sobre a agricultura brasileira com a participao de diversos pesquisadores das mais variadas instituies
de pesquisa do Brasil. A obra intitulada O mundo rural no Brasil do sculo 21: a formao de um novo padro
agrrio e agrcola foi organizada por Antnio Mrcio Buainain, Eliseu Alves, Jos Maria da Silveira e Zander Navarro
(Buainain et al., 2014).
64 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

dos poucos pases em desenvolvimento que incorporou o conhecimento externo,


oriundo de centros internacionais de pesquisa, para adaptao s condies tropicais.
De importador lquido de alimentos para autossuficiente nos mercados interno
e externo, mudanas institucionais foram essenciais para promover processos de
P&D voltados compreenso da agricultura tropical. Tecnologias criadas pelos
pases desenvolvidos no poderiam ser facilmente adaptadas ao ambiente brasileiro.
Nos ltimos cinquenta anos, a produo agrcola mudou enormemente. Durante os
anos 1960, havia menos diversidade produtiva (agrcola e pecuria), bem como
elevado risco de desabastecimento interno. Desde os anos 1990, a produo mundial
apresentou uma dinmica estvel, mas a agricultura brasileira experimentou uma
enorme expanso em seus indicadores econmicos.
O modelo brasileiro de crescimento agrcola segue um tipo de trajetria
tecnolgica expandida, como indicado no captulo 2. De acordo com Vieira
Filho (2009; 2012), essa trajetria uma combinao de insumos tecnolgicos,
de clusters de inovao em diferentes setores econmicos e tambm da capacidade de
absoro dos agricultores em reconhecer, assimilar e utilizar os novos conhecimentos.
A mudana institucional nesse modelo funciona como um catalisador no
processo de inovao, aumentando a capacidade de absoro dos agricultores.
Como observado por Esposti (2002), a pesquisa pblica na agricultura pode
influenciar a capacidade de adotar uma nova tecnologia, ou, em outras palavras,
pode aumentar a capacidade de absoro das unidades de explorao agrcola. Cohen e
Levinthal (1989) sugerem que o processo de P&D no s gera novas informaes,
como tambm aumenta a capacidade da firma para explorar a informao existente.
Em contexto semelhante, Evenson e Kislev (1973) apontaram que a transferncia
internacional de tecnologia agrcola depende, em parte, dos prprios esforos de
investigao dos destinatrios (ou receptores do conhecimento). Quando a lacuna
entre o conhecimento terico e aplicado se reduz, o aumento da produtividade se
associa mais seleo local, adaptao tcnica e s melhorias marginais na tecno-
logia do que aos avanos resultantes do desenvolvimento da pesquisa internacional.
Estimativas econmicas indicam que a pesquisa contribui substancialmente com os
ganhos de produtividade. A disseminao do conhecimento mostrou-se mais rpida
em pases que possuam ambientes institucionais que fossem capazes de estimular a
pesquisa colaborativa em comparao aos pases que no os detinham.
No fcil descrever a evoluo do desenvolvimento agrcola brasileiro,
mas a organizao de alguns fatos histricos importantes ajuda na construo de
uma imagem completa. Alm disso, as inovaes institucionais induzidas foram
estabelecidas como um processo temporal. Em relao trajetria tecnolgica,
a moderna agricultura capaz de usar as inovaes qumicas para aumentar a
produtividade da terra e, ao mesmo tempo, intensificar o uso de inovaes
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 65

mecnicas, que possam melhorar a produtividade do trabalho. A biotecnolo-


gia, como as variedades geneticamente modificadas, governa as trajetrias das
inovaes qumicas e mecnicas. A engenharia gentica funciona em ambientes
multidisciplinares e pode alterar trajetrias tecnolgicas em um espao mais amplo.
A mudana tcnica, na maioria dos casos na agricultura, introduzida pelo
setor fornecedor. Entretanto, a adoo de uma nova tcnica e a difuso de uma
nova tecnologia variam de acordo com processo de aprendizagem dos usurios.
A correspondncia entre os dois setores (provedor e receptor da tecnologia)
cria descontinuidades tecnolgicas. Quanto maior o ganho de produtividade no
setor receptor, maior a chance de melhorar as oportunidades tecnolgicas no setor
fornecedor. Chiaromonte e Dosi (1992) apresentaram uma situao anloga de
um modelo de dois setores, que descreve perfeitamente a cadeia produtiva agrcola
como uma relao entre setores primrios e de manufatura industrial.
A indstria a montante apresenta trajetrias tecnolgicas bem-definidas e
os seus produtos podem ser insumos (ou inovaes radicais) no setor agrcola.
Por um lado, o segmento fornecedor oferece um pacote tecnolgico que traz novos
conhecimentos e esperana de melhores rendimentos. Por outro lado, a capacidade
das unidades de explorao agrcola em combinar diferentes insumos tecnolgicos
contribui para o aumento da produtividade agrcola. O learning by doing fornece
um feedback sobre o retorno tecnolgico s indstrias fornecedoras. A inovao no
setor agrcola um processo dependente do tempo de interaes entre diferentes
prismas industriais. A anlise de filire til para descrever a inovao nesse setor.
Quanto s questes temporais e interao multissetorial do processo de
inovao, a figura 3.1 ilustra os eventos histricos que transformaram a agricultura
brasileira ao longo do ltimo meio sculo. Seguindo a especificao de trs perodos,
procura-se analisar o crescimento da produo de alimentos no Brasil em corte
transversal por eventos histricos. O primeiro perodo inclui a dcada de 1960, o
segundo representa as duas dcadas seguintes e o terceiro perodo se d a partir de
1990 at agora. De 1961 a 2012, o ndice de produo de alimentos aumentou
mais de oito vezes, enquanto, durante o mesmo perodo, o tamanho da populao
brasileira cresceu em torno de 2,5 vezes. Em 1961, a populao brasileira estava em
cerca de 75 milhes de pessoas. Mais recentemente, com o ltimo censo demogrfico,
a populao foi estimada em pouco mais de 200 milhes de habitantes.
Isso significa que o Brasil aumentou a sua produo agrcola per capita. Esse desempenho,
consequentemente, ajudou a melhorar a segurana alimentar domstica e a impul-
sionar o comrcio exterior nas ltimas dcadas.
66 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 3.1
Linha do tempo dos principais fatos que transformaram a agricultura brasileira e que
aumentaram a produo de alimentos ao longo do ltimo meio sculo

Dcada de 1960 Dcada de 1970 e de 1980

ndice de Produo
de Alimentos
1975
1961 Na d
1990,
Em 1975, tem-se a criao da
um
Embrapa Soja no estado do Paran.
transfo
inst
Em 1960, a produo de soja Em 1975, foi criado tambm o ligada
Em 1973, a
alcanou a importncia da Programa Nacional do lcool dos me
Embrapa foi
produo de trigo no Sul do Brasil. (Prolcool), que foi influenciado pelo estab
criada.
elevado preo do petrleo ps 1973. m
A produo de carne de porco (Plan
e de aves estimulou a demanda Em 1974, a
por farelo de soja. ABCAR
transformou-se
A populao urbana brasileira na Empresa
ultrapassa a populao rural. Brasileira de
Assistncia
328
Tcnica e Rural. 295
239
179
125 149
100
Pesquisas foram conduzidas para a Na pecuria, o
tropicalizao da soja, adpatando melhoramento
Origens da extenso rural sementes a clima mais seco e gentico das 1990
quente (bioma do Cerrado). raas dos
(Associao Brasileira de animais e,
Crdito e Extenso especialmente,
Rural - ABCAR). 1970 Com o aumento da escala de
das plantas
produo no Centro-Oeste
forrageiras
Em 1965, o Sistema estimulado pelo baixo preo da
contribuiu para
Nacional de Crdito Rural terra, facilitou-se a mecanizao.
suportar mais
(SNCR) foi estabelecido pelo animais numa
governo federal. No final da dcada de 1970 e mesma rea e
na de 1980, tem-se a 1 diminuir o
Nessa poca, o Brasil era expanso da fronteira agrcola tempo de abate.
importador de alimentos na direo do Centro-Oeste
(como arroz, carne de boi, aps a criao da Embrapa.
carne de frango, etc.)
A fixao biolgica de nitrognio 1985
desenvolvida pela Embrapa,
eliminou a necessidade de
1965 adubao qumica nitrogenada.

1980

Fonte: World Bank (2016).


Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 67

de 1980 De 1990 at o presente

ndice de Produo
1995 2005 de Alimentos

Desde 2002, tem-se o forte Legalizao do plantio de variedades


crescimento das economias geneticamente modificadas, tais como
Na dcada de emergentes. a soja em 2003, o algodo em 2005 e o
1990, ocorreu
milho em 2008.
uma forte Em 1995, a emenda constitucional
aran.
transformao de bioseguraa foi criada;
institucional O intercmbio de germoplasma impulsionou
entretanto, somente em 2005,
o ligada abertura os programas de melhoramento gentico de
tem-se a promulgao da Lei.
dos mercados e plantas da Embrapa.
do pelo estabilizao
monetria O marco regulatrio de 803
s 1973. 791
(Plano Real). propriedade intelectual mudou e,
em 1997, foi promulgada a Lei
de Protenao de Cultivares (LPC). 635
Desenvolvi-
490 mento pela
Nas ltimas duas dcadas, Embrapa do
423 feijo
observa-se a 2 expanso da
328 fronteira agrcola na direo do transgnico
295 MATOPIBA (Maranho, em 2011.
Em 1996, o governo institui o Tocantins, Piau e Bahia).
Programa Nacional de A taxa de
Fortaleciemnto da Agricultura urbanizao
Em 2000, tem-se o programa
curia, o Familiar (PRONAF). mundial atinge
de Modernizao da Frota de
oramento 50% em 2009.
Tratores Agrcolas e
tico das 1990 Agricultura de preciso Implementos Associados e
raas dos aumenta a eficincia do uso Colheitadeiras (Moderfrota). A busca pela
nimais e, dos recursos. integrao
almente, Lavoura-Pecu-
O nascimento da bezerra
s plantas O uso intensivo do plantio ria-Floresta
Vitria, o primeiro clone bovino
orrageiras direto aumentou a (iLPF) foi
da Amrica Latina, em 2001.
buiu para produtividade e a conservao apresentada no
rtar mais dos recursos naturais. intuito de
ais numa Novas geotecnologias, tais como constribuir com
ma rea e o sensoriamento remoto e o a sustentabilida-
Em 1997, foi desenvolvido
iminuir o geoprocessamento, contriburam de ambiental da
pela Embrapa o suno light,
de abate. para determinar o local exato, em produo.
que permitiu que produtores
todas as regies brasileiras, onde
tivessem acesso a um animal
cada atividade agrcola pode
que atendia s novas
1985 exigncias do mercado quanto
expressar a mxima capacidade
ao alto teor de carnes magras
produtiva de maneira sustentvel,
subsidiando a formulao de
2012
e pouca gordura.
polticas pblicas.

2000 2010
68 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

DCADA DE 1960 UM PROBLEMA A SOLUCIONAR


Durante os anos 1960, a produo de soja atingiu a importncia relativa da produo
de trigo no Sul do Brasil. Em paralelo, as produes de carne de porco e de aves
ampliaram a demanda por farelo de soja, importante fonte de protena vegetal na
alimentao animal. Entre 1964 e 1965, a populao urbana brasileira ultrapassou
a quantidade de pessoas que viviam em reas rurais. Essa mudana demogrfica
empurrou para cima a demanda por alimentos, que expandiu o consumo de gros.
No final desse perodo, o Brasil experimentou um forte crescimento econmico,
que foi chamado de milagre econmico.2 Mesmo assim, o Brasil ainda era importador
lquido de alimentos. Houve um cenrio pessimista na produo de alimentos tanto
do lado da oferta (baixa produtividade e escassez de alimentos) quanto do lado da
demanda (crescimento rpido), o que chamou a ateno das autoridades pblicas,
tornando-se uma viglia socioeconmica para o prximo par de dcadas.
Em uma ampla comparao entre trs momentos (1961, 1990 e 2011),
o comrcio exterior medido por produtos agrcolas em quantidades ilustra o
desempenho econmico no passado e no presente. No incio, quando a produo
no era negativa (em mil toneladas), o supervit comercial observado era bem
reduzido. Em 2011, o excedente agrcola tornou-se mais elevado do que nos
anos anteriores, principalmente nas produes de cereais, de gros e de carnes
(ver figura 3.2). Essa transformao esteve relacionada a vrios fatores correlatos
que representaram uma forte mudana institucional no tempo.

FIGURA 3.2
Balana comercial brasileira por produtos selecionados ao longo do tempo
(Mil toneladas)

Fonte: Faostat (2015).

2. Considerada a idade de ouro do desenvolvimento econmico brasileiro, de 1968 a 1973, a economia observou um
crescimento impressionante de cerca de dois dgitos, com baixa taxa de inflao. Contudo, houve aumento da concentrao
de riqueza. Este fato foi explicado por Antnio Delfim Netto, o ministro da Economia poca, que, para aumentar o PIB
per capita e reduzir as desigualdades, a economia deveria crescer primeiro para em seguida redistribuir renda. O captulo 5
aprofundar a relao do setor agrcola e o resto da economia, debatendo a relao econmica e poltica ao longo do tempo.
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 69

DA EXTENSO AO PROJETO DE TRANSFORMAR A PESQUISA AGROPECURIA


BRASILEIRA De 1955 a 1973, Eliseu Roberto de Andrade Alves, engenheiro
agrnomo formado na Universidade Federal de Viosa (UFV) no ano de
1954, contribuiu para consolidar o servio de extenso rural, atuando na
antiga ACAR de Minas Gerais, modelo a ser seguido pelo resto do pas at
ento. Na segunda metade da dcada de 1960, foi estudar economia na
Universidade de Purdue, nos Estados Unidos, quando orientado pelo Professor
George Edward Schuh, que tinha forte influncia da escola de modernizao
agrcola, cujos expoentes estavam associados aos trabalhos de Theodore
W. Schultz e de Arthur Lewis, ambos laureados com o Nobel de economia no ano
de 1979. Particularmente na agricultura, a contribuio de Schultz estava voltada
anlise do papel do investimento em capital humano para o desenvolvimento
econmico, enquanto Lewis desenvolveu modelos econmicos que explicavam
as causas da pobreza nos pases em desenvolvimento, bem como os fatores que
determinavam o ritmo insatisfatrio de crescimento. evidente que a base para
o projeto de reestruturar a pesquisa agrcola nacional se pavimentou nessa poca
com a influncia direta desses autores.

Fonte: Embrapa, registro histrico.

No incio, a Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR)


havia se consolidado e serviu como o embrio de servios de extenso rural no Brasil.
As Associaes Estaduais de Crdito e Assistncia Rural (ACAR) faziam parte de
um sistema descentralizado, que foi responsvel pelo fornecimento do crdito por
meio de alguns tipos de assistncia tcnica, pelo muito restrito e no generalizado,
como mostrado por Peixoto (2009). Em 1965, no intuito de planejar o futuro,
o governo federal criou o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) e comeou
uma srie de polticas para mudar o prognstico dramtico de instabilidade no
abastecimento alimentar nacional. A primeira iniciativa foi a expanso do crdito,
70 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

que persistiu at a segunda crise do petrleo no final dos anos 1970. Depois de um
longo declnio na oferta de crdito durante os anos 80,3 o financiamento elevou-se
novamente, atingindo o pico em meados dos anos 1990, mas em um contexto
diferente quando comparado ao incio. Este segundo momento de expanso do
crdito foi orientado para o mercado com polticas pblicas de formao de capital
e servios prestados de extenso rural pelo setor privado.

DE 1970 AT FINAL DA DCADA DE 1980 AGRICULTURA COMO UM SETOR


BASEADO NO CONHECIMENTO E NA CINCIA
Na dcada de 1970, os agentes polticos estavam cientes do problema de produo
e decidiram investir em servios de pesquisa e extenso rural. A Embrapa foi
criada em 1973. A misso da Embrapa foi a de fornecer solues para pesquisa,
desenvolvimento e inovao na agricultura, a fim de evitar iminente crise de desa-
bastecimento alimentar. Um ano mais tarde, gerida pelo Ministrio da Agricultura,
a ABCAR tornou-se a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Embrater). Assim, a ATER, em cada estado, firmou-se como a Empresa Estadual
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater). A Embrater foi responsvel pela
criao de estratgias nacionais (de cima para baixo, bem como universais) e para o
financiamento de desenhos de polticas no nvel estadual. O objetivo principal foi
o de oferecer servios essenciais de extenso rural aos produtores mais necessitados.
Enquanto a Embrapa se apresentou como o ncleo de inovao e mudana
tcnica, a Embrater foi o lubrificante no processo de difuso entre o conhecimento
aplicado gerado pela Embrapa e as unidades de produo agrcola. Note-se que, at
esse momento, a Embrapa no era a nica instituio promotora do conhecimento
e do desenvolvimento tecnolgico no Brasil,4 mas sua criao foi muito importante
para centralizar a estratgia nacional da pesquisa agrcola. Mesmo assim, a pesquisa
aplicada necessitava de certa descentralizao e, em 1975, um ramo da Embrapa
especializada na cultura da soja foi criado no estado do Paran. O sucesso da
Embrapa no teria sido alcanado se as exploraes agrcolas em todo o pas no
tivessem absorvido o novo conhecimento para aumentar a produtividade e reduzir
os custos de produo.

3. Esse perodo chamado de dcada perdida, j que o crescimento econmico foi fraco com nveis elevados de inflao.
4. Como mencionado por Vieira Filho e Vieira (2013), vrias instituies foram importantes na consolidao do conhecimento
agropecurio anterior criao da Embrapa: tais como Instituto Agronmico de Campinas (IAC), em 1887; Escola Superior
de Agricultura Luiz de Queiroz (Esalq), em 1901; Escola Superior de Agricultura de Lavras (ESAL), em 1908; Universidade
Federal de Viosa (UFV), em 1926; Instituto Biolgico (IB), em 1927; Instituto Agronmico de Minas Gerais, em 1930;
criao da primeira empresa de sementes no Brasil (Agroceres), em 1938; criao do Servio Nacional de Pesquisa
Agropecuria (SNPA), em 1940; Instituto de Economia Agrcola (IEA), em 1942; Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), em 1951; surgimento da ps-graduao em Economia Agrcola da UFV, em 1961; criao
da Fundao de Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp), em 1962, e o incio do curso de ps-graduao da Esalq no
mesmo ano; Instituto de Tecnologia de Alimentos (Ital), em 1963; e, finalmente, a criao da Associao Brasileira dos
Produtores de Sementes (Abrasem), em 1971.
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 71

Durante esse perodo, enfrentou-se o primeiro choque do petrleo, que


elevou significativamente os preos e os custos produtivos. O preo relativo do
petrleo e do lcool5 alterou-se, mudando o custo de oportunidade de investimento
na produo de biocombustvel, que ficou mais atraente. Apesar do aumento
dos custos, a economia brasileira continuou a crescer, devido ao crdito barato
ofertado pelo mercado internacional. O crescimento econmico no era to
intenso como tinha sido no passado, mas ainda se mostrava positivo. Em 1975,
o Programa Nacional do lcool (Prolcool) foi criado. Buscava-se substituir a
gasolina (combustvel fssil) por lcool, reduzindo a dependncia do petrleo
e o dficit comercial. Esse foi um caso de inovao induzida impulsionada por
mudanas institucionais. O modelo de desenvolvimento estabelecido na dcada
de 1970 na agricultura brasileira baseou-se em quatro variveis fundamentais:
i) farto crdito rural; ii) elevado investimento em pesquisa agrcola; iii) servios
de extenso rural generalizados; e iv) terra barata e disponvel.
A base desse modelo sofreu uma interrupo na segunda rodada de elevao dos
preos do petrleo, em 1979. As importaes brasileiras de petrleo representaram
mais da metade do consumo nacional. No mundo, a consequncia foi o aumento da
taxa de juros americana e o fim do crdito internacional a baixo custo, o que
desestabilizou a economia brasileira para a prxima dcada, particularmente em
relao ao crdito rural e aos servios de extenso agrcola, contribuindo para uma
deteriorao dos nveis inflacionrios.6
De 1979 a 1993, a indstria automobilstica brasileira produziu mais de
5 milhes de veculos movidos a lcool. A produo atingiu o pico em 1986, quando
quase 70% das vendas totais foram de carros com motor a lcool. Entretanto,
com a abertura econmica e a reduo da presena do Estado na economia na
dcada de 1990, o estmulo produo caiu com a queda dos subsdios. Em 1995,
as vendas haviam cado para nmeros abaixo de 50 mil unidades, o que representava
menos de 1% do total da frota vendida. A indstria sucroalcooleira seguiu a mesma
trajetria de queda econmica. Da mesma forma, a produo de lcool diminuiu
significativamente no final da dcada de 1990.

5. lcool e etanol sero entendidos neste estudo como termos similares para designar o mesmo produto. Vale lembrar que,
mais tarde, na dcada de 1990 em diante, com o advento da sustentabilidade, a nomenclatura do lcool combustvel
viria a mudar para etanol, denominao feita nas economias desenvolvidas. A nova nomenclatura fazia parte de uma
estratgia de internacionalizao do produto com caractersticas ambientalmente corretas.
6. A segunda metade da dcada de 1980 e o incio da dcada de 1990 foram marcados pela inflao crnica. Diversos
planos econmicos sucederam-se a fim de controlar os preos internos, mas nenhum deles conseguiu estabilizar os
preos at a criao do Plano Real, em 1994. Esses planos foram o Cruzado 1 (fevereiro de 1986), Cruzado 2 (novembro
de 1986), Bresser (1987), Vero (1989), Collor 1 (1990) e Collor 2 (1991). Com base em uma mistura de mecanismos
heterodoxos e ortodoxos, a maioria deles usou instrumentos bsicos, como controles de preos e salrios, mudana
de moeda (em alguns casos foram apenas cortes de zeros no lado direito) e aumento da taxa de juros quando a
estabilizao monetria falhava.
72 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Por volta de 1980, o desenvolvimento do conhecimento agrcola e sua


utilizao eficaz por produtores locais foram responsveis por espalhar ganhos
de produtividade em toda a economia. A pesquisa detinha-se em trs campos
centrais: i) melhoria dos solos tropicais degradados; ii) melhoramento de plantas
e engenharia gentica; e iii) sistemas de manejo integrado.
No primeiro campo, a tcnica de correo do solo cido do Cerrado 7
ampliou a rea agricultvel. No segundo campo, o melhoramento gentico
no cultivo de soja adaptou a semente ao clima tropical, bem como encurtou
o ciclo de vida da planta tradicional, permitindo duas colheitas ao ano. A fixao
biolgica de bactrias aumentou a produo com a reduo do uso de fertilizantes,
contribuindo para elevar a produtividade por hectare. O melhoramento gentico
das pastagens8 favoreceu o alto rendimento da produo pecuria. Finalmente,
no terceiro campo, variedades de sementes de alto rendimento resistentes s
doenas foram desenvolvidas, reduzindo as perdas produtivas e os gastos com
inseticidas. Consequentemente, o preo da terra caiu, o que ampliou a difuso
da mecanizao. Por isso, foi possvel expandir a fronteira agrcola em direo
ao Centro-Oeste no Cerrado e sustentar a produo brasileira de agricultura e
pecuria em nveis internacionais de produtividade.
Como mostrado na figura 3.3, para melhor visualizar todas as transformaes
no espao, observa-se a expanso da fronteira ao longo de vrios perodos, mas com
concentrao no Cerrado, que cobre uma rea de 204 milhes de hectares, quase 24%
da superfcie do Brasil (um tamanho de 34% superior ao Cinturo do Milho nos
Estados Unidos, equivalente a cerca de 73% do territrio argentino ou mesmo 3,7 vezes
a superfcie da Frana). A produo agrcola espalhou-se do Sul para o Centro-Oeste e,
mais recentemente, para o Nordeste. Antes de 1980, o solo era imprprio para a
maioria das culturas e incompatvel com a produo em grande escala. Na dcada
de 1970, os estados pioneiros foram Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e
So Paulo. Na dcada seguinte, a produo cresceu para o Mato Grosso do Sul, Gois,
Minas Gerais e, por fim, para o Mato Grosso. Posteriormente, durante os anos 1990
e 2000, houve um impulso na fronteira agrcola em direo s regies Norte e Nordeste,
que ainda se apresentam em desenvolvimento.

7. um bioma bastante semelhante s savanas africanas. Durante muito tempo, os agricultores brasileiros referiam-se
a esta regio como campos cerrados (ou terra fechada e inacessvel), por causa da inadequada caracterstica do solo
(com alta acidez e teores de alumnio) para sustentar a produo agrcola. Como mencionado por Rezende (2002),
os Estados Unidos e a Argentina ainda possuem as terras mais produtivas para as culturas de clima temperado (soja
e milho, por exemplo). No entanto, como a terra um recurso escasso nesses pases e o potencial de crescimento
restrito, a expanso da fronteira agrcola em direo ao Cerrado o transformou em um dos terrenos marginais mais
produtivos e atraentes em todo o mundo. De 1955 a 2014, o Cerrado incorporou mais de 40 milhes de hectares de um
total inicial de apenas 200 mil hectares de terras arveis. Aps a criao da Embrapa, a expanso da fronteira agrcola
ocorreu em duas ondas de crescimento, sendo a 1 na dcada de 1980 na direo do Centro-Oeste e a 2 na dcada
de 1990 com o avano no Cerrado nordestino.
8. Foi o cruzamento entre uma espcie africana mais produtiva, denominada Brachiaria, com uma variedade nativa,
resultado em um tamanho trs vezes maior do que a planta africana.
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 73

FIGURA 3.3
Expanso da fronteira agrcola no Brasil ao longo do tempo
-72,00 -60,00 -48,00 -36,00

BOA VISTA
AP
RR MACAP
00,00

BELM

AM MANAUS
FORTALEZA
MA CE
PA
TERESINA RN NATAL

PB JOO PESSOA
PI RECIFE
PE
PORTO VELHO
AC TO AL MACEI
RIO BRANCO
RO PALMAS
SE
ARACAJU
MT BA

SALVADOR

DF
-16,00 CUIAB GO BRASLIA

GOINIA MG
Perodo (dcadas)
MS ES
CAMPO GRANDE
1970 BELO HORIZONTE VITRIA

1980 SP SO PAULO
RJ
RIO DE JANEIRO
PR
1990
CURITIBA
2000
SC
Cerrado FLORIANPOLIS
N

Scale 1:21.700.000 RS
W E
PORTO ALEGRE

-32,00 S

Fonte: Ibama (2015) e Vieira Filho (2016).

FIGURA 3.4
Mecanizao da agricultura brasileira no tempo
Tamanho mdio da terra por trator (hectares) Nmero de tratores (mil unidades)
1960 468 61

1970 205 166

1975 131 323

1980 106 545

1985 94 665

1995 63 800

2006 74 821

Fonte: Vrios censos agropecurios IBGE (2015).

A mecanizao na agricultura aumentou significativamente, como mostrado


pela reduo da rea de cultivo por trator (ver figura 3.4). No apenas a introduo
de mais tratores, como tambm o aumento da potncia das mquinas. A mecanizao
no significa necessariamente uma reduo do nmero de trabalhadores rurais.
74 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O nmero mdio de trabalhadores por explorao manteve-se estvel durante o


perodo analisado, com um ligeiro declnio nos censos agropecurios recentes.

DA DCADA DE 1990 AT O PRESENTE EVOLUO E RESILINCIA


Para entender o desenvolvimento da agricultura brasileira como uma revoluo, em
vez de um processo que to somente importou tecnologia de mercados externos, uma
nica comparao entre o desempenho do Brasil e do mundo pode mostrar como
as trajetrias de rendimento comportaram-se ao longo do tempo (ver figura 3.5).
Ao observar trs anos distintos (1961, 1990 e 2012), os rendimentos de cereais,
frutas, oleaginosas, vegetais e produes de carnes (bovina, suna e de frango)
apresentaram dois movimentos. O primeiro refere-se ao crescimento no tempo.
O segundo diz respeito ao melhor desempenho econmico da agricultura brasileira.
Em 1961, o rendimento agrcola foi menor no Brasil, comparado ao resto do mundo.
No final, a situao se altera, verificando indicadores de desempenho mais elevados
no mercado brasileiro. essencial observar que o sistema brasileiro de pesquisa tem
conseguido adaptar, criar e transferir tecnologias para as firmas agrcolas ao longo
dos anos. Esse ambiente cientfico e produtivo ajudou a transformar o Brasil em
um dos maiores exportadores de alimentos do mundo.

FIGURA 3.5
Rendimento agropecurio de produtos selecionados entre o Brasil e o mundo (1961,
1990 e 2012)
(kg/hectare) (kg/animal)
leos
Cereais Frutas Leguminosas Carne bovina Carne de porco Carne de frango
Vegetais

Brasil Mundo

Fonte: Faostat (2015).

O abandono da estratgia de industrializao por substituio de importaes


e as reformas econmicas profundas no incio dos anos 1990 levaram a uma
forte mudana institucional, incluindo a liberalizao do comrcio e o controle
de preos. Embora essas reformas tenham sido conturbadas no incio da dcada,
a estabilizao macroeconmica foi alcanada em 1994. Com base na experincia
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 75

passada, foi possvel identificar trs componentes que influenciaram a dinmica


dos preos: a inflao inercial, o gasto pblico e o boom econmico sucedido a
qualquer programa de estabilizao. A fim de controlar esses componentes,
a poltica monetria foi organizada em trs etapas: a indexao anterior da moeda
(Unidade Real de Valor URV), o ajuste fiscal com o intuito de controlar os
gastos e, finalmente, a criao de uma nova moeda pelo Plano Real. claro que,
indiretamente, as polticas de abertura comercial e de sobrevalorizao da taxa de
cmbio contriburam para a estabilizao monetria. A taxa de inflao caiu de
aproximadamente 50% ao ms para 20% anualmente.
O Brasil assinou vrios acordos comerciais na dcada de 1990 com a
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e tornou-se membro do Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL), que foi criado em 1991 para promover o livre
comrcio entre as maiores economias latino-americanas (Brasil, Argentina,
Uruguai e Paraguai).9 Como o Plano Real baseou-se em um cmbio relativamente
fixo (definido em torno de uma banda cambial), houve uma valorizao da moeda
nacional, o que estimulou as importaes. Os benefcios das reformas internas
foram sentidos no setor agropecurio por meio da liberalizao comercial, da
queda do preo de insumos agrcolas (produtos qumicos, fertilizantes, tratores
e mquinas), resultando em uma rpida modernizao setorial. O governo
reduziu a interveno no mercado, tais como licenas de exportao, restries
quantitativas s exportaes agroalimentares, controle de estoque de alimentos
e poltica de preos mnimos. O controle estatal dos setores de trigo, acar e
etanol tambm foi abolido.
O uso intensivo de prticas de plantio direto aumentou a qualidade
das sementes e programas de financiamento ao investimento foram criados.
Em 1996, o governo instituiu o Pronaf e, posteriormente, em 2000, o Programa
de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas e Implementos Associados e
Colheitadeiras (Moderfrota). Esses programas buscaram a renovao da frota de
tratores e colheitadeiras na agricultura brasileira, o que elevou o crdito agrcola
ao longo dos ltimos vinte anos. Em 1995, criou-se uma emenda constitucional
de Biossegurana, que foi aprovada e posta em Lei apenas em 2005. O marco
regulatrio brasileiro relacionado propriedade intelectual alterou-se em 1995,
com a assinatura do acordo Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights
Including Trade in Counterfeit Goods (TRIPs). Em 1997, ocorreu a promulgao
da Lei de Proteo de Cultivar (LPC).
Depois das crises financeiras do Mxico (1995), da sia (1997) e da Rssia
(1998), o governo brasileiro aboliu o regime de cmbio fixo. Em 1999, a taxa de
cmbio brasileira foi desvalorizada, aumentando a competitividade das exportaes

9. Posteriormente, em 2012, a Venezuela ascendeu-se como pas membro do bloco econmico.


76 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

no mercado internacional. Naquela poca, a maioria dos economistas pensava


que a inflao voltaria. Ao contrrio, a estabilizao econmica manteve-se.
No incio de 2000, o crescimento da economia global, impulsionado pelas economias
emergentes, demandou maior consumo de alimentos. A balana comercial brasileira
atingiu recordes histricos de supervits comerciais, principalmente relacionados
contribuio da agricultura. Em seguida, em 2005, o mundo experimentou um
aumento nos preos das commodities agrcolas, o qual abriu um longo perodo
de termos de troca favorveis economia domstica. No obstante, essa situao
conduziu a uma taxa de cmbio novamente apreciada. Por um lado, a indstria de
transformao perdeu competitividade. Por outro, por causa da alta inflao
das commodities, a agricultura prosseguiu com o seu desempenho de comrcio
exterior positivo, que ser analisado no captulo 6 de forma mais detalhada.
Os biocombustveis desempenharam um papel importante no agronegcio
brasileiro e na indstria automobilstica. Vrios fatores contriburam conjuntamente
para a perda de ateno ao setor de etanol at o final de 1990. Os preos do petrleo
estiveram em baixa no mercado global e, em seguida, o custo de derivados. Os preos
do acar subiram em todo o mundo, levando os produtores nacionais a mudar para
exportao de acar. No houve incentivos pblicos para a indstria automotiva
nacional fabricar carros com motores movidos a etanol. Em contraste, em 2003,
a tecnologia do motor flexvel de combustvel restaurou o mercado de biocombustveis
no Brasil. Mais tarde, em 2007, com a descoberta de petrleo offshore do Pr-sal, apesar
de no se ter polticas claras de apoio produo de etanol,10 o setor permaneceu
estratgico. Como energia renovvel, a biomassa de cana representou mais de 15%
da oferta total de energia e foi a terceira maior fonte depois do petrleo e da energia
hidreltrica na matriz energtica do pas.
As tcnicas de engenharia gentica so essenciais na agricultura moderna e,
ao mesmo tempo, demandam regulao em vrios nveis. A difuso do plantio
de organismos geneticamente modificados (OGM) tem crescido desde 1996
nos Estados Unidos, na Argentina e no Canad. No Brasil, a soja geneticamente
modificada foi ilegalmente plantada pela primeira vez em 1997. A legalizao do
plantio de variedades geneticamente modificadas ocorreu posteriormente: a soja
em 2003, o algodo em 2005 e o milho em 2008. A legalizao do plantio OGM
intensificou a disseminao da biotecnologia no Brasil. Em 2011, a Embrapa
produziu a primeira variedade de feijo geneticamente modificado, alimento bsico
na alimentao da cultura brasileira. O plantio de OGM simplifica prticas de gesto

10. As polticas existentes muitas vezes distorceram os sinais de mercado e causaram m alocao de recursos fora da
indstria de biocombustveis. Por exemplo, o governo brasileiro regulamentou o preo da gasolina em nveis baixos,
distorcendo o preo relativo das fontes alternativas de energia. Isso desencorajou o investimento em inovao induzida
na produo sucroalcooleira, ao mesmo tempo em que prejudicou o desempenho econmico da Petrobras, aumentando
o prejuzo da estatal. Assim, o governo interferiu de forma inequvoca em dois importantes setores da economia:
a indstria do petrleo e o segmento sucroenergtico.
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 77

e agrcolas, reduzindo o uso de herbicidas no controle de pragas e aumentando a


renda do produtor.
O agronegcio contribuiu positivamente para o supervit comercial do Brasil,
quando comparado aos demais setores da economia. De 1989 a 2013, enquanto
a indstria de transformao apresentou um dficit comercial, o agronegcio
proporcionou um excedente positivo em todo o perodo. A balana comercial
total para o Brasil s no foi pior devido ao desempenho agrcola nesses anos.
Ao longo dos ltimos 15 anos, a 2a expanso da fronteira agrcola ocorreu na
direo da regio do MATOPIBA (Maranho, Tocantins, Piau e Bahia). A adoo
de prticas de agricultura de preciso melhorou a eficincia no uso dos recursos.
O investimento em P&D foi crtico para esse processo. O sucesso da agricultura
brasileira no pode ser visto como uma trajetria tecnolgica nica e isolada.
Todos os esforos relacionados transformao agrcola ajudaram a mudar a
economia. Pode-se mencionar que a agricultura brasileira se transformou em um
modelo eficiente de produo no mundo. Incorporou-se uma vasta rea de terras
degradadas do Cerrado em sistemas produtivos. Desde a dcada de 1960 para c,
a oferta de carne bovina e suna quadruplicou e a produo de frangos expandiu
22 vezes. A explorao pecuria cresceu nove vezes e a produo de cereais saltou
seis vezes. O Brasil hoje um dos maiores exportadores mundiais de caf, soja,
carne bovina e suco de laranja. Essas transformaes levaram o pas a sair da
condio de importador de alimentos bsicos para ser um dos maiores produtores
e exportadores do segmento no mundo.11

11. Para uma viso ampla da agricultura brasileira, por diferentes perspectivas e abordagens de distintos autores, veja
Gasques, Vieira Filho e Navarro (2010), Buainain et al. (2014) e Vieira Filho e Gasques (2016).
78 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

ILUSTRAES FOTOGRFICAS
O contraste do passado com o presente, ainda que se v o passado no presente12

1958

Carro de boi carregando cana


para a usina Campos/RJ

2013
Jablonsky, Tibor

Furukawa, Neide Makiko


Transbordo de cana-de-acar
para transporte So Paulo/SP

1960

Colheita manual de
algodo Taquaritinga/SP
Jablonsky, Tibor; Vieira, Maurcio Coelho

2015
Sofiatti, Valdinei

Destruio mecnica dos restos culturais


do algodoeiro Embrapa Algodo

12. Para uma comparao ilustrativa e estatstica entre os censos agropecurios de 1960 e 2006, veja Bolliger (2014).
Essa modernizao intensa restrita, muito por causa da heterogeneidade estrutural da agricultura brasileira. Mesmo com
toda modernizao, possvel verificar no perodo mais recente regies agrcolas no Brasil com padro de desenvolvimento
do passado, ou seja, o contraste tecnolgico elevado, mas h ainda uma longa avenida para crescimento.
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 79

1960

Mulheres na colheita do
caf Gois

2013
Acervo IBGE

Bastos, Fabiano Marques Dourado


Secagem do caf Embrapa Cerrados

1960

Trator agrcola Guara/SP


Jablonsky, Tibor; Vieira, Maurcio Coelho

2011
Roussos, Demis

Frota de tratores Rio Grande do Norte


80 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

1957

Carregamento de cana no
caminho Recife/PE

2013
Jablonsky, Tibor

Furukawa, Neide Makiko


Colheita mecanizada de cana-de-acar
So Paulo/SP

1952

Trator arando o solo Vitria/ES

2014
Jablonsky, Tibor; Strauch, M.

Bello, Liliane

Preparo do solo pelo trator Seropdica/RJ


Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 81

1957

Criao de galinhas Colnia


da Vila Varpa/SP

2014
Somlo, Tomas; VIEIRA, Maurcio Coelho

Cardoso, Lucas Scherer


Avirio moderno Embrapa Sunos
e Aves

Criao extensiva de gado


Astolfo Dutra/MG ([s.d.])
Costa, Osvaldo Gilson Fonseca; Valverde, Orlando

2013
Okubo Filho, Alcides

Vacas em regime de confinamento


Minas Gerais
82 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

1952

Carro de boi para transporte de


gua Aracati/CE
Jablonsky, Tibor; Santos, Lindalvo Bezerra dos

2014

Menezes, Barbosa de
Piv de irrigao Embrapa
Agrossilvipastoril

Ordenha manual de leite Belo


Horizonte/MG ([s.d.])

2013
Acervo IBGE

Okubo Filho, Alcides

Procedimento de ordenha mecnica


Minas Gerais
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 83

1959
Beneficiamento da laranja no
galpo da cooperativa frutcola
Rio Grande do Sul

2015
Acervo IBGE

Rosa, Felipe Santos da


Lavagem da laranja Iranduba/AM

1953

Jegue: tradicional meio de


transporte TO
Botelho, Carlos de Castro; Somlo, Tomas.

2016
Arquivo prprio

Moto substitui o jegue: trabalhador


tocando o gado Cascavel/PR
84 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

TECNOLOGIA, EFEITO POUPA-TERRA E DECLNIO DOS


PREOS DOS ALIMENTOS
O agronegcio brasileiro, que inclui toda a cadeia de produo e distribuio de
alimentos, foi responsvel por 22% do PIB em 2015. A agricultura representou
70% e a pecuria 30% restantes. Uma anlise comparativa dos censos agropecurios
(1960-2006) mostra que o nmero de fazendas cresceu acentuadamente at 1980.
Alm disso, o uso da terra expandiu-se em novas reas agrcolas. Desde ento,
tem havido certa estabilidade no nmero de fazendas, situando-se em 5,1 milhes
em 2006. A reduo da rea mdia por explorao observada desde o incio do
perodo reflete, entre outras coisas, o aumento da produtividade da terra, das plantas
e dos animais, alcanada por meio de investimento em pesquisa, cincia e tecnologia.
Em 2006, a agropecuria ocupava 321 milhes de hectares, com 160 milhes de
hectares dedicados s pastagens (50%), 61 milhes de hectares s culturas em geral
(19%), e 100 milhes de hectares s florestas (31%).
Ao longo do tempo, o percentual de reas de cultivo aumentou, enquanto
as reas alocadas para pastagens foram estabilizadas com tendncias de queda no
futuro. O tamanho da rea colhida dobrou de 1960 a 1980, de cerca de 29 milhes
de hectares no incio para 58 milhes de hectares em 1980. Depois de 1980,
as terras agrcolas mantiveram-se estveis em cerca de 60 milhes de hectares.
O pasto para o gado aumentou 46% entre 1960 e 1985. No entanto, entre 1985
e 2006, a pastagem diminuiu de 179 milhes para cerca de 160 milhes de hectares,
uma reduo de 11%.
O desenvolvimento da agricultura brasileira est baseado no crescimento da
produtividade (Gasques et al., 2012). De acordo com o clculo de Alves, Souza
e Rocha (2012) acerca da funo de produo agrcola, um aumento de 100%
na renda bruta pode ser explicado pela tecnologia (68%), pelo trabalho (23%) e
pela terra (9%). Esse resultado indica a importncia da tecnologia. No intuito
de analisar a moderna agricultura, na transio da dcada de 1980 para 2006,
ano relativo ao ltimo censo agropecurio realizado no Brasil, buscou-se investigar,
como tambm feito por Martha Jnior, Alves e Contini (2012), o avano da
tecnologia e a sua capacidade de poupar recursos escassos, no caso o fator terra.
Procurou-se calcular o efeito poupa-terra na produo agrcola e pecuria no Brasil.
No caso da produo agrcola, a produo pode ser descrita como , em que
a produtividade parcial da terra, e a rea colhida. Assim, a produtividade da
terra pode ser calculada pela diviso da produo total por unidade de terra. No
caso da produo pecuria, a produo pode ser definida da mesma forma ;
porm, representa as pastagens, sendo a produtividade expressa por ,
em que a produo por animal ( ) ou peso-carcaa que informa a quantidade
de massa de produto por cabea de animal, e a taxa de lotao, que representa
o nmero de animais por unidade de terra ( ). O nmero de cabeas abatidas
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 85

denotado por . Combinando essas informaes e rearranjando-as, tem-se a


produo pecuria por rea.
A expanso de depende do crescimento de e de . Na produo agrcola,
de um lado, o crescimento da produtividade provocado pela pesquisa agropecuria
aplicada, pela aplicao de melhores fertilizantes, pela gesto do controle de pragas,
pelas variedades de alto rendimento, bem como pelas inovaes de processo.
De outro, o crescimento da rea colhida relaciona-se localizao do bioma,
disponibilidade de mecanizao, ao preo relativo dos insumos e ao preo final
do produto. Na pecuria, a melhoria da performance do animal est correlacionada
melhoria gentica, nutrio balanceada, qualidade das pastagens e s inovaes
em gesto. O crescimento da taxa de lotao associa-se fertilidade do solo e ao
cruzamento gentico de plantas forrageiras. Finalmente, o crescimento dos pastos
reflete os custos de oportunidade, tais como o preo da carne, a competio com
a produo de alimentos e os termos de trocas para insumos modernos.
A dimenso da mudana tcnica, que capaz de poupar recursos escassos no
tempo, na produo agrcola ou mesmo na pecuria, no uma tarefa trivial de ser
mensurada. Porm, possvel fazer uma estimativa. A comparao temporal, em
que as transformaes so dadas por dois perodos, pode ser feita usando a produo
(em mil toneladas), a quantidade utilizada de terras (em milhes de hectares) e
a produtividade (em quilogramas por hectare). Quando a produo dividida
pela produtividade, determina-se a quantidade utilizada de terras. Um estudo
simples calcular a rea empregada em uma situao na qual o avano tecnolgico
permanece constante. Para calcular esse efeito sem progresso tcnico, basta dividir
a produo corrente pela produtividade passada (referente tcnica tradicional) e,
em seguida, para descobrir o montante poupado, deve-se apenas deduzir a terra
utilizada no perodo corrente. Assim, o efeito poupa-terra no presente dado por
, em que 1 e 0 significa o perodo final e o inicial.
De acordo com a tabela 3.1, entre 1960 e 2010, nas culturas de soja, milho,
caf, cana-de-acar, algodo, trigo e feijo, a produo acumulada em 2010
(503 milhes de toneladas) dividida pela produtividade em 1960 (3 toneladas por
hectare) era igual quantidade de terra necessria para produzir usando o padro
tradicional de tecnologia (170 milhes de hectares). Subtraindo este valor assumido
pela rea colhida corrente (41 milhes de hectares), o efeito poupa-terra estimado
como cerca de 129 milhes de hectares ao longo desse perodo.
Por analogia, na criao pecuria, a estimativa de terra poupada depende
da produtividade animal, que derivada da taxa de lotao e do peso-carcaa.
Uma vez calculada a produtividade animal, a mensurao do efeito poupa-terra
bastante semelhante ao caso da produo agrcola. Ento, dividindo a produo
em 2010 (9.020 mil toneladas) pela produtividade animal em 1960 (cerca de
86 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

11 kg por hectare), a quantidade de terra necessria foi de aproximadamente


806 milhes de hectares. Removendo a partir deste resultado o tamanho do
pasto em 2010 (160 milhes de hectares), o efeito de poupa-terra seria prximo
de 646 milhes de hectares.

TABELA 3.1
Efeito poupa-terra relacionado produo agrcola soja, milho, cana-de-acar,
algodo, caf, trigo e feijo e pecuria bovina (1960-2010)
1960 2010
Produo Varivel % EPT Total EPT
Tradicional Moderna
rea colhida
L 18,7 41,2 120
(milhes de hectares)
Agrcola Produtividade (toneladas por hectare) A 3,0 12,2 313 129,0
Produo
P 55,4 503,4 809
(milhes de toneladas)
Animais abatidos (milhes de cabeas) An 7,1 41,2 477
775,0 (91%
Pastagens
L 122,3 160,0 31 do territrio
(milhes de hectares)
nacional)
Peso-carcaa (quilograma por animal) G 191,7 218,8 14
Pecuria Taxa de lotao (animal por hectare) S 0,06 0,26 341 645,9

Produtividade (quilograma por


A 11,2 56,4 404
hectare)
Produo
P 1.369,1 9.020,0 559
(mil toneladas)

Fonte: Censos agropecurios do IBGE (1960 e 2006) e Faostat (2015).

Martha Jnior, Alves e Contini (2012) mostraram que a rea de pastagem


foi crucial para acomodar a expanso de alimentos e intensificao de culturas
de biocombustveis e evitar uma maior perda de vegetao nativa. Os autores
apontaram para uma percepo equivocada de que o caminho do crescimento da
produo de carne brasileira havia sido baseado principalmente na expanso
de pastagens extensivas. Esse estudo observou que, embora ocorresse no
passado, o padro de produo de bovinos mudou profundamente desde ento.
Os ganhos de produtividade explicaram 79% do crescimento da produo de
carne bovina no Brasil.
O efeito total poupa-terra, incluindo a contribuio da produo agrcola
e pecuria, foi de 775 milhes de hectares, dimenso que quase representa um
pas do tamanho do Brasil (851,5 milhes de hectares). Em outras palavras,
o uso da tecnologia foi capaz de poupar em torno de 91% da superfcie brasileira
como recurso estratgico e de fornecer mais alimentos para os mercados nacionais
e internacionais. H ainda espao para o crescimento da produo pecuria pelo
confinamento de gado, bem como pelas prticas de intensificao produtiva de
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 87

integrao lavoura, pecuria e floresta. A produo de carne no Brasil foi tradicio-


nalmente gerida pela pecuria extensiva, que apresenta baixo nmero de animais
por unidade de terra. Um adicional de 70 milhes de hectares, atualmente dedicado
s pastagens, poderia ser convertido em rea agrcola, o que permitiria dobrar a rea
existente de produo de alimentos. Alm disso, existem 90 milhes de hectares
de terras agricultveis ainda inexplorados. Ao contrrio de outros pases, cuja terra
um fator escasso, o Brasil tem potencial de aumentar a produo por meio da
expanso de rea, seja em cultivos agrcolas, seja na pecuria.
Quando a economia experimenta um boom econmico, h um aumento no
produto, no emprego e na renda. Esse um bom ambiente para elevar os inves-
timentos e criar inovaes que possam reduzir o custo de produo, expandir os
lucros e transformar a fronteira de produo. O nico fator que explica a reduo
acentuada dos preos dos alimentos a tecnologia. O custo de produo no cai
sem adoo de novas tecnologias. Assim, a inovao significa crescimento da oferta
de alimentos e queda nos preos para os consumidores. H dois efeitos: um sobre a
resposta dos produtores na continuao das estratgias de P&D e outro acerca do
impacto indireto sobre a renda dos consumidores. O primeiro efeito desloca a curva
de oferta para cima e o segundo aumenta a demanda por alimentos. O papel da
agricultura tambm deve ser considerado com base na perspectiva da reduo
da pobreza. As pessoas pobres so mais influenciadas por um declnio nos preos dos
alimentos do que as pessoas mais ricas. Se o deslocamento da curva de oferta for
maior do que o crescimento da demanda, os preos caem e os consumidores mais
pobres so beneficiados.
Ao longo do perodo estudado, todas as mudanas tecnolgicas vo alm do
crescimento da produo e produtividade agrcola. O maior benefcio referente a
ganhos de produtividade est associado distribuio de renda, reduzindo o peso
dos alimentos na cesta de consumo das famlias. A queda nos preos dos alimentos
a partir de 1974 a 2012 (ver figura 3.6) foi muito importante para controlar a
inflao e para reduzir a pobreza no Brasil. Desde 1974, os preos dos alimentos
caram mais da metade at 1990 e quase 75% em 2012. Embora a estabilidade
alcanada pelo Plano Real ps 1994 tenha contribudo para o aumento da renda
das famlias, o declnio nos preos dos alimentos desde os anos 1970 subsidiou as
pessoas mais pobres, mesmo na dcada de 1980, quando o Brasil enfrentou uma
inflao crtica. Mesmo aps o boom nos preos das commodities em meados da
dcada de 2000, o impacto sobre os preos domsticos foi inferior ao de outras
economias, isto , o crescimento da produo agrcola contribuiu para garantir a
segurana alimentar em uma situao internacional desfavorvel.
Alves, Souza e Brando (2010) estudaram uma srie temporal de preos
dos alimentos de 1970 a 2009 e encontraram uma curva usando uma anlise
economtrica que explicava trs perodos diferentes: i) 1970-1978; ii) 1978-2005;
88 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

e iii) 2005-2009. No primeiro e ltimo perodos, a tendncia da inflao


foi positiva, com 5,16 e 2,66 de taxa de crescimento anual, respectivamente.
No segundo perodo, a economia brasileira experimentou um longo perodo de
declnio acentuado nos preos dos alimentos, que significou uma taxa negativa
de 2,69 de crescimento anual ou queda de cerca de 74% no perodo total, um
valor semelhante ao mostrado no grfico. Mesmo assim, por todo o perodo de
1970 a 2009, uma perspectiva de deflao foi observada, representando cerca
de 23% de reduo.

FIGURA 3.6
Deflao dos preos dos alimentos ao longo do tempo

ndice de preos de alimentos


(Dez. 1974 = 100)
100

48

26

1974 1990 2012

Fonte: Baseado em Barros (2013).

CONCENTRAO PRODUTIVA, FALTA DE CAPACIDADE DE ABSORO E


DESAFIOS ESTRUTURAIS
A maior parte do crescimento da produo atribuda ao crescimento da tecnologia,
mostrando que possvel produzir mais com menos recursos. Porm, a maioria
dos produtores tem baixa capacidade de absoro de conhecimento e, portanto,
no se beneficiaram dos ganhos de eficincia da tecnologia. Alm disso, esses agentes
continuam com acesso limitado s novas tecnologias.13 A produo agrcola est
sujeita s vulnerabilidades em nveis macro e microeconmicas. Entre as vulnerabi-
lidades macroeconmicas, como visto por Alves e Rocha (2010), destaca-se a alta
concentrao da produo (ver tabela 3.2). Os 10% mais ricos dos estabelecimen-
tos agropecurios (mdia e alta renda) so responsveis por 85% do valor bruto
da produo. Em contraste, 90% dos estabelecimentos mais pobres (que englobam

13. A capacidade de absoro do conhecimento a habilidade dos agentes em reconhecer, assimilar e aplicar o novo
conhecimento na gerao de inovaes no processo de produo. Para uma aplicao ao caso agrcola, consulte Vieira
Filho e Silveira (2011).
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 89

a pobreza extrema e a baixa renda) foram responsveis por


apenas 15% da produo.
Apenas no grupo de extrema pobreza, 63% dos estabelecimentos contriburam com
menos de 4% do produto. As variaes entre as regies e os cultivos indicam uma
forte heterogeneidade estrutural na agricultura brasileira. Essa heterogeneidade
torna a adoo tecnolgica mais difcil. Portanto, para o desenvolvimento agrcola
no Brasil, preciso para o futuro prximo incorporar o crescimento com incluso
produtiva. O captulo 7 avaliar a heterogeneidade estrutural que existe na agricultura
familiar, em termos de desigualdade de renda e padres tecnolgicos.

TABELA 3.2
Estratificao de renda dos estabelecimentos por produo (2006)
Salrio-mnimo Nmero de estabelecimentos Valor bruto da produo
Grupos % %
mensal equivalente (mil) anual (bilhes)
Pobreza extrema (0 a 2] 3.242 69,6 6,5 3,9
Baixa renda (2 a 10] 960 20,9 18,5 11,1
Mdia renda (10 a 200] 416 9,0 59,9 35,9
Alta renda >200 23 0,5 81,7 49,0
Total Brasil 4.641 100,0 166,7 100,0
Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).
Obs.: Salrio-mnimo equivalente = valor bruto da produo mensal/salrio-mnimo mensal.

Considerando essa segregao, as unidades produtivas podem ser subdivididas


em quatro estratos de renda (pobreza extrema, baixa, mdia e alta renda).
Na parte superior da populao, representada pelos grupos de mdia e alta renda,
as unidades agrcolas so muito eficientes. No limite inferior, os estabelecimentos
agrcolas carecem de contedo tecnolgico.
Em primeiro lugar, no grupo inferior, a pobreza extrema inclui cerca de
3,2 milhes de estabelecimentos, que ficam margem da produo agrcola, bem
como no se encaixam em qualquer setor de atividade econmica. Esse grupo neces-
sita de estruturas bsicas de organizao produtiva (micro e macro). Na figura 3.7,
a pobreza extrema est concentrada no Nordeste, com 61% dos estabelecimentos
totais considerados nesse estado. Nas outras regies, a pobreza no uma caracterstica
predominante. O Centro-Oeste tem o menor percentual de pobreza extrema, cerca
de 4%. Para reduzir a pobreza rural, as polticas pblicas devem ser focadas em
estratgias regionais. O problema do Nordeste deve ser estudado e compreendido.
Com relao anlise demogrfica, a taxa de urbanizao mais alta encontrada nas
reas mais desenvolvidas, como Sudeste, Centro-Oeste e Sul. O Nordeste e Norte tm
a menor taxa de urbanizao (aproximadamente, 73% cada), embora o primeiro tenha
a segunda maior populao regional no Brasil (28%), logo atrs da regio Sudeste.
Assim, o Nordeste tem o maior percentual de extrema pobreza nas reas rurais e,
ao mesmo tempo, tem a menor taxa de urbanizao. Isso significa que o Nordeste
tem o maior potencial para enfrentar um xodo rural.
90 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 3.7
Anlise demogrfica do potencial de xodo rural e percentual de estabelecimentos
no grupo de extrema pobreza
-72,00 -60,00 -48,00 -36,00

00,00
74

9
Norte
(%)

73
60

Nordeste
(%)

89
-16,00
4
Anlise demogrfica Centro-Oeste
(%)
93
Taxa de urbanizao
14
Extrema pobreza Sudeste
(%)
Scale 1:21.700.000

Populao 2010
85 Regies
(milhes de habitantes)
13 Norte 16
N
Sul
(%) Nordeste 53
Centro-Oeste
W E

14
-32,00 S
Sudeste 80
Sul 27

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).

Em segundo lugar, o grupo de baixa renda (960 mil estabelecimentos agrcolas)


dever ser assistido pelo governo com polticas de apoio e incentivo produo em
pequena escala, geralmente agricultura familiar. Essas unidades agrcolas tm baixa
capacidade de assimilar conhecimento externo e contedo tecnolgico restrito,
com deficincia na gesto e no nvel microeconmico. O acesso ao crdito e
utilizao de novas tecnologias deve ser melhorado. O governo necessita desenvolver
a assistncia tcnica regionalizada e pesquisas agrcolas no tradicionais, ou aqueles
estudos em que o mercado no teria interesse a despeito da importncia para a
sociedade e para a economia.
Finalmente, a riqueza agrcola est concentrada nos estratos de renda mdia
e alta. Para esse grupo, a capacidade de absoro tecnolgica torna-se uma questo
secundria. Porm, as unidades agrcolas exigem orientaes macroeconmicas
estveis e favorveis ao crescimento das vendas. As polticas pblicas precisam ser
orientadas para questes que vo alm do lado microeconmico, mas principalmente
pelo foco macroeconmico, como o estmulo da competitividade, da exportao
e da infraestrutura logstica. Normalmente, as polticas horizontais melhoram a
competitividade e ajudam a reduzir os custos de produo, o que auxilia em termos
de aumento produtivo e apropriao de renda.
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 91

Em nvel microeconmico, embora a agricultura brasileira tenha experimentado


um tremendo crescimento da PTF, a capacidade de absoro da tecnologia dos agentes
ainda bastante restrita. De acordo com o censo agropecurio de 2006, o baixo
nvel de escolaridade da maioria das unidades de explorao agrcola, associado m
gesto do conhecimento aplicado, limita a capacidade de absorver conhecimento
externo, o que desestimula o crescimento da produtividade. Essa limitao pode
ser examinada por dois indicadores: i) o nvel educacional; e ii) o recebimento de
orientao tcnica.
Observando-se o nvel de escolaridade no Brasil (figura 3.8), 90% dos pro-
prietrios dos estabelecimentos no possuam o ensino fundamental (analfabetos,
no educados e ensino fundamental), com 27% de analfabetos e 12% de no
educados. Esses produtores no sabem como buscar orientao tcnica sobre o uso
de novas tecnologias na produo, levando-os subutilizao ou ao uso ineficiente
dos insumos. Em uma comparao regional, o Nordeste tem o pior desempenho
na educao, com 59% dos proprietrios analfabetos e no educados, apenas 36%
com ensino fundamental e 6% com ensino mdio e superior. Esses nmeros so
impressionantes em comparao com outras regies e mostram uma enorme lacuna
entre regies desenvolvidas e atrasadas.

FIGURA 3.8
Percentual de proprietrios por nveis educacionais e por regies
-72,00 -60,00 -48,00 -36,00

00,00
1
5

Norte 38
(%)
55 1
5

36 Nordeste
(%) 59

6
13 21
Centro-
-16,00 Oeste
(%)
Nveis de escolaridade 12
7
23
60
Analfabetos e no educados Sudeste
(%)
Ensino fundamental 59
Ensino mdio
Ensino superior
10 3 11
Scale 1:21.700.000 76
Sul 73
(%)
39
N
Brasil
W E
(%)
51
-32,00 S

Fonte: Censo Agropecurio IBGE (2006).


92 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

De acordo com a figura 3.9, em termos de orientao tcnica, apenas 22%


dos dirigentes agrcolas receberam algum tipo de assistncia tcnica em 2006;
a grande maioria (78%) no recebeu qualquer orientao tcnica. As estatsticas
regionais mostram, mais uma vez, que o Nordeste apresenta uma defasagem em termos
de extenso rural em comparao com outras regies. Na regio Nordeste, 92% dos
dirigentes agrcolas no receberam suporte tcnico no processo de produo; enquanto
apenas 3% receberam orientao tcnica regular. O Sul tem observado melhores
indicadores que outras regies. importante notar que a escala produtiva varia entre
as regies. Enquanto no Sul e no Nordeste h uma predominncia de pequenas fazendas,
no Centro-Oeste tem-se um domnio da produo de larga escala. A produo de
pequena escala no Sul atendida por melhores instituies e infraestrutura, mas essa
situao no a mesma no Nordeste. Os resultados mostram baixa incorporao de
assistncia tcnica. Isso identifica a vulnerabilidade no processo de aprendizagem dos
agentes e dificuldades na difuso de novos conhecimentos. O desafio incorporar
os agricultores marginalizados na dinmica produtiva.

FIGURA 3.9
Percentual de dirigentes agrcolas que receberam assistncia tcnica por regies
-72,00 -60,00 -48,00 -36,00

00,00

5
10
Norte
(%)
85
53

Nordeste
(%)

92

12

18 Centro
-16,00
Percentual de dirigentes agrcolas -Oeste
que receberam assistncia tcnica (%) 70
12

No receberam 19 Sudeste
(%)
Ocasionalmente 69

Recebe regularmente
Scale 1:21.700.000
23
Sul
52 9
(%)
25 13
N
BRASIL
W E
(%)
78
-32,00 S

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).

Em termos da origem da assistncia tcnica, as regies Nordeste e Norte


so dependentes de fontes pblicas, sem diversificao. No Brasil, o investimento
pblico em orientao tcnica quase 40%; no entanto, h um baixo desvio-padro
Perspectiva Histrica da Agricultura Brasileira 93

nas outras fontes, tais como despesas prprias, cooperativas e outros. No Nordeste,
as fontes de financiamento concentram-se no investimento pblico, tendo reduzido
percentual nas demais fontes. A participao das cooperativas nessa regio de
apenas 3%. O ambiente no relacionado ao investimento pblico uma proxy para
explicar a autossuficincia na infraestrutura para promover a difuso do conhecimento.
As regies desenvolvidas tm melhor desempenho que as regies subdesenvolvidas.
Em comparao com o resto da economia, a baixa produtividade do trabalho
implica, em parte, a natureza dualista da agricultura no Brasil, onde a produo de
capital intensivo e de grande escala coexiste com uma vasta quantidade de unidades
agrcolas pequenas e relativamente improdutivas (Vieira Filho, 2013). No entanto,
a diferena de produtividade do trabalho na agricultura est se aproximando em
alguns segmentos [ver Vieira Filho e Fornazier (2016)]. fcil verificar que o
setor dinmico tem visto o rpido crescimento da produtividade do trabalho,
principalmente a partir de uma perspectiva histrica.
Nas ltimas dcadas, o setor agrcola brasileiro tem sofrido muitas mudanas,
o que levou a um processo de modernizao intensiva, maior progresso tecnolgico
e alta produtividade. No obstante, ainda existem produtores que combinam
baixo contedo tecnolgico com baixa produtividade. A agricultura no pode
simplesmente ser dividida entre produtores modernos e atrasados. H problemas
estruturais que criam ineficincia na gesto dos recursos tecnolgicos e na utilizao
de fatores produtivos, desorganizando o sistema nacional de inovao.
H um forte padro de concentrao de renda bruta, por um lado, e um pesado
fardo da pobreza extrema na agricultura, por outro. Nas regies mais atrasadas
(especificamente no Nordeste), a agricultura mais desigual e responsvel por
uma grande parte da pobreza rural, embora tambm se observe o desenvolvimento
dual (coexistncia de setores modernos e atrasados no mesmo espao econmico).
No Sul, houve um padro mais homogneo de produo, e os nveis de renda so
acima da mdia. O Centro-Oeste e o Sul so considerados regies mais dinmicas
para a produo agrcola. Produo de larga escala predomina no Centro-Oeste,
enquanto a produo em pequena escala sobressai no Sul.
Do ponto de vista da formulao de polticas pblicas, a diversidade interna
da agricultura, portanto, exige aes especficas para promover a produo e realocar
recursos para os diferentes segmentos e regies. O planejamento e o desenvolvimento
regional tm de ser alvejados. preciso haver polticas para aumentar a capacidade
de absoro de tecnologia, o que implica fazer progressos na extenso e na educao
rural. Isso requer instrumentos estritamente integrados nas esferas federal, estadual
e municipal que possam chegar a todas as localidades. Devem-se planejar polticas
de incluso produtiva e de capacitao tcnica dos agentes.
CAPTULO 4

EMBRAPA: UM CASO DE INOVAO INSTITUCIONAL INDUZIDA

A tecnologia uma combinao de conhecimento (tcito e codificado) e estruturada


por meio da escala tcnica ou especificao de tamanho. H muitas maneiras
de absorver conhecimento. Uma empresa pode desenvolver uma tecnologia
por intermdio de um processo produtivo interno ou interagindo com firmas
j estabelecidas. A colaborao externa ajuda a aumentar a eficincia econmica pela
modelagem de novas tecnologias, que so definidas em termos de escala produtiva
e de busca por reduo de custos. A pesquisa agrcola essencial ao fomento de
uma agricultura moderna.
A Embrapa um exemplo de sucesso internacional, sendo o Brasil um pas
que conseguiu estruturar uma rede de pesquisa domstica capaz de absorver conhe-
cimento externo gerado fora da fronteira nacional e incorporar ao contexto local.
Entretanto, a assimilao passiva do conhecimento desenvolvido em outros centros
internacionais de pesquisa no responsvel pelo crescimento da produtividade
alcanado pelo setor. Por que esse modelo de reestruturao da pesquisa agrcola
deu certo? Em que medida h limitaes? Por que o processo foi continuado
no tempo? Esses so alguns questionamentos que merecem ser aqui tratados.
A organizao de um sistema nacional de inovao aplicado s condies locais foi
central na transformao da agricultura brasileira nos ltimos 50 anos.

PESQUISA APLICADA E GANHOS DE PRODUTIVIDADE NA AGRICULTURA:


A CRIAO DA EMBRAPA
A revoluo agrcola que aconteceu no Brasil foi extraordinria em termos de
aumento produtivo e de inovao tecnolgica. Esse desempenho est associado ao
arcabouo institucional criado, o qual pode ser comparado s redes estratgicas de
inovao. O leitor mais atento perceber que a transformao no setor agrcola to
relevante quanto no caso industrial. Embora o setor agropecurio seja distinto do
industrial, ambos so parte de um importante processo mais amplo de manufatura,
que engloba atividades do segmento fornecedor ao de distribuio, inclusive o
sistema de pesquisa, cincia e tecnologia. De acordo com Vieira Filho, Campos e
Ferreira (2005) e Vieira Filho e Silveira (2011), a mudana tcnica entendida
como um procedimento que comea fora da explorao agrcola (conhecimento
externo), mas que est cada vez mais corporificada dentro da unidade de produo.
96 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

No obstante, a inovao tecnolgica difere entre a agricultura e a indstria.


Segundo Srinivas e Vieira Filho (2015), o germoplasma uma tecnologia especfica,
que exibe uma mistura complexa de conhecimento e rotinas, mas de uma forma
menos reconhecvel. Muito mais do que a tecnologia tradicional do processo
industrial, o germoplasma, uma unidade conservadora de material gentico de
uso imediato ou com potencial futuro, capaz de modificar os preos relativos
dos insumos agrcolas (terra, trabalho e capital) e gerar inovaes induzidas.
Na agricultura, o processo de aprendizagem e a transferncia de conhecimentos
de uma regio para outra so severamente limitados, criando assim um padro
mais diferenciado de oferta e procura. Na indstria, independentemente da regio,
uma nova tecnologia pode determinar solues de produo em massa.
Conforme Srinivas e Vieira Filho, op. cit., a variao climtica, a diferenciao
de solos e a constituio do relevo na agricultura esto na raiz da difuso desigual do
conhecimento de clima temperado para a agricultura tropical, entre e dentro
dos pases. Isso parcialmente impulsionado por fatores naturais, mas tambm
por delineamento de polticas pblicas. As mudanas institucionais consideram
a soluo dos problemas locais para influenciar no aumento da produtividade.
Quando as polticas definem estratgias objetivas de aumento da capacidade
de absoro de conhecimentos externos, so perceptveis os ganhos na adaptao e
difuso da tecnologia. Segundo Ruttan (1986), Brasil, ndia e Filipinas foram pases
que desenvolveram ambiente institucional interno capaz de absorver conhecimento
gerado nas redes internacionais de pesquisa na produo agrcola.1
Como visto por Esposti (2002), algumas regies (ou pases) agem de forma
oportunista (free rider) no intuito de absorver o contedo tecnolgico embarcado
nas pesquisas internacionais de domnio pblico, sem ao menos efetuar inves-
timentos requeridos em aprendizado e adaptao tecnolgica. Os produtores
diferenciam-se pela variabilidade de capacidade de absoro (um fator endgeno)
de conhecimento externo, o que determina o estoque de conhecimento, e pela
diversidade climtica e geogrfica da agricultura (varivel exgena), j que uma
mesma tecnologia tem retorno diferenciado em funo das especificidades locais.
Portanto, o esforo de pesquisa interno de um pas aumenta as chances de captar
os efeitos de transbordamento das pesquisas realizadas no ambiente internacional
e de estimular a difuso dos novos conhecimentos entre os produtores da regio.

1. O Consultantive Group on International Agricultural Research (CGIAR) um tipo de rede internacional de pesquisa
destinada s questes agrcolas com as metas de desenvolvimento mais abrangentes, tais como a reduo da pobreza,
a melhoria da sade humana e o fomento da produo sustentvel. Embora a estrutura do CGIAR seja capaz de
promover novos conhecimentos, fundamental a organizao de instituies locais que estimulem os processos
de aprendizagem e a pesquisa adaptativa regional. Nesse sentido, a Embrapa beneficiou-se de inmeros projetos
colaborativos junto ao CGIAR.
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 97

Em relao ao Brasil, no perodo anterior dcada de 1970, o esforo de pesquisa


aplicada era realizado de forma isolada e descoordenada no territrio nacional,
influncia direta de grupos que defendiam uma maior interveno do Estado na
economia. Mesmo assim, estavam em curso alguns exemplos bem-sucedidos de
fomento s instituies de pesquisa. Vale lembrar que muitas instituies promotoras
do conhecimento j existiam, mas eram focadas em problemas especficos, no
sendo uma estratgia mais ampla de desenvolvimento regional nacional. Foi o caso
do Instituto Agronmico de Campinas (criado em 1887 e voltado ao fomento da
produo cafeeira de So Paulo), das primeiras escolas e universidades especializadas
em atividades agropecurias (a exemplo da Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz Esalq; da Universidade Federal de Lavras Ufla; e da Universidade
Federal de Viosa UFV, que foram estabelecidas nas trs primeiras dcadas do
sculo passado) e de instituies de financiamento pesquisa (tais como Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo Fapesp, institudas nas dcadas de 1950
e 1960, respectivamente). Porm, a produo agropecuria brasileira apresentava
ganhos moderados e localizados de competitividade, e a pauta exportadora era pouco
diversificada e bastante concentrada.2
Alm disso, conforme Mengel (2015), a passagem da dcada de 1960 para
a de 1970 representou a disputa entre dois grupos: um defensor da reforma
agrria e outro da modernizao da agricultura. De 1930 at a interveno militar,
o primeiro grupo teve um papel muito forte, inclusive na definio de pol-
ticas pblicas, como foi o caso do processo substitutivo de importaes e das
medidas de nacionalizao da produo de bens de capital. No final da dcada
de 1960, em um momento de transio, o segundo grupo, com o surgimento de
novos atores sociais, decorrente do crescente processo de industrializao,
acreditava que a agricultura, como mostrava Schultz (1953), poderia ser um setor
dinmico da economia, se o mesmo absorvesse tecnologias modernas de produo.
Na perspectiva da transformao da agricultura tradicional para um setor moderno,
a reforma agrria seria dispensvel, e a pesquisa significaria um ponto essencial
nessa dinmica. Em 1960, o pas era, inacreditavelmente, importador lquido de
alimentos, como cereais e carne de frango. As produes de soja, milho e carne
bovina mal cobriam o consumo interno. A exportao brasileira era dependente
do caf, que representava mais de 50% das exportaes totais da economia.
Logo, esse cenrio produtivo era preocupante em face das rpidas mudanas
socioeconmicas e demogrficas pelas quais passava o Brasil.

2. Para uma dimenso, em 1950, as exportaes de caf representavam no total das exportaes brasileiras algo em
torno de 64%. Em 1955, este mesmo dado era de aproximado 59%. Em 1960, a dependncia na exportao de caf
ainda se mostrava elevada, sendo em torno de 56% (Giambiagi et al., 2005; Abreu, 1990).
98 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Da dcada de 1970 em diante, a rpida urbanizao das cidades, a iminente


crise de abastecimento, os elevados preos internacionais das commodities agrcolas
e a dependncia das importaes foram fatores importantes para alterar a estratgia
do governo e dos grupos pensantes em relao ao setor produtivo de alimentos.
Havia um problema, que era como aumentar a produo. A resposta a esse problema
no se daria com a reforma agrria. Como resultado ao questionamento, a criao
da Embrapa, em 1973, foi um caso tpico de reforma institucional induzida
la Hayami e Ruttan (1985). Naquele momento, a sociedade entendia que a
preocupao que afetava as cidades estava associada ao que acontecia no campo.
A baixa produtividade era um problema que comprometia a todos, ao passo que
exercia influncia no aumento do custo da cesta bsica no oramento familiar.

CRIAO DA EMBRAPA Desde final da dcada de 1960, estava em gestao a


ideia de transformar a agricultura brasileira via fomento da pesquisa. Um grupo
influente de cientistas sociais com slida formao econmica iniciou o debate da
modernizao agrcola. Esse grupo foi liderado por Jos Pastore, Eliseu Roberto
de Andrade Alves e Aloysio Campello, com o respaldo de Antnio Delfim Netto.
Em 1972, o ministro da agricultura Luz Fernando Cirne Lima, convocou parte
desse grupo de trabalho para consolidar um extenso diagnstico, que ficaria
conhecido como o Livro Preto, sendo o documento que nortearia a criao
da Embrapa. Em 26 de abril de 1973, foto acima, tem-se o ato de instalao da
Embrapa. Da esquerda para a direita, observam-se o primeiro-diretor presidente
da Embrapa, Jos Irineu Cabral; o ento ministro da agricultura, Cirne Lima;
o embaixador da Alemanha no Brasil; o representante da Organizao das
Naes Unidas (ONU) no Brasil, Ramiro Boetner, e o representante da Agncia
Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (Usaid), William Ellis.

Fonte: Embrapa, registro histrico.


Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 99

Desde ento, houve um aumento do investimento na construo institucional


que seria responsvel por absorver conhecimento externo e por difundir novas
tecnologias no mercado local. O trip crdito, pesquisa e extenso rural serviu
como base para alavancar a competitividade setorial e para transferir tecnologia
aos produtores. Embora criado em 1965, o sistema de crdito consolidar-se-ia
apenas nas dcadas seguintes.

REUNIO HISTRICA DA PRIMEIRA DIRETORIA No mesmo dia do ato de insta-


lao da Embrapa, a diretoria executiva da empresa recm-criada reuniu-se para
planejar o futuro da instituio, incluindo o audacioso projeto de treinamento no
mbito de ps-graduao para cerca de 2 mil pesquisadores, o que seria conside-
rado quela poca o maior programa de capacitao j existente. A manuteno
de pessoas-chave na composio da diretoria, tal como o Dr. Eliseu Roberto de
Andrade Alves, teve grande influncia na trajetria institucional bem-sucedida da
primeira dcada, perodo em que a empresa ainda se mostrava como uma promessa.
A reunio foi presidida por Jos Irineu Cabral e acompanhada dos diretores de
recursos humanos, mtodos quantitativos e difuso de tecnologia, Eliseu Alves,
de planejamento, Edmundo da Fontoura Gastal, e da rea de pesquisa, Roberto
Meirelles de Miranda. Este ltimo, por ter sido diretor-geral entre 1970 e 1973
do extinto Departamento Nacional de Pesquisa e Experimentao Agropecuria
(DNPEA), no concordava com a reformulao do modelo de pesquisa at ento
utilizado e foi substitudo no ano seguinte. Na fotografia acima, tm-se os diretores
Gastal, Alves e Miranda, bem como o presidente Cabral. No registro fotogrfico
abaixo, mostra-se a mesma reunio sob outro ngulo.

Fonte: Embrapa, registro histrico.


100 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O planejamento da pesquisa seria financiado, em grande parte, com recursos


pblicos, em uma escala nacional, mas com unidades descentralizadas, tendo o foco
na gesto de recursos humanos e de cincia e tecnologia. Em 1974, a implantao
do sistema nacional de assistncia tcnica e extenso rural teria por finalidade
disseminar tcnicas e informaes por meio das organizaes estaduais de pesquisa
(constitudas pelas Ematers). Conter o desabastecimento foi a principal orientao da
Embrapa dentro desse sistema institucional. Desde o incio, o princpio operacional
da empresa foi pautado por resultados.3

O DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA COMO META DE ESTADO Em 1974,


o presidente Ernesto Beckmann Geisel, recm-empossado (de culos escuros e
o segundo da esquerda para a direita), visita a sede da Embrapa no primeiro
ms de seu governo, sinalizando claro apoio ao projeto de mudana da pesquisa
agropecuria no Brasil. Em suas palavras, reafirmou o compromisso: no mudem
a rota: o caminho este que foi traado. Para compor o quadro do novo governo,
Alysson Paulinelli (ao lado direito do Presidente Geisel) foi convidado a ocupar
o Ministrio da Agricultura. Por discordar da reformulao do DNPEA, Roberto
Meirelles de Miranda foi substitudo pouco tempo antes dessa visita pelo professor
Almiro Blumenshein (no meio de Jos Irineu Cabral, prximo a Paulinelli, e de
Eliseu Alves e de Edmundo Gastal, os dois ltimos sentados direita), sendo este
o responsvel pela implantao das unidades descentralizadas a serem criadas.
Na reunio, com toda diretoria presente, discutiu-se o plano de ao da institui-
o. Ficou assegurado nessa ocasio o investimento necessrio consolidao
da empresa, bem como implantao dos centros regionalizados de pesquisa.
Esse foi o momento em que a Embrapa sairia do discurso para o pragmatismo.

Fonte: Embrapa, registro histrico.

3. Para um relato da histria da Embrapa, confira Cabral (2005).


Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 101

AGLOMERADO DE INOVAES TECNOLGICAS E


CRESCIMENTO DA PRODUO
A Embrapa representou um vetor conjunto de coordenao nacional da pesquisa
agropecuria, que foi muito bem-sucedido com o aumento da produo de soja nos
anos 1980, com o crescimento da produtividade pecuria e de gros nos anos 1990,
com a expanso da fronteira agrcola e com o desenvolvimento generalizado do
agronegcio brasileiro, incluindo a sustentabilidade ambiental. A principal funo
da pesquisa pblica na agricultura era viabilizar solues para o desenvolvimento
sustentvel por meio da gerao, adaptao e transferncia de tecnologias e, assim,
aumentar a produo nacional. A transformao agrcola brasileira um bom
exemplo de como instituies locais foram capazes de absorver conhecimento
externo com consequente resultado produtivo. Aps a dcada de 1970, o Brasil
experimentou crescimento da produtividade agrcola por meio de um aglomerado
de inovaes, que podem ser resumidas em trs grandes blocos (antes de 1985,
perodo de transio entre as dcadas de 1980 a 1990 e aps o ano de 1990) e duas
ondas de crescimento (uma anterior a 1985 e outra posterior).
O primeiro bloco, disseminado ao longo da dcada de 1970 at meados da
dcada de 1980, considerado como a primeira onda de crescimento, diz respeito
ao aumento da rea agricultvel na direo do Brasil central, que proporcionou
ampliao da produo de gros (notadamente, soja) e mecanizao do campo.
A tcnica de calagem que corrigiu a acidez do solo transformou o bioma do
Cerrado em uma prspera regio agropecuria. A expanso da fronteira agrcola
no apenas ensejou a tropicalizao do cultivo de soja4 (sementes tolerantes
a estresse climtico), como tambm demandou tecnologias para controle de
novas pragas. A fixao biolgica de nitrognio (inoculao de bactrias na semente
de soja) permitiu aumentar a produo com menor uso de fertilizantes, elimi-
nando a necessidade de adubao qumica nitrogenada e reduzindo os custos.
Como resultado, a fronteira agrcola expandiu e o preo marginal da terra foi
mantido relativamente baixo. Consequentemente, a mecanizao foi introduzida
em grande escala, facilitada por caractersticas geoclimticas, terrenos mais
planos e com padres adequados de precipitao pluviomtrica. preciso
lembrar tambm o papel da migrao, sobretudo, dos agricultores sulinos.
A cultura gerencial produtiva dos desbravadores foi ponto central, o qual no
pode ser subvalorizado nesse contexto. Sem o conhecimento vindo da infncia
como agricultor e a impossibilidade de sobreviver da atividade no Sul, j adulto,

4. Suzigan e Albuquerque (2011) procuraram estudar a importncia da construo institucional no fomento dos
esforos de interao universidade-empresa para o desenvolvimento produtivo. Entre os casos de sucesso estudados
por esses autores, foram descritos e indicados os exemplos da produo de soja, da indstria de ao e ligas metlicas
especiais, bem como do setor produtor de aeronaves. O ltimo caso ser aprofundado nessa obra no captulo 9, j que
o processo de formao de instituies de cincia e tecnologia da Embraer guarda suas semelhanas com o modelo
da agricultura no Brasil.
102 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

porque a terra era insuficiente para todos, os filhos dos agricultores buscaram
novas terras para continuar a produo.5

CINCIA E TECNOLOGIA Engenheira agrnoma alem naturalizada brasileira,


Johanna Liesbeth Kubelka Dbereiner (sentada esquerda na mesa de reunio)
foi a pesquisadora mais citada pela comunidade cientfica internacional, devido
aos estudos pioneiros no campo da fixao biolgica de nitrognio, tcnica
que propiciou no somente o desenvolvimento do Prolcool como tambm o
crescimento vertiginoso da produo de soja no Brasil. O segundo presiden-
te-executivo da Embrapa, Eliseu Alves, no perodo 1979-1985, apresenta ao
ministro da agricultura, Nestor Jost, as potencialidades do nitrognio no cultivo
da soja. Somente o retorno dessa pesquisa seria o suficiente para solver todo o
investimento realizado na criao e na consolidao da Embrapa. Por exemplo,
para a produo de 27 milhes de hectares de soja, a partir dos parmetros
necessrios de adubao nitrogenada sem fixao biolgica, haveria um gasto
excedente anual de quase 5 bilhes de dlares. Portanto, essa tecnologia per-
mitiu economia de recursos, propiciando alimentos mais baratos e saudveis
sociedade. Cabe lembrar que a cientista Dbereiner era funcionria do extinto
DNPEA e, aps a reestruturao da pesquisa agropecuria, fez jus da meritocracia
na conduo dos seus experimentos.

Fonte: Embrapa, registro histrico.

5. Aqui entra um importante tema de pesquisa: a questo da sucesso geracional das propriedades agrcolas.
relativamente consensual que as fazendas, mesmo as muito grandes, tendem a ser administradas como pequenas
empresas familiares:em sua gesto, um pequeno nmero de pessoas, comprometidas e conhecedoras do negcio, tem
flexibilidade e capacidade de adaptar estratgias a fenmenos especficos, de ordem climtica e/ou mercadolgica.
Tendem tambm a priorizar o longo prazo: reinvestimento de lucros na atividade, por meio, por exemplo, da adoo
de tecnologia. A questo da confiana costuma ser chave: possvel que haja profissionais no familiares na gesto
operacional; porm, as decises fundamentais, de ordem financeira, comercial e estratgica, costumam ser restritas a
membros da famlia (dono e um filho, um irmo, um cunhado, ou mesmo um genro). Assim sendo, a anlise de como
algumas teorias econmicas se fazem presentes na gesto cotidiana da produo agrcola poderia contribuir para a
compreenso de suas estratgias de investimento e de expanso, supondo-as, em regra, relacionadas ao carter familiar
de sua administrao e propriedade.
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 103

O segundo bloco relaciona-se maior demanda de gros, influenciada pela


dinmica da cadeia produtiva de carnes. Esse conjunto de mudanas ocorre na
transio da dcada de 1980 para a de 1990. Com a urbanizao crescente e a
estabilizao monetria que permitiu o acesso ao consumo da populao mais
pobre, tem-se maior aquisio de carnes bovina, suna e de frangos (Barros e
Goldenstein, 1997), que indiretamente demandam insumos nutricionais
(ou rao animal), tais como farelo de soja, milho e outros gros. Em paralelo,
a melhoria das pastagens por cruzamento de Brachiaria transformou o Cerrado
em uma regio com alto rendimento pecurio, reduzindo o tempo mdio para
o abate animal6 e ampliando a competitividade internacional das exportaes
brasileiras de carne bovina. Martha, Alves e Contini (2012) mostraram que o
crescimento da produo pecuria no Brasil dependeu bastante da expanso da
rea de pastagens at 1985, e que, posteriormente, ao contrrio, o crescimento
baseou-se no desempenho animal (peso carcaa) e na taxa de lotao (nmero de
cabeas por hectare). Com isso, o Brasil transformou-se no segundo pas em
exportaes de carne bovina. Alm disso, o maior exportador de carne de frango
e o quarto de carne suna.

FIGURA 4.1
Parcela de mercado referente ao valor da produo agrcola total por regies brasi-
leiras de 1965 a 2014
(Em %)
Parcipao do Centro-Oeste
100%
90%
80%
70%
60%
(Percentual)

50%
40% 33%
30%
20%
10% 6% 8%

0%
97
01
05

20 9
65
69
73
77
81
85
89
93

11
14
0
20
20
20
19
19
19
19
19
19
19
19
19

20

Demais regies (Norte, Nordeste, Sudeste e Sul)


Centro-Oeste

Fonte: Ipeadata (2015) e IBGE (2015b) Pesquisa Agrcola Municipal.

6. O tempo de abate foi reduzido de 4 anos para menos de 2 (em torno de 18 e 20 meses).
104 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Pela figura 4.1, nota-se que a parcela do valor bruto da produo agrcola
total do Centro-Oeste passa de 6% para quase 1/3 (um tero) no perodo de 1965
a 2014, sendo que o maior crescimento ocorre aps a dcada de 1990. Vale observar,
inclusive, que o Centro-Oeste ultrapassa a participao de regies tradicionais,
como Sul e Sudeste, a partir de 2011. No extremo, o Nordeste, que se apresentava
como a terceira principal regio produtora na dcada de 1960, perde espao ao
longo do tempo, passando de 24% para 13%, na medida em que se manteve na
retaguarda do desenvolvimento tecnolgico. Nesse mesmo perodo, as regies Sul
e Sudeste mantiveram a sua importncia relativa.

CONHECIMENTO POR DETRS DA


SAFRINHA Cultivar de soja que
possibilita a semeadura antecipada, que
aliada precocidade, favorece a safrinha
de milho na melhor poca. Alm disso,
possui crescimento indeterminado e
alto potencial produtivo, com melhor
desempenho em reas com altitudes
menores que 600 metros. As regies de
adaptao para esta cultivar so oeste,
norte e noroeste do Paran, sudoeste
e mdio Paranapanema de So Paulo
e sul, centro-sul e sudoeste de Mato
Grosso do Sul.

Fonte: Embrapa, crdito fotogrfico Vanessa


Fuzinatto DallAgnol.

O terceiro bloco associa-se segunda onda de crescimento produtivo, tal como


ocorrido de 1973 a 1985. Entretanto, essa transformao passou (e ainda se observa),
aps a dcada de 1990, com a intensificao do uso do solo, com melhores prticas
de manejo produtivo e com a introduo de biotecnologia (produo transgnica e
manipulao gentica de animais). O uso intensivo da terra viabilizou a produo
da safrinha e, mais recentemente, o plantio de duas safras de vero no mesmo ano.
Devido ao ciclo mais curto adaptado ao clima tropical do cultivo de soja, existe
a possibilidade do plantio de diversas culturas aps a 1a safra, sendo o plantio
mais comum o de milho,7 mas que pode ser substitudo, dependendo da escolha
econmica, pelo de algodo, sorgo ou girassol. O plantio de milho aps a 1a safra
de soja (safrinha) propicia um melhor aproveitamento do solo, sendo vantagem
comparativa nacional frente aos competidores internacionais. Iniciado ao final da
dcada de 1970, esse sistema predominou na regio centro-sul do pas, tornando-se

7. Iniciado em 1976, o plantio de milho aps a 1a safra foi denominado de safrinha, uma vez que se tratava de uma
produo residual, de baixa relevncia quantitativa e de elevado risco de mercado.
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 105

relevante a partir de 2012. No comeo, a produo da safrinha do milho envolvia


apenas Paran e So Paulo; porm, com o tempo e com os ganhos de aprendizado
no aumento da produtividade, foram incorporadas as regies de Mato Grosso
do Sul, Gois, Mato Grosso e de Minas Gerais.

FIGURA 4.2
Produo de milho (1a Safra e Safrinha) de 1976 a 2014
Produo Participao
90 100%

es
80 90%


ilh
m
85
70 80%
(Milhes de toneladas)

es
70%

ilh
60 64%
m
55

60%

(Percentual)
50
50%
es

40
ilh
m

40%
30

30
30%
20
s

20% 12%
e
ilh
m

10 10%
9
3,
il
m

<1%
79

0 0%
19 6
19 9
19 2
19 5
19 8
19 1
19 4
20 7
20 0
20 3
20 6
09

20 2
14

19 6
19 9
19 2
19 5
19 8
19 1
19 4
97

20 0
03

20 6
20 9
20 2
14
7
8
8
8
9
9
9
0
0
0

7
7
8
8
8
9
9

0
0
1
7

20

19

20

20
19

1 Safra
1 Safra Safrinha Total
Safrinha

Fonte: Conab (2015).

A expanso da safrinha foi atribuda, primeiramente, necessidade do


consumo de milho na propriedade, em funo da demanda na produo de sunos
e aves. Posteriormente, como a produo se dava num perodo mais favorvel,
o retorno econmico era satisfatrio. De um lado, o preo final do milho era
mais elevado, j que a oferta do produto na entressafra era menor. De outro, os
custos se mostravam menores, uma vez que a semente plantada vinha de sobras da
safra anterior e, portanto, comercializada a um preo mais baixo, bem como no
havia necessidade de investir na adubao, j que parte da fertilizao realizada na
1a safra ainda permanecia no solo. Pela figura 4.2, em 1980, a safrinha representava
menos de 1% do total (79 mil toneladas). No ano 2001, quando a produo de
milho safrinha comeou a crescer vertiginosamente, a sua parcela ficou prxima
de 12% (ou 3,9 milhes de toneladas). Em 2011, a safrinha tornou-se superior
ao produzido na 1a safra. O diminutivo safrinha perdeu a razo de existir, e
a vigorosa colheita foi denominada de 2a safra, que teve participao em torno
de 54%, equivalente a 39 milhes de toneladas. Em 2014, a produo total de
milho (1a e 2a safras) chegou a 85 milhes de toneladas, sendo a participao
da safrinha de aproximados 64% desse total.
Desde 1990, o uso do plantio direto tornou-se tcnica fundamental no
preparo do solo no Brasil, j que diminui os efeitos da eroso, melhora os atributos
106 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

do solo, conserva gua e sequestra carbono. Ao contrrio das tcnicas de arao


e gradao trazidas da experincia europeia, o plantio direto desenvolveu-se no
territrio nacional como elemento de vantagem competitiva, que permitiu aos
produtores locais reduzirem os efeitos negativos do clima tropical sobre o solo.
Tratou-se de uma inovao em processo, cujo resultado, em ganhos de competividade,
notadamente na conservao dos recursos naturais, dependeu do conhecimento
acumulado dos agricultores ao longo do tempo. Os princpios fundamentais
eram o no revolvimento do solo, a manuteno da cobertura de palha no terreno
aps a colheita e a rotao de culturas. Buscava-se resolver o problema da eroso,
compactao e exposio excessiva do solo s intempries no preparo do terreno e
melhorar, simultaneamente, a gesto dos recursos hdricos e a fertilidade da terra.
De acordo com a figura 4.3, a tcnica de plantio direto iniciou em 1973 com
180 hectares plantados, mas somente a partir de 1990 que a prtica se intensificou.
Em 1995, foram 3,8 milhes de hectares plantados e, em 2012, 31,8 milhes de
hectares. Particularmente no cultivo de soja, a rea plantada j representa algo
em torno de 90%.

FIGURA 4.3
Evoluo do plantio direto no Brasil de 1973 a 2012
(Milhes de hectares)

40,0
31,8 milhes
Plantio direto de hectares

30,0
(Milhes de hectares)

20,0

10,0

3,8 milhes de hectares


180 hectares
0,0
1973 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2012

Fonte: FEBRAPDP (2015).


Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 107

PLANTIO DIRETO E SUSTENTABILIDADE O material orgnico deixado no solo


transforma-se em rico adubo natural, advindo da palha decomposta de safras
anteriores. As vantagens so a reduo do uso de agroqumicos e o controle
dos processos erosivos, dado que a permanente cobertura de resduos impede a
infiltrao da gua com maior rapidez, o que contribui com a sustentabilidade
ambiental. Com mais da metade de sua rea plantada, o Brasil tornou-se uma
referncia no uso do sistema. A prtica tambm utilizada nos projetos de
integrao lavoura-pecuria-floresta para a recuperao de reas de pasta-
gens degradadas. A melhora nutricional da alimentao dos bovinos reduz o
tempo de abate e, consequentemente, as emisses de metano na atmosfera.

Fonte: Embrapa, crdito fotogrfico Paulo Kurtz.

Como estudado por Vieira Filho (2014a), a difuso de biotecnologia (ou de


organismos geneticamente modificados) insere-se no debate da moderna agricultura
e visa no somente melhorar as variveis econmicas (aumento da produtividade e
reduo dos custos), como tambm reduzir o consumo de insumos prejudiciais ao
meio ambiente e sade humana. Em 1997, de forma ilegal, o plantio transgnico
iniciou no Brasil com a produo de soja. Nos primeiros anos, a taxa de adoo
foi lenta. A legalizao da soja geneticamente modificada s aconteceu em 2003,
quando mais de 80% da rea plantada se dava com sementes convencionais.
Em 2005, legalizou-se o plantio de algodo transgnico.
108 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 4.4
Curvas de difuso e porcentagem de adoo de plantio transgnico de soja, milho e
algodo no Brasil de 2002 a 2014
(Em%)

Curvas de difuso 2014


100

Transgnica Convencional
75
Soja 93%
(%) 50
Algodo 67%
25
Milho 83%
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0% 50% 100%
Adoo (%)

Fonte: Cleres (2014).

No entanto, a imensa mobilizao da sociedade quanto s incertezas


da transgenia foi suficiente para obstruir o crescimento da produo at 2005,
ano em que foi promulgada a Lei de Biossegurana. Desde ento, a taxa de difuso
aumentou e o plantio do milho foi autorizado em 2008. A tecnologia contribuiu
para aumentar a resistncia gentica s principais pragas e doenas. Embora o plantio
do milho transgnico tenha sido autorizado mais tarde, as economias de escala e de
escopo existentes com a produo de soja mostraram um cenrio mais favorvel
difuso. Alm disso, como j discutido, tem-se o crescimento de 2a safra.
Quanto ao algodo, a ausncia dessas economias exigiu um tempo maior de apren-
dizado, o que refletiu em uma difuso menos acentuada. A produo transgnica
trouxe benefcios diretos ao produtor: a simplificao do manejo, a reduo de custos
e os ganhos de rendimento. Pela figura 4.4, em 2014, a rea plantada com variedades
transgnicas de soja, milho e algodo era, respectivamente, de 93, 83 e 67%, padres
elevados para um comparativo internacional, como visto por Vieira Filho (2014a).
Ao mesmo tempo, a biotecnologia contribuiu para os avanos na manipulao
gentica de animais. No ano de 1997, foi desenvolvida raa de suno com menor
teor de gordura e maior peso carcaa, especfico para as necessidades do mercado.
Em 2001, o primeiro clone bovino da Amrica Latina foi um fato emblemtico,
utilizando-se praticamente o mesmo mtodo que deu origem ovelha Dolly,
primeiro animal clonado no mundo em 1997. Outras conquistas foram o sequen-
ciamento do genoma do caf e o desenvolvimento do feijo resistente ao vrus
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 109

do mosaico dourado,8 cujo cultivo comercial viria a ser aprovado pela Comisso
Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) em 2011.
Nos ltimos anos, a integrao lavoura-pecuria-floresta buscou recuperar
reas de pastagens degradadas, incluindo em uma mesma propriedade diferentes
sistemas produtivos, como a produo de alimentos, fibras e energia. A aplicao
de tcnicas e sistemas de plantio adequados no apenas intensificou como tambm
melhorou a fertilidade do solo. possvel reduzir o uso de agroqumicos, expandir
reas para fins agropecurios e minimizar o passivo ambiental. Nesse sentido,
h uma diversificao da atividade econmica na propriedade, o que reduz o risco
de perdas climticas e de mercado. A soja tem sido a cultura-base nos sistemas
integrados. Aps a colheita, a pastagem fornece alimento aos animais no perodo
de seca, momento em que h maior escassez de forragem, elevando significativamente
a produtividade pecuria.

INTENSIFICAO PRODUTIVA possvel produzir florestas e, ao mesmo


tempo, conciliar atividades agrcolas e pecurias em uma mesma rea.
A integrao lavoura-pecuria-floresta favorece o controle de pragas e a
estocagem de carbono. Para uma ideia, apenas na fase de recria e engorda
de bovinos, como apontam Kichel et al. (2014), a produtividade de carne de
uma pastagem degradada est em torno de 30 kg/ha ao ano, enquanto, em
uma pastagem recuperada por sistemas de integrao, no mesmo perodo e
rea, os ganhos alcanam valores de 450 kg. Na fotografia, pode-se ver gado
em pastagem com integrao lavoura-pecuria-floresta no estado de Gois,
que supervisionada por tcnicos da Embrapa.

Fonte: Embrapa, crdito fotogrfico Fabiano Marques Dourado Bastos.

8. Doena amplamente disseminada nas regies produtoras dessa leguminosa, mas com impacto cada vez menor
devido resistncia das novas cultivares.
110 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Conforme a figura 4.5, ao comparar a quantidade produzida por rea colhida


de diferentes cultivos, nota-se que apenas os rendimentos da soja e do caf dupli-
caram at 1985, resultado diretamente ligado primeira onda de crescimento e
a transformaes institucionais. Depois de 1985, de acordo com a segunda onda
de crescimento, o aumento do rendimento generalizou-se, sendo que algodo,
arroz, caf, soja e milho triplicaram a quantidade produzida por hectare em todo
o perodo analisado.

FIGURA 4.5
Variao percentual do rendimento (quilogramas por hectare) de diferentes cultivos
no Brasil de 1970 a 2006
400
Primeira onda Segunda onda

3x
Algodo
300
Arroz
2x Caf
Embrapa 2x
(%) 200 1973 Soja
Milho
Feijo
100
Trigo
Cana-de-acar
0
1970 1975 1980 1985 1995 2006
Fonte: IBGE (2015) vrios censos agropecurios.

Aliada a todas as transformaes, a partir de 2009, a populao urbana mundial


ultrapassou a rural, e essa situao, juntamente ao crescimento das economias
emergentes, aumentou a demanda por alimentos, o que vem ampliando o consumo
por protena animal e vegetal no mundo. O agrupamento das inovaes aqui
detalhadas desde o estabelecimento de uma rede de conhecimento centrada na
Embrapa foi impulsionado por fatores de oferta e de demanda, os quais permitiram
a expanso da rea agricultvel, o crescimento produtivo e a elevao da competiti-
vidade internacional.9 Os resultados no exemplo brasileiro foram extraordinrios.

9. Demarcadas ao longo do texto, as inovaes puxadas pela demanda e pela oferta podem ser enumeradas,
respectivamente: i) tcnicas de calagem e de correo do solo; ii) tropicalizao dos cultivos; iii) controle de novas
pragas; iv) intensificao da mecanizao; v) fixao biolgica de nitrognio; vi) maior demanda por rao animal;
vii) cruzamento de plantas e animais; viii) duas safras de vero (primeira safra mais safrinha); ix) plantio direto;
x) biotecnologia; xi) integrao produtiva; xii) demanda por alimentos; e xiii) acumulao de conhecimento
(fluxos migratrios).
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 111

A produo de alimentos aumentou mais de oito vezes, enquanto o tamanho da


populao pouco mais que dobrou, aumentando assim a produo agrcola per
capita no Brasil. Essa performance afastou o risco de desabastecimento, redistribuiu
renda e impulsionou o comrcio exterior. Desde 1980, o pas tornou-se exportador
lquido de bens agropecurios.

O PAPEL DA EMBRAPA NO DESENVOLVIMENTO DO AGRONEGCIO


Como discutido por Alves (2010) e por Correa e Schmidt (2014), o sucesso do
modelo da Embrapa pode ser organizado em quatro pontos: i) independncia
poltica e nveis adequados de financiamento pblico; ii) investimento em capital
humano; iii) desenvolvimento de redes estratgicas de inovao; e, por fim,
iv) orientao institucional e poltica de direito de propriedade intelectual.
Havia um problema bem especificado no setor produtivo e a criao da Embrapa
representava a soluo.

COMPROMISSO COM OS PRINCPIOS A composio da diretoria da Embrapa


com grupos compromissados com a filosofia de mudana e apoiados direta-
mente pela presidncia da repblica, nos seus primeiros anos de existncia,
foi essencial para consolidar a transio do passado com a modernizao
do sistema nacional de inovao agropecuria. Eliseu Alves (em 1984, junto
ao presidente Joo Baptista de Oliveira Figueiredo) tornou-se o segundo
presidente da Embrapa no perodo de 1979 a 1985, dando continuidade ao
trabalho realizado anteriormente. Como diretor, de 1973 a 1979, concebeu e
executou o programa de ps-graduao. Como presidente, fez deste programa
uma prioridade, atingindo a marca de 1.375 pesquisadores mestres e doutores
conjuntamente. Simultaneamente, contribuiu para edificar a imagem da empresa
como referncia internacional, expandindo as parcerias internacionais de pesquisa.

Fonte: Embrapa, registro histrico.


112 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

No que tange ao primeiro ponto, de 1973 at 1982, a organizao institucional,


concebida de modo ousado e moderno, no passava de uma promessa. Investimentos
foram realizados na contratao de pessoal (tanto nas reas meio quanto finalstica)10
e em infraestrutura, aproximadamente um gasto mdio anual de R$ 1,1 bilho
a preos de 2013. O custo foi arcado pelo governo brasileiro na promessa de que a
Embrapa representaria a modernizao do setor, sendo esta uma meta de longo prazo.
Todavia, no intuito de justificar esse aporte financeiro, foi preciso no curto prazo
ser objetivo na entrega de resultados. O sucesso no seria alcanado sem a correta
disseminao dos resultados e, para isso, ateno especial foi dada divulgao
e imagem da empresa. A comunicao direta com a Presidncia, o Senado e o
Congresso Nacional e o forte lobismo setorial foram decisivos na garantia de oramento
estvel para a Embrapa, principalmente no momento em que no existiam respostas
concretas aos desafios macroeconmicos estabelecidos.
De 1982 a 1991, a empresa passou por uma fase de consolidao, j que
os primeiros resultados apareceram o caso da soja e a expanso da fronteira
agrcola no Cerrado. O investimento mdio anual nesse perodo ficou em torno
de R$ 1,6 bilho a valores de 2013. De 1991 em diante, a Embrapa deixou de
ser uma promessa e virou realidade. O governo e a sociedade no questionavam
a sua importncia. O retorno era perceptvel na transformao do setor e o
montante despendido anual alcanou cifra de R$ 1,8 bilho. A figura 4.6 mostra
a evoluo dos recursos aplicados na empresa em trs fases: promessa, consoli-
dao e resultados. A participao do gasto no PIB agropecurio foi crescente,
notadamente nas fases de promessa e consolidao. O pice da srie ocorreu em
1996 com 1,38%, indicador comparvel, segundo Correa e Schmidt (2014),
ao de pases desenvolvidos, tais como Canad (1,2%), Estados Unidos (1,4%)
e Austrlia (0,8%).
Em relao ao segundo ponto, o programa de capacitao interna dos pesqui-
sadores teve prioridade mxima na poltica de recursos humanos. Como mostrado
por Alves (2010), seria preciso desenvolver capital humano, que fosse criativo
conforme o surgimento de problemas da agricultura tropical e que estimulasse
ambiente favorvel interao e cooperao nas redes internacionais de pesquisa.
Nesse sentido, estabeleceu-se uma carreira focada na qualificao cientfica
dos pesquisadores, criando trs nveis de progresso funcional: i) bacharelado;
ii) mestrado; e iii) doutorado, sendo este ltimo o nvel mais elevado. Ainda assim,
a empresa manteve um programa de treinamento de ps-graduao (focado
no doutoramento), que atendesse aos interesses domsticos, mas que obtivesse
padres de exigncia dos melhores centros de estudos dos pases avanados.
Segundo Alves (1984), nos primeiros 10 anos, 20% do oramento total da

10. Por rea finalstica, entende-se a pesquisa propriamente dita.


Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 113

instituio foi destinado ao treinamento e ao aprimoramento profissional.


O patamar salarial aliado a benefcios (como plano de sade e aposentadoria
diferenciada) era bastante favorvel. Alm disso, havia um sistema de promoo
por mrito, seja no mbito individual, de grupo, seja no de unidade de pesquisa.

FIGURA 4.6
Gastos governamentais na Embrapa e participao do oramento no PIB do setor
agropecurio brasileiro de 1974 a 2013
Recursos aplicados na Embrapa
(Valores constantes de 2013)
3,0

2,5
o

s
sa

do
a
es

lta
id
om

ol
(Bilhes de Reais)

su
2,0
ns

Re
Pr

Co

1,5

1,0

0,5

0,0
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2013
Participao do oramento da Embrapa
no PIB agropecurio

1,60
Promessa 1,38 Resultados
1,40 e consolidao
1,20
1,00
(Percentual)

0,80
0,60
0,40
Participao no PIB
0,20 Parcela de 1%
0,00
2013
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012

Fonte: Embrapa/DAF (2015b).


Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI; PLOA + PAC em valores correntes.

A figura 4.7 mostra o aumento do pessoal empregado, inclusive a progressiva


importncia dos pesquisadores com titulao mais elevada ao longo de todo
o perodo. De 1973 a 2013, o percentual de pesquisadores no quadro de funcionrios
variou pouco, atingindo o pico de 26% em 2007. Entretanto, percebe-se que a
poltica de elevar o nmero de pesquisadores doutores foi um objetivo acertado
114 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

desde a dcada de 1970. De acordo com Alves (2010), o princpio da substituio


ordenada mantinha a idade mdia dos doutores em 45 anos e contribua para
disseminar o trabalho em equipe. A ideia por detrs deste raciocnio era a de que
um pesquisador defende o seu doutorado aos 30 anos e, assim, teria um horizonte
de mais 30 anos de trabalho, sendo que a metade daria 15 anos. Portanto, a soma de
30 com 15 alcanaria os 45 anos estabelecidos como meta. Dessa forma, um jovem
doutor teria 15 anos de vida profissional ao lado de pesquisadores seniores, que,
no decorrer de sua trajetria, eram estimulados a compartilhar o conhecimento.
No comeo, havia predominncia de pesquisadores de nvel I, situao que se
inverte em 1978 com o maior nmero de mestres (ou pesquisadores nvel II).
Somente a partir de 2000, o nmero de pesquisadores doutores (nvel III) ultrapassa
o de mestres e se torna preponderante. Em 2013, o nmero total de empregados
era de 9.777, sendo 2.429 pesquisadores. Do total de pesquisadores, 83% tinha
titulao de doutor.11
O terceiro ponto diz respeito ao desenvolvimento de redes estratgicas de
inovao. Os trabalhos colaborativos com instituies estrangeiras foram fundamen-
tais na busca de solues tecnolgicas. A Embrapa firmou aes multilaterais com
o CGIAR, que foi muito importante, no incio, para definir os rumos da pesquisa
e treinar cientistas, e que tem contribudo, recentemente, no relacionamento do
Brasil com a frica, a Amrica Latina e a sia. A cooperao com o Departa-
mento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA) foi efetiva na transferncia de
conhecimento para adaptar o cultivo de soja ao clima tropical. Na Frana, foram
assinados acordos com trs instituies: o Instituto Nacional de Pesquisa Agro-
nmica (INRA), o Centro Internacional de Pesquisa Agronmica para o Desen-
volvimento (CIRAD) e o Instituto de Pesquisa para o Desenvolvimento (IRD).
No Japo, buscou-se parceria com o Centro de Pesquisa Internacional Japonesa
em Cincias Agrrias (JIRCAS). Alm disso, vrios acordos de cooperao
bilateral foram implementados, tais como INTA-Argentina, CSIRO-Austrlia,
BBSRC-Reino Unido, Corpoica-Colmbia, INIA-Uruguai e INIA-Chile.
Inserido nessa rede de pesquisa, o intercmbio de germoplasma impulsionou
os programas de melhoramento gentico, aumentando o rendimento das cultivares
e forrageiras. Entendeu-se que a pesquisa agrcola de ponta manter-se-ia apenas
com intenso programa de cooperao tcnica e cientfica entre as instituies
internacionais de reconhecida competncia. Em 1990, visando estreitar as relaes
com cientistas americanos, criou-se o primeiro laboratrio virtual no exterior
(Labex), que permitiu troca de experincia e definio de trabalhos conjuntos.
Devido ao sucesso dessa iniciativa, o projeto expandiu-se para a Europa (2002)

11. Por comparao, o Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuria (INTA) da Argentina emprega mais de 2.300
pesquisadores, dos quais menos de 20% possuem doutorado (Correa e Schimidt, 2014).
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 115

junto Agropolis Internacional com sede na Frana, para a Coreia do Sul (2009)
e para a China e o Japo (2012). Da mesma forma, tem-se o fluxo inverso de
pesquisadores das instituies parceiras para desenvolver atividades de pesquisa
de interesse mtuo nas unidades da Embrapa. Os objetivos do programa so:
i) gerar tecnologias inovadoras para a agricultura brasileira; ii) promover pesquisa
colaborativa na fronteira do conhecimento; iii) fortalecer as redes multidisciplinares
e institucionais; e iv) monitorar tendncias no cenrio internacional.

FIGURA 4.7
Total de empregados e qualificao dos pesquisadores da Embrapa de 1973 a 2013
Emprego total versus participao dos pesquisadores
30%
26%
15000
25%
(Nmero de empregados)

12500
10668 20%
18% 9777

(Percentual)
10000
7925 15%
7500
10%
5000
Participao dos pesquisadores no quadro de pessoal 5%
2500
Total de empregados
0 0%

Qualicao dos pesquisadores


3000

2429
(Nmero de pesquisadores)

2009
2000

1000

401

19
0

Nvel I Nvel II Nvel III Total de pesquisadores (Nveis I, II e III)

Fonte: Embrapa/DGP (2015c).

Por fim, quanto ao quarto ponto, a misso da Embrapa sempre esteve orientada,
de um lado, a viabilizar solues de pesquisa para o desenvolvimento tecnol-
gico aplicado. Para tanto, o modelo organizacional foi estruturado em unidades
116 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

descentralizadas de pesquisas, mas que estariam vinculadas a um planejamento central.12


As unidades foram distribudas no territrio e especializadas em reas ecorregio-
nais, de produtos e de temas bsicos (ver figura 4.8). Com abrangncia nacional,
capilaridade e atuao diversificada local, seria possvel compreender os principais
desafios do lado microeconmico. De outro lado, a poltica de transferncia de
conhecimento foi organizada de modo a estimular os mecanismos de mercado.
Nesse processo, no caberia Embrapa vender tecnologias e competir com o
setor privado. A participao do setor pblico ocorreria no aspecto da regulao.
Segundo Marra, Souza e Alves (2013), em relao aos direitos de propriedade,
os papis da Embrapa resumir-se-iam a produzir insumos e material gentico,
estimular o mercado a difundir as tecnologias, associar-se iniciativa privada
quando necessrio, realizar pesquisas estratgicas de elevado risco e de longo
prazo de maturao, bem como evitar conflitos de interesses, como, por exemplo,
o desenvolvimento de uma cultivar que reduza o uso de agroqumico altamente
rentvel ou mesmo a elaborao de pesquisas em reas que o mercado no teria
interesse autnomo.
Na dcada de 1990, instituiu-se o Sistema Nacional de Pesquisa Agrope-
curia (SNPA),13 compreendendo a Embrapa (46 unidades descentralizadas e
16 escritrios), as organizaes estaduais de pesquisa,14 as universidades e demais
instituies, pblicas e privadas, vinculadas atividade agropecuria. Procurou-se
compatibilizar as diretrizes e estratgias da pesquisa agropecuria com as polticas
de desenvolvimento, eliminando a sobreposio e a ineficincia alocativa dos
recursos. No Brasil, conforme mostrado por Vieira Filho e Vieira (2013), o cenrio
da pesquisa cientfica no desenvolvimento de variedades de plantas agrcolas mudou
sensivelmente aps a promulgao, em 1997, da Lei de Proteo de Cultivares.15

12. Exemplo de uma diretriz nacional, mas focada na regio, foi o zoneamento agrcola, que foi elaborado nos anos
2000 para minimizar os riscos relacionados aos fenmenos climticos, identificando no mbito municipal a melhor
poca de plantio das culturas, nos diferentes tipos de solo e ciclo de cultivares. Essa atividade contribuiu para melhorar
a gesto e trouxe reduo significativa dos gastos com seguro agrcola.
13. O SNPA foi institudo em 1992 pela portaria de no 193, de 7/8/1992, do Ministrio da Agricultura, autorizado pela
Lei Agrcola (Lei no 8.171, de 17/1/1991).
14. As Organizaes Estaduais de Pesquisa Agropecurias (OEPAs) so compostas por 21 entidades. Dos 26 estados
brasileiros, 16 possuem instituies de pesquisa agropecuria, concentradas na sua maioria nas regies Centro-Oeste,
Sudeste e Sul. So quase 1.800 pesquisadores que realizam 2.100 projetos de pesquisa e desenvolvimento, nos seus
230 laboratrios e 215 estaes experimentais. Em um pas continental como o Brasil, as especificidades regionais
definem estratgias diferenciadas de pesquisa para cada macrorregio brasileira.
15. O marco regulatrio brasileiro referente propriedade intelectual passou por transformaes significativas a partir da
assinatura, em 1996, do acordo internacional Trips. Em seguida, em 1997, com a promulgao da Lei de Proteo
de Cultivares, introduziu-se uma poltica de proteo intelectual especfica para a agricultura. Como o desenvolvimento de
uma nova variedade demanda tempo (em mdia, 10 anos), foi preciso que a economia estivesse preparada para regular
a questo dos direitos de propriedade para remunerar o capital de investimento na pesquisa (Vieira Filho e Vieira, 2013).
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 117

FIGURA 4.8
Quantitativo das unidades ecorregionais, de produtos e de temas bsicos da Embrapa
-72,00 -60,00 -48,00 -36,00

BOA VISTA
1
AP
1 RR MACAP
00,00

BELM
MANAUS
SO LUS FORTALEZA
1 AM 1 1
1 PA 1 MA TERESINA RN
CE NATAL
PB
1 JOO PESSOA

1 PI 1
RECIFE
1 AC PORTO VELHO
PE
1 RO 1 TO MACEI
RIO BRANCO PALMAS 1 AL
ARACAJU
SE
1 MT 1 BA
SALVADOR
3
CUIAB 1 4
-16,00 BRASLIA
DF
Especializao das unidades 1 GO
GOINIA
Ecorregionais 2 MG
CAMPO GRANDE
ES
Produtos 1 2
BELO HORIZONTE VITRIA
MS
Temas bsicos 1 4 1 RJ
SO PAULO
3
Scale 1:21.700.000 RIO DE JANEIRO
PR SP
2
CURITIBA
FLORIANPOLIS
1 SC
N

2 2 RS PORTO ALEGRE
W E

-32,00 S

Unidades Ecorregionais Unidades de Produtos Unidades de Temas Bsicos


Embrapa Acre (AC) Embrapa Algodo (PB) Embrapa Agrobiologia (RJ)
Embrapa Agropecuria Oeste (MS) Embrapa Arroz e Feijo (GO) Embrapa Agroenergia (DF)
Embrapa Agrossilvipastoril (MT) Embrapa Caprinos e Ovinos (CE) Embrapa Agroindstria de Alimentos (RJ)
Embrapa Amap (AP)
Embrapa Florestas (PR) Embrapa Agroindstria Tropical (CE)
Embrapa Amaznia Ocidental (AM)
Embrapa Amaznia Oriental (PA) Embrapa Gado de Corte (MS) Embrapa Informtica Agropecuria (SP)
Embrapa Cerrados (DF) Embrapa Gado de Leite (MG)
Embrapa Instrumentao (SP)
Embrapa Clima Temperado (RS) Embrapa Hortalias (DF)
Embrapa Meio Ambiente (SP)
Embrapa Cocais (MA) Embrapa Mandioca e Fruticultura (BA)
Embrapa Meio-Norte (PI) Embrapa Monitoramento por Satlite (SP)
Embrapa Milho e Sorgo (MG)
Embrapa Pantanal (MS) Embrapa Recursos Genticos e Biotecnologia (DF)
Embrapa Pesca e Aquicultura (TO)
Embrapa Pecuria Sudoeste (SP) Embrapa Solos (RJ/PE)
Embrapa Soja (PR)
Embrapa Pecuria Sul (RS) Embrapa Gesto Territorial (SP)
Embrapa Rondnia (RO) Embrapa Sunos e Aves (SC)
Embrapa Trigo (RS) Embrapa Informao Tecnolgica (DF)
Embrapa Roraima (RR)
Embrapa Semirido (PE) Embrapa Uva e Vinho (RS) Embrapa Produtos e Mercado (DF)
Embrapa Tabuleiros Costeiros (SE) Embrapa Caf (DF) Embrapa Quarentena Vegetal (DF)

Fonte: Embrapa (2015a).


Obs.: A numerao identifica a quantidade de unidades em cada Unidade da Federao.

Pelos dados da tabela 4.1, separando-se pelos cultivos de maior importncia


econmica, tem-se o nmero acumulado de cultivares protegidas no Sistema
Nacional de Proteo de Cultivares (SNPC). De 1998 a 2016, nota-se um cresci-
mento do nmero de cultivares protegidas no mercado brasileiro, que saltou de 104
para 2.212. Apenas no mercado de soja, em 1998, eram 64 cultivares protegidas.
Em 2016, as cultivares totalizavam 769, sendo cerca de 22% de propriedade da
Embrapa. Das 171 cultivares de soja protegidas pela Embrapa, 76 eram transgnicas.
Quando se observa outras cultivares, no ano de 2016, a presena da Embrapa
118 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

tambm foi relevante, como no milho (78%), no algodo (37%) e no trigo (32%).
Independentemente desses resultados, a Embrapa possui cerca de um quinto
(20%) da proteo em outras variedades. Pode-se perceber que a inovao no setor
tem sido contnua. Os mecanismos de proteo da propriedade intelectual foram
fundamentais para este crescimento, visto que so essenciais na organizao e na
gesto do conhecimento e da inovao no agronegcio, fortalecendo a institu-
cionalidade da pesquisa pblica e privada. Houve um aumento considervel do
nmero de cultivares registradas.

TABELA 4.1
Nmero acumulado de cultivares protegidas no SNPC no Brasil
(1998-2016)
Cultivares protegidas Cultivares acumuladas nos anos
por produtos 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Total de cultivares (a)
Soja 64 145 207 312 406 464 568 700 774 769
Trigo 7 27 39 67 84 90 104 134 140 131
Cana-de-acar 7 26 41 52 72 83 97 117 113 107
Algodo 1 13 31 48 57 61 66 67 76 70
Milho 2 19 27 31 50 42 53 52 50 36
Caf 0 0 0 1 6 7 7 9 17 17
Outras* 23 59 112 249 385 608 822 1.004 1.133 1.082
Total 104 289 457 760 1.060 1.355 1.717 2.083 2.303 2.212
Cultivares da Embrapa (b)
Soja 18 51 72 99 131 141 163 178 172 171
Trigo 3 9 13 21 33 35 37 43 45 42
Cana-de-acar 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Algodo 0 6 12 20 21 24 26 28 31 26
Milho 2 17 24 25 27 28 42 44 42 28
Caf 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1
Outras* 7 18 34 55 67 82 126 162 191 216
Total 30 101 155 220 279 310 394 456 482 484
Participao Embrapa (b/a)
Soja 28,1 35,2 34,8 31,7 32,3 30,4 28,7 25,4 22,2 22,2
Trigo 42,9 33,3 33,3 31,3 39,3 38,9 35,6 32,1 32,1 32,1
Cana-de-acar - - - - - - - - - -
Algodo - 46,2 38,7 41,7 36,8 39,3 39,4 41,8 40,8 37,1
Milho 100,0 89,5 88,9 80,6 54,0 66,7 79,2 84,6 84,0 77,8
Caf - - - - - - - 11,1 5,9 5,9
Outras* 30,4 30,5 30,4 22,1 17,4 13,5 15,3 16,1 16,9 20,0
Percentual total 28,8 34,9 33,9 28,9 26,3 22,9 22,9 21,9 20,9 21,9
Elaborao dos autores, com base no SNPC (2016).
Obs: (*) Na classificao Outras, encontram-se hortalias, flores, frutas e outros gros de menor importncia em termos de
valor produtivo.
Embrapa: um caso de inovao institucional induzida 119

Desde a promulgao da Lei de Proteo de Cultivares, embora a Embrapa


venha perdendo participao ao longo do tempo, a empresa ainda se manteve
na liderana na obteno de cultivares protegidas. Pressupe-se, portanto,
que h um aumento da participao privada no mercado, apesar da pesquisa
pblica ser relevante. De 2000 em diante, a indstria de sementes passou por
significativa reestruturao. Em 2016, diversas empresas j disputavam o mercado
e possuam programas especficos de melhoramentos. A figura 4.9 indica as cinco
maiores empresas atuantes na rea de melhoramento gentico convencional e
transgnico no mercado de soja, com dados do SNPC.

FIGURA 4.9
Nmero de cultivares protegidas de soja convencionais e transgnicas pelas
principais empresas detentoras (1998-2016)
200
171

150

100 95 95
74 79 76
64
53 53 56
50 45

19 18 16
0
0
Nidera S/A Agrigenetics, Inc. Bayer Monsoy Ltda Embrapa

Convencional Transgnica Total

Elaborao dos autores, com base no SNPC (2016).

Conforme Alves e Silva (2013), a disseminao de tecnologia por ins-


tituies pblicas de pesquisa entendendo que a Embrapa central neste
processo foi em parte atendida no Brasil ao longo das ltimas dcadas, j que
a agricultura com acesso a mercados foi capaz de contratar assistncia tcnica
e extenso rural. Porm, a produo mal equipada e pouco assessorada ficou
margem da modernizao agrcola. Essa situao ocorre, pois existe uma
imperfeio de mercado. Os grandes produtores compram insumos a um
preo menor e vendem os seus produtos a um valor mais elevado. Os pequenos
produtores, ao contrrio, pagam caro pelos insumos e vendem os bens agrcolas
abaixo do que remunera os fatores de produo. A consequncia direta que essa
parcela dos produtores no foi capaz de adquirir adequada consultoria tcnica,
o que diminuiu a capacidade de absoro de tecnologia e comprometeu a eficcia
do sistema. No se tem dvida de que o modelo embrapiano foi bem-sucedido
aplicado ao caso brasileiro; contudo, o sucesso futuro depende de reestruturar
a assistncia tcnica produo que est margem do acesso aos mercados.
CAPTULO 5

ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL:


EXPERINCIA CONTEMPORNEA

O desenvolvimento econmico brasileiro divide-se em trs momentos bem distintos


em relao participao do Estado na economia. O primeiro contempla a presena
estatal na organizao das atividades econmicas. Esse perodo vai at fins da dcada
de 1980 e foi caracterizado pelo forte intervencionismo pblico, bem como pela
adoo do modelo substitutivo de importaes. A partir da dcada de 1990, com
a liberalizao comercial e financeira, as transformaes ocorridas no segundo
momento sinalizaram o contrrio, uma transferncia da participao estatal para uma
maior insero do setor privado na produo. Neste segundo momento, caberia ao
Estado um papel mais regulador do que produtor. No obstante, desde 2004,
embora no sendo possvel o retorno ao padro de intervencionismo passado,
o novo desenvolvimentismo terceiro momento buscou ampliar a interferncia
pblica nos mecanismos regulatrios, de forma a definir polticas setoriais especficas.
Este captulo procura apresentar opes de poltica econmica e suas conse-
quncias futuras. Uma breve discusso sobre o passado ps-Segunda Guerra Mundial
visa auxiliar no sentido de valorizar os desafios que se vislumbram pela frente e,
simultaneamente, de mostrar a importncia crucial do setor agropecurio no aumento
da renda com a evoluo do tempo. A redefinio estratgica de maior interveno
estatal na economia no momento recente, principalmente influenciada pelo boom
das commodities minerais e agrcolas, teve consequncias, que sero objeto de anlise
ao longo do captulo.

APANHADO GERAL DO DESEMPENHO ECONMICO NACIONAL


O Brasil uma das principais economias do mundo. Nos ltimos quinze anos,
a partir do ano 2000, o PIB do pas avanou bastante, o que fez a economia saltar
da dcima para a stima posio entre as maiores economias do mundo. Em termos
populacionais, o nmero de habitantes ultrapassou os 200 milhes, o que coloca
o pas como a quinta maior populao mundial. Porm, em termos per capita,
ao analisar o PIB ajustado pela paridade de poder de compra, os resultados foram
menos ilustres. O Brasil posiciona-se prximo da septuagsima quarta colocao
(74o) entre os seus homlogos globais, ficando atrs de pases latino-americanos
como Venezuela, Argentina, Uruguai e Chile. Logo, tamanho no se traduz
automaticamente em aumento da produtividade nacional.
122 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Durante grande parte do sculo 20, o Brasil alcanou uma das mais altas taxas
internacionais de expanso, a partir de um ponto de partida baixo. Esse melhor
desempenho foi sustentado at a dcada perdida de 1980, apesar de duas guerras
mundiais e uma grande depresso na dcada de 1930. No perodo de 1930 a 1980,
a poltica substitutiva de importaes foi o fio condutor do desenvolvimento.
Com a restrio da liquidez internacional a partir de 1980, tal como ocorrido em
muitos vizinhos latino-americanos, o pas atolou-se em dvidas e, cada vez mais,
ficou incapaz de controlar a escalada da inflao. Entretanto, esse perodo foi curto
e importantes lies foram aprendidas, o que permitiu a recuperao subsequente.
A partir de 1990, buscou-se reestruturar a economia por meio de uma maior
abertura comercial e financeira.1
Com o Plano Real, em 1994, o crescimento e a estabilidade dos preos
finalmente foram atingidos. Nos primeiros oito anos do governo de Fernando
Henrique Cardoso, o caminho foi definido pela estabilizao e pela resposta a eventos
externos negativos. De acordo com o programa de governo, alm da manuteno da
estabilizao monetria, a agricultura estava entre as metas prioritrias, que incluam
tambm a educao, o emprego, a sade, a segurana, a habitao, o saneamento e
o turismo. O diagnstico mostrava que, ao passo em que se instalou no pas uma
moderna agricultura, havia uma parcela grande de pobreza que se manifestava de
forma to aguda quanto nas reas urbanas. Seria necessrio expandir empregos
dentro do sistema produtivo. No intuito de criar um padro de desenvolvimento
sustentvel, a base do modelo de crescimento passaria a ser o fortalecimento
econmico e social do interior, sendo condio essencial para a cidadania no meio
rural, o que reduziria os pontos de estrangulamentos nas zonas urbanas.
O que emergiu foi um melhor resultado dos fundamentos macroeconmicos,
que foram mantidos pelo governo de Lus Incio Lula da Silva. Com a melhoria
dos termos de troca2 e a conjuntura externa favorvel, os benefcios logo surgiram
e a agricultura destacou-se. O desemprego e a pobreza diminuram por meio do
crescimento econmico e, consequentemente, da distribuio de renda muito
desigual , que melhorou nesse perodo. O aumento real do salrio-mnimo desde
o controle inflacionrio contribuiu para essa dinmica, assim como o programa

1. Para compreender a dimenso da abertura comercial, a tarifa mdia de importao, segundo Baumann, Rivero e
Zavattiero (1997), caiu pela metade em trs anos aps 1990. A alquota mdia estava em torno de 32,1%, em 1990,
enquanto ficou em 16,5% no ano de 1993. Em 1995, a alquota chegou ao nvel de 13,1%. De 1996 em diante,
conforme Averburg (1999), observou-se pequeno vis de alta, mas nada que voltasse aos patamares anteriores
dcada de 1980. Conforme Baumann (2015), as alquotas continuaram em queda at 2005 (10,9%), e voltaram a subir
levemente depois deste perodo, alcanando valor prximo de 12,3%. Embora essa taxa fosse menor do que no incio
da dcada de 1990, o resultado comparativo com outros pases emergentes mostrava que as alquotas brasileiras ao
final de 2013 se estabilizaram em patamares superiores.
2. O termo de troca aqui designado pela razo entre os ndices de preo das exportaes com o das importaes.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 123

Bolsa Famlia,3 uma poltica unificada de transferncia condicional de renda.


A ateno voltou-se a outros programas sociais, tendo melhorias diretas nas reas
da sade, da educao e da segurana social.
Conforme Hoffmann (2013), as transferncias federais, por serem progressivas,
contriburam com cerca de 15 a 20% na reduo da desigualdade da distribuio de
renda no Brasil de 2001 a 2011. Ao analisar o perodo a partir de 1995, constatou-se
a grande importncia das mudanas na distribuio do rendimento do trabalho,
mas ficou evidente a extraordinria contribuio das transferncias sociais,
particularmente do Bolsa Famlia, dada sua pequena participao da renda total.
Em 2008, tem-se a crise internacional. Contudo, em 2010, a rpida
recuperao proporcionou um crescimento econmico da ordem de 7,5% ao ano.
As expectativas ressurgiram: o Brasil no estaria condenado ao fracasso de Ssifo
e logo conseguiria ingressar ao status de economia desenvolvida. Porm, com a
presidncia de Dilma Vana Rousseff, em 2011, o baixo crescimento e a elevada
inflao retornaram. Os primeiros anos de governo foram marcados por moderado
crescimento, mas com inflao mantida no topo da meta inflacionria. A estagnao
emergente seria um problema a ser enfrentado. Buscando evitar o quadro recessivo,
o debate na campanha presidencial de 2014 focou somente na discusso da poltica
industrial e da necessidade de ampliar o investimento na infraestrutura urbana,
mas muito pouco se ateve em como assegurar a continuidade da participao
brasileira no comrcio mundial ou mesmo como aumentar a produtividade em
toda a economia.

PROCESSO SUBSTITUTIVO DE IMPORTAES NO BRASIL4


Aps a Segunda Guerra Mundial, a industrializao evoluiu como consequncia
deliberada da interveno estatal. O intervencionismo anteriormente adotado
era mais dependente de um ajuste passivo s mudanas das condies externas.
Os argumentos antiliberais a favor da industrializao pautavam-se por duas
frentes, como observadas por Bielschowsky (2000). A primeira concentrava-se
no planejamento com protecionismo, e a segunda no apoio creditcio gover-
namental, alm de investimentos estatais. Trs elementos caracterizavam o
modelo de desequilbrio que surgiu.

3. O programa Bolsa Famlia a unificao e a continuao de vrios programas de transferncia de renda criados
aps a estabilizao monetria. Para tanto, no que tange gesto de Fernando Henrique Cardoso, no incio da
dcada de 2000, foram unificados o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Educao, o Cadastro nico
do Governo Federal, o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade e o Programa Auxlio-Gs. Alm disso,
quanto ao governo Lula, a unificao somou-se iniciativa do Fome Zero pelo Programa Nacional de Acesso
Alimentao. Assim, o mecanismo unificado condicional de transferncia de renda Bolsa Famlia simplificou os
esforos de polticas sociais passadas em um grande programa, que atendeu, em 2013, cerca de 13,8 milhes
de famlias, ou quase um quarto da populao brasileira (Campello e Neri, 2013).
4. Esta seo e a prxima foram discutidas com muito mais detalhe em dois estudos de Fishlow (1973; 1989).
Para referncia adicional, confira Abreu, Bevilaquia e Pinho (2003).
124 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O primeiro elemento estava relacionado dependncia da poltica comercial que


transferia grande parte dos recursos da agricultura para a indstria. Logo no incio,
a taxa de cmbio sobrevalorizada tributava a agricultura, enquanto subsidiava a inds-
tria por meio da necessidade das importaes. Mais tarde, no entanto, essa vantagem
para a indstria mediante taxas de cmbio mais favorveis cedeu lugar s polticas
de apoio fiscal, na medida em que os preos de exportao primria comearam a
cair logo aps o avano da Guerra da Coreia. De fato, at o final da dcada de 1950,
os produtores de caf tambm exigiam e recebiam subsdios.
O segundo elemento imps uma nova caracterstica de rpido crescimento
industrial, anteriormente ausente, que era o aumento contnuo e sistemtico dos
nveis de inflao. O avano dos gastos do governo para apoiar subsdios setoriais,
infraestrutura necessria e urbanizao no foi acompanhado por elevao
dos impostos. O dficit fiscal cresceu em conformidade, sendo financiado pela
acomodao da expanso monetria e da poupana interna forada como resposta
ao aumento progressivo da inflao.
O terceiro elemento diz respeito dependncia de capital estrangeiro.
O investimento direto no dinmico setor industrial contribuiu para os requisitos
tecnolgicos da produo de manufaturas mais sofisticadas e diversificadas. Bens de
consumo durveis e setores industriais intermedirios, como consequncia, foram
favorecidos pelo governo, razo pela qual no poderiam expandir apenas sob os
auspcios da economia domstica. O investimento estrangeiro foi especialmente
necessrio para financiar a importao de bens de capital, na medida em que as
receitas de exportao estavam estagnadas desde 1953.
A teoria do desenvolvimento perifrico da Comisso Econmica para a Amrica
Latina e Caribe (Cepal) surgiu como proposta de justificar o modelo de interveno
estatal, buscando reconhecer e contornar o problema dos termos de troca declinantes,
o desemprego como influncia do baixo crescimento da demanda internacional
por produtos primrios, o desequilbrio estrutural do balano de pagamentos e a
vulnerabilidade aos ciclos econmicos resultantes da especializao em atividades
de exportaes.
Os conceitos centro e periferia foram empregados para descrever a
difuso do progresso tcnico entre os pases e para explicar a distribuio desigual
dos ganhos relativos. Cabia Amrica Latina, como parte da periferia, o papel
especfico de produzir alimentos e matrias-primas para os centros industrializados,
ou pases desenvolvidos. Os benefcios do aumento da produtividade no eram
incorporados pela periferia, ou regies subdesenvolvidas. Segundo Prebisch (1949),
a industrializao no era incompatvel com a produo de pases exportadores de
bens primrios. Entretanto, o progresso tcnico seria mais acentuado na indstria
que na produo primria.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 125

O argumento era que a produtividade crescia de forma mais intensa na inds-


tria comparada agricultura, ou mesmo aos setores minerais. Portanto, a reduo
de custo advinda dos ganhos produtivos seria maior na indstria. Como Prebisch
(1949) e Singer (1950) supunham que o mercado de bens primrios operava em
competio perfeita, no qual a elasticidade-renda da demanda seria maior para
produtos manufaturados que para as commodities, os preos finais dos bens seriam
mais elevados na indstria, o que, por sua vez, aumentaria a renda dos pases com
maior concentrao industrial. Como tambm a curva de demanda seria menos
elstica para produtos primrios, a elevao da produtividade na agricultura, de
um lado, resultaria em reduo dos preos aos consumidores externos; enquanto,
na indstria, de outro lado, o progresso tcnico traduzir-se-ia em maiores rendas,
beneficiando, sobretudo, os produtores nacionais.
Logo, a deteriorao dos termos de troca poderia ser explicada pelas assi-
metrias no mbito da tecnologia, da inovao e da estrutura econmica dos
mercados (trabalho e produto). Os fatores responsveis pela queda dos termos de
troca associam-se existncia de poder de mercado no setor industrial em relao
aos mercados competitivos de commodities (Singer, 1950; Mollic et al., 2008),
s diferenas nas elasticidades-renda e na demanda por produtos manufaturados
e primrios (Prebisch, 1949; 1963), bem como distribuio desigual de
tecnologia, capital humano e conhecimento entre o centro e a periferia (Prebisch, 1963;
Krugman, 1979; Grossman e Helpman, 1991; Ocampo e Parra, 2003).
Vale observar que os termos de troca eram desfavorveis de 1954 a 1963,
perodo que foi explicado pela hiptese estruturalista Prebisch-Singer. O subde-
senvolvimento da Amrica Latina era explicado pela dependncia das exportaes
de matrias-primas, enquanto aos pases centrais cabiam as exportaes de bens
industrializados (Prebisch, 1949; Singer, 1950). No comrcio internacional,
as economias perifricas transferiam renda aos pases desenvolvidos, inibindo
sua prpria industrializao. Esse ponto foi uma das justificativas para estimular
o processo de substituio de importaes (Tavares, 1972), bem como para
elevar o protecionismo que pretendia reduzir as importaes de manufaturas
para promover a produo domstica.
O modelo de desequilbrio baseado na substituio de importaes foi objeto
de reviso. A sobrevalorizao do cmbio finalmente teve seus efeitos por meio da
inibio da evoluo das exportaes mais diversificadas. Essa falha, por sua vez,
interrompeu o acesso s importaes necessrias ao crescimento econmico
sustentado. Os impostos necessrios foram alm da bonana temporria dos lucros
da produo cafeeira. A poupana forada dependia de um aumento contnuo
da taxa de inflao, e sua acelerao provocou distores adicionais. Os salrios
reais do nmero de um nmero crescente de trabalhadores urbanos caram em
126 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

vez de aumentar, e foram sensveis alta variabilidade da oferta agrcola, tecno-


logicamente atrasada. Como a inflao cresceu para 40% at ao final da dcada
de 1950, a resistncia dos sindicatos correspondentes comeou a se manifestar.
O investimento estrangeiro, complementado por entradas de capital de curto
prazo, que eram atradas por retornos muito favorveis, no era uma fonte estvel
e confivel das finanas. O investimento em novas atividades foi agrupado em
projetos concludos, como ficou evidente no setor automobilstico. O governo
adotou taxas mltiplas de cmbio, no intuito de priorizar o desenvolvimento
estratgico de certos setores industriais. Com o objetivo de aumentar as exportaes
e desestimular as importaes no essenciais, instituiu-se, em 1953, a Instruo
no 70 da Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc),5 a qual introduziu
mudanas no sistema cambial.
As principais alteraes, conforme Vianna (1990) e Vianna e Villela (2005),
foram o restabelecimento do monoplio cambial do Banco do Brasil, a extino do
controle quantitativo das importaes substitudo por leiles de cmbio e, no tocante
s exportaes, as taxas mistas foram substitudas por um sistema de bonificaes
sobre a taxa oficial. Com essas medidas, passaram a existir trs tipos bsicos de
cobertura cambial para as importaes: i) taxa oficial, sem sobretaxa, vlida para
produtos especiais (tais como trigo e papis de imprensa); ii) taxa oficial, acrescida
de sobretaxas fixas, para importaes diretas do governo nas instncias federal,
estadual e municipal (a exemplo do petrleo e de seus derivados); e, finalmente,
iii) taxa oficial, acrescida de sobretaxas variveis, segundo lances realizados em
leiles de cmbio, para as demais mercadorias importadas.
Em relao receita fiscal obtida com essa alterao no sistema cambial,
o saldo positivo seria utilizado para financiar a agricultura, mas, posteriormente,
com menor rigidez, procurou-se minimizar o gasto do governo em geral, seja em
obras de infraestrutura, seja no custeio da mquina pblica. O resultado de mdio
prazo foi expanso dos dispndios maior do que da receita, ampliao da oferta
monetria, inflao e queda do investimento pblico e privado. A ideia era a de
criar barreiras s importaes para as quais existiam condies favorveis produo
interna nacional. Esse no foi um processo suave, mesmo para uma economia to
grande como a do Brasil. Tempo foi necessrio para permitir que um crescimento
menos regular da oferta recuperasse a demanda.
Esforos para resolver essas contradies revelaram-se insuficientes.
Novos produtos de exportao responderam lentamente s polticas mais favorveis

5. Naquela poca, a Sumoc era a autoridade monetria brasileira instalada dentro do Banco do Brasil, antes mesmo da
criao do Banco Central, em 1964. O Banco do Brasil tinha funo dupla que, alm de regulador do sistema financeiro,
operava como agente comercial no mercado de crdito, ou seja, as decises regulatrias iam de encontro s atividades
de banco pela busca de lucros privados.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 127

e confrontaram um mercado mundial bastante competitivo, em que os preos


primrios estavam em queda. A poltica fiscal e monetria operou de forma irregular
e inadequada. Os fluxos de capital estrangeiro secaram, provocando contnuas
crises de balano de pagamentos no incio de 1960 e uma mal-sucedida e parcial
liberalizao no curto prazo sob o disfarce do Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Circunstncias polticas no ajudaram. O presidente Jnio da Silva Quadros, eleito
democraticamente, renunciou; e seu sucessor, Joo Belchior Marques Goulart,
foi deposto pela interveno militar de 1964.
A dcada de 1960 foi marcada pelo risco de desabastecimento de alimentos
no mercado domstico. A soluo desse problema era explicada por uma forte
disputa entre dois grupos com pensamentos opostos. O debate se dava entre os
defensores da reforma agrria, de um lado, e da modernizao da agricultura,
de outro. Para o primeiro, aumentar a produo estava associado expanso da rea
cultivada. Para o segundo, a tecnologia seria o diferencial produtivo. De forma a
contrastar a viso estruturalista, Schultz (1953) preconizava que a modernizao da
agricultura seria o ncleo central para o desenvolvimento de pases como o Brasil,
e essa proposta influenciou as diretrizes nacionais das polticas. O investimento em
educao e pesquisa era visto como forma de possibilitar a utilizao de tecnologias
modernas. Nesse sentido, a viabilidade produtiva ocorria em conjunto com um
pujante setor industrial fornecedor de insumos produtivos, potencializando os
resultados do setor agropecurio. Foi nesse ambiente que a proposta de criao da
Embrapa se consolidou de forma a contrapor uma soluo ao problema enfrentado
pela economia.6
Assim, o acesso tecnologia era mais importante do que uma ampla reforma
agrria. Embora o Brasil dependesse de alguns setores agropecurios para a gerao
de divisas, o pas era importador lquido de alimentos. A agricultura brasileira carecia
de modernizao e estmulo no desenvolvimento de um ambiente institucional
favorvel ao setor. Mais tarde, tornou-se moda criticar essa deficiente industrializao
por substituio de importaes do ponto de vista das estratgias bem-sucedidas
de desenvolvimento asitico ao final dos anos 1960 e incio da dcada de 1970,
que aumentaram as exportaes industriais asiticas para os pases desenvolvidos.
Trs observaes ajudam a interpretar as polticas seguidas sob uma tica
mais favorvel.
Em primeiro lugar, a contribuio da substituio de importaes durante
os anos 1950 no foi um significativo componente da demanda domstica por
produtos manufaturados. A proporo das importaes na produo nacional foi
bastante baixa em 1949 e seu posterior declnio nos anos seguintes representou

6. Para uma extensa discusso terica e histrica sobre a formao e criao da Embrapa como parte constituinte de
um projeto de modernizao da agricultura brasileira, confira Mengel (2015).
128 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

menos de um quinto do crescimento observado na indstria. Essa situao fazia


um ntido contraste com a experincia da Grande Depresso. Mesmo uma taxa
constante de importao sobre a renda teria permitido um crescimento mais
vigoroso na indstria.
Em segundo lugar, a industrializao brasileira no era to ineficiente como
se mostrava a estrutura tarifria elevada. Altas taxas de proteo efetiva so o
resultado de medidas administrativas para lidar com um saldo em conta-corrente
deteriorado, e tais taxas no medem o diferencial do custo real. O milagre
econmico do final da dcada de 1960 teve sua base centrada na estrutura
industrial diversificada e no excesso de capacidade produtiva derivada do passado,
ao invs de associar-se a um mistrio divino. O desempenho positivo subsequente
das exportaes de manufaturas industriais do Brasil se beneficiou de subsdios,
mas no inteiramente. O desenvolvimento industrial de capital intensivo acom-
panhou a taxa anual de crescimento da produtividade de 2,4%, que excedeu em
muito a experincia anterior.
Em terceiro lugar, a desvalorizao da taxa de cmbio desde o incio para
incentivar as exportaes em setores especficos teria sido inadequada. A especia-
lizao na produo primria em finais da dcada de 1950 no representou uma
soluo vivel. O Brasil enfrentou a competio internacional de outros produtores,
mesmo na produo cafeeira. Polticas e prioridades logicamente favoreceram
a indstria sob tais circunstncias, e no foram contrrias s oportunidades do
mercado externo como algumas anlises retrospectivas sugerem.
No entanto, o compromisso incansvel pela substituio de importaes
brasileira levou ao aumento da inflao domstica e ao desequilbrio da balana
de pagamentos no incio da dcada de 1960. A interveno do FMI foi reali-
zada tardiamente e em uma escala bem reduzida para ajudar. As circunstncias
polticas a renncia presidencial de Quadros e a radicalizao de seu sucessor,
o presidente Goulart deterioraram-se rapidamente. Qualquer auxlio dos
Estados Unidos na Aliana para o Progresso foi impedido.7 At o final de maro
de 1964, os militares intervieram e impuseram o que evoluiu para uma soluo
econmica bastante diferente.

7. A Aliana para o Progresso foi estabelecida no governo americano de John F. Kennedy, no ano de 1960, com
o intuito de criar mecanismos de ajuda financeira que pudessem garantir estabilidade sociopoltica nos pases
latino-americanos e, concomitantemente, assegurar a hegemonia norte-americana na regio, freando o avano do
socialismo. Tratava-se, por assim dizer, de um programa influenciado pelas teorias da modernizao, como divulgado
por Rostow (1960), em seu livro The stages of economic growth, mas uma clara reao guerra fria, estabelecida
ps-segunda guerra mundial. O crescimento estruturava-se em etapas, em uma escala crescente. O desenvolvimento
da Amrica Latina estava em uma etapa intermediria e tinha potencial para alcanar maturao em estgios mais
avanados, desde que houvesse auxlio americano a estes pases. Essa diretriz acabou por orientar a poltica geral
do governo americano ao longo de toda dcada.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 129

O MILAGRE ECONMICO BRASILEIRO, CHOQUE DO PETRLEO E


DESCONTROLE INFLACIONRIO
Esse novo modelo foi caracterizado por uma maior integrao aos mercados
internacionais; por uma capacidade fiscal maior e mais centralizada; por uma
estrutura de subsdios e incentivos que favoreceu os lucros em detrimento
dos salrios; pela promulgao da correo monetria para diminuir a inrcia
inflacionria; pelas reformas institucionais modernizadoras e pela mudana
nas regras do sistema de seguridade social, dos mercados financeiros internos,
das leis fiscais etc.; e pela gesto econmica tecnocrtica como contrapartida do
controle poltico autoritrio.
Para todo seu suposto compromisso com o capitalismo, essa estratgia nunca
correspondeu a um prottipo da livre iniciativa. A estratgia econmica brasileira
foi mais pragmtica e enraizada em uma tradio intervencionista do passado.
A participao do governo na economia, um objeto de crtica de direita em 1963,
na verdade aumentou aps a interveno militar. O investimento pblico, seja direto
em infraestrutura, seja por meio de empresas estatais, elevou-se como percentual da
formao de capital. A regulao da atividade econmica no acabou. Subsdios e
incentivos proliferaram na economia, bem como os controles de preos. Tais polticas
foram aceitas e bem-vindas, desde que os lucros privados se mantivessem crescentes.
O controle pblico sobre os recursos por meio de impostos e de poupana forada
do sistema de seguridade social expandiu.
A nfase anterior sobre a industrializao no se alterou. O investimento
estrangeiro e a tecnologia intensiva em capital moderno foram novamente
bem-aceitos. A produo de bens de consumo durveis esteve liderada pela
indstria automobilstica. Extenso adicional foi disseminada na produo
de bens intermedirios, tais como ao, papel e produtos qumicos e outros.
Esse perodo associou-se ao aumento da produo industrial estimulado por
recursos pblicos e por participao crescente das empresas pblicas na captao
de emprstimos externos.
As exportaes agrcolas no receberam qualquer incentivo como os subsdios
direcionados ao setor industrial e, ainda assim, continuaram a ser tributadas impli-
citamente pela defesa contra as importaes industriais estrangeiras. A produo
agrcola para o consumo interno recebeu menos ateno, o que era de se esperar,
j que os principais bens alimentcios foram produzidos principalmente por unidades
de pequeno e mdio porte. Entretanto, esse fato foi, ao mesmo tempo, o incio de
um novo compromisso com os avanos da tecnologia e com a extenso geogrfica,
que continuamente alteravam a estrutura da produo agrcola brasileira.
O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), idealizado pelos
ministros Joo Paulo dos Reis Velloso e Mrio Henrique Simonsen, foi institudo no
130 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

ano de 1971 no governo Emlio Garrastazu Mdici, poca em que se estabeleceu o


Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (PBDCT 1973/1974).
O plano tinha como meta crescimento econmico da ordem de 9%, inflao anual
abaixo de 20% e aumento das reservas cambiais. O crescimento econmico era
visto pelo governo como cada vez mais determinado pelo progresso tecnolgico,
que repercutia no desenvolvimento industrial e no comrcio internacional. Buscava-se
articular, assim, o sistema de cincia e tecnologia com o setor produtivo.
A interao indstria-pesquisa-universidade seria impulsionada de modo
a promover programas conjuntos de pesquisa. Alm de preparar infraestrutura
para o desenvolvimento, de acordo com Salles Filho (2002), os objetivos do I
PND e do PBDCT eram formular diretrizes gerais de polticas de pesquisa,
elaborar estudos setoriais e acompanhar projetos econmicos. Como parte das
metas objetivas, estavam a introduo da obra da usina hidreltrica de Itaipu,
os investimentos para concluso da ponte Rio-Niteri e a finalizao da rodovia
Transamaznica, ligando o estado da Paraba ao estado do Amazonas. No caso
da agricultura, a agenda colocaria o desenvolvimento cientfico e tecnolgico
no centro da questo.
Antnio Delfim Netto, nomeado ministro da Fazenda, conduziu o perodo
de crescimento mais acelerado da histria brasileira o Milagre Econmico,
como tambm teve papel importante no estabelecimento da Embrapa na sua
funo ministerial at 1974. A criao da Embrapa, que susbstituiria o DNPEA,
subordinado ao Ministrio da Agricultura, fazia parte do conjunto de medidas
dentro desse escopo, como avaliado por Mengel (2015). Inicialmente, as metas
propostas por Velloso e Simonsen foram atingidas, como o crescimento de dois
dgitos (mdia de 11%) e a inflao abaixo de 19%.
Contudo, a crise do petrleo interrompeu o ciclo favorvel, fazendo com
que o governo, comandado pelo general Ernesto Geisel, que substituiu a gesto
anterior, lanasse o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento, denominado
de II PND (1975-1979), que ficou mais conhecido na literatura econmica por
fazer o ajuste estrutural da economia frente conjuntura externa adversa e finalizar
grande parte dos investimentos iniciados anteriormente. Na poca, o Brasil era
dependente das importaes de petrleo, o que representava mais de 80% do
consumo domstico. Foi nesse momento que o governo focou no investimento
de fontes alternativas de energia, lanando o Pralcool e ampliando a aplicao de
recursos no programa nuclear brasileiro, com a viabilizao de usinas nucleares.
Ao mesmo tempo, procurou-se expandir gastos na explorao offshore de petrleo
com a Petrobras.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 131

PROGRAMA NACIONAL DO LCOOL No intuito de reduzir a dependncia


externa com a importao de derivados de petrleo, o governo procurou desen-
volver alternativas tecnolgicas que buscassem a substituio de combustveis
fsseis. Nesse registro fotogrfico, na frente da sede da Petrobras no Rio de
Janeiro, na dcada de 1970, tem-se a entrega dos primeiros veculos populares
(fuscas) movidos a lcool.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP).

De 1968 a 1973, o modelo econmico foi elogiado pelo crescimento extraordinrio


promovido. A taxa anual de expanso agregada foi superior a 10%. Porm, tal modelo
foi tambm criticado por sua incapacidade de distribuir renda de forma mais equitativa
e de expandir o acesso aos servios pblicos aos mais pobres. De fato, a preocupao
em aumentar a produo com melhor distribuio de renda se tornou pauta tambm
no mundo desenvolvido, e no apenas nas economias em desenvolvimento.
Nesse ponto, interessante sublinhar o carter especial e a importncia
da integrao brasileira como um componente do modelo com os mercados de
capitais internacionais. Apesar do crescimento rpido do volume de exportao
e sem precedentes cerca de 10%, desde meados da dcada de 1960, e das
tendncias favorveis na mesma magnitude em relao aos preos primrios,
a recuperao brasileira envolveu a expanso ainda mais rpida da importao.
O saldo da conta-corrente passou de um supervit, em 1965, para um dficit
132 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

de 2,3% do PIB, de 1971 a 1973. At o final de 1973, pouco antes da ascenso dos
preos do petrleo, a dvida externa registrou 17 pontos percentuais (p.p.)
do PIB, comparativamente a cerca de 10% em 1967.
Essa acelerao do crescimento do produto foi puxada mais pelo aumento
da dvida do que liderada pelo crescimento das exportaes. Os recursos externos,
predominantemente em termos comerciais para o Brasil, que pela primeira vez
se tornou um fator atrativo no mercado das moedas de pases europeus e dos
Estados Unidos, garantiram disponibilidade de divisas para as necessidades de
importao cada vez maiores. Esses recursos permitiram o aumento do investimento,
que no necessariamente deveria ser financiado no mbito domstico pelo consumo.
Tornaram-se desnecessrias quaisquer reformas do mercado interno de capitais
para conseguir financiamento equivalente.
O endividamento externo continuou a se expandir aps 1973 a taxas cada vez
mais rpidas. A quadruplicao dos preos do petrleo pegou o Brasil justamente
quando os gargalos domsticos e flutuaes cclicas criavam problemas internos
de ajuste econmico, tal como a inflao ressurgente. Especialmente vulnervel
ao aumento dos preos do petrleo, o Brasil optou por adiar o seu ajuste ao dese-
quilbrio externo, confiando cada vez mais no endividamento. At finais de 1978,
a dvida externa tinha somado mais de US$ 40 bilhes de dlares, representando
25% do PIB. Os objetivos propostos pelo II PND foram em parte atingidos,
j que se observou um aumento da formao bruta de capital fixo em relao ao PIB
[18,8 % em 1970; 20,2 % de 1971-73; e 22,3 % de 1974-78; conforme Hermann
(2005)], com uma expanso do endividamento externo do pas.
Tal ajuste financiado pela dvida produziu retornos econmicos menos
positivos do que a fase anterior de crescimento puxado pelas exportaes. A taxa
de expanso agregada durante a dcada de 1970 reduziu bastante, ficando quase
a metade do perodo anterior, e com alternncia de queda e subida (stop and go)
como resultado da ausncia de uma estratgia para lidar tanto com a crise externa
quanto com os desequilbrios internos da agricultura, para no mencionar as
disparidades sociais. A gesto frouxa da dvida permitiu a aquisio macia de
reservas e a correspondente expanso monetria domstica. A limitao das
importaes, praticamente constante em termos nominais entre 1974 e 1978,
por meio de controles mais rigorosos, criou gargalos de fornecimento. A inflao,
em nveis elevados desde 1974, acelerou a taxas que se aproximaram de 100%.
O preo do petrleo voltou a subir em junho de 1979, o que impactou nos
custos produtivos de toda economia.
Apesar do cenrio de deteriorao progressiva da dcada de 1970, o avano
do Brasil entre 1950 e 1980 foi bastante impressionante. A proteo do mercado
interno continuou permitindo a produo industrial florescer e a urbanizao
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 133

avanar. O Brasil liderou no s na Amrica Latina, mas desafiou os pases asiticos


de forte crescimento, Coreia do Sul e Taiwan, na medida em que se expandiu
rapidamente. Dentro de um mundo onde os pases em desenvolvimento pela
primeira vez comeavam a acompanhar as naes industrializadas, ou mesmo
ultrapassando-as, o Brasil destacou-se.
Esse comportamento econmico, porm, no seria duradouro. Em 1979,
o governo reconheceu a crise que se espalhava na economia brasileira. Um novo
pacote de liberalizao e uma nova estratgia foram proclamados. Para desempenhar
tais aes, Delfim Netto foi convocado pela segunda vez para atuar no governo,
sendo nomeado ministro da Agricultura e tambm ministro-chefe da Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan). Seu retorno foi menos marcante
do que a experincia do Milagre Econmico. A heterodoxia originalmente avanou
em 1979 dando lugar austeridade ortodoxa, em novembro de 1980, em uma
tentativa de acalmar os bancos externos. Os bancos no estavam mais dispostos
a oferecer financiamento maior do que o possvel. O endividamento finalmente
levou recesso, que permaneceu por um longo tempo.
A disseminao da crise na economia internacional no contribuiu para reduzir a
taxa de inflao de dois dgitos. Somente aps 1984 que o Brasil novamente alcanaria
o aumento da renda per capita. Antes disso, em 1982, depois de uma eleio favorvel
oposio, o Brasil recorreu mais uma vez, depois de 20 anos, ao FMI. Uma srie de
acordos alterados seguiu-se, mudando a cada avaliao regular, mas a alta inflao no
deu espao austeridade monetria. Essa descoberta aconteceu apenas posteriormente.
Os aumentos dos preos correntes foram regularmente indexados inflao passada,
resistente reduo e propensa acelerao.
Com a piora do cenrio macroeconmico, o regime militar perdeu fora e cedeu
organizao de uma eleio presidencial indireta em 1985. Assim, um governo
civil seria escolhido. Como se viu, ocorre a fuso entre o Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB), ala minoritria, com parte do Partido Democr-
tico Social (PDS), parcela majoritria no congresso. Com esse arranjo partidrio,
Tancredo de Almeida Neves foi eleito presidente, sendo Jos Sarney de Arajo Costa
o vice-presidente.
Infelizmente, por motivos de sade, Tancredo Neves no tomou posse,
e pouco depois veio a falecer. Em vez disso, Jos Sarney assumiu a liderana da Nova
Repblica em seus primeiros anos. Em 1988, foi promulgada a nova Constituio,
que se tornaria alvo de muitas alteraes e emendas, assim como se definiu que as
prximas eleies seriam realizadas de forma regular e direta. Em 1990, Fernando
Affonso Collor de Mello seria eleito pelo voto direto. Fernando Collor conquistou
a eleio com a promessa de caar os marajs para acabar com a corrupo e de
combater o drago da inflao. A inflao tornou-se um problema bastante srio aps
134 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

a redemocratizao. Foram diversas tentativas ineficazes de estabilizao monetria:


i) Plano Cruzado 1986; ii) Plano Bresser 1987; iii) Plano Vero 1989;
iv) Plano Collor I 1990; e, por fim, v) Plano Collor II 1992. A distoro dos
preos seria definitivamente controlada apenas com o Plano Real, em 1994.
A partir da estabilizao monetria, os programas sociais receberiam maior
ateno e recursos. Ao longo dos ltimos 30 anos, a sociedade civil amadureceria a
ponto de transitar o impeachment presidencial em 1992 e de condenar judicialmente
muitas lideranas do Partido dos Trabalhadores (PT), em 2005, no escndalo
do mensalo. Em 2014, a operao Lava Jato veio denunciar um grande esquema
de corrupo na Petrobras, que financiava as campanhas eleitorais. Diante do
agravamento das investigaes, Dilma Rousseff seria impedida de governar no seu
segundo mandato. O Brasil realmente iniciou tudo de novo em 1985.

O RECOMEO8
Em 1985, o governo de Jos Sarney confrontou simultaneamente duas tarefas
imediatas: a reestruturao do sistema poltico herdado do regime militar e a busca
pelo controle da inflao contnua e progressiva de mais de 200% ao ano (a.a.),
que j havia demandado esforos do FMI para estancar o problema.
A Constituio Federal de 1988 alcanou o primeiro objetivo, depois de
um longo debate e incorporao de diferenas que levaram criao de partidos
polticos que contemplaram a heterogeneidade do sistema. Frequentemente,
ambies individuais dominaram substantiva divergncia. Na ltima contagem,
em 2016, havia 91 emendas constitucionais e mais de 35 partidos representados
no Congresso. Relativamente, poucos polticos mantiveram-se fiis ao seu
compromisso partidrio ao longo dos anos.
O Plano Cruzado de 1986, de carter heterodoxo, destinado a implantar a
estabilidade de preos, teve pouco sucesso. Depois de um rpido declnio dos preos,
sustentados de forma inapropriada, o PMDB garantiu parte majoritria do Congresso.
O controle de preos e salrios foi abandonado, pois j no estava funcionando.
Logo em seguida, o ministro da fazenda, Dilson Domingos Funaro, foi destitudo
do cargo. Apesar de uma sequncia de substitutos ao posto e uma variedade de planos
(Bresser, Vero e Collor), o alvio com a estabilizao monetria era temporrio,
na melhor das hipteses. Reconheceu-se um padro internacional de que o Brasil se
tornava incapaz de arcar com seus compromissos (pagamentos de juros e dvidas) aos
credores privados. A inflao atingiu um nvel de 80% ao ms em maro de 1990,
pouco antes da posse do presidente Collor, um novato que havia vencido em novembro
do ano anterior com a promessa de assumir e combater o desafio inflacionrio.

8. O trabalho de Fishlow (2013) abrange o perodo de 1985 a 2010 e oferece muitas referncias adicionais relevantes
ao tema tratado nesta seo.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 135

O to esperado Plano Collor tinha razes no programa de estabilizao


monetria da Alemanha Ocidental (Plano Erhard) institudo no ps-guerra. A ideia
era a de que uma reduo acentuada na oferta monetria em circulao alcanaria
rpido sucesso. No Brasil, apesar do grande supervit primrio no lado fiscal,
o Plano Collor no foi capaz de estabilizar os preos. Esse tratamento de choque no
funcionou por causa da poltica monetria errada, uma taxa de cmbio flutuante
e um mercado de trabalho em desequilbrio. Assim, no foi possvel garantir a
futura estabilidade de preos. As abordagens heterodoxa e ortodoxa9 de conteno
da inflao foram necessrias para persuadir o pblico de um provvel sucesso no
combate inflacionrio. Caso contrrio, a confiana inicial desapareceria rapidamente
e a inflao retornaria. Nesse caso, o governo no teria alternativa seno aumentar
a oferta monetria para financiar as crescentes despesas nominais.
Em outubro de 1992, aps o julgamento de impeachment de Collor, que foi
votado favoravelmente na Cmara, o vice-presidente Itamar Augusto Cautiero
Franco assumiu a presidncia. A sua promessa procurava reestabelecer o crescimento
da economia a patamares mais elevados. A inflao persistiu, embora as polticas em
curso tivessem sido mantidas. Uma poltica econmica coerente que controlasse a
inflao dificilmente seria colocada em prtica quando a estada mdia ministerial
ficava inferior a dois meses. Seria necessrio manter quadros tcnicos do governo
que estivessem comprometidos com polticas de mdio e longo prazo.
Tudo isso mudou quando Fernando Henrique Cardoso assumiu o cargo de
ministro da fazenda em 1993, reunindo um grupo de economistas que, diante
dos erros passados dos planos anteriores, formularia uma nova estratgia de combate
inflacionrio. Embora a discusso das diretrizes do plano tenha iniciado com
Fernando Henrique Cardoso, o conjunto de decises que concretizaria a estabilizao
dos preos consolidar-se-ia com o sucessor Rubens Ricupero, que assumiu a pasta
da fazenda em 30 de maro de 1994, quando Fernando Henrique renunciou ao
cargo para seguir o caminho da corrida presidencial. Sob o comando de Rubens
Ricupero, a equipe de economistas, constituda por Persio Arida, Armnio Fraga,
Andr Lara Resende, Gustavo Franco, Pedro Malan, Edmar Bacha, Winston Fritsch,
entre outros, seria responsvel por arquitetar o Plano Real, o qual foi dividido,
segundo Castro (2005), em trs etapas, conforme a seguir descritas.
1) A primeira tinha como funo promover o ajuste fiscal, estabelecendo
um conjunto de medidas para reduzir os gastos pblicos e aumentar
a sua respectiva eficincia. Para tanto, foram definidos dois esforos.
O primeiro era o Programa de Ao Imediata (PAI), estabelecido em 1993,

9. De um lado, as polticas heterodoxas, de forma direta, buscavam controlar a inflao atuando no nvel de preos
(como exemplo, destacam-se o tabelamento e o controle dos preos administrados pelo governo). De outro, as polticas
ortodoxas, indiretamente, tentavam estabilizar o problema inflacionrio via instrumentos que atuavam no nvel de
atividade econmica, como o caso do aumento da taxa de juros.
136 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

que visava redefinir a relao federativa entre Unio, estados e municpios,


bem como do Banco Central com os bancos federais e estaduais.
Buscava-se estabelecer novos tributos e um acordo de dvida externa
junto ao FMI e aos credores internacionais. O segundo esforo aconteceu
pela constituio do Fundo Social de Emergncia (FSE), aprovado em
fevereiro de 1994, com a inteno de desvincular as receitas do governo
federal, dando maior flexibilidade aos gastos da Unio.
2) A segunda ocorreu em maro de 1994 com a implantao da Unidade
Real de Valor (URV), que tinha a finalidade de ajustar os preos da
economia antes mesmo que a moeda fosse criada, no intuito de conter
a inflao inercial. Procurava-se a criao estvel de valor que fosse
responsvel pela desindexao da economia.
3) A terceira e ltima etapa, alm de introduzir a nova moeda o Real (em 1o
de julho de 1994), estabeleceu as regras de emisso e lastreamento de
forma a permitir a estabilidade monetria do sistema. Para isso,
trs medidas sobrepostas foram apresentadas. A primeira definiu a
paridade cambial entre o Real e o Dlar, lastreando a oferta monet-
ria domstica em reservas cambiais. A segunda efetuou o controle da
expanso da base monetria, fixando limites mximos por trimestres at
maro de 1995, podendo ser as metas revistas em at 20%. Por fim, para
conceder maior autonomia ao Banco Central, mudanas institucionais
foram introduzidas no funcionamento do Conselho Monetrio Nacional.
Dessa vez, o arranjo seria feito de forma diferente, permitindo o ajuste total do
mercado de preos e salrios, em vez de mant-los fixos. Os preos administrados
do setor pblico foram alterados. No houve gatilho automtico dos preos para
correo da inflao e a indexao foi abolida para os ativos de menos de um ano.
De um lado, o supervit fiscal primrio e a poltica monetria restritiva conteve a
demanda; enquanto, de outro, as abundantes reservas internacionais, a entrada de
capital, os termos de troca favorveis e a reduo das barreiras tarifrias permitiram
que o crescimento da renda excedesse a expanso do produto. Houve uma ncora
genuna fornecida por uma taxa de cmbio muito estvel, se no totalmente fixa.
Seria adotada uma ncora monetria (por meio de metas) e uma cambial, que atuaria
em uma banda assimtrica, isto , seria livre para oscilar para baixo, mas teria um
teto fixo (1 real = 1 dlar). Um pblico inicialmente hesitante passou gradativamente
a acreditar na estabilidade da moeda. O sucesso do controle inflacionrio teve
repercusso imediata, elegendo Fernando Henrique Cardoso a presidente, assumindo o
comando da nao em 1o de janeiro de 1995.
Nesse ponto, vale a pena fazer um adendo acerca da emergncia de uma moderna
agricultura, que contribuiu tambm para a estabilizao dos preos no mercado
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 137

interno. Aps as transformaes institucionais com a criao da Embrapa, na dcada de


1970, a produtividade agrcola cresceu de forma ascendente, questionando a imagem
de que agricultura era progressivamente superada pela industrializao. Segundo
Vieira Filho e Silveira (2016), a contradio mostrava que havia um grande nmero
de pases (entre os quais se destacava o Brasil) com elevado ndice de desenvolvimento
humano que seria considerado de base agroindustrial, pases capazes de conduzir
processos de diversificao tendo o agronegcio no centro econmico. Desde 1980,
a relao dos termos de troca da economia brasileira iniciou uma trajetria ascendente
(vide figura 5.1, em vrios momentos), o que desmistificou a tese estruturalista
(Prebisch, 1949; Singer, 1950) e que apresentou o paradoxo de Prebisch (Srinivas e
Vieira Filho, 2015; Vieira Filho e Silveira, 2016).

FIGURA 5.1
ndice de termos de troca* da economia brasileira de 1950 a 2015
160,0

150,0

140,0

130,0 1 Choque
petrleo

120,0 Milagre
(1968-1973)
Crise
financeira
110,0 (2008)
2 Choque
petrleo Boom das
100,0 commodities
Plano Real (2004)
(1994)
90,0 Abertura
econmica
(1990)
80,0

70,0

60,0
15
20

Getlio Vargas JK Regime militar Sarney Itamar FHC Lula Dilma


(1951 - 1954) (1956 - 1961) (1964 - 1985) (1985 - 1990) (1992-1995) (1995-2002) (2003-2010) (2011 - 2016)
Collor
Termos de troca Desfavorvel Favorvel (1990 - 1992)

Fonte: Ipeadata (2015).


Nota: * Mdia 2006 = 100.

A industrializao da Amrica Latina mostrava-se compatvel com o desen-


volvimento eficaz da produo primria. Com a reestruturao econmica da
dcada de 1990, os termos de troca voltaram a ficar extremamente favorveis.
O equvoco da hiptese Prebisch-Singer era o de ignorar a possibilidade de gerao
de progresso tcnico no interior do setor agrcola e, ao mesmo tempo, supor que o
mercado operava em competio perfeita, o que no verdico para um conjunto
de atividades do setor produtivo moderno. Muitos dos pressupostos do argumento
poderiam ser vlidos na dcada de 1950, mas no encontrariam evidncias a partir
138 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

da modernizao da agricultura na dcada de 1960 em diante. Como tratado


nos captulos anteriores, o exemplo brasileiro contraria o raciocnio estruturalista,
pois a incorporao do Cerrado na produo agropecuria baseou-se na construo de
conhecimento aplicado ao clima tropical, e no na incluso de terras marginais com
produtividades decrescentes ao sistema produtivo como requer a teoria ricardiana.
Assim, tanto o protecionismo quanto o modelo de substituio de importaes foram
um atraso ao desenvolvimento econmico brasileiro, oposto ao que a maioria
pensava, ao tributar a agricultura frente indstria.10
Durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, mudanas
importantes ocorreram. O processo de privatizao, j na agenda de governos
anteriores, mas no colocado em prtica, avanou no decorrer da dcada de 1990.
No houve retrocesso s polticas institudas, apesar da eleio de sucessores pelo
PT na dcada seguinte. A reforma financeira foi estabelecida. Embora a um custo
elevado, com aumento consequente da dvida interna, o fracasso dos bancos
domsticos aps o Plano Real foi controlado com sucesso. Ento, consolidou-se
paulatinamente o endividamento de estados e municpios. A liberalizao comercial,
iniciada nos anos Collor, manteve-se. A segurana social, a sade e a educao
foram renovadas por meio de emendas constitucionais.
Com a ameaa da crise financeira no incio de 1999, aps as crises asitica
e russa, ocorre a desvalorizao da moeda. Ao contrrio do que muitos previam,
a inflao no retornou. O governo respondeu com a garantia de supervits fiscais
primrios regulares e com o aumento das receitas federais. O Brasil recebeu promessas
de ajuda externa junto ao FMI e de outras agncias internacionais, situao distinta do
que ocorreu em outros pases no passado. A poltica social, principal objetivo
do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, teve de ser adiada. A Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em maio de 2000, transformou o processo
de ordenamento do oramento pblico. A estrutura econmica alterada tomou forma.
A disciplina fiscal tornou-se uma exigncia, e manteve-se como obrigao com certa
flexibilidade nos ltimos anos. Introduziu-se a taxa de cmbio flutuante.
A poltica de metas de inflao substituiu a poltica anterior, baseada na ncora
cambial, e foi posta em prtica pelo Banco Central.
Essas conquistas foram mais apreciadas internacionalmente que no mercado
interno. A presidncia de Fernando Henrique Cardoso terminou com a popularidade
em declnio e com uma erupo de problemas adicionais. A falta de chuvas em 2001
criou uma escassez de energia; em seguida, vieram a recesso dos Estados Unidos e

10. Mollick et al. (2008) encontraram suporte para uma tendncia declinante dos termos de troca na economia americana
de 1947 a 1998; porm, como essa tendncia estava associada aos preos relativos internacionais, no se poderia afirmar
que polticas protecionistas ou mesmo de maior integrao aos mercados internacionais (globalizao) eliminariam esse
comportamento de queda dos termos de troca. Se as polticas so ineficazes nesse sentido, o efeito colateral pode ser,
portanto, o de reduzir a competividade da economia domstica frente aos outros pases.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 139

o ataque terrorista de 11 de setembro. Em dezembro, houve a sada do presidente


Fernando de la Ra da Argentina. Os capitais externos praticamente cessaram em
2002 como ruptura clara aos avanos recentes ameaados, em meio a outro acordo
com o FMI para uma ainda maior assistncia potencial.

CONTINUIDADE EM PRIMEIRO LUGAR, MAS COM


MUDANAS SUBSEQUENTES
Luiz Incio Lula da Silva, lder poltico e um dos fundadores do Partido dos
Trabalhadores (PT), subiu presidncia do Brasil em 1o de janeiro de 2003.
Seu ingresso proporcionou enorme apreo esquerda poltica, no somente no ter-
ritrio brasileiro como em todo o resto da Amrica Latina. Lula prometeu profunda
mudana em seu discurso inaugural, rejeitando as polticas de livre mercado do seu
antecessor e enfatizando uma campanha para eliminar a fome e a pobreza. O papel
da agricultura era central dentro desse discurso, mas, na prtica, poucas medidas
foram implementadas para viabilizar o aumento da competitividade setorial.
Os desafios econmicos imediatos, no entanto, tiveram prioridade.
Consequentemente, a taxa de cmbio foi automaticamente desvalorizada assim
que sua vitria se mostrou provvel, e a taxa bsica de juros do Banco Central
subiu para mais de 25%, rendendo muito mais que a taxa real em todo o mundo.
Suas escolhas por Henrique de Campos Meirelles, como presidente do Banco Central,
que permaneceu nessa posio at o final de 2010, e por Antnio Palocci Filho,
como ministro da Fazenda, traaram um longo caminho para aliviar a ansiedade
da comunidade financeira internacional. Juntos, os dois conseguiram conter a demanda
interna por meio do aumento do supervit primrio fiscal e, lentamente, reduziram as
taxas de juros. Segundo Palocci, a recesso no primeiro ano estaria associada
s polticas anteriores inadequadas do governo Fernando Henrique Cardoso.
No houve nenhum plano alternativo, e a esperana de muitos adeptos
fervorosos do PT era substituir a postura conservadora inicial. A militncia parti-
dria defendeu a reverso total da privatizao iniciada anteriormente e o fim da
poltica brasileira de globalizao e recepo ao investimento direto estrangeiro.
Em vez disso, para sua decepo, veio uma proposta antecipada do governo para
uma emenda constitucional destinada a limitar o dficit acumulado nos fundos
de penso do Estado, decorrente, pela primeira vez, da imposio de restries
sobre os empregados no setor pblico.
A economia respondeu com crescimento mdio elevado nos anos seguintes
recuperao e reestruturou-se a partir de 2004. No houve milagre, mas ganhos
constantes no s apareceram no desempenho interno, como tambm promoveram
o crescimento das exportaes de mercadorias, favorecidas pela melhoria dos termos
de troca. Isso ampliou o excedente na balana comercial e, muito mais rapidamente,
140 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

expandiu o supervit em conta-corrente. O Brasil foi capaz de saldar sua dvida


acumulada com o FMI e, com o fortalecimento regular da taxa de cmbio, comeou a
atrair investimento direto estrangeiro e fluxos financeiros. As reservas internacionais
aumentaram, enquanto as taxas de juros declinaram, porm estas caram a um ritmo
lento na proporo demandada pelo setor industrial.
Aps a reeleio de 2006, Lula lanou o Programa de Acelerao do Cresci-
mento (PAC), um conjunto de investimentos pblicos e privados com o intuito de
acelerar a taxa de crescimento para 5% ao ano. Os maiores componentes do PAC e
do plano subsequente (PAC II) foram dirigidos infraestrutura e Petrobras.
Contudo, esse esforo foi lento para obter pleno andamento e no conseguia alcanar
os seus objetivos. O Brasil experimentou crescimento mais acelerado em 2007 e 2008,
mas o investimento conseguiu atingir apenas 17% do PIB, parcela reduzida para
garantir a expanso sustentvel, como j tinha sido previsto por Giambiagi (2002).
Em setembro de 2008, aps a falncia do Lehman Brothers nos Estados Unidos,
o Brasil viu-se na crise financeira internacional que se espalhava pelo mundo.
No havia nenhuma iseno aos pases em desenvolvimento. Dois trimestres nega-
tivos no desempenho econmico foi o suficiente para esfriar o excesso de expanso
da demanda domstica. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) ampliou a sua capacidade de emprestar recursos, e o governo
colocou em prtica a reduo de impostos sobre os bens de consumo durveis,
em uma estratgia de minimizar os impactos da crise.
A recuperao ocorreu de forma rpida. Apesar das expectativas de baixo
crescimento e das mais pessimistas previses, no ltimo ano do mandato de Lula,
em 2010, houve crescimento de 7,5%, trazendo memrias do Milagre Econmico
do final dos anos 1960. A taxa bsica de juros, depois de cair consecutivamente
para os seus nveis reais mais baixos, ficando em torno de 5%, voltou nova-
mente a subir, j que o Banco Central procurou conter as presses inflacionrias.
Com entradas contnuas de capital externo, a taxa de cmbio apreciou, o que motivou
a criao de novos impostos sobre a entrada de capital estrangeiro. Os termos de
troca mais uma vez tornaram-se favorveis, aumentando a renda domstica.
O otimismo da economia brasileira somou-se descoberta de depsitos
substanciais de petrleo ao largo da costa o polgono do Pr-sal. O volume de
petrleo encontrado prometeu posicionar o pas entre os principais produtores
mundiais ao longo da prxima dcada. Investimentos substanciais seriam requeridos
sua explorao e a seu desenvolvimento. O Brasil aprovou uma lei elevando o papel
e a participao nos lucros da Petrobras vis--vis s empresas privadas. Doravante,
o setor privado s obteve direitos de perfurao por meio de acordos de partilha
de produo, em vez de operar de forma independente. Em setembro de 2010,
a Petrobras transferiu capital considervel ao governo em troca do campo de Tupi.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 141

Essa foi a primeira etapa do que muitos, especialmente os lderes polticos, veriam
como riqueza futura disponvel para expandir os programas sociais.
O perodo de 2003 a 2010 vivenciou a expanso da renda a uma taxa de 4%.
Excetuando-se o ano de 2003, a taxa aumentaria para 4,4%, resultado muito melhor
do que no perodo anterior dos oito anos do governo de Fernando Henrique Cardoso.
A inflao, a taxa de juros real e a pobreza caram, resultado que favoreceu a
melhora da distribuio de renda, que foi influenciada pelo programa Bolsa
Famlia, incorporando mais de 20% da populao no consumo. O salrio-mnimo,
simultaneamente, cresceu de forma artificial muito alm do aumento da renda,
dissociados de aumentos na produtividade. Somam-se a tudo isso melhorias
relativas na educao, na sade e na previdncia.
De fato, como estudado por Osrio et al. (2011), entre 2004 e 2009,
a mudana estrutural da renda esteve associada ao crescimento econmico via
incluso no mercado de trabalho. O aumento dos empregos formais, somados ao
crescimento do salrio-mnimo e melhor remunerao de todos os ocupados,
foi o grande responsvel pela reduo da pobreza. Em escala de menor importncia,
as transferncias da previdncia (principalmente aposentadoria rural) e da assistncia
social (programa Bolsa Famlia) tambm contriburam para amenizar a situao
das famlias mais pobres. Argumento similar j era observado por Neri (2008),
em que a expanso econmica ps 2004 foi decisiva nesse processo de incluso.
Com isso, uma nova classe mdia baixa, abrangendo cerca de 35 milhes de pessoas,
beneficiou-se da distribuio contnua de renda.
Especialmente impressionante foi a resposta da agricultura brasileira. Favorecida
pelo movimento de alta dos preos das commodities, e sustentada pelos avanos na
produtividade, a receita de exportao aumentou dramaticamente. A contribuio
do agronegcio com saldos comerciais positivos foi extraordinria. 11 A China
expandiu-se rapidamente como principal mercado para soja, minrio de ferro e
outros produtos primrios. O efeito China traduz-se na transferncia de plantas
industriais dos pases desenvolvidos (como Estados Unidos e pases da Europa) para a
economia chinesa, no intuito de reduzir os custos produtivos com a mo de obra,
que mais barata no pas asitico.
Essa situao tem reduzido o preo das manufaturas e aumentado a demanda
por commodities agrcolas e minerais, beneficiando significativamente a economia

11. Esse desempenho ser detalhado no captulo 6.


142 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

brasileira nesse processo.12 O comrcio bilateral entre Brasil e China era insignificante
no final da dcada de 1990, mas o mercado chins tornou-se o principal destino das
exportaes brasileiras. Em troca, um fluxo de produtos industriais ingressou no
mercado nacional, competindo cada vez mais com setores domsticos que variam
de segmentos menos dinmicos, como txteis e sapatos, at atividades econmicas
mais sofisticadas, como a produo de bens de consumo durveis e de capital.
Como consequncia, o conflito inerente entre a indstria e a agricultura
foi novamente retomado. O receio da desindustrializao do Brasil emergiu,
ao mesmo tempo em que reas urbanas cresceram progressivamente.
Segundo Pereira (2009), a taxa de cmbio pode desempenhar papel estratgico na
estabilizao e no crescimento econmico, mas a sobrevalorizao da moeda seria
incompatvel com o desenvolvimento. Ento, o principal obstculo enfrentado pelo
Brasil para alcanar as economias desenvolvidas seria a tendncia desvalorizao
da taxa de cmbio por concentrar suas exportaes em setores relacionados
explorao de recursos naturais (extrao mineral, siderurgia e agronegcio),
casos que estariam ligados doena holandesa.13
O novo desenvolvimentismo, equivocadamente, seria a sada para contornar
o problema, buscando limitar a demanda por produtos importados e aumentar os
subsdios para promover a aquisio de capacidade tecnolgica em novos setores.
O BNDES procurou financiar grande parte desse investimento. A legislao avanou
regularmente. Contudo, os resultados foram pouco visveis.
O governo Lula foi amplamente elogiado pela transformao econmica.
Alm de viajar ao exterior at mais do que seu antecessor, Lula foi homenageado
por toda parte. A poltica externa tornou-se um tema central. O Brasil estendeu a
mo para a frica, para o Oriente Mdio e para a sia. A busca por uma posio

12. Por exemplo, segundo Srinivas e Vieira Filho (2015), de um lado, um laptop (IBM ThinkPad 700, Windows 3.1,
25 MHz 486 processor, 120 MB hard disk drive, 10.4display, 3 kg) em 1992 custava US$ 4.350,00 dlares. Em 2013,
um laptop similar (Lenovo ThinkPad Edge, Windows 7, Intel i3 (2.3 GHz), 14.1 display, 320 GB HD, 3 kg) poderia
ser comprado por US$ 700,00. De outro lado, em 1992, o preo de uma tonelada de soja custava US$ 209,00 dlares.
Em 2012, a mesma tonelada do gro poderia ser comprada por US$ 538,00 dlares. O crescimento da produo
manufaturada chinesa tem alterado o ambiente econmico internacional. Esse exemplo, para os autores, o caso
tpico do paradoxo de Prebisch.
13. A expresso foi baseada no aumento do preo do gs, na dcada de 1960, que gerou expanso substancial das
receitas de exportao dos Pases Baixos e, consequentemente, a valorizao da moeda. Corden e Neary (1982) foram
os primeiros a estudar o fenmeno e identificaram que a doena holandesa (ou maldio dos recursos naturais) estava
relacionada ao aumento das receitas provenientes da exportao de matrias-primas, o que prejudicava a venda ao
mercado externo de bens manufaturados, conduzindo eventualmente ao declnio da indstria. O modelo terico estudado
por esses autores dividia a economia em trs setores: i) um competitivo internacionalmente (baseado na explorao
de recursos naturais); ii) um pouco competitivo (indstria em geral); e iii) um no exposto concorrncia internacional
(servios). O aumento da rentabilidade do setor mais competitivo (seja pela alta dos preos do bem exportado,
seja pela descoberta de novas reservas naturais) afetaria a economia de duas formas. A primeira seria a transferncia
de mo de obra para o setor mais competitivo, puxada pela maior demanda e pelo aumento dos salrios. A segunda
aconteceria em decorrncia da renda adicional, estimulando a alta geral de preos dentro da economia e prejudicando
a competitividade externa dos demais setores. O resultado seria a perda de competitividade do resto da economia,
que tenderia a encolher, enquanto o pas especializar-se-ia no setor dinmico, inibindo o crescimento da indstria.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 143

permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU)


moveu a agenda poltica externa. O pas afirmou sua liderana entre os pases em
desenvolvimento na Rodada de Doha, que ainda permanece aberta. As reunies
peridicas foram estabelecidas com os membros do BRICS (acrnimo que significa os
principais pases emergentes, tais como Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul).
Alm disso, o Brasil tornou-se membro ativo do G-20, agrupamento internacional
das economias mais importantes do mundo. Ao mesmo tempo, foram encerradas
as negociaes em curso para uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA),
preferindo enfatizar a associao com outros pases, especialmente do MERCOSUL,
na Amrica do Sul, em uma estratgia poltica de comrcio bilateral Sul-Sul.
Perto do fim do mandato de Lula, o pas procurou desempenhar papel mediador
no Oriente Mdio, em conjunto com a Turquia, mas essa ao no levou a nada.
O Conselho de Segurana logo rejeitou o acordo aparente; porm, a estatura
brasileira como um agente internacional foi reforada, pelo menos por um tempo.
Era de se esperar que Dilma Rousseff ganhasse a eleio seguinte com folga,
apesar de nenhuma experincia eleitoral anterior. Mesmo com o escndalo do
mensalo amplamente divulgado, no qual membros aliados do Congresso ao
governo tinham recebido pagamentos irregulares, o PT gerenciou a crise e conseguiu
obter ganhos, notadamente no Nordeste mais pobre, local de nascimento de Lula.
A presidente Dilma Rousseff iniciou o seu governo com ampla maioria no Congresso,
construda por diferentes partidos polticos, algo que Lula no havia conseguido
nas suas vitrias eleitorais.
Apesar dos resultados positivos alcanados no passado recente, o novo governo
herdou uma conjuntura econmica complicada, com a intensificao da crise
internacional de 2008. O investimento permaneceu baixo, resultado incompatvel
com a meta de crescimento de 5%. A taxa de cmbio estava apreciada, prejudicando
as exportaes, especialmente de produtos manufaturados. A qualidade da educao
continuou a ser um grande entrave, que no foi inteiramente resolvido, mesmo
com o aumento dos gastos na rea de educao. Na realidade, as despesas sociais
cumulativas do Brasil foram bem acima da mdia da Organizao para Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que engloba as economias com elevado
PIB per capita e ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e que so considerados
pases desenvolvidos, sem evidncias de atingir o resultado desejado. A reforma
poltica manteve-se atrasada: mudana constitucional alterando a multiplicidade
de candidaturas para o Congresso, o que parecia improvvel.

OLHANDO PARA FRENTE


De 2011 a 2014, o desempenho econmico agregado foi de mal a pior. Em 2011,
o crescimento ficou prximo de 2,7%; em 2012, a taxa apresentou apenas 0,9%.
144 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Tudo isso aconteceu apesar da reduo do Banco Central das taxas nominais de
juros para 7,25% at o final de 2012. Concomitantemente a essa poltica, vieram os
crditos adicionais do Tesouro ao BNDES para expandir os emprstimos ao setor
industrial e os crditos suplementares do Banco do Brasil para financiar o Plano
Safra do Ministrio da Agricultura. Os bancos pblicos pressionaram as instituies
financeiras privadas, baixando as taxas de juros e estendendo os emprstimos
pessoais aos consumidores.
Houve maior controle aparente sobre a poltica fiscal, mas que seria dete-
riorada com o adiamento dos pagamentos federais at o incio do ano seguinte.
Engenhosos mecanismos para garantir a superficial satisfao do supervit fiscal
primrio foram regularmente institudos, os quais ficaram conhecidos como
pedaladas fiscais. Essa evaso de divisas alimentou a demanda e reduziu o
desemprego, mas sem favorecer o avano da produtividade.14 Esses mecanismos
foram os motivos jurdicos para que o pedido de impeachment da presidente Dilma
Rousseff, em seu segundo mandato, fosse aceito e aprovado pela Cmara dos
Deputados no ano de 2016. Vale observar que, aps a reeleio, a impopularidade
do governo era extremamente elevada e a conduo das reformas polticas ficava
prejudicada pela falta de governabilidade em virtude do baixo apoio de sua base
aliada. Assim, os motivos que levaram ao afastamento da presidente tambm
tiveram motivaes polticas e econmicas, e no exclusivamente jurdicas.
Com a presso inflacionria, particularmente no setor de servios,
o Banco Central foi obrigado a elevar os juros novamente. Durante 2013 e 2014,
o crescimento desintegrou-se. Uma modesta recuperao de 2,5% de crescimento,
em 2013, cedeu lugar a um colapso com uma taxa inferior a 1%, em 2014.
A autoridade monetria deixou de elevar as taxas de juros e encontrou maneiras
de encorajar mais os emprstimos pelos bancos pblicos. No obstante,
a inflao no apresentou declnio, apesar dos esforos para adiar os aumentos
nos preos da energia e da gasolina. Sabe-se que o controle do preo da gasolina
no s deteriorou a lucratividade da Petrobras,15 como tambm prejudicou os
investimentos no setor sucroenergtico. A interveno pblica, por se basear em
medidas de curto prazo, foi danosa no planejamento econmico de longo prazo.
Alm disso, o governo tentou aumentar as importaes no intuito de frear os
preos internos.

14. Para Bonelli (2014), no perodo entre 2003 e 2010, o crescimento econmico foi marcado pela melhora dos
termos de troca, fazendo o pas recuperar parte dos ganhos de produtividade. Porm, de 2010 em diante, concluiu-se
que o crescimento do PIB dependeria cada vez mais dos aumentos na produtividade do trabalho, que no subiria
no curto prazo e necessitaria de investimentos de longo prazo. O problema das anlises agregadas que estas no
exergam os xitos localizados, o que foi o exemplo do setor agropecurio brasileiro, como mostrado por Freitas (2014),
Barros (2016) e Gasques et al. (2016), e no exclusivamente atrelada ao crescimento dos preos das commodities.
15. O prejuzo acumulado da rea de abastecimento da estatal superou os R$ 55,0 bilhes com a adoo desse tipo
de poltica por parte do governo.
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 145

certo que o comportamento da economia mundial no ajudou na recuperao.


O Brasil escolheu a culpa dos seus problemas como sendo a frouxa poltica monetria
dos Estados Unidos e a consequente expanso nos fluxos de capitais aos seus ativos de
maior rendimento. Porm, esses resultados no foram encontrados em outras regies.
O principal lapso resumir-se-ia na incapacidade de responder ao crescimento da
oferta domstica. O investimento diminuiu como percentual do produto, embora os
salrios reais tenham subido e a taxa de desemprego mantido-se baixa. O dinamismo
dado pela expanso do consumo foi assistido por impostos mais baixos e maior oferta
de crdito. Mesmo assim, a indstria nacional como um todo no conseguiu avanar,
apesar da forte desvalorizao da moeda.
O compromisso do governo focou na poltica industrial e na ampliao
do mercado domstico via aumento da quota nacional de produo e adoo de
tecnologias mais sofisticadas. Esse comprometimento sem dvida permaneceu,
mas ocorreram algumas mudanas que impactaram o baixo crescimento e a meta
de inflao, que atingiu o limite superior de 6,5%. O BNDES voltou sua ateno
aos investimentos de infraestrutura: portos, estradas, ferrovias, aeroportos, gerao
e transmisso de energia eltrica, habitao e outros gargalos. Isso foi reforado por
uma necessidade de preparao para a Copa do Mundo de 2014.
A instabilidade econmica teve consequncia pblica. Em julho de 2013,
houve um surto de manifestaes em busca de polticas sociais mais eficazes.
O Brasil elevou os gastos substancialmente, mas todas as pesquisas mostraram
grande insatisfao com sade, educao, infraestrutura e mobilidade urbana.16
Alm disso, a segurana pessoal apareceu como principal ponto de preocupao.
O nmero de prises tinha se expandido, mas o crime e o uso de drogas aparen-
temente avanaram mais rapidamente. A popularidade de Dilma, herdada do
governo Lula, diminuiu consideravelmente.
Em 2014, havia uma expectativa de que o cenrio se renovasse, mas isso no
aconteceu. A Copa do Mundo chegou e, apesar do colapso brasileiro nas semifinais
contra Alemanha (o inesquecvel 7x1), o pblico estrangeiro reagiu positivamente.
Todavia, medida que a campanha poltica avanava, envolvendo as candidaturas
de Eduardo Henrique Accioly Campos e Acio Neves da Cunha contra a presidente

16. A insatisfao popular teve origem em meados de junho de 2013 na capital paulista, por causa do aumento
de 20 centavos nas tarifas de transporte pblico. O pice dos protestos ocorreu no dia 13 de junho, aps represso
policial contra os manifestantes. Depois desses acontecimentos, as manifestaes populares espalharam-se por todo
o pas. Para uma avaliao acerca dos desafios da mobilidade urbana no Brasil, confira Vasconcellos, Carvalho e Pereira
(2011). Esses autores mostraram dois grandes desafios: i) transformar o transporte pblico como servio essencial;
e ii) inverter prioridades no uso do espao e na escolha dos modais de transporte, de forma a aumentar a competitividade
do transporte pblico e coletivo, bem como de opes ambientalmente mais sustentveis. Para aprofundar na questo,
como as condies de mobilidade da populao vm se degradando desde a dcada de 1990, muito em funo do
crescimento dos acidentes de trnsito, dos congestionamentos urbanos e dos poluentes veiculares, Carvalho (2016)
reposicionou as polticas pblicas necessrias para superar os principais gargalos relacionados ao aumento do transporte
individual motorizado.
146 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

em exerccio, um choque de grande proporo ocorreu. Eduardo Campos morreu em


meados de agosto em um acidente de avio. Sua candidata vice-presidncia,
Maria Osmarina Marina Silva, o substituiu. Imediatamente, Marina Silva saltou
para uma vantagem esmagadora. A substncia da questo era a antipatia genera-
lizada de estilo tecnocrtico de Dilma Rousseff, que se associou ao fraco desem-
penho econmico. Com poucas semanas antes do 1o turno, Acio Neves assumiu
posio de destaque nos debates e ultrapassou a candidata Marina Silva. O 2o turno
seria apertadssimo entre Dilma Rousseff e Acio Neves. Como se observa na
figura 5.2, Dilma venceu as eleies; porm, com uma margem bem estreita
de votos. Literalmente, o pas estava dividido.

FIGURA 5.2
Distribuio dos votos entre Dilma Rousseff e Acio Neves, no segundo turno das
eleies de 2014
-72,00 -60,00 -48,00 -36,00

Dilma Acio
BOA VISTA RR 41,1% 59,9%
AP
RR MACAP AM 65,0% 35,0%
00,00
AC 36,3% 63,7%
BELM
RO 45,2% 54,9%
AM SO LUS PA 57,4% 42,6%
MANAUS
FORTALEZA AP 61,5% 38,6%
MA CE
PA TO 59,5% 40,5%
TERESINA RN NATAL

PB JOO PESSOA
MA 78,8% 21,2%
PI RECIFE
PE PI 78,3% 21,7%
PORTO VELHO
AC TO AL MACEI RN 76,8% 23,3%
RIO BRANCO SE
RO PALMAS ARACAJU PB 64,3% 35,7%
MT BA
PE 70,2% 29,8%
SALVADOR AL 62,1% 37,9%
SE 67,0% 33,0%
DF
-16,00 CUIAB GO BRASLIA BA 70,2% 29,8%
Candidatos GOINIA MG
MT 45,3% 54,7%
Dilma 42,9% 57,1%
Acio
MS
CAMPO GRANDE
ES GO
Scale 1:21.700.000
BELO HORIZONTE VITRIA
DF 38,1% 61,9%
MS 43,7% 56,3%
SP RJ
SO PAULO
RIO DE JANEIRO
PR MG 52,4% 47,6%
CURITIBA ES 46,2% 53,9%
SP 35,7% 64,3%
SC 54,9% 45,1%
FLORIANPOLIS RJ
N

RS
W E
PORTO ALEGRE PR 39,0% 61,0%
SC 35,4% 64,6%
-32,00
RS
S
46,5% 53,5%

Fonte: TSE (2014).

INSTABILIDADE POLTICA E MACROECONMICA: A ERA


DAS MANIFESTAES
Existiam duas percepes acentuadamente diferentes do futuro da economia brasileira.
A primeira, que emanava do PT, buscava um retorno parcial ao protecionismo,
substituio de importaes e ao gasto do setor pblico como elemento-chave.
Um Estado grande e em expanso seria fundamental. A segunda enfatizava a neces-
sidade de tirar proveito de um mundo globalizado, que oferecia oportunidades para
uma maior participao comercial brasileira, seja nas relaes com o Norte, seja
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 147

nas relaes com o Sul. Isso no seria uma alternativa de livre mercado, mas uma
busca pela interveno eficiente. O Estado dificilmente desapareceria, nem mesmo
encolheria sua importncia. Em particular, a educao e a capacitao da fora de
trabalho seriam reas de absoluta importncia.
O relatrio (Brasil, 2010), produzido no final do governo Lula, transmitiu a
primeira dessas vises. Este documento especificava uma taxa de crescimento anual
de 7 %, juntamente com impressionantes ganhos sociais e muito maior igualdade
de renda. Os vrios objetivos embora alguns fossem mutuamente inconsistentes
foram quase esquecidos. Em abril de 2013, ao anunciar a expanso de obras
pblicas, Dilma Rousseff reiterou que a duplicao da renda per capita em 2022
continuava como objetivo.17
Esse crescimento almejado seria um milagre histrico de propores chinesas;
porm, com uma taxa de investimento corrente brasileira inferior metade,
com uma fora de trabalho j urbanizada nas regies mais prsperas, com maiores
gastos governamentais comprometidos junto s polticas sociais e com menos
envolvimento da economia no comrcio internacional. As obrigaes de segurana
social subiram nos ltimos anos, eliminando gradualmente o supervit primrio
e aumentando o dficit financeiro, mesmo com taxas de juros reais relativamente
mais baixas. Os lucros potenciais a partir das reservas de petrleo do Pr-sal
mostraram-se fragilizados, j que os preos internacionais do petrleo ficaram mais
baixos decorrentes da expanso do uso da tecnologia de fracking18 nos Estados Unidos
e em outras regies do mundo.
Mesmo se houvesse um crescimento per capita com uma taxa anual de 3%,
metade do que havia sido proposto, o Brasil precisaria elevar gradualmente sua taxa
de investimento para 25% do PIB junto com o crescimento da poupana interna,
como outros pases latino-americanos o fizeram. O setor pblico deveria desempe-
nhar um papel de corte dos gastos e manter, ao mesmo tempo, o fluxo de receita.
Para um comeo de reforma, seria preciso reduzir o custo da previdncia associado
ao aumento do salrio-mnimo. Ento, um verdadeiro Fundo Soberano poderia
evitar expanses dos preos de exportao e estimular mais o consumo interno.

17. Os objetivos ministeriais e das agncias pblicas podem ser encontrados no documento Brasil 2022 publicado pela
Secretaria de Assuntos Estratgicos (Brasil, 2010). Entretanto, no planejamento efetivo dos ministrios, muitos objetivos
centrais esto em um nvel menor de detalhamento do que apresentado no documento final. Por exemplo, a taxa de
crescimento proposta foi de 6% e no 7%; o investimento como proporo do PIB foi fixado em 23% e no em 25%;
a produo de fertilizante no teve a meta de atender 100% do consumo domstico, mas, no que tange ao potssio,
buscou-se apenas 70%; o ensino mdio deveria tornar-se universal, mas a meta efetiva foi a de atingir 80%; a cobertura
da segurana social foi a de chegar a 80% e no 100 %; e assim por diante. Influenciado pelo crescimento excepcional
em 2010, o relatrio final acabou por ser mais ousado do que efetivamente pragmtico.
18. A tcnica de fracking utilizada para realizar perfuraes no solo, no intuito de extrair gs ou petrleo em regies
inatingveis pelo mtodo convencional. Embora os impactos causados ao subsolo ainda sejam desconhecidos, a tecnologia
vem ganhando espao na produo de petrleo em diversos pases, notadamente nos Estados Unidos. Para uma ideia
da importncia que vem ganhando, metade da produo americana de petrleo em 2015 veio desse tipo de explorao,
sendo responsvel por aproximadamente 4,3 milhes de barris/dia.
148 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

INSATISFAO TAMBM CHEGA AOS AGRICULTORES No dia 15 de maro


de 2015, ocorreu a primeira grande manifestao contra o governo eleito
de Dilma Rousseff. No coreto da Praa da Liberdade, em Belo Horizonte,
cartaz questiona quem financia os invasores profissionais do MST?, em uma
aluso ao apoio partidrio do PT ao Movimento dos Sem Terras. Naquela data,
foram mais de 30 mil manifestantes apenas na capital mineira. Os protestos
espalharam-se em vrias outras capitais. Somente So Paulo foi responsvel por
mais de um milho de pessoas nas ruas. Segundo avaliaes da Polcia Militar,
em todo o Brasil, foram cerca de 1,4 milho de participantes, enquanto os
organizadores estimaram um pblico superior a 3 milhes de pessoas.

Fonte: arquivo prprio.

Com efeito, para um maior crescimento ocorrer regularmente, os ganhos de


produtividade necessitariam estar generalizados em toda a economia. O desenvolvimento
futuro do Brasil depende da integrao da produo agrcola, mineral, petrolfera,
industrial e de servios. As exportaes de commodities no representam a histrica
dependncia baseada na produo de acar e de caf. A sua competitividade decorre
de eficincia, que o ponto central discutido neste livro. Poucos pases beneficiaram-se
de uma base produtiva to diversificada. Talvez Deus seja verdadeiramente brasileiro!
Acima de tudo, esse processo de desenvolvimento uma tarefa de persuaso
poltica. Os cidados brasileiros, inclusive aqueles que adentraram a nova
classe mdia, devem aprender a virtude de adiar a gratificao imediata para o
bem maior. Essa uma mensagem diferente da que foi enfatizada no passado.
A capacidade de avanar para um maior e mais sustentvel nvel de crescimento
anual depende de um menor consumo domstico. Caso contrrio, o futuro
tornar-se-ia mais nebuloso. Em 2013, projees mais pessimistas para 2020
foram encontradas no mercado, como se observou no relatrio de um dos
maiores bancos privados brasileiros, o Ita.19 O cenrio-base para 2013 sugeria

19. Este relatrio do Banco Ita intitulado Brasil 2020 e foi publicado em 12 de abril de 2013 (Ita, 2013).
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 149

uma taxa de crescimento real do PIB anual de 3%, mas que declinaria ao longo
do tempo at 2020 para um valor de 2,8%. No h dvida de que o Brasil
poderia fazer melhor frente a esse cenrio. Com o desgaste da economia e com
a baixa popularidade do governo, o pas afundou em uma sucesso de protestos,
que literalmente dividiram a sociedade ainda mais.

MANIFESTAES TOMAM CONTA DO BRASIL A insatisfao pblica foi uma


resposta direta corrupo instaurada na Petrobras e investigada pela operao
Lava Jato. O Congresso Nacional foi tomado pelos manifestantes com camisas
verdes e amarelas, fazendo claro contraste cor vermelha caracterstica dos
movimentos socialistas que apoiavam o governo. Os protestos foram considerados
as maiores manifestaes de rua depois das Diretas j na dcada de 1980.
A diferena foi que as aglomeraes nesse momento histrico ganharam corpo
com a massificao das novas tecnologias de comunicao, as quais ajudaram
a convocar milhes de pessoas em tempo real, tal como foram os panelaos
sempre que havia pronunciamento da presidncia em rede nacional.

Fonte: arquivo prprio.


150 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O AMARGO CUSTO DO POPULISMO NO BRASIL: CHEGOU A HORA


DO AJUSTE FISCAL
O desaquecimento da atividade econmica, o descontrole dos nveis de preo e a
deteriorao das contas pblicas foram o alto custo a se pagar por um populismo
que vendeu a ideia da redistribuio de renda com a ascenso da parcela mais pobre
da populao ao consumo. O pior perceber que a falta de emprego, o imposto
inflacionrio e a reduo qualitativa dos gastos pblicos afetaram diretamente a
sociedade com um menor desenvolvimento econmico de longo prazo.
A carga tributria brasileira elevou-se nos ltimos vinte anos, passando de
25% para cerca de 36% do PIB em 2014. Alm de ter a maior carga tributria
entre os pases da Amrica Latina e as economias emergentes, o Brasil superava
na mdia os pases ricos. De 1994 a 2014, a renda real cresceu menos do que a
receita com impostos, o que significa dizer que o setor pblico se beneficiou de
parte do crescimento da renda para financiar os seus gastos, tais como as despesas
com previdncia, os dispndios com pessoal e custeio administrativo, os gastos com
sade e educao, bem como os programas de transferncia de renda.
Nesse perodo, os gastos pblicos anuais aumentaram em cerca de 500 bilhes
de reais. Todavia, esse aumento no significou melhora qualitativa das polticas
e dos servios pblicos. Em 2014, a conta mais expressiva foi a da previdncia,
que representou algo em torno de 8% do PIB. A aposentadoria mdia por contribuio
de servio ainda se mostrava relativamente baixa no Brasil, sendo 52 anos entre as
mulheres e 54 entre os homens. Alm de ser uma aposentadoria mais generosa em
relao a outros pases, o aumento da expectativa de vida das pessoas resultar no
crescimento dos gastos, mantidas as regras da previdncia. Vale tambm destacar
que o bnus econmico demogrfico inverteu, ou seja, a taxa de crescimento da
populao idosa maior do que a taxa da entrada de jovens no mercado de trabalho.
Em relao ao dispndio com pessoal e custeio administrativo, houve um
esforo para controlar tais custos no decorrer da dcada de 1990, com diminuio
do peso do Estado na economia, privatizaes e aumento da eficincia na alocao
dos recursos. Entretanto, com o crescimento do PIB na dcada de 2000, associado
ao boom internacional dos preos das commodities, esses custos (em torno de
5,6% do PIB) resultaram em um aumento no nmero de cargos comissionados,
na proliferao de ministrios e na oferta ampla de concursos pblicos.
O custeio de sade e educao ficou em torno de 2,2% do PIB. Seja na sade
ou na educao, as estatsticas oficiais colocavam o Brasil em uma das piores posies
em classificaes internacionais. Em muitos casos, eram polticas que perpetuavam
o sistema vigente e no geravam mudanas estruturais, tais como mais mdicos,
aumento de universidades pblicas federais e financiamento estudantil universi-
trio sem o devido investimento na educao de base. Para agravar essa situao,
Estratgias de Desenvolvimento no Brasil: experincia contempornea 151

aprovaram-se novas regras que vinculavam os gastos em sade a 15% da receita


corrente lquida da Unio, alm de elevar gastos em educao para 10% do PIB at
2022. No que tais medidas fossem ruins, mas o gasto era pouco qualitativo, ou seja,
gastava-se muito com baixo retorno.
Para uma comparao internacional, apenas na rea da educao, o Brasil
investiu muito mais que Cingapura, que considerado um caso de sucesso na
melhora dos servios educacionais no mundo. Enquanto o Brasil investia algo
em torno de 6% do PIB em 2015, o governo de Cingapura despendia 3,6%
no mesmo perodo. No Brasil, o gasto por aluno concentra peso maior no
investimento do ensino superior, quando na verdade o foco deveria ser dado
educao de base (ensinos fundamental e mdio), no intuito de proporcionar
um acesso mais justo ao ensino superior. preciso definir uma estratgia que
ligue as necessidades do mercado de trabalho educao dos alunos, e que o
acesso a uma educao de qualidade na base seja expandido. No foi o que se
viu ao longo do perodo desde a elaborao da Constituio Federal de 1988.
Por fim, os programas sociais, como o Bolsa Famlia, foram relativamente
baratos, representando 0,6% do PIB. Esse tipo de gasto no impactou o crescimento
total das despesas do Estado, mas foi extremamente importante para se vender a
redistribuio de renda com crescimento. Destaca-se que essas polticas deveriam
ser planejadas por um perodo temporrio e transitrio, porm se tornaram
instrumentos perenes com baixo poder de transformao estrutural da sociedade.
De fato, o pas cresceu at a crise de 2008, o que favoreceu a reduo da pobreza.
Entretanto, posteriormente, evidenciou-se um acmulo de polticas equivocadas
do nacional desenvolvimentismo. A interveno do governo via polticas setoriais
prejudicou a produtividade e o investimento. Foram exemplos de polticas que
distorceram os sinais de mercado, a alterao do marco regulatrio do Pr-sal,
a interveno no setor eltrico, o controle do preo dos combustveis (com impacto
negativo no setor sucroalcooleiro), as polticas de contedo nacional, a tentativa
de recriar a indstria naval, a ingerncia no setor mnero-siderrgico, bem como
a reduo de impostos sobre produtos industrializados (IPI) na indstria automo-
bilstica. Alm disso, o BNDES agiu de forma a beneficiar as empresas tidas como
campees nacionais, o que concentrou o mercado domstico sem uma efetiva
contrapartida, e favoreceu em grande parte aplicao de recursos em obras de pases
de esquerda na Amrica Latina e na frica, sem a garantia de retorno, ao passo
que esses investimentos poderiam ser aplicados internamente. Essas intervenes
resultaram em benefcios privados, mas no em ganhos sociais e coletivos.
Vale analisar, tal como Lazzarini (2010), que o Estado no se afastou de ati-
vidades econmicas por meio da privatizao e da abertura econmica da dcada
de 1990. Ao contrrio, a interveno pblica foi diluda por meio da participao
152 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

nos investimentos em poucas empresas (privatizadas ou no), adotando um


modelo de maior capilaridade e de complexidade entre as organizaes envolvidas.
Desde 2005, o nmero de empresas beneficiadas com recursos do BNDES e
dos fundos de penso de estatais aumentou significativamente, o que constatou
os laos polticos dessas empresas com o governo. Essa ramificao do poder
pblico nos negcios foi extremamente prejudicial ao ambiente competitivo.
A crise chegou em um nvel insustentvel, ao mesmo tempo que as investigaes
da Lava Jato intensificaram-se. A populao demandou mudanas, avivando os
protestos e panelaos. Com a instituio da colaborao premiada, mecanismo
extremamente importante para punir corruptos poderosos, o governo se viu em um
dilema dos prisioneiros, em que a no cooperao levava a um resultado subtimo.
Com pouco apoio do Congresso e com o impacto direto das investigaes entre
senadores e deputados, em 2 de dezembro de 2015, o pedido de impeatchment foi
aceito na Cmara dos Deputados. No dia 17 de abril de 2016, com 367 votos a
favor, o processo passou na Cmara e foi encaminhado para julgamento no Senado.
No dia 12 de maio, com 55 votos, o Senado afastou Dilma Rousseff temporaria-
mente (por 180 dias), assumindo interinamente o seu vice, Michel Miguel Elias
Temer Lulia, que no somente herdava os vcios cometidos pelo governo do PT,
como tambm precisava ampliar o dilogo no Senado e na Cmara dos Deputados.
Em 31 de agosto, por 61 votos a favor e 20 contra, o Senado afastou definitivamente
a presidente da Repblica.
O desequilbrio fiscal colocou em xeque a capacidade do Estado brasileiro
de arcar com suas despesas, o que impactaria no desenvolvimento econmico das
geraes futuras. A farra dos gastos pblicos chegou ao fim. Para equilibrar as contas
da previdncia, de pessoal e de custeio administrativo, da sade e da educao
e dos programas de transferncia de renda, seria necessrio mais do que um ajuste de
curto prazo, mas fundamentalmente uma adequao estrutural da economia e
da mentalidade econmica. A renda nacional no era compatvel com a inrcia do
aumento dos gastos pblicos e da concesso desenfreada de benefcios. O ajuste
fiscal necessrio refletiria o amargo custo do populismo no Brasil.
CAPTULO 6

A COMPETITIVIDADE DO AGRONEGCIO E O
COMRCIO INTERNACIONAL

A competitividade do agronegcio no mercado internacional foi surpreendente


da dcada de 1990 em diante. O objetivo aqui avaliar as fontes de crescimento
das exportaes brasileiras do conjunto de produtos agrcolas selecionados
(tais como soja, milho, laranja, acar, trigo, algodo, caf e carnes) durante o
perodo de 1992 a 2013. Os procedimentos metodolgicos para a anlise envol-
veram a aplicao do modelo Constant Market Share para decompor o crescimento
das exportaes entre quatro efeitos: i) o relacionado ao crescimento mundial;
ii) o de composio da pauta; iii) o referente ao mercado de destino; e, por fim,
iv) o de competitividade.1
A taxa de crescimento das exportaes foi decomposta nesses quatro efeitos.
O primeiro aquele que depende do crescimento do comrcio mundial. O segundo
relaciona-se composio de pauta e ser positivo se as exportaes do pas estive-
rem concentradas no produto de maior expanso. O terceiro refere-se ao destino,
sendo mais intenso nos mercados de crescimento mais dinmico. O ltimo efeito
associa-se competitividade. Uma avaliao desses efeitos sinaliza de que forma a
insero competitiva do Brasil ocorreu no perodo em questo.
Na dcada de 1990, o crescimento mundial foi relativamente baixo; entretanto,
as exportaes brasileiras, no contexto de abertura comercial e de estabilizao
monetria, obtiveram taxas positivas, sendo impulsionadas pela composio da pauta
e pelo destino das exportaes. De 2000 em diante, o crescimento do comrcio
mundial foi bastante significativo, influenciado pelo aumento da demanda de
pases emergentes e pelo boom das commodities. O bom desempenho brasileiro das
exportaes agropecurias esteve relacionado no somente ao crescimento mundial,
mas tambm aos ganhos de competitividade, que esto associados modernizao
tecnolgica com consequente expanso da produtividade. Contudo, ao comparar
a primeira dcada com a segunda, verificou-se a reduo do fator competitividade,
o que aponta para a necessidade de estimular os investimentos produtivos, seja na
reorganizao institucional do setor, seja na melhoria da infraestrutura logstica
do mercado domstico.

1. A descrio do mtodo Constant Market Share pode ser vista no Anexo C.


154 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

A GLOBALIZAO ECONMICA E A INSERO COMPETITIVA DO BRASIL2


As relaes comerciais no mundo apresentaram progressivas transformaes com
a globalizao. A crescente integrao dos mercados e a insero competitiva dos
pases nos fluxos dinmicos de comrcio tornaram-se indispensveis ao projeto
econmico de crescimento brasileiro desde 1990. Com a abertura econmica,
um setor que ganhou destaque pela sua dinmica exportadora foi o agronegcio.
A competio com o mercado internacional tem sido um dos determinantes do
padro de crescimento desse setor, estabelecendo a necessidade de ganhos de
produtividade e eficincia no processo produtivo.
A participao dos produtos agropecurios brasileiros no mercado internacional
deve-se combinao de vrios fatores, tais como desenvolvimento de tecnologia
voltada ao clima tropical, ampliao do investimento em novos conhecimentos,
disponibilidade de recursos escassos (terras agricultveis) e sustentao do cresci-
mento da produtividade. O pas tornou-se um dos lderes na economia agrcola
mundial, ao lado dos Estados Unidos e da Unio Europeia, estimulado pelo rpido
crescimento da demanda por alimentos, fibras e energia (Fries e Coronel, 2014;
Martinelli et al., 2011).
Desde 1994, com o maior controle inflacionrio, procurou-se direcionar a
ateno das polticas pblicas a dois componentes: o crescimento e a distribuio
de renda. Diante da incapacidade de elevar a produtividade setorial, a estratgia
foi a de aumentar o salrio real dos trabalhadores e de intensificar os mecanismos
de transferncia de renda. Na dcada de 1990, o grau de abertura da economia foi
mais elevado, mas o perodo caracterizou-se por um momento pouco favorvel s
exportaes. Na dcada subsequente, os reflexos da desvalorizao cambial de 1999
e a recuperao da economia internacional aps 2003 contriburam para apontar
o perodo conhecido como boom das commodities, expresso por um aumento
significativo dos termos de troca e por uma rpida expanso do comrcio global,
influncia direta do crescimento da economia chinesa. Em 2008, tem-se a crise
financeira internacional, que reduziu o ritmo de crescimento da China com respec-
tivo impacto no resto do mundo, no menos importante na economia brasileira.

O BOOM DAS COMMODITIES E A AGROINFLAO


A agroinflao, ou alta persistente dos preos das commodities agrcolas,
que ocorreu na dcada de 2000, evidenciou a importncia do agronegcio em
termos de crescimento e de distribuio de renda. Em relao distribuio de

2. Este captulo est baseado nos resultados do projeto de pesquisa Agronegcio na Federao Brasileira, que buscou estudar
a insero internacional do setor agropecurio no Brasil (Maranho e Vieira Filho, 2016). Registramos os agradecimentos
participao da pesquisadora Rebecca Lima Albuquerque Maranho pela anlise e organizao dos dados estatsticos,
bem como auxlio na elaborao desse estudo, que foram apresentados tambm no 54o Congresso da Sociedade Brasileira
de Economia, Administrao e Sociologia Rural (Sober).
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 155

renda, segundo anlise do World Bank (2011), o ndice de preo de alimentos subiu
15% entre outubro de 2010 e janeiro de 2011, ficando somente 3% abaixo do pico
alcanado em 2008. Em uma tentativa de estimar o impacto do aumento do preo
no crescimento da pobreza desde a segunda metade do ano de 2010, mostrou-se
que a extrema pobreza em pases de baixa e mdia renda tinha aumentado em
44 milhes de pessoas em termos lquidos. Enquanto 68 milhes de pessoas caram
abaixo da linha da pobreza (referncia de 1,25 dlares), 24 milhes de produtores
de alimentos foram capazes de escapar da extrema pobreza.
Nesse sentido, a agroinflao um movimento dos preos no desejvel,
mesmo em economias com elevado potencial agropecurio, como o exemplo
brasileiro, que ainda possui uma enorme parcela da populao na extrema pobreza.
No que tange s causas do aumento generalizado dos preos, possvel destacar
diversos fatores que se correlacionam, enumerando-se o rpido crescimento da
demanda de pases emergentes e a escassez de insumos energticos, os elevados
subsdios agrcolas nos pases desenvolvidos, bem como o agravamento das mudanas
climticas. De acordo com a anlise do World Bank (2011), a volatilidade dos
preos dos alimentos esteve associada fundamentalmente a boa parte desses fatores,
os quais impulsionaram o boom das commodities, tanto minerais quanto agrcolas.
Primeiramente, a expanso do crescimento econmico da China, da ndia
e do Brasil trouxe a incluso de novos consumidores no mercado mundial, o que
estimulou o consumo (inclusive de alimentos). Assim, aumentou-se a competio por
recursos escassos (petrleo e terras agricultveis), elevando o custo das matrias-primas.
Com a invaso americana ao Iraque em 2003, a oferta potencial de petrleo no mundo
reduziu. Ento, o alto preo do barril de petrleo esteve relacionado, de um lado,
ao aumento da demanda e, de outro, retrao da oferta de petrleo e seus derivados.
Como a moderna agricultura intensiva em energia, o preo do petrleo impactou
diretamente os custos agrcolas. Alm disso, principalmente em relao produo
de milho,3 insumo-chave na cadeia produtiva de carnes, verificou-se uma associao
positiva dos preos mais altos do petrleo com o dos biocombustveis, o que indicaria
que os aumentos dos preos dos alimentos estariam ligados ao crescimento dos
preos de energia. Conforme figura 6.1, observa-se a correlao entre os preos dos
alimentos e do petrleo.

3. O Brasil e os Estados Unidos so os principais produtores de biocombustveis (energia limpa) no mundo. No Brasil,
a partir da dcada de 1990, tem-se um ciclo favorvel produo sucroalcooleira, com menor interveno estatal. fato
que, a partir de 2003, a produo de etanol elevou-se significativamente no Brasil com o advento da produo do veculo
de combustvel duplo (ou motor flexvel adaptado mistura de combustveis). Porm, falso afirmar que essa expanso
da produo de cana-de-acar promoveu desmatamento. A produo desse cultivo concentra-se em regies tradicionais
(71% no Sudeste e 13% no Nordeste) e no se associa ao consumo humano. Quanto aos Estados Unidos, a produo
de etanol feita a base de milho, alm de contar com pesados subsdios governamentais. O modelo americano no
eficiente e contribuiu para a alta do preo do milho, insumo estratgico na cadeia produtiva de alimentos.
156 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 6.1
ndices de preos de alimentos e de petrleo no mundo (1991 a 2016)
275,00 Crise nanceira
de 2008
250,00 Primavera
225,00 Alimentos rabe
Petrleo
200,00
175,00
ndice de preos
(2005 = 100)

150,00
Atentado terrorista
125,00 de 11 de setembro
100,00
75,00
50,00 Boom das commodities
agrcolas
25,00 (2004 - 2011)
0,00
03

13
11
07

09

20 5
93

95

01

05

16
91

97

99

1
20

20
20
20

20
19

19

20

20

20
19

19

19

Fonte: FMI (2016).

Em segundo lugar, os subsdios agrcolas dos pases desenvolvidos (Estados


Unidos e Europa) contriburam para uma falsa impresso de competitividade,
que estabilizou diretamente a oferta de bens agrcolas em pases de produo
mais eficiente (os casos do Brasil e da Argentina), desestimulando o crescimento
lquido da oferta no mundo e impedindo a distribuio de produtos mais baratos
no mercado internacional. Alm disso, existem as barreiras tarifrias e no tarifrias
que reduzem ainda mais a competitividade global.
Por fim, a produo agrcola vem sendo impactada diretamente com o
agravamento das mudanas climticas, as quais so influenciadas pelas emisses
de gases estufa, vindas de regies desenvolvidas na sua maioria. Os Estados Unidos
no assinaram o Protocolo de Kyoto em 1997. Embora China, ndia e Brasil
tenham ratificado tal protocolo, tais pases no foram obrigados a emitir relatrios
de controle, o que aconteceu somente na Rio+20, no ano de 2012. Apenas a Unio
Europeia buscou cumprir as metas acordadas, mas os efetivos resultados ficaram
aqum do esperado. Ao longo da dcada de 2000, as condies climticas adversas
impactaram a produo nos principais mercados exportadores de gros, tais como
secas prolongadas e invernos rigorosos em pases como a Rssia, o Cazaquisto,
o Canad, a Austrlia e a Argentina.
Pela figura 6.2, tem-se uma anlise da oferta e da demanda de gros no mundo
de 1998 a 2011. A taxa de uso de estoque uma medida conveniente que analisa as
relaes entre oferta e demanda de commodities. Essa taxa indica o nvel de estoque
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 157

remanescente para qualquer mercadoria dada como uma porcentagem da demanda ou


do uso total. A oferta total (estoque inicial mais produo total) subtrada do uso total
(soma de todos os usos finais nos quais o estoque de gros foi consumido, tais como
o consumo de alimentos, os programas de exportao, as sementes e os desperdcios)
determina o estoque remanescente. A relao entre o estoque remanescente e a
demanda total pode, ento, indicar se os nveis de estoque atuais e projetados so
crticos ou abundantes. Mantidos os padres de demanda do perodo corrente,
a medida tambm mostra o tempo de suprimento disponvel para o mercado mundial.
Em outras palavras, quanto menor a parcela desse indicador, menor ser a capacidade
do estoque existente em atender s condies de demanda. No perodo em questo,
verificou-se a reduo dos estoques de gros para nveis historicamente baixos.
Esse comportamento foi explicado por diversos fatores: i) o crescimento da demanda
de alimentos, que superou o crescimento da produo; ii) o impacto das alteraes
climticas sobre a produo; o aumento da utilizao de restries exportao de
gros de alguns mercados, a partir de 2008; e iii) a parcela maior das exportaes
de gros provenientes de mercados no tradicionais, tais como a Amrica Latina, onde os
rendimentos so mais variveis do que nos exportadores tradicionais da OCDE.

FIGURA 6.2
Oferta, demanda e quantidade de estoques de gros no mundo (1998 a 2011)
2,000 40
Taxa de estoque
Produo
1,900 35
Consumo Taxa de uso de estoque
(Milhes de toneladas)
Consumo e produo

1,800 30
(percentual)

1,700 25

1,700 20

1,700 15

1,700 10
9

1
5

9
99

00

00

00

01
00

00
/1

/2

/2

/2

/2
/2

/2
98

00

02

06

10
04

08
19

20

20

20

20
20

20

Fonte: World Bank (2011).

As exportaes brasileiras apresentaram taxa de crescimento de 19%,


resultado associado ao boom do mercado mundial de commodities, que se
observou a partir do ano de 2004, elevando os preos dos bens agrcolas.
Essa conjuntura favoreceu pases como o Brasil, detentores de grandes reservas
de recursos naturais e com experincia na produo agropecuria (Fligenspan
et al., 2015). Embora a conjuntura macroeconmica fosse desfavorvel com a
158 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

apreciao do cmbio no mesmo perodo, o momento foi oportuno para ampliar


os investimentos e, consequentemente, a produtividade, no prejudicando
totalmente a trajetria ascendente das exportaes agrcolas.

PANORAMA DO AGRONEGCIO BRASILEIRO NO CONTEXTO INTERNACIONAL


A tabela 6.1 apresenta o valor adicionado como proporo do PIB para os setores
da agricultura, da indstria e do servio. De um lado, a participao da agricultura
vem caindo ao longo do tempo em todos os pases analisados. De outro, o setor de
servios apresentou porcentagem crescente. importante observar que, embora
a participao da agricultura venha caindo, isso significa que a manufatura dos
produtos primrios passa a exercer papel importante no processo produtivo,
e essa atividade estaria dimensionada no setor industrial. Alm disso, ntido que o
setor de servios torna-se essencial em todas as economias, tendo uma participao
extremamente relevante nos pases de alta renda.
Como observado por Srinivas e Vieira Filho (2015), deve-se compreender a
interao dinmica entre os setores, principalmente na indstria e na agricultura,
e considerar o peso da pesquisa e da inovao para aumento da produtividade.
Grande parte do desenvolvimento tecnolgico aplicado ao setor agropecurio
desenvolvida fora da porteira. Como as economias esto ficando mais complexas e
diversificadas, seria necessrio distinguir as contribuies setoriais nos encadeamentos
em toda cadeia de produo. Nas ltimas dcadas, a demanda por tecnologias
agrcolas produzidas pela indstria tem contribudo para impulsionar a produo
mundial de alimentos.
Portanto, preciso destacar que o agronegcio visto como cadeia pro-
dutiva que envolve desde a fabricao de insumos, passando pela produo e
pela transformao at o consumo final. A cadeia envolve diferentes atividades,
tais como pesquisa e assistncia tcnica, processamento e manufatura industrial,
transporte, comercializao, crdito, exportao, servios porturios e distribuio
(Gasques et al., 2004).
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 159

TABELA 6.1
Participao do valor adicionado no PIB da agricultura, da indstria e do setor de
servios e taxas de crescimento para perodos selecionados (1992-2013)
Valor adicionado Anos Taxa geomtrica de crescimento (TGC)
Regies
(% do PIB) 1992 1994 1999 2008 2013 1992-1994 1994-1999 1999-2008 2008-2013
Mundo .. .. 4,3 3,1 3,1 .. .. -3,7 0,4
Pases de
17,8 17,0 14,3 10,2 10,0 -2,5 -3,3 -3,7 -0,4
renda mdia
Pases de
41,4 41,2 37,8 33,5 32,4 -0,3 -1,7 -1,3 -0,7
baixa renda
Pases de
.. .. 2,0 1,5 1,6 .. .. -3,4 1,3
alta renda
Agricultura Brasil 7,7 9,9 5,3 5,4 5,6 13,0 -11,5 0,1 0,8
Argentina 5,9 5,5 4,8 7,2 7,3 -4,0 -2,67 4,61 0,42
China 21,4 19,5 16,1 10,3 9,4 -4,5 -3,8 -4,8 -1,9
ndia 28,7 28,3 24,5 17,8 18,6 -0,8 -2,8 -3,5 0,9
Rssia 7,4 6,6 7,3 4,4 4,0 -5,3 2,0 -5,5 -1,8
Estados
.. .. 1,2 1,1 1,5 .. .. -0,3 4,9
Unidos
Mundo .. .. 28,9 28,0 26,4 .. .. -0,4 -1,2
Pases de
36,0 37,1 35,4 37,5 35,1 1,6 -1,0 0,6 -1,3
renda mdia
Pases de
17,9 17,0 19,6 21,0 21,3 -2,5 2,9 0,8 0,2
baixa renda
Pases de
.. .. 27,6 26,0 24,5 .. .. -0,6 -1,2
alta renda
Indstria Brasil 38,7 40,0 24,8 27,4 24,4 1,7 -9,1 1,1 -2,3
Argentina 30,6 29,0 28,2 33,1 28,7 -2,7 -0,5 1,7 -2,7
China 43,0 46,1 45,3 46,8 43,7 3,5 -0,4 0,4 -1,4
ndia 25,8 26,4 25,2 28,3 30,5 1,2 -0,9 1,3 1,5
Rssia 43,01 44,72 37,2 36,1 36,0 1,97 -3,6 -0,3 -0,1
Estados
.. .. 23,3 21,6 20,5 .. .. -0,8 -1,1
Unidos
Mundo .. .. 66,8 69,0 70,5 .. .. 0,4 0,4
Pases de
46,2 45,91 50,3 52,3 54,8 -0,3 1,8 0,4 0,9
renda mdia
Pases de
40,76 41,86 42,7 45,5 46,4 1,3 0,4 0,7 0,4
baixa renda
Pases de
.. .. 70,4 72,5 73,9 .. .. 0,3 0,4
alta renda
Servios Brasil 53,6 50,2 69,8 67,2 70,0 -3,3 6,8 -0,4 0,8
Argentina 63,3 65,4 66,8 59,6 63,8 1,6 0,4 -1,2 1,3
China 35,6 34,4 38,6 42,9 46,9 -1,7 2,4 1,2 1,8
ndia 45,5 45,3 50,3 53,9 50,9 -0,2 2,1 0,8 -1,2
Rssia 49,6 48,7 55,5 59,5 60,0 -1,0 2,7 0,8 0,2
Estados
.. .. 75,5 77,2 78,1 .. .. 0,3 0,2
Unidos
Fonte: World Bank (2016).
160 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

No perodo analisado, de 1992 a 2013, a tabela 6.2 mostra os dados do PIB


per capita, da taxa de urbanizao e do tamanho da populao para vrios pases
e regies. O PIB per capita cresceu substancialmente em pases de renda mdia e
em economias emergentes, tais como Brasil, China e ndia. A populao urbana
mundial alcanou a taxa de 50,5%, em 2008. Nos pases de renda mdia e baixa,
a populao rural bastante expressiva, mas ntido o crescimento da participao
urbana no tempo. Ao analisar a taxa de crescimento da populao, os pases mais
desenvolvidos possuem indicadores mais baixos. Todavia, ao observar os pases
de renda baixa, a taxa de crescimento populacional fica em torno de 3%, ou seja,
a populao nessas regies dobraria a cada 23 anos, enquanto, nos pases de
alta renda, com uma taxa de 0,6%, a populao dobraria a cada 117 anos. Esses dados
demogrficos mostram que, no perodo estudado, a demanda por alimentos no
mundo vem crescendo significativamente. Esse panorama evidencia a necessidade
de pases como a China em alimentar uma enorme populao, que vem se tornando
cada vez mais urbana, com densa produo industrial e importaes crescentes
de matrias-primas, que esto relacionadas aos escassos recursos naturais. De acordo
com Fukase e Martin (2016), em relao dinmica da renda, do consumo e da
produo, a China est na faixa na qual o consumo vem crescendo rapidamente e
de forma mais acelerada que a prpria produo. Segundo Figueiredo e Contini (2013),
o mesmo acontece com a ndia, onde a populao pode ultrapassar a da China no
perodo prximo.
Destacam-se, na tabela 6.3, indicadores econmicos do setor agropecurio.
O Brasil e a Argentina foram os pases que mostraram taxa de crescimento positiva
de terras agricultveis. Alm disso, os pases emergentes apresentaram resultado
favorvel e crescente na produo de cultivos agrcolas e na pecuria. Em 2013,
o ndice de produo agrcola para o Brasil ficou em torno de 140, o segundo
mais elevado, perdendo apenas para a ndia. No que se refere produtividade
da terra e do trabalho, o Brasil destacou-se no conjunto dos pases analisados.
No perodo de 1999 a 2008, que se liga ao boom das commodities, o pas apresentou
a maior taxa de crescimento da produtividade do trabalho, algo em torno de 6,2%.
De 2008 a 2013, o Brasil alcanou a maior taxa de crescimento da produtividade
da terra entre as regies analisadas, 4,7%.
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 161

TABELA 6.2
Taxa de crescimento do PIB per capita, taxa de urbanizao e populao total (1992-2013)
Anos Taxa geomtrica de crescimento (TGC)
Indicadores Regies e pases
1992 1994 1999 2008 2013 1992-1994 1994-1999 1999-2008 2008-2013
Mundo 5.861,2 5.959,5 6.494,8 7.649,6 7.907,8 0,8 1,7 1,8 0,7
Pases de renda
1.156,8 1.227,1 1.408,0 2.151,9 2.655,2 3,0 2,8 4,8 4,3
mdia
Pases de baixa
284,1 271,6 288,5 345,8 407,4 -2,2 1,2 2,0 3,3
renda

PIB per Pases de alta


22.428,0 23.012,8 25.818,2 30.379,4 30.759,1 1,3 2,3 1,8 0,3
capita renda
(constante Brasil 3.893,9 4.162,3 4.285,9 5.303,0 5.896,1 3,4 0,6 2,4 2,1
2005 US$)
Argentina 4.806,7 5.246,9 5.502,4 6.596,5 7.708,3 4,4 0,9 2,0 3,1
China 565,6 712,3 1.048,3 2.415,9 3.619,5 12,2 8,0 9,7 8,4
ndia 411,9 442,5 560,8 868,6 1.164,3 3,7 4,9 5,0 6,0
Rssia 4.601,5 3.683,1 3.503,8 6.612,6 6.922,8 -10,5 -1,0 7,3 0,9
Estados Unidos 33.230,5 34.628,9 39.776,1 44.861,4 45.660,7 2,1 2,8 1,4 0,4
Mundo 43,6 44,3 46,2 50,5 52,9 0,8 0,8 1,0 1,0
Pases de renda
35,7 36,8 39,4 45,2 48,4 1,4 1,4 1,5 1,4
mdia
Pases de baixa
22,7 23,3 24,6 27,4 29,4 1,3 1,1 1,2 1,4
renda

Taxa de Pases de alta


75,3 75,7 76,7 79,3 80,5 0,3 0,3 0,4 0,3
urbanizao renda
(% do Brasil 75,4 76,9 80,5 83,8 85,2 1,0 0,9 0,4 0,3
total)
Argentina 87,5 87,9 88,9 90,6 91,4 0,2 0,2 0,2 0,1
China 28,2 30,0 34,9 46,5 53,2 3,2 3,0 3,3 2,7
ndia 26,0 26,4 27,5 30,3 32,0 0,8 0,8 1,1 1,1
Rssia 73,4 73,4 73,4 73,6 73,9 0,0 0,0 0,0 0,1
Estados Unidos 76,1 76,9 78,7 80,4 81,3 0,5 0,5 0,2 0,2
Mundo 5.453,3 5.621,0 6.035,5 6.759,0 7.174,5 1,5 1,4 1,3 1,2
Pases de renda
3.891,6 4.022,4 4.344,2 4.879,2 5.178,5 1,7 1,6 1,3 1,2
mdia
Pases de baixa
342,1 362,1 414,7 529,1 605,5 2,9 2,8 2,7 2,7
renda
Pases de alta
Populao 1.219,6 1.236,5 1.276,6 1.350,6 1.390,6 0,7 0,6 0,6 0,6
renda
total
(milhes) Brasil 155,4 160,3 173,2 194,8 204,3 1,6 1,6 1,3 1,0
Argentina 33,6 34,5 36,6 40,3 42,5 1,3 1,1 1,0 1,0
China 1.165,0 1.191,8 1.252,7 1.324,7 1.357,4 1,2 1,0 0,6 0,5
ndia 906,5 942,6 1.035,0 1.197,1 1.279,5 2,0 1,9 1,6 1,3
Rssia 148,7 148,3 147,2 142,7 143,5 -0,1 -0,2 -0,3 0,1
Estados Unidos 256,5 263,1 279,0 304,1 316,5 1,3 1,2 1,0 0,8

Fonte: World Bank (2016).


162 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

TABELA 6.3
Indicadores econmicos do setor agropecurio para vrios pases e regies do mundo
(1992-2013)
Anos TGC
Indicadores Regies e pases
1992 1994 1999 2008 2013 1992-1994 1994-1999 1999-2008 2008-2013
Brasil 51,8 52,8 57,8 70,3 76,0 0,9 1,8 2,2 1,6
China 122,9 120,7 119,3 108,1 105,7 -0,9 -0,2 -1,1 -0,5
Terras agri-
cultveis ndia 162,7 162,5 161,0 158,0 157,0 -0,1 -0,2 -0,2 -0,1
(milhes de Argentina 26,7 26,9 27,5 35,2 39,6 0,3 0,3 2,7 2,3
hectares)
Rssia 132,0 128,4 125,0 121,7 122,2 -1,4 -0,5 -0,3 0,1
Estados Unidos 184,1 181,9 175,4 161,8 151,8 -0,6 -0,7 -0,9 -1,3
Mundo 72,5 74,8 85,9 110,2 125,1 1,6 2,8 2,8 2,6
Pases de renda
66,3 69,8 82,6 113,2 131,2 2,6 3,4 3,6 3,0
mdia
Pases de baixa
71,0 72,1 82,8 110,9 138,1 0,8 2,8 3,3 4,5
ndice de renda
produo Pases de alta
88,6 87,7 94,6 102,7 108,2 -0,5 1,5 0,9 1,1
agrcola renda
(2004- Brasil 63,9 68,1 75,7 121,8 140,3 3,3 2,2 5,4 2,9
2006 =
100) Argentina 59,9 59,6 82,0 113,7 127,9 1,4 6,5 3,6 2,0
China 57,8 63,4 80,8 114,7 133,6 4,7 5,0 4,0 3,1
ndia 77,2 82,3 94,4 117,5 141,9 3,2 2,8 2,5 3,8
Rssia 100,4 78,6 68,4 112,8 115,7 -11,5 -2,8 5,7 0,5
Estados Unidos 87,0 93,3 92,1 101,1 108,7 3,6 -0,3 1,0 1,5
Mundo 76,0 79,4 88,1 108,3 117,1 2,2 2,1 2,3 1,6
Pases de renda
61,6 67,7 80,6 111,7 125,7 4,9 3,5 3,7 2,4
mdia
Pases de baixa
70,1 69,7 83,5 110,3 122,4 -0,3 3,7 3,1 2,1
ndice de renda
produo Pases de alta
94,4 94,4 97,8 104,0 106,2 0,0 0,7 0,7 0,4
pecuria renda
(2004- Brasil 51,6 56,5 74,1 111,5 127,5 4,6 5,6 4,6 2,7
2006 =
100) Argentina 81,1 89,4 94,9 107,6 110,6 5,0 1,1 1,4 0,5
China 48,0 59,3 79,3 111,8 126,5 11,1 6,0 3,9 2,5
ndia 63,9 68,4 82,5 114,6 135,2 3,5 3,8 3,7 3,4
Rssia 158,8 137,7 96,0 109,4 122,4 -6,9 -7,0 1,5 2,3
Estados Unidos 82,9 87,0 95,8 106,8 107,7 2,4 2,0 1,2 0,2
Mundo 2.777,4 2.812,6 3.105,7 3.548,2 3.851,3 0,6 2,0 1,5 1,7
Pases de renda
2.530,8 2.582,2 2.893,1 3.383,9 3.711,0 1,0 2,3 1,8 1,9
mdia
Pases de baixa
1.078,3 1.096,6 1.195,6 1.317,5 1.580,6 0,8 1,7 1,1 3,7
renda
Produ-
Pases de alta
tividade 3.569,0 3.635,7 4.025,9 4.551,8 4.929,9 0,9 2,1 1,4 1,6
renda
da terra
(kg por Brasil 2.142,5 2.284,4 2.721,0 3.830,8 4.826,4 3,3 3,6 3,9 4,7
hectare) Argentina 3.057,3 2.816,0 3.351,5 3.906,8 4.724,7 -4,0 3,5 1,7 3,8
China 4.362,5 4.504,9 4.944,9 5.547,6 5.891,4 1,6 1,9 1,3 1,2
ndia 2.024,8 2.115,5 2.313,7 2.637,9 2.961,6 2,2 1,8 1,5 2,3
Rssia 1.743,2 1.457,6 1.452,6 2.387,3 2.240,1 -8,6 -0,1 5,7 -1,3
Estados Unidos 5.360,6 5.563,4 5.733,0 6.620,0 7.340,4 1,9 0,6 1,6 2,1

(Continua)
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 163

(Continuao)
Anos TGC
Indicadores Regies e pases
1992 1994 1999 2008 2013 1992-1994 1994-1999 1999-2008 2008-2013
Mundo 837,2 827,7 1.037,6 1.251,7 1.406,3 -0,6 4,6 2,1 2,4
Pases de renda
587,5 605,9 674,9 886,1 1.053,3 1,6 2,2 3,1 3,5
mdia
Pases de baixa
252,1 242,5 263,9 287,4 309,6 -1,9 1,7 1,0 1,5
renda
Produtivi-
Pases de alta
dade do .. .. 14258,8 20412,5 24508,8 .. .. 4,1 3,7
renda
trabalho
(constante Brasil 1.732,5 1.902,0 2.369,8 4.069,9 5.296,8 4,8 4,5 6,2 5,4
2005 US$) Argentina 7.455,3 8.449,8 9.861,3 11358,9 1.2438 6,4 3,1 1,5 1,8
China 333,9 359,5 429,0 602,1 754,1 3,8 3,6 3,8 4,6
ndia 464,8 487,5 533,8 621,8 714,9 2,4 1,8 1,7 2,8
Rssia 3.669,2 3.305,2 3.268,4 5.482,3 6.342,4 -5,1 -0,2 5,9 3,0
Estados Unidos .. .. 32977,1 52447,4 69456,8 .. .. 5,3 5,8
Fonte: World Bank (2016).

Entre as tecnologias mais importantes e de maior impacto na produtividade


da cadeia agrcola brasileira, citam-se a disponibilizao de materiais genticos mais
produtivos para lavouras, plantas forrageiras e animais (Albuquerque e Silva, 2008a;
2008b; Tilman et al., 2002), o manejo da fertilidade do solo (Buller et al., 2015),
a fixao biolgica de nitrognio (Manzatto, Freitas Jnior e Peres, 2002), as prticas
conservacionistas, como o sistema de plantio direto (Duarte, Garcia e Matoso, 2006),
a expanso de sistemas de irrigao no campo (Andrade, 2001) e, mais recentemente,
os sistemas de rotao de culturas e de integrao lavoura-pecuria-floresta (Carvalho
et al., 2014; Vilela, Martha Jnior e Marcho, 2012). O esforo de pesquisa, em
especial da Embrapa e das universidades, baseado nas caractersticas especficas do
territrio brasileiro, produziu pacotes tecnolgicos adaptados e responsveis pela
tropicalizao da agricultura no pas. A produo expandiu do Sul para as regies
Centro-Oeste, Norte e parte do Nordeste, principalmente na direo do Cerrado
na regio do MATOPIBA.
At meados da dcada de 1990, a agropecuria brasileira respondeu fortemente
aos estmulos do mercado interno. Entretanto, nos ltimos 20 anos, poro crescente
dos produtos agropecurios passou a ser direcionada exportao (Martha Jnior
et al., 2010). As polticas de ajuste macroeconmico executadas pelo governo
federal influenciaram diretamente nas exportaes do agronegcio brasileiro.
O controle do processo inflacionrio desde 1994 e o abandono do regime de
cambio fixo em 1999 serviram como motor das exportaes brasileiras (Contini
et al., 2012). Os ajustes macroeconmicos e as mudanas na conduo da poltica
agrcola, somados aos investimentos em tecnologia e ao crescente aumento do PIB
per capita e da populao urbana nos pases de mdia renda, explicam o destaque do
setor agropecurio em detrimento de outros setores na balana comercial brasileira,
notadamente a partir do ano 2000.
164 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O Brasil atende o mercado interno com 80% da sua produo e exporta o


excedente para mais de 180 pases, ocupando papel de destaque no cenrio inter-
nacional de produtos agropecurios. Os maiores parceiros comerciais so a Unio
Europeia, a China, os Estados Unidos, o Japo, a Rssia e a Arbia Saudita (CGEE,
2014b). O setor que mais contribuiu para a obteno de divisas foi a cadeia do
agronegcio. Em 1994, o PIB do agronegcio foi estimado em R$ 728 milhes e,
em 2013, esse valor atingiu cerca de R$ 1 bilho (Cepea, 2015). O saldo do
comrcio internacional do agronegcio (exportaes menos importaes) passou
de aproximadamente US$ 11 bilhes, em 1989, para US$ 82,9 bilhes, em 2013,
exibindo uma taxa de crescimento anual de 8,8% no perodo (ver figura 6.3).

FIGURA 6.3
Saldo da balana comercial brasileira total, do agronegcio e dos demais setores de
atividade econmica de 1989 a 2015
(Em bilhes de dlares)
82,9
80,1
AGRONEGCIO DEMAIS SETORES SALDO TOTAL DO BRASIL
75,1

60,0

46,5
42,8

25,0
16,1 15,2 19,1 19,7
15,2
10,8 11,5
2,6
2,7

+5,3 +3,7 -6,8 +3,7


-4,0

-16,4
-21,9

-35,0

-55,4

-80,3
-84,1

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

1 Perodo 2 Perodo 3 Perodo 4 Perodo

Fonte: Conab (2015).

Em 2013, a balana comercial brasileira apresentou saldo de apenas


US$ 2,6 bilhes, tornando-se negativo em 2014. Quando se compara o saldo do
agronegcio, os valores so positivos e crescentes a partir do ano 2000. Enquanto
o saldo do agronegcio foi superavitrio em mais de US$ 80 bilhes de dlares
em 2014, o restante da economia caminhou na contramo, ficando deficitrio em
aproximados US$ 84 bilhes. Em 2015, com a recesso econmica interna, o pas
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 165

importou menos e isso ajudou a melhorar o saldo comercial, ficando em torno de


US$ 19,7 bilhes de dlares positivo. O resultado aponta a importncia do setor
agropecurio para a economia brasileira. Esse desempenho auxilia na estabilidade
macroeconmica do pas por meio de seu faturamento comercial.
Conforme Gasques et al. (2016), ao comparar o crescimento da produtividade
total dos fatores (PTF), de 1975 a 2014, observou-se uma quebra estrutural
da tendncia no ano de 1997. De acordo com os clculos, que podem ser vistos
pela figura 6.4, os autores mostraram que, de 1975 a 1997, o crescimento da PTF
foi de aproximados 3% ao ano (a.a), enquanto, de 1997 a 2014, a taxa acelera para
um valor de 4,3%. A retomada do crescimento da economia chinesa, cujos reflexos
foram importantes para o conjunto dos pases emergentes, aqueceu o comrcio
internacional e a produtividade de bens agropecurios (Barros, 2014).

FIGURA 6.4
Evoluo da PTF no Brasil (1975-2014)
1997
450

400
Crescimento da PTF
350 4,3% aa

300

250
Crescimento da PTF
200 3,0% aa
PTF

150

100

50

0
1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014

Fonte: Gasques et al. (2016).

Em 2000, a China foi o 11o mercado importador mais importante do Brasil,


demandando cerca de US$ 0,5 bilho, ou 3% do total. Em 2013, o consumo
chins deu um salto, transformando a China no principal destino de produtos
agrcolas brasileiros, importando quase US$ 20,5 bilhes, ou 23% do total nacional.
O segundo maior mercado dos produtos nacionais foi a Unio Europeia, com
importao de US$ 18,3 bilhes (20% do total), seguido dos Estados Unidos,
que importava praticamente US$ 4,6 bilhes (Faostat, 2015). A tendncia que
a produo agropecuria brasileira continue crescendo, assim como a demanda
dos pases emergentes, embora a taxas menores. A moeda brasileira desvalorizou,
devido recuperao da economia norte-americana e estimulou ainda mais o
crescimento das exportaes.
166 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

POSIO DO BRASIL NO RANKING MUNDIAL DA PRODUO E DA


EXPORTAO AGROPECURIA
A tabela 6.4 mostra a posio do Brasil no ranking da produo e da expor-
tao mundial de produtos agrcolas. Entre 1992 e 2013, os dados comprovam
a evoluo do desempenho internacional do Brasil no mercado. Em 2013, o pas
foi lder na produo mundial de caf, cana-de-acar, acar e laranja. No que
se refere exportao, nesse mesmo ano, a liderana estabeleceu-se na soja, no
caf, no acar, no suco de laranja e nas carnes bovina e de frango. Em relao
soja, o Brasil o segundo maior produtor. No obstante, as exportaes brasileiras
estiveram em primeiro lugar no ranking mundial em 2013, ultrapassando os Estados
Unidos. Em 1992, o valor exportado de soja era de cerca de US$ 808 milhes e,
em 2013, esse valor subiu para US$ 22 bilhes, de acordo com os dados da Food
and Agriculture Organization of the United Nations FAO (2015). As transaes
internacionais e o consumo de soja so em grande parcela determinados pela
China, que adquire quantidade significativa do gro para abastecer a indstria local.
As projees do United States Department of Agriculture USDA (2012) indicaram
que o crescimento econmico e populacional nos pases em desenvolvimento
impulsionaria a demanda global por leos vegetais, para o consumo humano, para a
produo de biocombustveis e para insumo nas raes animais. Alm disso, pases do
norte da frica, do Oriente Mdio e da sia, que no tm como aumentar a
produo da oleaginosa, vm investindo em equipamentos para processamento
da matria-prima. Segundo Vieira Jnior, Osaki e Alves (2014), a tendncia que
tais regies importem mais gros ao longo do tempo.

TABELA 6.4
Posio do Brasil no ranking mundial da produo e exportao agrcola (1992-2013)
Produo Exportao
Produtos
1992 1994 1999 2008 2013 1992 1994 1999 2008 2013
Soja 2o 2o 2o 2o 2o 2o 2o 2o 2o 1o
Milho 3 o
3 o
3 o
3 o
3 o
52 o
39 o
31 o
4 o
2o
Algodo 6o 7o 8o 5o 5o 25o 56o 48o 2o 4o
Caf em gro 1o 1o 1o 1o 1o 2o 1o 1o 1o 1o
Caf torrado - - - - - 21o 37o 34o 20o 30o
Trigo 28o 32o 29o 22o 23o - 73o 50o 22o 17o
Cana-de-acar 1o 1o 1o 1o 1o - - - - -
Acar in natura 2o 1o 1o 1o 1o 5o 3o 1o 1o 1o
Acar refinado - - - - - 6 o
6 o
2 o
1 o
1o
Laranja 1o 1o 1o 1o 1o 14o 13o 17o 20o 26o
Suco de Laranja - - - - - 1o 1o 1o 1o 1o
Carne bovina1 2o 2o 2o 2o 2o 8o 9o 10o 1o 1o
Carne de frango 4o 3o 3o 3o 3o 4o 4o 2o 1o 1o
Carne de porco 12o 7o 5o 5o 5o 12o 11o 27o 11o 16o
Fonte: Faostat (2015).
Nota: 1 Carne bovina desossada.
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 167

Quanto ao milho, em 1992, o Brasil estava em 52o lugar entre os pases


exportadores. Em 2013, sua colocao saltou para a 2a posio. O cultivo do
milho passou por grandes mudanas nos ltimos 35 anos, entre as safras de 1977 e
de 2013. A produo aumentou 66,9 milhes de toneladas, o que equivale a um
acrscimo de 478%. Um dos eventos essenciais para ascenso da produo de
milho no Brasil foi a produo do gro em duas safras anuais, introduzida pelos
agricultores desde finais da dcada de 1970. No incio, a produo marginal de
segunda safra (safrinha) era modesta; entretanto, com o melhoramento gentico
na semente de soja, que encurtou o ciclo produtivo de primeira safra, propiciou
a expanso da segunda safra. Em algumas regies brasileiras, como apontadas
por Miranda e Campos (2014), a produo de milho de segunda safra ultrapas-
sou a de primeira.
Em relao ao algodo, a colocao do pas melhorou ao longo do tempo.
Na dcada de 1990, o setor passou por dificuldades. O programa americano de
crdito e os subsdios aos consumidores e aos exportadores de algodo foram
responsveis pela queda dos preos internacionais durante os anos de 1999 a 2002,
o que causou prejuzos produo brasileira de algodo e motivou a abertura
de questionamentos OMC sobre o caso. Na dcada seguinte, a cotonicultura
recuperou-se. Em 1999, o Brasil ocupava a 48a colocao entre os exportadores
mundiais. Em 2009, o Brasil obteve vitria na OMC, podendo retaliar produtos
americanos de forma direta e cruzada. Em 2010, os Estados Unidos firmaram
um acordo de compensao no qual foi negociada a proposta de transferncia de
US$ 147,3 milhes para ser destinada ao Instituto Brasileiro do Algodo, instituio
criada para gerir os recursos provenientes desse acordo, com objetivo de promover
e fortalecer o segmento. Em 2013, o setor ocupou o 4o lugar dos maiores exporta-
dores. De acordo com o relatrio do USDA (2014), as exportaes brasileiras de
algodo entre 2013/2014 e 2023/2024 devem mais que dobrar, sendo o pas que
mais aumentar suas exportaes nos prximos dez anos.
A produo cafeeira sempre manteve destaque na economia brasileira. O pas
lidera tanto em termos produtivos quanto em relao s exportaes. A contribui-
o ao saldo comercial expressiva. Embora o Brasil lidere na produo do gro,
as exportaes de caf torrado ficam aqum do desejado, e estiveram em 30o lugar
durante 2013. Segundo Dias e Silva (2015), a Alemanha reexporta grande parte do
gro importado em forma de caf fino e industrializado com maior valor agregado,
at mesmo para o mercado brasileiro.
No mercado de trigo, o Brasil o 23o maior produtor e 17o exportador
no mundo. O cereal uma das principais matrias-primas da indstria brasileira
e o segundo item de maior participao na pauta de importao, atrs apenas da
cadeia de petrleo. O Brasil ainda no conseguiu autossuficincia em relao
168 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

produo de trigo, de modo que a Argentina se firmou como grande fornecedor


(Melo e Moro, 2013). As barreiras relacionadas produo de trigo no Brasil
referem-se fragilidade da produo, aos gargalos de armazenagem e ao elevado
custo produtivo (BNDES, 2011). Em 2013, a importao de trigo atingiu cifra de
US$ 17,1 bilhes de dlares e representou 7,3 milhes de toneladas (Brasil, 2013).
Quanto produo de cana-de-acar, o Brasil o principal produtor, o que
se reflete na produo e exportao de acar. Em quase todo o perodo, tem-se o
primeiro lugar nas exportaes de acar in natura e processado. Durante a safra
de 2012/2013, foram produzidas 588,5 milhes de toneladas de cana-de-acar,
38,2 milhes de toneladas de acar e 23,2 bilhes de litros de etanol.4 O pas um
grande produtor de cana-de-acar graas ao clima tropical favorvel, com chuvas
suficientes e clima adequado. A maior parte do etanol produzida consumida
internamente. Conforme Martinez et al. (2013), a exportao desse derivado ainda
limitada e residual, variando de acordo com o preo do acar.
O pas consolidou-se como maior produtor de laranja e maior exportador de
suco de laranja no mundo, sendo autossuficiente no mercado de sucos de frutas.
Do total de sucos, 95,5% corresponde ao de laranja, que o subproduto mais
exportado. A exportao de sucos prontos para o consumo representa 43% dos
negcios do setor (Brasil, 2012a). O parque industrial constitui-se de fbricas
modernas e avanadas. A produo destina-se quase totalmente ao mercado externo,
como avalia Amaro e Maia (1997). A exportao brasileira de laranja tem pouco
peso no cenrio mundial. Isso se deve ao fato de que o perfil de competitividade
das exportaes de frutas frescas est fortemente baseado nos fatores de baixo preo
e alta qualidade, aos quais a maior parte dos exportadores por enquanto no se
enquadra. De 2008 a 2011, o volume de exportaes de frutas frescas decresceu a
uma taxa mdia de 7,2% (Fernandes e Fernandes, 2014).
A participao brasileira no suprimento de carnes no mundo expressiva.
A produo de carne bovina manteve-se em 2o lugar no ranking mundial durante o
perodo de 1992 a 2013. A partir de 2008, o Brasil esteve em 1o lugar nas exportaes
de carne bovina desossada. A disponibilidade de terras, que possibilitou ganhos de
escala e ampliao da atividade, um dos diferenciais competitivos do Brasil em
relao aos seus concorrentes. A engenharia gentica tambm contribuiu para o
incremento dos ndices de produtividade, e as condies climticas, muito favorveis
produo pecuria de baixo custo, devido aos sistemas extensivos de criao,
ajudaram na alimentao a pasto e sem utilizao de hormnios (Oliveira, 2014).
Quanto carne de frango, o Brasil esteve em 4o em 1992. Contudo, a partir de
1994, a produo manteve-se at o ano de 2013 em 3o lugar. A produo exportada

4. Superado pelos Estados Unidos, neste caso, cuja produo mais do que o dobro da produo nacional (Shikida, 2015).
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 169

de carne de frango em 1992 era de US$ 436 milhes e, em 2013, as exportaes


alcanaram US$ 6 bilhes e tornaram o pas o maior exportador do produto no
mundo (Faostat, 2015). A partir de 1998, grandes empresas e vrias cooperativas
fizeram investimentos no setor, gerando um excedente de produo em relao ao
consumo interno, o qual passou a ser direcionado ao mercado externo. Com isso,
o mercado brasileiro tornou-se o principal fornecedor de carne de frango, abastecendo
mais de 140 pases, posio que vem sendo sustentada pela qualidade do produto
nacional e pelo rgido programa de controle sanitrio (Pessoa et al., 2010).
A produo de carne de porco vem ganhando participao no mercado mundial.
Em 1992, o Brasil era o 12o maior produtor de carne suna e, em 2013, subiu para
a 5a posio entre os maiores produtores mundiais. Todavia, as exportaes de carne
suna marcam a 16a posio no ranking. O Brasil tem sofrido nos ltimos anos
dificuldades no comrcio internacional por entraves s exportaes de carne suna
devido s barreiras sanitrias. Somam-se a isso outros fatores como a concentrao
das exportaes brasileiras em mercados que at pouco tempo atrs ainda firmavam
contratos unilaterais ou de curto prazo (Rssia e China) e concorrncia com
os Estados Unidos e a Unio Europeia, que possuem mercados diversificados,
bem como estveis a longo prazo (Japo e Coreia do Sul) (Silveira, 2014).

DECOMPOSIO DAS FONTES DE CRESCIMENTO DAS EXPORTAES


BRASILEIRAS DO AGRONEGCIO
No intuito de avaliar a decomposio das fontes de crescimento das exportaes
do agronegcio 5 ps 1990, dividiu-se a anlise nos seguintes subperodos:
i) 1992 a 1994 perodo que compreende a abertura comercial, amplo processo
de liberalizao e eliminao das principais barreiras no tarifrias, com reduo
do nvel e do grau de proteo da indstria local; ii) 1994 a 1999 momento
dado pela implantao do Plano Real, fase de estabilizao monetria da economia
brasileira com sobrevalorizao cambial e seus impactos negativos no setor
exportador; iii) 1999 a 2008 vai da desvalorizao do cmbio em 1999 crise
financeira internacional de 2008, lembrando que, aps 2003, tem-se o boom das
commodities e, a partir de 2005, observa-se uma tendncia de apreciao
do cmbio. Essa etapa caracterizou-se pela alavancagem das exportaes do setor
agroindustrial brasileiro; e, finalmente, iv) 2008 a 2013 representa os anos
mais recentes ps-crise, mas com baixo impacto negativo no crescimento das
exportaes agropecurias brasileiras.

5. Para os clculos, foram coletados dados da Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), referentes
ao valor em dlares da exportao brasileira e mundial dos produtos agropecurios: soja, milho, laranja, acar, trigo,
algodo, caf torrado, caf em gro, carne de porco, carne bovina e carne de frango, no perodo de 1992 a 2013.
Consideraram-se, para fins de anlise, os mercados das regies da Amrica do Sul, Amrica do Norte, Amrica Central,
Europa, frica, sia e Oceania.
170 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

A tabela 6.5 apresenta os principais resultados da decomposio do crescimento


das exportaes brasileiras no setor agropecurio. Durante o primeiro perodo
(1992 a 1994), as exportaes mundiais dos produtos agropecurios analisados
apresentaram taxa de crescimento de 1,9%, enquanto a taxa de crescimento
nacional foi de 32,6%, apresentando, dessa forma, um crescimento bem acima das
exportaes mundiais. Segundo Castro (2005), a economia brasileira apresentou
taxas de crescimento da ordem de 4,9 %, em 1993, e 5,9 %, em 1994. Esse cresci-
mento esteve associado recuperao da indstria, mas tambm ao bom resultado
da agropecuria em 1994, que chegou a ser chamada de ncora verde do Real,
uma vez que o aumento da oferta no setor contribuiu para a queda da inflao.

TABELA 6.5
Taxas anuais de crescimento das exportaes da produo agropecuria no Brasil e
no mundo e a decomposio do crescimento nos efeitos: crescimento mundial, pauta
de produto, mercado de destino e competitividade
(Em %)
Perodos
Indicadores
1992/1994 1994/1999 1999/2008 2008/2013
Taxas anuais de crescimento
Exportaes mundiais 1,9% -0,4% 11,0% 6,0%
Exportaes brasileiras 32,6% 5,5% 19,0% 11,2%
Fontes de crescimento
i) Crescimento mundial 5,2% -8,5% 44,3% 48,0%
ii) Composio de pauta 50,7% 7,0% 1,0% 12,9%
iii) Destino das exportaes 45,7% 55,6% 22,1% 10,6%
iv) Competitividade -1,6% 45,8% 32,5% 28,4%

Elaborao dos autores.

O fator composio da pauta de exportaes nesse perodo foi de 50,7%,


a maior taxa em relao aos demais perodos. Segundo Baumann (2002), as medidas de
aumento de competitividade estrutural da economia e da liberalizao das importaes
foram decisivas no estmulo s exportaes no incio dos anos 1990. A reestruturao
da economia exigiu uma composio adequada da pauta exportadora, sendo pouco
provvel o sucesso de uma especializao em produtos de baixa perspectiva de
demanda internacional.
O bom desempenho do destino das exportaes esteve ligado s mudanas
das relaes externas, que contaram com a formao, em 1991, do MERCOSUL.
A abertura comercial ficou evidenciada pela diminuio do protecionismo agropecurio,
no qual o Brasil tornou-se agente central no mbito das negociaes multilaterais do
comrcio internacional (Baccarin, 2011). Paralelamente, foram inseridas reformas
dedicadas a dar maior agilidade s operaes de comrcio exterior, sendo que as
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 171

principais ocorreram entre 1991 e 1996. Foi estabelecida uma legislao sobre medidas
compensatrias para reduzir a demora na anlise de casos antidumping, eliminando
a tributao nas exportaes e estabelecendo o sistema de quotas e de licena prvia
para exportao. A eliminao da licena prvia foi estendida ao acar e ao etanol,
em 1992 (Gasques et al., 2004).
No perodo de 1992 a 1994, a competitividade apresentou resultado
desfavorvel para a economia brasileira. O resultado foi causado pelas polticas
macroeconmicas desfavorveis agropecuria, tais como o descontrole inflacio-
nrio e a ausncia de poltica de crdito agrcola, que serviu muito mais como
elemento inibidor do que estimulador da competitividade setorial (Campos e
Paula, 2002). Silva e Silva (2003) afirmam que, at meados de 1992, houve
perda de competitividade da agricultura brasileira. Conforme Fernandes e
Vieira Filho (2000; 2001), os indicadores de vantagem comparativa revelada
e de contribuio ao saldo comercial dos produtos agrcolas atingiram os seus
piores ndices entre 1991 e 1993.
No segundo perodo, tem-se uma queda da taxa de crescimento das exportaes
mundiais de cerca de -0,4%. Porm, o desempenho das exportaes nacionais foi
favorvel, obtendo uma taxa de crescimento de 5,5%. Ao comparar os demais perodos,
essa foi a menor taxa, diretamente influenciada pela valorizao extremada do cmbio
(Baumann, 2002). Pela decomposio do crescimento das exportaes, observa-se que
a queda do crescimento do comrcio mundial influenciou negativamente a economia
brasileira com um percentual de aproximadamente -8,5%, resultado que foi mais do
que compensado pelo dinamismo econmico dos principais pases importadores
do Brasil, com valor de 55,6%, e pelo ganho de competitividade vindo da liberalizao
comercial e da estabilidade monetria, de 45,8%. Os mercados mais importantes
na dcada de 1990, tanto pelo crescimento relativo quanto pelo volume importado,
foram aqueles da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi) (crescimento de
317%, entre 1990 e 1998, com um volume de US$ de 13,3 bilhes no ltimo
ano), dos Estados Unidos (27,8% e US$ 9,9 bilhes) e da Unio Europeia (49,4% e
US$ 14,7 bilhes). Em 1998, a Unio Europeia continuou sendo o principal destino
para as exportaes brasileiras, com parcela de mercado de 28,8%, seguida pela Aladi
(26,1%), pelos Estados Unidos (19,3%) e pela sia (11%). No mesmo ano de 1998,
as exportaes para os Estados Unidos e para a Europa cresceram, respectivamente,
4,9 e 1,6 %, em relao a 1997 (Averbug, 1999).
Entre o final de 1994 e o ano de 1998, o mercado financeiro internacional foi
sacudido por trs crises. A primeira foi a do Mxico, que surgiu no final de 1994 e
afetou fortemente os mercados emergentes no primeiro semestre de 1995, inclusive
o Brasil. A segunda foi a dos pases asiticos em 1997, inicialmente originria na
Tailndia e que se disseminou rapidamente para a Coreia do Sul, a Indonsia e a
172 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Malsia. A terceira foi a crise da Rssia em 1998. Em todo esse perodo, o Brasil
foi seriamente abalado pelo efeito contgio, associado reduo dos emprstimos
financeiros aos pases emergentes e diminuio das reservas domsticas de divisas,
que sobrevieram aps as dificuldades internacionais. A composio de pauta
apresentou taxa positiva de 7%.
Apesar dessas crises e da instabilidade macroeconmica, a agroindstria no se
desacelerou, pois seus segmentos tiveram bastante estmulo com a valorizao cambial,
que contribuiu para importar tecnologia agrcola a baixo custo, conforme Faveret
Filho e Paula (2002). Alm disso, a reduo dos preos reais de insumos agrcolas,
principalmente no caso dos fertilizantes, defensivos, medicamentos e mquinas, que
foram beneficiados por menores tarifas de importao e por um cmbio apreciado,
ajudou na modernizao do setor. O Pronaf, criado em 1996, incluiu o pequeno
produtor na agenda poltica do pas. Segundo Abramovay e Piketty (2005), o programa
foi constitudo de trs tipos de interveno: melhoramento da infraestrutura rural,
apoio ao crdito voltado agricultura familiar e formao tcnica dos agricultores.
A Lei Kandir,6 de 1996, beneficiou a exportao de matrias-primas com alquotas zero
e transformou-se em um subsdio ao setor para a exportao de gros in natura, em
detrimento dos produtos processados. Sua elaborao teve como objetivo desonerar os
exportadores, devido crise do crdito rural e das polticas de estabilizao econmica,
que apertavam a renda dos produtores com baixa produtividade e alto endividamento
(Fernandes Filho e Belik, 2010). A ideia era a de diminuir o preo final do produto no
mercado internacional e aumentar a competitividade setorial, elevando as exportaes
e gerando, consequentemente, renda e emprego na economia domstica.
Quanto ao terceiro perodo estudado (1999 a 2008), as exportaes brasileiras
cresceram muito acima das exportaes mundiais. A decomposio da taxa de
crescimento mostrou que o comrcio mundial foi o principal componente que
influenciou a dinmica da exportao brasileira dos produtos agropecurios.
Em 2000, o governo federal criou um novo programa para estimular a modernizao
da frota de tratores e mquinas agrcolas, o Moderfrota, que concede crdito subsidiado
por meio do BNDES, visando aumentar a demanda por mquinas agrcolas (Baricelo e
Bacha, 2013). Tal programa foi importante na renovao da frota de tratores
e colheitadeiras na agricultura brasileira, com o aumento do volume de crdito
nos ltimos 15 anos (Vieira Filho, 2014b). Nesse perodo, verificou-se um
cenrio econmico mundial bastante positivo, que foi movido pelo crescimento
da economia chinesa, pelo aumento dos preos das commodities agrcolas e
pela taxa de crescimento das exportaes mundiais em torno de 11%. Portanto,

6. Definida pela Lei Complementar no 87 de 1996, procurou-se isentar os bens e servios exportados do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), estimulando a produo de bens primrios e prejudicando a venda
externa de produtos processados. No caso do setor agrcola, por exemplo, a produo de soja em gro foi beneficiada
em face da exportao de farelo e leo de soja (Sediyama et al., 2013).
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 173

o crescimento do comrcio mundial foi o efeito com maior contribuio na


performance da economia brasileira, com um indicador de 44,3%. Deve-se notar
que o crescimento da China empurrou o crescimento da economia mundial,
que influenciou positivamente no crescimento das economias emergentes.
Os efeitos relacionados ao mercado de destino e competitividade foram posi-
tivos e expressivos, sendo de 22,1% e 32,5%, respectivamente. Apesar de positivo,
o fator composio de pauta teve menor influncia nas exportaes agropecurias
entre 1999 e 2008, perodo que refletiu maior concentrao das exportaes em
produtos primrios (Lima, Llis e Cunha, 2015). O crescimento foi maior no
comrcio de produtos agrcolas in natura. Contudo, de acordo com Luz (2014),
o argumento de que a agricultura brasileira produz itens de baixo valor agregado
equivocado, dada a tecnologia embarcada na produo de gros ou de corte de
carne, legado das dcadas de desenvolvimento gentico e investimento em P&D,
bem como das inovaes no processo produtivo, com insumos e maquinrios
avanados, que colaboraram para que a agricultura promovesse um grande salto de
produtividade. Segundo Pereira (2014), a reprimarizao da pauta de exportaes
brasileira esteve, em certa medida, associada ao efeito China, que, depois de
entrar na OMC, em 2001, dinamizou o seu comrcio internacional, principalmente
para atender crescente demanda de matrias-primas para sua indstria.
Por fim, no que tange ao ltimo perodo analisado (2008 a 2013), se com-
parado com o momento anterior, nota-se que a crise financeira internacional
apresentou um baixo impacto na dinmica das exportaes brasileiras. A taxa de
crescimento das exportaes nacionais foi superior mdia mundial, mas com
valor inferior ao do perodo passado. As exportaes brasileiras cresceram a uma
taxa de 11,2%, enquanto a mundial ficou em torno de 6%. No que se refere
decomposio, o desempenho do comrcio mundial foi o principal efeito de cres-
cimento, com valor de 48%, a maior parcela entre todos os perodos observados.
A crise de 2008 afetou a economia mundial, mas a expanso do mercado consumidor
nos vrios pases emergentes contribuiu para manter elevada a demanda por bens agro-
pecurios, embora o mercado de commodities minerais tenha sofrido brusca queda.
As demais fontes de crescimento tiveram resultados positivos, a pauta de
exportao, o destino das exportaes e a competitividade apresentaram taxas
de 12,9%, 10,6% e 28,4%, respectivamente. A elevao dos preos agrcolas
acentuou-se no perodo e culminou com a crise de 2008, atingindo os nveis
mais elevados dos ltimos 30 anos. Embora tais preos tenham recuado a partir
de 2009, logo voltaram aos patamares elevados, ainda que inferiores aos de 2008
(Brasil, 2012b).
O efeito destino das exportaes foi favorvel entre 2008 e 2013. Contudo,
observou-se que a parcela relativa a esse indicador apresentou menor relevncia que
174 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

nos perodos anteriores. A crise financeira, que se verificou em 2008, em especial


nos Estados Unidos e na Europa, alterou os mercados de destino; passaram a
se destacar os fluxos de comrcio Sul-Sul, os quais se intensificaram na dcada
de 2000, constituindo um novo dinamismo para a agropecuria brasileira. A demanda
e os preos elevados estimularam a produo e a exportao do pas, alavancando
as atividades produtivas de milho, algodo, carne bovina e de frango aps 2008.
O fator competitividade foi importante, indicando um crescimento de 28,4%; todavia,
esse resultado foi menor se comparado ao perodo de 1999 a 2008. O pas carrega
srios problemas logsticos e de ineficincia estrutural, que dificultam a vantagem
competitiva do produto nacional frente ao mercado internacional (Galvo, 2014).
Dessa forma, o planejamento logstico deve promover rotas intermodais que
atendam aos interesses da pluralidade do setor agrcola, assim como a disseminao
em polticas pblicas direcionadas ampliao de redes de armazenagem e de
escoamento, reduzindo custos e aumentando a competitividade internacional
(Correa e Ramos, 2010; Oliveira, 2014; Vieira Filho e Gasques, 2016).

O VIS EXPORTADOR E A CONTRIBUIO FAVORVEL AO SALDO COMERCIAL


O desempenho exportador dos principais produtos agropecurios brasileiros
apresentou resultados consistentes em relao dinmica dos ltimos 21 anos
do comrcio internacional. As taxas de exportaes brasileiras seguiram em todos
os perodos positivas e acima das taxas de exportaes mundiais, denotando
a importncia do setor agropecurio brasileiro no mercado exterior. A dcada
de 1990, quando comparada dcada de 2000, apresentou menor crescimento das
exportaes associado ao efeito do comrcio mundial. Os dois primeiros perodos
estudados (que compreendem de 1992 a 1999) foram aqueles com as menores
taxas de crescimento das exportaes mundiais, indicando um cenrio turbulento
de crises, que se arrastaram at o final da dcada de 1990. Porm, as exportaes
brasileiras obtiveram taxas de crescimento positivas, que foram influenciadas nota-
damente pela composio de pauta e pelo destino de exportaes, impulsionadas
pela abertura comercial, diminuio do protecionismo agropecurio, estabilizao
da moeda e intensificao das negociaes multilaterais brasileiras no comrcio
internacional. Nota-se ainda que o efeito competitividade cresceu bastante aps a
estabilizao da economia em 1994.
A partir do perodo de 1999 a 2008, o crescimento do comrcio mundial
aumentou de maneira significativa e estimulou a taxa das exportaes brasileiras.
Esse momento foi caracterizado pelo aumento da demanda mundial,
vindo principalmente de pases emergentes e da elevao dos preos agrcolas,
que serviu como motor para as exportaes brasileiras. Constatou-se a reduo
da influncia da composio da pauta como fonte de crescimento, no perodo de
1994 a 2008, apontando para a concentrao das exportaes em produtos
A Competitividade do Agronegcio e o Comrcio Internacional 175

fortemente demandados pela economia chinesa. Vale observar que, em todo


o perodo, o Brasil passa a diversificar bastante os mercados de destino, o que ajuda a
reduzir o risco econmico em momentos de crises internacionais. Mesmo com
valores positivos, o fator competitividade, de 2008 a 2013, apresentou reduo da
sua participao, se comparado aos perodos anteriores de 1994 a 2008. Nota-se que
preciso aperfeioar a cadeia agropecuria, principalmente no que tange s
questes de logstica e de infraestrutura. A melhoria dos portos e a ampliao
da oferta de modais de transporte, assim como de redes de armazenamento,
trazem efetivas contribuies economia, aumentando a insero no mercado
internacional. O crescimento do comrcio mundial nos ltimos anos foi notvel;
entretanto, cabe destacar que o bom desempenho nos ganhos do crescimento e
da competitividade das exportaes nacionais esteve, sobretudo, relacionado aos
impactos das tecnologias introduzidas nos sistemas agropecurios, que geraram
intensificao e aumento da produtividade. Essas foram mudanas institucionais
induzidas que alteraram a estrutura dinmica do mercado brasileiro.
CAPTULO 7

HETEROGENEIDADE ESTRUTURAL DA AGRICULTURA FAMILIAR1

Desde a abertura democrtica e aps os anos 1990, o setor agrcola brasileiro tem
feito verdadeiro milagre em termos produtivos, apesar da ausncia de incentivos,
do planejamento difuso e da inadequada infraestrutura. Mesmo nesse ambiente de
reduzido estmulo, a produo tem aumentado ano aps ano. Contudo,
este captulo descreve um importante diagnstico: enquanto se tem um segmento
rural moderno, convive-se com outro atrasado, em que a pobreza se manifesta de
forma aguda e regionalizada. Esse problema, que no novo, bem delimitado no
Nordeste brasileiro.
Polticas pblicas equivocadas distorcem os preos relativos, o acesso
tecnologia e obteno de crdito, desestimulando o ingresso dos produtores
mais atrasados na corrida tecnolgica. Fatores climticos e regionais provocam
diferenciais produtivos em diferentes tipos de cultivo, deixando os produtores
menos inovadores mais vulnerveis s flutuaes da produo e s especifici-
dades locacionais. O processo de inovao tecnolgica na agricultura familiar,
juntamente com as especificidades regionais, contribui para o aumento da
desigualdade produtiva, que, quando estrutural, inviabiliza a incluso dos
agricultores marginalizados na dinmica tecnolgica. A hiptese bsica que as
inovaes tecnolgicas guiadas por mudanas institucionais e as especificidades
regionais e produtivas conduzem a uma maior desigualdade na produo e no
crescimento agropecurio, favorecendo os espaos organizacionais dinmicos
e inovadores em detrimento da estagnao das regies marginalizadas da
moderna produo.
As questes polticas de democracia e econmicas de responsabilidade fiscal so
radicalmente distintas do passado, no qual as decises governamentais eram mais
centralizadas e menos preocupadas com os gastos pblicos. Assim, uma reflexo
fundamental se impe: seria possvel hoje o estabelecimento de prioridades de mdio
e longo prazo e com consecuo vivel. Em outras palavras, qual seria o papel atual
do Estado e das polticas pblicas no fomento do setor agropecurio; de que forma
considerar tanto a agricultura moderna, competitiva, com a utilizao de instrumentos
geis e eficientes de crdito e de garantia de renda, quanto agricultura atrasada,

1. Este captulo est fundamentado no estudo publicado em Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho, Heterogeneidad
estructural de la agricultura familiar en el Brasil, Revista CEPAL, no 111 (LC/G.2597-P), Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), diciembre de 2013.
178 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

com a definio de mecanismos que requerem amplo programa de capacitao de mo


de obra e extenso rural; qual a funo da Embrapa no Nordeste, na incorporao de
novas fronteiras agrcolas concentradas no Cerrado ou na mitigao da pobreza rural
no semirido; e, por fim, no setor em que a participao de multinacionais intensa,
tal como na indstria de sementes, fertilizantes e defensivos, como a poltica pblica
contribui para atenuar as imperfeies de mercado. Esses questionamentos no se
encerram aqui, mas devem servir de motivao para repensar o futuro do setor.

INOVAO E TECNOLOGIA NA AGRICULTURA DE MENOR PORTE


A desigualdade regional e produtiva pode originar do processo de modernizao
agrcola, no qual uma parcela dos agentes capaz de incorporar e de absorver o
contedo tecnolgico, enquanto outra fica margem, no somente do ambiente
organizacional inovador, como tambm dos processos de aprendizado e de difuso
das novas tcnicas e de conhecimentos produtivos. Como visto por Vieira Filho
e Silveira (2011), os produtores adotam insumos tecnolgicos com o intuito de
aumentar a produtividade e, simultaneamente, reduzir o custo relativo de produo.
Todavia, h situaes em que os agricultores no so estimulados a realizar a
adoo de novas tcnicas e conhecimentos, pois o aumento do custo de incorporar
uma nova tecnologia no compensa o retorno esperado. Na maioria dos casos,
os agricultores atrasados em termos de contedo tecnolgico permanecem
em situao de pobreza, necessitando de outras fontes de renda no agrcola
para sobreviver.2
Alm de questes econmicas de decidir o que produzir e quais recursos
utilizar, a deciso de investir do produtor tem duas funes bsicas: a primeira
refere-se gerao de inovao tecnolgica e a segunda ampliao da capacidade
de absoro de novos conhecimentos e tecnologias [ver Evenson e Kislev (1973);
Cohen e Levinthal (1989); Vieira Filho e Silveira (2011)]. importante salientar
que, quanto melhor o ambiente organizacional em que a produo se insere,
maior ser o conhecimento acumulado dos agentes e melhor ser a absoro de
tecnologia externa.
Esse ponto ser comprovado pela anlise emprica da agricultura familiar sobre
a regio Sul do Brasil. Tradicionalmente, essa regio a mais dinmica produtiva,
obtendo os melhores indicadores de desenvolvimento econmico, o que requer
base institucional e tecnolgica adequada constituda no decorrer do tempo.
O mesmo ambiente produtivo com condies favorveis s inovaes no se verifica
no Nordeste. preciso melhor entender a heterogeneidade estrutural da agricultura

2. Para uma coletnea que discute a agricultura familiar e os obstculos enfrentados para a inovao tecnolgica,
confira Buainain (2007).
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 179

familiar para propor solues de produo inclusiva, o que pode beneficiar regies
mais atrasadas nesse processo.
Alves e Souza (2015) mostraram a possibilidade de enriquecimento dos
pequenos produtores. As imperfeies de mercado seriam o principal obstculo
para o sucesso. Para tanto, compararam-se o Semirido e a regio Sul. Segundo os
autores, op. cit., as polticas pblicas do governo federal para o Semirido foram
definidas de cima para baixo, com pouca participao das instituies locais, a no
ser muito recentemente. O oposto observou-se no Rio Grande do Sul, que liderou
a participao dos agricultores, prefeituras e governos estaduais na elaborao de
polticas pblicas especficas de fomento produo, exemplo seguido pelos estados
do Paran e de Santa Catarina. Em contraposio, as reas no irrigadas do Semirido
nordestino dependeram muito de polticas de transferncia de renda.
A limitao dos servios de assistncia tcnica e extenso rural compromete o
ambiente organizacional, o que prejudica, por sua vez, a troca de experincia entre
os agentes, tornando mais lento o processo de difuso da tecnologia. Quanto mais
estruturada a cadeia produtiva, mais fcil se d o transbordamento do conhecimento,
que ser captado pelos agentes produtivos. Em regies mais desenvolvidas, tem-se
uma maior eficincia no uso dos recursos disponveis, gerando maior produtividade
da terra e/ou do trabalho, associada a menores custos produtivos.
Alguns cultivos agrcolas inserem-se em modernas cadeias produtivas
com articulao entre o setor privado e as organizaes pblicas de pesquisa
(universidades e servios de extenso rural). Enquanto isso, outros ficam
margem dos investimentos em P&D, com restrita integrao nas cadeias
produtivas e baixo incentivo ao desenvolvimento tecnolgico.

CONCEITO DA AGRICULTURA FAMILIAR


O objeto de estudo ser o de investigar os estabelecimentos de menor porte
com gesto familiar, os quais representam a vasta maioria dos produtores rurais
(84% dos estabelecimentos). Ademais, subentende-se ser tal grupo o mais
vulnervel no acesso tecnologia, o que nem sempre verdade, como ser
visto nas anlises. O termo agricultura familiar no seria o mais apropriado;
entretanto, como h um critrio legal para essa distino, que define polticas
pblicas de fomento ao setor, restringiu-se anlise a este grupo.
Conforme as diretrizes legais para a formulao de polticas na agricultura
brasileira (Lei no 11.326, de 24/07/06), considera-se empreendedor familiar
rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente,
aos seguintes requisitos: i) no ser detentor, a qualquer ttulo, de rea maior do que
quatro mdulos fiscais; ii) utilizar predominantemente mo de obra da prpria
famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
180 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

iii) ter renda familiar originada sobretudo de atividades econmicas vinculadas ao


prprio estabelecimento ou empreendimento; e iv) dirigir seu estabelecimento ou
empreendimento com sua famlia.
O nmero de mdulos fiscais obtido por meio da diviso da rea total do
imvel rural pelo mdulo fiscal de cada municpio, que fixado em hectares e leva
em considerao: i) o tipo de explorao prevalecente no municpio; ii) a renda obtida
com esta explorao; e iii) as outras exploraes existentes no municpio que, embora
no predominantes, sejam significativas em funo da renda ou da rea utilizada e o
conceito de propriedade familiar. Seu clculo visa determinar o tamanho e a classificao
dos imveis rurais em minifndio, pequena, mdia e grande propriedade para fins de
polticas pblicas. Em alguns casos, possvel encontrar agricultores familiares com
mais de 100 hectares de terra, o que, para um efeito de comparao internacional,
seria um grande produtor rural. Em outros, como h enorme heterogeneidade,
o acesso tecnologia bastante diferenciado. Homogeneizar polticas pblicas poderia,
portanto, criar distores na alocao dos recursos, escassos e limitados.
Procurou-se definir grupos de estabelecimentos familiares por eficincia
tecnolgica e por organizao do ambiente institucional no qual a produo se insere,
bem como verificar como se d a concentrao da produo pelos estabelecimentos
nessa classificao. No h dvida de que a disseminao intensiva de tecnologia
pode contribuir para a eliminao da pobreza rural, aumentando a produtividade e
desconcentrando a renda.

TAXONOMIA METODOLGICA E NDICE DE DESIGUALDADE PRODUTIVA


Para melhor entender a heterogeneidade estrutural da produo no setor agrope-
curio brasileiro, foi construda uma taxonomia de alta, mdia e baixa eficincia
tecnolgica e institucional, a qual incorpora critrios econmicos, de um lado, e
qualitativos, de outro. Os critrios econmicos dizem respeito PTF; e os quali-
tativos referem-se ao grau de tecnologia e de organizao institucional dos agentes
alto e baixo contedo tecnolgico/institucional (AT e BT, respectivamente).
No critrio econmico, calculou-se a PTF, que, segundo Alves, Souza e
Oliveira (2006), pode ser interpretada como o valor que cada unidade monetria de
custo gera de renda bruta. Essa medida influenciada tanto pela escolha da funo
de produo quanto pela combinao de insumos. Uma maneira de se estimar a PTF
dividindo a renda bruta (RB) pelo custo total de produo (CT). Vale notar que
a renda lquida (RL) a renda bruta menos o custo total. Dessa forma, PTF menor
do que 1 implica que a renda bruta menor do que os custos totais, apresentando,
portanto, renda lquida negativa. A recproca tambm verdadeira: quando a PTF
for maior do que 1, a renda lquida ser positiva.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 181

A anlise da PTF no pode ser dissociada de uma anlise temporal, dado que
flutuaes anuais da produo podem relacionar-se a choques exgenos (como
mudanas climticas, quebra de safra, surgimento de novas pragas ou mesmo
variaes nos nveis internacionais de preos). Como se analisa apenas o ano
de 2006, procurou-se acrescentar critrios qualitativos ao estudo.
Quanto aos critrios qualitativos, Vieira Filho (2013) identificou 22 perguntas
dicotmicas sobre o uso de tecnologias diversas e acerca do grau de organizao
institucional dos agentes, como, por exemplo, se o estabelecimento faz o uso de
fertilizantes, corretivos, defensivos, tratores, orientao tcnica, financiamento,
cooperativismo, CNPJ, controle de pragas, unidades armazenadoras etc. Para dividir
os estabelecimentos em alto e baixo contedo tecnolgico/institucional, construiu-se
o grfico da porcentagem de estabelecimentos pela frequncia de respostas sim
s questes consideradas. Por exemplo: i) estabelecimentos que responderam uma
vez de forma afirmativa; ii) estabelecimentos que responderam at duas vezes;
e, assim por diante, iii) at a 22a pergunta. Valores acima da mdia da distribuio
foram classificados como AT e valores abaixo da mdia como BT.
Ao cruzar o critrio econmico com o qualitativo, definiu-se a taxonomia
referente eficincia tecnolgica dos estabelecimentos produtivos. A tabela 7.1
apresenta a diviso dos grupos por eficincia tecnolgica. bom salientar que a
taxonomia serve apenas para fazer um recorte entre grupos de estabelecimentos
e que ser necessrio calcular algumas variveis derivadas para comparar os vrios
grupos. Tem-se a mensurao da renda bruta, do custo total, dos investimentos
(capital, trabalho e tecnologias), do valor do patrimnio, da renda lquida e da
produtividade do trabalho.

TABELA 7.1
Taxonomia por grupos de eficincia tecnolgica

Critrio econmico eficincia econmica PTF > 1 PTF < 1

Critrio qualitativo contedo tecnolgico/institucional AT BT AT BT

Grupos tecnolgicos 1o grupo 2o grupo 3o grupo 4o grupo

Taxonomia eficincia tecnolgica Alta Mdia Baixa

Elaborao dos autores.

Para compreender melhor a importncia da tecnologia na agricultura, a funo


de produo pode ser descrita por uma funo de Leontief de propores fixas entre
duas formas de capital, como visto no captulo 2. O crescimento agrcola depende
do crescimento do capital. Para conciliar a combinao de tecnologias poupa-terra
e poupa-trabalho, o crescimento do capital fixo est limitado expanso do capital
varivel e vice-versa. No intuito de dimensionar as tecnologias que poupam terra,
182 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

como proxy, adotou-se o somatrio das despesas com sementes e mudas, corretivos,
adubos, agrotxicos, raes e medicamentos veterinrios. Como representao
das tecnologias poupa-trabalho, tomou-se a estimativa do valor dos veculos,
tratores, mquinas e implementos (com uma depreciao de 6% e uma vida til de
15 anos em mdia) somada ao aluguel de mquinas. Fica evidente a importncia
de mensurar as tecnologias na agricultura em um contexto de combinao de
diferentes fatores produtivos.
A produtividade do trabalho, calculada por meio da frao entre o valor
adicionado e a populao ocupada de cada estabelecimento produtivo, a varivel
referncia que dimensiona a heterogeneidade estrutural nos estudos da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).3 Quanto maior a disperso da
produtividade do trabalho, maior ser a heterogeneidade produtiva e, provavelmente,
as desigualdades estruturais. No intuito de visualizar as desigualdades produtivas
do sistema, especificou-se o salrio-mnimo equivalente (SME), como sendo o valor
bruto da produo mensal divido pelo salrio-mnimo mensal. Assim, procurou-se
separar a renda bruta (valor da produo, includo o autoconsumo) em quatro
estratos de renda definidos por SME:
salrios-mnimos mensais ou extrema pobreza;
salrios-mnimos mensais ou baixa renda;
salrios-mnimos mensais ou mdia renda; e
salrios-mnimos mensais ou alta renda.
Em seguida, calculou-se o ndice de Gini4 da renda bruta (aqui chamado de
ndice de Desigualdade Produtiva IDP) para cada grupo de estabelecimento agro-
pecurio definido pela taxonomia de eficincia tecnolgica, no intuito de comparar
as diferentes regies brasileiras de produo agropecuria. Depois, buscou-se realizar
uma comparao do IDP com a produtividade do trabalho, ambos os indicadores
padronizados (subtraindo-se pela mdia e dividindo-se pelo desvio-padro).
Essa comparao, como apresentado na figura 7.1, identifica quatro quadrantes:
baixa desigualdade com elevada produtividade (melhor dos mundos,
ou a homogeneizao da riqueza);

3. Confira Pinto (1970), Nohlen e Sturm (1982), Sunkel e Infante (2009) e CEPAL (2010). Alm disso, em 2010,
estabeleceu-se um acordo de cooperao tcnica entre o IPEA e a CEPAL, no mbito do projeto "desenvolvimento
inclusivo". Foi criada uma linha de pesquisa no IPEA para estudar a heterogeneidade estrutural da economia brasileira.
Buscou-se, assim, ampliar e enriquecer o debate e a discusso acerca das polticas, ferramentas e estratgias para o
desenvolvimento inclusivo brasileiro, analisando, nesse sentido, a produtividade do trabalho nos diversos setores de
atividade econmica.
4. Para uma explicao metodolgica de medidas de desigualdade e do clculo do ndice de Gini para uma amostra discreta
de dados, ver Hoffmann (1998). No Anexo D, encontra-se tambm uma breve explicao matemtica do clculo do Gini.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 183

baixa desigualdade e reduzida produtividade (pior dos mundos,


ou socializao da pobreza);
alta desigualdade e reduzida produtividade (heterogeneidade na pobreza); e
alta desigualdade e elevada produtividade (heterogeneidade na riqueza).

FIGURA 7.1
Desigualdade produtiva versus produtividade do trabalho
IDP
(padronizado)

(3) (4)
Alta desigualdade Alta desigualdade
e reduzida e elevada
produtividade produtividade

VA/PO
(padronizado)

(2) (1)
Baixa desigualdade Baixa desigualdade
e reduzida e elevada
produtividade produtividade

Elaborao dos autores.

ECONOMIA REGIONAL DA AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL


De acordo com Cepal (2010), a discusso da heterogeneidade estrutural5 apresenta
as disparidades do desenvolvimento latino-americano com as dos pases centrais,
notadamente em relao produtividade do trabalho nos nveis regional, setorial e
intra-setorial. No que tange agricultura, Pinto (1970) descreve que as culturas
inseridas no setor moderno teriam uma produtividade do trabalho cerca de
quatorze vezes superior que prevalecia no setor primitivo, constatando assim
a convivncia do moderno com o atrasado.
Conforme os vrios estudos j realizados por Vieira Filho (2013), Infante,
Mussi e Oddo (2015) e Vieira Filho e Fornazier (2016), nota-se uma heterogeneidade
muito forte tanto da agricultura familiar quanto da no familiar (aqui denominada
de agricultura patronal). Existem grupos de elevada eficincia tecnolgica nos
dois tipos de agricultura. Portanto, a subdiviso estabelecida pela Lei no 11.326
(Brasil, 2006), que estabelece as diretrizes para a formulao da poltica nacional

5. So diversos os estudos que tratam da heterogeneidade estrutural. Para uma abordagem desse conceito, recomendam-se
as leituras de Pinto (1970), Nohlen e Sturm (1982), Katz (2000), Cimoli (2005), Cimoli, Primi e Pugno (2006), Sunkel e
Infante (2009), Cepal (2010), Vieira Filho (2013), Infante, Mussi e Oddo (2015) e Vieira Filho e Fornazier (2016).
184 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

da agricultura familiar, inapropriada para separar grupos de produtores, os


quais requerem polticas pblicas diferenciadas. Caso a heterogeneidade dentro
da agricultura familiar mostrar-se muito elevada, no se podem adotar polticas
padronizadas aos desiguais.6 Nesse sentido, cada conjunto de produtores com
sistemas produtivos semelhantes necessita de demandas especficas. O objetivo dessa
anlise emprica o de comprovar e avaliar a heterogeneidade estrutural existente
na agricultura familiar, seja na desigualdade de renda, seja nos padres tecnolgicos.
Mesmo em uma observao mais geral do setor agropecurio brasileiro,
ntida a existncia de falhas estruturais que promovem a heterogeneidade setorial
e regional. De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad)
de 2009, dos 82,6 milhes de pessoas ocupadas no pas que declararam rendi-
mento positivo, o setor agrcola empregou 11% desse contingente. Entretanto,
conforme Hoffmann (2011), com a incluso de trabalhadores sem remunerao,
o caso tpico de pequenos produtores agrcolas, o percentual de pessoas ocupadas
aumenta para 17%.
Pela tabela 7.2, apresentam-se dados referentes populao ocupada por setor de
atividade e por regio.7 Verifica-se que, em comparao ao setor industrial e ao
de servios, o setor agrcola tende em mdia a empregar pessoas mais velhas e com
um grau de escolaridade inferior. Alm disso, segundo o ndice de Gini, a distribuio
da renda da atividade agrcola mostra-se mais desigual em relao ao setor industrial;
porm, semelhante ao setor de servios. O rendimento mdio do setor agrcola equivale
a 53% do encontrado no setor de servios. Em termos regionais, o rendimento mdio
no Centro-Oeste mais do que o triplo do observado no Nordeste, regio que engloba
quase a metade (43,2%) da populao ocupada no setor agrcola e que apresenta
o menor nvel de escolaridade (quase a metade do verificado em So Paulo). A idade
mdia em todas as regies superior s mdias encontradas nos setores industriais e
de servios. O Sul do pas a regio onde se encontra o contingente populacional de
maior idade mdia. Quanto distribuio de renda, o Centro-Oeste e o Sul apresen-
taram maior desigualdade quanto ao Norte, Nordeste e Sudeste, sendo So Paulo o
estado com o menor ndice de desigualdade de renda.

6. A homogeneizao criada pela expresso "agricultura familiar" produz mais limites ao governamental do que
facilidades, prejudicando a elaborao de polticas de fomento pequena produo de mercado. Para uma avaliao
crtica e sociolgica do conceito de agricultura familiar no Brasil, ver Navarro e Pedroso (2011).
7. Cabe observar que a rea do empreendimento agrcola na Pnad conceitualmente distinta da rea do estabelecimento
agropecurio do censo agropecurio. Por ser uma pesquisa domiciliar, a rea pode ser formada por parcelas descontnuas,
localizadas at em regies diferentes. Ademais, a pesquisa dificilmente capta os imveis rurais de pessoas jurdicas. Portanto,
pelas diferenas metodolgicas, qualquer comparao direta entre a Pnad e o censo agropecurio deve ser relativizada.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 185

TABELA 7.2
Distribuio do rendimento,1 escolaridade e idade das pessoas ocupadas por setores
de atividade econmica e por regies no Brasil (2009)
Rendimento
Populao Rendimento ndice de Escolaridade
Variveis selecionadas mediano Idade mdia
(%) mdio (R$) Gini mdia
(R$)
Agrcola 11,0 637,4 450,0 0,529 4,0 41,7
Indstria 23,9 1041,1 700,0 0,454 8,0 36,8
Setores
Servios 64,9 1211,6 690,0 0,526 9,7 36,8
Total 100,0 1105,7 630,0 0,518 8,6 37,3
Norte 8,7 636,5 450 0,479 3,5 40,6
Nordeste 43,2 344,1 248 0,470 3,0 41,0
MG+ES+RJ 16,5 664,1 465 0,444 4,4 42,3
Regies So Paulo 8,8 886,5 600 0,423 5,9 40,8
Sul 14,9 1048,4 600 0,515 5,2 43,9
Centro-Oeste 7,9 1137,5 635 0,537 5,1 42,2
Brasil 100,0 637,4 450 0,529 4,0 41,7

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2009, conforme Hoffmann (2011, p. 9-10).
Nota: 1 Rendimento positivo do trabalho.

No intuito de fazer um breve comparativo entre a agricultura familiar8 e


a patronal, a figura 7.2 apresenta indicadores ligados produo. Segundo os
percentuais apresentados, 84% dos estabelecimentos so classificados como fami-
liares e geram 34% da renda bruta, o que pode ser explicado pelo baixo dispndio
com recursos tecnolgicos e, essencialmente, porque o valor bruto da produo
concentra-se em um nmero restrito de propriedades e cultivos (soja, milho,
cana, algodo, por exemplo).9 Quanto agricultura patronal, os estabelecimentos
representam 16% da populao, sendo os que mais investem em capital, trabalho
e tecnologias (poupa-terra e poupa-trabalho). A agricultura patronal gera 66% da
renda bruta e utiliza 76% da terra disponvel. Em uma perspectiva da produtividade
do trabalho, verifica-se que 74% da populao ocupada na agricultura pertencem aos
estabelecimentos familiares, que so capazes de produzir apenas 34% da renda bruta.
Embora os estabelecimentos familiares tenham uma produo intensiva em mo
de obra, o aprofundamento da anlise emprica sinaliza uma baixa produtividade do
fator trabalho, que se relaciona ao problema de heterogeneidade estrutural,
diferenciando-se entre as regies.

8. Conforme Hoffmann (2014), apenas para uma observao tcnica sem desmerecer a importncia da pequena produo
na oferta de alimentos, falso afirmar que a agricultura familiar produz 70% dos alimentos consumidos no Brasil.
O valor monetrio de toda a produo da agricultura familiar corresponde a menos de 25% do total das despesas das
famlias brasileiras com alimentos.
9. A concentrao da produo bastante elevada no Brasil e a mesma pode aumentar quando analisada por cultivos
selecionados. O estudo de Alves e Rocha (2010) d uma ideia dessa concentrao em relao produo de leite e de gros.
186 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 7.2
Participao da agricultura patronal e familiar por indicadores selecionados (2006)
84%
76% 78%
66% 69%

34% 31%
24% 22%
16%

Estabelecimentos Renda rea Gastos com Despesas


bruta capital
92%
82%
74% 73% 72%

26% 27% 28%


18%
8%

Pessoal Gastos com Tecnologias Tecnologias Valor do


ocupado trabalho poupa-terra poupa-trabalho patrimnio

Patronal Familiar

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).

Os estabelecimentos agropecurios da agricultura familiar foram subdivididos


em quatro estratos de renda extrema pobreza, baixa, mdia e alta renda. Na cauda
superior da populao, representada pelos grupos de mdia e alta renda, os resultados
mostraram que 5,2% dos estabelecimentos agropecurios foram responsveis por
63,5% do valor bruto da produo. No limite inferior, apenas o grupo de extrema
pobreza, 66,4% dos estabelecimentos participaram com cerca de 10% do valor bruto
da produo. Portanto, por um lado, h um padro forte de concentrao de renda
e um peso elevado da extrema pobreza na agricultura familiar. Por outro, um baixo
nmero de estabelecimentos (que engloba a riqueza da agricultura familiar)
responsvel por mais da metade do valor bruto da produo. Esses resultados
so to concentrados quando se observa a populao total (patronal e familiar),
tal como visto no captulo 3 para todo o setor.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 187

O grupo de extrema pobreza, cerca de 2,9 milhes de estabelecimentos,


est margem da produo agropecuria e necessita de ateno bsica, que melhore
a eficincia microeconmica e o ambiente institucional. Na economia como um
todo, 89,5% da extrema pobreza so representadas por estabelecimentos familiares.
Em particular, a regio Nordeste concentra 61% da extrema pobreza brasileira na
agricultura familiar e a soluo dessa distoro manifesta-se bastante complexa,
pois requer polticas estruturantes de amplo alcance, como reforma profunda
da educao, melhoria da rea de sade e dotao de infraestrutura bsica
de mercado. Conforme Alves e Rocha (2010), o contingente da populao
ocupada no campo com maior tendncia a migrar para os grandes centros urbanos.
Assim, mesmo com a elaborao de polticas estruturais de longo prazo,
requerem-se medidas de curto prazo, como a elaborao de polticas afirmativas
e de transferncia de renda.
O grupo de baixa renda deve ser assistido pelo governo com polticas voltadas
dinamizao da pequena produo. So produtores com reduzida capacidade de
absoro de conhecimento externo e com deficincia no mbito gerencial
da produo. preciso melhorar o acesso ao crdito e estimular o uso de novas
tecnologias. A assistncia tcnica nesse caso essencial. Na agricultura familiar,
esse grupo composto por 778 mil estabelecimentos agropecurios, sendo sua
maioria localizada na regio Sul (prximos de 41%). A regio Sul apresenta quase
o dobro dos estabelecimentos familiares que geram baixa renda quando comparada
s regies Sudeste e Nordeste, que possuem 21% dos estabelecimentos cada.
Por fim, encontram-se os grupos de renda mdia e alta. Por um lado, a regio
Sul possui o maior nmero absoluto de estabelecimentos familiares de renda
mdia e alta, algo em torno de 100 mil estabelecimentos, o que representa 44%
do total nacional. Por outro, o Centro-Oeste a regio com o menor nmero de
estabelecimentos produtivos familiares (11,6 mil), representando 5% dos estabeleci-
mentos na riqueza agrcola familiar. Para esse grupo, as polticas pblicas deveriam
pautar-se pelas questes que extrapolam o lado microeconmico produtivo, ou seja,
devem concentrar-se no estmulo da competitividade de mercado, na promoo
das exportaes, no seguro agrcola e na melhoria da distribuio logstica dos
produtos, com consequente reduo de custos.
Ao analisar a viabilidade econmica dos estabelecimentos familiares de um
modo geral, a figura 7.3 apresenta o critrio econmico da PTF. Dos 4,4 milhes
de estabelecimentos familiares no setor agropecurio brasileiro, no ano de 2006,
cerca de 42% apresentou renda bruta superior aos custos totais, o que mostrou uma
PTF maior do que 1. interessante perceber que a maioria dos estabelecimentos
(58%) enfrentava dificuldades econmicas, apresentando PTF menor do que 1
ou renda lquida negativa.
188 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 7.3
Diviso dos estabelecimentos agropecurios familiares (milhes e percentuais) pelo
critrio econmico de PTF (2006)

58%

42%

2,5
Milhes 1,8
Milhes
PTF < 1

PTF > 1

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).

Para entender a viabilidade econmica dos estabelecimentos familiares


na economia, foi necessrio analisar a classificao de eficincia tecnolgica
dos produtores. A classificao conjunta dos critrios econmico e qualitativo
apresentada na tabela 7.3, que resume o setor agropecurio familiar subdividido
nos grupos tecnolgicos e nos indicadores econmicos selecionados. No que se
refere renda bruta, a agricultura familiar obteve uma mdia menor do que a
metade da mdia nacional, que inclui todo o setor agropecurio, inclusive a agri-
cultura patronal. No que tange agricultura familiar, os estabelecimentos de PTF
acima de 1 e de alto contedo tecnolgico possuem renda bruta superior mdia
do Brasil. Nota-se, portanto, que existem estabelecimentos altamente produtivos
na agricultura familiar. Essa simples constatao um importante resultado,
pois sinaliza aos gestores pblicos que as polticas de fomento produtivo devem ser
diferenciadas no seu contexto, e no basta a diviso familiar versus patronal para
separar grupos de produtores com demandas similares.
Em termos de rea mdia por estabelecimento, os estabelecimentos com
renda lquida negativa tinham reas superiores mdia da agricultura familiar,
o que mostra que nem sempre o proprietrio de maior rea retm a maior
renda bruta. Quando se estuda a tecnologia na agricultura, o fator terra um recurso
utilizado no processo produtivo. claro que a terra extremamente importante
para o processo produtivo; entretanto, com mais tecnologia possvel poupar terra
e aumentar a produo. Se a tecnologia tem essa capacidade, a terra (uma vez dada)
torna-se um recurso secundrio. Aumentar a quantidade de terra at aumenta
a produo final, mas a produtividade s se eleva mediante a incorporao de
mais tecnologia. Verifica-se que os agentes com alta intensidade tecnolgica possuem
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 189

rea mdia por estabelecimento menor do que os agentes de baixa intensidade, o que
identifica que a tecnologia precede o tamanho da terra no intuito de obter maiores
retornos (ou combinar o uso eficiente dos recursos para aumentar a produo).10

TABELA 7.3
Comparao da agricultura familiar por grupos de intensidade tecnolgica e por
indicadores econmicos selecionados (2006)
Familiar
Critrios econmicos e qualitativos PTF > 1 PTF < 1 Total
Brasil
AT BT AT BT familiar

Taxonomia intensidade tecnolgica Alta Mdia Baixa


Renda bruta (RB) 39,7 13,6 6,6 1,7 12,8 32,2
Custo total (CT) 11,8 2,5 14,9 5,7 8,3 32,5
Indicadores por estabelecimentos

Gasto com capital (GC) 1,0 0,1 1,2 0,2 0,6 1,6
Gasto com trabalho (GTrab) 0,6 0,1 0,9 0,3 0,5 4,5
R$ mil
Gasto com tecnologia poupa-terra 3,8 0,3 4,3 0,5 2,0 9,5
Gasto com tecnologia poupa- trabalho 0,6 0,0 0,8 0,1 0,4 1,1
Valor do patrimnio (VP) 99,0 24,0 132,9 65,8 78,3 239,7
Renda lquida (RL) 27,9 11,1 -8,3 -4,0 4,5 -0,3
n Populao ocupada (PO) 3,2 2,9 2,9 2,5 2,8 3,2
ha rea (ha) 15,5 12,6 19,1 23,1 18,3 64,5
PTF 3,4 5,5 0,4 0,3 1,5 1
Produtividade da terra (RB/ha) [R$] 2.571,7 1.077 343,1 73,4 699,8 499,4
Produtividade do capital (RB/GC) 39,5 130,2 5,4 6,9 21,9 20,4
Variveis derivadas

Produtividade do trabalho (RB/Gtrab) 63,9 107,4 7,6 5,6 28,1 7,1


Participao das tecnologias poupa- terra e
37% 14% 34% 11% 28% 33%
poupa-trabalho no custo total [%]
Relao capital/trabalho 1,6 0,8 1,4 0,8 1,3 0,3
Taxa de retorno do patrimnio (RL/VP) 0,3 0,5 -0,1 -0,1 0,1 0
Produtividade do trabalho (VA/PO) [R$ mil] 8,9 3,9 -2,3 -1,0 2,0 2,1
Estabelecimentos (em milhares) 837 993 1.022 1.515 4.366 5.176
Participao dos estabelecimentos (%) 16% 19% 20% 29% 84% 100%

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).


Obs.: Valores monetrios expressos em reais de 2006.

10. Analisar a gerao de riqueza levando em conta exclusivamente a dotao de terra um equvoco. Afirmaes do tipo
de que a agricultura familiar mais necessitada do que a patronal analisam o problema apenas com o foco na questo
da terra. De acordo com Brasil (2006), a classificao familiar versus patronal (ou no familiar) leva em considerao o
fator terra como critrio de excluso. A diviso restringe-se ao tamanho da terra, no se baseando em critrios econmicos
(valor das vendas, produtividade total dos fatores, renda lquida etc.). Os resultados aqui apresentados identificam uma
forte heterogeneidade produtiva na agricultura brasileira. A questo tecnolgica essencial para debater este problema.
190 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Quanto s tecnologias (poupa-terra e poupa-trabalho), os estabelecimentos


familiares de alto contedo tecnolgico possuem gastos inferiores mdia do pas;
no entanto, os seus gastos superam mdia do conjunto da agricultura familiar.
Como esses estabelecimentos utilizam insumos tecnolgicos acima da mdia, o gasto
com tecnologias supera os resultados mdios encontrados na agricultura familiar.
Se o aumento do investimento em insumos tecnolgicos no compensar os ganhos
futuros de produo, os custos produtivos elevam-se e os estabelecimentos ficam em
dificuldades financeiras, o que foi o caso do grupo de mdia eficincia tecnolgica
e renda lquida negativa, 20% dos estabelecimentos totais. No outro extremo,
com baixo custo e produtividade elevada, os estabelecimentos beneficiam-se de uma
renda lquida positiva, o que foi a situao de 19% dos estabelecimentos totais,
representados por baixo contedo tecnolgico e PTF maior do que 1.
No geral, os estabelecimentos familiares investem menos em tecnologia do
que o resto da economia e, consequentemente, geram menor valor agregado por
populao ocupada. De um lado, a produtividade do trabalho de 2 mil reais
por pessoa na agricultura familiar, enquanto, de outro, no setor agropecurio
brasileiro como um todo, a produtividade encontra-se na faixa de 2,1 mil reais.
Porm, a agricultura familiar de renda lquida positiva extremamente eficiente
do ponto de vista da PTF, representando 35% dos estabelecimentos totais.
Os agricultores familiares lucrativos e de baixo contedo tecnolgico apresentam
o maior clculo de PTF, devido alta produtividade relativa da terra com o baixo
custo tecnolgico. A produo familiar com renda lquida positiva obteve ndices
de produtividade superiores mdia nacional.
Quanto taxonomia, o grupo de baixa eficincia tecnolgica constitui-se
de estabelecimentos improdutivos. O baixo dinamismo desse grupo explicado
em parte pelo maior uso de terras no agregado associado a uma menor propor-
o de renda bruta. As aes pblicas deveriam concentrar-se, primeiramente,
em polticas de promoo tecnolgica, o que estimularia o uso eficiente dos recursos.
Em seguida, via um mecanismo de benefcio e punio, o governo criaria polti-
cas de metas de aumento da produtividade regional, no intuito de monitorar o
comportamento oportunstico dos produtores de fraco desempenho produtivo,
privilegiando os agentes com maior potencial de integrao dinmica no mercado e
com o cumprimento das metas de crescimento da produtividade. Por fim, preciso
ressaltar que o baixo dinamismo associa-se carncia de capacidade de absoro
tecnolgica e em alguma medida pobreza rural. Esse grupo deveria ser assistido
fundamentalmente por polticas estruturantes (melhorias na educao, na sade e
na infraestrutura, assim como nas aes afirmativas e de transferncia de renda),
e dificilmente haveria uma soluo imediata ao problema.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 191

Pela figura 7.4, tem-se a comparao da produtividade do trabalho da


agricultura com os demais setores de atividade da economia, para os anos
de 2000 a 2007. Com a estratificao de grupos tecnolgicos na agricultura,
apenas para os estabelecimentos com renda lquida positiva (patronal e familiar),
foi possvel comparar a heterogeneidade no setor agropecurio brasileiro, mesmo
que apenas para o ano de 2006 (ano de referncia do censo agropecurio).

FIGURA 7.4
Produtividade do trabalho por setores de atividade econmica de 2000 a 2007
(Em R$ mil)
60
Agricultura
Indstria
Servios
50 Patronal (PTF > 1 e AT)
Patronal (PTF > 1 e BT)
Familiar (PTF > 1 e AT)
40 Familiar (PTF > 1 e BT)

30

20

10

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fonte: Contas nacionais e censo agropecurio IBGE (2006).
Obs.: Valores corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), a preos de dezembro de 2010.

Pelos dados agregados, a agricultura brasileira menos produtiva, quando


comparada aos setores industrial e de servios. Entretanto, com a estratificao
tecnolgica, percebe-se uma grande variabilidade da produtividade do trabalho
entre estabelecimentos produtivos. Essa variabilidade pode ser explicada pela espe-
cificidade da trajetria tecnolgica da agricultura. Os agentes produtivos possuem
distinta capacidade de absoro de conhecimento tecnolgico. Os agricultores mais
produtivos chegam a ter uma produtividade do trabalho quase sete vezes maior do
que a mdia nacional, ultrapassando os setores industrial e de servios em alguns
casos. Todavia, a variabilidade da produtividade do trabalho na agricultura familiar
muito mais reduzida quando comparada agricultura patronal. Isso no significa
que a heterogeneidade estrutural menor na agricultura familiar. Em particular,
192 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

a agricultura familiar apresenta uma homogeneidade no que se convencionou


chamar de socializao da pobreza, que deve ser estudada para melhor planejar
o desenvolvimento desse tipo de organizao produtiva.

ANLISE REGIONAL DESAGREGADA DA DESIGUALDADE PRODUTIVA


De acordo com o estudo de Matteo (2011), h tambm uma variao significativa da
produtividade do trabalho entre os setores e as regies. Em termos setoriais,
de um lado, a relao da produtividade industrial em face da relao de servios
ficou em torno de 1,2. De outro, a mesma relao frente ao setor agropecurio
como um todo (familiar e patronal) foi prxima de 4,5, o que mostra uma maior
heterogeneidade produtiva nessa ltima comparao. Em termos regionais, a razo
da produtividade industrial sobre o setor agropecurio foi de 6,5 no Nordeste
e 1,2 no Centro-Oeste. Segundo o autor, op. cit., a atividade agrcola de alta
produtividade que emprega poucos trabalhadores (soja e pecuria extensiva)
da regio Centro-Oeste contrasta com a agropecuria muitas vezes de subsis-
tncia do Nordeste.
Segundo a tabela 7.4, tem-se uma comparao regional da agricultura
familiar por grupos de intensidade tecnolgica. Calculou-se o IDP no intuito
de verificar padres produtivos regionais. interessante notar que h padres
distintos de comportamento. No Nordeste, a agricultura familiar mais desigual e
concentra grande parte da pobreza, embora a regio conviva com setores modernos
e atrasados. No Sul, no outro extremo, o padro produtivo mais homogneo e
concentrado, acima da mdia nacional, nos estratos de renda mais elevados.
O Sul considerado a regio mais dinmica da produo familiar, onde h o
menor percentual de pobreza rural (algo em torno de 47,4% dos estabelecimen-
tos agropecurios) e o menor indicador de desigualdade entre todas as regies
estudadas (0,73). No Centro-Oeste, nos grupos de alta e mdia intensidade
tecnolgica, h uma melhor distribuio da renda bruta nos estratos de renda
mais elevados. Porm, no grupo de baixa intensidade tecnolgica, tem-se uma
desigualdade elevada, bastando-se comparar com as demais regies analisadas.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 193

TABELA 7.4
Comparao da agricultura familiar por grupos de intensidade tecnolgica, estratos
de renda por SME e IDP (2006)
Estabelecimentos Estratos de renda por SME Percentuais
Taxonomia (mil) e VBP Total IDP
(R$ milhes) (0 a 2] (2 a 10] (10 a 200] >200 (0 a 2] (2 a 10] (10 a 200] >200

No 11,2 12,2 3,1 0,1 26,6 42,3 45,8 11,6 0,2


PTF > 1 AT Alta 0,71
VBP 50,2 202,2 343,3 114,1 709,8 7,1 28,5 48,4 16,1

No 104,6 46,0 15,2 0,5 166,3 62,9 27,7 9,2 0,3


PTF > 1 BT 0,79
VBP 302,0 750,3 1.736,7 788,1 3.577,2 8,4 21,0 48,6 22,0
Mdia
No 28,1 2,8 0,2 0,0 31,1 90,4 9,0 0,6 0,0
PTF < 1 AT 0,40
VBP 71,9 38,8 16,0 0,0 126,7 56,7 30,6 12,6 0,0

No 113,7 19,4 0,9 0,0 133,9 84,9 14,5 0,7 0,0


PTF < 1 BT Baixa 0,48
VBP 293,6 306,3 53,5 1,8 655,3 44,8 46,8 8,2 0,3

No 257,6 80,4 19,4 0,6 357,9 72,0 22,5 5,4 0,2


Norte 0,76
VBP 717,7 1.297,6 2.149,5 904 5.069 14,2 25,6 42,4 17,8

No 207,5 69,2 19,6 0,7 297,0 69,9 23,3 6,6 0,2


PTF > 1 AT Alta 0,82
VBP 628,5 1.170,2 2.166,1 2.445,7 6.410,5 9,8 18,3 33,8 38,2

No 596,2 74,5 24,4 0,4 695,4 85,7 10,7 3,5 0,1


PTF > 1 BT 0,78
VBP 986,4 1.290,5 2.449,7 936,8 5.663,3 17,4 22,8 43,3 16,5
Mdia
No 306,7 11,5 0,4 0,0 318,6 96,3 3,6 0,1 0,0
PTF < 1 AT 0,29
VBP 453,4 159,6 35,3 0,0 648,4 69,9 24,6 5,4 0,0

No 657,5 11,1 0,4 0,0 669,0 98,3 1,7 0,1 0,0


PTF < 1 BT Baixa 0,27
VBP 490,9 163,7 23,8 0,9 679,2 72,3 24,1 3,5 0,1

No 1.767,9 166,3 44,8 1,1 1.980,0 89,3 8,4 2,3 0,1


Nordeste 0,78
VBP 2.559,2 2.784,0 4.674,9 3.383,4 13.401,4 19,1 20,8 34,9 25,2

No 42,8 78,1 34,4 0,7 156,0 27,5 50,1 22,0 0,4


PTF > 1 AT Alta 0,72
VBP 189,2 1.548,9 3.811,3 2.319,1 7.868,5 2,4 19,7 48,4 29,5

No 42,0 20,2 7,5 0,1 69,9 60,1 28,9 10,8 0,2


PTF > 1 BT 0,79
VBP 113,8 378,1 771,1 366,3 1.629,1 7,0 23,2 47,3 22,5
Mdia
No 164,2 47,4 6,4 0,0 218,0 75,3 21,7 2,9 0,0
PTF < 1 AT 0,63
VBP 428,6 803,1 479,8 8,4 1.720,0 24,9 46,7 27,9 0,5

No 137,4 17,3 1,2 0,0 155,9 88,2 11,1 0,7 0,0


PTF < 1 BT Baixa 0,60
VBP 184,7 296,3 70,8 0,0 551,7 33,5 53,7 12,8 0,0

No 386,4 163,0 49,5 0,8 599,8 64,4 27,2 8,3 0,1


Sudeste 0,79
VBP 916,3 3.026,4 5.133,0 2.693,8 11.769,3 7,8 25,7 43,6 22,9

No 58,5 196,0 79,1 1,0 334,6 17,5 58,6 23,6 0,3


PTF > 1 AT Alta 0,64
VBP 289,2 4.091,5 9.093,0 2.866,5 16.340,2 1,8 25,0 55,6 17,5

(Continua)
194 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

(Continuao)
Estabelecimentos Estratos de renda por SME Percentuais
Taxonomia (mil) e VBP Total IDP
(R$ milhes) (0 a 2] (2 a 10] (10 a 200] >200 (0 a 2] (2 a 10] (10 a 200] >200

No 23,4 9,3 3,3 0,1 36,0 64,9 25,8 9,1 0,2


PTF > 1 BT 0,79
VBP 67,8 174,1 374,1 168,4 784,4 8,6 22,2 47,7 21,5
Mdia
No 211,5 105,1 16,1 0,0 332,8 63,6 31,6 4,8 0,0
PTF < 1 AT 0,63
VBP 660,2 1.879,5 1.185,5 15,9 3.741,0 17,6 50,2 31,7 0,4
No 82,3 6,7 0,3 0,0 89,2 92,2 7,5 0,3 0,0
PTF < 1 BT Baixa 0,50
VBP 109,6 104,8 22,4 0,0 236,9 46,3 44,2 9,5 0,0
No 375,7 317,1 98,8 1,1 792,6 47,4 40,0 12,5 0,1
Sul 0,73
VBP 1.126,8 6.249,9 10.675,0 3.050,8 21.102,5 5,3 29,6 50,6 14,5
No 5,4 12,3 4,7 0,1 22,6 23,8 54,7 20,9 0,5
PTF > 1 AT Alta 0,74
VBP 28,3 227,2 607,8 442,5 1.305,8 2,2 17,4 46,5 33,9
No 9,1 11,6 4,1 0,0 24,9 36,6 46,8 16,4 0,2
PTF > 1 BT 0,73
VBP 34,7 233,8 383,5 265,9 917,9 3,8 25,5 41,8 29,0
Mdia
No 37,7 9,5 1,5 0,0 48,7 77,5 19,5 3,1 0,0
PTF < 1 AT 0,65
VBP 109,5 150,2 139,5 17,9 417,2 26,3 36,0 33,4 4,3
No 60,3 17,2 1,1 0,0 78,7 76,7 21,9 1,4 0,0
PTF < 1 BT Baixa 0,59
VBP 132,0 292,6 68,9 0,0 493,4 26,7 59,3 14,0 0,0
No 112,5 50,7 11,4 0,2 174,8 64,4 29,0 6,5 0,1
Centro Oeste 0,77
VBP 304,5 903,8 1.199,7 726,4 3.134,4 9,7 28,8 38,3 23,2
No 325,5 367,9 140,9 2,5 836,7 38,9 44,0 16,8 0,3
PTF > 1 AT Alta 0,74
VBP 1.185,4 7.239,9 16.021,5 8.187,9 32.634,8 3,6 22,2 49,1 25,1
No 775,2 161,7 54,5 1,1 992,5 78,1 16,3 5,5 0,1
PTF > 1 BT 0,81
VBP 1.504,7 2.826,7 5.715,1 2.525,5 12.571,9 12,0 22,5 45,5 20,1
Mdia
No 748,3 176,2 24,7 0,0 949,2 78,8 18,6 2,6 0,0
PTF < 1 AT 0,64
VBP 1.723,6 3.031,3 1.856,1 42,2 6.653,2 25,9 45,6 27,9 0,6
No 1.051,1 71,7 3,8 0,0 1.126,6 93,3 6,4 0,3 0,0
PTF < 1 BT Baixa 0,51
VBP 1.210,7 1.163,7 239,4 2,7 2.616,5 46,3 44,5 9,1 0,1
No 2.900,1 777,5 223,9 3,6 3.905,1 74,3 19,9 5,7 0,1
Brasil 0,80
VBP 5.624,4 14.261,6 23.832,1 10.758,3 54.476,4 10,3 26,2 43,7 19,7

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).

Ao se focar na regio Nordeste, observa-se que a agricultura de alta intensidade


tecnolgica possui maior desigualdade em relao ao total regional, o que mostra que,
mesmo nos segmentos mais avanados, h uma heterogeneidade muito forte.
Todavia, nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul, a mesma comparao
mostra uma distribuio produtiva mais uniforme em relao ao total regional.
Outra constatao que, no Nordeste, regio mais atrasada, quanto maior o grau
de intensidade tecnolgica e institucional, maior foi o indicador de desigualdade
produtiva. Nas demais regies, normalmente as que concentram as produes mais
dinmicas e modernas, observa-se um padro de convergncia dual, j identificado
por Vieira Filho, Santos e Fornazier (2012). Os grupos de alta e de baixa intensidade
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 195

tecnolgica apresentaram ndices de desigualdade produtiva muito mais baixos do


que os totais regionais, o que identifica padres homogneos nas extremidades
da taxonomia. Pelo menos na regio mais dinmica, a taxonomia cumpre o papel de
separar os agentes mais organizados e com um grau de tecnologia mais amplo em
relao produo mais atrasada.
Vale observar que h uma heterogeneidade da riqueza, de um lado, e uma
socializao da pobreza, de outro. No primeiro caso, no Centro-Oeste, 0,1% dos
estabelecimentos que geram renda superior a 200 salrios-mnimos mensais
produzem 23,2% do valor bruto da produo. curioso notar que, no Nordeste,
0,1% dos estabelecimentos nesse mesmo estrato de renda produzem mais de 25%
da produo. O valor bruto produzido pelo estrato de alta renda no Nordeste foi de
3,4 bilhes de reais, enquanto no Centro-Oeste esse valor foi de 726,4 milhes
de reais, ou seja, o valor bruto da produo no Nordeste foi 4,7 vezes maior do
que no Centro-Oeste para o referido estrato de renda. Essa comparao mostra
o quanto desigual a agricultura familiar no Nordeste, j que essa regio concentra
a pobreza rural do pas. Perceba tambm que, no grupo de alta eficincia tecnolgica
do Nordeste, 0,2% dos estabelecimentos no estrato de alta renda (que produziram
mais do que 200 salrios-mnimos mensais) produzem cerca de 38% do valor
bruto da produo.
No segundo caso, para o Nordeste particularmente, a desigualdade produtiva
medida pelo IDP na agricultura familiar de baixa intensidade tecnolgica foi a
mais reduzida no conjunto nacional; porm, ao observar o volume percentual de
estabelecimentos nesse grupo tecnolgico, tem-se que 98,3% dos estabeleci-
mentos encontram-se na faixa de zero a dois salrios-mnimos mensais, o que
representa que muitos estabelecimentos so bastante pobres. O comparativo
percentual de estabelecimentos com o valor bruto da produo sinaliza que,
nas regies mais modernas, h um maior nmero de produtores nos estratos de renda
mais elevados; no obstante, no geral, nas regies mais atrasadas, a concentrao
dos estabelecimentos verifica-se nos estratos de renda mais baixa. O IDP para o
grupo de mdia intensidade tecnolgica indicou maior desigualdade, o que mostra
que a diversidade do conjunto desses estabelecimentos muito mais complexa.
Com base na metodologia de anlise, procurou-se comparar o IDP com a
produtividade do trabalho, ambos os indicadores padronizados. Essa comparao,
como apresentado na figura 7.5, mostra que os dados da agricultura patronal
so mais dispersos em relao produtividade do trabalho, enquanto a agri-
cultura familiar mais concentrada, apresentando um padro mais esttico.
O quadrante que identifica baixa desigualdade produtiva com elevada produtividade
(a homogeneizao da riqueza) contm trs observaes, sendo duas comerciais
e uma familiar.
196 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 7.5
IDP versus produtividade do trabalho (indicadores padronizados) por tipo de
agricultura patronal e familiar (2006)
Tipos de agricultura
3
IDP
(padronizado)
2

1
VA/PO
(padronizado)
0
-3 -2 -1 0 1 2 3 4
-1

-2

-3
Patronal
Familiar
-4

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).

Quanto ao quadrante que expressa alta desigualdade com reduzida


produtividade, h um predomnio da produo patronal. Nesse grupo,
que requer polticas especficas de aumento da produtividade, a desigualdade
elevada, pois essa produo mostra-se mais dinmica, podendo ser influenciada
por flutuaes sazonais e exgenas do mercado. Quanto heterogeneidade na
riqueza (expressa pelo quadrante acima e direita), tem-se uma alternncia entre
estabelecimentos comerciais e familiares, sendo os ltimos mais concentrados
no interior da anlise grfica. O quadrante esquerda e abaixo (o caso tpico
da socializao da pobreza) abrange fundamentalmente a produo familiar.
Como visto anteriormente, so muitos estabelecimentos com baixa produtividade
e reduzida desigualdade, j que compartilham caractersticas produtivas muito
semelhantes de baixa produo.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 197

FIGURA 7.6
IDP versus produtividade do trabalho (indicadores padronizados) por grupos de
eficincia tecnolgica da agricultura familiar e por regies (2006)
Contedo tecnolgico e institucional
IDP
1,8
(padronizado)

0,8

-0,5 -0,2 0 VA/PO 0,5


(padronizado)

-1,2

-2,2
Alta
Mdia

-3,2 Baixa

Regies
IDP
1,8
(padronizado)

0,8

-0,5 -0,2 0
VA/PO 0,5
(padronizado)

-1,2

Nordeste
Norte
-2,2
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
-3,2

Fonte: Censo agropecurio IBGE (2006).

Quando se analisa a figura 7.6, ao focar apenas na agricultura familiar,


as produes de alta e mdia intensidade tecnolgica concentram-se no lado
direito, o que representa maior produtividade do trabalho. Na visualizao
esquerda, tem-se estabelecimentos de baixa e de mdia intensidade tecnolgica.
Os resultados mostram que a heterogeneidade estrutural se encontra em todas
as regies, mas tal heterogeneidade varia em grau (o que pode ser visto pela
198 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

amplitude do desvio-padro da produtividade do trabalho e do IDP) nas


vrias regies. Embora os dados apresentem o que seria normalmente esperado
para o padro tpico da agricultura brasileira, os mesmos qualificam as anlises do
processo de concentrao produtiva e tecnolgica. No que tange ao quadrante de
baixa desigualdade e alta produtividade (homogeneizao da riqueza), tem-se
a regio Sul composta de estabelecimentos de alta intensidade tecnolgica, o que
deixa claro que a agricultura familiar pode ser de alta tecnologia, elevada produ-
tividade do trabalho e baixa desigualdade produtiva, desde que haja ambiente
institucional favorvel ao crescimento e s inovaes tecnolgicas.
O grupo de mdia intensidade tecnolgica deve ser melhor estudado
nesse contexto, pois se mostra disperso tanto na desigualdade produtiva quanto
na produtividade do trabalho, no apresentando um padro bem-definido.
No contexto de baixa desigualdade produtiva e reduzida produtividade
(socializao da pobreza), esse um espao dominado pela agricultura familiar,
sendo mais crtica essa situao nas regies Nordeste e Norte. Como fatos estili-
zados da anlise grfica, percebe-se que as regies mais dinmicas da agricultura
familiar encontram-se mais direita (Centro-Oeste, Sul e Sudeste), enquanto
as regies mais estticas se veem mais esquerda e, normalmente, abaixo, o que
identifica padres de homogeneidade da pobreza (regies Norte e Nordeste).
Perceba que o desvio-padro aumenta ou diminui, de acordo com os padres
regionais de produo e de desenvolvimento.

O DESAFIO DA INCLUSO E DO ACESSO AOS MERCADOS


O setor agropecurio brasileiro passou por muitas transformaes nas ltimas
dcadas, gerando forte modernizao, aumento do incremento tecnolgico e elevada
produtividade. Porm, ainda prevalecem produtores que utilizam baixo contedo
tecnolgico, com reduzida produtividade. H problemas estruturais que criam
ineficincia na gesto dos recursos tecnolgicos e no uso dos fatores produtivos,
o que resulta em um ambiente pouco propcio s inovaes de produto e processo
e difuso de novos conhecimentos.
Procurou-se identificar e mensurar na produo agrcola familiar a hetero-
geneidade estrutural, que inviabiliza a insero produtiva dos segmentos mais
atrasados nos mercados mais dinmicos. Em primeiro lugar, do ponto de vista da
elaborao de polticas pblicas, a anlise aqui apresentada atesta que dispensvel
a classificao entre agricultura familiar e patronal, j que os resultados mostraram a
existncia de agentes produtivos modernos e atrasados dentro de um mesmo conjunto.
A diversidade interna da agricultura familiar requer, ento, aes especficas de
promoo produtiva e de realocao dos recursos para os diferentes segmentos.
Heterogeneidade Estrutural da Agricultura Familiar 199

Em segundo lugar, as especificidades regionais so enormes, exigindo, assim,


mais ateno no planejamento e desenvolvimento regional.
A heterogeneidade produtiva e tecnolgica da agricultura familiar significativa
no comparativo regional brasileiro e entre os grupos tecnolgicos, apontando para
a constatao da hiptese inicial, segundo a qual as inovaes tecnolgicas guiadas
por mudanas institucionais contribuem para ampliar o grau de heterogeneidade
do sistema, beneficiando os agentes mais inovadores.
Conforme a evidncia emprica, cerca de 5% dos estabelecimentos familiares
mais ricos foram responsveis por 64% do valor bruto da produo, enquanto 66%
dos estabelecimentos mais pobres participaram com aproximados 10% da produo.
Alm disso, no estrato de renda mais baixo, de zero a dois salrios-mnimos mensais,
a participao dos estabelecimentos familiares fica em torno de 90%. Logo, h um
padro forte de concentrao da renda bruta, de um lado, e um peso elevado
da extrema pobreza na agricultura familiar, de outro. Ao analisar a viabilidade
econmica da produo familiar, em 2006, dos 4,4 milhes de estabelecimentos,
42% apresentaram renda bruta acima dos custos totais, ou renda lquida positiva.
No outro extremo, mais da metade dos estabelecimentos encontrava-se em situao
financeira desfavorvel.
Quanto produtividade do trabalho, foi possvel comparar o setor agrope-
curio brasileiro com os demais setores de atividade econmica. No agregado,
a agricultura brasileira menos produtiva em relao aos demais setores (indstria e
servios). Entretanto, com a estratificao tecnolgica, observou-se grande
variabilidade da produtividade do trabalho entre os estabelecimentos produtivos.
A agricultura mais produtiva chega a ter uma produtividade do trabalho quase
sete vezes maior do que a mdia da agricultura nacional. A agricultura familiar
apresentou, contudo, baixos nveis de produtividade do trabalho associados a uma
menor variabilidade.
No comparativo da produtividade do trabalho versus IDP, vale destacar
dois padres: i) heterogeneidade da riqueza; e ii) socializao da pobreza.
De um lado, os estabelecimentos com maior contedo tecnolgico obtiveram
indicadores de desigualdade e de produtividade do trabalho mais elevados, variando
em certa medida entre as regies estudadas. Do outro, nas regies mais atrasadas
(precisamente no Nordeste), a agricultura familiar mais desigual e concentra grande
parte da pobreza rural, embora se verifique o desenvolvimento dual (convivncia de
setores modernos e atrasados no mesmo espao econmico). A regio Sul identificou
um padro produtivo mais homogneo e com nveis de renda acima da mdia.
O Sul considerado a regio mais dinmica da produo familiar, onde h o menor
percentual de pobreza rural (47% dos estabelecimentos produtivos no total regional)
e o menor indicador de desigualdade (0,73) entre todas as regies estudadas.
200 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

No grupo de mdia intensidade tecnolgica e PTF menor do que 1, preciso


pensar, mesmo no curto prazo, em polticas que possam reverter a situao de
renda lquida negativa, aumentando a eficincia produtiva. Pode-se atribuir parte
deste resultado a flutuaes sazonais; porm, outra parte deve ser decorrente
de ineficincia tecnolgica. No grupo de baixa intensidade tecnolgica, h muitos
estabelecimentos improdutivos. So necessrias polticas estruturantes de aumento
da capacidade de absoro tecnolgica, extenso rural e educao, bem como
polticas de curto prazo, como polticas afirmativas e de transferncia de renda.
No grupo de alta intensidade tecnolgica, embora haja renda lquida positiva,
em parte explicada pelos gastos em tecnologias poupa-terra e poupa-trabalho,
a PTF no alcanou o seu maior valor. Esse grupo de estabelecimentos, exceto
pelos problemas sazonais, pode melhorar a eficincia no uso de seus recursos
via aumento da capacidade de absoro de conhecimento externo, que pode ser
estimulada por polticas especficas de capacitao gerencial, dependendo dos
cultivos em questo e da regio. Normalmente, para o grupo de alta eficincia
tecnolgica, polticas horizontais de melhoria da competitividade contribuem para
reduo dos custos produtivos, o que pode, ao mesmo tempo, auxiliar nos ganhos
e apropriao de renda.
Um estudo mais abrangente que contemple anlises por cultivos auxiliar
na definio de polticas pblicas, levando em conta as especificidades regionais e
produtivas. Entretanto, fato que o pas deve ter uma poltica clara de aumento
da capacidade de absoro tecnolgica, o que exige avanos na extenso e educao
rural. Tais avanos necessitam de polticas mais integradas entre Unio, estados e
municpios, de modo a criar capilaridade no sistema, realizando a difuso das novas
tcnicas e conhecimentos at o produtor. Transformar a agricultura familiar de
mercado ser o desafio central do planejamento e da poltica agrcola no Brasil para
os prximos anos. Isso requer, portanto, repensar o papel do Estado e das polticas
pblicas, inclusive redefinir prioridades nas instituies pblicas de pesquisa,
tal como reavaliar a funo da Embrapa no planejamento da incorporao de novas
fronteiras agrcolas e da mitigao da pobreza rural.
CAPTULO 8

O PETRLEO NOSSO?

Em uma tentativa de realizar um quadro comparativo com o exemplo da agricultura,


este captulo e o prximo apresentaro dois casos de sucesso na poltica de inovao
no Brasil: o primeiro refere-se ao desempenho da Petrobras na produo e na explorao
de petrleo e o segundo diz respeito produo de aeronaves pela Embraer. O leitor
mais atento perceber que o fomento das polticas de inovao no setor agropecurio
correspondente e to complexo quanto a transformao no setor industrial, o que leva
a concluir que o avano realizado na produo agrcola pela Embrapa foi extraordinrio
e nico ao se comparar com as experincias de segmentos tecnologicamente dinmicos
no contexto global das economias.
A produo de petrleo no Brasil ser aqui objeto de anlise, j que a Petrobras
foi um caso bem-sucedido capaz de gerar tecnologia de ponta na explorao de
petrleo em guas profundas. Infelizmente, a ingerncia pblica na estatal ao longo
da ltima dcada poder afetar a sua sobrevivncia e sua competitividade externa.
No balano contbil de 2014, a empresa teve prejuzo de R$ 6,2 bilhes de reais
com os desvios de corrupo e, alm disso, teve resultado lquido negativo da
ordem de R$ 21,6 bilhes de reais. Na ltima estimativa de 2016, a dvida bruta
da Petrobras atingiu o nvel recorde de R$ 506,5 bilhes, enquanto, em 2003,
esse montante era de R$ 31 bilhes, um crescimento de 24% anual no respectivo perodo.
O investimento em tecnologia depende da capacidade da empresa em alocar recursos
financeiros na rea de pesquisa. Com a reduo dos investimentos, as inovaes
ficam comprometidas e, consequentemente, deteriora-se a habilidade da firma de
controlar redes estratgicas de conhecimento. Portanto, o futuro fica em xeque.1
O objetivo das polticas de inovao promover o intercmbio de conhe-
cimento e acelerar sua difuso, ampliando a produtividade da firma. O presente
captulo busca fazer uma avaliao do desempenho empresarial da companhia em
relao ao seu progresso tecnolgico, a despeito do cenrio adverso instaurado no
passado recente. preciso ter em mente que o caminho frente bastante incerto,

1. Ser que a viso extremamente favorvel do capitalismo de Estado mostrado por Hira e Pineau (2010) em relao s
falhas das prescries de privatizao na Amrica Latina, em especial com respeito Petrobras no Brasil, seria a mesma?
De fato, a Petrobras logrou sucesso enquanto gerida de forma a buscar ganhos privados sob a tica empresarial,
mas fcil perceber que, depois do aumento do volume de recursos transacionados pela companhia, o comportamento
oportunista do governo em se apropriar do dinheiro, sem se preocupar com os lucros, foi uma tendncia generalizada,
levando aos casos de corrupo averiguados pela operao Lava Jato a partir de 2014, que vem investigando o maior
esquema de lavagem de dinheiro, com o cumprimento de mandados de busca e apreenso, de priso temporria e
preventiva de polticos e de empresrios, bem como de conduo coercitiva.
202 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

embora o texto apresente um panorama otimista da evoluo tecnolgica.


De qualquer forma, mais detalhes da ingerncia poltica na estatal sero
tratados ao final.

A INDSTRIA DO PETRLEO E A PETROBRAS: MARCO TECNOLGICO E A


EXPLORAO EM GUAS PROFUNDAS
Em pases de industrializao tardia, h alguns exemplos econmicos que demonstram
o surgimento e o desenvolvimento da competitividade global baseada na criao
de mudana tcnica e na concepo de redes de conhecimento dinmicas. Estudos de
aprendizado fornecem explicaes do processo de imitao inovao. Imitao refere-se
capacidade de assimilar o conhecimento incorporado, enquanto as habilidades
de resoluo de problemas denotam a capacidade real de criar novos conhecimentos.
As empresas lderes em economias de pases emergentes desenvolveram um processo
que incorpora o aprendizado de habilidades operacionais e inovaes elementares
antes de criar a sua prpria capacidade de resolver problemas. Em outras palavras,
essas empresas foram capazes de aprender, assimilar e adotar conhecimento externo
antes mesmo de iniciar um ciclo interno e virtuoso de inovao que depende ainda
mais das redes estratgicas de conhecimento e colaborao externa.
A indstria de produo de petrleo offshore no Brasil um exemplo ilustrativo
do surgimento e desenvolvimento de uma rede de conhecimento centrada
na firma. Como estudado por Dantas e Bell (2009), a produo de petrleo brasileira
evoluiu por uma srie de eventos que proporcionaram o aumento da criao de
conhecimento em rede, amplificando a complexidade e a diversidade de tecnologias
compartilhadas entre os principais agentes no mercado. Essa evoluo complementa
a diviso do trabalho inovador entre a procura interna e parceiros estrangeiros.
A explorao de petrleo domstico pode ser dividida em duas eras: antes
e depois da criao da companhia petrolfera estatal Petrobras, em 1953. 2
No perodo anterior, no incio do sculo passado, houve exploraes pioneiras
baseadas em iniciativas privadas de pequeno porte. Esta primeira tentativa de
produzir petrleo era importante para fornecer insumo bsico para a iluminao
residencial da poca. O desejo de encontrar petrleo aumentou aps a descoberta do
recurso mineral em vrios pases da Amrica Latina. Na dcada de 1930, as agncias
governamentais e empresas privadas continuaram as exploraes, mas obtiveram
resultados econmicos decepcionantes. No contexto internacional, os derivados
de petrleo comearam a ser utilizados em larga escala na indstria automotiva
e qumica. Desde 1934, o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM)

2. De acordo com Morais (2013), a histria da produo de petrleo no Brasil pode ser dividida em cinco perodos
de tempo: i) (1864-1918) exploraes pioneiras; ii) (1919-1939) incio das exploraes estatais; iii) (1940-1973) busca
para reduzir as importaes de petrleo; iv) (1974-2006) trajetria para a produo de autossuficincia; e v) (2006
frente) a explorao do Pr-sal. A abordagem aqui desenvolvida concentrar-se- no perodo aps a criao da Petrobras.
O Petrleo Nosso? 203

tinha sido responsvel por liderar a explorao. Em 1938, criou-se o Conselho


Nacional do Petrleo (CNP) em uma tentativa de intensificar os investimentos.
Em 1939, o primeiro campo de petrleo, embora no comercial, foi descoberto
em Lobato na Bahia. A primeira descoberta comercial de petrleo ocorreu aps a
perfurao perto de Candeias em 1941.

O PETRLEO NOSSO! Manifestao a favor da soberania na produo


de petrleo no Brasil, promovida pelo Centro de Estudos e Defesa do Petrleo
e da Economia Nacional (CEDPEN), criado em 1948. Ao fundo, painel com
retrato de Arthur Bernardes, ex-presidente e defensor do nacionalismo. Com a
derrubada do Estado Novo e o fim da II Guerra Mundial, a campanha para descobrir
petrleo em territrio nacional dividiu o pas entre os que achavam que a busca
exploratria deveria ser conduzida exclusivamente por uma companhia estatal
brasileira e aqueles que defendiam a entrada de empresas privadas (nacionais ou
estrangeiras) no mercado domstico. Cabia ao CEDPEN articular militares, homens
pblicos, intelectuais e estudantes. Um dos principais lderes da campanha foi o
escritor Monteiro Lobato, o qual foi seguido pelo general Lenidas Cardoso (pai
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso) e outras figuras ilustres poca.
Desde a dcada de 1930, Monteiro Lobato j defendia maiores investimentos
para o desenvolvimento do setor. A atmosfera poltica do perodo foi retratada no
universo infantil em O poo do Visconde, publicado em 1938. Contrariando o
discurso oficial de que no existia petrleo no Brasil, o autor narrou uma estria em
que o leo negro tinha sido encontrado no Stio do Pica-Pau Amarelo. Buscava-se
sensibilizar os jovens quanto importncia do tema para o progresso da nao.
A primeira descoberta de petrleo em solo brasileiro ocorreu em Lobato, na Bahia,
em 1939. Contudo, importante observar que a denominao da localidade foi
apenas uma mera coincidncia com o nome do escritor.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP).


204 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

As expectativas iminentes de produo em quantidades comerciais levaram


criao da Petrobras, em 1953. Naquele momento, o governo brasileiro imps a
monopolizao do Estado sobre a produo de petrleo, o refino e o transporte
de granis, mas no interviu na distribuio de mercado.

CRIAO DA PETROBRAS O ento Presidente Getlio Vargas assina a lei que


cria a Petrleo Brasileiro S/A Petrobras, no dia 3 de outubro de 1953. A partir
dessa data, a companhia assumiria o monoplio da pesquisa, explorao e refino
do petrleo no pas, bem como a comercializao de derivados.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP).

Aps a criao da Petrobras, a produo brasileira de petrleo pode ser


estudada sob o prisma de trs etapas, como sugerido por Morais (2013). Primeiro,
da dcada de 1950 de 1970, a produo de petrleo foi caracterizada por um
esforo em reduzir a dependncia externa sobre as importaes, iniciando as
atividades pioneiras de P&D. Em 1955, a quota de produo nacional de consumo
interno total foi de apenas 7,3%, estimando a produo em 312 mil m cbicos.
Nessa fase, vrios campos de petrleo foram descobertos no Nordeste. Em 1963,
a Petrobras descobriu o primeiro campo de petrleo gigante em Carmpolis,
Sergipe. No entanto, ficou claro que as descobertas terrestres no seriam suficientes
para diminuir as importaes de petrleo no Brasil. No ano de 1966, a criao
do Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello da
Petrobras (Cenpes) foi importante para redirecionar os investimentos da explorao
em terra para a costa martima.
O Petrleo Nosso? 205

CONSTRUO DO CENTRO DE PESQUISA E DESENVOLVIMENTO DA PETROBRAS


Desde os anos que antecederam criao da Petrobras, havia preocupao das
autoridades brasileiras em desenvolver capital humano e tecnologia que fossem
voltados indstria local. O ano de 1963 marca o incio da construo (foto
acima) do Cenpes, que passaria a responder pelo desenvolvimento tecnolgico nas
reas de explorao, produo, refino de petrleo e gs natural, alm de energias
renovveis e desenvolvimento sustentvel. As instalaes foram construdas na
Ilha do Fundo no Rio de Janeiro e ficaram prontas somente no ano de 1966.
De acordo com a Agncia Petrobras, o centro (na foto abaixo vista area
recente) um dos complexos de pesquisa aplicada mais relevantes no mundo
ligado ao setor de Petrleo, e o maior do Hemisfrio Sul. Em 2013, a instituio
contava com 1.897 empregados, dos quais 1.420 dedicados exclusivamente
P&D e 314 engenharia bsica dos projetos. Entre os pesquisadores, 23%
possuam titulao de doutorado, enquanto 42%, de mestrado.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP).


206 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Inicialmente, em 1968, as buscas ocorreram no Recncavo Baiano e nas bacias do


Esprito Santo e Sergipe-Alagoas. Em 1968, a Petrobras perfurou a primeira
descoberta offshore a 30 m no delta do rio So Francisco e a uma profundidade
de 80 m, no campo de Guaricema. Esse poo confirmou a existncia de leo por
baixo da plataforma continental. Posteriormente, em 1971, a explorao voltou-se
para a bacia de Campos.
A segunda fase compreendeu o perodo de 1974 a 2006. Durante esse perodo,
o Brasil perseguiu a autossuficincia. A dcada de 1970 foi marcada pela crise
do petrleo, o que representou uma reduo drstica da oferta mundial e um
aumento significativo dos preos do hidrocarboneto. Com a mudana dos
preos relativos dos fatores de produo, j que o custo energtico aumentou,
foram criados caminhos alternativos: i) substituir o petrleo por outras fontes
de energia; e ii) intensificar a explorao offshore, notadamente na Bacia de Campos.

PRIMEIRA DESCOBERTA DE PETRLEO NO MAR Em 1968, no campo de


Guaricema, em Sergipe, a 80 m de profundidade, foram testadas as primeiras
tecnologias direcionadas explorao martima. A construo da plataforma
P-1, destacada na fotografia, foi desenvolvida com tecnologia norte-americana
e montada em Niteri, Rio de Janeiro. O ano tambm marcou a criao da
Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (Opep), que seria decisiva na
oferta mundial de petrleo e interferiria nos aumentos dos preos internacionais
da commodity. O curioso que o sucesso da explorao offshore, principalmente
a partir da dcada de 1970, com o choque de oferta imposto pela Opep, estaria
diretamente associado ao maior preo do petrleo, que viabilizaria o desenvol-
vimento de tecnologias requeridas a este tipo de explorao.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP).


O Petrleo Nosso? 207

Por um lado, em 1975, o governo federal lanou o Prolcool para incentivar o


uso de lcool, combustvel alternativo, como substituto da gasolina. Essa substituio
foi impulsionada pelo primeiro choque do petrleo, em 1973, resultado do conflito
rabe-israelense (a guerra do Yom Kippur). De acordo com Melo e Fonseca (1981), o
preo do petrleo importado subiu cerca de 3 para 12 dlares por barril entre 1973 e
1974, o que representou um aumento das despesas com importao de 469 milhes para
2,8 bilhes de dlares no respectivo perodo. Alm disso, a indstria do acar
estava passando por uma grave crise. Como observado por Vieira (1999), tem-se a
queda acentuada dos preos de acar, sendo de 1,2 mil dlares por tonelada em
1974 para 172 dlares em 1978. O aumento dos preos do petrleo e a queda
nos preos do acar influenciaram ainda mais o mercado de petrleo no Brasil.

A BUSCA POR UM COMBUSTVEL ALTERNATIVO Com o aumento do preo do


petrleo e do custo das importaes brasileiras na dcada de 1970, o governo
instituiu o Prolcool no ano de 1975, a fim de minimizar a dependncia do pas
no consumo do recurso natural, especificamente na substituio da gasolina no
mercado interno. A indstria automotiva nacional foi estimulada a desenvolver
tecnologia de combustveis alternativos. Na foto, tem-se o presidente da Petrobras
poca, Shigeaki Ueki, abastecendo veculo durante a cerimnia de entrega dos
primeiros carros movidos lcool no pas.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP).


208 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Na dcada de 1970, o Brasil no era autossuficiente na produo de petrleo,


e as importaes representaram cerca de 70% do consumo interno. O consequente
aumento dos preos desencadeado por esta dependncia externa comprometeu o
equilbrio financeiro e o crescimento autnomo do pas. Em 1979, essa situao
foi agravada pelo segundo choque do petrleo, causado por conflitos regionais no
Oriente Mdio (a guerra entre Ir e Iraque). Baseado em Mello e Fonseca (1981),
o segundo choque de oferta representou um aumento de 12 para 18 dlares
por barril. Alm disso, esse aumento foi associado ao aumento da taxa de
juros americana, agravando as dvidas nas contas do governo brasileiro, o que
influenciou na queda do nvel de atividade da economia na dcada de 1980.

EXTRAO DO PRIMEIRO LEO NA BACIA DE CAMPOS A dcada de 1970


foi importante na descoberta de diversos reservatrios na Bacia de Campos,
tais como Garoupa (1974), Pargo, Namorado e Badejo (1975), bem como
Enchova e Bicudo (1976). A Petrobras, por meio do mapeamento da plataforma
continental do litoral brasileiro, na costa norte do estado do Rio de Janeiro
com extenso at o sul do Esprito Santo, descobriu significativo reservatrio
de petrleo, com rea aproximada de 100 mil quilm quadrados. Em 1976, no
campo de Enchova, em uma plataforma flutuante, foi extrado o primeiro leo
a uma profundidade de gua superior a 100 m. A explorao comercial iniciou
no ano seguinte, com a produo de 10 mil barris ao dia. Esta regio tornou-se
muito prspera, contribuindo substancialmente para a reduo da dependncia
externa da economia brasileira.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP).


O Petrleo Nosso? 209

Por outro lado, os dois choques de oferta incentivaram o investimento na


explorao de petrleo em guas profundas. A mudana dos preos relativos via
aumento do preo do petrleo induziu inovaes nas trajetrias de explorao offshore.
Elevou-se consequentemente o investimento na busca por petrleo em guas
profundas, o que promoveu de forma gradual a recuperao da produo
nacional na dcada seguinte. Depois de vrias tentativas, a Petrobras descobriu os
primeiros campos de petrleo por uma srie de perfuraes na bacia de Campos,
especificamente no campo de Garoupa, em 1974. Essas descobertas representaram
um importante ponto de inflexo nas expedies ao largo da costa martima
brasileira. Por uma perfurao de 120 m abaixo da lmina dgua, estimulou-se
a explorao intensiva da bacia de Campos, o que proporcionou descobertas
sucessivas at 1976, como foram os casos de Pargo, Badejo, Namorado e os
campos de Enchova.
A produo intensificou-se, e os primeiros experimentos tecnolgicos foram
incorporados. Por sua vez, no final da dcada de 1970, como identificado por
Lall (1981), a Petrobras j se mostrava como exportadora de tecnologia na
explorao de petrleo offshore. Na dcada de 1980, a dependncia das impor-
taes foi reduzida. Em 1984, o campo de Albacora foi perfurado a 293 m da
superfcie. Em 1985, a produo atingiu mais de 31 milhes de m3, representando
cerca de 50% da produo nacional no consumo interno total e minimizando,
simultaneamente, o dbito na balana comercial. Embora a explorao na bacia
de Santos tenha sido iniciada em torno de 1970, apenas em 1984 uma afiliada
da Shell Oil tornou-se a primeira empresa a descobrir campos de gs em guas
rasas de at 150 m. Quatro anos mais tarde, a Petrobras encontrou gs no campo
de Tubaro e, em seguida, no de Estrela do Mar. No entanto, apenas no ano de
2000 a Petrobras decidiu mudar a estratgia de explorao na bacia de Santos,
direcionando seus esforos para guas profundas e ultraprofundas. O resultado
originou a descoberta do campo de Mexilho, classificado como o maior campo
de gs natural do Brasil. Ao expandir as operaes offshore na dcada de 1990,
a Petrobras encontrou progressivamente campos gigantes em guas profundas.
Descobertas mais significativas foram realizadas em guas profundas superiores a
500 m, incluindo os campos de Marlim, Barracuda e Roncador.
A onda de privatizao no Brasil, nas dcadas de 1980 e de 1990, aumentou
a produtividade de muitas empresas de origem estatal, tais como as do setor
de telefonia, a indstria mnero-metalrgica, bem como a Embraer. O governo
muitas vezes no teve o apoio suficiente para realizar todas as privatizaes, o
que foi o exemplo da Petrobras, talvez pelo apelo ao orgulho nacional. Segundo
Bridgman, Gomes e Teixeira (2011), existiriam evidncias de que a ameaa
privatizao e concorrncia de mercado (entrada de novas firmas) poderiam
aumentar a produtividade das empresas pblicas, mesmo quando a privatizao em
210 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

si no ocorresse. Tais autores mostraram que a PTF da Petrobras tinha aumentado


acentuadamente aps a quebra do monoplio legal na explorao e produo de
petrleo, bem como depois da criao da Agncia Nacional de Petrleo (ANP),
em 1997, dobrando em praticamente seis anos a produtividade da empresa.
Embora a companhia no tenha sido privatizada e nem mesmo tenha enfrentado
de fato competio, a simples ameaa naquele momento teria sido suficiente para
gerar aumentos de produtividade. Esses resultados sugeriram que a mudana do
ambiente competitivo forou uma melhora dos resultados.

POSSE DE OZIRES SILVA NA PRESIDNCIA DA PETROBRAS Ozires Silva tra-


balhou na Embraer por quase 16 anos at 1986, quando aceitou o desafio de
comandar a Petrobras, onde atuou at 1989. Na sua viso, a Petrobras era uma
das empresas mais importantes do Brasil e ocupar um cargo dessa magnitude
abriria a possibilidade de evitar leis que pudessem prejudicar os anseios da
indstria nacional, inclusive da Embraer, empresa que ajudou a construir no
final da dcada de 1960.

Fonte: Banco de Imagens da Petrobras (BIP), crdito fotogrfico Helmut Otto.

Em 1992, a Petrobras foi reconhecida com o prmio mais importante da


indstria de petrleo offshore o Distinguished Achievement Award da Offshore
Technology Conference.3 Tecnologias de engenharia inovadoras no campo de Marlim
foram desenvolvidas, incluindo o uso de rvores de natal molhada e equipamentos
remotos com tubos flexveis em lmina dgua superiores a 700 m, a instalao da

3. A Offshore Technology Conference (OTC) foi fundada em 1969 no intuito de aprimorar, discutir e desenvolver as
tecnologias existentes na indstria do petrleo. A primeira conferncia foi realizada em Houston. Esta conferncia est
entre as maiores feiras e reunies realizadas anualmente nos Estados Unidos. No intuito de concentrar em problemas locais,
conferncias regionais foram criadas no Brasil, em 2011, e na sia, em 2012. Ao longo do tempo, a OTC tem mantido a
sua importncia para o mercado de petrleo offshore. Para maiores informaes, consulte OTC (2015).
O Petrleo Nosso? 211

monoboia mais profunda do mundo (405 m), a construo de sistemas flutuantes


de produo com base em plataformas semissubmersveis, bem como o estabeleci-
mento de parcerias cientficas para compartilhar conhecimentos em guas profundas.
Em 2001, a Petrobras foi novamente agraciada, basicamente pelo reconhe-
cimento da liderana na produo de petrleo offshore em guas ultraprofundas.
Esse feito esteve diretamente relacionado s inovaes para reduzir os custos de
desenvolvimento e de operao no campo de Roncador. Em 1999, a Petrobras
estabeleceu recorde mundial de apenas 27 meses para o perodo mais curto entre
a descoberta e a produo de petrleo, em uma perfurao de mais de 1.800 m.
Essa conquista foi possvel graas utilizao de um sistema de produo antecipada
com posicionamento dinmico e uma estrutura de produo que incorporou diversas
inovaes incrementais no sistema de controle submarino (risers de ao flexveis,
sistemas de ancoragem e de produo submarina) (OTC, 2015).
A terceira fase da indstria petrolfera brasileira associa-se a um perodo de
autossuficincia. Em 2006, encontrou-se uma acumulao gigante de petrleo no
Pr-sal no reservatrio de Tupi, localizado em lminas dgua de 2.000 m e a uma
profundidade de 5.000 m abaixo da superfcie do oceano (Beltro et al., 2009).
Uma nova era iniciou-se. Naquela poca, a Petrobras estava classificada como
o principal agente na explorao de petrleo em guas ultraprofundas, proje-
tando tecnologias e organizando redes colaborativas de inovao. No mesmo ano,
a produo atingiu quase 100 milhes m3, tendo a participao de 100% da produo
nacional no consumo interno total. O petrleo encontrado na zona do Pr-sal obteve
melhor qualidade econmica, uma vez que era mais leve do que o petrleo bruto
encontrado na maior parte da produo Ps-sal brasileira.
Em 2007, com base nas estimativas de quinze poos, a Petrobras anunciou a
extenso da fronteira Pr-sal, que cobria uma rea de 800 km de comprimento e
200 km de largura nas bacias do Esprito Santo, Campos e Santos. Em seguida,
a Petrobras desenvolveu um plano estratgico para explorar os campos de Tupi,
Iara e Guar. A estratgia de desenvolvimento buscava realizar testes prolongados
seguidos por projetos de explorao e produo, incluindo a remodelagem de
plataformas flutuantes, sistemas de armazenamento e instalaes de descarregamento.
Para uma viso geogrfica da produo de petrleo nas principais bacias brasileiras,
incluindo o polgono do Pr-sal, veja figura 8.1.
212 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 8.1
Produo de petrleo offshore brasileira, incluindo o polgono do Pr-sal

( AL . MACEI

. PALMAS
SE
ARACAJU.
BRASIL
TO CARMPOLIS

GUARICEMA
BACIA
O

SERGIPE-
OCEANO PACFIC

AMRICA DO SUL LOBATO


ALAGOAS
BA . SALVADOR
OCEANO
ATLNTICO

BACIA BAHIA
GO
. DF

. GOINIA

MG

BACIA DO
ES 0 ESPRITO SANTO
. BELO HORIZONTE - 30
0
50
. -1.
VITRIA O
TIC
N
TL
OA

PARGO
N
EA

GAROUPA
OC

RONCADOR
RJ NAMORADO
ALBACORA
SP ENCHOVA
BADEJO MARLIM
.
BONITO MARLIM SUL
RIO DE JANEIRO
. SO PAULO PIRAPITANGATAMBA
BARRACUDA
MARIMB BACIA DE CAMPOS
MEXILHO

TAMBUAT
Capital
PR PIRACUC ITAPU
BZIOS

. ATAPU
Lobato
TUBARO
CURITIBA
Limites das bacias de petrleo
ESTRELA LAPA JPITER
DO MAR
SAPINHO
TUPI - 300 Profundidade da gua
CARAVELA - 1.500 (- 300 e - 1.500 m)
BACIA DE SANTOS
CAVALO Blocos de explorao
SC MARINHO
. FLORIANPOLIS Campos de produo de petrleo

Polgono do Presal
-1.500
-300

Elaborao dos autores.


O Petrleo Nosso? 213

EXTRAO DO PRIMEIRO LEO DO PR-SAL Em 2 de setembro de 2008, o


presidente Luiz Incio Lula da Silva e os ministros Dilma Rousseff (Casa Civil) e
Edison Lobo (Minas e Energia), bem como Srgio Gabrielli, ento presidente da
Petrobras, comemoraram a extrao de petrleo na plataforma P-34, no campo
de Jubarte, Esprito Santo.

Fonte: Agncia Brasil (EBC), crdito fotogrfico Ricardo Stuckert/PR.

A explorao de petrleo offshore extremamente onerosa e, ao mesmo tempo,


cria barreiras entrada de novos concorrentes. De acordo com Morais (2013),
a fase de explorao e a pesquisa de depsitos com potencial produtivo envolvem
gastos com aluguel de plataformas de perfurao, que podem atingir valores
iguais ou superiores a 600 mil dlares por dia de trabalho. Na bacia de Campos,
o custo mdio de perfurao de um poo exploratrio de cerca de 20 milhes
de dlares, chegando a um limite mximo de 60 milhes de dlares entre 50 e 100
dias de operaes. Esses custos so especificados antes da fase de produo, caso se
confirme a existncia de depsitos com volumes comerciais. No caso da explorao
do Pr-sal, de acordo com o mesmo autor, o custo total de operao do primeiro
214 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

poo de petrleo em Parati no ano de 2006 atingiu 240 milhes de dlares, o mais
caro do mundo at aquele ponto do tempo. At 2009, os poos perfurados na zona
de Pr-sal custaram cerca de 80 milhes de dlares, quantidade ainda expressiva
de capital comparativamente ao quadro global da indstria.

FIGURA 8.2
Dimenso da profundidade das exploraes no Pr-sal e os desafios envolvidos

Nivel do
Mar
Plataforma
Localizada em rea remota
de at 300km na costa
Oceano martima brasileira Dutos ou navio aliviador
Lmina dgua que varia Leva para o continente o
em torno de 2.000m petrleo retirado do mar
rvore de Natal Molhada
Vlvulas operadas remotamente,
que controlam o fluxo dos fludos
2.000 m
Camada de ps-sal
Regio qual abriga a
maioria das reservas
mineirais do Brasil
3.000 m

Camada de sal Equipamentos de perfurao


Formou-se h milhares de Envolve grandes desafios, j que a
anos aps a separao dos camada composta de sal se encontra
continentes, podendo chegar instvel e no rgida
at 3.000m de espessura

6.000 m
Tubulao
Pode ficar na horizontal para
Rochas do pr-sal absorver mais leo
Camada formada antes da
faixa de sal que tem
temperatura mdia de
150c nessa profundidade
Matria-prima
Bomba de suco Bolses que concentram
Equipamento que envia o gs, gua e petrleo
petrleo para a plataforma
7.000 m

Elaborao dos autores.

Apesar dos esforos exploratrios extremamente bem-sucedidos na bacia de


Santos, o desenvolvimento do campo de Tupi e outras reas prximas exigiriam,
como bem mostrado por Beltro et al. (2009), a superao de diferentes desafios
associados construo de poos e explorao do petrleo. De um lado, a presena
de uma camada espessa de sal criava condies favorveis captura de hidrocarbonetos,
uma caracterstica positiva em termos de explorao. Em contraposio, a desvantagem
O Petrleo Nosso? 215

mostrava-se na extensa lista de potenciais problemas operacionais para construir com


sucesso a perfurao de poos atravs dessa camada de sal, que estava envolta por
um ambiente extremo de alta presso e baixa temperatura, e a extrao de petrleo
passando por uma ampla lmina dgua, j que o impacto das ondas nessa profundidade
muito maior e mais complicado. Seria necessrio, portanto, o desenvolvimento
de novos materiais e equipamentos, bem como novas unidades de produo, tais como
plataformas adaptadas, tubos mais resistentes e flexveis, tecnologias de perfurao
na camada de sal e reverso do fraco desempenho do cimento. Para uma viso da
profundidade envolvida na explorao do Pr-sal, segue a figura 8.2.

PROBLEMAS E SOLUES TECNOLGICAS


Ao longo de todo o perodo de explorao de petrleo ps-criao da Petrobras,
a tecnologia de pesquisa foi sendo desenvolvida medida que os problemas
de produo foram surgindo. Com o passar do tempo, a produo brasileira expan-
diu-se da terra para o mar e, em seguida, de guas rasas para as guas profundas e
ultraprofundas. Por um lado, a busca por novas tecnologias aumentava medida
que a produo atingia profundidades superiores de gua. Por outro lado, aps
o colapso dos preos do petrleo, em 1986, o incentivo para investir em guas
profundas limitou-se, mudando a trajetria das inovaes induzidas pelos preos
relativos. Essa foi uma poca diferente quando comparada dcada de 1970, em que
os preos do petrleo estavam elevados. O conhecimento necessrio para explorar
os recursos petrolferos no era disponvel internamente, criando forte estmulo
para trabalhos colaborativos com vrias empresas internacionais. Novas formas
de pensar sobre a geologia regional e sobre o ambiente local foram necessrias,
bem como novas respostas aos desafios de perfurao e produo.
Com a escassez de recursos para investimentos e com o fim do monoplio
estatal, a Petrobras perseguiu, a partir de 1997, como estratgia de sobrevivncia,
o desenvolvimento tecnolgico em um ambiente cientfico cada vez mais cooperativo,
envolvendo diferentes instituies, parceiros nacionais e estrangeiros, bem como
centros de pesquisa, universidades e outras empresas.4 Como demonstrado por Dantas
e Bell (2011), a P&D foi realizada em uma rede de inovao estratgica, no intuito
de desenvolver diferentes tecnologias (as j citadas plataformas semissubmersveis,
rvores de natal molhadas, anlise e modelagem de bacias, tecnologias de perfurao
de poos, sistemas de bombeamento multifsico etc.). Como a explorao em guas
profundas no Brasil intensificou-se nesse perodo, a Petrobras tornou-se lder mundial
no avano da fronteira da produo internacional. O maior sucesso da Petrobras foi
estruturar uma rede inovadora com base em seu conhecimento para acessar recursos
localizados fora dos limites organizacionais da empresa (ver figura 8.3).

4. Tal como Furtado (1997) apresenta o caso da indstria de petrleo na Frana.


216 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

FIGURA 8.3
Estrutura de inovao e resoluo de problemas como uma firma centrada na rede
de conhecimento
Longas distncias Densidade e contaminantes
costa para plataforma e efluentes complexos, tais
plataforma para o poo como fludos, gases e slidos
Desafios
Ambiente tecnolgicos Invisibilidade operativa
temperaturas extremas, de guas rasas para
presso, solo rochoso e ultraprofundas
condies marinhas

2 3
1 P&D 4
colaborativo

Centro de
Fornecedores
pesquisa

Petrobras

Provedor
Universidades
de servios

Petroleiras
1 4
2 3
Novos materiais
Anlise e modelagem de bacias Veculos de opero remota
Estudos ssmicos Submarinos no tripulados
Anlise das formaes
rochosas

Plataformas fixas
Plataformas semi submersveis Aes especiais
Plataformas flutuantes (FPSO) Tecnologias Nanomateriais
Risers flexveis Captura e separo de CO2 e
Cabos umbilicas H2 S
Tecnologias de perfurao Sistema submarino de
rvores de natal molhadas separao de gua e leo
Sistema de ancoragem vertical Sistema de bombeamento mul-
Bomba submersvel eltrica tifsico

Fonte: Elaborao dos autores com base em Morais (2013).

Como mencionado por Morais (2013), a estrutura do processo de inovao


da Petrobras conecta desafios tecnolgicos (em termos de ambiente marinho,
longas distncias, invisibilidade operativa, bem como densidade e contaminantes
do petrleo) e solues tcnicas. Novos materiais foram necessrios para trabalhar
em condies de presso e temperatura extremas. Tcnicas ssmicas e de modelagem
foram requeridas para analisar a evoluo das bacias sedimentares e para calcular
O Petrleo Nosso? 217

o respectivo potencial produtivo. Acima dos 300 m de profundidade, o mergulho


humano torna-se impossvel e, com isso, operaes produtivas necessitam de veculos
operados remotamente e de submarinos no tripulados. Com o distanciamento entre
a plataforma e o poo, dispositivos foram criados no intuito de gerir e controlar
equipamentos submersos. Desenvolveram-se sistemas para o transporte de dados,
sinais e energia entre o poo e a plataforma, tais como cabos umbilicais. Tubos e
risers flexveis foram criados a fim de transportar petrleo e gs para a superfcie
e injetar materiais (principalmente, contaminantes e CO2) para dentro do poo,
com o objetivo de aumentar a produtividade. Para controlar o fluxo de petrleo,
um sistema de vlvulas e outros instrumentos (conhecido como rvore de natal
molhada) foram instalados na cabea do poo.
Diferentes plataformas foram utilizadas no intuito de ajustar as complexidades
da distncia do litoral at o ponto de explorao, em funo da profundidade de
perfurao (ver tabela 8.1). At o incio da dcada de 1990, quando a profundidade
era menor, plataformas fixas, equipadas com instalaes de produo no leito
do mar, eram preferveis s estruturas flutuantes. Com o passar do tempo e com a
maior profundidade de explorao, tem-se a utilizao de estruturas mais complexas
(semissubmersveis, plataformas flutuantes e navios), as quais passaram a incluir
sistemas de produo, armazenamento e atividades de perfurao.
A evoluo das pesquisas sobre programas tecnolgicos foi essencial para
aumentar a produo offshore e para destacar as atividades pioneiras da Petrobras
no mercado internacional. Com base em expectativas positivas de explorao de
petrleo em altas profundidades, aps 1986, a empresa investiu 1% de sua receita
em P&D, constituindo o que foi considerado o maior programa tecnolgico na
histria brasileira. O Programa de Capacitao Tecnolgica em guas Profundas
(Procap) foi criado para desenvolver novos conceitos de conhecimento para explo-
rao em grandes profundidades e reduzir a dependncia na compra de tecnologia
estrangeira. O Procap foi aplicado em trs modalidades.5

5. Para mais detalhes, consulte Morais (2013), Dantas e Bell (2009; 2011), Ortiz Neto e Costa (2007), Furtado (1995)
e Furtado e Freitas (2004).
TABELA 8.1
218

Diferentes tipos de plataformas usadas pela Petrobras


FPSO TLWP
Fixa Autoelevvel (Jack-up) Semissubmersvel FPSO Monocoluna (Plataforma de pernas
atirantadas) Navio sonda
(Plataforma flutuante, ar-
Tipos mazenamento e produo)

Lmina dgua Mais de 2.000 m (pode ser Mais de 2.000 m (pode ser
(profundidade no instalada a grandes profundidades instalada a grandes profun-
At 300 m At 150 m Mais de 2.000 m At 1.500 m Mais de 2.000 m
local da instalao graas aos sistemas modernos de didades graas aos sistemas
e operao) ancoragem) modernos de ancoragem)
Funciona como Tem pernas que se Plataforma flutuante, estabilizada Plataforma flutuante, Plataforma flutuante, Plataforma flutuante com casco em forma
Tem as mesmas
uma estrutura autoelevam. Ao chegar por colunas. Pode ser ancorada no convertida a partir de navios de casco semelhante a de navio, usada para perfurao de poos.
caractersticas da
rgida, fixada no locao, um mecanismo solo marinho ou dotada de sistema petroleiros, na maioria dos uma semissubmersvel. Pode ser ancorada no solo martimo ou
Como FPSO, mas seu
fundo do mar por faz as pernas descerem de posicionamento dinmico, que casos. Assim como a semis- ancorada no fundo do mar dotada de sistema de posicionamento
casco tem formato
um sistema de e serem assentadas no mantm a posio da plataforma submersvel, ancorada no por cabos ou tendes de dinmico, que mantm a posio da
cilndrico.
estacas cravadas. solo marinho. de forma automtica. solo marinho. ao tracionados. embarcao de forma automtica.
Atividade de Sim (algumas podem ser s de Sim (s para a manuteno
Sim Sim No No Sim
perfurao produo) dos poos)
Sim (geralmente
Atividade de Sim (algumas podem ser s de so unidades de
Sim No Sim Sim No
produo produo) perfurao ou de
produo)
Onde feito o
Superfcie Superfcie Fundo do mar Fundo do mar Fundo do mar Superfcie Fundo do mar
controle dos poos
Capacidade de
No No No Sim Sim No No
armazenamento
O leo expor- O leo escoado para uma
Oleodutos ou armazenamento em O leo exportado para tado para navios plataforma de produo
Escoamento da
Oleodutos No navios e posterior descarregamen- navios petroleiros, que o petroleiros, que o (FPSO), que realiza o No
produo
to nos terminais. descarregam nos terminais. descarregam nos processamento e o exporta
terminais. por meio de navios.
A instalao A facilidade para mudar
A capacidade de armazena- Possui sistema de ancora-
mais simples de locao e o compor-
mento permite que opere Movimentos gem rgido e movimentos
e permite que tamento de estrutura Especialmente projetada para ter Maior autonomia para perfurar em
Vantagem a grandes distncias da menores do que os reduzidos, o que permite
o controle dos fixa, que permite que o pouco movimento. grandes distncias da costa.
costa, onde a construo de FPSOs tipo Navio. que o controle dos poos
poos seja feito controle dos poos seja
oleodutos invivel. seja feito na superfcie.
na superfcie. feito na superfcie.
Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Fonte: Petrobras (2015).


O Petrleo Nosso? 219

A primeira modalidade foi o Procap 1000, criado no incio da explorao


offshore, entre 1986 e 1991. O objetivo principal era o de viabilizar a produo de
petrleo e gs em guas com profundidades de at 1.000 m. Muitas tecnologias
estavam disponveis no mercado, e a maioria delas deveria ser adquirida e adaptada
s condies locais, por meio de inovaes incrementais. Ao longo de seis anos,
109 projetos foram realizados, 80% focados na extenso da tecnologia existente
e 20%, na inovao tecnolgica. O programa custou 68 milhes de dlares e
envolveu a colaborao entre 132 organizaes de pesquisa, 400 funcionrios
internos e 1.000 pesquisadores tcnicos (Dantas e Bell, 2011). Em 1987, a fim
de promover a investigao cientfica e aplicada, a empresa financiou a criao do
Centro de Estudos de Petrleo (Cepetro), como parte da Faculdade de Engenharia
Mecnica da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Como demonstrado
por Morais (2013), 251 patentes foram depositadas pela Petrobras e pelo Cenpes,
de 1987 a 1992, 140 das quais foram registradas no mercado domstico e 111
no exterior. A mdia anual de patentes depositadas em comparao aos anos
anteriores (1981-1986) aumentou de 20 para 42. O resultado foi a instalao de
sistemas de produo flutuantes no campo de Marlim a 1.027 m. O desempenho
das plataformas flutuantes mostrar-se-ia como principal trajetria tecnolgica de
maior viabilidade tcnica e econmica para aproveitamentos futuros.
A segunda modalidade, Procap 2000, foi desenvolvida para melhorar
os processos de aprendizagem e pesquisa interna entre os anos de 1993 e 1999.
Nesse perodo, a tecnologia existente era um recurso escasso e, portanto,
havia uma demanda para gerar novos conhecimentos na fronteira. O objetivo
era estender a pesquisa aplicada para explorar a 2.000 m de profundidade.
Havia vinte projetos com um oramento de 750 milhes de dlares, 80% dedicados
inovao e o restante extenso, o oposto da fase anterior. Em 1996, como visto
por Ortiz Neto e Costa (2007), a descoberta de uma jazida de petrleo gigante
(132 km2) no campo de Roncador promoveu a incorporao de diversas novas
tecnologias, que foram cruciais para o funcionamento de futuras unidades e campos.
Esses avanos e descobertas levaram produo offshore a representar cerca de 75%
das reservas de petrleo e gs no Brasil.
Finalmente, entre os anos de 2000 e 2006, desenvolveu-se a terceira moda-
lidade, Procap 3000. Esse projeto propiciou apoio tcnico produo na bacia
de Campos, mas fundamentalmente suporte aos potenciais campos em guas
ultraprofundas de at 3.000 m. O programa foi orado em 130 milhes de dlares
em P&D e envolveu 350 pesquisadores, trabalhando em dezenove projetos. Essa fase
deu sequncia aos programas anteriores, mas com foco na gerao de tecnologias
que pudessem minimizar os custos de produo em campo, permitindo a explorao
em guas ultraprofundas, como no caso do Pr-sal. Como demonstrado por Ortiz
220 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Neto e Costa (2007), entre essas trs modalidades do Procap, o retorno sobre o
investimento inicial de 4,3 dlares aumentou para 8,2 dlares ao final de 2004.
Entre 1990 e 2006, conforme visto por Takaki et al. (2008), a Petrobras foi a
empresa que mais depositou patentes no Brasil. Foram 733 depsitos, sendo 70%
nacionais e 30% internacionais. Em pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) com um banco de dados fornecido pelo Cenpes e de
acordo com Oliveira e Figueiredo (2013), de 1992 a 2009, a Petrobras investiu
cerca de R$ 3,3 bilhes, sendo que o Sudeste foi contemplado com parcela de trs
quartos ( ) do valor total, que concentrou quase a sua totalidade nos estados
do Rio de Janeiro e de So Paulo. Esse investimento cresceu de forma exponencial
a partir de 2004, atingindo o seu pice em 2006 com um montante de R$ 1,0
bilho. Alm disso, os recursos foram distribudos, fundamentalmente, nas etapas
de produo (24,4%), de desenvolvimento (20,6%), de explorao (11,9%) e de
refino (9,7%), criando instrumentos contratuais com mais de 196 instituies
de cincia e tecnologia e reunindo 80% dos valores em 33 instituies. As cinco
instituies parceiras mais relevantes foram a Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ), a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio),
a Universidade de So Paulo (USP), a Unicamp e a Universidade Federal do Rio
Grande do Norte (UFRN), nessa ordem. As principais pesquisas tangenciaram as
reas de qumica, geocincias, engenharia mecnica, engenharia qumica, cincia
da computao e engenharia de materiais, mostrando ampla interdisciplinaridade.

TRAJETRIA TECNOLGICA BASEADA NOS REQUISITOS DE


TAMANHO E DE ESTRUTURA
Os programas tecnolgicos desempenharam papel importante na definio do marco
tecnolgico para a indstria de produo de petrleo offshore. O desenvolvimento de
uma nova tecnologia dependeu de um processo associado ao tamanho e estrutura
dos desafios tecnolgicos. Uma determinada tecnologia feita continuamente para
se tornar maior (como a evoluo das plataformas, risers flexveis ou dispositivos
de perfurao) ou menor (tais como os nanomateriais que ajudam a construir
tubos mais resistentes na fronteira exploratria). A relao entre os requisitos do
tamanho e da estrutura pode moldar e definir trajetrias tecnolgicas. Em suma,
como apontado por Sahal (1985), a evoluo tecnolgica melhor caracterizada
como um processo de aprendizagem por escala. A alterao da dimenso de uma
tecnologia requer o desenvolvimento de um novo material de construo. Podem-se
mencionar trs tipos de inovao: i) inovaes estruturais que advm do processo
de design segundo o qual as partes e o todo do sistema no funcionam como
uma forma integrada; ii) inovaes em materiais que so necessrios no processo
de construo como consequncia de variaes na escala da nova tecnologia;
e, finalmente, iii) sistemas de inovaes que surgem da integrao de duas ou mais
O Petrleo Nosso? 221

tecnologias simbiticas a fim de simplificar a estrutura global (no caso especfico,


a partir do final dos anos 1980, as novas tecnologias foram desenvolvidas pela
colaborao externa e interao de vrios agentes).
Por meio do processo de aprendizagem por escala, promovido ao longo de
todas as modalidades do Procap, a deciso de explorar petrleo offshore resultou
em riscos econmicos mais elevados. Seria necessrio investir em plataformas
adaptadas, navios de perfurao e de armazenamento, pesquisas ssmicas, produo,
logstica e gesto de pessoas. A figura 8.4 ilustra o esforo tecnolgico desenvolvido
pela Petrobras ao longo do tempo. Em 1979, em guas rasas, o primeiro recorde6
foi definido no campo de Bonito, em uma profundidade de 189 m. Em 1985,
o recorde foi quebrado, atingindo guas profundas de 383 m no campo de Marimb.
Com exceo do ano de 1988 (com recorde definido pela Placid Oil), os recordes
mundiais em guas profundas variaram de 300 a 1.500 m e foram dominados
pela Petrobras. Seguindo essa trajetria, os registros em guas ultraprofundas
(acima 1.500 m) alternaram-se entre os principais concorrentes no mercado
(Shell, Marathon, Adarko e Petrobras). O registro mais recente, que foi quebrado
em 2012 no campo de Cascade, no golfo do Mxico, foi estabelecido pela Petrobras,
com uma profundidade de 2.500 m. Essa sequncia de eventos ao longo do tempo
esteve associada complexidade acumulada dos desafios tecnolgicos, que se
ligavam s questes de aprendizado por dimensionamento da escala tecnolgica.

FIGURA 8.4
Progresso mundial da capacidade de produo de petrleo em guas profundas de
1979 a 2012
1979 1985 1988 1988 1991 1992 1994 1997 1997 1999 2000 2002 2004 2007 2010 2012
Bonito Marimb Marimb Green Marlim Marlim Marlim Mensa Marlim Roncador Roncador Candem Coulomb Mississipi Perdido Cascade
RJS-38 RJS-284 RJS-376-D Canyon 31 MRL-3 MRL-9 MRL-4 MRL-4 RJS-436 RO-8 Hills Canyon Block
Petrobras Petrobras Petrobras Placid Oil Petrobras Petrobras Petrobras Shell Petrobras Petrobras Petrobras Marathon Shell Anadarko Shell Petrobras
189m 383m 492m 684m 721m 781m 1.027m 1.618m 1.709m 1.853m 1.877m 2.197m 2.307m 2.415m 2.450m 2.500m

0
200
400

600
800
1000

1200
guas rasas guas profundas de 300 a 1500 metros guas ultra-profundas igual ou superior a 1500 metros
1400 at 300 metros

1600

1800
2000

2200
2400

2600

80 a 95 km 95 a 135 km 135 a 150 km 150 a 350 km


Distncia entre a costa e a plataforma

Fonte: Adaptado de Morais (2013).

6. Existem vrios tipos de recordes na perfurao e produo de petrleo offshore, tais como a medio da profundidade
em instalaes flutuantes, rvores de natal submarinas, bem como as atividades de perfurao. A Petrobras tem um
papel central em todo o mundo na progresso relacionada com explorao em guas profundas, especialmente na
instalao de plataformas flutuantes.
222 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Desde a criao da Petrobras, a fixao de objetivos de explorao de petrleo


no Brasil foi definida como a reduo da dependncia externa em importaes
de petrleo. Tal como mostrado pela figura 8.5, a produo nacional em relao
ao consumo interno aumentou nos primeiros anos, mas declinou da dcada de
1960 e de 1970. A deciso de investir em produo offshore ao final de 1970
estimulou a produo nacional novamente a partir da dcada de 1980. Essa fase de
expanso esteve associada aos esforos realizados pela Petrobras para a construo
de capacidade de desenvolvimento de tecnologia. Os investimentos aumentaram
ao passo que se intensificaram a importncia das redes estratgicas de inovao e
o desenvolvimento colaborativo de tecnologias. Desde 2006, o Brasil alcanou a
autossuficincia, enquanto a Petrobras tornou-se lder no mercado na produo de
tecnologia de ponta no mundo, na explorao de petrleo em guas ultraprofundas.

FIGURA 8.5
Produo nacional no consumo domstico total
(Em %)
Anncio da 2007
2 Choque do 1979 Procap 3 2000 descoberta
Petrleo do Presal

1 Choque do 1973
Criao da 1953 Petrleo
Petrobras Procap 1 1986

Primeira descoberta 1968


offshore na Bacia 116,6
Sergipe-Alagoas 101,1 105,8
96,1
77,7
53,7 56,5
44,5 50,4
31,6 32,0
19,5 16,7
7,3
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2010 2014

Criao do
CENPES 1966 Procap 2 1992 O Brasil alcanou
a autossuficincia
Intensificao na produtiva 2006
explorao na
bacia de Campos 1975

Fonte: Ipeadata (2015) e ANP (2015).

O SURGIMENTO DA LAVA JATO: REESTRUTURAO INSTITUCIONAL OU


REARRANJO DAS MESMAS PEAS!
Esses avanos deram a impresso de que o Brasil poderia e aproveitaria a subida
rpida do preo do petrleo no final da dcada de 2000. No incio de 2011,
o preo internacional do petrleo atingiu um pico de mais de US$ 150 o barril.
Com os ganhos tecnolgicos j alcanados e outros, sem dvida, por vir com as
novas descobertas do Pr-sal, a Petrobras parecia beira de permitir que o futuro
O Petrleo Nosso? 223

do Brasil pudesse seguramente ser muito melhor do que no passado. O caminho


para se tornar um pas desenvolvido estaria assegurado.
Assim, a ateno voltou-se para reestruturar o capital da Petrobras e conver-
t-lo em um participante mais ativo no desenvolvimento desses novos recursos.
De acordo com uma transferncia de capital prpria para o governo Federal,
a Petrobras obteve o controle total de direitos de explorao de 5 bilhes de barris
de petrleo. A consequncia foi o aumento da quota pblica de 40% para 49%,
com o controle de quase dois teros do capital votante.

NOVO MARCO REGULATRIO A descoberta do Pr-sal e a possibilidade de


extrair petrleo com baixo risco e elevado retorno levaram o governo brasileiro
a mudar a legislao reguladora da atividade de explorao e produo. No
dia 22 de dezembro de 2010, o Presidente Lula sancionou a lei, aprovada pelo
Congresso, que definia as diretrizes do marco regulatrio nas regies conside-
radas estratgicas. Estabeleceu-se a substituio do sistema de concesso pelo
de partilha da produo e, pelo novo sistema, as empresas repassariam parte da
produo Unio. As novas regras buscavam dotar o Estado de maior controle
sobre as atividades de explorao da riqueza mineral e reverter, simultaneamente,
parte dos resultados sociedade. Alm disso, a estatal seria operadora nica nos
blocos do Pr-sal, com participao mnima de 30% nos consrcios formados.
Por meio dos recursos gerados na partilha de produo, criou-se tambm o
Fundo Social, que seria destinado a combater a pobreza, mitigar as mudanas
climticas e fomentar a educao. Em 2016, segundo dados da companhia, a
produo no Pr-sal atingiu 929 mil barris de petrleo, praticamente 15% da
produo nacional.

Fonte: Agncia Petrobras.

Para alm deste maior papel direto, o governo alterou as regras para o
desenvolvimento futuro da rea do Pr-sal. Dali em diante, empresas privadas
224 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

poderiam concorrer s licenas e ao mesmo tempo coparticipar com a Petrobras


na explorao e na produo. Por um lado, a Petrobras teria uma participao de
pelo menos 30% em todos os contratos. As empresas, por outro lado, estariam
limitadas a uma reivindicao de 35 anos sobre os direitos de explorao e produo.
Essa mudana significou uma menor taxa de retorno privado quando comparada
aos ganhos histricos sobre o investimento ao passo que as incertezas para buscar
e encontrar petrleo reduzir-se-iam.
Os recursos lquidos seriam colocados em um fundo social, como no caso
da Noruega. Todos os estados e municpios compartilhariam os grandes lucros
projetados para o futuro, a fim de acelerar o progresso social. De igual maneira,
para satisfazer a necessidade de recursos para desenvolver os campos do Pr-sal,
as firmas nacionais teriam o direito de cobrar 25% acima dos competidores externos.
Essa vantagem permitiria economia local, inicialmente desfavorecida, participar
com parte da produo de navios, plataformas de petrleo, bem como outros
insumos tecnolgicos necessrios.
A presuno de enormes lucros imediatos no foi acertada, mesmo na poca em
que as estimativas estavam positivas. Os custos foram, em grande parte, presumidos
favoravelmente, apesar das contnuas incgnitas da perfurao de petrleo a profun-
didades cada vez mais elevadas, alcanando cerca de mais de 7 mil m de distncia
da plataforma at os depsitos do Pr-sal. Inicialmente, o custo provvel de cada
poo perfurado na regio foi estimado em torno de US$ 60 milhes. Mesmo assim,
a Petrobras necessitaria de ajuda externa para resolver todos os problemas tecnolgicos
dispostos em um projeto dessa magnitude. Contudo, a opo de buscar parceiros
externos que contribussem com os investimentos iniciais foi colocada de lado.
Em um segundo momento, houve pouco apreo de que a primeira fase de explo-
rao traria retornos negativos. No comeo, os custos fixos prevaleceram, exigindo
maior gasto nos anos iniciais, ou seja, at que os dficits diminussem gradualmente
por unidade de produto, o resultado lquido no mostraria ganhos antecipados do
estado estacionrio. Em meio a preos recordes no mercado de petrleo, no entanto,
esse assunto assumiu menor relevncia, sendo mantido distncia.
Em terceiro lugar, ignorou-se a presena de tcnicas alternativas de produo
que estavam em andamento. A tcnica de fracking,7 particularmente nos Estados
Unidos, foi e continua sendo um exemplo de tecnologia que deslocou a demanda

7. Tambm conhecida por fraturamento hidrulico, essa tcnica realiza perfuraes no solo a fim de extrair gs
ou petrleo. A vantagem dessa tecnologia a de alcanar regies improvveis pela abordagem tradicional. Porm,
os impactos ambientais causados no subsolo so controversos. Por esse motivo, o fracking proibido em alguns pases
da Europa. A razo que os poos de fraturamento hidrulico esto sujeitos a vazamentos, j que a gua, os produtos
qumicos e a areia so bombeados em alta presso para fraturar o xisto no subsolo, podendo romper-se e contaminar
os lenis freticos. Independentemente das questes ambientais, a tcnica vem se expandindo de forma a mudar as
curvas de oferta e demanda no mercado.
O Petrleo Nosso? 225

para fontes de gs natural com menor custo. Em seguida, aumentou-se a produo


de xisto, em grande parte pelo Canad, cujo desenvolvimento estava atrelado,
ao mesmo tempo, aos preos recordes do petrleo.
Por ltimo, custos imprevistos multiplicaram-se na contabilidade da Petrobras.
O investimento da refinaria Abreu e Lima, que contava com a metade do pagamento
pelo governo venezuelano de Hugo Chvez, mas que depois no se concretizou,
ainda sofreu um aumento de quatro vezes a estimativa inicial de custo. O Complexo
Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj), localizado no municpio de Itabora, no
Leste Fluminense, foi um caso semelhante, onde a construo cessou por completo.
Atrasos tcnicos foram parcialmente responsveis, mas o grande problema esteve
associado priso, em 17 de maro de 2014, de Alberto Youseff, doleiro e empresrio
brasileiro detido por crimes de lavagem de dinheiro nos escndalos do Banestado8 e
da operao Lava Jato sendo este o incio da maior investigao de corrupo no
pas, comandada pelo juiz federal Srgio Fernando Moro.9 O doleiro reconheceu
o recebimento de bnus como intermedirio das transaes fraudulentas e, em
seguida, pelo mecanismo jurdico de colaborao premiada, confessou o crime,
obtendo a reduo de sua pena.
Pouco tempo depois, no dia 20 do mesmo ms, antes da eleio presidencial
de 2014, Paulo Roberto Costa, ex-diretor de abastecimento da Petrobras de 2004
a 2012 e indicado pelo PP, foi preso. O detalhamento do esquema de corrupo foi
relatado de forma minuciosa Polcia Federal. Havia rumores de crimes conexos
aquisio da refinaria de Pasadena, no Texas. Os indcios mostravam que a Petrobras
havia comprado a refinaria com preo artificialmente acima do de mercado, deciso
que ocorreu quando a ento Presidente da Repblica, Dilma Rousseff, ocupava
a presidncia do conselho da companhia, antes mesmo de sua primeira eleio
em 2010. Em novembro de 2014, a investigao avanou na priso preventiva de
vrios presidentes e diretores de grandes empreiteiras, tais como Construtora OAS,
IESA leo & Gs, Camargo Corra Construes, UTC Engenharia, Engevix e
Construtora Queiroz e Galvo.
Todo o esquema tornar-se-ia conhecido somente aps a bem-sucedida reeleio
de Dilma. No obstante, a populao reagiu de maneira negativa, que se somou
contabilidade criativa e s pedaladas fiscais e abriu espao para uma forte recesso
econmica. Depois disso, ao final de 2014 e incio de 2015, vrios diretores da

8. O Banco do Estado do Paran (Banestado) foi um banco pblico paranaense privatizado em 2000. Em 2003,
iniciou-se uma investigao acerca do esquema de corrupo e trfico de drogas que transferia recursos financeiros
para parasos fiscais atravs de depsitos de doleiros em contas de laranjas e nas chamadas contas CC5 (criadas para
permitir transferncias legais para o exterior). Entre 1996 e 2002, foram desviados bilhes de reais para essas contas,
sendo o Banestado o principal mediador das remessas fraudulentas.
9. Graduado em direito pela Universidade Estadual de Maring, concluiu mestrado e doutorado na Universidade Federal
do Paran (UFPR), com foco na rea de direito constitucional. Por conta do ofcio, ao se tornar juiz federal em 1996,
migrou para a rea do direito penal, especializando-se em crimes financeiros e de lavagem de dinheiro.
226 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Petrobras foram detidos e condenados, como so os casos mais centrais no esquema


de Renato Duque (ex-diretor de servios, entre 2003 e 2012, por indicao
do PT) e Nestor Cerver (ex-diretor da rea internacional, entre 2003 e 2008,
e indicado pelo PMDB). Os condenados valeram-se da colaborao premiada,
o que ampliava o conhecimento do emaranhado da rede criminosa. Simultanea-
mente, foram presos Fernando Soares (o Baiano) e Joo Vaccari Neto (tesoureiro
do PT) por atuarem como intermedirios do PMDB e do PT, respectivamente.
Ficou claro que o aumento do preo do petrleo permitiu um grupo grande de
empreiteiras, por licitao em contratos com o governo, distribuir lucros extras
entre todos os envolvidos funcionrios, empresrios, intermedirios e polticos.
Segundo o MPF (2016), foram investigadas e processadas quatro organizaes
criminosas lideradas por doleiros, que seriam os operadores do mercado paralelo
de cmbio. Posteriormente, provas foram recolhidas de um complexo esquema
de corrupo envolvendo a Petrobras. O esquema girava em torno dos contratos
bilionrios superfaturados da companhia, nos quais empreiteiras, organizadas
em cartel, pagavam propinas (variando de 1 a 5 %) a altos executivos da estatal
e a outros agentes pblicos. A distribuio do suborno ocorria por meio dos
operadores financeiros.

FIGURA 8.6
Operao Lava Jato: esquema de desvio de recursos da Petrobras
Petrobras

Diretoria de Diretoria de Diretoria


1 Administrativo Abastecimento Servios Internacional
Paulo Roberto Costa Renato Duque Nestor Cerver
Indicado pelo PP Indicado pelo PT Indicado pelo PMDB

Econmico Cartel
2
Empreiteiras

Operador Operador Operador


3 Financeiro
Alberto Youssef Joo Vaccari Neto Fernando Soares

4 Poltico Polticos do PP Polticos do PT Polticos do PMDB

Contratos Propinas

Adaptado de MPF (2016).

A figura 8.6 detalha o diagrama de desvio de recursos, distribudos em quatro


ncleos: i) administrativo; ii) econmico; iii) financeiro; e iv) poltico. Em uma
O Petrleo Nosso? 227

situao normal, a licitao dar-se-ia pela contratao de menor preo. Com a


cartelizao, obtinha-se uma aparente competio ao longo do processo licitatrio.
As empreiteiras organizavam-se em um clube e ajustavam em reunies secretas o
ganhador e o preo final a ser ofertado, o que proporcionava benefcios privados
e prejuzos ao Estado. Para garantir a entrada exclusiva do grupo de empreiteiras,
agentes pblicos eram aliciados, no intuito de se omitir face ao cartel estabelecido
e de restringir a entrada de firmas concorrentes. Algumas das prticas adotadas de
forma a beneficiar todo o grupo envolvido foram contratos injustificados, termos
aditivos desnecessrios com preos excessivos, contratao com supresso de etapas
relevantes e vazamento de informaes sigilosas.
O ncleo financeiro ficava responsvel pela lavagem do dinheiro por meio de
movimentaes financeiras no exterior e contratos de fachada. Os recursos eram
distribudos, em espcie, entre os beneficirios por transferncia no exterior ou
mediante pagamento de bens. A partir de maro de 2015, Rodrigo Janot Monteiro
de Barros, procurador-geral da Repblica (PGR), desde 2013, apresentou ao
Supremo Tribunal Federal 28 peties para a abertura de inquritos criminais de
investigao de 55 pessoas, das quais 49 com foro por prerrogativa de funo,
ou foro privilegiado. Estes foram citados em colaborao premiada. A indicao
aos cargos-chave das diretorias da Petrobras era definida pelos parlamentares.
Logo aps as eleies, em fevereiro de 2015, Maria das Graas Foster,
presidente da Petrobras, nomeada por Dilma em 2011, foi substituda por Aldemir
Bendine, que reconheceu as consequncias negativas para a lucratividade da empresa
da adoo de preos mais baixos na produo domstica e na capacidade de refino.
A Petrobras acumulou perdas significativas, e o seu valor caiu bastante no mercado.
O recrudescimento das investigaes ampliou a insatisfao popular e contribuiu
para o afastamento da presidente Dilma em 2016.
Com a chegada do governo de Michel Temer, Pedro Pullen Parente, engenheiro e
ex-ministro de Minas e Energia em 2002, assumiu o cargo de presidente da Petrobras,
em meados de 2016. Procurou-se enfatizar a necessidade da retomada tradio
tecnocrtica e compromissada da companhia. As despesas foram reavaliadas,
sinalizando uma menor expanso dos investimentos para o futuro prximo.
Outra importante indicao, embora as concesses de direitos de explorao ainda
persistissem restritas no longo prazo, foi o aumento da taxa de retorno para as empresas
estrangeiras, sem a obrigao de que a Petrobras retivesse 30% de todos os contratos.
O momento em que a empresa atravessa extremamente grave, consequncia
de uma confuso indevida entre a induo de investimentos pelo Estado e a
interferncia eminentemente poltica no gerenciamento dos negcios. A mudana
de paradigma acontecer somente se os efeitos da Lava Jato mostrarem-se como
sendo mudanas institucionais, e no meros rearranjos das prticas j existentes.
228 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

A gesto mais tcnica e o desmantelamento das prticas de corrupo so pontos


centrais no processo de desenvolvimento. Somente dessa forma, a Petrobras poder
reassumir sua posio de destaque no mercado internacional por meio da aquisio
e gerao de tecnologia. A combinao de investimentos em pesquisa com atuao
baseada nos princpios do livre mercado, tal como ocorria no passado, condio
indispensvel recuperao da trajetria de crescimento.
CAPTULO 9

A EVOLUO TECNOLGICA DA EMBRAER

A contribuio da inovao tecnolgica clara para o desenvolvimento de aeronaves,


caracterizadas em grande parte pelo alto grau de integrao e complexidade dos
seus sistemas. O desenvolvimento de uma aeronave envolve a chamada engenharia
de sistemas, que definida como um campo interdisciplinar do conhecimento que
foca na modelagem e na organizao de sistemas artificiais complexos. Buscam-se
definir no ciclo de desenvolvimento do produto as necessidades de demanda e os
requisitos tcnicos de oferta, abordando a sntese do projeto, bem como a validao e
a soluo dos problemas, que se relacionam s questes operacionais, de desempenho,
de escalonamento dos custos, de testes, de manufatura, de treinamento com suporte
e de distribuio. As inovaes apresentam-se na elaborao de novos materiais,
no aperfeioamento da aerodinmica, na propulso dos motores, na eletrnica
embarcada dos componentes e nos sistemas integrados de comando.
Desde a dcada de 1930, a indstria aeronutica mostrou-se um setor
extremamente competitivo e fechado s firmas entrantes. Mesmo assim, pelas
dificuldades econmicas impostas no perodo ps-guerra, muitos fabricantes
surgiram aps 1945. A partir dos anos 1980, as empresas passaram por um
intenso processo de fuso e aquisio. O caso da Embraer emblemtico,
principalmente por ser uma empresa de um pas em desenvolvimento que logrou
xito na competio internacional (Frischtak, 1994; Goldstein, 2002; Silva,
2005; Mazzoleni e Nelson, 2007; Bragana, 2007; Rodengen, 2009; Vertesy e
Szirmai, 2010; Costa e Santos, 2010). O acerto estratgico da Embraer ocorreu
nas dcadas de 1970 e 1980, e se afirmou aps os anos 1990. Em mais de 40
anos de histria, a Embraer conquistou o mercado internacional, passando pelos
desafios de reestruturao produtiva, privatizao e consolidao aps a abertura
econmica. Este captulo analisa a definio da rede estratgica de inovao
tecnolgica deste segmento no Brasil, que tambm guarda suas semelhanas ao
esforo promovido no setor agropecurio.

O SURGIMENTO DE UMA INDSTRIA INTERNACIONAL DE


PRODUO DE AERONAVES
A indstria aeronutica do Brasil aparece no mercado mundial no final da dcada
de 1960, comea a se destacar nos Estados Unidos j no ano de 1978, com a primeira
certificao de uma aeronave brasileira para voar no espao areo americano. O setor
230 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

torna-se extremamente competitivo aps a privatizao da Embraer nos anos 1990, alcan-
ando relativo sucesso na produo de aeronaves destinadas a atender a aviao regional,
um nicho de mercado pouco explorado pelos grandes fabricantes internacionais.1
Para explicar a evoluo tecnolgica da Embraer, necessrio compreender as transfor-
maes institucionais no perodo anterior criao da empresa, bem como nos anos
seguintes, seja no contexto internacional, seja no ambiente macroeconmico interno.
No cenrio internacional, nos ltimos 70 anos, o setor passou por intensa
transformao, o que conduziu sua reestruturao e consolidao, restringindo-se
em quatro grandes competidores, os quais foram divididos em dois mercados:
a aviao continental e a regional. De um lado, o mercado concentrou-se na
aviao continental entre a Boeing (empresa americana) e a Airbus (conglomerado
europeu). Essa concentrao foi caracterizada por reduo drstica do nmero
de firmas concorrentes que buscavam inovaes via aumento de escala, produzindo
aeronaves com maior nmero de assentos (em ltima instncia, elevada capacidade
de carga) e alcance de voo mais longo.
De outro lado, o mercado especializou-se na aviao regional, com a insero
da Embraer e da Bombardier (grupo canadense), firmas que adotaram estratgias
competitivas de inovar em aeronaves de menor porte. Enquanto diversas firmas
investiram na aviao continental, na ligao de grandes centros urbanos (normal-
mente providos de infraestrutura adequada), a especializao no mercado regional
tinha por objetivo ofertar um produto adaptado aos voos de curta durao para
interligar centros mdios urbanos, nem sempre abastecidos de boa infraestrutura.
De acordo com Frenken e Leydesdorff (2000), dois grandes avanos revo-
lucionaram a indstria aeronutica civil. O primeiro diz respeito produo do
modelo do avio americano DC3 pela Douglas Aircraft Company (americana)
em meados da dcada de 1930, que abriu o mercado de produo em massa e imps
um design dominante na fabricao de aeronaves convencionais (motores a pisto).2
O segundo refere-se introduo dos motores reao (jatos) e das asas enflechadas
pela Boeing no modelo 707 ao final da dcada de 1950, que transformou radicalmente
os padres tcnicos das aeronaves, ampliando o nmero de assentos, a capacidade
de carga, a velocidade de cruzeiro e o alcance de voo.3 Vale lembrar que, ao longo e

1. O mercado regional foi alvo, em maior ou menor grau, de diversos fabricantes, alm da Embraer, tais como Bombardier,
ATR (empresa franco-italiana), DeHavilland, Saab, Fokker, Dornier, Bristish Aerospace. A maioria dessas empresas encerrou
as atividades, mudou de mercado ou passou por fuso. De fato, Boeing e Airbus (esta ltima criada no fim da dcada
de 1970 para o projeto do A300) no estiveram direcionadas ao mercado dito regional. Para um estudo aprofundado
com enfoque neoschumpeteriano da evoluo da indstria de aeronaves no mundo e no Brasil, confira Bragana (2007).
2. O C47, a verso militar do DC3, foi largamente utilizado na Segunda Guerra Mundial e representou um dos principais
fatores tecnolgicos de avano dos aliados no conflito.
3. O primeiro avio comercial propulsionado por motores reao foi o DeHavilland Comet, o qual realizou o seu
primeiro voo em 1949 e comeou a operar em 1952 com a rota Londres-Joanesburgo pela companhia area inglesa
British Overseas Airways Corporation (BOAC).
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 231

aps a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos tornaram-se o principal polo


na produo industrial de aeronaves.
Para uma ideia do ciclo produtivo, em um perodo de quase 20 anos, a evoluo
do DC3, introduzido em 1936, at o DC7, em 1956, foi dada por inovaes
incrementais. O dimensionamento da potncia do motor a hlice associado ao
tamanho da envergadura da asa e ao comprimento da fuselagem aumentou a
velocidade mdia por dois e o peso mximo de decolagem e o alcance de voo
por cinco (Janes, 1978, apud Frenken e Leydesdorff, 2000). Deve-se deixar claro
que o projeto de uma aeronave no tem por objetivo buscar relaes de correlao
estatstica entre esses parmetros, mas, sim, o de atingir uma combinao tcnica
que aumente a eficincia econmica, melhorando o desempenho das aeronaves.
Em 1957, a Boeing inovou radicalmente com a introduo do motor reao
no 707, definindo uma nova trajetria tecnolgica que seria seguida pela fabricao
dos jatos comerciais da srie 700 e pelas demais firmas concorrentes.
Para no ficar em desvantagem, a Douglas substituiu o motor a hlice pelo
motor a reao no DC8 em diante, seguindo o padro tecnolgico determinado
pela Boeing.4 Todavia, em 1968, a acirrada competio com os jatos da Boeing fez
com que as dificuldades financeiras da Douglas fossem o ponto determinante para
estabelecer a fuso com a McDonnell, fabricante americano de avies militares.
Na dcada de 1960, a McDonnell Douglas foi bem-sucedida na fabricao de avies
a jato a preos competitivos.
Fica evidente, a partir de ento, a competio tecnolgica por dois padres
de motores turbolice e jato. A concorrncia intensificou-se na dcada de 1960
entre os fabricantes de motores. Enquanto no incio o turbolice foi a nica
soluo disponvel, a entrada do jato reduziu progressivamente a participao de
turbos propulsores no mercado. Porm, de acordo com Bonaccorsi e Giuri (2000),
a vantagem do turbolice ficou evidente nos mercados de aeronaves com menor
capacidade de assento, enquanto o motor a jato evoluiria nos avies de maior escala.
De 1948 a 1997, a indstria de motores turbolice caracterizou-se por um
padro de poucas mudanas e por uma concentrao em um nmero reduzido de
fabricantes. O oligoplio no estava associado sada de pequenos fabricantes,

4. Na dcada de 1950, fabricantes europeus seguiram a trajetria tecnolgica do motor a hlice, que foram os exemplos
da Vickers (inglesa) e da Fokker (holandesa); porm, as tentativas em comercializar avies a jato falharam, sendo os
casos da DeHavilland (inglesa) e da Aerospatiale (francesa). O DeHavilland Comet teve at sucesso inicial relativo,
mas fracassou por problemas de fadiga na estrutura de janelas retangulares, cujos efeitos no eram plenamente
conhecidos poca. A Aerospatiale ofereceu o Caravelle, avio de alto desempenho e com sucesso um pouco maior.
Poucas empresas europeias e soviticas foram capazes de desenvolver aeronaves a jato. Na dcada de 1960, o avio
supersnico, alm de moldar um padro tecnolgico novo, foi uma tentativa de ocupar um nicho de mercado bastante
distinto, que competisse em rotas intercontinentais com a trajetria da Boeing. Embora tanto o Concorde (projeto
francs) quanto o Tupolev 144 (russo) tenham sido mal-sucedidos, o primeiro conseguiu operar por mais de 30 anos
na Air France e British Airways, sendo retirado de servio pelo alto custo de operao, influenciado pelo preo dos
combustveis, e pelo grave acidente ocorrido no ano de 2000, causado por vazamento de combustvel e incndio
subsequente, o que levou queda do avio aps a decolagem e ocasionou a morte de 113 pessoas.
232 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

mas a uma coexistncia estvel da tecnologia dominante com estratgias


especializadas, em forte contraste ao observado na indstria de motores a jato,
na qual a entrada e sada de novas firmas ocorreu de forma mais intensa.
No obstante, aps a dcada de 1970, com os dois choques do petrleo e com
o aumento substancial do preo do combustvel, muitas empresas que produziam
aeronaves ficaram em dificuldade financeira. Ressalta-se que, mesmo aps a crise
do petrleo e a restrio internacional de crdito na dcada de 1980, o custo de
operao era fator importante na deciso de compra, j que determinava a viabilidade
financeira da aeronave, que poderia ser expressa pelo custo por assento-quilmetro.5
A estratgia de seguir na trajetria tecnolgica de aeronaves cada vez maiores foi
decisiva para acirrar a competio entre os principais fabricantes internacionais de
aeronaves, bem como de motores. Embora as novas aeronaves detivessem contedos
tecnolgicos mais avanados, o consumo de combustvel aumentava, sendo varivel
crtica na demanda, o que puxava para cima os custos de operao das companhias
areas de passageiros.
Na Europa, vrias empresas desapareceram ou saram da aviao civil. Fabrican-
tes aeronuticos no Reino Unido, na Alemanha e na Frana retiraram-se do mercado.
Em 1967, um acordo entre esse bloco de pases iniciou a produo conjunta
do Airbus A300. A Airbus foi oficialmente criada em 1970 entre Aerospatiale e
a Deutsche Aerospace (sendo esta ltima um agrupamento de empresas alems).
Em seguida, a Fokker e a Hawker Siddeley (da Gr-Bretanha) associaram-se ao
programa e, em 1972, foi concedido o contrato de construo de parte da cauda
do projeto Construcciones Aeronuticas S.A. (empresa espanhola).6
Nesse caminho, a situao no foi distinta nos Estados Unidos e diversas
empresas faliram ou saram do mercado, tais como a North American, a Convair, a
Lockheed,7 entre outras firmas tradicionais. Em 1997, em uma tentativa de sobreviver
no mercado para competir com a Airbus, a Boeing comprou a McDonnell Douglas,
fortalecendo a sua posio no mercado europeu de aviao continental.
No Canad, o grupo Bombardier,8 inicialmente focado na produo de veculos
para neve (desde 1937) e posteriormente na fabricao de material ferrovirio
(de 1971 em diante), comprou em 1986 a Canadair, fabricante de avies civis
e militares. Em 1989, arrematou a Short Brothers, fabricante irlands, e, no ano

5. O consumo maior de aeronaves de maior porte, quando comparado simplesmente com as de menor porte, no
determina o custo de operao da companhia. A anlise aqui um pouco mais complexa, mas esse ponto no exclui o
fato de que a crise e o aumento do preo do combustvel tenham interferido negativamente na compra de aeronaves
menos econmicas.
6. Vide Airbus (2015).
7. A Lockheed saiu do mercado de aviao civil, mas continuou sendo umas das maiores empresas do setor aeroespacial
e de defesa do mundo.
8. Sobre a evoluo histrica do grupo canadense, analise Bombardier (2015).
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 233

seguinte, adquiriu a legendria Learjet americana. A diviso sediada no Canad


da de Havilland (j na poca uma subsidiria da Boeing) foi incorporada ao grupo
em 1992. Assim, a Bombardier expandiu-se nos mercados europeu e americano,
mantendo-se como principal concorrente da Embraer na aviao regional no
mercado de aeronaves de menor porte.

O AMBIENTE MACROECONMICO INTERNO: A CONSTRUO INSTITUCIONAL


No que se refere ao ambiente macroeconmico interno, o sucesso brasileiro
em uma atividade econmica em que poucos pases dominam o ciclo tecno-
lgico completo foi baseado em um trip: i) investimento em conhecimento;
ii) inovao em gesto; e iii) construo institucional no tempo. Aps 1930,
o processo de industrializao no Brasil consolidar-se-ia, inclusive no setor aeronutico.9
A indstria nacional em geral estava voltada a suprir as necessidades do setor
agrcola. Porm, o rompimento poltico com as elites cafeeiras abriu oportunidades
para o desenvolvimentismo ligado indstria. Esse perodo foi caracterizado pela
Era Vargas, que vai da revoluo de 1930 at o final do Estado Novo, em 1945.
Foi tambm neste momento que se estruturou o incio da poltica para a aviao
nacional. Em 1931, criaram-se o Correio Areo Nacional e o Departamento de
Aeronutica Civil (DAC). Em 1934, seria o Correio Areo Naval e, por fim,
em 1941, a Fora Area Brasileira (FAB) e o Ministrio da Aeronutica.
Simultaneamente, surgiram os primeiros empreendimentos na constituio de
uma indstria nacional. No setor privado, destacaram-se as iniciativas da Empresa
Aeronutica Ypiranga (1931), Companhia Nacional de Navegao Area (1935)
e a Companhia Aeronutica Paulista (1942). No setor pblico, ficou evidenciada a
preocupao com o desenvolvimento industrial,10 o que proporcionou a instalao
da Fbrica de Lagoa Santa, em 1936, (projeto defendido pelo ento presidente da
Repblica Getlio Vargas), da Fbrica do Galeo, em 1938, bem como da Fbrica
Nacional de Motores, em 1946, sendo esta voltada inicialmente produo exclusiva
de motores de avies e, posteriormente, produo de caminhes.
Com o trmino da Segunda Grande Guerra e do Estado Novo, em 1945,
vrios fatores convergiram para que a indstria nascente se defrontasse com uma
grave crise. De um lado, a orientao poltica do novo governo de Eurico Gaspar
Dutra apresentou contornos mais liberais, interferindo na continuidade dos projetos
estatais iniciados anteriormente. De outro, a demanda militar por aeronaves
era suprida pelas aeronaves americanas desde 1941, ocasio em que os Estados
Unidos lanaram o Lend and Lease Act, que fornecia s naes aliadas materiais

9. Para um apanhado histrico da indstria aeronutica nascente no Brasil, confira Silva (2005), Rodengen (2009)
e Embraer (2015b). Algumas das informaes que sero aqui tratadas foram provenientes dessas referncias.
10. Como havia baixa capacidade de produzir aeronaves no mercado domstico, o governo brasileiro buscou parceiros
estrangeiros interessados em investir no territrio nacional com acordos de transferncia tecnolgica.
234 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

de guerra, incluindo avies militares a preos bastante competitivos. Com uma


menor demanda governamental e uma maior oferta estrangeira de aeronaves,
a produo no mercado domstico foi sucumbida.
Apesar dos esforos realizados para fomentar a indstria, o Brasil dependia
altamente da importao de bens manufaturados, sobretudo dos setores mais
sofisticados. Para absorver o conhecimento tecnolgico extremamente dinmico
que surgia no ambiente externo, seria preciso definir um projeto estratgico, o qual
comeou a ser delineado dentro do Ministrio da Aeronutica. Em 1943, o governo
brasileiro enviou aos Estados Unidos uma misso, chefiada pelo tenente-coronel
Casemiro Montenegro Filho, para negociar fornecimento de materiais militares
ao Brasil. Nessa passagem, Montenegro Filho visitou a base area de Wright Field,
em Ohio, um centro de desenvolvimento tecnolgico da fora area norte-americana
(USAF), bem como o Massachusetts Institute of Technology (MIT), em Boston.
No departamento de engenharia aeronutica, o contato com o professor Richard
Harbert Smith seria importante para lanar o projeto de criao de uma instituio
brasileira de ensino nos padres do MIT.
Em 1945, Richard Smith veio ao Brasil e aceitou o convite de Montenegro Filho
para planejar e instalar um centro de ensino e pesquisa em So Jos dos Campos,
cidade onde seria construdo o campus universitrio. Desenvolveu-se, ento, o Plano
Smith-Montenegro, que pavimentaria o projeto estratgico, estabelecendo a construo
de um centro tcnico constitudo por dois institutos cientficos coordenados, mas
tecnicamente autnomos: um para o ensino tcnico superior e o outro voltado
pesquisa e ao desenvolvimento industrial. A reorganizao da indstria de produo
de aeronaves dar-se-ia nesta base institucional. Segundo Mazzoleni e Nelson (2007),
este desenho de instituies ilustra aspectos importantes da relao entre educao,
pesquisa e desenvolvimento de capacidades tecnolgicas. Em 1946, iniciou-se a criao
do Centro Tecnolgico de Aeronutica (CTA), rgo tcnico destinado a pensar o
setor. Em 1950, criou-se o Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA), escola de
engenharia para capacitar recursos humanos. Em 1953, instituiu-se o Instituto
de Pesquisa e Desenvolvimento (IPD), que desenvolveria programas experimentais,
tais como o Convertiplano,11 o helicptero Beija-flor e o avio Bandeirante.
Como avaliado por Suzigan e Albuquerque (2011), o sistema nacional de inovao
consolidado em um processo de longo prazo, e o exemplo da indstria de aeronaves
contribui para uma explicao das razes histricas na especializao cientfica brasileira
nesse segmento.

11. Projeto revolucionrio de avio que decolava na vertical e voava na horizontal, ou seja, assumiria uma configurao
de helicptero na decolagem, mas se comportaria como um avio no seu deslocamento. O hbrido helicptero-avio
havia sido projetado pelo engenheiro e professor alemo Heinrich Focke, contratado pelo ITA por sua competncia e
experincia na rea de construo aeronutica, sendo cofundador da Focke-Wulf Flugzeugbau, que fabricou o FW190,
um dos melhores avies de combate na Segunda Guerra Mundial, e da Focke-Achgelis, fabricante do primeiro helicptero
completamente controlvel (Rodengen, 2009).
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 235

Mesmo com o retorno de Getlio Vargas presidncia no incio da dcada


de 1950, situao em que o Estado voltaria a subsidiar o setor aeronutico, a crise do
ps-guerra ainda persistiria. Enquanto isso, com capital misto de investidores
brasileiros e holandeses, alm de um acordo assinado com o governo brasileiro, a
Fokker beneficiou-se das instalaes da Fbrica do Galeo para iniciar a produo
no Brasil, comprometendo-se a entregar diversos avies e, ao mesmo tempo,
transferir conhecimento. O trabalho interrompeu-se com o fim do governo Vargas,
em 1954, e com as dificuldades de negociar compras governamentais, sem contar a
crise mais ampla que se apresentava no contexto internacional, o que minimizava
os investimentos da matriz holandesa na filial brasileira.
No mesmo ano de 1954, tem-se a fundao da Sociedade Construtora
Aeronutica Neiva, que foi, de acordo com Silva (2005), a empresa mais
bem-sucedida que antecedeu a criao da Embraer, sendo comprada pela
estatal anos mais tarde. Em 1955, a Neiva obteve a licena de fabricao do
Paulistinha CAP-4,12 produzido at 1948 pela Companhia Aeronutica Paulista.
Com diversas modificaes no projeto original, o Paulistinha P-56 foi a nica
aeronave completamente projetada e produzida em srie no Brasil at finais
da dcada de 1960. Vale destacar tambm que, com a colaborao do ITA e do
CTA na disseminao de conhecimento e tecnologia para o setor industrial,
iniciativas privadas criadas por engenheiros formados no ITA surgiram, como
foram os casos da Avibras em 1961 (especializada posteriormente na produo
de armamento militar) e da Aerotec em 1962.

A GNESE DA EMBRAER
Conforme Silva (2005), a falha na consolidao da indstria domstica, desde 1930,
que antecedeu a criao da Embraer, foi resumida por um nico denominador
comum: todas as iniciativas foram bem-sucedidas na construo das primeiras
aeronaves, mas fracassaram em capturar segmentos de mercado. A Embraer foi
fundada em 1969, consequncia direta da construo institucional fomentada pelo
Plano Smith-Montenegro. O projeto experimental IPD-6504, desenvolvido
pelo Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento, seria o prottipo do primeiro avio
da Embraer, o Bandeirante.13 Assim, a Embraer foi construda com um objetivo claro:

12. O Paulistinha era um avio monomotor de asa alta, considerado um dos melhores avies de treinamento de pilotos poca.
13. A despeito do desafio de projetar uma aeronave, a Embraer contratou o experiente engenheiro aeronutico Max Holste.
Antes mesmo de trabalhar pela Embraer, Holste j havia fundado uma empresa que produziu e desenvolveu diferentes
aeronaves civis e militares na Frana. Convidado por Ozires Silva, ento diretor do IPD, o engenheiro francs trabalharia
com mais dois outros renomados projetistas: Jos Carlos de Barros Neiva, fundador da Sociedade Construtora Aeronutica
Neiva e nascido em So Paulo, e Joseph Kovacs, hngaro naturalizado brasileiro, que trabalhava no Brasil desde finais da
dcada de 1940. Essa equipe seria liderada por Holste e desenvolveria o Bandeirante. Aps o voo do primeiro prottipo,
a participao de Max Holste no projeto chegaria ao final. Os atritos entre os integrantes do quadro e a crena de que
o grupo no seria capaz de produzir o avio em srie o levaram a abandonar o projeto, que seria continuado pelos
engenheiros brasileiros. De qualquer forma, ficou claro que o intercmbio com engenheiros estrangeiros, reconhecidos em
projetar aeronaves, foi central para compartilhar e transferir conhecimento aos engenheiros brasileiros e formados pelo ITA.
236 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

no somente produzir em srie um avio de tecnologia nacional, mas tambm


conquistar significativa parcela de mercado e, de igual maneira, auferir competiti-
vidade internacional, o que no aconteceu com as experincias passadas.

CONSTRUO DA FBRICA Placa instalada com informativo da fabricao do


Bandeirante no local que abrigaria as futuras instalaes da Sede da Embraer,
em So Jos dos Campos, no interior do estado de So Paulo.

Fonte: Centro Histrico Embraer.

Ao final da primeira dcada de existncia da Embraer, o Bandeirante entra no


mercado norte-americano, que carecia de um meio de transporte essencialmente
regional, caracterizado por demanda significativa em pares de cidades de pequeno
porte. O cenrio brasileiro era marcado por deficincia mais concreta de meios e
vias de transporte terrestre, o que tambm contribuiu para as vendas deste avio
no mercado domstico. Aps a entrada da empresa nos Estados Unidos, as vendas
subiram para os clientes americanos. Conforme Sarathy (1985), embora o Bandeirante
fosse no pressurizado, menos econmico em termos de combustvel, mais lento e,
consequentemente, com um menor alcance de voo, comparativamente aos seus
competidores diretos Beech e Fairchild, a Embraer assegurou um tero do mercado
americano na categoria de avies de at vinte assentos. Essa conquista ocorreu muito
pela estratgia bem-sucedida de financiamento junto a bancos nacionais, de um lado,
com a oferta de juros da ordem de 9%, no momento em que as taxas de mercado
variavam de 15% a 18%. Alm das condies favorveis de crdito, de outro lado,
o custo de manuteno do Bandeirante era menor e o servio de ps-venda bem
ajustado s necessidades locais.
Mais tarde, na dcada de 1980, com a reputao do Bandeirante estabelecida
nos Estados Unidos e com a desregulamentao do setor de linhas reas naquele pas,
o Braslia, o segundo produto de grande sucesso da Embraer, garantiu parcela
significativa do mercado norte-americano na categoria de avies de 20 a 40
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 237

assentos (Sarathy, op. cit.). Nesse perodo, havia mais aeronaves operando l do
que na economia brasileira. A Embraer aproveitou o momento em que a dinmica
do mercado era a de ofertar produtos cada vez maiores e com uma escala superior,
o que, indiretamente, elevava os custos de oportunidade do aparecimento de
novas tecnologias. Ao focar na aviao regional, a Embraer especializou-se em
um nicho de mercado e potencializou sua insero internacional. Destaca-se
que o grosso da demanda internacional de aeronaves da aviao regional
concentrava-se nos Estados Unidos. Ampliar a participao nesse comrcio era
com certeza um requisito para o crescimento, alm de se tornar firma incumbente
no ambiente global.

PRIMEIRO VOO INAUGURAL DO BANDEIRANTE O prottipo do Bandeirante,


pintado nas cores da Fora Area Brasileira (FAB), foi apresentado s autoridades,
realizando o seu primeiro voo de teste em 22 de outubro de 1968, embora a
sua apresentao pblica de demonstrao ocorresse somente cinco dias aps.

Fonte: Centro Histrico Embraer.


238 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O Bandeirante era um turbolice verstil (com capacidade de 8 a 21 passageiros)


e de baixo custo de operao, sendo bem adaptado s condies de infraestrutura
de mdios centros urbanos, o que lhe proporcionava preferncia frente aos seus
concorrentes diretos. Em 1970, o segundo avio desenvolvido pela Embraer foi o
EMB 200 Ipanema, monomotor de asa baixa ideal para o uso agrcola. Na sequncia,
a Embraer projetou a primeira famlia de turbolices pressurizados, que inclua o
EMB 120 Araguaia, o EMB 121 Xingu e o EMB 123 Tapajs. Porm, os programas
dos avies Araguaia e Tapajs foram abandonados, j que o preo do petrleo estava
elevado e esses avies eram competidores diante do Bandeirante. Apenas a produo
do Xingu, que tinha capacidade para seis passageiros, manteve-se. No incio, alm de
produzir o EMB 110 Bandeirante, a Embraer buscou em paralelo licenciar projetos e
estabelecer acordos internacionais, com o objetivo de ganhar maturidade industrial.
Para um resumo da evoluo produtiva da Embraer no tempo, veja o quadro 9.1.
Em 1971, sob licenciamento da Aermacchi (firma italiana), a Embraer foi
responsvel por fabricar o EMB 326 Xavante, aeronave subsnica de ataque e treina-
mento avanado comprada pela FAB. Em 1975, a Embraer estabeleceu parceria com
Piper (companhia americana) para a montagem e a comercializao de avies leves.
Como a capacidade instalada da Embraer estava no limite, optou-se por subcontratar a
Sociedade Construtora Aeronutica Neiva, que, alm de fabricar os modelos licenciados
(EMB 710 Carioca, EMB 711 Corisco, EMB 720 Minuano, EMB 721 Sertanejo,
EMB 810 Seneca e o EMB 820 Navajo), passaria a produzir peas para o Ipanema.
No mesmo ano, aps aquisio pelo governo brasileiro de 49 caas supersnicos
F-5 Tiger II da Northrop (empresa americana), a Embraer firmou acordo de licencia-
mento para produzir partes e componentes do caa F-5. Essa parceria foi responsvel por
transferir o domnio de certas tecnologias, tais como soldagem metal-metal, usinagem
qumica de ligas de alumnio-magnsio e fabricao de peas de colmeia em alumnio.
Entretanto, no final da dcada de 1970, conforme relatado por Franko-Jones
(1987), sob alegao de abusos contra os direitos humanos, o governo americano
anunciou um boicote de vendas de materiais de defesa ao Brasil. Nessa poca,
vivia-se a interveno militar, instaurada desde 1964. Alm disso, a Sociedade
Construtora Aeronutica Neiva enfrentava problemas financeiros, motivo que
estimulou a compra de seus ativos pela Embraer. Com a restrio de compras
externas, os militares brasileiros foram obrigados a desenvolver uma soluo interna
para substituir parte da frota de avies de treinamento. A Embraer trabalhou de
forma eficiente para desenvolver o projeto do avio de treinamento EMB 312
Tucano, que foi equipado com avinica14 moderna, assentos ejetveis e desenhado
para carregar armamentos. Em 1980, o Tucano alou o seu primeiro voo.

14. o termo utilizado para descrever os sistemas eltricos e eletrnicos das aeronaves, tais como a navegao, comunicao
e controle de bordo. Esses itens fazem parte de uma combinao complexa de instrumentos integrados e interconectados,
que geram informaes em tempo real para manter altos padres de segurana e de reabilitao em ambientes adversos.
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 239

QUADRO 9.1
Resumo das principais aeronaves produzidas pela Embraer de 1969 a 2015
Primeiro voo final
Aeronave Designao Mercado Descrio
de produo
Avio agrcola mais popular e vendido desde a
Ipanema EMB 200/201 Agrcola 1970-presente
criao da Embraer.
Reprojeto do Bandeirante, que se mostrou um
Comercial e
Bandeirante EMB 110/111 1972-1991 avio verstil, econmico e de boa aceitao no
defesa
mercado. O final da produo se deu em 1991.
Xavante EMB 326 Defesa 1971-1981 Manufaturado sob licena italiana.
Linha Piper (Carioca; EMB
Aviao
Corisco; Tupi; Minuano; 710/711/712/ 1975-2000 Manufaturado sob licena da Piper.
leve
Sertanejo; Seneca) 720/721/810
Turbolice pressurizado que voava em altitudes
Executivo e
Xingu EMB 121 1976-1987 elevadas, o que permitia uma maior economia de
Defesa
combustvel, ponto importante na dcada de 1970.
Avio militar de treinamento especialmente
Tucano EMB 312 Defesa 1980-1998
produzido para a FAB.
Bimotor, turbolice, pressurizado, projetado para o
Braslia EMB 120 Comercial 1983-2007
segmento da aviao regional de 30 assentos.
Caa militar de combate desenhado pela joint
venture entre a Embraer, a Aermacchi e a
AMX A-1 Defesa 1985-presente
Aeritalia, que foi importante para a transferncia
de tecnologia.
Aeronave construda em parceria entre Brasil e
Argentina com revolucionrio design. Mostrou-se
Vector CBA 123 Comercial 1990 (prottipo)
um projeto no lucrativo, mas importante para a
concepo da futura gerao de avies da Embraer.
Redesenho e modelagem do avio militar de
treinamento. Nesse projeto, pelas licitaes de que
Super Tucano EMB 312H Defesa 1993-presente
participou, a Embraer mostrou-se um forte concor-
rente no mercado de defesa internacional.
Variante a jato do Braslia com a tecnologia do
CBA 123, com verses 145, 140 e 135. Por meio
ERJ Comercial e
ERJ 145 1995-presente de uma srie de parcerias inovadoras, envolvendo
145/140/135 Defesa
compartilhamento de risco, este projeto recolocou
a Embraer no mercado da aviao regional.
Famlia de aeronaves denominada E-Jets, que en-
globava as verses 170, 175, 190 e 195. O projeto
foi realizado com parcerias de compartilhamento
E-Jets EMB 170/190 Comercial 2002-presente
de risco e cerca de 90% das peas eram comuns
aos diversos modelos, possibilitando reduo signi-
ficativa de custos de operao e de treinamento.
Legacy Aeronave de mdio porte e alcance intercontinen-
Legacy Executivo 2001-presente
600/650 tal, construda com base na plataforma do ERJ 135.
Phenom
Phenom Executivo 2007-presente Aeronave executiva de mdio alcance.
100/300
Aeronave executiva de porte elevado, sendo uma
Lineage Lineage 1000 Executivo 2007-presente
variante do EMB 190.
Aeronave de transporte militar ttico e reabasteci-
mento em voo, com tecnologia fly-by-wire em sua
2015 (em desenvol-
KC 390 KC 390 Defesa avinica, tendo capacidade de carregamento de
vimento)
23 toneladas, inclusive veculos pesados. Projeto
desenvolvido desde 2009.
Fonte: Embraer (2015a).
240 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

O AVIO AGRCOLA MAIS POPULAR DO BRASIL O primeiro avio agrcola


EMB 200 Ipanema, matrcula PP-ZIP, foi desenvolvido pelo IPD, pertencente
ao ento CTA. A aeronave seria aperfeioada pela Embraer para entrar em
linha de produo. Em 31 de julho de 1970, realizou-se o seu primeiro voo
de avaliao. Em 10 de outubro de 2002, apresentou-se o prottipo movido a
lcool combustvel, ideal para o mercado agrcola e com um menor gasto de
manuteno, sendo certificado em 2004 pelo CTA. A escolha do lcool ocorreu
pelo fato do Brasil ser um grande produtor de cana-de-acar, sendo que a
utilizao do combustvel pela indstria automotiva desde finais da dcada
de 1970 dinamizava os ganhos de aprendizado. Outro fator que contribua
era a especificao do custo do lcool, trs vezes menor do que o da gasolina
de aviao. At o ano de 2005, foram mais de mil unidades vendidas, sendo a
nica aeronave produzida desde a criao da Embraer. De acordo com o Centro
de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE, 2010), h uma preocupao mundial
cada vez maior em relao s mudanas climticas. Em 2006, o consumo de
combustvel aeronutico respondeu por cerca de 11% da demanda energtica
mundial, contribuindo com 2% das emisses globais de gases efeito estufa. O
setor areo de carga e de passageiros constituiu-se, portanto, no maior emissor
de gases por grupo de transporte. A projeo de crescimento do segmento tende
a expandir a demanda por combustveis, o que eleva os nveis de ateno e
estimula a inovao em fonte energtica alternativa. Em 2014, a Embraer e a
Boeing assinaram memorando de entendimento para implantar centro de P&D
em biocombustveis sustentveis, com o objetivo de desenvolver tecnologias
para o setor de aviao.

Fonte: Centro Histrico Embraer.


A Evoluo Tecnolgica da Embraer 241

Em 1981, o Brasil firmou acordo com o governo italiano para desenvolver o


caa de ataque e reconhecimento ttico AMX, que seria construdo como parte da
joint venture entre a Embraer, a Aermacchi e a Aeritalia. Esse foi um modelo, segundo
Franko-Jones (1987), em que o Estado assumiu papel-chave no apoio s atividades
empresariais, por intermdio de parcerias pblico privadas, as quais capacitaram a
Embraer na manufatura de alta tecnologia. Nesse projeto, a engenharia nacional teria
amplo acesso a uma gama de tcnicas e conhecimentos, como projeto auxiliado por
computador, mtodos de fabricao e integrao fly-by-wire,15 que seriam essenciais
no desenvolvimento de futuras aeronaves da Embraer na dcada de 1990 em diante.
Trs avies fechariam o ciclo produtivo da Embraer como uma empresa estatal.
O primeiro era o EMB 120 Braslia16 (bimotor turbolice, pressurizado e com baixo
nvel de rudos internos). O segundo seria o CBA 123 desenvolvido via parceria do
governo brasileiro com o argentino. Por fim, o terceiro ERJ 145 seria uma verso
a jato do Braslia, ampliado para acomodar 45 passageiros, mas com a tecnologia
desenvolvida no CBA 123. O Braslia obteve sucesso de vendas no mercado, mas o
CBA 123, por zelar pela qualidade dos insumos tecnolgicos e pelo moderno design,
mostrou-se um produto extremamente caro e, consequentemente, um fracasso
financeiro. Deve-se mencionar que o projeto do CBA 123 envolveu a adoo de
solues, sistemas e equipamentos extremamente avanados para a poca, e que
no eram percebidos como valor pelo mercado. Alia-se a isso o no cumprimento
de grande parte das contrapartidas argentinas do acordo de cooperao. Entretanto,
o aprendizado auferido com o CBA 123 foi importante para a concepo das futuras
geraes de aeronaves da Embraer, notadamente a famlia de avies da Embraer
Regional Jet (ERJ).
Na segunda metade da dcada de 1980, como observado por Frischtak (1994),
apesar do esforo tecnolgico realizado pela Embraer, no foi possvel garantir
rentabilidade naquele momento. Primeiro, porque a oferta de crdito se contraiu
no mundo. Segundo, porque o aumento dos custos com desenvolvimento de aero-
naves e a intensificao da concorrncia no mercado da aviao regional foraram
uma reestruturao do segmento. Com isso, apesar de diversas parcerias e joint
ventures feitas anteriormente, a indstria passaria a ter atores menos independentes,
com empresas que competiriam via colaborao, por meio de compartilhamento
de riscos e por mobilizao de recursos comuns. O oramento da Embraer foi dras-
ticamente cortado em um ambiente macroeconmico desfavorvel a recuperao

15. Tecnologia de controle das superfcies mveis (aileron, profundor e leme) de um avio por sistemas computacionais,
os quais permitem reduzir o peso das aeronaves, diminuir a carga de trabalho para a tripulao, aumentar a velocidade
de reao e melhorar a performance das manobras com ganhos de estabilidade.
16. Como mencionado por Silva (2005), o mercado entendia que esta aeronave seria o substituto do antigo e respeitado
DC-3, o qual revolucionou a indstria da aviao na dcada de 1940. Segundo Frischtak (1994) e Rodengen (2009),
o Braslia foi vendido a 29 empresas em 14 pases e atingiu 24% da parcela de mercado na categoria de 21 a 40
passageiros, sendo produzido at o ano de 2001 e disponvel sob encomenda at 2007.
242 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

dos investimentos, tanto pblicos quanto privados. Esse cenrio era especialmente
desfavorvel Embraer, j que tambm a sua cultura e sua estrutura de gesto
estatal mostraram-se incompatveis com a flexibilidade e a rapidez de processos
e decises que a alta concorrncia do mercado exigia. De 1985 a 1994, o pas
enfrentaria uma sucesso de problemas econmicos, tais como dvida externa e
inflao elevada, o que aumentava as incertezas.

ABERTURA DE MERCADO, PRIVATIZAO E CONSOLIDAO


Para piorar, em 1990, o governo de Fernando Collor de Mello (primeiro presidente
eleito pelo voto popular aps o regime militar) faria reviso das polticas industriais
protecionistas, reorientando-as no sentido de maior abertura de mercado e menor
interveno pblica. Nesse sentido, decidiu-se acabar com o fundo de financiamento
das exportaes (Finex), que garantia capital de giro subsidiado para a produo de
bens que levavam mais de 18 meses de fabricao. O ambiente de incertezas
da Embraer era resultado da forte dependncia das compras governamentais e dos
contratos de defesa. Alm disso, o fim da Guerra Fria proporcionou uma reduo
dos gastos militares no mundo e, em seguida, a Primeira Guerra do Golfo (1991)
agravou a situao, com o aumento do preo do petrleo, o que atingiu de forma
indireta o mercado de aviao civil. As dificuldades internas e externas contriburam
para acelerar o processo de privatizao da Embraer.

GESTO PRIVADA A privatizao da Embraer em 1994 trouxe profunda


transformao cultural, somando a tradio em inovar com a gesto empresarial
dos negcios. Na fotografia e ao centro, Ozires Silva mostrou-se como principal
interlocutor desse processo.

Fonte: Centro Histrico Embraer.


A Evoluo Tecnolgica da Embraer 243

Pouco antes da privatizao em 1994, a empresa reestruturar-se-ia, focando


o seu planejamento no desenvolvimento do programa ERJ 145, que estava parado
por causa das dificuldades financeiras. Conforme Pinheiro e Giambiagi (1994),
na prtica, o principal objetivo do programa de privatizao foi o de destacar
o compromisso com reformas orientadas para o mercado. Em certo sentido, a
privatizao criou sua prpria lgica, alm de seus objetivos especficos. Em 1990,
a Embraer tinha mais de 9 mil empregados, cerca de 47% a mais de funcionrios,
se comparado ao ano de privatizao. A receita era de 417 milhes de dlares, com
um patrimnio lquido negativo de 281 milhes de dlares. A participao acio-
nria do governo estava em 93%. A sada para a crise foi criar parcerias inovadoras
que envolvessem compartilhamento de risco. Desde a privatizao, ao longo de
pouco mais de duas dcadas, a Embraer conseguiu organizar uma rede mundial
de fornecedores e, paralelamente, conquistou credibilidade e reputao internacional.
Para a produo do ERJ 145, devido ao reconhecimento do potencial do programa,
a Embraer atraiu o investimento de diversas empresas de diferentes pases com o
fornecimento de estruturas e de equipamentos. Assim, foi possvel captar recursos
suficientes para a continuao do projeto.

REPOSICIONAMENTO DA EMBRAER NO MERCADO DE AVIAO REGIONAL Em


1995, o presidente Fernando Henrique Cardoso batiza, aps a privatizao da
companhia, o primeiro prottipo do ERJ 145, diante de centenas de empregados
da Embraer e de especialistas do segmento.

Fonte: Centro Histrico Embraer.

A Embraer foi privatizada em 1994, o que ocasionou forte transformao


organizacional e cultural (Goldstein, 2002). Buscou-se adotar uma srie de medidas,
desde a reduo de custos operacionais (como a diminuio de pessoal e o aumento
da produtividade) at a diversificao da produo com solues customizadas (tal
244 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

como a ampliao do portflio que buscasse alternativas para atender demandas


especficas de mercado, como, por exemplo, as economias de escopo geradas pelo
uso da plataforma do ERJ 145 na fabricao dos modelos ERJ 135 e 140). Aps a
privatizao, os primeiros anos seriam complicados em termos econmicos, ainda
mais porque o mundo passaria por trs crises cambiais e financeiras: a mexicana
(1995), a asitica (1997) e a russa (1998).
Porm, como o ERJ 145 e as verses derivadas tinham boa aceitao e baixo
custo de aquisio e manuteno, as vendas foram recuperadas e a Embraer voltou
a obter lucros a partir de 1997, o que refletiu, por sua vez, na contratao de
empregados (ver figura 9.1). O baixo custo de operao das aeronaves tinha papel
fundamental, seja na esteira da desregulamentao do mercado norte-americano,
seja no escopo das clusulas trabalhistas entre os sindicados dos pilotos de avio
e das companhias de aviao naquele mercado. O emprego cresceu de 1996 at a
crise financeira internacional de 2008, tendo uma queda j em 2010 e uma ligeira
subida at 2015. Ao mesmo tempo, a rivalidade entre a Embraer e a Bombardier
acirrar-se-ia no mercado da aviao regional.17

FIGURA 9.1
Pessoal empregado na Embraer de 1994 a 2015
(Em mil)
25,0 23,7

19,4
Pessoal empregado (1.000)

20,0
16,9

15,0

10,0

6,1
5,0 3,8

0,0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Fonte: Embraer (2015a) vrios relatrios anuais.

17. Em 1996, aps a Embraer vencer a concorrncia para fornecer 200 jatos empresa americana Continental Express,
a Bombardier encaminharia uma queixa OMC com a alegao de que a empresa brasileira subsidiava suas exportaes
pelo Programa de Financiamento s Exportaes (Proex). Como consequncia, o governo brasileiro argumentou que a
Bombardier era subsidiada por uma variedade de agncias governamentais canadenses. Nesse caso, a OMC encontrou
irregularidade em ambos os casos e solicitou ratificao dos respectivos programas de fomento. No ano de 2001,
autoridades brasileiras apresentaram nova queixa OMC, denunciando o financiamento das vendas pela Bombardier
via instituies governamentais do Canad. Nas duas oportunidades, nenhuma medida retaliatria foi imposta pelo
Brasil e/ou pelo Canad. Por causa destas questes, segundo Fonseca (2012), o BNDES viu-se obrigado a rever sua
forma de apoio Embraer e a modificar os mecanismos de financiamento. Para uma avaliao detalhada da disputa
entre o Brasil e o Canad, veja Gabriel (2001).
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 245

FIGURA 9.2
Compartilhamento de risco da Embraer nos programas ERJ 145 e EMB 170/190
4 Parceiros de risco e 350 fornecedores

Embraer (Brasil) Embraer (Brasil)


Fuselagem dianteira, fuselagem central, carenagem, Fuselagem dianteira, fuselagem central ll e carenagem,
juno asa-fuselagem e cone de calda juno asa-fuselagem
Sonaca (Blgica) Embraer (Lder), Kawasaki (Japo), Sonaca (Blgica)
Partes da fuselagem central e traseira Asas, superficies de controle e estabilidade

Gamesa (Espanha) Saint Gobain (Estados Unidos)


Asas, cobertura dos motores e portas principais do trem de pouso Nariz
Enaer (Chile) Latecoere (Frana)
Empenagens horizontal e vertical Partes centrais da fuselagem l e lll e portas
GE (Estados Unidos)
Turbinas e naceles
Sistemas Gamesa (Espanha)
C&D (Estados Unidos) - Interiores Empenagem e fuselagem traseira
Rolls-Royce (Reino Unido)
Hamilton Sundstrand (USA)
Honeywell (Estados Unidos)
APU e cone de calda
TRW Lucas (Estados Unidos)
Goodrich (Estados Unidos) Liebherr (Alemanha)
Liebherr (Alemanha) Conjuntos de trem de pouso
Hamilton Sundstrand (Estados Unidos)
Sistemas
Parker Hannifin (Estados Unidos)
Hamilton Sundstrand (Estados Unidos) - Sistema de gerao
Thales (Frana)
eltrica, sistema de ar
Eaton (Estados Unidos)
Honeywell (Estados Unidos) - Sistema de avinica
Grimes (Estados Unidos) - Iluminao interna e externa
C&D (Estados Unidos) - Interiores
Fonte: Adaptado de Goldstein (2002). Parker Hannifin (Estados Unidos) - Controle de vo, sistema de
combustvel e sistemas hidrulicos

Com a recuperao, no ano de 1999, a companhia decidiu investir na


prxima gerao de jatos. A nova linha de avies seria planejada para atender a
demanda da aviao regional de rotas curtas e com elevado trfego e movimentao
de passageiros.18 O aprendizado na gesto compartilhada de risco contribuiu
para alavancar parceiros e recursos para o programa da aeronave EMB 170/190,
que tinha como estratgia a reduo de custos por meio do desenvolvimento de
uma plataforma comum, na qual a maior parte das peas se ajustaria conforme
a customizao dos compradores. O que se buscava com o conceito da famlia
170/190 era o ajuste das necessidades de demanda sem alteraes da estrutura
tcnica e de custos, com cada aeronave se apresentando como mais adequada aos
requisitos especficos de cada operador. Pela figura 9.2, nota-se a importncia
das parcerias no processo produtivo. Alm disso, ao comparar as experincias do

18. Existem diversos estudos que buscaram avaliar o adensamento da cadeia produtiva de aeronaves no Brasil, tendo
a Embraer como a empresa lder. Para uma avaliao detalhada do setor, recomendam-se as leituras de Bernardes e
Pinho (2002), Gomes (2012), CGEE (2014a) e ABDI (2014).
246 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

ERJ 145 e do EMB 170/190, o compartilhamento de risco aumentou entre um


programa e o outro de 1995 a 2002, demonstrando a habilidade gerencial de se
inserir em uma rede estratgica de conhecimento (Figueiredo, Silveira e Sbragia,
2008; Ferreira, 2010; Ferreira, Salermo e Loureno, 2011; Ribeiro, 2012).

CONQUISTANDO O MERCADO INTERNACIONAL Em 1999, a Embraer anunciou


o lanamento de uma famlia de aeronaves (EMB 170, 175, 190 e 195) durante
o Paris Air Show. No detalhe, mostrado o primeiro voo do Embraer 190, que
aconteceu em maro de 2004.

Fonte: Centro Histrico Embraer.

Comparada dcada de 1990, a Embraer mostrava-se mais slida e os seus


investimentos estavam em curso, inclusive com sua presena no mercado da
aviao executiva (seja no lanamento do Legacy, em 2001, ou mesmo dos jatos
Phenom e Lineage, a partir de 2007). Pela figura 9.3, nota-se o crescimento da
entrega de aeronaves a partir de 1996, com quedas, em 2001, relacionadas aos
atentados terroristas nos Estados Unidos e, em 2008, crise financeira internacional.
Percebe-se que, at 2000, o segmento da aviao comercial era o principal mercado
da Embraer, com certa margem no mercado de defesa, mas essa situao se alterou
a partir do lanamento dos jatos executivos, em 2001. No ano de 2015, metade das
entregas totais de aeronaves estava direcionada ao segmento da aviao executiva.
No final de 2002, a Embraer anunciou a joint venture com a empresa China
Aviation Corporation II (AVIC II), no intuito de produzir aeronaves ERJ 145 e
direcionar as vendas ao mercado chins. No ano seguinte, a Embraer apresentava
a primeira aeronave produzida pela Harbin Embraer Aircraft Industry (HEAI),
fruto dessa sociedade e sediada na China. Em 2012, a parceria expandiu-se para
a produo de aeronaves executivas, com a fabricao do Legacy e do Phenom.
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 247

Cabe observar que o programa de cooperao permitiu que a indstria de aviao


chinesa aumentasse a sua capacidade de fabricao, respondendo s demandas do
transporte areo local. Com maior capacidade produtiva e com transferncia de
conhecimento (o que no se esperava), as empresas chinesas passaram a competir
diretamente com a Embraer. Aliado a esse fato, em 2016 e aps 13 anos de
cooperao, a queda nas vendas e o desaquecimento da economia asitica contri-
buram para que a Embraer encerrasse a sua produo em territrio chins.

FIGURA 9.3
Participao percentual de mercado das aviaes comercial, executiva e de defesa e
o total de aeronaves entregues pela Embraer de 1996 a 2015
100% 400
90% 350
318
80%
300
70%
60% 250
50% 200
40% 189
150
30% 139
100
20%
10% 50
26
0% 0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
ERJ 145 EMB 170/190 Aviao Executiva Aviao defesa
Aviao comercial

Aeronaves entregues

Fonte: Embraer (2015a) vrios relatrios anuais.

Em 2007, a Embraer divulgou o projeto de fabricao de um avio cargueiro


militar KC 390, sendo formalizado no ano de 2009. Cerca de R$ 800 milhes
foram aprovados inicialmente pelo Congresso Nacional, de forma que os recursos
seriam liberados pela FAB com a aprovao do governo executivo. Ao mesmo tempo,
a FAB elaborou uma proposta inicial de contrato de compra de trinta unidades,
o que girava em torno de R$ 1,4 bilho. O avio cargueiro seria produzido para
substituir a frota de avies Hrcules C-130. Na poca, a estimativa feita pela
Embraer acerca do mercado potencial do segmento de transporte militar era de uma
demanda mundial por 728 avies cargueiros at 2025, um valor de mais de US$ 50
bilhes de dlares. O projeto tambm contou com R$ 4,5 bilhes do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) e, aps cinco anos de desenvolvimento, foram
finalizados todos os modelos tcnicos e simulaes de voo.
248 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

MERCADO DE DEFESA Em fevereiro de 2015, tem-se o primeiro voo do KC


390, avio militar de transporte ttico que demandou conhecimento das mais
avanadas tecnologias para a construo de aeronaves. O desenvolvimento
tecnolgico absorvido nesse empreendimento ser capaz de reposicionar a
Embraer no mercado de aeronaves pesadas no mundo.

Fonte: Centro Histrico Embraer.

O programa envolveu diferentes parceiros (Brasil, Argentina, Portugal e


Repblica Tcheca) e empresas lderes, o que garantiu intenes de compra da
ordem de sessenta aeronaves e fornecimento de tecnologias integradas, sistemas
eletrnicos e avinica moderna. Em 2015, realizou-se o primeiro voo do cargueiro
militar KC 390, voltado aviao de defesa, mas que ampliou o domnio de
tecnologias para a insero da Embraer no mercado de aeronaves com maior
capacidade de passageiros na aviao comercial. Se por um lado a parceria chinesa
foi desastrosa em termos competitivos para a conquista do mercado asitico;
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 249

por outro, a capacidade de centralizar recursos e gerenciar projetos da envergadura


do KC 390 abre a possibilidade de insero em nichos at ento explorados pelos
grandes fabricantes mundiais (tais como a Boeing e a Airbus). De qualquer forma,
o amadurecimento e domnio de tecnologias aplicadas ao KC 390 podem ter
amplo espectro de aplicaes tanto na aviao executiva, quanto na comercial,
no sendo necessariamente direcionada para aeronaves de maior porte dentro da
aviao comercial.

DIMENSIONAMENTO TECNOLGICO E LIDERANA INTERNACIONAL


O dimensionamento tecnolgico das aeronaves pode ser definido por padres de
especificao do produto final, os quais se dividem em questes tcnicas de oferta
e em caractersticas de demanda (Saviotti e Metcalfe, 1984). Conforme Frenken e
Leydesdorff (2000), o design das aeronaves considera as interfaces entre as questes
de oferta e de demanda. Em relao s caractersticas tcnicas, relacionadas
oferta, tem-se a potncia do motor (medida em quilowatt), a envergadura da asa
(em metros) e o comprimento da fuselagem (tambm em metros). Quanto s
especificidades de demanda, selecionam-se o peso de decolagem (quilogramas),
a velocidade mdia de cruzeiro (quilmetros por hora) e o alcance de voo
(quilmetros). Essas interfaces so representadas por custos de oportunidades entre
caractersticas tcnicas e especificidades de demanda. O desenvolvimento da escala
de uma aeronave, como j mencionado por Sahal (1985), leva em considerao
esses trade-offs, que esto associados a melhorar alguma questo tcnica de oferta
e prejudicar certa caracterstica de demanda, ou vice e versa.
Portanto, o desenvolvimento de uma aeronave precisa diagnosticar as
inter-relaes na concepo do produto. A deciso tcnica da escolha do tipo
de motor (turbolice ou jato) considera a varivel de demanda de consumo
de combustvel, que normalmente mais elevada no avio a jato do que no
turbolice. A soluo de projeto de asas enflechadas busca justamente amenizar
os efeitos de arrasto de onda ocasionados pela alta velocidade de voo (regimes
de voo a partir do alto subsnico), permitindo reduo da trao requerida
pelo motor e tambm reduo no consumo de combustvel. A alternativa de
atender aeroportos com pistas mais curtas influencia no tipo de aeronave a
ser utilizada. Aeronaves com menor comprimento, que possuem asas retas,
conseguem maior sustentao de voo a velocidades mais baixas e, portanto, avies
turbolices adaptam-se melhor em ambientes com infraestrutura menor, o caso
dos centros urbanos de mdio porte. Quanto maior for a altitude alcanada por
uma aeronave, a pressurizao do sistema um pr-requisito, sendo, inclusive,
item de certificao. Voos em altitudes mais elevadas demandam uma menor
quantidade de combustvel para os mesmos padres tcnicos de uma mesma
aeronave. O alcance de voo depende do mercado a ser atendido (regional ou
250 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

continental), o que influencia os padres tcnicos da aeronave. Em rotas areas


mais extensas, o custo de operar com avies maiores pode ser compensado com
a obteno de um custo por assento e por quilmetro voado menor, j que estes
so avies que voam mais alto e consomem menos combustvel relativamente.
Enfim, fica claro que, dependendo do tipo de demanda do mercado, o projeto
de desenvolvimento limita-se diante de um conjunto de tecnologias existentes.
De forma geral, o projeto de uma aeronave composto por trs etapas, que so
cumpridas mais ou menos da mesma forma pela maioria dos grandes fabricantes:
i) conceitual (anlise de requisitos, avaliao de mltiplos projetos candidatos,
anlises de alto nvel, estudos paramtricos e congelamento geral da configurao);
ii) preliminar (refinamentos e desenvolvimento de banco de dados aerodinmicos);
e iii) de detalhamento e descrio (fabricao de componentes, construo dos
prottipos, testes de sistemas, ensaio em voo e no solo). O desenvolvimento
do projeto costuma durar de 5 a 7 anos. Normalmente, surgem potenciais clientes
nessa fase, podendo transformar-se em clientes de lanamento, ou launch customers,
os quais podem influenciar na concepo do equipamento por parte do fabricante.
Contudo, o ciclo de vida do produto depende da sua aplicao. No caso de uma
aeronave de transporte civil, o perodo pode variar de 30 a 40 anos. , portanto,
um perodo bastante longo e que envolve relativa incerteza e alto risco produtivo.
De acordo com a figura 9.4, a trajetria tecnolgica seguida pela Embraer da
dcada de 1970 de 2000 passa por compreender as interfaces existentes,
de modo a maximizar o potencial de mercado das aeronaves. Resende (2004)
avaliou a mudana evolutiva das tcnicas de projeto empregadas pela Embraer,
que foram essenciais para modelar a aerodinmica e o formato das asas,
do Bandeirante aos jatos mais modernos. No campo experimental, tcnicas avan-
adas de testes (como a utilizao do tnel de vento) foram progressivamente
empregadas para combinar a complexidade cada vez mais intensa dos mtodos
computacionais ao desempenho dos avies pelas alteraes no design.
Com o passar do tempo, os avies seguiram uma trajetria de aumento de escala.
A Embraer soube aproveitar-se do nicho de mercado, como foi o caso dos turbolices,
justamente em um perodo no qual os concorrentes diretos19 eram ineficientes
ou investiam em avies a jato, enquanto o mercado demandava aeronaves mais
econmicas. Ademais, a habilidade gerencial de se inserir em redes de inovao
estratgica aumentou significativamente com a produo com compartilhamento de
risco, o que tambm elevou a capacidade de combinar diferentes tipos de tecnologias.
No caso de aeronaves civis, embora os jatos com asas enflechadas tenham tornado-se
a soluo tecnolgica dominante, o mercado existia para avies turbolices com

19. Como j comentado anteriormente, os concorrentes aqui Boeing e Airbus no eram diretos. Entretanto, havia
concorrentes que fabricavam aeronaves turbolices, vide Dornier (empresa alem) nos anos 1990.
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 251

asas retas nas operaes de linhas areas de curto alcance e com menor exigncia de
infraestrutura. Assim, o desenvolvimento tecnolgico dentro de um paradigma deve
chegar a um fim em algum ponto no tempo; no entanto, dependendo da conjuntura
econmica, um determinado paradigma pode ser mais ajustado do que outro, que se
prope mais moderno. Essa expectativa justifica a ideia de que paradigmas tecnolgicos
exibem ciclos de vida associados ao contexto histrico (Dosi, 1982; 1984; 1988).

FIGURA 9.4
Progresso tecnolgica da produo de aeronaves da Embraer da dcada de 1970
at a de 2000
Turbolice Motor a reao (jato)
Peso de decolagem
(ton) 5,9 11,5 19,0 - 24,1 36,0 - 48,8
Comprimento pista
aterrisagem (m) 530 1380 1360 - 1430 1226 - 1260
Alcance de voo (km) 1850 1481 2409 - 3706 2963 - 3426
Velocidade (km/h) 418 584 828 - 849 888 - 900
Passageiros 8 - 21 21 - 40 37 - 50 70 - 124

26,0 - 28,7 m
E-jet Family
20,0 m
Embraer
Regional Jet
19,8 m
EMB 120
Braslia
15,3 m
EMB 110
Bandeirante

1970 1980 1990 2000

Gerenciamento organizacional do conhecimento ao longo do tempo

Aprendizagem passiva Aprendizagem ativa Redes de inovao


estratgica

Elaborao dos autores.

Ao analisar a evoluo da Embraer desde sua fundao, em 1969, a dcada de


1970 serviu como perodo de adaptao para se inserir no mercado e, aos poucos,
252 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

incorporar aprendizado no processo produtivo, mesmo que de forma passiva,


via fabricao por licena. A adoo de acordos de fabricao sob licena, nos casos
da Piper e do Xavante, permitiu a aquisio de conhecimentos que transcendem
a atividade de projeto, abordando mtodos de produo em srie, tcnicas de
manufatura, controle de conformidade, gesto da qualidade etc. Tudo isso tambm
foi fundamental para o avano da empresa como fabricante de aeronaves; porm,
est longe da compreenso de um agente ativo na construo de um novo
conhecimento. Na dcada de 1980, contudo, a produo das aeronaves se deu em
um contexto de aprendizado ativo, juntamente com as certificaes e as parcerias
militares e governamentais. Na transio da dcada de 1980 para a de 1990,
observou-se um perodo extremamente conturbado, que trouxe incertezas quanto
ao futuro da companhia. Aps a privatizao, que era um pr-requisito desde a sua
criao, tem-se a consolidao de uma moderna cultura gerencial favorvel expanso
dos negcios. A sobrevivncia se viabilizou no contexto da inovao gerencial, ao se
estabelecerem redes estratgicas de difuso e compartilhamento de conhecimento.

FIGURA 9.5
Parcela de mercado no segmento de aeronaves de 70 a 120 assentos
(Em %)
100%
Legenda Empresa Tipos de Aeronaves Sede
EMB 170/175/190 /195 Brasil
90% CRJ 700/900/1000 CS 100 Canad
Superjet 100 Rssia
80% ANTONOV AN 148/158 Ucrnia
B 737-600 Estados Unidos
70%
A318 Frana
MRJ 50 Japo
60%
ARJ-21 China

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Fonte: Adaptado de ABDI (2014).


A Evoluo Tecnolgica da Embraer 253

Nesse sentido, pela figura 9.5, a parcela de mercado da Embraer comparada


aos seus principais concorrentes [Bombardier e novos entrantes, Comac (chinesa),
Sukhoi (russa), Antonov (ucraniana) e Mitsubishi (japonesa)] manteve-se acima de
40% do mercado de aviao comercial. Com gesto privada, a Embraer tornou-se o
terceiro maior fabricante de jatos comerciais, sendo lder no mercado de aeronaves
com at 120 lugares. O objetivo traado pelos engenheiros militares de fomentar
a indstria nacional e de reduzir a dependncia externa com as compras gover-
namentais foi atingido. O sucesso do empreendimento necessitou independncia
em relao ao oramento pblico e, nesse sentido, a privatizao foi uma meta
traada desde o seu incio.
Como visto ao longo de toda a exposio, a composio da produo alterou-se
na ltima dcada, com aumento da produo de jatos executivos e com maior parti-
cipao das compras governamentais, que esto relacionadas s demandas militares
do mercado domstico. Embora haja aporte financeiro pblico neste ltimo projeto,
fato que a Embraer se tornou extremamente competitiva no cenrio internacional,
independentemente desses recursos, embora sejam importantes na modelagem
dos acordos internacionais entre os governos dos pases parceiros. Essa mudana
na distribuio produtiva ocorreu sem que diminusse o crescimento contnuo da
produtividade, que marcou o sucesso da Embraer ao longo dos anos.

DESENVOLVIMENTOS RECENTES NA ESTRATGIA DA EMBRAER


A mudana estrutural tem persistido nos anos recentes. A produo vem crescendo
em duas reas. De um lado, h um compromisso contnuo com a produo
comercial, marcada pela prxima fabricao de segunda gerao de aeronaves
de maior porte, os casos do EMB 190 e do 195. Alm da maior eficincia no
consumo de combustvel, essas aeronaves passam a competir pela primeira vez com
o Boeing 737 e o Airbus 320. Ansiosa por entrar no mercado, a Embraer classifica-se
como terceiro maior produtor, logo atrs dos gigantes da indstria internacional.
Foram realizadas 267 vendas para os Estados Unidos e para a Europa, bem como
para a China, com mais de 373 opes de compras. Esse futuro promissor permite
empresa iniciar a recuperao aps a crise, quando a queda produtiva se traduziu
em menor rentabilidade.
Alm disso, de outro lado, tem-se o crescimento das vendas de jatos executivos
de menor escala, que foi capaz de capturar parcela do consumo domstico, bem como
conquistar novos mercados. Essa estratgia traduziu-se em uma tentativa bem-sucedida
de diversificao do portflio de produtos. Novamente, como aconteceu com a linha
de produo dos jatos comerciais, o compromisso com a mudana de tamanho tem
sido caracterstica delineadora. O Legacy 1000, um novo produto, ser ofertado a
uma variedade de modelos, mais uma vez com a busca de maior eficincia quando
comparado aos seus concorrentes diretos.
254 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

Em ambas as reas (aeronaves de maior e menor porte), o BNDES tem


desempenhado papel importante no financiamento das vendas, permitindo assim
a competio com as empresas americanas, europeias e canadenses. O apoio
comercializao das aeronaves em condies de financiamento compatveis com
as oferecidas pelas empresas concorrentes foi decisivo para a Embraer competir no
cenrio internacional e assegurar parcela significativa de mercado.
Desde a privatizao, conforme Fonseca (2012), o aporte financeiro ocorreu
de diversas formas: i) financiamento de 30%, em 1995, do desenvolvimento do
ERJ 145 (Bragana, 2007); ii) compra no valor de R$ 149 milhes de debntures
conjugadas com bnus de subscrio (em parte convertidas em aes na abertura
de capital na bolsa de valores, condio prvia para o investimento); iii) apoio
P&D de novos produtos e processos de produo; iv) apoio comercial com linhas
de financiamento exportao; e v) apoio s vendas no mercado interno para jatos
comerciais e da aviao executiva.
De 1999 a 2006, Fonseca (2012) mostra que, em termos da receita ope-
racional lquida, o BNDES financiou 50% das aeronaves vendidas. Em 2007,
esse percentual aproximou-se de zero, mas voltou a crescer, atingindo 34%,
em 2010. Grande parte da crescente carteira do BNDES nos ltimos anos tem
na retaguarda as movimentaes no comrcio internacional proporcionadas pelo
dinamismo da Embraer. Na ausncia de polticas de financiamento, a superao
da concorrncia internacional teria sido mais complicada.
Mesmo assim, a relao com a rea de defesa tem mostrado-se prspera.
As receitas aumentaram rapidamente nesse segmento. Em 2010, uma diviso
da Embraer foi criada para lidar com as necessidades militares, e trs flancos
foram abertos. O primeiro o desenvolvimento do KC 390, no intuito de
recuperar as exportaes e as vendas internas de aeronaves militares, embora
a implementao da produo tenha sido mais lenta do que o previsto.
Com empregabilidade ttica militar, essa aeronave poder combater incn-
dios florestais, uma demanda nacional. Alm do uso domstico planejado de
32 avies pela FAB, existem compromissos explcitos para exportao, especial-
mente para os pases envolvidos ativamente do processo produtivo. Recentemente,
a Embraer e a Boeing (empresa parceira no fornecimento de tecnologias e diversos
equipamentos) decidiram avanar em uma estratgia conjunta de marketing e
manuteno capaz de atender a um pblico maior.
O segundo a parceria estabelecida entre a Embraer e a Saab (empresa sueca
de defesa e segurana aeroespacial) na produo de jatos militares avanados.
Os suecos ganharam a concorrncia em relao aos Estados Unidos e Frana.
Como parte do acordo, ficou acertado o compromisso de financiamento por
25 anos a uma taxa favorvel de 2,19% ao ano. A entrega de 36 avies Gripen
A Evoluo Tecnolgica da Embraer 255

ocorrer durante o perodo de 2018 a 2024, quando os novos modelos da variedade


E/F estaro disponveis. O Brasil pretende alugar uma verso mais antiga para
a formao de pilotos, antes mesmo que as verses E/F estejam disponibiliza-
das. A participao brasileira na fabricao real ser significativa. Haver grande
dependncia de importaes da Sucia, mas se espera que um papel crescente na
articulao do projeto seja concedido Embraer, como aconteceu anteriormente
na experincia do projeto AMX na dcada de 1980, ou mesmo na concepo
das redes de compartilhamento de risco na produo dos jatos comerciais nos
anos 1990. Isso, sem dvida, ampliar o retorno interno e, na mesma direo,
conduzir a uma expanso da produtividade.
O terceiro flanco a participao brasileira juntamente com o governo francs,
a partir da Guiana Francesa, no lanamento de satlite, que ter como base o mssil
Ariadne 5. Este projeto, previsto para 2016, foi adiado. Originalmente, com a
inteno de se realizar em 2013, a recesso econmica que se seguiu restringiu
os gastos pblicos. O compromisso, como parte da estratgia competitiva da Embraer,
foi motivado por uma associao mais estreita com a Frana, e com o objetivo de
obter acesso a novas tecnologias.
Desde a privatizao, a Embraer tem sido uma empresa rentvel. Alm disso,
foi pioneira em assegurar a sua competitividade, consistente com a introduo de
avanos tecnolgicos em todo o mundo. a quinta maior empresa exportadora
do Brasil, e tambm um grande importador de uma variedade de pases. Em relao
ao saldo comercial, houve equilbrio favorvel, no valor de quase US$ 3 bilhes
de dlares no ano de 2015.
Sindicatos querem impor o velho modelo de substituio de importaes
sobre a companhia, insistindo que seus recursos so provenientes de fontes
nacionais. Esse comportamento diminuiria a capacidade da empresa em dina-
mizar sua respectiva vantagem comparativa e, assim, atingir o avano regular
na reduo de custos. Tal como acontece nos casos de sucesso da Petrobras e da
Embrapa, h contnua participao do governo, a ponto de se ter poder de veto,
no primeiro caso, e participao direta do Ministrio da Agricultura no segundo.
No obstante, tais exemplos basearam-se na construo institucional por um foco
na pesquisa, no avano da produtividade e na nfase da competitividade global.
Esse um modelo que demonstrou ser capaz e efetivo.
CAPTULO 10

DIGRESSES QUE EXTRAPOLAM A SAGA DA AGRICULTURA


TROPICAL NO BRASIL

O livro procurou demonstrar que polticas de inovao bem definidas, que aproveitem
o conhecimento j disponvel e busquem adapt-lo a realidades especficas, tm sim
o poder de promover mudanas estruturais. Por meio do exemplo da agricultura
no Brasil, buscou-se ilustrar o papel de liderana exercido pela Embrapa nas trans-
formaes institucionais e tecnolgicas. Dotado de dinmica prpria, o setor
agropecurio brasileiro est longe de ser um setor passivo ao progresso tecnolgico,
a reboque de avanos advindos da indstria ou dependente de decises governamentais.
A mudana tecnolgica que ocorreu nas cadeias produtivas do agronegcio
propiciou a diminuio de seu custo e o aumento de sua eficincia, benefcios
esses que, como demonstrado, foram transferidos sociedade. Ao se pensar
no desenvolvimento econmico, no cabe, portanto, contrapor o progresso da
agricultura ao da indstria. Ao contrrio, esses dois setores so cada vez mais
integrados. Em vez de taxar a agricultura em detrimento da indstria, o que
pode em ltima instncia determinar um equilbrio subtimo, que prejudica o
crescimento multissetorial, deve-se potencializar o setor agrcola dinmico, o qual
capaz de multiplicar os efeitos de transbordamentos. Alm do caso da Embrapa,
estudamos duas outras experincias em polticas de inovao, os casos da indstria
de petrleo (Petrobras) e da manufatura de aeronaves (Embraer).
Este captulo, embora conclusivo, no pretende exaurir o debate de inovao.
Apresenta-se, inicialmente, uma breve reflexo sobre os principais desafios da macroe-
conomia brasileira, em seus aspectos conjunturais e estruturais. Com base no quadro
poltico recente, ainda sujeito aos desdobramentos da operao Lava Jato, destaca-se
a poltica econmica, na qual o equilbrio fiscal e a reforma do sistema de Previdncia
Social so vistos como pontos fundamentais para conferir estabilidade e previsibilidade
ao sistema econmico. Em seguida, procede-se a uma reviso da dinmica das polticas
de inovao e das mudanas tecnolgicas, situando sua importncia nos casos aqui
estudados. Por fim, examinam-se convergncias e particularidades das histrias dessas
trs empresas, questionando eventual possibilidade de servirem como modelos para
o desenvolvimento da economia brasileira.
258 Agricultura e indstria no Brasil: inovao e competitividade

DESAFIOS DA MACROECONOMIA BRASILEIRA


O Brasil terminou os Jogos Olmpicos de 2016 sem alcanar a meta estipulada
pelo Comit Olmpico Brasileiro (COB) de figurar entre os dez pases melhores
classificados. Porm, o resultado atingido foi o melhor da histria brasileira, com a
conquista de dezenove medalhas, sendo sete de ouro, seis de prata e seis de bronze.1
Esse quadro garantiu ao Brasil o 13 lugar. Na verdade, o grande destaque coube
seleo brasileira de futebol masculino, que mal se recuperou do desastre da
Copa do Mundo de 2014 e garantiu a conquista em cima dos alemes, obtendo o
primeiro ouro na modalidade. Antes do incio das atividades olmpicas, os maiores
receios estiveram relacionados ao possvel surto de Zika e violncia generalizada,
problemas que no aconteceram. Os visitantes estrangeiros saram com uma viso
positiva do Brasil, e os brasileiros puderam orgulhar-se do seu papel como anfitries.
A confiana domstica aumentou, o que paralelamente contribuiu para elevar o
otimismo frente recuperao econmica e poltica do pas.
Parte dessa melhoria veio com o curso final do impeachment da presidente
Dilma Rousseff no Senado Federal. Apesar dos esforos, os argumentos a favor
de uma nova eleio obtiveram pouco apoio pblico, at mesmo por parte do
ncleo governista, que esteve mais preocupado com o andamento das investi-
gaes da Lava Jato. As evidncias de enriquecimento de lderes polticos e o
envolvimento direto do PT no esquema foram suficientes para reduzir qualquer
reao poltica de mudana.
Com o impedimento presidencial do governo Dilma, Michel Temer tornou-se
formalmente presidente do Brasil at o final de 2018. Alm do ambiente poltico
conturbado, a situao continuou instvel. A confisso da Odebrecht envolveu um
nmero muito grande de polticos como beneficirios do esquema. No menos
importante, trs membros do gabinete inicial de Temer renunciaram nos primeiros
meses. Ironicamente, um desses membros foi o senador Romero Juc, que votou
a favor do impeachment de Dilma.
Desde o incio, o novo governo definiu as suas principais reas de interesse.
O foco foi exclusivamente econmico, o que no surpreendeu. O indicativo dessa
posio foi a definio do lugar central da economia, que coube ao ministro da
Fazenda, Henrique de Campos Meirelles. O ncleo ministerial da economia apresen-
tou o real tamanho dos dficits fiscais previstos, bem como de que maneira a poltica
econmica e fiscal responderia aos desafios. Os dficits primrios permaneceram e,

1. Maior aporte de recursos financeiros no esporte no implicou, no caso brasileiro, maior resultado esportivo, como de
fato aconteceu em pases que sediaram as olimpadas. Em termos de proporo de medalhas obtidas pelos pases-sede em
relao ao total, em um comparativo de 1984 a 2016, o Brasil obteve uma evoluo modesta. De acordo com Guimares
(2016), levando-se em considerao o clculo do investimento por medalha, os objetivos propostos pelo Comit Olmpico
Brasileiro (COB) e pelo Ministrio dos Esportes, bem como pelo banimento de grande parte da delegao russa por doping
(pas que figuraria bem classificado no quadro de medalhas), o desempenho brasileiro no foi eficiente e nem mesmo efetivo.
Digresses que Extrapolam a Saga da Agricultura Tropical no Brasil 259

em conjunto com as altas taxas de juros reais, implicaram uma elevao da taxa
da dvida na renda para os prximos anos. O Banco Central esteve incapaz de
responder reduo das taxas de juros, apesar dos ndices elevados e crescentes de
desemprego, devido ao domnio do problema fiscal.
Dado o perodo de tempo neces