MDULO III - A DIMENSO PARLAMENTAR DO MERCOSUL

Ao trmino do mdulo voc estar apto a:

Descrever a dimenso parlamentar do Mercosul;

Discutir as razes da criao do Parlamento Mercosul;
Refletir sobre a necessidade de ajustes nas Constituies dos Estados
Partes do Mercosul.

Temas do Mdulo III

Neste mdulo, estudaremos a Dimenso Parlamentar do Mercosul, que se

expressava, inicialmente na Comisso Parlamentar Conjunta (CPC). Criada
pelo Tratado de Assuno em 1991, o brao parlamentar da integrao foi
includo na estrutura institucional do bloco pelo Protocolo de Ouro Preto em
dezembro de 1994, passando a integrar o processo de internalizao de
normas nos ordenamentos jurdicos dos Pases Membros e balizando o
caminho para a criao do Parlamento do Mercosul.

Assim, veremos tambm o processo de produo da normativa Mercosul,

emanada dos rgos que compem a estrutura institucional do bloco, e, de
fundamental importncia para a consolidao do processo de integrao
regional, sua implementao, que se faz em funo da legislao interna dos
Estados Partes, para que, recepcionada pelos respectivos ordenamentos
jurdicos, entre em vigncia e garanta a segurana jurdica exigida pelos
negcios empreendidos por cidados, empresas e representaes
governamentais no territrio mercosulino.

Por fim, estudaremos as razes que levaram criao do Parlamento do

Mercosul, bem como do mecanismo da consulta parlamentar, destinado a
agilizar o processo de internalizao das normas produzidas pelos rgos
institucionais do Mercosul.
Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produo da
norma Mercosul.

Procedimentos de produo da norma Mercosul

A harmonizao das legislaes "nas reas pertinentes" um dos importantes

instrumentos previstos pelo Tratado de Assuno para a integrao (art. 1). O
Protocolo de Ouro Preto confere carter obrigatrio s Decises do Conselho,
s Resolues do Grupo Mercado Comum e s Diretrizes da Comisso de
Comrcio, mas estabelece tambm que a sua implementao se far de
acordo com a legislao interna dos Estados Partes.

As limitaes, evidenciadas pelas Constituies dos Estados Partes no que se

refere integrao, exigem uma srie de ajustes coordenados para evitar que
elas operem como um freio ao processo integracionista.

Tudo indica que compromissos mais fortes no processo de integrao exigiro

que a dimenso Mercosul seja tratada de maneira equivalente nos
ordenamentos jurdicos internos dos scios do bloco.

As limitaes constitucionais operam impedindo a instaurao de um regime

adequado, balizador do caminho para surgir e desenvolver-se um direito
comunitrio. Tambm se tornam obstculos para a criao de mecanismo gil
e transparente que permita incorporar as normas Mercosul e torn-las
operativas, alm de impedir um sistema que garanta a hierarquia superior
destas normas sobre as nacionais.

.
Pg. 2

Nesse sentido, a Constituio da Argentina, por exemplo, a mais avanada

dentre aquelas dos Estados Partes, pois outorga aos tratados internacionais
uma hierarquia superior s leis nacionais e autoriza a celebrao de tratados
de integrao que deleguem competncias a organizaes supra-estatais.
(arts. 75 incisos 22 e 24)[N6].

Artigo 75: Corresponde al Congreso (...)

Inciso 22: Aprobar o desechar tratados concluidos con las dems naciones y
con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede.
Los tratados y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes.

Inciso 24: Aprobar tratados de integracin que deleguen competencias y

jurisdicin a organizaciones supraestatales em condiciones de reciprocidad e
igualdad, y que respeten al ordem democrtico y los derechos humanos. Las
normas dictadas em su consecuencia tienen jeraqua superior a las leyes.
Pg. 3

No caso do Paraguai, sua Carta Magna, de 1992, tambm outorga supremacia

aos tratados internacionais e estabelece genericamente a admisso de uma
ordem jurdica supranacional:(arts. 137,141 e 145)[N7]

Artigo 137. De la Supremacia de la Constitucin

La ley suprema de la Repblica es la Constitucin. sta, los tratados,
convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes
dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurdicas de inferior jerarqua,
sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el
orden de prelacin enunciado.

Artgo 141. De los tratados Internacionales

Los tratados intenacionales validamente celebrados, aprobados por ley del
Congreso, y cuyos instrumentos de ratificacin fueran canjeados o
depositados, forman parte del ordenamiento legal interno com la jerarqua que
determina el Artculo 137.

Artigo 145. Del Orden Jurdico Supranacional

La Repblica del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados,
admite un orden jurdico supranacional que garantice la vigencia de los
derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperacin y del desarrollo,
en lo poltico, econmico, social y cultural.

Dichas decisiones slo podrn adoptarse por mayora absoluta de cada

Cmara del Congreso.
A Constituio da Venezuela determina que a preferncia de acordos
regionais sobre a legislao interna (arts. 153 a 155)[N8].

Seccin Quinta: De las Relaciones Internacionales

Artculo 153. La Repblica promover y favorecer la integracin

latinoamericana y caribea, en aras de avanzar hacia la creacin de una
comunidad de naciones, defendiendo los intereses econmicos, sociales,
culturales, polticos y ambientales de la regin. La Repblica podr suscribir
tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover
el desarrollo comn de nuestras naciones, y que garanticen el bienestar de los
pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la
Repblica podr atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados,
el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos
de integracin. Dentro de las polticas de integracin y unin con
Latinoamrica y el Caribe, la Repblica privilegiar relaciones con
Iberoamrica, procurando sea una poltica comn de toda nuestra Amrica
Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integracin
sern consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de
aplicacin directa y preferente a la legislacin interna.

Artculo 154. Los tratados celebrados por la Repblica deben ser aprobados
por la Asamblea Nacional antes de su ratificacin por el Presidente o
Presidenta de la Repblica, a excepcin de aquellos mediante los cuales se
trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la Repblica,
aplicar principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios
en las relaciones internacionales o ejercer facultades que la ley atribuya
expresamente al Ejecutivo Nacional.

Artculo 155. En los tratados, convenios y acuerdos internacionales que la

Repblica celebre, se insertar una clusula por la cual las partes se obliguen
a resolver por las vas pacficas reconocidas en el derecho internacional o
previamente convenidas por ellas, si tal fuere el caso, las controversias que
pudieren suscitarse entre las mismas con motivo de su interpretacin o
ejecucin si no fuere improcedente y as lo permita el procedimiento que deba
seguirse para su celebracin.

Pg. 4

O Uruguai e o Brasil, por sua vez, no contam com previso constitucional que
conceda hierarquia superior dos tratados internacionais sobre as leis nacionais,
o que significa que as Cartas Magnas brasileira e uruguaia no aportam
soluo para potenciais conflitos entre uma norma internacional e uma norma
interna, o que produz uma trava jurdica ao avano do processo de integrao.
H porm, que se fazer ressalva, o caso brasileiro, aos tratados de direitos
humanos, os quais aprovados na forma do 3 do art. 5 da Constituio
Federal, introduzido pela Emenda Constitucional n 45, de 2004, equiparam-se
a emendas constitucionais. Desse modo, apenas eventuais acordos de
integrao que versem sobre direitos humanos podero ter status superior
legislao ordinria.

Em verdade, tanto no caso brasileiro quanto no uruguaio, existe apenas uma

referncia programtica, em suas Constituies, relacionada com a integrao
latino-americana (pargrafo nico do art. 4 da Constituio Federal brasileira e
inciso 2 do art. 6 da Constituio uruguaia)[N9].
Artigo 4 da Constituio brasileira, pargrafo nico:
A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica,
social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma
comunidade latino-americana de naes.

Artigo 6, inciso 2, da Constituio Uruguaia:

La Repblica procurar la integracin social y econmica de los Estados

Latinoamericanos, especialmente em lo que se refiere a la defensa comn de
sus productos y materias primas. Asimismo, propender a la efectiva
complementacin de sus servicios pblicos.
O direito brasileiro no dispe, pois, de instrumentos que confiram
especificidade s normas emanadas dos rgos da integrao, ao contrrio do
que acontece com a Constituio argentina. Tentativa neste sentido foi
rechaada quando da reviso constitucional de 1993.

A Constituio de 1988 atribui ao Poder Executivo competncia privativa para

manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes
diplomticos, bem como celebrar tratados, convenes e atos internacionais,
sujeitos a referendo do Congresso Nacional (art. 84, incisos VII e VIII).

Pg. 5

Ao Parlamento cabe aprovar os atos internacionais firmados pelo Presidente da

Repblica ou seu Plenipotencirio, cabendo-lhe tambm autorizar o Presidente
da Repblica a declarar guerra e celebrar a paz, conforme segue:

Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que

acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;

II - autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a

permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele
permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar; (...)
No que tange aprovao de tratados e demais atos internacionais, o
procedimento parlamentar, como regra, tem-se limitado sua aprovao ou
rejeio in totum.

A doutrina diverge no que diz respeito possibilidade de alterao do tratado

quando de sua tramitao no Congresso Nacional.

Isto porque, tendo em vista bvias razes de ordem prtica, no seria possvel
a um pas, segundo alguns juristas, aprovar emendas a um tratado
internacional negociado em mbito multilateral. Sustentam eles que tal prtica,
se adotada por todos os Estados contratantes, haveria de gerar um completo
caos na convivncia internacional, tornando impossvel, do ponto de vista
prtico, qualquer previsibilidade quanto ratificao ou modificao de textos
acordados ao longo de inmeras reunies e, muitas vezes, difceis
negociaes.

Contudo, outra corrente sustenta que, caso o tratado admita reservas, poder o
Congresso Nacional aprov-lo com restries, as quais o Poder Executivo
traduzir em reservas no momento da ratificao. Do mesmo modo, poder
aprov-lo com declarao de desabono s reservas acaso feitas na assinatura,
e que deixaro de ser confirmadas, portanto, na ratificao. Foi neste sentido o
parecer de 1962 do eminente jurista Haroldo Vallado, quando consultor
jurdico do Itamaraty.

.
Pg. 6

Assim, terminada a negociao de um tratado, tem o Presidente da Repblica,

que a iniciou, a faculdade de dar ou no prosseguimento ao processo de sua
incorporao ao ordenamento jurdico interno. Com exceo das convenes
internacionais do trabalho, que por sua natureza obrigam a sua submisso
aprovao do Parlamento, nos demais casos tanto pode o chefe do Poder
Executivo mandar arquivar o produto, se o julgar insatisfatrio, de uma
negociao bilateral ou coletiva, quanto determinar estudos mais
aprofundados na rea do Executivo, e submeter o texto, quando melhor lhe
parea, aprovao congressual.

Se por um lado em nenhum caso pode o Presidente da Repblica manifestar o

consentimento definitivo em relao ao tratado sem a aprovao do
Congresso Nacional, por outro, tal aprovao no o obriga ratificao.

A deciso do Congresso Nacional formalizada por meio de um decreto

legislativo, promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado no
Dirio Oficial da Unio. O decreto legislativo no rejeita e nem altera o tratado.
Exemplos de rejeio so rarssimos, mas neste caso caberia apenas uma
comunicao, mediante mensagem, ao Presidente da Repblica. Entre os
raros casos de rejeio pode-se destacar, a ttulo de exemplo, o tratado
argentino-brasileiro de 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Misses,
rejeitado pelo plenrio do Congresso em 18 de agosto de 1891, por 142 votos
contra 5.

No Brasil adotou-se o procedimento de se estipular, por meio de um pargrafo

nico no decreto legislativo que aprova o tratado internacional, que so
sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que possam
resultar em reviso do ato internacional em questo, assim como quaisquer
atos complementares que, nos termos do art. 49, I, da Constituio Federal,
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.

Os tratados, salvo os de direitos humanos aprovados na forma do citado 3

do art. 5 da Constituio Federal, uma vez inseridos no direito brasileiro,
passam a ter fora de lei ordinria e a exercer efeitos sobre as demais leis,
podendo, inclusive, revog-las, uma vez que lei posterior revoga um tratado
internacional se suas disposies conflitam. Desse modo, os tratados esto
em nvel hierrquico inferior ao da Constituio, e, portanto, sujeitos ao
controle de constitucionalidade.

Pg. 7

Incorporao das normas Mercosul ao ordenamento jurdico interno dos

Estados Partes

Os recentes esquemas de integrao regional, como o Mercosul, representam,

entretanto, casos especialssimos, uma vez que seus instrumentos jurdicos
emergem de um Acordo-Quadro anterior, como o Tratado de Assuno, o
qual proclama a inteno inequvoca dos Estados Membros de procederem a
um processo de integrao, para o qual se faz necessria a celebrao de
vrios protocolos adicionais ao Acordo inicial. Assim, a presuno a de que
interessa aos Estados signatrios a clere aprovao congressual dos atos
internacionais firmados no mbito do processo integracionista.

Na prtica, entretanto, isso nem sempre ocorre. Por vezes, o instrumento

negociado acaba por sofrer restries de setores interessados, e os Governos
optam por sustar a sua tramitao no Congresso Nacional. Exemplo disto o
Cdigo Aduaneiro do Mercosul, que, aprovado pela Cmara dos Deputados,
aguardou por alguns anos o seu exame pela Comisso de Relaes Exteriores
do Senado. O Governo acabou por retirar a mensagem que o encaminhava,
aguardando a renegociao de certos detalhes tcnicos.
As normas Mercosul sero ou no submetidas ao crivo do Congresso Nacional
de acordo com sua natureza. As que tratam de matria com natureza de lei
sero introduzidas aps os trmites previstos no direito interno; j as de
natureza meramente regulamentar, includas nas competncias do Poder
Executivo, so introduzidas na normativa brasileira pela via de decretos e
portarias.

Ao contrrio da Constituio argentina, que, como vimos, confere hierarquia

superior das leis s normas incorporadas como consequncia dos tratados
de integrao, o direito derivado do Mercosul no desfruta de posio
hierrquica superior s leis ordinrias, recebendo tratamento idntico quele
outorgado aos demais tratados internacionais. A nica especificidade que
distingue a normativa Mercosul quando dos procedimentos para a sua
incorporao ao direito brasileiro provm da Resoluo do Congresso Nacional
n 1 de 1996, que, em cumprimento ao Protocolo de Ouro Preto, veio a inserir,
no seio do Parlamento, a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. Nos
termos de seu art. 2, dever a Representao Brasileira na Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul emitir parecer preliminar sobre toda matria
de interesse para o bloco e que venha a tramitar no Congresso Nacional.

Pg. 8

Pretendeu-se com este dispositivo, atender o art. 25 do Protocolo de Ouro

Preto, segundo o qual "A Comisso Parlamentar Conjunta procurar acelerar
os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes para a pronta
entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul previstos no
Artigo 2 deste Protocolo". Embora impedida de atuar no sentido propriamente
de acelerar os procedimentos de aprovao das normas Mercosul pelo
Congresso Nacional, como quer o Protocolo, o que equivaleria a transform-la
em um grupo de presso no seio do Parlamento, a Comisso busca, mediante
o seu parecer preliminar, fornecer subsdios s demais Comisses temticas
quanto importncia e aos impactos, sobre o processo de integrao, da
normativa em exame.

Mais uma vez faz-se necessrio distinguir, neste contexto, os atos

internacionais advindos do processo de integrao e os atos de outra natureza.
Concordam os tericos da integrao quanto ao status especialssimo que
assumem os Estados participantes de tal processo, em relao a terceiros
pases.

Vrios estudiosos vm chamando a ateno para o fato de que, no processo

de negociaes do Mercosul, vem ocorrendo um curioso fato no que diz
respeito a determinadas matrias de mbito interno: decises vm sendo
tomadas pelos negociadores do Mercosul e internalizadas por via de portarias
ministeriais, de tal forma que o centro de decises transferido, por vezes,
para um foro intergovernamental, com prejuzo da competncia legislativa do
Congresso Nacional, que sequer tem a possibilidade de acompanhar todos
estes processos decisrios que se desenrolam nos mltiplos foros
negociadores do Mercosul. Trata-se aqui de uma situao sui generis, porm
prpria dos processos de integrao. interessante ressaltar, nesse cenrio,
que a existncia de uma Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul no seio
do Congresso Nacional, prevista pelos Tratados de Assuno e pelo Protocolo
de Ouro Preto, nunca chegou a sanar esta falha, uma vez que a CPC no
dispunha de real poder de controle sobre o processo negociador.
A criao do Parlamento do Mercosul, constitudo em 14 de dezembro de 2006,
poder contribuir decisivamente para maior transparncia e visibilidade do
processo de integrao regional. Cumpre, nesse ponto, esclarecer que a citada
Resoluo n1, de 1996, do Congresso Nacional, foi revogada pela resoluo
n 1 de 2007, que dispe sobre a Representao Brasileira no Parlamento do
Mercosul e cujo art.4 prev procedimento preferencial s matrias emanadas
dos rgos decisrios mercosulinos, desde que a norma tenha sido adotada de
acordo com os termos do parecer do Parlamento do Mercosul. Com isso, tais
normas aps a apreciao da Representao quanto aos aspectos da
constitucionalidade, juridicidade, adequao financeira e oramentria e, ainda,
quanto ao mrito, sero remetidas aos plenrios da Cmara dos Deputados e
do Senado, salvo se a Representao julgar necessrio, em razo da
especificidade e complexidade da matria, o pronunciamento de outras
Comisses.

Nota-se, portanto, que a Resoluo de 2007 veio atender o disposto no inciso

12 do art. 4 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, que
estabelee o seguinte: "os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos
internos correspondentes, devero adotar as medidas necessrias para a
instrumentalizao ou criao de um procedimento preferencial para a
considerao das normas do Mercosul que tenham sido adotadas de acordo
com os termos do parecer do Parlamento".

.
Pg. 9

A Consulta Parlamentar

Desde a assinatura do Tratado de Assuno, que criou o Mercosul, verifica-se

que a maior debilidade do bloco reside no dficit de incorporao das normas,
acordadas pelos seus rgos decisrios, aos ordenamentos jurdicos internos
dos Estados Partes. Essa deficincia vem debilitando a credibilidade do bloco,
tanto frente a terceiros pases e agrupamentos de pases, como em face dos
agentes econmicos privados. Ao traduzir um modelo de integrao muito mais
orientado por realidades de poder do que por normas jurdicas livremente
acordadas pelos Estados Partes no foro regional, o Mercosul revela-se ao
agente econmico como um espao pouco atraente para seus investimentos,
caracterizado pela insegurana jurdica e pela falta de previsibilidade e de
efetividade normativa.

Com efeito, a experincia europeia demonstrou, ao longo do tempo, a

importncia de que se reveste a atitude de respeito s normas da integrao,
manifestada pelos Estados Partes. Esse respeito, refletindo o grau de
compromisso poltico dos Pases Membros para com o processo
integracionista, muito contribuiu para o fortalecimento do bloco europeu.

A Secretaria da ento Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, sediada

em Montevidu, realizou levantamento sistemtico do estado da incorporao
das normas do Mercosul j negociadas e assinadas e que exigem aprovao
congressual para a sua incorporao ao direito interno dos Estados Partes e
verificou que um alto percentual jamais ingressou nos respectivos Parlamentos.

.
Pg. 10

No se imaginava, efetivamente, que alguns instrumentos ficassem retidos por

tanto tempo antes de serem enviados aos respectivos Parlamentos nacionais.

Esse fato, logicamente, tambm contribui para a fragilidade institucional do

Mercosul e para a insegurana jurdica existente no momento.

Em outubro de 2003, firmou-se o primeiro acordo interinstitucional entre dois

rgos do Mercosul: o Conselho do Mercado Comum e a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul. Essas duas entidades celebraram acordo,
com apenas dois artigos, de grande significado no que diz respeito
democratizao do processo decisrio do Mercosul.

O art. 1 diz basicamente que o Conselho se compromete a enviar consulta

da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, no momento da sua
negociao, todas as normas que requeiram aprovao congressual.

J o art. 2 contm a contrapartida da Comisso: ela se compromete a dar uma

tramitao mais gil e mais rpida a toda a matria que tenha merecido o seu
parecer favorvel.

Em outras palavras, todo instrumento Mercosul que, no momento de sua

negociao, houvesse ido Comisso e recebido o seu parecer favorvel,
quando firmado pelos Estados Partes e enviado aprovao congressual,
receberia tratamento legislativo mais rpido.
Esse engenhoso mecanismo, vislumbrado no acordo interinstitucional e mais
comumente chamado de "consulta parlamentar", seria, posteriormente, includo
entre as competncias do Parlamento do Mercosul. Como vimos, o Congresso
Nacional brasileiro j aprovou dispositivo destinado implementao da
consulta parlamentar por meio da edio da citada Resoluo n 1, de 2007,
qual ainda recorreremos ao tratarmos das competncias do Parlamento do
Mercosul.
Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definio.

Definio e razes para a criao de um Parlamento do Mercosul

Em 15 e 16 de dezembro de 2003, em Montevidu, o Conselho do Mercado

Comum aprovava o "Programa de Trabalho Mercosul 2004-2006", cujo ponto
3.1 solicita Comisso Parlamentar Conjunta a elaborao de uma proposta
concernente criao do Parlamento do Mercosul, que deveria ser submetida
ao Conselho do Mercado Comum em 2004. O Programa de Trabalho
determinava que a proposta deveria considerar, como uma primeira etapa, o
mecanismo de consulta estabelecido pelo Acordo Interinstitucional, subscrito
pelo Conselho e pela Comisso Parlamentar Conjunta.

Em dezembro de 2004, em Belo Horizonte, o Conselho do Mercado Comum

aprova a Deciso 49/04, que confere Comisso Parlamentar Conjunta a
condio de Comisso Preparatria do Parlamento do Mercosul, e estabelece
a data limite de 31 de dezembro de 2006 para a instalao do novo rgo.

A Comisso atendeu a esse mandato, e produziu um Projeto de Protocolo

Constitutivo do Mercosul, que seria aprovado pelo Conselho do Mercado
Comum por meio da Deciso n 23/05, em Montevidu, em 9 de dezembro de
2005.

.
Pg. 2

O Parlamento do Mercosul

O Protocolo estabelece que o Parlamento do Mercosul substituir a Comisso

Parlamentar Conjunta como rgo integrante da estrutura institucional do
Mercosul.

Seu art. 2 elenca os propsitos do Parlamento, entre os quais cabe mencionar:

- a representao dos povos do Mercosul, respeitando sua pluralidade

ideolgica e poltica;

- a promoo e a defesa da democracia, da liberdade, da paz e do

desenvolvimento sustentvel, com justia social;

- o estmulo participao dos atores da sociedade civil no processo de

integrao e formao de uma conscincia integracionista na regio;

- a consolidao da integrao latino-americana mediante o aprofundamento e

consolidao do Mercosul;

.
Pg. 3

O mecanismo da consulta parlamentar reproduzido no art. 4, inciso 12 do

Protocolo, e, ademais, estabelece o prazo mximo de 180 dias corridos para
que os Congressos Nacionais dos Estados Partes do Mercosul se manifestem
sobre aquelas normas que tenham sido adotadas pelo Conselho do Mercado
Comum, consoante o parecer emitido pelo Parlamento regional no momento
de sua negociao. O mesmo inciso ressalva que, se dentro do prazo desse
procedimento preferencial o Parlamento do Estado Parte no aprovar a norma,
esta dever ser reenviada ao Poder Executivo, que a encaminhar
reconsiderao do rgo correspondente do Mercosul.

Por sua vez, os Parlamentos nacionais devero adotar as medidas

necessrias para a instrumentalizao desse procedimento, em conformidade
com as suas respectivas normas regimentais. Nesse sentido, nunca demais
ressaltar a edio da Resoluo N 1, de 2007, do Congresso Nacional, que
prev tramitao mais gil e simplificada para aquelas normas Mercosul que
tenham sido adotadas pelo rgo decisrio do bloco, de acordo com o parecer
emitido pelo Parlamento regional, dando, assim, cumprimento ao disposto no
art. 4, inciso 12 do Protocolo.

Por meio da consulta parlamentar, o Parlamento do Mercosul poder contribuir

para solucionar a grave fragilidade de que padece o bloco, que se traduz no
baixo ndice de normas da integrao efetivamente incorporada aos
ordenamentos jurdicos nacionais. O Parlamento poder, alm disso, contribuir
para melhorar a qualidade tcnica das normas do Mercosul, cuja debilidade j
foi amplamente identificada por tcnicos e acadmicos. HA falta de consulta e
debate com os setores sociais afetados e com outras instncias
governamentais interessadas, precisamente pela falta de um espao
designado para esse dficit de qualidade normativa no Mercosul.
Pg. 4

Nesse contexto, vale lembrar que o Parlamento constituir o espao pblico,

por excelncia, onde devero ocorrer os debates concernentes s normas em
negociao. A visibilidade e a transparncia que a existncia de um
Parlamento, como lcus de debate poltico, conferir ao Mercosul, contribuir,
de inmeras maneiras, para o aperfeioamento e consolidao do bloco.

Tambm no tocante falta de efetividade normativa que atinge o bloco, em

virtude do no encaminhamento aprovao legislativa, pelos Executivos, dos
instrumentos jurdicos firmados, o Parlamento conta, entre suas competncias,
com a possibilidade de solicitar relatrios dos rgos decisrios do Mercosul
(art. 4, inciso 4) e de convidar representantes dos rgos do Mercosul para
informar sobre determinados aspectos da integrao (art. 4, inciso 5).

No que diz respeito ao processo de adoo de decises, o Parlamento

representa substancial avano em relao Comisso Parlamentar Conjunta,
na medida em que delibera por meio do voto individual dos membros das
delegaes, enquanto que a Comisso decidia por consenso, como se fosse
uma "assemblia de Estados", fator que no permitia a expresso da
pluralidade ideolgica caracterstica de um rgo de representao popular.

poca da negociao do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul,

decidiu-se adotar duas fases para a implementao do Parlamento. Isso traduz
a dificuldade com que se defrontaram os negociadores em razo das enormes
assimetrias existentes entre os Pases Membros do Mercosul em termos de
populao, extenso geogrfica e PIB.

.
Pg. 5

Segundo o Protocolo, at 31 de dezembro de 2010, a composio do

Parlamento seria paritria, com 18 representantes por pas, designados pelos
respectivos Congressos Nacionais. A partir da, passaria a vigorar o critrio da
"representao cidad", a ser determinado mediante Deciso do Conselho do
Mercado Comum, por proposta do Parlamento, devendo o Parlamento ser
integrado por representantes eleitos pelo voto universal, direto e secreto, de
acordo com a legislao eleitoral de cada Estado Parte.

Apesar de esforos para que, juntamente com as eleies presidenciais do ano

de 2010, pudssemos tambm escolher os representantes brasileiros no
Parlamento do Mercosul, houve inmeras presses, especialmente por parte
da Argentina e do Uruguai, quanto aos termos do Acordo Poltico que
estabeleceria as regras da representao cidad. Com a perspectiva de
elevao do nmero de parlamentares brasileiros, os representantes dos
demais Estados membros passaram, por exemplo, a condicionar a
implementao do critrio de representao cidad mitigao da regra da
maioria prevista no Regimento Interno do Parlamento.

Assim, o Acordo Poltico em torno da adoo do critrio da representao

cidad no Parlamento do Mercosul somente teve seus termos definidos no final
de 2010 (Deciso n 28/10, do CMC), sendo que, j a partir de 2011, o Brasil
passou a contar com 37 representantes, a Argentina com 26, e o Uruguai e o
Paraguai, cada um, com 18. Evidentemente, no houve tempo hbil para que o
Projeto de Lei n 5.279, de 2009, de autoria do Deputado Carlos Zarattini que
define as regras para as eleies de parlamentares brasileiros no Parlamento
do Mercosul fosse apreciado, uma vez que o art. 16 da Constituio Federal
determina que a lei que alterar o processo eleitoral no ser aplicada s
eleies que ocorrerem at um ano da data da sua vigncia.
Pg. 6

Como sabemos, a delegao paraguaia do Parlamento do Mercosul j

formada por representantes eleitos direta e exclusivamente para o exerccio de
mandato no rgo de integrao regional.

Espera-se que o Parlamento do Mercosul venha a ser, sobretudo, um espao

para debates, seminrios e audincias pblicas sobre os temas da integrao.
E, ainda, que sirva de "caixa de ressonncia" para os anseios e preocupaes
dos diversos setores da sociedade civil, e ao mesmo tempo constitua o canal
de comunicao entre as populaes e as instncias negociadoras da
integrao. A participao da sociedade civil assegurar a transparncia do
processo de construo do bloco e contribuir para que as normas do Mercosul
passem por amplo debate, antes de sua adoo pelo rgo decisrio, o que
ensejar o seu aperfeioamento e facilitar a sua posterior incorporao aos
ordenamentos jurdicos internos dos Estados Partes.

Da estrutura intergovernamental inicial ao Parlamento do Mercosul em

funcionamento

A estrutura institucional do Mercosul teve como modelo inspirador o paradigma

da unio aduaneira europeia, iniciada nos primrdios dos anos cinquenta, e
que transformou-se, ao longo do tempo, no bem-sucedido bloco regional da
Unio Europeia.

Conduzido, pelo lado brasileiro, pelo experiente corpo diplomtico do Ministrio

das Relaes Exteriores, o Itamaraty, associado sua contraparte Argentina
desde o Programa de Integrao entre o Brasil e a Argentina, de 1985, o
processo de integrao do Cone Sul buscou desafiar alguns princpios de
organizao e de tomada de decises adotado pelos europeus para a
construo de um bloco regional, adaptando-os s condies polticas e
caractersticas prprias de uma associao indita entre pases considerados
em desenvolvimento, tanto em seus objetivos quanto nas ambies postuladas
inicialmente.

Assim, desde o inicio do processo de integrao, a configurao institucional

do bloco do Mercosul se desenhou segundo um modelo de carter
intergovernamental, em que os negociadores e os que se enfrentavam nas
mesas de negociao eram os Estados, enquanto os representantes dos
interesses particulares e da sociedade civil em geral tinham uma funo
marginal.

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O modelo se desenvolveu de forma gradualista, ou seja, com tendncia a criar

novos organismos, a partir de uma base mnima que lhe daria a
institucionalidade inicial, de acordo com as exigncias que o processo em
movimento demandasse.

Pretendia-se, assim, garantir que os primeiros acordos pudessem ser levados

prtica de imediato, em cada um dos espaos geogrficos dos scios, ao
mesmo tempo em se apresentava o processo de integrao regional a cada
uma das respectivas administraes governamentais em seus mais variados
setores, o que, a sua vez, contribuiria para facilitar a tarefa de consolidar a
regionalizao junto aos quadros funcionais dos Estados Partes do Mercosul.
O prprio Tratado de Assuno, em seu art. 9, estabeleceu que a
administrao e execuo do projeto pelo Conselho do Mercado Comum e
Grupo Mercado Comum, teriam um "perodo de transio", e, mais tarde, o
Protocolo de Ouro Preto, em seu texto de abertura, confirmou o carter de
transitoriedade planejado pelos idealizadores do Mercosul, e deixou
transparente a afirmao da conscincia dos responsveis polticos pela
proposta de integrao, certos de que, para fugir dos modelos adotados por
outros esquemas de integrao latino-americanos, nessa fase preliminar no
era adequado pensar-se em esquemas institucionais do tipo supranacional,
que poderiam comprometer os objetivos nacionais de estabilizao
macroeconmica ou mesmo alterar o equilbrio entre as competncias
nacionais e as atribuies decisrias que deveriam ser tomadas coletivamente.

O esquema intergovernamental adotado pelos formuladores do Mercosul

emergiu como o mais apropriado, apoiado em fatores de natureza histrica e
estrutural que permearam, nos ltimos quatro sculos, o relacionamento entre
os pases que conformam o bloco, em especial no chamado espao geogrfico
do Cone Sul, e que podem explicar, de alguma forma, as dificuldades do bloco
para avanar em um maior grau de institucionalizao.

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Nesse sentido, podemos destacar alguns fatores. Primeiro, a prpria histria da

formao da Regio do Cone Sul, cujas riquezas minerais eram disputadas
pelos colonizadores europeus, com destaque para portugueses e espanhis.
Em segundo lugar, a histria das relaes polticas e econmicas entre Brasil e
Argentina. Como vimos, somente a partir de 1985, com o Programa de
Integrao entre os dois pases, nos governos de Raul Alfonsn e de Jos
Sarney, rompeu-se o antagonismo histrico e avanou-se na busca de novas
formas de cooperao poltica e estratgica bilateral para a regio.

Em terceiro, identificamos a assimetria de tamanho entre as diferentes

economias que constituem o bloco, o que gerou, ao longo do tempo, vises
estruturalmente diferentes no que diz respeito ao grau de institucionalizao
exigido pelo projeto de integrao, e tambm quanto convenincia de se criar
rgos supranacionais.

A posio brasileira, nos primeiros quatorze anos de existncia do Mercosul,

privilegiava a manuteno de um esquema de negociao entre governos,
sobrepondo-se mesmo vigncia formal da adotada regra de consenso.

Os pases menores, Uruguai e Paraguai, sempre defenderam a idia de se

diminuir esse grau de discricionaridade dos scios maiores (Brasil e Argentina)
nas negociaes internas do bloco, o que lhes oferece uma pequena margem
de ao unilateral efetiva. Da haverem setores das sociedades uruguaia e
paraguaia, nos dias de hoje, desejosos de firmarem acordos bilaterais, fora do
marco mercosulino, com os Estados Unidos da Amrica.

.
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A Argentina, por sua vez, situa-se num meio termo, defendendo a criao de
instituies intergovernamentais e comunitrias, tendo sugerido a criao de
um tribunal permanente como opo para iniciar-se o caminho em direo
supranacionalidade, em especial levando-se em considerao a sucesso de
conflitos setoriais e outros tipos de tenses ocasionadas em suas relaes com
o Brasil.

Em quarto lugar, as experincias de integrao regional - ALALC, ALADI e

Grupo Andino - apenas confirmaram que a existncia de uma organizao
institucional forte no poderia substituir a falta de vontade poltica dos pases
participantes para avanar em uma ampla abertura comercial e outras frentes
do processo.

J a nova experincia de integrao latino-americana, que comeou com o

Programa de Integrao Argentina-Brasil e ampliou-se com o Mercosul, vem
dando forma a um modo de integrao mais pragmtica e realista, no sentido
de se enfrentar os cenrios internos e externos que se lhe apresentam,
negociando e avanando com o objetivo de ampliar, fortalecer e consolidar o
bloco nos planos regional e internacional.

Acrescente-se a este rol de fatores que podem dificultar o processo de

integrao a adeso da Venezuela, que vem trazendo outro tipo de discusso
ao plenrio das reunies do Mercosul, com marcado vis ideolgico, ou seja, o
da luta contra o imperialismo capitalista norte-americano, pois este ,
declaradamente, o principal argumento de poltica externa defendido pelo ento
Presidente Hugo Chvez.
Desse modo, a criao do Parlamento do Mercosul, com sua constituio em
14 de dezembro de 2006, na presena dos representantes de Argentina, Brasil,
Uruguai, Paraguai e Venezuela, no plenrio do Congresso Nacional brasileiro,
atendendo ao que determinava a Deciso n49/04, do CMC, foi de fundamental
importncia para o aprofundamento das discusses em torno das mais graves
questes que impedem o avano do processo de integrao do Mercosul.

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Passados quinze anos da assinatura do Tratado de Assuno, a criao do

Parlamento do Mercosul apresenta um significativo avano poltico e
institucional, marco definitivo de um modelo de integrao democrtico,
representativo e estratgico, verdadeira concepo de uma nova viso poltica
regional.

O processo de conformao definitiva do Parlamento do Mercosul representa

um desafio de propores histricas, que dar forma e contedo ao Mercosul
no sculo XXI.

A construo do espao poltico regional ser um elemento de fundamental

importncia para fortalecer e melhorar a qualidade das democracias nos pases
do bloco, em especial no que se refere ao princpio da representatividade e
legitimidade democrticas, componente imprescindvel do processo de coeso
social. Ser centro de decises polticas por meio da participao responsvel,
decidida e sustentvel dos partidos polticos e seus atores, depositrios fieis do
poder e da soberania que emanam de seus mais legtimos possuidores, os
cidados.
.

Pg. 11

Com o mecanismo institucional eficaz, o Parlamento do Mercosul dever se

converter em promotor de polticas regionais que possibilitem uma integrao
fronteiria sem barreiras, a livre circulao de pessoas, bens e servios, e um
desenvolvimento integral, complementar e solidrio das suas variadas regies,
num esforo que permita a correo gradual das assimetrias, que objetive a
parceria nas polticas pblicas em sade, educao, agropecuria, trabalho,
cultura e outros campos que levem em conta o cidado na sua condio de
sujeito final de todas as aes do processo integracionista.

A criao do Parlamento do Mercosul consagra e reafirma os seguintes

princpios estratgicos do projeto Mercosul:
Em primeiro lugar, define com clareza a vontade regional de integrao
poltica, superando o projeto restritivo de uma integrao fundamentalmente
comercial. O Parlamento materializa a vontade da integrao como projeto
poltico estratgico, com perspectiva histrica e com modelo de
desenvolvimento integral, acima das necessidades conjunturais dos atores da
integrao.
Define um modelo de integrao no qual alcanar um mercado comum um
componente fundamental do processo, porm esta no condio suficiente
para que a integrao acontea. O perfil da integrao no sculo XXI inclui
uma verdadeira integrao econmica, complementar e solidria, o
aprofundamento da integrao social e cultural e a adoo em reas
estratgicas de diretrizes polticas comuns num cenrio internacional
complexo e assimtrico.
Estabelece um espao de anlise e reelaborao do conceito de soberania,
no no sentido de subtra-la aos Estados, mas sim de introduzir um novo plano
de soberania compartilhada que, atuando num s bloco, coopere para
influenciar com maior peso nos centros de poder internacional.
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Retoma e d contedo concreto ao componente democrtico no

Mercosul, dando legitimidade e transparncia aos atos pblicos
regionais de maneira a aperfeioar e dar maior clareza s regras do jogo
do bloco.

Consolida o princpio da representatividade e participao cidad no

processo de integrao, componente fundamental na construo de uma
identidade e conscincia regionais. O feito substancialmente
democrtico de que o Parlamento expressa o pluralismo social, poltico e
econmico das naes nele representadas, a diversidade de etnias e
regies, como tambm uma adequada participao por gnero, o
converter em uma verdadeira "caixa de ressonncia" dos cidados do
Mercosul.

Conforma um espao permanente da poltica e da cidadania na estrutura

institucional do Mercosul, dotando-a do necessrio equilbrio que todo
sistema democrtico requer e possibilitando a incorporao da vasta
pluralidade ideolgica dos pases.

Aperfeioa o sistema de tomada de decises e o processo normativo do

Mercosul, ao converter-se em promotor e arquiteto da vontade normativa
regional e da harmonizao das legislaes nacionais, elementos
essenciais de segurana jurdica do espao integrado, tanto para o
desenvolvimento intrazona como frente a outros blocos regionais ou
internacionais.
Sntese

Neste mdulo, estudamos a dimenso parlamentar do Mercosul, comeando

pelo art. 24 do Tratado de Assuno, que estabeleceu a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul, e, na seqncia, o Protocolo de Ouro
Preto, nos arts. 22 a 27, bem como o Regimento Interno da Comisso, que
define as suas funes, competncias e atuao interna e externa, alm do
processo de produo da normativa Mercosul e os mecanismos para seu
aperfeioamento. Vimos tambm o sistema de incorporao das normas
Mercosul pelo aparato jurdico dos Estados Partes, e, em especial, as
limitaes constitucionais que travam sua vigncia imediata.

Por ltimo, estudamos a estrutura intergovernamental que dinamizou o

processo integracionista do bloco, bem como os primeiros passos da criao e
constituio do Parlamento do Mercosul.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo III do curso Fundamentos da

Integrao Regional.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e responda aos Exerccios de Fixao, que o resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!