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Diferenas entre Processo e Procedimento Administrativo

Processo ou Procedimento

Trazendo a luz do direito as distines entre os dois institutos, esclarecendo-os, conceituando-os, e elucidando o ponto de divergncia dos institutos acima descritos, para que dessa forma, possa ser empregado o termo correto, quando usado na esfera administrativa. Podemos comear a pesquisa da distino atravs de uma simples leitura do dicionrio jurdico, entretanto, para um estudo acadmico jurdico mais aprofundado da matria, tal leitura no ser suficiente para uma total concepo. Nas palavras de Plcido e Silva, Procedimento : Formado de proceder, do latim procedere (ir por diante, andar para a frente, prosseguir), quer o vocabulrio exprimir, geralmente, o mtodo para que se faa ou se execute alguma coisa, isto o modo de agir, a maneira de atuar, a ao de proceder. Neste sentido, procedimento significa a prpria atuao ou a ao desenvolvida para que se consubstancie a coisa pretendida, pondo-se em movimento, segundo a sucesso ordenada, os meios de que se pode dispor. Neste particular, pois, procedimento e processo revelam-se em sentido diferentes. (Vocabulrio Jurdico, 2009, p. 1097) [1], J Processo, nas palavras de Plcido e Silva, significa: Derivado do latim processus, de procedere, embora pro sua derivao se apresente em sentido equivalente a procedimento, pois que exprime, tambm, ao de proceder ou ao de prosseguir, na linguagem jurdica outra sua significao, em distino a procedimento. Exprime, propriamente , a ordem ou a seqencia das coisas, para que cada uma delas venha a seu devido tempo, dirigindo, assim, a evoluo a ser seguida no procedimento, at que se cumpra sua finalidade. Processo a relao jurdica vinculada, com o escopo de deciso, entre as partes e o Estado Juiz, ou entre o administrado e a Administrao. (Vocabulrio Jurdico, 2009, p. 1098)[2]

Aps leitura do vocbulo jurdico torna-se clara a diferena entre os dois institutos, posto que,enquanto o processo revela uma relao jurdica instrumental segundo um conjunto de atos praticados em seqncia lgica e direcionados a um fim comum. O procedimento indica a forma e o ritmo do desenvolvimento dessa relao, da prtica desses atos.

No mbito constitucional das competncias legislativas e sua distribuio entre os entes da Federao, as normas de procedimento em matria de direito processual pertencem competncia concorrente, autorizando Estados e Distrito Federal a estabelecerem normas especiais complementares s de carter geral editadas pela Unio, consoante o artigo, 24, inciso XI, e pargrafos, da nossa ConstituioFederal; tambm os tribunais, em seus regimentos internos, podero traar normas procedimentais, devendo observar apenas as processuais, conforme se depreende do artigo, 96, inciso I, a da nossa Lei Maior. J a competncia para legislar sobre normas de direito processual pertence, privativamente, Unio, como determina o artigo 22, inciso I, da Carta Maior. in verbis: Art. 22. Compete privativamente unio legislar sobre: I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; As conseqncias dessa previso no guardam maior interesse para o presente estudo, apenas servindo a sua meno para identificar a localizao constitucional diferenciada dos dois termos e a gnese legislativa diversa do processo e do procedimento; ao falarmos que um complexo normativo faz emergir preceitos de processo ou de procedimento, temos que estar antenados tambm a essa origem legislativa. Certo que todas as regras que se refiram a condies da ao, a pressupostos e princpios processuais e que exijam uniformidade nacional somente podero ser editadas pela Unio e sero normas de cunho processual; j aquelas que dentre estas no estejam inseridas podero ser estabelecidas por Estados e Distrito Federal, posto que provavelmente sero de ordem procedimental. Tambm bvio que a atuao do Estado de Direito, na incessante busca da satisfao do interesse pblico, pauta-se pela obedincia a regras e princpios preestabelecidos, procurando sempre o fim maior que sobre-paira e habita sua estrutura e sua misso, qual seja o alcance da justia. Nesse desenrolar da tarefa estatal, nem tudo restar pacfico, incontroverso; nem todas as pretenses estatais encontraro, naqueles obrigados a satisfaz-las, uma concordncia com seu contedo e sua forma. Com vistas a apurar a verdade dos fatos e a conformidade da atuao estatal com o ordenamento jurdico, haver um conjunto de atos a serem desencadeados no tempo e em ordem seqencial, a partir de um fato previsto em lei e para o qual esta exija a atuao do Poder Pblico. Essa seqncia de atos ter como finalidade a composio do litgio verificado, tendo sempre em mira a obedincia legalidade e fazendo surgir verdadeira relao jurdica de natureza processual. Nesse nterim, estaremos diante do processo. A dinmica daqueles atos, o modus operandi de sua realizao efetiva, a exteriorizao rtmica dos atos e termos legais, tudo isso traduzir o procedimento. Portanto, a forma como o processo se realiza o prprio procedimento. A soluo do conflito de interesses da essncia do processo e no do procedimento. Entendendo-se o processo como o arcabouo instrumental pelo qual o direito material se

realiza, pode-se afirmar, analogamente, que o procedimento o instrumento de efetivao do processo. Na atuao da Administrao Pblica, ambas as realidades, processo e procedimento, se realizam nitidamente e possuem um valor inadversvel quando essa atuao se d na estrutura de um Estado Democrtico de Direito. Visando concretizar, atravs do ato administrativo final, as hipteses e exigncias previstas na lei, os rgos da Administrao buscam atingir a finalidade legal do ato percorrendo um caminho previamente definido, obedecendo ao processo e exteriorizando este conforme seu procedimento. Esse itinerrio imprescindvel num Estado que seja condicionado pelo seu prprio ordenamento jurdico. Em nosso pas j no basta aos administrados o atingimento da finalidade do ato pblico pelo administrador, mas tambm interessa que este (o administrador) observe os meios, condies e formas fixados em lei para alcanar aquela finalidade e que esse iter seja do prvio conhecimento de todos. Fica claro que a Administrao Pblica, em sua atuao geral e em especial na rea tributria, estar cingida pela conformidade com o due process of law, como exigiu o prprio legislador constitucional no artigo. 5, LIV, Constituio Federal de 88, o que faz desaparecer ou no mnimo fragilizar a viso tradicional de que no mbito administrativo somente existe procedimento e no processo. Nas ltimas edies de sua obra (desde 2001), Celso Antnio Bandeira de Mello, reviu seu posicionamento a respeito da nomenclatura a ser dada ao fenmeno administrativo em questo; se bem que, em relao ao processo tributrio, o autor j optara desde h muito pela denominao processo. Afirma este: Sem embargo, cremos que a terminologia adequada para designar o objeto em causa processo, sendo procedimento a modalidade ritual de cada processo. (Curso de direito administrativo; 2005; p.455). O respeitvel mestre conclui que atualmente no desprovido de razo falarmos em um Direito Processual Administrativo, considerando o conjunto de regras previamente estabelecidas que compem o caminho a ser observado pelo Estado em suas manifestaes. Informa que qualificados doutrinadores, h bastante tempo, j reconheciam e reconhecem que processo no monoplio do Poder Judicirio, em sua funo tpica jurisdicional, mas sim verificam-se tambm no mbito das funes administrativa e legislativa. Todas as funes estatais e, em particular, todos os atos administrativos so metas que no podem ser alcanados seno por determinados caminhos. Assim, a lei a meta a que nos leva a via legislativa e os atos judiciais e administrativos so metas a que nos conduzem o procedimento judicial e o administrativo (...) A teoria processual tradicional considerava o processo como propriedade da justia, identificando-o com o procedimento judicial (...) no sustentvel esta reduo, porque o processo, por sua prpria natureza, pode dar-se em todas funes estatais (...) [3]

J para Maria Sylvia Zanella di Pietro:

"No se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispensvel para o exerccio de funo administrativa; tudo o que a Administrao Pblica faz, sejam operaes materiais ou atos jurdicos, fica documentado em um processo; [...] executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento; [...]. O Procedimento o conjunto de formalidades que devem ser observados para a pratica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo."[4]

Pelas lies supra, percebe-se que a Administrao deve obedincia no s ao direito material, com suas regras e finalidades que estabelece, mas tambm ao modus operandi que o legislador prefixa, composto de normas de carter processual. Nesse seguimento, a Administrao Pblica ir dar origem ao ato prprio da sua funo, o administrativo, assim como o Poder Judicirio far nascer o ato judicial, todos os veculos de uma manifestao estatal sobre a aplicao do direito.

[1] Silva, De Plcido: Vocabulrio Jurdico; Rio de janeiro; 28 Ed. Forense; 2009. [2] Id.2009, p.1098. [3] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18 ed. So Paulo, Malheiros, 2005, p. 455. [4] PIETRO, Maria Sylvia Zanella di, Direito Administrativo, 8. Ed. Atlas. So Paulo, 1997.p.397

O procedimento e o processo administrativos Interessa distinguir entre procedimento administrativo e processo administrativo. O procedimento administrativo entendido como uma cadeia de aes, sucesso encadeada e organizada de actos e formalidades, diferentes entre si mas relacionados, tendentes obteno de um resultado, concretizada numa deciso final. Este deixou de ser um mero antecedente da deciso administrativa, passando a ser a sustentao, o que a molda e o que a condiciona, atravs de uma sequncia de actos e formalidades pblicas, que permitem explicar, evidenciar e informar as decises. O procedimento concebido sob uma ideia de racionalizao e eficincia administrativas. A administrao apoia-se nele para, quando um interesse pblico seja posto em causa, actuar de forma exacta, eficiente e tomando em considerao todos os interesses evolvidos. Queremos com isto dizer que a deciso administrativa no resulta de um palpite mas baseia-se numa ponderao de factos e confrontao de interesses. Na noo legal de procedimento administrativo contida no n. 1 do art. 1 do CPA, sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo, esto includos os elementos essenciais falados. Por um lado, a sucesso de factos ou fenmenos, porm ordenada, cadeia sequencial em que cada facto se encadeia com o que se encontra a jusante,

com um objectivo, resultando num produto da actividade jurdica da Administrao (acto administrativo, regulamento ou contrato administrativo). O procedimento abrange a fase de produo do prprio acto (regulamento ou contrato) administrativo que, naturalmente, lhe pe termo. J na segunda parte desta noo, reala-se a manifestao de vontade que poderia levar o leitor a confundir com o palpite atrs referido. O procedimento permite, igualmente, dar a conhecer ao interessado, de forma transparente, os contornos da deciso que lhe dirigida, sendo um verdadeiro meio de garantia. Havendo assim a revelao da formao da vontade jurdica da Administrao, atravs da documentao dos critrios e meios de averiguao e apreciao do caso, razo da eficincia e racionalidade da deciso. O procedimento um verdadeiro instrumento da actividade administrativa, permite revelar factos e questes, por vezes despercebidas; permite um acrscimo do controlo administrativo; exige o cumprimento de certas regras e princpios formalizando as aces; e permite ainda que o particular intervenha antes da deciso final, dando-lhe o direito a pronunciar-se, informar da sua razo, pontos de vista, sobre o facto em questo. Diferente do conceito do n 1, do artigo primeiro, a noo de processo administrativo. O n. 2 refere que o processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo. Em primeiro lugar no um mero amontoado de documentos, e sim um conjunto ordenado cronologicamente, unificados, demonstrando o modo como se formou a vontade jurdica da Administrao, e que pressupem um fcil consulta. Em segundo, eles so produzidos para dar suporte fsico e jurdico ao procedimento administrativo, assumindo a forma escrita, atravs de actas, autos, relatrios, notificaes, etc., que se incorporam no processo para que sejam tomados em considerao na deciso final.

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