RECURSO ORDINÁRIO EM MS Nº 18.

769 - PR (2004/0112390-6)
RECORRENTE : DOMINÓ HOLDINGS S/A
ADVOGADO : ARNOLDO WALD E OUTROS
T.ORIGEM : TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
IMPETRADO : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ
RECORRIDO : ESTADO DO PARANÁ
PROCURADOR : JOE TENNYSON VELO E OUTROS

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: - Trata-se de recurso

ordinário interposto de acórdão do Tribunal de Justiça do Paraná, o
qual cancelou o ato governamental que, por decreto, declarou nulo o
acordo de acionistas concernente à SANEPAR, porque celebrado com
violação à Constituição do Estado.

Para a Corte Estadual, a Administração pode anular os seus próprios

atos quando eivados de vício ou defeito. Como a Constituição do
Estado foi desrespeitada, porque o acordo de acionistas foi celebrado
pelo Secretário de Estado da Fazenda, sendo ato privativo do
Governador do Estado, concluiu o Tribunal, por maioria, ser ele nulo
porque realizado sem obediência ao edital do certame e firmado por
autoridade incompetente para a prática do ato (fl. 228).

As longas razões do recurso podem ser assim resumidas:

a) o acordo de acionistas integrava o edital e o decreto que o anulou

violou o princípio da vinculação ao edital, o princípio do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato e as condições efetivas da
proposta;

b) em verdade, o decreto impugnado não é uma anulação, e sim a

revogação de um ato administrativo válido, com o conseqüente
desvio de finalidade, inobservância do dever estatal da boa-fé
objetiva e do princípio da moralidade administrativa;

c) a jurisprudência mencionada no acórdão impugnado está

inteiramente superada, na medida em que o STF reconhece
hoje a indispensabilidade, para anulação ou revogação de um
ato administrativo, mesmo quando seja ele nulo, da
realização de processo na esfera da administração, no qual
seja assegurada ampla defesa e contraditório, sempre que a
anulação do ato possa afetar a esfera jurídica dos
administrados;
d) refutando os argumentos constantes do voto do Desembargador
Antonio Lopes de Noronha, diz a recorrente que a íntegra do acordo
de acionistas estava disponível na Bolsa de Valores do Paraná,
fazendo parte integrante do Edital, não sendo verdadeira a afirmação
de que do Edital constavam apenas as previsões gerais do acordo de
acionistas, sendo falsa e até contrária à prova dos autos a afirmação
de que houve, pela omissão, descumprimento e ofensa aos princípios
da igualdade, da publicidade e da vinculação ao edital;

e) a propósito da alegação de vício do acordo de acionistas, porque

firmado pelo Secretário de Estado e não pelo Governador, diz a
recorrente que o "acordo" estava incorporado ao edital, daí
decorrendo a força obrigacional para o Estado do Paraná. Ao contrário
do entendimento do Tribunal, não foi a assinatura do Secretário da
Fazenda que conferiu força vinculante ao acordo de acionistas.
Lembrou, ainda, qua a alegação faz prevalecer o entendimento de
que é possível beneficiar-se o contratante de sua própria torpeza;

f) o acordo de acionistas foi considerado válido e respeitado por cinco

anos, sendo aprovado pelo Tribunal de Contas do Estado o processo
de alienação das ações, não sendo possível revogá-lo sob a pecha de
vício de formação sem submissão ao devido processo legal
administrativo, no qual fosse dada a oportunidade de contraditório e
de ampla defesa;

g) o acordo de acionistas está previsto expressamente na Lei

6.404/76, sendo instituto típico do direito societário, constituindo-se
em uma espécie de proteção contra potencial abuso do poder de
controle, sendo ele vinculante para as empresas, como
expressamente imposto no art. 118, inexistindo óbice que o critério
de obrigatoriedade seja seguido pelas sociedades de economia
mista, como consta do art. 235 da mesma Lei 6.404/76;

h) restou evidenciado que a recorrente não deu causa às alegadas

nulidades do acordo de acionistas, sendo inquestionável a sua boa-fé
e a necessidade de lhe serem assegurados os princípios da segurança
jurídica, da proteção e da confiança.

O Estado do Paraná respondeu ao recurso alegando, resumidamente:

a) a Lei Estadual 11.963/1997 autorizou o Governo do Paraná a

alienar ações de sua propriedade no capital social da SANEPAR,
determinando, contudo, que 60% do total do capital votante ficassem
com o Estado. Com fundamento na lei mencionada, foram alienadas
ações ordinárias à DOMINÓ HOLDINGS S/A, da qual fazem parte o
grupo francês Vivendi, a Construtora Andrade Gutierrez, o Banco
Opportunity e a COPEL, equivalentes a 39,71% do total das ações
ordinárias;
b) em 4/9/1998, celebraram as partes contratantes acordo de
acionistas e nele se inseriu cláusula pela qual o Estado do Paraná
abdicava das prerrogativas inerentes à sua condição de pessoa
administrativa, obrigando-se a votar em bloco, o que anulava, na
prática, a maioria estatutária do Estado, na composição do Conselho
de Administração e na diretoria executiva da companhia. Tal acordo
resultou, em termos práticos, no seguinte: muito embora o Estado do
Paraná indicasse cinco dentre os nove membros do Conselho de
Administração, o acordo obrigava o Estado a votar no sentido de
estabelecer a competência do Conselho de Administração para os
assuntos ali descritos. Como esta competência vem fixada nos
estatutos, com exigência de "quorum" qualificado (sete conselheiros)
para as matérias mais importantes, na prática, os cinco Conselheiros
indicados pelo Estado dependeriam da concordância dos
representantes do acionista minoritário para todas as decisões de
peso na SANEPAR. O mesmo se repetia no âmbito da diretoria, pois,
dos sete diretores, quatro são indicados pelo Estado do Paraná.
Contudo, em razão do acordo de acionistas, os Diretores
Superintendentes de Operações e Financeiro seriam eleitos entre
nomes apresentados pela DOMINÓ HOLDINGS S/A, o que a levava a
deter o comando real da companhia;

c) o acordo de acionistas agrediu o princípio da indisponibilidade do

interesse público, ao atrelar o exercício do direito de voto do Estado
do Paraná aos interesses da acionista minoritária, uma sociedade
mercantil privada;

d) o acordo de acionistas padece de vício insanável, qual seja, ter

sido assinado pelo Secretário de Estado e não pelo Governador, como
determina a Constituição do Estado;

e) o edital previa a realização do acordo de acionistas, mas não era

possível antever o que acabou acontecendo, ou seja, a total
predominância da acionista minoritária, representada pela DOMINÓ
HOLDING, o que justifica a anulação do acordo, tendo tentado o
requerente compor os interesses amigavelmente, sem abrir mão da
supremacia estatal;

f) após a anulação do acordo de acionistas, o Estado já investiu na

empresa mais de um bilhão de reais, de forma que, se declarado nulo
o Decreto 452/2003, todos os negócios realizados pela companhia
também serão considerados nulos, com desastrosos prejuízos para a
empresa.

O Ministério Público do Estado do Paraná opinou pelo improvimento

do recurso (fls. 370/389) e a douta Subprocuradoria, em parecer do
Dr. Antonio Fonseca, assim sumariou a peça opinativa:

Processual Civil. Administrativo.Acordo de Acionista da Cia. de

Saneamento do Paraná - SANEPAR. Anulação mediante ato do
Governador. Decreto nº 452/03 do Estado do Paraná. Revogado pelo
Decreto nº 3582/04.

1 - Perde o objeto o mandado de segurança quando a própria

autoridade revoga o ato atacado. Após o segundo decreto de
revogação, no caso, o Estado ingressou com ação judicial para obter o
mesmo resultado do decreto revogado. A causa ora em curso na
primeira instância atrai eventual discussão acerca da validade dos
efeitos jurídicos de possível atuação administrativa da SANEPAR em
desacordo com o decreto revogado e durante a vigência deste. Essa
circunstância reforça o entendimento da perda de objeto.

2 - Parecer para ser declarada a perda de objeto do mandado de

segurança e julgado extinto o processo sem julgamento de mérito. (fl.
394)

A recorrente peticionou nos autos, afirmando ter interesse em

prosseguir no feito, porque a mera revogação do Decreto 445/03 não
tem o condão de subtrair a necessidade e a utilidade na obtenção do
provimento judicial que declare a nulidade do ato administrativo
impugnado via mandado de segurança.

É o relatório.

RECURSO ORDINÁRIO EM MS Nº 18.769 - PR (2004/0112390-6)

RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON
RECORRENTE : DOMINÓ HOLDINGS S/A
ADVOGADO : ARNOLDO WALD E OUTROS
T.ORIGEM : TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ
IMPETRADO : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ
RECORRIDO : ESTADO DO PARANÁ
PROCURADOR : JOE TENNYSON VELO E OUTROS

VOTO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA):

Preliminarmente, deve esta Corte examinar a perda de objeto do
presente mandamus, como opinou o Ministério Público, diante da
revogação do ato impugnado.

Entendo que não há perda de objeto. Em curso o mandado de

segurança para examinar o Judiciário a legalidade ou não do ato
governamental, consubstanciado no Decreto 452/03, pelo qual
extinguiu o Governador do Estado do Paraná o acordo de acionistas
da SANEPAR, deu-se a sua revogação em razão de conveniência e
oportunidade da Administração, com efeitos ex nunc. Em outras
palavras, a revogação manteve intactos os efeitos provocados pelo
Decreto 452/03, sem conseqüência alguma para o Estado, ficando
chancelados todos os atos praticados no período que medeia a data
do Decreto – 13 de fevereiro de 2003 –, até a data da sua revogação,
em 13 de setembro de 2004.

Se a impetrante, ora recorrente, reclama da ilegalidade do Decreto

que extinguiu o acordo de acionistas, é natural que não aceite a
perda de objeto como sugerido pelo Ministério Público. Afinal, ao
pedir a nulidade do Decreto, também pleiteou, por via de
conseqüência, apagar todos os seus efeitos desde a origem.

A discussão da preliminar proposta importa também em discutir a

diferença entre a revogação e a anulação de um ato administrativo. A
revogação pressupõe um ato administrativo legal e perfeito, embora
não mais conveniente ao interesse público, operando-se o seu efeito
para o futuro, com a manutenção de todos os efeitos do ato
revogado. A anulação, diferentemente, pressupõe ato ilegal ou
ilegítimo e pode ser reconhecida e declarada pela Administração ou
pelo Judiciário, operando-se o seu efeito para o passado, apagando-se
todas as conseqüências derivadas do ato nulo.

Na hipótese dos autos, a Administração, ao revogar o ato pelo qual

extinguiu o acordo de acionistas, acabou por reconhecer o seguinte:

a) ser ilegal o acordo;

b) ser de absoluta legalidade o Decreto 452/03, só revogado por

motivo de conveniência e oportunidade;

c) a manutenção de todos os efeitos do Decreto 452/03, no período

de sua vigência, que foi de 13 de fevereiro de 2003 até 13 de
setembro de 2004.

Ao tempo em que revogou o Estado do Paraná o Decreto 452/03,

segundo noticiou o Ministério Público em seu parecer, propôs, perante
o juiz de primeiro grau no Estado, ação ordinária para discutir a
nulidade do acordo de acionistas, esperando do Judiciário os
mesmos resultados do Decreto revogado.

Cabe, então, a indagação: poderia fazê-lo? É sempre possível revogar

um ato administrativo?

Divide-se a doutrina, mas, no Brasil, tem prevalecido a idéia de que a

questão da revogabilidade situa-se no campo dos efeitos, de tal modo
que, em admitindo a Administração a responsabilidade pelos efeitos
do ato até a sua revogação, nada obsta que assim proceda, contanto
que sejam respeitados os efeitos do passado. E os efeitos do passado
levam à manutenção do Decreto 452/03, contra o qual se insurgiu o
impetrante.

Assim sendo, a revogação não é capaz de esvaziar o interesse

juridicamente protegido que levou a impetrante ao Judiciário.
Com essa compreensão, rejeito a preliminar de extinção por perda de
objeto.

MÉRITO

Vencida a preliminar, cabe a esta Corte examinar o recurso ordinário,

analisando o acórdão do Tribunal de Justiça, o qual considerou de
absoluta legalidade o Decreto 452/03 (enquanto existente, pois só
deixou de produzir efeitos em 13 de setembro de 2004).

Para expedir o Decreto, disse o Estado do Paraná que o acordo de

acionistas estava eivado de insanável nulidade, desde a origem, por
ter sido firmado por autoridade incompetente, nulidade que se
encontrava também no conteúdo que, visto de forma analítica, levava
a uma situação de perplexidade, visto que o Estado, como sócio
majoritário, ficava subordinado às diretrizes da empresa minoritária,
ora recorrente.

Antes de ingressar no exame dos dois aspectos indicados como

nódoa máxima no acordo – e que, por isso mesmo, veio a ser
expurgado do mundo jurídico pelo Executivo do Estado do Paraná e
pelo Tribunal de Justiça –, cabe examinar a forma como agiu o Estado,
ao decretar a nulidade do ato sem submeter a situação a um
processo de apuração e sem, ao menos, ouvir as partes interessadas,
dentre as quais a empresa impetrante, sua parceira na propriedade
da empresa.

Admitindo-se, para argumentar, ser nulo o acordo de acionistas, como

entende o Estado do Paraná, não lhe restaria opção senão a
decretação da nulidade, como dever, para a qual encontraria, em
tese, limitações de duas ordens: a) de ordem temporal, se já vencido
o prazo prescricional, o qual não ocorreu na hipótese dos autos,
porque transcorrido lapso inferior a cinco anos; b) de ordem
substancial porque, em se tratando de um acordo cuja anulação
acabou por atingir direito de terceiros, gerando gravame, somente
poderia realizar-se após observância do devido processo legal. Mas
não foi o que ocorreu, porque o Executivo, de forma inopinada, depois
de quase cinco anos de atuação, veio a afastar da sociedade, por ato
de império, a empresa que investiu vultosas somas de capital depois
de sair vencedora em um processo licitatório.

Dentro da nova ótica do Direito Administrativo, praticamente

desaparecem os atos pessoais do administrador, que fica adstrito à
observância de um processo no qual seja garantido ao interessado o
contraditório e a ampla defesa, de tal sorte que não se tenha, no ato
administrativo, a vontade absoluta do seu prolator. O devido processo
legal é a regra, e a idéia que impera em um Estado democrático de
direito é a de envolver o ato administrativo em um iter
procedimental, tal como na esfera judicial, no dizer de Celso Antonio
Bandeira de Mello, em Curso de Direito Administrativo. É o
atendimento ao princípio constitucional do devido processo legal, fora
do qual não há garantia.

A partir daí, pode-se acoimar de ilegal o Decreto 452/03, merecedor

de censura judicial, aspecto não examinado, em nenhum passo, pelo
Tribunal de Justiça, escudado na Súmula 473/STF, do teor seguinte:

A administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados

de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.

O voto condutor do julgado, ao analisar o Decreto 452/03, concluiu

que este não era doloso porque só as pessoas físicas praticam atos
dolosos (fl.183), e, a respeito dos possíveis prejuízos, disse a Corte de
Apelação que, em razão de necessidade de dilação probatória na
apuração dos prejuízos, não era possível tal discussão em sede de
mandado de segurança. Mas reconheceu, com ênfase: "a nulidade do
acordo de acionistas será patente e irremediável por outra forma que
não a decretação dessa invalidade, extinguindo o negócio jurídico
ilegalmente constituído."

Como se vê, ao Executivo foi garantido o direito de anular um ato

negocial firmado mediante licitação, sem exigência de indenização
pelos possíveis prejuízos, ao argumento de inadequabilidade da via
mandamental. Assim, uma empresa que atendeu a um edital de
leilão, que investiu vultosas somas na compra de ações, que firmou
com o Estado um acordo, seguindo as regras do edital de leilão,
depois de cinco anos de sociedade é surpreendida com os efeitos de
um decreto de extinção sob alegação de nulidade, porque o agente
estatal que assinou o acordo não era competente para fazê-lo.

Mas a surpresa não ficou por aí, porque o Judiciário, quando acionado
pela inconformada empresa, disse ser de absoluta correção o ato
governamental e que os possíveis prejuízos decorrentes da anulação
só poderiam ser examinados e contabilizados em uma outra ação.

Examinado o acordo de acionistas anulado pelo malsinado Decreto,

alega o Estado do Paraná que foi ele assinado por autoridade
incompetente para fazê-lo. Mesmo que se admita como verdadeira a
premissa, não se pode olvidar que o acordo de acionistas estava
previsto no edital e, como tal, atuou o Secretário de Estado da
Fazenda por delegação do Governador do Estado, como plenamente
permitido no parágrafo único do art. 87 da Constituição do Estado.
Ademais, passados quase cinco anos, pois o acordo de acionistas foi
assinado em 4 de setembro de 1998, depois de ter o Estado investido
na SANEPAR com vultoso aporte de capital e ter nela efetivamente
participado em todos os seus segmentos administrativos, não se pode
aceitar que venha a alegar, em seu favor, nulidade de seu próprio
vício.

Por fim, temos que o Estado do Paraná estava autorizado por lei a
alienar as ações da SANEPAR, de sua propriedade, da forma prevista
no edital, documento no qual estabelecidos estavam os limites e
contornos da negociação, de tal forma que o acordo de acionistas foi,
na verdade, a materialização de um compromisso assumido quando
foi a DOMINÓ HOLDINGS S/A proclamada vencedora na licitação.

Segundo o Estado, no acordo havia cláusula que, na prática, levava o

acionista majoritário a submeter-se às deliberações da empresa
particular, sócia minoritária, em desacordo com o princípio da
preponderância do poder público.

Seja pela forma como procedeu o Estado do Paraná, sem observar o

devido processo legal para anular o ato, seja pela inexistência do
defeito competencial ou substancial, o certo é que houve, por parte
do recorrido, o cometimento de um ato ilegal e abusivo, o qual
merece censura judicial.

Com essas considerações, afastando a preliminar de perda de objeto,

examino o mérito da impetração para conceder a segurança,
decretando a nulidade do decreto que extinguiu o acordo de
acionistas, confirmando assim a liminar concedida no início de julho
deste ano, independentemente da revogação datada de 13 de
setembro de 2004.

É o voto.