Governanca Ambiental

GOVERNANA
AMBIENTAL
NO BRASIL
instituies, atores
e polticas pblicas
Organizadora
Adriana Maria Magalhes de Moura
Governo Federal
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto

Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Juliano Cardoso Eleutrio
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Claudio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Alice Pessoa de Abreu
Chefe de Gabinete, Substituto
Mrcio Simo
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Braslia, 2016
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016
Governana ambiental no Brasil : instituies, atores e polticas pblicas /

organizadora: Adriana Maria Magalhes de Moura . Braslia : Ipea,
2016.
352 p. : il., grfs. color.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-275-2
1. Poltica Ambiental. 2. Gesto Ambiental. 3. Recursos Naturais. 4.

Biodiversidade. 5. Degradao Ambiental. 6. Polticas Pblicas. 7.
Governabilidade. 8. Brasil. I. Moura, Adriana Maria Magalhes de. II.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 363.700981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,

no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................7
INTRODUO.............................................................................................9
CAPTULO 1
TRAJETRIA DA POLTICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL........................13
CAPTULO 2
ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NO CONTROLE
EXTERNO DA GESTO AMBIENTAL..............................................................45
Luiz Henrique Lima
CAPTULO 3
CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE:
ANLISE E RECOMENDAES DE APERFEIOAMENTO...............................59
Igor Ferraz da Fonseca
CAPTULO 4
GOVERNANA E SUSTENTABILIDADE DAS POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL..................................................................................................91
Alexandrina Sobreira de Moura
Maria do Carmo Bezerra
CAPTULO 5
APLICAO DOS INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL:
AVANOS E DESAFIOS..............................................................................111
CAPTULO 6
GOVERNANA AMBIENTAL NO NVEL MUNICIPAL....................................147
Taciana Neto Leme
CAPTULO 7
GOVERNABILIDADE E GOVERNANA DAS GUAS NO BRASIL...................175
Bruno Pagnoccheschi
CAPTULO 8
ESTRUTURA INSTITUCIONAL BRASILEIRA PARA A GOVERNANA
DOS RECURSOS FLORESTAIS.....................................................................201
Ana Paula Moreira da Silva
Regina Helena Rosa Sambuichi
CAPTULO 9
INSTITUCIONALIDADE E GOVERNANA PARA O COMBATE
DESERTIFICAO NO BRASIL.................................................................231
Jos Roberto de Lima
Antonio Rocha Magalhes
CAPTULO 10
A GOVERNANA DA CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA
E SUA IMPLEMENTAO NO BRASIL.........................................................253
Jlio Csar Roma
Lidio Coradin
CAPTULO 11
BRASIL: ESFOROS NACIONAIS SOBRE AS MUDANAS CLIMTICAS.........287
Breno Simonini Teixeira
Danielly Godiva Santana Molleta
Gustavo Luedemann
CAPTULO 12
A RETRICA DA BOA GOVERNANA:
AS AGENDAS 21 LOCAIS NO BRASIL.........................................................311
CAPTULO 13
O PAPEL DA SOCIEDADE NA EFETIVIDADE
DA GOVERNANA AMBIENTAL.................................................................329
Joseph S. Weiss
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................347
APRESENTAO
No caminho da sustentabilidade h uma convergncia de processos crticos o

ambiental, o social e o econmico. Ao trip que acolhe a nossa unanimidade uma
sociedade economicamente vivel, socialmente justa e ambientalmente sustentvel
precisamos, hoje, acrescentar o pilar da governana, que compreende a articulao
do conjunto para o bem comum por meio de instrumentos e polticas pblicas.
A Conferncia Rio-92 desenhou os desafios do trip de maneira competente,
com a formulao da Agenda 21 e proposio das grandes convenes do clima, de
combate desertificao e de proteo biodiversidade. Paralelamente, trouxe o
desafio mais espinhoso de enfrentar o dilema da governana ambiental, da criao
de estruturas poltico-institucionais que viabilizem a implementao dos instrumentos
de polticas ambientais um dos temas enfatizados na Conferncia Rio+20.
Na perspectiva da governana, o Estado assume no apenas seu papel
especfico, de governar sob competncias e responsabilidades constitucionalmente
estabelecidas, mas tambm o papel de orquestrador, de direcionador estratgico,
responsvel por induzir e orientar as capacidades dos demais atores da sociedade
na direo desejada. Fatores como o agravamento dos problemas ambientais,
conjugados aos desafios econmicos e sociais da atualidade, por sua vez, indicam
que melhorar a estrutura de governana ambiental nos pases no uma opo,
mas uma necessidade premente.
Nesse sentido, a obra Governana ambiental no Brasil: instituies, atores e
polticas pblicas fornece ao leitor um conjunto de estudos que lanam luz sobre
os avanos e lacunas ainda existentes no processo de implementao da poltica
ambiental brasileira, bem como sobre os desafios emergentes para os prximos anos.
Os argumentos apresentados visam estimular a discusso e provocar propostas,
ao mesmo tempo que apontam para os principais eixos de mudana que se
fazem necessrios.
O foco do documento est na anlise da estrutura de governana ambiental
do pas, isto , nos arranjos de implementao utilizados pelo governo brasileiro os
quais envolvem intrincados conjuntos de polticas, programas, acordos internacionais
e instituies no seu sistema de gesto ambiental. Entre outras questes, o estudo
abrange a escolha das prioridades, o processo de tomada de deciso e o arcabouo
institucional organizado para implementar as polticas e realizar o controle e a
avaliao sobre os resultados alcanados.
8| Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas
Em nome do Ipea, agradeo a todos os autores participantes, com o desejo

de que esta obra contribua para o debate sobre a governana ambiental em nosso
pas e seja fonte de consulta para gestores pblicos, estudiosos e todos aqueles que
tenham interesse neste tema, que se mostra to relevante quanto desafiador.
Ernesto Lozardo
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
INTRODUO
A busca de uma boa governana permanece um desafio constante para todos os

governos e cidados. No que se refere temtica ambiental, em particular, h desafios
especficos a serem enfrentados no campo que passou a ser chamado de governana
ambiental, o qual, em termos simples, diz respeito aos processos e instituies por
meio dos quais as sociedades se organizam e tomam decises que afetam o meio
ambiente (Lo et al., 2009; WRI, 2003).
O conceito considera que a magnitude e a complexidade dos problemas
ambientais demandam uma ao coordenada no apenas do Estado, mas de
toda a coletividade, para direcionar o conjunto dos recursos da sociedade rumo
sustentabilidade ambiental, um dos pilares do desenvolvimento sustentvel.
De fato, nossa Constituio Federal, no captulo sobre o meio ambiente, coloca
com clareza que esta uma misso de toda a sociedade, ao afirmar que se impe ao
poder pblico e coletividade o dever de preservar e defender o meio ambiente
para as presentes e futuras geraes (Brasil, 1988).
Sabe-se que um bom desempenho das instituies pblicas e de seus
instrumentos uma condio necessria, mas nem sempre suficiente, para
alcanar os objetivos pretendidos. possvel que haja um bom desempenho
institucional e que, ainda assim, os resultados atingidos nas polticas pblicas
estejam aqum do esperado, devido a elementos externos intervenientes. Este
um fator particularmente crtico na temtica ambiental, em que os mandatos
de instituies ambientais strictu senso permitem apenas um controle limitado
sobre os atores privados que impactam os recursos naturais. Por este motivo
importante, como coloca Ostrom (1990), que os arranjos institucionais sejam
inovadores no sentido de incentivar e facilitar a ao coletiva fundamental para
o processo de governana ambiental.
Alguns atributos desejveis para uma melhor governana ambiental no setor
pblico so, entre outros: economicidade, transparncia e prestao de contas para
a sociedade (accountability), capacidade de execuo (cumprir o programado ou as
metas estabelecidas) e responsividade (capacidade de dar resposta aos problemas) em
tempo hbil. As instituies pblicas necessitam buscar continuamente o alcance
destes valores, de modo que a soma de seus recursos se traduza em um melhor
desempenho e na capacidade de adaptar-se s mudanas necessrias para atender
aos anseios sociais (De Lo et al., 2009; Brasil, 2009).
10 | Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas
Este livro busca contribuir na anlise dos avanos e dos hiatos nos processos
de implementao da poltica ambiental brasileira, bem como na identificao
dos desafios emergentes para os prximos anos. A anlise inclui um balano dos
resultados da implementao de acordos ambientais multilaterais dos quais o Brasil
signatrio, vis--vis os avanos alcanados no processo de governana ambiental
ocorridos no pas ao longo das ltimas dcadas.
Estruturado em treze captulos, que abordam aspectos amplos da governana
ambiental no Brasil, a obra teve sua concepo orientada por meio das seguintes
questes centrais: a estrutura de governana brasileira tem se mostrado adequada
para seus propsitos? Quais os avanos alcanados nas ltimas dcadas? Quais
os obstculos e desafios enfrentados? Quais as possveis sugestes de reforma ou
reestruturao nestes arranjos para o contexto atual?
Os captulos, por sua vez, podem ser agrupados em quatro blocos temticos:
i) participao e governana das polticas ambientais; ii) anlise do arcabouo ins-
titucional para a gesto ambiental no Brasil nas esferas federal e local (municpios);
iii) avaliao da estrutura institucional brasileira para a gesto dos recursos naturais
(recursos florestais e recursos hdricos); e iv) avaliao do arcabouo institucional
para a implementao das trs convenes ambientais oriundas da Rio 92 (clima,
biodiversidade e desertificao), bem como da Agenda 21 no Brasil. Os elementos
de anlise que permeiam os textos dos quinze autores participantes consideram
os objetivos da poltica ambiental nacional e de polticas ambientais especficas, a
misso e a capacidade das instituies envolvidas com o tema em anlise, os atores
e arenas decisrias relacionados e os resultados intermedirios ou finais alcanados
at o momento.
Por fim, faz-se necessrio agradecer a todos os autores que gentilmente
aceitaram o convite para contribuir com esta publicao, entre os quais, gestores
envolvidos diretamente no processo de formulao e implementao de polticas
ambientais, acadmicos e colegas do Ipea. A concretizao deste livro no teria
sido possvel sem a dedicao e o empenho de todos os envolvidos.

Organizadora
Introduo | 11
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Congresso
Nacional, 1988. Disponvel em: <http://goo.gl/r01K0e>. ______. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Guia referencial para medio de desempenho
e manual para construo de indicadores. Braslia: Seges e MP, 2009.
______. LO, R. C. et al. From government to governance: a state-of-the-art
review of environmental governance. Guelph: Rob de Lo Consulting Services,
2009 (Final Report).
OSTROM, E. Governing the commons: the evolution of institutions for collective
action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
WRI WORLD RESOURCES INSTITUTE. World resources 2002-2004
decisions for the Earth: balance, voice, and power. Washington: WRI, 2003.
CAPTULO 1
TRAJETRIA DA POLTICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL

1 INTRODUO
A poltica ambiental brasileira iniciou sua trajetria a partir da dcada de 1930,
quando foram dados os primeiros passos na elaborao de normativos pioneiros
afetos gesto dos recursos naturais, tais como o Cdigo de guas e o Cdigo
Florestal, ambos institudos em 1934. Desde ento, o pas tem avanando
gradualmente tanto no estabelecimento de importantes marcos legais na temtica,
como no processo de institucionalizao das polticas pblicas de meio ambiente.
Neste captulo busca-se contribuir na reflexo sobre os caminhos escolhidos
nesta trajetria, com nfase no perodo atual correspondente aos ltimos 10 anos.
O conceito de governana apoia a anlise, considerando-se que um meio ambiente
saudvel, como bem pblico, de responsabilidade comum tanto dos governos
como da sociedade e de suas instituies. Nesse sentido, nossa Constituio Federal
reconhece a preservao do meio ambiente como uma questo pblica, que no
depende apenas da atuao do Estado para seu equacionamento:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes
(Captulo do Meio Ambiente, Art. 225, caput, grifo nosso).
A governana compreende a multiplicidade dos atores sociais, cujas categorias
so infinitas e abarcam, alm dos governos e instituies formais que compem o
Estado, organizaes e grupos de indivduos, tais como: setor privado, organizaes
no governamentais (ONGs), instituies de financiamento e consumidores.
Os referenciais para a boa governana so complementares entre si e incluem, entre
outros: accountability (responsabilizao, transparncia e prestao de contas), lega-
lidade, equidade e incluso, processo decisrio participativo e a trade (eficincia,
efetividade e eficcia). Estes princpios aplicam-se ao processo de governana das
capacidades estatais e das polticas pblicas como um todo. Ou seja, o avano em
cada um deles tende a se refletir de forma simultnea em todas as polticas pblicas
e na responsividade por parte dos governos, isto , na capacidade de dar resposta
aos problemas e prover os bens pblicos necessrios para a sociedade. Contudo,
o avano pode ser assimtrico em cada poltica e apresentar especificidades, como
no caso das polticas ambientais (Brasil, 2012).
Alm de seguir princpios orientadores, uma governana bem-sucedida deve

cumprir algumas funes fundamentais: o estabelecimento de objetivos e metas, a
coordenao das metas, a implementao das aes necessrias para atingir as metas
e a avaliao. A identificao destas funes permite compreender as origens de
possveis falhas no processo e orientar os mecanismos para aperfeioar a qualidade
do desempenho da governana (Peters, 2013).
Sem a pretenso de proceder a uma anlise exaustiva, o texto reflete sobre a
evoluo da poltica ambiental brasileira e seu panorama atual, considerando-se a
aplicao de princpios vistos como indispensveis para uma governana ambiental
bem-sucedida. Na seo 2, so destacados elementos do quadro histrico que
compem a evoluo institucional e dos principais marcos legais afetos gesto
ambiental; a seo 3, apresenta a anlise da atual estrutura institucional de gesto
ambiental no nvel federal; por fim, a seo 4 sumariza consideraes sobre os
desafios e as perspectivas para a poltica ambiental brasileira.
2 HISTRICO EVOLUO DO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DA POLTICA

AMBIENTAL BRASILEIRA
A poltica ambiental federal brasileira comeou a ser delineada a partir da dcada
de 1930, tendo evoludo, principalmente, a partir da presso de organismos
internacionais e multilaterais (Banco Mundial, sistema ONU Organizao das
Naes Unidas, e movimento ambientalista de ONGs) e em funo de grandes
acontecimentos internacionais ocorridos a partir da segunda metade do sculo XX.
Tais acontecimentos influenciaram o curso das polticas ambientais em todo o
mundo. O histrico a seguir destaca os principais marcos institucionais1 e legais no
caminho percorrido. Estes ltimos so sintetizados ao final desta seo (quadro 1).
2.1 Dcadas de 1930 a 1960

Nas dcadas de 1930 a 1960 no havia propriamente uma poltica ambiental no
Brasil ou uma instituio gestora da temtica ambiental. Havia polticas setoriais que
consideravam tangencialmente a questo ambiental, tendo como foco a explorao
dos recursos naturais. A principal preocupao no perodo era a administrao
ou o controle racional dos recursos naturais, visando o melhor uso econmico.
Ao final da dcada de 1960, a temtica ganhou impulso quando algumas
demandas ambientais da sociedade comearam a surgir, tendo como precedente a
poluio gerada por atividades produtivas, principalmente a poluio industrial.
Neste perodo, surgem as primeiras legislaes voltadas para a administrao
dos recursos naturais: o Cdigo de guas (Decreto no 24.643/1934), afeto gesto
1. As instituies ambientais criadas no mbito federal sero abordadas mais detidamente na parte 3 deste captulo,
que traz uma anlise do arcabouo institucional atual.
Trajetria da Poltica Ambiental Federal no Brasil | 15
do Ministrio das Minas e Energia (MME), devido ao interesse no aproveitamento

hdrico para hidreltricas; o Cdigo Florestal (Decreto no 23.793/1934),2 cuja
gesto, inicialmente, cabia ao Ministrio da Agricultura, visto que o foco era a
proteo de solos para uso agrcola e a Lei de Proteo a Fauna (Lei no 5.197/1967).
A poltica de estabelecer reas ambientalmente protegidas iniciou-se em
1937, com a criao do Parque Nacional do Itatiaia. A partir da, foram criados
diversos Parques Nacionais, cuja administrao e fiscalizao estavam submetidas ao
Servio Florestal Federal, rgo vinculado ao Ministrio da Agricultura. Em 1967
foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), tambm
vinculado pasta de Agricultura. A administrao das reas protegidas passou a
ser atribuio do IBDF, que tinha, tambm como competncia prioritria, fazer
cumprir o Cdigo Florestal e toda a legislao pertinente proteo dos recursos
naturais renovveis.
2.2 Dcada de 1970

Na dcada de 1970, publicado o relatrio Limites do Crescimento organizado
pelo Clube de Roma e pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), o qual
enfatizava a preocupao com o esgotamento dos recursos naturais (Meadows,
1972). Em 1972 realizada a Conferncia de Estocolmo (Conferncia das Naes
Unidas para o Meio Ambiente Humano). O Brasil participou da conferncia com
a posio de defesa soberania nacional. Argumentava-se que o crescimento
econmico e populacional dos pases em desenvolvimento no deveria ser sacrificado
e que os pases desenvolvidos deveriam pagar pelos esforos para evitar a poluio
ambiental posio que foi endossada pelos pases do chamado Terceiro Mundo.
Pouco depois, em 1973, criada a primeira instituio a tratar da temtica
ambiental no nvel federal: a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), vinculada
ao Ministrio do Interior. A agenda da Sema se concentrou no problema do
controle da poluio industrial e urbana, em uma ao orientada, principalmente,
em funo de denncias. O IBDF continuou com a funo de rgo fomentador das
aes para as florestas e gesto das reas protegidas (Unidades de Conservao UCs),
enquanto a Sema acabou estabelecendo um programa prprio de reas protegidas
que ficaram a ela subordinadas.
Seguindo o modelo federal, alguns estados comeam a criar seus rgos
estaduais de meio ambiente (OEMAs) neste perodo: a Companhia de Tecnologia
de Saneamento Ambienta (Cetesb) em So Paulo (1973) e a Fundao Estadual
de Engenharia do Meio Ambiente (Feema) no Rio de Janeiro (1975). Na esfera
do planejamento, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) incorporou
algumas diretrizes ambientais.
2. Substitudo pela Lei no 4.771/1965 e, atualmente, revogada expressamente e substituda pela Lei no 12.651/2012.
2.3 Dcada de 1980

Na dcada de 1980, o marco principal foi o estabelecimento da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei no 6.938/81), que criou o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama) e estabeleceu os princpios, as diretrizes, os instrumentos e
atribuies para os diversos entes da Federao que atuam na poltica ambiental
nacional. O documento foi considerado inovador para a poca, no somente por
tratar de um tema ainda pouco discutido, mas por seu carter descentralizador.
Em geral, as normas ambientais federais aprovadas na dcada de 1980 estavam
ligadas principalmente organizao institucional, ao controle da poluio e da
degradao ambiental e ao fortalecimento dos mecanismos de participao social
na rea ambiental (Ganen, 2013).
Em 1985 foi criado o Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente, com a funo de definir polticas e coordenar as atividades governamentais
na rea ambiental. No que se refere qualidade ambiental,3 o Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama) aprovou resolues relativas ao licenciamento
ambiental, que regulam a aplicao do instrumento at a atualidade, j que ainda no
foi aprovada uma legislao especfica sobre o tema Resolues no 001/1986 e
no 009/1987, que tratam, respectivamente, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA)
e do Relatrio de Impacto Ambiental (Rima) e das audincias pblicas prvias ao
licenciamento (quadro 5).
O movimento ambiental formou a Frente Verde, que trabalhou pela incluso
do Captulo do Meio Ambiente (Art. 225) Constituio Federal de 1988 (CF/88).
O captulo trouxe avanos significativos ao declarar o meio ambiente ecologica-
mente equilibrado (Art. 225, caput) como direito do cidado, especificando-se
vrias atividades a serem desenvolvidas pelo poder pblico para garanti-lo.4
Alm disso, a CF/88 apresentou outras referncias ao tema nos princpios gerais da
atividade econmica (Art. 170, inciso VI) e em diversos dispositivos esparsos, tais
como os referentes ao direito de propriedade, gesto urbana e ao gerenciamento
dos recursos hdricos.
Para o cumprimento destas novas garantias constitucionais, foi necessrio o
desenvolvimento de legislao federal especfica, bem como o fortalecimento da
ao dos estados. De fato, na Constituio anterior, a temtica ambiental (guas,
florestas, fauna) era prerrogativa legislativa da Unio e, apesar da criao do
3. Na temtica de qualidade ambiental, o Conama tambm instituiu neste perodo o Programa de Controle da Poluio
do Ar por Veculos Automotores (Proconve), por meio da Resoluo no 18/1986, e o Programa Nacional de Controle da
Poluio do Ar, pela Resoluo no 005/1989.
4. Essas atividades incluem proteo ao patrimnio biolgico e aos processos ecolgicos; exigncia de estudo
prvio de impacto ambiental, no caso de implantao de empreendimentos potencialmente degradadores; controle da
produo, da comercializao e do emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida e o
meio ambiente; e educao ambiental (Ganen, 2013).
Sisnama, em 1981, grande parte de nossa poltica ambiental ainda era concentrada
na esfera central de governo (Arajo, 2013). A partir da CF/88, ocorre uma
maior descentralizao da poltica ambiental e uma consequente estruturao de
instituies estaduais e municipais de meio ambiente, com a criao de rgos e/ou
secretarias, bem como de conselhos estaduais e municipais de meio ambiente,
resultado da definio da temtica ambiental como competncia executiva comum
entre Unio, estados e municpios.
A introduo do Captulo de Meio Ambiente CF coincidiu com a
intensificao, em nvel internacional, dos debates sobre meio ambiente, uma vez
que ocorreu logo aps a realizao, pelo PNUMA, do Relatrio Bruntland, mais
conhecido como Nosso Futuro Comum, em 1987, que estabeleceu o conceito de
desenvolvimento sustentvel.5
Outro marco institucional importante no perodo foi a reestruturao dos
rgos federais encarregados da questo ambiental, por meio do programa Nossa
Natureza, em 1989, com a unificao dos rgos que tratavam a questo ambiental
setorialmente Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe),
Superintendncia da Borracha (Sudhevea), IBDF (desenvolvimento florestal) e
a Sema em torno de um nico rgo federal: o Ibama Instituto Brasileiro de
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989).
Ainda em 1989 criado o Fundo Nacional de Meio Ambiente FNMA
(Lei no 7.797 de 10 de julho de 1989),6 atualmente uma unidade do Ministrio do
Meio Ambiente (MMA), com a misso de contribuir, como agente financiador, por
meio da participao social, para a implementao da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. A seleo de projetos para o fundo, por meio de editais, feita por um
conselho deliberativo composto por representantes do governo e da sociedade civil.
2.4 Dcada de 1990

Em 1990 foi criada a Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica
(Semam/PR), tendo em vista que a questo ambiental ficou em alta com a pers-
pectiva de se organizar a Rio-92 no Brasil. O Brasil se preparou para a conferncia
por meio da Comisso Interministerial de Meio Ambiente (CIMA), coordenada
pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), com representantes de 23 rgos
pblicos, a qual resultou na elaborao de um relatrio que explicitava o posicionamento
brasileiro frente temtica ambiental.
5. O Relatrio Brundtland foi realizado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada em
1983, em decorrncia da reunio de avaliao dos dez anos da Conferncia de Estocolmo.
6. At a criao do MMA, o FNMA era administrado pela Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da
Repblica (Seplan/PR), e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
A Rio-92 (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvol-

vimento CNUMAD) foi realizada no Rio de Janeiro, em 1992. Na conferncia
foram assinados importantes acordos ambientais que refletem sua influncia
at a atualidade. So eles: i) as Convenes do Clima e da Biodiversidade;
ii) a Agenda 21; iii) a Declarao do Rio para o Meio Ambiente e Desenvolvimento;
e iv) a Declarao de Princpios para as Florestas.
O Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA) iniciou sua atuao em
1991, como o primeiro grande investimento (com emprstimo do Banco Mundial)
realizado pelo governo federal para investir na rea ambiental. O programa est
vigente at hoje e tem tido um papel fundamental na melhoria da capacidade
institucional dos rgos ambientais federais e estaduais para a formulao de
polticas e para a gesto ambiental. A primeira etapa do PNMA (1991 a 1999) teve
como linhas de ao o desenvolvimento institucional (principalmente estruturao
do Ibama e do MMA), a gesto de UCs federais, a proteo de ecossistemas (Pantanal,
Mata Atlntica e Zona Costeira) e os Projetos de Execuo Descentralizada (PEDs),
estes ltimos executados pelos municpios que apresentavam projetos de melhoria
de qualidade ambiental. Como os estados candidatos a participar do programa
deveriam cumprir uma srie de requisitos, comprovando avanos quanto instituio
de instrumentos de gesto ambiental, a etapa de qualificao ao programa tambm
alavancou o desenvolvimento institucional nas Unidades da Federao (UFs).
O MMA foi criado em 1992, com a extino da Semam/PR. Nesta dcada,
o MMA operou com poucos recursos humanos e financeiros, a maior parte
oriunda de emprstimos via agncias multilaterais (Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID, Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento Pnud). Como estes recursos eram de difcil utilizao,
em vista da necessidade de uma contrapartida nacional e da rigidez das regras
dos financiadores, havia uma morosidade na execuo dos projetos que faziam
parte de programas como o PNMA e o Programa Piloto para Proteo das
Florestas Tropicais no Brasil (PP-G7). Neste perodo, o ministrio operou
apenas com alguns poucos funcionrios cedidos de outros rgos (como o
Ibama) e terceirizados com contratos temporrios intermediados pelo Pnud,
agncia que intermedia recursos dos financiadores externos nos emprstimos
realizados para os programas do rgo.
Em 1998 foi estabelecida a Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998); com
isto o Brasil tornou-se um dos poucos pases a possuir um direito penal ambiental.
2.5 De 2000 a 2012

Em 2000 foi criado o Sistema Nacional de Unidade de Conservao da Natureza
SNUC (Lei no 9.985/2000), o qual contribui para organizar e uniformizar as
categorias de UCs e os instrumentos de proteo, anteriormente dispersos em
diversas leis.
No mesmo ano, iniciou-se a segunda etapa do Programa Nacional do Meio
Ambiente (PNMA II), que estendeu-se at 2006 e atuou em duas linhas principais.
A primeira linha, de gesto integrada de ativos ambientais, apoiou projetos de
melhoria de qualidade ambiental em reas consideradas prioritrias pelos estados
participantes, nos quais se colocava em prtica a ideia de reunir todos os atores
(stakeholders) relacionados ao equacionamento dos problemas priorizados. A segunda
linha atuou no desenvolvimento institucional dos estados, em trs reas: licencia-
mento ambiental, monitoramento da qualidade da gua e gerenciamento costeiro.
Aps um intervalo para avaliao da etapa anterior e preparao da seguinte, o
PNMA iniciou sua 3 etapa em 2009, com os componentes de gesto integrada de
ativos ambientais e de desenvolvimento institucional em trs linhas: instrumentos
econmicos para a gesto ambiental, monitoramento ambiental e licenciamento
ambiental. Desta forma, o PNMA tem sido, ao longo de mais de 20 anos de atuao,
um programa estratgico do MMA, com impacto principalmente na estruturao
dos rgos estaduais de meio ambiente.
Em 2002 foi realizada a Conferncia Ambiental Rio+10, em Joanesburgo,
frica do Sul, tendo como um dos principais objetivos a avaliao dos acordos
e convnios ratificados na Rio-92. No encontro, as questes de enfrentamento
pobreza mobilizaram os debates. Os principais focos ambientais da conferncia
foram as mudanas climticas (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL,
Protocolo de Kyoto) e a discusso sobre fontes energticas renovveis.
A Conferncia resultou em um Plano de Implementao, porm, desprovido
de meios de execuo ou de cronogramas rgidos.
A Agenda 21 brasileira, cuja preparao iniciou-se em 1997, foi lanada
apenas em 2002. O processo envolveu consultas pblicas e a realizao de seis
estudos temticos cidades sustentveis; reduo das desigualdades sociais;
agricultura sustentvel; gesto de recursos naturais; cincia e tecnologia para o
desenvolvimento sustentvel e infraestrutura e integrao regional que deram
origem ao documento final. Apesar dos mritos do documento, que refletiu uma
viso prpria dos problemas ambientais do pas, a Agenda 21 brasileira vem sendo
obscurecida por novas prioridades, no cumprindo seu papel de direcionar a poltica
ambiental brasileira e de orientar as polticas de desenvolvimento para o pas.
O processo de elaborao de Agendas 21 locais tambm perdeu flego quase 2 mil

municpios elaboraram suas agendas, entretanto, em sua maioria, estas no tm
sido consideradas como documento orientador para o planejamento municipal.
No quadro institucional, foi criada em 2000 a Agncia Nacional de guas
(ANA), autarquia federal vinculada ao MMA, com o objetivo de implementar,
em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei
no 9.433/97). A ANA vem trabalhando, principalmente, na implementao do
Plano Nacional de Recursos Hdricos, no gerenciamento de bacias hidrogrficas
federais (por meio dos comits de bacias), no enquadramento e monitoramento
de rios e na outorga e na cobrana para o uso da gua.
Em 2007, foi criado o Instituto Chico Mendes para Conservao da
Biodiversidade (ICMBio), autarquia vinculada ao MMA que surgiu a partir do
desmembramento do Ibama e de uma separao de funo entre os dois rgos.
O Ibama focou sua atuao nas aes de licenciamento e fiscalizao, enquanto o
ICMBio passou a responder pelo gerenciamento do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao (SNUC). Cabe ao ICMBio gerenciar e fiscalizar as UCs federais,
o que compreende 887 unidades de proteo integral e de uso sustentvel, as quais
abrangem 754.854 km2 do territrio nacional.7 O instituto tambm fomenta e
executa programas de pesquisa, proteo, preservao e conservao da biodiversidade.
Em 2012, o marco principal foi a realizao da Conferncia Rio+20
(Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel CNUDS),
de 13 a 22 de junho de 2012 no Rio de Janeiro. A conferncia marcou os 20 anos
da realizao da histrica Rio-92 e teve como objetivos: i) assegurar a renovao
do compromisso poltico para o desenvolvimento sustentvel; ii) avaliar os avanos
e os hiatos nos processos de implementao das principais decises quanto ao
desenvolvimento sustentvel; e iii) identificar desafios novos e emergentes.
Alm desses objetivos, foram estabelecidos dois temas para a conferncia: economia
verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza, e
a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentvel.
Considerado o maior evento j realizado pelas Naes Unidas, a Rio+20
contou com a participao de chefes de Estado ou seus representantes oriundos
de cerca de 190 pases. Alm do evento oficial no Riocentro, restrito apenas aos
delegados dos pases participantes, a conferncia suscitou a realizao de inmeros
eventos paralelos em outros locais da cidade, organizados pela sociedade civil, tais
como a Cpula dos Povos (realizada no Aterro do Flamengo), seminrios e debates
em universidades, bem como eventos culturais.
7. Disponvel em: <http://goo.gl/8Sj5Ez>. Acesso em: 20/05/2014.

No entanto, diferentemente da Rio-92, que alcanou grande mobilizao

da opinio pblica e uma convergncia positiva da ateno internacional para
a temtica, a Rio+20 se deu em um contexto internacional pouco favorvel.
Muitos pases encontravam-se em uma conjuntura econmica ou poltica difcil.
A Europa em grave crise financeira e os Estados Unidos em processo de prvias
para as eleies presidenciais no deram prioridade conferncia em suas agendas
o presidente americano e a chanceler alem eram aguardados at o ltimo
momento, mas no compareceram, apenas enviaram representantes. Alm disso,
o prprio sistema das Naes Unidas vinha sofrendo uma eroso do seu poder
real de interveno.
Na poca em que os desafios foram colocados na Rio-92, os pases pareceram
tomar nota dos alertas e, por conseguinte, muitas promessas foram feitas sob a
forma de convenes e protocolos. Mesmo as multinacionais, grandes agentes da
degradao ambiental, pareceram ter ficado em guarda. No entanto, o cenrio da
Rio+ 20 era outro, visto que os Estados Unidos, principal pas poluidor per capita,
recusou-se a assumir qualquer compromisso vinculante para reduzir as emisses
que causam o aquecimento global. Enquanto isto, os pases menos desenvolvidos
reivindicaram o seu direito a poluir enquanto os mais desenvolvidos no assumissem
a dvida por terem poludo tanto h tanto tempo.
interessante notar que a Europa foi, talvez, o continente que tenha mais
refletido sobre a gravidade dos problemas ecolgicos que enfrentamos, tendo
liderado, inicialmente, o debate sobre desenvolvimento sustentvel. No entanto,
toda esta reflexo foi colocada de lado, face atual crise financeira, como um luxo
insustentvel. O processo que antecedeu a conferncia tambm foi marcado pela
ausncia de foco e por discusses conceituais e tericas pouco produtivas sobre o
que significaria a economia verde, as quais no foram agregadoras aos objetivos do
evento, no sentido de avanar em como fazer as mudanas substantivas necessrias
(Dowbor, 2012).
Assim, a Rio+20 no logrou sucesso em colocar-se como uma oportunidade,
para os pases que passavam por crises financeiras, para questionar o crescimento
econmico pautado em bases insustentveis e pouco equitativas.
O documento de contribuio brasileira Rio+208 tambm no teve um foco
especfico e apresentou desafios do desenvolvimento sustentvel em um amplo
leque de 24 pontos, que envolviam temas que iam desde a erradicao da pobreza
extrema, segurana alimentar, trabalho, cidades, o papel do Estado, produo e
consumo sustentveis, at os temas ambientais tradicionais como gua, florestas,
biodiversidade e mudana do clima. O documento tratou o tema economia verde
8. Disponvel em: <http://goo.gl/4nB3Fl>.

sob a tica da incluso social e abordou a necessidade de reformas na estrutura

institucional internacional para avanar no desenvolvimento sustentvel. Trouxe,
ainda, um elenco tentativo de propostas que refletiam pontos em discusso nos
debates que antecederam a conferncia, entre os quais: a criao dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentvel (ODS), novos indicadores para a mensurao do
desenvolvimento, nfase na produo e consumo sustentveis (selos verdes e
compras pblicas sustentveis) e propostas para aperfeioar a estrutura de governana
ambiental das Naes Unidas.
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) tambm
contribuiu com um documento preparatrio para a conferncia, o Acordo para
o Desenvolvimento Sustentvel, que contou com a participao dos membros do
conselho, de diversas organizaes da sociedade civil, de ministrios, de acadmicos, e
de instituies como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Ipea.
O documento sistematiza uma srie de propostas e estratgias para o desenvol-
vimento sustentvel (roteiro para transio) e foca na questo da governana do
processo (CDES, 2011).
Os resultados da conferncia foram, em geral, analisados como insuficientes e
mesmo decepcionantes. O documento final aprovado na conferncia, The future
we want (O futuro que queremos),9 foi considerado frgil e tmido, pois no
estabeleceu compromissos obrigatrios e um duro consenso foi obtido a partir
da retirada de todos os pontos divergentes que deveriam ser superados. O texto
foi visto mais como uma declarao de intenes, ou o mnimo denominador
comum possvel de ser alcanado entre os 188 pases signatrios (Dawbor, 2012).
No plano do avano institucional para o desenvolvimento sustentvel o
documento final da conferncia prope a criao de um frum poltico universal
intergovernamental de alto nvel, o fortalecimento do Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente (Pnuma), e reafirma a importncia de fortalecer e ampliar a
participao dos pases em desenvolvimento no processo internacional de tomada
de deciso. A economia verde, inicialmente definida como um dos temas centrais,
foi colocada no documento apenas como um dos muitos caminhos rumo a um
desenvolvimento sustentvel.
Sobre o criticado documento, o governo brasileiro colocou-o como o consenso
possvel. Representaria um ponto de partida e no de chegada que deixava uma
agenda de trabalho para o sculo XXI (ngelo, 2012). Contudo, o discurso no
foi animador frente ao esforo gigantesco de mobilizao para a conferncia, em
um cenrio internacional desfavorvel. Ainda mais considerando-se que o ponto
de partida havia ocorrido h, pelo menos, 40 anos, na Conferncia de Estocolmo,
em 1972, que colocou a questo ambiental em destaque em nvel internacional.
9. Disponvel em: <http://goo.gl/6m71Bu>.

Outro fator a se destacar que a agenda de trabalho para o sculo XXI tambm
j havia sido estabelecida h 20 anos, na Rio-92.
A ausncia de progresso foi sentida quando compromissos e medidas concretas
para operacionalizar as intenes (ou seja, recursos financeiros), entre as quais a
criao de um fundo verde para ajudar na transio de pases emergentes e pobres
para um modelo de desenvolvimento sustentvel, mais uma vez foram rejeitadas,
principalmente pelos pases desenvolvidos, como os Estados Unidos. O prprio
secretariado-geral da ONU esperava que o encontro adotasse medidas mais firmes
para garantir que os mais pobres tivessem acesso gua, energia e a alimentos.
No entanto, sua emblemtica iniciativa Energia Sustentvel para Todos foi apenas
citada no texto, em vez de receber apoio enftico dos lderes.
O que resultou como positivo na conferncia foi a mostra de uma maior
conscincia ambiental por parte da sociedade, o que significa que uma semente,
ou um fermento havia sido colocado na sociedade ao longo das ltimas dcadas,
levando a uma maior mobilizao social. As iniciativas e declaraes assinadas alm
do Riocentro foram numerosas. Por exemplo, em paralelo s principais negociaes
no Rio de Janeiro, empresas e governos firmaram mais de duzentos compromissos
de aes voluntrias em diferentes reas, tais como energia, gua e alimentos.
A iniciativa de contratao pblica sustentvel internacional se comprometeu com
critrios de compras pblicas; o ndice de riqueza inclusiva buscou ampliar o
sistema de contas para alm do produto interno bruto (PIB); o princpio de seguro
sustentvel foi o compromisso com a sustentabilidade assinado por 27 grandes
empresas seguradoras (rea que maneja grandes recursos). A Cpula dos Povos
tambm reuniu milhares de pessoas e deixou uma extensa lista de reivindicaes
entregue ONU.
Este movimento, que faz parte do conjunto que se chama de governana
ambiental, visto de forma otimista por Dawbor (2012) como um impacto difuso
fundamental, pois s quando se fortalecer bastante o movimento na base da socie-
dade haver suficiente fora poltica nas esferas superiores, governos, organizaes
multilaterais e corporaes mundiais. No entanto, observa-se que este movimento
est, em geral, separado do poder poltico, visto que as reivindicaes feitas so
raramente ouvidas e incorporadas na agenda decisria dos governos.
Apesar de o governo brasileiro no ter priorizado o evento em sua agenda
poltica visto que no enfatizou a pauta em reunies prvias bilaterais com outros
pases que garantissem avanos e mesmo a presena de chefes de Estado importantes
para o Brasil fica o mrito de, mais uma vez, ter aceitado o desafio de ser anfitrio
e organizador de uma conferncia de porte, a qual fluiu sem maiores percalos
logsticos, e de oferecer uma plataforma de discusso. Oportunidade que, infe-
lizmente, no foi utilizada em todo o seu potencial pelos pases participantes e
signatrios do documento final.
QUADRO 1
Evoluo da legislao ambiental brasileira por perodos (1930-2015)10
Legislao Ementa
Perodo - dcadas de 1930 a 1960
Decreto no 24.643/1934 Decreta o Cdigo de guas.
Organiza a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional.
Decreto-Lei no 25/1937
Inclui como patrimnio nacional os monumentos naturais, stios e paisagens de valor notvel.
Lei no 4.771/19651 Institui o novo Cdigo Florestal.
Lei no 5.197/1967 Dispe sobre a proteo fauna e d outras providncias.
Perodo - dcada de 1970
Dispe sobre discriminao, pelo Ministrio da Agricultura, de regies para execuo
Lei no 6.225/1975
obrigatria de planos de proteo ao solo e de combate eroso e d outras providncias.
Decreto-Lei no 1.413/1975 Dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades industriais.
Decreto Legislativo no 56/1975 Aprova o Tratado da Antrtida.
Dispe sobre a responsabilidade civil por danos nucleares e a responsabilidade criminal
Lei n 6.453/1977
o
por atos relacionados com atividades nucleares e d outras providncias.
Dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de
Lei no 6.803/1980
poluio, e d outras providncias.
Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao
Lei no 6.938/19812
e aplicao, e d outras providncias.
Dispe sobre a criao de Estaes Ecolgicas, reas de Proteo Ambiental e d outras
Lei no 6.902/1981
providncias.
Lei no 7.661/1988 Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e d outras providncias.
Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio
Lei no 7.347/1985 ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico
e paisagstico e d outras providncias.
Regulamenta as atividades garimpeiras, tornando obrigatria a licena ambiental prvia
Lei no 7.805/1989 e passveis de suspenso as atividades de pesquisa ou lavra que causarem danos ao
meio ambiente.
Lei no 7.797/1989 Cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA).
Dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a produo, a embalagem e rotulagem, o
transporte, o armazenamento, a comercializao, a propaganda comercial, a utilizao,
Lei no 7.802/1989 a importao, a exportao, o destino final dos resduos e embalagens, o registro, a
classificao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, seus componentes
e afins, e d outras providncias.
Dispe sobre a poltica agrcola.
Lei no 8.171/1991
(inclui a proteo do meio ambiente entre seus objetivos e como um de seus instrumentos)
Lei n 8.723/1993
o
Dispe sobre a reduo de emisso de poluentes por veculos automotores.
Estabelece normas para a engenharia gentica e organismos geneticamente modificados
Lei n 8.974/1995
o 3
(OGM) no pas.
(Continua)
10. O quadro 1 busca destacar alguns dos principais marcos legais da legislao federal na temtica ambiental.
Cabe mencionar, no entanto, que existem diversas outras normas sobre temas correlatos, como ordenamento urbano e
desenvolvimento regional, bem como sobre gesto de desastres naturais, com forte interface com a questo ambiental,
no que se refere ao uso do solo e gesto do territrio.
(Continuao)
Legislao Ementa
Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento
Lei no 9.433/1997
de Recursos Hdricos.
Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades
Lei no 9.605/19984
lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias.
Lei no 9.795/1999 Dispe sobre a educao ambiental e institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental.
Perodo - 2000 a 2012
Lei no 9.985/2000 Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC).
Dispe sobre a preveno, o controle e a fiscalizao da poluio causada por lanamento
Lei no 9.966/2000
de leo e outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional.
Dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, a proteo e o acesso ao conhecimento
Medida Provisria
tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e transferncia
no 2.186-16/2001
de tecnologia para sua conservao e utilizao.
Dispe sobre o acesso pblico aos dados e s informaes existentes nos rgos e
Lei no 10.650/2003
entidades integrantes do Sisnama.
Estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que
envolvam OGMs e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurana (CNBS),
Lei no 11.105/2005
reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) e dispe sobre a
Poltica Nacional de Biossegurana (PNB).
Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel; institui, na
Lei no 11.284/2006 estrutura do MMA, o Servio Florestal Brasileiro (SFB); cria o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Florestal (FNDF).
Lei no 11.428/2006 Dispe sobre a utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica.
Dispe sobre o plantio de organismos geneticamente modificados em unidades de
Lei no 11.460/2007
conservao (UCs).
Lei no 11.445/2007 Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico.
Lei no 11.794/2008 Estabelece procedimentos para o uso cientfico de animais.
Trata de medidas tributrias aplicveis a doaes destinadas a preveno, monitoramento
Lei n 11.828/2008
o
e combate ao desmatamento.
Lei no 12.114/2009 Cria o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima.
Lei no 12.187/2009 Institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC).
Lei no 11.959/2009 Dispe sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca.
Lei no 12.305/2010 Institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS).
Fixa normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios
Lei Complementar no 140/2011 nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativa
proteo do meio ambiente.
Institui o Programa de Apoio Conservao Ambiental e o Programa de Fomento s
Lei no 12.512/2011
Atividades Produtivas Rurais.
Dispe sobre a proteo da vegetao nativa
Lei no 12.651/2012
(revogou o antigo Cdigo Florestal, Lei no 4.771/1965).
Institui a Poltica Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca
Lei no 13.153/2015
e seus instrumentos; prev a criao da Comisso Nacional de Combate Desertificao.
Elaborao da autora.
Notas: 1 A Lei no 4.771/1965 foi revogada expressamente e substituda pela Lei no 12.651/2012.
2
Regulamentada pelo Decreto no 99.274/1990.
3
Revogada pela Lei no 11.105, de 2005.
4
Regulamentada pelo Decreto no 6.514/2008.
3 A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE MEIO AMBIENTE NA ATUALIDADE
3.1 Federalismo e meio ambiente

Para a compreenso do atual arcabouo institucional desenhado para a implementao
das polticas de meio ambiente no Brasil, um aspecto crucial a considerao sobre a
prpria estrutura federativa do pas, desdobrada em seus trs nveis de governo.
Na organizao adotada pelo Estado brasileiro, as UFs e os governos municipais dispem
de autonomia para estabelecer polticas de acordo com suas prprias prioridades,
dentro de suas reas de competncia e nos limites fixados por seus territrios.
Como a questo ambiental possui a particularidade de permear todos os
nveis de governo, no se equacionando em um nico deles, as polticas ambientais
federais dependem da adeso dos demais entes da Federao seja na participao
necessria no processo de formulao, seja pelo fato de que so estes que as
executam. Assim, as polticas federais, para serem efetivas, necessitam de uma boa
estrutura de relaes e de cooperao entre as diferentes esferas de governo, visto
que os governos estaduais e locais esto obrigados a cumprir as legislaes nacionais,
mas participam apenas em carter voluntrio de programas propostos pelo governo
federal. Sem o envolvimento e a real disposio por parte dos estados e municpios
de colocar as polticas federais em prtica, elas no alcanam a almejada efetividade.
Desta forma, torna-se imprescindvel a harmonizao de interesses
e o compromisso entre as diversas instncias do governo com a chamada
corresponsabilidade ou interdependncia negociada. Como as competncias
ambientais de cada esfera j esto definidas, este enfoque diz respeito ao padro
de relacionamento entre as instncias decisrias, de modo a compatibilizar as
aes autnomas que cabem aos estados e municpios com a necessria articulao
global, por parte do governo federal.
A CF/88 estabelece, em seu Artigo 23, que a atuao em matria administrativa11
ambiental competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios. A Lei Complementar no 140/201112 veio disciplinar o Artigo 23,
fixando normas para a cooperao entre os entes federados, no intuito de
harmonizar e uniformizar a atuao entre eles, evitar sobreposies e tornar a
gesto ambiental mais eficiente.
A lei buscou tornar mais claro o papel de cada ente ao definir as atribuies
especficas e as comuns, alm de trazer os conceitos de atuao supletiva e atuao
11. As competncias estabelecidas pela CF de 1988 para os entes federativos podem ser, quanto natureza, executivas,
administrativas ou legislativas. As administrativas, das quais trata a LC no 140/2011, incidem sobre os aspectos de
implementao e fiscalizao das medidas relativas ao meio ambiente, tais como o carter de polcia. As competncias
executivas dizem respeito s diretrizes ou estratgias para exercer o poder relacionado ao meio ambiente; as legislativas,
por fim, tratam das possibilidades que cabem a cada ente de legislar sobre questes ambientais (Machado, 2012).
12. A LC tambm altera o Artigo 10 da Poltica Nacional de Meio Ambiente Lei no 6.938/81, adequando-a s novas disposies.
subsidiria. Previu, ainda, os instrumentos de cooperao, os quais no apresentam

inovaes, mas a previso expressa da possibilidade de utiliz-los como ferramentas
para a cooperao (quadro 2).
QUADRO 2
Instrumentos de cooperao entre os entes federativos
Consrcios pblicos
Convnios e acordos de cooperao
Comisses Tripartites Estaduais (formadas pela Unio, estados e municpios) e a Bipartite do Distrito Federal (DF e Unio) com o
objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos
Fundos pblicos e privados e outros instrumentos econmicos
A possibilidade de delegao das atribuies e de execuo de aes administrativas, desde que observados requisitos legais especficos
Fonte: LC no 140/2011, Art. 4.
Entre as atribuies da Unio, a LC estabelece, no Art. 7: i) formulao e

execuo da Poltica Nacional do Meio Ambiente; ii) integrao e articulao entre
os demais entes federativos e outras polticas setoriais para implementar a PNMA;
iii) informao, educao, estudos e pesquisas; iv) ordenamento territorial;
v) controle da qualidade ambiental; vi) gesto florestal; vii) proteo da biodiversidade
(fauna e flora) e do patrimnio gentico; e viii) controle do transporte de produtos
perigosos. No quadro 3 so apresentadas as 25 atribuies de responsabilidade da
Unio agrupadas por temas.
QUADRO 3
Aes administrativas em meio ambiente de responsabilidade da Unio
Atribuies da Unio
Poltica Nacional do Meio Ambiente
Formular, executar e fazer cumprir, em mbito nacional, a Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Exercer a gesto dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies.
Promover aes relacionadas Poltica Nacional do Meio Ambiente nos mbitos nacional e internacional.
Integrao e articulao da PNMA
Promover a integrao de programas e aes de rgos e entidades da administrao pblica da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, relacionados proteo e gesto ambiental.
Articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Promover a articulao da Poltica Nacional do Meio Ambiente com as de Recursos Hdricos, Desenvolvimento Regional, Ordenamento
Territorial e outras.
Informao, educao, estudos e pesquisas
Promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos.
Organizar e manter, com a colaborao dos rgos e entidades da administrao pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, o Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima).
Promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente.
(Continua)
(Continuao)
Atribuies da Unio
Ordenamento territorial
Elaborar o zoneamento ambiental de mbito nacional e regional.
Definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos.
Controle da qualidade ambiental
Controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade
de vida e o meio ambiente, na forma da lei.
Exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for
cometida Unio.
Promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades em reas de sua competncia (tais como o que envolvam
empreendimentos binacionais ou em reas de fronteiras, em terras indgenas, em UCs Federais (exceto APAs) e as que envolvam
dois ou mais Estados).
Gesto florestal
Aprovar o manejo e a supresso de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em: florestas pblicas federais, terras devolutas
federais ou unidades de conservao institudas pela Unio, exceto em APAs; e atividades ou empreendimentos licenciados ou
autorizados, ambientalmente, pela Unio.
Proteo da biodiversidade (fauna e flora) e do patrimnio gentico
Elaborar a relao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino e de espcies sobre-explotadas no territrio nacional,
mediante laudos e estudos tcnico-cientficos, fomentando as atividades que conservem essas espcies in situ.
Controlar a introduo no Pas de espcies exticas potencialmente invasoras que possam ameaar os ecossistemas, habitats e
espcies nativas.
Aprovar a liberao de exemplares de espcie extica da fauna e da flora em ecossistemas naturais frgeis ou protegidos.
Controlar a exportao de componentes da biodiversidade brasileira na forma de espcimes silvestres da flora, micro-organismos e
da fauna, partes ou produtos deles derivados.
Controlar a apanha de espcimes da fauna silvestre, ovos e larvas.
Proteger a fauna migratria e as espcies em extino.
Exercer o controle ambiental da pesca em mbito nacional ou regional.
Gerir o patrimnio gentico e o acesso ao conhecimento tradicional associado, respeitadas as atribuies setoriais.
Controle do transporte de produtos perigosos
Exercer o controle ambiental sobre o transporte martimo de produtos perigosos.
Exercer o controle ambiental sobre o transporte interestadual, fluvial ou terrestre, de produtos perigosos.
Fonte: LC 140/2011, Art. 7.
Antes da LC no 140/2011, a atuao na esfera ambiental trazia, na prtica,

diversos conflitos de competncia entre os entes federativos, por exemplo, autuaes
cumulativas (multas) do Ibama, do rgo ambiental estadual e municipal
de meio ambiente e aplicao de diversas sanes administrativas a um nico
empreendimento, decorrentes da mesma infrao ambiental. Estas sobreposies
implicavam em insegurana jurdica aos empreendedores e ineficincia na atuao
do Sisnama. A LC, alm de estabelecer o conceito de licenciamento ambiental,
traz a determinao expressa de que os processos de licenciamento ambiental dos
empreendimentos e atividades de significativo impacto ambiental sero submetidos
a um nico crivo, sendo que os demais entes que integram o Sisnama continuam
com o poder de manifestar-se sobre a concesso da licena ou autorizao.
Considera-se que, de modo geral, a LC no 140 no inova significativamente o

contedo do direito ambiental brasileiro, mas principalmente refora o ideal coope-
rativo e estabelece que os trs entes federativos so solidariamente responsveis pela
gesto ambiental no mbito do Sisnama. Alm disso, refora normas antes existentes
(como resolues do Conama sobre licenciamento), traz maior objetividade e trans-
parncia na definio das atribuies de competncia ambiental comum dos entes
federativos, evitando a sobreposies de papis e possibilitando uma maior segurana
jurdica. Contudo, tambm traz alguns pontos polmicos, tais como a imposio de
um rol muito amplo de funes de licenciamento aos estados e a possibilidade de estes
intervirem nas competncias municipais de licenciamento, j que cabe aos estados
conceituar o impacto local nos empreendimentos (Gomes, 2012; Marrara, 2012).
Como enfatiza Arajo (2013) diante do disposto na LC no 140/2011, torna-se
especialmente relevante o fortalecimento dos rgos ambientais estaduais e
municipais, visto que a descentralizao de atribuies para os rgos ambientais
estaduais e municipais, por si s, no assegura resultados positivos em termos de
poltica ambiental. Isto , para o funcionamento adequado do Sisnama devem-se
garantir, aos entes federados, recursos condizentes (humanos e materiais) com a
magnitude e a complexidade dos diferentes problemas ambientais em foco.
3.2 Evoluo da institucionalizao da poltica ambiental

Conforme descrito no histrico apresentado, a partir da dcada de 1930 j ocorriam
aes pontuais de poltica e gesto ambiental, como demonstram as legislaes
de carter ambiental criadas no perodo. Ou seja, j se praticava algum tipo de
regulao pblica ambiental, mesmo antes da criao de rgos exclusivos para
esta finalidade.
A institucionalizao da funo pblica relativa ao meio ambiente iniciou-se
em 1973, com a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema).
A criao de um locus institicuonal especfico para tratar das questes ambientais,
a partir da absoro de algumas funes de outras instituies existentes, deu mais
foco atuao na temtica, que passou a ter assinatura institucional e endereo
determinado para as polticas pblicas ambientais. Cabe notar que o crescimento
do papel do Estado na regulao do meio ambiente ocorreu mesmo na contramo
tendncia geral de reduo de interveno pblica na poca (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
A partir da, o arcabouo institucional voltado poltica ambiental foi estru-
turado gradativamente. A Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981)
foi o principal instrumento para estruturar o conjunto de instituies, nas trs
esferas de governo, que passou a se organizar sob a forma de um Sistema Nacional

de Meio Ambiente Sisnama (Quadro 4).
QUADRO 4
Estrutura do Sisnama
1. Conselho de Governo rgo superior
2. Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) rgo consultivo e deliberativo
3. MMA rgo central
4. Ibama rgo executor
5. rgos estaduais de meio ambiente rgos seccionais
6. rgos municipais de meio ambiente rgos locais
Fonte: Lei no 6.938/81.
Milar (2009) observa que o Sisnama representa a articulao da rede de rgos

ambientais existentes em todas as esferas da administrao pblica, mas que ele no
existe por si s: mistura abstrao e concretude, pois o todo funciona a partir de
partes reais e a alma do sistema seria a comunicao ou interao entre as partes.
Apesar de ter sido institudo h mais de trs dcadas, o Sisnama ainda no
se encontra efetivamente estruturado e articulado como um sistema nacional.
Arajo (2013) aponta alguns exemplos das disfunes existentes no Sisnama,
como a centralizao histrica de atribuies na esfera federal, ou seja, no MMA
e no Ibama nem sempre justificvel. Alm disso, a ocorrncia de sobreposio
nas atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais), indefinio do
papel dos rgos municipais e conflito entre estes e os rgos estaduais conflitos
que se espera sejam atenuados como as regras de cooperao colocadas pela LC
no 140/2011, a qual, como mencionado, visa tornar mais claro o papel de cada
ente federativo.
O avano da organizao institucional no nvel federal se deu ora a partir da
extino e da fuso de instituies (como na criao do Ibama), ora a partir do
desmembramento de instituies (como no caso do ICMBio, que surgiu a partir
de uma repartio do Ibama). Foram criados, ainda, rgos novos que viessem a
suprir lacunas ainda no atendidas pelas instituies existentes, tal como a ANA,
criada para implantar os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Estes movimentos de estruturao institucional, por vezes conflitivos, exigiram
sempre uma nova acomodao para o atendimento das funes ou misses institu-
cionais recm criadas e o trabalho de desenvolvimento institucional (contratao e
treinamento de pessoal, estrutura fsica, logstica de equipamentos, entre outros)
que continua at a atualidade. O quadro 5 traz uma sntese sobre o atual arcabouo
institucional de gesto ambiental no nvel federal.
QUADRO 5
Arcabouo institucional de meio ambiente no nvel federal
Instituio/criao Finalidade/misso Caractersticas
O Conselho de Governo, rgo superior do Sisnama,
Conselho de Assessorar o presidente da Repblica na formulao integrante da Presidncia da Repblica, constitudo
Governo da poltica nacional e nas diretrizes governamentais por todos os ministros de Estado, pelos titulares
Criado pela Lei no para o meio ambiente e os recursos ambientais essenciais da Presidncia da Repblica e pelo Advogado
6.938/1981 (PNMA) (Lei no 9649/1998). Geral da Unio. Contudo, o mesmo est praticamente
inativo at a atualidade.
O Conama o rgo colegiado de carter deliberativo
e consultivo do Sisnama. O colegiado um dos maiores
constitudos no nvel federal, com o total de 108
Assessorar, estudar e propor ao conselho de governo conselheiros, distribudos em cinco setores: governo
Conselho Nacional
e demais rgos ambientais diretrizes e polticas federal, governos estaduais; governos municipais;
do Meio Ambiente
governamentais para o meio ambiente e deliberar, entidades empresariais e entidades de trabalhadores
Conama1
no mbito de suas competncias, sobre normas e e da sociedade civil.
Criado pela Lei no padres para um meio ambiente ecologicamente Suas competncias abrangem a responsabilidade de
6.938/1981 (PNMA) equilibrado2 (Decreto no 3.942/2001). estabelecer critrios e padres ambientais (normal-
mente expressos na forma de resolues) e o papel
poltico-estratgico de articular as polticas ambientais
e promover os objetivos da PNMA.
As principais finalidades do MMA so a de planejar,
coordenar, supervisionar e controlar as aes relativas
ao meio ambiente, bem como formular e executar a
poltica nacional do meio ambiente, tendo em vista a
preservao, conservao e uso racional dos recursos
naturais renovveis (Lei no 8.746/1993).
Ministrio do Meio Suas reas de competncia compreendem:
Ambiente (MMA)
a) poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos;
Criado pela Lei Alguns dos principais programas em andamento no
b) poltica de preservao, conservao e utilizao
no 8.490/1992, MMA so apresentados no quadro 7.
sustentvel de ecossistemas, e biodiversidade e florestas;
que transformou
a SEMAM/PR em c) proposio de estratgias, mecanismos e instrumentos
MMA. econmicos e sociais para a melhoria da qualidade
ambiental e do uso sustentvel dos recursos naturais;
d) polticas para integrao do meio ambiente e produo;
e) polticas e programas ambientais para a Amaznia Legal;
f) zoneamento ecolgico-econmico.
(Lei no 10.683/2003).
Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente
e dos Recursos Entre suas competncias est a de executar e fazer A partir da criao do ICMBio, a atuao do Ibama
Naturais Renovveis executar a poltica nacional do meio ambiente, como se concentra, principalmente, nas aes de controle,
(Ibama) tambm, promover a preservao, a conservao, o monitoramento, fiscalizao e licenciamento ambiental.
Autarquia federal uso racional, a fiscalizao, o controle e o fomento responsvel, ainda, pela elaborao do Relatrio de
vinculada ao MMA. dos recursos naturais. Qualidade do Meio Ambiente, entre outras atividades.
Criado pela Lei no
7732/1989.
Servio Florestal O SFB tem a misso de promover o uso econmico Entre outras funes, gerencia o Fundo Nacional de
Brasileiro (SFB) e sustentvel das florestas e atua exclusivamente na Desenvolvimento Florestal (FNDF), apoia programas
Criado pela Lei gesto das florestas pblicas. de capacitao em atividades florestais, estimula a
no 11.284/2006 e prtica de atividades florestais sustentveis, promove
O rgo tem autonomia administrativa e financeira
aprovado na estrutura estudos de mercado para produtos florestais, prope
assegurada por Contrato de Gesto.
regimental do MMA planos de produo florestal sustentvel, mantm o
pelo Decreto Atua em parceria com os seus congneres estaduais Sistema Nacional de Informaes Florestais e gerencia
no 6.063/2007. e municipais. o Cadastro Nacional de Florestas Pblicas.
(Continua)
(Continuao)
Instituio/criao Finalidade/misso Caractersticas
O ICMBio responsvel pela gesto de 887 UCs

Instituto Chico federais de proteo integral e uso sustentvel, as
Mendes para Autarquia federal vinculada ao MMA que executa as quais abrangem 754.854 km2 do territrio brasileiro.13
Conservao da aes da poltica nacional de unidades de conservao O Instituto tambm mantm unidades descentralizadas,
Biodiversidade referentes ao gerenciamento das UCs federais. Tambm formadas pelas Coordenaes Regionais, Centros
(ICMBio) tem a funo de realizar programas de pesquisa e Nacionais de Pesquisa e Conservao e pela Academia
Criado pela Lei conservao da biodiversidade e de educao ambiental. Nacional da Biodiversidade (Acadebio), criada em
no 11.516/ 2007 2009 e responsvel pela formao dos analistas
ambientais. Realizou o 1o concurso pblico em 2008.
A ANA atua principalmente na implantao dos

instrumentos da PNRH, visando o uso sustentvel
Agncia Nacional de Tem como finalidade implementar, em sua esfera de da gua, dentre os quais: a outorga dos direitos
guas (ANA) atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, de uso da gua (em corpos dgua de domnio da
Criada pela Lei integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Unio), implantao do Plano Nacional de Recursos
no 9.984/2000 Recursos Hdricos. Hdricos, enquadramento dos corpos de gua em
classes, implantao da cobrana de uso da gua e
do Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos.
Elaborao da autora.
Notas: 1 Para uma anlise da atuao do Conama, ver captulo 3, desta publicao.
2
Lei no 6.938/1981, regulamentada pelo Decreto no 99.274/1990, com alteraes feitas pelo Decreto no 3.942/2001,
que disciplina as finalidades consultivas e deliberativas, bem como as competncias do Conama
Observa-se que, alm das instituies ambientais referidas no quadro 5,

alguns programas ambientais do Plano Plurianual (PPA) tm a participao de
outros ministrios e instituies do governo federal. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) definiu, para o PPA 2016-2019, quatro programas
temticos ambientais: Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade; Mudana
do Clima; e Qualidade Ambiental e Recursos Hdricos. Observa-se que o programa
Recursos Hdricos tem, alm do MMA, a participao do Ministrio de Minas e
Energia (MME) em aes como a realizao de estudos sobre recursos hdricos e
do Ministrio da Integrao (MI), responsvel, principalmente, pelo desenvolvi-
mento de obras de infraestrutura hdrica, as quais no se constituem, estritamente,
em gastos ambientais isto , o objetivo principal dos investimentos do MI o
abastecimento da populao, portanto, so de cunho predominantemente social.
O programa Mudana do Clima tem a participao do Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI). Alm disso, algumas aes em resduos slidos,
que fazem parte do programa Qualidade Ambiental, so desenvolvidas tambm
pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
O quadro 6 traz os programas temticos ambientais do PPA, bem como seus
respectivos responsveis14 e valores globais a serem aplicados ao longo do perodo
2012/2015.
13. Fonte: MMA. Disponvel em: <http://goo.gl/8Sj5Ez>. Acesso em: 20 maio 2014.
14. No formato do atual PPA, no existem rgos responsveis pelo Programa Temtico, mas por cada um de seus objetivos.
QUADRO 6
Programas temticos do PPA 2016-2019 na rea ambiental
Programa temtico Valores globais (2016/2019)
rgos responsveis
(cdigo/descrio) (Em R$ mil)
2084 Recursos Hdricos MMA, MI e MME 14.717.497
2050 Mudana do Clima MCTI e MMA 2.559.400
2078 Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade MMA 2.944.856
2083 Qualidade Ambiental MMA e MTE 513.044
Total 20.734.797
Fonte: Brasil (2016).
Entre os principais programas15 do MMA em vigncia, existem aqueles de

carter abrangente (ou transversais) voltados para a gesto ambiental, desenvolvimento
institucional, educao e participao e outros orientados para temticas especficas.
Destacaram-se alguns destes programas no quadro 7.
QUADRO 7
Programas ambientais desenvolvidos pelo MMA
Temtica Programas
Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA): apoia o desenvolvimento institucional e projetos de melhoria
Programas de qualidade ambiental nos estados;
abrangentes
Agenda 21: voltado para o desenvolvimento de agendas 21 locais, nos municpios; Educao Ambiental.
gua Doce: visa o acesso gua em comunidades do semirido;
Gesto dos guas Subterrneas: voltado gesto integrada deste recurso;
recursos hdricos Revitalizao de Bacias Hidrogrficas: visa aes para o aumento da quantidade e para a melhoria da qualidade
da gua para os diversos usos nas bacias.
Programa Nacional de Florestas: busca conciliar o uso com a conservao das florestas brasileiras;
Proteo das Florestas Tropicais: antigo PPG7, em fase de encerramento;
Gesto de
recursos florestais Mais Ambiente: voltado regularizao ambiental das propriedades rurais de acordo com o que determina
o Cdigo Florestal;
Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM).
Programa reas Protegidas da Amaznia (ARPA): voltado proteo das florestas da Amaznia por meio de UCs;
Bolsa Verde: concede benefcios s famlias em situao de extrema pobreza que vivem em reas consideradas
Biodiversidade e prioritrias para conservao ambiental;
gesto de reas
protegidas Cerrado Sustentvel: tem o objetivo de promover a conservao e recuperao do bioma Cerrado;
Corredores Ecolgicos: busca reduzir a fragmentao de florestas, promovendo a conectividade ecolgica
nos biomas Amaznia e Mata Atlntica.
Projeto Orla: busca o ordenamento dos espaos litorneos sob domnio da Unio; Zoneamento Ecolgico
Ordenamento
Econmico: busca planejar e ordenar o territrio brasileiro, harmonizando as relaes econmicas, sociais
territorial
e ambientais.
Gesto de solos
Combate Desertificao: busca identificar as causas da desertificao e as medidas para o seu combate e
e recuperao de
mitigao dos efeitos da seca.
reas degradadas
Elaborao da autora.
15. Os programas mencionados no correspondem aos programas temticos ambientais do PPA. So programas
desenvolvidos pelo MMA, que podem estar inseridos no PPA como aes.
Pesquisa conduzida pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento

da Cmara dos Deputados (Cefor) analisou o desempenho dos programas de meio
ambiente executados pelo MMA no perodo de 2001 a 2009. O desempenho
oramentrio dos programas foi analisado com base no Siga Brasil,16 enquanto a
anlise dos resultados obtidos fundamentou-se nos relatrios anuais que acompanham
o Balano Geral da Unio (BGU), nas avaliaes dos PPAs e em relatrios do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da CGU Controladoria Geral da Unio
(Silva et al, 2013).
No perodo analisado, verificou-se o decrscimo dos gastos oramentrios
(valor empenhado) ligados Funo Gesto Ambiental (FGA). O valor empenhado
caiu de 0,47% do oramento do Poder Executivo, em 2001, para 0,29%, em 2009.
Alm da queda relativa da participao da FGA em relao ao oramento global,
tambm houve reduo em termos absolutos ao longo dos anos, com retorno ao
nvel inicial apenas no final do perodo.
Verificou-se que a concentrao dos recursos financeiros estava em programas
administrativos (principalmente para pagamento de pessoal ativo e inativo) os
quais chegaram a alcanar mais de 70% dos gastos ambientais, em detrimento
do financiamento das atividades finalsticas dos programas em implantao.
O estudo identificou, tambm, dificuldades de execuo oramentria que
repercutiram negativamente no desempenho das atividades planejadas, tais como a
falta de correspondncia entre os valores planejados e realizados a cada ano, devido
a contingenciamento dos recursos orados ou liberao apenas no final do ano.
No que se refere eficcia dos programas (grau de alcance das metas
programadas), a pesquisa selecionou, dos 62 programas executados no perodo, um
conjunto daqueles considerados mais significativos para anlise detalhada: Amaznia
Sustentvel; Brasil Joga Limpo; Resduos Slidos Urbanos; Mudanas Climticas
e Meio Ambiente; Recursos Hdricos e Zoneamento Ecolgico-Econmico.
Em alguns casos houve dificuldades de quantificao dos resultados devido a deficincias
no estabelecimento de indicadores e descontinuidade dos programas. A pesquisa
relata os resultados alcanados em cada programa no perodo, concluindo que, de
modo geral, evidenciou-se uma escassez de resultados, apesar do carter laudatrio
dos relatrios oficiais, ou seja, uma baixa eficcia dos programas executados por
meio da funo gesto ambiental no perodo.
Por fim, o estudo aponta para a aparente inexistncia de retroalimentao do
processo, no sentido de que as deficincias operacionais e organizacionais destacadas
em relatrios oficiais tendem a persistir nos anos seguintes. Ou seja, observa-se baixa
capacidade de absoro ou aprendizagem, frente s anlises e recomendaes realizadas
para o aprimoramento e correes de rumo dos programas (Silva et al, 2013).
16. O SIGA Brasil um sistema de informaes sobre oramento pblico mantido pelo Senado Federal, que permite
acesso amplo e facilitado ao Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) e a outras bases de dados sobre
planos e oramentos pblicos, por meio de uma nica ferramenta de consulta.
No que se refere dificuldade de se evidenciar os resultados alcanados

pelos programas, observa-se que esta deficincia deve-se, tambm, ao fato de que
o MMA17 ainda se encontra pouco estruturado tanto para o planejamento, como
para a funo avaliativa de suas polticas e programas. Esta dificuldade deve-se,
em parte, ao processo de fortalecimento e desenvolvimento institucional ainda em
curso no rgo, sendo uma das principais dificuldades a formao de um quadro
tcnico prprio qualificado. Criado em 1992, apenas em 2004 o MMA realizou
o seu primeiro concurso para servidores efetivos. Antes disso, o ministrio
funcionava por meio de contratos operacionalizados por organismos internacionais
(Pnud, por exemplo). Em 2003 foram realizados contratos temporrios a partir de
processos seletivos feitos diretamente pelo rgo, visto que os contratos feitos pelos
organismos internacionais estavam sendo questionados pelo Ministrio Pblico
por no arcarem com os direitos trabalhistas e no respeitarem a forma de ingresso
no servio pblico mediante concursos. Tal poltica de pessoal causou prejuzos ao
desempenho do rgo, com problemas de falta de estabilidade nas equipes e perda
de pessoal tcnico, que persistem at a atualidade.
4 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA

A trajetria percorrida pela poltica ambiental federal indica que ocorreram evidentes
avanos, tanto no que se refere estruturao institucional, quanto no estabelecimento
de importantes marcos legais. Ainda assim, no h dvidas de que permanecem
grandes desafios a serem superados no que se refere ao aperfeioamento das funes da
governana ambiental e da aplicao de seus princpios os quais, em seu conjunto,
contribuem paro o aumento da capacidade de resposta do Estado aos problemas
ambientais. A seguir, busca-se sintetizar alguns destes desafios que apontam,
tambm, para um horizonte de trabalho a ser trilhado no aperfeioamento da
poltica ambiental brasileira.
4.1 Investimento em planejamento, avaliao e mecanismos de accountability

As dimenses planejamento e avaliao ainda so frgeis na rea ambiental. Necessita-se
de maior investimento no estabelecimento de planos de mdio a longo prazos,
com objetivos e metas embasados na identificao de reas estratgicas a serem
enfocadas. Estas reas prioritrias de atuao deveriam considerar no apenas os
aspectos ecolgicos, mas tambm o impacto dos problemas ambientais na esfera
social nmero de pessoas afetadas, efeitos sobre a sade humana e custos sobre
a produtividade e o crescimento econmico.
17. No MMA, a Coordenao de Planejamento Institucional do Departamento de Gesto Estratgica (DGE) responsvel
pela coordenao do processo de planejamento estratgico, bem como pelo monitoramento e avaliao das aes
executadas pelo rgo.
Neste sentido, cabe resgatar a funo do Conama em estruturar uma agenda de

planejamento, visto que o conselho responsvel por formular a Agenda Nacional
de Meio Ambiente, a ser proposta aos rgos e s entidades do Sisnama sob a forma
de recomendao. A agenda foi realizada apenas uma vez (2007-2008), tendo sido
criticada por ser muito extensa e pouco objetiva, e no tem sido considerada como
efetivo instrumento de planejamento para o Conama ou para os rgos ambientais
federais (Ipea, 2011).
O MMA elaborou, por meio de processo participativo, o seu primeiro plane-
jamento estratgico, com horizonte temporal de 2014 a 2022, no qual estabelece
misso, viso, valores e grandes objetivos estratgicos. A iniciativa um passo inicial
importante no processo de planejamento do rgo (Brasil, 2014). Contudo, apenas
para exemplificar o quanto ainda se faz necessrio avanar nesse ponto, a agncia
ambiental norte-americana (United States Environmental Protection Agency EPA)
elabora, desde 1995, os seus planos estratgicos quadrienais, nos quais as prioridades
da agncia para o perodo, submetidas previamente ao Congresso, so delimitadas.
Estes planos so desdobrados em planos de ao anuais, os quais so avaliados, aps
seu perodo de execuo, por meio de relatrios de progresso.
Para a eficcia do planejamento e de coordenao e avaliao das metas propostas
percebe-se a importncia de sistemas de monitoramento e avaliao eficientes.
Ainda h dificuldades em medir avanos e retrocessos devido falta de mecanismos
de avaliao estruturados com indicadores confiveis e metodologias perenes, que
permitam a formao de sries histricas nos rgos responsveis pelas polticas
ambientais. Tal dificuldade, que no exclusiva da temtica ambiental, torna
o quadro de desempenho da poltica ambiental pouco claro, tanto para o gestor
quanto para avaliadores externos.
Sem estes mecanismos de prestao de contas e transparncia (accountability)
no se pode responsabilizar os inadimplentes ou faltosos na conduo das polticas
e nem tomar decises com eficcia. Esta no uma preocupao nova, mas a
questo continua sendo um ponto de fragilidade, na qual se percebe avanos
ainda limitados. Sem estas ferramentas, a resposta pergunta sobre a efetividade
que vem sendo alcanada pela poltica ambiental brasileira a qualidade do meio
ambiente no Brasil indica que estamos no caminho da sustentabilidade? mostra-se
imprecisa ou parcial.
4.2 Estrutura de governana fragmentada

De forma geral, necessita-se avanar no desenvolvimento das instituies federais
de meio ambiente, as quais, relativamente recentes, quando se trata de tempos
institucionais, ainda no alcanaram a almejada consolidao e maturidade.
Estas instituies necessitam melhorar seu desempenho, investir mais na formao
de seu quadro de recursos humanos (com carreiras estruturadas e atrativas) e
aumentar sua capacidade de enforcement, ou seja, de cumprimento da lei e das

decises emanadas dos rgos ambientais.
O governo federal precisa, ainda, apoiar a melhor estruturao e capacitao
de rgos ambientais nos nveis estadual e local (municpios), visto que deficincias
nesses nveis ainda se constituem em grandes obstculos para o sucesso da imple-
mentao das polticas emanadas da esfera federal. Ineficincias burocrticas tambm
devem ser sanadas, visto que ainda persiste, em muitos rgos do Sisnama, uma
cultura cartorial, focada em processos (como a emisso de licenas ambientais)
e no em resultados relacionados melhoria de qualidade ambiental.
No entanto, a complexidade inerente s questes ambientais exige no apenas
o desenvolvimento das instituies ambientais stricto sensu, ou seja, das instituies
que compem o Sisnama. imprescindvel uma razovel articulao e comu-
nicao entre as demais instituies cujas polticas afetam o meio ambiente.
No apenas no Brasil, os rgos responsveis pelas polticas ambientais (ministrios)
frequentemente se tornam ilhas burocrticas, isolados de outros rgos que afetam
o meio ambiente. Desta forma, h a tendncia de os demais ministrios assumirem
que a preocupao com a questo ambiental no sua tarefa.
De forma geral, os rgos ambientais raramente so suficientemente poderosos
para influenciar a maioria das decises de carter econmico que gera impactos
significativos sobre o meio ambiente. A rea ambiental sofre, particularmente, com
os conflitos entre interesses pblicos e privados. Muitas vezes, a rivalidade se d
entre as prprias instituies governamentais, de braos diferentes do governo.
Em arenas como o Conama, nas quais participam instituies do governo, do setor
produtivo e da sociedade civil, possvel perceber que os interesses muitas vezes
no so apenas conflitantes, mas francamente opostos e irreconciliveis.
Assim, instituies mais eficientes na rea ambiental no so, necessariamente,
sinnimo de instituies cada vez maiores, com mais recursos, mais pessoal, mais
estrutura, etc. Pela especificidade da temtica ambiental, o desejvel que as funes
ambientais tambm sejam absorvidas e internalizadas nos outros rgos federais
que tomam, cotidianamente, decises que afetam o meio ambiente e possuem
recursos oramentrios18 de magnitudes muito superiores, tais como os setores de
energia, transporte e agricultura.
A eficincia institucional na rea ambiental passa por uma forte capacidade
de articulao estratgica entre as instituies ambientais com os demais rgos
governamentais e pela capacidade de aquelas coordenarem aes transversais, sem
18. No que se refere aos recursos disponveis o que impacta diretamente a questo da eficincia e da capacidade
de cumprir as metas propostas (eficcia) estudos indicam que, apesar do agravamento dos problemas ambientais,
estes tm sido decrescentes, proporcionalmente, no oramento federal destinado s polticas ambientais brasileiras
(Silva et al., 2013).
o risco de se perderem no gerenciamento de inmeros conselhos e comisses

interministeriais. Isto , unificar ao e discurso, para dar coerncia ao Sisnama
e orientar as diversas pastas ministeriais do Executivo em busca da chamada
viso integrada, no que se refere poltica ambiental brasileira.
4.3 Federalismo ambiental

Observa-se que, no Brasil, a capacidade de resposta aos problemas ambientais est
assentada sobre uma estrutura institucional de governana complexa, com diversos
entes federativos que devem ser articulados para a implementao das polticas
ambientais, visto que a degradao e a poluio dos recursos naturais transcendem
fronteiras polticas. No caso brasileiro, as dimenses continentais do territrio, as
desigualdades inter-regionais e a forma federativa assumida pelo Estado impactam
a conduo da poltica ambiental federal.
Assim, no mbito do Sisnama, a poltica ambiental federal s se torna efetiva
se os entes estabelecerem um acordo de vontades para cooperar uns com os outros.
Como diz Neves (2012), a interdependncia que demanda regras compartilhadas
a contraface da autonomia (autorregulao) em regimes federativos. Isto implica
em uma gesto tripartite, voltada para o objetivo comum da proteo ao meio
ambiente, e pressupe a coordenao de esforos tambm denominada de pacto
federativo ambiental para uma gesto compartilhada (Silva, 2013).
Neste sentido, como visto, a LC no 141/2011 veio disciplinar o Art. 23 da
CF/88, fixando normas para a cooperao entre os entes federados e definindo
alguns instrumentos para tanto. Contudo, a lei em si no resolve a questo da
cooperao intergovernamental, mas funciona principalmente como diretriz do
caminho a ser seguido. Os avanos necessrios nas medidas propostas dependem
da vontade poltica dos gestores, isto , do desenvolvimento de uma cultura
cooperativa.19 Formalmente, a federao brasileira cooperativa, mas ainda
predomina um perfil no cooperativo na prtica, visto que os laos entre os nveis
de governo so considerados difusos e contraditrios, marcados por tenses entre
tendncias centralizadoras e descentralizadoras (Almeida, 2001).
Assim, a cooperao intergovernamental coloca-se como condio sine qua
nom para a viabilizao da poltica ambiental. Para enfrentar os obstculos ao
cooperada fundamental buscar mecanismos de coordenao de alto nvel dentro
da prpria estrutura do Sisnama, papel que caberia fundamentalmente ao
Conselho de Governo e ao Conama. No seria necessria a criao de mecanismos
novos, apenas a revitalizao do Conselho de Governo e do Comit de Polticas
19. Um exemplo prtico de dificuldade neste sentido refere-se gesto dos resduos slidos. vantajoso, principalmente
para municpios pequenos, que equipamentos como aterros sanitrios ou centrais de triagem de reciclveis sejam
construdos e operacionalizados de forma consorciada. Contudo, os municpios muitas vezes no conseguem entrar em
acordo para definir qual deles receber os resduos do outro, o que dificulta o estabelecimento deste tipo de consrcio.
Ambientais do Conama (Cipam) para que trabalhem em estratgias convergentes,

de estmulo ao conjunta, para o enfrentamento das questes ambientais das
diversas esferas de governo.
4.5 Estabelecimento de prioridades domsticas e foco em uma agenda prpria

Sabe-se que a questo ambiental tema cada vez mais corrente na agenda inter-
nacional e nas agendas multilaterais. Sob a gide da ONU, o tema entrou mais
fortemente no Brasil a partir da dcada de 1970. O financiamento internacional
de instituies como o Banco Mundial tem moldado, durante um longo tempo,
as polticas ambientais brasileiras. Pode-se dizer que a criao de muitos rgos
ambientais foi resultado da busca em dar uma resposta s presses externas. Sob esta
presso externa, o Brasil vem se pautando por uma agenda de interesse internacional.
Nas ltimas dcadas, houve, tambm, uma proliferao de acordos ambientais
internacionais. Meio ambiente a segunda rea mais comum para acordos entre
os pases,20 ficando atrs apenas de comrcio exterior, ainda que alguns acordos
ambientais tendam a ser mais declaratrios (intenes, princpios) do que regras
a serem seguidas. A poltica externa ambiental brasileira tem se sado bem nestes
acordos o pas tem assumido, inclusive, o papel de um ator importante
(key player) nas negociaes multilaterais ambientais, passando de estado-veto a
estado-promotor (Barros, 2011).
Contudo, no se pode esquecer que a extensa agenda criada pelos diversos
acordos internacionais ambientais construda com a participao de pases com
capacidades muito assimtricas, o que coloca em questo sua legitimidade, e, alm
disso, pode ofuscar as prioridades nacionais. Como observa Barros (2011), ainda
hoje a liderana nos acordos dos pases desenvolvidos, que definem a agenda
global em funo dos seus interesses domsticos. O Brasil tem se organizando
para responder s agendas de temas ambientais globais, os quais, a despeito de sua
importncia, podem ofuscar a dimenso de graves problemas ambientais internos
que ainda no foram equacionados no Brasil e que nos pases mais desenvolvidos
no entram mais em pauta, por j estarem bem encaminhados ou resolvidos.
Assim como no final da dcada de 1980 uma Comisso de Desenvolvimento
e Meio Ambiente da Amrica Latina e do Caribe foi criada para pensar sob uma
viso regional a problemtica do meio ambiente tendo elaborado o documento
Nossa Prpria Agenda (Pnud, 1991)21 o Brasil necessita pensar em estratgias
20. Desde 1940, o Brasil assinou 33 acordos multilaterais ambientais nos mais variados temas. importante lembrar
que tais acordos no tratam apenas de aspectos ambientais, mas envolvem importantes questes da poltica externa
brasileira: comerciais, tecnolgicas, estratgias e de segurana, entre outras (Barros, 2011).
21. O documento conclamava: Temos que definir nosso prprio programa de ao. Se no conseguirmos avaliar
objetivamente os problemas e oportunidades apesentados pelo patrimnio natural da regio, no saberemos estabelecer
as prioridades para a ao e certamente cometeremos erros no planejamento das estratgias que acreditamos capazes
de nos proporcionar o desenvolvimento sustentvel (Pnud, 1991, p. 5).
prprias para enfrentar seus problemas ambientais prioritrios. Ou seja, uma

agenda domstica, que oriente, inclusive, as negociaes com os demais pases.
Por exemplo, desnecessrio enfatizar o atraso brasileiro na questo prioritria
de acesso ao saneamento bsico, que a degradao ambiental mais frequente nas
cidades brasileiras, gerando enorme impacto adverso na sade da populao (IBGE, 2012).
Quando o Brasil organiza sua agenda ambiental interna apenas em funo
das agendas internacionais, temas significativos, como as questes hdrica e de
saneamento, ficam em segundo plano, pois estas tm menor destaque na agenda
global por serem consideradas mais de cunho domstico. Enquanto isto, agravam-se
no pas os problemas de poluio dos corpos dgua, perda de nascentes e avano
da desertificao, levando a situaes de escassez de gua em algumas reas, com
enorme prejuzo social.
O Brasil tem um perfil de destaque no cenrio internacional, por ser um
grande detentor de riquezas naturais (provavelmente a maior riqueza natural do
planeta) e uma potncia emergente. No entanto, o pas continua com um jogo de
subtrao, exportando recursos naturais biodiversidade no patenteada, madeira
e commodities agrcolas (Strautch, 2008). Assim, o Brasil necessita desenvolver uma
agenda prpria que permita conjugar seu potencial de riqueza natural com nveis
adequados de saneamento e desenvolvimento tecnolgico (menos intensivo e
impactante no uso e extrao de matrias primas). Este um passo importante para
o pas evitar perdas aceleradas de seus recursos, algumas irreversveis, as quais, cedo
ou tarde, tero grande impacto na economia interna e no comrcio internacional.
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CAPTULO 2
ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NO CONTROLE

EXTERNO DA GESTO AMBIENTAL
Luiz Henrique Lima
1 INTRODUO
Nos albores da Repblica, ao pugnar pela criao do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), Ruy Barbosa1 jamais cogitaria que, no limiar do sculo XXI, a instituio
de controle externo das contas pblicas estivesse profundamente envolvida com
temas como as mudanas climticas globais, o desflorestamento, o licenciamento
ambiental de empreendimentos de infraestrutura, a gesto de recursos hdricos e a
biodiversidade. No entanto, a atuao da Corte de Contas no controle externo da
gesto ambiental tem sido efetiva e tem colaborado positivamente para um melhor
alcance dos objetivos da poltica nacional de meio ambiente.
Neste captulo, apresentar-se-, de forma sinttica, a estratgia de atuao do
TCU na rea ambiental, seus fundamentos constitucionais e legais, alguns exemplos
de fiscalizaes empreendidas e uma avaliao de seus resultados.
2 O TCU E A GESTO AMBIENTAL BRASILEIRA

A gesto ambiental conceituada, na administrao pblica federal brasileira, como
o conjunto de princpios, estratgias e diretrizes de aes e procedimentos para
proteger a integridade dos meios fsico e bitico, bem como a dos grupos sociais
que deles dependem (Brasil, 2000, p. 42).
Por sua vez, no documento que fixou sua estratgia de atuao na rea
ambiental, o TCU considerou gesto ambiental como:
o conjunto das aes que visem adequada utilizao do meio ambiente, considerando
o ambiente natural e o transformado pela ao humana, as aes destinadas ao controle e
proteo do meio ambiente e as relacionadas a atividades que potencial ou efetivamente
produzam impactos ambientais negativos (Brasil, 1998).
Embora, desde o Brasil colnia, haja registros de normas legais e medidas
governamentais visando proteo de bens ambientais a comear pela rvore
1. Ruy Barbosa, ministro da Fazenda do governo provisrio republicano, props a criao do Tribunal de Contas, efetivada
pelo Decreto no 966-A, de 1890, e confirmada, por sua influncia, na primeira Constituio republicana, de 1891.
que designou o pas, o pau-brasil (Lima, 2001; Wainer, 1991) , somente a partir
da edio da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), em 1981, pode-se de
fato considerar a existncia de uma gesto ambiental pblica no Brasil. Como prope
Sales (2001), a histria do direito ambiental brasileiro pode ser dividida em trs
fases: a primeira, at a dcada de 1960, na qual a proteo ambiental era tratada
em leis isoladas como o Cdigo Florestal,2 o Cdigo das guas3 e o Cdigo da
Pesca;4 a segunda, de transio, nas dcadas de 1960 e 1970, em que foi estruturado
um sistema, com a promulgao de leis e regulamentos destinados a controlar as
atividades industriais5 e a estabelecer polticas e padres ambientais; e a atual, a
partir da edio da Lei no 6.938/1981, que instituiu a PNMA, e da Constituio
de 1988, que consagrou o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um
direito fundamental da sociedade brasileira, com a instituio de novos instrumentos
e ferramentas nas esferas administrativa e judicial.
A Constituio de 1988 deu ao meio ambiente o carter de um direito
fundamental da pessoa humana, dedicando-lhe todo um captulo no ttulo reservado
ordem social, e impregnando todo o conjunto da Carta de numerosos conceitos
e referncias atinentes s questes ambientais. Trata-se de um direito fundamental
de terceira gerao,6 que consagra o princpio da solidariedade e materializa
poderes de titularidade coletiva (Moraes, 2006). Na longa e conturbada histria
constitucional brasileira, a Carta de 1988 foi a primeira a tratar deliberadamente
da questo ambiental (Silva, 1995).
A Lei Maior proclama, em seu Artigo 225, que o meio ambiente ecologicamente
equilibrado um bem de uso comum do povo a ser defendido e preservado para as
presentes e futuras geraes. Define ainda, no Artigo 170, inciso VI, que a defesa
do meio ambiente um dos princpios fundamentais da ordem econmica,
ao lado da soberania nacional, da propriedade privada, da funo social da propriedade,
da livre concorrncia e da defesa do consumidor. Ademais, afirma tambm que a
Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-
-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional (Brasil, 1988, Artigo 225, 4o).
Dessa forma, o meio ambiente ecologicamente equilibrado caracteriza-se
como um patrimnio, cuja defesa e preservao, estratgicas para as atuais e futuras
geraes, so de responsabilidade do poder pblico.
A edio da Lei no 6.938/1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA), foi o marco inicial de uma poltica ambiental pblica efetiva
2. Decreto no 23.793/1934, substitudo pela Lei no 4.771/1965 e, posteriormente, pela Lei no 7.803/1989.
3. Decreto no 24.643/1934.
4. Decreto-Lei no 794/1939.
5. Por exemplo, a Lei no 6.803/1963 e os Decretos-Lei nos 303/1967 e 1.413/1975.
6. Os direitos de primeira gerao so os direitos civis e polticos; os de segunda gerao so os direitos econmicos,
sociais e culturais (Moraes, 2006).
Atuao do Tribunal de Contas da Unio no Controle Externo da Gesto Ambiental | 47
e orgnica no pas. Tal lei estabeleceu os objetivos, os princpios, as diretrizes e

os instrumentos da PNMA, bem como instituiu o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama), composto por rgos e entidades da Unio, dos estados, do
Distrito Federal, dos territrios e dos municpios, alm das fundaes institudas
pelo poder pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental.
O diploma foi integralmente recepcionado pela Carta Constitucional de 1988.
interessante assinalar que, enquanto a Constituio em 26 anos sofreu 77
emendas,7 a PNMA s foi alterada quatro vezes em 33 anos. No entanto, destaque-se
que a PNMA somente foi regulamentada aps a promulgao da Carta de 1988,
por intermdio do Decreto no 99.274/1990.
O primeiro rgo pblico ambiental na esfera federal foi a Secretaria de Meio
Ambiente (Sema), criada em 1973. Posteriormente, suas atribuies passaram
para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama). Em 1985, o tema adquiriu status ministerial quando foi criado o Ministrio
do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Em 1999, aps numerosas
transformaes, o ministrio passou a denominar-se Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) rgo central do Sisnama, o mais importante da gesto ambiental pblica
brasileira e responsvel pela PNMA. Por seu turno, o Ibama8 tem como atribuies
exercer o poder de polcia ambiental; executar aes das polticas nacionais de meio
ambiente referentes s atribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental,
ao controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos naturais
e fiscalizao, ao monitoramento e ao controle ambiental; e executar as aes
supletivas de competncia da Unio.
O TCU o rgo a quem a Constituio brasileira incumbiu de auxiliar o
Congresso Nacional no controle externo da administrao pblica federal, ou seja,
na fiscalizao contbil, oramentria, financeira, patrimonial e operacional da
Unio e de suas entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas
(Brasil, 1988, Artigos 70 e 71).
Originalmente voltado para o estrito controle da legalidade das despesas e da
conformidade contbil e oramentria, o TCU evoluiu acompanhando a crescente
complexidade das funes da administrao pblica, tendo suas atribuies
significativamente ampliadas pela Constituio democrtica de 1988.
7. A mais recente a Emenda Constitucional (EC) no 77/2014 (nota do editor).

8. Criado pela Lei no 7.735/1989.
Da definio de controle externo constante no caput do Artigo 70 da Carta

Magna, sobressaem quatro expresses de especial interesse para este trabalho:
fiscalizao patrimonial; fiscalizao operacional; controle de legitimidade; e controle
de economicidade.
Por fiscalizao patrimonial, compreende-se no apenas a verificao quanto
guarda e administrao dos bens mveis e imveis da Unio, mas tambm em
relao gesto do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e ambiental.
A fiscalizao operacional incorpora ao controle externo brasileiro o estado
da arte das mais sofisticadas tcnicas de controle externo. Trata-se de um processo
de coleta e anlise sistemticas de informaes sobre caractersticas, processos e
resultados de um programa, atividade ou organizao, com base em critrios
fundamentados, com o objetivo de aferir o desempenho da gesto governamental
com a finalidade de subsidiar os mecanismos de responsabilizao por desempenho
e contribuir para aperfeioar a gesto pblica.
Realizar o controle quanto legitimidade significa ir alm do exame da
legalidade, da conformidade ao ordenamento jurdico positivo, envolvendo a
formulao de um juzo de valor, uma avaliao das circunstncias em que o ato
foi praticado, sua adequao aos princpios da moralidade e da razoabilidade,
e uma ponderao da prioridade relativa entre a despesa efetuada e as outras
necessidades da comunidade.
A economicidade, por sua vez, implica uma avaliao qualitativa, que ser feita
sopesando-se os custos e os resultados, para o conjunto da sociedade, tendo em vista
as alternativas disponveis no momento da deciso quanto alocao dos recursos.
O controle externo da gesto ambiental pblica, efetivado pelo TCU,
essencialmente de natureza patrimonial em que se cuida da preservao do
patrimnio ambiental e operacional relacionado efetividade das polticas
pblicas ambientais. Embora o critrio da legalidade esteja sempre presente nas
fiscalizaes do TCU, na rea ambiental, ganham relevo os exames da legitimidade
e da economicidade.
Sendo um patrimnio a ser protegido pela Unio, o meio ambiente passa
a integrar o universo de bens nacionais cuja utilizao, guarda, administrao e
conservao esto sujeitas ao controle externo. E uma vez que tambm se define
como responsabilidade institucional do TCU a realizao de inspees e auditorias
operacionais nas suas unidades jurisdicionadas, a gesto ambiental como um todo
que ser objeto de avaliao quanto sua legalidade, legitimidade e economicidade
(Lima, 2001).
Entre os mais importantes impactos ambientais causados por aes e
atividades financiadas com recursos federais, podem ser citados os acarretados
por obras, nas suas diferentes fases, principalmente as de infraestrutura viria ou

porturia; bem como por outras atividades desenvolvidas por empresas pblicas
e sociedades de economia mista ou, ainda, concessionrias de servios pblicos,
a exemplo da gerao energtica, explorao de petrleo e gs, entre outras, de
vez que tais empreendimentos so, potencial ou efetivamente, causadores de
danos ao meio ambiente.
2.1 A estratgia de atuao ambiental do TCU

A dimenso ambiental da atuao dos tribunais de contas envolve mltiplos
aspectos, a exemplo de:
exame da legalidade, economicidade e eficcia da gesto dos rgos
do Sisnama;
fiscalizao de entes pblicos com atividades de impacto ambiental; e
controle da conformidade na aplicao de recursos repassados e de
financiamentos a particulares e renncia de receitas.
Em 1998, o TCU definiu formalmente uma estratgia de atuao na rea
ambiental. O documento que define tal estratgia a Portaria no 383/1998, que
aprova a estratgia de atuao para o controle da gesto ambiental, resultante
da implementao do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizao Ambiental
(PDFA). Referida estratgia foi elaborada com o objetivo de suprir a carncia
de um adequado controle externo da gesto ambiental em nvel de governo
(Brasil, 1998).
No documento principal, anexo portaria, a misso institucional do TCU
com respeito ao meio ambiente foi assim definida:
Exercer, em auxlio ao Congresso Nacional, o controle externo da gesto ambiental
de responsabilidade do Governo Federal e dos recursos pblicos federais aplicados
em atividades relacionadas proteo do meio ambiente. No exerccio de suas
atribuies, o Tribunal deve zelar pela legalidade e legitimidade dos atos praticados
pelo Governo, bem como pela eficincia, eficcia e economicidade no uso desses
recursos e de recursos ambientais (Brasil, 1998).
Em decorrncia disso, o controle da gesto ambiental pelo TCU ser efetuado
da forma a seguir descrita:
1) Por meio da fiscalizao ambiental de:
a) aes executadas por rgos e entidades do Sisnama; e
b) polticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente
causem degradao ambiental.
2) Por meio da insero do aspecto ambiental na fiscalizao de:

a) polticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente
causem degradao ambiental; e
b) projetos e atividades que potencial ou efetivamente causem impactos
negativos diretos ao meio ambiente.
3) Por meio da insero do aspecto ambiental nos processos de tomadas e
prestaes de contas de rgos e entidades:
a) integrantes do Sisnama; e
b) responsveis pelas polticas, programas, projetos e atividades a que se
refere o inciso anterior (Brasil, 1998, Artigo 3o).
De especial relevncia a incluso da avaliao do aspecto ambiental mesmo em
atividades de fiscalizao de escopo mais abrangente, isto , que no digam respeito somente
a rgos, programas, projetos e atividades diretamente relacionados ao meio ambiente.
At a apreciao das contas do presidente da Repblica deve, sob tal enfoque, ser avaliada
considerando-se o desempenho governamental na consecuo de suas metas ambientais.
So definidas como prioritrias as seguintes aes e atividades relacionadas
gesto ambiental (Brasil, 1998, Artigo 5o):
aes que visem induzir comportamentos compatveis com o modelo de
desenvolvimento sustentvel;
fiscalizao ambiental;
elaborao e aplicao de polticas setoriais relacionadas proteo ou
utilizao do meio ambiente;
aes que visem coleta e ao fornecimento de informaes sobre o
meio ambiente;
educao ambiental;
coordenao das aes relacionadas proteo ambiental; e
aes implementadas com recursos externos.
Assim, a nfase da estratgia reside em uma atuao de carter preventivo.
Em sntese:
O controle sobre os atos praticados no mbito da gesto ambiental e sobre seus
resultados deve ser implementado com o objetivo ltimo de promover a coerncia
entre a ao governamental e as exigncias de um modelo de desenvolvimento
sustentvel. Isso, porque a Constituio Federal e outras normas legais fornecem base
de sustentao para tal modelo, e cabe ao Tribunal assegurar que todos os que lhe
estiverem jurisdicionados atuem conforme o que dita a legislao (Brasil, 2001, p. 4).
2.2 Exemplos de fiscalizaes do TCU em temas ambientais

Na rea ambiental, o TCU utiliza as mesmas tcnicas habitualmente empregadas
nas atividades de controle externo realizadas pelos auditores do tribunal. Em 2001,
foi editado o Manual de Auditoria Ambiental do Tribunal de Contas da Unio
(Brasil, 2001).
O quadro 1, a seguir, apresenta a definio de diversas modalidades de auditoria
ambiental (AA) (Brasil, 2001).
QUADRO 1
Modalidades de auditoria ambiental no TCU
Modalidade Definio
O foco a anlise do cumprimento de polticas, diretrizes, regras, procedimentos
etc., estabelecidos por normas que so institudas ou no por rgo ou entidade
Auditoria ambiental de conformidade
responsvel pela ao investigada. Assim, deve-se avaliar se o que foi estabelecido,
que se constitui no critrio de auditoria, est sendo adotado.
Tem o objetivo de avaliar os resultados alcanados pela gesto ambiental. Assim,
consiste na avaliao sistemtica da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade
Auditoria ambiental de natureza operacional
de providncias relativas preservao do meio ambiente, por meio da preveno
da degradao ambiental ou de sua reparao.
Tem por finalidade examinar a ao governamental quanto economicidade,
Auditoria ambiental de desempenho eficincia e eficcia. A anlise deve considerar no s o uso dos recursos ambientais,
operacional mas tambm a gesto dos recursos humanos, materiais, financeiros etc., utilizados
na realizao da gesto ambiental.
O objetivo examinar o impacto (efetividade) das funes, dos programas, das
atividades e dos projetos governamentais. Devem ser includos na anlise elementos
que permitam concluir se os resultados da atuao do governo so coerentes com o
Avaliao ambiental de programa
objetivo de proteger o meio ambiente e zelar para que no sejam comprometidas a
qualidade ambiental e a capacidade de as geraes presentes e futuras usufrurem
dos bens ambientais.
Fonte: Brasil (2001).

Elaborao do autor.
As AAs devem ser utilizadas no como respostas eventuais e isoladas das cortes
de contas a demandas do Parlamento e da sociedade, mas como instrumentos
privilegiados no contexto de uma poltica articulada de atuao ambiental do
controle externo. De fato, a AA uma ferramenta essencial para o efetivo funcio-
namento dos procedimentos relacionados com o meio ambiente, pois possibilita
um retrato instantneo do processo produtivo, identificando os pontos fracos,
aqueles passveis de falhas frequentes, e os pontos fortes, nos quais no se registram
problemas na maioria das anlises.
A realizao pelo TCU de diversas auditorias operacionais em instituies e
programas governamentais tem resultado em minuciosos diagnsticos e relevantes
recomendaes no sentido de aumentar a efetividade das polticas pblicas ambientais.
Fiscalizaes do TCU na rea ambiental entre 2000 e 2008 foram assim
classificadas (Lima, 2009):
as que abordaram instrumentos de planejamento de polticas ambientais (A);

as que trataram da articulao entre rgos governamentais (B);
as que avaliaram a execuo de polticas e programas ambientais (C); e
as que cuidaram de temas extraordinrios, como acidentes ambientais
ou impactos ambientais de grandes empreendimentos (D).
O quadro 2 sintetiza a seleo realizada por Lima (2009), em ordem crono-
lgica. No campo descrio, o cdigo alfanumrico indica a categoria da auditoria
e a ordem de sua apresentao.
QUADRO 2
Auditorias do TCU na rea ambiental
Tema Deliberao Descrio
C1 auditoria operacional tendo como objeto verificar
Deciso no 801/2000 Plenrio
Preveno a incndios a operacionalizao do Programa Sistema Nacional
Acrdo no 61/2004 Plenrio
florestais de Preveno e Combate aos Incndios Florestais
(Monitoramento)
(Prevfogo) do Ibama.
Deciso no 566/2002 Plenrio
C2 auditoria operacional tendo como objeto a avaliao
Recursos hdricos Acrdo no 1.672/2005 Plenrio
do governo federal na gesto dos recursos hdricos.
(Monitoramento)
Deciso no 1.259/2002 Plenrio B1 auditoria operacional tendo como objeto a articulao
Gerenciamento de recursos
Acrdo no 1.672/2005 Plenrio entre os rgos e as entidades do Sistema Nacional de
hdricos
(Monitoramento) Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH).
A1 auditoria tendo como objeto a definio de
Indicadores de gesto ambiental Acrdo no 516/2003 Plenrio
indicadores de gesto ambiental.
Relacionamento entre a
Agncia Nacional do Petrleo, B2 auditoria operacional tendo como objeto o relacionamento
Gs Natural e Biocombustveis entre a ANP e o Ibama.
(ANP) e o Ibama
Acrdo no 1.199/2003 Plenrio D1 auditoria tendo como objeto verificar o desenvol-
Acrdo no 1.383/2005 Plenrio vimento de planos e/ou aes de controle e fiscalizao
Acidente ambiental no rio
(Monitoramento) sobre atividades com significativo potencial poluidor,
Cataguazes
Acrdo no 1.152/2007 Plenrio bem como as estratgias e os planos de contingncia
(Monitoramento) para os casos de acidentes de graves propores.
B3 auditoria operacional tendo como objeto os
Obras de infraestrutura hdrica Acrdo no 1.572/2003 Plenrio
convnios para obras de infraestrutura hdrica.
C3 auditoria operacional tendo como objeto o manejo
Manejo florestal sustentvel Acrdo no 424/2004 Plenrio
florestal sustentvel na Amaznia.
Estudo de impacto ambiental
A2 auditoria operacional tendo como objeto a avaliao
(EIA)/Relatrio de impacto Acrdo no 462/2004 Plenrio
do instrumento EIA/Rima.
ambiental (Rima)
Avaliao ambiental
Acrdo no 2.010/2005 Plenrio A3 auditoria operacional tendo como objeto o instrumento AAE.
estratgica (AAE)
(Monitoramento)
C4 auditoria operacional tendo como objeto avaliar a
Poltica florestal Acrdo no 1.547/2004 Plenrio gesto das unidades de conservao (UCs) existentes na
regio do Arco do Desflorestamento da Amaznia.
(Continua)
(Continuao)
Tema Deliberao Descrio

B4 auditoria tendo como objeto os recursos originrios
Royalties do petrleo Acrdo no 1.665/2005 Plenrio de participao especial na explorao do petrleo, a
cargo do MMA.
Acrdo no 1.583/2006 Plenrio
C5 auditoria operacional tendo como objeto analisar as
Biopirataria Acrdo no 5.134/2008 2a Cmara
aes do governo federal nas aes de combate biopirataria.
(Monitoramento)
C6 Auditoria tendo como objeto fiscalizar os procedimentos
Criao de Unidades de
Acrdo no 1.770/2006 Plenrio e as aes do MMA destinados criao de parques nacionais
Conservao (UCs)
nos estados do Paran e de Santa Catarina.
D2 representao tendo como objeto apurar falhas na
rea ambiental, verificadas no projeto de integrao do
Rio So Francisco Acrdo no 1.869/2006 Plenrio
rio So Francisco com bacias hidrogrficas do nordeste
setentrional.
C7 auditoria de conformidade tendo como objeto
de avaliao o impacto nas reas de reserva legal dos
Assentamentos rurais na projetos de assentamento implementados pelo Instituto
Amaznia Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), bem
como o cumprimento da legislao ambiental aplicvel
a estes projetos.
B5 auditoria operacional tendo como objeto a atuao
Amaznia Acrdo no 1.097/2008 Plenrio
governamental na Amaznia.
C8 auditoria operacional tendo como objeto o Programa
Resduos slidos Acrdo no 2.067/2008 Plenrio
Resduos Slidos Urbanos.
Fonte: Lima (2009).
A seleo, embora extensa, no foi exaustiva, tendo se procurado identificar

os trabalhos mais representativos, tanto no que concerne ao seu objeto, quanto
em relao s concluses alcanadas. Nas diversas auditorias selecionadas, so
recorrentes as constataes de:
desarticulao entre os rgos governamentais;
desrespeito legislao ambiental, tanto por particulares, quanto pelo
poder pblico;
deficincia na fiscalizao, especialmente no acompanhamento do
cumprimento das medidas condicionantes ou mitigadoras estabelecidas
por ocasio do licenciamento ambiental; e
insuficincia de recursos humanos, materiais e financeiros para a boa
execuo das polticas pblicas.
Adicionalmente, tendo mais de uma vez constatado problemas relativos ao
processo de licenciamento ambiental, o TCU publicou documento denominado
Cartilha de licenciamento ambiental (Brasil, 2007), destinado informao e
orientao de gestores, empreendedores, legisladores e ativistas de organizaes no
governamentais (ONGs), com o objetivo de fornecer aos empreendedores pblicos
informaes teis elaborao dos pedidos de licenas ambientais e orient-los
sobre os respectivos processos de licenciamento, alm de relacionar os principais

conceitos inseridos nos normativos aplicveis matria, inclusive com orientaes
para a definio do rgo ambiental a ser destinada a solicitao.
Desde 1995, com a concluso da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI)
das obras inacabadas, o Congresso Nacional, no processo de elaborao das leis
oramentrias, tem solicitado a manifestao do TCU com respeito regularidade
das obras pblicas financiadas com recursos da Unio, tanto aquelas em andamento,
quanto as previstas ou em processo de contratao. Tal solicitao formaliza-se em
dispositivos das Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs).
Para atender solicitao do Congresso Nacional, o TCU organizou um
grande programa anual de fiscalizao de obras, denominado Fiscobras, o qual
compreende auditorias, de diversas modalidades, em centenas de empreendimentos
ou programas de trabalho, destacando-se as obras de infraestrutura de transportes
(rodovirias, porturias, ferrovirias e aeroporturias); de saneamento e irrigao
e no setor energtico (gerao e transmisso de energia eltrica, produo, trans-
porte e refino de petrleo e gs). As equipes que executam o Fiscobras utilizam
aplicativos prprios que permitem a elaborao de relatrios em tempo real pela
internet, manual e treinamento especficos, entre outros recursos.
Os manuais do TCU orientam as equipes de fiscalizao a proceder, em
todas as obras fiscalizadas, verificaes de natureza ambiental. Sua nfase
encontra-se nos aspectos relativos ao licenciamento ambiental com as
seguintes indagaes (Brasil, 2008):
exige licena ambiental?
possui licena ambiental?
est sujeita ao estudo de imposto ambiental (EIA)?
as medidas mitigadoras estabelecidas pelo estudo prvio de impacto
ambiental esto sendo implementadas adequada e tempestivamente?
Conforme deliberaes do TCU, so considerados indcios de irregularidades
graves, suscetveis de provocar a paralisao da obra ou do servio, com suspenso
de repasses de recursos federais, a juzo do Congresso Nacional, o que segue.
1) Falta de documentao obrigatria exigida por rgos do governo,
inclusive a falta de licenciamento ambiental conduzindo ao embargo de
obra pelo poder pblico (Brasil, 2002).
2) Contratao de obras com base em projeto bsico elaborado sem a
existncia de licena ambiental prvia (Brasil, 2003).
3) Incio de obras sem a devida licena de instalao, bem como o incio

das operaes do empreendimento sem a licena de operao com base
nas Resolues Conama nos 237/1997 e 006/1987 (Brasil, 2003).
Tais determinaes revestem-se de grande importncia. O comando para a rea
tcnica do TCU estabelece uma padronizao de procedimentos e eleva a questo
do licenciamento ao mesmo patamar de gravidade que, por exemplo, fraudes em
licitaes ou superfaturamento.
Ao longo desses anos, o TCU observou que so recorrentes as falhas ambientais
em obras federais, principalmente no que se refere formulao de projetos bsicos
sem as devidas identificaes dos problemas ambientais, em confronto direto com
a Lei de Licitaes.9 Consequentemente, algumas obras passam a necessitar de
medidas de recuperao e mitigao de reas degradadas no previstas no projeto
original e que acarretam custos adicionais.
3 AVALIAO
Os exemplos descritos da atuao ambiental do TCU nos ltimos anos revelam a
orientao de buscar um controle preventivo, pedaggico e orientador da gesto
pblica, substituindo o tradicional modelo de controle formalista e a posteriori.
Verifica-se uma atuao abrangente que diagnostica problemas estruturais e define
determinaes, inclusive para a rea de deciso econmica do governo federal, na
qual frequentemente situam-se os gargalos ou garrotes da administrao pblica.
Exsurge uma clara preocupao, no apenas com os aspectos da legalidade, mas
tambm com a efetividade dos instrumentos da poltica ambiental.
Como principais crticas e limitaes apontadas em Lima (2009), destacam-se
as seguintes.
1) Ausncia de um planejamento especfico para a realizao de fiscalizaes
na rea ambiental, que so decididas em funo de demandas diversas do
Congresso Nacional e do Ministrio Pblico, dos compromissos inter-
nacionais assumidos pelo TCU, de solicitao dos ministros-relatores ou
em virtude de acidentes ambientais ou questes de grande repercusso
na opinio pblica.
2) Inexistncia de uma unidade tcnica especfica para a rea ambiental.10
3) Limitao do nmero de auditores lotado na unidade especializada.
9. Lei no 8.666/1993, Artigo 6o, inciso IX.

10. O fato de ter sido criada uma diretoria para o meio ambiente na sobrecarregada Secretaria de Fiscalizao de Obras
e, posteriormente, na 4a Secretaria de Controle Externo do TCU, responsvel tambm por reas crticas como sade e
previdncia, no permitiu que a fiscalizao ambiental tivesse um tratamento de maior destaque, como na hiptese
de uma secretaria exclusiva para o tema.
4) No aproveitamento na unidade especializada de auditores com

formao especfica na rea ambiental, inclusive com ttulos de
mestrado e doutorado.
5) Limitao dos cursos e eventos de capacitao na rea ambiental voltados
para o corpo tcnico do TCU.11
Ademais, pode-se salientar que o TCU realizou diversas fiscalizaes
relacionadas aos instrumentos de comando e controle e nenhuma teve como
objeto algum instrumento de mercado.12
Sob outra perspectiva, cabe considerar o argumento de que a rea ambiental
no recebe maior prioridade no TCU porque no prioridade na ao governamental,
incumbindo ao tribunal, como rgo de controle, fiscalizar preferencialmente o
que o prprio governo define como de maior relevncia em seu planejamento e em
termos de aportes de recursos. Tal raciocnio, no entanto, deve ser relativizado, sob
pena de o TCU focalizar toda sua atuao no passado (oramentos executados) e
negligenciar temas estratgicos para o futuro, mesmo que ainda no tenham sido
reconhecidos como tais pelo governo.13
Por conseguinte, nada obstante, reconheam-se a relevncia e a qualidade dos
trabalhos desenvolvidos, e cumpre assinalar que o TCU pode e deve evoluir na sua
atuao no controle da gesto ambiental, adotando, entre outras, as seguintes medidas:
criao de uma unidade tcnica Secretaria de Controle Externo
exclusiva para o controle da gesto ambiental;14
lotao nessa unidade dos auditores com formao especfica na
rea ambiental;
promoo com mais frequncia de cursos e eventos de capacitao na
rea ambiental voltados para o corpo tcnico;
sistematizao do planejamento de fiscalizaes na rea ambiental;
maior insero de questes de auditoria focalizando aspectos ambientais
no planejamento de auditorias operacionais em programas e projetos;15 e
11. Em 2006, foi realizado um curso de introduo ao controle da gesto ambiental, com auditores lotados em unidades
do TCU em doze estados e representantes de entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de quatro pases africanos de
lngua oficial portuguesa. Todavia, a maioria dos participantes no chegou a participar de fiscalizaes na rea ambiental.
12. A classificao mais comum na doutrina (Barbieri, 2004; Seroa da Motta, 2006) a que distingue os instrumentos
de gesto ambiental em instrumentos de comando e controle (ICCs) e instrumentos econmicos ou de mercado (IMs).
Como exemplos de ICC, mencionam-se licenas, zoneamentos e padres. So exemplos de IM: taxas ambientais, criao
de mercados, incentivos fiscais e subsdios.
13. Um exemplo so as mudanas climticas globais.
14. Em 2013, foi criada a Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAmb) (nota do editor).
15. A exemplo das propostas constantes do processo TC 011.102/2003-3: No planejamento da ao governamental
auditada so previstos e analisados os impactos ambientais potenciais resultantes das aes a serem implementadas
no mbito do programa? e O rgo/entidade observa os normativos referentes ao licenciamento ambiental das obras
e/ou empreendimentos sob sua responsabilidade?.
melhor divulgao dos resultados dos monitoramentos efetuados, apontando

as recomendaes no adotadas.
Finalmente, observa-se no caso brasileiro o potencial da atuao do TCU
como mediador, respeitado e imparcial, de conflitos entre diversas instncias
governamentais, notadamente em relao ao processo de licenciamento ambiental,
como se verificou em auditoria operacional realizada em 2007.
Certamente os que so avessos ao controle no aprovaro a atuao ambiental
do TCU, argumentando que a Corte de Contas no realiza satisfatoriamente seu
trabalho precpuo de julgamento de contas e que novas reas de atuao constituem
diversionismos ou modismos que no contribuiro para incrementar a produtividade
do controle externo. Trata-se de um raciocnio frgil, que desconsidera o papel central
que a questo ambiental crescentemente representa na gesto governamental do
sculo XXI, bem como as expressivas consequncias econmicas e sociais advindas
de omisses ou falhas na execuo das polticas ambientais, e os seus impactos sobre
a administrao pblica. Assim, ao contrrio do enunciado conservador, o controle
externo da gesto ambiental situa-se no ncleo duro da misso das Cortes de
Contas, de assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos, em benefcio
da sociedade, e contribuir para o aperfeioamento da administrao pblica.
O tema seguramente merecedor de pesquisas futuras que possam explorar
de modo mais aprofundado, entre outros:
a percepo e a compreenso do papel do TCU na rea ambiental por
parte dos diversos agentes;
o acompanhamento sistemtico e a mensurao dos resultados advindos da
implementao das determinaes e recomendaes exaradas pelo TCU; e
o levantamento quantitativo e a anlise qualitativa dos resultados da
execuo oramentria com a funo de gesto ambiental nas vrias
esferas da Federao brasileira.
REFERNCIAS
BARBIERI, Jos Carlos. Gesto ambiental empresarial: conceitos, modelos e
instrumentos. So Paulo: Saraiva, 2004.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia,
5 out. 1988.
_____. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Portaria no 383, de 5 de agosto de
1998. Aprova a estratgia de atuao para o controle da gesto ambiental, resultante
da implementao do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizao Ambiental
PDFA. Dirio Oficial da Unio, Braslia, p. 65, 10 set. 1998. Seo 1.
______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Gesto dos recursos naturais:

subsdios elaborao da Agenda 21 brasileira. Braslia: Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis; Consrcio TC/BR/FUNATURA, 2000.
______. Tribunal de Contas da Unio. Boletim do TCU no 52. Edio especial
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16 jun. 2001.
______. Tribunal de Contas da Unio. Deciso no 97/2002 Plenrio. 2002.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo no 516/2003 Plenrio. 2003.
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2. ed. Braslia: TCU, 2007.
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de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio, 2008.
LIMA, Luiz Henrique. Controle do patrimnio ambiental brasileiro. Rio de
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______. O Tribunal de Contas da Unio e o controle externo da gesto ambiental.
2009. Tese (Doutorado) Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e
Pesquisa de Engenharia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 19. ed. So Paulo: Editora
Atlas, 2006.
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SEROA DA MOTTA, Ronaldo. Economia ambiental. Rio de Janeiro: Editora
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SILVA, Jos Afonso. Direito ambiental constitucional. 2. ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 1995.
WAINER, Ann Helen. Legislao ambiental do Brasil: subsdios para a histria
do direito ambiental. Rio de Janeiro: Forense, 1991.
CAPTULO 3
CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE: ANLISE

E RECOMENDAES DE APERFEIOAMENTO
1 INTRODUO
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) um elemento chave na
estrutura de governana ambiental brasileira, como rgo responsvel, no Sistema
Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), por assessorar o governo e os rgos
ambientais quanto a diretrizes e polticas para o meio ambiente, alm de estabelecer,
no mbito de suas competncias, normas e padres ambientais em nvel nacional.
Este captulo apresenta um panorama geral sobre a atuao do Conama,
com foco em seu processo participativo e decisrio e sob o ponto de vista de seus
conselheiros.1 Busca-se contribuir na avaliao dos produtos gerados pela atuao
do colegiado e apresentar contribuies para o seu aperfeioamento.
O texto dividido em seis sees, incluindo esta introduo: a seo 2 traz
uma contextualizao do Conama, sua finalidade, competncias, composio
e funcionamento; a seo seguinte apresenta um breve histrico da atuao do
conselho; a seo 4 analisa o desempenho do Conama, destacando os pontos fortes
e fracos de sua atuao; a seo subsequente discute os resultados alcanados; e a
sexta e ltima seo apresenta uma breve concluso e perspectivas sobre o Conama.
2 CONTEXTUALIZAO DO CONAMA
Criado em 1981, o Conama um rgo colegiado de carter deliberativo e consultivo,
institudo pela Poltica Nacional de Meio Ambiente.2 Suas competncias, em um total
de dezessete, podem ser agrupadas em dois blocos temticos principais: o primeiro
refere-se sua competncia como rgo normatizador, responsvel por estabelecer
critrios e padres para uma adequada gesto ambiental normalmente expressos
1. Os dados utilizados so de pesquisa realizada pelo Ipea (Fonseca e Moura, 2011), cuja metodologia empregada baseou-se:
i) na aplicao de um questionrio respondido por 71% das entidades representadas no conselho; ii) em entrevistas realizadas
com 26 conselheiros e atores-chave; iii) na observao de reunies das diversas instncias do colegiado; e iv) na anlise de
dados disponveis no stio do Conama e nos arquivos do Departamento de Apoio ao Conama (DConama).
2. Lei n 6.938/1981, regulamentada pelo Decreto no 99.274/1990, com alteraes feitas pelo Decreto n 3.942/2001,
que disciplina as finalidades consultivas e deliberativas, bem como as competncias do Conama.
na forma de resolues; o segundo est relacionado ao papel poltico-estratgico do

conselho, no sentido de articular as polticas ambientais e de promover os objetivos
da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
O Conama presidido pelo ministro do Meio Ambiente e sua secretaria
executiva exercida pelo secretrio-executivo do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), com a assessoria de um departamento que lhe presta apoio tcnico e admi-
nistrativo. O colegiado um dos maiores constitudos no nvel federal: possui um
total de 108 conselheiros e representa cinco setores, desigualmente representados
quanto ao nmero de conselheiros: governo federal (39); governos estaduais (27);
governos municipais (8); entidades empresariais (8); entidades de trabalhadores e da
sociedade civil (22); conselheiros sem direito a voto (3); e membro honorrio (1).
Cada conselheiro titular possui dois conselheiros suplentes.
O Conama possui uma estrutura complexa, com a funo de analisar e debater
as matrias em tramitao, em reunies pblicas e abertas a todos os interessados,
e composta pelas seguintes instncias, alm do plenrio:3
cmaras tcnicas (CTs) em um total de sete, tm a funo de examinar,
deliberar e relatar ao plenrio as matrias relacionadas sua rea de atuao,
principalmente resolues sobre: i) biodiversidade; ii) controle ambiental;
iii) florestas e demais formaes vegetacionais; iv) qualidade ambiental e
gesto de resduos; v) gesto territorial, unidades de conservao e demais
reas protegidas; vi) educao ambiental e desenvolvimento sustentvel;
e vii) assuntos jurdicos;
grupos de trabalho (GTs) de carter temporrio, so constitudos com
a funo de analisar, estudar e apresentar propostas sobre as matrias de
competncia da cmara tcnica que os instituiu, assessorando-a de forma
no deliberativa;
grupos assessores (GAs) tambm de carter temporrio, so institudos
com a funo de assessorar o plenrio na preparao de pareceres, relatrios
ou estudos solicitados; e
Comit de Integrao de Polticas Ambientais (Cipam) rgo de
integrao de polticas ambientais, responde pela integrao tcnica e
poltica do Conama.
Os principais atos do Conama so as resolues, mas o conselho tambm
atua por meio de moes, recomendaes, proposies de matrias ao Congresso
Nacional e decises sobre multas aplicadas pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) (quadro 1). Alm disso, o
3. Portaria MMA no 452, de 17 de novembro de 2011.

Conselho Nacional de Meio Ambiente: anlise e recomendaes de aperfeioamento | 61
Conama realiza eventos extraordinrios, tais como reunies pblicas, seminrios

e eventos em diferentes localidades do pas.
QUADRO 1
Atos do Conama
Atos Quantidade1
Resolues tratam de: i) diretrizes, normas tcnicas, critrios e padres relativos ao meio ambiente; ii) determinaes de
estudos aos rgos pblicos ou entidades privadas sobre projetos com impacto ambiental; e de iii) determinaes sobre 473
perda ou restrio de benefcios fiscais e financiamento pblico.
Moes correspondem a manifestaes relevantes, em plenrio, relacionadas com a temtica ambiental. 127
Recomendaes consistem em manifestaes endereadas ao Executivo ou Legislativo acerca de polticas ou
17
programas pblicos com repercusso na rea ambiental.
Proposies equivalem a matria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de Governo ou ao Congresso Nacional. 3
Decises dizem respeito a deliberaes, por meio da Cmara Especial Recursal, em ltima instncia, sobre
7
multas aplicadas pelo Ibama.
Fonte: Conama.
Elaborao dos autores
Nota: 1 At 20 de dezembro de 2015.
As reunies do Conama so abertas ao pblico e tm lugar ordinariamente a

cada trs meses, podendo ocorrer reunies extraordinrias, sempre que convocadas
pelo seu presidente ou a requerimento de pelo menos dois teros de seus membros.
3 BREVE HISTRICO DO CONAMA

Como mencionado, o Conama foi criado pela Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (Lei no 6.938/81), que instituiu o conselho enquanto parte da estrutura
do Sisnama. As atividades do Conama se iniciaram efetivamente trs anos aps
sua criao, com a regulamentao dada pelo Decreto no 88.351/83, e o conselho
se reuniu pela primeira vez, com regimento interno, em 1984.
De acordo com Paulo Nogueira Neto, conselheiro histrico que participou
da fundao do colegiado, antes do Conama houve duas tentativas de criar um
conselho de meio ambiente. Em meados da dcada de 1960 foi criado, por decreto
federal, um conselho que nunca se reuniu e foi extinto em seguida. J em 1973,
novo decreto criou, no mbito federal, a Secretaria Especial de Meio Ambiente
(Sema), estabelecendo que esta contaria com um conselho consultivo. Este con-
selho tinha poderes bastante limitados e se reuniu poucas vezes. Desta forma, no
houve interesse significativo nas suas atividades por parte de seus membros, o que
tambm levou sua extino (Conama, 2008a).
Segundo Diniz (2010), pode-se dividir a trajetria percorrida pelo Conama
em seus quase trinta anos em trs perodos principais. O primeiro perodo, entre
1983 e 1984, corresponde fase de instalao e estruturao inicial do conselho.
Na poca, o colegiado esteve vinculado ao antigo Ministrio do Interior (Minter) e,
posteriormente, Secretaria Especial de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica

(Sema/PR). interessante notar que, desde o incio, o Conama foi estabelecido com
poder deliberativo e participao social. Alm disso, foi o primeiro conselho federal
com composio efetivamente hbrida entre governo e sociedade que estabeleceu o
governo federal como minoria. O cenrio poltico era de campanha pelas eleies
diretas e de emergncia de movimentos sociais e ambientalistas.
O segundo perodo se d desde o processo para a Constituinte at a aprovao da
nova Constituio Federal (CF), na segunda metade da dcada de 1980. Com o artigo
225 da CF que trata de meio ambiente e, posteriormente, com a criao do Ibama,
ao qual o Conama passa a ser vinculado, verificaram-se iniciativas para a reduo de
suas competncias. Por meio da Lei no 7.804/89 o colegiado passou de rgo superior
do Sisnama para rgo de assessoria do ento Conselho Superior de Meio Ambiente,
depois chamado de Conselho de Governo, composto apenas por rgos federais
e praticamente inativo at a atualidade. O clima era de instabilidade e de
congestionamento da pauta do conselho, com resolues de alcance pontual.
Nesse perodo o Conama viveu um dos mais srios refluxos de sua histria,
tendo diminudo seu potencial como formulador de diretrizes polticas para o
meio ambiente. As entidades ambientalistas, no entanto, tiveram algum ganho
de representatividade, sendo eleitas a cada dois anos com base no Cadastro
Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA). A partir de 1992 o Conama passa
a ser vinculado ao MMA. Argumenta-se que, neste segundo perodo, o conselho
perdeu peso poltico tanto por falta de uma articulao transversal temtica e
setorial, quanto pelo fato de deixar de ser o rgo superior do Sisnama e repartir
funes com as novas instituies criadas o Ibama em 1989, e o MMA, em
1992 (Acselrad,1996).
Por fim, o terceiro perodo de mudanas no Conama ocorre a partir do
final dos anos 1990. Com a elaborao de novos marcos legais pelo Congresso
Nacional, a atuao do Conama enfatizou sua funo normativa, produzindo
uma ampla gama de resolues de regulamentao e detalhamento tcnico da
legislao ento recente. A agenda ambiental se expande e, consequentemente,
os conflitos e a disputa de interesses se intensificam. Destacam-se discusses
e regulamentos voltados ao Cdigo Florestal e indstria petrolfera. Neste
perodo o conselho promove um processo denominado Repensando Conama
(1999-2001). Na ocasio, um grupo de trabalho realizou consultas e debates
em plenrio, promovendo uma ampla mudana de regimento e composio de
segmentos. Ressalta-se, tambm, a criao do Comit de Integrao de Polticas
Ambientais (Cipam), com a misso de promover o planejamento e a articulao
entre as polticas e resolues do conselho.
Em 2008 teve incio um novo processo de reviso do regimento interno

que resultou no atual regimento, aprovado em 2011.4 Nas prximas sees deste
captulo ser apresentada a anlise do Conama na fase atual.
4 DESEMPENHO DO CONAMA: PONTOS FORTES E FRACOS NA SUA ATUAO

Na pesquisa realizada com os conselheiros do Conama (Fonseca e Moura, 2011),
estes elencaram um rol de 23 questes consideradas como as principais dificuldades
enfrentadas pelo conselho (quadro 2). O item questes polticas alheias agenda
do conselho isto , questes no pertinentes s suas competncias finalsticas que
estariam ocupando tempo excessivo dos debates e discusses travados nas diversas
instncias do conselho considerado a principal dificuldade enfrentada pelo Conama
(54% de respostas). Em seguida, a divergncia nas opinies dos conselheiros (36%)
e pauta e subsdios para discusso disponibilizados com pouca antecedncia (28%)
aparecem como as opes mais citadas. Em respostas espontneas, os conselheiros
apontaram sugestes de melhoria ao Conama, estando entre as mais mencionadas:
rever a composio do conselho; efetivar/fortalecer as cmaras tcnicas (CTs); aumentar
a participao da sociedade civil; e conferir mais agilidade s plenrias.
QUADRO 2
Dificuldades do Conama
Aspectos Porcentagem de respostas
Questes polticas alheias agenda do conselho 54
Divergncia nas opinies dos conselheiros 36
Outras 30
Pauta e subsdios para discusso disponibilizados com pouca antecedncia 28
Pouco tempo de discusso nas reunies 24
Carncia de estrutura (salas, espao fsico e equipamentos) 21
Baixa prioridade poltica por parte do Ministrio do Meio Ambiente 21
Reunies muito esparsas 17
Limitao de passagens e dirias para comparecimento de conselheiros 17
Excesso de burocracia 16
Mandato de conselheiro no remunerado pelo governo 11
Excesso de reunies 5
Fonte: Fonseca e Moura (2011).

Elaborao dos autores.
4. Portaria MMA no 452, de 17 de novembro de 2011.

Quanto aos pontos fortes apontados, os dois aspectos mais recorrentes indicam
que o Conama forte devido s suas resolues e por ser um conselho legtimo,
democrtico e participativo. Os outros aspectos positivos mais mencionados pelos
conselheiros foram, em ordem de frequncia: articulao entre setores, promoo
do debate ambiental no pas, representao dos diferentes setores da sociedade,
influncia em polticas pblicas ambientais, promoo da integrao do Sisnama,
respeito entre conselheiros, busca por consensos e promoo da harmonizao de
procedimentos no Sisnama, conforme quadro 3.
QUADRO 3
Pontos fortes do Conama (respostas espontneas)
Pontos fortes Nmero de respostas
1 Poder legal das resolues 16
2 Legitimidade, participao e democracia 16
3 Articulao entre setores 15
4 Promoo do debate ambiental no pas 15
5 Representao dos diferentes setores da sociedade 11
6 Discusso/influncia em polticas pblicas ambientais 5
7 Integrao do Sisnama 4
8 Preparo/respeito entre conselheiros 4
9 Busca de consensos 3
10 Harmonizao de procedimentos no Sisnama 2

A seguir, apresenta-se uma anlise sobre os principais elementos5 que

caracterizam o Conama em suas diversas dimenses de atuao, quais sejam:
i) coordenao do processo; ii) quem participa; iii) temtica do conselho; e
iv) condies para participao. Esta sntese tem como base as opinies dos
conselheiros e, ainda, a observao sobre o processo decisrio do Conama
(Fonseca e Moura, 2011).
Os elementos analisados, sistematizados no box 1, so seguidos por quadros
explicativos sobre cada dimenso, e discutidos, na sequncia, quanto ao seu
desempenho (pontos fortes e fracos). Os resultados do processo do Conama so
analisados na seo 5.
5. Os elementos destacados para anlise foram baseados em metodologia desenvolvida pelo Observatrio
Internacional de Democracia Participativa (OIDP), com o apoio do Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas da
Universidade Autnoma de Barcelona, disponvel no Guia prctica para la evaluacin de procesos participativos.
Disponvel em: <www.oidp.net>. Acesso em: 20 out. 2010.
BOX 1
Dimenses de anlise da atuao do Conama
I Coordenao do processo
Iniciativa e liderana
Integrao com outros conselhos ou fruns participativos
Transversalidade/ integrao com outras polticas setoriais
Clareza de objetivos, atribuies e competncias
Planejamento
Administrao
Estrutura
II Quem participa
Quantidade
Diversidade e equilbrio na composio dos setores
Representatividade
Grau de abertura do processo
Consenso
III Temtica do conselho
Relevncia
Capacidade de interveno
IV Condies para participao
Conhecimento da temtica e linguagem tcnica

Capacidade de proposta e deliberao
Qualidade da informao
Capacitao tcnica e em cultura participativa
4.1 Coordenao do processo
4.1.1 Iniciativa e liderana

Um processo participativo pode ser de iniciativa de distintos setores: governo, sociedade
civil organizada ou setor empresarial. Esta iniciativa condiciona o desenvolvimento do
processo, mas no deveria afetar sua qualidade democrtica.
Em todo caso, a liderana deve ser explcita e claramente delimitada. A liderana
pode tambm ser exercida de forma compartilhada, o que garante que esta seja mais plural
e transparente, ao mesmo tempo em que facilita a neutralidade na coordenao do processo.
Na avaliao deste tpico consideram-se a iniciativa (ator ou atores que promovem o

processo participativo), a liderana (responsabilidades concretas na conduo do processo),
e ainda a existncia de um grupo promotor plural, formado por atores distintos e que
buscam compartilhar a orientao do processo.
A liderana no Conama claramente atribuda ao MMA, no apenas por
este presidir o conselho e prestar-lhe a assessoria executiva, mas tambm por ter
papel preponderante na definio da pauta, orientar o voto da bancada do governo
federal embora ocorram divergncias entre os conselheiros deste setor, que nem
sempre votam em bloco e, ainda, possuir um corpo tcnico que pode ser acionado
para elaborar propostas de interesse do governo.
Tal liderana decorrncia natural do prprio processo histrico do conselho,
visto que, nos seus primrdios e em boa parte de sua trajetria, a rea ambiental
se resumia aos rgos federais de meio ambiente inicialmente o colegiado esteve
subordinado Sema, depois ao Ibama e, por fim, ao MMA.
O envolvimento e a incorporao da preocupao com a questo ambiental
nas agendas de outras reas de governo tais como transportes, energia e infraes-
trutura so relativamente recentes, o que explica o domnio que a rea ambiental
strictu sensu (MMA e vinculadas) ainda exerce no conselho.
A liderana do MMA vista em alguns casos como positiva e necessria e, em
outros, como excessiva principalmente no que se refere conduo da pauta e
iniciativa de propostas. De forma geral, segundo depoimentos, tende a prevalecer
a posio do governo federal e, mais especificamente, a do MMA.
4.1.2 Integrao com outros conselhos ou fruns participativos

Este item analisa at que ponto o processo do Conama se integra com o de outros conselhos
que tratam de temticas afins, bem como com outros fruns participativos relacionados.
O incentivo criao, estruturao e fortalecimento institucional dos
conselhos estaduais e municipais de meio ambiente e gesto de recursos ambientais
e dos comits de bacia hidrogrfica uma das competncias do Conama (Decreto
no 3.942/2001, Art. 7o, XII). Outra competncia do conselho promover a
integrao dos rgos colegiados de meio ambiente (Art. 7o, XVI). Contudo, estas
competncias, que caberiam principalmente ao Comit de Integrao de Polticas
Ambientais (Cipam), esto sendo exercidas apenas de forma pontual pelo Conama.
O apoio ao fortalecimento aos demais colegiados ambientais (nos nveis estadual
e municipal) foi alvo de uma iniciativa do Conama em 2007, com a promoo do
Encontro Nacional de Colegiados Ambientais (Enca), visando ao fortalecimento
do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH). Como resultado, foi criado um
cadastro nacional de colegiados ambientais e realizado o mapeamento dos municpios

que tm conselhos municipais de meio ambiente (CMMAs), dos conselhos estaduais
de meio ambiente (Cemas), e dos comits de bacia hidrogrfica. Contudo, a Rede
Nacional de Colegiados Ambientais (Renca), prevista para promover o intercmbio
permanente entre os colegiados, no vem sendo implementada a contento.
A integrao com outros conselhos nacionais que tratam de temticas afins
tambm no clara no Conama. Vale registrar que esta articulao seria particu-
larmente importante no que se refere ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH), e, ainda, ao Conselho Nacional da Amaznia Legal e ao Conselho de
Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN).
Alm disso, existem diversas comisses nacionais, de natureza consultiva e
deliberativa, a maioria das quais coordenadas pelo prprio MMA, com as quais o
Conama necessitaria articular-se, tais como: o Comit Interministerial sobre Mudana
do Clima (CIM), a Comisso Nacional da Biodiversidade (Conabio), a Comisso
Nacional de Combate Desertificao (CNCD), a Comisso Nacional do Programa
Cerrado Sustentvel (Conacer), a Comisso Nacional de Florestas (Conaflor), a
Comisso de Gesto de Florestas Pblicas (CGFLOP), a Comisso de Polticas de
Desenvolvimento Sustentvel e Agenda 21 Brasileira (CPDS), a Comisso Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT),
e a Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-Econmico (CCZEE).
O Conama tem colaborado, tambm, com a realizao das conferncias
nacionais de meio ambiente, buscando apoiar o sistema de acompanhamento
pblico sobre a aplicao das deliberaes das conferncias.
4.1.3 Transversalidade/integrao com outras polticas setoriais

Os processos empreendidos de forma transversal, considerando as distintas reas relevantes,
tanto em nvel tcnico quanto poltico, so mais eficientes e reduzem as resistncias
implementao dos seus resultados. Assim, a transversalidade vista como um fator
desejvel para o sucesso de suas atividades. O tpico diz respeito tanto presena de
polticas setoriais no conselho quanto identificao da medida em que as reas temticas
representadas dialogam e decidem com base em uma atitude cooperativa e integrada.
As questes ambientais discutidas e deliberadas no Conama possuem
implicaes substantivas para outras reas temticas e de polticas pblicas no pas.
Entre as reas mais relevantes estariam, entre outras, a minerao, a energia, a
agricultura, a indstria, a sade e a educao.
A estrutura do colegiado j contempla, em parte, a integrao com outras
polticas setoriais, visto que o conselho incorpora essas diversas reas temticas por
meio da participao de todas as pastas ministeriais, alm das secretarias especiais
de polticas, ligadas Presidncia da Repblica, que possuem assento no Conama.
No entanto, essa integrao, para ser mais efetiva, deveria ir alm, incorporando
ao conselho o debate das polticas pblicas que mais afetam o meio ambiente,
em nvel macro. Os assuntos tratados no colegiado muitas vezes provocam esta
discusso de forma pontual, e no integrada, como seria desejvel. Assim, no h
orientao clara nas atividades do conselho no sentido de promover a integrao
da varivel ambiental nas diversas polticas pblicas setoriais.
Em uma de suas plenrias, a 99a, o Conama, por iniciativa de sua presidncia,
props iniciar o debate de grandes polticas setoriais, com a exposio das atividades
do governo federal na rea de gerao de energia. Contudo, os conselheiros no
chegaram a debater o tema, e nem se buscou retirar, do exposto, uma linha de
conduta do conselho no que se refere matria.
4.1.4 Clareza de objetivos, atribuies e competncias

Os objetivos, atribuies e competncias de um conselho devem ser claros para dotar o
processo de coerncia e transparncia, facilitando a tarefa tanto dos gestores como dos
participantes. Alm disto, deve-se observar at que ponto os objetivos e competncias
atribudos ao conselho so utilizados como elementos-guia e at que ponto os resultados
alcanados respondem aos seus objetivos iniciais.
O Conama foi criado com a finalidade maior de assessorar, estudar e propor
ao Conselho de Governo e demais rgos ambientais diretrizes e polticas gover-
namentais para o meio ambiente e deliberar, no mbito de suas competncias,
sobre normas e padres para um ambiente ecologicamente equilibrado e essencial
sadia qualidade de vida (Lei no 6.938/1981).
As competncias do Conama esto bem delineadas, dividindo-se, de forma
geral, entre as de assessoramento do Conselho de Governo e as de deliberao.
Como o Conselho de Governo, rgo superior do Sisnama, composto apenas por
rgos federais, est praticamente inativo at a atualidade, sua primeira funo,
de assessoramento a este conselho, consequentemente, no vem sendo exercida.
As funes de deliberao vm sendo assumidas desde 1984 e, como coloca o
jurista Paulo Affonso Leme Machado (2009), com uma atuao digna de elogios.
Quanto clareza de suas competncias, registra-se que elas esto delimitadas
no Decreto no 3.942/2001, em seu Artigo 7o, no qual encontram-se listadas em
um nmero total de dezenove. Entre estas, algumas dizem respeito sua prpria
gesto e administrao como elaborar seu regimento interno (Art. 7o, XIX) e
estabelecer sistema de divulgao dos seus trabalhos (Art. 7o, XV).
Nas competncias que dizem respeito a suas finalidades, percebe-se, nas
entrevistas realizadas com os conselheiros, que as mais conhecidas, sem dvida,
so as que se referem atribuio de estabelecer principalmente por meio de
resolues normas, critrios e padres nacionais relativos ao controle e manu-

teno da qualidade do meio ambiente grupo que abrange seis entre as dezenove
competncias do Conama (Art. 7o, I, V, VI, VIII, XVIII e IX).
Existem outras competncias menos conhecidas, mas que vm sendo
implementadas pelo conselho, como a que diz respeito sua funo de cmara
recursal de multas e outras penalidades impostas pelo Ibama (Art. 7o, III).
H, tambm, competncias pouco conhecidas e no implementadas ou
raramente cobradas, embora sejam de grande relevncia, como avaliar a imple-
mentao e a execuo da poltica ambiental do pas (Art. 7o XII), a competncia
de estabelecer uma sistemtica de monitoramento, avaliao e cumprimento das
normas ambientais (Art. 7o, XI) e a competncia de determinar, quando julgar
necessrio, a realizao de estudos das alternativas e consequncias ambientais de
projetos pblicos ou privados (Art.7o, II).
Por fim, existem competncias que no vm sendo alvo de ateno especfica,
mas que estariam incorporadas s demais, como acompanhar a implementao
do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) (X), que
estaria inserido na atribuio maior de avaliar a implementao e execuo da
poltica ambiental do pas (XIII).
Em sntese, considera-se que o Conama deve buscar ter mais clareza sobre
suas competncias para alcanar maior nvel de eficcia, sendo desejvel que o
conselho se concentre em um conjunto de atribuies consideradas como de carter
estratgico. Desta forma, seria til para o Conama a realizao de uma discusso
especfica visando definio mais clara de suas competncias, ponto, inclusive,
que foi levantado por uma parcela dos conselheiros como sugesto de melhoria.
4.1.5 Planejamento
A participao em conselhos no se improvisa. Portanto, convm planejar todas as
etapas do processo participativo, estabelecendo previamente agendas e cronogramas.
Alm disto, deve-se observar em que grau o planejamento e as agendas estabelecidas
esto sendo cumpridos nas mltiplas atividades do conselho.
O Conama prev, entre as suas competncias, a elaborao, aprovao e
acompanhamento da implementao da Agenda Nacional de Meio Ambiente, a
ser proposta aos rgos e s entidades do Sisnama, sob a forma de recomendao
(Decreto no 3.942/2001, Art.7o, XII). Portanto, esta agenda tem o intuito de orientar
no apenas o planejamento das atividades do Conama, mas tambm de indicar
temas prioritrios a serem considerados por todos os rgos que compem o sistema.
A agenda foi realizada apenas uma nica vez, para o perodo 2007-2008,
tendo sido coordenada pelo setor produtivo. Segundo depoimentos de representantes
deste setor, o processo acabou sendo esvaziado por outros setores que consideraram
que a agenda havia sido direcionada pela indstria, o que contestado pelos
representantes do setor. A agenda elaborada foi aprovada apenas com o carter de
recomendao (Conama, 2008b), sem vinculao direta com as aes do Conama,
o que a torna pouco efetiva.
Contudo, alguns conselheiros afirmaram que a Agenda do Conama ainda
muito extensa quando tudo prioridade, nada prioridade e que deveria ser
mais focada em um conjunto menor de temas estratgicos. Conforme argumenta
um representante do governo federal: tnhamos que ter uma agenda de prioridades
com os grandes temas que precisamos discutir a nvel nacional tal como a matriz
energtica, as mudanas climticas e o Cdigo Florestal. Estas questes so debatidas
o tempo todo na mdia e o Conama discute apenas pontualmente alguns tpicos.
Dessa forma, a agenda no vem sendo utilizada no funcionamento do
conselho, principalmente no que se refere indicao de temas prioritrios
para a pauta de trabalhos em suas diversas instncias. Tambm no h um
acompanhamento de como a agenda estaria sendo utilizada na escolha de
prioridades por parte dos demais rgos do Sisnama.
Outro quesito de planejamento criticado pelos conselheiros o processo de
elaborao da pauta, principalmente no que se refere s plenrias. Teoricamente, a
pauta deveria seguir ordinariamente o que foi definido como prioritrio na Agenda
Nacional de Meio Ambiente, incorporando-se o que for deliberado como urgente.
Como a agenda no vem sendo seguida, alguns entrevistados apontam que vem
ocorrendo um excessivo direcionamento da pauta e da agenda de prioridades por
parte do MMA, e que as decises so levadas ao Cipam mais para respaldo que
para uma efetiva discusso. Sugerem que o processo de priorizao deveria ter uma
votao expressa, e que isto fosse feito de preferncia ao trmino de cada plenria,
com a participao de todos, enquanto encaminhamento para a reunio seguinte.
Ainda quanto ao Comit de Integrao de Polticas Ambientais (Cipam), h
queixas recorrentes de que no vem cumprindo a contento seu papel de definio
de prioridades para a pauta e de articulao entre as diversas instncias do conselho.
H, ainda, as recomendaes das conferncias nacionais de Meio Ambiente,
que tambm deveriam servir para orientar as atividades do conselho. Da mesma
forma, contudo, no h uma prtica de consulta a estas recomendaes para
definio das prioridades.
J as reunies preparatrias para as plenrias, iniciativa recente do MMA, so
apontadas como ponto positivo no avano do processo de planejamento. Por serem
conduzidas pela Casa Civil, conferem fora poltica ao Conama, e so consideradas
bastante teis, ajudando a tornar mais gil o processo deliberativo nas plenrias.
No entanto, considera-se que o tempo destas reunies ainda reduzido e que elas
no tm ocorrido em nmero suficiente para evitar os frequentes pedidos de vista,
o que torna mais moroso o processo deliberativo.
Alguns conselheiros argumentam que as preparatrias so teis sobretudo
para o prprio MMA, que pode melhor articular sua posio dentro do governo
federal, evitando divergncias entre seus representantes nas votaes e, ainda,
melhor conhecer a posio dos demais setores e preparar sua estratgia para a
plenria. Cabe acrescentar que as preparatrias no esto previstas formalmente
no regimento, alm de no serem divulgadas no site do Conama, tendo pouca
divulgao para o pblico em geral.
4.1.6 Administrao
Um conselho necessita de uma estrutura administrativa e de apoio eficientes para seu
funcionamento. Este item diz respeito a elementos como recursos e logstica para alcanar
este objetivo, bem como ao pessoal tcnico e de apoio capacitados disposio do conselho.
A administrao do Conama, feita por sua secretaria executiva, pode ser
considerada um dos pontos fortes do conselho, visto que o Departamento de
Apoio ao Conama (DConama) bem avaliado e elogiado por seus conselheiros,
alcanando o ndice de 94% de aprovao nas respostas do questionrio, o que foi
referendado pelas entrevistas.
A organizao de reunies em suas diversas instncias (plenria, CTs e GTs);
a organizao de pautas; a disseminao de informaes entre os conselheiros; a
organizao de documentos, atas, calendrio e informativos; e a disponibilizao
de informaes no site um dos mais acessados do MMA so algumas das tarefas
eficientemente executadas por essa secretaria.
Mesmo no contando com a quantidade ideal de recursos humanos e de
estrutura fsica (salas, espao fsico e equipamentos), considera-se que o DConama
vem respondendo a contento complexa tarefa de administrar um dos maiores
conselhos federais do pas, com seus 108 membros e um denso calendrio de reunies.
4.1.7 Estrutura
A anlise da estrutura do Conama diz respeito ao funcionamento de suas diversas
instncias: plenrias, cmaras tcnicas (CTs) e grupos de trabalho (GTs), entre outros.
Na estrutura do Conama, observa-se a necessidade de reestruturao e
fortalecimento das cmaras tcnicas e dos grupos de trabalho. A queixa principal
dos conselheiros que o trabalho dos GTs e CTs pouco valorizado, e que apenas
uma parcela deles participa destas instncias seja por falta de tempo, seja por
falta de recursos para as viagens. Em geral, os representantes que mais participam
so os do MMA, do setor produtivo e dos ministrios diretamente interessados

na temtica em pauta. As entidades ambientalistas tm participao menor,
principalmente nos GTs.
Dessa forma, o trabalho realizado excessivamente revisado e emendado
em plenrio com frequncia, j que muitos conselheiros tomam contato com as
matrias apenas nas reunies plenrias.
O trabalho nas CTs depende muito do perfil da coordenao que conduz os
trabalhos. De forma geral, o processo considerado moroso: a discusso de uma
resoluo leva de um a quatro anos, em mdia. Como h alta rotatividade entre os
participantes, geralmente os membros no acompanham o ciclo de uma proposio
do incio at o fim, e o processo recomea de forma recorrente. H tambm queixas de
que nos GTs e nas CTs, que deveriam ser estritamente instncias tcnicas, ainda se
verifica embate poltico com frequncia. O nmero de CTs tambm considerado
excessivo, e algumas raramente se renem.
Registram-se reclamaes ainda no que se refere ao trmite entre as CTs
e a Cmara Tcnica de Assuntos Jurdicos (CTAJ). Conselheiros entrevistados
relatam que h casos em que a CTAJ indefere uma proposta que vem sendo
discutida h anos, quando o ideal seria que j se tivesse se manifestado previa-
mente quanto admissibilidade das propostas. Em outros casos, a CTAJ muda
resoluo debatida na CT com foco tambm em questes de mrito, e no
apenas jurdicas e esta termina por ser encaminhada diretamente para a
plenria, ainda que a CT de origem no concorde com as modificaes da CTAJ.
Neste caso, os conselheiros argumentam que, antes do encaminhamento plenria,
o correto seria a resoluo retornar CT de origem para que se chegasse a um
consenso sobre as mudanas.
Um ponto considerado positivo no trabalho das CTs reside em seu carter
democrtico, dado que a palavra aberta a todos os interessados, ainda que o voto
seja restrito. Como o nmero de membros reduzido a dez, h casos em que
setores interessados diretamente na matria em discusso no podem votar por no
terem assento naquela cmara. Neste caso, considera-se que o nmero de assentos
nas CTs deveria aumentar, e que determinados setores deveriam ter um assento
permanente nas CTs a eles diretamente relacionadas.
Quanto s plenrias, observou-se que elas devem melhorar em muitos aspectos.
Alguns conselheiros apontam que vrias matrias no esto chegando maduras a
esta instncia, o que acarreta constantes pedidos de vista e o esvaziamento da pauta
da plenria. Consequentemente, a falta de uma pauta consistente e substancial para
os dois dias de plenria tem levado tanto a um baixo quorum quanto a prejuzos
nas deliberaes.
Alguns conselheiros argumentam, embora no seja consenso entre eles, que o

trabalho em plenrio poderia ser mais eficiente e produtivo caso, tal como ocorre
no Congresso Nacional, algumas matrias pudessem ser aprovadas nas CTs sem
necessidade de submisso plenria.
Conforme observado anteriormente, nas plenrias as matrias so alvo de um
nmero excessivo de emendas e de discusso de detalhes tcnicos, o que chega a
descaracterizar o trabalho original realizado pelas CTs quando no ocorre de as
propostas serem derrubadas pela apresentao de um substitutivo total. Considera-se
que a plenria deveria concentrar o foco em seu papel de instncia poltica, com a
funo primordial de analisar as motivaes, as consequncias polticas, e os impactos
das resolues. Ou seja, deveria servir principalmente para os fundamentos gerais
das resolues, concedendo os aspectos mais tcnicos aos GTs e CTs.
Para alguns conselheiros, a frequncia trimestral de plenrias seria insuficiente
para cumprir a extensa pauta de deliberaes. Esta frequncia deveria ser aumentada,
sobretudo se o Conama pretende incorporar em sua agenda a discusso de temas
estratgicos da poltica ambiental. Os conselheiros tambm indicam, enquanto
sugesto de melhoria, que gostariam de ver mais agilidade nas plenrias, com
maior controle da apresentao de moes e da utilizao da tribuna livre (tempo
destinado livre manifestao nas plenrias).
Alm disso, observou-se que a pauta e os subsdios para discusso nas diversas
instncias do Conama deveriam ser remetidos com maior antecedncia, e que a
primeira deveria ser mais bem articulada para que as reunies agendadas cheguem
a cumprir os dias programados, evitando-se desperdcio de recursos e de tempo no
deslocamento dos conselheiros.
Quanto ao Comit de Integrao de Polticas Ambientais (Cipam), observou-se
que no vem cumprindo a contento seu papel de articulao entre os diversos
conselhos da rea ambiental e dos vrios ministrios que atuam em polticas setoriais
que impactam o meio ambiente.
4.2 Quem participa
4.2.1 Quantidade
A quantidade de participantes um fator importante no processo participativo: por
um lado, uma maior quantidade possibilita uma participao mais ampla; por outro,
um nmero excessivo pode tornar o processo decisrio mais moroso e mais difcil de
gerir e organizar. Desta forma, desejvel alcanar um nvel timo ou um ponto de
equilbrio no qual a quantidade seja mxima quanto diversidade e representatividade,
e dentro de limites que permitam a fluidez do processo decisrio e a melhor
governabilidade do conselho.
Cerca de 60% dos conselheiros consideram a quantidade de assentos como

satisfatria. No entanto, uma parcela significativa avalia o nmero de conselheiros
como muito grande, o que geraria dificuldades para o debate, bem como induziria
a uma baixa frequncia relativa, tendo influncia sobre o quorum do conselho.
Esta posio corroborada pelo Departamento de Apoio ao Conama (DConama),
que tambm considera grande o nmero de conselheiros, o que dificulta o trabalho
administrativo e torna problemtico atingir o quorum mnimo de 52 conselheiros.
Observa-se, entretanto, que a questo de difcil equacionamento e negociao,
uma vez que todas as revises anteriores na composio do Conama levaram
ao acrscimo no nmero de conselheiros. Alguns conselheiros apontaram que a
reduo deveria atingir a bancada do governo federal, nos rgos menos relacionados
temtica ambiental. Outros argumentam que seria possvel diminuir tambm o
nmero de representantes estaduais, cuja representao poderia passar a ser feita,
por exemplo, por regies.
No entanto, as instituies que alcanaram representao no Conama, mesmo
que no sejam assduas no processo, dificilmente aceitam, em nome de uma
composio mais enxuta e eficiente do conselho, abrir mo desta representao e
da parcela de poder que esta lhe confere.
4.2.2 Diversidade e equilbrio na composio dos setores

Um processo participativo possui maior qualidade democrtica ao incorporar a
diversidade da sociedade sobre a qual se desenvolve, isto , quando os distintos
grupos sociais e os seus diferentes interesses esto representados no processo.
Como visto, no Conama esto representados cinco grandes setores: governo
federal (39 conselheiros); governos estaduais (27 conselheiros); governos municipais
(oito conselheiros); entidades empresariais (oito conselheiros) e entidades de
trabalhadores e da sociedade civil (22 conselheiros), alm dos conselheiros sem
direito a voto (trs conselheiros). A diversidade de setores est presente no
Conama e os dados da pesquisa apontam que 60% dos conselheiros a consideram
adequada. Alguns conselheiros enfatizaram a diversidade como um dos principais
pontos fortes do colegiado.
Contudo, h uma visvel insatisfao dos conselheiros (61%) quanto ao
acentuado desequilbrio na composio entre entidades governamentais e no
governamentais no Conama: cerca de 70% dos membros representam o governo
(federal, estadual e municipal) e em torno de 30% o setor no governamental
(entidades ambientalistas, sindicatos, empresas, academia, comunidades tradicionais
e indgenas). A insatisfao quanto ao nmero de conselheiros maior entre
os representantes de governos municipais, do setor produtivo, de entidades de
trabalhadores e da sociedade civil. A reviso da composio do conselho foi uma
proposta de melhoria frequentemente indicada pelos conselheiros. Considera-se

que um maior equilbrio de foras entre os setores na composio do Conama
seja desejvel, uma vez que, por princpio, os conselhos so institudos pelo poder
pblico com o intuito de ouvir a sociedade em todos os seus setores.
Observa-se que de fato a representao municipal, mesmo com a participao
da Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA)
e da Confederao Nacional dos Municpios (CNM), ainda deficiente diante
do universo de quase 5 mil municpios brasileiros.
O setor produtivo, por sua vez, apesar de reduzido numericamente, tem a
vantagem de ser bem articulado entre si, preparado tecnicamente contando com
a ajuda de especialistas, quando necessrio , e frequentemente presente em todas
as instncias do conselho. Alm disso, o setor sempre busca articular alianas com
outros setores para fortalecer sua posio.
No setor da sociedade civil, alguns de seus representantes, bem como o do
Ministrio Pblico, apontaram em suas entrevistas que as organizaes trabalhistas
no deveriam estar computadas no bloco da sociedade civil, devendo ser deslocadas
para o setor produtivo. Considerou-se desejvel, ainda, que o Conama contasse
com maior participao do setor acadmico e de pesquisa em sua composio.
4.2.3 Representatividade
Em conselhos como o Conama, alguns participantes representam instituies ou um
conjunto de atores organizados. Neste caso, um critrio de qualidade democrtica
consiste em garantir que os representantes sejam realmente portadores de um discurso
coletivo, isto , que ouam e deem retorno a suas bases. Neste critrio consideram-se
aspectos como fluxo de informaes entre os representantes e representados, forma de
eleio dos representantes, e fidelidade do discurso dos representantes diante do discurso
da instituio.
A grande maioria dos conselheiros (75%) afirmou possuir uma base de apoio,
ou seja, um grupo de pessoas que representa. Destes, 59% afirmam se reportar a esta
base para tomar decises e inform-las sobre o andamento dos atos do Conama
principalmente via e-mail/lista de discusso, reunies presenciais, conversas pessoais
e telefonemas. Contudo, digno de nota a proporo de conselheiros (25%) que
no conta com nenhuma base de apoio ou desconhea a questo.
Considera-se que este fluxo com a base de grande importncia para o sucesso
do fator representatividade, tanto no que se refere prestao de contas sobre a
atuao do conselheiro, como construo de articulao com os demais setores,
ao relato sobre os debates e as deliberaes do conselho, e definio da posio
da entidade representada sobre as questes em pauta.
Um ponto que poderia auxiliar no controle e na transparncia da atuao dos

representantes pelas suas bases seria a instituio do voto nominal, de modo que
se pudesse acompanhar a posio de cada um nas diferentes temticas deliberadas.
No entanto, para se viabilizar a prtica da votao nominal seria necessrio um
investimento considerado sobremaneira alto (painel eletrnico), tendo em vista a
morosidade caracterstica do voto em urna.
Quanto forma de eleio dos representantes, os comentrios dos entrevistados
apontaram divergncias sobre os critrios adotados para a escolha de conselheiros da
sociedade civil. A eleio dos representantes com base no CNEA considerada salutar
e positiva por parte dos representantes dos demais setores. Contudo, os prprios
representantes da sociedade civil argumentam que o CNEA no expressa a maioria das
entidades ambientalistas brasileiras. Alm disso, consideram que o voto deveria ser secreto e
no aberto e via internet, como na atualidade , a fim de assegurar um processo
eletivo mais isento. Alguns representantes da sociedade civil consideram, ainda, que
no deveria haver indicao da Presidncia da Repblica para a ocupao de vagas na
sociedade civil, j que isto poderia criar um vnculo da entidade com o governo federal.
Representantes dos setores governamentais e produtivos sugerem adotar, como
critrio eletivo para as entidades ambientalistas, uma abrangncia de atuao nacional
ou, no mnimo, regional. A falta deste critrio estaria acarretando a participao
de entidades com atuao mais limitada, de nvel local, em detrimento de orga-
nizaes com uma esfera de ao mais abrangente, de nvel nacional ou regional.
4.2.4 Grau de abertura do processo

Os processos participativos podem ser abertos a todos os cidados ou restritos a seus participantes.
Em princpio, abrir os processos a maior nmero de cidados-alvo, isto , queles ao qual
se dirigem as decises do colegiado, tende a melhorar sua qualidade democrtica.
O Conama considerado, de forma geral, um conselho bastante aberto, no
qual a participao em reunies de suas diversas instncias acessvel para todos
os interessados, tudo pblico e colocado para acesso via internet.
Entretanto, a participao do pblico em geral nos debates e mesmo a
divulgao de seus atos na imprensa no vm sendo to significativas quanto seria
desejvel. Portanto, parece haver uma deficincia no que se refere divulgao dos
trabalhos do Conama nos meios de comunicao e a uma promoo mais ampla
do debate pblico no conselho.
4.2.5 Consenso
Um processo participativo que possui acordo entre os seus membros e consegue atingir
com frequncia o consenso em suas decises tem mais possibilidades de xito do que um
processo questionado periodicamente, trazendo impedimentos ou obstculos que tornam
suas deliberaes mais morosas.
A busca de consensos em um grande conselho como o Conama, com 108

membros representantes de cinco diferentes setores, no uma tarefa simples.
Muitas vezes as vises so antagnicas, dificultando o alcance de um ponto comum.
Alguns conselheiros consideram que devido disputa de interesses irreconciliveis
no existe a possibilidade de um amplo consenso no conselho.
Ao mesmo tempo, contudo, a tentativa de conciliar todos os interesses no
seria necessariamente benfica ou desejvel para a qualidade das resolues, j
que a busca pela incorporao de todos os interesses pode resultar em resolues
(ou outros atos) com carter demasiado generalista e reduzida efetividade.
O consenso no Conama, quando ocorre, tende a ser alcanado mais facilmente
dentro de cada setor. No entanto, esta no uma regra geral. No governo federal,
por exemplo, com frequncia ocorrem divergncias entre seus representantes e pos-
turas contraditrias entre os diversos ministrios. J o setor produtivo geralmente
discute sua posio previamente e consegue apresentar uma posio consensual
nas diversas instncias do Conama. A sociedade civil, por sua vez, vem atuando
de forma dividida e pouco articulada. Enquanto alguns de seus segmentos atuam
como oposio ao governo e ao setor produtivo, outros fazem parcerias com estes
setores em determinados assuntos.
Verificam-se, com certa regularidade, embates e atritos entre setores com
posies divergentes. Em geral, quando o setor mais numeroso (sozinho ou
em alianas com outros setores) no consegue convencer pelo dilogo, opta
por sobrepujar pelo voto a posio divergente, sem que ambos cheguem a um
consenso. Nas palavras de um conselheiro representante do governo federal:
no Conama deveria haver mais discusso e consenso, e no um plebiscito onde
se aprova por maioria simples. De um modo geral, as representaes que tm
mais interesses diretos no assunto em pauta buscam mais a articulao, enquanto
as representaes que tm menos interesses imediatos se articulam menos.
Outro fator que dificulta a construo do consenso a disponibilidade
limitada dos conselheiros para participarem de CTs e GTs, j que a agenda nestas
instncias intensa, com a ocorrncia de diversas reunies semanais. Assim, dada
a impossibilidade de comparecimento com assiduidade nas instncias nas quais as
propostas preliminares so construdas, os debates nas reunies plenrias se tornam
mais complexos e entram, muitas vezes, em mincias tcnicas.
Dessa forma, a dificuldade de consenso tende a tornar o processo moroso a
deliberao sobre uma resoluo leva de um a cinco anos, em mdia. De fato,
27 conselheiros apontaram a divergncia nas opinies dos conselheiros como uma
das dificuldades enfrentadas pelo Conama.
Mesmo com estas dificuldades, muitos conselheiros afirmaram que o respeito entre
os pares nos debates e a busca de consensos , ainda, um dos pontos fortes do conselho,
pois considera-se que os debates so teis para alavancar o debate ambiental no pas.
4.3 Temtica do conselho
4.3.1 Relevncia
A participao em um conselho deve se aplicar a temticas relevantes para a sociedade.
Os processos participativos podem contribuir para a eficcia das polticas pblicas quando
tratam de temas relevantes para os cidados. Neste item, procura-se responder a questes
como: a temtica est presente na agenda poltica nacional? Como a sociedade percebe a
relevncia dos temas discutidos no conselho? Quais os recursos e as polticas impactados
pelos atos emanados pelo conselho?
De forma geral, o Conama considerado um rgo respeitado, legtimo
e influente: 99% de seus conselheiros avaliam que as resolues do colegiado
possuem efeito concreto para a melhoria da gesto ambiental no Brasil e, entre os
pontos fortes do conselho, so apontados sua legitimidade, o poder legal de suas
resolues, e a sua influncia nas polticas pblicas ambientais.
Alm disso, a pesquisa aponta que 93% dos conselheiros consideram que o
Conama influencia as polticas do MMA. J em relao agenda do Congresso
Nacional e opinio pblica em geral, a influncia do conselho considerada
reduzida por 58% e 65% dos conselheiros, respectivamente.
importante assinalar que o fato de o Conama no discutir os temas estratgicos
considerados mais relevantes na poltica ambiental do pas, uma de suas competncias,
foi recorrentemente mencionado nas entrevistas realizadas como um dos pontos nos
quais o conselho precisa se fortalecer.
4.3.2 Capacidade de interveno

Os resultados alcanados por um conselho devem abordar temas que esto no mbito
da capacidade de interveno de seu pblico alvo. No caso do Conama, busca-se
verificar, entre outros elementos, se o Sisnama, em seus diversos nveis, responsvel pela
implementao de grande parte dos atos emanados pelo colegiado, possui capacidade
de interveno para aplicar as decises do conselho.
O fortalecimento do Sisnama uma das competncias do Conama. Sabe-se
que h uma carncia de fortalecimento institucional do Sisnama, principalmente
nos rgos municipais.
Dentro do Sisnama, os representantes dos governos estaduais, de forma geral,
conformam os filtros essenciais do que aplicvel ou no nas matrias propostas no
Conama. Como so, junto com os governos municipais, os principais responsveis
pela implementao, acabam por assumir a tarefa de monitorar constantemente

os possveis impactos e implicaes de uma proposta, indicando se so factveis
em uma interveno prtica.
Dado que nem sempre esse monitoramento da factibilidade das resolues
ocorre com a eficincia necessria, na prtica os rgos estaduais de meio ambiente
(Oemas) so tambm os primeiros a se tornarem inadimplentes no cumprimento
de algumas resolues. No entanto, de forma geral, os entrevistados consideraram
que a maioria das resolues do Conama vem sendo implementada, com maior ou
menor grau de dificuldade, trazendo mudanas significativas na gesto ambiental
do Sisnama.
4.4 Condies para participao
4.4.1 Conhecimento da temtica e linguagem tcnica

A qualidade democrtica do processo ser maior se houver domnio e conhecimento
tcnico sobre os assuntos tratados no conselho, bem como da linguagem utilizada nas
suas discusses e deliberaes.
Os dados da pesquisa revelam que grande parte dos conselheiros (88%) considera
que os assuntos tratados no colegiado no so plenamente compreendidos por
todos os pares, apesar do alto nvel de qualificao dos conselheiros (91% possuem
nvel superior). Quanto ao domnio da linguagem utilizada, 74% informam que
no a dominam plenamente.
Ainda segundo os conselheiros, essas dificuldades se devem, principalmente,
aos seguintes fatores: a alta complexidade da linguagem tcnica utilizada (ambiental
e jurdica), a ampla diversidade dos assuntos tratados, e a grande rotatividade dos
membros no conselho. Alm disso, torna-se necessrio um razovel conhecimento
do regimento interno para atuar com desenvoltura no colegiado.
Aqueles que podem recorrer a assessores jurdicos e especialistas tcnicos,
como o setor produtivo, contam com este auxlio. O MMA tambm se vale da
assessoria de sua prpria equipe e de tcnicos de seus rgos vinculados, princi-
palmente o Ibama.
Uma parcela dos representantes das entidades de trabalhadores e da sociedade
civil, outra dos representantes oriundos de ministrios no diretamente relacio-
nados rea ambiental, e ainda outra de representantes de governos municipais
parecem ser as mais afetadas pela dificuldade de compreenso dos assuntos e da
linguagem utilizada.
Como h dificuldade de compreenso sobre algumas propostas, muitos conse-
lheiros no alcanam o necessrio aprofundamento para tomar uma posio prpria,
e acabam, via de regra, acompanhando o voto dos setores com os quais tm afinidade.
Uma atenuante desta dificuldade seria o prprio processo de construo das
propostas, que por ser longo e mesmo moroso, permite aos conselheiros ter mais
tempo para amadurecer sua compreenso sobre as matrias em tramitao. Alm
disso, segundo depoimentos, seriam necessrios maior disciplina e compromisso
por parte dos conselheiros em estudar as proposies antecipadamente para melhor
entenderem o assunto e se posicionarem.
Para alguns entrevistados, o estabelecimento de uma assessoria tcnica e jurdica
por parte do DConama, com a finalidade de solucionar dvidas dos conselheiros,
poderia ser um elemento atenuante dessas dificuldades. Outra possibilidade seria
a promoo de um programa de capacitao de conselheiros. Entretanto, ao optar
por tal programa, fundamental levar em conta a durao do mandato e a natural
rotatividade de conselheiros.
4.4.2 Capacidade de proposta e deliberao

importante que a capacidade de proposta e deliberao em um conselho seja exercida
de forma democrtica por todos os setores representados, de modo que todos tenham
igualmente voz e espao para manifestar suas ideias. Para tanto, so desejveis mecanismos
de apoio e tcnicas de deliberao eficientes para que todos os setores estejam aptos a
contribuir com propostas de nvel adequado.
Quanto capacidade de proposta, o MMA a instituio que mais prope
matrias e consegue prioriz-las na pauta ou nas discusses, utilizando, quando
necessrio, o regime de urgncia.
Entre os estados, observou-se uma ntida liderana por parte do estado de So
Paulo quanto capacidade de apresentar propostas. Muitas resolues so inspiradas
no conselho de meio ambiente paulista, e a Companhia Ambiental do Estado de
So Paulo (CETESB) referncia constante como assessoria tcnica ao conselho.
As entidades de trabalhadores e da sociedade civil e os governos municipais
vinham tendo uma participao limitada na apresentao de propostas. O setor
produtivo, segundo seus representantes, desempenha um papel de carter mais
reativo, tendo pouca participao em proposies. Embora com uma participao
minoritria, o setor produtivo consegue manter um debate de alta qualificao
tcnica, j que conta com o apoio da participao de especialistas por eles indica-
dos e financiados nos GTs e CTs. Com esta estratgia, o setor busca defender seus
interesses, posto que, na maior parte das vezes, deve arcar com custos econmicos
para se adaptar s novas exigncias definidas nas resolues.
A sociedade civil , neste ponto, o setor mais fragilizado, pois, de modo
geral, no consegue apresentar propostas de resolues devido falta de apoio
tcnico de especialistas que possam assessor-la para um debate mais qualificado.
Assim, acaba participando mais (tendo mais voz) em atos como moes e em
discursos na tribuna livre, e participao minoritria na proposta de resolues
o produto considerado com maior impacto e efetividade no Conama.
Alguns conselheiros sugerem que seria positiva a participao de outros organismos
tcnicos e de pesquisa governamentais que poderiam prestar assessoria tcnica
ao Conama tais como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa),
o Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA), o Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (INPE) e o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
(INMETRO). Na atualidade, rgos estaduais reconhecidos, como a CETESB,
vem se somando ao MMA e ao Ibama para prestar assessoria tcnica ao conselho.
Como ponto positivo do processo deliberativo, quinze conselheiros apontaram,
em livre resposta, a oportunidade de articulao e debate entre os diversos setores
representados no Conama.
Ainda no mbito dos mecanismos de deliberao, alguns conselheiros argu-
mentam que o tempo mal administrado no Conama, o que leva morosidade no
processo deliberativo. Indicaram, tambm, como sugestes de melhoria: a realizao
de reunies descentralizadas pelo pas; mais espao para articulao e dilogo entre
os setores; e melhor definio do tempo utilizado para discusso em alguns casos
considerado excessivo e, em outros, insuficiente. Alm disso, observam que deveria
haver maior controle de presena em plenrio.
4.4.3 Qualidade da informao

Um bom processo participativo deve oferecer aos participantes a informao necessria
(clara e til) para poder opinar e decidir. necessrio, tambm, que se utilizem os
canais adequados para fazer chegar a informao ao pblico alvo ao qual se destinam
os atos emanados pelo conselho.
Os conselheiros se ressentem da falta de acesso a informaes atuais e qualifi-
cadas para apoiar a tomada de deciso, tal como o acesso a consultorias e pesquisas
focadas em reas temticas que estejam em discusso. Alguns sugerem que seria
desejvel a presena de um quadro de especialistas e acadmicos de todo o pas
no restritos aos quadros do MMA e Ibama disposio do conselho para serem
consultados e prestarem informaes quando necessrio.
Um conselheiro do setor governamental sugeriu que sempre houvesse uma nota
tcnica, preparada pelo MMA ou Ibama, para subsidiar e orientar os conselheiros
sobre o que existe de informao sobre os temas em discusso nas vrias instncias
tcnicas (CTs e GTs). H queixas, ainda, quanto falta de informaes sobre as
discusses e articulaes que acontecem antes da plenria e de maior transparncia
com relao aos critrios utilizados para definir a pauta e as matrias abordadas.
De acordo com o prprio DConama, a questo da comunicao com os

conselheiros e a sociedade j foi melhor. Existia o Informe conselheiros (boletim de
notcias) e o Fale conosco (para atendimento ao pblico), atualmente desativados.
No momento, h apenas um e-mail institucional para a comunicao com a sociedade.
4.4.4 Capacitao tcnica e em cultura participativa

Um processo participativo tende a ter maior qualidade se consegue capacitar os
participantes de forma concreta para exercer o papel que lhe cabe no processo.
Esta capacitao inclui, entre outros elementos: capacidade de expresso, conhecimento
das regras de funcionamento do conselho (regimento interno) e conhecimento tcnico
da temtica discutida. Alm disto, desejvel que o processo contribua para gerar
uma cultura poltica participativa, fortalecendo a participao cidad.
Conforme dados levantados na pesquisa, os conselheiros possuem uma
escolaridade elevada, j que cerca de 94% possuem ensino superior completo
71% possuem ps-graduao em andamento ou concluda. Alm disso, prevalecem
pessoas na faixa etria acima de 41 anos, o que pressupe certa experincia
acumulada, e com nvel de renda elevado. Estes fatos, em seu conjunto, criariam
uma base favorvel a uma participao qualificada dos conselheiros, considerando
que a renda elevada tambm contribui para que os conselheiros possam investir
na prpria capacitao.
Contudo, deve-se considerar que se a formao do conselheiro no estiver
relacionada temtica do colegiado, continuar a haver um desnvel de informao
importante a ser considerado, que deveria ser suprido por algum tipo de capacitao
tcnica especfica na rea de meio ambiente.
O Conama no possui um programa estruturado de capacitao tcnica de
conselheiros. Alguns deles apontaram que seria muito importante que o Conama
organizasse um programa permanente de capacitao, que inclusse eventos como
cursos, rodadas acadmicas, ciclos de estudo e visitas tcnicas a projetos focados
em temticas que estejam na pauta do conselho. Uma slida capacitao impor-
tante no apenas para o papel de formular resolues, mas tambm para que seus
conselheiros possam discutir polticas ambientais estratgicas.
Quanto capacitao em cultura participativa, nota-se que acontece como
uma decorrncia do processo, no havendo uma contribuio significativa da
Secretaria Executiva do Conama para o aprimoramento neste quesito.
Os dados obtidos revelam que a maioria dos conselheiros do Conama recente
no colegiado: 37% esto no conselho h menos de trs anos, sendo que outros
20% participam no Conama h mais de sete anos, o que indica uma composio
mista quanto experincia de participao. Deve-se observar que a maioria (75%)
participa na atualidade ou j participou de outros conselhos, podendo-se presumir

que ali tenham obtido experincia participativa prvia.
Destaca-se, ainda, que os conselheiros consideram que o Conama um
conselho legtimo, democrtico e participativo. Tais caractersticas contribuem,
positivamente, para a formao em cultura participativa dos seus atores.
5 RESULTADOS ALCANADOS PELO CONAMA

Um processo participativo bem-sucedido pressupe o alcance de resultados
substantivos do ponto de vista quantitativo e qualitativo que respondam
aos objetivos propostos inicialmente para o frum participativo. Alm disso,
a efetividade destes resultados que no caso do Conama se traduz em seus atos
(resolues, moes, recomendaes e proposies) deve ser medida em funo
da avaliao de sua implementao.
Busca-se, portanto, destacar os resultados alcanados pelo Conama a partir
da anlise de trs elementos: i) resultados substantivos; ii) implementao;
e iii) avaliao de resultados. Adianta-se, no entanto, que a anlise dos dois
primeiros elementos (resultados substantivos e implementao) afetada por
deficincias quanto ao terceiro elemento (avaliao) na estrutura do Sisnama,
como ser visto adiante.
5.1 Resultados substantivos

Observou-se que o Conama vem atuando principalmente na sua funo de
normatizao, por meio da elaborao de resolues que so aplicveis em nvel
nacional e contribuem para a formao do regramento que compe o Direito
Ambiental brasileiro at o momento, j foram editadas 461 resolues,6 consideradas
seu principal produto. De fato, nas 26 entrevistas qualitativas realizadas pelos
autores (Fonseca e Moura, 2011), seus conselheiros reconheceram, de forma
praticamente unnime, a importante contribuio das resolues para a poltica
ambiental brasileira.
Entre as questes que foram objeto de deliberao por parte do conselho,
destacam-se as seguintes temticas: controle da poluio veicular; regulamentao
das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente; licenciamento
ambiental; estabelecimento de padres de qualidade das guas; proteo dos biomas e
definio de critrios visando preservao de reas especialmente protegidas;
e regras para a destinao ambientalmente adequada de resduos, em especial os
provenientes dos servios de sade, as pilhas e baterias, os pneus, e aqueles
provenientes da construo civil.
6. Dados de: <http://www.mma.gov.br/port/conama>. Acesso em: 23 jan. 2014 .

Nos primeiros anos de atuao do conselho, destacavam-se as normas voltadas

proteo de ecossistemas, com a criao de reas especialmente protegidas, pre-
valecendo as chamadas agendas verde e azul. Com a intensificao do processo de
urbanizao e o maior crescimento econmico do pas, a agenda marrom voltada
para o controle da poluio, saneamento e licenciamento ambiental gradativamente
ganha espao, devido necessidade de controlar os nveis de poluio nas cidades
e a degradao advinda do processo produtivo (Conama, 2008b).
Tiveram grande repercusso as resolues voltadas para a agenda marrom
relacionadas com a normatizao do licenciamento ambiental. Entre as mais
impactantes positivamente na gesto ambiental do pas encontram-se a Resoluo
no 01/1986, pioneira ao estabelecer importantes referncias para o licenciamento
ambiental como os Estudos e o Relatrio de Impacto Ambiental (EIA-Rima)
seguida, em 1997, pela Resoluo no 237/1997, que estabeleceu critrios para o
compartilhamento do licenciamento entre os entes federados.
A qualidade tcnica das resolues considerada, por 82% dos conselheiros,
como satisfatria, embora haja algumas crticas quanto qualidade da redao e
da tcnica legislativa empregada. Problemas so apontados, tambm, em alguns
dos parmetros de mensurao, que alguns conselheiros consideram importados
de outros pases e no adaptados realidade brasileira (Fonseca e Moura, 2011).
Algumas resolues preveem, no prprio texto, revises peridicas.
Mas quando necessrio devido a equvocos em seu contedo tcnico ou
jurdico, por problemas de aplicao prtica ou, ainda, por estarem desatu-
alizas , as resolues so revisadas. Este processo vem ocorrendo com certa
frequncia e d s resolues a vantagem da flexibilidade, quando se compara
dificuldade de se alterar uma legislao, por exemplo.
Cerca de 60% dos conselheiros consideram que as decises tambm possuem
um efeito importante, alm de boa qualidade tcnica, embora no se tenha um
monitoramento sobre os efeitos das decises. No entanto, os demais atos do Conama
no so considerados to efetivos pelos conselheiros: esta porcentagem cai para 42%
no que se refere s recomendaes, 39% quanto s proposies, e para apenas 30%
no que diz respeito s moes (Fonseca e Moura, 2011).
Ainda quanto s moes, observou-se que a maior parte reveste-se de uma
dimenso poltica, e geralmente emite crticas ou denncias ao prprio governo.
Outras so relativas a questes pontuais ou locais que no so de conhecimento da
maioria dos conselheiros, dificultando seu posicionamento. Dado que o Conama
um rgo do Executivo e de assessoramento ao governo, conselheiros do setor
governamental consideram que tal posio do conselho levaria a constrangimentos
entre os representantes do setor. Alguns conselheiros consideraram que as moes
deveriam ter direito de resposta por parte daqueles a quem se dirigem, ou serem
encaminhadas pelos conselheiros que as propem diretamente aos seus destinatrios,

sem que a plenria tenha que emitir parecer favorvel ou contrrio. Alguns
conselheiros dos setores governamental e produtivo reclamam de que bastam
dez assinaturas para que uma moo seja votada, o que tende a tornar excessivo
o nmero de propostas de moes. Alm disto, estas no so previamente
discutidas e tenderiam a desviar o foco das resolues (Fonseca e Moura, 2011).
5.2 Implementao de resultados

A implementao de resultados, no caso do Conama, diz respeito no apenas ao
cumprimento de seus atos que se referem poltica ambiental strictu sensu, mas
tambm s polticas transversais com as quais se articula. Cabe perguntar, assim,
se os seus atos vm sendo acatados pelas instncias institucionais e pelo pblico
alvo pretendido.
Observa-se que algumas resolues so consideradas problemticas em sua
implementao, seja pela dificuldade em aplic-las ao caso concreto ou, mais
comumente, pela baixa capacidade dos rgos ambientais do Sisnama em cobrar
e fiscalizar seu cumprimento o que demandaria, sobretudo, mais pessoal.
Os governos estaduais e municipais so os principais executores das resolues.
Por isto, seus conselheiros muitas vezes questionam algumas delas, afirmando serem
inaplicveis na prtica e demandarem metas progressivas e prazos mais flexveis para
implementao. H queixas de que algumas resolues trazem medidas genricas
que no consideram as especificidades regionais e locais. Em muitos casos, o setor
industrial tambm reclama da dificuldade de implementar de imediato algumas
resolues devido aos custos econmicos e s adaptaes no processo produtivo
que acarretaro s empresas ou aos produtores.
Tais problemas poderiam ser evitados ou minimizados caso houvesse um
estudo prvio sobre o impacto da implementao da resoluo que envolva os rgos
do Sisnama e o setor produtivo. Neste sentido, uma instncia de admissibilidade
tcnica e econmica das matrias, com a anlise a priori quanto ao mrito do que
est sendo proposto e seus impactos em potencial, poderia reduzir a ocorrncia de
problemas de implementao.
Uma questo apontada por alguns conselheiros quanto necessidade
de se aumentar a capilaridade das resolues para que cheguem, efetivamente,
ao nvel municipal. Considera-se que falta maior conhecimento das resolues
no nvel local. Esta tarefa de disseminao cabe principalmente aos estados e
aos representantes municipais do conselho, mas poderia ser impulsionada por
aes especficas da Secretaria Executiva do Conama. Tambm seria desejvel,
para incrementar a implementao das resolues, sua maior divulgao para o
pblico em geral e para setores especficos da sociedade.
5.3 Avaliao dos resultados

Um processo participativo de qualidade deve prever a devoluo ou resposta dos
resultados alcanados para que seus participantes e o pblico em geral os conheam.
Esta prtica avaliativa um elemento fundamental para dar transparncia
e garantir legitimidade ao processo, aumentando a confiana da sociedade em
relao ao conselho.
Uma das principais dificuldades enfrentadas pelo Conama , justamente, a falta
de uma sistemtica de avaliao peridica dos seus atos e resultados, principalmente
das resolues, consideradas como seu principal produto.
Um sistema de avaliao deveria prever a priori, portanto o possvel
impacto tcnico, econmico, e at mesmo poltico de uma resoluo e dos demais
atos do Conama, estabelecendo indicadores e uma sistemtica de monitoramento
para acompanhar o grau de implementao destes atos a posteriori.
Na atual estrutura, cabe ao Cipam, com o apoio da CT de economia e meio
ambiente, realizar sistemtica de avaliao anterior e posterior de todos os atos do
conselho (admissibilidade e pertinncia das propostas de resoluo), o que no
vem sendo cumprido de forma rotineira. Como visto, h crticas de que as reso-
lues esto sendo aprovadas sem uma mensurao dos seus efeitos econmicos e
sociais, alm dos ecolgicos. O setor produtivo se queixa de que os produtores no
conseguem arcar com os custos de se adaptar a uma resoluo. Outras vezes, so
os prprios rgos do Sisnama que no possuem recursos (logsticos e de pessoal)
para fiscalizar e cobrar a implementao de algumas resolues.
Cabe lembrar, ainda, que a avaliao da implementao das polticas
ambientais brasileiras, em sentido amplo, uma das competncias do Conama,
particularmente do Cipam, para a qual tambm no foi criada qualquer siste-
mtica de monitoramento.
6 CONCLUSO E PERSPECTIVAS
O Conselho Nacional de Meio Ambiente , sem dvida, um componente de grande
importncia na estrutura do Sistema Nacional de Meio Ambiente. Como visto, suas
competncias agrupam-se em dois papis principais: um normatizador, ao estabe-
lecer critrios e padres para uma adequada gesto ambiental; e outro de carter
poltico-estratgico, ou seja, de influir na agenda, na articulao e na avaliao das
polticas ambientais, em todos os nveis do Sisnama, visando promover os objetivos
da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Constata-se que a atuao do Conama vem
se concentrando nas atividades relacionadas ao primeiro bloco (tcnico-normativo),
e que as atividades relacionadas ao segundo bloco (poltico-estratgico) no tm
sido um ponto forte nas atividades do conselho.
Pode-se afirmar que as competncias relacionadas ao papel tcnico de esta-

belecimento de normas e critrios para a gesto ambiental esto sendo cumpridas,
ainda que diversas melhorias ainda se faam necessrias no processo decisrio para
a elaborao das resolues. No entanto, o desequilbrio entre o papel tcnico e o
papel poltico-estratgico do Conama latente e deveria receber maior ateno, de
modo a que o conselho cumpra, na totalidade, seus objetivos e suas competncias.
Na avaliao de 93% dos conselheiros, o colegiado vem exercendo influncia
significativa nas polticas pblicas de meio ambiente conduzidas pelo MMA.
Considera-se, no entanto, que o conselho ainda exerce pouca influncia sobre outras
instncias, tais como: agenda do Congresso Nacional; polticas pblicas de outros
ministrios com os quais o Conama se relaciona; iniciativas da sociedade civil;
iniciativas do setor produtivo; e percepo da opinio pblica (Fonseca e Moura,
2011). Esta menor influncia deve-se ao ponto aqui referido em torno de uma
deficiente atuao do conselho em suas competncias de carter poltico-estratgico.
Esta questo principal se desdobra em outros pontos importantes que deveriam
ser aperfeioados no processo poltico-decisrio do Conama, visando melhor
qualidade de suas deliberaes. Estes pontos, conforme a seguir desdobrados, dizem
respeito: i) multiplicidade de assuntos tratados e a problemas com linguagem
tcnica e jurdica; ii) falta de articulao de polticas ambientais; e iii) carncia
de um sistema de monitoramento e avaliao dos atos do conselho.
1) Parte substantiva dos conselheiros apontam a dificuldade de tratar com uma
multiplicidade de assuntos dspares tratados em linguagem tcnico-cientfica e
jurdica sofisticada. Esta uma caracterstica intrnseca ao conselho, visto que
suas competncias incluem regulamentar a legislao ambiental, descrevendo
os padres e mincias tcnicos necessrios. Entretanto, a complexidade da
linguagem tcnico-jurdica pode dificultar a participao plena de muitos
conselheiros (Fonseca, Bursztyn e Moura, 2012). Desta forma, til que o
Conama reflita sobre a possibilidade de manter uma assessoria tcnica aos
conselheiros, com o objetivo de prestar esclarecimentos quanto s temticas
e linguagem utilizada nas atividades do conselho. Outra possibilidade a
estruturao de um programa de capacitao dos conselheiros que considere
a durao do mandato dos conselheiros e a alterao natural de membros
no colegiado.
2) Regimentalmente, a articulao de polticas ambientais, uma das com-
petncias do Conama, est a cargo do Comit de Integrao de Polticas
Ambientais (Cipam). Contudo, considera-se que o Cipam vem cumprindo
apenas uma parcela de suas atribuies, pois no tem atuado fortemente
no sentido de dirimir conflitos entre matrias de interesse de vrias CTs,
bem como de articular com os diversos conselhos da rea ambiental, para
evitar conflitos e sobreposies. Faz-se relevante analisar as causas das

omisses apontadas e identificar propostas para reduzir tais disputas de
interesses, assim como fomentar a articulao das polticas no Conama
tanto internamente quanto entre os demais rgos colegiados ambientais.
3) Embora sejam amplamente legitimadas e reconhecidas, as resolues,
bem como os demais atos do Conama, carecem de um sistema para o
monitoramento e avaliao sistemticos de sua implementao. Este
sistema deve conter, ainda, um mecanismo com a finalidade de construir
cenrios que ajudem a prever os impactos que os atos do Conama podem
vir a ter na realidade econmica, ambiental e social, nos diversos nveis de
governo. O monitoramento e avaliao (M&A) pea imprescindvel para
a melhoria da qualidade dos atos do conselho, favorecendo no s suas
revises mas tambm a definio da agenda de prioridades do colegiado.
Os desafios a serem enfrentados pelo Conama dizem respeito, ainda, necessidade
de tratar com temas da agenda ambiental, complexos e diversificados, que exigem um
tratamento cada vez mais aprofundado e especializado. Sem abandonar questes recor-
rentes, como as relativas qualidade ambiental, ao desmatamento e operacionalizao
do Cdigo Florestal, o conselho vem debatendo temticas mais recentes, tais como:
biodiversidade, mudanas climticas, novas questes urbanas e gesto de resduos slidos,
alm de questes tcnicas relativas s alteraes constantes do processo produtivo.
Os pontos de melhoria apontados e os desafios elencados demandam, sem
dvida, maior reflexo e debate por parte do conselho na busca de novas solues
ou arranjos institucionais que os equacionem. No entanto, as necessrias melhorias
no ofuscam o relevante servio que o Conama vem prestando em mais de trs
dcadas de atuao: a trajetria do conselho tem se mostrado, em seu conjunto,
bem-sucedida e de importncia fundamental para a poltica ambiental brasileira.
REFERNCIAS
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CAPTULO 4
GOVERNANA E SUSTENTABILIDADE DAS POLTICAS PBLICAS

NO BRASIL
Alexandrina Sobreira de Moura
Maria do Carmo Bezerra
1 INTRODUO
As mais de duas dcadas que separam o Brasil do estabelecimento do desenvolvi-
mento sustentvel como um paradigma a ser perseguido pelo conjunto das naes
propiciaram ao pas alguns avanos, muitos desafios e um consenso: a governana
se coloca como a ferramenta crtica para que este paradigma se instale como
dominante em um determinado contexto social.
Isso se coloca tanto no plano das instituies globais e das relaes entre elas,
onde debates vm ocorrendo desde a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento
Sustentvel (CMDS) realizada em 2002 na cidade de Johanesburgo, como inter-
namente a cada nao (Stoddart, 2011).
No Brasil, com a realizao da Conferncia Rio+20 esse tema despontou nova-
mente como objeto de anlise nos diferentes nveis federativos, onde so contabilizados
inmeros relatos que procuram indicar avanos no que vem sendo denominado como
governana ambiental. Uma viso redutora tem levado anlise apenas do arcabouo
legal, institucional e gerencial do setor ambiental, se estendendo, no mximo, aos
planos e s iniciativas para alcance da qualidade ambiental, como resultante da ao
de um nico setor do Estado e da sociedade, o ambiental.
No entanto, a governana promotora do desenvolvimento sustentvel deve
ser vista como a capacidade de insero da ideia de sustentabilidade no conjunto
das polticas pblicas e em suas inter-relaes. A viso setorial que tem dominado
o ambientalismo no Brasil levou a um apartamento e, s vezes, a um conflito entre
a implementao das aes e dos instrumentos da poltica ambiental e as demais
polticas pblicas.
No Brasil, observa-se alguns avanos nas ltimas dcadas, j que a concepo
da poltica ambiental e o exerccio de muitos de seus instrumentos atendem a
prticas democrticas e de descentralizao. De fato, existem conselhos ambientais
em todos os nveis de governo e, nesses conselhos, a sociedade civil est representada.

Os ambientalistas, organizados em organizaes no governamentais (ONGs),
pressionam o Legislativo e o Executivo no sentido de avanar com a agenda ecolgica.
O acesso informao est melhorando, um sistema de estatsticas ambientais1
est sendo desenvolvido e o sistema legal possui os instrumentos para punir crimes
ambientais. Alm disso, tanto o Ministrio Pblico Federal como os ministrios
pblicos estaduais tm sido observadores atentos de prticas ambientais ilegais.
Apesar disso tudo, o pas ainda enfrenta graves problemas ambientais, uma
vez que o desmatamento intransigente, a poluio dos recursos hdricos, do solo
e do ar, a desertificao e outras calamidades ecolgicas afetam as diversas regies.
Na Amaznia e nos Cerrados centrais, a expanso da soja e da criao de gado e a
derrubada ilegal esto destruindo as florestas nativas em um ritmo cada vez mais
veloz; no Nordeste, a desertificao est avanando; nas grandes reas metropolitanas,
o rudo e a poluio do ar pioram a qualidade de vida, sobretudo da populao
desfavorecida. De fato, este aspecto bastante emblemtico, pois associa a deterio-
rao do meio ambiente reinante nas periferias das grandes cidades com a pobreza.
O contraste entre os avanos institucionais e a gravidade dos problemas
ambientais aponta para uma aparente contradio. Este paradoxo contextualizado
neste captulo, que procura entendimento do processo coorporativo e personalista da
definio das polticas pblicas que levam setorializao e falta de coordenao na
tomada de deciso sobre a execuo de planos e aes de promoo ao desenvolvimento.
Com efeito, este quadro explica-se pelos conflitos federativos imputados no
cerne da prpria legislao, na ausncia de transversalidade da poltica ambiental e
no excessivo uso de instrumentos de comando e controle na gesto ambiental.
O conjunto destes aspectos acaba por obstaculizar o processo de governana e leva
ao comprometimento da promoo do desenvolvimento sustentvel.
2 CONCEITOS NORTEADORES DA ANLISE: GOVERNANA E CICLO DE

ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS
H diversas definies de governana, algumas genricas e outras mais especficas.
A Comisso sobre Governana Global (Commission on Global Governance CGG)
das Naes Unidas define governana da seguinte forma:
A soma total dos vrios modos como indivduos e instituies, pblicos e privados,
administram seus negcios comuns. Trata-se de um processo contnuo, por meio do
qual, interesses conflitantes ou diversos podem ser acomodados e uma ao cooperativa
1. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) possui um setor de estatsticas ambientais, tendo produzido,
desde 2002, o Relatrio de Desenvolvimento Sustentvel e realizado pesquisas municipais de meio ambiente, entre
outros estudos.
Governana e Sustentabilidade das Polticas Pblicas no Brasil | 93
estabelecida. Esse processo inclui instituies e regimes formais investidos de poder

para impor a observncia das regras, do mesmo modo que arranjos informais que
pessoas e instituies concordaram em estabelecer ou percebem ser de seu interesse
(Commission on Global Governance, 1995, p. 53).
A governana envolve, portanto, alm das questes poltico-institucionais de
tomada de decises, as formas de interlocuo do Estado com os grupos organi-
zados da sociedade, no que se refere ao processo de definio, acompanhamento
e implementao de polticas pblicas.
Assim, o conceito incorpora questes relativas articulao e cooperao
entre atores sociais e polticos, arranjos institucionais que coordenem e regulem
transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema poltico e, ainda, os mecanismos
tradicionais de unio de interesses, como partidos polticos e grupos de presso,
passando por redes sociais e associaes de diferentes tipos (Hollingsworth, Rogers
e Streeck, 1993).
Diversos autores (Speth e Haas, 2006; Goria, Sgobbi e Homeyer, 2010)
atribuem governana a forma de operacionalizar polticas governamentais
no contexto dos processos decisrios que articulam os diferentes segmentos da
sociedade. As referncias so sobre a capacidade de induzir o processo de desen-
volvimento por meio da construo de espaos de relacionamento entre o setor
pblico, o privado e o terceiro setor.
Portanto, por meio da governana busca-se aumentar a capacidade de processar
as demandas da sociedade e de articul-las com os processos pblicos e privados
de tomada de deciso. Busca-se um equilbrio dinmico entre a eficincia dos
mecanismos burocrticos de gesto e a participao dos setores da sociedade civil
interessados na sustentabilidade do desenvolvimento. Os entes do Estado, em ltima
instncia, prestam conta dos seus atos e da sua eficincia ante as sociedades nacionais.
Para Lenschow (2002), as estruturas atuais de governana do setor ambiental
no se compatibilizam com a natureza interescalar2 e transetorial dos problemas
ambientais. Para tanto, seria essencial uma coordenao horizontal (entre ministrios
ou setores) e vertical (entre nveis) de polticas, sendo necessrios arranjos colaborativos
de um conjunto de atores diversificados e interconectados.
No caso brasileiro, no restam dvidas sobre os avanos que ocorreram no
perodo que vai da Rio-92 em 1992, Rio+20 em 2012, em matria de ajuste
econmico, marcos legais e institucionais em diversas reas das polticas pblicas,
alm da indispensvel consolidao do processo democrtico. Entretanto, em termos
de governana para o desenvolvimento sustentvel enfrentam-se dificuldades em
diversos fatores, entre eles a inexistncia de um processo de planejamento integrado
2. Refere-se s relaes entre os temas globais e locais e de como estes adquirem importncia na natureza das polticas ambientais.
de longo prazo que articule os rgos federais, estaduais e municipais e crie espao
de participao das diferentes organizaes da sociedade na tomada de deciso.
Fica claro que a governana no se limita a um mero problema de gesto e
tampouco de governo. a combinao de estruturas institucionais (regras de jogo
e agncias estatais) com processos participativos que incluem os atores sociais e
os de mercado na definio das polticas pblicas. A governana assim entendida
atribui qualidade ao ciclo de formulao do planejamento e das polticas.
O processo de planejamento pode ser entendido como parte do ciclo de
polticas pblicas. Mesmo que no exista de fato um ciclo puro das polticas
como reza a teoria, pode-se descrever uma srie de fases mais ou menos regulares:
reconhecimento (diagnstico) do problema; sua insero na agenda de governo; a
formulao de uma poltica; o desenvolvimento de instrumentos de ao; a tomada
de deciso estratgica; a implantao e execuo de instrumentos; a avaliao;
e o monitoramento ou controle. Portanto, a ideia do ciclo poltico corresponde a
uma concepo pura que apoia a anlise de padres de processos reais, para se ter
medida de quanto estes se afastam de uma racionalizao desejvel (Frey, 1997).
O pressuposto bsico que h um processo de mtua causalidade entre as
regras institucionais por onde se d o processo decisrio e a dimenso processual
onde comparecem redes polticas de interesse e poder. Assim, pode-se reduzir a
problemtica na determinao das polticas pblicas a trs esferas ou dimenses
de fatores: i) a dimenso institucional e jurdica; ii) a dimenso processual,
compreendendo conflitos negociaes, objetivos e decises; e iii) a dimenso
temtica, constituda por contedos, instrumentos e tcnicas.
O contexto poltico brasileiro conformado no apenas pelas instituies,
mas influenciado por carismas pessoais ou por redes de interesse em troca de apoios
eleitorais. Esta tendncia geral explica mudanas dos rumos polticos em todos os
nveis de governo, com a consequente descontinuidade poltico-administrativa de
uma gesto outra e no curso destas mesmas.
Essa reflexo adquire maior impacto em temas mais recentes na pauta poltica
e na conscincia cidad e, portanto, com estrutura tcnica, legal e institucional
mais frgil e/ou pr-paradigmtica, como o caso do meio ambiente.
3 AVANOS E CONFLITOS NA GESTO AMBIENTAL NO BRASIL

A estrutura bsica da governana do setor ambiental, definida pela Lei no 6938/1981
(Brasil, 1981), da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), possui foco no
Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), do qual faz parte o Conselho
Nacional de Meio Ambiente (Conama). Faz parte desta estrutura, tambm, uma
vasta rede de conselhos estaduais e municipais e comits gestores temticos, como
os de bacias hidrogrficas e de unidades de conservao, entre outros. Estes tm
assegurado mecanismos para o desenvolvimento de uma democracia representativa,

com o estabelecimento de instncias de participao social que legitimam o processo
de construo da poltica ambiental brasileira.
No que diz respeito participao social, a sociedade civil, apesar de estar
presente no Conama, apresenta algumas questes quanto sua representatividade,
tendo em vista que apenas as ONGs ambientalistas tm acesso a esse frum de
discusso e proposio de polticas, o que no garante a necessria contraposio
de ideias e negociao no ciclo de formulao de polticas pblicas.3
A descentralizao, entendida como a transferncia de autoridade e de poder
decisrio para instncias subnacionais, um dos princpios constantes na Constituio
Federal de 1988 (CF/1988). Esta tem sido uma meta perseguida pelo menos nos ltimos
vinte anos, tanto pelo governo federal como pelos estaduais. Entretanto, os resultados
obtidos at o presente momento permitem afirmar que no existe um modelo nico
de descentralizao a ser esboado para todo o espao territorial brasileiro. As diferenas
sociais, econmicas, polticas e culturais levam a experincias de sucessos e insucessos
por algumas Unidades da Federao (UFs) (Scardua, 2003).
Segundo Scardua (2003), a descentralizao da PNMA vem ocorrendo
de forma fragmentada, descontnua e seletiva. Isto decorre de conjunturas
poltico-institucionais, de focos distintos em cada perodo poltico, assim como
de problemas estruturais da formao do Estado brasileiro historicamente
centralizador e patrimonialista.
Tais caractersticas repercutem na falta de estrutura dos governos estaduais e
municipais para assumirem responsabilidades e competncias j definidas ou a serem
regulamentadas na legislao ambiental, gerando obstculos para a implementao
efetiva da PNMA e do Sisnama, com prejuzos para a sociedade e o meio ambiente.
possvel destacar dois fatores que tm se mostrado essenciais para as aes
de descentralizao, com consequentes melhorias da gesto. O primeiro diz respeito
ao desenvolvimento institucional e capacitao, que j vem ocorrendo h mais
de uma dcada por programas federais, com apoio do Banco Mundial, como o
Programa Nacional do Meio Ambiente I e II. Estas aes iniciaram-se com inves-
timentos na melhoria de competncia tcnica e evoluram incorporando a viso
de gesto para o desenvolvimento sustentvel. No se pode deixar de registrar que
ao longo da implementao ocorreram, entretanto, momentos de tutoramento
de aes federais sobre estados e at destes ltimos sobre os municpios, o que
contribuiu para diluir responsabilidades e criar conflitos de gesto.
3. Este um tema polmico, pois no so poucos os segmentos do chamado ambientalismo que acreditam que s
possuem legitimidade para discutir e formular normas e propostas de programas e polticas ambientais os entes do
ambientalismo. Esta se constitui uma viso restrita do conceito de governana, ainda mais em se tratando de meio
ambiente onde as aes para serem efetivas devem contar com o entendimento e adeso dos diferentes setores.
Outro fato a destacar a promulgao da Lei complementar no 140/2011

que regulamenta o Artigo 23 da CF/1988, o qual dispe sobre a competncia
material comum entre os nveis de governo da Federao. Durante o perodo de
discusso da lei referida, processo que durou dez anos, os agentes do Sisnama
criaram fruns de discusso e resoluo de problemas de competncia que foram
institucionalizados pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) por meio da
Portaria no 189/2001, criando as comisses tripartites. Foram criadas a Comisso
Tripartite Nacional (CTN) constituda por trs representantes do MMA, trs
da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) e
trs da Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente (ANAMMA)
e as comisses tripartites estaduais, assim como a Comisso Bipartite do Distrito
Federal, institudas pela Portaria no 473/2003 do MMA.
Entretanto, o prprio MMA (Brasil, 2009), em documento reflexivo sobre a
experincia das tripartites criadas at 2007, reconhece que estas foram implantadas
desprovidas de uma metodologia clara e contnua de articulao para a promoo de
uma gesto ambiental compartilhada. Assim, a maioria funcionou precariamente,
sem focar suas aes nas principais temticas relacionadas gesto ambiental com-
partilhada e no fortalecimento do Sisnama. As comisses tripartites apresentavam
pouca organizao institucional interna e ausncia de uma estrutura de apoio no
mbito federal, o que levou pouca efetividade no alcance dos seus objetivos.
Dessa forma, a ausncia de forte coordenao no prprio setor ambiental
em nveis de governo diferentes e entre os diversos programas federais demonstra
a fraqueza da governana que leva a crer no ser o setor ambiental o que dispe
de condies de atuar como principal articulador para a promoo do desenvol-
vimento sustentvel.
Os conflitos entre as aes voltadas para o desenvolvimento e a aplicao dos
instrumentos ambientais nos diversos nveis de governo podem ser exemplificados no
processo de licenciamento ambiental, o qual vem se mostrando palco de conflitos de
interesse. Este fato demonstra a dificuldade da rea ambiental em coordenar o processo
de desenvolvimento sustentvel. Alm das fragilidades de articulao federativa, como
explicitado, tambm corroboram para esta dificuldade a adoo excessiva de instrumentos
de comando e controle e tambm o processo de formulao de polticas pblicas no
pas, que no insere a dimenso ambiental de forma prvia, na formulao das polticas
setoriais, deixando a gesto do conflito para um setor enfraquecido na estrutura de poder.
A face mais visvel da poltica ambiental acaba sendo o licenciamento ambiental e
a fiscalizao por meio de medidas punitivas, nem sempre executadas, o que aumenta
o descrdito deste instrumento junto opinio pblica. Outros instrumentos de pla-
nejamento ambiental, como a avaliao ambiental estratgica, a avaliao integrada
de bacias hidrogrficas, o zoneamento ecolgico-econmico e o planejamento bior-
regional, poderiam contribuir para a melhoria do planejamento ambiental integrado.
No entanto, encontram-se ausentes da cultura predominante no setor, sendo que

muitos destes instrumentos no contam com o necessrio amparo na base legal.
O quadro atual demonstra uma insero pouco efetiva do planejamento
ambiental na formulao e gesto das polticas setoriais e em aes promotoras do
desenvolvimento de forma geral. Assim, persistem os conflitos entre os interesses
econmicos e governamentais diversos e o setor ambiental.
Assim, atrelar a promoo do desenvolvimento sustentvel unicamente
capacidade de gesto ambiental do governo brasileiro se constitui, alm de
uma reduo de entendimento, na aposta em uma estrutura frgil, que no
tem equacionado ainda nem os seus conflitos internos e que, portanto, no se
habilita ao papel de coordenar as diferentes polticas pblicas para a promoo
do desenvolvimento sustentvel.
4 TRILHANDO NOVOS CAMINHOS NA PROMOO DO DESENVOLVIMENTO

SUSTENTVEL: INSTRUMENTOS ECONMICOS EM APOIO AO EXERCCIO
DA GOVERNANA
Uma anlise da legislao ambiental brasileira, seja no mbito federal ou local,
permite afirmar que, em termos de regulamentaes fundamentadas no comando
e controle, o pas j alcanou o que era possvel no mbito de um direito que trata
dos impactos depois do fato ter ocorrido.4
necessrio, portanto, avanar na construo de uma legislao que tenha
como base o princpio do desenvolvimento sustentvel, j que o conjunto atual
de normas e legislaes promotoras das aes de desenvolvimento permeado por
regras que estimulam a insustentabilidade no uso dos recursos naturais. Advoga-se
aqui a ideia de fortalecimento de um direito do desenvolvimento sustentvel, que
no seria um substituto para o direito ambiental.
necessrio manter a legislao ambiental referente a autorizaes, licenas
e estudos de impacto ambiental como uma rede de proteo. A transio para o
direito do desenvolvimento sustentvel requer um esforo adicional para se inserir
este princpio que considera a equidade e o uso racional dos recursos naturais
no corpo do direito do desenvolvimento, como no direito de propriedade e nos
contratos civis, entre outros. A maioria dos subsdios governamentais, tanto no
Brasil como em muitos outros pases, promove uma forma no sustentvel de
desenvolvimento. Por um lado, na implantao de suas polticas os governos
promovem o desenvolvimento econmico e, por outro, tentam regular seus efeitos,
4. Inclui-se neste rol, tambm, o licenciamento ambiental, o mais emblemtico instrumento de mediao entre as aes
de promoo do desenvolvimento e a proteo ambiental, uma vez que este ocorre aps a deciso de uma ao de
poltica pblica o fato que est sendo licenciado que no necessariamente foi elaborada a partir de consideraes
das potencialidades e fragilidades dos condicionantes ambientais envolvidos.
colocando a poltica ambiental em um papel secundrio e frgil para obter xito

frente fora dos vetores promotores do desenvolvimento.
Alm de uma agenda de carter institucional e legislativo, se faz necessrio
internalizar na gesto pblica brasileira mecanismos econmicos como instrumentos
complementares gesto ambiental de comando-controle. No Brasil, grande parte
dos incentivos est associada estrutura fiscal do governo federal, ficando os governos
estaduais com limitaes no emprego de tais instrumentos. Mesmo assim, foram
os estados que partiram na frente ao implementar o chamado ICMS Ecolgico ou
Socioambiental, a depender da legislao de cada estado, um instrumento inovador
que permite a utilizao do principal tributo de titularidade dos estados, o Imposto
sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestao de Servios
de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), como
instrumento econmico de gesto ambiental. Este instrumento vem sendo utilizado
desde o incio da dcada 1990 como mecanismo de poltica para o meio ambiente
a partir de experincias pioneiras nos estados de Paran, Minas Gerais e So Paulo.
Esta experincia, mesmo em meio a dificuldades e resistncias, vem sendo estendida,
gradualmente, a outros estados brasileiros.5
No mbito federal, a mais emblemtica ao no sentido de criar instrumentos
econmicos de cunho ambiental foi a promulgao da Lei de Recursos Hdricos,
que contempla a cobrana pelo uso da gua. Outros casos de instrumentos fiscais
tm sido lentamente experimentados, mas nada que altere substancialmente o
ritmo de desenvolvimento brasileiro, que tende insustentabilidade. De fato, a
maior parte dos incentivos na legislao vigente desencoraja a tomada de decises
(pblicas e privadas) de carter sustentvel.
Ainda h muito por fazer na utilizao de instrumentos econmicos para
a gesto ambiental, especialmente ao se comparar a experincia brasileira com a
de pases desenvolvidos, particularmente aqueles que se encontram no mbito
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Um dos osbstculos a serem superados na formulao destes instrumentos o de
diminuir a distncia que ainda separa as autoridades econmicas e fiscais brasileiras
dos gestores ambientais.
5 PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL NA FORMULAO E IMPLEMENTAO

DA POLTICA AMBIENTAL
A sociedade civil organizada no Brasil tem desempenhado um papel fundamental
na discusso sobre desenvolvimento sustentvel, principalmente por meio de
participao nas polticas ambientais e por presso junto aos rgos responsveis.
5. Dezessete estados possuem o ICMS ecolgico ou socioambiental: Acre, Amap, Cear, Gois, Minas Gerais, Mato Grosso
do Sul, Mato Grosso, Par, Pernambuco, Piau, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Roraima, So Paulo e Tocantins.
So oito os papis ou funes desempenhados pelo movimento ambiental no Brasil:

i) denncia opinio pblica e disseminao de informaes referentes a problemas
ambientais; ii) capacitao e treinamento; iii) defesa de direitos e polticas pblicas
para o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel; iv) conduo de pesquisas
e gerao e disseminao do conhecimento; v) monitoramento e avaliao;
vi) concepo e implementao de projetos piloto; vii) prestao de servios de
assessoria, disseminao e replicao de boas prticas e ideias; e viii) treinamento
de colaboradores (Born, 2003).
Assim, organizaes no governamentais tm contribudo ativamente para
a formulao das polticas ambientais e a gerao de iniciativas voltadas para a
melhoria do meio ambiente. Contudo, existem ainda considerveis fraquezas
institucionais no movimento ambiental brasileiro, que no monoltico, uma vez
que apresenta diversos enfoques e perspectivas em relao aos problemas e polticas
ambientais (Born, 2003).
Na luta contra a degradao do meio ambiente, a sociedade civil organizada tem
contribudo para a institucionalizao de mecanismos sociais de controle, como as
audincias pblicas, realizadas para avaliar o potencial impacto ambiental de grandes
empreendimentos. A sociedade civil organizada exerce influncia, ainda, na formao
da opinio pblica e na apresentao de demandas junto aos poderes Legislativo e
Executivo de governo no que diz respeito s questes ambientais. Existem muitos
foros de ONGs ambientais, como as Assembleias Permanentes de Defesa do Meio
Ambiente (Apedemas) e o Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para
o Meio Ambiente e o Desenvolvimento Sustentvel (FBOMS).
Esses grupos foram importantes para a elaborao do captulo ambiental da
CF/1988, e tiveram, igualmente, um papel ativo na reunio de cpula do Rio-92,
bem como na conferncia de Johanesburgo Rio+10, de 2002. Alm disso, as ONGs
participam de todos os conselhos de meio ambiente em nveis nacional, estadual e
local. Da mesma maneira, as ONGs tm sido parceiras importantes dos governos,
em seus diversos nveis, assim como de organizaes internacionais.
Na Conferncia Rio+20 foi mantida a diretriz para que se articule com o setor
ambiental no governamental. Entretanto, observa-se que no processo de realizao
da Conferncia o tema da sustentabilidade no repercutiu no pas como h dez
ou vinte anos atrs. As organizaes ambientalistas hoje se encontram com forte
aliana com o governo e perceberam as dificuldades de internalizar as mudanas
necessrias promoo do desenvolvimento sustentvel, o que tem levado a uma
posio menos crtica s aes em curso e uma desmobilizao do conjunto da
sociedade em lutas que ainda se fazem necessrias.
Destaca-se, ainda, que mesmo nos movimentos da sociedade civil existe um
apartamento entre a viso de promoo do desenvolvimento sustentvel e a poltica
ambiental. Esta diviso clara, por exemplo, entre o movimento ambientalista e

os chamados movimentos sociais urbanos que possuem foco no atendimento das
demandas socioeconmicas e lutam pela incluso social.
6 A IDEIA DE SUSTENTABILIDADE NO PLANEJAMENTO DO GOVERNO FEDERAL

O desafio de internalizar a dimenso socioambiental no mbito das polticas pblicas
setoriais para promover mudanas no desenvolvimento se traduz na necessidade
de um tratamento transversal das normas e polticas ambientais, que precisam
passar de um carter meramente corretivo e punitivo, para serem promotoras de
polticas do desenvolvimento sustentvel. Desta forma, assim como a participao
social e a articulao interinstitucional, a qualificao do ciclo de formulao das
polticas pblicas pea importante nos fundamentos de governana ambiental.
A estrutura atual de planejamento governamental tem seu marco na CF/1988,
a qual estabelece a elaborao de Planos Plurianuais (PPA) a cada perodo de quatro
anos, modelo estendido s demais UFs. O PPA torna-se, assim, o instrumento legal
de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento das prioridades
e no direcionamento das aes do governo. Este instrumento estabelece para a
administrao pblica, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas que
orientaro a aplicao dos recursos para um perodo equivalente ao mandato do chefe
do Poder Executivo, considerado um exerccio financeiro. Sua elaborao ocorre
no primeiro ano do mandato presidencial e tem vigncia at o fim do primeiro ano
do exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente (Chimenti, 2010).
Os objetivos do PPA devem expressar a transformao da realidade socioe-
conmica que se quer alcanar. No PPA, o programa a unidade de gesto que d
corpo e integra estes processos de elaborao, implementao e avaliao dos sistemas
de planejamento e oramento. Dessa forma, o PPA assume a funo de elo central
do sistema de planejamento, orientando os oramentos anuais por meio da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), permitindo a articulao das aes de governo
executadas em um horizonte de mdio e longo prazo com as de curto prazo. Na viso
de Pares e Valle (2006), o PPA emerge como um instrumento de planejamento de
duplo propsito: orientar as polticas pblicas e as grandes mudanas na sociedade,
a partir de aes executadas no horizonte de plurianualidade, bem como apoiar a
poltica fiscal de mdio prazo, a partir de sua articulao com o oramento.
O primeiro PPA, elaborado para o perodo 1991-1995, previu a implantao
de uma reforma do Estado de carter poltico-administrativo e econmico.
Sua nfase estava no controle macroeconmico, com o chamado Plano Collor.
O segundo PPA foi elaborado no primeiro mandato do governo Fernando Henrique
(1996-1999) e previu a implantao da nova reforma de Estado, contemplando
a implantao do Plano Real, objetivando estabilidade econmica e condies

efetivas para a retomada do planejamento no pas.
O terceiro PPA (2000-2003), tambm chamado Plano Avana Brasil, foi
elaborado no segundo mandato do presidente Fernando Henrique, a partir de
diretrizes econmicas j adotadas no perodo anterior: manuteno da estabilidade
econmica, controle da inflao e ajuste fiscal.
De forma explcita, a insero da dimenso ambiental observada pela primeira
vez no PPA 2000-2003, sob duas vertentes. A primeira considera a poltica ambiental
da mesma forma que as demais reas setoriais, ficando sob a responsabilidade do
MMA a definio das diretrizes estratgicas, dos objetivos setoriais e os programas.
A segunda vertente incorpora a dimenso ambiental no conjunto das agendas
de temas transversais a todo o PPA. Estas agendas tratam de princpios a serem
observados por todos os rgos durante a elaborao do plano e dos programas,
assim identificadas: Agenda dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento,
Agenda de Gesto do Estado, Agenda Ambiental, Agenda de Empregos e de
Oportunidades de Renda e Agenda da Informao e Conhecimento.
Nos PPAs seguintes, a dimenso ambiental foi inserida nos objetivos
estratgicos em substituio s agendas. O primeiro PPA elaborado pelo
governo Lula (2004-2007) definiu a seguinte estratgia de desenvolvimento:
Incluso social e desconcentrao de renda com vigoroso crescimento do produto
e do emprego; crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das disparidades
regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massas, por investimentos e por
elevao da produtividade; reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso
das atividades competitivas que viabilizam o crescimento sustentado; e fortalecimento
da cidadania e da democracia (Brasil, 2003, p. 15).
Esse PPA foi elaborado aps a concluso da Agenda 21 brasileira, que discutiu
durante quatro anos as diretrizes para o desenvolvimento sustentvel no pas.
O processo de formulao da Agenda 21 contou com ampla participao dos dife-
rentes segmentos sociais e a posio que norteou os trabalhos foi a de produzir um
documento capaz de subsidiar a elaborao dos PPAs no que toca a formulao de
polticas pblicas de desenvolvimento sustentvel. At que ponto isto se concretizou
ser um aspecto a ser abordado na sequncia deste captulo.
7 PLANO PLURIANUAL E DEMAIS PLANOS SETORIAIS

Embora o PPA se constitua no principal instrumento do planejamento de mdio
prazo, este no o nico que comanda as aes de governo. A partir da segunda
metade da dcada de 1990, o planejamento, tambm, produziu a edio de planos
e programas nacionais e regionais de carter setorial.
Pode-se atribuir esse ressurgir do planejamento mudana de cenrio da

economia brasileira, que manteve a estabilidade macroeconmica e possibilitou
o resgate do planejamento das aes pblicas. Surgem, assim, diversos planos e
programas setoriais, como o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT),
o Plano Decenal Energtico, o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE),
Plano de Ao para a Preveno e o Controle do Desmatamento na Amaznia, o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e Territrios da Cidadania.
Entretanto, esses planos que possuem relevncia temtica e para soluo de
fragilidades especficas do desenvolvimento do pas, ao serem elaborados desprovidos
de um conceito agregador e de aes de coordenao no plano interinstitucional,
deixam de lado a ideia de governana, aqui em discusso, e levam a disputas de
poder em uma estrutura do governo fragmentada, com um crescente nmero
de rgos e de ministrios, muitos dos quais com atribuies sobrepostas.
Dessa forma, os temas naturalmente transversais e de rebatimento direto
sobre o ordenamento territorial, como o caso das polticas regionais, urbanas e
ambientais, so os que mais contabilizam enfraquecimento, por terem decises
que afetam diretamente seus objetivos, legitimadas por normativos legais que
pregam aes contrrias orientao que emanam dos rgos responsveis por
estas polticas transversais.
8 O DESAFIO DO PLANEJAMENTO VIABILIZADOR DO

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Na anlise da estrutura dos primeiros planos plurianuais, percebe-se facilmente que
predominam os aspectos econmicos e sociais. Apenas a partir do PPA 2000-2003
inicia-se o processo evolutivo na direo da incorporao de aspectos gerenciais,
com a insero das dimenses ambiental e territorial no contexto da poltica de
planejamento do governo federal.
Observa-se a insero da dimenso territorial nos trs estudos que subsidiaram,
respectivamente, a elaborao dos PPAs 2000-2003, 2004-2007 e 2008-2011.6
Em relao aos dois primeiros foram elaborados estudos que se baseavam na
orientao territorial a partir de eixos, visando reabilitar o planejamento por meio
da revalorizao do espao geogrfico. Para o PPA 2008-2011, foi elaborado pelo
Ministrio do Planejamento7 estudo para subsidiar a abordagem da dimenso
territorial do desenvolvimento nacional no PPA 2008-2011, e no planejamento
governamental de longo prazo. Procurava-se promover a devida articulao entre os
diversos planos setoriais com uniformizao de conceitos e diretrizes, tendo como
base o territrio e a viso de sustentabilidade. Este estudo chegou a ser concludo e
6. Os PPAs 2012-2015 e 2016-2019 no foram objeto de anlise neste captulo.

7. Para desenvolvimento do trabalho foi contratado o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE).
publicado sem, no entanto, ter sido utilizado da forma idealizada na definio das
polticas pblicas. Na mesma poca, a Casa Civil concebe o PAC, que tem sido o
norte das aes do governo desde ento.
Ainda no existem anlises sistematizadas sobre os resultados do PAC quanto
questo ambiental, mas notria a tenso gerada, na poca de seu lanamento
e at o momento, no que se refere s relaes entre o setor ambiental e os setores
promotores do desenvolvimento. Conflitos quase sempre expressos nos momentos
de licenciamento ambiental e decorrentes da falta de insero da dimenso
ambiental durante a concepo dos investimentos.
O desafio do modelo de planejamento em implementao desde 2000 at
a atualidade est em tornar o PPA o principal instrumento de planejamento do
pas, capaz de refletir e de internalizar as agendas de todo o governo, refletindo
integralmente os programas, as polticas e os planos regionais e setoriais.
Nos termos anteriormente definidos, o que se coloca, no entanto, a ausncia
de governana capaz de viabilizar a articulao necessria para as aes planejadas.
Para que se avance, ser necessrio encontrar mecanismos e novos instrumentos
que favoream o dilogo entre setores, facilitem a articulao entre os diferentes
atores e integrem os temas transversais e regionais s polticas setoriais do governo.
Como descrito, a partir de 2000 os PPAs iniciaram uma abordagem estratgica
em sua elaborao, e a diretriz do desenvolvimento sustentvel comeou a ser
pontuada como um dos macro-objetivos, conforme demonstram as mensagens
presidenciais que orientaram os PPAs.
No entanto, no que tange dimenso ambiental e de sustentabilidade, em
oposio ao discurso contido nas orientaes estratgicas do governo, os planos e
seus programas no vm sendo concebidos a partir de avaliaes prvias de impactos
ambientais ou anlise de sustentabilidade. No mximo, foi contemplada a dimenso
ambiental a posteriori, na forma de cumprimento da legislao ambiental, leia-se,
previso de licenciamento ambiental, quando cabvel.
9 A AGENDA 21 BRASILEIRA E O PROCESSO DE PLANEJAMENTO PARA O

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
O momento culminante das discusses sobre estratgias de desenvolvimento
sustentvel para o pas foi a construo da Agenda 21 brasileira, realizada conforme
as recomendaes estabelecidas na Conferncia Rio-92.
A Agenda brasileira foi concluda em 2002 s vsperas da Conferncia de
Johanesburgo, aps longo perodo de discusso, fruto da adoo de uma metodologia
de consulta com diferentes recortes. O principal compromisso pactuado com a
sociedade era o de subsidiar o sistema de planejamento do pas, incluindo no PPA
aes capazes de orientarem os rumos do pas na direo do desenvolvimento

sustentvel. A Agenda 21 apresentou instrumentos de implementao e arranjos
de governana que foram construdos ao longo do processo entre os segmentos
de governo, setor privado e terceiro setor para apoiar os processos de mudana.
Um dos mritos do trabalho estava no reconhecimento dos potenciais conflitos
entre os objetivos pretendidos. Alertava-se que muitas proposies para a transio
poderiam ser conflituosas, como crescimento, equidade e eficincia, visto que estes
temas confrontam interesses de natureza econmica e poltico-institucional em que
residem as maiores tenses em momentos de mudana. Desta forma, a Agenda 21
enfatizou a negociao como elemento imprescindvel para reduzir conflitos
entre os objetivos pretendidos, levando em considerao que, historicamente, as
polticas voltadas para o desenvolvimento socioambiental tm demonstrado menor
poder de barganha.
A Agenda 21 brasileira recomenda que, para tornar realidade tantos objetivos
diversos, sejam ampliados os instrumentos de negociao entre as instituies
pblicas e privadas, sem deixar de lado os mecanismos efetivos de mercado,
instrumentos econmicos de gesto, ou as conhecidas estruturas regulatrias de
comando e controle. A Agenda 21 brasileira introduziu, em relao s questes
mais delicadas, compromissos graduais de mdio ou de longo prazos para o desen-
volvimento sustentvel, com tempo e condies para que as empresas e os agentes
sociais se adaptassem e fossem capazes de superar, paulatinamente, os obstculos
sua execuo.
Entidades estaduais tambm se envolveram na construo da Agenda
21 brasileira, visto que o processo foi desenhado como uma ao de toda a
sociedade e no apenas como um projeto de governo. Ao convocar a sociedade
para propor solues passveis de serem executadas sob o princpio da corres-
ponsabilidade, o processo da Agenda 21 logrou mobilizar recursos latentes na
sociedade, criando um clima favorvel construo de solues endgenas de
desenvolvimento sustentvel, fazendo com que os estados pudessem liderar a
elaborao de suas prprias agendas 21.
Entretanto, passados mais de dez anos de sua elaborao, percebe-se que a
Agenda 21 brasileira serviu mais como instrumento de mobilizao social, em seu
perodo de elaborao, e como quadro referencial para a elaborao de polticas e
programas voltados promoo do desenvolvimento sustentvel. Seu mrito foi,
portanto, mais tcnico e acadmico, ou, ainda, de pedagogia social. Contudo,
a Agenda 21 brasileira no chegou a atingir seu objetivo maior, de interferir no
processo de planejamento do pas, visto que o processo foi praticamente ignorado
pela equipe que se alternou na estrutura de poder.
Em relao ao PPA, a contribuio da Agenda 21 tambm foi reduzida.

No PPA 2004-2007 no se v rebatimentos da Agenda entre os programas e as aes.
Por mais contraditrio que parea, os PPAs 2004-2007 e 2008-2011 reproduzem
os programas, alguns com os mesmos nomes e outros com pequenas alteraes,
que j se encontravam no PPA 2000-2003 (Goldoni, 2011, p. 57).
Verifica-se que, de todo o processo desencadeado pela Agenda 21 brasileira, o
que resultou foi a criao de um programa, de responsabilidade do MMA, voltado
a apoiar as agendas 21 locais (estaduais ou municipais) com carter de educao
ambiental, por meio de atividades de sensibilizao e eventos. As discusses sobre
o planejamento do desenvolvimento foram abandonadas e em seu lugar no foi
criado um substituto com a mesma amplitude de objetivos existente na Agenda 21.
A seguir, apresenta-se os quadros resumidos das aes e valores do Programa
Agenda 21 constantes dos dois PPAs elaborados no perodo 2004-2011.
QUADRO 1
Aes e recursos do Programa Agenda 21 no PPA 2004-2007
Ao Recursos (R$)
Elaborao e implementao das agendas 21 locais 1.963.991,00
Fomento a projetos de agendas 21 locais 10.500.000,00
Formao continuada em agenda 21 local 906.448,00
Gesto e administrao do programa 2.732.909,00
Implementao da Agenda 21 brasileira 783.153,00
Total 16.886.501,00
Fonte: Brasil (2003, anexo II).
QUADRO 2
Programa Agenda 21 no PPA 2008-20111
Ao Recursos (R$)
Elaborao e implementao das agendas 21 locais 2.016.000,00
Fomento a projetos de agendas 21 locais 5.454.805,00
Formao continuada em agenda 21 local 1.675.536,00
Gesto e administrao do programa 1.313.332,00
Total 10.549.673,00
Fonte: Brasil (2007, anexo II).

Nota: 1 Com praticamente o mesmo objetivo geral do PPA anterior, sofrendo algumas alteraes em suas aes e seus recursos.
A anlise comparativa dos quadros 1 e 2 demonstra uma reduo considervel

na quantidade de recursos disponibilizados ao programa (mais de R$ 6 milhes)
e a excluso da ao Implementao da Agenda 21 brasileira no PPA 2008-2011.
Relacionando-se as aes elencadas em ambos os planos aos objetivos presentes nas
diretrizes do documento Agenda 21 brasileira, observa-se uma clara priorizao do

objetivo nmero 13: promover a agenda 21 local e o desenvolvimento integrado
e sustentvel.8 A maior reduo na dotao oramentria entre o PPA 2004-2007
e o PPA 2008-2011 para Agenda 21 ocorreu nos recursos financeiros destinados
ao fomento a projetos de agendas 21 locais.
10 CONCLUSES
A mais imediata constatao que se chega ao final deste captulo aponta na direo
que outros trabalhos (Montibeller-Filho, 2008; Yoshida, 2006) tm chegado a
partir de vertentes analticas diferentes: o conceito de desenvolvimento sustentvel
aplicado nas polticas pblicas brasileiras de uma forma discursiva, sem um
necessrio rebatimento em aes.
O Relatrio Ambiental das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe
(PNUMA, 2003) afirma que a degradao ambiental na regio tem piorado nas
ltimas trs dcadas. O Brasil no exceo a esta constatao, que se manifesta
na queima de florestas, na perda da biodiversidade, na deteriorao da qualidade
do solo e da gua, no avano da desertificao, na contaminao crescente do meio
urbano, assim como no alto grau de vulnerabilidade ambiental de grande parte
dos recursos naturais do pas. So impactos advindos de aes de promoo do
desenvolvimento que esto longe de ser qualificadas como sustentveis.
Esses resultados tm repercusso negativa sobre a qualidade de vida da populao,
sobretudo das pessoas que vivem em reas urbanas mais pressionadas, como as
grandes regies metropolitanas, ou, ainda, em regies com ecossistemas frgeis,
como as regies semiridas do Nordeste.
A explicao para o paradoxo entre avanos institucionais e legais, descritos
neste captulo, e resultados obtidos pode ser atribuda ausncia de coordenao
(Moura e Jatob, 2011) seja no sentido horizontal (entre setores no mesmo nvel
de governo), seja no vertical (entre nveis de governo), no que diz respeito
formulao e implementao das polticas pblicas. O primeiro caso revela uma
falta de integrao na formulao e implementao das polticas pblicas, enquanto
o segundo fornece evidncias de falhas no sistema federativo, o que dificulta o
trabalho de forma cooperativa. As polticas ambientais tambm utilizam, em
excesso, instrumentos de comando e controle, apresentando dificuldades no avano
para mecanismos econmicos que funcionem como promotores da negociao e do
modelo de gesto em que o Estado assume um papel de coordenador-articulador
das polticas pblicas.
8. Vale destacar que o planejado no Plano Plurianual (PPA) muitas vezes no corresponde ao efetivamente orado na
Lei de diretrizes oramentrias (LDO) e posteriormente executado. A anlise deste captulo se ateve aos planos, dada a
grande dificuldade de trabalhar com a execuo dos projetos que podem estar em diferentes ministrios e/ou rgos
de um mesmo ministrio.
Observa-se, tambm, que sobre os rgos ambientais, que possuem fragilidades

em sua articulao interna, e, mais ainda, entre as diferentes reas de governo
depositada a responsabilidade de promover a articulao necessria para a susten-
tabilidade das polticas pblicas. Os resultados no tm sido animadores.
No meio de vises divergentes sobre os objetivos a seguir e a ausncia de uma
coordenao proativa no de se admirar que mesmo tendo o Brasil, segundo
o Banco Mundial (World Bank, 2011), avanado entre os pases emergentes
e conseguido atingir melhorias substanciais ao longo das trs ltimas dcadas
em suas instituies e marcos legais, seus problemas ambientais continuam
preocupantes.
As instituies operam sem integrao, coerncia e coordenao. O MMA,
por sua vez, no tem conseguido integrar a poltica ambiental, isto , levar adiante
a coordenao entre os setores (coordenao horizontal) e os nveis de governo
(coordenao vertical), apesar de possuir o discurso da transversalidade como um
dos seus objetivos. Como verificado, isto se deve menos a uma falta de entendi-
mento sobre o caminho a seguir que devido ausncia de articulao institucional
e poltica do governo federal.
Com efeito, verifica-se que a indefinio de funes entre os nveis de
governo contribui no apenas para os conflitos federativos, como tambm para
uma coordenao vertical insuficiente ou mesmo fracassada das polticas pblicas.
A interao entre polticas pouco observada no processo decisrio brasileiro que,
em nome do aperfeioamento do marco regulatrio institucional, desconsidera os
indicadores de sustentabilidade ambiental.
Nesse sentido, Lerda, Acquatella e Gmez (2005) enfatizam que a falta de
coordenao entre os setores e os nveis de governo pode gerar incentivos negativos,
agravando os atuais problemas ambientais. Externalidades negativas podem surgir
a partir dos custos polticos, econmicos e sociais, gerados tanto pela falta como
por falhas de coordenao, que podem ser suficientemente relevantes para explicar
a clivagem paradoxal entre aspiraes e resultados no que diz respeito ao
desenvolvimento sustentvel.
Sem dvida, o Brasil ainda est longe de se tornar econmica, social e
ambientalmente sustentvel. Nenhum pas do mundo logrou este objetivo
e alguns, ao contrrio, tm retrocedido no caminho da sustentabilidade.
Mas seria injustia negar os progressos registrados pelo pas desde a Conferncia
do Rio, em 1992. Em mais de vinte anos, passos importantssimos foram dados
e, se o progresso rumo a uma nao mais sustentvel no se processou na velocidade
desejada, preciso reconhecer que h numerosos avanos e complexos
obstculos a superar.
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CAPTULO 5
APLICAO DOS INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL NO

BRASIL: AVANOS E DESAFIOS
1 INTRODUO
O arsenal de instrumentos disponveis para o desenvolvimento de polticas pblicas
de meio ambiente , atualmente, bastante extenso: inclui licenas, taxas, subsdios,
estabelecimento de padres, acordos voluntrios, sistemas de informao e zonea-
mentos, entre outros. Cada um destes instrumentos possui diferentes caractersticas
e particularidades vantagens e desvantagens, bem como custos de implementao
(enforcement) que devem ser conhecidos e explicitados, tendo-se em vista uma
escolha bem informada sobre as alternativas disponveis.
Este captulo procura contribuir na reflexo sobre os desafios postos para o
desenvolvimento dos instrumentos de poltica ambiental no Brasil. Inicialmente,
na seo 2, foi descrito o amplo leque de instrumentos ambientais disposio
dos governos, o qual pode ser classificado em diferentes tipologias. Em seguida, a
seo 3 analisa a aplicao dos instrumentos de poltica ambiental no Brasil,
principalmente dos relativos Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA)
criada pela Lei no 6.938/1981. So explicitadas suas caractersticas, os avanos
obtidos e alguns dos desafios a serem superados na implementao de cada um
dos treze instrumentos previstos na PNMA para que estes alcancem um maior
potencial e, consequentemente, resultados mais efetivos. As consideraes finais
sumarizam as concluses sobre a evoluo dos instrumentos no pas e identificam
alguns pontos a serem considerados pelos estudiosos e tomadores de deciso
envolvidos com a temtica.
2 INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL

Os instrumentos de poltica ambiental podem ser classificados em quatro tipos
principais, embora sejam comuns tambm instrumentos hbridos, com caractersticas
presentes em mais de uma tipologia:1 i) instrumentos regulatrios ou de comando
e controle (C&C); ii) instrumentos econmicos (IEs) de mercado ou incitativos;
1. Classificao adaptada a partir de Bursztyn e Burstyn (2013), Strauch (2008), Motta (2008) e Margulis (1996).
iii) instrumentos de cooperao e acordos voluntrios; e iv) instrumentos de

informao. As vantagens e as desvantagens dos diferentes tipos de instrumento
esto sintetizadas no quadro 1.
2.1 Instrumentos regulatrios ou de comando e controle

A regulao ambiental com o uso de instrumentos de C&C busca direcionar o
comportamento da sociedade e dos agentes econmicos por meio de permisses ou
proibies previamente estabelecidas, baseadas em restries legais, regulamentaes
ou normatizaes. Estes instrumentos obrigam a uma ao definida em relao
ao meio ambiente. Por isto, so coercitivos isto , restringem ou limitam as
opes disponveis para as diversas atividades econmicas. Geralmente, estabelecem
punies ou sanes para as condutas em desacordo, o que leva necessidade de
organizar aparato fiscalizatrio para seu cumprimento.
Os principais tipos de instrumento reguladores utilizados mundialmente so
os padres, as licenas e o zoneamento. Os padres so instrumentos de C&C
de uso bastante frequente nos diversos pases. Estes podem indicar limites de
concentrao de poluentes, de emisso e de desempenho, bem como padres que
determinam o uso de tecnologias especficas ou estabelecem padres de qualidade
para produtos e processos. As licenas, como no caso do licenciamento ambiental
brasileiro, so utilizadas pelos rgos de controle ambiental para permitir em
alguns casos, com restries e condicionantes ou para indeferir, quando se
revelarem inviveis, a instalao de projetos e atividades com potencial de impacto
ambiental. O zoneamento instrumento de ordenamento territorial que indica
reas permitidas para a localizao das diversas atividades econmicas e aquelas
que devem permanecer restritas proteo ambiental.
Algumas das vantagens desses instrumentos so a previsibilidade, a simplicidade
(regras claras) e a possibilidade de aplicao imediata. Alm disso, os instrumentos
de comando e controle passam uma mensagem poltica de atuao forte ou rigorosa,
por parte do poder pblico, na proteo ao meio ambiente o que pode dissuadir
ou prevenir comportamentos indesejveis. Algumas das desvantagens so a falta
de flexibilidade e a ausncia de incentivos para ir alm do mnimo estabelecido.
Alm disso, estes instrumentos demandam complexo aparato institucional necessrio
para sua aplicao (custos associados a enforcement,2 os quais envolvem processos
burocrticos, esforos fiscalizatrios e estrutura jurdica slida). De fato, o sucesso
dos instrumentos do tipo C&C depende de que os papis regulador e policial
do governo funcionem em associao para assegurar a obedincia lei e punir os
infratores, opondo resistncia presso dos agentes econmicos (Strauch, 2008).
2. O conceito de enforcement remete ideia de fora da lei e, de modo mais amplo, ao esforo mediante algum tipo
de fora ou presso para que determinadas decises sejam cumpridas. Associa-se, assim, a mecanismos de sano,
punio e coero.
Aplicao dos Instrumentos de Poltica Ambiental no Brasil: avanos e desafios | 113
Instrumentos de C&C em utilizao no Brasil incluem o licenciamento

ambiental, o estabelecimento de padres ambientais e o zoneamento ambiental,
entre outros.
2.2 Instrumentos econmicos

Os instrumentos econmicos tambm denominados de mercado ou incitativos
direcionam e incentivam indiretamente comportamentos favorveis ao meio
ambiente, por meio de custos ou benefcios associados s alternativas de ao.
Baseiam-se nos princpios poluidor-pagador (internalizao das externalidades
ambientais negativas causadas no processo produtivo), usurio-pagador (incentivo
ao uso racional dos recursos naturais) ou protetor-recebedor (compensao aos que
arcam com recursos privados para beneficiar o meio ambiente).
Os principais tipos de IEs que vm sendo utilizados so as taxas ambientais,
a criao de mercados, os sistemas de depsito e reembolso e os subsdios. Alguns
IEs geram benefcios aos agentes econmicos atingidos, traduzidos em recursos
imediatos ou de retorno futuro; entre estes, esto o pagamento por servios
ambientais (PSA) e os incentivos financeiros. Outros envolvem custos por exemplo,
a cobrana de taxas sobre produtos poluentes ou emisses. Existem, ainda,
aqueles que apenas redirecionam de acordo com critrios predefinidos o uso
dos recursos disponveis, tais como o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Prestao de Servios (ICMS) Ecolgico e as compras pblicas sustentveis (CPS).
Uma das vantagens dos IEs a flexibilidade e a liberdade de escolha que
proporcionam, pois permitem que os agentes optem pelos meios mais adequados
caso a caso , ou busquem solues prprias e, muitas vezes, inovadoras para a
soluo dos problemas ambientais. Outra vantagem que geralmente possuem
capacidade de incentivo dinmico. Ou seja, como comportamentos ambientalmente
favorveis se traduzem em benefcios ou custos menores nos processos produtivos,
a tendncia de que se procure melhoria progressiva ou contnua da qualidade
ambiental. Alm disso, estes instrumentos podem reduzir gastos pblicos regu-
latrios e permitir a arrecadao de recursos que podem ser revertidos em outras
polticas (Motta, 2008).
No entanto, alguns desses instrumentos principalmente quando geram
custos, e no incentivos ou oportunidades podem ser de mais difcil aprovao
por parte do Legislativo, devido possvel resistncia do setor produtivo afetado.
So tambm de mais difcil concepo por parte dos rgos ambientais e exigem
a atuao conjunta de outras reas oramentrias ou econmicas do governo.
Alm disso, a aplicao dos IEs deve ser avaliada periodicamente, para que sejam
feitas as adaptaes necessrias, de acordo com a evoluo do contexto econmico.
Alguns exemplos de IEs em aplicao no Brasil incluem a cobrana pelo

uso da gua prevista na Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), Lei
no 9.433/1997 e os assegurados na PNMA (Lei no 6.938/1981), tais como a
concesso florestal, a servido ambiental e o seguro ambiental.
2.3 Instrumentos voluntrios e de cooperao

Essa categoria abrange os diversos instrumentos de carter voluntrio e
de cooperao entre os entes envolvidos, tais como: contratos negociados,
compromissos e acordos voluntrios, autorregulao voluntria e instrumentos
de cooperao interinstitucional.
Algumas vantagens dos instrumentos voluntrios e de cooperao so: a flexibili-
dade, a reduo de burocracia entre instituies e a possibilidade de reduo de custos
para as partes envolvidas. Por outro lado, dificultam, por parte do poder pblico, a
definio de metas a serem atingidas ou a previso de cenrios de referncia. Alm
disso, caso no se traduzam em medidas prticas, alguns compromissos assumidos
podem se converter em acordos vazios (de faz-de-conta) ou aes retricas e pouco
efetivas (Strauch, 2008). Por este motivo, estes instrumentos raramente so utiliza-
dos de forma isolada; geralmente compem um conjunto de medidas que abrange,
tambm, instrumentos de C&C, de informao ou econmicos.
Alguns exemplos desses instrumentos so: a auditoria ambiental voluntria;
a autorregulao ambiental nas empresas por meio de sistemas de gesto ambiental
(SGAs); os acordos de cooperao tcnica entre instituies; os consrcios
pblicos; e os programas pblicos de adeso voluntria. Alm destes, existem os
termos de ajustamento de conduta (TACs), que se constituem em acordos de
negociao direta entre o governo e agentes do setor privado, nos quais os agentes
poluidores so convencidos a adequar sua conduta para evitar a necessidade de
aplicao de sanes.
2.4 Instrumentos de informao

Os instrumentos de informao buscam orientar, influenciar ou persuadir os
agentes pblicos ou privados a atuarem de forma benfica ao meio ambiente, por
meio da disponibilizao de informaes e da disseminao de valores favorveis
ao meio ambiente. Baseiam-se na produo e na divulgao de dados sobre qua-
lidade e gesto ambiental, estudos, avaliaes, diagnsticos, materiais didticos e
conhecimento cientfico. Abrangem, ainda, o marketing (propaganda) direcionado
aos temas ambientais e rotulagem ambiental, por meio de certificaes e selos
ambientais que disponibilizam informaes sobre produtos ao pblico consumidor.
Algumas ferramentas de informao tais como avaliaes, estudos e diag-

nsticos podem ser de uso mais imediato para orientar a tomada de deciso dos
agentes pblicos ou privados. Outras, de carter mais educativo para a populao
em geral, so mais lentas em seus resultados, por exigirem mudanas culturais
e de hbitos comportamentais. Contudo, uma vez absorvidos os novos valores
como parte da conscientizao dos indivduos, estes continuam tendo efeito,
mesmo aps mudanas de gesto. Como dificuldade na implantao destes
instrumentos, pode-se destacar que alguns destes possuem alto custo de manuteno.
Por exemplo, os sistemas de informao ambiental dependem da obteno de dados
ambientais variados de forma sistemtica, de modo a no ficarem obsoletos.
O monitoramento da qualidade dos recursos naturais, necessrio para alimentar estes
sistemas, depende, por sua vez, de logstica complexa pessoal e equipamentos }
para compor redes de monitoramento suficientemente abrangentes.
Alguns exemplos de instrumentos de informao no Brasil so o Relatrio
de Qualidade do Meio Ambiente (RQMA), o Sistema Nacional de Informao
sobre Meio Ambiente (Sinima) e a garantia da prestao de informaes relativas
ao meio ambiente, previstos na PNMA (Lei no 6.938/1981).
QUADRO 1
Instrumentos de poltica ambiental
Instrumentos Vantagens Desvantagens Exemplos
previsibilidade (determinao
padres de poluio;
dos comportamentos), simplicida-
restrio de atividades;
de (regras claras), segurana falta de flexibilidade;
controle do uso dos recursos
no planejamento e aplicao ausncia de incentivos para
Instrumentos regulatrios naturais;
imediata; e melhorias progressivas; e
ou de comando e controle controle de processos;
mensagem poltica de custos de implementao
zoneamento ambiental;
atuao forte e rigorosa, que para fazer cumprir a lei.
penalidades; e
previne comportamentos
rodzio de automveis.
indesejveis.
podem ser de mais difcil
flexibilidade; aprovao pelo Legislativo;
liberdade de escolha para os alguns geram resistncia taxas e tarifas;
agentes econmicos; dos agentes afetados por subsdios;
estmulos inovao; implicarem custos, e no certificados de emisso
capacidade de incentivo oportunidades; transacionveis;
Instrumentos econmicos
dinmico contnuo e em alguns casos, podem ser impostos (ICMS Ecolgico);
(IEs)
progressivo; mais difceis de operacionalizar CPS;
menores custos de por envolverem distintas reas cobrana do uso de recursos
implementao; e do governo (econmica e naturais (royalties); e
possibilidade de arrecadar ambiental); e sistemas de devoluo.
recursos. necessitam de avaliaes e
adaptaes peridicas.
flexibilidade; Dificultam a definio de
auditoria ambiental voluntria;
reduo de burocracia entre metas ou cenrios de referncia.
acordos de cooperao tcnica;
instituies; Caso no se convertam em
Instrumentos voluntrios e consrcios pblicos;
sinergia alcanada pela medidas prticas, podem
de cooperao programas de adeso voluntria;
soma de esforos; e converter-se em aes
TACs; e
possibilidade de minimizar retricas e pouco efetivas ou
protocolos de intenes.
custos para as partes envolvidas. acordos vazios.
(Continua)
(Continuao)
Instrumentos Vantagens Desvantagens Exemplos
os resultados podem ser lentos
e so de difcil mensurao;
permitem melhores planeja- sistemas de informao e
os custos de monitoramento,
mento e tomada de deciso; monitoramento;
manuteno de sistemas de
orientam e estimulam a selos e rtulos ambientais;
informao e obteno de
Instrumentos de participao pblica e o controle divulgao de estudos,
dados podem ser altos; e
informao social; e pesquisas e avaliaes;
os sistemas e estudos
podem levar a resultados sistemas de alerta ambiental;
necessitam de atualizao
perenes, quando resultam em programas educativos; e
contnua e de capacidade
mudanas culturais e de valores. marketing ambiental.
de disseminao para serem
melhor utilizados.
Fonte: Bursztyn e Bursztyn (2013), Strauch (2008), Motta (2008) e Margulis (1996).
Elaborao da autora.
3 INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL

O Brasil dispe de conjunto significativo de instrumentos, disposio da administrao
pblica, para pr em prtica os objetivos relativos proteo do meio ambiente.
Entre estes, destacam-se os instrumentos previstos na PNMA (Lei no 6.938/1981
(box 1), os quais so descritos e analisados quanto aos avanos alcanados at a
atualidade e aos desafios a enfrentar em seu aperfeioamento.
BOX 1
Instrumentos da PNMA
I - o estabelecimento de padres de qualidade ambiental;
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliao de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V - o s incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da
qualidade ambiental;
VI - a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de
proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas; (Redao dada pela Lei no 7.804, de 1989)
VII - o Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente;
VIII - o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX - a s penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da
degradao ambiental;
X - a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA; (Includo pela Lei no 7.804, de 1989)
XI - a garantia da prestao de informaes relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las, quando
inexistentes; (Includo pela Lei no 7.804, de 1989)
XII - o Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e/ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais; (Includo pela
Lei no 7.804, de 1989)
XIII - instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros. (Includo pela Lei no
11.284, de 2006)
Fonte: Brasil (1981, art. 9o).
Alm dos instrumentos previstos na PNMA, existem diversos instrumentos

distribudos nas principais legislaes ambientais brasileiras voltados a atingir
objetivos especficos previstos nestas legislaes.
O quadro 2 destaca alguns dos instrumentos previstos em importantes
legislaes ambientais do pas: a PNRH (Lei no 9.433/1997); a Poltica Nacional
sobre Mudana do Clima PNMC (Lei no 12.187/2009); a Poltica Nacional de

Resduos Slidos PNRS (Lei no 12.305/2010); o novo Cdigo Florestal
(Lei no 12.651/2012); e a recente Lei Complementar (LC) no 140/2011, que dispe
sobre a cooperao entre os entes federativos na proteo do meio ambiente.
Dada a extenso dos instrumentos previstos nessas legislaes, 3 foram
selecionados apenas instrumentos exemplificativos em cada legislao. Em seguida,
os instrumentos foram classificados de acordo com a tipologia descrita anteriormente,
procurando-se destacar o propsito principal de cada um. Observa-se que muitos
instrumentos possuem carter hbrido, com aspectos referentes a mais de uma tipologia.
Nestes casos, optou-se por classificar em mais de uma tipologia os instrumentos que
apresentavam aspectos hbridos mais ntidos.
QUADRO 2
Instrumentos previstos em diferentes legislaes ambientais federais
Instrumentos Tipologia
PNRH (Lei n 9.433/1997)
o
Planos de recursos hdricos Instrumento de C&C

Enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponde-
Instrumento de C&C
rantes da gua
Outorga dos direitos de uso de recursos hdricos Instrumento de C&C
Cobrana pelo uso de recursos hdricos Instrumento econmico
Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) Instrumento de informao
PNRS (Lei no 12.305/2010)
Planos de resduos slidos Instrumento de C&C
Inventrios e Sistema Declaratrio Anual de Resduos Slidos Instrumento de informao
Monitoramento e fiscalizaes ambiental, sanitria e agropecuria Instrumento de C&C
Pesquisas cientfica e tecnolgica Instrumento de informao
Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (Sinir) e
Instrumentos de informao
Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa)
Incentivos fiscais, financeiros e creditcios Instrumento econmico
Cadastro Nacional de Operadores de Resduos Perigosos Instrumento de C&C/instrumento de informao
PNMC (Lei no 12.187/2009)
Plano Nacional sobre Mudana do Clima Instrumento de C&C
Fundo Nacional sobre Mudana do Clima Instrumento econmico
Comunicao Nacional do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas
Instrumento de informao
sobre Mudana do Clima
Medidas fiscais e tributrias destinadas a estimular a reduo das emisses Instrumento econmico
(Continua)
3. A Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), por exemplo, prev dezessete instrumentos, enquanto a Poltica
Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) abrange total de dezoito instrumentos.
(Continuao)
Instrumentos Tipologia
Mecanismos financeiros e econmicos, no mbito nacional, referentes mitigao
Instrumento econmico
e adaptao mudana do clima
Registros, inventrios, estimativas, avaliaes e quaisquer outros estudos de
Instrumento de informao
emisses de gases de efeito estufa e de suas fontes
Avaliao de impactos ambientais sobre o microclima e o macroclima Instrumento de informao
Novo Cdigo Florestal dispe sobre a proteo da vegetao nativa (Lei n 12.651/2012)
o
rea de preservao permanente (APP) Instrumento de C&C

Reserva legal Instrumento de C&C
Cadastro ambiental rural (CAR) Instrumento de C&C/instrumento de informao
Cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal (DF) e os municpios nas aes administrativas de proteo do meio
ambiente regulamenta o art. 23 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) (LC no 140/2011)
Consrcios pblicos Instrumento voluntrio e de cooperao
Convnios, acordos de cooperao tcnica e outros instrumentos similares com
Instrumento voluntrio e de cooperao
rgos e entidades do poder pblico
Comisso Tripartite Nacional, comisses tripartites estaduais e Comisso
Bipartite do Distrito Federal
Fundos pblicos e privados e outros instrumentos econmicos Instrumento econmico
Delegao de atribuies e da execuo de aes administrativas de um ente
federativo a outro
Fonte: Brasil (1997; 2009; 2010; 2011; 2012).

Elaborao da autora.
A PNMA (Lei no 6.938/1981) abrange um conjunto de treze instrumentos

de diferentes tipos tais como os de C&C, os de informao e os econmicos
(box 1). Estes ltimos foram acrescidos lei mais recentemente (a partir de
2006), no intuito de incentivar a internalizao dos custos ambientais das
externalidades causadas ao meio ambiente, bem como regular o uso dos recursos
naturais, de acordo com o que j previa a PNMA em seus objetivos: a imposio,
ao poluidor e predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos naturais com
fins econmicos (art. 4o, VII).
Cada um dos instrumentos da PNMA se encontra em diferentes nveis de
implantao alguns mais avanados e outros ainda incipientes, visto que nem
todos contam, ainda, com regulamentao detalhada ou meios adequados para sua
implementao. De modo geral, ressente-se, ainda, de estudos que demonstrem
com maior clareza os resultados alcanados, bem como de custos e benefcios dos
instrumentos utilizados.
Foge ao escopo deste trabalho realizar anlise exaustiva sobre as fragilidades
e os resultados na implementao de cada instrumento. Buscou-se, assim,
apresentar uma sntese da situao atual destes instrumentos que permita formar uma
viso de conjunto sobre o quanto o pas j avanou e contribua para identificar as
principais lacunas e os eventuais caminhos para o aperfeioamento da aplicao
dos instrumentos da poltica ambiental brasileira.
Apresenta-se breve descrio das caractersticas de cada instrumento, dos
principais avanos ou resultados alcanados e os desafios ou obstculos a serem
enfrentados na implementao dos treze instrumentos.
3.1 Estabelecimento de padres de qualidade ambiental

Padres de qualidade ambiental so instrumentos que visam, principalmente,
prevenir a poluio e controlar as substncias potencialmente prejudiciais sade
humana. Estes se classificam geralmente em dois tipos de padro.
1) Padres de qualidade do meio ambiente: indicam as condies de
normalidade dos recursos naturais (gua, ar e solo) e os limites estabe-
lecidos para a concentrao mxima admissvel de poluentes e resduos
no meio ambiente.
2) Padres de emisso: estabelecem os valores mximos permitidos para o
lanamento de poluentes nos diversos meios.
No Brasil, esses padres so estabelecidos principalmente por meio de
resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que definem
parmetros tcnicos de qualidade ambiental a partir de processos de discusso
que podem ser longos com especialistas em cmaras tcnicas ou grupos de
trabalho especficos.
Os padres estabelecidos geralmente levam a programas ambientais relacionados
ao tema, visando-se ao atendimento dos padres. Assim, so criados nos diversos
nveis de governo programas de monitoramento e controle da qualidade do ar, de
emisso de efluentes lanados nos corpos dgua, da qualidade das guas superficiais
e subterrneas e de contaminantes do solo.
Avanos Existem resolues do Conama sobre padres para qualidade do
meio ambiente (das guas, do ar, dos solos e dos nveis de rudos) e padres de
emisses de poluentes atmosfricos e de lanamento de efluentes em corpos
hdricos. Foram criados diversos programas com o objetivo de atender aos padres
de qualidade do meio ambiente, tais como o Programa Nacional de Qualidade do
Ar (Pronar), o Programa de Controle de Poluio do Ar por Veculos Automotores
(Proconve) e o Programa Nacional de Educao e Controle da Poluio Sonora
(Programa Silncio), de controle de rudos (quadro 3).
QUADRO 3
Padres de qualidade ambiental estabelecidos em resolues do Conama
Resoluo Descrio
Qualidade da gua
Resoluo Conama no 274/2000 Define os critrios de balneabilidade em guas brasileiras.
Resoluo Conama no 357/2005 e Classifica corpos de gua e diretrizes ambientais para seu enquadramento, bem como
Resoluo no 397/2008 estabelece as condies e os padres de lanamento de efluentes, e d outras providncias.
Dispe sobre o descarte contnuo de gua de processo ou produo em plataformas
Resoluo Conama no 393/2007
martimas de petrleo e gs natural e d outras providncias.
Dispe sobre a classificao e as diretrizes ambientais para o enquadramento das guas
subterrneas e d outras providncias.
Dispe sobre condies e padres de lanamento de efluentes, bem como complementa
e altera a Resoluo Conama no 357, de 17 de maro de 2005.
Controle da poluio sonora
Dispe sobre critrios e padres de emisso de rudos decorrentes de quaisquer atividades
industriais, comerciais, sociais ou recreativas, inclusive as de propaganda poltica.
Resoluo Conama no 2/1990 Dispe sobre o Programa Silncio.
Resoluo Conama n 1/1993 e
o
Dispe sobre os limites mximos de rudo, com o veculo em acelerao e parado, para
Resoluo Conama no 272/2000 veculos automotores nacionais e importados.
Dispe sobre os limites mximos de rudo com o veculo em acelerao e parado
Resoluo Conama no 2/1993 e
para motocicletas, motonetas, triciclos, ciclomotores, bicicletas com motor auxiliar e
veculos assemelhados, nacionais e importados.
Dispe sobre a instituio do Selo Rudo, de uso obrigatrio para aparelhos eletrodomsticos
que geram rudo no seu funcionamento.
Resoluo Conama no 17/1995 Dispe sobre os limites mximos de rudo para veculos de passageiros ou modificados.
Dispe sobre os limites mximos de rudo nas proximidades do escapamento para
Resoluo Conama no 252/1999 veculos rodovirios automotores inclusive veculos encarroados, complementados e
modificados, nacionais e importados.
Controle da poluio do ar
Resoluo Conama no 5/1989 Dispe sobre o Programa Nacional de Controle da Poluio do Ar (Pronar).
Resoluo Conama no 3/1990 Dispe sobre padres de qualidade do ar previstos no Pronar.
Dispe sobre o estabelecimento de limites mximos de emisso de poluentes no ar para
processos de combusto externa em fontes fixas de poluio.
Resoluo Conama no 382/2006 Estabelece os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para fontes fixas.
Estabelece os limites mximos de emisso de poluentes atmosfricos para fontes fixas
Resoluo Conama no 436/2011 instaladas ou com pedido de licena de instalao, anteriores a 2 de janeiro de 2007, e
complementa as Resolues Conama nos 5/1989 e 382/2006.
Controle da poluio do ar e sonora por veculos automotores e ciclomotores
Cria o Proconve.
posteriores
Estabelece os limites para emisses de gases poluentes por ciclomotores, motociclos e
veculos similares novos e cria o Programa de Controle da Poluio do Ar por Motociclos
posteriores
e Veculos Similares (PROMOT).
Estabelece critrios para a elaborao de Planos de Controle de Poluio Veicular (PCPV)
e para a implantao de Programas de Inspeo e Manuteno de Veculos em Uso I/M
pelos rgos estaduais e municipais de meio ambiente, bem como determina novos limites
de emisso e procedimentos para a avaliao do estado de manuteno de veculos em uso.
(Continua)
(Continuao)
Resoluo Descrio
Probe o uso de equipamentos que possam reduzir, nos veculos automotores, a eficcia
do controle de emisso de rudos e poluentes atmosfricos.
Estabelece limites de emisso de material para veculo leve comercial e limite mximo
de rudo emitido por veculos com caractersticas especiais para uso fora de estradas.
Controle da poluio do solo
Determina critrios e valores orientadores de qualidade do solo quanto presena de
Resolues Conama nos 420/2009 e
substncias qumicas e estabelece diretrizes para o gerenciamento ambiental de reas
460/2013
contaminadas por estas substncias em decorrncia de atividades antrpicas.
Fonte: Conama <http://www.mma.gov.br/port/conama/>.
Desafios Um dos desafios relativos qualidade ambiental se refere ao fato de

que os padres tratam, geralmente, de nveis individuais de lanamento ou emisso
de poluentes e resduos por fontes, e no de nveis totais que seriam tolerados, antes
de se atingir a capacidade de suporte do meio ambiente ou os nveis de saturao
admissveis sade humana. Um exemplo so as resolues que estabelecem
padres de emisso para veculos por meio do Proconve. A despeito do sucesso
que o programa vem alcanando, ao reduzir a emisso de poluio por fonte com
o progressivo aumento do nmero de veculos nas grandes cidades , os nveis
totais de poluio atmosfrica continuam altos. Ou seja, os padres de emisso
estabelecidos no se revelam suficientes para alcanar a qualidade do ar desejvel.
De igual modo, padres de qualidade para diferentes recursos naturais
(ar, gua ou solo) no resolvem o problema dos efeitos cumulativos ou das combinaes
de poluentes. Por exemplo, emisses atmosfricas tambm podem contaminar os
recursos hdricos ou o solo, por meio das chuvas cidas. Assim, o desafio est em
compatibilizar o estabelecimento de padres com a capacidade de suporte de cada
ambiente para a emisso de poluentes. Para tanto, necessita-se do uso conjugado
com outros mecanismos de controle ou de instrumentos mais flexveis tais como
os IEs , que permitam atingir o objetivo final de manter um nvel de qualidade
ambiental adequado sade humana.
3.2 Zoneamento ambiental

O zoneamento ambiental previsto na PNMA (Lei no 6.938/1981) e, ainda, no
Estatuto das Cidades (Brasil, 2001, art. 4o) foi regulamentado como zoneamento
ecolgico econmico (ZEE), por meio do Decreto no 4.297/2002, que o define
como instrumento de planejamento e ordenamento territorial com o objetivo
geral de organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados
quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente,
utilizem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e dos servios
ambientais dos ecossistemas (art. 3o).
Conforme argumenta Mercadante (2013), o zoneamento ambiental tem dois

objetivos principais, inter-relacionados: i) assegurar a conservao dos recursos naturais
e dos servios ecossistmicos essenciais para o desenvolvimento socioeconmico;
e ii) promover o uso mais racional e eficiente dos recursos naturais disponveis.
Para tanto, o instrumento baseia-se na delimitao de zonas ambientais e na atri-
buio de usos e atividades compatveis segundo as caractersticas (potencialidades
e restries) de cada uma destas. Estabelecem-se, assim, vedaes e alternativas
de explorao do territrio e determina-se, quando for o caso, a relocalizao de
atividades incompatveis com suas diretrizes gerais. Dessa forma, o zoneamento
procura fazer proposies de uso dos recursos naturais nos limites preestabelecidos,
de acordo com a capacidade de suporte dos ecossistemas.
Apesar de se basear em um conjunto de informaes tcnicas, importante
observar que a deciso sobre como fazer o zoneamento ambiental de um territrio
, fundamentalmente, uma deciso poltica, uma vez que as informaes apenas
indicam limitaes e possibilidades, mas cabe sociedade escolher entre as
alternativas disponveis (Mercadante, 2013).
Avanos Em 1990, foi criada a Comisso Coordenadora do ZEE Nacional;
em 2001, foi estabelecido um grupo de trabalho (GT) para sua execuo, o
Consrcio ZEE-Brasil. Este zoneamento competncia compartilhada das trs
esferas governamentais (a Unio elabora o ZEE nacional; as Unidades da Federao
UFs, os de mbito estadual; e os municpios elaboram o plano diretor, observando
ZEEs existentes nas demais esferas).
O novo Cdigo Florestal (Lei Federal no 12.651/2012) estabelece prazo de
cinco anos (art. 13, 2o) para que todos os estados elaborem e aprovem seus ZEEs,
segundo metodologia unificada, estabelecida em norma federal.
Em 2010, foi aprovado o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico da
Amaznia Legal (Decreto no 7.378/2010), que deveria, a cada dois anos, avaliar
seus resultados no entanto, esta avaliao, at o momento, no foi realizada.
Informaes e dados georreferenciados dos ZEEs nacionais e estaduais vm sendo
estruturados em bancos de dados georreferenciados no Ministrio do Meio
Ambiente (MMA). Onze UFs, principalmente as da regio Norte, implantaram
seus ZEEs por atos normativos. O macro ZEE do bioma Cerrado foi iniciado.
Outras iniciativas que podem ser destacadas so o zoneamento costeiro e os ZEEs
das bacias hidrogrficas do So Francisco, do Parnaba e do Tocantins-Araguaia,
alm de alguns ZEEs municipais.
Desafios O ZEE um instrumento dinmico, que se baseia em diagnsticos
prvios detalhados da rea a ser zoneada. Estes diagnsticos a depender da escala
empregada demoram e necessitam ser atualizados e revisados periodicamente,
o que torna a tarefa complexa e custosa. Apesar de a legislao prever que o ZEE
deve ser obrigatoriamente seguido de forma vinculada pelos agentes pblicos e

privados na implantao de planos, programas, projetos e atividades (Brasil, 2002,
art. 2o), na prtica, esta obrigatoriedade no vem sendo cumprida, nem mesmo
nas polticas governamentais, como a de reforma agrria. Ou seja, o uso destes
zoneamentos para a tomada de deciso ainda limitado.
Na prtica, persistem dificuldades na implementao do ZEE, pois este no
pode ser aplicado de forma automtica, mesmo quando institudo por lei.
Sua execuo complexa e como enfatiza Leite (2001) demanda permanente
mediao por parte do poder pblico, necessria para negociar conflitos de interesse
entre os agentes polticos e econmicos envolvidos.
Certamente, o ZEE, sozinho, no capaz de equacionar todas as questes de
ordenamento territorial. Mas o instrumento deve ser considerado obrigatoriamente,
ao menos, na elaborao dos planos diretores municipais e na anlise para o
processo de licenciamento ambiental por parte do poder pblico principalmente
na implantao de seus empreendimentos.
3.3 Avaliao de impactos ambientais

A avaliao ambiental abrange conjunto de ferramentas diversas, tais como: a
avaliao de impacto ambiental (AIA) associada, no Brasil, ao licenciamento
ambiental e aplicada a empreendimentos e atividades; a avaliao ambiental estra-
tgica (AAE) voltada para avaliao de polticas, planos e programas; a anlise
de ciclo de vida (ACV)4 para produtos , a auditoria ambiental (AA) voltada
para conformidade ambiental das operaes de empresa ou organizao; e, ainda,
a avaliao da capacidade de suporte ambiental. Todas estas formas de avaliao
so instrumentos de carter eminentemente preventivo, de auxlio tomada de
deciso por parte do poder pblico (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
Avanos No Brasil, a AIA que tem o estudo de impacto ambiental (EIA)
e o respectivo relatrio de impacto ambiental (Rima) como seus elementos
vinculada ao processo de licenciamento ambiental. Esta avaliao vem sendo
regularmente aplicada como exigncia para a implantao ou a ampliao de
empreendimentos de maior impacto poluidor ou degradador para o meio ambiente,
de acordo com critrios estabelecidos pelo rgo responsvel pelo licenciamento
(Resoluo Conama no 237/1997).5
4. De acordo com a PNRS (Lei no 12.305/2010), ciclo de vida do produto consiste na srie de etapas que envolvem o
desenvolvimento do produto, a obteno de matrias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposio final
(Brasil, 2010, art. 3o, inciso IV).
5. Alm do estudo de impacto ambiental (EIA), existem outros estudos de menor complexidade ou mais especficos
que podem ser utilizados no licenciamento, tais como o relatrio ambiental preliminar (RAP), o relatrio de controle
ambiental (RCA), o plano de controle ambiental (PCA), o plano de recuperao de reas degradadas (PRAD) e o estudo
de impacto de vizinhana (EIV).
No que se refere auditoria ambiental pblica,6 este instrumento tem avanado

mais na esfera estadual, com legislaes vigentes em dez UFs, as quais facultam
aos rgos ambientais estaduais a exigncia de auditorias ambientais em empresas.
Desafios Como mencionado, o EIA/Rima vem sendo aplicado nos processos
de licenciamento de maior impacto ambiental, para os quais este estudo exigido.
Contudo, ainda existe a necessidade de aperfeioamentos na aplicao do instru-
mento, visando-se superar deficincias tais como a falta de qualidade tcnica
em alguns estudos realizados e a ausncia de diretrizes e manuais apropriados para
sua realizao, com procedimentos padronizados (Bursztyn & Bursztyn, 2013).
Espera-se que a ACV do produto ainda incipiente no pas venha a ganhar
maior impulso no pas com a edio da Lei da PNRS (Lei no 12.305/2010), que
declara, entre seus objetivos, o estmulo implementao da avaliao do ciclo
de vida do produto (Brasil, 2010, 7o, inciso XIII). Outro passo importante para a
implementao da ACV foi a criao do Programa Brasileiro de Avaliao do Ciclo
de Vida, por meio da Resoluo no 04/2010 do Ministrio da Indstria e Comrcio
(MDIC), no mbito do Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao
e Qualidade Industrial (CONMETRO),7 que poder aportar procedimentos e
padres definidos para aplicao mais sistemtica deste instrumento.
A avaliao da capacidade de suporte ambiental outro importante instrumento
ainda pouco utilizado no Brasil. Esta poderia auxiliar o processo de licenciamento
ambiental, ao ampliar o estudo do impacto ambiental para o contexto de bacias ou
outros recortes espaciais escolhidos, visto que a anlise individual das atividades
limitada. Um GT do Conama trabalha, atualmente, no estabelecimento de
critrios de avaliao de capacidade de suporte ambiental das regies metro-
politanas (RMs) do Brasil.
No que se refere s auditorias ambientais, muitas das leis estaduais estabelecidas
ainda no vm sendo aplicadas por falta de regulamentao. No nvel federal, foi
proposto o Projeto de Lei (PL) no 1.254/2003 sobre as auditorias ambientais e a
contabilidade dos passivos e ativos ambientais, o qual buscava colocar a auditoria
como um dos instrumentos da PNMA. Contudo, este PL encontra-se arquivado
devido, principalmente, a presses contrrias proposta por parte do setor
industrial (Moura, 2010).
6 . No se deve confundir essa modalidade de auditoria ambiental com as auditorias pblicas realizadas pelos tribunais
de conta (federal e estaduais), que visam controlar, principalmente, a atuao dos rgos ambientais governamentais
e de empresas pblicas, bem como avaliar a aplicao de programas e instrumentos pblicos de meio ambiente.
Estas auditorias tm prestado valiosa contribuio para o aperfeioamento das polticas ambientais no Brasil.
7. O Programa pretende: i) implantar no pas um sistema reconhecido em mbito internacional, capaz de organizar,
armazenar e disseminar informaes padronizadas sobre inventrios do ciclo de vida da produo industrial brasileira;
ii) disponibilizar e disseminar a metodologia de elaborao de inventrios brasileiros; iii) elaborar os inventrios-base
da indstria brasileira; iv) apoiar o desenvolvimento de massa crtica em anlise de ciclo de vida (ACV); v) disseminar
e apoiar mecanismos de disseminao de informaes sobre o pensamento do ciclo de vida; vi) intervir e influenciar
nos trabalhos de normalizao internacional e nacional afetos ao tema; e vii) identificar as principais categorias de
impactos ambientais para o Brasil.
3.4 Licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental um dos principais instrumentos de carter preventivo e
corretivo (C&C) da poltica ambiental brasileira, que tem como objetivo assegurar
que a atividade econmica possui conformidade ambiental isto , realiza suas
atividades sem causar prejuzos ao meio ambiente. No processo de licenciamento,
o rgo ambiental competente realiza procedimento administrativo que autoriza ou
nega a instalao, a ampliao, a alterao e a operao de empreendimentos ou
atividades utilizadores dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencial-
mente poluidores ou degradadores. Apenas as atividades de maior impacto devem
estar sujeitas ao licenciamento ambiental: a Resoluo Conama no 237/1997
apresenta uma lista no exaustiva de empreendimentos sujeitos ao licenciamento,
cabendo a rgo ambiental competente do Sisnama definir os critrios de
complementao desta relao. O licenciamento tambm no possui carter de-
finitivo e pode ser revisado.
Avanos O licenciamento federal, sob responsabilidade do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama),8 tem
o desafio de fazer frente uma demanda crescente. Por exemplo, em 2005, havia
791 processos em licenciamento no rgo; em 2013, este nmero chegou a 1.672
processos grande parte em rodovias. A partir dos ltimos concursos realizados,
o rgo passou a dispor de nmero maior de tcnicos efetivos capacitados para a
rea cerca de quatrocentos analistas ambientais, sendo que 60% contam com
ps-graduao em reas afins ao licenciamento ambiental. Embora a equipe ainda
no seja suficiente para enfrentar a demanda, a eficincia na emisso de licenas por
ano cresceu passou de 473, em 2010, com a realizao de 21 audincias pblicas,
para setecentos, em 2012, com 69 audincias pblicas realizadas (Forattini, 2013).
Est em andamento, tambm, projeto de modernizao do licenciamento
ambiental federal apoiado pelo II Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA),
que prev meios para tornar o procedimento mais efetivo tais como sistemas
de informao, digitalizao de processos administrativos, gesto de mtodos,
elaborao de normas e procedimentos para setores especficos que envolvem obras
de infraestrutura e logstica, alm de guias e manuais. Outro avano o estabele-
cimento de processo de deciso colegiada sobre a concesso ou o indeferimento
de licenas de maior vulto, por meio da Comisso de Avaliao e Aprovao de
Licenas Ambientais, com publicao no Dirio Oficial da Unio (DOU).
8. A Lei Complementar (LC) no 140/2011 estabelece regras mais detalhadas sobre as atribuies dos rgos ambientais
dos diferentes entes da Federao quanto ao licenciamento ambiental. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (Ibama) responde basicamente pelos empreendimentos de grande porte, o que equivale
a cerca de 1% dos licenciamentos no Brasil, sendo, portanto, os rgos estaduais os principais emissores de licenas
ambientais (Viana, 2013).
A aprovao da LC no 140/2011 que regulamenta o pargrafo nico do 23

da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) e fixa normas para a cooperao entre
os entes federados, incluindo-se a proteo do meio ambiente poder contribuir
para evitar os frequentes conflitos de competncia nos nveis federal, estadual e
municipal que vinham ocorrendo na aplicao do instrumento.
Desafios Persiste, como importante desafio para o aperfeioamento do
licenciamento ambiental, a ausncia de lei federal especfica para regulamentar o
instrumento,9 visto que a Lei no 6.938/1981 apenas disciplinou o tema de forma
genrica. O instrumento vem sendo regulado por meio de normas infralegais, com
as resolues do Conama, o que tem levado insegurana jurdica no uso do
instrumento. Tramitam no Congresso Nacional (CN), desde 1988, diversos projetos
de lei sobre o tema.10
Os estados brasileiros e diversos municpios tambm estabeleceram normas
sobre licenciamento ambiental. Contudo, estas normas alm de serem questionadas
por adentrarem em matria reservada lei no suprem a lacuna da necessidade
de lei federal para regulamentar o instrumento.
Um dos problemas gerais na implementao do licenciamento que este foi
desenhado, inicialmente, para empreendimentos de grande porte, principalmente
os industriais. Contudo, ao longo do tempo, o instrumento foi estendido a todos
os setores independentemente do porte , causando distores. Tal situao gera
demanda crescente de licenciamento de empreendimentos de pequeno e mdio
porte, que geralmente se acumulam e formam enorme passivo de licenas ambientais
no concedidas, visto que os rgos ambientais licenciadores no conseguem fazer
frente crescente demanda.11
A complexidade e a morosidade do processo tm levado a crticas de que o
licenciamento estaria criando entraves ao desenvolvimento, principalmente na rea
de infraestrutura. Estes questionamentos ocorrem por parte de empreendedores
tanto privados como pblicos e, ainda, de rgos como o Tribunal de Contas da
Unio (TCU), a Controladoria-Geral da Unio (CGU), o Ministrio Pblico
Federal (MPF) e o Poder Judicirio.
9. Lei ordinria prevista na Constituio Federal de 1988 (CF/1988): exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental,
a que se dar publicidade (Brasil, 1988, art. 25, inciso IV).
10. Um dos principais o PL no 3.729/2004, que dispe sobre o licenciamento ambiental, regulamenta o inciso IV do
1o do art. 225 da Constituio Federal, e d outras providncias. No decorrer dos mais de dez anos em que tramita na
Cmara dos Deputados, foram apensados a ele outros treze projetos que tratam do mesmo tema ou de matrias anlogas.
11. Visando-se oferecer respostas a esse problema, alguns estados adotaram procedimentos simplificados ou autorizaes
ambientais para atividades de menor impacto ambiental.
Outras falhas frequentemente mencionadas na aplicao do instrumento so:

i) falta do acompanhamento ps-licena, tanto no controle efetivo da atividade
quanto no cumprimento das condicionantes ambientais pactuadas; ii) ausncia
de padronizao dos procedimentos entre os rgos licenciadores do Sisnama
e at mesmo entre tcnicos do mesmo rgo ambiental; iii) desvirtuamento do
princpio da preveno uma vez que muitas licenas so disponibilizadas quando
o empreendimento j est instalado; e iv) deficit de participao social no processo
decisrio as audincias pblicas seriam apenas homologatrias. Observa-se,
assim, que existe a necessidade de aperfeioar o instrumento para que este se adeque
s novas demandas da sociedade, sem deixar de cumprir as exigncias ambientais
(ANAMMA, 2009; Viana, 2007; Viana, 2013; Ribeiro, 2006).
3.5 Incentivos produo e instalao de equipamentos e criao ou absoro

de tecnologia voltadas para a melhoria da qualidade ambiental
Este instrumento da PNMA visa incentivar a adoo de tecnologias mais limpas e
apropriadas no processo produtivo, que previnam a poluio e a degradao ambiental.
Avanos Algumas polticas tm sido formuladas no intuito de incentivar
a adoo de tecnologias mais limpas. Entre estas, est a trajetria bem-sucedida
do Proconve, que vem alcanando resultados efetivos na reduo de emisso de
poluentes em veculos novos. Outras iniciativas governamentais incluem o Programa
Silncio e o selo do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel),
que vem alcanando resultados significativos ao incentivar a adoo de tecnologias
de maior eficincia no uso energtico.
Uma recente medida do governo federal, com vistas a incentivar as CPS
as quais incorporam critrios de sustentabilidade nos processos licitatrios , tambm
poder, em mdio prazo, incentivar o setor produtivo e a adoo de tecnologias
mais favorveis ao meio ambiente12 (Moura, 2011).
Na abordagem do chicote ou seja, das punies , cabe lembrar que, no
caso do no cumprimento das exigncias do licenciamento ambiental, que normalmente
requerem a adoo de equipamentos e tecnologias de menor impacto ambiental o
Conama poder determinar a perda de incentivos fiscais ou linhas de financiamento.
Os bancos estatais ou privados tambm vm adotando clusulas de concesso de
crditos para empreendimentos vinculadas ao cumprimento da legislao ambiental.
12. Um dos principais marcos normativos para as compras pblicas sustentveis (CPS) a Instruo Normativa (IN)
no 1/2010, da Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP), que dispe sobre os critrios de sustentabilidade na aquisio de bens e contrao de servios ou obras
no mbito da administrao pblica federal.
Desafios De modo geral, ainda h muito que se avanar neste campo, com
iniciativas que abrangeriam desde o fomento a pesquisas voltadas inovao tecnolgica
favorvel ao meio ambiente at os incentivos fiscais,13 para que as empresas busquem
certificaes ambientais e adotem SGAs14 e tecnologias menos impactantes.
reas como gesto de resduos slidos seriam uma das prioridades nesse sentido,
visto o atraso do pas neste setor e a premente necessidade de incentivar tecnologias
voltadas para a reciclagem ou minimizao da gerao de resduos. Estima-se que as
prefeituras comprometem at 15% do seu oramento com coleta e enterramento de
resduos, sem se beneficiarem com os recursos da reciclagem e sem fornecer soluo
ambientalmente segura e de longo prazo (Strautch, 2008). Neste sentido, pesquisa
sobre Pagamento por Servios Ambientais Urbanos (PSAU) para gesto de resduos
slidos realizada pelo Ipea (2010) estimou que, caso todo o resduo reciclvel que
encaminhado para aterros e lixes nas cidades brasileiras fosse reciclado, os benefcios
econmicos ambientais potenciais seriam em torno de R$ 8 bilhes anuais para o pas.
3.6 A criao de espaos territoriais especialmente protegidos15

A CF/1988 atribui ao poder pblico o dever de:
definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteo (Brasil, 1988, art. 225, 1o, III).
O dispositivo foi regulamentado pela Lei no 9.985/2000, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e estabelece critrios
e normas para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao (UCs).
A lei do SNUC foi regulamentada pelo Decreto no 4.340/2002.
O Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP) institudo pelo
Decreto no 5.758/2006 tambm define como reas protegidas, alm das UCs,
as terras indgenas e as terras de quilombo.
Existem, ainda, outros tipos de reas com proteo especial, as quais se
distinguem do espao territorial especialmente protegido previsto na CF/1988
que somente pode ser extinto ou modificado por lei , mas que tambm conferem
benefcios de proteo ao meio ambiente, tais como: as reas de preservao perma-
nente (APPs) e as reservas legais institudas pelo Cdigo Florestal; os corredores
13. Tramitam no CN diversos projetos de lei sobre incentivos ou benefcios fiscais (principalmente relativos reduo
de tributos no imposto de renda, IPI, PIS/PASEP e Cofins) para projetos ou empresas que beneficiem o meio ambiente.
14. O sistema de gesto ambiental (SGA) estrutura desenvolvida para que uma organizao possa controlar seus
impactos significativos sobre o meio ambiente. A ISO 14001 uma norma internacionalmente aceita que estabelece
os requisitos para operar e manter um SGA.
15. Inserido na PNMA pela Lei no 7.804/1989.
ecolgicos e as zonas de amortecimento; as reas tombadas; as reservas da biosfera;

os jardins botnicos; os jardins zoolgicos; hortos florestais; e, ainda, os biomas
considerados pela CF/1988 como patrimnios nacionais: floresta amaznica, mata
atlntica, Serra do Mar, pantanal mato-grossense e zona costeira brasileira (Pereira
e Scardua, 2008).
Avanos Um dos principais avanos nesta rea foi a criao do SNUC
(Lei no 9.985/2000), que organiza e uniformiza as categorias de UCs e os instrumentos
de proteo anteriormente dispersos em diversas leis , alm de facultar tanto ao
Legislativo como ao Executivo o processo de criao de UCs.
Na esfera institucional, o governo federal criou o Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade (ICMBio) exclusivamente para tratar da gesto
das UCs. O pas tem avanado no estabelecimento de reas protegidas at o
momento foram criadas 1.828 UCs de proteo integral e uso sustentvel nas
esferas federal, estadual e municipal. Estas unidades abrangem 1.524.080 km2,
o que equivale a uma rea significativa, de cerca de 18% do territrio nacional,
conforme demonstrado na tabela 1.
TABELA 1
Unidades de conservao Brasil
Esfera
Total
Tipo Federal Estadual Municipal
No rea (km2) No rea (km2) No rea (km2) No rea (km2)
Proteo integral 140 361.837 324 158.414 104 381 568 520.632
Uso sustentvel 747 393.017 437 602.238 76 8.194 1.260 1.003.448
Total 887 754.854 761 760.652 180 8.574 1.828 1.524.080
Fonte: MMA. Disponvel em: <http://goo.gl/8Sj5Ez>. Acesso em: 20 maio 2014.
Desafios Os desafios na gesto de UCs podem sem sintetizados nos seguintes

pontos: falta de efetiva implantao e regularizao fundiria em muitas unidades
criadas questo que envolve grande volume de recursos e tem sido tratada com
pouca prioridade; distribuio bastante desigual das reas protegidas pelos biomas
brasileiros existem alguns biomas, como a caatinga, sub-representados; parte
significativa da rea total de UCs corresponde s reas de proteo ambiental
(APAs) categoria com baixos nveis de restrio de uso, o que gera dvidas sobre
a efetividade do sistema que est sendo constitudo; baixa prioridade oramentria
do Executivo federal, no MMA e no ICMBio, para a consolidao e a gesto das
UCs a maioria ainda no possui planos de manejo ou conselhos gestores. Muitos
recursos poderiam advir da execuo da compensao ambiental prevista na Lei do
SNUC para a explorao comercial de produtos ou servios de uma UC e, ainda,
do potencial pouco explorado de gerao de receitas prprias (Roma et al., 2010).
3.7 O Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente

O Sinima16 constitui-se em plataforma baseada na integrao e no compartilhamento
de informaes entre os integrantes do Sisnama, com o objetivo de coletar, armazenar,
processar e divulgar informaes ambientais e dar suporte ao planejamento e ao
monitoramento das questes ambientais.
Para tanto, sob coordenao do MMA, o Sinima vem sendo implementado
em duas linhas principais: i) o desenvolvimento de ferramentas de acesso infor-
mao, visando-se estruturao e integrao de bancos de dados e sistemas de
informao; e ii) produo, sistematizao e anlise de estatsticas e indicadores
ambientais e de desenvolvimento sustentvel.
Cabe mencionar que o Sinima tambm apoia a operacionalizao de outro
instrumento previsto na Lei da Poltica Ambiental: a garantia da prestao de
informaes relativas ao meio ambiente, o que obriga o poder pblico a produzi-las
quando inexistentes includo pela Lei no 7.804/1989.
Avanos A partir da dcada de 1990, o Ibama buscou operacionalizar este
instrumento por meio da criao do Centro Nacional de Informao Ambiental
(CNIA), com o objetivo de: i) criar base de dados funcional, que integra o Sinima;
ii) implementar a Rede Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Renima); e
iii) implantar sistemas internacionais de informao e documentao ambientais.
O CNIA partiu da unificao dos acervos bibliogrficos dos rgos extintos
que formaram o Ibama. Foi organizada a biblioteca central, que atualmente dispo-
nibiliza ao pblico em geral informaes tcnico-ambientais em formatos diversos:
livros, monografias, dissertaes, teses, legislaes, peridicos tcnico-cientficos
nacionais e internacionais, vdeos, imagens e mapas. O centro responsvel pela
coordenao das publicaes do Ibama. Alm disso, mantm a Renima, que presta
servios de informao em meio ambiente e pesquisa bibliogrfica especializada,
ao utilizar as bases de dados disponveis nos centros cooperantes da rede.
O MMA desenvolveu alguns sistemas de informao sobre temas especficos,
tais como: o licenciamento ambiental; o gerenciamento costeiro; a bacia do rio
So Francisco; e o Sistema de Georreferenciamento de Projetos (Sigepro), com
informaes sobre projetos ambientais.
A sistematizao de um conjunto bsico de indicadores ambientais est um
pouco mais avanada foi definido o Painel Nacional de Indicadores Ambientais
16. Paralelamente ao Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima), a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos PNRH (Lei no 9.433/1997) instituiu o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) coordenado
pela Agncia Nacional de guas (ANA) , que engloba a coleta, o tratamento, o armazenamento e a recuperao de
informaes sobre recursos hdricos, com o objetivo de reunir, divulgar e atualizar informaes sobre a situao dos
recursos hdricos no Brasil, bem como oferecer consistncia a esta, alm de fornecer subsdios para a elaborao
dos planos de recursos hdricos.
(PNIA), estruturado em oito temas e 31 subtemas da rea ambiental, que resultaram

na proposta de verso-piloto de 31 indicadores ambientais (Brasil, 2014).
Desafios De modo geral, o Sinima ainda est em processo de estruturao
e no proporcionou aos rgos ambientais e coletividade todos os benefcios
vislumbrados pelo legislador quando de sua instituio. O sistema ainda enfrenta
dificuldades de acessibilidade e continuidade e naquilo que seria seu papel principal:
estruturar um sistema acessvel por qualquer interessado, com informaes,
estatsticas e indicadores sobre qualidade e gesto ambiental, sistematizadas e
atualizadas periodicamente, a partir de informaes disponveis em bancos de
dados estaduais e federais.
3.8 Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental17

Institudo pela PNMA e regulamentado pela Instruo Normativa (IN) Ibama
no 10/2013, o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental (CTF/Aida) contm o registro das pessoas fsicas e jurdicas que, em
mbito nacional, exeram atividades relativas elaborao de projetos, fabricao
ou comercializao de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao
controle de atividades poluidoras e de consultorias sobre problemas ecolgicos e
ambientais, alm de gerenciamento de resduos slidos.
A finalidade do CTF/Aida a identificao com carter obrigatrio de
pessoas fsicas e jurdicas que se dediquem consultoria tcnica sobre problemas
ecolgicos e ambientais e indstria e comrcio de equipamentos, aparelhos e instru-
mentos destinados ao controle de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras.
Avanos A inscrio no cadastro vlida por dois anos e renovvel vem
sendo realizada regularmente no stio do Ibama, sendo exigida para os procedimentos
de licenciamento ambiental federal.
Desafios Segundo o Ibama, a inscrio no CTF/Aida no implica certificao
de qualidade de profissionais ou empresas inscritos.18 Dessa forma, como no h
a avaliao tcnica dos trabalhos dos profissionais e dos servios das empresas,
o instrumento perde muito de seu propsito e tende a ser mais um mecanismo
cartorial, de legitimao, do que de aferio de competncias e responsabilidades
(Bursztyn e Bursztyn, 2013).
Para a efetividade do cadastro, importante que seja bem operacionalizado,
com acesso consulta pblica, de modo a prevenir atrasos indevidos nos processos
17. O Cadastro Tcnico Federal est dividido em Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras
e Utilizadoras de Recursos Naturais e Cadastro Tcnico Federal de Instrumentos de Defesa Ambiental (CTF/Aida).
Embora sejam legalmente dois cadastros diferentes, o certificado de registro unificado ou seja, apenas um
para os dois cadastros.
18. Disponvel em: <www.ibama.gov.br>. Acesso em: 5 nov. 2013.
de licenciamento ambiental. Alm disso, deve-se por em prtica a previso de

intercmbio de dados entre o Ibama e os conselhos de fiscalizao profissional,
visando-se obteno de informaes atualizadas diariamente sobre os profissionais,
sejam responsveis tcnicos ou consultores.
3.9 Penalidades disciplinares ou compensatrias s condutas lesivas a

meio ambiente
A CF/1988 prev a incidncia cumulativa de sanes administrativas e penais
contra os infratores ambientais, pessoas fsicas ou jurdicas, independentemente
da reparao civil dos danos (Brasil, 1988, art. 225, 3o). A responsabilidade pelo
dano ambiental foi regulada pela Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998),
que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente (regulamentada pelo Decreto no 6.514/2008).
A PNMA (Lei no 6.938/1981) trata da responsabilidade civil objetiva do
degradador, o qual independentemente da existncia de culpa obrigado a
indenizar ou reparar danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por
sua atividade.19 A ao civil pblica de responsabilidade por danos ambientais, que
permite ao Ministrio Pblico e a outros rgos pblicos a abertura de processos
civis, regulada pela Lei no 7.347/1985.
A Lei de Crimes Ambientais trata das sanes a serem aplicadas aos trans-
gressores tanto nas infraes administrativas20 que podem ser suplementadas
pelos estados e pelos municpios em suas legislaes quanto na esfera do direito
penal de competncia privativa da Unio.
Avanos A Lei de Crimes Ambientais reconhecida como avano importante
na defesa ambiental, ao assegurar tratamento sistmico para as infraes contra o
meio ambiente e ao definir a responsabilidade penal da pessoa jurdica. A aplicao
da lei tem se tornado mais efetiva mediante os avanos na tarefa de fiscalizao, com
o uso de sistemas mais modernos de monitoramento por sensoriamento remoto
principalmente dos recursos florestais , com resultados positivos alcanados na
reduo do desmatamento (Maia et al., 2011).
Desafios Alguns doutrinadores na rea do direito ambiental indicam
imperfeies que ainda deveriam ser revistas na Lei de Crimes Ambientais, como a
dificuldade em tipificar as condutas lesivas em meio ambiente, visto que a regulamentao
abrange apenas as infraes administrativas (Marinho, 2010; Milar, 2009).
19. A Lei no 6.938/1981 tambm contempla sanes a serem aplicadas nas esferas administrativa (Brasil, 1981, art. 14)
e penal (art. 15). No entanto, Arajo (2013) esclarece que nos debates legislativos sobre a consolidao da legislao
ambiental se considerou que a Lei de Crimes Ambientais revogou tacitamente todos os tipos penais constantes na
Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), no Cdigo Florestal e na Lei de Proteo Fauna.
20. A lei prev dez tipos diferentes de sanes, entre as quais multa, apreenso de produtos, embargo de obras e
restrio de direitos.
Outro desafio inerente aplicao da Lei de Crimes Ambientais , sem

dvida, seu custo, pois exige complexa logstica principalmente em pessoal e
equipamentos para o desenvolvimento das atividades de monitoramento e fisca-
lizao no exerccio do poder de polcia, com o intuito de coibir as aes lesivas ao
meio ambiente. Um trabalho exaustivo e complexo em um pas com as dimenses
territoriais brasileiras. A aplicao da lei tambm depende de eficiente atuao do
Poder Judicirio, o qual, dadas algumas das imprecises da lei e a complexidade
da matria ambiental que envolve diferentes campos da cincia , se depara com
verdadeiros desafios na aplicao deste direito.
Tendo-se em vista os custos de enforcement para a aplicao da lei, Marinho
(2010) ressalta que o direito ambiental brasileiro tambm necessita avanar na
previso de incentivos para que no sejam praticados delitos ambientais, como tem
ocorrido no direito ambiental internacional. A sano positiva (incentivo) pode
trazer resultados benficos ao meio ambiente com menos gastos pblicos, pois no
exige a movimentao de toda a mquina estatal do Poder Judicirio que a sano
negativa (punio) demanda. Alm disso, o autor ressalta que a penalidade, em
si, no capaz de acarretar benefcios ambientais aps o crime realizado, a no ser
que seja necessariamente acompanhada da reparao do dano ambiental.
Os incentivos podem dar-se na forma de benefcios aos que deixem de causar
condutas danosas ao meio ambiente ou que desenvolvam prticas com impactos
positivos. Instrumentos econmicos so exemplos neste sentido, que podem contribuir
para prevenir os danos e diminuir os custos exigidos para punir os degradadores.
3.10 Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente

O RQMA instrumento que tem como finalidade principal dar suporte tcnico-
-cientfico ao processo de avaliao e tomada de decises para a formulao de
polticas pblicas de meio ambiente. Este relatrio, previsto para ser publicado
anualmente pelo Ibama conforme a Lei no 7.804/1989 deve reunir informaes
consolidadas sobre o estado da qualidade ambiental no Brasil, tendo como pblico-alvo
os integrantes do Sisnama, bem como a sociedade em geral.
Avanos Foi realizado um RQMA, em 1994, que reuniu um conjunto de
s tcnicos e trouxe poucos dados quantitativos. Aps isto, foram publicados pelo
MMA e Ibama alguns estudos que, embora no trouxessem o nome de RQMA,
tratavam da qualidade do meio ambiente, tais como os Os ecossistemas brasileiros
e os principais macrovetores de desenvolvimento (Brasil, 1995) e o GEO-Brasil:
perspectivas do meio ambiente no Brasil (Ibama, 2002). Para este ltimo, estava
prevista uma atualizao de dados a cada dois anos, o que no tem sido realizado.
Foi publicado, ainda, o Geo Brasil: recursos hdricos componente da srie de
relatrios sobre o Estado e perspectivas do meio ambiente no Brasil (Brasil, ANA
e Pnuma, 2007), que analisou o estado das guas brasileiras.
J em 2011, o Ibama criou um GT para a elaborao de um novo RQMA,

o qual seria lanado na Conferncia Rio+20, mas foi finalizado apenas em 2013.
O RQMA 2013, realizado pelo Ibama, contou com a colaborao de diversas
instituies, entre as quais o Ipea. O relatrio divide-se em sete captulos, os quais
abordam os temas: atmosfera, gua, terra, biodiversidade, florestas, ambiente costeiro
e marinho e ambiente urbano. A metodologia baseou-se no modelo fora-motriz,
presso, estado, impacto, resposta (Brasil, 2013). Sem dvida, trata-se de um estudo
relevante e de flego, que atende aos propsitos estabelecidos na PNMA. Contudo,
evidencia-se a dificuldade em se realizar o RQMA na periodicidade anual, estipulada
na lei, uma vez que foram necessrios mais de dois anos para a concluso do relatrio.
Desafios A elaborao do RQMA, que deveria ser anual, ainda tem recebido
pouca prioridade sua realizao por parte das instituies responsveis. poca da
Rio+20, foi feito o esforo do processo de confeco do RQMA, o qual oneroso.
No entanto, no houve mobilizao para a realizao de novos RQMAs desde ento.
Isto se deve ao fato de que a elaborao anual de tais relatrios requer uma equipe
permanente responsvel e, ainda, sistemas de monitoramento da qualidade ambiental
para os diversos recursos naturais, que gerem relatrios sistemticos anuais e possam
ser consolidados para gerar o RQMA anual. Verificou-se que a elaborao do RQMA
mais recente, lanado em 2013, foi demorada devido a questes metodolgicas:
foi necessrio reunir informaes dispersas em vrias instituies ou mesmo entre
diferentes estudiosos que atuaram como colaboradores. Ainda que um bom nvel
de participao e consulta para o RQMA seja desejvel, ser necessrio ao Ibama
ali-lo a um mecanismo mais expedito para o seu processo de elaborao, sob pena
de inviabilizar a misso de elabor-lo anualmente, como a lei exige.
3.11 A garantia da prestao de informaes relativas ao meio ambiente,

obrigando-se o poder pblico a produzi-las quando inexistentes21
O direito informao garantido pela CF/1988, no art. 5o, inciso XXXIII: todos
tm o direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou
de interesse coletivo ou geral (Brasil, 1988). O direito informao ambiental trata-se,
portanto, de parcela deste direito mais amplo, garantido a quaisquer polticas pblicas.
Avanos Houve avanos na criao de instrumentos legais para o exerccio
do direito informao ambiental. Em 2003, foi criada a Lei no 10.650/2003, que
dispe sobre o acesso pblico aos dados e s informaes existentes em rgos e
entidades integrantes do Sisnama. A lei garante o acesso pblico aos documentos,
expedientes e processos administrativos que tratem de matria ambiental e obriga
21. Inserido na PNMA pela Lei no 7.804/1989.

as instituies que compem o Sisnama a fornecer todas as informaes ambientais

que estejam sob sua guarda. A lei prev, ainda, que os rgos do Sisnama devem
elaborar e divulgar relatrios anuais sobre a qualidade do ar e da gua, bem como
de outros elementos ambientais. Estes relatrios contribuiriam para a elaborao
do RQMA, instrumento mencionado anteriormente.
A PNMA tambm foi alterada pela Lei n o 7.804/1989 para incluir o
direito prestao de informao em matria ambiental como um dos
instrumentos da poltica. Pelo dispositivo, o poder pblico no somente dever
tornar acessveis as informaes disponveis, como tambm produzi-las, quando
inexistentes. Destaca-se, ainda, a recente Lei de Acesso Informao LAI
(Lei no 12.527/2011), que buscou regulamentar e dar maior efetividade ao
direito constitucional de prestao de informaes por parte do poder pblico.
A transparncia revela-se como o caminho mais simples para o acesso a infor-
mao, de modo a evitar que os interessados tenham que solicitar individualmente
e caso a caso as informaes de interesse. Iniciativas como o Portal da Transparncia
do governo federal,22 bem como o aprimoramento das informaes disponibilizadas
nos stios dos rgos ambientais na internet caminham nesta direo.
Desafios O melhor acesso informao ambiental passa pelo fortalecimento
de todos os instrumentos de informao previstos na PNMA, como o Sinima e o
RQMA. Como visto, estes instrumentos de informao ainda apresentam problemas
e dependem de organizao institucional para gerao de dados e estatsticas
ambientais, com base em monitoramento ambiental e acompanhamento da aplicao
dos instrumentos de gesto ambiental.
A denominada transparncia ativa na qual os prprios rgos disponibilizam
informaes para o pblico em geral ainda se mostra insatisfatria, como atesta
estudo sobre a implantao da LAI (Lei no 12.527/2011), no qual foram analisados
mais de 140 pedidos de informao, no balano de um ano da vigncia da lei
(Quintanilha, 2013). Diversos desafios a serem superados foram enumerados:
Pedidos de informao simples, solicitando informaes bsicas indiscutivelmente
pblicas, continuam a ser respondidos com demandas sobre a motivao do requerente,
exigindo identificao injustificadamente exaustiva dos demandantes, questionando
o uso a ser dado para os dados liberados e, at mesmo, respostas solicitando paga-
mento para divulgao de informao disponvel nas mos de agentes pblicos e
autoridades. Em muitos casos, a transparncia ativa simplesmente no existe, ou
seja, o portal na internet no funciona ou no possui a informao mnima exigida
pela lei (Quintanilha, 2013, p. 32).
22. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br>.

Percebe-se que, embora a disponibilizao de instrumentos legais para o acesso

informao tenha avanado, o exerccio do direito informao ainda tem sido
pouco praticado no Brasil. Neste sentido, a informao em matria ambiental no
exceo. Por um lado, a prpria sociedade ainda est pouco consciente de suas
prerrogativas e da importncia de sua participao concreta nas polticas pblicas.
Por outro, o acesso informao mesmo quando solicitado formalmente ainda
encontra entraves burocrticos para as respostas.
3.12 O Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e/

ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais23
A inscrio no Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Polui-
doras e/ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais (CTF/APP)24 obrigao
legal para pessoas fsicas e jurdicas que desenvolvem atividades potencialmente
poluidoras e/ou utilizadoras de recursos ambientais. Assim, a falta de inscrio
neste cadastro sujeita o infrator multa. Este visa sistematizar informaes
acerca dos nveis atuais de poluio e da utilizao dos recursos naturais que
subsidiaro aes de planejamento, monitoramento e controle, por meio da
classificao das atividades de acordo com o potencial de poluio e o grau de
utilizao de recursos naturais.
Avanos O CTF/APP vem sendo administrado pelo Ibama, com acesso
por intermdio de stio na internet. Entre as atividades obrigadas a este cadastro,
h algumas sujeitas ao pagamento da Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental
(TCFA), instituda em 2000. Cerca de 60% dos recursos recolhidos com a TFCA
so repassados aos estados. Alm disso, os empreendedores entregam ao Ibama o
Relatrio Anual de Atividades, com o objetivo de colaborar com os procedimentos
de controle e fiscalizao.
Desafios Existem poucos estudos sobre a efetividade do uso do CTF/APP,
bem como sobre a utilizao dos relatrios anuais de atividades encaminhados pelas
empresas, para o controle e a fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras;
atividade relacionada ao licenciamento ambiental. Como a TCFA representa grande
fonte de recursos para o Ibama, deveria estar assegurando efetivo acompanhamento
ps-licena, o qual, no entanto, ainda deficitrio. Bursztyn e Bursztyn (2013)
observam que, embora obrigatrio, o cadastro no vem conseguindo inibir o
funcionamento de empresas clandestinas que exploram os recursos naturais ou
daquelas consideradas de alto risco ambiental.
23. Includo na PNMA pela Lei no 7.804/1989.

24. Disponvel em: <https://goo.gl/PfXi6z>.
3.13 Instrumentos econmicos

Caractersticas O uso dos instrumentos econmicos foi introduzido na PNMA
(Lei no 6.938/1981) em 2006, por meio da Lei no 11.284/2006. Antes disto, a
CF/1988 j previa nos princpios gerais da atividade econmica25 o tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental de produtos e servios e de seus
processos de elaborao e prestao, o que fundamenta as iniciativas sobre IEs de
poltica ambiental (Arajo, 2013).
A PNMA cita a concesso florestal, a servido ambiental e o seguro ambiental,
como alguns dos IEs (inciso XIII).
1) A concesso florestal conforme regulamentado pela lei que dispe
sobre a gesto de florestas pblicas para a produo sustentvel (Lei
no 11.284/2006) delegao onerosa, mediante processo licitatrio
para pessoas jurdicas, na qual o concedente outorga o direito de praticar
manejo florestal sustentvel explorao de produtos e servios em uni-
dade de manejo. Pelo instrumento, o poder pblico disponibiliza florestas
pblicas para a explorao sustentvel, segundo plano de manejo que
garanta recuperao da rea. um IE que se bem aplicado e fiscalizado
contribui significativamente para a gesto pblica de florestas, reduzindo
a explorao clandestina e o comrcio ilegal de produtos madeireiros.
2) Por meio da servido ambiental, regulamentada no novo Cdigo Florestal
(Lei no 12.651/2012), o proprietrio de imvel pode limitar o uso de toda
a sua propriedade ou de parte desta para preservar, conservar ou recuperar
os recursos ambientais existentes. O instrumento autoriza o proprietrio,
em carter permanente ou temporrio, autolimitao do uso da terra para
a preservao ambiental. A rea pode ser utilizada por outro proprietrio
rural, mediante averbao, para compensar a inexistncia de reserva legal
em seu imvel. Dessa forma, por este instrumento podem ser asseguradas
vantagens mtuas aos dois agentes econmicos (proprietrios rurais),
conjugadas com o ganho ambiental. Um exemplo de servido ambiental
a Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN), prevista na Lei do
SNUC (Lei no 9.985/2000) como UC (Derani e Souza, 2013).
3) O seguro ambiental opo do agente econmico em funo do risco de
sua atividade. Quando voluntrio, visa transferir o risco de recuperao
ambiental em caso de acidente que gere degradao para empresas
de seguros. Por um lado, o instrumento diminui o risco de custos impre-
vistos para o setor privado e, por outro, garante o necessrio pagamento
para a recuperao ou compensao ambiental (Derani e Souza, 2013).
25. Art. 170, inciso VI, complementado pela EC no 42/2003.

Os IEs previstos na Poltica Nacional de Meio Ambiente constituem-se em rol

no exaustivo dos instrumentos possveis. Ou seja, alm destes, podem ser criados
outros, que gradualmente passam a integrar a PNMA.
Como visto, os IEs buscam induzir os agentes mudanas favorveis ao meio
ambiente e podem assumir a forma de transferncias financeiras dos agentes
econmicos ao governo como na cobrana de diferentes taxas ou, em sentido
inverso, de subsdios governamentais concedidos a atividades identificadas como
benficas ao meio ambiente.
Avanos Alm dos instrumentos previstos na PNMA, existem diversos outros
IEs em uso no pas, descritos a seguir.
1) A cobrana pelo uso da gua instrumento institudo pela Lei no
9.433/1997, da PNRH, com vistas a estimular o uso racional da gua
e gerar recursos financeiros para serem investidos na preservao das
bacias hidrogrficas.
2) O ICMS Ecolgico implantado em alguns estados que aplicam critrios
ambientais para repassar uma parcela do ICMS recolhido para os
municpios. Tem sido utilizado principalmente para incentivar a criao
e a manuteno de reas protegidas.
3) A compensao financeira e o pagamento de royalties devidos aos municpios
inundados por hidreltricas.
4) O Programa de Apoio Conservao Ambiental, que consiste na Bolsa
Floresta (Lei no 12.512/2011) e se baseia no princpio do PSA.
5) As CPS, que, ao incorporar critrios de sustentabilidade nos processos
licitatrios, permitem ao Estado atingir metas ambientais e sociais sem
precisar alocar recursos adicionais em seu oramento (Moura, 2011).
6) A Lei no 11.828/2008, que trata de medidas tributrias aplicveis a
doaes destinadas preveno, ao monitoramento e ao combate
ao desmatamento.
Como enfatiza Ganen (2013), os instrumentos econmicos so a nova fronteira
de ampliao das normas legais de proteo dos recursos naturais. Neste sentido,
diversas proposies de IEs vm sendo debatidas no Congresso Nacional, tais como
as referentes ao PSA e reduo das emisses por desmatamento e degradao
florestal (REDD).
O pagamento por servios ambientais prope recompensar, financeiramente,
os servios prestados por agentes econmicos que tenham impacto na mensurao,
preveno, minimizao ou correo de danos aos servios ecossistmicos.
Existem diferentes esquemas de PSA, sendo os de pagamento direto financiados
pelo governo o tipo mais comum. Nestes casos, remuneram-se proprietrios de

terras pela adoo de tecnologias capazes de possibilitar melhor gesto do solo e,
assim, resolver um problema ambiental especfico (Peixoto, 2011).
J o conceito de REDD, basicamente, parte da ideia de incluir na contabilidade
das emisses de gases de efeito estufa aquelas que so evitadas pela reduo do
desmatamento, no mbito da Conveno sobre Mudanas Climticas. O conceito foi
ampliado e conhecido como REDD+, mecanismo que dever contemplar formas
de prover incentivos positivos aos pases em desenvolvimento que realizam aes para
a mitigao das mudanas climticas, que incluem a reduo das emisses derivadas
de desmatamento e degradao das florestas, o aumento das reservas florestais de
carbono, a gesto sustentvel das florestas e a conservao florestal (CGEE, 2011).
Desafios No caberia examinar, dado o carter sumrio desta anlise, a efeti-
vidade de todos os IEs de cunho ambiental em prtica no pas. Contudo, pode-se
afirmar que alguns pontos se posicionam como dificuldades que abrangem de
forma genrica estes instrumentos (Bursztyn e Bursztyn, 2013). Entre os desafios
a serem superados no emprego destes instrumentos, esto os expostos a seguir.
1) Normalmente, os IEs demandam base consistente de dados e informaes,
o que nem sempre simples e isento de custos. Por exemplo, as CPS
exigem a descrio e a catalogao de materiais considerados ambiental-
mente favorveis para processo licitatrio. J a implementao do ICMS
Ecolgico demanda base de dados atualizada periodicamente, de acordo
com o critrio adotado por exemplo, criao e gesto de UCs para a
repartio dos benefcios para os municpios.
2) Existe a necessidade de fortalecer a estrutura jurdica e de regulamentao
que permita a aplicao de alguns instrumentos. Por exemplo, o PSA e
o mecanismo de REDD ainda necessitam de regulamentao adequada.
3) Mercados competitivos por exemplo, no caso das CPS, fundamental
que o setor produtivo esteja preparado para oferecer produtos adequados
que atendam s licitaes sustentveis.
4) Capacidade administrativa os IEs exigem do poder pblico no
apenas a capacidade de criar, mas tambm de gerenciar adequadamente
o instrumento, controlar sua aplicao e atualiz-lo, quando necessrio.
4 CONSIDERAES FINAIS
Aps mais de trs dcadas de implantao dos instrumentos da PNMA
(Lei n o 6.938/1981), h a percepo de que muitos problemas ambientais vm se
agravando no pas, enquanto os instrumentos idealizados para a poltica ambiental
no tem avanado no ritmo e na intensidade suficientes nas mudanas necessrias
para melhor gesto do meio ambiente. Ainda assim, no h dvidas de que a

deteriorao da qualidade ambiental neste perodo teria sido mais grave se estas
ferramentas de naturezas regulatria, econmica, voluntria ou de informao no
tivessem sido empregadas para enfrentar os problemas ambientais.
De fato, no simples impulsionar o desenvolvimento econmico e, ao
mesmo tempo, conter o avano da degradao ambiental. Portanto, ainda que
se observem falhas ou insuficincias, o caminho para avanos neste impasse
implica mais que o simples aperfeioamento dos instrumentos disponveis ou
a criao de novas ferramentas. imprescindvel a intencionalidade poltica para
mediar os conflitos de uso dos recursos naturais e amplo esforo de conjugao
das polticas pblicas, para que em seu conjunto avancem na direo da
sustentabilidade.
No que se refere aos instrumentos analisados a despeito da carncia de
informao sobre resultados alcanados , observa-se que alguns j apresentam
avanos significativos na sua implantao, enquanto outros carecem at mesmo
de regulamentaes suficientes. Do ponto de vista institucional, percebem-se tambm
disparidades alguns instrumentos so priorizados, contando com pessoal e
recursos especficos para sua execuo, enquanto outros recebem pouca ateno
e so subutilizados.
Como observado, os diversos tipos de instrumentos possuem, cada qual,
vantagens e desvantagens. Na escolha dos instrumentos, o governo necessita
considerar aspectos de viabilidades poltica, financeira e institucional-administrativa
e selecion-los de acordo com o contexto e os objetivos pretendidos. No entanto,
a escassez de estudos que comparem a eficincia, a eficcia e a efetividade dos
diversos instrumentos disponveis no pas pode dificultar a tomada de deciso
por parte do poder pblico sobre que tipo de instrumentos deveria fazer suas
maiores apostas e investir mais recursos.
Mesmo sem informaes precisas sobre o desempenho dos diferentes
instrumentos, deve-se partir do princpio de que nenhum instrumento claramente
superior aos demais em todas as dimenses relevantes para a escolha poltica.
Inclusive o ranking entre uma dimenso depende, frequentemente, das circunstncias
envolvidas. Assim, existiro sempre trade-offs nas escolhas, e nenhuma alternativa
deveria ser descartada (Goulder e Parry, 2008).
Como os instrumentos no so universais e nem mutuamente exclusivos,
combinao equilibrada de abordagens de chicote (instrumentos de C&C) e
cenoura (instrumentos de incentivo, como os econmicos) seria a estratgia a ser
utilizada para buscar complementaridades entre os instrumentos. Em conjunto,
estes funcionam como peso e contrapeso uns dos outros, ao contrabalancear as
vantagens e as desvantagens no uso de cada um.
No Brasil, ainda se deve intensificar o uso e o aprimoramento dos instrumentos

repressivos e de controle principalmente diante do agravamento e da irreversibilidade
de alguns danos ambientais. Mas no h dvidas de que se deveria avanar no uso
de instrumentos menos reativos ou seja, em direo a instrumentos de carter
mais preventivos ou proativos e flexveis, como os IEs. Embora continuem exigindo
custos administrativos e institucionais, so mais orientados para adaptarem-se ao
mercado, o que proporciona em muitos casos uma abordagem ganha-ganha
para os setores pblico e privado.
Alm da questo sobre a escolha no uso dos instrumentos, considera-se que
estes deveriam estar inseridos em contexto de planejamento ambiental. Ou seja,
embasados na identificao de reas estratgicas ou prioritrias de atuao e metas
abrangentes que permitam horizonte mais amplo de atuao por parte do poder
pblico, visto que no se fazem melhorias ambientais em curto prazo. As reas
estratgicas a serem definidas devem considerar no apenas os aspectos ecolgicos
e a criticidade dos problemas ambientais, mas tambm o impacto destes na esfera
social; qual seja, o nmero de pessoas afetadas, os efeitos sobre a sade humana e,
ainda, os custos sobre a produtividade e o crescimento econmico.
Percebe-se, nesse ponto, a importncia de sistemas de informao eficientes
sobre a qualidade do meio ambiente, sem os quais tais decises no podem ser
tomadas com eficcia. A necessidade de melhor planejamento para a rea ambiental
baseado em sistema eficiente de avaliao e monitoramento no preocupao
nova, mas continua sendo um ponto de fragilidade, no qual se percebem avanos
ainda limitados.
Em sntese, a poltica ambiental no pode se desenvolver de forma fragmentada,
como a soma de seus instrumentos ou programas. Embora o aperfeioamento
de cada um dos instrumentos, em si, seja elemento desejvel e necessrio, os
formuladores da poltica ambiental brasileira necessitam eleger os resultados mais
estratgicos a serem alcanados em termos de qualidade e controle ambiental para
a sociedade, para, ento, indicar o arsenal de instrumentos disponveis para o foco
pretendido. Este foco claro e bem definido adaptado e ajustado periodicamente
a necessidades emergentes e mudanas de curso se torna o elemento norteador
fundamental para concatenar os instrumentos disponveis e coordenar os esforos
das instituies envolvidas.
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CAPTULO 6
GOVERNANA AMBIENTAL NO NVEL MUNICIPAL

Taciana Neto Leme
1 INTRODUO
Passados mais de vinte anos da Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvol-
vimento Sustentvel (Rio-92), oportuna a realizao de balanos na perspectiva
de avaliar os avanos e os limites das polticas pblicas de meio ambiente. Uma
das anlises possveis diz respeito s estruturas responsveis pelo desenvolvimento
sustentvel. Este captulo traz como contribuio o estudo das estruturas nos
governos locais no Brasil ou seja, como se encontra o arcabouo institucional
para a gesto ambiental no nvel municipal.
Os rgos de meio ambiente existentes nos municpios, em conjunto com rgos
estaduais e federais, compem o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama).
Atualmente, a maior parte das prefeituras de alguma forma dispe de algum tipo
de arcabouo institucional para lidar com as atribuies ambientais, mas isto no foi
sempre assim. Este cenrio fruto de processo histrico em que os municpios foram
assumindo gradativamente novas atribuies a partir do processo de descentralizao
da poltica e da perspectiva de gesto ambiental compartilhada. A Lei Complementar
(LC) no 140/2011 (Brasil, 2011), que regulamenta o art. 23 da Constituio Federal
de 1988 (CF/1988), tem o intuito de estabelecer mecanismos de cooperao entre
os entes federados para a gesto ambiental. Embora esta lei venha sofrendo inmeras
crticas, representa passo importante para a gesto ambiental compartilhada entre
os entes federados.
Conquanto se reconhea avanos no que diz respeito aos arranjos institucionais
para a gesto ambiental nos municpios, ainda h muito o que ser feito para que
estes entes cumpram suas atribuies quanto s polticas pblicas de meio ambiente.
preciso aprimorar os processos e fortalecer as instituies por meio dos quais a
sociedade toma decises que afetam o meio ambiente ou seja, preciso estabelecer
ou aprimorar as bases da governana ambiental (World Resources Institute, 2003).
Neste captulo, ser apresentada a evoluo do arcabouo institucional para a
gesto ambiental municipal, passando-se pelos aspectos da descentralizao e da gesto
ambiental compartilhada. Alm disso, sero demonstrados os avanos e os limites do
arcabouo institucional nos municpios brasileiros para a gesto ambiental a partir dos
dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Perfil dos Municpios Brasileiros
(Munic), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e de algumas
experincias de apoio gesto ambiental municipal por parte de estados brasileiros.
2 BREVE HISTRICO E ALGUNS CONCEITOS

O arcabouo institucional previsto para as polticas pblicas de meio ambiente foi
definido h mais de trinta anos, pela Lei no 6.938/1981 (Brasil, 1981), que instituiu
a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e criou o Sisnama.
Criado em perodo poltico de ditadura do pas, de forma inovadora, o
Sisnama instituiu modelo de gesto que estimula a participao da sociedade civil.
Incentiva, tambm, a cooperao e a interao dos organismos envolvidos com o
controle e a promoo da melhoria ambiental. Este modelo prev o estabelecimento
de conjunto articulado de rgos, entidades, regras e prticas responsveis pela
proteo e melhoria da qualidade ambiental. O modelo tambm pressupe
a descentralizao por meio do compartilhamento entre os entes federados
(Unio, estados e municpios); trata-se da gesto ambiental compartilhada
(Oliveira, Zanardi Junior e Spengler, 2008).
Assim, desde a criao do Sisnama, os municpios j se faziam presentes
enquanto rgos locais responsveis pelo controle e pela fiscalizao dessas atividades,
nas suas respectivas jurisdies. Salvo poucas excees, a questo ambiental ainda
no estava na agenda dos governos locais; cenrio que foi se modificando ao longo
dos anos.
A criao, em 1986, da Associao Nacional de rgos Municipais de Meio
Ambiente (ANAMMA) anteriormente Constituio demonstra a organizao
de fora poltica favorvel descentralizao das polticas ambientais. A entidade
ganhou representatividade ao longo dos anos e atualmente importante ator na
representao dos rgos municipais de meio ambiente.
Segundo Scardua (2003), somente com a Constituio de 1988 e aps a realizao
da RIO-92 que se encontrou ambiente poltico-institucional propcio para a
descentralizao das aes do governo central para os estados. As experincias de
compartilhamento da gesto ambiental com os municpios so ainda mais recentes,
o estado pioneiro, neste sentido, o do Rio Grande do Sul, que iniciou este
processo na segunda metade da dcada de 1990 (Weschenfelder e Arend, 2010).
Com a promulgao da CF/1988, os municpios so reconhecidos enquanto
entes federados e responsveis por conjunto de competncias para as mais diversas
polticas pblicas. O contexto poltico da poca era de redemocratizao do pas
e reconstruo da legitimidade do Estado. Assim, aproximar as decises acerca
das polticas pblicas da populao ou seja, descentralizar as polticas pblicas
e abrir espaos para a participao cidad era uma forma de criar mecanismos
para a reconstruo democrtica do pas. Desencadeiam-se assim na poltica
ambiental dois movimentos: da descentralizao das aes governamentais e da
participao social.
Governana Ambiental no Nvel Municipal | 149
2.1 Descentralizao versus desconcentrao

Scardua (2003) salienta em seu trabalho que a descentralizao como parte do
processo da implementao da PNMA tem ocorrido de forma fragmentada,
descontnua e seletiva ao longo das ltimas dcadas, nas quais regies e estados
brasileiros experimentaram diferentes graus de implementao de aes nas variadas
agendas ambientais (verde, marrom e azul).1
As experincias de implementao das polticas pblicas de meio ambiente
indicam duas estratgias no que diz respeito diviso de atribuies entre rgos
pblicos: a descentralizao e a desconcentrao.
A descentralizao, segundo Figueiredo (1995)2 (apud Scardua, 2003) ocorre
quando determinadas competncias so transferidas a outra pessoa jurdica, seja da
mesma esfera de governo, seja outro ente federado. Na mesma esfera de governo,
por exemplo, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) transfere determinada
competncia ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama). Ou com outra esfera de governo, quando um rgo estadual
de meio ambiente transfere competncia a um rgo municipal de meio ambiente.
J a desconcentrao, por sua vez, ocorre quando no h criao ou transferncia
de competncia para outra pessoa jurdica, a transferncia ocorre para outra
unidade no mbito da mesma pessoa jurdica. Por exemplo, quando a sede do Ibama
transfere competncias para suas gerncias regionais, ou um rgo estadual de meio
ambiente cria unidades regionalizadas e transfere competncias a estas unidades.
Embora ambas as estratgias tendam a oferecer o servio para mais prximo
da populao, a descentralizao mais compatvel com a gesto ambiental
compartilhada, na qual h diviso das atribuies entre os entes federados. Alm disso,
a descentralizao da gesto ambiental requer estruturao do arranjo institucional
do ente que ir receber as atribuies, desenvolvendo inclusive mecanismos de
controle social, de tal forma que representa estmulo para que outros entes pblicos
se estruturem para a gesto ambiental.
2.2 Participao social: os conselhos de polticas pblicas

O mecanismo de participao e controle social mais recorrente nas polticas pblicas
de meio ambiente so os conselhos gestores de polticas pblicas. Segundo Tatagiba
(2005), os conselhos so reconhecidos como uma das principais experincias de
democracia participativa no Brasil contemporneo. Presentes na maioria dos municpios
brasileiros, tratam de diversos temas, como sade, educao, moradia, meio
1. Agenda verde diz respeito s polticas florestais, de preservao e de conservao da biodiversidade. Agenda marrom
est relacionada aos temas relativos qualidade ambiental, ao controle e fiscalizao das atividades potencialmente
poluidoras. E a agenda azul est ligada ao tema de recursos hdricos.
2. FIGUEIREDO, L. V. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 1995.
ambiente, transporte, cultura, entre outros. Inovam no sentido de institucionalizar

o dilogo entre governo e sociedade no intuito de alocao mais justa e eficiente dos
recursos pblicos. Entretanto, os conselhos so tambm espelhos que refletem as
dimenses contraditrias de que se revestem as experincias democrticas recentes.
No Brasil, devido a uma cultura patrimonialista arraigada, na qual por vezes
se confundem os interesses pblicos com os privados, so comuns, sobretudo nos
governos locais, prticas de corrupo e cooptao dos agentes pblicos pelos
privados. E, para piorar, em muitos municpios, os representantes da sociedade
civil na maior parte das vezes no representam um grupo social ou seja, no
h base social que legitime a representao. A falta desta base e a representao de
interesses particulares nas instncias de participao e controle social acabam por
facilitar ou, no mnimo, induzir a omisso quanto a antigos vcios existentes na
administrao pblica, como o patrimonialismo, o clientelismo, o coronelismo
e o mandonismo.3
Essas caractersticas no so exclusividade no pas, Castells (apud Azevedo,
Pasquis e Bursztyn, 2007) afirma que a experincia desmente a viso romntica do
local como mbito de democracia e participao. Em todo o mundo, os governos
locais e estaduais so frequentemente os nveis mais corruptos da administrao,
entre outras razes, porque as redes pessoais se mantm com mais fora que no
nvel federal e assumem competncias do urbanismo e da gesto do solo; setores
de atividade mais suscetveis captura da administrao por interesses privados.
Entretanto, segundo o autor, evidncias empricas parecem demonstrar que a
proximidade do governo e dos cidados no mbito local permite controle social
mais transparente e refora as oportunidades de participao poltica e, no limite,
de relegitimao do Estado.
3 CONTEXTO ATUAL: REGULAMENTAO DO ART. 23 DA CF/1988

Um marco importante para a gesto ambiental compartilhada foi a regulamentao
do art. 23 da CF/1988, por meio da LC no 140/2011 (Brasil, 2011), a qual tem
os objetivos, entre outros, de harmonizar as polticas e as aes administrativas
para evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos, de forma a evitar
conflitos de atribuies e garantir uma atuao administrativa eficiente, bem como
3. Patrimonialismo: a caracterstica de um Estado que no possui distines entre os limites do pblico e os do privado.
Clientelismo: tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos,
benefcios fiscais e isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto.
Coronelismo: sistema poltico nacional, baseado em barganhas entre o governo e os coronis.
Mandonismo: O mando, o potentado, o chefe, ou at mesmo o coronel como indivduo, aquele que, em funo do
controle de algum recurso estratgico em geral, a posse da terra , exerce sobre a populao domnio pessoal e
arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado e sociedade poltica. O mandonismo no um sistema,
uma caracterstica da poltica tradicional. Existe desde o incio da colonizao e mantm-se ainda na atualidade em
regies isoladas (Carvalho, 1997).
a uniformidade da poltica ambiental para todo o pas, respeitadas as peculiaridades

regionais e locais (art. 3o, incisos II, III e IV).
A lei descreve as aes administrativas de cada um dos entes, mas para
efetivar a implementao da gesto ambiental compartilhada preciso ir alm
da definio das competncias. Segundo Azevedo, Pasquis e Bursztyn (2007), para
promover a descentralizao preciso atrelar este processo capacidade institucional
e administrativa local, ao controle social e a mecanismos de flexibilizao; sobretudo,
de suma importncia que o processo ocorra de forma compartilhada com outras
instncias e esferas do governo. necessrio promover ao coordenada entre os
entes; preciso cooperao institucional e o estabelecimento de pactos e objetivos
comuns para que a ao dos entes seja feita de forma complementar e coordenada.
A LC no 140/2011 (Brasil, 2011) prev alguns instrumentos de cooperao, a
saber: consrcios pblicos; convnios, acordos de cooperao tcnica com rgos e
entidades do poder pblico; a Comisso Tripartite Nacional, as comisses tripartites
estaduais e a Comisso Bipartite do Distrito Federal; fundos pblicos e privados e
outros instrumentos econmicos; e delegao de atribuies de um ente federativo
a outro e da execuo de aes administrativas de um ente federativo a outro.
A esperada regulamentao do art. 23 est aprovada e agora vm as perguntas:
ser que os municpios brasileiros esto preparados para assumir as responsabilidades
que lhes cabem com a gesto ambiental compartilhada? Nos ltimos anos, assiste-se a
um avano da estrutura institucional governamental nos municpios para a gesto
ambiental? As estruturas atuais so adequadas? Quais os avanos e os obstculos
que estes entes vivenciam para a estruturao da gesto ambiental local?
E, por fim, quais as oportunidades de melhorias para promover gesto ambiental
compartilhada de forma efetiva?
Para ajudar a responder a essas perguntas, sero apresentados os dados da
Munic/IBGE relativos estruturao da gesto ambiental nos municpios, que
serviro de base para discutir o arcabouo institucional para este tipo de gesto
existente nos municpios. Alm disso, sero apresentadas experincias estaduais de
apoio estruturao da gesto ambiental dos municpios.
4 ESTRUTURAO DA GESTO AMBIENTAL NOS MUNICPIOS

O IBGE, desde 1999, realiza a Munic. Esta pesquisa tem por objetivo consolidar
uma base municipal de informaes, com dados estatsticos e cadastrais atualizados que
proporcionam um conjunto relevante de indicadores de avaliao e monitoramento
do quadro institucional e administrativo das cidades brasileiras.
A pesquisa rene informaes da totalidade dos municpios brasileiros.
As informaes reunidas ao longo desses anos permitem fazer anlises quanto aos
avanos e limites do quadro institucional das prefeituras. No caso das informaes
sobre meio ambiente, possvel estabelecer comparaes sobretudo nas edies

de 2002, 2008 e 2009 (IBGE, 2005; 2008; 2009). Em 2002, a Munic aplicou
suplemento especfico de meio ambiente, e os dados foram publicados em 2005;
por isto, ao longo do texto, as informaes de 2002 so referenciadas com 2005.
Os dados desta edio so fundamentais em termos comparativos para as verses
mais recentes da pesquisa.
Entre os temas abordados no suplemento de meio ambiente, esto: a existncia
de estrutura administrativa e conselho de meio ambiente; pessoal atuando na
rea; a disponibilidade de recursos financeiros; o progresso da implementao da
Agenda 21 local; a existncia de legislao ambiental; a articulao institucional
municipal; os programas e as aes de preservao ambiental praticados; a existncia
de unidades municipais de conservao da natureza; entre outros (IBGE, 2005).
Nas verses da Munic de 2008 e 2009 (IBGE, 2008; 2009), h informaes
que permitem ser comparadas com a situao de 2002 (IBGE, 2005), embora
apresentem menos dados coletados em comparao com o suplemento de meio
ambiente. A anlise destes dados permite identificar os avanos e os limites do
arranjo institucional para a gesto ambiental nos municpios brasileiros.
H dados que podem ser comparados nas trs verses e outros em apenas
duas. As informaes da Munic permitem estabelecer outros tipos de anlise;
entretanto, as reflexes que sero estabelecidas neste trabalho referem-se identifi-
cao da capacidade instalada nas prefeituras para promover a gesto ambiental local.
Assim, os itens que sero abordados so:
estrutura de meio ambiente: rgos, secretaria e departamento;
pessoal que trabalha nos rgos ambientais;
conselho de meio ambiente;
recursos especficos para meio ambiente; e
legislao de meio ambiente.
4.1 Estrutura administrativa

fundamental dispor de algum tipo de estrutura administrativa para tratar de
determinada poltica pblica. Definido o tipo de estrutura em conjunto ou no
com outras polticas , aloca-se pessoal, recursos e processos relativos a esta poltica.
A estrutura responsvel pelo meio ambiente no municpio pode lidar com
agendas positivas, como aes de planejamento, educao ambiental e poltica
tributria de incentivo s formas sustentveis de produo. Outras aes que tal
estrutura pode assumir so as do tipo comando e controle, no tocante s atividades

que requerem licenciamento, monitoramento e fiscalizao, para as quais se exerce
o poder de polcia. Ainda podem ser responsveis por conservao e recuperao de
ecossistemas, unidades de conservao, parques, jardins e recuperao ambiental
em reas rurais. Por fim, lidam com as aes administrativas internas necessrias
para propiciar as atribuies anteriores (Brasil, 2006).
A Munic indica avano em termos de estruturas responsveis pela gesto
ambiental nas prefeituras. Comparando-se os dados de 2002, 2008 e 2009 (IBGE,
2005; 2008; 2009), no grfico 1, possvel perceber tendncia de aumento na
quantidade destas estruturas. Este aumento ocorre em todas as regies do pas e
categorias de municpios por populao. A totalidade dos municpios com mais de
500 mil habitantes e a grande maioria dos com mais de 20 mil habitantes dispem
de algum tipo de estrutura. As estruturas so menos comuns nos municpios menos
populosos; ainda assim, os percentuais so relativamente altos (75% dos municpios
com at 5 mil habitantes e 82% dos com at 20 mil habitantes). Nestes municpios
menos populosos, em que ocorreram os maiores crescimentos percentuais ao longo
dos anos, esperado resultado com maior margem de desenvolvimento.
As regies que apresentam os menores percentuais de municpios com estruturas
so o Nordeste (80%) e o Sudeste (82%); possvel justificativa pelo fato de
tratarem-se das regies com maior nmero de municpios.
GRFICO 1
Municpios com estrutura para lidar com meio ambiente nas prefeituras, em diferentes
regies do pas e conforme tamanho da populao nos municpios (2002, 2008 e 2009)
(Em %)
120
98 99 100
100 92 95 97
91 90 89
89 86
85 86 86 83
80 82 82 82 81
80 78 78
74 75 75
71
68 67 66
65 64
60
60 55
40
20
0
Total Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste At 5 mil De 5 a De 20 a De 100 Mais de
20 mil 100 mil a 500 mil 500 mil
2002 2008 2009
Fonte: IBGE (2005; 2008; 2009).
A pesquisa, em 2009 (IBGE, 2009), objetivou caracterizar o tipo de estrutura

do rgo ambiental, com as seguintes categorias:
secretaria em conjunto com outra poltica;

setor subordinado a outra secretaria;
secretaria exclusiva;
setor subordinado diretamente chefia do executivo; e
rgo da administrao indireta.
A distribuio percentual de municpios por tipo de estrutura pode ser observada
no grfico 2. A maioria (44%) promove a gesto ambiental em secretaria conjunta
com outras polticas pblicas; se se somar com os municpios em que a estrutura de
meio ambiente setor subordinado a outra secretaria, ter-se- que mais da metade
dos municpios brasileiros tratam a questo ambiental com outras polticas pblicas.
GRFICO 2
Tipos de estruturas existentes nas prefeituras para lidar com gesto ambiental (2009)
(Em %)
15
20
14
44
Secretaria exclusiva No possui Orgo da administrao indireta

Setor subordinado Secretaria em conjunto Setor subordinado
diretamente chefia com outra poltica a outra secretaria
do executivo
Fonte: IBGE (2009).
H os que defendem que o ideal seria, em qualquer situao, a existncia de

secretaria exclusiva de meio ambiente; entretanto, considera-se que a estrutura ideal
aquela compatvel com a estrutura administrativa existente na prefeitura e que
esteja em consonncia com a realidade local; portanto, para as diferentes realidades
dos municpios brasileiros, no h apenas um tipo ideal, mas sim diversos tipos,
de acordo com as realidades existentes.
De acordo com a anlise realizada pela Munic/IBGE, as secretarias municipais

em conjunto com outras polticas setoriais so mais comum nos municpios
de menor porte, o que diminuiu a proporo nos municpios mais populosos.
Isto tambm acontece com os municpios em que o setor de meio ambiente
subordinado a outra secretaria ou chefia do executivo. Este tipo de organizao
parece ser adequado, visto que os municpios de menor porte dispem de menos
recursos e, portanto, suas estruturas administrativas tendem a ser mais reduzidas.
comum que a poltica de meio ambiente seja compartilhada com temas
como: agricultura, turismo, sade, planejamento etc. O que pode representar
estratgia institucional bastante interessante, na medida em que a questo
ambiental transversal e pode dialogar com diversos temas sobretudo quando a
poltica compartilhada est em consonncia com os problemas/ativos ambientais
locais; assim pode ter estrutura mais direcionada aos desafios locais. Por exemplo,
municpios com atrativos naturais e tursticos podem ter uma secretaria de turismo
e meio ambiente, ou um municpio que tenha forte carter agrcola pode reunir
esta pasta com as polticas ambientais. Por sua vez, a agenda ambiental pode ser
cooptada pelos demais temas em que a estrutura de meio ambiente est alocada.
Entretanto, no a presena de um rgo exclusivo para meio ambiente que garante
a autonomia de gesto para esta poltica pblica; a prefeitura pode ter secretaria
exclusiva de meio ambiente e, ainda assim, a agenda ambiental ser secundria e,
inclusive, cooptada por outros interesses.
A anlise realizada pelo IBGE identifica ainda outro padro relacionado
incidncia de secretaria exclusiva de meio ambiente, que so menos comuns nos
municpios menos populosos e predominam nos acima de 500 mil habitantes.
Nestes casos, acredita-se que seja este o tipo ideal de estrutura administrativa, uma
vez que so municpios com mais recursos e maior populao, de tal modo que
requerem estruturas administrativas mais diversificadas e especializadas para lidar
com as polticas pblicas locais.
A anlise dos dados quanto estrutura administrativa para a gesto ambiental
local permite perceber, de modo geral, que h compatibilidade entre os tipos de
estrutura administrativa da prefeitura e a estrutura para a gesto ambiental local.
E que a maior parte dos municpios tem o desafio de lidar com a gesto ambiental
em conjunto com outras polticas pblicas.
4.2 Pessoal
Os dados obtidos com relao ao pessoal trabalhando na rea ambiental so das
edies da Munic 2002 e 2008 (IBGE, 2005; 2008). possvel perceber, no
grfico 3, que h aumento do contingente em todas as regies e categorias de
municpios segundo a populao. Este aumento tambm foi verificado na maior
parte dos estados brasileiros.
GRFICO 3
Pessoal que trabalha na rea ambiental nos municpios: comparao por regio e
categorias, conforme o tamanho da populao dos municpios (2002-2008)
18
16,891
16
14 13,547
12,403
12
10,194
10
8,832 8,371 8,74
7,851 7,665 7,565
8 7,318 7,35
5,866 6,112
6
4,602
4 3,111
2,526 2,285
2 1,841 1,701
0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste At 5 mil De 5 a De 20 a De 100 mil Mais de
2002 2008
Fonte: IBGE (2005; 2008).
So mais de 41 mil pessoas trabalhando na gesto ambiental pblica

municipal, e no intervalo de seis anos, entre as duas edies da pesquisa houve
acrscimo de 32,7%, com destaque para o Rio Grande do Norte, que quase
triplicou a quantidade de gestores ambientais municipais. A regio Norte foi a que
teve o maior crescimento percentual (84%), saindo de 2.526 pessoas para 4.662,
com destaque para o Tocantins, que passou de 174 para quase seiscentas pessoas
atuando na gesto ambiental das prefeituras.
A regio Sudeste tem o maior contingente; so mais de 16 mil pessoas especial-
mente em So Paulo e Minas Gerais que, juntos, renem mais de 30% do pessoal
que trabalha com gesto ambiental nos municpios brasileiros. A maior concentrao
de pessoal trabalhando com gesto ambiental encontra-se nos municpios entre 20
e 100 mil habitantes, e nos com at 100 mil habitantes que se encontram mais da
metade do pessoal que trabalha com gesto ambiental nas prefeituras.
O nmero de trabalhadores um dos elementos para verificar as capacidades
instaladas para a gesto ambiental local; indicativo da polity, que segundo Klaus
(2000) se trata das instituies polticas. Entretanto, o aumento do contingente
no demonstra o impacto na policy, que segundo esse autor se refere aos
contedos da poltica. Ou seja, o nmero de trabalhadores no suficiente para
demonstrar o aumento das capacidades para a formulao e a implementao das
polticas pblicas. Embora existam muitas pessoas trabalhando nos municpios,
muito comum que elas caream de qualificao tcnica para os desafios que lhe
so postos, o que demonstra a importncia de polticas continuadas de formao e
qualificao de pessoal para assumir as competncias adequadas a cada municpio.
Informaes relativas polity sobretudo a quantidade, a distribuio e o tipo

de vnculo do pessoal que atua na gesto ambiental local so fundamentais para
a formulao e a implementao de programas que objetivam a capacitao dos
gestores municipais e visam o aperfeioamento da policy. Os dados indicam que o
maior esforo de capacitao deve ser destinado aos municpios com at 100 mil
habitantes, nos quais se encontra o maior contingente de pessoal. Destaque-se que
a natureza do trabalho dos gestores nos municpios menores muito distinta do
trabalho nos maiores e que nestes municpios a estrutura para lidar com a gesto
ambiental, de modo geral, em conjunto com outras polticas pblicas.
Polticas e programas de capacitao de gestores municipais devem levar em
conta no apenas o porte dos municpios e seus respectivos desafios para a gesto
ambiental, como tambm devem considerar a identificao clara da natureza do
trabalho conforme as competncias assumidas por estes municpios, sobretudo
a partir da regulamentao do art. 23 da CF/1988. Por exemplo, no que tange ao
licenciamento de impacto local, os conselhos estaduais elaboraro a tipificao de
atividades de impacto ambiental local em cada estado. A partir desta, fundamental
que os tcnicos locais estejam qualificados para fazer as anlises necessrias para o
licenciamento destas atividades.
Outra anlise feita na pesquisa indica o tipo de vnculo funcional que continua
precrio. Embora o contingente na rea de meio ambiente tenha tido acrscimo
superior a 30%, o aumento percentual de pessoas com vnculo empregatcio
(celestista ou estatutrio) foi de apenas 7%. Isto traz como consequncia algumas
dificuldades para o fortalecimento das capacidades locais, uma vez que vnculos
precrios acarretam maior rotatividade de pessoal, e diversos esforos de qualificao
de pessoal so perdidos com a sada dos funcionrios das prefeituras.
4.3 Conselhos municipais de meio ambiente

Os conselhos de polticas pblicas so espaos de dilogos e decises acerca de temas
de interesse pblico, trata-se de lcus privilegiado para estabelecer negociaes a
respeito de demandas e conflitos, bem como representam arena para promover
o controle social acerca das polticas. No caso dos conselhos municipais de meio
ambiente, os atores envolvidos, em geral, so representantes do governo, do setor
produtivo e da sociedade civil organizada, geralmente na figura de organizaes
no governamentais (ONGs).
A simples criao de conselhos no representa que sua finalidade seja cumprida;
sua composio tambm no representa a real participao dos atores.
A Munic traz um indicativo dos conselhos existentes e realiza tentativa de buscar
informaes sobre seu funcionamento quando questiona sobre a periodicidade
das reunies nos ltimos doze meses. A pesquisa tambm apresenta dados sobre a
composio e os tipos de atribuies dos conselhos municipais de meio ambiente.
A comparao de dados em diferentes edies da pesquisa, bem como a

comparao com conselhos de outras polticas, contribui para a anlise do cenrio
desses espaos para as polticas pblicas locais de meio ambiente.
O grfico 4 indica tendncia de crescimento do nmero de municpios com
conselhos de meio ambiente. Esta tendncia pode ser observada em todas as regies
do pas e as categorias de municpios segundo a populao.
GRFICO 4
Municpios com conselhos de meio ambiente: comparao por regio e categorias,
conforme o tamanho da populao dos municpios (2002, 2008 e 2009)
(Em %)
120
100
100
93 92
90
80 78
71 71
67 65 65
59 61 60
60 56 56
51 50
48 48 46
44 44
42 40
40 39 36
34 36
30 30
22 23
20
20
-
Total Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste At 5 mil De 5 a De 20 a De 100 mil Mais de
Municpios com conselhos (2002) Municpios com conselhos (2008) Municpios com conselhos (2009)
Fonte: IBGE (2005; 2008; 2009).
Mais da metade dos municpios brasileiros dispem de conselho de meio

ambiente, e estes esto presentes em todos os municpios acima de 500 mil habitantes.
Houve aumento significativo de conselhos municipais de meio ambiente, que
passaram de 23% para 56%, nos municpios com menos de 5 mil habitantes.
As regies Sudeste e Sul so as que apresentam os maiores percentuais de
municpios com conselhos de meio ambiente, 71% e 67,2%, respectivamente.
De 2008 a 2009, houve importante aumento na quantidade de municpios que
informaram a existncia deste frum; acrscimo este influenciado especialmente
pelo estado de So Paulo, no qual ocorreu a criao, em 2009, de 127 novos
conselhos municipais de meio ambiente. A regio Nordeste a que apresenta o
menor percentual de municpios com este tipo de conselho (36,8%), bem abaixo do
resultado obtido para o Brasil (56,3%), sobretudo os estados de Sergipe (30,7%),
do Maranho (26,3%), de Alagoas (25,5%), da Paraba (15,2%) e, por fim, do
Piau (9,4%).
Os estados que se destacaram pela evoluo do percentual de municpios com

conselhos de meio ambiente so Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Cear e So
Paulo (grfico 5). Estes resultados so decorrentes de polticas pblicas de incentivo
gesto ambiental compartilhada entre entes federados, que, entre outras aes,
estimulam a criao de conselhos municipais de meio ambiente. A experincia de
algumas unidades federativas (UFs) acerca do incentivo estruturao da gesto
ambiental municipal ser tratada mais adiante neste texto.
GRFICO 5
Evoluo dos conselhos de meio ambiente ao longo dos anos nos estados que se
destacaram neste quesito e comparao com dados nacionais
(Em %)
100
91,3
90 84,7
80,2 81
80 74,6
69,6
70
62,5
60 55 55 56
53
48
50
40 34
29
30
20 15
10
0
1 2 3
RJ RS CE SP Nacional
Fonte IBGE (2005; 2008; 2009).
A Munic coletou informaes quanto representao existente nos conselhos.

Os dados obtidos revelam que a maioria (87,6%) dos conselhos municipais de
meio ambiente paritria. E, em 2009 (IBGE, 2009), 71% dos conselhos foram
considerados ativos pelo IBGE pelo fato de terem declarado que realizaram reunio
no perodo considerado pela pesquisa.
Embora os dados indiquem evoluo no nmero de conselhos municipais
de meio ambiente, a presena destes bem menos expressiva quando comparada
com outros tipos de conselhos, como os de assistncia social (99,3% dos municpios),
sade (97,3%), direitos da criana e do adolescente (91,4%) e educao (79,1%),
conforme informaes obtidas pela Munic 2009 (IBGE, 2009). Para estas polticas
pblicas, o conselho municipal tem a atribuio entre outras de deliberar sobre
recursos, o que contribui para a criao destes espaos (Leme e Sotero, 2008).
A Munic no consegue mapear aspectos qualitativos do funcionamento dos

conselhos; assim, embora os dados indiquem a evoluo tais espaos de governana,
no possvel identificar se estes esto de fato aperfeioando o controle social
das polticas pblicas de meio ambiente nos municpios, levando-se em conta as
dimenses contraditrias, nas quais os interesses pblicos e privados so confundidos
como destaca Tatagiba (2005) em anlise acerca do funcionamento de conselhos
de polticas pblicas.
4.4 Recursos para a gesto ambiental municipal e fundo de meio ambiente

Promover a gesto ambiental no municpio requer estrutura administrativa, pessoal,
espao de negociao poltica, legislao e, sobretudo, recursos financeiros.
Os dados da Munic trazem diferentes informaes a esse respeito. Nas edies
de 2002 e 2008 (IBGE, 2005; 2008), foi perguntado se as prefeituras dispunham de
algum recurso para a rea de meio ambiente. Em 2002, apenas 18% dos municpios
brasileiros afirmaram dispor de algum recurso. A regio com menor percentual era
o Nordeste (apenas 6%) e a maior, o Sudeste (28%) (grfico 6).
Os dados da Munic 2008 (IBGE, 2008) demonstram que, em todas as
regies do pas, houve expressivo aumento de municpios com recursos especficos
para meio ambiente. Em termos nacionais, o nmero mais que dobrou, passando
de 987 para 2.079 municpios. H relao direta entre municpios maiores
e a destinao de recursos especficos para meio ambiente e uma limitao dos
municpios menores para disporem de tais recursos.
GRFICO 6
Municpios que afirmam dispor de recursos para meio ambiente, distribudos por regio
do pas e categorias de municpios conforme populao (2002 e 2008)
(Em %)
120
100 97
80 76
70
60 57,3
54,1
49,1 49
45
40 37,4 37,2
28 30 31
24 24
18 20,4
20 16 14
13 12
6
0
Municpios com recursos (2002) Municpios com recursos (2008)
Fonte: IBGE (2005; 2008).

Quanto aos fundos de meio ambiente, tratam-se de instrumentos de gesto

que podem propiciar melhoria no desempenho e na transparncia na aplicao dos
recursos, devido presena de mecanismos de controle social, alm dos tradicionais
controles na aplicao de recursos pblicos. Uma forma de propiciar maior
accountability4 na gesto dos recursos garantir que os conselhos municipais de
meio ambiente deliberem sobre a aplicao destes e, ainda, que estes conselhos
funcionem como espaos de controle social.
Deliberar sobre a aplicao dos recursos pblicos representa uma das
mais importantes atribuies para estabelecer o controle social, como tambm
a atividade mais suscetvel cooptao pelos interesses privados. Assim, para
garantir a governana, preciso qualificar os gestores pblicos e os atores sociais
para promover deliberaes transparentes e que visam ao interesse pblico e
melhoria da qualidade ambiental.
Alm disso, a padronizao dos procedimentos e a divulgao de critrios
e mecanismos de distribuio e aplicao dos recursos contribuem para tornar o
financiamento das polticas pblicas de meio ambiente mais transparente (Sotero
e Leme, 2009).
A Munic identificou os municpios que dispem de fundos de meio
ambiente e se estes estavam ativos; entretanto, no coletou informaes acerca da
deliberao sobre os recursos, tampouco sobre procedimentos de operao deste
instrumento de gesto.
Esse instrumento vem se tornando mais comum nos municpios; apenas no
perodo 2008-2009, houve crescimento superior a 30%. Em 2009, os fundos de
meio ambiente estavam presentes em 1.645 municpios (grfico 7). Sobretudo nos
com mais de 50 mil habitantes, chegando a atingir a marca de 95% naqueles com
mais de 500 mil habitantes. Quanto s regies brasileiras, por ordem decrescente de
incidncia, tm-se as regies Sul (45,3%), Centro-Oeste (41,6%), Norte (31,0%),
Sudeste (28,5%) e Nordeste (16,7%).
A pesquisa procurou identificar o quanto esse instrumento se encontra
ativo nos municpios. Das prefeituras que dispem de Fundo de Meio
Ambiente, apenas 571 municpios o que representa 35,4% financiaram
aes e projetos na rea ambiental nos ltimos doze meses e, portanto, podem
ser considerados ativos. Segundo a Munic, este percentual ligeiramente
abaixo do pesquisado em 2008 (36,6%) (IBGE, 2008); isto demonstra que,
neste quesito, no houve melhorias quanto gesto, diferentemente dos
demais quesitos analisados neste trabalho.
4. Accountability pressupe o acompanhamento sistemtico das aes, a transparncia e a prestao de contas sociedade.
GRFICO 7
Municpios com fundo de meio ambiente distribudos segundo o tamanho da populao
e da regio do pas (2008-2009)
(Em %)
100 95 95
90
80
70
70
59
60
53
50 45
41 42 43
39
40
30 31 30 31
30 28
23 22 23 21 22
20
20 17 18
15 16
11
10
0
Total Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste At De 5 a De 10 De 20 a De 50 a De 100 a Mais de
5 mil 10 mil a 20 mil 50 mil 100 mil 500 mil 500 mil
Municpios com fundo (2008) Municpios com fundo (2009)
Fonte: IBGE (2008; 2009).
preciso evoluir em termos de gesto, pois, embora seja comum ter fundo
de meio ambiente, a maior parte destes ainda no funciona. O diagnstico feito
pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) acerca dos fundos pblicos
socioambientais, em 2004, indicou que a inatividade da maior parte dos fundos se
deve falta de capacidade tcnica de fazer operar este instrumento (Tatagiba, 2007).
Portanto, iniciativas de capacitao de gestores para a estruturao e o fun-
cionamento dos fundos pblicos de meio ambiente so estratgicas para promover
a gesto ambiental local. Aes de gesto ambiental compartilhada promovidas
pelos entes federados deveriam investir em capacitao tcnica neste sentido a
exemplo da capacitao desenvolvida pelo FNMA decorrente do Edital no 4/2005,
de apoio criao e ao fortalecimento de fundos socioambientais. Alm disso, como
o caso de outras polticas setoriais, a poltica ambiental deveria criar mecanismos
sistmicos para o financiamento das polticas de meio ambiente por exemplo, as
transferncias fundo a fundo , o que certamente serviria de estmulo estruturao
da gesto dos fundos de meio ambiente.
4.5 Legislao
Diferentemente do cidado comum, que pode fazer tudo que a lei no probe,
a administrao pblica somente pode fazer aquilo que a lei autoriza. Nesse
sentido, importante que o municpio legisle sobre as polticas ambientais
locais para orientar o poder pblico sobre a forma de atuao para tratar das
questes ambientais no municpio.
A CF/1988, em seu art. 30, afirma que compete aos municpios legislar sobre
assuntos de interesse local. Muitos temas ambientais ultrapassam os limites terri-
toriais do municpio, como o caso dos recursos hdricos; entretanto, h diversos
aspectos e temas ambientais que podem ser tratados em mbito local, desde que
no contrarie a legislao do estado e da Unio.
A Munic nas edies de 2002 e 2009 (IBGE, 2005; 2009) questionou a
respeito de legislaes especficas sobre meio ambiente e identificou que, em 2009,
46,8% dos municpios brasileiros tinham algum tipo de legislao ambiental;
percentual um pouco maior que o obtido em 2002 (42,5%).
A maior quantidade de municpios com legislao sobre meio ambiente
est nas regies Sudeste (53,7%) e Sul (52,2%); em seguida, vem a regio Norte
(49,9%). Os menores percentuais foram registrados nas regies Centro-Oeste
(46,1%) e Nordeste (36,1%) (grfico 8).
A incidncia de municpios com legislao especfica de meio ambiente mais
comum nos municpios populosos. Enquanto nos menos populosos o percentual
de 35,6%, nos municpios com mais de 500 mil habitantes todos dispem de
legislao especfica de meio ambiente.
A categoria mais comum de legislao ambiental que esta se apresente sob
a forma de captulo ou artigo da Lei Orgnica Municipal, representando 37,4%
deste universo.
GRFICO 8
Municpios com legislao especfica de meio ambiente: comparao por regies do
pas e nos municpios conforme tamanho da populao (2002 e 2009)
(Em %)
120
100
100
90,9
87,6
81,9
80
63,7
60 57,6
53,7 52,2
50 49,3 48,3
46,3 46,1
42,5
37,5 34,8 35,9 38,8 38,1
40 35,5
28,7 28,6
20
0
Municpios com legislao de meio ambiente (2002) Municpios com legislao de meio ambiente (2009)
Fonte: IBGE (2005; 2009).

Os dados obtidos quanto s legislaes especficas de meio ambiente indicam

que se trata de quesito que ainda requer muitos avanos, pois est presente em
percentual reduzido de municpios.
4.6 E, no conjunto, como fica a gesto ambiental local?

Ao associar diversos desses dados, pode-se identificar municpios que dispem
de mais ou menos estrutura para lidar com a gesto ambiental local. Para tanto,
reuniu-se seis dos critrios j apresentados, a saber:
existncia de estrutura de meio ambiente;
existncia de conselho municipal de meio ambiente;
atividade de conselho municipal de meio ambiente o conselho realizou
reunio nos ltimos doze meses;
existncia de fundo municipal de meio ambiente;
atividade de fundo municipal de meio ambiente o fundo tem financiado
aes e projetos para questes ambientais nos ltimos doze meses; e
existncia de legislao especfica para tratar de questo ambiental.
Para cada critrio, atribuiu-se a nota 0 quando a resposta era no e a nota 1
para respostas sim. Assim, os municpios poderiam obter notas de 0 a 6, de acordo
com o arranjo institucional para a gesto ambiental local; quanto maior a nota,
mais estruturado encontra-se o municpio para lidar com a gesto ambiental local.
A distribuio de municpios quanto estruturao da gesto ambiental local pode
ser observada no grfico 9.
GRFICO 9
Distribuio dos municpios quanto estruturao da gesto ambiental local (2009)
1.600
1.400 1.336
1.200
1.000 913
858 815
800
672
600 573
398
400
200
0
0 1 2 3 4 5 6
Nmero de municpios
Fonte: IBGE (2009).

Posteriormente, fez-se classificao dos municpios em trs categorias quanto

ao nvel de organizao da gesto ambiental local: sem arranjo para a gesto (nota
0), arranjo intermedirio (notas de 1 a 4) e arranjo consolidado (notas 5 e 6). Como
a gesto ambiental compartilhada passa pelos aspectos federativos, fundamental
realizar a anlise da estruturao da gesto ambiental nos municpios a partir das
UFs. Os resultados podem ser observados no grfico 10.
GRFICO 10
Classificao dos municpios quanto estruturao para a gesto ambiental local
UFs (2009)
(Em %)
TO
SP
SE
SC
RS
RR
RO
RN
RJ
PR
PI
PE
PB
PA
MT
MS
MG
MA
GO
ES
CE
BA
AP
AM
AL
AC
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Sem arranjo para gesto Arranjo intermedirio Arranjo consolidado
Fonte: IBGE (2009).
possvel identificar no grfico que todos os municpios do Esprito Santo,

do Amap e do Rio de Janeiro dispem de algum grau de organizao para a gesto
ambiental local. Os estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul apresentam o
maior percentual de municpios com estruturao para a gesto ambiental consolidada.
No outro extremo, tm-se os estados de Sergipe, do Piau e da Paraba, que
tm os maiores percentuais de municpios sem nenhum tipo de organizao local
para a gesto ambiental. Mas na maior parte das UFs, os municpios dispem de
arranjos intermedirios para lidar com a gesto ambiental local.
Por fim, os dados da Munic permitem concluir que de modo geral h

avanos gradativos, obtidos ao longo dos anos quanto estruturao da gesto
ambiental local. Alguns dos elementos da gesto so mais frequentes nos munic-
pios que outros, provavelmente pela facilidade de criao. Por exemplo, embora
85% dos municpios brasileiros disponham de algum tipo de estrutura de meio
ambiente, os conselhos esto presentes em percentual menor (56%). Dispor de
legislao especfica para a rea ainda menos comum, e o caso de 46,3% dos
municpios, e o instrumento de menor incidncia so os fundos de meio ambiente,
participantes em apenas 30% dos municpios.
Os municpios de maior porte esto mais estruturados para a gesto ambiental
local, e algumas UFs sobretudo Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul se destacam
no incentivo da estruturao da gesto ambiental nos municpios. No quesito a
respeito dos conselhos municipais de meio ambiente, destacam-se tambm os
estados do Cear e de So Paulo.
5 ALGUMAS EXPERINCIAS NO INCENTIVO ESTRUTURAO DA GESTO

AMBIENTAL MUNICIPAL
Muitos dos resultados obtidos nas anlises anteriores so frutos de polticas e pro-
gramas de incentivo estruturao da gesto ambiental municipal, promovidos
pelo governo federal e por governos estaduais.
Na esfera federal, o programa de maior destaque nesse sentido o Programa
Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais Municipais (PNC); desde 2005,
vem desenvolvendo aes em parcerias com governos estaduais e associaes de
municpios no sentido de qualificar gestores pblicos e representantes da sociedade
civil para a gesto ambiental municipal. Uma caracterstica importante deste pro-
grama a construo de projetos de capacitao em mbito estadual envolvendo
os atores responsveis pela gesto ambiental compartilhada em cada estado. Assim,
os projetos deveriam ser aprovados pelas comisses tcnicas tripartites das UFs,
em que tinham assento rgos federais como o Ibama, rgos estaduais de meio
ambiente e representaes dos municpios como a Anamma ou outras entidades.
Esta aprovao foi importante no sentido de construir compromissos de apoio
aos municpios para a promoo de gesto ambiental compartilhada entre os
entes federados.
A primeira etapa do programa foi a implementao de aes de capacitao acer-
ca da estruturao do Sistema Municipal de Meio Ambiente, que envolveu conceitos
bsicos da gesto ambiental municipal e aconteceu em quinze Unidades da Federao.5
A segunda etapa que se iniciou em paralelo anterior foi a promoo de aes de
5. A saber: Acre, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Par,
Pernambuco, Paran, Paraba, Santa Catarina, Sergipe e So Paulo.
capacitao, semipresenciais, para temas especficos da gesto ambiental municipal,

tais como: gesto de resduos slidos, licenciamento ambiental, licenciamento para
estaes de tratamento de esgotos, regularizao ambiental rural, entre outros. Para
esta etapa, foram envolvidos quase que a totalidade das UFs.
Segundo dados do MMA, foram mais de 1.100 municpios capacitados pelos
projetos estaduais, com mais de 4 mil pessoas capacitadas. Nas aes de capacitao
semipresenciais, envolveram-se mais de 7 mil pessoas.
Alm dos resultados de capacitao de gestores e de criao de rgos,
conselhos e fundos de meio ambiente criados, este programa tambm serviu
como incentivo a outras iniciativas algumas inclusive anteriores ao prprio
PNC , promovidas por rgos estaduais no sentido de divulgar a estruturao
da gesto ambiental municipal.
o caso do governo do Cear, que em 2003, por meio de Lei no 13.304/2003
instituiu o Programa Selo Municpio Verde, com o objetivo de incentivar as
municipalidades a implementarem suas polticas pblicas socioambientais, as
quais tm gerado resultados quanto estruturao da gesto ambiental local.
O estado que, em 2002, tinha percentual de municpios muito inferior (15%)
mdia nacional (34%) conseguiu reverter este quadro e atualmente mais de
80% dos municpios cearenses dispem de conselhos municipais de meio ambien-
te. Os indicadores deste programa so utilizados como critrios na distribuio
dos recursos do Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias
e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS) socioambiental do estado; portanto, a estruturao da gesto
ambiental local repercute em mais recursos para a prefeitura.
O Rio Grande do Sul tem longa tradio no incentivo aos municpios para
estruturarem a gesto ambiental local. O processo de descentralizao da gesto am-
biental do estado comeou em 1995 por meio de convnios entre municpios e a
Fundao Estadual de Proteo Ambiental (Fepam) , e, ao longo dos anos, diversos
regulamentos foram aprimorando o processo de descentralizao (Weschenfelde e
Arend, 2010). Segundo Escobar e Werle (2009), mais de duzentos municpios reali-
zam gesto ambiental local, que inclui licenciamento ambiental. No Rio Grande do
Sul, estes municpios representam mais de 70% da populao, e este nmero vem
aumentando com o tempo. Entre os requisitos para que o municpio passe a realizar
o licenciamento ambiental de impacto local esto: constituir fundo municipal de
meio ambiente; criar e implantar conselho municipal de meio ambiente; aprovar
legislao ambiental no mbito local (licenciamento, sanes administrativas e taxas
ambientais); dispor de equipe de profissionais para a realizao do licenciamento e
fiscalizao; e possuir plano diretor ou lei de diretrizes urbanas e plano ambiental.
o estado que apresenta melhores resultados quanto organizao dos municpios

para lidar com a gesto ambiental local.
O governo do estado do Rio de Janeiro, desde 2007, vem incentivando a
descentralizao do licenciamento para os municpios. Para assumirem tal funo, as
prefeituras precisam ter corpo tcnico especializado, integrante do quadro funcional
prprio, para a realizao da fiscalizao e do licenciamento ambiental; implantar e
fazer funcionar o conselho municipal de meio ambiente; possuir legislao prpria
que discipline o licenciamento ambiental municipal, plano diretor se a populao
for superior a 20 mil habitantes ou lei de diretrizes urbanas se a populao for
igual ou inferior a 20 mil habitantes; e ter implantado o fundo municipal de meio
ambiente. O Instituto Estadual de Meio Ambiente (Inea, 2010) vem realizando
cursos de capacitao das equipes tcnicas municipais, com vistas a formar os
quadros dedicados ao licenciamento ambiental e fiscalizao.
A Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Seama) do
Esprito Santo, desde 2004, vem apoiando o fortalecimento institucional dos
municpios para a prtica da gesto ambiental local (licenciamento, fiscalizao e
normatizao); atribuio que contribui para a implementao e o funcionamento do
Sisnama. A Seama vem desenvolvendo aes para regulamentao de e incentivo
aos municpios, para que estes assumam as questes de licenciamento ambiental;
principalmente aquelas tidas como sendo de impacto local, que podem ter seu
licenciamento administrado pela prpria municipalidade. Criou uma equipe de
analistas e tcnicos ambientais voltada diretamente para apoiar e orientar os
municpios; alm disso, promove diversas aes de capacitao e vem fornecendo
kits (computador, impressora, global positioning system GPS e mquina fotogrfica
digital) para os municpios empenhados em assumir tais competncias.
Na Bahia, o Programa Estadual de Gesto Ambiental Compartilhada
(GAC) que apoia os rgos municipais de meio ambiente para o exerccio de sua
competncia no tocante gesto ambiental. Entre as aes propostas pelo GAC,
esto: capacitar os tcnicos dos municpios, tendo-se em vista a organizao dos
sistemas municipais de meio ambiente; apoiar o planejamento integrado das aes
de meio ambiente no mbito local e com as instncias de gesto e planejamento
regionais; repassar o licenciamento aos municpios das atividades de impacto
local; apoiar o desenvolvimento de consrcios intermunicipais de gesto ambiental
para o compartilhamento de tcnicos, para viabilizar a gesto, o licenciamento e
o monitoramento ambiental local tambm para os municpios de menor porte
e com maior dificuldade econmica; e adquirir equipamentos de informtica e
programas para a estruturao dos organismos municipais de meio ambiente, bem
como distribuir estes queles municpios que se estruturarem para o licenciamento
ambiental local.
Por fim, o Programa Municpio VerdeAzul, da Secretaria de Meio Ambiente

do Estado de So Paulo, que tem como objetivo estimular os municpios a
participarem da poltica ambiental, com adeso ao Protocolo Verde de Gesto
Ambiental Compartilhada, ao certificar os municpios ambientalmente corretos,
que passam a ter prioridade no acesso aos recursos pblicos. Este protocolo
representa compromisso do municpio de executar gesto compartilhada com o
governo do estado e compreende diversos temas e aes, por exemplo: ampliar e
recuperar as matas ciliares existentes; estabelecer programa de educao ambiental
na rede de ensino municipal; e constituir o conselho de meio ambiente paritrio
e deliberativo, que envolva a comunidade local. Com trs anos de programa,
obteve-se aumento significativo de conselhos municipais de meio ambiente,
elevao do nmero de estruturas criadas nos municpios para trabalhar a gesto
ambiental, alm de outros resultados relativos a programas de proteo e
recuperao de mata ciliar e de proteo de nascentes.
Os esforos desencadeados pelo MMA, por instituies vinculadas, por rgos
estaduais, por associaes de municpio e pela sociedade esto dando resultados.
De modo geral, h correlao entre os estados em que os programas de apoio
aos municpios esto operando h mais tempo e resultados mais significativos de
estruturao da gesto ambiental nos municpios. Como o caso do Rio Grande
do Sul, do Esprito Santo e do Cear.
6 POTENCIAIS E LIMITES DA ATUAO MUNICIPAL PARA A GESTO AMBIENTAL

A LC no 140/2011 (Brasil, 2011), que regulamenta o art. 23 da Constituio,
descreve as aes administrativas de responsabilidade dos municpios. Destacam-se
algumas destas aes:
executar e fazer cumprir, em mbito municipal, as polticas nacional e
estadual de meio ambiente e as demais polticas nacionais e estaduais
relacionadas proteo do meio ambiente;
exercer a gesto dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies;
formular, executar e fazer cumprir a poltica municipal de meio ambiente;
promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados
proteo e gesto ambiental e divulgar os resultados obtidos;
prestar informaes aos estados e Unio para a formao e a atualizao
dos sistemas estaduais de informao sobre meio ambiente e do Sistema
Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente;
elaborar o plano diretor e observar os zoneamentos ambientais;
promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de ensino

e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente;
controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos
e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente, na forma da lei;
exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja
atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao
municpio;
promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos
de mbito local;6
aprovar a supresso e o manejo de vegetao, florestas e formaes sucessoras
em florestas pblicas municipais e unidades de conservao institudas pelo
municpio, exceto em reas de proteo ambiental (APAs); e
estabelecer a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes
sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente,
pelo municpio.
Ao menos parte dessas atividades j assumida por muitos municpios, como
aes de educao ambiental, elaborao de plano diretor, definio de reas espe-
cialmente protegidas nos municpios, entre outras. Mas, de modo geral, a expectativa
dos programas de apoio estruturao da gesto ambiental local voltada para
que os municpios assumam as responsabilidades referentes ao licenciamento e
fiscalizao, pois este um dos principais gargalos nos rgos estaduais de meio
ambiente. Porm, so estas as atribuies que podem comprometer a qualidade
ambiental e so as mais factveis de cooptao por interesses privados.
Muitos so os desafios postos para a gesto ambiental local, ademais da falta
de estrutura, pessoal e recursos; neste mbito que as presses so mais evidentes.
As presses ocorrem nas esferas tcnica, poltica, econmica e ambiental.
As carncias de capacidade tcnica e situaes de fragilidade trabalhista, como
a temporalidade dos cargos e os baixos salrios, tornam os tcnicos das prefeituras
suscetveis cooptao por interesses privados.
As presses polticas podem ocorrer tanto no mbito do aparato pblico quanto
fora deste. Muitos ocupantes de cargos pblico ou representantes nomeados por
prefeitos nos conselhos de meio ambiente so pessoas que no prezam por aquilo
que pblico, de modo que a gesto dos recursos naturais permanece merc
6. As atividades que possam causar impacto ambiental de mbito local e que sero objeto de licenciamento pelos
municpios sero definidas conforme tipologia pelos respectivos conselhos estaduais de meio ambiente.
de interesses privados. At mesmo em casos em que haja lisura dos ocupantes

dos cargos, a presso dos interesses econmicos pode ser superior capacidade
do governo local de impor restries que valorizem a qualidade ambiental.
Para Scardua (2003), as prticas clientelistas e coronelistas ligadas a questes
polticas locais podero influenciar a forma de atuao dos rgos locais, o
que possibilita maior desagregao e gera externalidades negativas para a rea
ambiental. Para o autor, uma possvel forma de superao que o processo
de descentralizao da poltica ambiental seja feito de forma articulada com a
participao ativa da populao e de rgos de controle social, como o Ministrio
Pblico (MP).
Alm disso, em cenrio de crescimento econmico vivenciado nos ltimos
anos no pas, os impactos sobre os recursos naturais so cada vez maiores, podendo
o governo local no dispor de mecanismos suficiente para promover poltica de
promoo da qualidade ambiental, bem como de proteo e adequada gesto dos
recursos naturais, at mesmo porque muitos problemas e desafios ultrapassam os
limites territoriais dos municpios.
No obstante a outras iniciativas, sugerem-se algumas medidas no intuito de
superar as dificuldades enfrentadas pelos municpios para a promoo da gesto
ambiental local:
atuao coordenada do governo federal no sentido de dar sinergias s
polticas estaduais e municipais de meio ambiente;
incentivo criao ou continuidade de programas federal e estaduais
de fortalecimento da gesto ambiental local, envolvendo-se capacitao,
assistncia tcnica, apoio para a estruturao fsica e suporte financeiro
para os municpios que estruturarem a gesto ambiental local;
capacitao dos tcnicos das prefeituras, dos agentes polticos e da socie-
dade civil, levando-se em conta as atribuies que os municpios devem
exercer e as realidades e os desafios locais;
fortalecimento das instncias de articulao poltica entre entes federados,
como as comisses tcnicas tripartites;
criao de fruns de articulao e intercmbio de ordem tcnica entre as
prefeituras e os demais rgos pblicos de meio ambiente;
incentivo aos consrcios pblicos como estratgia para os pequenos
municpios e para lidar com questes regionais; e
fortalecimento das capacidades de gesto dos fundos pblicos de meio
ambiente, inclusive criando-se mecanismos de financiamento das polticas
pblicas de forma conjunta entre fundos nacionais, estaduais e municipais.
Nos ltimos anos, h ntido avano quanto s estruturas governamentais responsveis
pela gesto ambiental municipal, bem como h aumento nas instncias de controle
social, e os indcios so que o funcionamento destas tambm vem se aprimorando.
Entretanto, h muito o que ser feito, no apenas para a estruturao de rgos, conselhos,
legislaes e fundos, mas sobretudo para o real funcionamento destes elementos.
Os municpios esto, de modo geral, assumindo gradativamente suas atribuies
quanto gesto ambiental local. Os dados nacionais indicam que especialmente os
municpios menos populosos precisam de apoio para estruturarem-se no tocante
gesto ambiental local; nestes casos, os consrcios destacam-se uma boa alternativa
de gesto. Como a maior parte dos municpios trata a gesto ambiental em conjunto
com outras polticas setoriais, fundamental que as iniciativas de capacitao e
articulao busquem a transversalidade da agenda ambiental.
H potencial de recursos e pessoal alocados nos municpios para a gesto
ambiental, que se tratados de forma coordenada e para o interesse pblico
representam importante ativo para as polticas pblicas de meio ambiente.
Entretanto, um dos maiores desafios postos para a gesto ambiental local a
superao de prticas inadequadas na administrao pblica como o clientelismo,
o patrimonialismo e o coronelismo. Parte da superao destes entraves passa pelo
fortalecimento da administrao pblica local e pelo controle social. Se, por um
lado, so os municpios os locais mais suscetveis aos vcios desta administrao,
por outro lado, tambm na instncia local que a sociedade pode exercer o maior
controle social, quando ciente, qualificada e empoderada dos seus direitos e deveres.
Dessa forma, os municpios gradativamente fortalecem os processos e as instituies
por meio dos quais a sociedade toma decises que afetam o meio ambiente
e estabelecem, assim, as bases para a governana ambiental na esfera municipal.
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CAPTULO 7
GOVERNABILIDADE E GOVERNANA DAS GUAS NO BRASIL1

Bruno Pagnoccheschi
1 INTRODUO
As questes relativas governabilidade e governana das guas tm importncia
estratgica no Brasil, visto que a quantidade e magnitude dos rios brasileiros no
encontram paralelo no mundo. A vazo mdia anual2 de todos os rios do pas
de cerca de 270 mil m3/s, o que corresponde a aproximadamente 18% da
disponibilidade mundial de gua, estimada em 1,5 milho de m3/s. Apenas a gua
produzida em territrio brasileiro atinge cerca de 180 mil m3/s, o equivalente a
12% da disponibilidade mundial de gua.
Essa excepcional quantidade de gua, no entanto, no distribuda
uniformemente no pas. Mais de 75% da disponibilidade hdrica ocorre na
regio Norte, que concentra pouco mais de 10% da populao brasileira.
A regio Nordeste, por sua vez, conta com aproximadamente 900 mil km2 de terras
ridas e semiridas, sendo a maior parte dos seus rios intermitente, vertendo
apenas na estao chuvosa.
A estruturao federativa do Estado brasileiro, associada a um acervo hdrico
com essas caractersticas, impe a necessidade de se contar com processos de gover-
nabilidade e governana abrangentes e plurais, para disciplinar o acesso e a alocao
de gua de forma adequada nos diferentes contextos geogrficos e climticos.
A importncia estratgica dos recursos hdricos no Brasil no se resume
ao reconhecimento de seu tamanho colossal e de sua ocorrncia diversificada.
Ela tambm diz respeito estrutura de governana ambiental do pas, o que
aponta para a necessidade de uma gesto das guas articulada com outros nveis de
governo e polticas pblicas setoriais que no podem prescindir de sua utilizao.
Deve-se ter presente que um dos indicadores que norteiam o uso das guas a
disponibilidade de recursos hdricos que, por definio, compreende parmetros
de quantidade e qualidade das guas.
1. O autor agradece os comentrios de Suely Bastos, Joo Gilberto Conejo Lotufo e Anna Flavia Franco.
2. Esse conceito inclui a quantidade de gua doce que escoa superficialmente, excluindo as guas subterrneas.
No que se refere a essa conexo com a rea de meio ambiente, por fora da
legislao brasileira, os recursos hdricos contam com poltica e sistema prprios,
embora devam cumprir, tambm, a legislao ambiental e articular-se com a poltica
de meio ambiente. Isto se deve ao predomnio da viso do Legislativo, correta e
avanada, de que recursos hdricos no se referem apenas aos aspectos ecossistmicos
da gua, mas tambm ao seu potencial uso como insumo dos principais processos
produtivos do pas. Proteger sua integridade, portanto, significa no apenas cuidar
dos aspectos quantitativos e qualitativos que garantem sua funo de elemento
bitico, mas, tambm, disciplinar seu uso, segundo regras que permitam uma
partio adequada da gua entre os diferentes setores, observando os limites possveis
desta utilizao. Implica, por sua vez, que os aspectos de quantidade e qualidade
so tambm indissociveis, e exigem, alm disso, a concorrncia dos setores da
economia que se valem dos corpos dgua para o lanamento e a diluio de efluentes.
Outro aspecto relevante a considerar refere-se dominialidade dos cursos
dgua, dos lagos e dos reservatrios do pas. Por fora da Constituio Federal
de 1988 (CF/1988), estas colees de guas tm dupla dominialidade: pertencem
aos estados federados, quando tm suas nascentes e foz compreendidas nas reas
destes entes; e pertencem Unio, quando seus cursos ultrapassam os limites destas
unidades ou das fronteiras nacionais. Quanto s guas reservadas, a dominialidade
estabelecida pela origem dos recursos utilizados nas obras de reservao.
Assim, guas reservadas em rios estaduais passam a ser de dominialidade da Unio,
quando os reservatrios so financiados com recursos federais.
Quanto s guas subterrneas, embora provenham de elementos inseparveis
do ciclo da gua na natureza, entenderam os legisladores que sua administrao
deveria ser da alada dos estados federados. O assunto ainda suscita debates e
propostas de aperfeioamento, inclusive do texto constitucional, mas, a despeito
das concluses que venham a ser negociadas, o bom senso tem prevalecido e,
sempre que necessrio, os gestores tm promovido articulaes entre estados e
destes com a Unio.
Esse o formato mais abrangente que orienta a anlise das guas nacionais
sob a tica do que a literatura especializada conceitua como governabilidade
e governana. Para a temtica dos recursos hdricos, trata-se de conceitos
complementares e indissociveis.
Como observa Alcindo Gonalves3 no documento O conceito de governana,
enquanto a governabilidade tem uma dimenso essencialmente estatal, vinculada
ao sistema poltico-institucional, a governana opera em um plano mais amplo,
englobando toda a sociedade. Nesse sentido, este captulo tratar de alguns aspectos
3. Doutor em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e professor titular do Programa de Mestrado em
Direito da Universidade Catlica de Santos (UniSantos).
Governabilidade e Governana das guas no Brasil | 177
da governabilidade, entendida como a capacidade do Estado de incorporar um

acervo legal e institucional que responda aos anseios dos cidados na implementao
de polticas pblicas, alm de abordar questes ligadas governana, em especial
no que se refere forma como os processos no campo dos recursos hdricos foram
e podem ser aperfeioados.
Inicialmente, um histrico da institucionalidade dos recursos hdricos no Brasil
destaca os principais momentos da construo do arcabouo legal e institucional
relativo ao tema. Na sequncia, so discutidos os aspectos gerais da governabilidade
dos recursos hdricos no pas, entendida como a forma e os processos por meio dos
quais a poltica de recursos hdricos implementada no mbito dos estados e do
governo federal. Alguns dos principais desafios postos aos governos e sociedade,
muitos deles recorrentes, reclamam maior integrao da capacidade de governo e
o aprofundamento dos processos de governana.
Os rumos aqui indicados para dar conta desses desafios esto reunidos no
exame de duas iniciativas de governana: o Programa de Desenvolvimento Sustentvel
de Recursos Hdricos do Semirido Brasileiro (Progua/Semirido), cujos doze
anos de implementao foram ricos o bastante para sustentar uma avaliao da
prpria Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), apontando reformas e
adaptaes necessrias; e o Pacto Nacional pela Gesto das guas, iniciativa que
est sendo formatada pela Agncia Nacional de guas (ANA), para aumentar o
grau de governana dos recursos hdricos nos estados federados.
Ao fim, uma srie de consideraes busca sintetizar o atual momento de
implementao da PNRH e especular acerca das prximas etapas do seu processo
de implementao.
2 HISTRIA DA INSTITUCIONALIDADE DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

A precocidade com que o Brasil levantou as questes relativas organizao da gua,
no que se refere ao papel do Estado e de sua administrao, foi notvel. Em 1934,
o pas passou a contar com o Cdigo de guas, instrumento legal relativamente
sofisticado para a poca, que introduziu os principais conceitos de dominialidade
e da relao pblico e privado para aquele recurso. Para se ter uma ideia do avano
das proposies que aquele instrumento introduzia como princpios, basta examinar
o conceito poluidor-pagador. Em uma poca em que os problemas ambientais
eram bastante negligenciados, o Cdigo de guas apontava para algo que viria
a se transformar, dcadas depois, na principal preocupao nacional no campo
da gua: a poluio. Os avanos firmados pelo cdigo, no entanto, no tiveram
consequncias institucionais correspondentes nas dcadas seguintes.
A esse respeito, o documento GEO Brasil Recursos Hdricos (Brasil, 2007),
produzido para avaliar os desdobramentos e marcar as celebraes dos dez anos
de promulgao da Lei no 9.433/1997, apresenta um detalhado histrico da

gesto dos recursos hdricos no Brasil, compreendida em quatro fases histricas
marcantes: i) do surgimento da atividade industrial no pas aos marcos legais
aplicveis aos recursos hdricos (Cdigo de guas e Constituio Federal de 1934);
ii) do Cdigo de guas institucionalizao de instrumentos de gesto;
iii) dos comits executivos de estudos integrados de bacias hidrogrficas promulgao
da CF/1988; e iv) da Carta Magna aos dias atuais este ltimo perodo, dada a
sua importncia e centralidade em relao aos objetivos desta publicao, justifica
um maior aprofundamento sobre o histrico recente dos fatos e da dinmica do
atual Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH).
Alguns pontos marcantes desse histrico merecem destaque. No que se refere
ao abastecimento dgua e ao saneamento, o perodo colonial foi marcado pelas
solues individuais. Os conflitos eram resolvidos pelo direito de vizinhana e pelo
surgimento de pipeiros, pessoas que coletavam a gua nas bicas e nas fontes e
a revendiam aos moradores, caracterizando o interesse privado na prestao do
servio, com quase nenhum controle da administrao pblica. Nesta ocasio,
surgem no Rio de Janeiro as primeiras obras de abastecimento de interesse coletivo,
o que ganha dinamismo com a transferncia da Corte de Portugal para a capital,
com a tomada das primeiras medidas de controle sanitrio e de macrodrenagem
pela administrao pblica local.
Com o Primeiro Imprio, monarquia constitucional liberal e de conotao
centralizadora do ponto de vista poltico-administrativo, o incipiente desenvolvimento
econmico obstaculizado pelas grandes distncias a serem vencidas, pela precariedade
dos transportes e das comunicaes e pela falta de participao poltica.
No panorama histrico dos recursos hdricos do pas, o problema da seca,
tpico do Nordeste, ganha dimenso nacional ainda no Imprio. Desde ento, a
regio vem sendo objeto de medidas assistencialistas emergenciais, com poucas e
limitadas iniciativas mais estruturais, o que acabou por limitar o desenvolvimento
de todo o Nordeste. A partir da segunda metade do sculo XIX, a criao de
grupos de estudo e de intervenes resultou na realizao de obras pblicas de
abastecimento de gua para o consumo humano e animal e para a agricultura
de subsistncia na regio.
Na regio Sul, destino de levas de imigrao europeia, registram-se, ainda
durante o Imprio, as primeiras ocorrncias de inundaes, em especial no estado
de Santa Catarina.
Em todo o pas, acelera-se o crescimento das cidades, com reflexos no agravamento
dos problemas de saneamento e na situao de sade da populao. Cresce a
participao da iniciativa privada no abastecimento de gua potvel e os governos
provinciais comeam a organizar os servios pblicos de saneamento, com o incio

das concesses a empresas privadas estrangeiras.
Tem incio, tambm, uma incipiente e localizada atividade industrial, o que
cria demanda para a produo privada de energia eltrica de origem hidreltrica
fato que acelerado com a instalao da Repblica , ao passo que comeava a
ganhar corpo a interferncia da administrao pblica nesta atividade.
Com a promulgao da Constituio de 1891, preponderantemente
privatizante, a industrializao incrementada e, a partir da demanda de estados
e municpios, so definidas concesses, por parte destes entes, para a instalao
de usinas geradoras e distribuio dos servios de iluminao. No que diz respeito
aos recursos hdricos, esta Constituio apenas fazia meno navegao dos rios
compartilhados por mais de um estado ou limtrofes e/ou compartilhados com
outros pases.
A partir de 1904, comeam a surgir estudos sobre o direito das guas,4 em
especial no que se referia propriedade deste recurso. Paralelamente, comearam
a ser criadas instituies encarregadas de estabelecer normas reguladoras para os
servios concedidos, com vistas a dotar o pas de segurana jurdica que garantisse
o investimento privado.
Em 1906, criada a Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS),
que viria a se transformar no atual Departamento Nacional de Obras Contra Secas
(DNOCS), com atuao no Semirido do Nordeste.
Em 1907, o jurista Alfredo Valado foi convidado pelo governo federal a
organizar um anteprojeto de Cdigo de guas, no mesmo ano remetido Cmara
dos Deputados, onde permaneceu at 1931. Nesse perodo, a evoluo do quadro
poltico nacional passa a favorecer o fortalecimento do Estado nacional.
Com a instalao do Governo Provisrio de 1930, tambm criada uma
subcomisso responsvel pelo anteprojeto do Cdigo de guas, cuja presidncia
foi atribuda ao mesmo jurista que o concebera em 1907. A proposta ampliava
o domnio pblico sobre as guas e sintonizava-se com medidas relativas
propriedade e ao domnio das riquezas minerais que resultaram no regime federal
de concesso de lavras minerais e explorao de quedas de gua, at ento sob
controle dos estados e dos municpios.
O Cdigo de guas de 1934 propiciou ao poder pblico e aos agentes
interessados no uso das guas uma ao proativa com foco nas necessidades do pas.
O poder pblico, em particular, foi o grande beneficirio de sua promulgao,
uma vez que o domnio privado foi sensivelmente restringido. Exemplo disto foi
4. Iniciativa do jurista Alfredo Valado.

a dissociao da propriedade das guas superficiais e a submisso das subterrneas

interveno da administrao pblica.
De acordo com o cdigo, as guas podiam ser propriedades pblicas
subdivididas em guas de uso comum e guas dominiais comuns ou particulares,
sendo que as primeiras eram de domnio da Unio, dos estados e dos municpios.
O novo cdigo avanou, tambm, no que se refere s necessidades bsicas da
vida, ao estipular que o uso comum das guas poderia ser gratuito ou retribudo,
conforme as leis e os regulamentos da circunscrio administrativa a que pertencessem.
Definiu, ainda, que as concesses ou autorizaes para derivaes que no se
destinassem gerao de energia hidroeltrica seriam outorgadas pela Unio, pelos
estados ou pelos municpios, conforme o domnio das guas ou a titularidade dos
servios pblicos a que se destinassem.
Embora as controvrsias geradas pela aprovao do Cdigo de guas tenham
retardado por dcadas a efetiva implementao de todos os seus preceitos, por mais
avanados que fossem, ele tornou-se uma pea fundamental da normatizao do
uso das guas no pas e no direito brasileiro, que se desenvolve at os dias de hoje.
Em vista das estimativas preocupantes de que apenas 30% da populao era
atendida pelo abastecimento de gua, nos anos 1940, iniciaram-se a comercializao
dos servios de saneamento e a criao de autarquias especficas para sua administrao,
bem como os mecanismos de financiamento da atividade.
Paralelamente, so criadas a Companhia Hidreltrica do So Francisco
(CHESF), em 1945, e a Comisso do Vale do So Francisco, em 1948, que viria
a ser mais tarde a Companhia de Desenvolvimento do So Francisco e do Parnaba
(CODEVASF). Inspirada na experincia norte-americana do vale do rio Tennessee,
a comisso inaugurou no pas a aplicao do conceito de uso mltiplo, embora
sem os resultados esperados.
Com o fim da Segunda Guerra Mundial, acelera-se o desenvolvimento do
pas, contudo, ainda sem as necessrias regulamentaes do Cdigo de guas.
A dcada de 1950 tem incio com um dos mais severos perodos hidrolgicos, que
se estende at 1955, ocasionando racionamento de gua e energia em quase todo
o pas. Embora esta crise no tenha ensejado a dinamizao de todos os setores
que se valiam da gua como insumo, foi fundamental para a estruturao do setor
eltrico brasileiro, dando incio ao extraordinrio complexo de gerao, transmisso
e distribuio que se conhece hoje.
No cenrio regional, a sucesso de anos hidrolgicos crticos tambm
propicia a criao, em 1959, da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene), com o propsito de diminuio das disparidades regionais.
A dcada de 1960 consolidou o desenvolvimento do setor eltrico, a partir da

criao do Ministrio de Minas e Energia (MME), da Centrais Eltricas Brasileiras
S.A. (Eletrobras) e do Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM),
este encarregado pela emisso de concesses e autorizaes para a produo de
energia eltrica. Posteriormente, o Servio de guas do DNPM foi transformado
no Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), que passou a
acumular funes de gesto dos usos das guas e dos servios de energia eltrica,
o que comprometeu a perspectiva de usos mltiplos dos recursos hdricos.
No obstante a dubiedade do rgo no papel simultneo de guardio do
Cdigo de guas e de emissor das concesses do setor que mais interferia, na poca,
com o regime dos cursos dgua brasileiros, o DNAEE, por meio de sua Diviso
de Controle de Recursos Hdricos (DCRH), desempenhou papel fundamental
no incio da implementao do conceito de comits de bacia, baseado em estudos
prospectivos de demanda.5
Foi tambm a DCRH que, poca, iniciou os primeiros contatos com entes
governamentais franceses, no sentido de conhecer o sistema de gerenciamento ali
operado, o que culminou no estabelecimento de laos de cooperao que resultaram
na forte influncia do sistema francs de gerenciamento nas propostas concebidas
para o caso brasileiro.
Esse cenrio sofreu, ainda, inmeras mudanas perifricas, mas s comeou a
ser fundamentalmente alterado com a CF/1988, que determinou ao Poder Executivo,
em uma de suas disposies transitrias, a elaborao de uma proposta de sistema
de gerenciamento dos recursos hdricos, a ser submetida ao Congresso Nacional.
Essa determinao foi atendida com o envio pelo Executivo, em novembro
de 1991, de projeto de lei (PL) que propunha a criao da poltica e do sistema de
gerenciamento de recursos hdricos. A proposta inicial foi energicamente criticada
pelo ento presidente da Comisso de Meio Ambiente e Defesa do Consumidor
da Cmara dos Deputados, deputado Fbio Feldmann, seu primeiro relator,
que via no texto uma forma de perpetuar o poder do Executivo em tema to
estratgico, alijando a participao da sociedade do processo decisrio pertinente.
Mas no resta dvida de que o envio do projeto pelo Executivo permitiu uma
discusso qualificada que levou a uma mudana total do projeto original, transformado
em uma proposta legal mais descentralizada e participativa.
5. Essa oportunidade surgiu por ocasio do Acordo de Cooperao da Unio com o Estado de So Paulo, voltado melhoria
das condies sanitrias da bacia do Alto Tiet, que, por sua vez, decorreu do processo de privatizao da Companhia
Light. Este acordo permitiu a criao de um comit deliberativo para equacionar os problemas existentes. Com o xito
do acordo, a experincia foi reproduzida no cenrio nacional, em bacias de rios de dominialidade da Unio, o que, em
que pesem as diferenas de composio e operao, constituiu-se no embrio dos comits de bacia hoje existentes.
Destaca-se, nesse nterim, a criao, em 1995, da Secretaria de Recursos

Hdricos (SRH), vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com a atribuio
de dinamizar a discusso da PNRH, bem como acompanhar e monitorar sua
implementao. A partir da criao da SRH, foi acelerado o processo de discusso
nacional que culminou com a promulgao da Lei no 9.433, em janeiro de 1997,
que criou a PNRH e instituiu o SINGREH,6 aps quatro anos de intensos debates
que mobilizaram toda a sociedade brasileira.
Desde ento, os avanos vm se observando de forma mais acelerada,
fazendo valer, inclusive, alguns dos princpios do Cdigo de guas de 1934 que
nunca puderam ser devidamente regulamentados, a exemplo dos princpios do
consumidor-pagador e do poluidor-pagador, incorporados pela Lei no 9.433/1997.
Em 2000, criada a ANA, encarregada da implementao do SINGREH e
dos processos de alocao de gua nos rios de dominialidade da Unio.
Avana-se na estruturao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH),
dos comits de bacias de rios de dominialidade da Unio, na implementao dos
instrumentos de gesto preconizados na Lei no 9.433/1997, e na elaborao do Plano
Nacional de Recursos Hdricos e dos planos de bacias.
Nos anos decorridos desde a promulgao da Lei no 9.433/1997 at a atualidade,
o pas avanou mais em termos de gesto dos recursos hdricos que nos 45 anos que
separaram o Cdigo de guas da referida lei.
Esse avano se deveu a um enorme conjunto de circunstncias que, a exemplo
do crescimento da conscientizao da finitude do recurso gua e da importncia da
boa gesto de sua quantidade e qualidade, fizeram com que a gua fosse includa
entre os assuntos prioritrios da agenda poltica do sculo XX, circunstncias que
ganharam ainda mais fora neste sculo XXI.
3 O QUADRO ATUAL DA GOVERNABILIDADE E DA GOVERNANA DOS

RECURSOS HDRICOS NO BRASIL
Atualmente, o Brasil conta com um slido arcabouo legal, dotado de modernos
fundamentos para a gesto das guas, entre os quais o de uma gesto descentralizada
que permite a participao do poder pblico, em seus diferentes nveis de atuao,
dos usurios e da sociedade em geral.
A Constituio brasileira estabelece a repartio de dominialidade das guas
entre a Unio e os estados, prevendo que a gesto na bacia hidrogrfica se d pela
articulao entre estes atores. Por esta razo, o sistema brasileiro de governana/
6. O SINGREH composto pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), pela ANA, pelos conselhos de recursos
hdricos dos estados e do Distrito Federal, pelos comits de bacias hidrogrficas Unio e estados , pelos rgos do
poder pblico dos estados e dos municpios encarregados dos recursos hdricos e pelas agncias de gua.
gerenciamento das guas envolve, alm da esfera federal, os estados federados, em

que diferentes instituies gestoras devem harmonizar seus procedimentos para
que a gesto dos recursos hdricos possa ser exercida de forma integrada.
Integram, tambm, esse arcabouo de governana o CNRH e os Conselhos
Estaduais de Recursos Hdricos (CERHs), em todos os estados brasileiros, os quais
disciplinam procedimentos e arbitram situaes de conflito. Alm disso, existem
cerca de 150 comits de bacia estaduais e interestaduais em diferentes regies do
pas, os quais deliberam, no mbito destas bacias, sobre os planos de recursos
hdricos e as prioridades de aes requeridas.
O SINGREH e o conjunto de seus instrumentos de gesto encontram-se em
plena vigncia em todo o pas, malgrado as diferenas pertinentes institucionalidade
e capacidade tcnica instalada em cada estado, que ainda requerem aperfeioamento.
Nesse sentido, registraram-se, nos ltimos anos, esforos expressivos para
que instrumentos como a outorga de uso dos recursos hdricos, os sistemas de
informao, os planos estaduais e de bacias e os processos de enquadramento dos
rios em classe de uso ganhem escala em todos os estados e, principalmente, possam
ser exercidos com base nas mesmas premissas e em metodologias assemelhadas
que garantam intercomunicao, gerando processos que possam ser comparveis.
Do ponto de vista do financiamento da governana, destaca-se a existncia de
fundos de recursos hdricos na maioria dos estados, a maior parte deles alimentados
por recursos provenientes da compensao financeira destinada aos estados pelo
setor eltrico, acrescidos de recursos provenientes da cobrana pelo uso das guas
de rios de dominialidade destes estados, alm das multas e dos emolumentos
pertinentes ao setor de recursos hdricos, e mesmo de recursos oramentrios dos
prprios estados.
Embora a forma como esses fundos tm despendido recursos em apoio aos
processos de gesto de recursos hdricos varie bastante de estado para estado,
certo que representam um aporte fundamental para a agenda da governana
atualmente exercida.
A cobrana pelo uso dos recursos hdricos na calha de rios de dominialidade da
Unio nas bacias dos rios Paraba do Sul, Piracicaba, Capivari e Jundia, Doce e
So Francisco, plenamente exercida e, superados os obstculos legais e operacionais
de repasse integral destes recursos que so arrecadados pela Unio para as bacias
hidrogrficas que a geraram, representa um excelente instrumento de governana
disposio dos comits de bacia.
3.1 Os desafios gesto integrada

No obstante esse arcabouo legal e os avanos registrados, h enormes desafios a
serem vencidos no que se refere ao objetivo de uma gesto integrada. Estes desafios
dizem respeito : integrao da gesto de guas com a gesto ambiental; integrao
dos aspectos de quantidade e qualidade; integrao da gesto dos recursos hdricos
superficiais e subterrneos; e, principalmente, integrao da poltica de recursos
hdricos com as polticas setoriais.
No que se refere integrao da gesto das guas com a gesto ambiental, os
desafios so mais perceptveis nas interfaces dos processos de licenciamento, carac-
tersticos da gesto ambiental, e de outorga de uso dos recursos hdricos, especficos
da gesto das guas. Apesar dos avanos expressivos obtidos nos ltimos anos, ainda
no h a necessria clareza dos limites, da cronologia dos processos, bem como dos
parmetros e das atividades a serem considerados para a obteno destas autorizaes.
No que se refere aos processos de responsabilidade dos estados, estas indefinies
exigem que se acelerem negociaes para que, a partir de entendimentos que possam
ser estabelecidos no mbito do governo federal, a exemplo da organizao das interfaces
do licenciamento ambiental e dos processos de outorga de recursos hdricos, iniciativas
semelhantes venham a ser assumidas nas Unidades da Federao (UFs).
O mais preocupante nesses processos diz respeito abrangncia espacial dos
empreendimentos. No caso dos recursos hdricos, h consenso entre os especialistas
de que se deveria buscar uma forma de considerar, para efeito dos estudos de
outorga de uso dos recursos hdricos, o conjunto das intervenes de determinado
setor no mbito das bacias hidrogrficas. O exame de empreendimentos caso a
caso, em distintas ocasies, dificulta e at mesmo impede a definio adequada
das alternativas de mitigao dos efeitos negativos destes empreendimentos.
Naturalmente, isto ser mais efetivo para setores como o eltrico, cujos empreen-
dimentos so autorizados e licenciados em movimentos conexos.
Do ponto de vista da viso integrada dos aspectos quantitativos e qualitativos
dos recursos hdricos, tambm h que se avanar. Se o exame dos empreendimentos
a serem licenciados pudesse ser feito de forma articulada, os avanos em termos
de maximizao dos ganhos e das exigncias de adaptao de projetos e/ou de
mitigao de seus efeitos negativos certamente seriam mais tangveis e efetivos.
Quanto s questes relativas aos usos das guas superficiais e subterrneas,
tambm h muito a ser feito. Embora se reconhea que as condies de governabilidade
nesta temtica esto dadas, em especial no que se refere gesto ambiental e s
competncias dos estados, h grandes indefinies sobre como deve ser observada
a governana integrada destes dois sistemas. Por se tratarem de etapas do ciclo
hidrolgico, umbilicalmente associadas, as guas superficiais representam um
dos estgios da ocorrncia da gua no ciclo hidrolgico. Graas conectividade
natural do processo hdrico, estas guas se alteram nos processos de infiltrao e de

ressurgncias, e devem ser administradas em estrita observncia mtua, de forma a
se obter resultados mais coerentes, otimizados e ajustados para o alcance da gesto
integrada deste bem comum.
H, hoje, exemplos concretos de articulaes bem-sucedidas entre o governo
federal e os estados, principalmente nas localidades onde a explorao de guas
subterrneas fator decisivo para o abastecimento pblico.7 preciso atentar-se,
contudo, para o uso indiscriminado das guas subterrneas por particulares, em
especial nos ambientes urbanos, e pelas deseconomias que esta prtica pode provocar.
Isto pode ser facilmente constatado nos permetros urbanos, onde o poder pblico
investe vultuosas somas para disponibilizar gua tratada a seus habitantes e no h
uma observncia adequada do uso das guas subterrneas, que, em geral, feito
de forma inconsequente. Perde o poder pblico e, por extenso, a populao, nos
dois aspectos: os investimentos para oferecer gua tratada podem ser excessivos e
o acervo de guas disponvel para aproveitamento pode diminuir. Poucas cidades
brasileiras dispem, hoje, de regras claras e vigentes para a coibio destas prticas.
Outro desafio importante diz respeito necessidade de adaptao da legislao
de recursos hdricos realidade de algumas das regies brasileiras, a exemplo do
Nordeste semirido e da Amaznia. Na PNRH, seu sistema e seus instrumentos foram
concebidos com base em exemplos exitosos de pases que enfrentavam h mais tempo
os desafios da gesto integrada de recursos hdricos, como a Frana, cujo sistema de
gesto destes recursos ainda hoje considerado um dos mais exitosos. No entanto, ao
buscar inspirao em um pas desenvolvido e densamente ocupado, o Brasil privilegiou
o enfrentamento de situaes tpicas do processo acelerado de desenvolvimento,
caracterstico de suas regies Sudeste e Sul, onde os preocupantes panoramas qualitativos
de seus rios exigiam uma efetiva interveno da administrao pblica.
7. A Agenda de aes em guas subterrneas da ANA, documento que guia a atuao da agncia no mbito da
implementao da PNRH na tarefa de fortalecer a gesto integrada de guas subterrnea e superficial no pas, visa dotar
os rgos gestores de recursos hdricos estaduais de conhecimento hidrogeolgico, tcnico-gerencial e de capacitao
especfica em guas subterrneas, de forma que possam desempenhar adequadamente a gesto integrada dos recursos hdricos.
At junho de 2012, os seguintes projetos foram e esto sendo desenvolvidos em conjunto com os respectivos estados:
i) avaliao dos recursos hdricos subterrneos e proposio de modelo de gesto compartilhada para os aquferos
da chapada do Apodi, entre os estados do Rio Grande do Norte e Cear concludo; ii) estudos hidrogeolgicos para
subsidiar a gesto sustentvel dos recursos hdricos subterrneos na Regio Metropolitana de Macei concludo;
iii) estudos hidrogeolgicos para a orientao do manejo das guas subterrneas da Regio Metropolitana de Natal
em concluso; iv) avaliao dos aquferos das bacias sedimentares da provncia hidrogeolgica Amazonas no Brasil
(Escala 1:1.000.000) e cidades-pilotos (Escala 1:50.000), envolvendo os estados do Acre, do Amap, do Amazonas,
do Par, de Rondnia e de Roraima em andamento; v) estudos hidrogeolgicos e de vulnerabilidade do sistema
aqufero Urucuia e proposio de modelo de gesto integrada e compartilhada, envolvendo os estados da Bahia,
de Gois, do Maranho, de Minas Gerais, do Piau e do Tocantins em andamento; vi) estudo da vulnerabilidade
natural contaminao e estratgias de proteo do sistema aqufero Guarani nas reas de afloramento, envolvendo
os estados de Gois, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina
e So Paulo em andamento; vii) avaliao hidrogeolgica dos sistemas aquferos crsticos e fssuro-crsticos na
regio hidrogrfica do So Francisco, com vistas gesto integrada e compartilhada de recursos hdricos, envolvendo
os estados da Bahia e de Minas Gerais processo licitatrio; e viii) estudo hidrogeolgico da Regio Metropolitana de
Belm/PA, visando aos procedimentos para gesto das guas subterrneas.
Ao se concentrar nas regies mais desenvolvidas do pas, o desenho da PNRH

e de seu sistema de gesto desconsiderou algumas situaes para as quais ainda
se requerem adaptaes para que os instrumentos da poltica e os elementos do
SINGREH possam ser aplicados de forma eficiente.
No Semirido nordestino, por exemplo, o conceito de bacia hidrogrfica,
bsico para as intervenes de regulao e alocao de gua, de difcil percepo
e utilizao, dada a grande quantidade de rios intermitentes, nos quais a gua
flui apenas na estao das chuvas. Nesta regio, o conceito de bacia hidrogrfica
no denota uma realidade espacial, no sendo razovel esperar uma adeso a este
conceito para a construo da institucionalidade necessria gesto dos recursos
hdricos. A percepo requerida faz mais sentido quando remetida s obras de
reservao, estas, sim, aptas a se valerem dos processos alocativos e de controle.
O resultado, no nvel local, que as organizaes da sociedade surgidas em torno da
infraestrutura hdrica existente tm mais condies de exercer uma gesto adequada
que os eventuais colegiados de bacias hidrogrficas, mais distantes da realidade
imediata dos usurios de gua. Naturalmente, para grandes extenses territoriais,
o conceito de bacia pode ser utilizado, desde que se respeitem os nveis existentes
de organizao dos usurios e da sociedade.
As bacias hidrogrficas da regio amaznica, por sua vez, revelam as enormes
dificuldades de se conceber os comits de bacias hidrogrficas preconizados na
legislao federal ou estadual. A extraordinria extenso territorial das bacias
hidrogrficas daquela regio, associada relativamente baixa densidade demogrfica
e ausncia ou precariedade dos meios de transporte entre os diferentes segmentos
destas bacias, faz com que eventuais comits de bacias caream da viso de
conjunto necessria deliberao sobre as aes de gesto. Alm disso, a exuberncia
das vazes observadas deixa clara a relativa ausncia de conflitos entre usurios, da
forma como ocorrem nas regies mais ocupadas e desenvolvidas.
Os problemas, nessa regio, so de outra natureza e se referem, em geral,
utilizao das guas daquelas bacias para a gerao de energia hidreltrica, para
o transporte fluvial e/ou para a implementao de grandes obras de minerao
ou colonizao e assentamento, no raro com expressivos impactos ambientais
e sociais. Para a regio amaznica, torna-se fundamental a existncia de planos
estratgicos de bacias que sinalizem, com a antecedncia necessria, os problemas
que podero advir da implementao de grandes obras, permitindo s instncias
regionais e estaduais de promoo do desenvolvimento examinar e opinar acerca
dos potenciais riscos de conflito entre setores no que se refere ao uso dos recursos
hdricos destas bacias.
Com o incio dos trabalhos no mbito da elaborao do Plano Estratgico de
Recursos Hdricos dos Afluentes da Margem Direita do rio Amazonas, detectou-se
a pouca sinergia que resultaria entre a gerao de energia eltrica dos empreendi-
mentos estudados pelo setor eltrico para os rios Teles Pires e Tapajs, e o potencial
de estabelecimento de uma hidrovia que permitisse o escoamento da produo de
gros da regio Centro-Oeste. Ponderou-se que, se os empreendimentos hidreltricos
previstos naquelas bacias pudessem considerar a possibilidade da implantao de
uma hidrovia, grande parte da produo do Centro-Oeste poderia ser escoada por
via fluvial at o porto de Santarm, de onde poderia ser embarcada para destinos
europeus e asiticos por meio de cargueiros transatlnticos, com tempo e custos
sensivelmente menores que aqueles atualmente em uso, que implicam transporte
rodovirio por milhares de quilmetros at os portos do Sudeste e do Sul.8
Esse fato remete para uma das grandes preocupaes relativas gesto integrada
dos recursos hdricos: a assimetria entre os setores usurios de recursos hdricos
pode criar situaes irreversveis, comprometendo o uso mltiplo dos recursos
hdricos, premissa da legislao que orienta a temtica. Isto deriva do fato de que
os setores usurios de recursos hdricos trabalham com horizontes de planejamento
bastante diversos, segundo o propsito de suas intervenes e a capacidade tcnica
instalada. O setor eltrico, por exemplo, por fora da magnitude dos investimentos
necessrios, do longo tempo de maturao exigido por seus empreendimentos,
e da capacidade tcnica instalada em suas subsidirias e coligadas, trabalha com
grande antecedncia, quando comparado a setores como o de transporte fluvial.
Alm disso, a legislao de recursos hdricos refere-se apenas elaborao
de planos de recursos hdricos para as bacias onde exista uma institucionalidade
mnima assegurada, a exemplo da formao dos respectivos comits de bacia.
Neste contexto, criou-se um paradoxo para a regio Amaznica: o CNRH, instncia
deliberativa das iniciativas relativas s bacias de rios de dominialidade da Unio,
no pode, na viso de alguns conselheiros, aprovar planos na ausncia de comits
e no deve, na viso de outros, aprovar a constituio de comits onde no existam
evidncias de uso conflitivo das guas.9
Esses assuntos so, hoje, arbitrados caso a caso, mas consenso entre os
especialistas que devam ser objeto de regulamentao, tendo em vista os grandes
custos de transao envolvidos.
As situaes destacadas demonstram que o modelo sistmico do gerenciamento
de recursos hdricos adotado para todo o pas ainda se encontra em fase de
aperfeioamento, no obstante os enormes avanos alcanados desde o incio de
8. Santos ou Paranagu.
9. Mais recentemente, enfrentando essas contradies, a ANA props ao CNRH a aprovao de planos estratgicos para
as bacias dos rios Tocantins e Araguaia, e para os afluentes da margem direita do rio Amazonas, por entender que estes
estudos poderiam se antecipar a eventuais conflitos potenciais de uso, ou mesmo elencar potenciais oportunidades
de desenvolvimento de atividades produtivas. Apesar de os referidos planos terem sido aprovados, as deliberaes
enfrentaram dificuldades regimentais decorrentes das contradies ensejadas pela legislao.
sua implementao. Em nenhum momento os desafios apontados questionam os

postulados e as premissas do modelo, nem preconizam sua reviso. Apenas apontam
que, dada a diversidade do pas e os diferentes nveis de comprometimento dos
recursos hdricos ao longo de seu territrio, razovel pensar em vises mltiplas
e cuidados de adaptao que ainda no esto dados.
H relativo consenso quanto necessidade de reviso da lei de recursos
hdricos no rumo do aperfeioamento do modelo brasileiro de gesto, embora no
tenha havido, por parte do Poder Executivo, a criao dos espaos de oportunidade
nos quais estas questes pudessem ser discutidas, gerando propostas a serem
encaminhadas aos legisladores. A opo sempre presente a de tratar as aparentes
inconsistncias em um interminvel caso a caso, que remete exaustiva repetio
de argumentos dos diferentes lados das questes.
Iniciativas mais consistentes de cooperao no mbito do SINGREH, a
exemplo de reunies especficas e regionais para a discusso de novas propostas,
hoje ainda tmidas e restritas a questes pontuais, podero acelerar processos,
fazendo com que os potenciais problemas encontrados na legislao ganhem a
dimenso experimental necessria para fortalecer argumentos em prol dos
aperfeioamentos legais.
No que se refere s questes que envolvem os estados federados, ressalta-se
a inexistncia de compromissos polticos de carter mais abrangente, voltados
concertao destes Entes Federados no exerccio de suas competncias comuns.
A reverso desse quadro de carncias, inconsistncias e contradies
condio fundamental para que se continue avanando na implementao da
PNRH, em especial, diante da condio de dupla dominialidade das guas
interiores, e da enorme interface e interdependncia existente entre o universo de
atuao do SINGREH e dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (SEGREHs).
3.2 Iniciativas de governabilidade e governana

As observaes presentes neste captulo esto sustentadas na apresentao de exemplos
de iniciativas efetivas e propostas que visam contribuir com esta efetividade.
Uma possibilidade, aqui descartada, seria o exame do Plano Plurianual (PPA).10
No entanto, a abordagem das iniciativas de governo consideradas por este instru-
mento por demais ampla e, como tal, corresponde dimenso estratgica do
planejamento, tratando de forma geral seus grandes objetivos e metas. O desdobra-
mento em aes e os correspondentes recursos no integram o PPA, e so definidos
10. O Plano Plurianual (PPA) o instrumento de planejamento que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administrao pblica federal, conforme disposto no Artigo 165 da Constituio Federal de 1988.
no mbito ttico por meio dos planejamentos setoriais e institucionais, os quais se

consolidam nos oramentos anuais. Estes, por sua vez, respondem caracterizao
funcional programtica que considera setores agregados, sendo forte obstculo
identificao de aes de governana da gua.
possvel que, com a implementao do Sistema Integrado de Planejamento
e Oramento (Siop), desenvolvido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP), e com base no registro das aes e seus atributos, tais como recursos,
regionalizao e outros, seja possvel correlacionar aes e programas afetos
governana das guas. Mas, mesmo com os avanos esperados, as informaes
ainda no podero ser extradas diretamente e devero ser pesquisadas no banco
de dados do cadastro de aes.
Assim, embora o PPA disponha de diretrizes importantes para uma
contextualizao macro dos objetivos, das metas e das iniciativas ligadas gesto de
recursos hdricos, entende-se que ainda um instrumento limitado para a aferio
da performance das polticas pblicas estabelecidas e, portanto, para ser utilizado
como principal referncia na anlise da governana e sustentabilidade do sistema
de recursos hdricos.
Para os que desejarem uma viso abrangente dos gastos pblicos com o sistema,
sugere-se uma consulta ao documento Cadernos de recursos hdricos: propostas
de programas e aes para o PNRH (ANA, 2005), que, de maneira preliminar,
diagnosticou e analisou a atuao dos programas governamentais na sua interface
com os recursos hdricos, e apontou diretrizes e indicadores para adequao das
propostas de programas e projetos ao Plano Nacional de Recursos Hdricos.
Com o lanamento da srie de Relatrios de conjuntura dos recursos hdricos,
documentos anualmente submetidos ao CNRH, dispe-se, atualmente, de
informaes mais consolidadas, envolvendo os gastos de estados e municpios nas
aes relativas gua. Entretanto, tanto o referido documento Cadernos de recursos
hdricos quanto os relatrios de conjuntura referem-se a valores despendidos pela
administrao pblica na temtica das guas, sem especificar aqueles exclusivamente
relativos governana.
As duas iniciativas de governana das guas em exame nesta seo consideram
a natureza federativa do pas e foram concebidas com o propsito de explorar o
cenrio de comprometimento e participao das UFs. Trata-se de programas de
mbito estadual, regional e nacional, em diferentes estgios: o Progua/Semirido,
o qual foi implementado ao longo de quase doze anos, e o Pacto Nacional pela
Gesto das guas, a ser operacionalizado, a partir de entendimentos havidos com
secretrios e dirigentes de rgos gestores dos estados.
A expectativa que a sistematizao dos ensinamentos obtidos com essas

iniciativas imprima mais celeridade s reformas e adaptaes necessrias PNRH,
ao seu sistema de gerenciamento e aos instrumentos de gesto vigentes.
Para a primeira dessas iniciativas, o Progua/Semirido, apresenta-se como
um resumo que abrange apenas as realizaes relativas ao segmento de gesto de
recursos hdricos. Os documentos completos de avaliao esto listados na seo
Referncias deste captulo.
4 PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE RECURSOS

HDRICOS DO SEMIRIDO BRASILEIRO
O Progua/Semirido decorreu de uma operao de emprstimo ao governo brasi-
leiro no valor total de US$ 330 milhes, financiados pelo Banco Mundial (60%),
pelo Japan Bank for International Cooperation (JBIC) (21%), e pelos governos
federal e estaduais participantes (19%), a ttulo de contrapartida. Este programa
foi concebido para ter um papel estruturante nos estados do Semirido brasileiro,
com nfase no fortalecimento institucional de todos os atores relevantes envolvidos
com a gesto de recursos hdricos, tanto nas bacias de guas de domnio da Unio,
quanto nas bacias de guas de domnio dos estados.
O programa teve incio em junho de 1998 e sua implementao se estendeu
at dezembro de 2006, quando comeou a fase nacional, encerrada em 2011.
Embora esta fase se diferenciasse do Progua/Semirido, principalmente por no
contar com o componente de obras, somados, os programas atingiram doze anos
de execuo, o que se constituiu em uma das mais longas operaes de emprstimo
do Banco Mundial com o Brasil. O governo brasileiro, os governos estaduais e o
Banco Mundial consideram que o programa foi exitoso, em linhas gerais. Para a
gesto de recursos hdricos do Semirido, o programa tornou-se um marco, pois
permitiu a redefinio dos parmetros com os quais se trabalhava a gesto de
recursos hdricos.
Talvez o maior indicador de sucesso do programa seja a atual carteira de
projetos de financiamento multilateral em recursos hdricos que se encontra
em desenvolvimento nos estados-objeto do programa. Sem os avanos legais,
institucionais e de processo registrados ao longo da implementao do Progua/
Semirido, seria difcil imaginar os estados gerindo suas prprias operaes de
emprstimo nesta rea.
4.1 Descrio do programa, lgica de implementao e estados contemplados

O objetivo geral do Progua nacional foi contribuir para a melhoria da qualidade
de vida da populao, especialmente nas regies menos desenvolvidas, mediante
o planejamento e a gesto dos recursos hdricos, simultaneamente expanso e
otimizao da infraestrutura hdrica, de forma a garantir a oferta sustentvel de

gua em quantidade e qualidade adequadas aos usos mltiplos.
Os objetivos especficos foram assim considerados: i) consolidar o SINGREH,
por meio da implantao e do aprimoramento dos instrumentos de gesto e do
fortalecimento institucional dos organismos gestores de recursos hdricos;
ii) ampliar a eficcia e a eficincia da gesto dos recursos hdricos superficiais e
subterrneos, de forma descentralizada e participativa; iii) recuperar e implantar
obras de infraestrutura hdrica, observando os princpios de sustentabilidade,
qualidade e viabilidade tcnica, ambiental, econmico-social e financeira; e
iv) consolidar o planejamento estratgico e operacional como instrumento norteador
da ao governamental na rea de recursos hdricos.
O Progua nacional foi concebido e estruturado em trs componentes:
i) gesto de recursos hdricos; ii) obras prioritrias; e iii) gerenciamento, monitoramento
e avaliao. Para os dois primeiros componentes, as aes referiram-se ao cenrio do
governo federal, com base na atuao da SRH do MMA, da ANA e da Secretaria de
Infraestrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional (SIH/MI),11 com base
na atuao das secretarias e dos rgos gestores de recursos hdricos dos estados
de Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do
Norte, Cear e Piau.
A lgica de implementao, que se constituiu no elemento fundamental de
seu xito, foi a seguinte: a partir de um levantamento minucioso do estado da
arte da gesto dos recursos hdricos e das necessidades de viabilizao de obras de
infraestrutura hdrica, os estados participantes poderiam pleitear apoio financeiro
para a realizao das obras de infraestrutura hdrica consideradas necessrias, desde
que equacionassem seus sistemas de gesto de recursos hdricos e se comprome-
tessem com avanos nesta rea. Dessa forma, foi possvel sensibilizar os dirigentes
estaduais para que promovessem reformas e o fortalecimento das estruturas de
gesto existentes, e, quando fosse o caso, propusessem a criao de instituies
para o exerccio desta gesto.
Logrou-se, ainda, implantar nos estados beneficiados pelo programa sistemas
operacionais que permitiram a implantao dos instrumentos de gesto previstos
na legislao, a exemplo da outorga do uso de recursos hdricos, de sistemas de
monitoramento e de informao sobre recursos hdricos, e dos planos de recursos
11. Apenas para mencionar alguns resultados, deve-se ter em mente que, a partir do advento do programa, os estados
mostraram um expressivo desenvolvimento institucional e excepcional crescimento de suas equipes tcnicas, a ponto de,
hoje, responderem por importantes carteiras de emprstimos de instituies multilaterais, negociadas sem a interveno
da Unio, como era costume ocorrer. Os rgos da administrao federal direta e indireta tambm se beneficiaram
expressivamente do programa, em especial no desenvolvimento de estudos e projetos que hoje se constituem referncias
na temtica das guas no pas. O Atlas Brasil abastecimento urbano de gua, desenvolvido pela ANA para a totalidade
dos municpios brasileiros, , talvez, o melhor exemplo de benefcio do programa.
hdricos e de bacias hidrogrficas, alm de estruturas colegiadas com ampla partici-

pao social. Em alguns casos, houve avano tambm nos estudos que propiciaro
a implantao da cobrana pelo uso dos recursos hdricos e das agncias de bacias,
instncias executivas que se responsabilizaro pela aplicao dos recursos auferidos
pela cobrana.
4.2 Componentes do programa

A seguir, so apresentados alguns elementos dos componentes do programa,
centrados nos objetivos de gesto de recursos hdricos.
O componente gesto de recursos hdricos teve como objetivo a consolidao
do SINGREH e o apoio Unio, aos estados e aos diversos organismos gestores de
recursos hdricos na criao, na modernizao, na qualificao e no aperfeioamento
dos instrumentos de gesto. Foi gerenciado pela ANA, em estreita relao com
a SRHU/MMA. Este componente desdobrava-se em quatro subcomponentes,
descritos a seguir.
1) Desenvolvimento institucional: subcomponente com o objetivo de apoiar
a Unio, os estados, o MMA, a ANA e os organismos gestores de recursos
hdricos do pas na criao, na modernizao, na qualificao e no
aperfeioamento dos instrumentos de gesto, de carter legal, institucional
e de articulao com a sociedade.
2) Planos, estudos e projetos: subcomponente com o objetivo de apoiar a
Unio, os estados, o MMA, a ANA e os organismos gestores de recursos
hdricos do pas na criao, na modernizao, na qualificao e no
aperfeioamento dos instrumentos de gesto vinculados s atividades
operacionais e de planejamento da gesto dos recursos hdricos.
3) Modelos de gerenciamento de bacias e iniciativas-piloto: subcomponente
com o objetivo de apoiar estudos e atividades acordadas entre a Unio
e o Banco Mundial para o desenvolvimento de experincias-piloto e
replicao de modelos de gesto de recursos hdricos ou gerenciamento
de bacias nas reas de: qualidade de gua, gerenciamento de esturios;
gerenciamento de zonas costeiras, controle de eroso, transporte de
sedimentos, proteo e conservao de bacias, e reuso da gua.
4) Estudos de suporte implantao de infraestrutura hdrica na regio
Nordeste: subcomponente com o objetivo de dar suporte ao desenvolvimento
de projetos para implementao de infraestrutura hdrica em bacias
prioritrias na regio Nordeste.
O componente obras prioritrias, gerenciado pela SIH do MI, teve por objetivo
o financiamento de obras de infraestrutura hdrica de interesse local, voltadas
para a armazenagem e a distribuio de gua por atacado para comunidades com

problemas permanentes de suprimento.
O componente gerenciamento, monitoria e avaliao, implementado tanto
pela ANA quanto pela SIH do MI, teve como objetivo gerenciar, monitorar e avaliar
as aes do Progua nacional, de modo a assegurar o cumprimento das metas, dos
cronogramas e dos objetivos gerais e especficos do programa.
4.2.1 Avaliao do componente gesto de recursos hdricos

No que se refere ao nos estados e aos aspectos legais, a avaliao do Progua/
Semirido registra que, aps sua implementao, houve um significativo avano na
estruturao do setor responsvel pela gesto de recursos hdricos nos estados do
Semirido. Este avano se deveu consolidao do arcabouo legal destes estados,
em especial com a promulgao das leis estaduais de recursos hdricos e dos decretos
de regulamentao destas leis na totalidade dos estados envolvidos no programa.
O programa assegurou esse avano por meio de financiamento de estudos
tcnicos de base para o estabelecimento das polticas estaduais e de sua regulamentao;
da contratao de especialistas em temas jurdicos para a formulao de propostas;
e do apoio realizao de eventos e consultas pblicas nos estados.
Ainda com relao aos estados e aos aspectos institucionais, os avanos
registrados se referem criao e ao fortalecimento das instituies estaduais ligadas
gesto dos recursos hdricos, capacitao dos recursos humanos, conscientizao
dos atores e ao incentivo participao pblica.
O desenvolvimento institucional que se logrou alcanar com o programa se
pautou, tambm, pela consolidao dos instrumentos de gesto no mbito dos estados
e da Unio, pela elaborao de planos diretores de recursos hdricos, pelo estabele-
cimento da outorga e pela implantao de sistemas de informaes, entre outros.
A promoo da participao comunitria e institucional por meio de projetos
demonstrativos, de aes de conservao e revitalizao dos recursos hdricos, e
de incentivo consolidao da conscincia cidad foram iniciativas recorrentes
em todos os estados em que atuou o programa. Merecem destaque a criao
e instalao de associaes de usurios e comits de bacia em toda a rea de
abrangncia do programa.
No que se refere s atividades dos estados no mbito do subcomponente
estudos e projetos, ressalta-se que estas focaram os instrumentos de planejamento, a
exemplo dos planos de recursos hdricos, dos estudos de viabilidade de obras, e dos
estudos tcnicos especficos sobre questes do Semirido. O diferencial promovido
pelo programa foi a mudana de patamar no desenvolvimento destes estudos,
que, antes de sua implementao, eram conduzidos com foco no atendimento
de demandas locais e evoluram para propostas mais abrangentes, com vises

integradas no mbito das bacias hidrogrficas, e a considerao das interfaces com
os demais atores.
Quanto produo tcnica no plano federal, destaca-se a contribuio do
Progua/Semirido para as aes e discusses que culminaram com a criao da
ANA, em 2000. Seu processo de instalao, que se deu a partir de 2001, foi
fortemente apoiado pelo projeto, com destaque para as atividades de implantao de
controle de processos relativo emisso de outorgas de uso dos recursos hdricos;
de apoio ao cadastramento de usurios de recursos hdricos na bacia do rio Verde
Grande; e de elaborao do Relatrio de conjuntura de recursos hdricos, que objetiva
apresentar uma viso geral dos recursos hdricos em nvel nacional, adotando bacias
hidrogrficas como unidade de estudo e estratgias que visavam implementao
de instrumentos de gesto.
Em relao atuao da ANA, merecem destaque a elaborao do Atlas de
abastecimento urbano de gua para os municpios do semirido,12 documento que
apresenta o diagnstico da situao da oferta de gua bruta no conjunto das sedes
municipais da rea do estudo; o diagnstico da situao da oferta de gua bruta
nos polos industriais que demandam fontes de captao/aduo conflitantes
com o abastecimento humano; e alternativas de atendimento das demandas das
populaes nos horizontes de 2005, 2015 e 2025.
5 O PACTO NACIONAL PELA GESTO DAS GUAS

A proposta do Pacto Nacional pela Gesto das guas tem sua origem na experincia
de quinze anos de construo do SINGREH e de mais de uma dcada de articulao
institucional entre a ANA e as entidades estaduais parceiras.
Ao longo desse perodo, observou-se a existncia de grandes hiatos entre os
SEGREHs e, em alguns casos, enormes dificuldades por parte dos estados para
consolidar estruturas institucionais adequadas gesto das guas sob sua jurisdio.
Em que pesem os avanos obtidos a partir dos esforos de fortalecimento dos
SEGREHs promovidos por programas governamentais especficos, nunca se logrou
xito quanto construo de um mecanismo efetivo e contnuo de cooperao
interestadual, devidamente amparado por uma viso nacional sobre a problemtica
dos recursos hdricos.
Diante desse quadro, a gesto de recursos hdricos acabou por avanar
por pulsos, sempre sobre o que se acreditava ser possvel, dadas as circunstncias
poltico-institucionais prevalecentes a cada momento, sem haver, contudo, quaisquer
12. Posteriormente, esse trabalho foi estendido para a totalidade dos municpios brasileiros, representando, hoje, uma
excelente ferramenta para a ao de planejamento do setor de saneamento.
compromissos formais para alm dos atos administrativos e dos instrumentos de

planejamento produzidos no mbito do SINGREH.
Em 2011, com o objetivo de dar mais efetividade s polticas pblicas
relacionadas gesto de guas, a diretoria colegiada da ANA constituiu um grupo
de trabalho especfico, ao qual foi dada a misso de elaborar proposta tcnica com
subsdios para um Pacto Nacional pela Gesto das guas.
A retomada de estudos e trabalhos produzidos no mbito da agncia e do
SINGREH permitiu a consolidao de uma proposta voltada definio de metas
de longo alcance para o desenvolvimento institucional do SINGREH, bem como
para o controle de aspectos de quantidade e qualidade de gua em pontos consi-
derados estratgicos para a harmonizao da gesto e dos processos de regulao
entre os diferentes domnios.
Ainda em 2011, com vistas a intensificar o processo de articulao com os
SEGREHs, foram realizadas reunies com os dirigentes de secretarias estaduais
e rgos gestores. Em uma destas reunies, os dirigentes estaduais, sensibilizados
pela proposta, assinaram, conjuntamente com os diretores da ANA, uma carta em
prol da celebrao do Pacto Nacional pela Gesto das guas, passo inicial rumo
sua construo.
As premissas para a formulao do pacto incluem: i) fortalecimento das secretarias
e dos rgos gestores estaduais de recursos hdricos; ii) viso compartilhada de
futuro, que envolva metas de quantidade e qualidade das guas; iii) estabelecimento
de compromissos em torno destas metas; iv) adoo de definies consensuais para
controle qualiquantitativo dos recursos hdricos; e v) considerao das aspiraes
dos estados no que se refere s estruturas administrativas necessrias, por meio do
pagamento por resultados.
O objetivo do Pacto Nacional pela Gesto das guas a construo de
compromissos entre os Entes Federados, visando superao de desafios comuns
e promoo do uso mltiplo e sustentvel dos recursos hdricos, sobretudo
em bacias compartilhadas. Este objetivo maior desdobra-se em outros dois mais
especficos: i) promoo da efetiva articulao entre os processos de gesto das
guas e de regulao dos seus usos, conduzidos nas esferas nacional e estadual;
e ii) fortalecimento do modelo brasileiro de governana das guas, integrado,
descentralizado e participativo.
Para a implementao do pacto consideram-se os seguintes elementos estruturantes.
1) Mapa de gesto: entendido como o resultado da viso de cada estado sobre
seus desafios futuros no que se refere gesto de seus recursos hdricos,
que, em seu conjunto, definir um quadro maior para o pas.
2) Pontos de controle: faz-se necessria a pactuao de metas qualiquan-

titativas dos rios brasileiros, em especial os que atravessam fronteiras
estaduais, em cujos pontos de interseo dos domnios devero existir
compromissos dos Entes Federados envolvidos, inclusive com rebatimento
sobre polticas setoriais.
3) Instrumentos de gesto harmonizados: foroso reconhecer que,
paralelamente ao fortalecimento das secretarias e dos rgos gestores,
necessrio trabalhar de forma conjunta para se identificar e corrigir
possveis descontinuidades ou desconexes na transio dos domnios
de gerenciamento dos recursos hdricos.
4) Articulao setorial: os setores usurios desempenham papel fundamental
no contexto da gesto das guas. No Brasil, embora sujeitos aos processos
tcnicos e administrativos das autorizaes e concesses pblicas, estes
setores tm, em geral, grande autonomia no que se refere definio de
seus planos de interveno, sem que a Unio ou os estados federados
exeram o desejado papel de mediao, por meio de planos de desen-
volvimento regional.
Trs mecanismos so considerados fundamentais para dar sustentao ao
pacto desejado.
1) Definio de critrios de criticidade das bacias hidrogrficas e do conjunto
mnimo de instrumentos de gesto e pessoal tcnico correspondente a
este nvel de criticidade. Assim, as bacias com baixos nveis de criticidade
requerem apenas instrumentos bsicos de gesto e um contingente de
pessoal menor, enquanto para bacias de criticidade elevada so reque-
ridos instrumentos mais complexos e um contingente de pessoal mais
numeroso e qualificado.
2) Definio dos pontos de controle e das metas qualiquantitativas.
Os pontos de controle so propostos pela ANA, bem como os parmetros
bsicos do controle em cada ponto; estes pontos e parmetros sero
ento acordados entre os estados envolvidos nestas bacias fronteirias e
transfronteirias.
3) Pagamento por resultados. Na medida em que os instrumentos de gesto
so implementados em cada estado, segundo a criticidade/complexidade
requerida, a UF receber, aps aferidos os resultados, um valor definido a
ttulo de pagamento por resultados, correspondente aos custos estimados
para a manuteno da qualidade exigida.
Prope-se o estabelecimento de um conjunto de compromissos para a gesto
adequada dos recursos hdricos do pas por meio do Pacto Nacional pela Gesto
das guas, o qual objeto de assinatura pelos governadores dos estados e pela
ministra do Meio Ambiente, abrange compromissos e metas definidas pelas partes
estados e Unio.13
Para apoiar o alcance das metas estabelecidas, a ANA destinar um valor a ser
distribudo, proveniente de seu oramento fiscal, em um perodo de cinco anos,
aos estados federados, mediante a comprovao do alcance das metas pactuadas.
importante ressaltar que a proposta derivou de reunies realizadas com
secretrios de estados e dirigentes de rgos gestores de 25 das 27 UFs.
Tambm no que se refere aos mecanismos de repasse de recursos, mais
detalhes devero ser estabelecidos com o agente financeiro de abrangncia nacional,
nos moldes do Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), em
operao desde 2001.
O Brasil conta, hoje, com um acervo expressivo de iniciativas exitosas referentes
governana e governabilidade das guas, no mbito do governo federal e dos estados.
A PNRH transformou-se, decorridos dezessete anos de sua promulgao,
em algo efetivo, que tem trazido inmeros benefcios para administrao das
guas brasileiras, tendo sido seus princpios e instrumentos replicados em leis na
totalidade dos estados brasileiros.
O SINGREH encontra-se implementado em todo o pas, em que pese as
dificuldades ainda encontradas em alguns estados. O CNRH, rgo mximo do
sistema, rene-se periodicamente e, embora sua dinmica deixe a desejar, em geral
pela morosidade dos processos em curso, que dependem de longos processos de
formao de consenso at se transformarem em resolues, tem se mostrado um
colegiado fundamental, seja para arbitrar situaes sobre conflitos na utilizao das
guas, seja para aprovar planos de bacias ou constituio de comits.
Acrescente-se a isso a forma como os estados desenvolveram sua institucio-
nalidade para a governana de suas guas, a qual tambm oferece um panorama
bastante amplo de iniciativas exitosas que mereceriam ser examinadas.
Ao optar por exemplos de iniciativas abrangentes que dialogassem com regies
e estados federados, vis--vis o papel e os compromissos da Unio, deixou-se
de explorar outras tantas iniciativas interessantes de governana, a exemplo do
desempenho dos comits de bacias hidrogrficas e das agncias de bacia, do processo
13. O MMA e a ANA lanaram, em 21 de maro de 2013, para celebrar o Dia Mundial da gua e o Ano Internacional
de Cooperao pela gua, o Programa de Consolidao do Pacto Nacional pela Gesto das guas (Progesto),
com incentivos financeiros, por meio de pagamentos por resultados, para fortalecer a gesto das guas nos estados.
de elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, dos planos estaduais e

de bacias hidrogrficas, dos programas especficos relativos ao saneamento bsico
ou a guas subterrneas, e das particularidades dos sistemas de informao sobre
recursos hdricos disponveis, entre tantos outros.
Optou-se tambm por no se apresentar os avanos concretos obtidos por
alguns estados federados no que se refere institucionalidade que d suporte
governana das guas, a exemplo da experincia das ltimas dcadas do estado do
Cear, ou mesmo os avanos relativos aos processos de planejamento e articulao
entre as temticas da gua, das florestas e do meio ambiente, postos em prtica
pelo estado de Minas Gerais nos ltimos anos, apenas para citar dois exemplos.
Estas iniciativas esto devidamente registradas em trabalhos acessveis e so
conhecidas e reconhecidas como elementos essenciais da implementao da PNRH.
Basta aqui enfatizar que os maiores desafios a serem enfrentados nos prximos
anos no que se refere governana dos recursos hdricos dizem respeito s articulaes
que se faro necessrias com os setores usurios de recursos hdricos, em geral sujeitos
a polticas pblicas especficas.
Nesse sentido, preciso reconhecer a falta de um planejamento governamental
amplo e conectivo que facilite a articulao entre as diferentes polticas pblicas
e sirva de elemento mediador entre as incongruncias detectadas pelo fato de os
setores produtivos construrem agendas que se ignoram mutuamente. A falta de
processos que induzam estas articulaes e a precariedade das instncias gover-
namentais que poderiam exercer uma viso prospectiva balizadora das polticas
setoriais tm causado deseconomias preocupantes.
A falta de um planejamento governamental de nvel federal abrangente,
provavelmente da alada do MP, tambm responde pela postura governamental
das ltimas dcadas de insistir em programas de governo abrigados em nomes
fantasia, como forma de dar prioridade a investimentos considerados estratgicos
e estruturantes, sem atentar para necessidades conexas que, a exemplo das aes
de governana, so descartadas das prioridades por serem consideradas despesas
de custeio.14
O caso dos recursos hdricos, como foi visto ao longo deste captulo, oferece,
nos ltimos anos, numerosos exemplos nos quais fica claro que o fortalecimento
de processos de governana, consumindo primordialmente despesas de custeio,
foi fundamental nos avanos registrados e pode ser decisivo na construo de um
futuro sustentvel.
14. Programas como Brasil em Ao, Avana Brasil e o recente Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) centram
suas atuaes em aes de investimento, desconsiderando, na maior parte das vezes, as aes de custeio que poderiam
viabilizar e modernizar processos da administrao pblica que fortaleceriam a governana em inmeros nichos e setores.
REFERNCIA
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PAGNOCCHESCHI, B. A poltica nacional de recursos hdricos no cenrio da
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SHIKLOMANOV, I. A. World fresh water resources. In: GLEICK, P. H. (Ed.).
Water in crisis: a guide to the worlds fresh water resources. New York: Oxford
University Press, 1993.
CAPTULO 8
ESTRUTURA INSTITUCIONAL BRASILEIRA PARA A GOVERNANA

DOS RECURSOS FLORESTAIS1,2
Ana Paula Moreira da Silva
Regina Helena Rosa Sambuichi
1 INTRODUO
O Brasil pode ser considerado um pas eminentemente florestal. Dos seus 851 milhes
de hectares de extenso territorial, estima-se que ainda existam no pas 509,8 milhes
de hectares de florestas naturais, incluindo aqui uma grande diversidade de formaes
vegetais naturais presentes em seus biomas, alm de 6,8 milhes de hectares de florestas
plantadas, o que corresponde, no total, a 60% do territrio coberto com florestas
(Brasil, 2010c).
Os produtos ou servios florestais influenciam direta ou indiretamente
diferentes setores da economia brasileira, sendo que o carvo utilizado na indstria
de base como fonte de energia, a madeira utilizada predominantemente na construo
civil e os servios ambientais prestados pelas florestas so fundamentais para a
manuteno da produo agrcola.3 Apesar de sua importncia para a economia
do pas, as florestas encontram-se sob constante ameaa, a exemplo da Floresta
Amaznica, onde a taxa anual mdia de desmatamento foi de 1,56 milho de
hectares/ano no perodo 2004-2010 (Ipea, Cepal e Giz, 2011).
Desde as primeiras normas estabelecidas para a regulamentao do uso de
florestas no Brasil, a finalidade do regramento, as estruturas de organizao e a
forma de atuao do Estado na gesto florestal mudaram. A poltica florestal iniciou
por uma trajetria que visava explorao dos recursos, avanou para polticas
que se relacionam com a proteo das florestas e, mais recentemente, alcanou a
discusso do manejo florestal sustentvel (Banerjee, Macpherson e Alavalapti, 2009).
Apesar das mudanas observadas, dificuldades antigas, como o cumprimento da
1. As autoras agradecem aos gestores e tcnicos do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama), Servio Florestal Brasileiro (SFB) e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa)
que colaboraram fornecendo informaes e materiais durante as entrevistas.
2. Este texto foi finalizado em janeiro de 2013. Modificaes nas estruturas/atribuies das instituies florestais
ocorridas aps esta data no foram includas.
3. Entre os servios ecossistmicos prestados pelas florestas esto o equilbrio do fluxo de radiao e do clima e o
aumento da infiltrao e do armazenamento da gua no solo, contribuindo para a manuteno dos recursos hdricos
(Foley et al., 2003).
legislao florestal, ainda permanecem, como consequncia do tamanho do territrio

e das dificuldades institucionais existentes para a execuo das normas e seu
monitoramento (Arajo, 2010).
As dificuldades encontradas para a gesto florestal no Brasil so agravadas,
tambm, pela diversidade de tipos florestais existentes e pela complexidade dos
diferentes regimes de propriedade e finalidade destas florestas, as quais abrangem
florestas pblicas e privadas, florestas que visam proteo, explorao ou sem
finalidade definida alm de florestas naturais e florestas plantadas. Existem, ainda,
muitas disparidades regionais, no s devido s diferenas ambientais observadas
no imenso espao geogrfico do pas, mas tambm aos diferentes histricos de uso
e ocupao do territrio. Na Mata Atlntica, por exemplo, a maioria dos remanescentes
florestais est situada em reas privadas, por isso a necessidade de instituir uma
poltica especfica que vise conservao dos remanescentes presentes nestas reas.
As diferenas regionais implicam a necessidade de normas variadas e especficas
para a proteo de florestas no espao e para monitorar e controlar seu uso.
Este captulo apresenta um panorama da governana de florestas no Brasil, traz
um histrico da evoluo da poltica florestal, apresenta os atuais rgos responsveis
por esta gesto e destaca alguns instrumentos de gesto florestal existentes.
Para sua elaborao foram realizadas entrevistas com gestores do Servio Florestal
Brasileiro (SFB) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama), alm de uma reviso de literatura sobre o tema.
2 HISTRICO DA POLTICA FLORESTAL BRASILEIRA

As primeiras normas para o regramento da explorao florestal no Brasil surgiram
ainda no perodo colonial, com o Regimento do Pau Brasil e as Cartas Rgias,
as quais visavam regulao da extrao de recursos de importncia econmica,
como o pau-brasil (Caesalpinia echinata) e espcies de madeira nobre (Medeiros, 2006).
Apesar destas normas, o perodo colonial e o incio da Repblica foram marcados
pela crnica falta de controle governamental sobre o uso das terras pblicas
e privadas, consequncia do sistema de grandes concesses de terra para uns
poucos latifundirios, que eram dotados de poder civil, fiscal e militar, o que
enfraquecia o poder do Estado sobre a gesto dos recursos naturais (Drummond
e Barros-Platiau, 2006).
Ao longo do sculo XX, importantes mudanas foram observadas na poltica
florestal brasileira. A partir da Revoluo de 1930, comeou a mudar o cenrio
poltico no Brasil, com o incio do processo de industrializao e urbanizao e
com o enfraquecimento das elites rurais, principalmente no Sudeste. Um marco
importante deste perodo foi o surgimento do primeiro Cdigo Florestal, Decreto
no 23.793/1934, que passou a considerar o conjunto das florestas brasileiras
Estrutura Institucional Brasileira para a Governana dos Recursos Florestais | 203
como um bem de interesse comum a todos os habitantes do pas (Brasil, 1934).

Com esta lei, passou-se a estabelecer limites ao direito de uso das terras privadas,
determinando-se que nenhum proprietrio de terras poderia desmatar mais que
trs quartos de sua rea, o que viria a ser um primeiro modelo da atual reserva
legal (Arajo e Ganem, 2010).
Essa lei trazia tambm os primeiros elementos de outros importantes dispositivos
da atual poltica florestal. As florestas passaram a ser classificadas em: florestas
protetoras, com funes semelhantes s atuais reas de preservao permanente (APPs);
florestas remanescentes, a serem destinadas para a criao de parques e reservas de
proteo biolgica ou esttica; alm de florestas modelo e florestas de rendimento,
sendo estas duas classes passveis de manejo visando explorao de madeira.
A lei abria a possibilidade de explorao nas florestas pblicas de rendimento
por meio de concorrncia pblica, uma verso simplificada das atuais concesses
florestais, porm, sem um resultado prtico. Esta lei serviu, tambm, de fundamentao
legal para a criao dos primeiros parques nacionais brasileiros (Arajo, 2010;
Medeiros, 2006).
Apesar das inovaes trazidas pela lei, continuou a crnica falta de governana
no setor e a explorao desregrada das florestas nativas. A gesto das florestas pblicas
nesse perodo ficou a cargo do Servio Florestal do Brasil (SFBr), rgo criado em
1921 e vinculado, a partir de 1938, ao Ministrio da Agricultura. O SFBr, que
apresentava tambm entre suas atribuies a promoo do reflorestamento e o
estudo das essncias florestais (Kengen, 2001), tinha srias carncias de oramento,
estrutura e autoridade poltica para exercer suas atividades, pois a prioridade dos
governos para as reas rurais continuava a ser a colonizao e a expanso agrcola.
Em 1938, foi criado o Instituto Nacional do Mate (INM) e, em 1941, o Instituto
Nacional do Pinho (INP), ambos vinculados ao Ministrio de Indstria e Comrcio,
que tinham como funo a produo e comercializao dos produtos florestais.
O SFBr foi extinto em 1962 e suas funes foram absorvidas pelo Departamento
de Recursos Naturais Renovveis (DRNR), do Ministrio da Agricultura.
A dcada de 1960 foi marcada por profundas mudanas polticas no Brasil,
com a ascenso dos militares ao poder. No cenrio internacional, iniciou-se uma
maior sensibilizao pelas questes ambientais, o que viria a gerar, ao longo das
prximas dcadas, uma presso para que os pases aderissem a uma agenda ambiental.
No Congresso Nacional, se discutia, desde 1948, a aprovao de um novo Cdigo
Florestal, sancionado aps dezessete anos, por meio da Lei no 4.771/1965.
Esta lei continuava vigente at recentemente, possuindo apenas alteraes dadas
pela Lei no 7.803/1989 e pela Medida Provisria no 2.166-67/2001.4
4. Em maio de 2012 foi criado, aps longas discusses, um novo Cdigo Florestal, Lei no 12.651/2012 (Brasil, 2012a),
alterada pela Lei no 12.727/2012.
O governo militar passou a incentivar o plantio de florestas, em especial a

silvicultura de espcies exticas para produo de papel e celulose, instituindo um
programa de incentivos fiscais para empreendimentos florestais, por meio da
Lei no 5.106/1966. No ano seguinte, surgiu o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal (IBDF), Decreto no 289/1967, criado por influncia do novo Cdigo
Florestal e da Lei dos Incentivos Fiscais. O IBDF, autarquia vinculada ao Ministrio
de Agricultura, foi criado a partir da fuso do DRNR, do INP e do INM.
Tinha entre os seus objetivos: i) estabelecer diretrizes para o setor florestal;
ii) desenvolver pesquisas na rea de silvicultura, tecnologia e fauna; iii) realizar e
promover o reflorestamento para fins econmicos e ecolgicos; iv) prestar assistncia
tcnica; v) regular e fiscalizar a explorao de florestas; e vi) gerir as reas protegidas
existentes no pas (Cesar, 2010).
Desde o incio, o IBDF enfrentou dificuldades para cumprir suas funes,
devido tanto ao seu processo de formao, resultante da fuso de rgos com vises
polticas e tcnicas muito diversas, quanto pela grande abrangncia de seus objetivos.
Ficou logo evidente a diviso entre o setor produtivo, que visava ao fomento
da silvicultura e ao comrcio de produtos madeireiros, e o setor de conservao,
que visava preservao ambiental, fiscalizao da fauna e flora e gesto das reas
protegidas. Com os incentivos econmicos disponibilizados pelo governo, o setor
de reflorestamento foi o que teve o maior destaque na atuao do rgo ao longo
de sua existncia, podendo-se considerar que os objetivos ligados preservao dos
recursos naturais ficaram em segundo plano (Cesar, 2010). Estima-se que a rea de
florestas plantadas tenha aumentado de 500 mil hectares para cerca de 6 milhes
de hectares no perodo, em sua maioria com monoculturas de espcies exticas,
sendo 3 milhes de hectares plantados somente com eucalipto (Eucalyptus spp.),
2 milhes de hectares com pinheiro (Pinus spp.) e 1 milho com outras espcies
florestais (Ferreira, 2005).
Entre as polticas florestais que foram promovidas pelo IBDF esto: o Programa
Nacional de Reflorestamento, o Projeto Desenvolvimento e Pesquisa Florestal no
Brasil, o Programa Nacional de Celulose e Papel, o Programa Nacional de Siderurgia
e Carvo Mineral e o Programa de Inventrio Florestal Nacional (Cesar, 2010).
importante destacar que, nessa poca, os programas de fomento produo florestal
eram focados apenas na plantao de florestas, estando ausentes iniciativas para
promoo do manejo de florestas naturais (Banerjee, Macpherson e Alavalapti, 2009).
Os esforos do IBDF para criao de reas protegidas concentraram-se principalmente
na ltima dcada de sua existncia, sendo estabelecidos, entre 1979 e 1986, pelo
menos onze novos parques nacionais e nove novas reservas biolgicas nacionais,
entre as quais esto algumas das reas mais importantes do atual Sistema Nacional
de Unidades de Conservao (SNUC) (Drummond e Barros-Platiau, 2006).
Na dcada de 1970, destaca-se a criao da Secretaria Especial do Meio

Ambiente (Sema), Decreto no 73.030/1973, vinculada ao Ministrio do Interior.
O surgimento da Sema se deu por influncia da presso internacional em favor de
uma agenda ambiental nos pases, o que mobilizou encontros internacionais, em
especial a Conferncia de Estocolmo, realizada em 1972 (Banerjee, Macpherson e
Alavalapti, 2009; Drummond e Barros-Platiau, 2006). Por sua vez, havia tambm
uma demanda crescente da sociedade brasileira, a qual havia presenciado nos ltimos
vinte anos o aumento dos nveis de poluio nas cidades, consequncia do processo
de industrializao que o Brasil estava sofrendo (Ferreira e Tavolaro, 2008).
Entre as funes da Sema estavam o monitoramento da qualidade ambiental,
a normatizao e as indicaes de padres de qualidade, a listagem de agentes e
substncias poluidoras, a educao ambiental, a promoo do uso racional dos
recursos naturais, a preservao de espcies da fauna e flora ameaadas de extino,
e a manuteno de estoques de material gentico. A atuao do rgo, porm, desde
sua criao, estava aparentemente mais relacionada com a resoluo dos problemas
de poluio ambiental que com o manejo dos recursos naturais (Drummond e
Barros-Platiau, 2006). Esperava-se que, com a criao da Sema, fossem passadas
para esta secretaria as funes de fiscalizao dos recursos florestais e a gesto das
reas protegidas atribudas ao IBDF, o qual ficaria apenas com a parte de fomento da
economia florestal. Entretanto, por razes polticas, isto no ocorreu (Medeiros, 2006).
Na prtica, a temtica florestal encontrava-se diluda nas competncias da Sema.
Apesar disso, ela teve tambm uma atuao na rea de preservao florestal,
passando a desenvolver um programa paralelo de criao e gesto de reas protegidas,
por meio do estabelecimento de novas categorias. Criou-se, entre 1977 e
1986, 38 estaes ecolgicas e treze reas de proteo ambiental (Drummond e
Barros-Platiau, 2006).
A dcada de 1980 foi marcada por mudanas importantes na poltica brasileira,
com o trmino do regime militar em 1985 e a promulgao da nova Constituio
Federal de 1988 (CF/88). O processo de abertura poltica, iniciado desde 1974,
permitiu a proliferao de organizaes no governamentais (ONGs), que tiveram
um papel importante na construo de estratgias para viabilizar a conservao dos
recursos naturais e influenciaram significativamente o desenvolvimento da poltica
ambiental brasileira (Mittermeier et al., 2005). Destaca-se na poca o surgimento
da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei no 6.938/1981, que criou o Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) (Brasil, 1981). O Sisnama teve inicialmente a Sema como rgo central
e principal responsvel pela execuo da poltica.
Em 1985, foi criado o primeiro ministrio com a temtica ambiental, o
Ministrio de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, Decreto no 91.145/1985.
A Sema e o Conama passaram ento a ser vinculados a este novo ministrio (Viana
e Arajo, 2011). A juno da temtica ambiental com a temtica de desenvol-
vimento urbano parece ter sido consequncia da preocupao com as questes
de saneamento, sendo que a rea florestal ficou diluda no conjunto de aes do
ministrio. Em 1988, houve a promulgao da nova Constituio Federal brasileira
(CF/88) que, entre outras inovaes importantes para rea florestal, delegou tambm
aos estados e ao Distrito Federal a competncia concorrente para legislar sobre os
recursos florestais (Mota et al., 2009).
At esse momento, a responsabilidade pelo direcionamento e pela execuo
da poltica florestal em nvel federal continuava com o IBDF, portanto, fora do
Sisnama. Esta situao s foi mudada em 1989, com a criao do Ibama, vinculado
inicialmente ao Ministrio do Interior. A criao do Ibama se deu com o objetivo
de possibilitar uma gesto ambiental integrada por meio da fuso de rgos que
cuidavam da gesto ambiental em diferentes ministrios, com diferentes vises,
muitas vezes contraditrias. Com a criao do Ibama, foram extintos o IBDF, a
Sema, a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe), responsvel
pela gesto do ordenamento pesqueiro, e a Superintendncia do Desenvolvimento
da Borracha (SUDHEVEA), que tinha como objetivo viabilizar a produo da
borracha, sendo que as atribuies, os quadros e a estrutura destes rgos foram
absorvidos pelo novo rgo criado. O Ibama iniciou suas aes como rgo central
da poltica nacional do meio ambiente, responsvel por sua execuo e pela fiscalizao
dos recursos naturais. A sua criao pode ser considerada uma consequncia direta
da CF/88, devido perspectiva abrangente da agenda ambiental por ela informada
(Drummond e Barros-Platiau, 2006).
O surgimento de um ministrio voltado unicamente para temtica ambiental
ocorreu somente em 1992, com a Lei no 8.490, que criou o Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), ao qual o Ibama passou a ser vinculado (Brasil, 1992).
Esta mudana se deu sob a influncia da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), tambm conhecida como Rio-92,
que teve o Brasil como sede e propiciou o debate e a mobilizao da comunidade
internacional em torno das questes ambientais e do desenvolvimento sustentvel.
Durante esta conferncia, a questo sobre o uso, o manejo e a conservao das
florestas foi debatida, havendo a inteno de gerar um tratado ou conveno sobre
o tema, mas, devido s dificuldades de consenso que surgiram durante a negociao
do texto, foi produzida apenas uma Declarao de Princpios sobre a Administrao
Sustentvel das Florestas. Apesar de controvertido, este foi o primeiro texto a tratar
da questo florestal de maneira universal. Vrios outros documentos importantes
foram produzidos na CNUMAD, entre eles a Conveno do Clima, a Conveno
da Biodiversidade e a Agenda 21, que teve entre os temas abordados a gesto dos
recursos naturais e o combate ao desflorestamento.
Crescia, em nvel internacional, o interesse pela conservao das florestas

tropicais, em especial a floresta amaznica, por sua importncia como reservatrio
de carbono e elevada biodiversidade, o que pressionava o Brasil para a adoo de
polticas mais adequadas para o desenvolvimento da regio. At ento, as polticas
voltadas para integrao da Amaznia constituam-se basicamente no incentivo
colonizao e ocupao do territrio, favorecendo uma economia baseada no
desmatamento e na especulao fundiria. Neste contexto, foi lanado, durante a
CNUMAD, o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
(PPG7), Decreto no 563/1992, que havia sido originalmente proposto pelo G-7 e
apoiado pela Comisso Europeia. O PPG7 visava ao desenvolvimento de estratgias
inovadoras para conciliar a proteo e o uso sustentvel das florestas brasileiras,
associadas a melhorias na qualidade de vida das populaes locais (Brasil, 2009).
O programa investiu aproximadamente US$ 463 milhes ao longo de duas
dcadas (Brasil, 2009). Na sequncia, vrios programas foram implantados, como a
Agenda Florestal Brasileira e a Agenda Positiva para o Setor Florestal, apoiados pela
Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). Iniciou-se,
ento, uma nova fase na poltica florestal brasileira, que inclua o manejo florestal
como forma de conciliar o desenvolvimento socioeconmico e a manuteno do
ecossistema (Banerjee, Macpherson e Alavalapti, 2009).
Ainda no fim da dcada de 1990, destaca-se a aprovao da Lei de Crimes
Ambientais, Lei no 9.605/1998, a qual descreveu as penalidades para as violaes ao
Cdigo Florestal e passou a considerar tambm as pessoas jurdicas como passveis
de receber penalidades pelo descumprimento da lei (Brasil, 1998). Nesse perodo,
o Ibama comeou a estabelecer os chamados pactos federativos, que consistiam em
convnios firmados com os governos estaduais com a finalidade de delimitar os
campos de atuao das esferas federal e estadual, passando para os estados parte
das responsabilidades pelo controle do setor florestal (Viana e Arajo, 2011).
Os pactos serviram para estimular os estados a criarem sua prpria legislao
florestal e se estruturarem para executar as novas funes, as quais implicavam
custos, principalmente de fiscalizao, o que gerava resistncia em muitos deles
de assumir estas responsabilidades. No MMA, foi criado, em 1999, um setor
especfico para tratar do tema florestal, a Secretaria de Biodiversidade e Florestas,
cujas competncias desde o incio refletiam a preocupao com o uso sustentvel
dos recursos florestais.
O sculo XXI iniciou com a aprovao de leis importantes para o setor florestal
brasileiro, entre elas o SNUC, Lei no 9.965/2000, que estabeleceu critrios para
criao e gesto das reas protegidas, organizando as categorias antes dispersas
em diferentes instrumentos legais e classificando-as em dois grupos: unidades de
proteo integral e unidades de uso sustentvel (Brasil, 2000a). Com esta lei, foram
legitimadas categorias de unidades de conservao importantes para as comunidades
tradicionais que vivem em reas de floresta, como as reservas extrativistas (Resex)
e as reservas de desenvolvimento sustentvel (RDS). O ano de 2000 foi marcado

tambm pela aprovao do Programa Nacional de Florestas (PNF), Decreto
no 3.420, que criou o Conselho Nacional de Florestas (Conaflor) e estabeleceu
metas para o desenvolvimento do setor florestal brasileiro com uma poltica baseada
no incentivo ao uso sustentvel das florestas naturais (Brasil, 2000b).
Em 2006, foi sancionada a Lei no 11.284, que regulamentou a gesto de
florestas pblicas para produo sustentvel e instituiu o SFB, rgo que ficou
responsvel pela gesto de florestas pblicas no Brasil (Brasil, 2006a). Embora a
questo da concesso de florestas pblicas j fosse um tema presente no Cdigo
Florestal de 1934, a concesso nunca havia sido realizada. O tema retornou pauta
no mbito do PNF, sendo depois regulamentado pela da Lei no 11.284 para todas
as florestas pblicas, naturais ou plantadas, existentes em bens sob o domnio
da Unio, dos estados, dos municpios, do Distrito Federal ou das entidades da
administrao indireta (Arajo, 2010).
Ainda em 2006, foi sancionada a Lei da Mata Atlntica, Lei no 11.428/2006,
que estabeleceu regras especficas para o manejo florestal neste bioma em face do
estgio de degradao e alto grau de ameaa em que este se encontra (Brasil, 2006b).
A lei restringiu a autorizao da supresso de vegetao primria e secundria no
estgio avanado de regenerao somente para os casos de utilidade pblica, sendo
exigida, nestes casos, uma compensao ambiental. Esta lei criou tambm o Fundo
de Restaurao do Bioma Mata Atlntica, destinado ao financiamento de projetos
de restaurao ambiental e de pesquisa cientfica, estabelecendo como prioridade
os projetos para conservao e recuperao das APPs, reservas legais, reservas
particulares do patrimnio natural (RPPNs) e reas do entorno de unidades de
conservao (UCs). Em 2007, ocorreu mais uma mudana na estrutura da gesto
florestal brasileira, com a criao do Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio), Lei no 11.516/2007, vinculado ao MMA (Brasil, 2007),
que absorveu as atribuies do Ibama relacionadas gesto do SNUC.
Em 2012, foi aprovada a nova Lei Florestal, Lei no 12.651 (Brasil, 2012a),
modificada pela Lei n o 12.727/2012. A nova lei manteve os dois principais
instrumentos do Cdigo Florestal anterior, Lei no 4.771 (Brasil, 1965), as
APPs e reservas legais; porm, passou a condicion-los a padres fundirios,
resultando em mudanas nas regras e mtricas para seu estabelecimento.
Na prtica, a aprovao da nova lei resultou na anistia das multas e sanes de-
correntes de desmatamentos realizados antes da promulgao da Lei de Crimes
Ambientais e na iseno, principalmente para os pequenos produtores, da obriga-
toriedade de recuperar reas desmatadas. Alm disso, a nova Lei Florestal agregou
e modificou diversos instrumentos da poltica florestal que antes eram previstos
em decretos, resolues Conama, instrues normativas, entre outras formas

jurdicas. Um instrumento que foi reforado na nova lei foi o Cadastro Ambiental
Rural (CAR), que havia sido criado em 2009, por meio do Decreto Presidencial
no 7.029, para auxiliar no processo de regularizao ambiental das propriedades e
posses rurais. Entre os instrumentos recm-criados, se destacam as Cotas de Reserva
Ambiental,5 as quais permitem a criao de mercados para sua comercializao,6
abrindo uma nova possibilidade de uso econmico das reas de floresta conservadas
em terras privadas.
A trajetria das instituies integrantes da gesto florestal no Brasil no nvel federal,
citadas no histrico apresentado, descrita, de forma simplificada, no na figura 1.
FIGURA 1
Esquema simplificado das instituies envolvidas na gesto florestal (1911-atual)
1966
1921
2013
1938
2006
2007
1992
1962
1973
1981
1911
1941
1967
2000
1989
HF SF/Mapa DRNR
INM IBDF
INP Sema Ibama
Sudhevea
Conama
MMA
Conaor
SFB
ICMBio
Fonte: Albuquerque (2009).

Obs.: HF horto florestal; SF/Mapa Servio Florestal/Ministrio de Agricultura; DRNR Departamento de Recursos Naturais
Renovveis; INM Instituto Nacional do Mate; INP Instituto Nacional do Pinho; IBDF Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal; Sema Secretaria Especial de Meio Ambiente; SUDHEVEA Superintendncia da Borracha;
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis; Conama Conselho Nacional de
Meio Ambiente; MMA Ministrio do Meio Ambiente; Conaflor Conselho Nacional de Florestas; SFB Servio Florestal
Brasileiro; ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade.
5. Correspondem a pores de vegetao nas propriedades alm daquela legalmente exigidas ao produtor, ou seja, ativos
ambientais. No antigo Cdigo Florestal foram inseridas pela Medida Provisria no 2.166-64/2001 e eram chamadas de
Cotas de Reserva Florestal (CRF). Porm, a CRF no previa a comercializao em bolsa de valores.
6. A primeira bolsa de valores com esse foco foi lanada em 10 de dezembro de 2012, no Rio de janeiro Bolsa Verde
do Rio...). Para mais informaes, acessar: <http://www.bvrio.org/site/>.
3 INSTITUIES RESPONSVEIS PELA GESTO FLORESTAL NO BRASIL

Atualmente, a gesto florestal no Brasil, em nvel federal, est sob responsabilidade
de vrias instituies que cumprem as funes de normatizao, conservao,
produo e fiscalizao, alm de rgos colegiados encarregados da participao
social no processo decisrio. Assim, a estrutura atual da gesto florestal federal no
Brasil possui um rgo central, o MMA, duas autarquias vinculadas ao MMA,
ICMBio e Ibama, um rgo autnomo, que possui um contrato de gesto com o
MMA, o Servio Florestal, e estruturas subordinadas,7 os conselhos e as comisses.
O quadro 1 apresenta o conjunto destas instituies, as quais so detalhadas na
anlise a seguir.
QUADRO 1
Instituies que atuam na gesto florestal no Brasil
Instituio Marco legal Ano de criao
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Departamento de Florestas da Secretaria de
Decreto no 6.101/2007 1992
Biodiversidade e Florestas
Comisso Nacional de Florestas (Conaflor) Decreto no 5.794/2006 2006
Servio Florestal Brasileiro (SFB) Lei n 11.284/2006
o
2006
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)
Decreto no 7.735/1989 1989
Diretoria de Uso Sustentvel da Biodiversidade e Florestas
Comisso de Gesto de Florestas Pblicas (CGFLOP) Lei no 11.284/2006 2006
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) Lei no 11.516/2007 2007
Fonte: Legislao Federal brasileira. Disponveis em: <http://www.planalto.gov.br>.
3.1 Ministrio do Meio Ambiente

O MMA o rgo central da estrutura de gesto florestal brasileira, tendo como
papel principal a elaborao das polticas florestais do pas. Desde a sua criao,
em 1992, foi estabelecido um conjunto bsico de competncias que se manteve
nas legislaes seguintes. Nesse conjunto, so destacadas as aes de planejamento
e coordenao, a execuo da Poltica Nacional de Meio Ambiente, a preservao e
o uso racional dos recursos naturais e a implementao de acordos internacionais.
As atualizaes subsequentes na legislao8 ampliaram as competncias do ministrio,
incorporando elementos como instrumentos econmicos, a gesto do uso sustentvel
dos recursos naturais, e a implantao do zoneamento ecolgico-econmico como
instrumento de gesto territorial. As atribuies explicitamente relacionadas te-
mtica florestal no MMA iniciaram-se em 1994, com o Decreto no 1.205/1994.
Porm, apenas em 1999 surgiu uma estrutura especfica para tratar do tema, a
7. Organograma da estrutura disponvel em: <http://goo.gl/XqTToR>. Acesso em: 1o jun. 2012.

8. Lei no 8.746/1993, Decreto no 1.205/1994, Lei no 9.649/1998, Decreto no 2.972/1999, Lei no 10.683/2003 e Decreto
no 6.101/2007.
Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF), a qual tambm apresenta atual-

mente uma diretoria responsvel pela temtica, a Diretoria de Florestas (DFLOR).
Merecem destaque nas competncias da SBF: a gesto compartilhada e o uso
sustentvel dos recursos das florestas, o reflorestamento e a recuperao de reas
degradadas, e o controle e a preveno de incndios florestais. Na ltima alterao
de competncias do MMA, realizada pelo Decreto no 6.101/2007, foi dada, para
a SBF, a funo de coordenar as atividades da Conaflor e do Programa Nacional
de Florestas.
3.2 Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis

O Ibama uma autarquia vinculada diretamente estrutura do MMA, cuja funo
tem sido, historicamente, relacionada execuo da Poltica Nacional de Meio
Ambiente e ao exerccio do poder de polcia por meio da fiscalizao (Brasil, 2007).
Este papel vem sendo modificado conforme surgem outras instituies ambientais
no governo federal e a consequente sobreposio de competncias entre estas.
As mudanas e os conflitos de competncias do Ibama vm ocorrendo em
diversas temticas relativas gesto ambiental. Na gesto dos recursos hdricos,
a partir da edio da Lei no 9.433/1997, que instituiu a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos (Brasil, 1997), houve uma diviso de responsabilidade entre
os rgos pela emisso da outorga do direito de uso da gua e pela emisso das
licenas. A outorga passou a ser de responsabilidade da Agncia Nacional de
guas (ANA), e a licena, de responsabilidade do rgo ambiental competente,
que no nvel federal o Ibama. Nos anos seguintes, a responsabilidade da
gesto dos recursos pesqueiros tambm seria transferida do Ibama para o
Ministrio de Agricultura e deste para o Ministrio da Pesca. Finalmente, em
2006, a temtica de gesto de florestas pblicas foi transferida para o SFB e,
em 2007, a gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao para o
ICMBio (Juras, 2007).
A Diretoria de Uso Sustentvel da Biodiversidade e Florestas (DBFLO)
responde, em parte, pela governana florestal,9 em especial pela autorizao
dos planos de manejo. A funo do Ibama em autorizar a explorao florestal
vinculada a um plano de manejo iniciou-se com a alterao do Artigo 19 da Lei
no 4.771/1965 (Brasil, 1965) pelas Leis nos 7.511/1986, 7.803/1986 e 11.284/2006.
Este artigo disciplina a explorao por meio do uso do Plano de Manejo Florestal
de Rendimento Sustentado (PMFS) (Hummel, 2001), que, segundo o Decreto
no 5.975/2006, se constitui em um documento tcnico que contm as diretrizes
e procedimento para a administrao da floresta, visando a obteno de benefcios
9. Em 2003, por meio da Portaria no 56 do Ibama, foi criado junto estrutura do Ibama o Centro Nacional de Apoio
ao Manejo Florestal (Cenaflor), que tem por objetivo fomentar a pesquisa florestal aplicada e a difuso de tecnologias.
Atualmente o Cenaflor est vinculado ao SFB, na diretoria de fomento e incluso.
econmicos, sociais e ambientais (Brasil, 2006c). O PMFS deve ser acompanhado

para o monitoramento das atividades realizadas no local de explorao. Alm do
PMFS, submetido ao Ibama o plano operacional anual que contm o detalha-
mento das atividades que sero realizadas na rea e tambm o volume estimado
de explorao. Deve ser submetido ao rgo ambiental ainda um relatrio anual,
contendo os volumes de explorao que foram retirados, o detalhamento das
atividades realizadas e as informaes sobre a rea de manejo explorada. As atividades
que estariam isentas de PMFS seriam a supresso de florestas quando j autorizadas
e o manejo de florestas plantadas fora da rea de reserva legal.10
Com isso, at recentemente, umas das funes do Ibama na governana
florestal consistia em aprovar o plano de manejo nas florestas pblicas e unidades
de conservao de domnio da Unio e nos empreendimentos com potencial
impacto nacional ou regional, definidos pela Resoluo Conama no 378/2006
(Brasil, 2006d). As atividades definidas nesta resoluo atingem: i) os planos de
manejo ou a supresso de vegetao em florestas que contenham espcies ameaadas de
extino;11 ii) os imveis rurais que abranjam dois ou mais estados; iii) a supresso
de florestas em rea maior a 2 mil hectares na Amaznia Legal; iv) mil hectares nas
demais regies; v) a supresso de florestas em empreendimentos licenciados pelo
Ibama; e vi) o manejo florestal em rea superior a 50 mil hectares. Recentemente,
novos arranjos na legislao esto alterando as funes do Ibama, gerando algumas
lacunas em meio a tantas mudanas.
Em dezembro de 2011, foi promulgada Lei Complementar (LC) no 140
(Brasil, 2011a).12 Esta lei surgiu como uma tentativa de regulamentar o Artigo
23 da CF/88 (Brasil, 1988), que estabelece como competncia comum Unio,
aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios a proteo do meio ambiente
e a preservao da biodiversidade. O que a Lei Complementar no 140 institui
a fixao de normas de cooperao entre os Entes Federados, implicando um
modelo de federalismo cooperativo para as questes ambientais (Guerra, 2012).
Esta LC determina, em seu Artigo 7o, que somente o rgo ambiental responsvel
pelo processo de licenciamento ou autorizao poderia fazer o controle e a
fiscalizao das atividades e dos empreendimentos licenciados (Brasil, 2011a).13
10. Com a aprovao da Lei no 12.651/2012, as questes relativas ao Plano de Manejo Florestal de Rendimento
Sustentado (PMFS) encontram-se no captulo VII, Artigos 31 ao 35 (Brasil, 2012a).
11. Presentes no anexo II da Conveno Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino
(Cites), promulgada pelo Decreto no 76.623/1975 e aprovada pelo Decreto no 54/1975.
12. Disponvel em: <http://goo.gl/GjVMJb>.
13. Mesmo com essas mudanas na lei, o Ibama teria a ao supletiva de desempenhar as funes administrativas
pendentes, caso o tempo de licenciamento esteja esgotado e o rgo competente no tenha finalizado o processo.
Com a LC no 140,14 o Ibama ficou encarregado de licenciar as atividades e os

empreendimentos de impacto nacional ou regional, as atividades localizadas em
reas da Unio e as atividades que envolvam elementos radioativos ou nucleares.
Nas questes relativas aprovao de plano de manejo, equivalentes a aquelas ante-
riormente previstas no Artigo 19 da Lei no 4.771/1965 (Brasil, 1965), a LC no 140
no prev os empreendimentos potencialmente causadores de impactos, definidos
pela Resoluo Conama no 378, e, como consequncia, torna mais restrita a ao
do Ibama em relao aos planos de manejo, deixando lacunas nas responsabilidades
anteriormente previstas. Em maio de 2012, as atividades previstas no Artigo 19
foram suprimidas com a revogao do antigo Cdigo Florestal (Brasil, 1965) e
no esto previstas, em sua totalidade, na Lei no 12.651/2012, que substituiu a
anterior (Brasil, 2012a).
certo que a descentralizao do licenciamento algo positivo, na medida em
que pode desburocratizar a emisso de licenas e autorizaes, diminuindo o custo
e os potenciais conflitos entre os Entes Federados no processo de licenciamento.
Porm, um problema desta medida que ela pressupe um arranjo institucional de
licenciamento e fiscalizao eficiente nos estados e municpios, o que hoje ainda inexiste.
Na prtica, nem todos os estados ou municpios tm uma estrutura institucional
que permite a fiscalizao adequada dos projetos licenciados. Logo, para o fortale-
cimento desta estrutura, necessrio que existam recursos financeiros e interesses
locais para tal. A alocao de pessoas e recursos nos espaos obedece a padres
que podem refletir vontades polticas diversas, podendo ocorrer o fortalecimento
de elites locais que se oponham organizao de uma estrutura de fiscalizao
ambiental adequada (Portes e Landolt, 2000; Ribot, 2007). Quando se analisa a
questo florestal, a existncia de uma estrutura que minimamente fiscalize aes,
como o corte ilegal de madeira e florestas alagadas por hidreltricas, no trivial.
Portanto, o risco que se corre ao engessar o processo de fiscalizao tambm no
baixo, podendo trazer srios prejuzos ambientais ao pas. Entretanto, diante
das lacunas e dos problemas relacionados LC no 140/2011 (Brasil, 2011a),
possvel que ocorram novas mudanas a curto ou mdio prazo, de modo a definir
melhor quais sero as funes do Ibama neste novo arranjo institucional que est
sendo criado.
A Resoluo Conama no 379/2006 previa a criao de um sistema de informaes
sobre a gesto florestal integrado que disponibilizasse as informaes em um prazo
mximo de 180 dias (Brasil, 2006e). As informaes presentes nesse portal seriam
14. Para a Unio caberia a gesto da Poltica Nacional do Meio Ambiente, a gesto dos recursos naturais, a promoo
da integrao de programas ambientais nos diversos nveis federativos, a articulao de estudos e pesquisas na rea
ambiental, a gesto da poltica de recursos hdricos, a gesto do Sistema Nacional de Informaes do Meio Ambiente
(Sinima) e as aes de zoneamento, fiscalizao e gesto de reas protegidas em nvel federal ou regional, ou ainda,
de carter especial, como reas militares e produtos nucleares.
as relativas a PMFS, autorizaes de supresso para uso alternativo, e Documento de

Origem Florestal (DOF), entre outros documentos. Caberia ao Ibama, junto com o
MMA, a atualizao desse portal na internet. Embora este sistema ainda no tenha
sido plenamente efetivado nos moldes em que pede a resoluo, j ocorreram alguns
avanos com a insero de informaes sobre a gesto florestal no meio eletrnico.
o caso do DOF,15 que consiste em uma licena emitida em meio eletrnico, destinada
ao transporte e armazenamento de produtos oriundos de florestas nativas.
Antes da existncia do DOF, a explorao florestal era autorizada por meio
de ttulos precrios e de uma Autorizao de Transporte de Produtos Florestais
(ATPF). Posteriormente a ATPF foi substituda pelo DOF, um documento mais
seguro, de origem eletrnica e com cdigo de barras. A substituio teve por
objetivo reduzir a corrupo de entes do governo que usavam as ATPFs legalizadas
para esquentar madeira ilegal (Albuquerque, 2009). Com o DOF possvel ter
maior controle direto do uso de florestas nativas, porque o documento faz parte de
um sistema que integra a documentao de transporte dos produtos florestais no
nvel estadual e federal e acompanha o transporte dos produtos desde o processo
de comercializao at as etapas finais do beneficiamento (Brasil, 2010b). O DOF
emitido aps a aprovao de um processo eletrnico de venda, e deve acompanhar
o produto transportado at seu comprador, que faz o registro de chegada do
produto aps receb-lo. Para isto, necessrio que ambas as partes (vendedores e
compradores) estejam inscritos no Cadastro Tcnico Federal do Ibama. Em 2009,
o nmero total de usurios do Sistema DOF era 36.024, sendo que 19.200 eram
emissores do DOF (vendedores de produtos florestais). Os volumes transportados
de madeira em tora nesse ano (2009) foram de 1,7 milho de metros cbicos, com
movimentao financeira de R$ 123 milhes (Brasil, 2010b).
Algumas crticas j foram feitas ao Sistema DOF por este descentralizar
algumas aes para os estados, como os da Amaznia Legal, que, em sua maioria,
no estariam preparados para assumir as operaes de controle e fiscalizao das
cargas de produtos florestais (Greenpeace, 2006). Ocorreram tambm problemas
operacionais, como, em 2008, a invaso do Sistema DOF por hackers, os quais
alteraram os volumes de comercializao presentes nos registros de 107 carvoarias
e empresas madeireiras do Par (Greenpeace Brasil, 2008). Como o maior nmero
de fraudes acontece durante o transporte da madeira, certo que melhorias
devam acontecer no processo, aprimorando a integrao do sistema, dos cadastros
e do monitoramento (Silva, 2010). Esta integrao dos dados poder gerar mais
transparncia, desburocratizar o processo e criar condies para maior eficincia
no monitoramento do processo.
15. Criado pela Portaria no 253/2006 do MMA, regulamentado pela Instruo Normativa no 112/2006 do Ibama e
alterado pela Instruo Normativa no 134/2006 do Ibama.
3.3 Servio Florestal Brasileiro

Em 2006, com a Lei no 11.284/2006, foi criado o Servio Florestal Brasileiro
(Brasil, 2006a), rgo autnomo16 vinculado ao MMA. O SFB foi criado com a
responsabilidade de ser o rgo de gesto das florestas pblicas para a produo
sustentvel e o coordenador dos instrumentos voltados a esta finalidade. Como
florestas pblicas compreende-se: florestas, naturais ou plantadas, localizadas
nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos Estados,
dos Municpios, do Distrito Federal ou das entidades da administrao indireta.
(Brasil, 2006a, Artigo 3o, inciso I).
Antes da criao do SFB e da Lei no 11.284/2006, no existia instituio
ou marco regulatrio que permitisse a gesto de florestas pblicas de forma
ordenada e que garantisse o uso dos recursos naturais sem danos ambientais.
Pelo contrrio, estas terras eram ocupadas e sua posse e titularidade, no raramente,
eram justificadas pelo desmatamento da rea. Algumas vezes a terra continuava
sem destinao ou titularidade, e como consequncia o desmatamento ocorreria
e no havia a identificao do culpado pelo ato (Remor, 2009). A partir da Lei
no 11.284/2006, iniciou-se uma tentativa de ordenar o uso das florestas pblicas por
meio dos mecanismos de criao de florestas de produo sustentvel (nacionais,
estaduais ou municipais), de destinao de florestas pblicas s comunidades locais,
ou de concesso florestal onerosa das florestas naturais ou plantadas para fins de
explorao florestal. Alm do SFB, o Ibama, o ICMBio e o Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) tambm participam deste processo.
Cabe ao SFB as competncias definidas pelos Artigos 53 e 55 da Lei no 11.284/2006
(Brasil, 2006a), os quais estabelecem a funo do SFB como rgo gestor do
sistema de florestas pblicas e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
(FNDF).17 A Lei no 11.284/2006 tambm estabelece o conjunto de instrumentos
para a gesto florestal, sendo esses a seguir.
1) Cadastro Nacional de Florestas Pblicas (CNFP): banco de dados sobre
as florestas pblicas brasileiras, que tem o SFB como o rgo responsvel
pela sua gerncia.18 Atualmente, o cadastro conta com 297 milhes de
hectares de terras pblicas registradas; destas, 224 milhes correspondem
a terras destinadas,19 e o restante a terras no destinadas.
16. Autonomia administrativa e financeira com vinculao dada por contrato de gesto e desempenho estabelecido
com o MMA. O contrato estabelece os resultados anuais esperados do rgo e os critrios de avaliao (Brasil, 2010c).
17. Nessa lei compete ao rgo a criao e gesto de programas de treinamento, capacitao, pesquisa e assistncia
tcnica de atividades florestais; o fomento s atividades florestais sustentveis madeireiras e no madeireiras; a promoo
de estudos de mercado para produtos e servios gerados pelas florestas; a proposio de planos de produo florestal
sustentvel; a criao e manuteno do Sistema Nacional de Informaes Florestais (SNIF) integrado ao Sistema Nacional
de Informaes sobre o Meio Ambiente; o Cadastro Nacional de Florestas Pblicas (CNFP); e o apoio e a parceria com
os rgos estaduais e municipais (Brasil, 2006a).
18. O seu sistema guiado pelas Resolues nos 2/2007 e 3/2011 do SFB (Brasil, 2011c).
19. So florestas que possuem uso definido, como unidades de conservao (UCs), terras indgenas etc.
2) Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF): elaborado pelo SFB, com base
no CNFP, e aprovado pelo MMA. Tambm so realizadas reunies tcnicas
e consultas pblicas da minuta do documento por meio eletrnico
o documento fica em consulta por um perodo. O PAOF tem a funo
de ordenar as reas de florestas pblicas existentes no pas e identificar
as reas aptas concesso florestal no ano corrente.
3) Plano de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS): documento tcnico que
contm as diretrizes e os procedimentos para o uso da floresta (Juras,
2011).20 No caso das reas de UCs, os planos de manejo so elaborados
pelo ICMBio por meio da Coordenao de Elaborao e Reviso de
Planos de Manejo do rgo; porm, a aprovao e o monitoramento
do PMFS so realizados pelo Ibama. No caso de florestas pblicas no
destinadas, o SFB, junto com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), identifica as reas
aptas para concesso florestal. Assim como nas reas de UCs, nas reas
no destinadas o PMFS aprovado necessrio para a obteno da licena
de operao (Juras, 2011).
4) Sistema Nacional de Informaes Florestais (SNIF): previsto na
Lei no 11.284/2006, trata-se de uma base de dados que deveria ser
integrada ao Sisnama. O processo de implementao do SNIF ainda
est em andamento e sua gesto de responsabilidade do SFB.
5) Inventrio Florestal Nacional (IFN): a Lei no 11.284/2006 determina
que seja realizado um novo inventrio, que estar sob gerncia do SFB.
Inventrios anteriores j foram feitos; porm, mesmo aps a realizao
destes, foram identificadas lacunas de informao sobre a temtica florestal
e, por isso, pretende-se realizar este novo esforo.
6) Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF): criado pela
Lei no 11.284/2006 e regulamentado pelo Decreto no 7.167/2010,
um fundo gerido pelo SFB com a funo de fomentar a pesquisa e o
desenvolvimento sustentvel do setor florestal no Brasil. Os recursos do
FNDF so, em grande parte, oriundos dos valores de concesso florestal,
havendo um conselho consultivo com a funo de opinar sobre a distribuio
dos recursos e avaliar como estes esto sendo aplicados. Em 2010, foram
abertas quatro chamadas e selecionados 21 projetos nos quais sero
investidos em torno de R$ 2 milhes (Brasil, 2012b).
20. O manejo florestal sustentvel foi previsto na Lei no 11.284/2006, regulamentada pelo Decreto no 5.975/2006
(Brasil, 2006c). Em linhas gerais, o documento deve conter uma caracterizao do meio fsico e biolgico, informaes
sobre o estoque, ciclos de corte e intensidade de explorao, medidas de monitoramento da floresta remanescente e
uma relao das medidas mitigadoras dos impactos ambientais e sociais (Brasil, 2006c). O PMFS ainda deve conter
uma rea de reserva absoluta de, no mnimo, 5% da rea total concedida (Brasil, 2006a).
De modo geral, o processo de gesto das florestas pblicas envolve trs linhas
de ao para as florestas. A primeira a criao de florestas para produo sus-
tentvel,21 ou seja, a criao de florestas nacionais (Flonas). Nestas, a atividade de
extrao pode ser exercida via gesto direta do poder pblico, ou ainda podem ser
realizados convnios, contratos ou acordos similares com terceiros para execuo de
atividades que subsidiem a gesto florestal nestas UCs. Este processo executado
pelo servio florestal em parceria com o ICMBio. Ao todo, o Brasil possui 299.435
km2 em florestas nacionais, estaduais ou municipais,22 sendo que, em 2012, foram
identificados 4,4 milhes de hectares aptos concesso florestal, localizados em
dez Flonas situadas na regio Norte (Brasil, 2012b).
A segunda linha de ao a destinao de reas para as comunidades locais,
realizada pela criao de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento
sustentvel e pela concesso de uso no onerosa da rea, em que a terra recebe
como destinao projetos de assentamento florestal. Independentemente do
tipo da destinao, as comunidades locais ainda podem participar do processo
de concesso florestal por meio de associaes, cooperativas ou instituies
jurdicas correlatas.
A terceira linha de ao a gesto da concesso florestal. Anteriormente
Lei no 11.284/2006 havia apenas a possibilidade de concesso nas Flonas. Porm,
esta foi ampliada para as florestas pblicas em geral, com a condio de dar-se prio-
ridade para a concesso em Flonas, o que tem realmente acontecido (Arajo, 2010).
O objeto da concesso so servios e produtos florestais especificados em chamada
pblica para a concesso da unidade de manejo. O processo se inicia com a identifi-
cao dos lotes aptos concesso no ano corrente, os quais so definidos no PAOF.
A publicao dos lotes feita aps a realizao de triagem prvia em que so
retiradas as reas de UCs de proteo integral, as reas onde existe ocupao por
populaes tradicionais ou indgenas e o zoneamento ecolgico-econmico (ZEE),
sendo igualmente consideradas as normatizaes j existentes. No caso de reas
localizadas em faixa de fronteira ou sob o domnio da Unio, so consultados os
rgos responsveis pela gesto destas reas. Quando as reas sujeitas concesso
possuem rea superior a 2,5 mil hectares, o PAOF submetido aprovao pelo
Congresso Nacional, o que garante o controle legislativo sobre o regime de
concesses (Arajo, 2010).
21. Segundo o Artigo 17 do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), Lei no 9.985/2000, (Brasil, 2000a)
essas unidades de conservao seriam do grupo de UCs de uso sustentvel e teriam como objetivo bsico o uso mltiplo
e sustentvel de seus recursos e a pesquisa voltada para a explorao sustentvel das florestas nativas. As UCs federais
dessa categoria so conhecidas como florestas nacionais (Flonas).
22. Dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao/Ministrio do Meio Ambiente (CNUC/MMA), atualizados
em 31 jan. 2012.
Aps identificados os lotes de concesso no PAOF, h o processo de habilitao

destes, para o qual necessrio o cadastramento da floresta no CNFP, a existncia
de um plano de manejo aprovado23 e de um conselho consultivo, no caso das Flonas
(Brasil, 2011a). O processo de concesso de outorga florestal precedido por uma
audincia pblica e realizado por meio de licitao24 de concorrncia de menor preo
e melhor tcnica considerando os potenciais danos ambientais, os benefcios sociais, a
eficincia e a agregao de valor ao produto e formalizado por meio de um contrato.
O acompanhamento dos processos de licitao de concesso pode ser feito
em meio eletrnico. Cabe ao SFB o acompanhamento dos contratos de concesso,
em que obrigatria, a cada trs anos, a realizao de auditoria (Remor, 2009).
Ao Ibama cabe a emisso das licenas (Licena prvia, Licena de Operao) para
explorao florestal e fiscalizao nas reas federais, alm da aprovao dos planos
de manejo nas florestas pblicas, unidades de conservao da Unio e de reas
com potencial impacto nacional ou regional. Para a emisso da Licena Prvia, o
interessado deve apresentar um Relatrio Ambiental Preliminar e no est isento da
exigncia de outros estudos, como o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatrio de
Impacto Ambiental (EIA-Rima). A Licena de Operao dada aps a aprovao
do PMFS (Juras, 2011). No caso das reas devolutas, ainda no est claro como
sero feitas as concesses, pois apenas reas com regulao fundiria podem ser
inclusas no PAOF e estar aptas ao processo de concesso florestal (Arajo, 2010).
As primeiras concesses aconteceram em 2007 na Flona do Jamari.
Atualmente tambm existem concesses nas Flonas do Sarac-Taquera e Anama,
j tendo sido concedidos 305 mil hectares e explorados 10,3 mil metros cbicos
de madeira (Brasil, 2012a). Um gargalo citado pelos gestores das concesses reside
na fragmentao de competncias da gesto florestal entre diferentes instituies,
resultando na burocratizao excessiva do processo.25
Apesar da estruturao do processo de concesso por meio da Lei no 11.284/2006
e da formao do SFB como principal executor do processo, ainda existem muitos
problemas a serem superados para viabilizar a expanso do uso sustentado de
florestas no pas. Grande parte da madeira vendida resultado de exploraes ilegais
e no provenientes de contratos de concesso ou do mercado de madeira certificada.
O volume total de madeira consumida pelo Brasil, indiferentemente da origem ou
certificao, em 2008, foi de 155,6 milhes de metros cbicos (Sociedade Brasileira
de Silvicultura, 2008). Sabe-se que no h oferta de madeira suficiente para suprir
este mercado, se consideradas somente a explorao da madeira via concesses e via
madeira certificada, pois o volume de madeira obtido inferior ao volume necessrio
23. Em 2011, doze das 32 Flonas existentes na Amaznia tinham seus planos de manejo aprovados (Brasil, 2010c).
24. A licitao feita nos moldes da Lei no 8.666/1993.
25. Conforme citado por um gestor entrevistado: Se passa por trs balces diferentes para se poder operar um negcio.
para abastecer o atual mercado de madeira. Na concesso do Jamari, o total de

madeira extrado, em 2012, foi de 10,33 mil metros cbicos, o que representa menos
de 1% do mercado de madeira (Brasil, 2012a). Segundo os gestores dos rgos
entrevistados, o fortalecimento e a expanso do mercado de madeira proveniente de
concesses florestais auxiliaria o monitoramento do desmatamento, pois na unidade
de concesso possvel identificar quem faz algum dano na rea, enquanto na rea
que no objeto de concesso no se tem um responsvel por potenciais danos que
ocorram durante a explorao.
Tanto a madeira de concesso como a madeira certificada tem custo
mais elevado; assim necessrio garantir que esta madeira no tenha que
competir no mercado com a madeira ilegal, mais barata. A garantia de um
preo justo essencial para que se possa expandir as reas de concesses e a
produo de madeira legalizada. Uma forma de garantir este mercado seria
por meio das compras pblicas, por exemplo, comprando madeira para obras
do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC). Se o PAC garantisse a
compra de madeiras certificadas ou provenientes de manejo sustentvel, como
aquele que realizado em reas de concesso florestal, o mercado se ampliaria.
Isto est previsto na legislao atual por meio da Instruo Normativa SLTI/
MPOG 1/2010, que um instrumento que atua no mbito de licitaes
e insere critrios de sustentabilidade na aquisio de bens e contrao de
servios ou obras por parte da administrao pblica federal (Brasil, 2010a).
Esta instruo normativa dispe que as obras e os servios de engenharia
devem utilizar tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental,
como a comprovao da origem da madeira a ser utilizada (Brasil, 2010a,
Artigo 4 o). O mercado de compras efetuadas pelo governo importante, na
medida, em que o Brasil movimenta em torno de 10% do produto interno
bruto (PIB) e, em 2010, teve gastos superiores a R$ 14 bilhes apenas com
obras e instalaes (Ipea, 2012).
Uma lacuna existente no sistema atual de gesto florestal brasileiro diz
respeito s florestas plantadas. Esta foi uma das prioridades da poltica florestal
na poca do extinto IBDF, mas, com a criao do Ibama e posterior mudana
da competncia para o MMA e o SFB, a temtica perdeu importncia nas
instituies federais responsveis pela gesto florestal atual. Os estmulos
dados para o setor de florestas plantadas no Brasil no perodo 1965-1987,
principalmente por meio de incentivos fiscais e creditcios, foram de grande
importncia para o desenvolvimento do setor, especialmente nos segmentos
produtores de carvo vegetal e de celulose e papel. Entretanto, outros segmentos
do setor, como os plantios mistos para a produo de madeira e recomposio
de florestas nativas, no receberam os mesmos incentivos e ficaram relegados
ao segundo plano.
Estudos mostram que, com as previses de aumento da produtividade da pecuria26

nas prximas dcadas, sero liberados em torno de 70 milhes de hectares que
podero ser utilizados para a agricultura e para o plantio de florestas no Brasil (Brasil,
2011b). Alm disso, o atendimento nova lei do Cdigo Florestal (Brasil, 2012a)
exigir a recuperao de milhes de hectares27 de reas de preservao permanente e
reserva legal. O plantio misto de florestas com finalidade comercial pode ser tambm
um bom negcio para reas de baixa aptido agrcola, podendo aliar a produo
florestal ao recebimento de incentivos financeiros por meio de pagamentos por
servios ambientais, projetos de Reduo de Emisses por Desmatamento e
Degradao (REED+) e outros. Entretanto, os incentivos atuais para este setor ainda
so poucos. Alm disso, alguns entraves so apontados, como o excesso de normas
nos diferentes nveis da Federao, que interferem nas etapas de plantio, colheita,
transporte e comercializao dos produtos, e a diversidade de polticas estaduais
relativas ao setor florestal, que dificultam o seu desenvolvimento (Brasil, 2011b).
No Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Mapa), a pro-
duo florestal est sendo trabalhada no mbito da Cmara Setorial e Tem-
tica de Florestas Plantadas e existe interesse em deslocar a agenda de florestas
plantadas para este ministrio.28 Esta demanda vem de representantes do setor
de produo florestal que acreditam que o MMA no seria o rgo mais ade-
quado para liderar esta agenda, porque sua funo estaria mais relacionada
regulao e fiscalizao que produo. Do ponto de vista da conservao dos
recursos florestais, porm, o deslocamento desta agenda para o Mapa poderia
no ser adequado, pois afastaria ainda mais as reas de produo e conservao,
favorecendo principalmente as formas de produo florestal mais rentveis e
com maior potencial de impacto ambiental, como as monoculturas de espcies
exticas, em detrimento das formas menos impactantes, como restaurao
florestal, plantios mistos comerciais, sistemas agroflorestais e enriquecimento de
reas de manejo florestal com espcies nativas. Atualmente, a agenda do Mapa
em relao s florestas plantadas resume-se principalmente ao cumprimento das
metas do Plano Agricultura de Baixa Emisso de Carbono (Plano ABC), o qual
prev a implantao de 3 milhes de hectares de florestas e 4 milhes de hectares
de sistema de integrao lavoura-pecuria-floresta at 2020, principalmente por
meio da oferta de crdito subsidiado.
26. Pretende-se, em curto prazo, aumentar a produtividade bovina dos atuais 0,88 cabeas de boi por hectare para
1,46 cabea de boi por hectare.
27. Estima-se que o passivo ainda existente situa-se entre 31 e 45 milhes de hectares (Soares-Filho et al., 2014).
28. Tal interesse foi pauta da discusso das cmaras temticas, conforme apresentado nas atas de reunio. A mais
recente destas atas a do dia 18 de setembro de 2012 e encontra-se disponvel no endereo <http://goo.gl/jE5EGU>.
Acesso em: 20 dez. 2012.
3.4 Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade

Em 2007, foi criado o ICMBio como uma autarquia vinculada ao MMA, o qual
ficou responsvel pela gesto do SNUC. A criao do ICMBio representou mais uma
etapa no processo de descentralizao da governana florestal, processo contrrio
ao observado na criao do Ibama, quando todas as funes foram centralizadas
em um nico rgo.
Embora a criao de reas protegidas fosse possvel desde o final da dcada
de 1930, a consolidao da poltica ocorreu somente a partir da dcada de 1980,
quando houve a expanso das reas protegidas tanto em nmero como em rea
territorial (Drummond e Barros-Platiau, 2006). At esse perodo era priorizada a
criao de reas de proteo integral. As reas de uso sustentvel ganharam espao no
perodo posterior e tiveram seu auge nos anos 1990 (Drummond e Barros-Platiau,
2006). Nessa dcada surgiram duas novas modalidades de UCs de uso sustentvel:
as reservas extrativistas, uma demanda de extrativistas da borracha do interior do
Acre, e as reservas particulares do patrimnio natural.
At 1967, quando administradas pelo Ministrio da Agricultura, a rea
total de UCs federais no chegava a 1 milho de hectares (grfico 1). Aps a
criao do IBDF e da Sema, este valor j era de 17 milhes de hectares, cuja a
maioria correspondia a UCs de proteo integral (13,9 milhes de hectares).
O maior salto na criao de UCs ocorreu entre 1989 e 2007, consequncia de
trs iniciativas que emergiram nessa poca: o PPG7, a realizao, pelo MMA, de
um conjunto de workshops que definiu novecentas reas como prioritrias para
conservao nos biomas brasileiros e, por ltimo, o Programa de reas Protegidas
na Amaznia (Arpa) (Rylands e Brandon, 2005). Nesse perodo, a gesto de UCs
era competncia do Ibama, e a rea total de UCs criadas chegou a 69,5 milhes
de hectares, mais da metade correspondendo s de uso sustentvel (37,5 milhes
de hectares). Quando foi criado o ICMBio j observava-se uma tendncia de
reduo na taxa de criao de UCs. Atualmente, a rea total de UCs federais chega
a 75,7 milhes de hectares, sendo a maioria de uso sustentvel (41,2 milhes de
hectares). Existem hoje 1.762 UCs cadastradas em todos os nveis, sendo 886
federais,29 portanto, sob competncia do ICMBio. Para gerir tais UCs, o ICMBio
tem 2.820 servidores lotados nas suas diferentes unidades distribudas pelo Brasil
e na sua sede em Braslia.
29. Destas, 574 pertencem categoria de reserva particular do patrimnio natural (RPPN). As RPPNs em rea
correspondem a 0,63% do total da rea de UCs federais.
GRFICO 1
rea acumulada de unidades de conservao federais criadas at 20131
(Em milhes de hectares)
45
40
35
30
25
20
15
10
0
antes de 1967 1967-1988 1989-2007 2007-2013
Proteo integral Uso sustentvel
Fonte: banco de dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao/MMA.

Nota: 1 Considerando o tempo de atuao das instituies encarregadas pela gesto das unidades de conservao. Perodo anterior
a 1967 Ministrio de Agricultura; de 1967-1988 IBDF; 1989-2007 Ibama; de 2007 at a atualidade ICMBio.
Apesar do avano ocorrido nos ltimos trinta anos na criao de reas protegidas,
o que culminou inclusive na criao de um rgo federal especfico para gerir essas
reas,30 estes esforos no foram suficientes para que o Brasil cumprisse os compromissos
assumidos na Conveno da Diversidade Biolgica (CDB). Entre tais compromissos31
estava o de destinar, at 2010, 30% da Amaznia e 10% da rea dos demais biomas
para UCs. A Amaznia, que o bioma que apresenta maiores valores de proteo,
atualmente possui 26,2% de UCs, sendo que apenas 9,4% destas so de UCs de
proteo integral, e os demais biomas apresentam valores de proteo abaixo de 9%.33
As razes para o no cumprimento desses compromissos podem ser vrias, como
a falta de estrutura do ICMBio, devido sua criao recente, incluindo a carncia de
recursos humanos no rgo, o alto custo de implantao e manuteno dessas unidades,
a falta de prioridade poltica, alm de inmeros outros motivos no considerados.
Indiferentemente de quais sejam estes motivos, porm, existem diversas situaes
atuais que sinalizam que as metas estabelecidas de criao de UCs dificilmente sero
atingidas no curto prazo. Um destes indicativos foi a assinatura, em 2012, um ano aps
30. Vale lembrar que a criao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) foi repleta de
protestos, muito em funo da fragmentao de funcionrios do Ibama para outra funo e tambm pela falta de
planejamento na sua criao. Ver: <http://goo.gl/LsT4JR>. Acesso em: 28 jan. 2013.
31. Ver Resoluo Conabio no 3, de 21 de dezembro de 2006 (Brasil, 2006f).
o Ano Internacional das Florestas e ano de realizao da Conferncia Rio+20, da Lei

no 12.678, que desafetou a rea de oito UCs da Amaznia para facilitar a implantao
de projetos de energia e tambm para regularizar as reas ocupadas no interior das
UCs sem arcar com o pagamento das indenizaes aos posseiros.32 Outra sinalizao
visvel est na diminuio da taxa de destinao de novas reas de UCs desde 2006.
Embora a criao de unidades de conservao no obedecesse a uma taxa constante de
crescimento, em mdia, na ltima dcada (2002-2012), eram destinados 3 milhes de
hectares para novas UCs por ano. No perodo 2009-2012, estes valores despencaram
drasticamente para uma mdia de 157 mil hectares por ano, ao ponto de, em 2011,
serem criadas somente UCs da categoria de RPPN, que so reas de proteo privadas,
em um total de apenas 3,5 mil hectares. Em 2012, os valores continuaram baixos,
sendo destinados apenas 42,7 mil hectares para novas reas de UCs.
O arranjo institucional atual para a governana florestal no Brasil apresenta diversas
deficincias, lacunas, sobreposies e fragmentaes. Apesar do longo histrico
de leis destinadas temtica florestal e das vrias tentativas de ajuste por meio do
extenso processo de criao e extino de instituies florestais no Brasil, o arranjo
ainda se mostra frgil e vulnervel a mudanas em sua estrutura e atribuies.
Durante muito tempo, a estrutura de gesto foi tratada com excessiva centralizao
em poucos rgos, implicando burocratizao de decises acerca das questes
ambientais e tambm ausncia de atuao em reas relevantes para o setor florestal.
Na tentativa de descentralizao, diversos rgos foram criados com a finalidade de
atender s demandas correntes em variados temas ligados a florestas. Contudo, a
estrutura atual ainda insuficiente e no trabalha de forma articulada e integrada.
Observam-se lacunas e deficincias tanto na parte de fomento produo florestal
como na rea de conservao dos recursos florestais. Nesta ltima, por exemplo, alm
do no cumprimento das metas de criao de UCs, a estrutura dos rgos competentes
tem sido insuficiente para garantir a efetiva implantao e a gesto adequada de todas
as reas j destinadas. Como o custo de manter reas protegidas alto, faz-se necessrio
desenvolver estratgias econmicas para viabilizar sua manuteno. Nesse sentido, o
Brasil vem criando instrumentos importantes, como as UCs de uso sustentvel, as
concesses florestais e as cotas de reserva florestal. preciso, porm, integrar mais o
setor produtivo com a conservao, investindo mais fortemente em pesquisa, crdito,
assistncia tcnica e formao de mercados para fomentar modos de produo florestal
mais amigveis conservao da biodiversidade.
32 Em 2012 houve a alterao das reas dos Parques Nacionais da Amaznia (Par e Amazonas), dos Campos Amaznicos
(Amazonas, Rondnia e Mato Grosso) e Mapinguari (Rondnia), as Florestas Nacionais de Itaituba I (Par), Itaituba II
(Par), do Crepori (Par) e do Tapajs (Par) e a rea de Proteo Ambiental do Tapajs (Par). Para mais informaes,
ver <http://goo.gl/O3Jk9v>. Acesso em: 29 jan. 2013.
Temticas como o plantio de florestas mistas, sistemas agroflorestais e extra-

tivismo no madeireiro no ganharam a importncia devida em um pas de matriz
florestal como o Brasil, e, por isso, permanecem muito mais como iniciativas
pontuais que como projetos que apresentem uma escala territorial impactante.
Por seu turno, o manejo florestal madeireiro ganhou instrumentos novos que
aperfeioaram seu sistema de gesto, mas, para permitir sua viabilidade econmica,
ainda necessrio criar mecanismos mais efetivos para inibir a venda de madeira
ilegal e estimular o mercado de madeira legalizada no pas.
Novos arranjos esto sendo criados, em que a descentralizao parece ter um papel
importante para desburocratizar processos; porm, muitas lacunas ainda se mostram mal
resolvidas e precisam ser solucionadas. Para melhorar o sistema necessrio, tambm,
o fortalecimento das instituies encarregadas da gesto florestal, incluindo aumento
de pessoal e melhoria da estrutura fsica organizacional, alm do aprimoramento da
articulao entre estas instituies, visando maior integrao dos processos.
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CAPTULO 9
INSTITUCIONALIDADE E GOVERNANA PARA O COMBATE

DESERTIFICAO NO BRASIL
Jos Roberto de Lima
Antonio Rocha Magalhes
(...) A degradao da terra

vem ocorrer justamente
nas regies que so ridas
e com o solo carente
causada pela agresso
de um homem inconsciente.
O Mundo se preocupa
com esta situao
vendo a mata destruda
com a seca em expanso
num aumento constante
da desertificao.
O Nordeste brasileiro
com seu sol muito desperto
e com a falta de chuva
toda flora morre ao certo,
e logo transforma a rea
num verdadeiro deserto (...).
(Trechos do cordel A desertificao, de Gutemberg Andrade, 2013)1
1 INTRODUO
Este captulo trata de aspectos de governana do combate desertificao, com
base no caso brasileiro e no marco da implementao da Conveno das Naes
Unidas de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos de Seca (UNCCD,
sigla em ingls de United Nations Convention to Combat Desertification).2
Governana um tema complexo, no qual as organizaes so apenas um dos
componentes. Inclui tudo o que se relaciona s condies adequadas para que as polticas
1. Nos prefcios das sees, sero apresentados trechos do cordel A desertificao, de Gutemberg Andrade (2013).
2. Esta a forma como a conveno conhecida no Brasil. O nome oficial Conveno das Naes Unidas de Combate
Desertificao nos Pases Afetados por Seca Grave e/ou Desertificao, Particularmente na frica.
pblicas sejam executadas de forma satisfatria. Alm das questes institucionais, envolve
aspectos legais, participao, transparncia e capacitao. Neste captulo, discute-se a
evoluo dos processos institucionais ligados ao combate desertificao no Brasil, no
contexto de implementao da UNCCD, reconhecendo que a institucionalidade
um dos aspectos fundamentais para impulsionar um processo de governana capaz de
alavancar o desenvolvimento sustentvel do semirido e, consequentemente, de frear
e de recuperar reas desertificadas no Brasil.
Alerta-se para a necessidade de uma institucionalidade forte para o enfrentamento
e a reduo dos problemas de desertificao no semirido brasileiro, que inclui
territrios dos nove estados da regio Nordeste, alm de reas afetadas por secas no
Esprito Santo e em Minas Gerais.
2 ANTECEDENTES DA DESERTIFICAO NO BRASIL
(...) Os nossos pesquisadores,

h muito vm alertando
que o Nordeste brasileiro
est se desertificando
e mostram aos responsveis
que o quadro est agravando (...).
Em 1949, o agrnomo Jos Guimares Duque, no livro Solo e gua no polgono das
Secas, alertou para o avano do processo de desertificao no semirido nordestino,
resultante de questes climticas inerentes regio e potencializado pelo desmatamento
da Caatinga. J naquela poca, Guimares Duque chamava a ateno para a necessidade
de polticas especficas para promover o uso racional dos recursos naturais, com
vistas a preservar a sua produtividade para as futuras geraes:
(...) O desnudamento do solo no conduzir o polgono a um deserto fsico como
o Saara, porm provocar os extremos meteorolgicos, a insolao aumentada, o
calor excessivo, o ressecamento intenso e a eroso elica, que produzem cheias mais
impetuosas e secas mais violentas, que fazem minguar as fontes de produo, que
diminuem a habitabilidade e o conforto, que resultam, enfim, no deserto econmico
(...) (Duque, 1949).
O trabalho de Guimares Duque no recebeu a devida ateno, e o tema ficou
relativamente esquecido at a dcada de 1970, quando o professor Joo de Vasconcelos
Sobrinho retomou os estudos sobre essa questo, para subsidiar a posio brasileira na
I Conferncia Global sobre Desertificao, promovida pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) em Nairbi, Qunia, em 1977 (Rodrigues, 1997).
Vasconcelos Sobrinho (1973), com apoio da Superintendncia do Desenvol-
vimento do Nordeste (Sudene) e de um grupo de especialistas de universidades do
Institucionalidade e Governana para o Combate Desertificao no Brasil | 233
Nordeste, identificou vrias reas nos estados do Cear, do Piau, do Rio Grande
do Norte, da Paraba, da Bahia, de Pernambuco, do norte de Minas Gerais e de
Gois, onde o desmatamento, aliado ao fenmeno das secas, produzia o que se
chamou de ncleos de desertificao. Sobrinho alertava para o fato de que no Brasil j
existiam espaos com caractersticas de desertos, em consequncia da ao humana.
No entanto, os estudos e as recomendaes de Guimares Duque e
Vasconcelos Sobrinho continuaram esquecidos ante as polticas pblicas nacionais.
Enquanto isso, processos de desertificao continuaram avanando no territrio
semirido, com impactos econmicos, ambientais e sociais.
A desertificao comea com o desmatamento da Caatinga motivado por
vrias atividades, como a agricultura, a pecuria, a produo de lenha e carvo e a
expanso urbana, entre outras e prossegue com o uso no sustentvel da rea, com
tcnicas que aceleram processos de degradao, eroso e perda de biodiversidade
e causam, finalmente, uma queda na produtividade das atividades econmicas,
em particular da agricultura. No extremo, as reas desertificadas se tornam
imprprias para a produo agrcola, devido perda de produtividade, sobretudo
na agricultura de sequeiro.
Enquanto isso, as polticas pblicas para o Nordeste semirido continuaram
focadas principalmente na questo do combate s secas, pautadas por obras de
engenharia hidrulica, sem preocupao com a preservao, a recuperao ambiental
e o uso sustentvel dos recursos naturais.
Embora se reconheam alguns avanos nas dcadas de 1990 e 2000, em
particular no gerenciamento integrado de recursos hdricos e na pesquisa agrope-
curia, em geral, os problemas ambientais do Nordeste, mais particularmente do
semirido, no tm sido alvos da devida ateno pelas polticas pblicas nacionais
tanto no mbito federal quanto no estadual ou municipal.
As polticas para o Nordeste sempre estiveram mais associadas s questes
emergenciais das secas e da pobreza, com pouca ateno questo ambiental e aos
problemas da desertificao. Em consequncia, as polticas pblicas so reforadas
na emergncia de secas e perdem impulso quando as condies climticas voltam
ao normal.
Foram realizadas algumas poucas aes no mbito do Plano de Ao de
Luta contra a Desertificao (UNAPCD, na sigla em ingls), sob a coorde-
nao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e
a implementao da Secretaria Especial do Meio Ambiente da Presidncia da
Repblica, aps a Conferncia de Nairbi, em 1977. Contudo, estas no foram
suficientes para mudar o panorama geral das polticas pblicas de combate
desertificao no Brasil.
3 O SEMIRIDO E A RIO 92
(...) A Rio noventa e dois

e a ICID em Fortaleza
depois de grandes debates
expostos na grande mesa
nos afirmaram que a seca
pode aumentar a pobreza (...).
A realizao no Brasil, em 1992, da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio

Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), conhecida como Rio 92, suscitou um
movimento para procurar elevar o nvel de conscientizao no mundo e no Brasil
sobre a questo das regies semiridas. Sob a liderana do governo do estado do
Cear e com a participao de uma instituio da sociedade civil, a Fundao
Grupo Esquel Brasil (FGEB), 1.300 representantes de 45 pases de todos os
continentes e de grande nmero de instituies nacionais e internacionais se
reuniram em Fortaleza, em janeiro de 1992, na I Conferncia Internacional sobre
Impactos de Variaes Climticas e Desenvolvimento Sustentvel em Regies
Semiridas (ICID).
Os cientistas e os tomadores de deciso reunidos na ICID aportaram
contribuies significativas para o conhecimento sobre a temtica das terras secas
(drylands, em ingls) no mundo e aprovaram a Declarao de Fortaleza, na qual
chamaram a ateno do mundo para a questo que afeta as populaes e os recursos
naturais dessas regies:
O desenvolvimento econmico, social e ambientalmente sustentvel das regies
semiridas deve ser perseguido como aspirao maior. O desenvolvimento sustentvel
deve ser entendido, nesses termos, como distribuio equitativa da riqueza e do acesso
aos recursos naturais, respeito diversidade local e capacidade adaptativa da escala das
atividades humanas para torn-las compatveis com o regime ecolgico, levando-se
em considerao as necessidades das geraes presentes e futuras e a manuteno e
o crescimento da produtividade a longo prazo (ICID, 1992).
A questo foi reforada na nova Declarao de Fortaleza, aprovada por mais
de 2 mil participantes na ICID+18, realizada em agosto de 2010, em preparao
para a Conferncia Rio+20:
O desenvolvimento sustentvel das regies secas, atravs de melhoria na governana
e nas condies de vida, de mais voz, empoderamento e representao poltica das
suas populaes (especialmente os pobres), deveria ser o objetivo proeminente da
ao local, nacional e internacional (ICID, 2010).
4 A CONVENO DE COMBATE DESERTIFICAO
(...) A conveno das Naes

Unidas para combater
a desertificao
tendo muito o que fazer
pesquisa em todo Planeta
a causa de no chover (...).
As contribuies cientficas aportadas pela primeira ICID, assim como a Carta de

Fortaleza, foram discutidas na Rio 92, trazendo contribuies fundamentais para
que, na conferncia, fosse recomendada a negociao de uma conveno especfica
sobre as terras secas.
As negociaes a respeito de uma conveno ambiental voltada ao desenvol-
vimento sustentvel das terras secas no estavam na agenda nem no horizonte de
negociaes das delegaes participantes da Rio 92. As discusses foram postas
pelo grupo africano, tendo como documento bsico a Declarao de Fortaleza,
produzida pela ICID 1992, alm das contribuies cientficas trazidas por esta
conferncia (Ribot, Magalhes e Panagides, 1996). Nestas primeiras discusses, a
posio dos negociadores brasileiros no era favorvel criao de uma conveno
voltada exclusivamente s questes do desenvolvimento sustentvel das terras secas.
Entretanto, as organizaes da sociedade civil da regio Nordeste promoveram o
assunto junto aos representantes do governo brasileiro, levando-os a apoiar a criao
de uma conveno de combate desertificao.
Ainda durante a Rio 92, foi aprovada a criao do Comit de Negociao
Intergovernamental (INCD, na sigla em ingls) para elaborar o texto-base da
conveno, assim como os documentos necessrios ao seu funcionamento.
Do lado brasileiro, este processo foi conduzido pelo Itamaraty, apoiado por algumas
universidades do Nordeste, por organizaes da sociedade civil do Nordeste e pela
FGEB, que havia organizado a ICID 1992, em Fortaleza.
O texto da UNCCD foi aprovado em 17 de junho de 1994, em Paris, data
que se transformou no Dia Mundial de Luta contra a Desertificao. A conveno
entrou em vigor em 26 de dezembro de 1996 e j foi ratificada por 193 pases
(UNCCD, [s. d.]). No Brasil, o Congresso Nacional ratificou a conveno no dia
12 de junho de 1997.
A UNCCD uma conveno sui generis, no sentido de que no trata de um
tema especfico, mas tem um foco espacial nas chamadas terras secas3 do planeta.
Trata-se de regies que cobrem 41,3% da superfcie de continentes e ilhas e que
3. Entende-se por terras secas as reas ridas, semiridas e submidas secas do globo, que so as reas foco da UNCCD.
abrigam um tero da populao global. Mais da metade da pobreza, no mundo

inteiro, a se localiza. Ao mesmo tempo, 44% dos sistemas cultivados no mundo esto
nestas terras, que enfrentam graves problemas de risco de secas e desertificao.
Nesse sentido, a UNCCD um dos principais instrumentos internacionais criados
para promover o desenvolvimento sustentvel das regies secas. Ela abrange, ao
mesmo tempo, os aspectos do desenvolvimento, da erradicao da pobreza e da
sustentabilidade ambiental, tendo como objetivo
o combate desertificao e a mitigao dos efeitos da seca grave e/ou desertificao,
particularmente na frica, atravs da adoo de medidas eficazes em todos os nveis,
apoiadas em acordos de cooperao internacional e de parceria, no quadro de uma
abordagem integrada, coerente com a Agenda 21, que tem em vista contribuir para
atingir o desenvolvimento sustentvel nas zonas afetadas (UNCCD, [s. d.], Artigo II,
traduo nossa).
A conveno afirma que a consecuo desse objetivo
(...) exigir a aplicao, nas zonas afetadas, de estratgias integradas de longo prazo
baseadas, simultaneamente, no aumento de produtividade da terra e na reabilitao,
conservao e gesto sustentvel dos recursos de terra e gua, tendo em vista melhorar
as condies de vida, particularmente no nvel das comunidades locais (UNCCD,
[s. d.], Artigo II, traduo nossa).
O Artigo V estabelece as seguintes obrigaes dos pases afetados:
(...) dar a devida prioridade ao combate desertificao e mitigao dos efeitos da
seca, alocando recursos adequados de acordo com as suas circunstncias e capacidades;
estabelecer estratgias e prioridades no quadro dos seus planos e suas polticas de
desenvolvimento sustentvel, tendo em vista o combate desertificao e a mitigao
dos efeitos da seca; atacar as causas profundas da desertificao e dar especial ateno
aos fatores socioeconmicos que contribuem para os processos de desertificao;
promover a sensibilizao e facilitar a participao das populaes locais, especialmente
das mulheres e dos jovens, nos esforos para combater a desertificao e mitigar os
efeitos da seca, recorrendo ao apoio das organizaes no governamentais; e criar
um ambiente favorvel, recorrendo, conforme for adequado, ao reforo de legislao
pertinente em vigor e, no caso de esta no existir, promulgao de nova legislao
e elaborao de novas polticas e programas de ao a longo prazo (UNCCD, [s. d.],
Artigo V, traduo nossa).
Os Artigos IX e X estabelecem que cada pas afetado deve elaborar e imple-
mentar um programa de ao nacional (PAN), e deve interagir com os demais pases
para a construo de programas de ao sub-regionais e regionais como elementos
centrais da sua estratgia de combate desertificao. Tais artigos estabelecem tambm
os elementos que devem estar contidos nesses programas, incluindo estratgias
de longo prazo de luta contra a desertificao e de mitigao dos efeitos de secas.
Esses programas so, portanto, peas fundamentais de implementao da UNCCD.
O Artigo XXVI estabelece que cada pas far, periodicamente, uma comunicao
nacional ao Secretariado Permanente da UNCCD sobre as medidas adotadas para
implementao da conveno. Essa comunicao se faz a cada dois anos. A comunicao
nacional o instrumento pelo qual os pases cumprem essa obrigao. As informaes
prestadas pelos pases so examinadas no decurso das sesses ordinrias da Conferncia
das Partes (COP).
A UNCCD tem um arranjo institucional que inclui: a Conferncia das Partes, que o
rgo supremo da conveno, composto por representantes de todos os pases signatrios; a
Secretaria Permanente, ou Secretaria Executiva, que est localizada em Bonn, na Alemanha,
e que coordena todas as aes da conveno e organiza as reunies da COP e dos comits;
o Comit de Reviso da Implementao da Conveno (CRIC); o Comit de Cincia e
Tecnologia (CST); e o Mecanismo Global (GM), incumbido de promover medidas para
viabilizar recursos para os pases afetados. Para avanar no conhecimento cientfico sobre
desertificao, o CST, desde 2009, realiza conferncias cientficas mundiais a cada dois anos.
A conveno conta com anexos regionais, os quais integram o texto-base. Os anexos
especificam as obrigaes dos pases em conformidade com as particularidades de cada
regio. O anexo III, referente Amrica Latina e ao Caribe, detalha o contedo dos PANs
para a regio e trata, ainda, dos temas de cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, bem
como de recursos e mecanismos financeiros e institucionais.
Cada pas designa um ponto focal para tratar dos assuntos da conveno,
no obstante os pases indicam, tambm, quase sempre, um ponto focal poltico e
um rgo tcnico para as atividades internas. No Brasil, o ponto focal tcnico o
Ministrio do Meio Ambiente (MMA), enquanto o ponto focal poltico o Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), por meio da Diviso de Meio Ambiente (Dema).
A partir de 2003, tambm foram adotadas, no Brasil, as figuras do ponto
focal parlamentar e do ponto focal da sociedade civil, em uma estratgia de cons-
truo participativa do Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao
e Mitigao dos Efeitos de Seca (PAN Brasil), com o objetivo de criar uma rede
interativa para o combate desertificao envolvendo os nveis federal e estadual,
bem como polticos (parlamentares) e comunidades diretamente impactadas.
Internamente, no pas, foram designados pontos focais tcnicos em cada estado da
regio afetada (estados do Nordeste, alm de Minas Gerais e do Esprito Santo).
A conveno tambm conta com a figura do correspondente cientfico, que
exerce as funes ligadas ao acompanhamento das atividades de cincia e tecnologia
que so objeto do CST. Na prtica, as instituies nacionais so responsveis, no
mnimo, pelos trabalhos de coordenao da elaborao e da implementao do
PAN Brasil e de preparao das comunicaes nacionais, incluindo a articulao
os nveis subnacionais de governo, a sociedade civil e a comunidade cientfica.
BOX 1
Estrutura da UNCCD
Obs.: imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
Os pases-membros da conveno se comprometem a desempenhar uma srie

de funes que exigem institucionalizao adequada, com capacidade tcnica e
poltica requerida para o cumprimento das obrigaes assumidas; em especial,
o PAN, os programas sub-regionais, a articulao interinstitucional e intergoverna-
mental, a promoo de redes de pesquisadores e o avano no conhecimento sobre
degradao de terras, desertificao e secas.
Durante a Rio+20, os chefes de Estado presentes adotaram o documento
O futuro que queremos, no qual so reforados os compromissos sobre combate
desertificao, com a aprovao do objetivo de alcanar um mundo neutro em
termos de degradao de terras, no contexto do desenvolvimento sustentvel
(UNCSD, 2012, p. 41, traduo nossa). Isso significa um compromisso de estancar
os processos de degradao de terras e desertificao, em termos lquidos.
5 O MARCO INSTITUCIONAL DA IMPLEMENTAO DA UNCCD NO BRASIL
(...) As nossas autoridades

do Nordeste sempre esquecem,
no procuram resolver
os problemas que aparecem
deixando o povo sofrer
uma dor que no merecem (...).
O Brasil exerceu, desde o incio, papel de liderana na UNCCD. A primeira ICID,

em 1992,4 foi fundamental para a criao da conveno. Em seguida, em 1994,
a Fundao Esquel organizou a Conferncia Internacional e o Seminrio Latino-
-Americano e Caribenho de Combate Desertificao (CONSLAD), quando foi
preparado o Anexo III, da Amrica Latina e do Caribe, o qual serviu de modelo
para os anexos das demais regies.
O Brasil tambm desempenhou papel relevante em vrios outros momentos,
inclusive na coordenao da Amrica Latina e do Caribe, quando da preparao da
Estratgia Decenal da Conveno, entre 2005 e 2007, assim como na elaborao
da Estratgia Mercosul de Luta contra a Desertificao e Degradao da Terra e do
Programa da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa para a Implementao
da UNCCD.
No entanto, a participao do Brasil tem variado ao longo do tempo, com
momentos mais e menos intensos. Esta instabilidade do papel do Brasil ao longo
do perodo de vigncia da conveno se deve, em boa medida, ao fato de o pas
no ter conseguido definir uma institucionalidade adequada para implementao
da UNCCD; situao que perdura at o momento.
Pode-se identificar vrias fases, quanto organizao institucional para implemen-
tao da UNCCD no Brasil, as quais esto descritas a seguir e so sintetizadas na figura 1.
5.1 Primeira fase: 1992 a 1994

Nesse perodo, a liderana foi exercida por organizaes da sociedade civil, em
particular pela FGEB, com apoio do governo do Cear e de outras organizaes.
Foram produzidos trabalhos tcnicos relevantes no mbito da ICID (ICID,
1992), e o Brasil negociou sua participao na conveno por meio do Itamaraty.
Foi organizada a CONSLAD em 1994, em Fortaleza, ocasio em que o Itamaraty
conseguiu realizar uma reunio extraordinria do Grupo de Pases da Amrica
Latina e Caribe (GRULAC), que produziu o Anexo III da UNCCD, relativo
Amrica Latina e ao Caribe.
4. Organizada pela Fundao Grupo Esquel Brasil (FGEB) e apoiada pelo governo do estado do Cear.
5.2 Segunda fase: 1995 a 1999

Quando a UNCCD foi criada, em 1994, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) atuava como ponto focal nacional.
As primeiras negociaes para a elaborao do Programa de Ao Nacional de
Combate Desertificao se deram entre o MMA, o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) e a FGEB, que participara ativamente de todo
o processo, desde a organizao da ICID at as negociaes do texto-base da
UNCCD junto ao INCD.
No princpio de 1995, o MMA assumiu a condio de ponto focal nacional
ante a UNCCD e estabeleceu a primeira institucionalidade para tratar da questo
do combate desertificao no pas, no mbito do governo federal: a criao da
Coordenao de Combate Desertificao (CCD). A CCD foi um marco insti-
tucional relevante, ainda que no tenha se dado por meio de algum instrumento
que a formalizasse como uma unidade do ministrio ou seja, no constava no
organograma do MMA, situao que permanece at hoje. Vinculada, ento, ao
gabinete do ministro do Meio Ambiente, a coordenao tinha respaldo poltico
para convocar, dialogar e negociar com os diversos escales dos governos federal
e estaduais. Isso possibilitou avanos importantes para a governana do combate
desertificao.
1) A articulao para que o Congresso Nacional ratificasse a UNCCD no
dia 12 de junho de 1997.
2) A negociao e a aprovao das diretrizes para a Poltica Nacional de
Combate Desertificao, junto ao Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), em 1998.
3) O avano nos estudos desenvolvidos pelo MMA e pelo Ibama que
confirmaram a existncia dos ncleos de desertificao identificados
por Vasconcelos Sobrinho em 1972: Gilbus, no sul do estado do Piau;
Irauuba, no estado do Cear; Cabrob, no estado de Pernambuco; e
Serid, entre os estados do Rio Grande do Norte e da Paraba.
Em 1998, o Brasil se candidatou a sediar a III Conferncia das Partes da
UNCCD, que deveria ser organizada no segundo semestre de 1999. Nesta poca,
mudanas institucionais ocorridas no MMA, a princpios de 1999, tiveram impactos
na Coordenao de Combate Desertificao, que, at ento, estava vinculada
diretamente ao gabinete do ministro do MMA. A Coordenao de Combate
Desertificao foi transferida para a Secretaria de Recursos Hdricos (SRH) do
MMA e, desde esta posio, passou a apoiar a organizao da III Conferncia das
Partes da UNCCD (COP 3), que ocorreu em Recife, entre 15 e 26 de novembro
de 1999. Esta transferncia (do gabinete do ministro para a SRH) significou,
naquele momento, uma perda real de espao na agenda do MMA e, logo aps a
Conferncia das Partes, motivou o esvaziamento na equipe da CCD. O programa

perdeu espao poltico e capacidade de articulao. Em seguida, a CCD, j sem
equipe tcnica, foi transferida para a Gerncia de Planos de Recursos Hdricos,
vinculada Diretoria de Projetos, que respondia ao secretrio de Recursos Hdricos.
A CCD perdeu, assim, acesso aos nveis mais altos de deciso no ministrio.
Um ponto alto, em 1999, foi a criao, durante a COP 3, da Articulao
do Semirido (ASA), que fortaleceu o papel da sociedade civil na conveno.
A ASA articula um grande nmero de organizaes no governamentais no interior
do Nordeste e abriga o ponto focal da sociedade civil para a UNCCD. Um dos
principais trabalhos em desenvolvimento pela ASA, com o apoio do governo, tem
sido a implementao, a partir de 2003, do programa Um Milho de Cisternas,
criado no marco da UNCCD e que est voltado para o abastecimento de gua
para populaes difusas no semirido.
5.3 Terceira fase: 2000 a 2002

Nesta fase, a Coordenao de Combate Desertificao do MMA encontrava-se
enfraquecida, o que deixou um vazio na participao do Brasil nas questes referentes
UNCCD. Esse vazio foi, at certo ponto, preenchido pela participao da sociedade
civil por meio da FGEB e da ASA, mas sem impactos relevantes no processo de
governana da desertificao no Brasil.
5.4 Quarta fase: 2003 a 2006

A partir de 2003, as aes pblicas referentes ao combate desertificao so retomadas.
Do ponto de vista institucional, a representao brasileira de ponto focal ante a
UNCCD foi transferida do gerente de planos de recursos hdricos para o secretrio
de Recursos Hdricos. A CCD foi elevada, informalmente, categoria de assessoria
tcnica do secretrio, passando a chamar-se Coordenao Tcnica de Combate
Desertificao (CTC).
A CTC passou a contar com uma equipe, ainda que pequena, e iniciou as
articulaes para a elaborao do PAN Brasil, principal compromisso brasileiro na
UNCCD. Apesar de sua existncia informal, a CTC pde cumprir as obrigaes
do Brasil junto UNCCD e realizar atividades que ajudaram a elevar o papel de
liderana do pas na conveno.
O Brasil liderou o segmento da Amrica Latina no Grupo de Trabalho Inter-
governamental (IIWG, na sigla em ingls) do qual tambm participavam Cuba
e Chile, como representantes regionais para elaborar uma estratgia de dez anos
para a conveno (2010-2020). Igualmente, fomentou a articulao da Conveno
de Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (Aspa) e, no Mercosul, articulou a criao do
Grupo de Trabalho de Luta contra a Desertificao, ligado ao Frum de Ministros de
Meio Ambiente do Mercosul, e coordenou a elaborao da Estratgia Mercosul de

Combate Desertificao e Degradao da Terra. Outras atividades sob a
liderana brasileira foram a criao do Grupo de Trabalho de Combate Deser-
tificao da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e a elaborao
do Programa CPLP para a Implementao da UNCCD (em 2007), assim como a
criao da Iniciativa Latino-Americana e Caribenha de Cincia e Tecnologia para
a Implementao da UNCCD (ILACCT).
Esse arranjo institucional permitiu o desenvolvimento de negociaes polticas
e institucionais voltadas a promover maior interao entre rgos e instituies de
atuao regional, disseminando o conhecimento sobre o tema da desertificao
e sobre os compromissos nacionais ante a UNCCD. Foi criado um espao
institucional de maior dilogo para estabelecer a governana sobre a questo, no
somente no que se refere ao combate desertificao ou mitigao dos efeitos
das secas, mas tambm, e principalmente, com relao s questes que incidem
sobre o desenvolvimento sustentvel da regio semirida.
O principal avano institucional desse perodo foi a criao do Programa de
Combate Desertificao no Plano Plurianual do governo federal (PPA Programa
1080), que definiu, pela primeira vez, recursos especficos para o tema no Brasil.
O trabalho desenvolvido pela CTC, para a elaborao do PAN Brasil,
procurou tornar visvel o tema do combate desertificao e, desta forma, inclu-lo
como um dos principais problemas ambientais e de desenvolvimento do Brasil.
Para isso, criou-se o Grupo de Trabalho Interministerial de Combate Deserti-
ficao (GTIM) (Brasil, 2003). Este grupo foi composto por representantes de
ministrios, rgos federais de atuao regional, organizaes da sociedade civil,
governos estaduais e instituies de cooperao.
O GTIM teve como objetivo propor mecanismos para elaborar e implementar o
PAN Brasil. Esta estratgia de disseminar o tema logrou razovel sucesso na medida
em que os rgos e as instituies que compunham o grupo passaram a tomar
conhecimento da existncia de reas no Nordeste em que o processo de degradao
estava to avanado que elas poderiam ser qualificadas como desertificadas,
ou em processo de desertificao. Tambm passaram a tomar conhecimento dos
compromissos internacionais do Brasil referentes ao combate desertificao e ao
desenvolvimento sustentvel do semirido.
Todos os onze estados com reas susceptveis ou afetadas pelo fenmeno da
desertificao elaboraram programas estaduais de combate desertificao (PAEs)
ou seja, os nove estados do Nordeste, alm de Minas Gerais e do Esprito Santo.
Estados como Cear, Rio Grande do Norte, Bahia e Alagoas criaram estruturas
institucionais formais para tratar do tema. O GTIM tambm ajudou a inserir o
tema da desertificao no programa de trabalho de outros ministrios, em particular
dos ministrios da Integrao Nacional (MI), da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

(Mapa), da Educao (MEC), do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do
Desenvolvimento Social (MDS).
O trabalho partiu da necessidade de responder aos compromissos interna-
cionais assumidos pelo Brasil para tornar o tema do combate desertificao e
da mitigao dos efeitos de seca visvel e relevante na agenda do desenvolvimento
do pas e, desta forma, fazer com que o PAN Brasil viesse a ser um instrumento
balizador nas relaes institucionais e de integrao e complementaridade das aes
dos diversos atores responsveis pelo desenvolvimento do semirido.
A partir da, foi elaborado um planejamento voltado a integrar os vrios programas,
projetos, aes e atividades das instituies que compunham o GTIM, criando um
alicerce com experincias e aprendizados acumulados ao longo de dcadas tanto de
instituies, como o Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS),
quanto de projetos, como o Projeto ridas,5 assim como das prprias comunidades do
semirido. Procurou-se resgatar trabalhos acadmicos importantes, como o relatrio
da Comisso Cientfica de Explorao do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro
provncia do Cear, realizado entre 1859 e 1861, os trabalhos de Guimares Duque,
de Vasconcelos Sobrinho, de Valdemar Rodrigues e, mais recentemente, de Everardo
Sampaio e de Iony Sampaio, entre outros autores. Este planejamento integrado
previa, a partir de base de conhecimento e aprendizado acumulado, desenvolver novos
estudos e novas tecnologias que subsidiassem o estabelecimento de polticas para o
desenvolvimento sustentvel do semirido e de aes efetivas voltadas adaptao s
mudanas climticas, ao combate desertificao e mitigao dos efeitos de seca.
5.5 Quinta fase: 2007 a 2009

Neste perodo de tempo, enquanto a UNCCD buscava fortalecer sua institucio-
nalidade dentro do sistema ONU para conseguir melhor condio de governana
em nvel global, por meio da implementao da Estratgia Decenal, no Brasil,
uma reformulao institucional afetou a estrutura de gesto institucional na rea
de combate desertificao.
A SRH do MMA passou a abrigar o tema de saneamento ambiental em
reas urbanas e a chamar-se Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano
(SRHU). A antiga SRH passou a ser um departamento de recursos hdricos.
Isso impactou o trabalho de combate desertificao, pois a CTC foi novamente
reduzida, formalmente, a uma coordenao, que respondia Gerncia de Plane-
jamento, que, por sua vez, era ligada ao Departamento de Recursos Hdricos,
5. O Projeto ridas foi uma iniciativa de planejamento regional voltado a traar estratgias de desenvolvimento
sustentvel para o Nordeste brasileiro baseadas em critrios de uso sustentvel de recursos naturais, sociais, econmicos
e polticos, capitaneada pelo Ministrio do Planejamento (MP), com a participao das secretrias de planejamento de
todos os nove estados do Nordeste, alm de Minas Gerais.
vinculado ao secretrio da SRHU. Ou seja, voltou a uma situao institucional

de fragilidade, semelhante ao perodo anterior a 2003.
importante salientar que, mesmo que a institucionalidade ps 2003 fosse
informal, o fato de ela estar diretamente vinculada ao secretrio de Recursos Hdricos
como ponto focal nacional lhe permitia dialogar com os nveis mais elevados da
hierarquia administrativa federal e estadual. O fato mais importante nesse perodo
foi a criao da Comisso Nacional de Combate Desertificao (CNCD), com
representao interministerial e da sociedade civil.6 Neste mesmo perodo, foi nego-
ciado, junto Cmara Federal e ao Senado Federal, uma lei especfica de combate
desertificao, voltada a intensificar e ordenar as aes pblicas e privadas de
desenvolvimento sustentvel, focadas no combate desertificao, degradao
da terra e mitigao dos efeitos da seca nas reas susceptveis desertificao, a
Lei no 13.153/2015, que institui a Poltica Nacional de Combate Desertificao
e Mitigao dos Efeitos da Seca.
Ainda em 2007, o MMA transferiu, em carter informal, a CTC e o PAN
Brasil da SRHU para a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural
Sustentvel (SEDR). A CTC passou a atuar como assessoria do secretrio da SEDR,
novo ponto focal nacional ante a UNCCD.
Esse processo resultou em enfraquecimento das atividades de combate
desertificao. Permaneceram, de forma pontual, as discusses no mbito da
CNCD, principal instrumento de dilogo institucional, criado para promover
uma maior governana no combate desertificao e na mitigao dos efeitos de
seca, mas que passou a funcionar apenas em carter consultivo.
5.6 Sexta fase: a partir de 2010

A CTC foi elevada, informalmente, categoria de diretoria do MMA. Isso poderia
proporcionar maior poder de articulao e de convocao institucional, permitindo
melhor governana para a questo do fortalecimento institucional do combate
desertificao. No entanto, ao contrrio, em 2012, sofreu um forte revs institu-
cional, com excluso do Programa 1080 do PPA 2012-2015 do governo federal.
O combate desertificao passou a constar apenas como um objetivo (Objetivo
0707) do Programa de Mudanas Climticas (Programa 2050).7
Os dilogos institucionais realizados continuaram gerando iniciativas descen-
tralizadas, em outras instituies, em relao ao tema do combate desertificao.
Destaca-se o MI, que priorizou a questo da desertificao no Plano de Desen-
volvimento Regional do Nordeste e estabeleceu, com o Instituto Interamericano
6. Decreto presidencial no numerado, de 21 de junho de 2008.

7. Disponvel em: <http://goo.gl/MzGIhX>.
de Cooperao para a Agricultura (IICA), um programa de cooperao tcnica

especfico para apoiar a implementao do plano (PCTAntidesertificao).
No mbito do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), por
meio do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), foram desenvolvidas
iniciativas com o governo do Cear, os ministrios do Meio Ambiente e da
Integrao Nacional, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e outros parceiros,
que organizaram a II Conferncia Internacional: Clima, Sustentabilidade e
Desenvolvimento em Terras Secas (ICID+18), em Fortaleza, em agosto de 2010,
com o objetivo de mobilizar a comunidade cientfica internacional para a neces-
sidade do fortalecimento das questes referentes ao desenvolvimento das terras
secas na agenda da RIO+20.
A ICID+18 contou com a participao de 2.500 cientistas e policy makers,
oriundos de oitenta pases. A Declarao de Fortaleza II, principal documento
resultante da conferncia, solicitou maior ateno para as questes do desenvol-
vimento sustentvel das regies secas. Sua repercusso despertou o interesse dos
governos de vrios pases, que a utilizaram como ferramenta em suas discusses e
posies internas sobre temas da Rio+20.
Em seguimento ICID+18, foram realizadas duas conferncias regionais,
ambas voltadas a detalhar as recomendaes da Declarao de Fortaleza II:
A ICID Mendoza, sobre questes das terras secas na Amrica Latina; e a ICID
frica, realizada em Niamey-Niger, sobre as terras secas da frica, em particular
da zona saheliana e dos pases de lngua portuguesa. A partir do processo ICID, o
CGEE/MCTI foi uma das instituies que contriburam com as Naes Unidas,
apresentando insumos sobre o tema da degradao de terras e desertificao nas
terras secas do mundo, para incluso no documento oficial da Rio+20, O futuro
que queremos, aprovado pelos chefes de Estado participantes (UNCSD, 2012).
A ICID+18 permitiu o avano da articulao institucional voltada promoo
da cooperao visando ao desenvolvimento de cincia e tecnologia. Com base
nas recomendaes resultantes das mesas de dilogo realizadas na conferncia,
instituies da Frana (o Instituto de Pesquisa para o Desenvolvimento IRD e a
Agncia do IRD AIRD), do Brasil (o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico CNPq e o CGEE) e da frica (a Agncia Pan-Africana
da Grande Muralha Verde APGMV) lanaram a iniciativa tripartite de cooperao
cientfica para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico das terras secas da frica
(CGEE, 2012). Arranjo semelhante encontra-se em desenvolvimento para a Amrica
Latina, incluindo instituies como a Comisso Econmica das Naes Unidas
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), o IRD, o CNPq e o Instituto Argentino
de Investigao em Zonas ridas (Iadiza), com vistas a apoiar pesquisas sobre
desertificao e degradao de terras nas zonas secas do continente latino-americano.
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FIGURA 1
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Lanamento do Programa de Ao Realizao da ICID Mendoza, sobre questes na
Desenvolvimento (Rio 92). Aprovada a criao da UNCCD e Nacional de Combate Desertificao Amrica Latina.
criado o INCD, para elaborar o texto da conveno. e Mitigao dos Efeitos de Seca (PAN Brasil). Realizao da ICID frica, em Niamey-Niger,
sobre secas da frica, em particular da zona
saheliana de lngua portuguesa.
A desertificao discutida, Aprovado, em Paris, o texto da Criao do Grupo de Trabalho Realizao da II Conferncia
pela primeira vez, na Conferncia Conveno das Naes Unidas de Intergovernamental para Elaborao da de Cpula das Naes Unidas
sobre o Homem e o Meio Ambiente, Combate Desertificao nos Pases Estratgia Decenal de Implementao sobre Desenvolvimento
em Estocolmo. Afetados por Seca Grave e/ou da UNCCD (2010-2020). Sustentvel (Rio+20).
Desertificao, particularmente na
frica (UNCCD). Criao do Grupo de Trabalho de Luta
Inciativas internacionais
I Conferncia contra a Desertificao, ligado ao Frum
Global sobre Desertificao, Realizao da COP 3, em Recife. de Ministros de Meio Ambiente do Mercosul
promovida pelas Naes A UNCCD entra em vigor
Aprovada a Estratgia Decenal da I Conferncia
Unidas em Nairbi, Qunia. com a adeso de 52 pases.
UNCCD, durante a COP 8, em Madri. Cientfica da
ILACCT.
1949 1972 1976 1977 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 2011 2012 2013 2015
Vasconcelos Sobrinho I Conferncia O Congresso Nacional Aprovada a Estratgia II Conferncia Instituio da Poltica
identifica os primeiros Internacional sobre Brasileiro ratifica a UNCCD. Mercosul de Combate Internacional: Clima, Nacional de Combate
ncleos de desertificao Implementao do
Impactos de Variaes Desertificao e Sustentabilidade e Desertificao e
no Brasil, consequncia da O Conama aprova as programa Um Milho
Climticas e Desenvolvimento Degradao da Terra. Desenvolvimento em Mitigao dos Efeitos da
ao humana. diretrizes para a de Cisternas.
Sustentvel em Regies Terras Secas (ICID+18) Seca, Lei no 13.153/2015
Semiridas (Icid). Poltica Nacional de Combate O Secretrio Nacional de
Desertificao. A CCD Recursos Hdricos assume
transferida do gabinete do como ponto focal Extino do Programa
ministro para a SRH. ante a UNCCD. 1080 do PAA (Programa
de Combate Desertificao).
institucionalidade do combate desertificao no Brasil
Iniciativas nacionais
DNOCS. Lanamento do livro Solo e gua Criao da ILACCT.
no Polgono das Secas (1949), de Guimares
O MMA assume a condio de Criao da CNCD, com representao
Duque, alertando para o avano do processo Criao da ASA, que fortaleceu
ponto focal nacional ante a UNCCD. interministerial e da sociedade civil.
de desertificao no semirido nordestino, o papel da sociedade civil
Criao da CCD.
resultante de questes climticas, inerentes na conveno.
regio, e potencializados pelo desmatamento
da caatinga.
Governana Ambiental no Brasil: instituies, atores e polticas pblicas
Principais eventos e iniciativas (nacionais e internacionais) relevantes para a

6 A UNCCD NO CONTEXTO DAS CONVENES DO RIO

A UNCCD faz parte da famlia das chamadas convenes do Rio, juntamente com
a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC)
e a Conveno de Proteo da Biodiversidade (UNCBD). Percebe-se, no entanto,
que estas convenes desfrutam de arranjos institucionais e de graus de ateno
ou priorizao distintos no governo brasileiro.
No caso da UNFCCC, o ponto focal tcnico o MCTI, que mantm uma
coordenao para preparar as comunicaes nacionais e participar nos processos
da conveno. Alm disso, existe a Secretaria Nacional de Mudanas Climticas
no MMA, responsvel pelo Plano Nacional sobre Mudanas Climticas, tambm
com participao ativa nos vrios processos nacionais e internacionais. No Congresso
Nacional, h a Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas.
Em nvel nacional, h a Comisso Nacional sobre Mudanas Climticas, o Frum
Nacional de Mudanas Climticas e vrios fruns em nvel estadual. Portanto,
os temas de mudanas climticas dispem de vrios caminhos institucionais nos
diversos nveis da hierarquia governamental, alm de destaque em estudos da
academia e na participao da sociedade civil. O Brasil participa ativamente dos
fruns internacionais sobre o assunto e de negociaes que ocorrem no mbito da
UNFCCC. Alm disso, a representao do pas nas COPs de mudanas climticas
sempre acontece em nvel de ministro de Estado e, s vezes, at de presidente da
Repblica, como foi o caso da COP 15 em Copenhague, na Dinamarca, em 2009.
A Conveno da Biodiversidade (CBD), por sua vez, tambm dispe de
uma institucionalidade satisfatria, com a Secretaria Nacional de Biodiversidade
e Florestas (SBF), no MMA. A SBF conta com quadro tcnico satisfatrio e os
seus trabalhos tm se destacado, exemplo disso o fato de um ex-diretor e ponto
focal nacional ante a UNCDB desempenhar, atualmente, a funo de secretrio
executivo da conveno, em Montreal, no Canad. O Brasil sediou a COP 8 da
CBD, em 2006, em Curitiba. Assim, os temas relativos biodiversidade vm
encontrando um caminho propcio para fluir dentro das instituies brasileiras.
Em contraste, como demonstrado no histrico apresentado, o tema da
desertificao no Brasil conta atualmente com apenas uma organizao institucional
informal no MMA, ponto focal tcnico da conveno. Este ministrio no dispe de
equipe tcnica suficiente e com treinamento adequado, alm da falta de um programa
de trabalho estvel, capaz de preencher as necessidades de implementao, reviso e
avaliao do Programa de Ao Nacional, dos programas subnacionais, das atividades
de cooperao tcnica e cientfica e da articulao internacional. A representao do
Brasil nas COPs da UNCCD rotineiramente acontece apenas em nvel tcnico, sem
participao dos escales mais altos do MMA (ministros) ou do governo brasileiro.
Os temas de combate desertificao tambm no dispem de arranjo institucional
adequado para assegurar pronto acesso aos nveis mais altos de deciso. Embora o
Brasil tenha sediado a COP 3 da UNCCD, em 1999, desistiu de sediar a COP 9, em
2009, e a II Conferncia Cientfica da UNCCD, que seria realizada no pas em 2013.
Pode-se perguntar por que isso acontece, uma vez que as trs convenes
desfrutam do mesmo status no mbito das Naes Unidas. Na verdade, em certo
sentido, a UNCCD a nica conveno realmente nascida na Rio 92, uma vez
que as outras duas foram negociadas antes desta conferncia de cpula e apenas
assinadas no Rio. Uma possvel razo que os temas de mudanas climticas
e biodiversidade, por serem mais globais, desfrutam de maior apoio poltico.
No Brasil, os assuntos climticos e de biodiversidade afetam todo o pas, enquanto
a questo da desertificao, segundo o entendimento poltico, mais restrita ao
semirido do Nordeste.
O fato que o tema de degradao de terras, da desertificao e de secas est
associado regio mais pobre do pas, que normalmente no dispe de poder poltico
suficiente para atrair a ateno dos tomadores de deciso. Os prprios polticos da
regio no atribuem importncia suficiente ao problema da desertificao, estando
mais atentos a questes que envolvam atrao de recursos para financiar investimentos
com maior visibilidade poltica.
No entanto, o problema de degradao de terras, desertificao e secas um
dos entraves para que o Brasil possa ser considerado um pas desenvolvido, como
destaca o documento produzido pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (Unger, 2009).
Trata-se, provavelmente, de um dos problemas mais relevantes de desenvolvimento
no Brasil. Uma vez resolvido, o pas passaria a um novo patamar de renda mdia
para alta , com menor nvel de desigualdades. Enquanto existir um semirido
pobre, no poder existir um Brasil rico:
no h soluo para o Brasil sem soluo para o Nordeste. Quase um tero da nao
vive no Nordeste. nessa regio que se concentram muitas das reas mais pobres
e das populaes mais carentes do pas. A renda per capita e a remunerao mdia
do trabalho continuam substancialmente abaixo das medias brasileiras, ainda que
algumas partes do Nordeste (como o Cerrado do oeste da Bahia e do sul do Piau)
figurem hoje entre as reas que mais crescem (Unger, 2009, p. 11).
Outra questo que pode explicar a menor ateno dada Conveno de
Desertificao que o seu objeto mais difuso que o das outras convenes.
Ela no trata de um problema especfico aquecimento global, ou perda de biodi-
versidade mas de um conjunto de questes sociais e ambientais que impactam o
desenvolvimento sustentvel de 40% do territrio do planeta. No Brasil, a questo
diz respeito ao desenvolvimento sustentvel de uma regio que abriga 53 milhes
de habitantes, se consideradas as reas secas como um todo (semirido e submidas
secas), ou 22 milhes de habitantes, admitindo-se apenas o interior semirido.
Portanto, trata-se de uma conveno de desenvolvimento sustentvel de forte
apelo social, e no uma conveno setorial. Nesse sentido, ela deveria interessar
a vrias reas de governo, relacionadas ao desenvolvimento nacional e regional, e
no apenas a instituies ambientais.
7 OPORTUNIDADE PARA O BRASIL
(...) Sem a chuva e o sol a pino,

j morta a vegetao,
o gado h muito morreu
e o povo deixa o serto
e na estrada poeirenta
foge o povo em multido (...).
Como referido, o Brasil, mesmo sem contar com uma institucionalizao satisfatria,
desempenhou papel de liderana internacional em vrios momentos na questo
do combate desertificao, mesmo antes da criao da UNCCD (Glantz, 2012).
Ao longo do tempo, o Brasil atuou por impulsos, com altos e baixos no seu desempenho.
No entanto, o pas tem um potencial nico de confirmar sua liderana inter-
nacional no tema do combate desertificao e do desenvolvimento sustentvel
das regies secas, no momento em que a cooperao do Brasil para os pases mais
pobres da frica e da Amrica Latina se coloca como uma linha de ao importante
do governo brasileiro. Entre outras iniciativas, o pas lanou, durante a Rio+20,
juntamente com parceiros internacionais, a iniciativa tripartite de cooperao para
o desenvolvimento cientfico das zonas secas da frica, envolvendo instituies do
Brasil, da Frana e da frica (CGEE, 2012).
O economista Jeffrey Sachs, durante a ICID+18, sugeriu que fosse formada
uma aliana de pases semiridos, ou de pases com regies secas no mundo,
como forma de elevar as suas vozes junto s organizaes internacionais e aos
pases desenvolvidos. Esta recomendao foi includa na Declarao de Fortaleza
II (recomendao 10), aprovada pelos participantes da conferncia: uma nova
iniciativa geopoltica estratgica dos pases das terras secas deve ser desenvolvida
para coordenar esforos comuns sobre clima, desenvolvimento e sustentabilidade
relacionadas a problemas, possibilidades e oportunidades (Sachs, 2011, p. 76).
O Brasil tem uma vantagem significativa para liderar tal iniciativa no mbito
internacional. Como um pas de renda mdia, com experincia de mais de um
sculo e meio em lidar com a questo das secas no semirido nordestino, tanto do
ponto de vista emergencial como do da reduo de vulnerabilidade, o pas tem um
ativo enorme que poderia ser colocado disposio de outros pases.
Ao mesmo tempo, no pesa sobre o Brasil um passado de colonialismo.
Ao contrrio, como pas que foi colonizado por mais de trs sculos, h uma identi-
ficao natural com outros pases que sofreram colonizao at mais recentemente,
o que favorece o dilogo com os pases mais pobres do planeta.
Nesse sentido, a liderana do Brasil, em um esforo conjunto para o desenvol-
vimento sustentvel dos pases com regies secas, seria, provavelmente, bem recebida,
tanto na forma de cooperao bilateral quanto na de cooperao multilateral,

envolvendo recursos e capacidades de pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
O professor Michael Glantz, da Universidade do Colorado, sugeriu que o Brasil
poderia liderar, com vantagem, um esforo nesta direo (Glantz, 2012).
No entanto, se, por um lado, o pas conta com instituies capacitadas para
propiciar cooperao tcnica e cientfica, como a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa), o CNPq, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(INPE) e a Fundao Cearense de Meteorologia e Recursos Hdricos (Funceme),
e com um corpo diplomtico eficiente, por outro lado, ainda lhe falta capacidade
institucional na coordenao de aes voltadas para as regies secas e para a
implementao dos compromissos assumidos com a UNCCD.
(...) O combate no chegou

aqui no nosso serto
mas o pobre nordestino
sempre com pires na mo
vai sofrendo as amarguras
desta eterna sequido (...).
O conjunto das regies secas no mundo representa um dos principais desafios

para o desenvolvimento global, uma vez que a se encontra a maior concentrao
de pobreza e de degradao de recursos naturais no planeta. A situao no
diferente no Brasil, onde o semirido, principalmente no Nordeste, est sujeito
a secas peridicas, pobreza e degradao do meio ambiente. Esta regio tem sido
objeto de polticas pblicas ao longo de mais de 150 anos, mas ainda se ressente
da falta de uma estratgia integrada e abrangente de desenvolvimento sustentvel.
Portanto, o desenvolvimento do Nordeste se coloca como o caminho pelo
qual passa o prprio desenvolvimento do pas (Unger, 2009), uma vez que seus
problemas tambm impactam fortemente as demais regies, com repercusses
econmicas e sociais, tais como migraes e perdas de safras agrcolas.
Uma das questes fundamentais, ao se tratar do desenvolvimento do
semirido, como frear os processos de desertificao e de degradao da terra e da
gua, bem como fomentar atividades econmicas menos dependentes da gua das
chuvas. Essa estratgia se relaciona, diretamente, com a implementao, no Brasil,
da UNCCD. Percebe-se, no entanto, que embora o assunto seja abordado como
prioridade no discurso poltico, na prtica, a implementao da UNCCD tem
ficado em segundo plano, em comparao com as outras convenes irms
a de biodiversidade e a de mudanas climticas.
Considera-se que fortalecer institucionalmente a implementao da UNCCD

no Brasil implica assegurar ao pas a capacidade para preparar e coordenar a imple-
mentao de estratgia integrada para o desenvolvimento do Nordeste semirido.
Ao mesmo tempo, significar dar suporte ao Brasil na expanso do seu papel de liderana
internacional nesta temtica, visando apoiar os pases mais pobres da frica, da
Amrica Latina e da sia no seu processo de desenvolvimento sustentvel. Uma coisa
depende da outra: uma postura brasileira mais ativa e eficaz no front internacional
requer, antes, institucionalidade e capacidade adequadas no front interno.
Sem uma institucionalidade formal e forte no possvel para o pas estabelecer
uma governana efetiva, capaz de propor e implementar polticas e diretrizes eficazes
para o combate desertificao e para a mitigao dos efeitos das secas. Esta ausncia de
institucionalidade compromete a implementao da Lei no 13.153/2015, que institui
a Poltica Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca.
Se forem considerados os cenrios de mudanas climticas para o Brasil
que apontam para maior intensidade de secas, avano da aridez e, possivelmente,
ampliao das reas desertificadas, caso no sejam tomadas medidas preventivas e
de adaptao, assim como uma poltica e uma institucionalizao clara e formal
voltada ao combate desertificao, o pas sofrer fortes impactos econmicos e
sociais (Fiocruz e UFMG, 2007).
Em sntese, o Brasil tem sua frente dois possveis caminhos em relao
Conveno de Desertificao: i) de maior liderana internacional e de enfrentamento
das questes no pas, com polticas pblicas efetivas para o desenvolvimento
das regies afetadas por seca e desertificao; e ii) de baixa institucionalidade
e implementao da conveno, que podero corroborar para o quadro de
aridizao e ampliao das reas desertificadas no pas.
Fortalecer institucionalmente a implementao da UNCCD no Brasil
implica, ao mesmo tempo, assegurar ao pas capacidade para preparar e coordenar
a implementao de estratgia integrada para o desenvolvimento do Nordeste
semirido e, no contexto internacional, dar suporte ao Brasil na expanso do seu
papel no exterior, especialmente na frica e na Amrica Latina.
REFERNCIAS
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Braslia: MMA, 2003.
CGEE CENTRO DE GESTO ESTUDOS ESTRATGICOS. Revista
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DUQUE, J. G. Solo e gua no Polgono das Secas. Fortaleza: DNOCS, 1949.
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FIOCRUZ FUNDAO OSVALDO CRUZ; UFMG UNIVERSIDADE

FEDERAL DE MINAS GERAIS. Centro de Desenvolvimento e Planejamento
regional. Mudanas climticas, migraes e sade: cenrios para o Nordeste
brasileiro 2000-2050. Belo Horizonte: Fiocruz; UFMG, nov. 2008.
GLANTZ, M. H. et al. Brazils leadership on the international sustainable
development agenda: the desertification cluster. Braslia, ago. 2012. Mimeografado.
ICID CONFERNCIA INTERNACIONAL SOBRE VARIAES CLIMTICAS
E DESENVOLVIMENTO SUSTETVEL EM REGIES SEMIRIDAS.
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18 fev. 2013.
______. CONFERNCIA INTERNACIONAL SOBRE VARIAES CLIMTICAS
E DESENVOLVIMENTO SUSTETVEL EM REGIES SEMIRIDAS, 2. Fortaleza,
2010. Disponvel em: <www.icid18.org>. Acesso em: 18 fev. 2013.
RIBOT, J. C.; MAGALHES, A. R.; PANAGIDES, S. S. Climate variability:
climate change and social vulnerability in the semi-arid tropics. Cambridge:
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RODRIGUES, V. Pesquisa dos estudos e dados existentes sobre desertificao
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Disponvel em: <http://goo.gl/F9vb45>. Acesso em: 6 fev. 2013.
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DEVELOPMENT. The future we want. Rio de Janeiro, v. 17, n. 35, p. 269-332,
2012. Disponvel em: <www.uncsd2012.org>. Acesso em: 18 fev. 2013.
UNGER, R. M. O desenvolvimento do Nordeste como projeto nacional.
Braslia: SAE, 2009.
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sua gnese e sua conteno. Recife: Sudene, 1973.
BIBLIOGAFIA COMPLEMENTAR
CGEE CENTRO DE GESTO ESTUDOS ESTRATGICOS. A drylands
call for action: Declaration of Fortaleza. Braslia: CGEE, 2011. 190 p.
CAPTULO 10
A GOVERNANA DA CONVENO SOBRE DIVERSIDADE

BIOLGICA E SUA IMPLEMENTAO NO BRASIL
Jlio Csar Roma
Lidio Coradin
1 INTRODUO
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), juntamente com a Conveno-
-Quadro sobre Mudanas Climticas e a Agenda 21, um dos principais acordos
ambientais celebrados pelos pases durante a Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro
em 1992. Seus objetivos, definidos no art. 1o, so: i) a conservao da diversidade
biolgica; ii) a utilizao sustentvel de seus componentes; e iii) a repartio justa
e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos.
Assim, a CDB um tratado internacional que visa, fundamentalmente, manter
a rica diversidade de vida presente em nosso planeta, interrompendo o ritmo
acentuado de destruio e revertendo a sua perda. A Conveno reconhece pela
primeira vez no regime jurdico internacional que a conservao da diversidade
biolgica uma preocupao comum da humanidade e, ainda, que uma parte
integrante do processo de desenvolvimento. A CDB engloba todos os ecossistemas,
as espcies e os recursos genticos.
O texto base da Conveno formado por 42 artigos e dois anexos.
Adicionalmente, dois acordos suplementares buscam regulamentar e implementar
partes especficas da Conveno: o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana e o
Protocolo de Nagoya sobre Acesso a Recursos Genticos e Repartio Justa e Equitativa dos
Benefcios Derivados de sua Utilizao.1 Atualmente, a CDB contabiliza um total de
196 Partes,2 servindo como um grande acordo guarda-chuva que baliza as relaes
multilaterais, regionais e bilaterais dos pases em temas relacionados biodiversidade.
1. Por tratarem de questes especficas e terem funcionamento relativamente independente da prpria CDB
o qual ainda est em processo de implementao, no caso do Protocolo de Nagoya, cuja ratificao ainda no
foi aprovada pelo Congresso Nacional , estes Protocolos no sero tratados neste texto.
2. No contexto das convenes da ONU, o termo Partes (utilizado geralmente em maiscula) refere-se a Estados e
outras entidades com capacidade de firmar tratados, os quais expressaram seu consentimento em assumir uma obrigao
legal determinada por um tratado, e nos quais o referido tratado encontra-se vigente. No caso da CDB, as Partes so
195 pases mais a Unio Europeia. Disponvel em: <www.cbd.int>. Acesso em: jun. 2015.
O Brasil um ator importante na governana e implementao da CDB,

e tem assumido grande protagonismo em relaes multilaterais relacionadas
biodiversidade, como ocorreu, por exemplo, durante as negociaes que resultaram
na adoo do Protocolo de Nagoya na 10a Conferncia das Partes da CDB, em 2010.
Contribui para isso o fato de o pas abrigar a maior parcela da biodiversidade
mundial, estimada, de modo conservador, em pelo menos 13% de todas as formas
de vida existentes na atualidade,3 muitas das quais endmicas, isto , encontradas
exclusivamente no Brasil.
A biodiversidade engloba espcies que so fonte de uma ampla gama de
materiais, caso de madeira e fibras, de molculas utilizadas no desenvolvimento
de novos frmacos e na indstria cosmtica, assim como na alimentao humana
e animal. Adicionalmente, o material gentico de espcies nativas apresenta
amplas possibilidades de uso, como na produo de novas variedades de plantas que
so exploradas comercialmente, de modo a torn-las mais resistentes a condies
climticas extremas, caso das secas e das temperaturas elevadas, entre outros.
Deve ser enfatizado, tambm, que, alm de materiais, a biodiversidade prov outros
tipos de benefcios econmicos e sociais humanidade, muitas vezes difceis de
mensurar, como o aumento da produo agrcola resultante da polinizao por
insetos e animais vertebrados, a regulao de enchentes e de chuvas proporcionada
pela vegetao, a regulao de espcies-praga e a ciclagem de nutrientes proporcionada
por microrganismos presentes no solo.
Assim sendo, a presena de elevados nveis de biodiversidade confere ao Brasil
uma enorme vantagem comparativa, dada sua relevncia em termos econmicos
e sociais, ao ser responsvel, direta ou indiretamente, por servios ecossistmicos4
que geram parcela significativa do bem-estar das populaes humanas, em todas
as escalas geogrficas. Em termos locais, por exemplo, pode ser mencionado o
uso direto da biodiversidade realizado por comunidades extrativistas, tais como
pescadores, madeireiros, seringueiros, coletores de sementes e frutos, com graus
variados de integrao a um mercado predominantemente local. Em termos
nacionais, apenas a produo extrativa brasileira obtida a partir da coleta ou
apanha de produtos como madeiras, ltex, sementes, fibras, frutos e razes, entre
outros , sem considerar o valor de outros servios ecossistmicos cuja valorao
mais complexa ou mesmo impossvel em termos monetrios, correspondeu
a R$ 4,5 bilhes em 2013, ou cerca de 24% da produo primria florestal
3. Para uma reviso sobre o estado de conhecimento e da conservao da biodiversidade brasileira, consultar Viana et al.
(2010) e Roma et al. (2010).
4. Denominao genrica atribuda aos benefcios que as pessoas obtm da biodiversidade, segundo definio da
Avaliao Ecossistmica do Milnio (Millennium Ecosystem Assessment, 2005). Uma reviso desses benefcios,
com foco particular na agricultura, pode ser encontrada em Roma (2014).
A Governana da Conveno sobre Diversidade Biolgica e sua Implementao no Brasil | 255
naquele ano (IBGE, 2014). Em 2006, um estudo publicado pelo Banco Mundial
indicou que o comrcio global de pescados e de produtos da indstria pesqueira
marinha atingiu US$ 86,4 bilhes ao ano, 48% dos quais em valor e 57% em
quantidade, correspondentes a exportaes dos pases em desenvolvimento.
Este valor poderia ser superior em US$ 50 bilhes a.a., com perdas cumulativas
estimadas em cerca de US$ 2 trilhes em trs dcadas, caso fossem aperfeioadas
as condies de governana das pescarias marinhas em larga escala (Arnason,
Kelleher e Willmann, 2009).
Com frequncia esses benefcios advindos da biodiversidade se estendem
para alm do territrio nacional, o que gera responsabilidades do Brasil perante a
comunidade internacional, no sentido de mant-los. o caso da regulao climtica
exercida pela Amaznia brasileira, cujas florestas tropicais bombeiam grandes
volumes de gua para a atmosfera. Transportada por milhares de quilmetros, essa
gua essencial para viabilizar o cultivo de gros no centro-sul da Amrica do Sul
e tambm o abastecimento de grandes cidades da regio. Concomitantemente,
essas mesmas florestas atuam como um grande reservatrio de carbono, o qual,
se liberado em sua totalidade (como ocorre quando h desmatamento), agravaria
ainda mais o aquecimento global, com consequncias sentidas em nvel planetrio.
Cabe ressaltar que a CDB estipula que as disposies da Conveno se aplicam, a
cada Parte contratante, tanto a reas dentro dos limites de sua jurisdio nacional,
no caso de componentes da diversidade biolgica, quanto quelas localizadas fora
de seus limites, no caso de processos e atividades realizadas sob sua jurisdio e
controle (art. 4o da CDB). Estes fatos tambm geram um contexto favorvel
participao mais ativa do Brasil em questes relativas biodiversidade, tal como
mencionado anteriormente.
Este captulo tem por objetivo apresentar, em linhas gerais, os compro-
missos assumidos pelo Brasil no mbito da CDB, a estrutura de governana
da Conveno com foco particular naquela disponvel em nvel nacional , e
alguns resultados obtidos em sua implementao no Brasil. Dada a vastido de
temas relacionados CDB e complexidade da sua estrutura de governana,
tanto em nvel internacional quanto nacional, seria impossvel abrang-los aqui
de forma exaustiva. Assim sendo, so tratados apenas alguns desses, considerados
mais relevantes, em nvel federal.
Este captulo encontra-se estruturado em quatro sees, alm desta introduo.
Na segunda seo, apresentado um histrico de elaborao da CDB, enquanto
na terceira apresentada a institucionalidade para consecuo dos seus objetivos.
A quarta, por sua vez, apresenta alguns resultados relacionados sua implementao
no Brasil e, na ltima seo, so feitas consideraes finais.
2 HISTRICO DE ELABORAO DA CDB

A elaborao da CDB iniciou-se formalmente em 1987, quando, conforme deciso5 do
Conselho Governamental do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA), foi criado um Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas em Diversidade
Biolgica. Sua criao buscava consolidar, sob a forma de uma conveno, tentativas
j em curso de criao de mecanismos globais de proteo ambiental, resultantes
principalmente das ideias do movimento conservacionista.6
Esse grupo de trabalho ad hoc, cujo objetivo era harmonizar as convenes
relacionadas a essa temtica, realizou trs sesses, entre novembro de 1988 e julho
de 1990. Com base em seu relatrio, o conselho governamental do PNUMA, em
1989, estabeleceu7 o Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas Legais e Tcnicos
em Diversidade Biolgica, com mandato para negociar um instrumento legal
internacional voltado conservao e ao uso racional da diversidade biolgica.
Aps duas sesses de negociao, realizadas em 1990 e 1991, este grupo foi renomeado,
em fevereiro de 1991,8 como Comit de Negociao Intergovernamental (INC)9
para a Conveno sobre Diversidade Biolgica. O INC, por sua vez, realizou cinco
sesses de negociao entre junho de 1991 e maio de 1992. Durante a sesso final,
denominada Conferncia para Adoo do Texto Acordado da Conveno sobre
Diversidade Biolgica, foi produzido o Ato Final de Nairbi, que adotava o texto acordado
da Conveno sobre Diversidade Biolgica (SCDB, 2003). Nascia, portanto, em
Nairbi, no Qunia, em 22 de maio de 1992, a Conveno sobre Diversidade
Biolgica. Informaes detalhadas sobre todo o processo que envolveu a negociao
da CDB, bem como todas as razes e explicaes relacionadas tomada de cada
deciso, podem ser encontradas em Glowka, Burhenne-Guilmin e Synge (1994).
A abertura para assinatura dos pases deu-se em 5 de junho de 1992, durante
a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), no Rio de Janeiro, assim permanecendo at o trmino do evento,
em 14 de junho. De 15 de junho de 1992 a 4 de junho de 1993, esteve aberta
para assinatura na sede da Organizao das Naes Unidas (ONU), em Nova Iorque.
Em consonncia com o art. 36 do texto da Conveno, a CDB entrou em vigor
em 29 de dezembro de 1993,10 data correspondente a noventa dias aps o depsito
do 30o instrumento de ratificao, aceitao, aprovao ou adeso dos pases,
que ocorreu no dia 30 de setembro de 1993, com o depsito do documento de
ratificao da Monglia.
5. Deciso no 14/26 do Conselho Governamental do PNUMA.

6. Uma dessas primeiras tentativas foi a da Unio Internacional para a Conservao da Natureza (IUCN), que comeou
a pensar em uma conveno sobre diversidade biolgica ainda em 1982, durante o Congresso Mundial sobre reas
Protegidas realizado em Bali, Indonsia (SCDB. Boletim CDB Notcias, edio especial: A Conveno sobre Diversidade
Biolgica, da concepo implementao. Montreal: Secretariado da CDB, 2002).
7. Deciso 15/34 do Conselho Governamental do PNUMA.
8. Deciso 16/42 do Conselho Governamental do PNUMA.
9. Do ingls Intergovernmental Negotiating Committee.
10. Em 1995, atendendo recomendao da primeira COP, a XLIX Sesso da Assembleia da ONU proclamou o dia 29 de
dezembro como o Dia Internacional da Diversidade Biolgica, data posteriormente transferida para o dia 22 de maio.
Nessa data, ocorrem, anualmente, comemoraes relacionadas ao tema, ao redor do mundo.
Como sede da CNUMAD, o Brasil tornou-se o primeiro signatrio da CDB,

em 5 de junho de 1992. Em 3 de fevereiro de 1994, a CDB foi ratificada pelo
Congresso Nacional, e o depsito do documento de ratificao na ONU ocorreu
em 28 de fevereiro de 1994.11
3 INSTITUCIONALIDADE PARA CONSECUO DOS OBJETIVOS DA CDB

A institucionalidade concebida para o pleno funcionamento da CDB bastante
ampla, compreendendo normas e instituies que visam mediar relaes mul-
tilaterais dos pases e geram, por sua vez, reflexos na institucionalidade de cada
pas para tratar de temas relacionados biodiversidade. A seguir, apresentam-se
os componentes principais dessa institucionalidade, tanto em nvel internacional
quanto para o Brasil.
3.1 Nvel internacional

Em mbito internacional, o desenvolvimento da CDB e o monitoramento de sua
implementao ocorrem por meio de encontros peridicos das Partes, quando
so estabelecidos, entre outros, programas de trabalho e realizadas revises de
documentos, por meio de negociaes multilaterais. O texto da CDB criou espe-
cificamente alguns mecanismos institucionais para viabilizar a sua implementao
em mbito global, entre os quais se destacam a Conferncia das Partes (COP), o
rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico, Tcnico e Tecnolgico (SBSTTA)
e o Secretariado, detalhados a seguir. Outro ponto chave para a implementao da
CDB diz respeito criao de um mecanismo financeiro, que tem como objetivo
viabilizar a concesso de recursos financeiros aos pases em desenvolvimento, a
fim de permitir que todos os pases possam se engajar nos objetivos previstos no
mbito da Conveno.
3.1.1 Conferncia das Partes (COP)

A COP, principal rgo decisrio da Conveno, foi estabelecida por meio do art. 23
do texto base da CDB com o objetivo de orientar e monitorar a sua implementao.
composta por representantes de todas as Partes, bem como por observadores de
governos interessados, mas que no so Partes,12 representantes de empresas e de
organizaes no governamentais (ONGs). As reunies da COP ocorrem a cada
dois anos, com durao de duas semanas, e tm a misso de avaliar o progresso
na implementao, considerar a necessidade de ajustes e o estabelecimento de
Protocolos, emendas ou anexos ao texto base, e deliberar sobre programas de
trabalho para atingir os objetivos da Conveno. A COP atua tambm na adoo do
oramento, nos relatrios nacionais, no estabelecimento de rgos subsidirios,
especialmente de consultoria cientfica e tcnica necessrios implementao da
CDB, na orientao do mecanismo financeiro, entre outros.
11. Ver subseo 3.2.1, sobre o marco legal da CDB em nvel nacional.
12. Isto , que no so signatrios da Conveno ou que nunca a ratificaram, como o caso dos Estados Unidos da Amrica.
As negociaes conduzidas no mbito das COPs resultam em Decises,

aprovadas pelas Partes. Tais decises das COPs, sempre consensuais entre as Partes,
representam mandatos para que estas, apoiadas pelo Secretariado da CDB, imple-
mentem a Conveno. As reunies das COPs so realizadas em Montreal, sede do
Secretariado da CDB ou em um pas Parte, mediante candidatura e aprovao das
Partes. At o momento foram realizadas doze sesses ordinrias da COP, sendo
que a COP 1 foi realizada em Nassau, Bahamas, em 1994, a COP 8 em Curitiba,
Brasil, em 2008, e a mais recente (COP 12, outubro de 2014) foi realizada em
Pyeongchang, Coreia do Sul. Desde a realizao da primeira COP at a finalizao
da COP 12 j foram aprovadas 367 Decises (box 1).
De modo a facilitar os trabalhos, dado o grande nmero de Partes e de
outras instituies participantes na condio de observadoras, e dos inmeros
temas abordados em cada reunio, as COPs envolvem diferentes nveis de discusso.
O maior e mais importante a Plenria, que presidida pelo Presidente da COP,
normalmente um ministro da rea ambiental do pas sede. A Plenria decide sobre
os temas aprovados pelos Grupos de Trabalho, assuntos organizacionais, a exemplo
da eleio do bureau (mesa diretiva), avalia os relatrios de rgos subsidirios,
alm de adotar o relatrio da reunio juntamente com todas as decises tomadas
durante a COP, incluindo o oramento.
A maior parte dos trabalhos da COP so conduzidos por dois Grupos de
Trabalho (GTs), que tratam de um conjunto especfico de questes da agenda.
Nesses grupos, as Partes, a partir de documentos preparados pelo Secretariado e de
intervenes dos seus representantes, negociam e elaboram decises preliminares,
a serem consideradas pela plenria. Caso haja consenso, um texto preliminar
elaborado pelo presidente do GT e submetido plenria. Se restarem diferenas
significativas entre as abordagens, o presidente constituir os chamados Grupos
de Contato ou de Amigos do Presidente, os quais podero ser abertos a todos ou
restritos a apenas algumas das Partes. Nas situaes em que h maior dificuldade
para obteno de consenso, a negociao realizada diretamente em plenrio.
Alm da reunio principal da COP, ocorrem tambm diversos eventos paralelos,
dos quais o mais relevante o chamado Segmento Ministerial ou de Alto Nvel, em
que ministros de Estado se renem para tratar de questes polticas consideradas
chave na agenda de cada COP. Este segmento presidido pelo ministro ambiental
do pas anfitrio, que responsvel tambm pela escolha das questes a serem
discutidas. H tambm uma srie de outros eventos organizados pelas Partes ou
mesmo por instituies observadoras, os chamados side events, em que organizaes
governamentais, ONGs e instituies de pesquisa, entre outras, apresentam
resultados de seus trabalhos ou mobilizam a ateno da imprensa e do pblico para
questes especficas. Um maior detalhamento sobre o funcionamento da COP e
de seus diversos mecanismos pode ser obtido em Gross, Johnston e Barber (2005).
No box 1, so apresentados alguns dos resultados mais relevantes obtidos nas doze
COPs da Conveno sobre Diversidade Biolgica realizadas at o momento.
BOX 1
Resultados mais relevantes obtidos nas Conferncias das Partes da Conveno sobre
Diversidade Biolgica
Nmero de
Data e local de realizao Pontos de destaque
decises
COP 1, de novembro a dezembro Estabelecimento do mecanismo de intermediao da Conveno, com vistas a
13
de 1994, Nassau, Bahamas promover e facilitar a cooperao tcnica e cientfica (Deciso I/7).
Estabelecimento de Grupo de Trabalho ad hoc de Composio Aberta para
COP 2, novembro de 1995, Coordenar um Processo Negociador, com vistas a desenvolver um Protocolo
23
Jacarta, Indonsia sobre Biossegurana (Deciso II/5); aprovao pelo segmento ministerial do
Mandato de Jacarta sobre Biodiversidade Marinha e Costeira.
Aprovao de Memorando de Entendimento entre a COP/CDB e o Conselho do
GEF para operar o mecanismo financeiro da CDB (Deciso III/8); estabelecimento
COP 3, novembro de 1996,
27 do Programa de Trabalho sobre Biodiversidade Agrcola, tambm chamada de
Buenos Aires, Argentina
agrobiodiversidade (Deciso III/11); estabelecimento de um processo intersessional
para implementao do art. 8o (j) (Deciso III/14).
Estabelecimento da iniciativa global em taxonomia (Deciso IV/1); estabelecimento
do Programa de guas Interiores (Deciso IV/4); estabelecimento do Programa de
COP 4, maio de 1998, Bra-
19 Biodiversidade Marinha e Costeira (Deciso IV/5); estabelecimento do Programa
tislava, Repblica Eslovaca
de Florestas (Deciso IV/7); estabelecimento de um grupo de trabalho aberto
intersessional para a implementao do art. 8o (j) (Deciso IV/9).
Primeira Reunio Extraordinria
da COP, fevereiro de 1999,
3 Adoo do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (Deciso EM 1/3).
Cartagena, Colmbia, e janeiro
de 2000, Montreal, Canad
COP 5, maio de 2000, Nairbi, Estabelecimento do Programa de Trabalho sobre Terras Secas e Submidas
29
Qunia (Deciso V/23).
Estabelecimento de Programa de Trabalho sobre Iniciativa Global em Taxonomia
(Deciso VI/8); adoo da Estratgia Global para Conservao de Plantas (GSPC)
(Deciso VI/9); estabelecimento do Programa de Trabalho sobre Comunicao,
Educao e Conscientizao Pblica (Deciso VI/19); adoo das Diretrizes
COP 6, abril de 2002, Haia,
32 Orientadoras sobre Espcies Exticas Invasoras que Ameaam Ecossistemas,
Holanda
Hbitats ou Espcies (Deciso VI/23); adoo das Diretrizes de Bonn sobre Acesso
aos Recursos Genticos e Repartio Justa e Equitativa dos Benefcios Derivados
dos Uso dos Recursos Genticos (Deciso VI/24); adoo do Plano Estratgico
para a Conveno sobre Diversidade Biolgica 2002-2010 (Deciso VI/26).
Adoo dos Princpios de Addis Abeba para o Uso Sustentvel da Biodiversidade
(Deciso VII/12); endosso das Diretrizes Voluntrias de Akw Kon para Avaliao
de Impactos Culturais, Ambientais e Sociais em Comunidades Indgenas e Locais
(Deciso VII/16); estabelecimento do Programa de Trabalho sobre Biodiversidade
COP 7, fevereiro de 2004,
36 de Montanhas (Deciso VII/27); estabelecimento do Programa sobre reas
Kuala Lumpur, Malsia
Protegidas (Deciso VII/28); estabelecimento do Programa de Transferncia
de Tecnologia e Cooperao (Deciso VII/29); estabelecimento do Grupo de
Trabalho ad hoc de Composio Aberta sobre a Reviso da Implementao da
Conveno WGRI (Deciso VII/30).
Estabelecimento do Programa de Trabalho sobre Biodiversidade de Ilhas (Deciso
COP 8, maro de 2006,
34 VIII/1); aprovao, no mbito do Programa de Agrobiodiversidade, da Iniciativa
Curitiba, Brasil
Transversal sobre Biodiversidade para Alimentao e Nutrio (Deciso VIII/23).
Adoo dos critrios cientficos para identificar reas marinhas significativas
COP 9, maio de 2008, Bonn, que necessitam de proteo (Deciso IX/20); adoo de orientao cientfica
36
Alemanha para a designao de redes representativas de reas marinhas protegidas
(Deciso IX/20).
(Continua)
(Continuao)
Nmero de
Data e local de realizao Pontos de destaque
decises
Adoo do Protocolo de Nagoya sobre Acesso aos Recursos Genticos e
a Repartio Justa e Equitativa dos Benefcios Derivados da sua Utilizao
COP 10, outubro de 2010, (Deciso X/1); adoo do Plano Estratgico para Biodiversidade 2011-2020,
47
Nagoya, Japo incluindo as Metas de Aichi para Biodiversidade (Deciso X/2); estabelecimento
de Grupo de Peritos sobre Biodiversidade para Erradicao da Pobreza e
Desenvolvimento (Deciso X/6).
Deciso por um aumento substancial nos fundos totais relacionados
implementao do Plano Estratgico para a Biodiversidade 2011-2020, com o
COP 11, outubro de 2012,
33 estabelecimento de metas para dobrar os fluxos totais de recursos financeiros
Hyderabad, ndia
internacionais relacionados biodiversidade para pases em desenvolvimento
at 2015, pelo menos mantendo este nvel at 2020 (Deciso XI/4).
COP 12, outubro de 2014,
Estabelecimento de Grupo de Especialistas Tcnicos ad hoc Sobre Biologia
Pyeongchang, Repblica 35
Sinttica (Deciso XII/24).
da Coreia
Fonte: Secretariado da CDB. Disponvel em: <https://www.cbd.int/>.
3.1.2 Secretariado
Criado por meio do art. 24 da CDB, o Secretariado da Conveno sobre Diversidade
Biolgica (SCBD) o rgo administrativo da Conveno. Tem como funes prin-
cipais organizar reunies, entre as quais as sesses da COP, preparar relatrios, auxiliar
pases-membros na implementao dos vrios programas de trabalho, assegurar a coor-
denao com outros organismos internacionais pertinentes e disseminar informaes.
A cada ano o Secretariado elabora centenas de documentos para as reunies da COP e
de seus rgos subsidirios, alm de organizar dezenas de reunies internacionais, que
vo desde reunies de especialistas at as reunies bienais da COP.
O Secretariado ligado institucionalmente ao Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA) e liderado por um Secretrio Executivo, sediado
em Montreal, Canad. Desde janeiro de 2012, a posio de Secretrio Executivo
da CDB vem sendo exercida pelo brasileiro Braulio Ferreira de Souza Dias.13
3.1.3 rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico, Tcnico e Tecnolgico (SBSTTA)

Institudo por meio do art. 25 da Conveno, o rgo Subsidirio de Assessora-
mento Cientfico, Tcnico e Tecnolgico (SBSTTA) foi criado como uma instncia
de assessoramento cientfico, tcnico e tecnolgico Conferncia das Partes e
aos seus demais rgos subsidirios, no que se refere implementao da CDB.
Tem carter multidisciplinar e composto por representantes governamentais das
Partes, de observadores de governos que no so Parte, da comunidade cientfica
e de outras organizaes julgadas relevantes, com competncias nos campos de
13. Professor universitrio com PhD em zoologia, Braulio Dias exerceu diversos cargos diretivos em instituies governamentais
brasileiras ao longo de mais de duas dcadas, sendo os ltimos o de diretor do Departamento de Conservao da Biodiversidade
e o de Secretrio de Biodiversidade e Florestas, ambos do Ministrio do Meio Ambiente do Brasil.
especializao pertinentes. responsvel por anlises e avaliaes prvias dos

documentos que sero submetidos COP, com vistas a oferecer subsdios tcnicos
que facilitem as negociaes e a implementao da Conveno.
Devido ao aumento do volume de trabalho, o SBSTTA assumiu um papel
cada vez mais relevante nas negociaes preparatrias que antecedem s reunies
da COP. Como resultado, o SBSTTA tornou-se gradativamente um rgo mais
poltico do que tcnico, com o trabalho tcnico mais substancial sendo delegado
ao Secretariado e a uma srie de grupos ad hoc, o que inclui tanto grupos tcnicos
de especialistas quanto grupos de trabalho (Gross, Johnston e Barber, 2005).
At o momento, o SBSTTA reuniu-se dezoito vezes e produziu um total
de 193 recomendaes para a Conferncia das Partes,14 algumas das quais foram
completamente endossadas por esta, o que as transformou em Decises da COP.
Outras recomendaes foram parcialmente adotadas e muitas outras foram
utilizadas aps sofrerem modificaes.
3.1.4 Mecanismo financeiro

Alm dos mecanismos institucionais anteriormente descritos, o texto da CDB, em
seu art. 21, determinou o estabelecimento de um mecanismo financeiro, que seria
responsvel pelo provimento, por meio de doao ou de concesses das Partes, de
recursos a serem utilizados pelas Partes em desenvolvimento na implementao
das obrigaes previstas no mbito da CDB. Ficou determinado, tambm, que o
mecanismo deveria operar sob a autoridade e a orientao da COP, e a ela responder.
Conforme previsto no art. 39 da CDB, o Fundo para o Meio Ambiente
Mundial (GEF)15 atuou interinamente como operador do mecanismo financeiro
desde a entrada em vigncia da Conveno at a sua COP 3, realizada em 1996, em
Buenos Aires. quela ocasio, a Deciso III/8 da COP ratificou definitivamente o
GEF como a estrutura institucional que operaria o mecanismo financeiro da CDB.
O GEF foi criado em outubro de 1991 como um programa piloto para
auxiliar na proteo ambiental mundial e promover o desenvolvimento econmico
sustentvel, com nfase em um meio ambiente saudvel. Alm da CDB, atualmente
o GEF atua como mecanismo financeiro da Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana do Clima (UNFCCC), da Conveno de Estocolmo sobre Poluentes
Orgnicos Persistentes (POPs), da Conveno das Naes Unidas de Combate
Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca (UNCCD) e da Conveno de
Minamata sobre Mercrio.16
14. Ver mais informaes em: <www.cbd.int>. Acesso em: out. 2014.
15. A sigla GEF refere-se ao nome em ingls da instituio, Global Environment Facility.
16. Ver Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF). Disponvel em: <www.thegef.org>. Acesso em: out. 2014.
O memorando de entendimento entre a Conferncia das Partes e o Conselho

do GEF, que prov as bases legais e define os papis e as responsabilidades de cada
uma das duas instituies, encontra-se contido na Deciso III/8. Este relacionamento
compreende cinco reas principais: i) proviso de aconselhamento; ii) relatos do
Conselho do GEF; iii) monitoramento e avaliao; iv) determinao das necessidades
de recursos; e v) colaborao entre os secretariados.
Desde sua criao, o GEF concedeu US$ 13,5 bilhes em doaes (correspondentes
a recursos obtidos tanto de pases desenvolvidos quanto em desenvolvimento) e
alavancou US$ 65 bilhes em cofinanciamento, para 3.900 projetos implantados em
mais de 165 pases em desenvolvimento, em atividades relacionadas biodiversidade,
s mudanas climticas, s guas internacionais, s reas degradadas, s substncias
qumicas e aos resduos, no contexto de projetos e programas de desenvolvimento.
O total de projetos aprovados para o Brasil foi de aproximadamente US$ 520 milhes,
os quais alavancaram recursos de contrapartida da ordem de US$ 1,7 bilho.
A rea focal de biodiversidade foi a maior beneficiria dos recursos do GEF
destinados ao pas at o momento, com cerca de US$ 195 milhes de doaes e
US$ 540 milhes em recursos de contrapartida.17
3.1.5 Grupo de Trabalho sobre Reviso e Implementao da CDB

Em 2002, durante a COP 6, realizada em Haia, na Holanda, as Partes da CDB
adotaram a Deciso VI/26, que trata do Plano Estratgico para a CDB (2002-2010), com
o compromisso de realizar uma implementao mais efetiva e coerente dos objetivos
da Conveno, com vistas a alcanar, at 2010, uma significante reduo na atual
taxa de perda de biodiversidade. A meta de 2010 foi posteriormente endossada pela
Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em seu plano de implementao.
Em 2004, reconhecendo que para alcanar a meta de 2010, bem como para
revisar os impactos e a efetividade dos processos existentes no mbito da Conveno,
a exemplo das reunies da COP, do SBSTTA, dos Pontos Focais Nacionais e do
Secretariado, seriam necessrios processos mais eficazes de avaliao, relatrios e
reviso de implementao da Conveno e do Plano Estratgico, a COP 7 adotou
a Deciso VII/30, pargrafo 23, estabelecendo um Grupo de Trabalho ad hoc de
Composio Aberta sobre a Reviso da Implementao da Conveno (WGRI).
As decises tomadas pelo WGRI so submetidas s Conferncias das Partes
para considerao e adoo. At o momento, foram realizadas cinco reunies do
Grupo de Trabalho: 2005 em Montreal; 2007 em Paris; 2010 em Nairbi; e 2012
e 2014 em Montreal.
17. Ver nota de rodap no 16.

3.2 Nvel nacional

A implementao da CDB em nvel nacional envolveu a criao de normas e
regulamentos legais, o estabelecimento de pontos focais nacionais e o envolvimento
direto de instituies, conforme tratado a seguir.
3.2.1 Marco legal

No que se refere ao marco legal, a trajetria de implementao da CDB foi iniciada
com a aprovao do texto da Conveno pelo Congresso Nacional, o que ocorreu
por meio do Decreto Legislativo no 2, de 3 de fevereiro de 1994,18 seguida da
deposio do instrumento de ratificao da Conveno junto sede das Naes
Unidas, em Nova Iorque, em 28 de fevereiro de 1994. Com isso, a CDB passou
a vigorar para o Brasil a partir de 29 de maio de 1994, conforme previsto em seu
art. 36. Posteriormente, o Decreto no 2.519, de 16 de maro de 1998, promulgou
a CDB, com a determinao presidencial para que essa fosse integralmente
executada no Brasil, tal como previsto em seu texto original, que seguiu apensado
ao referido Decreto.
O Decreto no 1.354, de 29 de dezembro de 1994, instituiu o Programa
Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio) no mbito do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), com o objetivo de promover parceria entre o poder pblico e
a sociedade civil na conservao da diversidade biolgica, utilizao sustentvel de
seus componentes e a repartio justa e equitativa dos benefcios dela decorrentes,
em consonncia com aqueles previstos na CDB. A fim de coordenar, acompanhar
e avaliar as aes desenvolvidas no mbito do Pronabio, o mesmo decreto criou a
Comisso Coordenadora do Pronabio, que tinha, entre suas competncias: deliberar
sobre as diretrizes gerais do programa, fixar prioridades de pesquisa, promover a
conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica, estabelecer critrios
gerais de aceitao, selecionar projetos de pesquisa e aprovar os projetos a serem
financiados. Assim, conforme observam Dias et al. (2008), a criao da comisso
coordenadora do Pronabio representou o lanamento da base legal para o desenvol-
vimento de diretrizes para a elaborao de uma poltica nacional de biodiversidade
e tambm o embrio de um frum nacional sobre biodiversidade.
A Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), estabelecendo normas e critrios
para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao. O SNUC
abrange o conjunto de unidades de conservao federais, estaduais e municipais,
dividindo-as em dois grandes grupos: Unidades de Proteo Integral (PI), cujo
objetivo bsico preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto de
seus recursos naturais; e Unidades de Uso Sustentvel (US), cujo objetivo principal
18. Publicado no Dirio Oficial da Unio, seo 1 (p. 1693), em 4 de fevereiro de 1994.
compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos

seus recursos naturais. Assim, embora essa lei tenha sido criada como forma de
regulamentar o art. 225, 1o, incisos I, II, III e IV da Constituio Federal de
1988, que precede a CDB, encontra-se em perfeita consonncia com os objetivos
da Conveno. Em 2007, a Lei no 11.516 criou na estrutura do MMA o Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), como rgo gestor
das unidades de conservao (UCs) federais.
A Medida Provisria (MP) no 2.126-11, de 26 de abril de 2001, regulamentou
os arts. 1o, 8o, alnea j, 10, alnea c, 15 e 16, alneas 3 e 4 da CDB, no que dizia
respeito ao acesso ao patrimnio gentico, proteo e ao acesso ao conhecimento
tradicional associado, repartio de benefcios, ao acesso tecnologia e trans-
ferncia de tecnologia para a conservao e utilizao da biodiversidade brasileira.
A mesma MP criou tambm o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGen),
no mbito do MMA, o qual se encontra detalhado mais adiante.19
O Decreto n 4.339, de 22 de agosto de 2002, instituiu princpios e diretrizes
para a implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade, com a participao
dos governos federal, distrital, estaduais e municipais e da sociedade civil.
Como mencionado no anexo do referido decreto, os princpios derivam daqueles
estabelecidos na CDB e na Declarao do Rio, ambas lanadas durante a CNUMAD
no Rio de Janeiro, em 1992, na Constituio Federal e na legislao ambiental
vigente sobre a matria.
Esses princpios e diretrizes tm como objetivo geral a promoo, de forma
integrada, da conservao da biodiversidade e da utilizao sustentvel de seus
componentes, com a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da
utilizao dos recursos genticos, de componentes do patrimnio gentico e dos
conhecimentos tradicionais associados a esses recursos. Para a implementao de
seus princpios e diretrizes, foram estabelecidos sete componentes, a saber:
Componente 1 Conhecimento da Biodiversidade: congrega diretrizes
voltadas gerao, sistematizao e disponibilizao de informaes que
permitam conhecer os componentes da biodiversidade do pas e que
apoiem a gesto da biodiversidade, bem como diretrizes relacionadas
produo de inventrios, realizao de pesquisas ecolgicas e realizao
de pesquisas sobre conhecimentos tradicionais.
Componente 2 Conservao da Biodiversidade: engloba diretrizes
destinadas conservao in situ e ex situ de variabilidade gentica, de
ecossistemas, incluindo os servios ambientais, e de espcies, particu-
larmente daquelas ameaadas ou com potencial econmico, bem como
19. Ver subseo 3.2.4, sobre rgos colegiados.

diretrizes para implementao de instrumentos econmicos e tecnolgicos

em prol da conservao da biodiversidade.
Componente 3 Utilizao Sustentvel dos Componentes da Biodiversidade:
rene diretrizes para a utilizao sustentvel da biodiversidade e da
biotecnologia, incluindo o fortalecimento da gesto pblica, o estabele-
cimento de mecanismos e instrumentos econmicos, e o apoio a prticas
e negcios sustentveis que garantam a manuteno da biodiversidade
e da funcionalidade dos ecossistemas, considerando no apenas o valor
econmico, mas tambm os valores sociais e culturais da biodiversidade.
Componente 4 Monitoramento, Avaliao, Preveno e Mitigao de
Impactos sobre a Biodiversidade: engloba diretrizes para fortalecer os
sistemas de monitoramento, avaliao, preveno e mitigao de impactos
sobre a biodiversidade, bem como para promover a recuperao de ecossistemas
degradados e de componentes da biodiversidade sobre-explotados.
Componente 5 Acesso aos Recursos Genticos e aos Conhecimentos
Tradicionais Associados e Repartio de Benefcios: alinha diretrizes que
promovam o acesso controlado, com vistas agregao de valor mediante
pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico, e a distribuio dos
benefcios gerados pela utilizao dos recursos genticos, dos componentes
do patrimnio gentico e dos conhecimentos tradicionais associados,
de modo que sejam compartilhados, de forma justa e equitativa, com a
sociedade brasileira e, inclusive, com os povos indgenas, os quilombolas
e outras comunidades locais.
Componente 6 Educao, Sensibilizao Pblica, Informao e
Divulgao sobre Biodiversidade: define diretrizes para a educao
e sensibilizao pblica e para a gesto e divulgao de informaes
sobre biodiversidade, com a promoo da participao da sociedade,
inclusive dos povos indgenas, quilombolas e outras comunidades locais,
no respeito conservao da biodiversidade, utilizao sustentvel de
seus componentes e repartio justa e equitativa dos benefcios derivados
da utilizao de recursos genticos, de componentes do patrimnio
gentico e de conhecimento tradicional associado biodiversidade.
Componente 7 Fortalecimento Jurdico e Institucional para a Gesto
da Biodiversidade: sintetiza os meios de implementao da poltica; apresenta
diretrizes para o fortalecimento da infraestrutura, para a formao e
fixao de recursos humanos, para o acesso tecnologia e transferncia
de tecnologia, o estmulo criao de mecanismos de financiamento,
o fortalecimento do marco legal, a integrao de polticas pblicas e a
cooperao internacional (Brasil, 2006).
O Decreto n o 4.703, de 21 de maio de 2003, que revogou o Decreto

no 1.354, ampliou os objetivos do Pronabio, de modo a harmoniz-lo com o
Decreto no 4.339, de 2002. Alm disso, renomeou a ento comisso coordenadora
do Pronabio, que passou a ser denominada Comisso Nacional de Biodiversidade
(Conabio), detalhada no item relativo s instituies.
O Decreto no 5.092, de 21 de maio de 2004, definiu regras para a identificao
de reas prioritrias para a conservao, utilizao sustentvel e repartio dos
benefcios da biodiversidade, as quais devem ser institudas por portaria do MMA.
Logo em seguida, a Portaria MMA no 126, de 27 de maio de 2004, reconheceu
como reas prioritrias para efeito de formulao de polticas pblicas, programas,
projetos e atividades sob a responsabilidade do governo federal aquelas contidas no
Mapa das reas Prioritrias para a Conservao, Utilizao Sustentvel e Repartio
dos Benefcios da Biodiversidade Brasileira, que havia sido publicado pelo MMA
em novembro de 2003 e reeditado em maio de 2004.
A Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006, disps sobre a gesto de florestas
pblicas para produo sustentvel, instituiu o Servio Florestal Brasileiro (SFB)
na estrutura do MMA e criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
(FNDF). Entre os princpios da gesto de florestas pblicas listados na referida
lei, encontram-se a proteo de ecossistemas, do solo, da gua, da biodiversidade
e valores culturais associados, alm do estabelecimento de atividades voltadas para
o uso eficiente e racional de florestas, ou seja, em consonncia com os princpios
e objetivos da CDB.
A Lei no 13.123, de 20 de maio de 2015, por sua vez, dispe sobre o acesso
ao patrimnio gentico, sobre a proteo e o acesso ao conhecimento tradicional
associado e sobre a repartio de benefcios para conservao e uso sustentvel da
biodiversidade. A referida lei, que revogou a MP no 2.186-16, de 23 de agosto de
2001, assim um importante marco para que se cumpra o terceiro objetivo da
CDB, que a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao
dos recursos genticos.
Outras leis ambientais guardam relao direta com a implementao dos
objetivos da CDB no Brasil, embora no faam meno explcita a esta finalidade.
Um exemplo a Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que disps sobre a
utilizao e proteo da vegetao nativa da Mata Atlntica, bioma que, alm de
apresentar elevados nveis de biodiversidade e endemismo de espcies, sofreu o
maior desmatamento e fragmentao da vegetao entre todos os biomas terrestres
brasileiros. Outro exemplo a Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012, conhecida
como novo Cdigo Florestal ou Lei da Proteo da Vegetao Nativa, com normas
gerais sobre a proteo da vegetao, das reas de preservao permanente, das
reas de reserva legal, bem como explorao florestal, suprimento de matria-prima
florestal, controle da origem dos produtos florestais e controle e preveno dos
incndios florestais, com instrumentos econmicos e financeiros para o alcance

de seus objetivos. Um avano dessa lei foi a criao do Cadastro Ambiental Rural
(CAR), registro pblico eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para todos os
imveis rurais. Este tem por objetivo integrar informaes ambientais das propriedades
e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento,
planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento.
No box 2, so apresentadas algumas das principais normas relacionadas
implementao dos objetivos da CDB no Brasil. Para uma viso mais completa da
legislao ambiental brasileira, recomenda-se a leitura de Ganem (2013).
BOX 2
Resumo de algumas das principais normas relacionadas implementao dos objetivos
da CDB no Brasil
Norma Ementa
Dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, sobre a proteo e o
Lei no 13.123, de 20 de maio de 2015 acesso ao conhecimento tradicional associado e sobre a repartio de
benefcios para conservao e uso sustentvel da biodiversidade.
Cria o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio),
Lei no 11.516, de 22 de agosto de 2007
como rgo gestor das UCs federais.
Institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap), seus
Decreto no 5.758, de 13 de abril de 2006
princpios, diretrizes, objetivos e estratgias.
Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para produo sustentvel,
Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006 institui o Servio Florestal Brasileiro (SFB) na estrutura do MMA e cria o
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF).
Reconhece como reas prioritrias para a conservao, utilizao
sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade brasileira,
Portaria MMA no 126, de 27 de maio de 2004
aquelas integrantes de mapa publicado pelo MMA em novembro de
2003 e reeditado em maio de 2004.
Define as regras para a identificao de reas prioritrias para a conservao,
Decreto no 5.092, de 21 de maio de 2004
utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade.
Amplia os objetivos do Pronabio e renomeia a ento comisso
Decreto no 4.703, de 21 de maio de 2003 coordenadora do Pronabio, que passou a ser denominada como
Comisso Nacional da Biodiversidade (Conabio).
Institui princpios e diretrizes para a implementao da Poltica Nacional
Decreto no 4.339, de 22 de agosto de 2002 da Biodiversidade, com a participao dos governos federal, estaduais
e municipais e da sociedade civil.
Dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, a proteo e o acesso
Medida Provisria n o 2.186-16, de 23
ao conhecimento tradicional associado, a repartio de benefcios e o
de agosto de 2001 (Revogada pela Lei
acesso tecnologia e transferncia de tecnologia para sua conservao
no 13.123, de 2015)
e utilizao.
Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000
(SNUC).
Decreto no 2.519, de 16 de maro de 1998 Promulga a CDB.
Decreto no 1.354, de 29 de dezembro de Institui o Programa Nacional de Diversidade Biolgica (Pronabio) no
1994 (revogado pelo Decreto no 4.703, de mbito do Ministrio do Meio Ambiente e cria a Comisso Coordenadora
21 de maio de 2003) do Pronabio.
Decreto Legislativo no 2, de 3 de fevereiro
Aprova o texto da CDB.
de 1994
3.2.2 Pontos Focais Nacionais

Pontos focais da CDB so pessoas designadas por um governo para representar a Parte
no intervalo entre as COPs em assuntos rotineiros com o Secretariado, relacionados
Conveno. Isso inclui atividades como comunicaes, disseminao da informao,
representao em reunies, resposta a solicitaes diversas, colaborao com outros
grupos de atores, monitoramento, promoo e/ou facilitao da implementao
nacional da Conveno (SCDB, 2009).
Cada Parte da CDB estabelece pelo menos um Ponto Focal Nacional (PFN)
para a Conveno sobre Diversidade Biolgica. Normalmente, o ponto focal
primrio nomeado por uma alta autoridade governamental, tal como o Ministro
de Estado do Meio Ambiente, para agir como conexo com a Conveno, seus
rgos e as equipes, ministrios e outros grupos de uma Parte. Em complementao
ao PFN primrio, pontos focais adicionais podem ser nomeados para funes
especficas, seguindo decises da COP.
A funo de ponto focal nacional primrio no Brasil cabe ao Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE). Dentro do rgo, a funo compartilhada pela chefia
da Diviso do Meio Ambiente (Dema), localizada em Braslia, e pelo embaixador
representante do Brasil na delegao permanente para as organizaes internacionais
localizadas em Montreal, Canad. O Brasil apresenta ainda pontos focais nacionais20
para as seguintes estruturas da CDB: Acesso e Repartio de Benefcios (MRE/Dema),
Estratgia Global para a Conservao de Plantas (Instituto de Pesquisas Jardim
Botnico do Rio de Janeiro), Iniciativa Global de Taxonomia (dois pontos focais,
sendo um do Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro e outro do
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao MCTI), Programa de Trabalho
sobre reas Protegidas (MMA), Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
(MRE como PFN e tambm da plataforma de compartilhamento de informaes
sobre biossegurana), Protocolo de Nagoya sobre Acesso e Repartio de Benefcios
(MRE como PFN e MMA/CGEN como autoridade nacional competente).
3.2.3 Instituies
Diversas instituies do governo federal compem a estrutura de governana da
CDB no Brasil, tanto internamente quanto nas relaes com as outras Partes.
Para entender essa estrutura, inicialmente necessrio fazer referncia
Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, a qual dispe sobre a organizao da Presidncia
da Repblica e dos ministrios.
Com base nessa lei, vemos que so de competncia do MRE, entre outras,
a poltica internacional, a participao nas negociaes comerciais, econmicas,
20. Ver CDB national focal points, disponvel em: <www.cbd.int>. Acesso em: nov. 2015.
tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras, programas de cooperao

internacional e o apoio a delegaes, comitivas e representaes brasileiras em
agncias e organismos internacionais e multilaterais.
A estrutura organizacional do MRE encontra-se detalhada na Portaria MRE
no 212, de 30 de abril de 2008, e no Decreto no 7.304, de 22 de setembro de 2010.
Segundo estes, o tema meio ambiente est subordinado ao Departamento de Meio
Ambiente e Temas Especiais (DME), o qual conta, por sua vez, com uma Dema,
citada anteriormente como ponto focal primrio da CDB no Brasil. Dessa forma,
cabe a diplomatas do MRE, particularmente da Dema, devidamente acreditados
perante o secretariado da CDB e assessorados por outros delegados (usualmente
tcnicos) de instituies brasileiras relacionadas ao tema, a misso de representar
oficialmente o Brasil em negociaes durante as Conferncias das Partes (COPs)
e outros mecanismos polticos da Conveno sobre Diversidade Biolgica.
Ainda de acordo com a Lei no 10.683/2003, entre as competncias do Ministrio
do Meio Ambiente est a poltica de preservao, conservao e utilizao
sustentvel de ecossistemas, e biodiversidade e florestas , que espelha os objetivos da
CDB. Para cumprir essa atribuio, o MMA conta em sua estrutura organizacional,
definida pelo Decreto no 6.101, de 26 de abril de 2007, com a Secretaria de
Biodiversidade e Florestas (SBF), a qual, por sua vez, encontra-se estruturada em
quatro Departamentos,21 a saber: de Conservao da Biodiversidade, de Florestas,
de reas Protegidas, e do Patrimnio Gentico. SBF/MMA e a seus depar-
tamentos atribuda uma extensa lista de competncias, que abrange, seno
todos, a maioria dos compromissos assumidos pelo Brasil no mbito da CDB.
Nessas competncias, incluem-se atividades de proposio de polticas pblicas,
normas, programas e projetos; o acompanhamento tcnico da execuo destes
ltimos; o fornecimento de subsdios tcnicos e a atuao como secretaria da
Comisso Nacional de Biodiversidade; a coordenao, ampliao e consolidao
do Sistema Nacional de Unidades de Conservao e outras modalidades de reas
especialmente protegidas; a proteo e a recuperao de espcies da flora, da fauna e
de microrganismos ameaados de extino; a conservao, valorizao e a promoo
do conhecimento e do uso sustentvel dos componentes da agrobiodiversidade;
a preveno da introduo, o monitoramento, o controle e a erradicao de espcies
exticas invasoras; o acesso ao patrimnio gentico e ao conhecimento tradicional
associado; o apoio Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) na
formulao de polticas e normas, particularmente no que diz respeito aos organismos
geneticamente modificados e s espcies exticas invasoras, entre muitas outras.
21. No momento, encontra-se em curso uma reestruturao de alguns departamentos da Secretaria de Biodiversidade
e Florestas do MMA, caso do Departamento de Conservao da Biodiversidade, que passar a ser denominado
Departamento de Espcies, e do Departamento de Florestas, que se tornar Departamento de Ecossistemas.
O Servio Florestal Brasileiro (SFB), por sua vez, foi institudo na estrutura
do MMA com a finalidade de atuar exclusivamente na gesto de florestas pblicas,
por meio da Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006. Entre as competncias do SFB,
encontra-se a de estimular e fomentar a prtica de atividades florestais sustentveis
madeireira, no madeireira e de servios florestais, em consonncia com o objetivo
de promover o uso sustentvel da biodiversidade contido na CDB. Um maior
detalhamento da atuao do SFB na gesto das florestas pblicas para a produo
sustentvel pode ser encontrado em Silva e Sambuichi (captulo 8 do presente livro).
Alm das entidades mencionadas anteriormente, o MMA apresenta em sua
estrutura organizacional quatro autarquias, trs das quais diretamente relacionadas
implementao da CDB no Brasil. So elas: o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) e o Instituto de Pesquisas Jardim
Botnico do Rio de Janeiro (JBRJ).22
O Ibama foi criado por meio da Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989,
como resultado da fuso de quatro instituies setoriais: o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF) e a Superintendncia do Desenvolvimento da
Pesca (Sudepe), vinculados ao ento Ministrio da Agricultura; a Superintendncia
da Borracha (Sudhevea), vinculada ao Ministrio da Indstria e do Comrcio; e
a Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), que havia sido criada em 1973
em resposta Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano
realizada em Estocolmo, Sucia, no ano de 1972 , e era vinculada ao Ministrio
do Interior. Assim, o Ibama, que poca de criao permaneceu vinculado ao
Ministrio do Interior, surgiu com o objetivo de unificar rgos que tratavam
setorialmente da questo ambiental, dos quais incorporou o patrimnio, recursos
oramentrios, extraoramentrios e financeiros, competncias, atribuies,
o pessoal, cargos, funes e empregos.
As atribuies do Ibama poca de sua criao envolviam tanto a formulao
quanto a coordenao e a execuo da Poltica Nacional do Meio Ambiente
estabelecida por meio da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981 , e da preservao,
conservao e uso racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos naturais
renovveis. Essas atribuies foram mudando ao longo do tempo, assim como
a instituio qual o Ibama esteve vinculado. Este passaria a estar vinculado ao
MMA, como autarquia federal com personalidade jurdica de direito pblico e
autonomia administrativa e financeira, por meio do Art. 2o da MP no 2.216-37,
de 31 de agosto de 2001.
22. A quarta autarquia a Agncia Nacional de guas (ANA), que no ser objeto deste texto.
O formato atual das atribuies do Ibama foi dado pela Lei no 11.516, de
28 de agosto de 2007, quando parte dessas foram repassadas ao ICMBio, tratado
a seguir. Atualmente, alm, de exercer o poder de polcia ambiental, cabem ao
Ibama aes relativas ao licenciamento ambiental no que se refere s atribuies
federais , ao controle da qualidade ambiental, autorizao de uso dos recursos
naturais e fiscalizao, ao monitoramento e ao controle ambiental, entre outras,
observando-se diretrizes estabelecidas pelo MMA. Pode-se dizer, portanto, que o
Ibama tem papel fundamental na proteo da biodiversidade brasileira, bem como
no exerccio de aes voltadas regulamentao e fiscalizao do uso sustentvel dos
recursos biolgicos nacionais, o que se encontra detalhado no regimento interno
do rgo, aprovado por meio da Portaria MMA no 341, de 31 de agosto de 2011.
O ICMBio, por sua vez, foi criado na estrutura do MMA por meio da Lei
no 11.516/2007, j como uma autarquia federal de personalidade jurdica de direito
pblico, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao MMA. O seu patri-
mnio, recursos oramentrios, extraoramentrios e financeiros, assim como o seu
quadro de pessoal, foram inicialmente transferidos do Ibama. O mesmo ocorreu
com suas atribuies institucionais, cuja principal a de executar aes da poltica
nacional de Unidades de Conservao. Isso inclui as atribuies federais relativas
criao, gesto, proteo, fiscalizao das UCs, e tambm o fomento e a realizao
de pesquisas, a proteo, preservao e conservao da biodiversidade, fomento e
realizao de programas de educao ambiental, promoo de uso sustentvel dos
recursos naturais renovveis e do ecoturismo, o apoio ao extrativismo e s populaes
tradicionais, sempre tendo como rea de atuao as UCs federais e suas respectivas
zonas de amortecimento. O rgo tambm exerce o poder de polcia ambiental nas
UCs federais, compartilhando-o, em carter supletivo, com o Ibama. Alm disso, o
ICMBio responsvel por vrias aes voltadas conservao de espcies ameaadas
de extino, que incluem a elaborao e implementao de planos de ao nacionais
para sua conservao e manejo, a elaborao de listas nacionais oficiais de espcies
ameaadas de extino e a elaborao e implementao de programas de manejo
dessas espcies em cativeiro, com vistas sua recuperao. O regimento interno e
a estrutura de funcionamento do ICMBio foram aprovados por meio do Decreto
no 7.515, de 8 de julho de 2011.
O ICMBio apresenta trs rgos especficos singulares, que so a Diretoria de
Criao e Manejo de Unidades de Conservao, a Diretoria de Aes Socioambientais
e Consolidao Territorial e a Diretoria de Pesquisa, Avaliao e Monitoramento da
Biodiversidade. Alm disso, possui tambm unidades descentralizadas, integradas,
entre outras, por coordenaes regionais, pelos centros nacionais de pesquisa e
conservao, e pelas unidades de conservao federais em todo o territrio nacional,
dos quais o rgo gestor.
O Jardim Botnico do Rio de Janeiro (JBRJ) uma das instituies mais

antigas do Brasil, cuja origem remonta chegada da famlia real portuguesa ao
pas, em 1808. Ao longo desses mais de dois sculos de histria, a instituio tem
atuado em muitas frentes, que vo desde atividades pedaggicas, museogrficas,
paisagsticas, tcnico-cientficas, histricas e de ensino.23 Em 1996, por meio do Art. 34
da Medida Provisria no 1.498-19, de 9 de julho daquele ano, transformou-se
em Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro, passando a integrar
a estrutura do MMA com a finalidade de promover, realizar e divulgar pesquisas
tcnico-cientficas sobre os recursos florsticos do Brasil. Esta MP seria sucessi-
vamente reeditada sob diversos nmeros, at ser finalmente convertida na Lei
no 9.649, de 27 de maio de 1998, que permanece vigente at o presente momento.
Diversas iniciativas voltadas para a conservao da diversidade florstica
brasileira esto relacionadas ao trabalho do JBRJ. Uma das mais antigas foi a criao
do primeiro Parque Nacional Brasileiro, o Parque Nacional do Itatiaia, em 1937,
que anteriormente era uma estao de pesquisas de campo do JBRJ. Mais recente-
mente, deve ser mencionado o estabelecimento de importantes colees botnicas,
tais como o Herbrio RB, banco de DNA, coleo viva e o banco institucional de
sementes (Martinelli, 2010).
Outro marco no papel do JBRJ relacionado conservao da diversidade da
flora brasileira foi a criao, em dezembro de 2008, do Centro Nacional de
Conservao da Flora (CNCFlora), com a misso de coordenar os esforos nacionais
de conservao de plantas, articulando-as s iniciativas com esta finalidade em nvel
internacional. Desde ento, o CNCFlora tornou-se responsvel pela produo e
reviso da lista oficial de espcies da flora em risco de extino, por desenvolver
planos de ao voltados proteo e recuperao dessas espcies, por coordenar a
implementao de aes direcionadas conservao ex-situ e estimular a produo
de inventrios de plantas em reas prioritrias para a conservao da biodiversidade
brasileira (Martinelli et al., 2013). Como base para a sua atuao, o CNCFlora
adotou o sistema desenvolvido pela Estratgia Global para a Conservao de Plantas
(GSPC), a qual, conforme mencionado anteriormente, foi adotada24 pela CDB
durante a COP 6, realizada em 2002 na cidade de Haia, Holanda.
3.2.4 rgos colegiados
Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio)

A Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio) uma instncia colegiada de
carter deliberativo e consultivo, instituda pelo Decreto no 4.703, de 21 de maio de
23. Para mais informaes, consultar: <http://jbrj.gov.br/jardim/historia>.

24. Deciso VI/9 da CDB.
2003,25 alterado pelos Decretos no 5.312, de 15 de dezembro de 2004, e no 6.043,

de 12 de fevereiro de 2007. Entre as suas principais competncias, definidas pelo
Decreto no 4.703/2003 e constantes de seu regimento interno,26 esto: i) coordenar
a elaborao da Poltica Nacional da Biodiversidade, com base nos princpios e nas
diretrizes previstos no Decreto no 4.339, de 2002; ii) promover a implementao
dos compromissos assumidos pelo Brasil junto Conveno sobre Diversidade
Biolgica; iii) promover articulao entre programas, projetos e atividades relativas
implementao dos princpios e das diretrizes da Poltica Nacional da Biodiversidade;
iv) promover a integrao de polticas setoriais relevantes, entre outras. Cabe tambm
Conabio identificar e propor reas e aes prioritrias para pesquisa, conservao
e uso sustentvel, monitoramento, avaliao, preveno e mitigao de impactos
sobre componentes da biodiversidade, alm daquelas voltadas para a repartio de
benefcios derivados do uso sustentvel da biodiversidade.
Presidida pelo Secretrio de Biodiversidade e Florestas do MMA, a Conabio
composta por representantes de rgos governamentais, da academia e de organizaes da
sociedade civil.27 Considerando-se suas atribuies e representatividade, a Conabio
pode ser considerada uma estrutura-chave na governana da CDB no Brasil, em
nvel federal, bem como na prpria formulao e implementao de uma Poltica
Nacional de Biodiversidade.
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGen)

O Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGen) um rgo colegiado
criado no mbito do Ministrio do Meio Ambiente pela MP no 2.186-16, de 2001.
Recentemente, com a revogao desta MP pela Lei no 13.123, de 20 de maio de 2015,
manteve-se o CGen na estrutura do MMA, atribuindo-lhe carter deliberativo,
normativo, consultivo e recursal. Compete ao CGen coordenar a elaborao e a
implementao de polticas para a gesto do acesso ao patrimnio gentico e ao
conhecimento tradicional associado, bem como daquelas voltadas repartio de
benefcios gerados a partir destes.
Tambm esto nas competncias do CGen: i) estabelecer normas tcnicas,
diretrizes e critrios para elaborao e cumprimento de acordos de repartio de
benefcios; ii) estabelecer critrios para a criao de banco de dados para o registro
de informao sobre patrimnio gentico e conhecimento tradicional associado;
iii) acompanhar o acesso e a remessa de amostra contendo patrimnio gentico;
iv) acompanhar o acesso a conhecimento tradicional associado; v) deliberar sobre
o credenciamento de instituio que mantenha coleo ex situ de amostras que
25. A partir da renomeao e reformulao (com novas atribuies) da ento comisso coordenadora do Pronabio, que
havia sido instituda por meio do Decreto no 1.354, de 29 de dezembro de 1994, revogado pelo Decreto no 4.703/2003.
26. Deliberao Conabio no 58, de 3 de dezembro de 2008.
27. Informaes sobre a composio, a estrutura e as resolues adotadas pela Comisso Nacional da Biodiversidade,
entre outras, podem ser obtidas em Dias et al. (2008) e no seguinte endereo: <http://migre.me/sLIzX>.
contenham patrimnio gentico; vi) estabelecer diretrizes para aplicao de recursos

destinados ao Fundo Nacional para a Repartio de Benefcios (FNRB),28 a ttulo
de repartio de benefcios; vii) criar e manter base de dados relativos a cadastros
e autorizaes de acesso ao patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional
associado e de remessa, entre outras.
A lei estabelece, ainda, que o CGen deve ser composto por representantes
de rgos e entidades da administrao pblica federal (com participao mxima
de 60%) e da sociedade civil (no mnimo 40% dos membros), sendo assegurada a
paridade entre os setores empresarial, acadmico, e representantes de populaes
indgenas, comunidades tradicionais e agricultores tradicionais. Apesar de a Lei
no 13.123 estar vigente desde maio de 2015, a composio e o funcionamento do
CGen ainda no foram regulamentados, conforme previsto no Art. 6o, inciso XII,
2o da referida lei.
4 ALGUNS RESULTADOS RELACIONADOS IMPLEMENTAO DA CDB NO BRASIL

O art. 6o da CDB estabelece que as Partes devem desenvolver estratgias, planos
ou programas para a conservao e a utilizao sustentvel da biodiversidade
ou adaptar para essa finalidade os j existentes, os quais devem refletir o esta-
belecido na Conveno, a fim de implement-la. Os principais mecanismos
para o cumprimento dessa determinao, tanto em nvel nacional quanto
internacional, so a elaborao de uma Estratgia Nacional de Biodiversidade
e de Planos de Ao.
Assim, em consonncia com o estabelecido no art. 6o, o Brasil comeou,
ainda nos anos 1990, a desenvolver uma Estratgia Nacional de Biodiversidade,
inicialmente com base nos seguintes elementos: i) realizao de estudos estratgicos,
posteriormente utilizados na preparao da Poltica Nacional de Biodiversidade;
ii) definio de reas e aes prioritrias para a conservao da biodiversidade
brasileira, reconhecidas pela Portaria MMA no 126, de 27 de maio de 2004, como
aquelas constantes do Mapa das reas prioritrias para a conservao, utilizao
sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade brasileira, publicado pelo MMA,
em novembro de 2003, e reeditado em maio de 2004; iii) elaborao de um marco
legal, isto , da Poltica Nacional da Biodiversidade, publicada por meio do Decreto
no 4.339/2002; iv) a criao do Programa Nacional de Diversidade Biolgica
(Pronabio), institudo por meio do Decreto no 1.354/1994; v) a implementao
da Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio), por intermdio do Decreto
no 4.703/2003; e vi) a implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade, o que
ocorreu por meio da elaborao das diretrizes e prioridades do plano de ao para
28. Criado pela Lei no 13.123/2015, em seu art. 30, cuja composio, organizao e funcionamento de seu comit
gestor ainda carecem de regulamentao.
implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade PAN-Bio (Brasil, 2006),

posteriormente apoiadas pela elaborao de metas nacionais de biodiversidade e
implementao das aes nelas previstas.
Dada a abrangncia dos objetivos da CDB e das aes executadas em
consonncia com o disposto na Poltica Nacional de Biodiversidade, seria impossvel
realizar um levantamento exaustivo dos resultados logrados pelo Brasil no que diz
respeito implementao da Conveno no pas, o que tambm estaria muito alm
do alcance deste captulo.29 Assim sendo, foram sintetizados a seguir apenas alguns
desses resultados, decorrentes sobretudo de aes conduzidas em nvel federal.
4.1 Estabelecimento de metas nacionais de biodiversidade

Em 2002, a COP 6 da CDB realizada em Haia, Holanda estabeleceu, por meio
da Deciso VI/26, o Plano Estratgico para a CDB, com o propsito de reduzir
significativamente a perda da biodiversidade at 2010. Esse plano incluiu dezenove
metas, as quais, em seu conjunto, ficaram conhecidas como a Meta de 2010.
Posteriormente, durante a COP 8,30 realizada em Curitiba, Paran, a estrutura de
metas e indicadores foi atualizada e complementada, resultando em um conjunto
de 21 metas globais. Em consonncia com as decises adotadas em Haia e Curitiba,
o Brasil estabeleceu um conjunto de 51 Metas Nacionais de Biodiversidade para
2010 (Brasil, 2007), as quais foram adotadas por meio da Resoluo Conabio no 3,
de 21 de dezembro de 2006. As metas foram agrupadas nos sete componentes
estabelecidos no Decreto no 4.339/2002, que instituiu princpios e diretrizes para a
implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade, mencionado anteriormente.
Embora tenha havido avanos na consecuo das diferentes metas nacionais de
biodiversidade para 2010, estes no foram homogneos.31
Em 2010, com base na Deciso IX/9, que solicitou ao WGRI a preparao,
para considerao e adoo, de uma verso atualizada e revisada do plano estratgico,
incluindo metas revisadas de biodiversidade, e nas concluses do Panorama da
Biodiversidade Global 3 (SCDB, 2010), que confirmou que as Metas de Biodiversidade
para 2010 no haviam atingido seus objetivos, a COP 10 da CDB (realizada em
Nagoya, Japo) adotou o novo Plano Estratgico de Biodiversidade 2011-2020.
Esse plano inclui um novo conjunto de vinte metas, as quais ficaram conhecidas
como Metas de Biodiversidade de Aichi. Estas encontram-se subdivididas em cinco
objetivos estratgicos, a saber:
29. O Brasil, assim como toda Parte signatria deve fazer, conforme previsto no art. 26 da CDB, tem apresentado relatrios
peridicos ao secretariado da Conveno, nos quais so indicados os progressos relativos implementao da Conveno
obtidos at ento. O quinto e ltimo desses relatrios, apresentado em 2015, pode ser obtido no site da CDB, em:
<http://www.cbd.int>.
30. Deciso VIII/15.
31. Uma anlise detalhada dos avanos no cumprimento das Metas Nacionais de Biodiversidade para 2010 pode ser
obtida em Brasil (2011).
Tratar causas fundamentais de perda da biodiversidade fazendo com

que preocupaes com biodiversidade permeiem governo e sociedade;
Reduzir as presses diretas sobre a biodiversidade e promover o uso sustentvel;
Melhorar a situao da biodiversidade protegendo ecossistemas, espcies
e diversidade gentica;
Aumentar os benefcios da biodiversidade e dos servios ecossistmicos
para todos; e
Aumentar a implementao por meio de planejamento participativo,
gesto do conhecimento e capacitao.
Considerando que a Deciso X/2 da CDB solicita a elaborao de metas
nacionais e regionais, utilizando as Metas de Aichi como marco flexvel, o Brasil
iniciou em 2011 o processo de reviso da Estratgia e Planos de Ao Nacionais
para a Biodiversidade, por meio da iniciativa Dilogos sobre biodiversidade:
construindo a estratgia brasileira para 2020. Esta iniciativa abrangeu doze eventos
nacionais, dos quais participaram representantes do setor privado, de diferentes
nveis de governo, da academia, da sociedade civil organizada, de comunidades
locais e povos indgenas. Como resultado, foram construdas as Metas Nacionais
de Biodiversidade 2011-2020, em nmero de vinte, em consonncia com o
nmero de metas globais. Adicionalmente, foi estabelecido um conjunto de sete
princpios orientadores para sua implementao e internalizao. As Metas de
Biodiversidade para 2020 foram adotadas por meio da Resoluo Conabio no 6,
de 3 de setembro de 2013.
Uma diferena entre as metas nacionais de biodiversidade para 2010 e aquelas
para o novo perodo 2011-2020 foi o estabelecimento de indicadores que permitam
avaliar a implementao dessas metas. Estes indicadores foram construdos por
meio de um processo participativo, no mbito do Painel Brasileiro de Biodiver-
sidade (PainelBio). Este painel resultante de uma iniciativa mencionada no
4o Relatrio Nacional, chamada Instituto Virtual da Biodiversidade Brasileira, e foi
institudo com o objetivo de promover sinergias entre instituies, disseminao
de conhecimento, realizao de capacitaes e apoio aos processos de tomada de
decises visando ao alcance das Metas Nacionais de Biodiversidade. Os indicadores
esto sendo considerados pelo MMA para posterior submisso Conabio.
Concomitantemente ao processo de atualizao das Metas Nacionais de
Biodiversidade 2011-2020, foi realizado um processo de construo de subsdios
para a elaborao de um Plano de Ao Governamental sobre Biodiversidade, e
de diretrizes para o Plano Plurianual (PPA) 2016-2019. O objetivo, tanto no que
se refere aos subsdios quanto s diretrizes, foi contribuir para a internalizao da
agenda de conservao e uso sustentvel da biodiversidade no governo federal.
Coordenado pelo MMA e pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUNBIO),
em parceria com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG),

o processo contou com o envolvimento de rgos governamentais federais nas
suas diferentes etapas, incluindo vinte ministrios e secretarias da Presidncia da
Repblica e treze rgos vinculados. De acordo com as orientaes do secretariado
da CDB, o Plano de Ao o veculo para a implementao da Estratgia Nacional
de Biodiversidade, pois informa como vamos chegar aonde queremos ir, e deve
responder seguinte pergunta: o que precisa e pode ser realizado para que as Metas
Nacionais de Biodiversidade 2020 sejam alcanadas?
O processo resultou em um modelo para a construo do Plano de Ao
Governamental, organizado em trs eixos estratgicos os respectivos objetivos
estratgicos encontram-se entre parntesis: i) Produo e Consumo Sustentveis
(compatibilizar a produo com a conservao da biodiversidade); ii) Conservao
de Ecossistemas (ampliar a conservao dos ecossistemas aquticos); e iii) Promoo
dos Valores da Biodiversidade e do Conhecimento Tradicional Associado (estimular
o aproveitamento das espcies nativas na economia). Os resultados obtidos, os
quais sero essenciais para a implementao das Metas Nacionais de Biodiversidade
2011-2020, foram consolidados no documento intitulado Subsdios para um plano
de ao governamental e diretrizes para o PPA 2016-2019 (Brasil, 2015a).
4.2 Evoluo da cobertura de reas protegidas

A CDB, por meio do seu art. 8o, reconhece que a conservao in situ da biodiversidade,
por meio da conservao de ecossistemas e hbitats naturais e a manuteno e
recuperao de populaes viveis de espcies no seu meio natural, uma das
estratgias principais da manuteno da diversidade biolgica mundial. Assim, a
criao de reas especialmente protegidas, tais como Unidades de Conservao,
uma das principais estratgias utilizadas com essa finalidade.
O Brasil apresenta uma longa tradio de criao de Unidades de Conservao,
iniciada em 1937 com a criao do Parque Nacional do Itatiaia, ampliada com a
criao da Sema, em 1973, e consolidada por meio da Lei no 9.985/2000,
que instituiu o SNUC. 32
As informaes relativas s UCs so organizadas e disponibilizadas no
Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC), mantido pelo MMA
com a colaborao de rgos gestores federais, estaduais e municipais. Seu principal
objetivo disponibilizar um banco de dados com informaes oficiais do SNUC,
no qual so apresentadas as caractersticas fsicas, biolgicas, tursticas, gerenciais
e os dados georreferenciados das unidades de conservao, de modo a permitir o
acompanhamento dos resultados das aes governamentais de proteo do patrimnio
biolgico nacional pela sociedade.
32. Ver subseo 3.2.1, sobre o marco legal da CDB em nvel nacional.
Os dados do CNUC indicam um aumento considervel tanto no nmero

quanto na rea abrangida pelas UCs, no intervalo de 2000 a 2013. Nesse nterim,
houve um aumento superior a 54% em nmero (de 1.157 para 1.783 UCs) e de
mais de 110% (de 0,7 para 1,53 milho de Km2; em termos da rea protegida
(grfico 1). Do total atual, 1.224 (abrangendo 1,01 milho de Km2) so UCs de
Uso Sustentvel, e as restantes 559 (520 mil km2) referem-se a UCs de Proteo
Integral. A rea protegida por meio de UCs nas trs esferas da administrao
pblica corresponde a aproximadamente 17% da rea continental e a 1,5% das
reas marinhas brasileiras. No perodo de 2003 a 2008, o Brasil foi responsvel
por 70% de todas as novas reas protegidas criadas no planeta, o que contribuiu
substancialmente para a reduo das taxas de desmatamento (Scarano, Guimaraes
e Silva, 2012), uma das principais causas de perda de biodiversidade.
GRFICO 1
Evoluo do nmero e da rea protegida por UCs, por grupo (PI e US) (2000 a 2013)
2.000.000 2.000
1.800.000 1.800
1.600.000 1.600
1.400.000 1.400
1.200.000 1.200
Total de UCs
rea (Km)
1.000.000 1.000
800.000 800
600.000 600
400.000 400
200.000 200
0 0
At 2000 At 2002 At 2004 At 2006 At 2008 At 2010 At 2012 At 2013
PI rea US rea Total rea PI no US no Total no
Fonte: MMA/Departamento de reas Protegidas, CNUC.

Obs.: Dados at outubro de 2013.
A Amaznia o bioma com maior cobertura de UCs, s quais se destinam

26,2% de sua rea total, sendo 16,5% de Uso Sustentvel e 9,4% de Proteo Integral.33
O segundo bioma com maior abrangncia de UCs, em termos percentuais, a
Mata Atlntica (8,9%), seguida pelo Cerrado (8,2%), Caatinga (7,4%), Pantanal
(4,6%) e Pampa (2,7%). Em todos esses casos, o maior percentual refere-se a UCs
de Uso Sustentvel (grfico 2).
33. H uma sobreposio de 0,3% de UCs de PI e US.

GRFICO 2
reas destinadas a UCs nos biomas, por grupo do SNUC (PI e US)
(Em %)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal rea Marinha
PI US PI+US Total UCs
4.3 Monitoramento da cobertura vegetal e reduo de desmatamentos

O monitoramento da cobertura vegetal pelo governo brasileiro, utilizando tecnologias
de sensoriamento remoto e geoprocessamento, foi iniciado em diferentes momentos
ao longo do territrio. Para a Amaznia Legal, primeiro bioma brasileiro a ter o
desmatamento monitorado, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais vem obtendo
dados regulares desde 1988, por meio do Programa de Clculo do Desflorestamento
da Amaznia (Prodes). Esse sistema mede reas superiores a 6,25 ha, nas quais a
vegetao sofreu corte raso, isto , onde houve supresso total da vegetao.
As taxas de desmatamento da Amaznia Legal oscilaram bastante nesses mais
de 25 anos de monitoramento pelo Prodes, tendo atingido um pico de 29,1 mil km2
em 1995. Aps dois anos de queda, em 1996 e 1997, houve uma forte tendncia
de alta no desmatamento observado entre 1998 (17,4 mil km2) e 2004, ano em
que houve um novo pico de 27,7 mil km2. Ainda naquele ano, o governo brasi-
leiro lanou o Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na
Amaznia Legal (PPCDAM). Desde ento, tem havido uma queda consistente
nas taxas anuais de desmatamento observadas para o bioma Amaznia: de 27,7
mil km2, em 2004, para 4,57 mil km2, em 2012, o que representa uma reduo
total de aproximadamente 83,5% entre esses dois perodos. As taxas voltaram a
apresentar um leve aumento em 2013, com nova reduo em 2014. Para 2015, as
projees do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) indicam novamente
uma leve alta, retornando taxa observada em 2013 (grfico 3). Ainda assim,
embora as taxas de desmatamento da Amaznia sejam considerveis, representam

uma reduo de 80% ao longo das ltimas duas dcadas.
GRFICO 3
Taxas de desmatamento anual da Amaznia Legal brasileira (em km2/ano) (1988 a 2015)
29.059
27.772
25.396
21.651
21.050
19.014
18.161
18.226
18.165
17.770
17.383
17.259
14.896
14.896
14.286
13.227
13.786
13.730
12.911
11.651
11.030
7.464
7.000
6.418
5.831
5.891
5.012
4.571
1988 (1)
1993 (2)
1994 (2)
2004 (3)
2015 (4)
1989
1990
1991
1992
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Inpe/Prodes.
Notas: 1 Mdia entre 1977 e 1988.
2
Mdia entre 1993 e 1994.
3
Incio do PPCDAM.
4
Taxa estimada para o ano de 2015.
Os demais biomas terrestres, exceo da Amaznia, tratada anteriormente,

tiveram suas respectivas taxas de desmatamento estimadas por meio do Programa de
Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por Satlite (PMDBBS),
concebido sob demanda do MMA e executado tecnicamente pelo Centro de
Sensoriamento Remoto do Ibama. O monitoramento teve como referncia os
Mapas de Cobertura Vegetal dos Biomas Brasileiros, produzidos pelo MMA/Probio,
em 2007, os quais utilizaram imagens de satlite obtidas em 2002.
Em um primeiro momento, houve a mensurao de taxas acumuladas
de desmatamento desses biomas para os intervalos 2002-2008 (extraindo-se
uma mdia anual para o perodo) e, a partir de 2009, em perodos de um ano.
O monitoramento do bioma Cerrado estendeu-se de 2009 a 2011, enquanto para a
Caatinga, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal os dados correspondem ao ano de 2009
(grfico 4).
Entre 2002 e 2008, o bioma Cerrado sofreu um desmatamento absoluto de
85.075 km2, o que corresponde a uma taxa mdia anual de 14.179 km2 no perodo
de seis anos considerado. Nos dois anos seguintes, houve quedas nas taxas de
desmatamento do bioma, observando-se valores de 7.637 km2 e 6.469 km2 para
os anos de 2009 e 2010, respectivamente. Em 2011, o desmatamento voltou a

subir, atingindo 7.247 km2. Dessa forma, o Cerrado o bioma com maiores taxas
de desmatamento da atualidade, superando aquelas encontradas para o bioma
Amaznia em perodos correspondentes.
Todos os demais biomas extra-amaznicos apresentaram queda nas taxas de
desmatamento para o ano de 2009, quando comparadas mdia anual do intervalo
2002-2008 (grfico 4).
GRFICO 4
Taxa anual de desmatamento dos biomas extra-amaznicos (km2/ano)
14.179
7.637
7.247
6.469
2.763
1.921
713
457
363
331
248
188
2002-08 2009 2002-08 2009 2002-08 2009 2002-08 2009 2002- 2009 2010 2011
2008
Caatinga Mata Atlntica Pampa Pantanal Cerrado
Fonte: MMA/Ibama Relatrios tcnicos do Programa de Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por Satlite
(PMDBBS). Disponveis em: <http://www.ibama.gov.br>.
Obs.: Os dados para o perodo 2002-2008 referem-se mdia anual obtida para os seis anos considerados.
4.4 Identificao e recuperao de espcies ameaadas de extino

Por meio da Portaria MMA no 43, de 31 de janeiro de 2014, o MMA instituiu
o Programa Nacional de Conservao das Espcies Ameaadas de Extino
(Pr-Espcies), com o objetivo de adotar aes de preveno, conservao, manejo
e gesto, com vistas a minimizar as ameaas e o risco de extino de espcies.
O Pr-Espcies tambm definiu as competncias do MMA e de suas vinculadas
com relao s espcies ameaadas de extino, conferindo ao ICMBio a atribuio
de realizar avaliaes do estado de conservao das espcies da fauna brasileira, e ao
JBRJ aquelas relacionadas flora. Em ambos os casos, o estado de conservao das
espcies deve ser revisado a cada cinco anos. O Pr-Espcies possui trs instrumentos
para sua implementao: i) Listas Nacionais Oficiais de Espcies Ameaadas de
Extino; ii) Planos de Ao Nacionais para Conservao de Espcies Ameaadas
de Extino (PANs); e iii) bases de dados e sistemas de informao.34
34. Voltados a subsidiar as avaliaes de risco de extino e o processo de planejamento de aes para a conservao,
com a identificao das reas de maior importncia biolgica para as espcies ameaadas de extino e as reas de
maior incidncia de atividades antrpicas que colocam em risco sua sobrevivncia.
Com base na Portaria MMA no 43/2014, e a partir de extenso trabalho de

atualizao das listas de espcies ameaadas, que contou com uma ampla participao
da comunidade cientfica, sob coordenao do JBRJ para a flora e do ICMBio para
a fauna, foram publicadas as listas de espcies ameaadas de extino. Atualmente,
so oficialmente reconhecidas como ameaadas no Brasil 2.113 espcies da flora e
1.173 espcies da fauna, totalizando 3.286 espcies ameaadas de extino (tabela 1).
TABELA 1
Listas oficiais de espcies da fauna e da flora brasileiras ameaadas de extino
Nmero de espcies
Grupo biolgico Instrumento legal
ameaadas
Flora Portaria MMA no 443, de 17 de dezembro de 2014 2.113
Fauna (invertebrados terrestres e vertebrados, exceto peixes) Portaria MMA no 444, de 17 de dezembro de 2014 698
Fauna (invertebrados aquticos e peixes) Portaria MMA n 445, de 17 de dezembro de 2014
o
475
Fonte: MMA.
Seguindo-se publicao das listas, devem ser implementadas medidas voltadas

ao monitoramento e recuperao das espcies reconhecidas como ameaadas.
Como principais medidas, busca-se contempl-las com a presena em Unidades
de Conservao e a elaborao de Planos de Ao Nacionais para Conservao
de Espcies Ameaadas de Extino, que definem aes in situ e ex situ para sua
conservao e recuperao. No caso de espcies pesqueiras, de interesse comercial,
so elaborados ainda instrumentos de gesto pesqueira.
Segundo dados do MMA, do total de 2.113 espcies da flora reconhecidas
como ameaadas, 1.495 esto presentes em unidades de conservao, 403 esto
contempladas em PANs e 303 esto contempladas em ambos os instrumentos de
gesto. Restam, portanto, 518 espcies da flora ainda no contempladas nesses
instrumentos de gesto de espcies ameaadas. No que se refere fauna, das 1.173
espcies reconhecidas como ameaadas, 765 esto presentes em UCs, 498 esto
contempladas em PANs (das quais 399 esto presentes tambm em UCs) e
66 espcies encontram-se contempladas em instrumentos de gesto pesqueira.
Dessa forma, restam 243 espcies da fauna ainda no contempladas em instrumentos
de gesto de espcies ameaadas.
Decorridas pouco mais de duas dcadas desde o incio de sua entrada em vigor, a
CDB criou uma estrutura sofisticada e complexa de governana, a qual tem permitido
avanos importantes no alcance dos objetivos de conservar a biodiversidade, utiliz-la
de forma sustentvel e repartir os benefcios advindos do uso de recursos genticos.
Essa estrutura internacional, moldada base de relaes multilaterais consensuais
entre as Partes, tem originado considerveis avanos tambm nas estruturas de

governana dos pases, entre os quais o Brasil, conforme pode ser observado ao
longo deste captulo e nos relatrios de progresso submetidos periodicamente CDB.
Pode-se dizer, portanto, que embora o Brasil j executasse aes contidas nos
objetivos da CDB, algumas das quais antes mesmo da existncia da Conveno,
esta atuou como um catalisador, acelerando o ritmo de execuo e ampliando o
alcance dessas aes. A CDB tem sido essencial, tambm, para o estabelecimento
de marcos legais e das instituies que integram a estrutura de governana voltada
para tratar de temas de biodiversidade no Brasil.
No entanto, pases megadiversos35 e em desenvolvimento, como o Brasil,
enfrentam um paradoxo constante em suas relaes com a biodiversidade.
Apesar de terem suas economias largamente baseadas direta ou indiretamente no
uso de recursos naturais, como o caso da produo de commodities agropecurias,
o que seria uma razo para preserv-los, decises voltadas apenas para ganhos
econmicos no curto prazo tm gerado impactos que podem levar perda definitiva
da biodiversidade e dos seus servios ecossistmicos, causando inclusive perdas
econmicas. Atualmente estamos consumindo nosso estoque de capital natural
em um ritmo acelerado, o qual vir a faltar em algum momento, com graves
consequncias para as populaes humanas, caso no haja mudanas na forma e
na intensidade com que o temos utilizado.
Em decorrncia disso, no obstante os avanos obtidos pela implementao
da CDB, revises de meio termo das Metas de Aichi, tais como a proporcionada
pelo Panorama da Biodiversidade Global 4 (SCDB, 2014), indicaram que,
embora tenha havido progressos importantes nos ltimos anos, mais uma vez,
as Metas de biodiversidade no sero atingidas at 2020, novo prazo acordado.
A tendncia observada de que as presses sobre a biodiversidade seguiro
aumentando pelo menos at 2020, e que o estado da biodiversidade mundial
tender a piorar nesse perodo. O mesmo vlido tambm para o Brasil,
conforme pode ser constatado na elaborao do 5o Relatrio Nacional submetido
ao Secretariado da CDB (Brasil, 2015b).
Como avanar de modo definitivo, revertendo a perda de biodiversidade em
um mundo cada vez mais populoso e vido por recursos naturais? Qual o papel
do Brasil nesse objetivo, enquanto detentor da maior biodiversidade do planeta?
Conciliar os trs pilares do desenvolvimento sustentvel no modelo de desenvol-
vimento econmico brasileiro no apenas um desafio, mas tambm uma condio
essencial e urgente para o bem-estar das populaes humanas, considerando-se tanto
35. Os dezessete pases megadiversos, entre os quais est o Brasil, so aqueles que, em seu conjunto, abrigam cerca
de 70% da biodiversidade mundial.
as geraes atuais quanto as futuras. A soluo nesse sentido internalizar, no Brasil

e nas demais Partes da CDB, os cinco objetivos estratgicos e respectivas metas do
Plano Estratgico para a Biodiversidade 2011-2020. No caso brasileiro, isso dever
ocorrer por meio da implementao de aes voltadas consecuo das Metas
Nacionais de Biodiversidade para 2011-2020. Embora este seja um caminho longo
e que requerer amplas negociaes entre as diversas reas governamentais, alm
de participao de estados, municpios e da sociedade em geral, o ponto de partida
encontra-se estabelecido, com a elaborao dos Subsdios para um Plano de Ao
Governamental e Diretrizes para o PPA 2016-2019 (Brasil, 2015a).
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CAPTULO 11
BRASIL: ESFOROS NACIONAIS SOBRE AS MUDANAS CLIMTICAS

Danielly Godiva Santana Molleta
Gustavo Luedemann
1 BREVE HISTRICO DO PROCESSO E CONTEXTO DA FORMULAO DA

CONVENO SOBRE MUDANAS CLIMTICAS
Em meados dos anos 1980, cientistas identificaram variao acima da considerada
natural na temperatura global, o que se devia, em grande medida, s emisses
antropognicas de gases de efeito estufa (GEE). Avanos cientficos permitiram a
elaborao de modelos mais realistas acerca da relao de causa e efeito, bem como
dos riscos que a mudana climtica representava humanidade e aos ecossistemas.
Em 1985, realizou-se, na ustria, a Conferncia Internacional da Avaliao das
Funes do Dixido de Carbono e outros Gases de Efeito Estufa, durante a qual
estudiosos exortaram polticos de todo o mundo a colaborarem com o desenho de
polticas que mitigassem a mudana climtica induzida pelas atividades humanas.
A descoberta do buraco na camada de oznio e a onda de calor registrada em 1988
tambm contriburam para a sensao de urgncia.
O consenso em torno da necessidade de elaborar uma conveno sobre
mudana do clima que submetesse legalmente as naes formou-se rapida-
mente, de modo que se abordasse a emisso de GEE no contemplados no
regime de proteo da camada de oznio (Protocolo de Montreal). O primeiro
passo nesta direo foi o estabelecimento do Painel Intergovernamental sobre
Mudanas Climticas (IPCC em ingls, Intergovernmental Panel on Climate
Change), pela Organizao Metereolgica Mundial (WMO em ingls, World
Meteorological Organization) e pelo Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (UNEP em ingls, United Nations Environment Programme),
em 1988, como rgo intergovernamental para subsidiar mandatrios com
informaes referentes s mais recentes pesquisas cientficas e suas implicaes
polticas para mitigao e adaptao. Em 1990, durante a II Conferncia Mundial
do Clima, em Genebra, o IPCC divulgou seu primeiro relatrio de avaliao,
demonstrando que a temperatura do planeta estaria aumentando e prevendo
elevao entre 0,15 oC e 0,3 oC para a dcada seguinte. Nesta ocasio, ficou clara
a diviso Norte-Sul, evidenciando-se a discordncia sobre a forma como pases
desenvolvidos e em desenvolvimento enxergavam a questo: enquanto, para os
primeiros, o assunto reservava-se esfera cientfica, os demais enfatizaram as

possveis implicaes que um regime a ser desenhado teria sobre a pobreza
e o desenvolvimento.
Nesse contexto de divergncia quanto abordagem da questo, pases
em desenvolvimento rejeitaram a proposta de um comit de negociao que
trabalharia sob os auspcios da WMO e da UNEP, temendo que seus inte-
resses no fossem adequadamente contemplados por corpo de pesquisadores
que focasse, predominantemente, os aspectos cientficos do tema. Assim, foi
formado o Comit Intergovernamental de Negociao (INC em ingls,
Intergovernmental Negotiating Committee) para a Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (UNFCCC em ingls, United
Nations Framework Convention on Climate Change), pela Resoluo da
Organizao das Naes Unidas (ONU) no 45/212, de 21 de dezembro de
1990. O INC foi aberto a todos os Estados-membros da ONU e incumbido
de negociar uma conveno que conteria compromissos e quaisquer outros
instrumentos que pudessem ser frutos de acordos em tempo de ser aberta
para assinatura na Rio 92, como conhecida a Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (UNCED em ingls, United
Nations Conference on Environment and Development).
Em enorme esforo de negociao que envolveu mais de 140 Estados e
durou menos de dezessete meses o comit cumpriu seu mandato, e a UNFCCC
foi aberta para assinatura entre 4 e 14 de junho de 1992 (United Nations, 1992),
na prpria cidade do Rio de Janeiro. O Brasil, pas-sede da conferncia, foi o
primeiro Estado a assinar a conveno ainda durante o evento e a ratificou
pouco antes que entrasse em vigor, em fevereiro de 1994. Com isso, o pas reco-
nhecia sua parcela de responsabilidade no fenmeno das mudanas climticas e
comprometia-se, voluntariamente, a cumprir as obrigaes contidas na conveno,
entre as quais as de elaborar, atualizar periodicamente, publicar e disponibilizar
para a Conferncia das Partes (COP) inventrios nacionais de emisses antrpicas
por fontes e de remoes por sumidouros de todos os GEE no controlados pelo
Protocolo de Montreal. Alm disso, comprometeu-se a formular bem como
implementar, publicar e atualizar regularmente programas nacionais e, conforme
o caso, regionais, que inclussem medidas para mitigar a mudana do clima.
Para atingir seus objetivos, a UNFCCC define uma srie de conceitos, princpios e
obrigaes, tendo como brao executivo a COP, que a cada ano se rene para avaliar,
traar novas perspectivas e definir acordos sobre os principais temas relacionados
aos objetivos da conveno. Entre seus princpios, consta o de responsabilidades
comuns, porm diferenciadas, segundo o qual todas as partes assumem responsabilidade
compartilhada sobre as emisses de GEE, ao passo que reserva aos pases
desenvolvidos a iniciativa do combate mudana do clima e a seus efeitos.
Brasil: esforos nacionais sobre as mudanas climticas | 289
O princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas essencial para a

adeso de pases em desenvolvimento conveno e ao consequente fortalecimento
do acordo ganhou ainda mais fora com o Protocolo de Quioto, negociado em
1997, por meio da definio de metas de reduo a pases desenvolvidos. Ademais,
o protocolo estabeleceu mecanismos pelos quais as partes poderiam reduzir suas
emisses, entre os quais o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que
permitiu participao direta de pases em desenvolvimento na reduo de emisses,
como anfitries de projetos financiados pelo comrcio de redues certificadas.
Foi conferida ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) ano
da ratificao da UNFCCC pelo Brasil a responsabilidade pela coordenao da
implementao dos compromissos resultantes da conveno, o que inclui a elaborao
da Comunicao Nacional (United Nations, 2003). Este documento, elaborado
periodicamente, informa os resultados obtidos por meio dos inventrios nacionais
das emisses antrpicas dos GEE. Mais recentemente, a partir dos acordos firmados
na COP 17, em Durban, o Brasil tambm se comprometeu a elaborar o Relatrio de
Atualizao Bienal (United Nations, 2012), que, alm de elevar a periodicidade da
informao acerca das emisses, dever conter proposta de metodologia que permita
o monitoramento, o reporte e a verificao das emisses reduzidas.
Em 2005, o Brasil entregou UNFCCC sua Primeira Comunicao Nacional
(Brasil, 2004). A Segunda Comunicao Nacional foi publicada em 2010 (Brasil,
2010b); ano em que foi publicado o Decreto no 7.390 (Brasil, 2010a), que regu-
lamenta a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC). Este marco legal
determinou entre outras obrigaes que deveriam ser publicadas, anualmente,
estimativas de emisses nacionais. Desse modo, a Coordenao Geral de Mudanas
Globais do Clima (CGMGC) do MCTI tornou pblicas as informaes com a
evoluo mais recente das emisses setoriais do pas, entre as quais se destaca a
substancial reduo das emisses oriundas do desmatamento. A Terceira Comunicao
Nacional foi publicada em abril de 2016 e contm uma ampla reviso das
informaes publicadas anteriormente, que contou com massiva participao da
comunidade cientfica brasileira, em especial da Rede CLIMA.
2 ARRANJO INSTITUCIONAL E CONTEXTO LEGAL NO BRASIL PARA A

IMPLEMENTAO DA CONVENO
O Brasil vem desempenhando posio de liderana em relao s questes climticas
globais, ao criar desde o incio da conveno atividades, projetos e instituies
para tratar do tema e coordenar sua implementao no pas.
Logo aps a ratificao da conveno, em 1994, foi estabelecido pelo Decreto
Presidencial no 1.160 (Brasil, 1994) que o MCTI seria o responsvel pela coordenao
dos compromissos resultantes, como mencionado. Dessa forma, foi criada, neste
ministrio, a CGMGC, incumbida da elaborao e da publicao das comunicaes
nacionais do Brasil. At o momento, j foram submetidas UNFCCC a
Primeira, Segunda e Terceira Comunicaes Nacionais do Brasil, (Brasil, 2004; Brasil,

2010b; Brasil, 2016a), alm de seu Primeiro Relatrio de Atualizao Bienal
submetido UNFCCC no final de 2014.
Alm dessas atribuies, a CGMGC tem papel relevante na participao
das negociaes sobre assuntos de implementao e aspectos tcnicos e cient-
ficos que so debatidos nos rgos subsidirios da conveno. Adicionalmente,
esta coordenao atua como Secretaria Executiva da Comisso Interministerial
de Mudana Global do Clima (CIMGC) integrada por representantes de dez
ministrios, alm da Casa Civil da Presidncia da Repblica (PR). Alm das atri-
buies enumeradas no quadro 1 adiante, a CIMGC coordena as aes do governo
no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo um dos mecanismos
de flexibilizao criados pelo Protocolo de Quioto , sendo reconhecida como a
autoridade nacional designada para aprovao de projetos no mbito do MDL.1
relevante mencionar que, em 2007, por meio do Decreto no 6.263 (Brasil, 2007),
o governo brasileiro criou o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima
(CIM), rgo deliberativo coordenado pela Casa Civil/PR. Este composto por
dezessete rgos federais e pelo Frum Brasileiro de Mudanas Climticas (FBMC)
e tem o objetivo de elaborar, implementar, monitorar, avaliar e revisar o Plano
Nacional sobre Mudana do Clima, sob a responsabilidade do Grupo Executivo
sobre Mudana do Clima (GEx), coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) e subordinado ao CIM. Os instrumentos institucionais para atuao da
PNMC esto esquematizados no quadro 1.
Durante a COP 15,2 em 2009, o Brasil assumiu o compromisso voluntrio,
junto UNFCCC, de atingir metas de reduo de emisso de GEE com base
na significativa diminuio do desmatamento na Amaznia registrada nos anos
anteriores. A fim de corresponder a este compromisso, a Poltica Nacional sobre
Mudana do Clima (PNMC)3 foi instituda e oficializou o objetivo de reduo de
emisses de gases de efeito estufa entre 36,1% e 38,9%, em relao s emisses
projetadas at 2020. Segundo o Decreto no 7.390/2010 (Brasil, 2010a), que regu-
lamenta esta poltica, a linha de base de emisses de GEE para o ano em questo
foi estimada em 3,236 Gt CO2eq.4 Assim, a reduo absoluta correspondente foi
estabelecida entre 1,168 Gt CO2eq e 1,259 Gt CO2eq, respectivamente (box 1).
1. Conforme disposto no Artigo 3o, inciso IV, do Decreto Presidencial de 7 de julho de 1999, que instituiu a CIMGC.
Ver <http://goo.gl/j7mHRS>.
2. Conferncia das Partes ocorrida em Copenhague, na Dinamarca, em 2009.
3. Instituda por meio da Lei no 12.187/2009 (Brasil, 2009).
4. O CO2 equivalente (CO2eq) unidade de medida de emisso de gases de efeito estufa (GEE). De acordo com um fator
de converso, as emisses de todos os GEE so transformadas em CO2eq. Para tal, podem ser consideradas as mtricas
do Global Warming Potential (GWP) ou do Global Temperature Change Potential (GTP).
BOX 1
Compromisso nacional voluntrio para reduo de emisses de GEE
Na COP 15, em Copenhague, o Brasil apresentou seu compromisso nacional voluntrio de reduo de emisses de
GEE e assumiu a vanguarda entre as partes no-Anexo I que no possuem metas compulsrias de reduo. Logo
aps esta ocasio, foi instituda a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima por meio da Lei no 12.187/2009
(Brasil, 2009) , que estabelece a reduo das emisses do pas entre 36,1% e 38,9%, em relao s emisses
projetadas at 2020, sem considerar a implementao de aes de mitigao no cenrio business as usual.
Segundo o Decreto no 7.390/2010 (Brasil, 2010a), que regulamenta a PNMC, a projeo de emisses de GEE para 2020
foi estimada em 3,236 Gt CO2eq. Dessa forma, a reduo correspondente aos percentuais estabelecidos encontra-se
entre 1,168 Gt CO2eq e 1,259 Gt CO2eq, respectivamente, para o ano em questo. O clculo da projeo considerou
os resultados das emisses para os diferentes setores (energia, processos industriais, agropecuria, mudana do uso da
terra e florestas e tratamento de resduos), disponibilizados no Segundo Inventrio Brasileiro de Emisses Antrpicas
por Fontes e Remoes por Sumidouros de Gases de Efeito Estufa, publicado em 2010.
Esse compromisso nacional firmado em Copenhague foi registrado na COP por meio de aes de mitigao
nacionalmente apropriadas (Namas, na sigla em ingls). As aes domsticas pretendidas so voluntrias e sero
implementadas de acordo com os princpios e as disposies da UNFCCC. A fim de acompanhar o cumprimento deste
compromisso at 2020, foi estabelecido no Artigo 11 do Decreto no 7.390/2010 que sero publicadas a partir de 2012
estimativas anuais de emisses de GEE no Brasil, sob coordenao do MCTI.
De acordo com o relatrio Estimativas anuais de emisses de gases de efeito estufa no Brasil (Brasil, 2016a), houve,
entre 2005 e 2014, reduo de 87,8,1% de emisses no setor mudana do uso da terra e florestas (grfico 1).
Corroborou-se, dessa forma, a previso inicial de que a considervel reduo de emisses se daria, principalmente,
em virtude do controle do desmatamento do bioma Amaznia. De acordo com o Plano de Preveno e Controle
do Desmatamento na Amaznia (PPCDAm) e o Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento e das
Queimadas no Cerrado (PPCerrado), a reduo de desmatamento nestes dois biomas dever ser equivalente a 80%
e 40%, respectivamente. Considerando-se os dados do Projeto de Monitoramento do Desflorestamento na Amaznia
Legal (Prodes), desde 2008, ocorre contnuo decrscimo do desmatamento, refletido nas estimativas de emisses
que indicam reduo total de 53,1% em 2014, quando comparadas s de 2005.
GRFICO 1
Evoluo das emisses de GEE Brasil (2005-2014)
(Em %)
50%
30%
10%
-10%
-30%
-50%
-70%
-90%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Energia Processos industriais

Agropecuria Mudana de uso da terra e florestas
Tratamento de resduos Total
Fonte: Brasil (2016a).
(Continua)
(Continuao)
No entanto, como pode ser observado no grfico 1, houve incremento das emisses por outros setores como o de
energia e tratamento de resduos , o que indica mudana no perfil de contribuio para as emisses nos ltimos
anos. Em 2005, somente o setor mudana do uso da terra e de florestas era responsvel por 69,6% das emisses
totais; em 2014, segundo os resultados deste estudo, os setores agropecuria, energia e mudanas do uso da terra
e de florestas foram os responsveis por 33%, 37% e 18% das emisses totais, respectivamente.
Para reduzir as emisses em setores estratgicos da economia, o governo brasileiro definiu alguns planos setoriais
de mitigao e adaptao s mudanas do clima com diretrizes e aes estratgicas, voltadas, por exemplo, para a
incluso de biocombustveis produzidos de forma sustentvel na matriz energtica, para a substituio de carvo
nativo e para a incluso de tcnicas de plantio com potencial mitigador de emisses. Alguns dos planos setoriais
estabelecidos como o Plano Setorial de Mitigao da Mudana Climtica para a Consolidao de uma Economia
de Baixa Emisso de Carbono na Indstria de Transformao (Plano Indstria), o Plano Setorial de Mitigao e
de Adaptao s Mudanas Climticas para a Consolidao de uma Economia de Baixa Emisso de Carbono na
Agricultura (Plano ABC), entre outros (box 2) ainda no se refletem nos resultados das estimativas de emisses
em 2014, mas devem comear a oferecer resultados nos prximos anos.
Conforme possvel perceber no grfico 2, o pas caminha para o pleno cumprimento do compromisso de reduo
estabelecido no Decreto no 7.390/2010 (Brasil, 2010a), principalmente pelas redues alcanadas no setor mudana
de uso da terra e de florestas, por meio de suas aes de controle de desmatamento. No entanto, cabe ressaltar que o
Brasil j possui uma pretendida contribuio nacionalmente determinada (iNDC, na sigla em ingls) que prev aes
setoriais, notadamente no setor energia. Quando esse compromisso sob o Acordo de Paris for firmado e regulamentado
nacionalmente, espera-se um maior impacto setorial, em termo de trajetria de emisses, alm do alcanado em
mudana no uso da terra e florestas.
GRFICO 2
Emisses brasileiras de GEE: estimativas at 2014 e compromisso voluntrio de
reduo de emisses em 2020
4.000 Projeo do decreto
no 7390/2010 para 2020
3.500
3.000
Compromisso nacional
2.500 voluntrio para 2020
Tg co2Eq
2.000
1.500
1.000
500
0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Industria e resduos Energia

Agropecuria Mudana de uso da terra e florestas
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Brasil (2016a) e dados do Decreto no 7390/2010.
Alm disso, a manuteno do controle do desmatamento requer esforo e investimento contnuos, uma vez que
a estratgia brasileira para combater as causas do desmatamento se baseia no ordenamento territorial, no moni-
toramento e no controle robusto, bem como na promoo de atividades sustentveis. Entre 2004 e 2010, o Brasil
criou formalmente o equivalente a 500 mil km de reas protegidas na regio amaznica e demarcou 100 mil km
de terras indgenas. Para monitorar e controlar as atividades de desmatamento, o Brasil depende de combinao
eficiente de sistemas de satlite, que fornea informaes em base diria s autoridades policiais e sejam distribudos
estrategicamente perto do que se denomina de hotspots de desmatamento. Portanto, neste momento, o grande
desafio manter os ndices de desmatamento baixos e evitar algumas das reverses observadas no passado.
(Continua)
(Continuao)
Em relao agricultura, foi observado que, entre 2004 e 2012, a produo agrcola nacional aumentou em 28%. No entanto,
a rea utilizada para a agricultura aumentou em apenas 5%, em consequncia da implementao de formas inovadoras para
aumento da produo nos sistemas que efetivamente minimizam os impactos ambientais. Assim, conjuga-se a produo
de alimentos, a gesto sustentvel dos recursos naturais e a conservao da diversidade biolgica. Cabe destacar, neste
mbito, o Plano ABC, cujo foco principal promover a adoo de sistemas de produo agrcola com potencial de remoo
de carbono e nfase especial em tcnicas como a recuperao de pastagens degradadas, os sistemas agrcolas integrados,
a fixao biolgica de nitrognio, as florestas plantadas e o tratamento de resduos animais para gerao de biogs.
De certa forma, o pas tem apresentado resultados significativos e demonstrado que possvel alcanar desenvolvimento
mais justo e equilibrado, aumentando a produo de alimentos sem desistir da conservao e do uso sustentvel
de seus recursos naturais. Estes resultados, contudo, no podem ser tidos como perenes; o desafio ainda grande
para promover atividades sustentveis, a fim de construir economia florestal forte.
Tais resultados foram alcanados, em parte, com contribuies de cooperao internacional, mas o oramento
nacional a fonte para a esmagadora maioria dos recursos financeiros necessrios para elaborar, aplicar e executar
suas polticas e aes. Apesar da falsa crena de que seja opo barata, o combate ao desmatamento esforo
dirio contnuo. Se um pas reduz emisses no setor industrial com o fechamento de uma fbrica, por exemplo, os
resultados apresentados tendem a ser permanentes. No entanto, para a rea florestal, os resultados de mitigao
podem no ser permanentes, a menos que se tenha esforo nacional constante.
Em relao PNMC, os dois principais fruns de articulao institucional so o CIM e o GEx. Os instrumentos para
sua execuo so, resumidamente, o Plano Nacional sobre Mudana do Clima, o Fundo Nacional sobre Mudana
do Clima e a Comunicao do Brasil UNFCCC. Esta poltica reconhecida como a mais eficaz iniciativa do Brasil
no mbito das mudanas climticas, tendo como foco a reduo das emisses lquidas de GEE no pas, ao mesmo
tempo em que objetiva promover o desenvolvimento sustentvel de baixo carbono com o estmulo s tecnologias
limpas, s novas prticas produtivas e ao desenvolvimento e disseminao do conhecimento.
BOX 2
Planos setoriais de mitigao de emisses de GEE
Compromisso voluntrio do Decreto no 7.390/2010 (Brasil, 2010a)

O decreto prev a elaborao de planos setoriais de mitigao e adaptao s mudanas do clima, com a incluso
de aes, indicadores e objetivos especficos de reduo de emisses e mecanismos para a verificao do seu
cumprimento. Alm de conter estratgia de mitigao, estes planos tambm devero incluir aes de adaptao,
como iniciativas e medidas para reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humano ante os efeitos atuais e
futuros da mudana do clima.
Planos setoriais de mitigao e adaptao s mudanas do clima:
Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDA);
PPCerrado;
Plano Decenal de Energia (PDE);
Plano ABC;
Plano Indstria;
Plano de Minerao de Baixa Emisso de Carbono (PMBC);
Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigao da Mudana do Clima (PSTM);
Plano Setorial da Sade para Mitigao e Adaptao Mudana do Clima; e
Plano de Reduo de Emisses da Siderurgia.
QUADRO 1
294 |
Instrumentos institucionais da PNMC
Entidade Marco legal Composio Atribuies
Um representante, titular e suplente, de cada rgo a seguir indicado:

I - Casa Civil da Presidncia da Repblica, que o coordenar;
II - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; I - Orientar a elaborao, a implementao, o monitoramento
III - Ministrio da Cincia e Tecnologia; e a avaliao do Plano Nacional sobre Mudana do Clima.
IV - Ministrio da Defesa; II - Propor aes prioritrias a serem implementadas no
curto prazo.
V - Ministrio da Educao;
III - Aprovar proposies submetidas pelo Grupo Executivo
VI - Ministrio da Fazenda;
de que trata o Artigo 3o.
VII - Ministrio da Integrao Nacional;
IV - Apoiar a articulao internacional necessria execuo
VIII - Ministrio da Sade; de aes conjuntas, troca de experincias, transferncia
IX - Ministrio das Cidades; de tecnologia e capacitao.
X - Ministrio das Relaes Exteriores; V - Aprovar a instituio de grupos de trabalho para assessorar
Comit Interministerial sobre Decreto no 6.263, de 21 de o Grupo Executivo.
Mudana do Clima (CIM) novembro de 2007 XI - Ministrio de Minas e Energia;
VI - Identificar aes necessrias de pesquisa e desenvolvimento.
XII - Ministrio do Desenvolvimento Agrrio;
VII - Propor orientaes para a elaborao e a implementao
XIII - Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
de plano de comunicao.
XIV - Ministrio do Meio Ambiente;
VIII - Promover a disseminao do Plano Nacional sobre
XV - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Mudana do Clima na sociedade brasileira.
XVI - Ministrio dos Transportes; e IX - Propor a reviso peridica do Plano Nacional sobre
XVII - Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Mudana do Clima.
1o O Frum Brasileiro de Mudanas Climticas ser convidado para as reunies do CIM. X - Identificar fontes de recursos para a elaborao, a
implementao e o monitoramento do Plano Nacional
2o Os representantes de cada rgo sero designados pelo Ministro de Estado Chefe da
sobre Mudana do Clima.
Casa Civil da Presidncia da Repblica, mediante indicao dos respectivos titulares,
no prazo de quinze dias contados da publicao deste Decreto.
3o O representante titular dever ocupar cargo de Secretrio ou equivalente.
(Continua)
(Continuao)
I - Emitir parecer, sempre que demandado, sobre propostas

de polticas setoriais, instrumentos legais e normas que
contenham componente relevante para a mitigao da
mudana global do clima e para adaptao do pas aos
seus impactos.
Um representante de cada rgo a seguir indicado:
II - Fornecer subsdios s posies do governo nas negociaes
I - Ministrio das Relaes Exteriores;
sob a gide da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
II - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (redao dada pelo Decreto de 10 Mudana do Clima e instrumentos subsidirios de que o
de janeiro de 2006); Brasil seja parte.
III - Ministrio dos Transportes; III - Definir critrios de elegibilidade adicionais queles
IV - Ministrio de Minas e Energia; considerados pelos Organismos da Conveno, encarregados
Decreto de 7 de julho de do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), previsto
Comisso Interministerial 1999, alterado pelo Decreto V - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (redao dada pelo Decreto de
no Artigo 12 do Protocolo de Quioto da Conveno-Quadro
de Mudana Global do de 10 de janeiro de 2006. 10 de janeiro de 2006);
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, conforme
Clima (CIMGC) Disponvel em: <http://goo. VI - Ministrio do Meio Ambiente; estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel.
gl/XXD4u9>.
VII - Ministrio da Cincia e Tecnologia; IV - Apreciar pareceres sobre projetos que resultem em
VIII - Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (redao dada pelo reduo de emisses e que sejam considerados elegveis
Decreto de 10 de janeiro de 2006); para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), a
que se refere o inciso anterior, e aprov-los, se for o caso.
Brasil: esforos nacionais sobre as mudanas climticas
IX - Casa Civil da Presidncia da Repblica;

V - Realizar articulao com entidades representativas da
X - Ministrio das Cidades (redao dada pelo Decreto de 10 de janeiro de 2006); e
sociedade civil, no sentido de promover as aes dos rgos
XI - Ministrio da Fazenda (redao dada pelo Decreto de 10 de janeiro de 2006). governamentais e privados, em cumprimento aos compro-
missos assumidos pelo Brasil perante a Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e instrumentos
subsidirios de que o Brasil seja parte.
VI - Aprovar seu regimento interno.
(Continua)
| 295
(Continuao)

296 |
I - Gerar e disseminar conhecimentos e tecnologias para

que o Brasil possa responder aos desafios representados
pelas causas e efeitos das mudanas climticas globais.
II - Produzir dados e informaes necessrias ao apoio
da diplomacia brasileira nas negociaes sobre o regime
internacional de mudanas do clima.
III - Realizar estudos sobre os impactos das mudanas
Est estruturada em treze sub-redes temticas: agricultura, biodiversidade e ecossistemas,
climticas globais e regionais no Brasil, com nfase nas
cidades, desastres naturais, desenvolvimento regional, economia, energias renovveis,
vulnerabilidades do pas s mudanas climticas.
modelagem climtica, oceanos, recursos hdricos, sade, servios ambientais dos ecossistemas
e zonas costeiras. IV - Estudar alternativas de adaptao dos sistemas sociais,
Instituda pela Portaria econmicos e naturais do Brasil s mudanas climticas.
A coordenao exercida por um Conselho Diretor, assessorado por um Comit Cientfico.
Rede Brasileira de Pesquisas do MCTI no 728, de 20 V - Pesquisar os efeitos de mudanas no uso da terra e
sobre Mudanas Climticas novembro de 2007, e Ao Conselho Diretor compete definir a agenda de pesquisa da Rede Clima, promover a
nos sistemas sociais, econmicos e naturais nas emisses
Globais (Rede Clima) alterada pela Portaria gesto desta tomando as decises necessrias para seu bom funcionamento, ressalvadas as
brasileiras de gases que contribuem para as mudanas
no 262, de 2 de maio de 2011 competncias das instituies participantes e articular a integrao da rede aos programas
climticas globais.
e s polticas pblicas na rea de mudanas climticas globais.
VI - Contribuir para a formulao e acompanhamento de
O Comit Cientfico da Rede Clima constitudo por representantes das sub-redes temticas
polticas pblicas sobre mudanas climticas globais no
e por cientistas externos rede. Este assessora o Conselho Diretor sobre temticas de
mbito do territrio brasileiro.
pesquisa e avaliao de resultados cientficos e elabora os editais de chamada de pesquisas.
VII - Contribuir para a concepo e a implementao de um sistema
de monitoramento e alertas de desastres naturais para o pas
(Inciso VII acrescido pela Portaria MCT no 262, de 02.05.2011).
VIII - Realizar estudos sobre emisses de gases de efeito estufa em
apoio realizao peridica de inventrios nacionais de emisses,
de acordo com o Decreto no 7.390, de 9 de dezembro de 2010
(Inciso VIII acrescido pela Portaria MCT no 262, de 02.05.2011).
(Continua)
(Continuao)
I - Ministros de Estado:
a) da Cincia e Tecnologia;
b) do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
c) da Agricultura e do Abastecimento;
d) do Meio Ambiente;
e) das Relaes Exteriores;
f) de Minas e Energia; Conscientizar e mobilizar a sociedade para a discusso e
g) do Planejamento, Oramento e Gesto; tomada de posio sobre os problemas decorrentes da mu-
h) da Sade; dana do clima por gases de efeito estufa, bem como sobre
Decreto de 28 de agosto
Frum Brasileiro de Mudanas o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (DCM) definido
de 2000. Disponvel em: i) dos Transportes;
Climticas (FBMC) no Artigo 12 do Protocolo de Quioto Conveno-Quadro
<http://goo.gl/QoHiX8>.
j) da Educao (redao dada pelo Decreto de 14 de novembro de 2000. Disponvel em: das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, ratificada pelo
<http://goo.gl/usRTSQ>.); Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo no 1,
l) da Defesa (includo pelo Decreto de 14 de novembro de 2000); e de 3 de fevereiro de 1994.
m) do Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica (includo pelo Decreto de 14 de

novembro de 2000).
II - Diretor-presidente da Agncia Nacional de guas (ANA) (redao dada pelo Decreto de

14 de novembro de 2000).
III - Personalidades e representantes da sociedade civil, com notrio conhecimento da matria,
ou que sejam agentes com responsabilidade sobre a mudana do clima (redao dada
pelo Decreto de 14 de novembro de 2000).
(Continua)
| 297
(Continuao)

298 |
I - o secretrio de Polticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento do Ministrio da

Cincia e Tecnologia, como presidente da comisso; I - Coordenar, acompanhar e contribuir para a avaliao da
execuo das atividades de meteorologia, climatologia
II - o diretor do Instituto Nacional de Meteorologia (INMET), como representante e hidrologia, bem como promover sua articulao com
do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e vice-presidente as aes de governo nas reas espacial, oceanogrfica
da comisso; e de meio ambiente.
III - um representante do Ministrio da Cincia e Tecnologia, pertencente ao quadro do II -Contribuir para a formulao de proposta da Poltica Nacional
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE); de Meteorologia e Climatologia e do Sistema Nacional de
IV - um representante do Ministrio da Defesa/Comando da Marinha, pertencente ao quadro Meteorologia e Climatologia, levando em considerao os
da Diretoria de Hidrografia e Navegao (DHN); aspectos da poltica de aquisio e compartilhamento dos
V - um representante do Ministrio da Defesa/Comaer, pertencente ao quadro do Departa- dados coletados no mbito das organizaes de meteoro-
mento de Controle do Espao Areo (Decea); logia atuantes no pas, visando garantir ampla divulgao,
acesso e utilizao por toda a sociedade, observados os
VI - um representante do Ministrio da Defesa/Comando do Exrcito, pertencente ao quadro procedimentos que evitem o comprometimento do sigilo
do Departamento de Cincia e Tecnologia (DCT); de atividades de defesa.
Comisso de Coordenao das
Atividades de Meteorologia, Decreto no 6.065, de VII - um representante do Ministrio da Defesa, pertencente ao quadro da Secretaria de III - Articular com o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Climatologia e Hidrologia 21 de maro de 2007 Logstica, Mobilizao, Cincia e Tecnologia (Selom); Recursos Hdricos e rgos de gesto do meio ambiente
(CMCH) VIII - um representante do Ministrio do Meio Ambiente, pertencente ao quadro da Agncia as atividades de meteorologia, climatologia e hidrologia,
Nacional de guas (ANA); com vistas utilizao compartilhada de infraestrutura,
IX - um representante do Ministrio da Integrao Nacional, pertencente ao quadro da de recursos e de bancos de dados, quando cabvel.
Secretaria Nacional de Defesa Civil; IV - Promover a integrao e articulao entre instituies
X - um representante do Ministrio de Minas e Energia, pertencente ao quadro da Agncia federais, estaduais e municipais, tanto no setor pblico
Nacional de Energia Eltrica (Aneel); quanto no privado, visando constituio de parcerias
entre estas instituies.
XI - um representante do Ministrio da Educao, indicado entre os docentes dos cursos
universitrios de meteorologia ou cincias atmosfricas; V - Propor, aos rgos governamentais competentes,
procedimentos tcnicos e operacionais, visando
XII - um representante do Ministrio dos Transportes; padronizao na divulgao dos avisos, alertas e previses
XIII - um representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; do tempo e do clima emitidos pelos integrantes do setor,
XIV - um representante do Ministrio da Fazenda; respeitados os procedimentos adotados em decorrncia
de padronizao estabelecida em acordos internacionais,
XV - um representante do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, pertencente para setores especficos da meteorologia.
ao quadro da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa);
(Continua)
(Continuao)
VI - Formular estratgias e sugerir aos rgos governamentais

competentes programas e projetos para a revitalizao da
infraestrutura bsica e para a contnua evoluo das ativi-
XVI - o presidente da Sociedade Brasileira de Meteorologia (SBMET); dades meteorolgicas e climticas, que levem em conta seus
XVII - o presidente da Sociedade Brasileira de Agrometeorologia (SBA); diversos componentes, incluindo a gerao de produtos, o
monitoramento ambiental, a pesquisa, o desenvolvimento
XVIII - o presidente da Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH); tecnolgico e a inovao, bem como as atuaes de carter
XIX - um representante dos Centros Estaduais de Meteorologia e Recursos Hdricos; regional e nacional.
XX - um representante do conjunto de empresas prestadoras de servios em meteorologia e VII - Colaborar com os rgos competentes na formulao de
climatologia, indicado pelo Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia planos e programas anuais, plurianuais e setoriais relativos
(redao dada pelo Decreto no 6.971, de 2009); s atividades em meteorologia, climatologia e hidrologia.
XXI - um representante das indstrias de partes, de equipamentos e de sistemas de uso VIII - Colaborar com os rgos competentes na avaliao e
em meteorologia, climatologia e hidrologia, indicado pela Confederao Nacional das no acompanhamento das aes relacionadas meteorologia,
Indstrias (redao dada pelo Decreto no 6.971, de 2009); e climatologia e hidrologia no mbito do plano plurianual
XXII - um representante do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia do Governo.
CENSIPAM (includo pelo Decreto no 6.971, de 2009). IX - Contribuir para a formulao de diretrizes, critrios,
normas e regulamentos que busquem orientar as atividades
em meteorologia, climatologia e hidrologia, conferindo-lhes
maior eficcia e eficincia (...).
Fonte: Elaborao dos autores com base na legislao consultada.

| 299
2.1 O Plano Nacional sobre Mudana do Clima

O Plano Nacional sobre Mudana do Clima foi apresentado em dezembro de 2008
(Brasil, 2008) e tem como objetivo incentivar o desenvolvimento e o aprimora-
mento de aes de mitigao no Brasil, contribuindo com os esforos globais de
reduo de GEE e a criao de estratgias de adaptao. So previstas revises e
avaliaes do plano, dando a este carter dinmico, a fim de que seja implementado
em consonncia com os interesses da sociedade brasileira. O Plano Nacional sobre
Mudana do Clima estrutura-se em quatro eixos:
oportunidades de mitigao;
impactos, vulnerabilidades e adaptao;
pesquisa e desenvolvimento; e
educao, capacitao e comunicao.
Nesse contexto, algumas decises so apresentadas, objetivando-se no somente
a reduo das emisses, como tambm benefcios ambientais e socioeconmicos.
Algumas destas so: reduo do ndice de desmatamento anual da Amaznia,
ampliao em 11% ao ano do consumo interno de etanol por dez anos, aumento
da reciclagem de resduos slidos urbanos em 20% at 2015, e elevao da oferta
de energia eltrica de bagao de cana, entre outras.
Esse plano tem carter no somente interministerial, mas tambm nacional;
portanto, espera-se contar com aes que envolvam os estados, os municpios e
todos os setores da sociedade, assim como ocorreu em sua fase de elaborao, por
meio de consultas pblicas e reunies setoriais promovidas pelo FBMC.
FIGURA 1
Governana do Plano Nacional sobre Mudana do Clima
Comit Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM)
Delibera, aprova e orienta aes no mbito da PNMC
Coordenao da Casa Civil

Participao de 16 ministrios e do FBMC
Grupo Executivo (Gex)
Coordena a elaborao e a implementao do

Plano Nacional e dos planos setoriais
planos setoriais
Coordenao do MMA
Participao de 7 ministrios e do FBMC
Temas setoriais Planos setoriais
Fonte: M
MA. Disponvel em: <http://goo.gl/hdkGa8>. Acesso em: mar. 2013.
2.2 CIM/Gex: grupos de trabalho e comits setoriais

No mbito do GEx, subordinado ao CIM, podem ser criados grupos de trabalho
(GTs) para discusso de temas especficos da PNMC. Atualmente, existem os
seguintes GTs:
1) Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) sobre REDD+5 Fazem parte
deste GTI o MMA, o Ministrio da Fazenda (MF), o Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), o MCTI, o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), a Secretaria de Assuntos Estratgicos
(SAE) da PR, a Casa Civil/PR, o Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE), o Servio Florestal Brasileiro (SFB) e a Fundao Nacional do
ndio (Funai). O REDD+ compreendepolticas e incentivos voltados
para a reduo de emisses advindas do desmatamento e da degradao
florestal, complementadas por aes direcionadas para a conservao de
florestas, o manejo florestal sustentvel e o incremento dos estoques de
carbono florestal nos pases em desenvolvimento, conforme definio da
UNFCCC. Este grupo visa elaborar a Estratgia Brasileira de REDD+,
a partir da discusso dos seguintes pontos: arquitetura financeira, aspectos
tcnicos, investimentos em governana junto aos Entes Federados e
incentivos positivos aos agentes econmicos.
2) Grupo de Trabalho Interministerial sobre Mercado de Carbono Este grupo
coordenado pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do MF e integrado
por representantes do MMA, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio (MDIC), do MCTI, do MRE, Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) e da Casa Civil/PR. O objetivo analisar a viabi-
lidade e os requisitos para a implantao do Mercado Brasileiro de Reduo
de Emisses (MBRE). Este GTI j elaborou relatrio sobre o potencial e o
custo-efetividade dos instrumentos de mercado para a reduo de emisses
nos setores includos na PNMC.
3) Grupo de Trabalho sobre Monitoramento de Emisses de GEE Coordenado
pelo MMA, este grupo visa elaborar a estratgia de monitoramento das
redues de emisses de gases de efeito estufa associadas aos planos setoriais
de adaptao e mitigao s mudanas do clima.
4) Grupo de Trabalho sobre Adaptao Coordenado pelo MMA e pelo
MCTI, tem a misso de promover a articulao dos atores interessados
5. Reducing emissions from deforestation and forest degradation (REDD+). Durante a XIII Conferncia das Partes
(COP), o conceito de reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal (REDD) foi ampliado e passou
a ser conhecido como REDD+. Com isso, alm das redues por desmatamento e degradao, passou a abranger as
tarefas da conservao florestal, do manejo sustentvel e do aumento dos estoques de carbono. REDD+ estratgia
de mitigao da mudana do clima adotada voluntariamente pelos pases em desenvolvimento e contar com o apoio
tcnico e financeiro dos pases desenvolvidos
no tema, de apreciar sob o ponto de vista governamental os subsdios

tcnicos recebidos e de induzir medidas e iniciativas que concorram para
os objetivos do futuro Plano Nacional de Adaptao.
Ainda existem os comits setoriais, que so grupos criados internamente nos
ministrios para o direcionamento de atividades relacionadas aos planos setoriais
de mitigao e adaptao mudana do clima. Encontram-se em atividade o
Grupo Tcnico de Mitigao e Adaptao s Mudanas Climticas em Transporte
Pblico Urbano e a Comisso Gestora do Plano Setorial da Sade de Mitigao e
de Adaptao s Mudanas Climticas.
O governo federal estabeleceu como iniciativa mais recente a criao do Ncleo
de Articulao Federativa sobre o Clima, para que junto com representantes
dos governos estaduais fosse definida agenda de trabalho sobre a PNMC.
Neste contexto, foram criados dois grupos de trabalho: um GT voltado para a elaborao
de inventrio de emisses de GEE, coordenado pelo MCTI com a instituio
representante do estado de So Paulo, a Companhia Ambiental do Estado de So
Paulo (CETESB), e outro GT sobre registro de emisses, liderado pelo MF e pelo
governo do estado do Rio de Janeiro. Apesar das discusses recentes, envolvendo os
setores governamentais e privados, ainda no est claramente definido o objetivo
do registro pblico de emisses se este seria voltado a atender ao mercado de
carbono ou s metas estaduais.
3 PRINCIPAIS RESULTADOS ALCANADOS NA IMPLEMENTAO DA CONVENO

NO BRASIL E LACUNAS IDENTIFICADAS
As avaliaes do IPCC indicam que os pases em desenvolvimento esto entre os
mais vulnerveis mudana do clima. No caso do Brasil, isto se torna evidente
diante de catstrofes e impactos negativos ocasionados sociedade em decorrncia
de secas e chuvas intensas, acompanhadas de inundaes e deslizamentos de
encostas, por exemplo.
Historicamente, o Brasil vem fazendo sua parte no combate mudana
do clima e se mostrando disposto a manter o protagonismo no contexto do
esforo global para enfrentar o problema. Nos ltimos anos, notvel, tambm,
o engajamento da sociedade brasileira em relao ao tema das mudanas do
clima, por meio do surgimento de diversas aes estaduais e municipais, dos
movimentos sociais e do setor privado no territrio brasileiro.
Diante das dimenses continentais do pas, de sua diversidade de regimes
climticos e de setores potencialmente afetados pelas mudanas climticas, evidencia-se
a necessidade de melhor compreenso das mudanas globais e regionais do clima.
Neste sentido, e aliado importncia de abordagem nacional sobre o tema, o MCTI
e o MMA criaram em 2009 o Painel Brasileiro de Mudanas Climticas (PBMC).
Este painel integra as perspectivas sobre mudanas climticas derivadas de vrias

comunidades cientficas que trabalham no contexto da cincia do clima. Seguindo
a estratgia adotada pelo IPCC, o PBMC fornece resultados sobre as avaliaes
cientficas das bases fsicas da mudana do clima e de suas variabilidades, de vulne-
rabilidade e adaptao, bem como de aes e estratgias de mitigao. Este processo
se baseia na anlise de dados observacionais e na utilizao de modelos climticos
que ainda apresentam algum grau de incerteza em suas projees das mudanas
futuras do clima e dos seus impactos nos sistemas naturais e humanos a fim de
subsidiar o processo de formulao de polticas pblicas e a tomada de deciso
para o enfrentamento dos desafios apresentados por estas mudanas , e servem,
tambm, como fonte de informao de referncia para a sociedade.
Com relao aos esforos observacionais e de modelagem climtica para
o Brasil, destacam-se alguns programas e iniciativas implantados nos ltimos
anos. Pode-se salientar a criao da Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas
Climticas Globais (Rede Clima),6 iniciativa que integra diferentes disciplinas no
estudo de problemas crticos associados s mudanas climticas globais. A agenda
cientfica da Rede Clima muito ampla e sua atuao envolve dezenas de grupos de
pesquisa distribudos entre a maioria dos estados do pas. Esta rede executa projetos
com vistas melhoria do inventrio de emisses de GEE no Brasil e anlise de
estratgias mais eficientes de mitigao das emisses, entre tantos outros projetos.
Outra iniciativa importante do governo federal o estabelecimento dos
institutos nacionais de cincia e tecnologia (INCTs), tambm estruturados em
forma de rede de grupos de pesquisa, sendo um destes voltado especificamente para
a temtica de mudanas climticas (Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia
para Mudanas Climticas INCT-MC),7 responsvel por desenvolver estudos de
adaptao da matriz energtica, analisar o papel da Amaznia nas mudanas climticas,
desenvolver tcnicas agrcolas com menores emisses, entre outros exemplos.
Em relao ao bioma Amaznia, trabalho de grande importncia tem sido
feito no mbito do Experimento de Grande Escala da Biosfera-Atmosfera da
Amaznia (LBA), programa do MCTI administrado pelo Instituto Nacional de
6. A abrangncia da Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais (Rede Clima) nacional, envolvendo
dezenas de grupos de pesquisa em universidades e institutos distribudos nas diversas regies do pas. dividida nas
seguintes sub-redes temticas: agricultura, biodiversidade e ecossistemas; cidades e urbanizao; desastres naturais;
desenvolvimento regional; economia; energias renovveis; modelagem climtica; oceanos; recursos hdricos; sade; servios
ambientais dos ecossistemas, zonas costeiras; e, por fim, a recentemente criada mudana do uso do solo e de florestas.
7. Os institutos nacionais de cincia e tecnologia (INCTs) foram criados em 2008, pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao. So financiados pelo Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) do MCTI, pela Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) do Ministrio da Educao (MEC) e por agncias estaduais
de fomento. Os INCTs do estado de So Paulo recebem financiamento da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado
de So Paulo (FAPESP). Atualmente, h 123 INCTs em funcionamento, que cobrem a maior parte das reas de cincia
e tecnologia. O Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Mudanas Climticas (INCT-MC) sediado no Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).
Pesquisas da Amaznia (INPA), em execuo desde 1998. O LBA estuda o papel

do sistema amaznico nas mudanas globais como sistema natural, por meio de
estudos de balano do carbono, do papel das nuvens no sistema climtico, do ciclo
hidrolgico, da meteorologia da regio, das mudanas do uso do solo e de outras
questes relevantes para o ecossistema amaznico.
Como produto das aes integradas da Rede Clima e do INCT-MC, tem-se
o projeto de construo do Modelo Brasileiro do Sistema Climtico Global
(MBSCG), iniciado em 2008. Poucos pases possuem capacidade cientfica para
o desenvolvimento de modelagem climtica devido complexidade em traar
cenrios do clima futuro, em vista das alteraes dos fatores que o influenciam,
sejam estes naturais ou antrpicos. De forma audaciosa, o projeto do MBSCG
prope-se a gerar modelo numrico acoplado oceano-atmosfera-biosfera-criosfera
global, incluindo-se processos fsicos e biolgicos para as condies climticas da
Amrica do Sul ausentes nos modelos internacionais existentes. Desse modo,
ser possvel analisar algumas questes particulares do hemisfrio Sul e representar
alguns processos ambientais importantes para o Brasil e outros pases sul-americanos.
Ainda possvel contar com diversas iniciativas estaduais que, por meio do
desenvolvimento de estudos sobre inmeros temas como processos de urbanizao
e emisses de GEE, mtodos para desenvolver o que se denomina de economia
verde, influncia dos oceanos no clima, entre outros , visa identificar as melhores
respostas de adaptao e mitigao s mudanas climticas globais.
Apesar de todos os esforos e resultados descritos, possvel identificar algumas
lacunas do conhecimento que precisam ser sanadas. Um aspecto que ainda deixa
a desejar o desenvolvimento da capacidade de adaptao brasileira, incluindo-se
a reduo de possveis danos futuros e o modo de lidar com as consequncias.
preciso esforo maior na construo de comunidades resilientes e na criao de
cultura de preveno e resposta adequada aos desastres. Alm disso, o pas possui
economia fortemente dependente dos recursos naturais ligados ao clima, como a
agricultura e a gerao de energia hidroeltrica. Portanto, imprescindvel investir na
conduo de pesquisas sobre variabilidade de ocorrncia e intensidade de eventos
extremos, mais difceis de prever e que, no Brasil, ainda no receberam a devida
ateno. Neste sentido e por tratar-se de tema transversal , a mudana do
clima tem sido abordada tomando-se como ponto de partida suas interaes com
diversos componentes socioeconmicos, por meio do desenvolvimento de estudos
e iniciativas em campos como sade humana, recursos energticos, economia,
hidrologia etc. Estas iniciativas tm possibilitado importantes avanos em termos
de produo e disseminao de conhecimento, bem como provido tomadores de
deciso de subsdios caros ao desenho de polticas de mitigao e adaptao nas
diferentes esferas da Unio.
No Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 principal ferramenta de planeja-

mento do governo federal , foi estabelecido o Programa Temtico de Mudanas
Climticas (Programa 2050), voltado para a construo de poltica nacional coesa e
consistente, capaz de preparar o pas para os desafios advindos da mudana do clima,
com aes direcionadas para o fomento de pesquisa e desenvolvimento na rea.
Em decorrncia da implementao da Conveno do Clima, tambm foi
possvel observar no pas avano em suas polticas internas e de financiamento de
aes para a mitigao e adaptao s mudanas climticas. Atualmente, o Brasil
possui dois fundos para financiar a reduo de emisses de GEE: o Fundo Amaznia
e o Fundo Nacional sobre Mudana no Clima (Fundo Clima). Alm de objetivar
financiar aes para a reduo das emisses de gases de efeito estufa, as reas
temticas propostas para apoio pelo Fundo Amaznia podem ser coordenadas, de
forma a contribuir para a obteno de resultados significativos na implementao
de seus objetivos de preveno, monitoramento e combate ao desmatamento, e de
promoo da conservao e do uso sustentvel das florestas no bioma Amaznia.
Em relao ao Fundo Clima, em 2011 e 2012, os recursos do Fundo tiveram
sua origem na participao especial da Unio sobre a explorao de petrleo, gs
natural e outros hidrocarbonetos fludos, da qual, conforme estabelecido ento
pela Lei no 9.478/1997, caberiam 10% ao MMA para desenvolvimento de estudos
e projetos relacionados com a preservao do meio ambiente e recuperao de
danos ambientais causados pelas atividades da indstria do petrleo. Em 2012, no
entanto, a Lei no 12.734/2012 alterou o texto da Lei no 9.478/1997, determinando
que esta participao especial seria destinada ao Fundo Social, ainda a ser regula-
mentado, extinguindo o percentual fixo anteriormente destinado ao MMA e, por
consequncia, comprometendo novos recursos ao Fundo Clima. O Fundo Clima
conta com uma modalidade de apoio a projetos reembolsveis (emprstimos com
juros subsidiados) e outra para projetos no reembolsveis (ou a fundo perdido).
Os recursos no reembolsveis, sob a execuo direta do MMA, tiveram um alto
grau de execuo oramentria e possuem como recurso novo apenas os juros de
aplicao do recurso reembolsvel no executado da modalidade reembolsvel, cujo
agente financeiro o BNDES, e de retorno dos projetos financiados com recurso
reembolsvel, alm de recursos ordinrios da Unio. Do montante de cerca de
R$ 1,28 bilhes oramentrios que chegaram a ser destinados ao Fundo, apenas
560 milhes chegaram a ser repassados pelo Tesouro Nacional, provavelmente
pela baixa execuo oramentria dos recursos reembolsveis. De 2011 a 2014,
o Fundo Clima apoiou 189 projetos com recursos no reembolsveis e cinco
empreendimentos com recursos reembolsveis.
4 CONCLUSES
A participao do Brasil na construo de agenda multilateral de mitigao das
mudanas do clima pautou-se pela necessidade de garantir ao bloco de pases em
desenvolvimento, do qual faz parte, o reconhecimento de sua menor contribuio
histrica no acmulo de GEE na atmosfera. A insero do princpio de responsabili-
dades comuns,mas diferenciadas, na UNFCCC, coroou este esforo e permitiu que
este conjunto de naes passasse a contribuir diretamente no empenho multilateral
de abordagem da questo climtica, por meio de instrumentos como o MDL.
A oferta do Brasil de sediar a UNCED (Rio 92) tornava claro o compromisso do
pas em atender aos mais altos padres estabelecidos pela conveno.
Internamente, pode-se dizer que os resultados da participao brasileira nessa
agenda transfronteiria fizeram jus ao papel de destaque assumido na arena inter-
nacional, haja vista a repercusso provocada pelas trs comunicaes nacionais,
em 2004, 2010 e 2016. A Primeira Comunicao Nacional (Brasil, 2004) resultou
de exerccio pioneiro de anlise das emisses nacionais de GEE, bem como de
abordagem das vulnerabilidades nacionais, levando-se em conta as concluses do
Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica. Nesta primeira oportunidade,
o governo brasileiro tambm logrou expor comunidade internacional suas aes
de mitigao ento em andamento, luz de abrangente contextualizao exposta
na seo de circunstncias nacionais.
As atividades que culminaram com a publicao da Segunda Comunicao
Nacional (Brasil, 2010b) desenvolveram-se concomitantemente ao importante
avano institucional e do marco legal. Ilustram ambos os movimentos a instituio
do CIM, em 2007, e a edio da PNMC, de 2009 ano da realizao da XV
COP, na qual o pas definiu compromissos nacionais voluntrios para reduo de
emisses de GEE, detalhadas pelo Decreto no 7.390 (Brasil, 2010a), publicado
no ano seguinte. Com a implementao das aes de mitigao previstas nos planos
setoriais de mitigao e adaptao s mudanas do clima, espera-se gradativa
diminuio e controle de emisses para os diferentes setores, a fim de atingir o
compromisso de reduo em 2020.
A UNFCCC dotada de dinamismo imprescindvel em ambiente de constante
evoluo tcnica e de transformao socioeconmica. Isto exige frequente empenho
para a manuteno do nvel de excelncia no atendimento das exigncias determinadas,
bem como consolidao das instituies estabelecidas. Neste sentido, devem-se
destacar os benefcios indiretos alcanados na busca por constantes melhorias, dos
quais resultaram a criao e o aperfeioamento de bancos de dados em diversas
instituies, alimentados continuamente de forma a proverem informaes atua-
lizadas para inventrios futuros. A Segunda Comunicao Nacional (Brasil, 2010b)
contou em grande medida com estes avanos, resultantes de iniciativas voltadas
capacitao institucional, incluindo-se atividades relacionadas disseminao de
conhecimento e conscientizao acerca das questes climticas.
Concomitante s atividades de preparao da Terceira Comunicao Nacional,

foram desenvolvidos os trabalhos relacionados ao MDL, as discusses a respeito de
reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal (REDD) e demais
tratativas relacionadas a outros subtemas afetos conveno. Por sua vez, ganha
relevo a discusso sobre o cumprimento das metas voluntrias especificadas pelo
Brasil no Decreto no 7.390/2010 (Brasil, 2010a), em vista da necessidade de
esclarecer comunidade internacional que os resultados alcanados at o momento
se devem, principalmente, ao empenho nacional de instituir marcos, desenhar
programas e tomar medidas que se coadunem com o papel de destaque assumido
desde a assinatura da UNFCCC.
A necessidade de salientar o empenho nacional para atingir os compromissos
voluntrios assumidos evidencia-se na medida em que seu estabelecimento ocorreu
com base em perspectiva de crescimento mdio anual do produto interno bruto
(PIB) nacional de 5%. Esta perspectiva explcita no decreto , entretanto, no se
confirmou, uma vez que o crescimento do PIB nos ltimos anos tem sido menor
que o previsto. Esta diferena deve ser levada em conta, ainda que sua contribuio
reduo das emisses seja nfima em comparao aos esforos empreendidos para
tanto. Trata-se de esclarecer que parte da reduo de emisses ocorreu ao custo de
menor crescimento da economia nacional.
Ainda que a importncia numrica da diferena entre o PIB previsto e o que
vem sendo observado tenha implicao residual no montante de redues alcanadas,
ante o grande sucesso de polticas que culminaram, por exemplo, com a considervel
reduo do desmatamento, a relevncia simblica torna-se digna de ateno, na
medida em que refora o trade off entre desenvolvimento e emisses de GEE,
conceito basilar do princpio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas.
Assim alm dos avanos conquistados para atender s exigncias da conveno ,
deve-se levar em conta que a flexibilidade reservada ao conjunto de pases em
desenvolvimento baseia-se no pilar socioeconmico do desenvolvimento sustentvel
e confere, tambm ao Brasil, a opo de priorizar, sempre que necessrio, aspectos
ainda frgeis de sua realidade em detrimento de compromissos atrelados
conveno. Exemplo disto so as obras de infraestrutura previstas, que, por um
lado, implicam o aumento de emisses e, por outro, geram benefcios diretos na
soluo de problemas que preveem mitigar externalidades em reas como educao,
sade e distribuio de renda.
Por fim, devem-se destacar os resultados obtidos por meio da Poltica
Nacional sobre Mudana do Clima em especial, a substancial reduo das emisses
oriundas do desmatamento. A publicao das estimativas nacionais de emisses
foi estabelecida como compromisso voluntrio, assumido pelo Brasil no Artigo 11
do Decreto no 7.390/2010 (Brasil, 2010a), e foi elaborada por GT coordenado
pelo MCTI. Conforme explicitado, o pas caminha para o pleno cumprimento
do compromisso nacional voluntrio assumido em sua PNMC.
REFERNCIAS
BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto no 1.160, de 21 de junho de 1994.
Cria a Comisso Interministerial para o Desenvolvimento Sustentvel e d outras
providncias. Braslia, 21 jun. 1994.
______. Ministrio da Cincia e Tecnologia e Inovao. Terceira Comunicao
Nacional do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
do Clima. Braslia: MCTI, 2 maio. 2016b. Disponvel em: <www.mcti.gov.br>.
______. Presidncia da Repblica. Decreto no 6.263, de 21 de novembro de 2007.
Institui o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima CIM, orienta a
elaborao do Plano Nacional sobre Mudana do Clima, e d outras providncias.
Braslia, 21 nov. 2007.
______. Comit Interministerial sobre Mudana do Clima. Plano Nacional sobre
Mudana do Clima PNMC. Braslia, dez. 2008.
______. Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Institui a Poltica Nacional sobre
Mudana do Clima PNMC e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, Seo 1, p. 109, 29 dez. 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/s3VZS9>.
______. Presidncia da Repblica. Decreto no 7.390, de 9 de dezembro de 2010.
Regulamenta os Arts. 6o, 11 e 12 da Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009,
institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, Seo 1, p. 4. 9 dez. 2010a.
______. Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao. Segunda Comunicao
do Clima. Braslia: MCTI, 2 dez. 2010b. Disponvel em: < http://mcti.gov.br>.
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CAPTULO 12
A RETRICA DA BOA GOVERNANA: AS AGENDAS 21 LOCAIS NO BRASIL

Igor Ferraz da Fonseca1
1 INTRODUO
Este captulo analisa como se desenvolveu a Agenda 21 (AG21) enquanto poltica
pblica no Brasil, tendo como objetivo prover elementos que contribuam para
a anlise de polticas de desenvolvimento local que tenham na participao e no
controle social seus alicerces. O objeto de estudo o Programa Agenda 21,
do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
A AG21 tem como premissa incentivar aes entre governo e sociedade
voltadas para o desenvolvimento sustentvel. Busca pr em prtica aes acordadas
na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
(CNUMAD), tambm conhecida como Rio-92.
Guiado pelas diretrizes da Carta da Terra e da Agenda 21 Global, o Programa
Agenda 21 tem como seu principal foco a promoo da construo e da implementao
de Agendas 21 locais. Estas atuam na construo de parcerias e na promoo de
novos espaos de dilogo e efetiva participao da sociedade para a definio
de polticas pblicas adequadas s diferentes localidades.
A Coordenao da Agenda 21/MMA e o Fundo Nacional do Meio Ambiente
(FNMA), a partir de 2003, formaram parcerias no sentido de financiar projetos
de construo de AG21 locais. Editais foram publicados e convnios foram
firmados entre o FNMA e as prefeituras municipais para a execuo dos projetos.
Os municpios deveriam prestar contas dos recursos recebidos e apresentar ao
FNMA produtos relativos realizao do projeto. Os processos locais de AG21
financiados pelo MMA tm por obrigao apresentar documentos, em prazo
definido, que comprovem a realizao do projeto de construo da AG21, com
base nas aes e procedimentos determinados pelos editais.
Nesse contexto, o MMA publica e divulga uma cartilha contendo uma
metodologia padro para a criao de AG21 locais e para a construo do produto
principal do projeto da AG21, o Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel (PLDS).
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Denominada de passo a passo da Agenda 21 Local, (Brasil, 2006)2 esta metodologia

foi difundida para os diversos processos de AG21 Local no Brasil como um manual
de boas prticas e um guia para processos de AG21. A metodologia do passo a
passo da Agenda 21 Local similar a diversas outras metodologias utilizadas para o
desenvolvimento territorial e local, como as metodologias de elaborao de planos
diretores participativos e o diagnstico rpido participativo, que so adotados por
diversos rgos governamentais e organizaes no governamentais (ONGs).
O passo a passo da Agenda 21 Local considerado o Manual da Boa
Governana (MBG) (Fonseca e Bursztyn, 2009), que consiste, na prtica, em
uma receita de bolo com critrios e procedimentos padronizados considerados
necessrios para o desenvolvimento local. Estas receitas metodolgicas so geralmente
impostas por agentes financiadores, na tentativa de replicar boas prticas focadas
no desenvolvimento local.
A segunda seo do captulo foca na trajetria da AG21 enquanto poltica
pblica no Brasil, com foco na AG21 Global, na Agenda 21 Brasileira e nas AG21
locais. Na sequncia, so discutidas a maneira como o governo federal efetuou o
incentivo e a promoo da disseminao das AG21 locais no territrio nacional.
A quarta parte foca os resultados obtidos em uma pesquisa exploratria realizada
pelo MMA, envolvendo 177 processos de AG21 Local no territrio nacional.3
As consideraes finais mostram que a AG21 no obteve o resultado esperado
em seus objetivos iniciais. Um dos fatores explicativos deste insucesso a adoo
generalizada de metodologias padres de boa governana, que podem no contribuir
para o desenvolvimento local e tm o potencial de diminuir o sucesso destes
processos, na medida em que seu indicativo de efetividade constitudo pela
realizao de atividades-padro e no foca os resultados prticos destas iniciativas.
2 DO GLOBAL AO LOCAL: A TRAJETRIA DA AGENDA 21 NO BRASIL
2.1 A Agenda 21 Global

A CNUMAD, popularmente conhecida como Rio-92, foi marco da incorporao
do conceito de desenvolvimento sustentvel nas polticas pblicas em mbito mundial.
Definido como aquele que harmoniza o imperativo comum com a promoo da
2. O Passo a passo da Agenda 21 Local (Brasil, 2006), publicao do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), cuja primeira
edio data de 2005, um roteiro metodolgico que indica procedimentos e etapas para construir, implementar e
monitorar um processo de Agenda 21 Local. O passo a passo, alm de apresentar conceitualmente e dar indicativos
metodolgicos para processos de Agenda 21, orienta passo a passo, etapa aps etapa, quais os procedimentos necessrios
construo de uma Agenda 21 Local. Este manual apresenta seis etapas, a saber: 1o passo: mobilizar para sensibilizar
governo e sociedade; 2o passo: criar o frum da Agenda 21 Local; 3o passo: elaborar o diagnstico participativo; 4o passo:
elaborar o plano local de desenvolvimento sustentvel/publicao da agenda 21 Local; 5o passo: implementar o plano
local de desenvolvimento sustentvel; e 6o passo: monitorar e avaliar o Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel.
3. O autor deste texto foi analista ambiental do MMA, lotado na coordenao do Programa Agenda 21/MMA,
entre 2008 e 2009, e foi o coordenador da pesquisa citada.
A Retrica da Boa Governana: as agendas 21 locais no Brasil | 313
equidade social e a preservao do patrimnio natural, garantindo assim que as

necessidades das atuais geraes sejam atendidas sem comprometer o atendimento
das necessidades das geraes futuras (CMMAD, 1991), o desenvolvimento
sustentvel o conceito-chave por trs do ideal de Agenda 21.
Na Rio-92, representantes de 179 pases acordaram e assinaram a Agenda 21
Global, um programa e documento, conformado em quarenta captulos, contendo
recomendaes concretas de como acelerar a substituio dos atuais padres de
desenvolvimento vigentes no mundo (Brasil, 2002b). Na mesma conferncia, foi
acordado que os diversos pases desencadeariam processos de Agendas 21 nacionais,
com a finalidade de traduzir as propostas e as recomendaes da AG21 para as
realidades e os contextos nacionais. A partir deste acordo, o Brasil deflagrou o
processo da Agenda 21 Brasileira.
2.2 A Agenda 21 Brasileira

Embora o compromisso de desencadear processos de AG21 nacionais tenha sido
assumido pelo Brasil na Rio-92, o processo da AG21 Brasileira s foi iniciado
oficialmente em 1997, pela constituio da Comisso de Polticas de Desenvolvimento
Sustentvel e da Agenda 21 Nacional.
A AG21 representa um processo de alterao da matriz de desenvolvimento
para uma matriz de desenvolvimento sustentvel, que vai muito alm da questo
ambiental. Neste quadro, houve tentativas dos idealizadores da AG21 Brasileira
em situar a coordenao da Agenda 21, no que se refere ao setor governamental,
nas estruturas da Casa Civil da Presidncia da Repblica ou no Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Entretanto, a ideia de AG21 teve maior
incorporao pelos departamentos e rgos pblicos ligados especificamente
questo ambiental, bem como por entidades da sociedade civil organizada
presentes nos quadros do movimento ambientalista nacional. Este arranjo fez com
que MMA fosse o lcus em que a ideia de AG21 se fixou oficialmente, por meio
da Coordenao da Agenda 21/MMA.
A Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21
Nacional (CPDS), em 1997, foi representada por membros do governo federal,
da sociedade civil organizada e do empresariado que tinham envolvimento com
o debate sobre a questo ambiental. Com a liderana do MMA cujo ministro
era o presidente da CPDS e a Coordenao da Agenda 21/MMA, sua Secretaria
Executiva e o aporte desta comisso, o processo da AG21 foi iniciado.
Em um primeiro momento, foram feitos termos de referncia para a
contratao de consrcios que, com o auxlio de workshops e seminrios de
consultas pblicas com a populao brasileira, deram sequncia ao processo da AG21.
Efetuou-se um diagnstico da realidade do pas, elaborando cenrios futuros
em que o desenvolvimento nacional fosse pautado pelo paradigma da susten-

tabilidade, bem como foram identificadas as aes prioritrias para que essa
mudana de modelo ocorresse. A CPDS decidiu que a AG21 seria estruturada
em seis temas, listados a seguir com os respectivos consrcios responsveis
(Brasil, 1999).
1) Cidades sustentveis Consrcio Parceria 21.
2) Reduo das desigualdades sociais Consrcio Parceria 21.
3) Agricultura sustentvel Consrcio Museu Emlio Goeldi.
4) Gesto de recursos naturais Consrcio TCBR/Funatura.
5) Cincia e tecnologia para o desenvolvimento sustentvel Consrcio
CDS-UnB/Abipti.
6) Infraestrutura e integrao regional Consrcio Sondotcnica/Crescente Frtil.
Os documentos temticos produzidos pelos consrcios foram publicados
como subsdios para a elaborao da AG21 Nacional. Com base no contedo dos
documentos temticos, a CPDS promoveu a formatao de um documento que
sistematizasse as contribuies dos consrcios e oferecesse bases para a discusso da
sociedade brasileira sobre as aes e as prioridades da AG21. Tal documento seria
levado a debate com a sociedade brasileira. O documento Agenda 21 brasileira: bases
para discusso (Brasil e PNUD, 2000) serviu como ponto de partida para seminrios
estaduais e regionais que ocorreram em todo o territrio nacional, entre 2000 e
2001.4 O processo da AG21 Brasileira envolveu a participao direta de cerca de 6
mil pessoas e a participao indireta estimada em 40 mil pessoas (Brasil, 2002b).
O processo da AG21 Brasileira publicou, em 2002, um documento-sntese,
dividido em dois cadernos: Agenda 21 Brasileira: resultado da consulta nacional
(Brasil, 2002b) e Agenda 21 Brasileira: aes prioritrias (Brasil, 2002a).
No primeiro, esto contidas as propostas apresentadas nas discusses realizadas
nos seminrios estaduais e regionais; no segundo, esto enumerados os desafios
emergenciais para que o modelo de desenvolvimento sustentvel seja a tnica
do processo de desenvolvimento nacional. As propostas esto organizadas
em 21 objetivos (quadro 1).
4. Foram realizados 26 debates estaduais, um em cada estado da Federao (excetuando-se o Amap, que no efetuou
o debate). Aps os debates estaduais, foram realizados cinco encontros regionais, um em cada regio.
QUADRO 1
Objetivos da Agenda 21 brasileira
Eixo: A economia da poupana na sociedade do conhecimento
Objetivo 1 Produo e consumo sustentveis contra a cultura do desperdcio
Objetivo 2 Ecoeficincia e responsabilidade social das empresas
Objetivo 3 Retomada de planejamento estratgico, infraestrutura e integrao regional
Objetivo 4 Energia renovvel e biomassa
Objetivo 5 Informao e conhecimento para o desenvolvimento sustentvel
Eixo: Incluso social para uma sociedade solidria
Objetivo 6 Educao permanente para o trabalho e a vida
Objetivo 7 Promover a sade e evitar a doena, democratizando o SUS
Objetivo 8 Incluso social e distribuio de renda
Objetivo 9 Universalizar o saneamento ambiental protegendo o ambiente e a sade
Eixo: Estratgia para a sustentabilidade urbana e rural

Objetivo 10 Gesto do espao urbano e a autoridade metropolitana
Objetivo 11 Desenvolvimento sustentvel do Brasil rural
Objetivo 12 Promoo da agricultura sustentvel
Objetivo 13 Promover a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e sustentvel
Objetivo 14 Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentvel
Eixo: Recursos naturais estratgicos: gua, biodiversidade e florestas

Objetivo 15 Preservar a quantidade e melhorar a qualidade da gua nas bacias hidrogrficas
Objetivo 16 Poltica florestal, controle do desmatamento e corredores de biodiversidade
Eixo: Governana e tica para a promoo da sustentabilidade

Objetivo 17 Descentralizao e pacto federativo: parcerias, consrcios e poder local
Objetivo 18 Modernizao do Estado: gesto ambiental e instrumentos econmicos
Objetivo 19 Relaes internacionais e governana global para o desenvolvimento sustentvel
Objetivo 20 Cultura cvica e novas identidades na sociedade da comunicao
Objetivo 21 Pedagogia da sustentabilidade: tica e solidariedade
Fonte: Brasil (2002a).
O maior desafio da AG21 Brasileira internalizar, nas polticas pblicas do

pas e em suas prioridades regionais e locais, os valores e princpios do desenvol-
vimento sustentvel (Brasil, 2002a). Sendo assim, o processo da AG21 Brasileira
deveria ir muito alm de um conjunto de documentos que refletem boas intenes.
A implementao do desenvolvimento sustentvel, por meio da promoo e do
acompanhamento da incorporao desse conceito nas polticas pblicas brasileiras,
o principal objetivo do processo da AG21 Nacional. Contudo, em sua evoluo
histrica, o desafio citado no foi enfrentado de forma cabal, como se ver adiante.
2.3 As Agendas 21 locais

Embora o compromisso assumido na Rio-92 se refira s AG21 nacionais, a AG21
Global tambm sugere que os municpios e as regies, bem como outros arranjos
subnacionais, promovam a elaborao de AG21 locais.
O conceito de AG21 Local foi proposto em 1991 pelo Conselho Internacional
para Iniciativas Ambientais Locais (Local Governments for Sustainability Iclei,
originalmente International Council for Local Environmental Initiatives), como
proposta para que os governos e a sociedade civil locais pudessem pr em
prtica as decises da CNUMAD. Na fase preparatria da Rio-92, o Iclei e outras
organizaes sociais e ambientalistas defenderam a incluso das AG21 locais

no texto do documento da AG21 Global, esforo este que foi bem-sucedido.
No pargrafo 3o do captulo 28 da AG21 Global, esse esforo assim traduzido:
Cada autoridade local deve iniciar um dilogo com seus cidados, organizaes
e empresas privadas e aprovar uma Agenda 21 Local. Por meio de consultas e da
promoo de consenso, as autoridades locais ouviro os cidados e as organizaes cvicas,
comunitrias, empresariais e industriais, obtendo, assim, as informaes necessrias
para formular as melhores estratgias. O processo de consultas aumentar a conscincia
das famlias em relao s questes do desenvolvimento sustentvel. Os programas,
as polticas, as leis e os regulamentos das autoridades locais destinados a cumprir os
objetivos da Agenda 21 sero avaliados e modificados com base nos programas locais
adotados. Podem-se utilizar tambm estratgias para apoiar propostas de financiamento
local, nacional, regional e internacional (Brasil, 1996, captulo 28, paragrfo 28).
Antes mesmo do incio do processo da AG21 Brasileira, desde 1992, diversos
municpios e regies do pas deram incio a AG21 locais. A proliferao de AG21
locais no Brasil foi tamanha que, ainda em 2002, 1.652 municpios informaram
ter iniciado seu processo de AG21 Local (IBGE, 2005). Contudo, por fatores que
sero retomados adiante, a maior parte destes processos no obteve continuidade
no longo prazo. Um exemplo disso que, em nova pesquisa realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2009 (IBGE, 2010), o nmero de
municpios que informaram ter iniciado a AG21 foi reduzido em 33,1%, apontando
um total de 1.105 municpios.
Desde sua criao, e paralelamente ao processo da AG21 Brasileira, a
Coordenao da Agenda 21/MMA deu apoio tcnico aos processos locais de AG21.
MMA define a AG21 Local da seguinte forma.
Um processo participativo multissetorial de construo de um programa de ao
estratgico dirigido s questes prioritrias para o desenvolvimento sustentvel
local. Como tal, deve aglutinar os vrios grupos sociais na promoo de uma srie
de atividades no nvel local, que impliquem mudanas no atual padro de desenvol-
vimento, integrando as dimenses socioeconmicas, poltico-institucionais, culturais
e ambientais da sustentabilidade (Brasil, 2003a, p. 31).
A ideia de promoo de AG21 locais, j mencionada na AG21 Global, foi
mantida na AG21 Brasileira, que dedica o 13o de seus 21 objetivos a Promover
a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e sustentvel (Brasil, 2002a).
A partir da entrega dos documentos-sntese da AG21 Brasileira, uma deciso
poltica (e no tcnica) do MMA fez com que a Coordenao da Agenda 21/MMA
priorizasse o apoio e o auxlio tcnico elaborao de AG21 locais um dos objetivos
da AG21 Brasileira , em detrimento do acompanhamento da implementao dos
outros vinte objetivos.
Assim, a atuao da Coordenao da Agenda 21/MMA passou a priorizar

o fomento e o auxlio tcnico a processos de AG21 locais a partir de 2003.
Cabe ressaltar que o MMA j acompanhava os processos de AG21 locais desde
a criao da coordenao, mas este apoio foi intensificado aps a entrega dos
documentos-sntese da AG21 Brasileira.
Esse direcionamento pode ser notado na maneira como o Programa AG21
situado no Plano Plurianual (PPA) do governo federal. Aps a publicao dos
documentos da AG21 Brasileira e com vistas a facilitar a implementao da AG21
no territrio nacional, a AG21 foi includa no PPA 2004-2007. Sob trabalho da
CPDS e da Coordenao da Agenda 21, o Programa Agenda 21 se estruturou
sobre trs aes: i) implementao da Agenda 21 Brasileira; ii) elaborao e imple-
mentao das Agendas 21 locais; e iii) formao continuada em Agenda 21 Local.
Embora a promoo de AG21 locais tenha sido desde o incio uma prioridade,
o Programa Agenda 21 previa, no PPA, uma ao para o fomento, o monitoramento
e a execuo das aes prioritrias elencadas nos 21 objetivos da AG21 Brasileira,
denotando a continuidade do processo da AG21 Nacional.
Por sua vez, no PPA 2008-2011, o programa passou a conter trs aes
(Brasil, [s.d.]): i) elaborao e implementao das Agendas 21 locais; ii) formao
continuada em Agenda 21 Local; e iii) fomento a projetos de Agendas 21 locais
(por meio do FNMA). A ao que previa a continuidade do processo da AG21
Nacional deixou de existir, e a atuao da Coordenao da Agenda 21 passou a
ser pautada quase que exclusivamente no que se refere s AG21 locais, conforme
indicado no PPA.
3 PROJETO VERSUS PROCESSO

O termo projeto, empregado neste trabalho, refere-se a uma interveno na realidade
datada no tempo e no espao. Um projeto se caracteriza por constituir movimento
definido, que possui incio, meio e fim. O projeto um conjunto de metas que visa
atingir fins especficos. Para a realizao das metas, o projeto necessita da execuo
de procedimentos destinados a tais fins. A realizao das metas, sejam elas parciais,
sejam finais do projeto, pressupe a apresentao de produtos, que podem ser
mensurados de forma quantitativa. O produto a concretizao da realizao das
metas. A comparao da qualidade final do produto em relao s metas contidas
no projeto, bem como de sua adequao aos procedimentos estipulados, indica o
grau de sucesso da execuo do projeto.
Por seu turno, um processo envolve mudana de prticas e valores sociais e
no tem prazos determinados para seu encerramento. Os resultados de um processo
so amplos e variados, podendo ser constitudos por projetos e aes menores,
por efeitos subjetivos individuais e/ou nas normas sociais de uma coletividade.
Tais resultados podem ser objetivos ou subjetivos, quantificveis ou no, mas aquilo
que qualifica o processo a mudana na realidade desencadeada por ele.
A AG21 deve ser um processo. Seu objetivo mximo a mudana de um
modelo de desenvolvimento socialmente injusto, ambientalmente predatrio e
economicamente invivel no longo prazo, para um modelo de desenvolvimento
sustentvel, capaz de compatibilizar crescimento econmico, justia social e
preservao ambiental (Brasil, 2002a). A agenda reflete um amplo processo social,
e seu alcance no pode ser limitado lgica de projetos e produtos. Contudo,
alguns fatores fizeram com que, no Brasil, a AG21 tenha sido trabalhada por meio
da lgica de produtos e projetos.
Aps a publicao dos documentos da AG21 Brasileira, o foco da implementao
da AG21 Nacional mudou da ideia de acompanhamento da implementao da
AG21 Brasileira, que seria tpico de uma lgica de processo, para o fomento a
projetos de construo de AG21 locais.
Nesse contexto, a prpria AG21 Brasileira foi vista como um produto ou
seja, como um documento que resultou de metas anteriormente estabelecidas,
tais como: a contratao de consrcios para efetuar um diagnstico das demandas
e propor aes estratgicas para que o modelo de desenvolvimento nacional seja
sustentvel; a realizao de consultas sociedade brasileira para discusso dos resul-
tados dos documentos produzidos pelos consrcios; e a redao e a publicao de
um documento-sntese com recomendaes e prioridades, entre outros exemplos.
Contudo, aps a publicao dos documentos Agenda 21: aes prioritrias
(Brasil, 2002a) e Agenda 21: resultado da consulta nacional (Brasil, 2002b), que
ocorreu em 2002, s vsperas da conferncia Rio+10,5 o MMA no mais tratou a
AG21 Brasileira enquanto processo, acompanhando sua implementao e seus desdo-
bramentos na realidade. O foco para a promoo de AG21 locais que foi mudado.
A caracterstica de se considerar a AG21 Brasileira no como um processo,
mas como um produto e/ou um documento, que foi entregue em 2002, est
presente na prpria maneira como o MMA divulga o que seria a AG21 Brasileira.
Para o MMA,
A Agenda 21 Brasileira um instrumento de planejamento participativo para o desen-
volvimento sustentvel do pas, resultado de uma vasta consulta populao brasileira.
Foi coordenado pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e Agenda 21
Nacional (CPDS); construdo a partir das diretrizes da Agenda 21 Global; e entregue
sociedade, por fim, em 2002 (Brasil, [s.d.], grifos nossos).
5. Realizada em 2002, em Johannesburgo, a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel (ou Rio+10) tinha por
objetivos avaliar o quanto a implementao das propostas de desenvolvimento sustentvel (incluindo a Agenda 21) teria
evoludo desde a Rio-92. A conferncia descrita como um relativo fracasso pelos participantes do campo ambiental,
pelo parco avano em aes concretas nestes dez anos e pela no definio clara de metas para a sustentabilidade
nos anos vindouros.
Essa deciso poltica do MMA fez com que, desde a publicao dos docu-
mentos finais, em 2002, at o momento desta pesquisa, no tenha havido um
acompanhamento sistemtico do desenvolvimento da AG21 enquanto processo e
nem aes de estmulo e promoo da continuidade do processo da AG21 Nacional.
A priorizao do fomento e auxlio tcnico de AG21 locais fez com que no
s a AG21 Brasileira, mas tambm as AG21 locais fossem promovidas pela lgica
de produtos e projetos, a comear pelo passo a passo da Agenda 21 Local.
O passo a passo da Agenda 21 Local um roteiro metodolgico que indica
procedimentos e etapas para construir, implementar e monitorar um processo de
Agenda 21 Local (Brasil, 2006, p. 8). O passo a passo, cuja primeira verso data de 2005,
uma reformulao de outra publicao do MMA intitulada Construindo a Agenda
21 Local (Brasil, 2003a), cuja ltima edio foi publicada em 2003, e que indicava a
metodologia sugerida pelo MMA para a elaborao de AG21 locais. O passo a passo,
alm de apresentar conceitualmente e dar indicativos metodolgicos para processos
de AG21, orienta passo a passo, etapa aps etapa, quais os procedimentos necessrios
para a construo de uma AG21 Local. Este manual apresenta seis etapas, a saber:
1o passo: mobilizar para sensibilizar governo e sociedade.
2o passo: criar o frum da Agenda 21 Local.
3o passo: elaborar o diagnstico participativo.
4o passo: elaborar o plano local de desenvolvimento sustentvel.
5o passo: implementar o plano local de desenvolvimento sustentvel.
6o p asso: monitorar e avaliar o plano local de desenvolvimento sustentvel
(Brasil, 2006).
Cada uma dessas etapas contm um rol de procedimentos a serem realizados
para que a etapa seja cumprida e a AG21 Local, construda.
importante ressaltar a predominncia que possui o PLDS no passo a passo.
Este plano, que na lgica de processos seria apenas mais um produto gerado
por um amplo processo que visa mudana de um modelo de desenvolvimento,
alado a pea principal do plano. Segundo este manual, O objetivo [da Agenda 21],
elaborar um plano para transformar a realidade no cenrio desejado por
todos (Brasil, 2006, p. 13, grifos nossos). Ademais, para o mesmo manual,
o Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel elemento principal do processo de
construo e implementao da Agenda 21 Local (Brasil, 2006, p. 33, grifos nossos).
Tendo como um produto seu elemento principal, a construo de AG21
locais se afasta de sua identidade como processo e passa a ser guiada pela lgica de
produtos e projetos. A redao e a publicao do PLDS passam a ser cada vez mais
central nos processos de AG21 Local, a partir do momento em que o MMA,

via FNMA, financia AG21 como projetos6 (com incio, meio e fim).
3.1 Os editais
As primeiras AG21 financiadas pelo MMA foram demandas espontneas da
sociedade, que encaminhava seus projetos s linhas de financiamento do FNMA.
At 2001, foram financiados, por este ministrio, treze processos de AG21 locais
no Brasil. Em 2001, o FNMA lana seu primeiro edital de captao de projetos
para a construo de AG21 locais, o Edital FNMA no 13/2001, que financiou
nove processos de AG21 Local. Este edital previa a construo da AG21 em duas
fases e um produto por fase, a saber:
Produto esperado da fase 1 Cenrios de Desenvolvimento Sustentvel
Produto esperado da fase II Agenda 21 Local.
Este documento dever conter, como parte de sua estrutura, no mnimo o seguinte:
a) sumrio executivo;
b) metodologia geral para elaborao da Agenda 21 Local;
c) descrio do escopo do projeto em relao metodologia geral (relativo fase ou
fases a que o projeto se aplica);
d) descrio das atividades realizadas e resultados alcanados;
e) prioridades e estratgias de implementao da Agenda 21 Local;
f ) descrio dos mecanismos de implementao, incluindo os Compromissos
Institucionais;
g) indicadores para o acompanhamento futuro da implementao da Agenda 21 Local
(Brasil, 2001, p.10-11).
Nota-se aqui como os processos de Agenda 21 Local comeam a ser ligados
prioritariamente elaborao de um documento, que passa a ser o produto final
de um projeto que deveria durar no mximo dezoito meses e custar entre
R$ 80 mil e R$ 180 mil.
Os recursos para o financiamento dos projetos do Edital FNMA no 13/2001
provieram do Tesouro Nacional, por meio de contrato de emprstimo com o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), bem como de outras agncias
de financiamento (Brasil, 2001, p. 6).
Em 2003, o FNMA lana seu segundo Edital, o de no 02/2003, para cons-
truo de AG21 locais, que conveniou sessenta projetos, tambm com o prazo
6. At o momento de elaborao deste texto, o MMA havia financiado 95 projetos de construo de AG21 locais,
envolvendo 167 municpios.
mximo de dezoito meses e um oramento que variava entre R$ 50 mil e R$ 200 mil,
de acordo com a chamada na qual se enquadrava o municpio.7
A chamada I do Edital no 02/2003 contou com recursos de doao do banco
alemo Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KfW), no mbito do Programa Piloto para
Proteo das Florestas Tropicais (PPG7). O restante dos recursos foi oriundo do
Tesouro Nacional, de emprstimo com o BID, de acordo de cooperao tcnica
Brasil-Holanda, bem como de outras agncias de financiamento (Brasil, 2003b, p. 6).
A utilizao de recursos do KfW foi possvel pela participao do Subprograma
de Recursos Naturais (SPRN), da ento Secretaria de Coordenao da Amaznia
(SCA) do MMA. O SPRN, integrante do PPG7, financiou projetos de construo
de AG21 Local, por considerar que estes atendiam a diretriz do subprograma que
se refere ao fortalecimento do processo de descentralizao da gesto ambiental,
especificamente o desenvolvimento de iniciativas-piloto de descentralizao em
nvel municipal (Brasil, 2003b, p. 7).
No Edital no 02/2003, foi sugerido que os municpios aplicassem as diretrizes
metodolgicas para a construo da AG21 Local destacadas na publicao Construindo
a Agenda 21 Local (Brasil, 2003a). Esta publicao apresentava diretrizes metodolgicas
para processos de AG21 Local, mas ainda no indicava etapa aps etapa, de forma
sequencial, os procedimentos necessrios para a construo de uma AG21 Local,
tal como est previsto no passo a passo da Agenda 21 Local.
Os produtos esperados do edital eram:
Diagnstico socioambiental da localidade onde se pretende construir a Agenda 21,
descrevendo especificamente potencialidades e vulnerabilidades, incluindo as questes
de sade ambiental.
Documento da Agenda 21 Local (Brasil, 2003b, p.11).
O surgimento do passo a passo, em substituio ao Construindo a Agenda 21
Local, se deveu prpria ampliao do espao que a lgica de produtos estava
ocupando no Programa Agenda 21. A demanda dos conveniados pela especificao
das etapas e dos procedimentos necessrios para se construir os documentos que
eram produtos dos convnios com o FNMA e de outras AG21 no financiadas
pelo MMA, mas que seguiam a orientao da metodologia do MMA fez com
que a Coordenao do Programa Agenda 21 criasse um manual indicando quais
passos deveriam ser seguidos e quais procedimentos deveriam ser realizados para
7. Para receber o financiamento, os municpios seguiriam uma lista de trs chamadas sequenciais, que visava
priorizar aqueles municpios que estariam em condies privilegiadas para terem o financiamento, pois
estavam includos em programas prioritrios do governo federal. As chamadas eram assim divididas: Chamada
I Construo da Agenda 21 Local nos municpios da Amaznia Legal; Chamada II Construo da Agenda 21
Local nos municpios inseridos no Projeto Orla; e Chamada III Construo da Agenda 21 Local nos demais
municpios brasileiros.
a construo do PLDS, pois, segundo este manual, procurando responder s

dvidas e esclarecer sobre etapas e procedimentos, consolidamos nesta cartilha
as orientaes para a construo de um plano de ao local voltado para o desenvol-
vimento sustentvel (Brasil, 2006, p. 15, grifos nossos).
Por fim, em 2005, foi lanado o terceiro edital, o de no 03/2005 (Apoio ao
fortalecimento do planejamento, ordenamento e gesto ambiental e territorial dos municpios
localizados na rea de influncia da rodovia BR-163, trecho Cuiab-Santarm).
O edital, destinado exclusivamente para os governos municipais da rea de influncia
da rodovia BR-163, no era exclusivo para AG21, mas os projetos deveriam resultar na
elaborao de um Sistema de Planejamento, Gesto Ambiental e Territorial
Municipal, constitudo a partir da integrao de trs instrumentos complementares,
a saber: a) Sistema de Informaes Territoriais; b) Agenda 21 Local; e c) Plano Diretor
Participativo (Brasil, 2005, p. 7).
As origens dos recursos desse edital foram semelhantes chamada I do edital
anterior, por meio de parceria com o SPRN, situado no mbito do PPG7 e com
recursos oriundos do banco alemo KfW. Com este edital, que conveniou dez
processos, a lgica de produtos foi definitivamente consolidada, uma vez que este
edital no apenas sugere, mas tambm torna obrigatria a adoo da metodologia
do passo a passo na construo da AG21 (Brasil, 2005, p. 14).
De acordo com os conceitos e os procedimentos necessrios indicados
no passo a passo e no Edital no 03/2005, os projetos encaminhados ao FNMA
deveriam atender aos seguintes princpios e conceitos (Brasil, 2005, p. 13; 2006):
participao social; cooperao interinstitucional; qualidade e regularidade;
replicabilidade; integrao entre os produtos do convnio; ao local; parceria
entre governo e sociedade; gerao de consensos entre os diversos atores sociais;
criao de um frum local de representantes paritrios entre governo e
sociedade; cidadania ativa; desenvolvimento sustentvel; acesso informao;
compatibilizao do saber tcnico e do saber local; representantes representativos
da sociedade; controle social; planejamento estratgico; gesto integrada e
intersetorial; e descentralizao administrativa.
Vale ressaltar que, na ocasio da vigncia do Edital FNMA no 03/2005, o
FNMA condicionou a continuidade do repasse de recursos para processos
conveniados em editais anteriores e que ainda estavam no perodo de execuo do
projeto atualizao do plano de trabalho8 dos municpios para que se adequassem
metodologia do passo a passo.
8. O plano de trabalho um documento necessrio para o repasse de recursos na modalidade de convnio, por meio
do qual o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) tem controle sobre as metas do projeto e sobre as atividades e
os procedimentos includos em cada meta.
Pelo exposto, percebe-se como a lgica de produtos foi paulatinamente se

tornando dominante no Programa Agenda 21. A no continuidade do acompa-
nhamento e monitoramento da implementao da AG21 Brasileira fez com que
a AG21 Nacional deixasse de ser um processo em atividade e passasse a ser to
somente um conjunto de documentos indicativos de princpios e macroaes, em
uma declarao de boas intenes.
A metodologia foi gradativamente sendo fechada e passando a contar com
procedimentos e etapas necessrias e sequenciais, bem como a conter um indicativo
dos conceitos que deveriam estar refletidos no produto final. O passo a passo representa
a concluso deste movimento. Este manual dividido por etapas sequenciais e
possui, em sua constituio, os procedimentos necessrios para a realizao de cada
etapa, bem como indica critrios da boa governana que devem estar contidos nos
produtos finais.
A lgica de produtos, que se tornou base da construo das AG21 locais
financiadas pelo FNMA, fez com que diversos processos fossem encerrados aps
a entrega do PLDS e que muitos tenham sido interrompidos, bem como tenham
devolvido recursos ao fundo por no terem apresentado seu PLDS no prazo do convnio.
Este plano se tornou o objetivo final de muitos processos de Agenda 21 Local.
Contudo, a entrega do produto no garantia de continuidade do processo, e
muitas vezes a percepo da entrega do PLDS como produto final se tornou um
obstculo para a continuidade deste.
4 PESQUISA NACIONAL DAS AGENDAS 21 LOCAIS

O Ministrio do Meio Ambiente realizou, em 2009, uma pesquisa para mapear
os processos de AG21 Local em atividade no Brasil e para identificar aes
concretas para a sustentabilidade que tivessem sido derivadas de tais processos.
A pesquisa foi executada por meio de um questionrio composto por 32 questes.
A Coordenao da Agenda 21/MMA divulgou o questionrio e uma carta aberta
contendo instrues para a elaborao da resposta a partir de sua lista de contatos
e por meio de matrias vinculadas em televises pblicas, via rdio (Voz do Brasil),
alm da mdia eletrnica.
O MMA reconhecia a resposta de um questionrio por processo de AG21
Local. Dessa forma, foi sugerido que os fruns de AG21 respondessem coletivamente
ao instrumento. Na impossibilidade de resposta conjunta, seriam aceitos somente
respostas individuais prestadas por coordenadores, secretrios executivos e similares.
Os questionrios foram encaminhados ao ministrio via e-mail, Correios e fax.
A pesquisa contou com a resposta de 177 processos de AG21 locais, sendo que
45% destes pertenciam regio Sudeste; 20%, regio Sul; e 17%, regio Nordeste.
As regies Norte e Centro-Oeste obtiveram o percentual de 9% cada (Brasil, 2009).
Comparando tal resultado com aquele apresentado pelo IBGE em 2002 (1.652
municpios) e 2009 (1.105 municpios), percebe-se que muitos processos sofreram
interrupes ao longo do tempo.
Dos 95 projetos de AG21 Local financiados pelo MMA, apenas 44 responderam
pesquisa, perfazendo um total de apenas 25% dos 177 questionrios respondidos
(Brasil, 2011). Os processos de AG21 financiados pelo MMA continuaram seguindo
a lgica de descontinuidade presente na maioria dos processos de AG21. Dessa forma,
o financiamento pelo governo federal no garantiu a continuidade do processo.
Embora pressuponham a parceria entre governo e sociedade civil, percebe-se
que os processos de AG21 locais so amplamente dependentes da ao e da iniciativa
dos governos locais, que coordenaram o processo em 68% dos casos (Brasil, 2011).
Outro elemento resultante da pesquisa remete dificuldade financeira dos fruns
em angariar recursos para a implementao de aes. O fato de a lgica de produtos
buscar primordialmente a construo de um PLDS em nada garante a existncia
de recursos disponveis e vontade poltica para a implementao dessas aes.
Dessa forma, diversos processos de AG21 Local so encerrados aps a publicao
de PLDS, a exemplo do que ocorreu com o processo da AG21 Brasileira.
Dessa forma, os processos de AG21 enfrentam diversos obstculos, que no
so exclusivos desta agenda e que esto presentes na implementao de diversas
polticas ambientais no contexto brasileiro. A descontinuidade dos processos est
relacionada constante alterao dos representantes da sociedade civil e do governo,
e tem origem em um deficit de representatividade dos representantes nos espaos
participativos (Olival, Spexoto e Rodrigues, 2007; Milani, 2006; Fonseca, 2009;
Pereira, 2008; Souza, 2008; Dino, 2003). Assim sendo, os processos no conseguem
ser desvinculados do jogo poltico-eleitoral e apresentam-se vulnerveis s
mudanas de gesto no governo local na direo das organizaes da sociedade civil.
Simultaneamente, a lgica que induz priorizao do PLDS pode desestimular a
continuidade do processo aps sua concluso (Fonseca, 2009).
A despeito desses obstculos, foram identificadas nos questionrios diversas
aes pontuais e em escala reduzida derivadas de processos de AG21 locais.
Ainda que orientada para a elaborao do PLDS, a participao social desencadeada
em alguns processos gerou uma mobilizao social que foi capaz de promover
aes locais para a sustentabilidade. Exemplos da criao de viveiros de mudas,
de mutires de limpeza em rios, da criao e do fortalecimento de associaes
locais e de cooperativas so localizados entre os resultados dos processos de AG21.
Assim sendo, as AG21 locais geraram resultados concretos. Tais resultados so
pontuais e muitas vezes so produzidos como efeitos colaterais dos esforos para a
elaborao do PLDS, no consistindo na mudana de paradigma de desenvolvimento
presente nos objetivos da AG21. Ainda assim, em contextos em que especificidades
sociais, polticas e de poder permitiram a efetivao dessas aes, o processo de

AG21 foi til para tais localidades.
A AG21 Brasileira teve importncia histrica. Em um perodo de auge do modelo
neoliberal e de ausncia de canais de participao popular, a AG21 supriu uma
lacuna, permitindo, com indita escala de abrangncia, a expresso popular no
debate sobre a construo de polticas ambientais (e mesmo polticas pblicas em
geral) e sobre a alterao do modelo de desenvolvimento nacional.
Entretanto, o processo da AG21 Brasileira no foi capaz de gerar polticas e
aes concretas em escala nacional para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
O processo da AG21 Brasileira se desenvolveu como um projeto, que teve seu
produto final e sua concluso com a entrega dos documentos intitulados
Agenda L1 Brasileira: aes prioritrias (Brasil, 2002a) e resultado da consulta nacional
(Brasil, 2001b). A partir de ento, com a mudana no governo federal ocorrida
em 2003, no houve condies polticas para a execuo coordenada das polticas
pblicas indicadas na AG21, tampouco para um acompanhamento, pelo governo
federal, da implementao da AG21 Brasileira.
As especificidades das relaes polticas e do contexto histrico fizeram com
que o processo da AG21 Brasileira fosse encerrado, sendo substitudo pelo estmulo
construo de processos de AG21 Local, que em diversos casos tiveram um modus
operandi similar ao processo da AG21 Brasileira e se defrontaram com obstculos
comuns ao processo nacional.
Assim como a AG21 Brasileira, as AG21 locais foram concebidas como
projetos que muitas vezes se encerravam com a publicao de um documento
final, o Plano Local de Desenvolvimento Sustentvel. Aps a publicao de tais
documentos, o processo frequentemente esvaziado. Nada garante que aquelas
aes indicadas no PLDS tenham condies objetivas de serem implementadas.
Deficit com relao disponibilidade de recursos e vontade poltica e problemas
de representatividade, participao efetiva e vulnerabilidade s mudanas polticas
so comuns em tais processos, que, assim como o processo nacional, no tiveram
sucesso em modificar o modelo de desenvolvimento vigente.
Entre os mltiplos obstculos enfrentados pela AG21, este trabalho considera
que o passo a passo da Agenda 21, enquanto receita padronizada para a promoo
do desenvolvimento local, elemento que ajuda a explicar as falhas nos processos
de AG21 Local.
A despeito das boas intenes contidas nesse manual, a uniformizao de
procedimentos consolidou a lgica de produtos e projetos que se tornou a base
dos mecanismos de implementao e financiamento de AG21 locais. A adoo

de metodologias participativas uniformes induzem processos de monocultura
institucional (Evans, 2003), impedindo que a AG21 (e os demais processos
participativos) siga uma lgica focada nas particularidades locais, que so os
determinantes do sucesso das iniciativas. Alm disso, o manual induz a que a
avaliao destas iniciativas seja focada em procedimentos formais (como a realizao
de etapas e atividades preestabelecidas e a entrega de produtos indicados em
editais de fomento), e no em resultados concretos (que seriam mensurados pelo
impacto real da poltica na realidade social).
Este captulo visou oferecer um panorama de como a AG21 foi desencadeada
no Brasil, mas os resultados apontados neste trabalho certamente contm pontos
comuns com a implementao de outras iniciativas focadas na participao e no
desenvolvimento local no Brasil e em pases latino-americanos. Nestes pases, a
implementao de iniciativas participativas assume uma aura consensual e politica-
mente correta, levando criao e promoo de diversos canais de participao
popular e de controle social (Mohan e Stokke, 2000; Cleaver, 2001; Cornwall e
Brock, 2005; Fonseca, 2010).
Boa parte dos problemas e obstculos enfrentados pelos processos das AG21
Brasileira e Local faz parte dos desafios enfrentados pela gama de polticas partici-
pativas em voga na Amrica Latina. A ideia de planejamento participativo mote
principal da AG21 deve gerar aes que promovam uma alterao coordenada do
modelo de desenvolvimento, de forma a incorporar a dimenso da sustentabilidade
ambiental. Para isso, necessrio enfrentar os obstculos relativos efetiva partici-
pao social, ao fomento e utilizao de capital social, aos dilemas relacionados
descentralizao, entre outros fatores situados no campo da governana ambiental.
Os deficit no processo de governana minaram a continuidade da AG21, que
necessita de um prvio amadurecimento das relaes entre governo e sociedade
civil para realizar seu potencial de transformao.
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CAPTULO 13
O PAPEL DA SOCIEDADE NA EFETIVIDADE DA

GOVERNANA AMBIENTAL
Joseph S. Weiss
1 INTRODUO
Na busca de compreender como evoluram as relaes entre os movimentos
socioambientalista e desenvolvimentista e o Estado nos ltimos trinta anos, so
aplicados os conceitos de governabilidade, governana; conflitos, campos e habitus
sobre grupos sociais; e os constructos de estrutura de oportunidades polticas,
processos de framing e estruturas de mobilizao sobre movimentos sociais.
A governabilidade se define pelas regras e condies sob as quais se d o
exerccio do poder; depende do equilbrio dinmico entre o nvel das demandas da
sociedade e a capacidade do sistema institucional pblico e privado de process-las.
Consiste na relao entre trs componentes: problemas, capacidade para
enfrent-los, e realizaes. A governana a capacidade de transformar o ato
governamental em ao pblica; resulta da soma das diversas formas com
as quais pessoas e instituies, pblicas e privadas, gerenciam seus assuntos em
comum, por meio de processos continuados que acomodam interesses conflitantes.
O nvel de articulao e a capacidade de agir dependem dos atores, das instituies
formais e dos arranjos informais envolvidos e seus processos de deciso. Para cada
setor da sociedade civil, os dois conceitos interagem na medida em que se busca
influenciar a governabilidade para que a governana seja efetiva quanto s polticas
do seu interesse.
H trinta anos, o movimento socioambientalista adotou tticas de desobe-
dincia civil e ruptura institucional, com grande repercusso nacional e mundial,
alcanando xitos especficos. Alinharam-se vises de grupos sindicais, ambientalistas,
reas governamentais, organizaes internacionais e nacionais, formando uma
aliana de grande espectro. Hoje, estas foras unificam menos suas interpre-
taes da realidade, visto que a capacidade de mobilizao conjunta diminuiu.
Enquanto isso, observa-se o aumento da influncia do movimento desenvolvimentista
junto ao governo, com o alinhamento de vises entre aliados, incluindo um
frame nacionalista, com o apoio de equipes de marqueteiros e outros especialistas.
Dessa forma, para que haja justia ambiental nacional efetiva, no suficiente
que sejam escutadas as demandas do movimento socioambientalista. Conquist-las
requer uma maior capacidade para pressionar os tomadores de deciso. Para que
haja um equilbrio entre a satisfao de objetivos econmicos, sociais e ambientais,
que interessam a diferentes segmentos, torna-se necessrio enfrentar a assimetria
atual de poder. Os movimentos sociais necessitam adquirir mais poder e saber
utiliz-lo com estratgias eficientes para colocar em prtica um novo paradigma
de desenvolvimento, o que improvvel sem estas novas condies.
2 O GOVERNO NO O NICO QUE GOVERNA: CONCEITOS DE GOVERNABILIDADE

E GOVERNANA
Discutem-se, aqui, os conceitos de governabilidade e governana, com nfase no
papel da sociedade civil e do setor produtivo, apresentando-se uma comparao
entre estes conceitos e a relao entre eles.
Matus (1987 apud Weiss et al., 2007, p.11-32) define a governabilidade a
partir das relaes entre trs componentes que formam o tringulo de governo (figura 1):
problemas, capacidade para enfrent-los e aes/projetos.
FIGURA 1
Conceito de governabilidade segundo o planejamento estratgico situacional
Problemas
Sua complexidade, atores e suas

inter-relaes, nvel de conflito e
incerteza, tipos de solues
Aes/Projetos Capacidade
que geram legitimidade e alianas de realizao, de entender os

ou resolvem as barreiras problemas e de mobilizar
poltico-sociais contrrias recursos para confront-los
Fonte: Matus (1987).

Elaborao do autor.
Fica claro que a governabilidade no se restringe a um problema de gesto

nem a um problema de governo. mais uma combinao das interaes entre
sociedade, governo e mercado, as quais determinam o grau de governabilidade,
juntamente com instrumentos como: canais estabelecidos, legtimos e eficientes,
e a mobilizao e envolvimento da comunidade na elaborao e execuo de
polticas (figura 2).
O Papel da Sociedade na Efetividade da Governana Ambiental | 331
FIGURA 2
Fatores da qualidade de polticas
Estruturas institucionais: regras do jogo e rgos estatais
Qualidade das polticas

pblicas
Processos de participao que envolvam atores

socias e econmicos
Fonte: Fontaine et al. (2007).
A governabilidade depende do equilbrio dinmico entre as demandas da

sociedade e a capacidade do sistema institucional pblico e privado de process-las
de forma legtima e eficaz. condicionada, ainda, por valores da sociedade e pela
capacidade de presso desta sobre o governo, tal como explicitado na figura 3.
FIGURA 3
Equilbrio dinmico da governabilidade
Valores, percepo, e crenas da Nvel das demandas
sociedade em situaes concretas da sociedade
Equilbrio
dinmico
entre
Capacidade de presso sobre o Capacidade do sistema

governo e o grau de organizao institucional pblico e privado
da sociedade civil e dos de processar demandas de
atores polticos forma legtima e eficaz
Fontes: Diniz (1996); Camou (2002 apud Fontaine et al., 2007); Cmara (2011).
Busca-se o equilbrio entre a eficincia dos mecanismos da gesto burocrtica e a

participao de setores da sociedade interessados na sustentabilidade do desenvolvimento
(Fontaine et al., 2007, p. 17). O grau de intensidade do conflito social depende da
medida em que esse equilbrio seja ou no alcanado, podendo chegar at a mudanas
na relao governo-sociedade (Camou, 2001, p. 36 apud Fontaine et al. 2007, p.12).
A Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) concebe gover-
nana como a soma das diversas formas com as quais pessoas e instituies, pblicas
e privadas, gerenciam seus assuntos em comum. um processo continuado por meio
do qual podem se acomodar interesses conflitantes ou diversos, assim como aes
de cooperao. Inclui instituies formais com o poder de fazer cumprir a lei, bem
como arranjos informais entre pessoas e instituies em funo dos seus interesses
comuns (Comisso de Governana Global, 1995, cap. 1 apud Weiss et al., 2007).
O nvel de articulao e de compromisso e a capacidade de prosseguir dependem dos
atores envolvidos e dos processos de deciso (Scanlon e Burhenne-Guilmin, 2004, p. 2
apud Fontaine et al., 2007).
Diniz distingue a governana da governabilidade ao definir que:

(...) governabilidade entendida como sendo as condies sistmicas mais gerais sob
as quais se d o exerccio do poder em uma dada sociedade, tais como a forma de
governo, as relaes entre os poderes, os sistemas partidrios, entre outros. Governana
a capacidade governativa em sentido mais amplo, envolvendo a capacidade da ao
estatal na implantao das polticas e na consecuo das metas coletivas, incluindo o
conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa
e plural da sociedade (Diniz, 1996, p. 12-13).
Desse modo, a governabilidade diz respeito s condies estruturais e legais de
determinado governo para promover as transformaes necessrias. J a governana
est relacionada capacidade de transformar o ato governamental em ao pblica,
articulando as aes do governo e envolvendo conceitos como participao, parceria,
aprendizagem coletiva, regulao e melhores prticas (Malo, 2000; Cmara, 2011).
As estruturas atuais de governana no se ajustam natureza interescalar e
transetorial dos problemas ambientais, sendo necessrios arranjos colaborativos de
um conjunto de atores diversificados e interconectados.
O quadro 1 organiza esses conceitos e identifica como eles podem se relacionar.
QUADRO 1
Governabilidade e governana: Estado e sociedade
Conceito Estado Sociedade
Condies sistmicas do exerccio do poder:
Instrumentos legtimos e eficientes como canais estabelecidos
- Forma de governo
Governabilidade Mobilizao e envolvimento da comunidade na
- Relaes entre os poderes
elaborao de polticas
- Sistema partidrio etc.
Relao do exerccio do poder com os movimentos e
Relao da
Relao das condies sistmicas com a grupos que representam a sociedade
governabilidade
capacidade de execuo de polticas pblicas Influncia da forma e fora da participao da sociedade
com a governana
civil na efetividade da governana e a governabilidade.
Capacidade de ao estatal na implantao das
polticas e na consecuo das metas coletivas
O conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar
Governana Condies financeiras, sociais e administrativas
com a dimenso participativa e plural da sociedade
para aplicar polticas
Poder para exercer a autoridade
Fontes: Diniz (1996); Camou (2002 apud Fontaine et al., 2007); Cmara (2011).
Elaborao do autor.
3 CONFLITOS SOCIAIS
Para efeito da presente anlise, foram selecionados vrios cientistas sociais que
partilham ideias sobre conflitos sociais, de modo a conformar conceitos considerados
mais aplicveis problemtica definida.
Simmel (1995) visualizou grupos que renem indivduos que compartem

ideias e interesses, ultrapassando grupos anteriores formados em critrios como
famlia e comunidade. Enxergou os conflitos sociais como inerentes diversidade
da sociedade e necessrios para a busca de solues. Viu a noo de conflito como
fundamental para desvendar a luta de poder nas relaes entre instituies. Concebeu
estruturas sociais criadas por meio de conflitos oriundos da distribuio desigual e
da competio pelo poder entre grupos de diferentes interesses e recursos fsicos,
financeiros, ideolgicos, tcnicos e de status (autoridade e carisma). Adiciona-se
a concepo de um Estado que serve aos interesses particulares dos poderosos,
enquanto reivindica a representao e a participao plena de todos.
Para Park e Burgess (1921 apud Weiss et al., 2007), influenciados por
socilogos alemes, os processos sociais bsicos de interao entre e dentro
de grupos se limitam a fuga/indiferena, conflito ou cooperao. Tais comportamentos
emergem da coexistncia culturalmente codificada de relaes de poder e relaes de
simpatia, hoje associados ao conceito de cultura institucional (Weiss et al., 2007).
Alison (1971, p. 257 apud Weiss et al., 2007) pergunta: quais so os canais
de ao existentes para atuar sobre esse problema? Quais so os principais atores
envolvidos, e em quais posies? Como as presses na funo e na personalidade
afetam estes atores quanto ao tema? Quais so os prazos que podero forar a
resoluo da questo?
4 AGENTES E MOVIMENTOS SOCIAIS

Combinando conceitos propostos por autores franceses e norte-americanos sobre
agentes e movimentos sociais, formata-se um modelo aplicvel presente anlise.
Bourdieu (1977) concebeu uma teoria de estratgia e ao dos agentes sociais
na qual os mecanismos sociais so centrais, contrria s escolas onde predomina o
econmico nos critrios individuais e coletivos da ao social. Para ele, os atores
se socializam em campos aspectos internos que consistem de um conjunto de
papis e relaes sociais baseadas em crenas e valores profundos e inconscientes).
Os campos conduzem habitus aspectos externos como compreenso, percepo,
estruturas externas de relaes, crenas e expectativas da sua convivncia , que
perpetua a reproduo social, informa os pensamentos e as aes, e gera e regula
prticas da vida social dos atores nesses campos, assim como sua relao com outros
atores diferenciados.
Touraine (1973) v a sociologia como a cincia de ao social que pode ajudar
atores a superarem sua alienao resultante da diviso de trabalho e da falta de
controle sobre suas vidas. O autor concebeu um sistema social onde a conduta
governada por um conjunto de orientaes, determinadas pelo modo de ao da
sociedade sobre si mesma. Reconheceu que no so apenas as classes sociais que
definem o sistema econmico e poltico, mas os novos movimentos sociais, com

suas formas peculiares de produo, de relaes sociais, de conflito e conscientizao
(Touraine, 1989). A viso do autor inclui o esforo (...) de conduzir as orientaes
culturais da sociedade em oposio ao de um adversrio ligado ao poder
(Touraine, 1995, p. 239).
Tarrow (1998), Klandermans (1997), Della Porta e Diani (2006), citados
em Weiss e Nascimento (2010), contriburam para concepo e aplicao dos
conceitos de estrutura das oportunidades polticas, de estruturas de mobilizao, e
de processos de framing, mediante os quais os atores sociais interpretam a conjuntura
e definem a lgica da ao (figura 4). So apresentados, para cada um destes
constructos, uma viso geral da realidade e uma breve citao de fontes conceituais
consideradas aplicveis.
4.1 Estrutura das oportunidades polticas

Conforme texto de Weiss e Nascimento (2010), adota-se aqui a definio de
estrutura das oportunidades polticas (EOP) de McAdam (1996, p. 29), qual seja:
mudanas na estrutura legal ou institucional que oferecem acesso poltico formal
a grupos desafiantes que podem colocar em movimento aes por reformas mais
estreitas ou institucionalizadas. Segundo Della Porta e Diani (2006, p. 222), tm
sido discutidas as caractersticas e efeitos de quatro grupos de variveis de EOP:
as instituies polticas; as culturas polticas; a estrutura e o comportamento
de iniciativas adversrias aos movimentos sociais; bem como a estrutura e o
comportamento dos seus aliados. Em sua discusso sobre as oportunidades polticas
dos movimentos sociais, Della Porta e Diani (2006, p. 206-207) analisam que os
movimentos sociais so permeados pela cultura poltica dos sistemas nos quais
foram criados. As estratgias adotadas pelos atores coletivos so influenciadas pelo
esprito do perodo o Zeitgeist, mutvel e flexvel.
Ao resumir o debate histrico sobre o papel das caractersticas institucionais
do Estado no desempenho dos movimentos sociais, a mais relevante concluso de
Della Porta e Diani que:
O Estado no pode ser identificado meramente como um inimigo dos movimentos sociais.
Melhor, o Estado se torna alvo, patrocinador e antagonista dos movimentos sociais
como tambm o organizador do sistema poltico e o rbitro da vitria (Jenkins e
Klandermans, 1955, p. 3 apud Della Porta e Diani, 2006). Muitas das agncias
pblicas se tornam arenas para transaes entre diferentes atores coletivos, entre eles
os movimentos sociais (Della Porta e Diani, 2006, p. 211).
Assim, essencial considerar as caractersticas e as interaes entre o Estado,
os movimentos opositores e outros atores coletivos na definio da estrutura de
oportunidades polticas.
Os movimentos sociais atuam em um campo multiorganizacional, interagindo

com uma variedade de outros atores: na administrao pblica, no sistema
partidrio, nos grupos de interesse e na sociedade civil encontram tanto aliados
como opositores (Della Porta e Diani, 2006, p. 210).
FIGURA 4
Constructos de movimentos sociais
Processos de framing
Processos coletivos de lgica do discurso
- interpretao da conjuntura
- lgica da ao
- alinhamento de vises
Estrutura das Estrutura de mobilizao

oportunidades polticas Capacidade de organizao e
instituies polticas articulao
culturas polticas Fatores de xito:
estrutura e comportamento - tticas de ruptura institucional
- dos movimentos adversrios - aes radicais que conduzam
- dos seus aliados a propostas moderadas
- reduo de custo aos
adversrios
Estratgias de acomodao e incluso podem favorecer o acesso do movimento

social ao sistema, mas daro as mesmas oportunidades aos opositores (Della Porta e
Diani, 2006, p. 208). Movimentos contrrios surgem em reao aos xitos obtidos
pelos movimentos sociais e ambos crescem numa dependncia simbitica (...) onde
os dois lados raramente se encontram [face to face] (...) Os dois tendem a se imitar
ao adotar tticas e espaos especficos (Della Porta e Diani, 2006, p. 211).
O processo neoliberal de reforma estrutural imposto pelos organismos
financeiros internacionais aos pases subdesenvolvidos trouxe o enfraquecimento
do Estado a estes pases que adotaram polticas pblicas setoriais desarticu-
ladas, sem levar em conta suas especificidades natural ou social. Deve-se
registrar uma evoluo mais recente, com governos mais progressistas e com
a substituio de elites.
No marco dos poderes executivos, ocorreram lutas internas entre posies
favorveis e contrrias s questes ambientais, com relativo equilbrio. Nos legislativos,
as classes conservadoras, tradicionalmente mais resistentes s questes ambientais,
estiveram bem representadas ou at dominantes. Muitos poderes judicirios,
relativamente desatualizados quanto s leis de direitos humanos e ambientais, repre-

sentando mais a sociedade tradicional, aplicaram processos lentos e desfavorveis.
Os programas de mitigao de impactos socioambientais, aprovados pelas
autoridades ambientais, frequentemente no foram plenamente executados.
No setor privado, muitos grupos, no contexto de abertura e liberalizao
econmica, obtiveram recursos e apoios pblicos, privatizando bens comuns e
socializando externalidades negativas, fugindo das suas obrigaes socioambientais.
Sem dvida, muitas empresas esto executando programas que beneficiam os
pobres e protegem o meio ambiente, enquanto outras se concentraram cada vez
mais na sua imagem de responsabilidade socioambiental, mas no enxergam o lado
positivo de aes de resistncia comunitria (Anguelovski, 2007). As associaes
empresariais nacionais so atores importantes, pela sua capacidade de efetuar acordos
com atores pblicos e sociais para reduzir os impactos das atividades de seus
associados. Empresas com atuao local podem fazer parte de hierarquias locais,
tradicionais ou modernas, abertas ou no a propostas novas, dispostas ou no ao
dilogo ou a atos violentos.
4.2 Processos de Framing

O conceito de framing se origina em Goffman (1986, p. 1-11) que o definiu como
o processo pelo qual definies de uma situao so concebidas de acordo com
os princpios da organizao que governa os eventos pelo menos os sociais
e o envolvimento subjetivo entre eles. Este conceito, relativo ao, articula-se
diretamente ao de habitus, de Boudieu. Snow et al. (1986) o definem como esforos
estratgicos conscientes feitos por grupos para formular compreenses compartilhadas
do mundo e de si mesmos, que legitimam e motivam ao coletiva, sintetizada
por McAdam (1996, p. 5) como sendo a liberao cognitiva de um movimento.
Segundo Tarrow (1998, p.17), apud Klandermans (1997, p. 44), um processo
no qual os atores sociais, a mdia e a sociedade interpretam, definem e redefinem a
conjuntura. Prope-se interpretar framing como sendo os processos de formulao
da lgica da realidade e da ao dos movimentos sociais.
Snow et al. (1986) definem compatibilizao ou alinhamento de vises
(frame alignment) como a ligao de orientaes interpretativas de organizaes
de movimentos sociais e individuais, at que um subconjunto de interesses, valores,
crenas individuais e atividades, metas e ideologias das organizaes dos movimentos
sociais sejam congruentes e complementares. Os relatos se tornam metforas
poderosas pelas quais ativistas podem esperar influenciar polticas pblicas
(Keck, 1995, p. 421-422).
4.3 Estruturas de mobilizao

Dadas as oportunidades polticas e a interpretao da conjuntura (framing), quais
as estruturas pelas quais os movimentos sociais se capacitam para a mobilizao?
Com o objetivo de compreender a sua evoluo, qual a dinmica organizacional
dos movimentos sociais? Quais so os veculos coletivos, informais e formais, por
meio dos quais as pessoas se mobilizam e participam da ao coletiva?
McAdam (1996, p. 13-15) identificam trs elementos das estruturas de mobilizao
que favorecem o xito dos movimentos sociais: tticas de ruptura institucional
(disruptive tactics) para sair dos confrontos estagnados (stalemates), manifestaes
de grupos radicais, cujas aes reforam os apoios s propostas dos moderados e,
finalmente, objetivos simples e que no requerem tanto dos adversrios (Gamson,
1990, p. 41-46). Segundo Tarrow (1998), a ruptura institucional ou a sua ameaa
que d aos movimentos sua efetividade como veculos de mudana social.
5 O CONTEXTO DA RELAO ESTADO-SOCIEDADE

Frente a esses desafios, a sociedade est cada vez mais consciente das questes
ambientais e suas consequncias sociais e globais. Os movimentos e as ONGs
socioambientais a eles ligados tm um papel importante na concepo e na
execuo de propostas que buscam o bem comum, incluindo as sugestes de
polticas pblicas apesar de nem sempre estarem preparados, devido falta de
informao, conhecimentos ou recursos. Em cada situao, ou a populao se
adapta com resignao ou toma decises de conflito, confrontao ou negociao.
Eventualmente, chega-se a algum grau de consenso. Porm, quando se chega a
acordos parciais, pode ser difcil a sua definio, execuo e monitoramento
por vezes, devido falta de objetivos claros e especficos.
Dessa forma, as lutas socioambientais desiguais s vezes alcanam xitos
especficos, sendo que alguns podem sofrer retrocessos, enquanto outros podem
perdurar. No entanto, predominam polticas e resultados ambientais bastante
insatisfatrios, mesmo diante da retrica ambiental.
6 ANLISE DE CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS NACIONAIS

Com base nessa contextualizao terica, foram analisados os conflitos, as nego-
ciaes e os processos decisrios no desenho de seis polticas ambientais nacionais.
Foram consideradas a aliana socioambientalista em defesa dos ecossistemas
brasileiros, a evoluo das suas relaes com o Estado e a fora do movimento
contrrio nos ltimos 30 anos (Weiss e Nascimento, 2012). Sintetizam-se, aqui,
consideraes sobre os papis do Estado, do movimento socioambientalista1 e do

chamado desenvolvimentista.2
Resume-se, no quadro 2, o aprendizado geral extrado at aqui dos processos
decisrios selecionados ocorridos no Brasil, que foram: i) a luta pela aprovao
das reservas extrativistas; ii) a preparao, realizao e os resultados imediatos
da Rio-92; iii) a concepo e execuo do Programa Piloto para a Proteo de
Florestas Tropicais do Brasil (PPG7); iv) o debate e a aprovao da lei de gesto
de florestas pblicas; v) o processo de reviso do Cdigo Florestal; e vi) esforos
legislativos iniciais para concretizar o pagamento por servios ambientais.
Para cada processo, so resumidos os comentrios sobre a estrutura de oportunidades
polticas, seus processos de framing e a sua estrutura de mobilizao.
QUADRO 2
Resumo da anlise de seis processos decisrios sobre polticas ambientais nacionais
Estruturas de oportunidades
Processo decisrio Processos de framing Estruturas de mobilizao
polticas
Estratgias no-violentas
Formou aliana ampla, interna-
Unificaram as bandeiras de desobedincia civil e
Lutas pela aprovao das reservas cional e nacional, centrada em
ambientalistas, trabalhistas e reaes violentas mobilizaram
extrativistas (1979-1989) rea do Estado; adversrios
de pblicos mais amplos. grandes pblicos e a mdia
limitados e pouco ameaados.
internacional.
Mobilizao socioambiental
Organizaes e movimentos FBOMS contribui para maior que empresarial;
Rio-92: preparao, realizao
socioambientalistas criaram legislao ambiental; BCSD aps a Eco-92, diminuiu a
e resultados imediatos
FBOMS em 1990; organiza-se defende aes corporativas e articulao do movimento
(1990-1994)
o BCSD s em 1992. instrumentos de mercado. socioambientalista com
outras reas.
Aliado ao movimento, a rea
socioambiental do Executivo
Diversas bandeiras do programa Participao, cogesto e
assume a coordenao do
PPG7: concepo e execuo so compatveis com atores e insero nacional limitadas
programa; coalizo ampla,
(1990-2009) doadores especficos; cresce reduzem apoio social e geram
porm frgil, entre redes,
a aliana desenvolvimentista. conflitos.
governo e doadores; depois
aumentam desacordos.
Com argumentos tcnicos,
Conduzido nos bastidores,
Lei de Gesto de Florestas constri-se apoio de Frame cientfico facilitou consenso
houve pouca mobilizao;
Pblicas: formulao, debate madeireiras, governo federal amplo de adversrios pouco
hoje falta apoio para sua
e aprovao (2000-2003) e estaduais, partidos e ameaados.
aplicao.
ambientalistas.
(Continua)
1. Utiliza-se movimento no singular, mesmo que grupos de um s movimento possam agir de forma independente.
O desenvolvimentista tambm pode ser considerado um movimento.
2. O desenvolvimentista tambm pode ser considerado um movimento social, no sentido lato. Coloca-se em aspas pelo
fato de representar setores que querem o mximo de crescimento econmico possvel, tendo as questes sociais e
ambientais com menor prioridade. Ou seja, no so os nicos a querer desenvolvimento, mas sim os que priorizam o
crescimento sobre outros objetivos. Integram-no a maior parte do agronegcio, do setor industrial, das empreiteiras e das
posies nacionalistas (com frame de que a soberania significa o direito de produzir o que e aonde quiser, sem limitaes).
(Continuao)
Estruturas de oportunidades
Processo decisrio Processos de framing Estruturas de mobilizao
polticas
Ambientalistas perdem
Aliana desenvolvimentista se aliados; amplia aliana Mobilizao ambientalista
Reforma do Cdigo Florestal
amplia e obtm mais apoio desenvolvimentista com a limitada. Grande mobilizao
(2008-2012)
governamental e empresarial. unificao com bandeiras de ruralistas e CNA.
nacionalistas.
PL aprovado nas comisses
Pagamentos por servios Projeto de Lei no define
da Cmara. Ainda no h Ainda no h mobilizao.
ambientais (2007-2012) beneficirios.
oposio.
Fonte: Weiss e Nascimento (2012).

Obs.: FBOMS Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento; BCSD Conselho de
Negcios para o Desenvolvimento Sustentvel (depois World BCSD); CNA Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria.
6.1 O papel do Estado

Observa-se, de modo geral, uma ampliao da capacidade do Estado brasileiro
em aplicar a regulao ambiental. Exemplo significativo o maior controle sobre
o processo do desmatamento, com o apoio da capacidade de sua deteco, por
sensoriamento remoto, nos municpios mais atingidos, alm da fiscalizao e do
confisco de bens. Esta maior capacidade destaca-se quando comparada com outros
pases emergentes que enfrentam problemas semelhantes.
Apesar dos ganhos, esses resultados ainda se mostram insuficientes, pois, com recursos
limitados, falta maior efetividade regulao ambiental. H insuficientes conscientizao,
educao e incentivos ambientais, enquanto as aes punitivas de comando e controle
so enfatizadas. Prevalecem atitudes e comportamentos sociais contrrios, o que afeta
a interpretao e a aplicao pelos rgos de controle, Ministrio Pblico e Judicirio.
De uma forma simplificada, ilustrada na figura 5, concebe-se o Executivo federal
como composto de trs reas de influncia: a socioambiental e a desenvolvimentista, que
defendem e at coordenam as posies dos respectivos movimentos; e a central,3 que arbitra
entre as duas primeiras, busca o consenso e, na sua falta, toma posies intermedirias.
A composio destas reas pode variar ao longo do tempo (Weiss e Nascimento, 2010).
FIGURA 5
Tipologia simplificada dos principais atores
Contexto Nacional e Internacional
reas federais
Movimento rea rea rea Movimento

socioambientalista socioambiental central desenvolvimentista desenvolvimentista
3. A rea federal desenvolvimentista, relativamente mais coesa, representa a maior parte do Executivo federal, enquanto
a rea socioambiental, com vrios ministrios, nem sempre se apresenta unida. A central representada principalmente
pela Presidncia da Repblica e sua Casa Civil.
Em boa parte do perodo, as principais fontes para a realizao das polticas

ambientais foram internacionais, por meio de emprstimos ou doaes. No entanto,
a assistncia tcnica e financeira internacional tende a atribuir um papel pouco
relevante ao Estado-nao. Este reduzido papel estratgico atribudo ao setor estatal
consistente com a viso neoliberal e o objetivo desenvolvimentista da globalizao.
Os recursos internacionais financiaram programas como o PPG7, o qual apoiou
governos subnacionais e a sociedade civil, com benefcios principalmente locais.
6.2 Movimento socioambientalista

O movimento socioambientalista formado pela atuao conjunta de organizaes
de base de extrativistas, indgenas, trabalhadores rurais, agricultores familiares e de
ONGs ambientalistas de apoio, contando, em diversos momentos, com alianas
com trabalhadores urbanos, grupos de profissionais, igrejas, setores da classe mdia
e, ainda, com instituies internacionais que atuam na rea.
Nos anos 1980, alguns setores do movimento socioambientalista aplicaram
tticas radicais de desobedincia civil, que ameaaram tradies autoritrias com
ruptura institucional. A estratgia alcanou alguns xitos e reforou apoios, pelo
menos para propostas moderadas mais aceitveis ao Estado. Exemplo de aes
neste sentido so as tticas de desobedincia civil e ruptura institucional adotadas
por meio dos chamados empates,4 no Acre, com grande repercusso nacional e
mesmo mundial.
J na dcada de 1990, o movimento socioambientalista brasileiro agregava
importantes aliados, com variados nveis de apoio internacionais (bilaterais, multilaterais
e no governamentais) e nacionais (reas dos governos nacional e estaduais, cientistas,
profissionais, classe mdia e do setor privado). Diante dos desafios colocados poca,
o movimento conseguiu ganhar algumas batalhas especficas e alcanar alguns xitos
duradouros e outros menos slidos, seguidos por retrocessos.
Keck (1995, p. 409; 421-422) notou que um dos grandes feitos do movi-
mento, a partir do Acre, foi o de unificar a viso sindicalista, de defesa dos direitos
dos trabalhadores rurais, com a ambientalista, de defesa da floresta. O movimento
estendeu esta estratgia para incorporar apoios nacionais e internacionais, formando
uma aliana de grande espectro.
No sculo XXI, a aliana enfraqueceu. A dedicao aos projetos socioambientais
de objetivos especficos e gesto de polticas pblicas deixou pouco espao para
continuar com formas de ao coletiva. A falta de renovao da liderana e de
ativismo na base prejudicou sua visibilidade. Desgastou-se a relao do movimento
4. Nos empates, seringueiros, liderados por Chico Mendes no Acre, confrontaram os responsveis pelo desmatamento
que vinha ocorrendo na regio, de forma organizada e no violenta, com grupos bem organizados compostos por
homens, mulheres e crianas.
com a enfraquecida rea socioambiental do governo; igualmente quanto relao com

os doadores, que reduziram seu apoio.
O movimento enfraqueceu ao deixar de considerar o impacto do novo arranjo
das elites. Alm disso, desuniu-se e distanciou-se dos seus aliados externos histricos.
Foram buscados, de forma tardia, apoios limitados e pouco mobilizados da
agricultura familiar, de setores da igreja, da comunidade cientfica, do setor privado,
de associaes profissionais, de setores da classe mdia, da mdia e da opinio
pblica. No entanto, a capacidade e a efetividade da estrutura de mobilizao do
movimento para se contrapor s ameaas foram sendo reduzidas, assim como sua
capacidade de influenciar as polticas pblicas.
Apesar de uma maior conscincia ambiental de um segmento social que sabe
da importncia da preservao do meio ambiente, segundo vrias pesquisas,5
essa parcela da populao brasileira consciente ainda representa uma opinio
pblica difusa e desmobilizada.
Em sntese, o movimento perdeu poder nos dias de hoje. Segundo Jeffrey Sachs,
a nova economia no tem poder poltico (Barbosa, 2012).6 No fcil definir as
metas, conseguir apoio suficiente para cumpri-las, ou identificar instrumentos para
mudar comportamentos tradicionais.
6.3 Movimento desenvolvimentista

O setor desenvolvimentista formado por grande parte do setor privado, espe-
cialmente do agronegcio e das empreiteiras. No incio do perodo em estudo,
os desenvolvimentistas eram pouco organizados e os proprietrios rurais e seus
representantes no congresso se sentiam pouco ameaados.
Depois, o setor percebeu os xitos obtidos pelo movimento socioambientalista
como ameaa a seu conceito de propriedade privada, rejeitando sua funo social,
conforme o texto constitucional. Imaginou-se que o capitalismo tradicional seria
prejudicado com a ascenso destes movimentos e o consequente rearranjo das elites.
Em resposta, esse movimento conservador, liderado por reas do agronegcio,
buscou fortalecer-se. Procurou aumentar sua influncia no governo e em setores do
poder Executivo. Alm disso, buscou controlar os temas ambientais no parlamento,
obtendo maiorias em comisses do Legislativo, no s na Comisso de Agricultura
da Cmara, como tambm na Comisso de Meio Ambiente e na Comisso Especial de
Cdigo Florestal e Ambiental.
5. Os estudos do Instituto de Estudos de Religio (ISER) com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) so exemplos
importantes. Ver: <http://goo.gl/JV1Fgz>. Acesso em: 24/09/12, onde se verifica que 65% dos brasileiros acham o
desmatamento o maior problema ambiental nacional.
6. Interpreta-se a nova economia de Sachs como sendo aquela associada a um novo paradigma de desenvolvimento sustentvel.
O movimento desenvolvimentista ampliou suas alianas com uma estratgia de

alinhamento de vises em torno de objetivos compartidos com aliados. Assim, conseguiu
unir a viso ruralista das empreiteiras, da agricultura familiar e de grande parte do
governo. Obteve, ainda, engajamento de setores nacionalistas, tais como do Partido
Comunista do Brasil (PCdoB). Com esta estratgia, tem conseguido neutralizar apoios
externos aos socioambientalistas, buscando o apoio de equipes de cientistas, marqueteiros
e outros especialistas. Estes comentrios esto resumidos no quadro 3.
QUADRO 3
Comparao entre movimentos
Movimentos
Constructos
Socioambientalista Desenvolvimentista
No incio, os desenvolvimentistas eram pouco orga-
Vinha aumentando sua influncia desde a redemocra-
nizados e confiantes no status quo. A cultura poltica
tizao (i.e., diretas j), em parte por sua repercusso
do meio rural era de paternalismo latifundirio e de
internacional. Seus representantes chegaram a ter
desprezo por aspectos sociais e ambientais, chegando
funes pblicas e a serem chamados e atendidos
at a escravido, ao assassinato e ao desmatamento.
por altas autoridades com frequncia. Formou-se uma
Estruturas de Atualmente, aumentou a influncia do movimento
aliana central entre o movimento socioambientalista
oportunidades polticas desenvolvimentista no Poder Executivo e Legislativo.
e a rea socioambiental do governo.
Prevalece um empresariado moderno e tecnolgico,
Em torno de 2005, comearam a diminuir1 suas
porm ainda pouco sensvel a questes socioam-
oportunidades, sua participao e influncia no
bientais. Cada vez mais engajados em influenciar
Executivo e Legislativo. Persiste a sua visibilidade
as polticas pblicas, conseguiram aumentar sua
e apoio internacional, mas diminudos.
representao no Parlamento.
A maioria enxerga a proteo ao meio ambiente

Alinharam-se a viso sindicalista, de defesa dos
como empecilho ao desenvolvimento e reclama da
direitos dos trabalhadores rurais ambientalista
falta de terra para atender s necessidades futuras
(local, nacional e internacional), de defesa da
de produo. O setor agrega o discurso neoliberal da
floresta. O movimento tinha apoio de instituies
propriedade privada, contrria sua funo consti-
financeiras internacionais2, formando uma aliana
tucional socioambiental, lgica nacionalista de que
de grande espectro.
no se pode deixar que os interesses estrangeiros
Atualmente, se apoia na cincia que interpreta ser
Processos de framing limitem o desenvolvimento do pas. Busca reduzir
vivel recuperar terras deterioradas e assim reduzir
a atuao ambiental do governo.
ou eliminar a necessidade do desmatamento. Porm,
Por meio do alinhamento de vises e unificao
no se unificaram as interpretaes da realidade
de objetivos entre aliados de grande espectro,
com os trabalhadores rurais ou urbanos. Foram
conseguiu unir a viso ruralista nacionalista,
mobilizados apoios limitados de setores da igreja,
das empreiteiras e grande parte do governo. Para
da comunidade cientfica, do setor privado e de
obter apoio da agricultura familiar, esteve disposta
associaes profissionais.
a ceder em alguns pontos.
Inicialmente, o movimento adotou tticas de

desobedincia civil no violenta que, ao ameaar O setor no tinha a tradio de mobilizao; agia
o status quo, obteve respostas consistentes, com nos bastidores.
grande repercusso nacional e mundial. A estratgia Atualmente, fortaleceu sua capacidade organizativa,
resultou na aprovao dos assentamentos e das formada por rgos de classe, com apoio de
Estruturas de mobilizao reservas extrativistas na Amaznia. marqueteiros, outros especialistas e a grande imprensa.
Atualmente, h reduzida capacidade de mobilizao Continua a agir nos bastidores, junto aos trs poderes.
de ao coletiva, com desvios de foco e falta de Conseguiu ganhar o controle de comisses legislativas
renovao de lideranas. Buscam novas formas de e aprovar legislao favorvel. Copiou estratgias
comunicao, organizadas em redes, com objetivos dos seus adversrios, como as manifestaes de rua.
diferenciados.
Fonte: Weiss e Nascimento (2012).

Notas: 1 No foi analisada a razo dessa reduo.
2
Ex: Banco Mundial e BID.
7 CONCLUSES E SUGESTES
Apresentam-se, a seguir, concluses preliminares que talvez sirvam para fundamentar
encaminhamentos alternativos para a sociedade brasileira a serem aprimorados
medida que evolua a pesquisa sobre a temtica.
A maior ou menor capacidade de governana depende, por um lado, da possibilidade
de criao de canais institucionalizados, legtimos e eficientes e, por outro, da
mobilizao e do envolvimento da comunidade na elaborao e implementao
de polticas. A governana, portanto, envolve questes poltico-institucionais de
tomada de decises e as formas de interlocuo do Estado com os grupos organizados
da sociedade no que se refere ao processo de definio, acompanhamento e
implementao de polticas pblicas.
Observa-se que o crescimento econmico ainda no tem sido compatibilizado
com a proteo do meio ambiente. Continuam a predominar polticas pblicas que
promovem a produo e o consumo insustentveis, com consequncias ambientais
negativas. Apesar de alguns resultados alcanados nas polticas socioambientais e
da retrica favorvel ao desenvolvimento sustentvel, evocado por todos os atores,
persiste o processo de degradao ambiental.
Com o aumento da fora do desenvolvimentismo, foi-se desequilibrando a
relao de foras, ao ponto que, atualmente, o movimento socioambientalista, na
prtica, tem pouco poder. Por outro lado, a coordenao entre a sociedade civil e
a iniciativa privada ainda incipiente.
essencial para a justia ambiental nacional que os movimentos socioam-
bientalistas sejam efetivamente ouvidos nos processos de deciso. Mas isto no
seria suficiente para ter resposta s suas reivindicaes, que dependem tambm da
capacidade em pressionar os formuladores de polticas pblicas. Para equilibrar
o atendimento de objetivos econmicos, sociais e ambientais que interessam aos
diferentes segmentos sociais, deve-se desfazer a assimetria de poder existente.
Ou seja, os movimentos sociais precisam adquirir mais poder e utiliz-lo bem
para conseguir alcanar um novo modelo de desenvolvimento, o qual se torna
improvvel sem tais condies.
Para exercer o poder no basta ganhar espao na poltica partidria, como,
por exemplo, por meio de uma bancada parlamentar. Para bem utiliz-lo, faz-se
necessrio repensar e fortalecer a estrutura e a capacidade do movimento, sua
cultura poltica e sua capacidade para desenvolver uma estratgia apropriada.
Para que o movimento socioambientalista possa ser percebido como defensor do
bem comum, mais que de seus prprios interesses, necessita de um esforo maior
para se comunicar externamente com outros grupos, e no apenas internamente.
Este setor necessita alinhar vises da realidade e da lgica de ao; ou seja,
compatibilizar discursos para a atrao e maior engajamento de aliados e da opinio

pblica com vises similares. Para conceber esta estratgia, torna-se necessria
uma maior integrao com cientistas, marqueteiros e especialistas em vrias reas,
inclusive de relaes pblicas.
Continua vlida a intuio de Gramsci (1975), de que seja possvel melhorar
a governana desde que haja compreenso entre atores com objetivos diferentes.
Negociaes no podem ser feitas apenas com ameaa de uso da fora. A aceitao do
outro e o dilogo so condies necessrias para reduzir a intensidade do confronto,
para construir acordos e coalizes viveis, permitindo mudanas em atitudes e
comportamento dos participantes. Ghandi, Martin Luther King e Chico Mendes
foram lideranas que tinham claras muitas destas estratgias.
REFERNCIAS
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NOTAS BIOGRFICAS
ADRIANA MARIA MAGALHES DE MOURA

Mestre em cincia poltica, na rea de poltica ambiental, pela Universidade de
Braslia (UnB). Especialista em anlise e avaliao de polticas pblicas pelo
Instituto Serzedello Corra (ISC), do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, onde atualmente exerce a funo de
coordenadora de Estudos em Sustentabilidade Ambiental e desenvolve projetos
de pesquisa sobre avaliao da poltica ambiental e dimensionamento dos gastos
ambientais no Brasil. Atuou no Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA)
do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), no perodo 1997-2008.
Endereo eletrnico: adriana.moura@ipea.gov.br
ALEXANDRINA SOBREIRA DE MOURA

Doutora em cincias jurdicas pela Madison, Universidade de Wisconsin, nos Estados Unidos.
Pesquisadora titular da Fundao Joaquim Nabuco, do Ministrio da Educao (MEC).
Professora adjunta de cincia poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Professora e coordenadora do Mestrado Profissional em Gesto Pblica da UFPE.
Endereo eletrnico: alexandrina.sobreira@gmail.com
ANA PAULA MOREIRA DA SILVA

Mestre em botnica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Atualmente, coordena projeto de pesquisa
em cooperao tcnica com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), sobre anlise
de custos e limitaes para a recuperao de passivos do Cdigo Florestal.
Endereo eletrnico: ana.silva@ipea.gov.br
ANTONIO ROCHA MAGALHES

Doutor em economia pela Universidade de So Paulo (USP). Foi tcnico em
Planejamento e Pesquisa do Ipea, entre 1971 e 1986, onde desempenhou
funes de Coordenador de Planejamento Regional e Superintendente
Adjunto. Foi professor de economia na Universidade Federal do Cear (UFC),
professor visitante de polticas pblicas na Universidade do Texas, secretrio de
Planejamento do Cear, secretrio executivo do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) e oficial principal do Banco Mundial no Brasil.

Entre 2011 e 2012, presidiu o Comit de Cincia e Tecnologia da Conveno
das Naes Unidas de Combate Desertificao (UNCCD). Atualmente, atua
junto ao Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE).
Endereo eletrnico: antoniom@cgee.org.br
BRENO SIMONINI TEIXEIRA

Economista e Mestre em Gesto Econmica do Meio Ambiente pelo Centro de
Estudos em Economia, Meio Ambiente e Agricultura (CEEMA), da Universidade
de Braslia (UnB). Atuou como supervisor das Circunstncias Nacionais da III
Comunicao do Brasil Conveno do Clima das Naes Unidas (UNFCCC),
cuja elaborao coordenada pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
(MCTI). Atualmente, trabalha como economista na Valec, Engenharia, Construes
e Ferrovias S. A.
Endereo eletrnico: teixeira.breno@gmail.com
BRUNO PAGNOCCHESCHI
Engenheiro civil pela Universidade de Braslia (UnB). Ps-graduado em hidrulica e sane-
amento pela Escola de Engenharia de So Carlos (EESC) da Universidade de So Paulo
(USP), em hidrologia pela Universidade de Npolis e em desenvolvimento sustentvel
pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da UnB. Atua na administrao
pblica, na rea de recursos hdricos e meio ambiente, h mais de trinta anos, tendo
ocupado diversos cargos, dos quais se destacam os de coordenador de planejamento da
Diviso de Controle de Recursos Hdricos (DCRH) do Departamento Nacional de guas
e Energia Eltrica (DNAEE); Coordenador Adjunto de Desenvolvimento Urbano do
Ipea; diretor de planejamento da Secretaria de Meio Ambiente (Semam) da Presidncia
da Repblica (PR); secretrio executivo do Instituto Sociedade, Populao e Natureza
(ISPN); diretor da Secretaria de Coordenao da Amaznia (SCA) do Ministrio do
Meio Ambiente (MMA); secretrio-geral da Agncia Nacional de guas (ANA); chefe de
gabinete da ministra de Estado do Meio Ambiente, no MMA gesto da ento ministra
Marina Silva; diretor da ANA; e, atualmente, coordenador de gesto estratgica da ANA.
Endereo eletrnico: bruno@ana.gov.br
DANIELLY GODIVA SANTANA MOLLETA

Doutora em geoqumica ambiental com foco em paleoambiente, paleoclima e
mudanas globais pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e pelo Institut
de Recherche pour le Dveloppement (IRD-Paris). Trabalhou na elaborao do
Segundo Inventrio Nacional de Emisses de Gases de Efeito Estufa e atuou no Painel
Notas Biogrficas | 349
Brasileiro de Mudanas Climticas (PBMC). Atualmente, atua como supervisora da

Terceira Comunicao Nacional do Brasil Conveno do Clima das Naes Unidas
(UNFCCC), cuja elaborao coordenada pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao (MCTI). Alm disso, participou da coordenao da construo do Sistema
de Registro Nacional de Emisses (Sirene), da elaborao dos relatrios das Estimativas
Anuais de Emisses e do Primeiro Relatrio de Atualizao Bienal do Brasil.
Endereo eletrnico: daniellygodiva@gmail.com e danielly.godiva@mcti.gov.br
IGOR FERRAZ DA FONSECA

Socilogo pela Universidade de Braslia (UnB); mestre em desenvolvimento sustentvel
pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB);
doutorando em democracia pelo Centro de Estudos Sociais da Universidade de
Coimbra. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Atualmente, desenvolve
trabalhos nas reas de participao social, governana ambiental, capacidades estatais,
desenvolvimento local, Agenda 21 e gesto de recursos de propriedade comum.
Endereo eletrnico: igor.fonseca@ipea.gov.br
JOS ROBERTO DE LIMA

Mestre em Engenharia de Produo pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de
Ps-Graduao e Pesquisa em Engenharia (COPPE), da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ). Trabalhou em vrias instituies; entre estas, o Ministrio
da Integrao Nacional (MI), o Ministrio do Turismo (MTur) e o Ministrio do
Meio Ambiente (MMA), no qual chefiou a Coordenao de Combate
Desertificao, responsvel pelo acompanhamento e pela implementao de aes
ligadas Conveno das Naes Unidas de Combate Desertificao (UNCCD)
no Brasil. Coordenou o processo de elaborao do Plano de Ao Nacional de
Combate Desertificao (PAN-Brasil) 2003-2010 e promoveu a elaborao
de planos estaduais de combate desertificao (PAEs). Atualmente, tcnico do
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) e compe o grupo de trabalho
que elabora o novo Atlas Mundial de Combate Desertificao, liderado pelo
Joint Research Centre (JRC).
Endereo eletrnico: jlima@cgee.org.br e jraclima@gmail.com
JOSEPH S. WEISS
Graduado em agronomia pela Universidade de So Paulo (USP); mestre em economia
agrcola pela Universidade da Flrida; doutor em economia pela Universidade
Cornell, nos Estados Unidos; ps-doutor em desenvolvimento sustentvel pela
Universidade de Braslia (UnB).Tem experincia na rea de economia, com nfase
em polticas pblicas e projetos socioambientais, e atua principalmente nos seguintes

temas: Amaznia, polticas ambientais, desenvolvimento sustentvel, polticas
agrrias e atores sociais. Atualmente, pesquisador do Centro de Desenvolvimento
Sustentvel (CDS) da Universidade de Braslia (UnB).
Endereo eletrnico: josephweissbr@gmail.com
JLIO CSAR ROMA

Bilogo pela Universidade de So Paulo (USP); mestre em cincias biolgicas pela
Universidade Federal do Par (UFPA); doutor em ecologia pela Universidade de
Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, onde exerceu a funo
de Coordenador de Estudos em Sustentabilidade Ambiental. Tem experincia em
polticas pblicas para a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade brasileira,
economia ecolgica, ecologia de comunidades e zoologia com nfase na conservao
de espcies animais. Atua principalmente nos seguintes temas: conveno sobre
diversidade biolgica (CDB); conservao e uso sustentvel da biodiversidade;
extrativismo sustentvel; economia de ecossistemas e da biodiversidade; espcies
ameaadas de extino; e Amaznia e Cerrado. Atuou no Departamento de
Conservao da Biodiversidade (DCBio) do Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
no perodo 2004-2009.
Endereo eletrnico: julio.roma@ipea.gov.br
GUSTAVO LUEDEMANN
Ingressou no Ipea em 2009, assumiu a coordenao de estudos em sustentabilidade
ambiental (Cosam), da qual j era substituto eventual do coordenador, de
julho de 2011 at janeiro de 2013, quando foi cedido ao Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI). No MCTI, atuou como coordenador-geral de
mudanas globais do clima, de janeiro de 2013 setembro de 2014, quando
retornou ao Ipea, tendo acumulado funes como o de secretrio executivo da
Comisso Interministerial sobre Mudana Global do Clima, representante do
MCTI no Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC, da sua
denominao em ingls Intergovernmental Panel on Climate Change) e diretor
nacional de projetos de cooperao internacional, como o da 3a Comunicao
Nacional Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima,
(UNFCCC, do original em ingls United Nations Framework Convention on
Climate Change) e o projeto Opes de Mitigao de Emisses de Gases de Efeito
Estufa (GEE). Atualmente, atua como pesquisador na Cosam, onde tambm
substitui eventualmente a coordenadora. Formou-se em biologia pela Universidade
de Braslia (UnB), onde tambm obteve ttulo de mestre em ecologia. Tambm fez
Notas Biogrficas | 351
doutoramento pela TU-Munique, pendendo ainda a defesa da tese, parcialmente

j publicada em artigos cientficos. Representa o Ipea na Rede Clima (MCTI), na
subrede de polticas pblicas.
LIDIO CORADIN
Engenheiro agrnomo pela Universidade Federal de Pelotas Ufpel (1973) e mestre
em botnica/recursos genticos pela City University of New York Cuny (1978).
Pesquisador aposentado da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
Embrapa (1974 a 2009). Ex-diretor de Pesquisa da Embrapa Recursos Genticos
e Biotecnologia Cenargen (1987-1989), onde tambm coordenou as atividades
de explorao botnica e coleta de recursos fitogenticos em todos os biomas
brasileiros (1978-1994). Atuou no MMA de 1994 a 2015, onde exerceu a funo
de gerente de Recursos Genticos/Conservao de Espcies. Atualmente consultor
da Secretaria de Biodiversidade e Florestas/MMA, atuando como diretor nacional
do projeto Conservao e Promoo do Uso Sustentvel da Biodiversidade para a
Melhoria da Nutrio e do Bem-Estar Humano e coordenador nacional da iniciativa
Plantas para o Futuro. Como membro de delegaes brasileiras, participou de todas
as fases da negociao da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), incluindo
a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Rio-92). Representou o MMA nas negociaes do Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurana/CDB e do Tratado Internacional de Recursos Fitogenticos para a
Alimentao e Agricultura (Tirfaa).
LUIZ HENRIQUE LIMA

Doutor em planejamento energtico pelo Programa de Planejamento Energtico
do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em Engenharia
(COPPE), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Conselheiro substituto
do Tribunal de Contas de Mato Grosso. Autor dos livros Controle do patrimnio
ambiental brasileiro (Editora da UERJ, 2001), Controle externo (Elsevier, 4. ed., 2011)
e Controle externo: questes comentadas (Elsevier, 2008), alm de numerosos captulos
de obras coletivas e artigos tcnicos em publicaes brasileiras e internacionais.
Endereo eletrnico: luizhlima@terra.com.br
MARIA DO CARMO BEZERRA

Urbanista pela Universidade Federal do Cear (UFC); mestre em planejamento
urbano e regional pela Universidade de Braslia (UnB); doutora pela Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo (FAU) da Universidade de So Paulo (USP); ps-doutora
pela Universidade Cornell. Professora associada do Programa de Ps-Graduao
da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Braslia (UnB).
Endereo eletrnico: macarmo@unb.br
REGINA HELENA ROSA SAMBUICHI

Doutora em ecologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento
e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
(Dirur) do Ipea. Foi professora titular do Departamento de Cincias Biolgicas da
Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC) de 1996 a 2010. Tem experincia em
ecologia aplicada, sistemas agroflorestais e restaurao florestal. Atua na rea de anlise
de polticas para conservao florestal e sustentabilidade ambiental da agricultura.
Endereo eletrnico: regina.sambuichi@ipea.gov.br
TACIANA NETO LEME

Mestre em educao pela Universidade de So Paulo (USP) e especialista em educao
ambiental, educao a distncia e gesto pblica; biloga. H dez anos, trabalha
no governo federal com capacitao e educao, tendo atuado no Ministrio do
Meio Ambiente (MMA) com o Programa Nacional de Capacitao de Gestores
e Conselheiros Ambientais Municipais. Atualmente, gerente de Capacitao na
Agncia Nacional de guas (ANA).
Endereo eletrnico: taciana.leme@ana.gov.br
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Alessandra Farias da Silva (estagiria)
Paulo Ubiratan Araujo Sobrinho (estagirio)
Pedro Henrique Ximendes Arago (estagirio)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Raul Vinicius Fernandes Gonalves (estagirio)
Capa
Ana Paula Moreira da Silva (Fotos)
Leonardo Hideki Higa
The manuscripts in languages other than Portuguese

published herein have not been proofread.
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2026 5336
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Braslia-DF
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.
Autores
Adriana Maria Magalhes de Moura Jos Roberto de Lima
Alexandrina Sobreira Joseph Weiss
Ana Paula Moreira da Silva Jlio Csar Roma
Antonio Rocha Magalhes Lidio Coradin
Bruno Pagnoccheschi Luiz Henrique Lima
Danielly Godiva Santana Molleta Maria do Carmo Bezerra
Gustavo Luedemann Taciana Neto Leme
Igor Ferraz da Fonseca Regina Helena Rosa Sambuichi

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GOVERNANA

Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Governana ambiental no Brasil : instituies, atores e polticas pblicas /

1. Poltica Ambiental. 2. Gesto Ambiental. 3. Recursos Naturais. 4.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,

No caminho da sustentabilidade h uma convergncia de processos crticos o

Em nome do Ipea, agradeo a todos os autores participantes, com o desejo

A busca de uma boa governana permanece um desafio constante para todos os

Adriana Maria Magalhes de Moura

TRAJETRIA DA POLTICA AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL

Alm de seguir princpios orientadores, uma governana bem-sucedida deve

2 HISTRICO EVOLUO DO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DA POLTICA

2.1 Dcadas de 1930 a 1960

do Ministrio das Minas e Energia (MME), devido ao interesse no aproveitamento

2.2 Dcada de 1970

2.3 Dcada de 1980

2.4 Dcada de 1990

A Rio-92 (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvol-

2.5 De 2000 a 2012

O processo de elaborao de Agendas 21 locais tambm perdeu flego quase 2 mil

7. Disponvel em: <http://goo.gl/8Sj5Ez>. Acesso em: 20/05/2014.

No entanto, diferentemente da Rio-92, que alcanou grande mobilizao

8. Disponvel em: <http://goo.gl/4nB3Fl>.

sob a tica da incluso social e abordou a necessidade de reformas na estrutura

9. Disponvel em: <http://goo.gl/6m71Bu>.

3 A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE MEIO AMBIENTE NA ATUALIDADE

3.1 Federalismo e meio ambiente

subsidiria. Previu, ainda, os instrumentos de cooperao, os quais no apresentam

Fonte: LC no 140/2011, Art. 4.

Entre as atribuies da Unio, a LC estabelece, no Art. 7: i) formulao e

Fonte: LC 140/2011, Art. 7.

Antes da LC no 140/2011, a atuao na esfera ambiental trazia, na prtica,

Considera-se que, de modo geral, a LC no 140 no inova significativamente o

3.2 Evoluo da institucionalizao da poltica ambiental

esferas de governo, que passou a se organizar sob a forma de um Sistema Nacional

Fonte: Lei no 6.938/81.

Milar (2009) observa que o Sisnama representa a articulao da rede de rgos

O ICMBio responsvel pela gesto de 887 UCs

A ANA atua principalmente na implantao dos

Observa-se que, alm das instituies ambientais referidas no quadro 5,

Fonte: Brasil (2016).

Entre os principais programas15 do MMA em vigncia, existem aqueles de

Pesquisa conduzida pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento

No que se refere dificuldade de se evidenciar os resultados alcanados

4 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA

4.1 Investimento em planejamento, avaliao e mecanismos de accountability

Neste sentido, cabe resgatar a funo do Conama em estruturar uma agenda de

4.2 Estrutura de governana fragmentada

aumentar sua capacidade de enforcement, ou seja, de cumprimento da lei e das

o risco de se perderem no gerenciamento de inmeros conselhos e comisses

4.3 Federalismo ambiental

Ambientais do Conama (Cipam) para que trabalhem em estratgias convergentes,

4.5 Estabelecimento de prioridades domsticas e foco em uma agenda prpria

prprias para enfrentar seus problemas ambientais prioritrios. Ou seja, uma

______. Ministrio do Meio Ambiente. Planejamento estratgico gesto para

MARRARA, T. Cooperao federativa ambiental: inovaes da Lei Complementar

SIQUEIRA, L. C. Poltica Ambiental para quem? Ambiente e Sociedade, Campinas,

ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NO CONTROLE

2 O TCU E A GESTO AMBIENTAL BRASILEIRA

e orgnica no pas. Tal lei estabeleceu os objetivos, os princpios, as diretrizes e

7. A mais recente a Emenda Constitucional (EC) no 77/2014 (nota do editor).

Da definio de controle externo constante no caput do Artigo 70 da Carta

2 HISTRICO EVOLUO DO MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DA POLTICA