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Reforma administrativa

Reflexes sob a perspectiva poltico-filosfica

MARIA COELI SIMES PIRES

SUMRIO

1. Introduo. 2. Paradigmas pr-modernos. 3.


Paradigmas modernos e Estado de direito. 4. Crise
do Estado de direito e do liberalismo e opo pelo
Estado social. 5. Crise do Estado social. Paradigmas
do Estado democrtico de direito. 6. Concepes
de Estado e modelos de administrao. 7. Descom-
passo entre concepo poltica, aparelhamento
estatal e transformaes sociais. O esforo refor-
mista. 8. O papel do Estado e a relevncia da
sociedade. 9. A atual Reforma Administrativa. 10.
Concluses.

1. Introduo
O propsito deste trabalho traar, no
quadro pendular de marchas e contramarchas
da Reviso Constitucional, de reforma e
contra-reforma do Estado, um espao de
neutralidade, para o qual se possam transplantar
as idias contrapostas por aqueles que polarizam
a discusso, para que elas ali se estruturem
como base de um processo dialtico, capaz de
precisar razes, de sondar vontades e delinear
caminhos conciliatrios de trajetrias to
antagnicas que hoje se projetam em completo
divrcio da expectativa dos que, no plano
da legitimao originria, so usados para
sustentao de antinomias como neolibera-
lismo-estatismo, Estado mnimo-Estado
mximo, entre outras.
O tracejamento desse campo contemplar
mltiplas rbitas de anlise, abrangentes das
concepes de Estado e de direito, das reper-
cusses destas nos modelos de administrao
Maria Coeli Simes Pires Mestre em Direito pblica, dos atuais paradigmas constitucionais
Administrativo pela UFMG, Procuradora da e suas potenciais ou efetivas interferncias
Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais nas prticas administrativas e nas matrizes
e Professora de Direito Administrativo da Faculdade das relaes pblico-privado e adminis-
de Direito da UFMG. trao-administrado.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997 233
Diante da idia da instrumentalidade do Esses paradigmas sofrem alterao, quer em
aparelho estatal e da correlao entre atividade razo do capital, quer da fora de trabalho o
administrativa (administrao no sentido contraponto que, fazendo homens livres e
objetivo), administrao (no sentido subjetivo) possessivos, constituem-se em mecanismos de
e concepo poltica, tendo esta traduo mais paulatina destruio da estrutura feudal,
fiel nas linhas de governo, torna-se fundamental fechada e hierarquizada, o que traz como
resgatar, seqencialmente, os paradigmas que reflexo a separao das esferas antes indistintas.
prefiguram ou conformam o Estado, especial-
mente os atuais (formais e informais), com
vistas ao delineamento das balizas que devem 3. Paradigmas modernos e
demarcar uma nova noo de Estado, com
reflexos, em ngulo aberto, sobre aquelas Estado de direito
prticas e relaes. Nesse contexto, emergem os Estados
De outra parte, a anlise no pode descurar nacionais como espao de elaborao racional
o cruzamento de foras centrpetas e centrfugas de normatividade propriamente jurdica e de
na lgica natural da contextualizao, as idias imposio de regras abstratas e abrangentes.
e os valores internos e externos em processo de Sustenta-se que o direito deve ser imposto por
imantao e repelncia. H de atentar no lei emanada do aparato da organizao pol-
macrocenrio, buscando identificar as grandes tica laicizada. O direito passa a se assentar em
tendncias mundiais; h de se deter no estrato idias de cunho natural e jusracionalista,
interno, perquirindo a solidez de sua base para sustentadas pelo princpio de igualdade perante
sustentao das idias e dos valores prprios e, a lei; d-se a quebra dos privilgios de nasci-
ao mesmo tempo, a permeabilidade dessa mento pela extenso formal das liberdades e
estrutura ao fluxo de concepes externas, dos direitos a todos os membros da sociedade.
avaliando o poder de afirmao, absoro e O direito pblico, todavia, est adstrito melhor
resistncia responsveis. Enfim, deve alcanar, sociedade, na expresso de Pimenta Bueno
em toda sua extenso e profundidade, o objeto (Constituio Poltica do Imprio, de 1824); s
de exame, tornando possvel a identificao das o direito privado inerente a todos, mas, em
crises e sua conotao, possibilitando estimar- suas duas vertentes, tem-se um direito de escol,
se o grau de viabilidade e consistncia de oriundo daquela. Com efeito, o direito de base
alternativas aventadas para super-las. elitista e excludente, j que cabe sociedade
Para breve retomada dos paradigmas, busca- poltica a salvaguarda da sociedade civil, com
se, aqui, suporte em referncias sintetizadas, o que se evidencia o fosso entre elas, ou seja, a
principalmente, pelo Professor Menelick de superioridade daquela em relao a esta.
Carvalho Netto, a partir de leituras de N. O constitucionalismo implanta o Estado de
Luhmann, Habermas, Marcuse, Norberto direito, que o Estado da legalidade, respon-
Bobbio, entre outros. (Exposio em aulas nos svel pelo direito e a ele sujeito. A ele cabe
cursos de Ps-Graduao da Faculdade de desenvolver um sistema normativo vlido
Direito da Universidade Federal de Minas universalmente para a sociedade, estruturado
Gerais, 1995.) sobre um conjunto de idias postas como direito
racional naturalizado, de valor absoluto.
2. Paradigmas pr-modernos Odete Medauar1 lembra, a partir de apon-
tamentos de Giannini, que a expresso Estado
Os paradigmas pr-modernos (antigo e de direito
medieval) condicionam uma organizao
poltica e um direito de privilgio, cuja base na sua formulao originria revestia-
a sociedade de castas, na qual a justia se de significado polmico contra o
equivale eqidade do desigual, num artifcio Estado Absolutista tardio (Estado de
que acaba por marmorizar a desigualdade Polcia) e visava, na essncia, limitao
originria da hierarquia social absoluta e do poder do Estado, pelo direito, como
divinizada, em que se mantm as posies de garantia aos indivduos contra o
nascimento. A, a norma perpassa a religio, o arbtrio.
direito, a moral, a tradio e os costumes, que, 1
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo
na realidade, confundem-se e se aplicam em evoluo. So Paulo : Revista dos Tribunais,
casuisticamente. 1992. p. 95.
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Mostra a autora, no entanto, que, no desen- 4. Crise do Estado de direito e do
volvimento da doutrina, verifica-se a agregao liberalismo e opo pelo Estado social
de outros elementos concepo abarcada por
aquele rtulo. No sculo XX, o liberalismo perde seu
primado. A negao histrica dos valores de
Sob os auspcios dessa filosofia, na liberdade e igualdade, as chamadas idias
prevalncia do liberalismo, a salvaguarda da abstratas, principalmente pela presena da
sociedade civil revela-se por meio do direito propriedade privada na base da relao de
pblico, como o mnimo de leis gerais explorao do homem, na prtica, evidenciaram
editadas para assegurar ampla liberdade a a crise do liberalismo; a este, contrapunham-
cada um de desenvolver suas proprieda- se idias socialistas, comunistas, anarquistas,
des fsicas e mentais sob a tica do interesse movimentos de massa empunhando bandeiras
geral, entregue a representantes da melhor de interesses coletivos, enquanto a Primeira
sociedade e do direito privado, como o Guerra jogava ntidos reflexos sobre o cenrio
conjunto de normas destinadas garantia mundial. A noo de Estado de direito
formal da igualdade de todos perante a lei. evolua, ento, para a de Estado social,
Todo esse direito, cujo substrato so normas ganhando expresso formal nas Constituies
gerais e abstratas, destina-se a estabelecer do Primeiro Ps-Guerra e plena maturidade na
limites negativos, tendo ao centro os direitos Lei Fundamental de Bonn de 1949, em seu art.
individuais2. 20, item 15.
A organizao poltica logo passou a
O direito ganha, assim, o respeito e a perseguir, pelo menos no plano nominal, novo
rigorosa aplicao em sua vertente dogm- perfil, em que se redefiniam direitos individuais
tica. Pode-se dizer, com apoio em crticas e se consagravam direitos coletivos e sociais
feitas pela doutrina teoria do Estado de sob a perspectiva de igualdade material, avali-
direito, de que d notcia Odete Medauar em zada pelo poder pblico. Propunha-se, assim,
sua atualssima obra, como as de Chevallier3 a redefinio e a relativizao de direitos indi-
e Jean-Louis Autin4, retemperadas por salu- viduais, a incorporao de direitos coletivos e
tares ponderaes da autora, que, ancorado sociais e a sua materializao.
nessa concepo, que conseguiu carrear para
Nas diversas formas de organizao
a regra jurdica fora simblica especial e poltica, ao Estado social caberia, circunstan-
incutiu nos governantes e na sociedade a ciado, de um lado, pela presso das massas em
reverncia ao direito, o Estado construiu o busca do reconhecimento de novos direitos, pela
artifcio da legitimao das autoridades presena do operariado como ator poltico
pblicas, erigindo o direito ao patamar de importante, como decorrncia da Revoluo
cauo de seus atos, os quais se sustentavam Marxista, e, de outro, pela prpria demanda de
na medida da observncia das regras de adoo gradativa de polticas intervencionistas
competncia e forma, sem qualquer compro- para proteo do capitalismo, a responsabili-
misso com o contedo material de justia. dade pela ampliao da base de emprego, pelos
Eis por que a formulao precisava ser investimentos no processo de crescimento, pela
densificada com novos elementos e aprimo- poltica distributiva destinada a assegurar um
rada em seus pressupostos, para que lhe fosse mnimo social de acordo com a riqueza produ-
garantida eficcia enquanto concepo da zida, e pela substituio do mercado na proviso
organizao social e poltica sucessivamente de direitos sociais em graus de universalizao
transformada, buscando-se o primado do cada vez mais acentuados, dando fluxo lgica
direito, mas, tambm, o da justia na sua estrutural de apropriao da produo social
perspectiva material. pelo capitalismo, e, como contraponto, ao rein-
vestimento, por parte deste, de seus lucros, com
2
CARVALHO NETTO, Menelick. Anotaes de o objetivo de aumento da capacidade produtiva
exposies em aulas no Curso de Ps Graduao e de financiamento do bem-estar, ou lgica
da Faculdade de Direito da UFMG. 1995. do capitalismo de Estado nas verses do socia-
3
CHEVALIER. Ltat de droit. Reveme du Droit lismo e das sociais democracias, entre outros.6
Publique, p. 314-316, 1988. Apud MEDAUAR, op.
5
cit., p. 99. MEDAUAR, op. cit., p. 103.
4
AUTIN, Jean Louis. Illusions et vertus de letat 6
MELLO, Carlos Ranulfo F. de. Social-demo-
de droit administratif. Letat de droit, 1987. Apud cracia : compromisso e crise. Palestra proferida na
MEDAUAR, op. cit., p. 99. Assemblia Legislativa de Minas Gerais, em 9/9/96.
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Dessa concepo poltica de Estado social ou omisso, exigindo o espao de participao;
decorre a relativizao da dicotomia do direito; e, por fim, a crise de ideologias, com as perple-
a diviso pblico - privado passa a ter cunho xidades decorrentes do fracasso de modelos
meramente didtico: todo direito pblico, scio-econmicos dominantes capitaneado pela
oriundo de um Estado superior. Esse Estado queda do regime sovitico, que desafia os estu-
confunde-se com o pblico, e a ele cabe prover diosos a buscarem caminhos alternativos9.
todas as necessidades.7 certo que, no contexto dessa crise, os
Sustenta-se, assim, um Estado demiurgo, direitos individuais e sociais ganham novo
monocrtico, que exclui outras esferas de poder significado, colocando-se numa dimenso
e se coloca completamente afastado da socie- pluralista e democrtica, especialmente a partir
dade, embora concebido para dar uma resposta das mobilizaes do processo constituinte, que
ao social. j refletem a mudana de paradigmas. Estru-
tura-se, ento, com a Constituio de 1988,
novo ncleo filosfico-institucional de susten-
5. Crise do Estado social. Paradigmas do tao poltica, o Estado democrtico de direito,
Estado democrtico de direito que contempla sucessivas e concntricas rbitas
de interesse, correspondentes s esferas do
O Estado de bem-estar, assentado no inter- indivduo, das coletividades definidas, da
vencionismo na rea econmica e social, antes sociedade como um todo e dos grupos indeter-
mesmo de produzir os resultados esperados, minados, e cujas foras vetoriais ho de ser
entra em crise, para o que contriburam fatores impulsionadas e alimentadas em processo
endgenos contradies internas do prprio democrtico e de absoluta cumplicidade entre
modelo e fatores exgenos, ou seja, fora do o cidado, a sociedade e o Estado, na efetivao
controle do Estado. do pluralismo ideal.
Na verdade, j com o final da Segunda Por isso mesmo, a Constituio, como
Guerra Mundial, teve incio a crise do Welfare matriz principal dessa concepo, coloca-se
State, a qual se acentuou nos primeiros anos como instrumento do Estado e da sociedade,
da dcada de 70, em mltiplas vertentes: a crise e, assim, no diz respeito to-s ao Estado ou
econmica, que se agrava em nossos dias pelas ao sistema poltico, mas tambm prpria
tendncias de globalizao, reorganizao sociedade, como uma reao marginalizao
espacial da atividade econmica, mudana de da prpria sociedade.
eixos decisrios, desregulamentao de Jos Alfredo de Oliveira Baracho10 colhe de
mercados, desterritorializao de economias Jean-Franois Revel a afirmao de que sendo
por fora dos oligoplios mundiais e revoluo exageradamente pretensioso, o Estado margi-
tecnolgica, conforme lembra Carlos Ranulfo naliza a sociedade e desestimula as iniciativas.
F. de Mello8; a crise da racionalidade objetiva Opondo-se a esse exagero, adverte para a
da tecnocracia, do aparelho estatal, o que mais necessidade de uma nova viso do papel do
se agravou no cenrio das sociedades ps- Estado:
industriais hipercomplexas, com relaes
densificadas, com grandes massas reivindi- A tarefa principal do Estado
cantes assumindo espao no cenrio poltico, consiste em estabelecer, como garantia
em cujo contexto registra-se a emergncia de formal, o cumprimento do bem comum
interesses difusos, de terceira gerao, parale- e da solidariedade. O Estado s deve
lamente aos direitos sociais, exigindo novas agir por ele prprio, quando existe
formas de atuao do setor pblico e redefinio necessidade real, que no foi atendida
de papis estatais; a crise poltica, com a quebra por qualquer coletividade ou grupo de
da credibilidade dos mandatrios e a reao cidados. O Estado no o substituto
representao; a crise da distino das esferas eventual dos atores omissos, pelo que
pblica e privada, que se evidencia na medida deve velar pela garantia do bem
em que a sociedade civil, representando o
9
interesse pblico, enfrenta o Estado privatizado CARVALHO NETTO, op. cit.
10
7
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O prin-
Coimbra : Armnio Amado, 1976. cpio da subsidiariedade : conceito e evoluo. Belo
Horizonte : Movimento Editorial da Faculdade de
8
MELLO, op. cit. Direito da UFMG,1995. p. 15.
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comum, sem substituir as aes poss- Assim, antes que se superassem as dificul-
veis dos cidados, capazes de corres- dades para implementao de um novo orde-
ponder ao interesse geral.11 namento constitucional e incorporao de seus
Contudo, ainda pouco fiel matriz consti- paradigmas, como decorrncia da fragilidade
tucional, o Estado brasileiro, longe de assinalar, interna s influncias externas, e a pretexto de
sem reservas, novos traos, s acanhadamente enfrentamento das mltiplas crises de ndole
vem incorporando aquela filosofia, conti- estrutural e conjuntural,
nuando, em vrios setores do aparelhamento, forja-se, no Brasil, a reao cultural e
na letargia do repouso sobre os trapos de antigos ideolgica ao intervencionismo estatal:
vcios e disfunes, desconhecendo, tambm, o chamado neoliberalismo.12
inconfundveis paradigmas informais que Segundo essa tendncia, o Estado transfere
apelam por reflexos no aparelhamento estatal as responsabilidades para a sociedade, reser-
e nas relaes. Na realidade, manteve-se no vando-se papel bastante restrito. Abandona-se
patamar da impotncia para concretizar o o substrato do Estado social como se ele tivesse
Estado social e, desacreditado em razo de sido, entre ns, realizado e, mais de que isso,
mltiplas circunstncias e fatores, viu-se redu- como se a sua concepo ideolgica pudesse
zido a mera alegoria ostentao e inocuidade, ser considerada inteiramente incompatvel com
desperdcio e ineficincia , um monstrengo a filosofia do Estado democrtico de direito,
de difcil combate em processo promscuo de que, em verdade, no exclui, mas, ao contrrio,
autofagia. Esse desconforto, certo, motivou pressupe a efetividade daquele, sujeito, porm,
alguma reao do setor pblico, orientada, a novo arranjo de foras e a novos padres de
talvez, para a prpria sobrevivncia, explicando legitimao em vertente pluralista e democr-
os discursos centrados em temas e jarges da tica, substituindo o mero cliente por um ator
modernidade, as campanhas institucionais para qualificado o cidado e invocando a ao
recuperao de imagem, a aplicao de mtodos conjunta da sociedade.
gerenciais para racionalizao de custos,
otimizao de resultados e satisfao de
clientes, a abertura de canais de comunicao 6. Concepes de Estado e modelos de
com a sociedade e medidas mais consistentes, administrao
visando a integrar o cidado nos processos de
planejamento e deciso, e objetivando a Sem configurao consistente na correspon-
reciclagem de pessoal e a apropriao de dncia com os paradigmas pr-modernos, o
tecnologia, pelo menos, pelos ditos ncleos de aparelhamento administrativo s ganha
excelncia. relevncia no Estado moderno, assimilando
variaes decorrentes de inspirao poltico-
Os avanos, no entanto, operam-se parci- filosfica das sucessivas concepes polticas
moniosamente, principalmente em face das de Estado.
resistncias veladas ou assumidas nova ordem Na Antigidade Clssica e na Idade Mdia,
constitucional por parte do prprio Congresso a atividade pblica apenas tangenciava campos
Nacional, manifestadas por inconcebvel nitidamente abarcados por indistintos crculos
omisso na elaborao da legislao comple- de poder que gravitavam em torno de refe-
mentar ou por tardia produo legislativa; dos rncias mitolgicas ou de uma sociedade de
poderes encarregados da aplicao do direito, castas e se apoiava na lgica da moral religiosa
sobretudo pela revelada postura psicolgica e, depois, na do feudalismo, que, s aos poucos,
negativa diante dos novos paradigmas que fragiliza-se pelo impulso do perodo comunal,
deveriam constituir a base do processo de propiciando o incio do desenvolvimento de
novao do ordenamento como um todo; e da atividades administrativas tipicamente de
prpria sociedade, que no se estruturou para carter pblico de mbito municipal. Destaque
assumir sua posio de coadjuvante na tarefa especial, contudo, deve ser dado atividade
de construo de nova cidadania, como deten- pblica de carter militar, que espelha a
tora de poderes sobre o campo pblico no- hierarquia dos privilgios sociais de uma
estatal, e, como fonte originria de legitimao sociedade de castas.
do poder estatal, no se assenhoreou de todos 12
os instrumentos de controle sobre esse poder. PEREZ, Marcos Augusto. Privatizao e
reforma do estado. Revista de Direito administrativo
11
Ibid. p. 100. aplicado, Curitiba, n. 5, p. 356, jun. 1995.
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Em fase posterior, a administrao pblica que vigorou no final do sculo XVIII e no XIX,
passou a ocupar espao mais amplo e impor- aponta o seu trao bsico:
tante. Todavia, como o pblico confundia-se O liberalismo tinha por nota carac-
com a vontade do absoluto, aquela, ao seu turno, terizadora o dispensar, tanto quanto
incorporava os traos de patrimonialismo. possvel, a presena do Estado. Note-se
No Brasil, nas monarquias do passado, nas que a diretriz fundamental que importava
capitanias hereditrias e at o incio do sculo cumprir era a da excluso do Estado do
XX, estruturava-se, tambm, uma adminis- campo econmico, vale dizer, interdi-
trao patrimonialista. Nesta, o Estado era tava-se-lhe por completo a ingerncia
percebido como propriedade do rei, e na qual, nessa rea.
portanto, o nepotismo e o empreguismo, seno Afirma Jos Alfredo de Oliveira Baracho16
a corrupo, eram a norma.13 a propsito da filosofia do liberalismo:
Como visto, desde o final do sculo XVlll A corrente liberal surge com a idia
at meados do sculo XX, tem lugar o Estado de suplncia, objetivando a viso nega-
de direito, erigido, como reao ao absolutismo, tiva da no-ingerncia. O individualismo
sobre os pilares da racionalidade legal, em cujo filosfico, poltico, econmico e jurdico
abrigo se colocavam as idias liberais, que v a sociedade como um conjunto de
restringiam o pblico s esferas essenciais. O singularidades separadas umas das
esprito pblico, por sua vez, absorvia a idia outras, onde cada qual procura sua
do vnculo do funcionrio entidade abstrata felicidade por caminhos prprios.
do Estado. Nesse sentido, a lio de Marcelo A idia bsica a de no-ingerncia e do
Caetano:14 afastamento do Estado, que se restringe ao
O funcionrio que nos tempos da estabelecimento de limites negativos mnimos.
monarquia absoluta fora servidor da Nessa concepo, segundo Panebianco,17 ao
Coroa, um servidor do Rei, a quem, Estado mnimo correspondia Administrao
mesmo quando modesto beleguim, repre- mnima, a burocracia-guardi.
sentava, passou, com as idias modernas
do sculo XIX, a servir essa entidade Contudo, a administrao ainda se organi-
abstrata, mas ainda mais poderosa que zava segundo critrios e convenincias polticas
os monarcas, que se chama o Estado. dos governantes e dos grupos, assimilando o
Obtido o ingresso no cargo pblico, o carter patrimonialista.
funcionrio revestia-se, pois, da digni- Marcelo Caetano18, em linguagem carica-
dade de quem mais proximamente tural, registra seu testemunho acerca da admi-
traduzia o Poder Pblico junto do povo, nistrao pblica tal como ele a conheceu em
olhava com superioridade e nem sempre plena guerra de 1914-1918, e que bem se
com complacncia os cidados que adaptaria, com raras excluses, realidade
tinham de contatar com ele, constituindo administrativa atual:
uma casta que os administrados deveriam Um sistema de reparties, onde
respeitar com humildade e sofrer com funcionrios pachorrentos escreviam
pacincia. muitos chamavam-se escriturrios
Sob orientao liberal, destinava-se o numa caligrafia apurada, papis em que
Estado, j ento sujeito ao direito, a garantir a informaes, minutas, nmeros, acumu-
propriedade e os contratos, a ordem interna e a lavam-se para resoluo superior e depois
segurana do Pas contra inimigos externos. eram arquivados em livros bem encader-
Celso Bastos15, analisando o Estado liberal nados e alinhados. O funcionalismo
13 constitua uma carreira prestigiosa na
PEREIRA, Luiz Bresser. A reforma do
aparelho do Estado e a Constituio brasileira.
qual se ingressava geralmente por
Braslia : Ministrio da Administrao Federal e da influncias polticas, garantindo estabi-
Reforma do Estado, 1995. p. 4. lidade, paga certa no fim do ms, pouca
14 exigncia no trabalho e regalia sobre
CAETANO, Marcelo. A Reforma Adminis-
trativa. RDP, n. 57-58, p. 19.
todas apreciada nesses tempos em que
16
15 BARACHO, op. cit., p. 87.
BASTOS, Celso. Concesso de servios 17
pblicos. Revista dos Tribunais, Cadernos de Direito PANEBIANCO apud MEDAUAR, p. 123.
18
Constitucional e Cincia Poltica, n. 15, p. 25. CAETANO, op. cit., p. 18-19.
238 Revista de Informao Legislativa
era desconhecida a previdncia social poder, sem que a Nao se apropriasse da
a perspectiva de uma aposentadoria ou soberania nacional.21
reforma ao cabo de uns tantos anos de Alm do resqucio patrimonialista, a sob
servio. novas roupagens, o autoritarismo, a burocrati-
certo que em alguns pases a zao, a ineficincia oxidaram as engrenagens
prtica dos partidos ou as mudanas principais da mquina pblica, fazendo-a
violentas de Governos punham sombras burocracia por burocracia, muitas vezes
nesta tranqilidade. Um grande nmero desviada de seu papel finalstico.
de lugares pblicos, nos Estados Unidos
e noutros pases americanos, constitua Com efeito, essa burocracia, com traos de
o esplio de que o partido vencedor nas centralizao e uniformidade e monocracia,
eleies gerais se apossava, implicando apresentava-se sob os cnones da impessoali-
a demisso de milhares de funcionrios dade e da hierarquia, o que, por um lado,
da confiana do partido deposto para sustentava a prpria desresponsabilizao dos
serem substitudos pelos cabos eleitorais agentes e, por outro, projetava a falta de eficcia
e outros asseclas do cl triunfante. E da atuao do Estado, incapaz de acompanhar
nalguns pases europeus as alteraes de os avanos da sociedade.
regime poltico envolviam igualmente J o Estado social deveria estar amplamente
renovao de pessoal. Mas a maior parte instrumentalizado por uma burocracia apta a
dos burocratas permanecia, indispen- suprir as demandas sociais. Teria lugar, ento,
sveis como eram continuidade admi- uma mquina administrativa a que, recordando
nistrativa e cobertos pela idia de que Wolff, Odete Medauar22 rotula de prestacional:
acima de tudo serviam o Estado e no burocracia-guardi segue-se a burocracia
um regime ou um partido. prestacional.
Entre ns, em 1935, que se estruturou a
administrao burocrtica clssica, aquela Contudo, essa administrao prestacional
regida, na sua formao, no seu funcionamento no perdeu o carter burocrtico, revelando-se
e no seu desenvolvimento, pelas regras e despreparada para responder s crescentes e
procedimentos formais. complexas demandas. Sem alteraes intrn-
secas e fadado a uma progressiva expanso
Segundo Luiz Bresser Pereira19, o modelo compreensivista e desordenada, o aparelho
burocrtico um tipo de administrao estatal vai-se fragmentando e desagregando
racional-legal baseada em administradores mediante processos de descentralizao de
profissionais, em carreiras bem definidas, na servios, voltado para variadas atividades e fins.
centralizao das decises, na hierarquia A presso das demandas, o corporativismo dos
traduzida no princpio da unidade de comando, setores, a multiplicao e o alargamento das
na forma piramidal das organizaes, em vias de atuao do Estado, a especializao de
normas e rotinas rgidas, no controle a priori sua ao, a iluso de tica quanto s referncias
dos processos administrativos processos de do estratgico para o setor governamental
contratao de pessoal, de atendimento de refletem-se, cada vez mais, negativamente, no
demandas, de concorrncia nas compras reali- perfil da mquina estatal. Agiganta-se a orga-
zadas pelo Estado. nizao, cresce o endividamento pblico,
Noticia Luiz Bresser Pereira20 que a admi- evidencia-se perda nos padres de qualidade
nistrao burocrtica clssica tem razes no dos servios prestados pela administrao em
sistema militar prussiano, tendo sido implan- reas essenciais, anuncia-se o caos da burocra-
tada nos principais pases europeus no final do cia e, por fim, o alarmante quadro das estatais,
sculo XIX; nos Estados Unidos, no comeo confirmando a importncia da adoo de
deste sculo; e, no Brasil, em 1935, para mecanismos de controle, como entende Pedro
contrapor-se burocracia patrimonialista, Paulo de Almeida Dutra23, em sua alentada
caracterizada pelo empreguismo, pelo nepo-
tismo e pela corrupo. 21
WALD, Arnoldo. A sociedade e o Estado : O
sentido da Reforma Constitucional e legislativa.
Entretanto, entre ns, mesmo depois da Cadernos de Direito Constitucional e cincia
implantao da administrao burocrtica, poltica, n. 15, p. 68.
manteve-se o seu comando com os donos do 22
MEDAUAR, op. cit., p. 127.
19
PEREIRA, op. cit., p. 4. 23
DUTRA, Pedro Paulo de Almeida. Controle
20
Ibid. de empresas estatais. So Paulo : Saraiva, 1991.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997 239
tese, defendida em universidade francesa e 7. Descompasso entre concepo poltica,
publicada entre ns: Controle de Empresas aparelhamento estatal e transformaes
Estatais. sociais. O esforo reformista
Nesse estgio da administrao pblica,
o modelo nominalmente prestacional deixa O desafinamento entre concepo poltica
a nu disfunes profundas, resqucios do e aparelhamento estatal uma constante na
radicalismo do modelo burocrtico racional- realidade brasileira.Se se fizer uma profunda
legal, marcas inconfundveis de corporati- reflexo sobre o processo evolutivo da admi-
vismos e resultados negativos de prticas nistrao pblica no Brasil, observar-se-
arcaicas na misso de servios, regulao e sempre um descompasso entre a linha de
controle. Nesse cenrio de ampla crise, de transformao da sociedade, dos respectivos
frustrao e perplexidade em face do Estado paradigmas e a capacidade de adaptao da
social irrealizado e de vigorosa e persistente mquina pblica s novas necessidades.
pugna pela construo de cidadania material, Percebe-se que a administrao brasileira, a
a nova concepo poltica apresenta-se em despeito da tantas reformas e tentativas de
descompasso com a realidade administrativa: modernizao e, ainda, da incorporao de
enorme a distncia entre o Estado ideal e a algumas tecnologias, no consegue ostentar
sua instrumentalizao para o cumprimento traos muito distintos daqueles com os quais
de seu papel. dizer: um aparelho estatal se apresentava no primeiro quartel deste sculo,
arcaico para demandas de terceira gerao com evidente ressalva para a atual situao de
decorrentes de esferas progressivamente desprestgio e para o carter prestacional a
universalizadas de interesses e direitos. Em partir do Estado social pelo menos em plano
face desse estado de coisas, o Professor Paulo nominal em substituio ao padro de buro-
Neves de Carvalho, em palestra proferida no cracia-guardi, com conseqncia no plano
Seminrio de Direito Administrativo, reali- organizatrio, e que resvalou para um processo
zado pela Faculdade de Direito da UFMG, autofgico de agente-benefcio, isto , prestao
em outubro de 1991, lanava o desafio do voltada para os interesses dos prprios
Direito Administrativo Organizatrio no integrantes do aparelho estatal e hipertrofia dos
sentido de buscar a conformao do aparelho sistemas meio em prejuzo da estrutura
estatal ao perfil da sociedade moderna, finalstica.
mediante apropriao de tecnologia e No se pretende a negao das transforma-
mudana de paradigmas, mostrando a es, mas, to-s, o seu questionamento quanto
perplexidade da administrao diante da profundidade, quanto eficcia e quanto ao
complexidade dos problemas que sugerem seu acatamento como novas referncias para a
mesmo a sua impotncia (como o crime cultura administrativa. Nesse sentido, regis-
organizado, especialmente o narcotrfico) e, tram-se, entre outras, mudanas mais sensveis
ainda, do apelo de democratizao das na administrao pblica a partir da Primeira
prticas administrativas. Guerra: o ingresso das mulheres para preen-
A nova filosofia de Estado democrtico de chimento de vagas deixadas pelos homens
direito no pode ser descartada. Ela deve, mobilizados para os campos de batalha; a
necessariamente, trazer conseqncias nos introduo da mquina de escrever, cuja reper-
planos orgnico e material da administrao cusso, guardadas as propores, pode ser
pblica, o que sinaliza no sentido de mudanas comparada da utilizao, nos dias atuais, da
nessa seara. informtica; o alargamento da ao do Estado,
com a instituio de novos servios pblicos
Assim, a organizao do aparelho estatal e para atender necessidade de racionalizao
a atividade administrativa havero de se afastar
dos paradigmas do Estado liberal, que ainda dos abastecimentos; e, a partir da grande crise
hoje sustentam, na prtica, um Estado privati- econmica de 1929, quando a doutrina do
zado pela ditadura dos interesses econmicos liberalismo econmico cedia s presses,
em alguns setores; e do Estado intervencionista abrindo espao ao intervencionismo que se
monocrtico, que distancia as diversas esferas anunciava nos EUA com o New Deal de
de poder, devendo buscar sua matriz e delimi- Roosevelt para sustentar as empresas e relanar
tao nos paradigmas do Estado democrtico a economia, verificou-se um paralelo esforo
de direito. de adaptao da mquina burocrtica por meio
240 Revista de Informao Legislativa
da adoo de frmulas novas, que interferiram como pedra angular do servio pblico.
na tradio administrativa.24 Nasceu, assim, o DASP, com o objetivo
A essas alteraes agregam-se outras resul- de robustecer os padres ticos do servio
tantes de processos especficos compreendidos pblico, mediante a instituio de
no chamado ciclo reformista brasileiro. Este critrios objetivos de recrutamento,
pode ser dividido em trs ntidos perodos, cada seleo e promoo de pessoal. Tudo isso,
qual marcado por iniciativas e estratgias dife- para encerrar o ciclo do que o Professor
rentes: o primeiro, identificado com o sistema Nelson Mello e Souza chamou de
do Departamento Administrativo do Servio mentalidade do sistema de distribuio
Pblico DASP; o segundo, capitaneado pelo de cargos pblicos.26
Decreto-Lei n 200/67; e o atual, iniciado a A partir da Segunda Guerra, para fazer face
partir da Constituio de 1988. Ligam esses a uma sociedade concentrada, massificada,
perodos intercorrncias de medidas menos premente e dinmica, esperava-se que a admi-
abrangentes e de repercusso mais restrita. nistrao se voltasse para a gesto de servios,
O perodo do DASP teve incio em 1935, com vistas ao cumprimento das funes deman-
caracterizando-se pelo esforo de implantao dadas pela coletividade; frustraram-se, no
da administrao burocrtica em contraposio entanto, as expectativas de respostas do setor
patrimonialista, tendo frente Maurcio pblico.27
Nabuco e Lus Simes Lopes. Esse perodo Em 1952, houve novo esforo de mudana
consolidou-se com a instituio do DASP, em por parte do Governo Vargas com o objetivo de
1938, como fruto da assimilao de idias institucionalizar a atividade de planejamento
inovadoras defendidas principalmente pelo na administrao pblica, sem que o intento
sistema americano, sob a bandeira da Reforma lograsse xito.
Administrativa, empunhada por Roosevelt, em No Governo Juscelino Kubitschek, nenhu-
1937. Suas idias, refletindo-se por toda parte, ma reforma ocorreu, registrando-se apenas a
foram acolhidas no Brasil, na Carta de 1937, e criao da Comisso de Simplificao Buro-
aqui ganharam corpo com a criao do DASP crtica junto ao DASP.
pelo Decreto-Lei n 579, de 30-7-38, que Com o Presidente Joo Goulart, a temtica
empreendeu no Brasil pioneira reviso da reforma retorna pauta com a criao de
administrativa.25 um ministrio extraordinrio voltado para esse
Do Relatrio da Comisso Especial Desti- objetivo, apontando-se como principal produto
nada a Proferir Parecer sobre a PEC n 173- A, desse rgo o Anteprojeto de Lei Orgnica do
de 1995, na Cmara dos Deputados, tendo como Sistema Administrativo Federal, documento
relator o Deputado Moreira Franco, colhe-se o que subsidiou, logo depois, o projeto de reforma
seguinte comentrio acerca das medidas administrativa do Governo Castello Branco e
compreendidas no primeiro perodo do ciclo: que se consubstanciou no Decreto-Lei n 200/
Com Getlio Vargas, o Brasil 67, o qual marcou novo perodo no ciclo refor-
conheceu a sua primeira reforma admi- mista da administrao brasileira.
nistrativa. Na poca, a reforma foi A Reforma de 1967, assentada nos princ-
moralizadora, orientada por teorias reco- pios do planejamento, do controle, da coorde-
lhidas de sistemas mais avanados de nao e da descentralizao, a despeito de
administrao, como aqueles gerados propugnar pela supresso dos formalismos e
pelo movimento norte-americano para pela racionalidade e eficincia da admi-
criao da Comisso do Servio Civil. nistrao, acabou por gerar uma srie de
Alm de rever as estruturas e de disfunes, principalmente no tocante admi-
racionalizar os mtodos, o Governo nistrao indireta, ao projetar a proliferao de
Vargas buscou simplificar e padronizar empresas, autarquias e fundaes.
a administrao de material no servio Para combater essas disfunes, especial-
pblico, introduziu a concepo de mente o excesso de controles formais, criou-
oramento como plano de administrao se, no final da dcada seguinte, o Ministrio
e, sobretudo, buscou mudar a adminis-
26
trao de pessoal, fortalecendo o mrito Relatrio da Comisso Especial Destinada a
Proferir Parecer sobre a PEC n 173 - A, de 1995,
24
CAETANO, op. cit., p. 19-20. na Cmara dos Deputados, p. 1-2.
25 27
Ibid. CAETANO, op. cit., p. 22.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997 241
Extraordinrio da Desburocratizao, que teve eficincia e qualidade. Uma administrao que
como titular o Ministro Hlio Beltro. Contudo, tenha sempre em vista a perspectiva da
o discurso da desburocratizao foi mais cidadania material e os mecanismos de
eloqente que eficaz, mostrando-se incapaz de interferncia no processo de distribuio de
reverter o quadro de anomalias. riquezas, de modo a evitar o agravamento das
Sob a gide da Constituio de 1988, as injustias sociais. Um aparelhamento que rena
primeiras tentativas de reforma administrativa condies de regulao e articulao que
macularam-se pela improvisao e ausncia de extrapolem o mbito interno para acolher o
sistema. Nesse sentido, registra-se como fenmeno da vivncia coletiva em sua abran-
providncia isolada do Governo Sarney a gncia, sob a perspectiva de humanizao das
relaes e de reordenao dos espaos admi-
extino do DASP, com a criao da Escola
nistrativos prprios ou partilhados. Uma
Nacional de Administrao Pblica ENAP. administrao para gesto de mudanas, mais
Por outro lado, as medidas adotadas pelo de que de situaes, e, assim, dinmica e
Governo Collor incidiram sobre a estrutura projetiva. Uma burocracia menos apegada
administrativa federal, no contemplando hierarquizao e mais ligada responsabili-
planos mais substantivos, salvo no tocante s zao, mediante distribuio do poder decis-
privatizaes, cujo processo teve efetivo incio. rio. Uma mquina pblica capaz de racionalizar
J as assumidas pelo Governo Itamar limita- custos, sem que tenha de traduzir seus
ram-se a conter o inchao do aparelhamento benefcios em objetos contabilizveis e sem
mediante simplistas medidas de suspenso dos perder de vista as vantagens sociais da soluo.
concursos pblicos e a corrigir distores mais Enfim, necessria uma organizao adminis-
sensveis na remunerao dos servidores por trativa sintonizada com os novos tempos, que
meio de substancial aumento da folha de incorpore os segmentos tcnicos necessrios sem
pagamentos da Unio. No se incluram, nas se converter em tecnocracia, que assimile os
medidas propostas, alteraes na Constituio, valores de democracia nas suas matrizes
embora se tenha, repetidas vezes, anunciado a relacionais e nos processos decisrios, que
ingovernabilidade como decorrncia da nova traduza uma nova cultura e, assim, tenha
ordem. claramente delineado o que, como e para que
fazer.28
O atual perodo do ciclo, tendo em vista o
contexto de crise e as perplexidades em que se Nesse quadro, apresentam-se adminis-
trao pblica srios desafios: o da identificao
insere e os mecanismos pelos quais pretende- segura do papel a cumprir na sua misso pol-
se operar a reforma, traz nuanas especiais, tico-administrativa; o de sua viabilizao e
principalmente se se toma em conta a ideologia revitalizao, para que se possa desvencilhar
em que aquela encontra arrimo e que sustenta de antigas concepes e criar novas matrizes,
o confronto com a Constituio, na tentativa novos padres de conduta sintonizados com o
de redefinio da prpria concepo poltica cenrio atual e capazes de instrumentalizar um
nela erigida. Estado democrtico de direito; e, mais do que
Hoje, as sociedades hipercomplexas, a isso, o de se estruturar, para que possa operar a
emergncia de interesses difusos, as novas reverso da lgica de apropriao dos resultados
tendncias de mundializao da economia, da da civilizao, com o objetivo de, progressiva-
mdia, da cultura e das relaes, bem assim a mente, assegurar sua universalizao. Nesse
sentido, sob exata medida, a seguinte adver-
revoluo tecnolgica indicam a necessidade tncia: O Estado moderno no se pode limitar
de uma administrao gil, bem informada, a gerir racionalmente o absurdo.29
dotada de recursos tecnolgicos, integrada por
agentes recrutados pelas suas aptides, previ- Entretanto, o que se observa uma grande
dente, capaz de fazer planos exeqveis, de crise na administrao pblica, que se arrasta
responder ao conjunto de mudanas sociais. penosamente sob o peso de sua arcaica buro-
cracia, paradoxalmente, omissa e intrusa em
Uma administrao voltada para a salvaguarda
razo da indefinio de seu papel. Um quadro
dos interesses dos administrados, que, alm de de desequilbrio de variadas conotaes, como
subordinar suas discusses regularidade
jurdica de um prudente procedimento, 28
Ibid., p. 23.
contribua efetivamente para a satisfao de 29
Cf. Editorial. Revista de Servio Pblico, v.
necessidades e a obteno de padres de 118, n. 3, set./dez.1994.
242 Revista de Informao Legislativa
j se assinalou neste trabalho, s quais podem necessidades da massa trabalhadora, mas
ser aditadas outras verses de crise: de legiti- tambm demanda da administrao do
midade, ainda limitada expresso do voto; prprio capitalismo.31
de falta de identidade democrtica, com preva- Assim, o caminho h de ser o do abandono
lncia da opresso da burocracia; de eficincia, do maniquesmo do Estado, que se radicaliza
em razo das disfuncionalidades, das irracio- em dualidades inconciliveis, para delinear, a
nalidades e da no-apropriao de tecnologias; partir de novos postulados, um espao estatal
de finalidade, desviada pela viciosa relao que corresponda, no estgio atual de evoluo
agente-benefcio; de escassez de recursos, agra- da sociedade, ao quinho indisponvel na
vada pela falta de controle dos gastos e do partilha da responsabilidade pela gesto do
endividamento. E mais, padece o setor pblico interesse pblico; e de traar o perfil de um
de desprestgio, de falta de credibilidade. Por ente capaz de ocupar institucionalmente essa
fim, a crise de eficcia e de efetividade da esfera, de se relacionar com os diversos atores
Constituio, que se mantm em nvel de e, sobretudo, de catalizar, com eficincia, a
princpios, sem se impor como disciplina para multiplicidade das foras sociais sob a perspec-
desenvolvimento do sistema em sua plenitude. tiva da superao conjunta das dificuldades e
O certo que, inseridas numa crise mais da construo de novos paradigmas societrios.
ampla que coloca em xeque o prprio Estado, S aps a definio do papel do Estado e a
questionado em seu papel substantivo, quanti- identificao da rea especfica e inconfundvel
tativa e qualitativamente, diante de tantas da atividade administrativa, possvel falar-se
disfunes, a mquina pblica e a atividade em reforma do aparelhamento, em reorientao
administrativa precisam, tambm, ser repen- do enfoque da gesto nos rgos pblicos, do
sadas no mbito mais largo da reforma do modo tradicional de atuao da administrao
Estado, ao abrigo de ampla discusso que, pblica, em remodelao da lgica de abor-
respeitando a pluralidade de idias e alterna- dagem dos problemas, dos padres de relao
tivas, seja instrumento do relativo consenso em entre Estado e sociedade e, ento, na alterao
processo crtico amadurecido. da disciplina dos agentes pblicos que corpo-
fato que no h dvidas quanto a esse rificam o Estado e materializam sua vontade.
estado de crise e de ineficincia do setor pblico, Grande o esforo dos estudiosos no sentido
embora as leituras no se faam segundo uma de contribuir para a discusso sobre o papel e o
nica tica. O que no consenso a opo perfil do Estado. Entre as inevitveis perplexi-
por mudana e, menos ainda, por uma alterna- dades e as posies que oscilam nos extremos,
tiva para a reverso desse quadro. longe de concepes radicais simplificadoras,
assenta-se o entendimento segundo o qual o
papel do Estado s pode ser delineado no
8. O papel do Estado e a relevncia contexto partilhado da esfera pblica (do
da sociedade pblico estatal e do pblico comunitrio) e da
esfera privada, assegurada significativa rele-
Na busca desse consenso, uma questo vncia sociedade como ncleo originrio de
preliminar se impe: a da definio do papel poder, seja em nvel decisrio, seja em mbito
do Estado, qual cientistas polticos como de controle.
Fbio Wanderley agregam outros pontos
complexificadores, entre os quais a indagao Nessa linha, Arnoldo Wald32, destacando o
sobre como a expanso funcional do Estado se desafio da reestruturao do Estado, assinala a
relaciona com a eficincia e a democracia como importncia de se repensar, simultaneamente,
desideratos.30 a organizao da sociedade com vistas cola-
borao, ao controle e interveno na vida
Contra a perspectiva do Estado mnimo, estatal.
afasta aquele cientista a relao direta entre este
e o Estado eficiente, sustentando que diversos Mas, se preciso reinventar o
fatores justificam o empenho de um Estado Estado, modificar o seu relacionamento
adequadamente complexo, no s ligados s com o cidado, privatizar a sua gesto,
retirar-lhe a arrogncia e a onipotncia,
30
WANDERLEY, Fbio. Notas sobre a reforma 31
do estado. Revista do Servio Pblico, v. 118, n. 3, Ibid, p. 24.
32
p. 18, set./dez. 1994. WALD, op. cit., p. 69.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997 243
que no se coadunam com a democracia, egosta, internado, exclusivamente
submet-lo estrita obedincia das procura de sua prpria felicidade. O
normas jurdicas, tambm a sociedade socialismo recusa a ao privada que visa
deve criar os seus rgos de colaborao, ao interesse geral, desde que no suporta
controle e interveno na vida estatal, outra maneira de pensar.36
para reassumir a posio, que sempre E aponta a subsidiariedade como alternativa
deveria ter tido, de titular da verdadeira intermediria:
soberania, que pertence Nao. A idia de subsidiariedade causou
O desafio consiste, assim, em garantir a inquietaes, desde que surgia como
complementaridade e o carter no-excludente alternativa entre o liberalismo clssico e
das solues a mudana do padro de relao o socialismo centralizador. Assenta-se
Estado-cidado e o avano da sociedade para em poltica social, proposta por Estado
que possa assumir a condio de detentora da descentralizado, com o reconhecimento,
soberania. de certa forma paradoxal, de dois enten-
Jos Alfredo de Oliveira Baracho33, reco- dimentos. Abandona o igualitarismo
nhecendo o papel subsidirio do Estado em social em proveito do valor da dignidade;
relao sociedade, sustenta, como pressu- ao mesmo tempo que foge do individua-
postos dessa interao, uma cidadania ativa e lismo filsofico, para compor uma
um Estado garantidor final do cumprimento do sociedade estruturada (...).37
bem comum, resultantes da superao do libe- Enfim, resume o constitucionalista a
ralismo anrquico e do providencialismo do doutrina da subsidiariedade partindo da
Estado. Seu pensamento sintetizado na concepo de autoridade: a autoridade secun-
frmula doutrina da subsidiariedade, conci- dria, sem valor em si, mas relativo, em funo
liatria das alternativas extremadas que no da necessidade que se extrai das atribuies de
conseguiram concretizar o Estado ideal. Nesse outra instncia; a autoridade supletiva, j que
sentido, de grande proveito a leitura de sua objetiva suprir deficincia da sociedade, mas
obra O Princpio da Subsidiariedade: Conceito , tambm, subsidiria, uma vez que pode
e Evoluo. sustentar medidas positivas, isto , no s
A propsito dos lineamentos filosficos do restritas ao suprimento de falhas.38
referido princpio, comenta o constitucionalista Odete Medauar39, assimilando a evoluo
mineiro: a idia moderna da subsidiariedade do papel do Estado e atenta aos novos
nasce das aspiraes aristotlicas, crists e paradigmas formais e informais de sua relao
germnicas.34 com a sociedade e com o administrado, aponta
E completa: (...) aparece como caracters- os desafios do direito administrativo diante das
tico da cultura poltica europia contempornea perplexidades que cercam o seu objeto, a
e concretiza as atribuies do Estado em geral administrao pblica, subjetiva, objetiva e
e das autoridades, na pluralidade das comuni- operacionalmente considerada, e que pem em
dades.35 evidncia o descompasso entre aquela e o
Interpretando as concepes extremadas de estgio de evoluo da sociedade. Segundo a
liberalismo e socialismo, destaca a identidade autora, o referido ramo do direito hoje tangido
de resultados no tocante excluso do setor a acompanhar incontrastveis tendncias, aten-
privado na realizao do interesse geral. dendo aos apelos de:
a) desvencilhamento de resqucios
Durante dois sculos, o esprito absolutistas, sobretudo no aspecto da
liberal e o esprito socialista dominantes vontade de autoridade impondo-se
renem-se para decretar o setor privado imponente;
como incapaz de realizar qualquer b) absoro de valores e princpios
funo de interesse geral. As justifica- do ordenamento consagrados na Consti-
tivas so diferentes, mas as conse- tuio;
qncias so idnticas. O liberalismo
repousa sobre a concepo do homem 36
Ibid., p. 99.
33 37
BARACHO, op. cit. Ibid., p. 105.
34 38
Ibid., p.135. Ibid., p. 106.
35 39
Ibid. MEDAUAR, op. cit., p. 227.
244 Revista de Informao Legislativa
c) assimilao da nova realidade do clssica dos anos 30, caracterizando-se pela
relacionamento Estado-sociedade; rigidez, pelo formalismo, pelo seu distancia-
d) abertura para o cenrio scio- mento da cidadania, em razo de sua inefici-
poltico-econmico em que se situa; ncia na prestao de servios sociais como
educao, sade, cultura, seguridade e pesquisa
e) abertura para conexes cientficas cientfica.
interdisciplinares;
nesse sentido a crtica frontal s bases
f) disposio de acrescentar novos constitucionais vigentes da administrao no
itens temtica clssica. Brasil registrada por Bresser Pereira41:
Na realidade, novos apelos podem ser
agregados queles, com realce para os de A Constituio ir sacramentar os
internacionalizao de aspectos da disciplina, princpios de uma administrao pblica
de incorporao da informao como fator de arcaica, burocrtica ao extremo. Uma
racionalidade administrativa e de interferncia administrao pblica altamente centra-
positiva na gesto da mudana, de forma que lizada, hierrquica, rgida, fundamental-
se possa prestar projeo de alternativas, e mente baseada na idia do controle por
no simplesmente a cristalizar uma realidade processo e no por resultados e objetivos,
social abominvel. Nesse particular, cabe quando sabemos que administrao
chamar a ateno para a necessidade de o pblica e tambm a administrao de
direito administrativo enfrentar a questo da empresas modernas esto hoje baseadas
funo social da propriedade, de superlativa na descentralizao, na administrao
importncia como fator de mudana. matricial, nos sistemas da autoridade
funcional convivendo com os de linha,
na confiana, e no controle dos resultados
9. A atual reforma administrativa e no nos processos.
Assim, antecipando-se ao aprofundamento
Segundo verso oficial do Ministro Luiz de discusses fundamentais, vem tona um
Bresser Pereira40, os objetivos a serem alcan- conjunto de propostas de alteraes da Consti-
ados como resultado da proposta de recons- tuio da Repblica rotulado de Reforma
truo do Estado apresentada pelo governo so Administrativa, que tem, ao centro, como alvo
assim focalizados: principal, o servidor. Gravitam em torno dessa
Superar definitivamente a crise figura os temas principais que compem o
fiscal e rever as estratgias de inter- discurso acerbo e fcil que prope o Estado
veno no plano econmico e social, austero e diminuto a partir do quase banimento
abandonando as intervenes diretas e de seu suposto empecilho o fantasma do
adotando formas regulatrias. (...) (1) servidor pblico.
tornar a administrao pblica mais
flexvel e eficiente; (2) reduzir seu custo; No se trata de desconhecer o processo
3) garantir ao servio pblico, particu- adotado pela Cmara dos Deputados sob coor-
larmente aos servios sociais do Estado, denao das relatorias das comisses encarre-
melhor qualidade; (4) levar o servidor gadas de emitir parecer sobre a Proposta de
pblico a ser mais valorizado pela socie- Emenda da Reforma Administrativa. Sabe-se
dade ao mesmo tempo que ele valorize que foram usados mecanismos institucionais de
mais seu prprio trabalho, executando-o audincias pblicas, de participao tcnica de
com mais motivao. especialistas da rea de administrao pblica,
entre outros. Nem se olvida a peregrinao de
O governo toma como principal fator de equipes capitaneadas pelo Ministro Bresser
viabilizao de seu propsito de mudanas a Pereira pelo interior do Brasil. Nesse sentido,
alterao da Constituio para a flexibilizao oportuno o registro da participao de dois
da administrao pblica e a redefinio das renomados peritos internacionais, conforme
regras bsicas da previdncia do servidor. noticia o relatrio da comisso destinada a
A administrao concebida na Constituio emitir parecer sobre o mrito da proposio:
de 1988, segundo a leitura dos reformistas mais Serge Vallemont, ex-Presidente do Comit para
ferrenhos, retorna ao perfil da burocracia a Reorganizao e Desconcentrao da
40 41
PEREIRA, op. cit., p. 8. Ibid., p. 3.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997 245
Administrao Pblica da Frana, que analisou ncleos estratgicos de formulao de polticas
o recente processo de reforma daquele pas, e pblicas regulatrias e os de execuo dos
Kate Jenkins, Consultora e ex-funcionria servios sociais de infra-estrutura.42
pblica britnica, que relatou sua experincia A concepo da reforma administrativa
frente da Reforma Administrativa implantada desenvolve-se a partir do aporte de experincia
por Margareth Thatcher, na Inglaterra. no campo da administrao privada e dos
Contudo, a discusso que se travou nos pressupostos tericos da doutrina americana de
crculos internos e externos ao Congresso e em Osborne e Gaebler, consubstanciada no livro
torno da equipe tcnica da reforma privilegiou Reinventando o Governo. Com inspirao em
aspectos conjunturais em prejuzo dos estrutu- nova lgica de abordagem do setor pblico,
rais, temas mais candentes e de fcil apreenso mediante a dispensa de normas rgidas da
pela mdia e pela populao, como os relacio- administrao burocrtica clssica, grassam as
nados com o servidor, relegando a segundo tcnicas de qualidade total, as estratgias de
plano questes centrais, como a do destino do tratamento dos clientes, as tentativas de iden-
pas em face das novas tendncias mundiais de tificao e adaptao dos produtos, as linhas
quebra de fronteiras; a da exigncia de de gerenciamento, as relaes de compartilha-
adequao do aparelhamento para instrumen- mento, como ingredientes primrios de reno-
talizao de um Estado capaz de manter o equi- vao das prticas administrativas.
lbrio entre a permeabilidade s influncias Como estratgia da reforma, emerge como
externas e a resistncia interna como garantia ncleo de ataque o funcionalismo. Nesse
de uma relativa identidade; a da concepo contexto, quase estigmatizado como verdadeiro
poltica que se coloca como fora motriz das scio privilegiado do sistema de benefcios
mudanas, e que no teve a traduo em toda a fceis sustentados pelos recursos arrecadados
sua amplitude no momento da opo por um do contribuinte, o servidor se transforma no
projeto de governo, pelo exerccio do voto, nas ator principal para o qual convergem as
eleies presidenciais. cmeras mais suspeitas, quer de setores
Com efeito, no se apresenta com nitidez o polticos, quer de estamentos econmicos da
ncleo de idias que projetam a transferncia rea privada, estes, sim, abrigados pelas salva-
de responsabilidades estatais para outros guardas de um sistema cartorial de atividades
setores, ou seja, o desmonte do intervencio- ditas produtivas.43
nismo estatal, sem substituio por estruturas Assim, num cenrio poltico de profundas
alternativas, e nem as que respaldam a nova mutaes, estimuladas pela crise ou simples-
concepo e, em conseqncia, no se delimita mente orquestradas por arranjos ideologizados,
com preciso a rea para o exerccio da funo a hora de contenda, e o grande risco para a
administrativa do Estado, nem se delineia o sociedade reside na possibilidade de o governo
perfil desejvel de organizao, e tampouco se gastar todo o flego guerreiro contra o
constri uma lgica operacional para seu fantasma, poupando, qui, os inimigos
desempenho. verdadeiros; e, nesse sentido, apegam-se os
Focalizando o aparato estatal, a reforma em reformistas, mais ardorosamente, a pontos cuja
curso parte da distino entre o ncleo buro- mudana poder alcanar uma ilusria visibi-
crtico do Estado e o setor de servios sociais e lidade no mbito do universo que assimila o
de infra-estrutura, correspondendo o primeiro discurso.
s funes de governo, o segundo, s de Enfatizam-se, ento, temas como aposen-
execuo das decises de governo, e o terceiro, tadoria, remunerao, estabilidade, paridade e
a funes de execuo no setor de obras. regime jurdico de servidor, e, por razes pol-
Nesse sentido, propalam os reformistas que ticas a que se sujeita o governo, relegam-se a
plano secundrio ou, estrategicamente, subtraem-
a estratgia, no tocante ao aparelhamento
se mdia outros de mais substantividade, como
estatal, aperfeioar a administrao burocr-
autonomia gerencial, contratos de gesto,
tica clssica, assimilando-a no que tem de mais
controle de polticas pblicas, consrcios
positivo: a profissionalizao do servio
pblico, protegendo-o contra o clientelismo e 42
Ibid., p. 8.
a corrupo; o combate aos excessos de rigidez 43
ESTEVES, Jlio Csar dos Santos. Palestra.
e formalismo, de controles de processo, de In : SEMINRIO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
desconfiana e de custos e a distino entre E TRIBUTRIO, 1996, Belo Horizonte. Anais...
246 Revista de Informao Legislativa
administrativos, regime jurdico dos agentes Antnio lvares da Silva44, ao comentar as
polticos, controle de gastos pblicos, desafios alternativas adotadas por meio de medidas
da administrao em face dos avanos da provisrias restritivas de direitos dos servidores.
tecnologia, internacionalizao das normas de Sustenta a inevitabilidade do processo como
gesto, e a efetivao da funo social da decorrncia de uma crise internacional de
propriedade, a identidade democrtica, relevncia, ao mesmo tempo em que alerta
mormente se se tem em conta a consagrao sobre a situao de fragilidade do segmento do
formal do Estado democrtico de direito e a funcionalismo na virtual oposio ao seu
emergncia de novos paradigmas sociais. desmantelamento:
As recentes medidas do governo
Diante desse quadro, verifica-se posio contra o servidor pblico so o resultado
recalcitrante de vrios segmentos, e no concreto de um processo inevitvel que
desprovida de razo. Que os temas formalmente j comeara na iniciativa privada e se
propostos pelo governo devam ser objeto de estende agora aos setores de pessoal do
uma reflexo, no se discute. Contudo, eles no prprio Estado.
podem monopolizar o debate, pois no h negar
Todos os indicadores internacionais
o carter absolutamente secundrio dos
mostram que caminhamos para um
mesmos, seja em razo do que as medidas nessa mundo sem empregos (que os america-
seara possam representar no quadro do dficit nos chamam de dejobbing). Desde 1993,
pblico, mvel que se encontra na raiz do nos Estados Unidos, apenas um entre
processo de reforma, seja porque aquelas quatro empregados consegue um novo
questes fundamentais da administrao posto de trabalho. Afirma-se que, na
pblica precisam ser esgotadas. Europa, onde o desemprego assume taxa
Assim, as posies se radicalizam na abor- altssima (s na Unio Europia cerca
dagem da mudana, colocando-se em plos de 19 milhes), as empresas precisam
opostos defensores ardorosos da reforma do ainda de dispensar 20% dados colhidos
Estado, que, empunhando a bandeira da dimi- em William Bridge, no livro Um Mundo
nuio do Estado como soluo de eficincia sem Empregos (p. 6). Esta tendncia no
para a prestao de servios pblicos, assumem deixar de fora o servio pblico que, a
o risco da quebra das estruturas e dos alicerces, exemplo dos demais setores, vai enfren-
e os absolutamente refratrios s mudanas, tar um perodo de dispensas, enxuga-
normalmente integrantes de burocracias incrus- mento e limitao de direitos.
tadas na mquina pblica ou de corporaes E prossegue:
privilegiadas. So verdadeiros adeptos da Finalmente, deve o servidor aban-
contra-reforma, sustentando absoluta inopor- donar de vez a iluso do regime estatu-
tunidade das medidas, bem assim a condio trio, decadente em todo o mundo, e
da reforma como lema demaggico em busca assumir logo o vnculo empregatcio com
da legitimao popular. o Estado. Em troca do direito de impor-
Essas polarizaes acabam por nulificar um lhe regras unilaterais de prestao de
espao de racionalidade no qual se possam servio, a Administrao deu-lhe a
reunir elementos para uma reflexo de carter garantia no cargo. Como esta garantia ser
menos reativo e mais construtivo acerca dos extinta ou relativizada, perde qualquer
pontos de sustentao da nova concepo do razo o vnculo administrativo.45
Estado, que, por sua vez, deve nortear os rumos Se esse quadro sugere uma nova aborda-
da reforma. gem do setor pblico sob o ngulo da funo,
S nesse estreito campo, a salvo das radi- h razes sobejas que se projetam a partir de
calizaes e do passionalismo, podem ser um fenmeno tambm internacional, fruto,
ponderados, com neutralidade, os diversos sobretudo, da revoluo urbana, para se
fatores que indicam a real necessidade de forjar uma identidade democrtica de gesto
mudana.
Nesse sentido, por exemplo, as circuns- 44
SILVA, Antnio lvares da. O mundo sem
tncias atuais de desemprego nos planos interno empregos. Estado de Minas, Belo Horizonte, 31 out.
e internacional projetam mudanas de rumo no 1996.
45
tratamento da funo pblica, conforme noticia Ibid.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997 247
administrativa capaz de se inserir no contexto choques ideolgicos, nos antagonismos, nas
participativo das massas reivindicantes e dos rupturas e sobretudo nas violaes.48
ncleos comunitrios de poder. O que se percebe que o ordenamento jur-
Com efeito, a democracia h de perpassar a dico, no tocante administrao pblica,
organizao e a atividade administrativas. No naturalmente recepcionado pela Carta de 1988
entanto, sabe-se que o perfil da administrao naquilo que com ela no conflitava, no chegou
pblica e as prticas administrativas, a partir a uma nova conformao, ou seja, no passou
de 1988, pouco assimilaram nessa linha. Apesar pelo verdadeiro processo de novao, a que
do relativo avano na estruturao de conselhos se refere o constitucionalista Jorge Miranda49,
e outras instncias de participao da sociedade, e esses aspectos no so discutidos.
no so raras as situaes em que vinga o A prtica administrativa no assimilou,
arbtrio, a prepotncia, a iniqidade, o mala- ainda, em grau desejvel, os valores democr-
barismo dos atos administrativos normativos. ticos e mantm-se em diversos setores no status
E no se vislumbram formas eficazes de quo, atuando segundo antigas regras e equil-
contrastao, erradicao ou bloqueio brios, num processo que acaba por consolidar
expanso dessas prticas, tamanha a timidez as prprias deficincias da administrao, ao
com que se busca, na efetivao da Constitui- invs de permitir a reavaliao de prticas,
o, a instrumentalizao dos princpios nela valores e princpios.
albergados ou a sua adoo como disciplina.46 Eis por que deve estar presente o alerta pela
identidade democrtica da administrao,
Jos Alfredo de Oliveira Baracho47, recor- conforme enfatiza Odete Medauar50, recapitu-
dando Nestor Pedro Sages, mostra que nem lando Berti: um dos grandes problemas da
sempre concidem a Constituio escrita e a Administrao Pblica est na busca de
normatividade dominante no Direito Consti- identidade democrtica.
tucional, explicando que, ao lado do sistema
legal, h a interpretao mutativa das normas Ora, a democracia na administrao pblica
realizada pelos juzes, legisladores, rgos do no se garante pela simples legitimao pontual
Poder Executivo e outros centros de poder, que do voto na escolha de representantes, pela
podem at alterar o contedo dessas prescri- instituio formal de instncias de participao,
es constitucionais, substituindo a mensagem pelo recrutamento de pessoal mediante concurso
do legislador constituinte por outra diretriz pblico com aplicao das regras de ampla
normativa, mesmo que o texto da clusula acessibilidade aos cargos. Numa concepo que
constitucional permanea aparentemente abarca o pluralismo poltico e que alberga a
intacto. participao como forma processual de legiti-
mao, a tentativa de modernizar a adminis-
Entre ns, a Constituio escrita, avanada,
trao h de pressupor direcionamento claro
dirigente e projetiva de um Estado democrtico
no sentido da compatibilizao dos modelos de
de direito no coincide com a normatividade
efetivamente dominante no plano da aplicao gesto, para que possam incorporar prticas
do direito na funo administrativa ou jurisdi- participativas a salvo de manipulaes, princi-
cional, por fora da interpretao mutativa, que palmente em nvel de controle da atuao
prefere a perspectiva da leitura tradicional do estatal na vertente mais moderna do controle
texto a sua aceitao como parmetro para social das polticas pblicas. E certo que o
novao do direito e da normatividade domi- desenvolvimento de uma cultura participativa
nante at seu advento. pode levar a administrao pblica a uma
melhor performance; quanto maior o envolvi-
No plano poltico, na esfera administrativa mento da cidadania nos negcios pblicos, mais
e mesmo no mbito da interpretao judicial, a consistente pode ser a gesto administrativa
ordem constitucional experimentada, passan- democrtica, e mais legtimas sero as
do da enunciao de princpios para a disciplina
e, como disciplina, prevalece com nova instncias regulatrias, decisrias e de execuo
conformao definida nos conflitos, nos e de controle das polticas pblicas.
48
46
BONAVIDES apud FANTONI JNIOR, p.
FANTONI JNIOR, Neyton. A Constituio, 368.
o juiz e o bom senso. Gnesis : RDAA, v. 2, n. 5, p.
49
367-371. MIRANDA apud FANTONI JNIOR, p. 368.
47 50
BARACHO, op. cit, p. 22. MEDAUAR, op. cit., p. 129.
248 Revista de Informao Legislativa
oportuno dizer que algumas administra- de significativas fontes de arrecadao, perma-
es municipais tm empreendido verdadeiras nece como avalista das principais polticas
reformas administrativas, rompendo com pblicas, situao que sugere a adoo de novas
prticas seculares e trazendo cena pblica alternativas.
decises importantes para a vida da cidade, em Contudo, a opo pela mudana no pode
processo que inaugura espaos de aprendiza- ser resposta aos acenos de modismo.
gem que vo, aos poucos, ganhando evidncia Marcelo Caetano53, referindo-se ao fen-
como campo de eficcia da gesto democrtica,
em perfeita sintonia com as exigncias dos meno recorrente na poltica, na filosofia, nas
novos tempos. E no se falou em necessidade atitudes sociais e nas idias, descreve-o, usando
de alterao de uma s norma constitucional uma linguagem de alegorias:
para a viabilizao desse mister.51 De repente, no Mundo inteiro todos
Registrem-se, a propsito, as experincias falam no mesmo tema e procuram acertar
de administraes participativas dos Munic- o passo pelos chefes de fila para no
pios de Porto Alegre(RS), de Belo Horizonte parecerem atrasados, (...).
(MG), Jacu(MG), Gouveia(MG), para citar Mas o tempo corre e o que era a
apenas alguns, e no sem dizer que esses verdade universal da vspera transfor-
esforos nem sempre encontram um campo mou-se no erro execrvel do dia. Outras
propcio realizao da cidadania material; ao novidades surgem com nova termino-
contrrio, precisam superar dificuldades para logia a exigir a contemporizao dos
gerar efeitos positivos. sbios.
Para que se possam aquilatar as dificuldades
que devem ser superadas para a estruturao Por outro lado, os caminhos de eventuais
de uma cultura participativa, colhem-se depoi- mudanas no tracejam a ruptura com o que
mentos de Tarso Genro52, ex-Prefeito de Porto de melhor se sedimentou no mbito do apare-
Alegre: lhamento estatal sem a perspectiva de processos
substitutivos responsveis, coerentes e eficazes;
Ns temos a iluso de que, nas indicam, sim, o descarte das prticas autori-
comunidades humildes, as lideranas trias, dos corporativismos de interesses que
tm uma tica exterior sociedade de
privatizam o Estado, das disfunes da
classes, como se no reproduzissem todos
mquina, e, enfim, das opresses do burocra-
os vcios. Isso no verdade. (...)
tismo estatal resultantes da dualidade radical
As lideranas ainda no pensam a entre administrao e administrado, de que fala
cidade como um todo. Elas tm uma Morell Ocana.54
viso geogrfico-corporativa, que tende
a abordar a cidade de modo completa- A nova conformao do aparelhamento
mente fragmentrio. estatal no resultar, com certeza, de processos
Mostra, todavia, aquele administrador que artificiais de mudana, conforme lembra
a consistncia do envolvimento da populao Marcelo Caetano55:
vai-se alcanar de forma processual, estabele- A Reforma Administrativa no
cendo-se como ganho imediato a lgica parti- consiste numa operao instantnea de
cipativa que, consolidada, levar, em momento remodelao de estruturas e procedi-
posterior, a resutados autnomos e concretos. mentos, e sim num processo de contnuo
De qualquer modo, no podem ser olvidadas ajustamento de organizao e de mtodos
as peculiaridades das diversas esferas de da Administrao Pblica s condies
governo. Com efeito, os municpios, por sociais e s necessidades coletivas de
exemplo, receberam, na Constituio de 1988, comunidades em constante transfor-
um tratamento que poucas alteraes est a mao.
demandar na ordem constitucional; o mesmo E continua:
no ocorre em relao Unio, que, despojada No se trata de publicar leis com
51
MIAILLE apud MEDAUAR, p. 98.
reformas burocrticas e sim de manter a
52
Poder local, participao popular, construo 53
CAETANO, op. cit., p. 18.
da cidadania. Belo Horizonte : Frum Nacional de 54
Participao Popular nas Administraes Muni- OCANA apud MEDAUAR, p. 215.
55
cipais. 1995. p. 21 e 23. CAETANO, op. cit., p. 26.
Braslia a. 34 n. 133 jan./mar. 1997 249
Administrao em condies de, numa evoluo da sociedade; o esforo reformista no
sociedade em desenvolvimento, cumprir consegue estabelecer a sintonia desejvel entre
eficazmente as suas misses.56 eles.
Assim, a reforma h de resultar de uma 3 Ao Estado democrtico de direito, apesar
reflexo amadurecida que, contemplando as de delineado formalmente na Constituio de
diversas circunstncias e componentes do 1988 e concebido a partir de paradigmas
processo de mudana, tenha como norte um fim erigidos pela conscincia coletiva, no corres-
consensual e razovel. H de perseguir objetivos ponde uma identidade administrativa democr-
claros e projetar alternativas seguras e tica, ressalvando-se o esforo de institucio-
adequadas no simples conjuntura, mas nalizao de instncias participativas e algumas
realidade estrutural e ao ideal concebido, sob experincias mais consistentes de gesto com
pena de deixar ao capricho dos donos do progressivo envolvimento da cidadania.
poder o destino de estruturas importantes. 4 A par dessa ausncia de identidade,
A prevalecer a vertente da exarcebao, o verifica-se, inserida num contexto de desequi-
furor reformista pode dar azo a contradies lbrio do Estado como um todo, uma crise mul-
muito srias at num mesmo contexto, o que tifacetada da administrao, resultante da
justifica a reao de perplexidade por parte de convergncia de vrios fatores de presso,
estudiosos, como a que oposta pelo publicista internos ou externos: a ilegitimidade, a inefi-
Jlio Csar dos Santos Esteves57 diante da cincia, a irracionalidade, a escassez de
proposta de acatamento da duplicidade do recursos, o desprestgio, a falta de credibilidade,
regime jurdico do servidor em substituio o corporativismo, a falta de eficcia e de efeti-
soluo de unificao prevista na Constituio vidade da Constituio, a indefinio das
de 1988: esferas pblica e privada, a no-apropriao de
Antes mesmo que se implementasse tecnologia, a insatisfatria absoro dos
a unificao determinada pela Lei reflexos da telemtica, a persistncia de um
Fundamental, volta-se a permitir o quadro de desigualdades inaceitveis, a inca-
indesejvel quadro anterior. O eterno pacidade de resposta crescente demanda da
fazer e desfazer oficial j traz, de por si, sociedade hipercomplexa, entre outros.
indignao, pasmo e insegurana, evo- 5 Para se opor crise, o governo pretende
cando a figura mitolgica de Penlope, fazer uma reforma de inspirao neoliberal na
que tecia e desfazia seu manto, para Constituio da Repblica, propugnando por
evitar os pretendentes, enquanto aguar- um Estado austero, diminuto e eficiente, como
dava o retorno de seu eleito. A compa- se se pudesse estabelecer uma relao neces-
rao figurada mostra-se, de fato, sria entre eficincia e diminuio funcional
adequada, a no ser pela diferena de que daquele, e, por outro lado, descartando o Estado
Penlope sabia o que queria. complexificado, como se ele fosse de todo
incompatvel com as demandas do capitalismo,
quando ele pode ser at uma exigncia desse.
10. Concluses 6 Se h uma opo do governo, espontnea
1 As concepes de Estado se estruturam ou induzida, no mbito do cenrio interna-
a partir de paradigmas formais e informais, cional, no h um consenso relativo da
devendo esses ncleos ideolgicos, integrados sociedade sobre o papel do Estado, questo que
por princpios, valores e filosofias, guardar deve ser esgotada preliminarmente reforma.
relao com os modelos organizatrios da A emergncia desse papel s poder ocorrer a
administrao e com os campos da atividade partir da conciliao das esferas pblicas
administrativa, tendo em vista o carter (estatal e no-estatal) e privada, com o
instrumental do aparelhamento. reconhecimento dos ncleos de poder e respon-
2 Na histria da evoluo administrativa sabilidades no mbito de cada uma, levando-
brasileira, verifica-se descompasso entre a se em conta o fator da globalizao que se
concepo de Estado, os modelos de organi- constituir em grave ameaa ao Estado
zao e de gesto administrativa e o estgio de nacional, se este no estabelecer salvaguardas
56
Ibid. contra os efeitos perversos do fenmeno.
57
ESTEVES, op. cit. 7 Temas secundrios no podem continuar
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monopolizando a discusso. No se pretende rar alternativas de interferncia do poder
a sua mera excluso da pauta das reformas, pblico na realidade social, sob pena de a
mas a incorporao de novas temticas que busca de eficincia se resolver na racionali-
permitam aprofundar a anlise do fenmeno dade da gesto do absurdo de que fala Fbio
administrativo em sua intimidade e elabo- Wanderley. 58

58
WANDERLEY, op. cit.
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