Conceito de Direito Administrativo

o ramo do Direito Pblico que disciplina a funo administrativa, bem como

pessoas e rgos que a exercem. (Celso Antnio Bandeira de Mello)

o conjunto de normas e princpios que, visando sempre o interesse pblico,

regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este
e as coletividades a que devem servir (Jos dos Santos Carvalho Filho)

o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade
jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecuo de seus fins, de natureza pblica. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro)

Direito Pblico e Direito Privado

Sendo um ramo do Direito Pblico, talvez seu principal ramo de onde os

demais ramos se propagam, o Direito Administrativo deve ser entendido com
base na ideia de funo, isto , a necessidade de realizao de condutas
determinadas pelo ordenamento jurdico, tanto legal quanto constitucional,
condutas estas sempre norteadas pelo atendimento do interesse pblico.
Direito Privado, por outro lado, por se tratar dos interesses privados, deve ser
entendido com base na ideia de autonomia privada.

Dessa explicao preliminar, j possvel destacar o efeito diametralmente

oposto do Princpio da Legalidade quando analisado no campo do Direito
Administrativo e no Direito Civil, por exemplo.

O Direito Civil rege-se pela autonomia da vontade, como todos os ramos do

Direito Privado, houve a preocupao do constituinte de resguardar a liberdade
individual, prevendo a possibilidade de restringi-la apenas naqueles casos em
que seja verdadeiramente necessrio. Por tal motivo, temos a previso
constitucional no art. 5, inc. II, que determina: ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, onde a lei a forma
de expresso da prpria sociedade, atravs de seus representantes
democraticamente eleitos, dessas situaes onde a autonomia da vontade
pode ser relativizada.

Por outro lado, o Direito Administrativo, como todos os ramos do Direito

Pblico, regido pela ideia de funo. Essa funo pode ser resumida ao
atendimento do interesse pblico, que deve ser buscado no apenas pela
Administrao, mas pelo Estado como ente unificado (Poder Executivo,
Legislativo e Judicirio).

Funo pblica, no Estado Democrtico de Direito, a atividade exercida no

cumprimento do dever de alcanar o interesse pblico, mediante o uso dos
poderes instrumentalmente necessrios conferidos pela ordem jurdica. (Celso
Antnio Bandeira de Mello)
Contudo, o interesse pblico, sendo diretamente vinculado faceta coletiva dos
interesses privados (melhor explicado em tpico prprio), no pode ser
concebido de forma autnima destes, razo pela qual o Princpio da Legalidade
cria uma vinculao positiva para o Estado, em especial no exerccio de sua
funo Administrativa. Entenda-se, portanto, que a Administrao deve fazer
ou deixar de fazer tudo aquilo que a lei expressamente determina e/ou
autoriza.

O Estado e suas funes

As funes do Estado, conforme um entendimento histrico da doutrina, divide-
se em trs funes: a executiva (ou administrativa), a legislativa e a
jurisdicional. Essas trs funes esto distribudas entre trs blocos orgnicos,
denominados Poderes.. Destaque-se que os trs poderes unificados
representam o Poder do Estado, cuja diviso foi proposta por Montesquieu, a
fim de impedir a concentrao de poderes para preservar a liberdade dos
sditos contra abusos e tiranias dos governantes.

As funes, como dito, personificam-se nos Trs Poderes que as exercem de

forma tpica, mas no exclusiva. Para classificar determinado ato de acordo
com a funo predominante no momento de sua expedio, a doutrina
estabeleceu dois critrios principais: o critrio subjetivo e o critrio objetivo,
este ltimo que se subdivide em objetivo-material e objetivo-formal.

Critrio subjetivo (ou orgnico): identificar a funo atravs de quem

a produz, isto , todos os atos do Poder Judicirio sero exerccio da
funo jurisdicional, independentemente de sua aparncia ou efeito no
ordenamento jurdico;
Critrio objetivo: identifica a funo tomando em conta a atividade em
si, desconsiderando o sujeito que a realizou para tal classificao. Em
sua subdiviso temos:

a) Critrio (objetivo) material ou substancial: busca reconhecer a
funo a partir de elementos intrnsecos a ela, isto , elementos que
residem substancialmente na essncia do objeto (ato, nesse caso).
Nesse sentido, temos que:

(i) Funo Legislativa: expedio de atos gerais e abstratos;

(ii) Funo Jurisdicional: soluo de controvrsias jurdicas;
(iii) Funo Executiva: expedio de atos especficos e concretos
para a realizao da utilidade pblica.

b) Critrio (objetivo) formal: considera essencialmente os atributos

especificamente deduzveis do tratamento normativo que lhes
corresponda, isto , se prende a caractersticas impregnadas pelo
prprio Direito determinada funo. Nesse sentido, temos que:

(i) Funo Legislativa: a funo que o Estado, e somente ele,

exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que
 inovam inicialmente na ordem jurdica, isto , que se fundam
direta e imediatamente na Constituio;
(ii) Funo Jurisdicional: a funo que o Estado, e somente ele,
exerce por via de decises que resolvem controvrsias com
fora de coisa julgada;
(iii) Funo Executiva (ou administrativa): a funo que o
Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce na intimidade de
uma estrutura e regime hierrquicos e que no sistema
constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser
desempenhada mediante comportamentos infralegais ou,
excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a
controle de legalidade pelo Poder Judicirio.

Descentralizao Poltica, Descentralizao Administrativa e Desconcentrao

Administrativa

A forma de estado acolhida pela Constituio para a organizao do Estado

Brasileiro foi o Federalismo. A Constituio Federal de 1988 consagrou, em
seu art. 1 e 18, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios como
os entes federados, todos autnomos.

Essa organizao poltico-administrativa representa a desconcentrao poltica,

isto , vrios entes com igual autonomia, administrativa e, principalmente,
legislativa, sem qualquer relao de subordinao (a menos que
expressamente estabelecido por previso constitucional), pois todos tem suas
competncias estabelecidas pelo texto constitucional.

Destaque-se a importncia de que, para que determinada pessoa jurdica

possa ser considerada autnoma para fins de descentralizao poltica, sua
autonomia deve consistir tanto na autonomia administrativa quanto na
autonomia legislativa.

Esses entes polticos, ou entes federados, podem criar pessoas jurdicas

administrativamente autnomas, mas sempre sujeitas ao controle do ente
criador, para melhor realizar suas atividades administrativas. Nesse sentido,
fala-se em descentralizao administrativa, que abrangem as entidades da
Administrao Pblica Indireta, quis sejam as autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes pblicas.

Por fim, os entes federados, ou suas entidades da Administrao Indireta,

podem especializar suas atividades atravs dos chamados rgos, que so
subdivises internas do prprio ente ou entidade, sem a constituio de nova
pessoa jurdica, ou seja, sem qualquer autonomia administrativa, estando
diretamente vinculado administrao de seu criador.

Regime Jurdico-Administrativo (para Celso Antnio Bandeira

de Mello questo comum s provas)
O regime jurdico-administrativo pode se resumir observncia dos dois
supraprincpios do Direito Administrativo, dos quais todos os demais princpios
do Direito Administrativo decorrem. Para o professor Celso Antnio Bandeira
de Mello, que concebeu tal teoria, todo o regime jurdico-administrativo
depende da observncia do Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
sobre o Interesse Privado e do Princpio da Indisponibilidade do Interesse
Pblico.

Esse entendimento parte do prprio conceito de Interesse Pblico em primeiro

lugar. Uma vez que a funo do Estado, em um regime democrtico de direito,
o exerccio de suas atividades no cumprimento do dever de alcanar o
interesse pblico, este representa, concomitantemente, fundamento e limite
do prprio poder estatal.

Alm disso, como o interesse pblico no pode ser concebido contrariamente a

todos os interesses individuais da coletividade qual o Estado deve servir, pois
seria constitudo, alm de antagnico, autonomamente faceta coletiva dos
interesses individuais, representaria verdadeiro abuso de poder pelo Estado.

Dessa forma, no compete apenas Administrao a observncia do interesse

pblico no momento da expedio de seus atos, mas a todos os Trs Poderes,
pois todos eles so desdobramentos do Poder do Estado, cuja funo
atender o interesse pblico.

Nesse sentido, ao se falar em Supremacia e Indisponibilidade dos Interesses

Pblicos, manifesta-se essa ideia de fundamento e limite do poder estatal. O
Estado, soberano em todo o seu territrio, deve ter um poder que garanta a
realizao de suas funes. Tal poder, a Supremacia. Contudo, no h
supremacia dos interesses do estado, mas sim dos interesses pblicos, isto ,
aquele interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivduos
pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da
Sociedade e pelo simples fato de o serem.

J se encontra, no Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o

Interesse Privado essa ideia de limitao do poder estatal, pois o seu poder s
existir enquanto for buscado o interesse pblico.

Por outro lado, o Princpio da Indisponibilidade do Interesse Pblico representa

o fundamento do poder estatal atravs de uma imposio. O Estado no pode
ficar inerte ou omisso quando se tratar da busca pelo interesse pblico.

A forma proposta pela doutrina para identificar quando o interesse interesse

pblico, e no apenas um interesse do Estado travestido, a criao da
classificao em interesses (coletivos) primrios e interesses secundrios.

O Estado tambm pessoa e tem interesses prprios, como se d com os

particulares. Contudo, esses interesses prprios no podem ser confundidos
com interesses pblicos, pois nem sempre manifestam o aspecto coletivo dos
interesses individuais dos administrados. Somente podem ser considerados
interesses pblicos os chamados interesses (coletivos) primrios, entendidos
como aqueles formados pelo complexo de interesses individuais prevalentes
em uma determinada organizao jurdica da coletividade, expresso unitria
da multiplicidade de interesses coincidentes.

Esses interesses (coletivos) primrios so consagrados pelo legislativo, quando

no exerccio de sua funo tpica, a partir do momento em que garante
Administrao a possibilidade de atuao (Princpio da Legalidade) atravs da
edio de leis.

Por outro lado, os interesses particulares do Estado, chamados interesses

secundrios, no podem ser buscados pela Administrao, pois no
comportam a classificao de interesses pblicos, nico justificador da atuao
do Estado em primeiro lugar. Excepcionalmente, esses interesses secundrios
podem ser buscados quando coincidam com a realizao de interesses
pblicos, isto , quando tiverem carter instrumental para a realizao de
determinado interesse pblico.

Assim, assumindo um respeito, pelo Estado na personificao de seus Trs

Poderes, a esses dois princpios (Supremacia e Indisponibilidade do Interesse
Pblico), sero estes os norteadores de todas as atividades, inclusive a
atividade legiferante que determinar quando a atuao administrativa ser
possvel, conduzir o entendimento dos julgadores e vincular, sempre, a
atuao da administrao ao atendimento do interesse pblico.

Destaque-se, por fim, que com base nesses dois princpios, determinantes da
importncia do interesse pblico, que existe a possibilidade do Poder Judicirio
analisar o mrito do ato (motivao justificativa dada pelo administrador para
adotar determinada conduta). Isto porque, a discricionariedade do
administrador pode ser restringida, e at mesmo extinta, diante de determinado
caso concreto com base na anlise do atendimento do interesse pblico.

Uma vez constatada a impossibilidade de o administrador escolher

determinada conduta diante da anlise do caso concreto, o Poder Judicirio
poder anular aquele ato, por no atender o interesse pblico buscado pelo
legislador ao garantir a discricionariedade ao administrador.