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Portanto, de acordo com a Constituio, nenhum tributo pode ser criado seno
por meio de lei.
Tal lei, alm de descrever, com riqueza de pormenores, todos os aspectos da
norma jurdica tributria, deve conter os critrio que presidiro a prtica, em cada caso
concreto, do ato administrativo do lanamento.
Concordamos, pois, com Pietro Virga1 quando leciona que a tributao encontra
trs limites; a saber:
I a reserva da lei: o tributo s pode ser criado por meio de lei. [...];
II a disciplina de lei: no basta que uma lei preveja a exigncia de um tributo,
mas, pelo contrrio, deve determinar seus elementos fundamentais, vinculando a atuao
da Fazenda Pblica e circunscrevendo, ao mximo, o mbito de discricionariedade do
agente administrativo;
III os direitos que a Constituio garante: a tributao, ainda que se perfaa
com supedneo na lei, no pode contrastar com os direito constitucionalmente
assegurados.
A lei tributria deve conter critrios idneos e suficientes para coatar quaisquer
arbitrariedades do Fisco. Tais critrio devem necessariamente apontar: a) os destinatrios
do tributo (os contribuintes) [...]; e b) os pressupostos do tributo, isto , a coisa, o ato, o
fato, a situao ou a qualidade da pessoa que constitui o pressuposto objetivo da
tributao, e, tambm, a relao em que se deve achar o sujeito passivo da prestao.
1
Diritto Costituzionale, cit., pp. 393 e ss.
Melhor dizendo, conquanto o legislador tenha ampla margem de liberdade para
atuar, deve fazer uso de sua competncia, tendo em mira os fins assinalados pela
Constituio. [...]
Estamos percebendo que, onde h discricionariedade, inclusive legislativa, h
campo prprio para que surja (embora isto no seja desejvel) o desvio de poder. Tal
fenmeno d-se quando os limites da competncia so ultrapassados, em nome de
interesse menores.
Em suma, a validade da lei tambm depende da observncia da finalidade
apontada na norma constitucional, que lhe d respaldo.
[...], possvel admitir um desvio de poder do Legislativo, fora dos casos
clssicos de inconstitucionalidade.
Esta uma forma sutil e, bem por isso, muito mais insidiosa de
inconstitucionalidade da lei. [...]
O desvio de Poder Legislativo torna inconstitucional a lei, justamente pelo
descompasso entre os interesses subalternos que atende e os objetivos superiores que a
Carta Magna a manda perseguir.
Assim, a bem da verdade, no se pode pretender uma prova cabal da ocorrncia
do desvio de poder, mas, apenas e to-somente, a constatao de uma srie de indcios e
elementos circunstanciais que, somados, conduzam convico de que ele se deu.