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1995
CONSELHO EDITORIAL
Amlia Cohn, Eduardo Kugelmas, Gabriel Cohn, Gildo Maral Brando, Jos lvaro Moiss, Lencio
Martins Rodrigues, Lcio Kowarick, Marcelo Coelho, Marco Aurlio Garcia, Maria Teresa Sadek, Maria
Victoria de Mesquita Benevides, Miguel Chaia, Pedro Roberto Jacobi, Regis de Castro Andrade, Tullo
Vigevani e Valeriano Mendes Ferreira Costa
DIRETORIA
Presidente: Amlia Cohn
Vice-Presidente: Pedro Roberto Jacobi
Secretrio-Geral: Tullo Vigevani
Tesoureiro: Regis de Castro Andrade
APRESENTAO
NDICE
INTRODUO ............................................................................................................. 5
BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................... 27
5
INTRODUO1
Dentro deste novo panorama internacional se desenvolveu o Mercosul, e por isso talvez
este processo de integrao seja diferente de todas as experincias de integrao anteriores, do
tipo ALALC, ALADI (na Amrica Latina) ou at mesmo a da ex-Comunidade Econmica
Europia.
Em funo deste novo cenrio externo, no se pode analisar uma integrao econmica
sem, por exemplo, levar em conta o processo de interdependncia econmica que existe
atualmente entre os pases, ou deixar de lado o fenmeno da globalizao.
1
Agradecemos ao CNPq e FAPESP pelo apoio parcial dado pesquisa Globalizao e Regionalizao no
MERCOSUL: a interveno dos sindicatos no processo de integrao, realizada no CEDEC e coordenada
pelo Prof. Tullo Vigevani, e da qual este texto um resultado parcial.
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Por isso, este texto adotar uma linha que se convencionou chamar de neoliberal
institucionalismo (neoliberal institutionalism). Ela retoma conceitos do neofuncionalismo2 e os
adapta nova realidade do cenrio internacional, utilizando-se de conceitos como regimes
internacionais, interdependncia e globalizao econmica3. Para esta anlise sero
considerados basicamente autores que seguem esta linha terica, como o caso, por exemplo,
de Robert Keohane e Andrew Moravcsik (ambos citados na bibliografia).
Esta discusso, no quadro de uma pesquisa sobre o Mercosul, refere-se tambm aos
processos de integrao em geral, servindo como um marco terico possvel para a anlise dos
mesmos.
Existem instituies:
2
A abordagem neo-funcional considerada o ponto de partida para todas as demais correntes tericas posteriores
que abordaram a questo da integrao regional.
3
Esta abordagem chamada de neoliberal porque alm dos conceitos bsicos da teoria liberal, tambm assimila
alguns pressupostos realistas.
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Dentro deste contexto, haveriam quatro condies para se criar uma instituio
internacional (isso vale para ambos os grupos):
3) Cada funo tem que ter capacidade de criar novas funes, de se expandir e, a cada
nova etapa, fortalecer a anterior. Isto dinamiza o processo de integrao e a cooperao. a
idia de Ernest Haas a respeito do spill-over4. O spill-over pressupe a existncia de um ncleo
funcional que d origem integrao regional, porque ele contm uma capacidade autnoma de
provocar estmulos integracionistas, incorporando ao longo de seu trajeto novos atores e setores
relevantes (HIRST, 1991);
O tema fundamental para esta concepo terica o processo decisrio, saber como os
interesses so negociados no nvel internacional. A tomada de deciso uma conseqncia da
disposio dos pases de negociarem e, portanto, possui uma lgica de negociao diversa da
lgica dos outros tipos de negociaes internacionais.
4
O termo spill-over no possui uma traduo terica especfica, por isso ser sempre usado em ingls; seu
significado est ligado com a idia de derramamento, de algo que se inicia num determinado ponto e se
desparrama.
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Nesse sentido, o interesse de Haas (HAAS, 1963) pela questo da integrao econmica
reside nas potencialidades por ela apresentadas de proporcionar conhecimentos sobre o
processo de formao de comunidades no mbito internacional.
Este autor considera que a verdadeira integrao somente possvel quando o critrio
subjetivo das expectativas de certas elites satisfeito. Se as elites5 mais importantes da regio
tm suas expectativas convergindo com as demandas e os benefcios decorrentes da integrao
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Elites econmicas e polticas principalmente.
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(e somente por meio dela alcanados), surge uma mobilizao que movimenta e sustenta o
processo.
Essa simpatia entre atores relevantes permitiria uma base de apoio poltico
continuao das negociaes e a superao dos possveis obstculos. Os atores relevantes do
processo conformariam o anteriormente citado ncleo funcional.
c) os sistemas polticos tambm devem ser pluralizados, pois esta a nica forma de
garantir canais de expresso aos grupos de interesses. Sem isso, a participao social
inviabilizada e o processo se d somente no nvel governamental. O spill-over ocorre apenas
quando conta com espao social para sua expano; se a participao social limitada, esse
fenmeno fica restrito ao governo e a alguns grupos fortes o suficiente para conseguirem de
alguma forma um mnimo da participao.
6
muito mais difcil integrar economias no industrializadas porque geralmente estas possuem uma expressiva
dependncia do sistema internacional, obstaculizando com isso a criao de uma maior interdependncia
econmica com o(s) pas(es) participante(s) da integrao.
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Alm disso, preciso oferecer aos grupos participantes compensaes por sua
participao e para equilibrar os possveis efeitos deletrios que ela possa ocasionar. Isto
muito importante no caso dos sindicatos e dos setores econmicos que possam ser afetados de
forma negativa. A perspectiva futura de receber algo em troca do sacrifcio presente estimula o
apoio integrao brindado por estes grupos desfavorecidos pela prpria.
Entretanto, esta situao somente pode se concretizar se os governos criarem algum tipo
de espao institucional para a participao, por exemplo, do movimento sindical (HAAS,
1964).
7
Este seria um movimento de realimentao, no qual cada objetivo atingido implica novas demandas que, por sua
vez, produzem mais realizaes, e assim por diante.
11
O autor baseia sua tese numa adaptao poltica do teorema econmico de Wolfang
Stopler e Paul Samuelson. Conforme o teorema, um pas exporta bens que utilizam
intensivamente fatores de produo que ele possui em relativa abundncia em relao
distribuio internacional desses fatores, e importa os bens produzidos pelo uso intensivo de
fatores de produo que ele possui em relativa escassez.
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preciso assinalar que a utilizao deste modelo se limita a tentar entender a mobilizao das centrais sindicais,
mas no trata do processo de integrao em si. Assim, esta explicao ser realizada com o uso de conceitos
pertencentes abordagem neoliberal- institucionalista, no havendo problema de contradies entre ambas
explicaes uma vez que o modelo de Rogowski est inserido numa abordagem neoliberal.
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A veracidade desta suposio ser confirmada ou no no decorrer da anlise.
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buscariam formas de responder s suas questes. A atualidade deste enfoque que ele
incorpora a noo de interdependncia complexa (KEOHANE & NYE, 1989), que se constitui
numa caracterstica prpria do atual sistema internacional. O modelo considera que a
interdependncia influencia os interesses nacionais, as quais acabam pressionando as esferas
governamentais em busca de sua satisfao (MORAVCSIK, 1994).
TEORIA DA INTERDEPENDNCIA
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H trs tipos de atores internacionais: os Estados, que so os atores internacionais por excelncia; as
Organizaes Intergovernamentais, que so formadas pelos Estados; e as foras transnacionais, que so
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Desta forma, a discusso gira em torno de quanto cada ator est disposto a cooperar e de
que modo pretende concretizar tal cooperao. Nas relaes de interdependncia os objetivos
domsticos e transnacionais, assim como os interesses governamentais, esto interligados.
Um bom exemplo disto a questo ambiental. comum um pas sofrer com a poluio
do ar ou dos rios provocada por um pas vizinho. Frente a esse tipo de problema, a nica
representantes da sociedade civil, podendo ter fins lucrativos, como as empresas multinacionais, ou no, como no
caso das Organizaes No-Governamentais (ONGs).
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soluo eficiente enfrentar essa poluio com uma poltica cooperativa entre ambos, porque
qualquer ao unilateral do pas afetado resulta intil.
3. Existe uma hierarquia nos assuntos de poltica externa, encabeados pelas questes
de segurana militar.
A variedade temtica requer um tratamento caso a caso, ou seja, para cada assunto
busca-se uma soluo apropriada e particular, assim como se geram diferentes coalizes e
arranjos polticos. Nota-se que a definio dos meios para resolver determinado assunto varia
de acordo com suas caractersticas, assim como varia a importncia dos atores, pois um ator
pode desempenhar um papel central num dado tema, e ser totalmente secundrio em outro.
c. Papel menos relevante das Foras Armadas: onde existe interdependncia complexa,
a utilizao de fora militar (ou sua ameaa) torna-se menos necessria.
Uma vez que a autonomia dos Estados est parcialmente limitada pelo fenmeno da
interdependncia, surge um dilema para os formuladores e tomadores de deciso: reafirmar a
soberania estatal por meio de decises unilaterais ou formar instituies multilaterais e aderir a
elas.
instituies11 estabelecem normas e criam estruturas no seio das quais podem ser concretizados
acordos entre governos.
A expanso dos blocos econmicos pode ser considerada como um reflexo das presses
da assimetria, ao aumentarem os riscos econmicos dos pases que permanecem fora dessa
estrutura de blocos, assim como minam a realidade da autonomia poltica da opo de
permanecer independente. Isso faz com que pases em desenvolvimento, que geralmente
dispem de poucos incentivos para investirem em instituies multilaterais, procurem apoi-
las.
Este novo tipo de relacionamento entre Estados limita a autonomia poltica de cada um,
porm no ameaa a sua soberania formal porque sua adeso a um ou mais acordos
internacionais faz parte das atribuies de um Estado soberano. Quando os governos assim o
fazem, esto reduzindo sua prpria liberdade de ao, tendo por contrapartida limitaes
semelhantes na liberdade de ao de seus parceiros.
Deste modo, os governos criam uma cooperao ao aceitarem limitar sua soberania
operacional para atingirem resultados que somente podem ser assegurados pela ao dos
demais. Com isso, o controle dos eventos sob a prpria jurisdio sacrificado em troca de um
certo controle sobre os eventos no territrio alheio.
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So tambm chamadas de regimes internacionais pela literatura das relaes internacionais.
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O NEOLIBERAL INSTITUCIONALISMO
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A globalizao supe uma srie de interaes a nvel mundial; elas poderiam ser
esquematizadas em quatro tipos:
4) movimento de pessoas.
No entanto, desde uma perspectiva mais realista, esse tipo de controle seria impossvel;
ao considerar o sistema internacional como anrquico h uma implicao direta de uma
ausncia de qualquer forma de governabilidade.
Na concepo neoliberal, porm, considera-se este aspecto como coincidente com uma
institucionalizao, pois, embora aceite argumentos centrais do realismo -- como a anarquia
internacional e a questo do conflito entre os Estados --, o neoliberal institucionalismo os
adapta ao seu prprio modelo de sistema internacional (GRIECO, 1993).
De acordo com esta teoria, o novo contexto internacional no ps-Guerra Fria permite
aos Estados uma menor preocupao com as questes de segurana e poder. Sua ateno estaria
voltada para a busca por maior crescimento econmico e segurana social, no sentido de
melhoria da qualidade de vida do conjunto da populao e superao de problemas sociais
existentes que desequilibram as relaes domsticas da nao.
Assim, os Estados estariam mais propensos cooperao porque esta nova situao, de
certo modo, limita a insegurana e permite que eles se vejam como possveis parceiros na
promoo de conforto e bem-estar mais amplo de suas populaes.
Portanto, a forma mais eficiente de estimular a cooperao seria tornar a relao entre
os atores mais durvel e na qual os custos de deixar de participar sejam mais altos do que os de
continuar participando.
Esta teoria adota a noo bsica da teoria dos jogos: a repetio do jogo que
promove a cooperao ao criar parmetros entre os jogadores (atravs da experincia repetida)
de quais seriam as possveis atitudes de seus parceiros; isto facilita a tomada de deciso e
permite, ao longo do tempo, reduzir as desconfianas, porque fornece uma previsibilidade
mnima quanto aos comportamentos alheios.
Os Estados, por serem atores racionais e egostas, procurariam sempre atingir altos
nveis de satisfao e ganhos individuais, atravs do menor custo possvel. Esta uma forma
utilitarista de entender a lgica pela qual as naes tomam suas decises e fazem suas
escolhas.
Todavia, de algum modo, este utilitarismo seria o que permite a cooperao, ao eliminar
parcialmente a preocupao de cada um com os ganhos alheios. Este um ponto importante na
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De qualquer forma, para a teoria neoliberal institucionalista no cooperar pode ser mais
prejudicial do que cooperar e no receber o esperado, uma vez que, na primeira alternativa, os
governos perdem a possibilidade de obter ganhos que normalmente no conseguiriam, mesmo
que estes sejam menores que os dos outros participantes.
A base para a integrao est dada quando estas condies so cumpridas; a partir da, o
seu sucesso ou fracasso depender do arranjo institucional a ser criado pelos integrantes do
processo. O acordo sobre a estrutura da integrao resulta das suas opes.
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O Estado continua sendo o ator central; no entanto, deixa de ser visto como monoltico
e passa a ser percebido como agente cujas decises e preferncias so influenciadas pelas
presses organizadas pelas coalizes internas.
A teoria neoliberal institucionalista, assim como entendida por Moravcsik, possui trs
elementos especiais:
existncia de coalizes alternativas promotoras dos conflitos internos por disputa de poder no
nvel nacional.
O interesse nacional emerge dos conflitos polticos internos das naes; entend-los
condio para a anlise da interao estratgica dos pases. Desta forma, os conflitos
internacionais e a cooperao podem ser considerados como um processo de dois estgios: num
primeiro, os governos definem um conjunto de interesses; num segundo momento, h um
processo de barganha entre eles, num esforo para concretizar os objetivos selecionados.
Este processo identifica os benefcios potenciais da coordenao poltica por parte dos
governos nacionais, enquanto a interao estratgica interestatal define as possveis respostas
polticas s presses internas.
c) Negociao Interestatal:
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