REVISTAECONOMIA

DOSSI EMPRESARIADO, DE SOCIOLOGIA

E EPOLTICA
POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007

BUROCRACIA PBLICA E
CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
Luiz Carlos Bresser-Pereira

RESUMO

O Brasil experimentou a industrializao e um grande desenvolvimento econmico entre 1930 e 1980. o

perodo da estratgia nacional-desenvolvimentista iniciada por Getlio Vargas e retomada, depois de uma
crise nos anos 1960, pelos militares no poder. Em todo esse perodo, a burocracia pblica desempenhou
papel-chave, sempre associada burguesia industrial. Essas duas classes surgem para a vida poltica nos
anos 1930 e, associadas aos trabalhadores que desempenham o papel de scios menores, promovem a
Revoluo Industrial brasileira. Nos anos 1960, a radicalizao de esquerda e o alarmismo de direita,
provocados principalmente pela Revoluo Cubana de 1959, levam a um golpe militar em que burguesia e
militares associam-se aos Estados Unidos. No obstante, burguesia e burocracia pblica voltam a adotar
uma poltica econmica nacionalista e desenvolvimentista nos anos seguintes. Nos anos 1980, porm, a
grande crise da dvida externa leva ao rompimento desta aliana, e, a partir do incio dos anos 1990,
rendio ao neoliberalismo vindo do Norte. Nesse momento, a burocracia pblica, desorientada, tratou de
defender seus prprios interesses corporativos. A partir dos anos 1990, porm, envolve-se na Reforma
gerencial do Estado de 1995. O neoliberalismo, contudo, que tornara-se dominante, perde hegemonia nos
anos 2000 devido a seu fracasso em promover o desenvolvimento econmico. Estes dois fatos, de um lado,
restabelecem novas perspectivas republicanas para a burocracia pblica; de outro, sugerem que uma
aliana renovada entre a burocracia pblica e a burguesia industrial pode ser novamente possvel, de
forma que o pas retome o desenvolvimento econmico.
PALAVRAS-CHAVE: Estado; burocracia; empresrios; pacto poltico.

I. INTRODUO rentistas, e a alta burocracia poltica, constituda

Nas sociedades modernas, a classe empresa-
rial e a alta burocracia pblica so os dois grupos
sociais estratgicos, do ponto de vista poltico.
No processo de desenvolvimento capitalista, as
classes sociais estiveram sempre em processo de
transformao: a aristocracia perdeu poder e rele-
vncia durante o sculo XIX; o mesmo aconte-
ceu com a classe camponesa; a burguesia deixou
de ser apenas uma classe mdia para incluir tam-
bm uma camada alta; a classe trabalhadora di-
versificou-se, e uma parte dela ganhou denomi-
nao de camada ou estrato mdio; a burocracia,
que era um pequeno estamento situado principal-
mente dentro da organizao do Estado, transfor-
mou-se em uma grande, seno imensa, classe pro-
fissional ou em uma tecnoburocracia, tanto pbli-
ca quanto privada1. Em todo este processo, po-
rm, a alta burguesia, formada por empresrios e
1 Uso a palavra classe em seu sentido clssico, presente
em Marx e tambm em Weber, como dependente das for-
mas de propriedade. Neste caso, a classe profissional con-
de burocratas profissionais e polticos eleitos, de-
sempenharam sempre o papel poltico estratgi-
co 2 .
Ainda que a partir do sculo XX, quando a
democracia tornou-se o regime poltico dominan-
te e os trabalhadores e as camadas, tanto mdias
burguesas quanto profissionais, tenham aumen-
tado sua influncia graas ao poder do voto, os
grandes empresrios e a burocracia poltica os
primeiros como parte da classe capitalista e os
segundos, da classe profissional foram sempre
os principais detentores do poder. Embora, com
trola a organizao (tem a propriedade coletiva da orga-
nizao, conforme discuti em Bresser-Pereira (1977b)), da
mesma forma que a classe capitalista tem a propriedade
individual do capital. Uso camada ou estrato no senti-
do da sociologia da estratificao social que se baseia nos
critrios de renda, educao e prestgio social; nesse caso,
cada classe pode incluir mais de uma camada.
2 Entende-se aqui por rentistas os capitalistas inativos
que vivem de dividendos, juros e aluguis.

Recebido em 12 de dezembro de 2006. Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 28, p. 9-30, jun. 2007
Aprovado em 1 de julho de 2007.
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BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

freqncia, estivessem em conflito, porque pos- limite entre o que a tarefa do burocrata e o que
suem interesses corporativos diferentes, associa- cabe ao poltico vem-se tornando cada vez mais
ram-se mais freqentemente em torno da cons- tnue e, em alguns casos, h um total
truo e da consolidao das respectivas naes. embaralhamento das duas funes (LOUREI-
Sempre souberam que seu poder e prestgio de- RO & ABRCIO, 1999, p. 70). A distino entre
pendem essencialmente da autonomia e da fora os burocratas ou tcnicos, que seriam compe-
do Estado-nao que dirigem, o que leva-os a te- tentes e identificariam-se com a racionalidade e a
rem interesses comuns que superam eventuais eficincia, e os polticos, que seriam clientelistas
divergncias ideolgicas. e despreparados, uma ideologia
tecnoburocrtica. No Brasil, ela justificava-se nas
Neste trabalho, procura-se fazer uma anlise
fases iniciais do desenvolvimento capitalista bra-
abrangente do papel desempenhado pela burocra-
sileiro, quando os polticos, na esfera federal, es-
cia pblica na sociedade brasileira ou seja, pelo
tavam ainda muito presos aos coronis e ao
setor da classe profissional constitudo pelos ser-
clientelismo local. Era um modo de a burocracia
vidores pblicos, os administradores das empre-
pblica lograr legitimidade, ao opor-se s formas
sas estatais, os consultores da administrao p-
tradicionais de poltica. Estas formas, porm, fo-
blica e os polticos profissionais. Como o interes-
ram mudando a partir de 1930, ao mesmo tempo
se deste estudo volta-se para as classes dirigen-
em que o sistema poltico democratizava-se, de
tes, sua ateno ser dirigida para as camadas al-
maneira que foi ficando claro, de um lado, a pro-
tas desses grupos, que podem ser denominadas
ximidade entre tcnicos e polticos, de outro, a
alta burocracia pblica ou burocracia poltica.
necessidade de controlar ambos democraticamen-
Incluem-se os consultores na burocracia pblica,
te, no apenas os polticos. ngela de Castro
porque eles so, geralmente, ex-funcionrios que
Gomes (1994), que estudou as novas elites buro-
desempenham papel importante na definio das
crticas brasileiras, formadas, principalmente, por
estratgias organizacionais e administrativas do
economistas e engenheiros, salientou o carter
aparelho do Estado, constituindo parte da comu-
maniquesta dessa diviso, seu carter de tradi-
nidade de gestores pblicos.
o inventada3.
Consideram-se ainda os polticos, porque, por
Nas sociedades modernas, na medida em que
um lado embora eles tenham, com freqncia,
a classe profissional avana, o processo de
origem burguesa e, mais recentemente, tambm
profissionalizao no ocorre apenas com os bu-
origem trabalhadora , quando so bem-sucedi-
rocratas pblicos no-eleitos, ocorre tambm com
dos, profissionalizam-se, e a maior parte dos seus
os eleitos. Estes esto para os empresrios assim
rendimentos passa a derivar do Estado. Tambm,
como os no eleitos esto para os administrado-
porque, por outro lado, os altos burocratas no
res privados dispem de mais recursos polti-
eleitos desempenham papeis polticos. O fato de
cos e esto mais dispostos a arriscar ou a aceitar
incluir os polticos profissionais no conceito de
uma relativa insegurana , mas, afinal, fazem
burocracia pblica no significa, entretanto, ig-
parte de uma mesma classe profissional que tem,
norar a ampla literatura existente sobre os confli-
no conhecimento, seu ativo mais importante e, na
tos entre polticos e burocratas nem desconsiderar
eficincia ou na racionalidade, sua justificao
a insistncia de a alta burocracia no eleita brasi-
maior.
leira distinguir-se dos polticos profissionais des-
de os anos 1930. II. FORMAS DE ESTADO E PACTOS POLTI-
COS
H uma longa histria deste conflito que, at
hoje, persiste entre altos servidores pblicos. En- dentro deste quadro amplo, no qual o Esta-
tretanto, por um lado, o carter poltico da ativi- do a expresso da sociedade, o instrumento
dade dos altos servidores foi amplamente demons- por excelncia de ao coletiva da nao, que de-
trado na clssica pesquisa realizada nos Estados
Unidos por Aberbach, Putnam e Rockman (1981).
Por outro, como salientaram Loureiro e Abrcio, 3 A pesquisadora, entretanto, salientou que embora nos
o aumento da cobrana democrtica por parte ltimos anos tal representao sofreu duros golpes, no se
da populao e com a necessidade de uma atua- deve ter dvidas sobre sua capacidade de sobrevivncia
o cada vez mais eficiente por parte do Estado, o (GOMES, 1994, p. 2).

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vemos compreender a burocracia pblica. Esta,
conjuntamente classe profissional privada, faz
parte da classe profissional que reivindica o mo-
noplio do conhecimento tcnico, organizacional
e comunicativo, ao pretender ser a nica classe
com a capacidade de lograr eficincia nos pro-
cessos de trabalho.
A atuao poltica da burocracia pblica vai
refletir esta condio bsica. Como setor de uma
classe social, ela vai defender seus interesses; sen-
do parte constitutiva do Estado, ela vai identifi-
car-se com a organizao do Estado, vai vestir a
camisa do Estado, ao mesmo tempo em que vai
responder s presses das demais classes soci-
ais. Conforme Paulo Srgio Pinheiro, em seu es-
QUADRO 1 FORMAS HISTRICAS DE ESTADO E DE ADMINISTRAO
CATEGORIA 1821-1930
Estado/sociedade Patriarcal-dependente
Regime poltico Oligrquico
Classes dirigentes Latinfundirios e burocracia
patrimonial
Administrao Patrimonial
FONTE: o autor.
As formas histricas do Estado no Brasil es-
to naturalmente imbricadas na natureza de sua
sociedade e, portanto, expressam, de um lado, as
mudanas por que vai passando a sociedade e, de
outro, a maneira pela qual o poder originrio
derivado ou da riqueza, ou do conhecimento e da
capacidade de organizao distribudo nesta
sociedade. As formas do Estado brasileiro, pen-
sadas de acordo com este critrio, esto resumi-
das no Quadro 1. No sculo XIX, a sociedade
essencialmente patriarcal e mercantil, porque
dominada pelo latifndio agro-exportador e pe-
los comerciantes locais, que no incorporam ain-
da as idias de progresso tcnico e produtividade,
enquanto o Estado conta com a participao im-
portante de uma burocracia patrimonial.
A primeira forma histrica de Estado, o Esta-
do patriarcal-oligrquico, patriarcal no plano das
relaes sociais e econmicas internas e mer-
cantil no plano das relaes econmicas externas.
Caracteriza-se ainda pela participao na classe
dirigente oligrquica de uma burocracia
tudo sobre as classes mdias urbanas na Primeira
Repblica, a ao poltica da burocracia pblica
vai depender do funcionamento concreto dos
aparelhos de Estado e das relaes do Estado com
as diversas classes sociais (PINHEIRO, 1978,
p. 31). Na condio de parte da classe profissio-
nal e de elemento constitutivo do aparelho do Es-
tado, a burocracia pblica tende a fazer parte da
classe dirigente. J o fazia como burocracia
patrimonial, no Imprio e na Primeira Repblica;
o far como burocracia moderna no momento da
proclamao da Repblica e depois de 1930; al-
canar a condio de classe dirigente principal
entre 1964 e 1984; a partir de ento, perde decisi-
vamente poder juntamente burguesia industrial,
com a qual aliou-se desde os anos 1930.
1930-1985 1990-...
Nacional-desenvolvimentista Liberal-dependente
Autoritrio Democrtico
Empresrios e burocracia Agentes financeiros e
pblica rentistas
Burocrtica Gerencial
patrimonial. um Estado dependente porque suas
elites no tm suficiente autonomia nacional para
formularem uma estratgia nacional de desenvol-
vimento: limitam-se a copiar idias e instituies
alheias com pouca adaptao s condies locais.
A partir dos anos 1930, quando comea a Revolu-
o Industrial brasileira, a sociedade passa a ser
industrial, porque, agora, os empresrios indus-
triais tornam-se dominantes, enquanto o Estado
torna-se nacional-desenvolvimentista, porque
est envolvido em uma bem-sucedida estratgia
nacional de desenvolvimento.
No Estado nacional-desenvolvimentista, do-
minante entre 1930 e 1980, a classe dirigente
caracterizada por uma forte aliana entre a bur-
guesia industrial e a burocracia pblica, e o pero-
do marcado por um grande desenvolvimento
econmico. Alm de ser o momento da Revolu-
o Industrial, tambm o da Revoluo Nacio-
nal: o nico em que a nao sobrepe-se con-
dio de dependncia. Seu sentido poltico maior
a transio do autoritarismo para a democracia,
11
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
mas ser marcada por dois retrocessos: um em
1937 e o outro em 1964. Os anos 1980 so de
crise e de transio, so o momento em que o
pas atravessar a pior crise econmica de sua
histria uma crise da dvida externa e da alta
inflao inercial que merece o nome de Grande
crise dos Anos 1980. Esta crise facilitar a transi-
o democrtica, mas, em compensao, debili-
tar a nao e a tornar novamente dependente.
Surge, ento, a forma de Estado ainda hoje domi-
nante no Brasil: o Estado liberal-dependente.
A partir de 1991, as polticas pblicas, embora
conservando o carter social acordado durante a
transio democrtica, tornam-se, no plano eco-
nmico, novamente dependentes, passando a se-
guir risca as orientaes vindas do Norte. Soci-
edade e Estado perdem o rumo, o Estado enfra-
quece-se e torna-se incapaz de fazer o que fizera
entre 1930 e 1980: coordenar uma estratgia na-
cional de desenvolvimento. Com as aberturas co-
mercial e financeira, deixa de ter capacidade de
proteger-se contra a tendncia sobrevalorizao
da taxa de cmbio, que caracteriza os pases em
desenvolvimento, e entra em fase de
desindustrializao e quase-estagnao. O retor-
no condio de dependncia coincide, por pe-
quena diferena, com a transio democrtica,
porque ocorre em um momento em que as foras
polticas que lideraram a transio no contavam
com um projeto alternativo para enfrentar a crise
do modelo nacional-desenvolvimentista. E tambm
porque, nos anos 1990, logo aps o colapso da
Unio Sovitica, a hegemonia ideolgica do Norte
sobre a Amrica Latina tornara-se quase absoluta.
Apesar de ser comum identificar o perodo
nacional-desenvolvimentista com
corporativismo, no usa-se este conceito, porque
ele mais confunde do que esclarece. Nos anos
1930, h, de fato, um elemento corporativista no
Estado brasileiro que reflete-se na Constituio de
1934, a qual prev representao classista no Con-
gresso. Entretanto, o que geralmente usa-se o
conceito de corporativismo de Schmitter (1974)
e Cawson (1986), que buscaram, por meio dele,
explicar sistemas polticos avanados como o da
Alemanha, no qual o Estado tem como um de seus
papis intermediar interesses das classes capita-
lista e trabalhadora representadas por sindicatos.
Nesse caso, o corporativismo brasileiro com-
preendido de maneira negativa, como autoritrio
e excludente dos trabalhadores (SANTOS, 1990;
12
COSTA, 1999) o que, de fato, foi , mas pre-
ciso entender que o grau de desenvolvimento po-
ltico do Brasil no possibilitava outra coisa.
Neste trabalho, sero examinadas tambm as
reformas do aparelho do Estado. Do ponto de vista
administrativo, o Estado ser patrimonial at os
anos 1930, prevalecendo, ento, a confuso in-
trnseca ou inerente ao patrimonialismo entre o
patrimnio pblico e o privado. Nos anos 1930
comea a Reforma Burocrtica ou do servio p-
blico. A administrao passa a ser burocrtica ou
weberiana, preocupada principalmente com a
efetividade da ao pblica. A partir de 1995, quan-
do comea a Reforma gerencial ou da Gesto
Pblica, a administrao assume carter
crescentemente, gerencial na medida em que o
critrio da eficincia torna-se decisivo. A estas
formas de Estado correspondem formas de buro-
cracia: patrimonial, weberiana e gerencial, as duas
ltimas podendo ser consideradas modernas,
mas a weberiana est ainda preocupada com a
racionalidade formal da organizao e com a
efetividade de suas normas e regulamentos, en-
quanto que a gerencial j est voltada para a reali-
zao eficiente das tarefas, ou seja, para a redu-
o dos custos e o aumento da qualidade dos ser-
vios, independentemente das normas e rotinas,
que continuam necessrias, mas so flexibilizadas.
No Quadro 1, temos ainda os regimes polti-
cos dominantes nesses trs perodos: ele foi
oligrquico, entre 1822 e 1930; autoritrio, entre
1930 e 1985; democrtico, a partir de ento. Tal-
vez mais significativos, entretanto, sejam os pac-
tos polticos que caracterizam a sociedade brasi-
leira, desde 1930, e que aparecem no Quadro 2.
o O perodo 1930-1959 corresponde ao Pacto Po-
pular-Nacional de Getlio Vargas, do qual partici-
pam a nova burguesia industrial, a nova burocra-
cia pblica moderna, setores da velha oligarquia e
os trabalhadores; tambm a primeira fase do
Estado Nacional-Desenvolvimentista.
Ainda que a democracia seja estabelecida em
1945, no houve mudana de pacto poltico por-
que, embora nos 15 anos anteriores os trabalha-
dores no tivessem voto, j participavam, de al-
guma forma, do processo poltico por meio do
populismo de Vargas. Adicionalmente, tanto o pre-
sidente Dutra, que o antecedeu, quanto o presi-
dente Kubitschek, que o suceder depois de um
breve intervalo, sero eleitos nos quadros do Pac-
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to popular-nacional que Getlio Vargas liderou. H,
em seguida, uma crise, entre 1960 e 1964, que
no muda o modelo econmico (que continua
substituidor de importaes e nacional-
desenvolvimentista), mas muda o pacto poltico,
que torna-se burocrtico-autoritrio, porque dele
so excludos os trabalhadores, e a burocracia
pblica militar ganha papel maior.
A partir de 1977, comea a crise desse pacto
e do regime militar, surgindo outra coalizo polti-
ca, o pacto popular-democrtico de 1977. Esse
pacto conseqncia do rompimento da aliana
que a burguesia havia feito com os militares e tor-
na-se realidade a partir da adeso dos empresri-
os principalmente, industriais s foras que
lutavam pela redemocratizao. O pacto popular-
democrtico chega ao poder em 1985, mas dois
anos depois, com o fracasso do Plano Cruzado,
colapsa na medida em que deixou claro que os
novos governantes no tinham um projeto para as
novas condies que o pas enfrentava e princi-
palmente para dar conta da grande crise da dvida
externa e da alta inflao dos anos 1980. Temos,
em seguida, um novo perodo intermedirio de
crise que transforma-se em hiperinflao, em
maro de 1990. No ano seguinte, depois do fra-
casso de um novo plano de estabilizao, o Plano
Collor, o pas rende-se ortodoxia convencional
vinda do Norte, e o novo pacto poltico dominan-
te passa a ser o pacto liberal-dependente, que tem
como principais participantes os grandes rentistas
que vivem de juros, os agentes do setor financei-
ro que deles recebem comisses, as empresas
multinacionais e os interesses estrangeiros no pas
interessados em taxas de cmbio apreciadas. Fa-
lamos de agentes em vez de empresrios do setor
financeiro, porque a maioria deles provm direta-
mente da classe profissional privada e realiza seus
ganhos no mercado graas a seu conhecimento e
no a seu capital.
H, no entanto, no perodo, um grande avan-
o econmico, que a estabilizao da alta infla-
o pelo Plano Real um plano de estabilizao
comandado por Fernando Henrique Cardoso no
governo de transio de Itamar Franco. Esse pla-
no, entretanto, nada tinha a ver com a ortodoxia
convencional j ento dominante, mas fora o re-
sultado da aplicao da teoria da inflao inercial
desenvolvida por economistas brasileiros para re-
solver um problema que afligia a sociedade brasi-
leira desde 1980.
QUADRO 2 PACTOS POLTICOS
ANOS PACTOS POLTICOS
1930-1959 Popular-nacional
1960-1964 Crise
1964-1977 Burocrtico-autoritrio
1977-1986 Popular-democrtico (crise)
1987-1990 Crise
1991-... Liberal-dependente
Fonte: o autor.
III. SURGE A BUROCRACIA MODERNA: 1930-
1945
A burocracia de Estado moderna, que faz par-
te da classe profissional, j estava surgindo no
final do sculo XIX, mas ela s ganha fora pol-
tica nos agitados anos 1920, quando as camadas
mdias urbanas da qual faz parte revelam de ma-
neira intensa sua insatisfao com o domnio da
oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto
aberto que permitia-lhe comandar o voto da po-
pulao rural e da possibilidade de fraude eleito-
ral, no lhe dava espao poltico. Virginio Santa
Rosa acentua, com vigor, o sentido do tenentismo
e da Revoluo de 1930 como sendo resultado da
profunda insatisfao das camadas mdias urba-
nas, que incluam a pequena burguesia, os profis-
sionais liberais, os empregados privados e os ser-
vidores pblicos mdios civis e militares. Em suas
palavras, as classes mdias urbanas, alijadas das
posies de mando e cargos eletivos pela ao
decisiva da plebe dos latifndios, ficavam, absur-
da e criminosamente, margem dos polticos bra-
sileiros, sem influncia orientadora nos destinos
ptrios (ROSA, 1976 [1933], p. 38). A partir,
porm, da disputa ocorrida nos anos 1960 entre a
Escola de Sociologia de So Paulo e o Instituto
Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) pelo mo-
noplio do conhecimento sociolgico legtimo,
formou-se uma espcie de consenso quanto ao
carter no-burgus, mas oligrquico, da Revolu-
o de 1930 e, portanto, da sua importncia me-
nor na histria brasileira. No o caso, aqui, de
resenhar esta viso equivocada que, ao rejeitar a
possibilidade de uma burguesia industrial nacional
no pas, renunciou tambm idia de nao. Hoje,
esta questo est superada: sabemos que 1930 foi
um divisor de guas da histria brasileira, que a
Revoluo Industrial brasileira comeou ento
13
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
marcando o fim do Estado Oligrquico e o incio
do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Esta
transformao, entretanto, s foi possvel porque
a prpria oligarquia dividira-se regionalmente, os
setores voltados para o mercado interno dessa
oligarquia aliando-se s camadas mdias urbanas
na luta por uma participao poltica maior. Nos
termos de Nelson Werneck Sodr, desde o mo-
mento em que a classe dominante se apresentava
cindida, surgia a possibilidade de recompor a ali-
ana entre os setores daquela classe e os grupos
atuantes da classe mdia (SODR, 1962, p. 322).
O comando coube a um poltico autoritrio e na-
cionalista, cujo liberalismo e positivismo da juven-
tude, importados da Europa, cederam realidade
de um pas que no havia ainda realizado a sua
revoluo capitalista, mas apenas sua revoluo
mercantil. Getlio Vargas liderou uma coalizo
poltica heterognea, a Aliana Liberal, para reali-
zar a revoluo e, depois, gradualmente, sem pla-
no, mas com sentido de oportunidade, capacida-
de de conciliao, esprito republicano e viso do
futuro, estabeleceu uma nova coalizo poltica
baseada na aliana entre os setores substituidores
de importao da velha oligarquia, os empresrios
industriais, os tcnicos e os militares do governo,
alm dos trabalhadores urbanos4. Antes de 1930,
no havia um Brasil feudal, como os intrpretes
da primeira metade do sculo XX supuseram, mas
houve um capitalismo patriarcal e mercantil, que,
durante a Primeira Repblica, esteve sob o dom-
nio da burguesia cafeeira paulista. Nesse perodo,
entretanto, ocorria em So Paulo a emergncia de
uma burguesia industrial de imigrantes e descen-
dentes de imigrantes com pouca ou nenhuma ca-
pacidade de formulao e de atuao poltica5.
Graas, porm, liderana de Getlio Vargas e
s condies favorveis que abriram-se para o
Brasil com a crise do sistema central nos anos
1930 , a burocracia pblica moderna ter afinal
um papel entre as classes dirigentes brasileiras,
associado nova burguesia industrial
manufatureira e aos velhos setores da oligarquia
voltados para o mercado interno. Entre 1930 e
1964, estas trs classes dirigiro o pas em subs-
tituio oligarquia agro-exportadora, associada
4 A expresso substituidor de importaes para caracte-
rizar o setor da oligarquia agropecuria que participou de
Revoluo de 1930 de Igncio Rangel (1980).
5 A grande exceo foi Roberto Simonsen.
14
aos interesses externos. Durante 15 anos sob re-
gime autoritrio ou semi-autoritrio e, a partir de
1945, sob regime democrtico. O perodo autori-
trio foi funcional para que a transio de poder
realizasse-se, para que a Revoluo Nacional ou
seja a formao do Estado-nao e a Revoluo
Industrial completassem a Revoluo Capitalista.
Antes, no existia democracia, mas o regime elei-
toral viciado impedia qualquer mudana mudan-
a que o sistema autoritrio permitiu. O voto se-
creto, alcanado logo aps a Revoluo de 1930,
foi fundamental, a partir de 1945, para que o po-
der no voltasse para a oligarquia
agrrioexportadora em um pas que ainda perma-
necia principalmente agrcola e pecurio. Confor-
me observa Pedro Cezar Dutra Fonseca, em sua
anlise dos governos Vargas, a Revoluo de 1930
foi originalmente burguesa e oligrquica; obvia-
mente, no criou a burguesia industrial porque
hoje h vasta bibliografia mostrando a importn-
cia da indstria brasileira na Repblica Velha
(FONSECA, 1989, p. 144); mas, se sua origem
foi oligrquica e burguesa, seus resultados foram
eminentemente burgueses ou capitalistas; a par-
tir de 1930 comeou no Brasil um novo tipo de
desenvolvimento capitalista. Em linhas gerais, este
consistiu em superar o capitalismo agrrio e co-
mercial assentado nas atividades exportadoras de
produtos primrios, rumando para outro cuja di-
nmica iria gradualmente depender da indstria e
do mercado interno (idem, p. 184). Conforme
assinalou Octavio Ianni, o que caracteriza os anos
posteriores a 1930 o fato de que ela cria condi-
es para o desenvolvimento do Estado burgus
(IANNI, 1971, p. 13).
No seio da burocracia pblica, foram os mili-
tares e, especificamente, os tenentes que de-
sempenharam um papel poltico decisivo. Con-
forme observa Maria Ceclia Forjaz, o compor-
tamento poltico-ideolgico dos tenentes s pode
ser explicado pela conjugao de duas dimenses:
sua situao institucional como membros do apa-
relho militar do Estado e sua composio social
como membro das camadas mdias urbanas
(FORJAZ, 1978, p. 20). O movimento tenentista,
que surge das revoltas de 1922, 1924 e 1926,
um fenmeno poltico e militar original. Embora
os tenentes tenham-se revoltado contra a hierar-
quia do Exrcito e no h maior afronta pa-
ra uma organizao militar burocrtica do que is-
so , eles no foram expulsos do Exrcito, e as
punies que sofreram afinal foram menores, por-
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que eles revoltavam-se em nome do prestgio e da
misso do Exrcito6. Embora tenham participado
de revoltas ou de revolues, partilhavam uma
ideologia essencialmente burguesa como a de
Vargas. No era, entretanto, uma ideologia liberal,
mas uma ideologia nacionalista e intervencionista.
O liberalismo , sem dvida, a ideologia por exce-
lncia da burguesia: foi baseada nele que a bur-
guesia logrou vencer o Estado Absolutista domi-
nado pela aristocracia. Mas as burguesias euro-
pia e a americana sempre foram, tambm, naci-
onalistas: foi o nacionalismo que permitiu bur-
guesia, neste caso, associada primeiro ao rei ab-
soluto e depois aos governos parlamentares, for-
mar os Estados-nao, definir suas fronteiras
as fronteiras de seus mercados seguros e lograr
xito econmico na competio com os demais
Estados nacionais. Nos anos 1920, quando sur-
gem os tenentes, ou nos anos 1930, quando
Vargas abandona os liberais e associa-se e eles, o
desenvolvimento industrial brasileiro exigia que o
nacionalismo sobrepusesse-se ao liberalismo e
foi o que foi feito.
Os tenentes foram o lado militar da buro-
cracia moderna do Estado que, a partir da Revo-
luo de 1930, passa a fazer parte da nova coali-
zo poltica ou bloco de poder que se forma en-
to. Houve, entretanto, uma burocracia civil do
Estado que tambm comea a ganhar um papel
decisivo a partir de deste ponto. Para que isto acon-
tecesse, entretanto, era necessrio que o prprio
aparelho de Estado desenvolvesse-se criando os
postos para a classe mdia que as escolas superi-
ores estavam formando. E foi isto o que ocorreu.
Os anos 1930 foram anos de abandono do libera-
lismo e de aumento do intervencionismo em todo
o mundo. No Brasil, isto tambm ocorreu, no
simplesmente como um mecanismo de defesa
contra a depresso, como ocorreu nos Estados
Unidos e na Europa, mas como uma forma de
levar adiante uma estratgia nacional de desenvol-
vimento. E, para isto, no havia lugar para o libe-
ralismo econmico, para o laissez faire. A hora
de organizar o Estado, de dar-lhe o pessoal e os
instrumentos que lhe permitam desenvolver uma
poltica nacional de desenvolvimento econmico.
6 Conforme observa Jos Augusto Drummond em seu
estudo sobre o movimento tenentista, os tenentes no
perderam seu valorizado vnculo com as instituies mili-
tares e nem a sua patente de oficiais (DRUMMOND,
1986, p. 51).
Desde que chega ao poder, Getlio Vargas en-
tendeu que as deficincias administrativas eram
centrais na explicao do atraso econmico do
pas. Para explicar a revoluo, afirma Getlio
Vargas em discurso de 1931: agravados esses
males com a anarquia administrativa, a desorga-
nizao financeira [do Estado], e a depresso eco-
nmica [...] a reao impunha-se (Vargas apud
FONSECA, 1986, p. 160). A palavra de ordem,
nesse perodo, a da racionalizao, um outro
nome para o planejamento da interveno do Es-
tado. Sem uma boa administrao, nada seria
possvel fazer. A partir desta tica, a reforma bu-
rocrtica ou reforma do servio pblico impunha-
se. Em 1936, com a criao do Conselho Federal
do Servio Pblico Civil, Vargas lana seu gover-
no nessa empreitada. A reforma burocrtica de
1936, que tivera como precursor o embaixador
Maurcio Nabuco, ter em Luiz Simes Lopes a
figura poltica e administrativa principal7. Em se-
guida, a Carta Constitucional de 1937 d um pas-
so adiante com a exigncia de concurso pblico
para os funcionrios pblicos e com a previso
de um departamento administrativo junto presi-
dncia da Repblica. No ano seguinte, este ltimo
dispositivo efetiva-se com a criao do Departa-
mento Administrativo do Servio Pblico (DASP),
que passou a ser o poderoso rgo executor da
reforma8.
7 Maurcio Nabuco foi o pioneiro da reforma burocrtica
no Brasil ao estabelecer os princpios do mrito no Itamaraty
no final dos anos 1920. Entretanto, Lus Simes Lopes foi
o principal empresrio pblico da reforma. Lopes o
principal empresrio de polticas pblicas no perodo 1934-
1937, embora Nabuco jogasse um papel importante em
iniciar o processo de definio da reforma, e Vargas tenha
sido o empresrio poltico durante todo o tempo
(GAETANI, 2005, p. 99). Luiz Simes Lopes continuaria
seu trabalho de racionalizao do aparelho do Estado por
meio da criao, em 1944, da Fundao Getlio Vargas,
que, por meio da Escola Brasileira de Administrao Pbli-
ca, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a admi-
nistrao pblica no pas. Em 1954, cria em So Paulo a
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, e, nos
anos 1960, seu Curso de Administrao Pblica. Sobre essa
reforma tambm significativa a contribuio de Lawrence
S. Graham (1968).
8 O DASP foi criado pelo Decreto-Lei n. 579, de junho de
1938. Era, essencialmente, um rgo central de pessoal,
material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o
Conselho Federal do Servio Pblico Civil que havia sido
criado pela Lei n. 284, de outubro de 1936, que institua
tambm o primeiro plano geral de classificao de cargos e
introduzia um sistema de mrito.
15
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
Com o Estado Novo, o autoritarismo brasilei-
ro ressurgia com fora, mas agora revestido de
um carter modernizante. Para justificar a deci-
so arbitrria, o governo apelou para a luta contra
o comunismo e o integralismo, movimentos que
haviam recentemente tentado tomar o poder, mas
a sua verdadeira lgica estava na orientao de
Vargas e de uma parte importante das elites naci-
onalistas brasileiras de levar a cabo a revoluo
nacional iniciada em 1930: de realizar a revoluo
modernizadora do pas, dot-lo de um Estado ca-
paz e promover a industrializao no obstante
insistncia da oligarquia agrrio-mercantil no ca-
rter essencialmente agrcola do Brasil. Embo-
ra a Revoluo Nacional fosse uma revoluo bur-
guesa, o Estado Novo dar nfase ao papel da
tcnica e dos tcnicos ou profissionais cujo pa-
pel, nas empresas e principalmente na organiza-
o do Estado, era estratgico para o desenvolvi-
mento econmico buscado. Em certos momen-
tos, o papel dos profissionais era o de meramente
justificar as decises j tomadas, mas, em muitos
outros, Vargas realmente valia-se dos conselhos e
sugestes dos tcnicos ou dos intelectuais pbli-
cos que reuniam-se em torno do DASP e, mais
amplamente, em torno do governo para tomar
suas decises. No apenas por meio do DASP,
mas dos Conselhos de Geografia e de Economia e
Finanas e do Ministrio da Educao, que tam-
bm foi uma fonte de pensamento da poca, e de
outros rgos pblicos que foram criados a partir
de 1930, o Estado brasileiro reorganizou-se, ga-
nhou consistncia administrativa e um sentido
nacional para sua ao, ao mesmo tempo em que
uma rgida disciplina fiscal o mantinha sadio no
plano financeiro. Com isso, estava sendo
construdo um Estado forte capaz ; um Estado
cuja alta burocracia pblica passava, pela primei-
ra vez, a ter um papel decisivo no desenvolvimen-
to econmico brasileiro; um Estado que deixava
de ser mero garantidor da ordem social, como ocor-
rera at 1930, para assumir o papel de prestar ser-
vios sociais e principalmente de ser agente do de-
senvolvimento econmico; um Estado cujas buro-
cracias tcnica e poltica constituam, ao lado da
burguesia industrial, as classes dirigentes do pas.
A burocracia pblica teria ainda, no primeiro
governo Vargas, um papel importante ao partici-
par da criao das primeiras empresas de Econo-
mia mista que teriam um papel decisivo no desen-
volvimento do pas. Na II Guerra Mundial, Vargas
hesitou entre o apoio aos Estados Unidos e In-
16
glaterra e o apoio Alemanha e Itlia, mas per-
cebeu que a vitria ficaria com os primeiros e
decidiu, em um momento em que esta no estava
ainda decidida, aliar-se aos primeiros. bem co-
nhecida a histria de como Vargas usou esta deci-
so para obter o financiamento e a tecnologia ne-
cessrios para a criao da primeira grande side-
rrgica nacional a Companhia Siderrgica Na-
cional de Volta Redonda. Com a criao desta
empresa, da Companhia de lcalis e da Compa-
nhia do Vale do Rio Doce, abriu-se um grande
espao para o desenvolvimento da burocracia p-
blica. O pas passava agora a contar com dois
tipos de burocracia pblica moderna: a burocra-
cia de Estado e a burocracia das empresas esta-
tais dois grupos que teriam entre si seus confli-
tos, mas que seriam principalmente solidrios na
busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e,
de outro, de xito no projeto de desenvolvimento
nacional em curso. Os dois grupos tcnicos ou
modernos da burocracia, por sua vez, ganhavam
melhores condies para se associar aos empre-
srios privados. Conforme observa Martins, de
um lado, a juno dos empresrios como os gru-
pos tcnicos da burocracia no interior do apare-
lho do Estado; de outro lado, o fato de ser coloca-
da em p de igualdade com os empresrios per-
mite tecnocracia adquirir a liberdade necess-
ria para planejar o desenvolvimento capitalista a
partir de critrios universalistas (MARTINS,
1985). Com esse acordo, estabeleciam-se, assim,
as bases para que a Nao, por meio de tentativas
e erros, ganhasse densidade poltica, fizesse o di-
agnstico do seu atraso e formulasse uma estra-
tgia nacional bem sucedida de industrializao.
IV. NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO VI-
TORIOSO: 1945-1960
Ao aliar-se aos Estados Unidos na Segunda
Guerra Mundial, Getlio Vargas ganhava no curto
prazo, mas sabia que o destino do Estado Novo
estava selado. No foi surpreendente, portanto,
que em 1945, com a queda pacfica de Getlio
Vargas, o Brasil transformasse-se, pela primeira
vez, em uma democracia digna desse nome uma
democracia ainda de elites, mas baseada em elei-
es livres e amplas9. O regime ditatorial violen-
9 Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os
comunistas eleitos em 1946 foram logo cassados, mas es-
tas restries no so suficientes para que no se considere
democrtico o regime de 1945-1964.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
tara direitos, mas, no final dos 15 anos do primei-
ro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em
pleno processo de revoluo industrial e nacional.
Entretanto, com a democracia, e como se fosse
parte integrante dela, veio do Norte o liberalismo
econmico que ameaou interromper a transfor-
mao em curso. Em dois anos, as grandes reser-
vas internacionais que o pas acumulara durante a
guerra foram transformadas em consumo de bens
de luxo importados pelos novos ricos e por uma
classe mdia deslumbrada. Como, porm, a tran-
sio democrtica no implicara em conflito soci-
al maior, mas fora antes o resultado de um quase-
consenso estabelecido entre as classes mdias e
as elites entusiasmadas com a vitria dos pases
democrticos na guerra; no implicara em uma
mudana substancial na coalizo poltica dominan-
te no Brasil desde 1930. Por isso, no foi surpre-
endente que, a partir de 1948, a poltica econmi-
ca do governo voltasse a reproduzir o acordo na-
cional entre a burguesia industrial, a burocracia
pblica e os trabalhadores em torno da estratgia
de desenvolvimento econmico substitutiva de
importaes. Faltava nova poltica a legitimao
ideolgica necessria, j que a anterior, baseada
em grandes intelectuais como Oliveira Vianna e
Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que
prestara ao Estado Novo. Essa legitimao, entre-
tanto, surgiria na virada da dcada de 1950, no
Brasil, com as idias do grupo que a partir de 1955
seria conhecido como o grupo do ISEB, e na
Amrica Latina, com as idias da Comisso Eco-
nmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)10.
Com as idias de Ral Prebisch e Celso Furta-
do, da Cepal, legitimava-se a estratgia econmi-
ca de proteo industria nacional. Esta
legitimao baseava-se nas experincias bem-su-
cedidas de interveno do Estado na Economia na
Europa e no Japo, na nova teoria macroeconmica
de base keynesiana e na crtica lei das vantagens
comparativas do comrcio internacional que fora
a principal arma ideolgica do imperialismo liberal
10 O ISEB, fundado em 1955 como setor do Ministrio da
Educao, decorreu da transformao de uma entidade de
direito privado, o Ibesp (Instituto Brasileiro de Economia,
Sociologia e Poltica), o qual, por sua vez, reuniu o Grupo
de Itatiaia que se reunia desde o final dos anos 1950 em
Itatiaia para discutir os problemas brasileiros. A Cepal ini-
cia suas atividades em 1948 e, em 1949, publica seu estudo
histrico que funda a escola estruturalista latino-america-
na.
para dificultar a industrializao dos pases peri-
fricos e dependentes. A poltica econmica do
Brasil desde 1930 constitura-se em uma anteci-
pao a essas crticas da mesma forma que as
polticas fiscais expansionistas de Franklin Delano
Roosevelt haviam antecedido a Teoria geral de
Keynes. Por outro lado, as idias dos grandes in-
telectuais do ISEB, Guerreiro Ramos, Igncio
Rangel, Vieira Pinto e Hlio Jaguaribe sero fun-
damentais para legitimar a industrializao
substitutiva de importao no plano poltico. Se-
ro eles que diagnosticaro e defendero com mais
vigor e coerncia o pacto poltico formulado por
Getlio Vargas e a correspondente estratgia na-
cional de desenvolvimento o nacional-
desenvolvimentismo. So eles que mostram que
o Brasil fora uma semicolnia at 1930, dominada
por uma oligarquia agrrio-mercantil aliada ao
imperialismo, e que a partir de 1930 comea a
Revoluo Industrial e Nacional Brasileira, basea-
da em uma coalizo poltica formada pela burgue-
sia industrial, a burocracia pblica, os trabalhado-
res e a oligarquia substituidora de importaes.
Essa anlise ganha consistncia e fora quan-
do, em 1950, Getlio Vargas eleito Presidente da
Repblica com uma grande maioria de votos. Nos
quatro anos que seguem, at seu suicdio em 1954,
o nacional-desenvolvimentismo de Vargas ser
conduzido sempre por ele mesmo, e por uma as-
sessoria econmica da Presidncia da Repblica
liderada por dois altos burocratas pblicos
Rmulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Esta
assessoria logra restabelecer as bases do desen-
volvimento nacional a partir da criao de novas
empresas estatais para se encarregar do desen-
volvimento da infra-estrutura econmica do pas;
a Petrobrs e a Eletrobrs sero os principais re-
sultados desse trabalho. Por outro lado, um outro
grupo de tcnicos mais liberais e mais compro-
metidos com a cooperao internacional, do qual
fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas
Lopes e Glycon de Paiva, rene-se em torno da
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, que, no
entanto, sob o comando de Vargas, realiza um tra-
balho que mais complementa do que neutraliza a
tarefa do primeiro grupo. Contribua para isto o
fato de que esses trabalhos e debates realizavam-
se em um quadro intelectual em que o planeja-
mento econmico do desenvolvimento estava le-
gitimado: o quadro da teoria econmica do desen-
volvimento (development economics) que nasce
dos estudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse,
17
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e
Ral Prebisch um grupo de economistas do de-
senvolvimento originados no processo de criao
das Naes Unidas e, indiretamente, do Banco
Mundial. O liberalismo da poca, portanto, era
muito relativo, nada tendo a ver com o
neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos
nos anos 1960 e tornar-se-ia dominante nos anos
1980.
As novas empresas estatais e a deciso do
Estado de investir na infra-estrutura econmica
representavam vitrias para a ala nacionalista da
burocracia pblica econmica que, assim, con-
cretizava seus planos de desenvolvimento, e ao
mesmo tempo, criava postos de trabalho, prest-
gio e poder para si prpria. Sua grande vitria,
porm, ser a criao do Banco Nacional de De-
senvolvimento Econmico (BNDE), em 1952, por
proposta do Ministro da Fazenda da poca, o
empresrio industrial de So Paulo, Horcio Lafer.
O Banco do Brasil encarregava-se, ento, do fi-
nanciamento da produo, e, com a criao da
Carteira de Exportao e Importao (Cexim),
passa a financiar o comrcio exterior brasileiro.
Continuava, entretanto, sem um rgo apropria-
do o financiamento dos investimentos industriais.
Isto s ocorrer em 1952, depois da volta de
Vargas ao governo. Forma-se, ento, a Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos, de 1951. Esta co-
misso fora antecedida, durante o governo Dutra,
em 1948, por uma misso americana, a Misso
Abink, que tivera como contraparte brasileira Ot-
vio Gouva de Bulhes; no obstante seu corte
liberal, aceitara o projeto de estabelecer-se no pas
um capitalismo industrial. Esta proposta vai ga-
nhar consistncia no seio da Assessoria Econ-
mica e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos,
criada para discutir e formular um plano de de-
senvolvimento para o pas e seu financiamento
internacional. Embora dominada pelo campo libe-
ral, a Comisso Mista prope que o Estado encar-
regue-se da infra-estrutura (energia, transportes,
comunicaes), enquanto as iniciativas privada e
estrangeira encarregar-se-iam da minerao (prin-
cipal interesse estratgico dos Estados Unidos
naquela poca em relao ao Brasil), e o Estado
brasileiro garantiria o acesso de empresas ameri-
canas a seu mercado. Havia, naturalmente, um
conflito entre os dois grupos de tecnoburocratas
pblicos, principalmente, porque o grupo nacio-
nalista queria o monoplio estatal do petrleo, en-
quanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam
18
os dois grupos igualmente voltados para o plane-
jamento econmico e a montagem de uma infra-
estrutura de transportes e de energia de base esta-
tal. Na poltica da Comisso Mista j estava deli-
neado o que viria a ser o Plano de Metas de Jus-
celino Kubitschek.
Alm de contribuir para o desenvolvimento
econmico, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (Bndes) passaria a ser, a par-
tir de ento, e at hoje no obstante a todos os
acidentes por que passou a burocracia pblica
brasileira uma das bases da autonomia e de po-
der da burocracia pblica brasileira. O Bndes, as-
sim como o Banco Central, a Petrobrs e alguns
outros rgos orientados para a coordenao eco-
nmica, seria a materializao da estratgia de
insulamento burocrtico que caracteriza o desen-
volvimento econmico de pases como o Brasil
em que a burocracia pblica joga um papel decisi-
vo, mas a democracia nascente obriga os polti-
cos ao exerccio da prtica do clientelismo. En-
quanto os rgos pertencentes principalmente aos
ministrios sociais so objeto de repartio polti-
ca entre os partidos que apiam o governo e os
rgos relacionados com a infra-estrutura so re-
lativamente preservados, os rgos de coordena-
o econmica so insulados do clientelismo. Essa
uma reivindicao da burocracia pblica, mas
uma deciso dos prprios polticos que, assim,
reconhecem o carter estratgico dos rgos de
coordenao econmica e o perigo que represen-
ta para eles mesmos submet-los ao clientelismo.
Na medida, porm, em que o desenvolvimento
econmico acompanhado pelo desenvolvimen-
to poltico do pas, esse tipo de insulamento vai
perdendo importncia relativa porque, de um lado,
o nmero de rgos no submetidos ao clientelismo
diminui, e, de outro, porque a sociedade passa a
exercer um controle mais direto sobre as polti-
cas que promovem.
Enquanto a burocracia pblica em sentido
amplo desenvolvia-se a passos largos no mbito
do Banco do Brasil, do Bndes e das empresas es-
tatais, a burocracia pblica estatutria, que a Re-
forma Burocrtica de 1936 procurara definir e
tornar meritocrtica, retrocedera. Quando Get-
lio Vargas volta ao governo, procura restabelecer
a reforma, enviando ao Congresso, em 1953, um
projeto global de reforma administrativa, mas no
logra aprov-lo, como no o lograr Juscelino
Kubitschek, que far a mesma tentativa. No
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
obstante, conforme relata Celso Lafer (2002
[1970]), a administrao pblica brasileira progre-
dia: estimava-se que, em 1952, a porcentagem de
servidores escolhidos segundo o mrito subia a
9%, contra 4%, em 194311. O grande desenvol-
vimento da burocracia pblica brasileira, entre-
tanto, estava realizando-se paralelamente, por meio
das empresas estatais, de organizaes na po-
ca, quase-estatais como a Fundao Getlio
Vargas, criada em 1944 por Vargas e por autarquias
como o Bndes. Quando, em 1956, Juscelino
Kubitschek decide por um ambicioso Programa
de Metas que, principalmente por meio da inds-
tria automobilstica, completar a Revoluo In-
dustrial brasileira iniciada por Vargas, o problema
de qual setor da burocracia se o estatutrio ou o
paralelo dever ser principalmente acionado
se colocar novamente. Embora o Presidente ten-
te a via estatutria, afinal a via paralela revela-se
mais flexvel e mais rpida; o grande nmero de
rgos que ento so criados, entre os quais sali-
enta-se o Grupo Executivo da Indstria Automo-
bilstica (GEIA), liderado por Lcio Meira, em-
pregam uma burocracia pblica no estatutria,
mas competente, recrutada segundo critrios de
mrito; a burocracia gerencial que est surgin-
do, nem mal havia-se formalizado a weberiana.
Conforme observa Celso Lafer, os auxiliares di-
retos de Kubitschek para a implementao do Pro-
grama de Metas eram todos tcnicos de alto n-
vel, experimentados no apenas nas tentativas
anteriores de planejamento como tambm em car-
gos polticos relevantes (idem, p. 85). Destacam-
se, entre eles, alm de Lcio Meira, Lucas Lopes,
Roberto Campos, e, mais adiante, j para criar a
Sudene, Celso Furtado. Para o sucesso do plano,
a escolha de uma burocracia paralela, que j pr-
anunciava a lgica do Decreto-Lei n. 200 de 1967
e da reforma gerencial de 1995, foi fundamental.
O nacional-desenvolvimentismo fora vitorio-
so. O Brasil de 1960 era um outro pas quando
comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento
econmico fora extraordinrio, um parque indus-
trial sofisticado e integrado fora montado, de for-
ma que podia-se dizer que sua Revoluo Indus-
trial estava completa; a Nao havia ganho coe-
11 Em seu clssico trabalho sobre o Programa de Metas de
Juscelino Kubitschek, Lafer (2002 [1970]) incluiu um ca-
ptulo sobre a administrao pblica brasileira com o obje-
tivo de avaliar sua capacidade de implementar um plano de
governo abrangente como foi aquele programa.
so, autonomia e identidade, seu Estado, como
organizao, estava mais estruturado e
profissionalizado e, como sistema constitucional-
legal, estava mais legitimado por uma democracia
nascente, de maneira que tambm sua Revoluo
Nacional estava completa; quando estas duas re-
volues consumam-se, consuma-se tambm a
Revoluo Capitalista: o Brasil j no era mais uma
sociedade mercantil e patriarcal, mas uma socie-
dade capitalista industrial na qual a acumulao de
capital e a incorporao de progresso tcnico pas-
savam a fazer parte integrante do processo eco-
nmico.
Esse j um mundo diverso do mundo
patrimonialista descrito por Faoro, que, conge-
lando a sociedade e o Estado nessa formao, in-
dica que o Governo Vargas foi ainda uma expres-
so do Estado patrimonial. Faoro claro a respei-
to: De D. Joo I a Getlio Vargas, numa viagem
de seis sculos, uma estrutura poltico-social re-
sistiu a todas as transformaes [...] a persistn-
cia secular da estrutura patrimonial, resistindo
galhardamente, inviolavelmente, repetio, em
fase progressiva, da experincia capitalista
(FAORO, 1975 [1957], p. 733-736). Ora, ao in-
sistir nesta tese, Faoro ignora a diferena funda-
mental entre o patrimonialismo e a burocracia ra-
cional-legal, que Weber tanto salientou. No con-
sidera o carter essencialmente tradicional do Es-
tado patrimonial, em oposio ao carter moder-
no, racional-legal, do capitalismo industrial e da
burocracia moderna. Erro que Srgio Buarque de
Hollanda, por exemplo, embora escrevendo mui-
to antes, no cometeu quando afirmou: O funci-
onalismo patrimonial pode, com a progressiva di-
viso das funes e com a racionalizao, adqui-
rir traos burocrticos. Mas em sua essncia ele
tanto mais diferente do burocrtico, quanto mais
caracterizados estejam os dois tipos
(HOLLANDA, 1969 [1936], p. 106). Entretanto,
um acontecimento no previsto a Revoluo
Cubana de 1959 que, em breve, transforma-se em
um episdio-chave na Guerra Fria entre Estados
Unidos e Unio Sovitica mudar no plano pol-
tico o quadro otimista que o governo Kubitschek
deixara, enquanto uma crise econmica interna
aprofundar a crise poltica.
V. BUROCRACIA PBLICA NO PODER: 1964-
1984
Durante o governo Collor, a burocracia pbli-
ca viver em sobressalto devido poltica radical
19
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

que as autoridades econmicas adotam para re- Kruschev prometia alcanar em breve o nvel de
duzir as despesas do Estado. Existe, entretanto, desenvolvimento dos Estados Unidos, levou ime-
uma iniciativa importante que a tentativa de trans- diatamente a uma radicalizao poltica de setores
ferir para o setor pblico a estratgia da qualida- importantes da esquerda brasileira que imagina-
de total uma forma de gesto bem-sucedida no ram poder repetir aqui a experincia cubana.
setor privado. Esta iniciativa apontava para o novo.
Esta radicalizao aconteceu aqui em um mo-
O mesmo no pode-se dizer da criao das c-
mento em que, crise econmica provocada pe-
maras setoriais segundo Eli Diniz, esse meca-
los gastos excessivos e pela apreciao do cm-
nismo representou a retomada das experincias
bio durante o governo Kubitschek, somava-se a
utilizadas em vrios graus de xito no passado
crise poltica causada pela eleio e subseqente
voltadas para a construo de espaos de elabora-
renncia do Presidente Jnio Quadros, e pela
o de metas e diretrizes acordadas entre elites
assuno Presidncia da Repblica de Joo
estatais e representantes da iniciativa privada
Goulart. Goulart, por suas tendncias de esquer-
(DINIZ, 1997, p. 139). Esta iniciativa foi recebi-
da, no contava com a confiana da burguesia
da calorosamente por vrios setores que espera-
que agora unificava-se politicamente, depois de
vam ver restabelecida a antiga forma de associa-
haver permanecido dividida durante 30 anos nem
o entre os empresrios e a burocracia pblica,
com a confiana dos militares que tambm rejei-
mas era uma tentativa de se voltar ao passado em
tavam radicalmente o socialismo ou o comunis-
um quadro em que o Estado, totalmente afogado
mo. O resultado da radicalizao da esquerda e do
na crise fiscal e na alta inflao, no tinha mais
alarmismo da direita, em um quadro de crise eco-
poder para intervir no plano econmico de forma
nmica e instabilidade poltica, foi o golpe militar
efetiva. O maior sucesso das cmaras foi o cha-
de 1964, que ocorre com o apoio dos Estados
mado Acordo das Montadoras que, significativa-
Unidos.
mente, beneficiou um conjunto de empresas
multinacionais. O pacto popular-nacional de Vargas, reunindo
burguesia industrial, burocracia poltica e traba-
O Brasil, como conseqncia do pacto popu-
lhadores, que estava em crise desde 1960, rom-
lar-nacional e da estratgia nacional-
pe-se definitivamente. O novo pacto que reunir
desenvolvimentista que foi adotada entre 1930 e
toda a burguesia e a burocracia poltica na qual os
1960, era, no final desse perodo, um pas em
militares voltam a ser preeminentes o pacto bu-
pleno desenvolvimento econmico, que havia pra-
rocrtico-autoritrio. O ciclo nao e desenvolvi-
ticamente completado sua Revoluo Industrial e
mento que caracterizara a sociedade durante todo
Nacional. Em 1959, porm, ocorre a Revoluo
a primeira metade do sculo estava encerrado na
Cubana uma revoluo que inicialmente era ape-
medida em que os dois setores mais nacionalistas
nas anti-oligrquica e antiimperialista, mas que,
da classe capitalista e da burocracia pblica, res-
no quadro da Guerra Fria, e dada a incapacidade
pectivamente, os empresrios industriais e os mi-
dos Estados Unidos de aceitarem a nacionalizao
litares, haviam aliado-se aos americanos. Um pou-
de empresas americanas que os revolucionrios
co mais tarde, no final dos anos 1960, comearia,
comeavam a realizar, transforma-se em uma re-
no mbito da sociedade, outro ciclo que denomi-
voluo comunista apoiada pela Unio Sovitica.
namos de ciclo democracia e justia social
Wright Mills viajou para Cuba logo aps a revolu-
um ciclo no qual a sociedade esquecia a idia de
o, verificou que ela no era comunista e apelou
nao, aceitando a dependncia, e supunha o de-
a seus compatriotas americanos que a aceitassem
senvolvimento econmico assegurado (estvamos
em vez de lanar o pas aos braos do comunis-
em pleno milagre econmico); mas, em com-
mo. Seu Listen, Yankees (1960), entretanto, no
pensao, definia como objetivos sociais bsicos
foi ouvido e Fidel Castro caminhou em direo ao
a correo das duas distores que aquele desen-
comunismo. No cabe aqui discutir quais foram
volvimento causava: o autoritarismo e a desigual-
as conseqncias desta revoluo para o povo
dade.
cubano; para a Amrica Latina e particularmente
para o Brasil, porm, no h dvida que foram No mbito do Estado, entretanto, a estratgia
desastrosas. A revoluo socialista em Cuba, em nacional-desenvolvimentista teria prosseguimen-
um momento em que a Economia da Unio Sovi- to no quadro de um pacto poltico no qual a buro-
tica estava ainda crescendo aceleradamente e cracia poltica, principalmente militar, mas tam-

20
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
bm civil, matinha sua aliana com a burguesia e,
principalmente, com a burguesia industrial. O
modelo poltico, alm de autoritrio, era excludente
do ponto de vista poltico e social, afastando os
trabalhadores e as esquerdas do poder e promo-
vendo uma forte concentrao de renda da classe
mdia para cima, no quadro do que chamei de
modelo de subdesenvolvimento industrializa-
do12 .
Entre 1964 e 1984, inverte-se a relao entre a
burguesia industrial e a burocracia poltica no Bra-
sil, porque esta, apoiada no seu setor militar, pas-
sa a ter precedncia sobre a primeira. Depois de
um processo de ajustamento fiscal e externo que
faz a inflao retornar para nveis aceitveis e equi-
libra a conta corrente do pas, conduzido por
Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes, e
de uma srie de reformas que, significativamente,
levam nacionalizao da telefonia e criao da
Eletrobrs no obstante o credo liberal e
internacionalista dos dois economistas, o Banco
Central criado, substituindo a carteira do Banco
do Brasil, a Sumoc, que desde 1944 desempenha-
va esse papel. E o modelo de industrializao por
substituio de importaes ou, mais amplamen-
te, a estratgia nacional-desenvolvimentista
retomada com vigor por meio de dois Planos Na-
cionais de Desenvolvimento. A Eletrobrs ganha
impulso, e definido um modelo tripartite envol-
vendo o Estado, empresrios nacionais e empre-
sas multinacionais para instalar no pas a indstria
petroqumica.
No plano da administrao pblica, dois fen-
menos aparentemente contraditrios iro ocorrer:
a concentrao e centralizao do poder na Unio,
e a rpida e significativa ampliao da adminis-
trao indireta ou descentralizada vis--vis a ad-
ministrao direta ou centralizada a nvel federal
(WAHRLICH, 1979, p. 8). Desde o incio dos anos
1960, formara-se a convico de que a utilizao
dos princpios rgidos da administrao pblica
burocrtica constitua-se em um empecilho ao
desenvolvimento do pas. Na verdade, esta insa-
12 Analisei esse novo modelo originalmente em Bresser-
Pereira (1970); inclu e ampliei anlise em Desenvolvimen-
to e crise no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2003 [1968], p.
168-178) a partir de sua terceira edio, de 1972, e comple-
tei-a no livro Estado e subdesenvolvimento industrializado
(BRESSER-PEREIRA, 1977a). Neste livro fao ampla dis-
cusso da classe mdia profissional e da sua burocracia
pblica.
tisfao datava da dcada anterior, mas o desen-
volvimento econmico acelerado que ocorria en-
to permitia que as solues encontradas para
contornar o problema tivessem carter ad hoc,
como foi o caso dos grupos executivos setoriais
do governo Kubitschek. No momento, entretan-
to, em que a crise desencadeia-se, no incio dos
anos 1960, a questo retorna. Guerreiro Ramos
expressa a insatisfao com o modelo burocrti-
co vigente: Modelo obsoleto de organizao e
burocracia configura a prtica administrativa do-
minante. Consciente ou inconscientemente sub-
jugados por interesses radicados, muitos admi-
nistradores esto tentando resolver problemas de
hoje com solues de ontem (RAMOS, 1966, p.
19). Os estudos para uma reforma que tornasse
mais eficiente a administrao pblica comearam
a ser realizados em 1963, quando o Presidente
Joo Goulart nomeou o Deputado Federal Amaral
Peixoto como Ministro Extraordinrio para a Re-
forma Administrativa, com a incumbncia de diri-
gir diversos grupos de estudos, encarregados da
formulao de projetos de reforma13.
No final desse ano, a Comisso apresentou
quatro projetos importantes, tendo em vista uma
reorganizao ampla e geral da estrutura e das ati-
vidades do governo. Foi, entretanto, s depois do
golpe de Estado de 1964 que essa reforma viria a
ser realizada.
Em 1967, Roberto Campos comandou uma
reforma administrativa ampla a reforma do De-
creto-Lei n. 200 ou a reforma desenvolvimentista
que ser pioneira, anunciando a reforma gerencial
ou da gesto pblica de 1995. Para formular e
implementar a reforma uma comisso fora mon-
tada, j em 1964, a Comisso Especial de Estudos
da Reforma Administrativa (Comestra), tendo
Hlio Beltro como seu presidente e principal
inspirador das inovaes14. A reforma tinha um
carter nitidamente descentralizador.
Denominamos essa reforma de reforma
desenvolvimentista porque ela era realizada no
quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando
todos os esforos do pas voltavam a centrar-se
13 Objetivando a reforma dos servios pblicos fede-
rais, a Comisso Amaral Peixoto foi instituda pelo Decre-
to n. 51 705, de 14 de fevereiro de 1963.
14 Jos N. T. Dias foi seu Secretrio-Executivo; seu papel
na implementao da reforma foi fundamental.
21
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
na industrializao depois da crise da primeira
metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma
forma, chancelar e dar mais coerncia experi-
ncia de descentralizao e de montagem de uma
administrao paralela que caracterizara esse de-
senvolvimento no plano administrativo. Duas idias
so centrais: a distino entre a administrao di- nejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso.
reta e indireta e, nesta, a criao de fundaes
pblicas que passam a poder contratar emprega-
dos regidos pela legislao aplicada s empresas
privadas. H uma evidente correlao entre essa
instituio e as organizaes sociais que estariam
no centro da Reforma gerencial de 1995.
A partir de 1979, Hlio Beltro, que havia par-
ticipara ativamente da Reforma Desenvolvimentista
de 1967, volta cena, agora na chefia do Minist-
rio da Desburocratizao do governo Figueiredo.
Entre 1979 e 1983, Beltro transformou-se em
um arauto das novas idias; criticando, mais uma
vez, a centralizao do poder, o formalismo do
processo administrativo e a desconfiana que es-
tava por trs do excesso de regulamentao buro-
crtica, propondo uma administrao pblica vol-
tada para o cidado. Seu Programa Nacional de
Desburocratizao foi por ele definido como uma
proposta poltica visando, pela administrao p-
blica, a retirar o usurio da condio colonial de
sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio
de toda a atividade do Estado (BELTRO, 1984,
p. 11; cf. WAHRLICH, 1984).
Graas ao ajustamento macroeconmico, ao
fortalecimento das empresas estatais, nacionali-
zao da telefonia e ao grande desenvolvimento
que passa a conhecer a partir de ento, sob o co-
mando do Ministro das Comunicaes, Euclides
Quandt de Oliveira e s reformas, principalmente,
tributria e administrativa, o Estado fortalece-se,
seu projeto de industrializao recupera substn-
cia e o pas volta ao desenvolvimento econmico
de forma acelerada. Contribui para o milagre eco-
nmico (1968-1974) que ento ocorre uma nova
poltica macroeconmica pragmtica, comanda-
da desde 1968 por Antnio Delfim Netto, que per-
cebe que a inflao residual tinha mais carter
administrado ou de custos do que de demanda.
Seguindo, ento, os ensinamentos de Igncio
Rangel, aproveita a oportunidade e adota uma po-
ltica expansiva que leva a uma queda da taxa da
inflao. Enquanto isso, ocorria no plano
macroeconmico, no seio da burocracia pblica
no qual os polticos haviam perdido poder, a nova
22
estrutura do aparelho do Estado e o fortalecimen-
to do ncleo de empresas estatais, que facilitam o
processo de desenvolvimento econmico do lado
da oferta agregada. A liderana do esforo de pla-
nejamento da oferta que ocorre caber, durante
grande parte dos anos 1970, ao Ministro do Pla-
O xito econmico do empreendimento leva a
um novo aumento do poder e influncia da
tecnoburocracia pblica. E leva, tambm, a um
aprofundamento da sua aliana com a burguesia
industrial pela execuo dos dois Planos Nacio-
nais de Desenvolvimento (PNDs). No obstante
ao xito da burocracia pblica em promover o
desenvolvimento econmico e aos esforos do
governo de implementar a Reforma
Desenvolvimentista pelo Ministrio do Planejamen-
to, a crtica do sistema administrativo brasileiro,
porque no adaptava-se ao modelo clssico de
administrao pblica, continuava viva. Ela vai
aparecer principalmente no estudo realizado por
Edson Nunes (1997 [1984]), que v nessas prti-
cas um obstculo central ao desenvolvimento eco-
nmico do pas e a estratgia de insulamento bu-
rocrtico como a forma de contornar o proble-
ma. Embora esta crtica fosse compreensvel, no
era, entretanto, inteiramente justificada. O
clientelismo que havia ressurgido em 1946, com
a primeira democratizao, voltaria em 1985, com
a redemocratizao. Durante o regime militar, po-
rm, ele permanece presente, sem, entretanto,
impedir que o Estado realizasse seu papel de pro-
moo do desenvolvimento econmico.
Isto foi possvel porque, por meio do sistema
paralelo, havia surgido uma burocracia pblica de
alta qualidade, bem preparada, bem paga, que teve
um papel fundamental na execuo dos projetos
de desenvolvimento industrial de ento. Assim,
forma-se, no pas, dentro da burocracia pblica,
no obstante a mobilidade dos altos burocratas,
uma ntida clivagem entre os altos funcionrios
pblicos e os dirigentes das empresas estatais. Na
pesquisa que Luciano Martins dirigiu, em 1976,
o problema central que se coloca o das articu-
laes entre o setor governo e o setor produtivo
do Estado (MARTINS, 1985, p. 72, 208): os
executivos pblicos do segundo setor ganham
grande autonomia, seus salrios descolam-se da-
queles dos funcionrios, e os controles sobre eles
passam a ser relativamente reduzidos.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
A forma de seu recrutamento mais por
cooptao do que por concurso. Sua auto-identi-
ficao com a condio de executivos e no cos da burocracia: antiguidade e mrito aferido
de funcionrios. Na pesquisa com 107 altos
servidores, 77% dos servidores do governo ou
aparelho do Estado e 95% dos executivos das
empresas estatais identificaram-se com a primei-
ra em vez da segunda denominao. Na mesma
poca, oriento tese de doutorado de Vera
Thorstensen (1980), na qual o tema central o do
conflito entre os dois setores da burocracia pbli-
ca na sua relao com as empresas privadas, os
representantes do governo procurando regular
tanto as empresas privadas quanto as estatais,
enquanto os executivos destas ltimas buscavam
uma associao mais direta com os empresrios
privados.
Essa elite burocrtica poltica, contratada prin-
cipalmente por intermdio de empresas estatais,
seguia uma carreira informal e muito flexvel, que
Ben Ross Schneider (1994 [1991]) estudou de
maneira inovadora15. Os novos administradores
pblicos eram principalmente engenheiros e eco-
nomistas, que nada tinham a ver com o sistema
burocrtico de carreiras rgidas previsto pela Re-
forma Burocrtica de 1938. Os resultados que al-
canaram em suas autarquias, fundaes, empre-
sas pblicas e empresas de Economia mista fo-
ram substanciais. A questo central que colocou-
se foi: de que forma explicar como um Estado to
pouco institucionalizado como o brasileiro te-
nha tido um efeito to positivo para a industriali-
zao do pas. Ao fazer essa pergunta, ele tinha,
naturalmente, como modelo alternativo, o modelo
weberiano de burocracia, no qual a organizao
burocrtica fortemente institucionalizada, e os
burocratas so estritamente fiis a ela.
No Brasil, no foi isso que Schneider obser-
vou. Pelo contrrio, o que viu foram organiza-
es estatais mal estruturadas e fragmentadas, a
inexistncia de carreiras claramente definidas e
formalizadas, e uma intensa circulao dos buro-
15 curioso, entretanto, observar que Schneider, que em
seu estudo adotava linha semelhante ao trabalho de Peter
Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana
que ento se estabelece entre a burocracia estatal, o
empresariado nacional e as empresas multinacionais, no
assinala, como Evans no havia assinalado, que essa buro-
cracia desenvolvimentista e gerencial bem-sucedida pouco
tinha a ver com o burocrata weberiano.
cratas entre as agncias. Viu tambm que os cri-
trios de promoo no eram os critrios clssi-
principalmente por exames, mas a confiana que
o burocrata era capaz de inspirar em seu chefe e a
capacidade de alcanar resultados. O prprio con-
ceito de burocrata teve de ser ampliado. Burocra-
tas ou, mais precisamente, altos burocratas
eram todos aqueles que trabalham nos principais
cargos do governo brasileiro. Mas esses burocra-
tas no enquadravam-se no modelo ideal de fun-
cionrio burocrata. Schneider identificou e defi-
niu quatro tipos de burocratas pblicos: os polti-
cos, os militares, os tcnicos e os tcnicos-polti-
cos. Polticos so os burocratas que, embora par-
ticipando do processo eleitoral, ocupam cargos
importantes na administrao pblica. Militares so
os oficiais que ocupam cargos na administrao
pblica fora das Foras Armadas. Tcnicos so
os que mais aproximam-se do modelo burocrti-
co convencional e tambm os menos importan-
tes. E tcnicos-polticos, aqueles que intermedeiam
entre a burocracia e a poltica, ou seja, que so
capazes de sacrificar a pureza burocrtica em
nome de apoio poltico. Todos esses burocratas,
que no chegavam a um milhar no Brasil, eram
homens e mulheres bem-sucedidos, ambiciosos,
bem preparados tecnicamente, havendo estudado
nas melhores universidades do pas e do exterior.
Eram todos, no momento da pesquisa, nacional-
desenvolvimentistas e pr-capitalistas. Recebiam
salrios elevados, circulavam entre agncias cada
quatro a cinco anos. Eram burocratas, mas, mes-
mo os tcnicos, eram polticos tambm. Embora
estivessem em um regime autoritrio, sabiam que
o total isolamento burocrtico em relao polti-
ca no vivel nem desejvel. O argumento fun-
damental de Schneider o de que a eficincia desse
sistema burocrtico informal est relacionada com
sua estruturao por meio de carreiras, as quais
realizam-se por nomeaes pessoais. Schneider
reivindica ter sido o primeiro a ter levado a suas
ltimas conseqncias essa abordagem das car-
reiras eu diria das carreiras e das nomeaes
, como uma alternativa abordagem convencio-
nal baseada nas organizaes. Em um pas no qual,
quando assume um novo Presidente da Repbli-
ca, foram abertos 50 mil cargos para nomeao,
estas tornam-se um fator estratgico fundamen-
tal. E se forem usadas de uma forma razoavel-
mente sistemtica e competente, como aconte-
ceu no Brasil, podem ser a forma, por excelncia,
23
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
de definir carreiras de burocratas bem-sucedidos
e de estruturar o Estado. Desta forma, nomea-
es e carreiras, mais do que organizaes,
estruturam o Estado brasileiro. Conforme escla-
rece Schneider, a rpida circulao burocrtica
enfraquece as lealdades organizacionais e aumen-
ta a dependncia nas relaes pessoais, um fato
que por sua vez mina as organizaes formais.
Alta mobilidade permite aos funcionrios formu-
lar e coordenar polticas apesar da fragmentao
organizacional, porque eles se importam pouco
por suas agncias e porque as personalidades for-
tes fornecem os canais alternativos de comunica-
o. Personalismo pode, de fato, melhorar o de-
sempenho burocrtico (SCHNEIDER, 1991, p.
28-29). De acordo com essa abordagem, o es-
sencial compreender a carreira do burocrata e
como ela realiza-se, com nomeaes. Por meio
do estudo da forma de entrada na carreira, de cir-
culao entre as agncias, das promoes e das
formas de sada ou demisso, a abordagem das
carreiras permite a Schneider compreender de
forma sistemtica e inovadora a natureza
personalista e desorganizada, mas flexvel e efici-
ente do Estado brasileiro. Embora por outras vias,
Gilda Portugal Gouva (1994), ao analisar a re-
forma financeira realizada no mbito do Minist-
rio da Fazenda, entre 1983 e 1987, por um grande
nmero de tcnicos, entre os quais Joo Bastista
de Abreu, Osires de Oliveira Lopes Filho, Malson
da Nbrega e Yoshiaki Nakano, chega a conclu-
ses semelhantes. O episdio que analisou, cujos
ltimos atos eu assinei como Ministro da Fazen-
da, foram o ltimo grande momento da burocra-
cia poltica brasileira um grupo social que j es-
tava em plena crise.
VI. PACTO DEMOCRTICO-POPULAR
Os tempos gloriosos desta alta burocracia po-
ltica no poder, porm, estavam contados desde
1974 e, principalmente, de 1977. A escolha do
General Ernesto Geisel para a Presidncia da Re-
pblica (1974) e a definio do segundo PND ex-
tremamente ambicioso levam a um
aprofundamento da aliana entre a burocracia po-
ltica e os empresrios e ao auge do prestgio do
primeiro grupo, mas levam tambm s primeiras
iniciativas do novo Presidente e do General Golbery
do Couto e Silva de promover a abertura poltica
que ento chamada de disteno. Dessa ma-
neira, os militares reconheciam a inevitabilidade
da redemocratizao, mas procuravam posterg-
24
la com um processo de redemocratizao lento e
gradual. O fato de que a economia mundial j
entrara em retrao desde 1973, entretanto, mos-
trava que esse projeto no tinha grande probabili-
dade de xito e que o incio da verdadeira transi-
o democrtica uma transio demandada pela
sociedade estava espera de uma crise. Esta
chega em abril de 1977, quando o Presidente
Geisel, diante de dificuldades que enfrenta em
aprovar no Congresso Nacional um projeto de re-
forma do poder Judicirio, fecha temporariamen-
te o Congresso e muda a Constituio por decre-
to. O pacote de abril, como foi chamado, causa
uma reao forte em toda a sociedade, inclusive
na burguesia. Pela primeira vez, desde 1964, os
empresrios passam a manifestar insatisfao com
o regime e a demandar o retorno da democracia.
Compreendi naquela poca que estava iniciando-
se a transio democrtica e publiquei, em 1978,
sete anos antes que essa consumasse-se, o livro
O colapso de uma aliana de classes, que previa
essa transio a partir da ruptura do acordo fir-
mado entre os empresrios e os militares, que
comeava a ocorrer.
A transio democrtica que comea em 1977
e termina no incio de 1985 foi o resultado de
um novo pacto poltico informal, o pacto popu-
lar-democrtico de 1977 uma coalizo poltica
popular, porque volta a contar com os trabalha-
dores, mas que apresenta como grande novidade
o fato de a burguesia aliar-se a eles e, mais direta-
mente, aos amplos setores da classe profissional,
inclusive da burocracia pblica, no diretamente
comprometidos com o regime militar. Esta coali-
zo poltica correspondia, no plano do Estado, ao
ciclo democracia e justia social, iniciado na soci-
edade como uma reao ao golpe militar de 1964,
da mesma forma que o pacto popular-nacional e a
estratgia nacional de desenvolvimento que ele dera
origem a estratgia nacional-desenvolvimentista
correspondera, a partir de 1930, ao ciclo nao
e desenvolvimento, que surgira a partir do incio
do sculo XX. O interessante desta coalizo po-
pular e democrtica que ela forma-se antes de
chegar ao poder, j em 1977, alcana o poder em
1985 e, dois anos depois, com o terrvel fracasso
do Plano Cruzado, entra em colapso, no obstante
generosidade de seus propsitos democrticos
e sociais e o relativo xito que obteve em lograr a
redemocratizao. H muitas razes para isto, mas
a principal foi o fato de a democracia ter sido
alcanada em meio a uma crise econmica de gra-
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
vidade sem precedentes a grande crise da dvi-
da externa dos anos 1980 que trazia no seu bojo
o colapso da estratgia nacional-
desenvolvimentista que, desde 1930, tinha o pa-
pel de instituio orientadora das decises de in-
vestimento e, portanto, do desenvolvimento eco-
nmico do pas. Esse colapso no constituiria pro-
blema se o pacto democrtico-popular tivesse outra
estratgia para substitu-la. No era isto, entre-
tanto, o que ocorria. Os empresrios e os buro-
cratas polticos que chegam ao poder em 1985
no haviam inteirado-se da gravidade da crise da
dvida externa uma crise que, alm de no re-
solver-se, dada a resistncia dos credores em re-
alizar os prejuzos, transformara-se em uma crise
fiscal do Estado de forma que pretenderam
ignor-la e voltar s altas taxas de desenvolvimento
econmico que, nos anos 1950, haviam sido pos-
sveis com a democracia.
Os anos 1980, entretanto, eram outros, e exi-
giam uma nova estratgia um novo
desenvolvimentismo coisa que os governantes
no estavam preparados para adotar. Precisavam
dar-se conta de que a crise da dvida externa ne-
cessitava uma negociao soberana, mas que esta
s poderia ser lograda se fosse combinada com
uma nova e rgida disciplina que enfrentasse a crise
fiscal e com uma poltica de taxa de cmbio que
mantivesse a economia competitiva internacional-
mente. O Plano Cruzado, que o governo demo-
crtico implementa em 1986, no revelava nenhu-
ma dessas tomadas de conscincia: foi realizado
sem que paralelamente iniciasse-se um processo
de efetiva negociao da dvida externa, ignorou a
necessidade do ajuste fiscal e deixou que a taxa
de cmbio apreciada mantivesse o pas nas con-
dies de insolvncia externa, que existia desde
que a crise da dvida externa desencadeara-se, no
incio da dcada. No surpreendente, portanto,
que este plano tenha fracassado to estrondosa-
mente e que seu fracasso tenha, alm de
aprofundado a crise econmica, levado ao colap-
so do pacto democrtico-popular de 1977. O
mesmo governo o governo Sarney continua-
va no poder, mas j sem efetivo poder, porque
estava sem a legitimidade que o pacto poltico
agora ele prprio deslegitimado pelo fracasso
emprestara-lhe at ento. O fracasso era funda-
mentalmente dos empresrios industriais que ti-
veram um de seus principais lderes, Dlson
Funaro, na chefia do Ministrio da Fazenda, e da
burocracia poltica ampliada, com origem nos es-
tados da federao e nas universidades. Os em-
presrios industriais, que haviam tido um papel
decisivo na abertura democrtica, fracassaram em
assumir a liderana poltica do pas, porque falta-
va tambm projeto e porque comprometeram-se
com o Plano Cruzado. Aps o seu fracasso, em
vez de perceberem que estava na hora de abrir a
economia para torn-la mais competitiva e de
reformar o Estado para reconstru-lo, ao mesmo
tempo em que administrava-se o cmbio e impe-
dia-se que a tendncia sobre-apreciao
inviabilizasse o desenvolvimento industrial , in-
sistiram, inclusive, por meio da nova organizao
que criam em 1988, o Instituto de Estudos para o
Desenvolvimento Industrial (IEDI), em lutar con-
tra a abertura comercial e em defender o estabele-
cimento de uma poltica industrial indefinida, com
isto, mantendo-se enfraquecida politicamente. Esta
estratgia no fazia sentido, dada a crise fiscal do
Estado e a dimenso da dvida externa em que o
pas estava mergulhado. O discurso perdera co-
meo, meio e fim. Em conseqncia, abriu-se es-
pao para que as idias neoliberais e globalistas
entrassem de roldo no pas a partir da quase-
hiperinflao de 199016. Por outro lado, a buro-
cracia poltica ampliada que ganhara poder com a
transio democrtica, agitava de forma populista
e irresponsvel a bandeira de um nacional-
desenvolvimentismo que, mesmo na sua verso
responsvel, j estava superado pelo fato de que o
estgio de desenvolvimento econmico do pas j
no autorizava uma poltica protecionista e uma
interveno do Estado promovendo poupana for-
ada e investindo por meio de empresas estatais.
Nos dois primeiros anos do regime democrtico,
o novo grupo no poder ignorou a crise fiscal e a
necessidade de rever a forma de interveno do
Estado na Economia. O retorno da democracia
havia transformado a retomada do desenvolvimen-
to e a realizao da justia social em uma questo
de vontade. Vargas nunca pensara desta forma.
Era populista no plano poltico, no no da poltica
econmica. Foi s no final de seu perodo, nos
governos Kubitschek e Joo Goulart, que o
populismo econmico caracterizara o nacional-
desenvolvimentismo; agora voltara a caracterizar
o pacto democrtico-popular de 1977 e o levara
16 Entendo por globalismo a ideologia nascida da
globalizao que afirma a perda de autonomia e relevncia
do Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam no
apenas um mercado mas uma sociedade global.
25
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
ao colapso com o Plano Cruzado. Estas iluses
pareceram confirmar-se quando o Plano Cruza-
do, concebido com competncia a partir da teoria
inercial da inflao, foi deturpado de forma gros-
seiramente populista, e durante um ano produziu
uma falsa prosperidade. Aps seu fracasso, hou-
ve uma tentativa de ajuste fiscal, correo da apre-
ciao cambial e renegociao da dvida externa
pela securitizao desta dvida, com um desconto
durante minha passagem pelo Ministrio da Fa-
zenda (1987). Esta tentativa, entretanto, no con-
tou com o apoio necessrio do restante do gover-
no e da sociedade brasileira, que testemunhava,
perplexa, a crise do regime pelo qual tanto almeja-
ra. Em vez do ajuste e da reforma, o pas, sob a
gide de uma coalizo poltica populista no Con-
gresso Nacional o Centro mergulhou em
1988 e 1989 no descontrole da poltica econmi-
ca e, no incio de 1990, na hiperinflao. O Presi-
dente Collor, eleito no final do ano anterior,
implementa imediatamente um plano de estabili-
zao, mas este o Plano Collor , por no neu-
tralizar a inrcia inflacionria, fracassa, ainda que
implicasse em um enorme ajustamento fiscal e
monetrio. Em 1991, com o incio do segundo
governo Collor, ou seja, com a mudana geral do
ministrio que ocorre e, especialmente, com a
mudana da equipe econmica, a nova coalizo
poltica liberal, conservadora e cosmopolita que
estava formando-se desde o fracasso do Plano
Cruzado, chega ao poder. A partir de ento, o pas
estar sob o domnio do pacto liberal-dependente
um pacto poltico excludente constitudo fun-
damentalmente pelos grandes rentistas, o setor
financeiro, as empresas multinacionais e os inte-
resses estrangeiros em relao ao Brasil. Dele pas-
sam tambm a ser excludos os empresrios in-
dustriais e a burocracia pblica que, entre 1930 e
1986, haviam sido as duas principais classes diri-
gentes. Tanto uma quanto a outra haviam ficado
marcadas pelo fracasso do Plano Cruzado, que as
havia identificado com o protecionismo e o
estatismo, as duas btes noires17 da ideologia
neoliberal que invadia o pas naquele momento de
forma triunfante. Com o acordo que o Brasil assi-
na com o Fundo Monetrio Internacional (FMI),
em dezembro de 1991, o pas subordina-se for-
malmente ortodoxia convencional. O territrio
estava, naquele momento, com seu dficit pbli-
co zerado, devido ao grande ajuste fiscal realiza-
17 Bestas negras, em francs (nota do revisor).
26
do pelo Plano Collor, mas a inflao inercial esta-
va em torno de 20% ao ms. Para baix-la, o novo
Ministro da Fazenda eleva a taxa de juros brutal-
mente, esperando que, com isso nos termos da
carta de inteno assinada com o FMI , a taxa de
inflao casse gradualmente para 2% no fim de
um ano18. Dado, entretanto, o carter inercial da
inflao, a taxa de inflao permanece no mesmo
nvel, no obstante ao desaquecimento econmi-
co e ao dficit pblico que a elevao da taxa de
juros provoca. Dois anos depois, j no governo
Itamar Franco, o Plano Real logra, afinal, neutra-
lizar de forma heterodoxa a alta inflao inercial
que penalizava o pas desde 1994. A aplicao de
uma estratgia que fugia aos ditames de Washing-
ton e Nova Iorque, entretanto, durou o perodo
que foi necessrio para implementar o Plano Real
(primeiro semestre d 1994). Ainda no segundo
semestre desse ano, a taxa de cmbio aprecia-se
fortemente, e, logo em seguida, a taxa de juros
elevada a nveis estratosfricos. A macroeconomia
da estagnao comeava, assim, seu curso no
Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2007). A partir de
ento, sob a gide da antiestratgia de desenvolvi-
mento econmico, que a ortodoxia convencio-
nal, a economia brasileira cresceria lentamente,
ficando sistematicamente para trs, no apenas
dos demais pases em desenvolvimento que ado-
tam estratgias nacionais de desenvolvimento e
realizam o catch up, mas tambm dos pases ri-
cos.
VII. CONCLUSO
A Reforma gerencial iniciada em 1995, alm
de tornar o aparelho do Estado mais eficiente,
devolve burocracia pblica brasileira parte do
prestgio social que perdeu em conseqncia, de
um lado, do prprio colapso do regime militar, de
outro, do esgotamento da estratgia nacional-
desenvolvimentista. Em ambos os processos po-
lticos, a burocracia pblica teve um papel decisi-
vo que, entretanto, foi substancialmente reduzi-
do, a partir do momento em que o Brasil, depois
da grande crise dos anos 1980, no logra substi-
tuir a estratgia nacional de desenvolvimento na-
cional-desenvolvimentista por uma nova estrat-
gia e volta a subordinar-se ao Norte. A burocracia
pblica exerce um papel importante quando a res-
pectiva sociedade e, principalmente, a classe bur-
18 Em 1991, Marclio Marques Moreira substituiu Zlia
Cardoso no Ministrio da Fazenda.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
guesa, que nela exerce papel dominante, tem uma
razovel clareza sobre os objetivos a serem alcan-
ados e os mtodos a serem adotados. Entre 1930
e 1980, isto aconteceu, entremeada por uma crise
na primeira metade dos anos 1960; mas, desde a
grande crise dos anos 1980, o Brasil no conta
mais com uma estratgia nacional de desenvolvi-
mento, na medida em que aceitou uma anti-estra-
tgia, que a ortodoxia convencional exportada
pelo Norte.
H muitas causas que explicam esse desastre
nacional, todas elas associadas ao fracasso do
pacto popular-democrtico de 1977 em conduzir
o pas. Esse pacto foi capaz de promover a tran-
sio democrtica, deu origem a toda uma srie
de polticas sociais que contriburam para dimi-
nuir um pouco a grande concentrao de renda
existente no pas, mas no teve proposta em rela-
o ao desenvolvimento econmico e, quando viu-
se brevemente no poder, em 1985, levou o pas
ao grande desastre que foi o Plano Cruzado. Ha-
via necessidade, ento, de uma mudana profun-
da das polticas econmicas para as quais a soci-
edade brasileira no estava preparada. As causas
imediatas da Grande crise eram a dvida externa
contrada nos anos 1970 e a alta inflao inercial
que decorreu do uso da indexao de preos, mas
era preciso tambm mudar do velho
desenvolvimentismo baseado na substituio de
importaes e nos investimentos do Estado para
um novo desenvolvimentismo que concentrasse-
se em tornar a Economia brasileira mais competi-
tiva externamente por polticas macroeconmicas
que combinassem estabilidade com crescimento
e que garantissem aos empresrios taxas de juros
moderadas e, principalmente, taxas de cmbio
competitivas. Esse , essencialmente, o tema de
Macroeconomia da estagnao (2007) cujas te-
ses no sero repetidas neste texto.
Aqui, o que importante assinalar que os
fatores que levaram o Brasil demisso nacional
no segundo governo Collor e chegada ao poder
de uma coalizo poltica intrinsecamente adversria
do desenvolvimento econmico do pas o Pacto
liberal-dependente esto desaparecendo. Embo-
ra as taxas de crescimento sejam muito baixas
quando comparadas com a dos demais pases, a
economia brasileira no vive mais o quadro de crise
dos anos 1980. Por outro lado, o pressuposto de
suas elites intelectuais marcadas pela teoria da
dependncia e pelo ciclo democracia e justia so-
cial de que o desenvolvimento econmico estava
assegurado no havendo por que se preocupar com
ele perdeu qualquer base na realidade: o desenvol-
vimento que estava assegurado durou apenas os
anos 1970. Em terceiro lugar, est ficando claro
para toda a sociedade o fracasso da ortodoxia
convencional aqui e em outros pases como a Ar-
gentina e o Mxico em promover o desenvolvi-
mento econmico; quando, neste quadro, a Ar-
gentina rompe com a ortodoxia convencional e
passa a adotar estratgias macroeconmicas se-
melhantes s dos pases asiticos (cmbio com-
petitivo, taxa de juros moderada e ajuste fiscal r-
gido), passa a crescer fortemente. Em quarto lu-
gar, a hegemonia ideolgica norte-americana, que
tornara-se absoluta nos anos 1990, enfraqueceu-
se de maneira extraordinria nos anos 2000 devi-
do ao fracasso da ortodoxia convencional em pro-
mover o desenvolvimento econmico e devido ao
desastre que representou para os Estados Unidos
a guerra do Iraque. Finalmente, nota-se entre os
empresrios industriais, que ficaram calados du-
rante os anos 1990, uma nova conscincia dos
problemas nacionais e uma nova competncia em
matria macroeconmica por parte de suas as-
sessorias, que sero essenciais para a definio
em conjunto com a burocracia pblica de um novo
desenvolvimentismo.
nesse quadro mais amplo que a idia de um
novo desenvolvimentismo que oponha-se tanto ao
velho desenvolvimentismo, porque este desempe-
nhou seu papel mas foi superado, quanto orto-
doxia convencional que, sendo uma estratgia pro-
posta por nossos concorrentes, mais neutraliza
do que promove o desenvolvimento econmico,
que devemos pensar o papel da burocracia pbli-
ca. Por enquanto, ela continua essencialmente
desorientada. Sua rea econmica limita-se
racionalidade de reduzir despesas o que ne-
cessrio, mas est longe de ser suficiente. Sua
rea social logrou grandes xitos, especialmente
na Sade Pblica, graas ao xito do Sistema
nico de Sade (SUS) em estabelecer um siste-
ma de atendimento de sade populao univer-
sal, muito barato, e com qualidade razovel. Tem
logrado tambm avanos na rea da Educao
Fundamental, em que j no existe mais um pro-
blema de quantidade, e o problema central agora
o da qualidade do ensino. E poder ter mais avan-
os, na medida em que esta qualidade depende
no apenas de mais treinamento dos professores,
mas principalmente de novas formas de proprie-
27
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
dade e de gesto da educao. Fracassa na rea
do ensino universitrio que, no Brasil, por ser es-
tatal como na Frana e na Alemanha, ao invs de
pblico no-estatal, como nos Estados Unidos e
na Gr-Bretanha, apresenta resultados altamente
insatisfatrios. Na rea da gesto, graas a con-
cursos anuais para todas as carreiras do ciclo de
gesto e especialmente para a dos gestores pbli-
cos, o Estado brasileiro conta hoje, na esfera fe-
deral, com uma burocracia muito melhor, mais
preparada e eficiente do que geralmente imagina-
se. Na esfera estadual, esto tambm multiplican-
do-se as carreiras de gestores pblicos. Na rea
do poder Legislativo, a burocracia pblica experi-
mentou um grande avano graas s carreiras de
assessoramento criadas no Senado e na Cmara
dos Deputados.
Em apenas um dos trs poderes, no Judici-
rio, os burocratas stricto sensu possuem o poder
final; nos demais, os polticos detm esse poder.
Desde a Constituio Federal de 1988, a autono-
mia da alta burocracia judicial, que inclui, alm da
prpria magistratura, o Ministrio Pblico e a Ad-
vocacia do Estado e a Advocacia Pblica, tornou-
se muito mais forte em certos momentos, forte
demais. Ocorreu um processo de gradual
desvinculao da magistratura pblica de uma ide-
ologia liberal e formalista que atende aos interes-
ses da ordem constituda; ocorreu tambm sua
vinculao, de um lado, a seus prprios interes-
ses corporativos, de outro, aos interesses da jus-
tia social que animaram a carta de 1988. Entre-
tanto, conforme Vianna, embora parte do Esta-
do, encravado em suas estruturas, o Judicirio
como ator no est destinado a irromper como
portador de rupturas a partir de um construto ra-
cional que denuncie o mundo como injusto
(VIANNA, 1997, p. 38). A lenta autonomizao
do Judicirio dos interesses econmicos um fa-
tor positivo que reflete o fato de que os magistra-
dos percebem-se como parte da classe profissio-
nal com deveres para com os pobres, em vez de
fazerem parte da capitalista.
Est claro, entretanto, que toda a burocracia
pblica e, principalmente, a burocracia pblica
judicial precisa de mais controle ou
Luiz Carlos Bresser-Pereira (lcbresser@uol.com.br) Doutor em Economia pela Universidade de So
Paulo (USP) e Professor da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV-SP); foi Ministro da Fazenda,
Ministro da Administrao e da Reforma do Estado e Ministro da Cincia e Tecnologia.
28
responsabilizao social (accountability). A refor-
ma gerencial de 1965 deu um papel decisivo ao
controle social, ou seja, responsabilizao da
burocracia pblica perante a sociedade, mas isto
vem ocorrendo de maneira lenta. visvel, po-
rm, que a democracia implica no apenas em li-
berdade de pensamento e eleies livres, no ape-
nas em representao efetiva dos cidados pelos
polticos e mais amplamente pela burocracia p-
blica, mas significa tambm prestao de contas
permanente por parte da burocracia pblica, para
permitir a participao dos cidados no processo
poltico. Os quatro pilares da democracia so: li-
berdade, representao, responsabilizao e parti-
cipao. Em outro trabalho (BRESSER-PEREI-
RA, 2004), indicam-se trs estgios histricos da
democracia: a democracia de elites ou liberal, da
primeira metade do sculo XX; a democracia de
opinio pblica ou social, da segunda metade do
sculo XX, e a democracia participativa, que vai
aos poucos aparecendo. No Brasil, as trs formas
de democracia esto presentes e embaralhadas:
temos muito de democracia de elites, j somos
uma democracia social, e a Constituio de 1988
abriu espao para uma democracia participativa.
Antes de chegar a ela, porm, alm de melhorar-
mos os nossos sistemas de participao, ser ne-
cessrio tornar a burocracia pblica mais respon-
sabilizada perante a sociedade.
No cremos, entretanto, que essa mudana seja
possvel se a sociedade brasileira no voltar a ser
uma verdadeira Nao e a ter uma estratgia naci-
onal de desenvolvimento em que este no seja
apenas econmico, mas tambm social e poltico.
Entre o incio do sculo XX e 1964, a sociedade
brasileira, no quadro do ciclo nao e desenvolvi-
mento, enfatizou apenas esses dois objetivos e
deixou em segundo plano a democracia e a justia
social. A partir do incio dos anos 1970, um novo
ciclo da sociedade comeou o ciclo democracia
e justia social, que realizou muito nessas duas
direes, mas deixou de lado a nao e o desen-
volvimento econmico. O grande desafio que se
coloca hoje para a sociedade brasileira o de fa-
zer uma sntese desses dois ciclos algo que
possvel e que dar orientao e sentido para sua
burocracia pblica.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 9-30 JUN. 2007
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 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 259-263 JUN. 2007
ABSTRACTS

PUBLIC BUREAUCRACY AND RULING CLASSES IN BRAZIL

Luiz Carlos Bresser Pereira
Brazil underwent industrialization and major economic development during the period that spanned
1930 to 1980 This is the period of strategic national development initiated by Getulio Vargas and
taken up again after the crisis of the 1960s by the military regime that was in power. Throughout the
entire period, public bureaucracy played a key role, always in consort with the industrial bourgeoisie.
These two classes emerged as actors in political life as of the 1930s and together with the workers
who were minor partners promoted the Brazilian industrial revolution. During the 1960s the
radicalization of the Left and the right-wing alarmism which were both to a large extent stimulated
by the Cuban revolution led to a military coup in which the bourgeoisie and the military joined interests
with the United States. Nonetheless, both the bourgeoisie and public bureaucracy returned to a
nationalist and developmentalist policy during the years that followed. Yet the major foreign debt
crisis that took place during the 1980s led to the breaking apart of these alliances, and over the
course of the decade, to the surrender to neo-liberalism coming from the North. At that moment, a
disoriented public bureaucracy attempted to defend its own corporate interests. As of the 1990s,
however, the sector involved itself in the State Administrative Reform of 1995; furthermore, neo-
liberalism, which then became the dominant current, went on to lose its hegemony over the following
decade due to failure in promoting economic development. These two facts work, on the one hand,
to re-establish new republican perspectives for public bureaucracy and, on the other, suggest that the
renewed alliance of public bureaucracy and industrial bourgeoisie may again be turning into the
nations route to re-establishing economic development.
KEYWORDS: bureaucracy; ruling classes; entrepreneurs; economic development.
* * *

259
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 267-271 JUN. 2007
RSUMS

BUREAUCRATIE PUBLIQUE ET LES CLASSES DIRIGEANTES AU BRSIL

Luiz Carlos Bresser-Pereira
Entre 1930 et 1980, le Brsil a connu une industrialisation et un important dveloppement conomique.
Cest la priode de la stratgie nationale pour le dveloppement que Getlio Vargas a inaugure et
qui a t reprise, aprs la crise des annes 1960, par les militaires au pouvoir. Tout au long de cette
priode, la bureaucratie publique, associe la bourgeoisie industrielle, a jou un grand rle. Ces
deux classes naissent pour la vie politique dans les annes 1930, et, avec les travailleurs qui sy sont
associs dune faon moins importante, ont promu la Rvolution Industrielle brsilienne. Dans les
annes 1960, les positions plus radicales de la gauche et lalarmisme de droite, influencs surtout par
la Rvolution Cubaine de 1959, ont amen au coup dtat militaire pendant lequel la bourgeoisie et
les militaires sassocient aux Etats-Unis. Cependant, la bourgeoisie et la bureaucratie publique
reprennent la politique conomique nationaliste et de dveloppement conomique dans les annes
qui se suivent. Mais dans les annes 1980, la crise de la dette extrieure provoque la rupture de cette
alliance et, partir du dbut des annes 1990, la capitulation au nolibralisme originaire du Nord. La
bureaucratie publique, alors dboussole, se met dfendre ses propres intrts. A partir des annes
1990, pourtant, elle fait partie de la Rforme de Gestion de lEtat de 1995. Dautre part, le
nolibralisme qui triomphait, perd son hgmonie dans les annes 2000 en raison de son chec
promouvoir la croissance conomique. Ces deux vnements non seulement introduisent de nouvelles
perspectives rpublicaines lgard de la bureaucratie publique, mais encore suggrent quune
nouvelle alliance entre la bureaucratie publique et la bourgeoisie industrielle puisse devenir encore
une fois possible si bien que le pays se redresse conomiquement.
MOTS-CLS: bureaucratie; classe dirigeante; entrepreneurs; dveloppement conomique.
* * *

267