Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
AMBIENTAL
Resumo:
Grande parte dos problemas ambientais correspondem a uma falha de mercado
denominada de externalidade negativa, isto , custos que circulam externamente ao
mercado e que recaem, no sobre a unidade de produo que o gerou, mas sobre
terceiros. As polticas de proteo ambiental, propem-se a solucionar ou mitigar o
problema das externalidades. Para a consecuo desse e de outros de seus
objetivos, valem-se de dois tipos de instrumentos que so chamados pela doutrina
de instrumentos de controle e de instrumentos econmicos. Esses ltimos valem-se
de estratgias de induo de comportamentos atravs da criao de mecanismos
que aumentam ou reduzem os custos de produo e consumo dos agentes, ou
ento, alocam determinados direitos entre os agentes econmicos permitindo-lhes
sua transao. O trabalho analisa ento, algumas experincias brasileiras de
utilizao de instrumentos econmicos: a cobrana pelo uso da gua, o ICMS
ecolgico, o Prolnfra e a comercializao de reduo de emisses de gases de
efeito estufa com base no Protocolo de Quioto.
1. Introduo
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 359
ambientais. o que ocorre com freqncia, na medida em que o mercado costuma ser
incapaz de fixar e incentivar o pagamento dos preos relativos ao uso ou preservao
dos recursos ambientais. Fala-se, assim, em falhas de mercado, e tecnicamente, de
externa/idades.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
360 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 361
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
362 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
6
O significado da expresso, tpica da literatura econmica, no deve ser confundido com aquele utilizado
pela legislao e doutrina de Direito Administrativo.
7
MOTTA, Ronaldo; RUITENBECK, Jack; HUBER. Richard. op. cit., p. 11-12.
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 363
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
364 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
8
Cf. MOTTA, Ronaldo Sera. Instrumentos econmicos e poltica ambiental. Revista de Direito ambiental,
n. 20, p. 87, out./dez. 2000.
' NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 78.
10
Note-se que o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental e o
licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras so listados entre os
instrumentos da poltica ambiental estabelecidos pela Lei n. 6.938/81.
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 365
" Confira-se, nesse sentido, ANDERSON [et al]. Environmental improvement through economic incentives.
In: FINDLEY, Roger; FARBER, Daniel R.; FREEMAN, Jody. Cases and Materials on environmental law.
St. Paul: West Publishing, 2003. p. 63-65; SOARES, Cludia Dias. Como agem os grupos de interesse e as
comunidades epistemolgicas sobre a configurao da poltica ambiental? Revista de Direito ambiental, n.
36, p. 58-84, 2004.
12
MOTTA, Ronaldo Sera. da. Instrumentos econmicos e poltica ambiental, p. 88-89.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
366 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
15
(NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 81-92), com efeito, inclui
entre as "medidas com base no mercado", a cobrana de tarifas pelo uso de determinados recursos
naturais, por agncias governamentais s quais se atribusse a possibilidade de outorgar direitos de
propriedade de quotas de recursos naturais, como por exemplo, a gua para fins de lanamento de
efluentes. As medidas de finanas pblicas, por sua vez, incluiriam os tributos e subsdios. A diferena
entre as duas classificaes a incluso da cobrana de preos pblicos ou royalties pelo uso de recursos
naturais entre os instrumentos precificados ou entre os instrumentos de mercado.
14
MOTTA. Ronaldo Sera. Instrumentos econmicos e poltica ambiental. Revista de Direito ambiental, n.
20, p. 87, out./dez. 2000. p. 89-90.
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 367
ou a gua, implantada nas bacias de alguns rios brasileiros, seria ilustrativa. Para
financiar externai idades positivas, podem ser utilizados instrumentos creditcios e fiscais
para empresas que adotam tecnologia limpa ou reduzam seu uso de recursos ambientais.
No segundo caso, o objetivo gerar receitas e financiar custos atravs da
cobrana por servios determinados, como a taxa de controle e fiscalizao ambiental
(TCFA), instituda pela Lei n. 6938/81, com a redao dada pela Lei n. 10.165/2000,
cujo fato gerador o exerccio do poder de polcia do IBAMA para controle e
fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos
naturais.
Finalmente, no terceiro caso, a correo do preo de um bem ou servio
no tem como objetivo principal gerar uma receita, mas induzir uma mudana de
comportamento do agente. A criao de impostos ambientais, que podem consistir em
impostos indiretos ou alquotas diferenciadas de impostos indiretos j existentes sobre a
produo ou consumo de determinados bens ou ainda a criao de um tributo do tipo
contribuio ambiental,15 tambm se encaixariam nessa categoria. Embora no tenham
sido implantados no Brasil, esses instrumentos so bastante discutidos na doutrina
voltada ao Direito Ambiental e Tributrio.16
As discusses acerca da aplicao de instrumentos econmicos
precificados propem a necessidade de conjugao entre os objetivos citados, de modo a
conciliar-se, por exemplo, a gerao de receita com os incentivos para mudanas de
comportamento, num sentido de maior preservao ambiental ou, ainda, a correo de
externai idades com a gerao de receitas e, melhor hiptese, os trs objetivos. 17 Isso
porque h um risco considervel de predomnio do objetivo de arrecadao, eliminando
a importante caracterstica dos instrumentos econmicos que a induo de
comportamentos preservacionistas do meio ambiente.
A utilizao de instrumentos econmicos precificados constitui uma forma
de dar-se concretude e efetividade aos princpios do poluidor-pagador e do usurio
pagador. Isso porque obriga aqueles agentes que utilizam determinado recurso natural a
15
Vide, a respeito da proposta de criao da contribuio ambiental no Brasil, MOTTA, Ronaldo S.;
OLIVEIRA. Jos Marcos D.; MARGULLIS, Srgio. Proposta de tributao ambiental na atual reforma
tributria brasileira. IPEA. Texto de discusso 738. Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/pub/td738pdf>. p. 17-21.
16
Para uma discusso sobre os limites impostos pelos princpios do Direito Tributrio brasileiro
implementao dessas medidas, confira-se SHOUER1, Luiz Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em
Matria Ambiental. In: TORRES, Heleno T. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p.
235-256; e FERRAZ, Roberto. Tributao ambiental orientada e espcies tributrias no Brasil. In:
TORRES, Heleno T. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 333-353.
" V. MOTTA, Ronaldo; RUITENBECK, Jack; HUBER. Richard. Uso de instrumentos econmicos de
gesto ambiental da Amrica Latina e Caribe: Lies e recomendaes. IPEA, Texto de discusso n. 440,
1996. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td0440pdf>. p.19.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
368 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
retribuir a sociedade pelo seu uso, ou a financiar as medidas para mitigar o carter lesivo
de certas atividades. Finalmente, esses instrumentos permitem que o custeio da estrutura
de fiscalizao e conservao desses recursos pela Administrao Pblica recaia sobre
aqueles agentes que realmente se beneficiam das atividades relacionadas ao recurso em
questo e no sobre a sociedade, disputando recursos oramentrios de outras
destinaes social e economicamente importantes.
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 369
geral em matria de controle da poluio do ar nos Estados Unidos. Com base nessas
reformas, surgiram programas estaduais, tais como o californiano Regional Clean Air
Incentives Market (ReCLAIM), no qual fontes estacionrias de emisso recebiam quotas
de emisso que podiam ser usadas e vendidas. Em 2002, no entanto, a Environmental
Protection Agency (EPA), a agncia ambiental federal, emitiu relatrio reconhecendo
que o programa resultou numa reduo de emisses muito menor do que a inicialmente
esperada. A taxa de redues projetada quando da criao do programa era de 6 a 10%
ao ano, e a efetivamente obtidafoi de 3,2%. As crticas ao RECLAIM apontavam que a
alocao inicial de quotas fora muito farta, no estimulando sua comercializao a
preos que desencadeassem o funcionamento esperado do mecanismo.21
Instrumentos de criao de mercado no se limitam comercializao de
direitos de emisso de poluentes. H ainda os sistemas de depsito e reembolso e as
chamadas "iniciativas de interveno na demanda finar atravs da educao e
22
informao aos consumidores.
Os sistemas de depsito e reembolso baseiam-se na cobrana de um
depsito compulsrio pelo consumidor ao adquirir produtos que impliquem resduos
slidos txicos e de difcil tratamento, que lhe reembolsado se o consumidor entreg-lo
em postos de coleta aps seu uso. Trata-se de um sistema interessante para a gesto de
resduos como pilhas, pneus e embalagens de agrotxicos. A destinao final desses
resduos no Brasil objeto de disciplina legal que obriga os consumidores e fabricantes
ao recolhimento do produto ou da embalagem aps seu uso, mas no h previso de
depsito e reembolso.
Finalmente, a interveno na demanda final tem como requisito prvio a
conscientizao da sociedade e dos consumidores, para que optem por produtos menos
lesivos ao meio ambiente. Assim, a criao de selos ambientais para bens e servios
produzidos atravs de tecnologia no poluente ou degradadora ou, ainda, a obrigao de
divulgao pblica de informaes sobre dados ambientais pelas empresas constituem
medidas de grande potencial no incentivo melhoria dos padres ambientais pelas
empresas. Para tanto, evidentemente, importante que os selos sejam conferidos aps
rigorosa fiscalizao de rgos pblicos ou organizaes no-governamentais de
21
FINDLEY, Roger; FARBER, Daniel R.; FREEMAN, Jody. Cases and Materials on environmental law. St.
Paul: West Publishing, 2003. p. 382.
22
MOTTA. Ronaldo; RU1TENBECK, Jack; HUBER, Richard. Uso de instrumentos econmicos de gesto
ambiental da Amrica Latina e Caribe: Lies e recomendaes. IPEA, Texto de discusso n. 440. 1996.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td0440pdf>. p. 23.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
370 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
23
Vide o item 2.1.1 acima.
24
MOTTA, Ronaldo; RUITENBECK, Jack; HUBER, Richard. Uso de instrumentos econmicos de gesto
ambiental da Amrica Latina e Caribe: Lies e recomendaes. IPEA, Texto de discusso n. 440, 1996.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td0440pdf>. p. 41-42.
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 371
25
Art 68. Conforme o art. 103 do novo Cdigo Civil, o uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou
retribudo, conforme estabelecido pela entidade a cuja administrao pertencerem.
26
GRANZIERA, Maria Luiza. Direito de guas. Disciplina jurdica das guas doces. 2. ed. So Paulo: Atlas,
2003. p. 207.
27
Precisamente o reconhecimento da gua como bem econmico e o incentivo racionalizao do seu uso,
tais como indicados no art. 19.
28
Vide o item 2.2.1 acima.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
372 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 373
Conforme (OLIVEIRA, Jos Marcos. Direito tributrio e meio ambiente. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
1999. p. 49-50), a iseno, estabelecida pela Lei n. 5.868/72, foi objeto de discusso judicial que entendeu
no ser possvel a incidncia do tributo sobre o todo da propriedade.
Para uma anlise das legislaes estaduais criadoras do ICMS ecolgico e dos critrios nela definidos para
a distribuio da receita, vide SILVA, Solange T. Reflexes sobre o ICMS ecolgico. KISHI, Sandra A.S,
SILVA, Solange T. e SOARES, Ins V. P. Desafios ambientais no sculo XXI. Estudos em homenagem a
Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 759-776.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
374 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 375
Conferncia das Partes." Essa certificao, de acordo com o art. 12.5 deve se dar com
base em trs critrios: "a) participao voluntria aprovada por cada uma das Partes
envolvidas; b) benefcios reais, mensurveis e de longo prazo relacionados com a
mitigao do clima e c) redues de emisses que sejam adicionais s que ocorreriam na
ausncia da atividade certificada de projeto" (adicionalidade).
O Brasil, assim como vrios pases em desenvolvimento industrializados,
no est submetido ainda s obrigaes de reduo de emisso nessa primeira etapa.
Empreendimentos brasileiros, no entanto, tm se beneficiado com projetos redutores de
emisso, certificados no mbito do MDL.
A no-imposio de metas aos pases em desenvolvimento, embora seja
justificvel em termos da distribuio diferenciada dos nus da mitigao das mudanas
climticas em funo da contribuio histrica dos diferentes pases para os problemas
de aquecimento global - traduzido no princpio da responsabilidade comum porm
diferenciada 34 - no entanto, pode levar a uma frustrao do objetivo final do Protocolo
que a mitigao das mudanas climticas. Isso porque no h limitao do montante de
redues que podem ser adquiridas dos pases em desenvolvimento pelos pases do
Anexo 1, podendo resultar numa reduo das emisses menor do que a desejvel nesses
pases.
Alm disso, importante a gradual imposio de metas nos pases em
desenvolvimento mesmo que em montante diferenciado e menor do que aquelas
impostas aos pases do anexo 1. Isso porque sua industrializao e crescente utilizao
de frota automobilstica contribuem para o aquecimento global do clima. Conforme foi
analisado no item 2.2.2 acima, a eficcia dos instrumentos de criao de mercado para a
consecuo de metas de reduo da poluio exige o estabelecimento de quotas
comercializveis cujo montante total realmente promova o objetivo da reduo de
emisses de gases de efeito estufa.
A conciliao entre os objetivos de reduo de emisso de gases e de
mitigao das mudanas climticas, de um lado e uma distribuio dos nus que no
sobrecarregue os projetos de desenvolvimento dos pases no-listados no Anexo 1
poderia ser encaminhada a partir do aproveitamento das oportunidades do MDL para
desencadear um desenvolvimento sustentvel que permita a esses pases no mdio e
longo prazo assumirem suas responsabilidades no tocante reduo de emisses de
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
376 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
Concluses
Cf. nesse sentido, NUSDEO, Ana Maria O. Desenvolvimento sustentvel do Brasil e o protocolo de
Quioto. Revista de Direito ambiental, v. 37, p. 144-159, 2005.
Informaes no site <http://www.bmf.com.br/portal/pages/MBRE/conheca.asp>. Acesso em: 21 nov. 2006.
Projeto de Lei n. 4.425/2004. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/proposies>. Acessado em: 12
fev. 2007.
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
O uso de instrumentos econmicos nas normas de proteo ambiental 377
Referncias
CNEPA. Eugnio M. Economia da poluio. MAY, Peter H., LUSTOSA, Maria Ceclia, VINHA,
Valria. Economia do meio ambiente. Teoria eprtica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.
COASE, Ronald. The problem of social cost. Journal of Law and economics, v. 3, p. 1 -20, 1960.
FERRAZ, Roberto. Tributao ambiental orientada e espcies tributrias no Brasil. In: TORRES,
Heleno T. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005.
FINDLEY, Roger, FARBER, Daniel R.; FREEMAN, Jody. Cases and Materials on environmental
law. St. Paul: West Publishing, 2003.
GRANZIERA, Maria Luiza. Direito de Agitas. Disciplina jurdica das guas doces. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2003.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006
378 Ana Maria de Oliveira Nusdeo
MOTTA, Ronaldo Sero; OLIVEIRA, Jos Marcos D.; MARGULLIS, Srgio. Proposta de
tributao ambiental na atual reforma tributria brasileira. IPEA. Texto de discusso 738.
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td738pdf>. Acesso em: 10 jul. 2006.
OLIVEIRA, Jos Marcos D. Direito tributrio e meio ambiente. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
1999.
ACK.ERMAN, Bruce; STEWARD, Richard. Reforming environmental law. In: REVESZ, Richard
(Org). Foundations of Environmental Law. New York: Oxford University Press, 1987.
SEIDENFELD. Microeconomic predicates to law and economics. Anderson Publishing Co., 1996.
SHOUERI, Luiz Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em Matria Ambiental. In: TORRES,
Heleno T. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005.
SILVA, Solange T. Reflexes sobre o ICMS ecolgico. In: KISHI, Sandra A.S.; SILVA, Solange
T.; SOARES, Ins V. P. Desafios ambientais no sculo XXI. Estudos em homenagem a Paulo
Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, p. 753-776.
Revista da Faculdade dc Direito da Universidade dc So Paulo v. 101 p. 357 - 378 jan./dez. 2006