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O FINANCIAMENTO PBLICO S INSTITUIES


PRIVADAS DE ENSINO
Public Funding for Private Teaching Institutions

1
Nicholas Davies - FEUFF

RESUMO ABSTRACT
O artigo examina diversos mecanismos diretos e indi- The article examines a number of direct and indirect
retos de financiamento pblico a instituies privadas mechanisms of State funding of private teaching
de ensino. As isenes fiscais e previdencirias foram institutions. Tax and social security exemptions have
e so a principal fonte indireta h vrias dcadas, been and are the main indirect source for various
previstas (as de impostos) inclusive nas Constituies decades, the tax exemptions being established
Federais desde 1934. A iseno da contribuio prev- even in Federal Constitutions since 1934. Social
idenciria oferecida a entidades filantrpicas e cor- security exemption has been offered to not-for-
respondeu a quase R$ 9 bilhes em 2013 no caso de profit institutions and corresponded to almost R$
todas as filantrpicas, no apenas as educacionais. O 9 billion Brazilian reais in 2013 in the case of all not-
Programa Universidade para Todos, de 2005, foi um for-profit institutions, not just the educational ones.
programa que ampliou as isenes em troca de vagas The 2005 Federal Government Programme University
nas instituies privadas de ensino superior. As fontes for Everyone expanded exemptions in exchange for
diretas, por sua vez, foram e so inmeras, previstas vacancies in private higher education institutions.
nas Constituies e em legislao ordinria. Elas ti- Direct sources, in turn, have been and are numerous,
veram a forma de subsdios, subvenes, bolsas, crdi- provided for in Constitutions and ordinary legislation.
to educativo, financiamento ao estudante do ensino They took the form of subsidies, grants, student loans
superior privado (FIES), a transformao das dvidas funded by the government, of scholarships provided
das instituies em bolsas do Programa de Estmulo by private higher education institutions to pay for their
das Instituies de Ensino Superior (PROIES). A prpria debts with the federal government. The law itself of
lei do Plano Nacional de Educao de 2014 prev vri- the 2014 National Education Plan contains a number
os dispositivos destinando recursos pblicos a institu- of provisions of public funds to private institutions.
ies privadas.

PALAVRAS-CHAVE KEYWORDS
Financiamento pblico da educao privada. State funding of private education. Educational
Legislao educacional. Iseno fiscal. Iseno legislation. Tax exemption. Social security exemption.
previdenciria. Poltica educacional. Educational policy.

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Professor Titular da Universidade Federal Fluminense- UFF. E-mail: nidavies1@hotmail.com

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INTRODUO

Pretendo examinar alguns mecanismos de financiamento das escolas privadas, focalizando sobretudo
o emprego de recursos pblicos diretos e indiretos para tal fim. Para a sua compreenso, precisamos
situ-los no contexto mais amplo da estrutura e evoluo do Estado brasileiro, das suas polticas mais
gerais e da organizao e da poltica educacional. O Estado brasileiro, como todo Estado capitalista,
estruturalmente privatista, pois sua constituio e funcionamento orientam-se principalmente em defesa
dos interesses econmicos, polticos e sociais mais gerais e tambm frequentemente at mais especficos
(a frao do capital financeiro, por exemplo) das classes dominantes. Isso no significa que o Estado
capitalista brasileiro seja apenas isso, at porque, em funo da correlao das lutas no interior das
classes dominantes e/ou entre classes dominantes e dominadas, e da necessidade de legitimao perante
as classes dominadas, ele levado a fazer concesses e a conciliar interesses em disputa.
Dois outros elementos tornam este privatismo ainda mais nefasto. Um, tambm estrutural e histrico, o
patrimonialismo, que consiste nas atitudes e prticas dos detentores do poder estatal tratar a coisa pblica
como propriedade pessoal, familiar, privada. Outro, conjuntural, a ofensiva neoliberal nos ltimos 20
anos, sobretudo nos anos 90, que busca submeter lgica do mercado todos os setores estatais com
potencial mercantilizvel e/ou que absorvam recursos pblicos que, na perspectiva neoliberal, devem ser
canalizados para o pagamento das dvidas pblicas externa e interna e garantir os interesses estratgicos
do capital, atenuando suas turbulncias (socorro aos bancos, por exemplo).
Exemplos desse privatismo esto nas Constituies, nas leis (nas Leis de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, por exemplo) e nos organismos estatais, como o Conselho Federal de Educao (CFE), o atual
Conselho Nacional de Educao (CNE) e nos Conselhos Estaduais de Educao, cujo controle privado,
aliado tanto s polticas de no-aumento real do gasto nas escolas estatais, quanto aos mecanismos
diretos e indiretos de financiamento pblico s escolas privadas, possibilitou a grande expanso do ensino
privado, sobretudo das instituies de ensino superior (IES) desde o final dos anos 1960. O descaramento
dos privatistas chegou a ponto de, no controle do Conselho Estadual de Educao de Minas Gerais,
determinar, pela Resoluo 20.382, de 9/1/80, que as escolas pblicas que pretendessem ampliar as
sries finais do 1 Grau obtivessem aquiescncia do representante legal da entidade mantenedora de
escolas particulares mais prximas, existentes na localidade, com ociosidade em turnos diurnos (CUNHA,
1991, p. 356). Provavelmente, o Conselho se inspirou no Decreto Federal N 72.495, de 19 de julho de
1973 (BRASIL, 1973), que previa, no art. 12, que os planos de educao dos Estados, Distrito Federal e
dos Territrios deveriam evitar a criao de estabelecimentos pblicos onde o atendimento da escola
particular for considerado suficiente para absorver a demanda efetiva ou suscetvel de expandir a oferta
para atender demanda contida.
O peso dos privatistas no CNE e a farsa do discurso da qualidade foram apontados inclusive por Jos
Giannotti, ex-conselheiro do CNE, que renunciou ao cargo em 1997 alegando a influncia indevida dos
privatistas no CNE (GIANNOTTI, ltimo conselho, O Globo, 29/8/1997) e denunciando a forte lealdade
da crosta dos representantes burocrticos e dos capitalistas da educao. A promiscuidade entre o
estatal e o privado em educao revelada pela presena de burocratas da alta cpula identificados com
as empresas de ensino, como o chefe de gabinete do ex-ministro Paulo Renato, Edson Machado, demitido
por suspeita de favorecimento ao Instituto de Educao Superior de Braslia, pertencente sua mulher
(JORNADA MLTIPLA, Veja, 23/5/2001). Controlava todos os despachos e processos que Paulo Renato
precisava assinar e j tinha sido secretrio de Cincia e Tecnologia, secretrio de Educao Superior e
diretor-geral da Capes. Obviamente foi demitido no por esta suspeita, mas porque ela foi divulgada na
grande imprensa, e o governo precisou parecer se preocupar com questes ticas.

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As fontes pblicas de financiamento das escolas privadas sempre foram e ainda so muito importantes,
ainda que nem sempre visveis e facilmente mensurveis. Segundo Norberto Rauch, reitor da PUCRS no final
dos anos 1990,

A PUC-Rio, PUC-SP e a PUCRS [...] e outras universidades privadas,


durante as dcadas de 1940 a 1970, contavam com imunidades,
diversas formas de iseno e substanciais subvenes pblicas, que
chegavam a representar mais de 50% dos seus oramentos

porm inexistem nos anos 80 e 90 (ABRUC, 1998, p. 2). Essa avaliao confirmada por Teodoro Vahl
(1980), segundo o qual, com base em estudo de Pastore (1972), os governos federal e estaduais, em
1961, cobriam 89% dos gastos de manuteno e funcionamento das faculdades particulares do Brasil
(VAHL, 1980, p. 119), mas a importncia deste financiamento teria se tornado menos expressiva nos anos
70 (VAHL, 1980, p. 168).
A importncia dos recursos pblicos confirmada tambm por Tramontin e Braga (1988. p. 24), que, em
seu estudo sobre as universidades comunitrias, informam que

durante toda a dcada de 60, a maioria destas instituies entrava


nominalmente no oramento da Unio, que costumava financiar
mais da metade das despesas. Somente a partir de 1966 ...
que a incluso nominal no oramento foi substituda por ajudas
financeiras de programas globais especficos. A partir da, essa ajuda
foi decrescendo, em termos absolutos e relativos, at tornar-se
puramente simblica, nestes ltimos dez anos, no atingindo sequer
2% do oramento anual destas instituies.

O relatrio do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, TCU, 2014) sobre as contas de 2013 do governo
federal mostra a magnitude do apoio financeiro s instituies privadas de ensino. Dos R$ 4,6 bilhes
empenhados em transferncias a entidades declaradas como sem fins lucrativos, o MEC teria repassado
cerca de R$ 2,5 bilhes. J o Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao teria transferido cerca de R$ 1,3
bilho. Outros privilgios so o Financiamento ao Estudante do Ensino Superior Privado (FIES) (gastos de
mais de R$ 13 bilhes em 2013) e as imunidades e isenes. Segundo este relatrio, as entidades sem
fins lucrativos em geral (que incluem um grande nmero de educacionais) teriam gozado de imunidades
e isenes equivalentes a R$ 18,791 bilhes (p. 187). Embora o relatrio no especifique a atividade de
tais entidades, uma parte delas, talvez significativa, de instituies de ensino. Por fim, este relatrio
aponta um privilgio especfico das instituies de ensino, relacionado ao Programa Universidade para
Todos (PROUNI), a iseno de impostos e contribuies em troca de bolsas integrais ou parciais, que teria
totalizado R$ 824 milhes em 2013.

AS FONTES INDIRETAS DE RECURSOS PBLICOS PARA AS IES PRIVADAS

Comecemos pelas fontes indiretas (isenes fiscais e previdencirias), que, no sendo to visveis,
encobrem uma forma de privatizao que raramente tem merecido a ateno de quem defende a
exclusividade das verbas pblicas para escolas pblicas.

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As isenes fiscais e previdencirias foram e so a principal fonte indireta h vrias dcadas, previstas
(as de impostos) inclusive nas Constituies Federais (CF) desde 1934. Sobre as isenes fiscais, o art.
154 da CF de 1934 estipulava, por exemplo, que Os estabelecimentos particulares de educao gratuita
primria ou profissional, oficialmente considerados idneos, sero isentos de qualquer tributo (BRASIL,
Senado Federal, 1986). O privilgio concedido aos estabelecimentos de educao primria ou profissional
foi ampliado nas CFs de 1946, 1967 e 1988 para as instituies de educao de todos os nveis de ensino.
O art. 31 (inciso V, alnea b) da CF de 1946 proibia Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios de
lanarem impostos sobre templos de qualquer culto, bens e servios de Partidos Polticos, instituies
de educao e de assistncia social, desde que as suas rendas fossem aplicados integralmente no Pas
para os respectivos fins (BRASIL, Senado Federal, 1986), proibio mantida no Art. 20 (inciso III, alnea
c) da CF de 1967, que vedava imposto sobre o patrimnio, a renda ou os servios de Partidos Polticos
e de instituies de educao ou de assistncia social, observados os requisitos fixados em lei (BRASIL,
Senado Federal, 1986). A iseno continuou na CF de 1988, cujo Art. 150 (inciso III, alnea c) impede a
cobrana de imposto sobre

patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas


fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies
de educao e de assistncia sem fins lucrativos, atendidos os
requisitos da lei (BRASIL, 1988).

O nico acrscimo significativo na CF de 1988, no constante de nenhuma CF anterior, foi o de que


as instituies de educao no tivessem fins lucrativos. Esta exigncia, no entanto, precisa ser tratada
com muita cautela, pois as instituies que se denominam e so classificadas legalmente como sem fins
lucrativos ocultavam e ocultam seus lucros sob vrias formas. Conforme mostra Velloso (1988), os lucros
eram (e so) encobertos pelas rubricas de contribuio a entidades mantenedoras, que, por isso mesmo,
acabavam e acabam sendo entidades mantidas, mesmo que tenham dado origem ao negcio. Enquanto
nas escolas confessionais os lucros eram (e so) lanados como contribuio ordem provincial, nas
escolas privadas e no-confessionais os lucros eram repassados como despesas s mantenedoras, que
os utilizavam para pagar altssimos salrios a seus proprietrios, ampliao das instalaes, aquisio de
imveis, avies, e em fartos gastos em lobby junto ao Poder Pblico (VELLOSO, 1988, p. 15).
Uma segunda vantagem adicional poderia ser obtida pelos donos de IES privadas leigas quando
desejassem vend-las ou transformar o seu estatuto em IES com fins lucrativos, pois o seu valor de
mercado teria sido aumentado com o investimento feito com recursos oriundos das isenes fiscais. Um
exemplo de IES que mudou seu estatuto de filantrpica para o de fins lucrativos foi a Universidade Estcio
de S, que aproveitou esta brecha permitida pela Lei do Programa Universidade para Todos (Prouni),
de 2005, e assim se apropriou de um volume significativo de recursos resultantes de isenes fiscais e
previdencirias durante anos.
verdade que a CF de 1988 rompia com a tradio ao permitir a existncia de escolas privadas com fins
lucrativos, o que, se foi uma conquista para os defensores da viso empresarial da educao, no significou
necessariamente que todas ou a maioria delas tenham assumido esse objetivo em seus estatutos. At
porque se declarassem ter fins lucrativos, passariam a arcar com despesas volumosas que no tinham
antes, como o pagamento de impostos e a contribuio previdenciria. Como uma das reaes mais
fortes das escolas privadas nos anos 90 foi contra as restries filantropia e a imunidades tributrias,
parece pouco provvel que tenham alterado seus estatutos para assumir o que de fato so, instituies
com fins lucrativos, at porque sem o lucro no tm como se manter e se expandir ou financiar atividades

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outras como as ligadas s ordens religiosas.
Embora as entidades educacionais fossem obrigadas a cumprir vrios requisitos para usufruir a iseno,
como a de no remunerar seus dirigentes, o descumprimento parece ter sido bastante comum,
provocando, em 1997, uma devassa pela Receita Federal, que constatou sonegao de impostos,
distribuio de lucros, caixas dois e distribuio disfarada de bens. Tais irregularidades (na verdade,
mais provavelmente a necessidade de aumentar a receita para financiar o ajuste fiscal) teriam levado
o governo federal, em 1998, atravs do Ministrio da Justia, a rever os ttulos de utilidade pblica que
permitiam essa iseno. A estimativa era de que 30% das 7,1 mil instituies teriam os ttulos cassados
por no servirem desinteressadamente coletividade, como manda a Lei N 91, de 28/8/35 (BRASIL,
1935), que criou o conceito de utilidade pblica (Utilidade pblica, lucro particular, O Globo, 6/12/98,
p. 3). Trs anos depois, em 2/12/01, a Folha de So Paulo publicou, sob o ttulo Filantropia paga avio e
BMW (SOUZA, 2001), matria sobre a apurao de irregularidades pela Receita nas filantrpicas, que j
teriam recebido autuaes de R$ 420 milhes.
Outra fonte indireta tem sido a iseno da contribuio previdenciria obtida pelas escolas privadas
detentoras do certificado de entidades de fins filantrpicos, concedido pelo Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS). Com ele, elas deixam de recolher 20% da cota patronal sobre a folha de
pagamento devida ao INSS, que, acrescida aos anexos e Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (COFINS), totalizavam uma economia de at 30% da folha de pagamento das IES, segundo Pedro
Ferreira, vice-reitor da PUC-RJ (FERREIRA, 1999). O volume bilionrio envolvido nessa iseno explica
porque as filantrpicas se mobilizaram tanto contra as restries iseno contidas na MP (medida
provisria) N 1729, de 3/12/98, que se converteu na Lei N 9.732 (BRASIL, 1998), em 11/12/98.
Para se ter uma estimativa do privilgio da iseno da contribuio previdenciria das filantrpicas, em
2013 ela teria correspondido a R$ 8,933 bilhes (BRASIL, TCU, 2014, p. 188).
Outra fonte indireta foi a iseno do salrio-educao para todas as instituies de ensino privadas desde
1964, quando ele foi criado pela Lei 4.440 (BRASIL, 1964). Tal iseno continuou para todas elas at
1996, quando uma medida provisria, convertida em lei em 1998, restringiu a iseno apenas a escolas
comunitrias, confessionais ou filantrpicas. Essa iseno significava (e significa hoje para as comunitrias,
confessionais ou filantrpicas) que deixavam de recolher esta contribuio social de 2,5% sobre o salrio
de contribuio dos seus empregados aos cofres pblicos. Como a iseno existiu para todas as privadas
desde 1964, representou (e representa ainda) um financiamento indireto s IES privadas.
Como se no bastassem todos esses privilgios, o governo federal resolveu oferecer mais um, com um
verniz democratizante, com o nome de Universidade para Todos (Prouni), encaminhado como projeto
de lei em 2004. Diante das dificuldades de aprovao do PL no Congresso nos moldes desejados pelo
governo federal e para atender s reivindicaes das mantenedoras das instituies de ensino superior,
conforme consta da exposio de motivos do PL, o presidente baixou a Medida Provisria N 213 (BRASIL,
2003), que teve fora de lei at convertida na Lei N 11.096, a qual, apesar de alterada vrias vezes desde
2005, permanece com praticamente as mesmas caractersticas, ou seja, destina um percentual de bolsas
integrais e parciais (50% e 25%) em IES privadas com ou sem fins lucrativos para candidatos classificados
como carentes em troca de isenes de impostos e contribuies destas IES. O principal e primeiro
critrio o candidato ter feito todo o ensino mdio em escola pblica ou sido bolsista integral em escola
privada e no ter diploma de curso superior. Outro critrio, concomitante ao primeiro, o candidato ter
uma renda familiar mensal per capita de at 3 salrios mnimos. Este critrio se divide em dois: para os
que tm uma renda familiar mensal de at 1 salrio mnimo e meio, a bolsa integral. Para os com renda
entre 1 salrio mnimo e meio e 3 salrios mnimos, a bolsa parcial (50% ou 25%).

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Os candidatos, alm de preencher um destes critrios, podem ser contemplados com um percentual das
vagas se declaram ser portadores de deficincia ou indgenas, pardos ou pretos, percentual correspondente
proporo destes segmentos registrada no censo do IBGE na Unidade Federativa em questo. A nica
exceo para o preenchimento destas vagas o professor da rede pblica que queira fazer licenciatura,
normal superior ou pedagogia, que no precisa atender a nenhum destes requisitos. O candidato seria
selecionado tambm pelos resultados e pelo perfil socioeconmico registrados no Exame Nacional do
Ensino Mdio (ENEM) ou outros critrios a serem definidos pelo MEC e, na etapa final, pela IES, segundo
seus prprios critrios. As isenes so variveis em funo das 3 classes de IES: (a) com fins lucrativos,
(b) sem fins lucrativos que no sejam filantrpica, e (c) filantrpicas.
Uma justificativa ministerial para o Prouni, segundo declarao do ministro aos jornais em fevereiro de
2004, que ele seria uma forma de criar novas vagas no ensino superior para cotistas sem nenhum
investimento adicional por parte do governo, cuja renncia fiscal, correspondente a R$ 50 milhes, seria
muito inferior ao montante para gerar o mesmo nmero de vagas em IES pblicas, estimado em R$ 350
milhes em declaraes do ministro imprensa, porm no mencionado no PL nem na MP. Seria, pois, uma
justificativa puramente econmica: seria mais barato criar vagas nas privadas do que nas pblicas. Outra
justificativa seria a existncia de uma grande ociosidade nas privadas, estimada em 37,5% na exposio
de motivos do projeto de lei porm no mencionada na exposio da MP. Uma terceira justificativa seria,
segundo a exposio de motivos do PL, separar o joio do trigo entre as filantrpicas, as quais, para
continuarem gozando do ttulo de filantropia e, pois, da iseno da contribuio previdenciria patronal,
teriam de atender aos novos requisitos.
Procurando se defender da crtica de que o Prouni representaria transferncia de recursos pblicos para
as IES privadas, o ministro alegou, no item 8 da exposio de motivos do PL e tambm na MP, que a
renncia de tributos pagos pelas no-filantrpicas (as IES com ou sem fins lucrativos) seria compensada
pelo aumento da arrecadao de tributos pagos por uma minoria de filantrpicas (o joio) que seriam
levadas a alterar seu regime jurdico, com base na suposio de que essa minoria que no cumpre as
exigncias relativas filantropia seria induzida a transformar sua natureza jurdica em sociedade de fins
econmicos, passando a pagar a quota patronal para a previdncia social de forma gradual, durante o
prazo de cinco anos, na razo de vinte por cento do valor devido a cada ano, cumulativamente, at atingir
o valor integral das contribuies devidas (Medida Provisria N 213 Ou seja, se optassem pela sua
transformao em sociedade de fins econmicos, as filantrpicas poderiam reter para si o patrimnio
acumulado s custas de todas essas isenes pblicas ao longo dos anos, infringindo, assim, a Constituio
Federal de 1988, que, no inciso II do art. 213, estipula que, no caso de encerramento de suas atividades,
elas teriam de destinar seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional ou ao
poder pblico. Alegou o governo que assim estaria no s criando vagas no ensino superior para alunos
carentes, sem gastar um centavo, como tambm recuperando

a dignidade do conceito de filantropia, j que a falta de transparncia


do clculo de gratuidade a ser aplicado em assistncia social por
parte das instituies de ensino superior filantrpicas, confessionais
e comunitrias era tamanha que uma minoria de instituies que se
valiam dessa opacidade para se desincumbir dos tributos devidos sem
atender a suas obrigaes sociais maculavam a imagem de todo um
setor cuja ao era imprescindvel para o desenvolvimento social do
Pas (item 6 da exposio de motivos do PL).

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So muitas as debilidades do Prouni. A mais grave, sobretudo num governo que alegava defender a escola
pblica, desresponsabilizar o governo federal pela expanso do ensino superior pblico e incentivar a
iniciativa privada, que contou e conta ainda com muitos estmulos por parte do Poder dito Pblico. Outra
que parte do pressuposto de que o estudante carente pode ficar numa IES de pior qualidade, como
o caso das privadas de modo geral. Em outras palavras, o estudante pobre deve se contentar com uma
IES pobre, embora o PL afirme que uma condio para a IES participar do programa que seja avaliada
satisfatoriamente pelo SINAES.
No tocante s filantrpicas, so vrias as fragilidades. Por exemplo, o PL no esclareceu como pretendia
combater a falta de transparncia e os inmeros artifcios que as falsas filantrpicas praticaram e ainda
praticam para burlar as exigncias legais, com a cumplicidade dos prprios rgos governamentais. Se a
fiscalizao das filantrpicas sempre deixou bastante a desejar, por que agora iria melhorar? O aparelho
de Estado mudou? Cabe esclarecer, ainda, que as filantrpicas porventura prejudicadas pela cassao
do ttulo de filantropia poderiam, atravs de suas entidades representativas, ajuizar Ao Direta de
Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), como ocorreu aps a aprovao da Lei N
9.732, que instituiu exigncias mais rigorosas para as filantrpicas, suspensas por liminar do STF em 1999.
Mesmo quando tivessem o seu certificado de filantropia cassado, elas poderiam recorrer na Justia e,
enquanto isso, manteriam o certificado.
interessante notar a sensibilidade do governo para a ociosidade das privadas, estimada em 37,5%. Com
relao ao suposto custo menor de gerao de vagas nas privadas do que nas pblicas, sempre bom
lembrar que as pblicas realizam atividades (pesquisa, atendimento mdico em hospitais universitrios,
por exemplo) que, justamente por serem mais dispendiosas, no atraem o interesse da imensa maioria
das privadas, que preferem se concentrar apenas no ensino, atividade mais econmica e industrializvel.
Portanto, se verdade que o custo para criar uma vaga nas pblicas maior, preciso ter em conta estes
e muitos outros fatores, convenientemente no captado por um raciocnio puramente economicista e
influenciado pela perspectiva neoliberal de conteno de gastos sociais. Mais grave, no entanto, foi o
Ministro no reconhecer a educao pblica (em todos os nveis) como um direito da cidadania, que
no deve estar sujeito nem lgica do mercado totalmente livre, sem a ao do Estado, nem lgica
assistencialista/economicista/neoliberal do Estado, que parece inspirar a idia de renncia fiscal em troca
de vagas para grupos socialmente desfavorecidos em instituies privadas, supostamente mais baratas
do que as pblicas.
A importncia do PROUNI para as IES privadas pode ser aferida pelo fato de o programa ter oferecido mais
de 1,2 milho de bolsas integrais e parciais de 2005 a 2013, segundo o Sisprouni (o Sistema do MEC para
o PROUNI) de 6/11/2013. Outro exemplo a auditoria em 2009 do TCU sobre o FIES e o Prouni (BRASIL,
TCU, 2009), estimando que a renncia fiscal de 2005 a 2008 teria totalizado R$ 673 milhes (pargrafo 74
do relatrio). J as isenes resultantes do PROUNI em 2013 teriam sido de R$ 824 milhes, segundo o
relatrio sobre as contas do governo federal (BRASIL, TCU, 2014, p. 187).

FONTES DIRETAS: SUBSDIOS, SUBVENES, AUXLIOS FINANCEIROS, BOLSAS, CRDITO


EDUCATIVO, FIES, PROIES, PRONATEC, LEI DO PLANO NACIONAL DE EDUCAO DE 2014

No contentes com as vultosas fontes indiretas de recursos pblicos para o seu financiamento, as
privadas procuraram e conseguiram obter fontes pblicas diretas. Comecemos por um breve exame
das Constituies Federais e leis ordinrias. A Constituio de 1937, do Estado Novo, permitia subsdios
pblicos a indivduos ou associaes particulares e profissionais que oferecessem o ensino pr-vocacional
e profissional destinado s classes menos favorecidas (Art. 129). A de 1967 (Art. 168, pargrafo 2)

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prometia amparo tcnico e financeiro dos Poderes Pblicos, inclusive bolsas de estudo (BRASIL, 1986)
iniciativa particular, disposio repetida na Emenda Constitucional N 1, de 1969 (Art. 176, 2). A
CF de 1988 (Art. 213), por sua vez, permite a destinao de recursos pblicos a escolas comunitrias,
confessionais ou filantrpicas que atendam a uma srie de requisitos, cujo cumprimento no to difcil
(VELLOSO, 1988). No caso de recursos pblicos para as IES privadas, o pargrafo 2 do art. 213 da CF
de 1988 abre uma brecha enorme ao permitir que As atividades universitrias de pesquisa e extenso
podero receber apoio financeiro do Poder Pblico, brecha ampliada pela Emenda Constitucional N 85
(BRASIL, 2015), de 26/2/2015, que prev que este apoio seja oferecido tambm a atividades de estmulo e
fomento inovao realizadas por universidades e/ou instituies de educao profissional e tecnolgica.
Um reforo adicional o Art. 61 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, segundo o qual

As entidades educacionais a que se refere o art. 213, bem como as


fundaes de ensino e pesquisa cuja criao tenha sido autorizada
por lei, que preencham os requisitos dos incisos I e II do referido artigo
e que, nos ltimos trs anos, tenham recebido recursos pblicos,
podero continuar a receb-los, salvo disposio legal em contrrio
(BRASIL, 1988).

O favorecimento iniciativa privada tambm pode ser encontrado na legislao ordinria. Dezenas de
decretos e leis federais contemplaram instituies privadas de ensino com subvenes desde o perodo
imperial at recentemente. Um exemplo a Lei Federal N 4.026 (BRASIL,1961), prevendo a subveno de
10 milhes de cruzeiros a cada uma das seguintes universidades equiparadas: Universidade Catlica de
Pernambuco, PUC-RJ, PUC-SP, Universidade Catlica de Campinas, Universidade Mackenzie, de So Paulo,
PUC-RS e a Univ. Catlica de MG. A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei N 4.024), de
1961, autorizava a concesso de bolsas de estudo em estabelecimentos de ensino reconhecido, escolhidos
pelo candidato ou seu representante legal (Art. 94, 1) e o financiamento a estabelecimentos particulares
(Art. 95, alnea c). A Lei 4.440, de 1964, criou o salrio-educao, contribuio social que, embora criada em
1964 para financiar o ento ensino primrio pblico, serviu para sustentar as escolas privadas, ao permitir
legalmente que as empresas, em vez de fazerem o seu recolhimento aos cofres pblicos, montassem escolas
para seus funcionrios e dependentes (o Bradesco e algumas grandes empresas aproveitaram esta brecha
legal) ou comprassem vagas nas escolas particulares para seus funcionrios e dependentes, inicialmente
no ensino primrio, depois no 1 Grau (a partir de 1971). Esta iseno foi aproveitada intensamente pelas
empresas privadas a ponto de em 1984 cerca de 50% das matrculas no ensino fundamental da rede
particular do Brasil serem financiadas pelos recursos do salrio-educao (VELLOSO, 1987). A Lei N 5.692
(BRASIL, 1971), repetindo as disposies da Constituio de 1967, previa o amparo tcnico e financeiro
do Poder Pblico s instituies de ensino particulares (Art. 45). A LDB de 1996 (Lei N 9.394) reproduz as
mesmas permisses de recursos pblicos para instituies privadas contidas na CF de 1988. A Lei N 11.494,
por sua vez, previu que as matrculas em creches, pr-escolas e instituies comunitrias, confessionais ou
filantrpicas sem fins lucrativos e conveniadas com o Poder Pblico, ou seja, instituies privadas, seriam
consideradas na distribuio dos recursos do Fundeb, alm de permitir que professores da rede pblica
fossem cedidos a tais instituies e remunerados pelo Fundeb.
Outro instrumento privatizante legal foi o crdito educativo (Creduc), criado pela ditadura militar em 1976, que
consistiu num emprstimo para o pagamento de mensalidades e manuteno de estudantes supostamente
carentes em IES privadas. Embora justificado como auxlio a estudantes pobres, o programa serviu para subsidiar
as privadas que, sem ele, perderiam uma parcela de sua clientela. Alm de subsidiar instituies particulares,

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o programa trouxe grandes prejuzos aos cofres pblicos, pois uma grande proporo dos emprstimos no foi
paga pelos estudantes aps a concluso do curso (SCHWARTZMAN, 1995).
Considerando-se os 23 anos de vigncia do Creduc (1976 a 1999), a elevada inadimplncia e a correo
dos emprstimos a uma taxa muito inferior inflao do perodo, provvel que este prejuzo tenha
alcanado alguns bilhes de reais em valores de hoje. Em dezembro de 2003, a dificuldade de recuperao
dos emprstimos levou o governo federal a editar a Medida Provisria N 141 (BRASIL, 2003), cuja
exposio de motivos informava uma inadimplncia de mais 80% da dvida de R$ 2,1 bilhes.
Em 1999, o Creduc foi substitudo pelo Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES).
Apesar de ter sofrido vrias alteraes desde sua criao, sua caracterstica bsica um emprstimo do
governo federal (inicialmente por meio de agentes como a Caixa Econmica Federal, hoje por meio do
FNDE) ao estudante para custear sua mensalidade em instituio privada e que deveria ser ressarcido
em parte durante o curso pelo estudante e sobretudo aps a sua concluso. Inicialmente, o programa
se destinava apenas a alunos de graduao, ampliando-se depois para alunos de mestrado e doutorado
(2007) e educao profissional e tecnolgica (2011), desde que haja recursos e os cursos tenham
avaliao positiva. O emprstimo concedido na forma de certificados do Tesouro Nacional entregues
s IES privadas para quitao de dvidas (inicialmente previdencirias) junto ao governo. Posteriormente,
em 2007, por meio da Lei N 11.552 (BRASIL, 2007), poderiam us-los para quitar dbitos tributrios
federais contrados at o ano de 2006.
Entretanto, segundo o relatrio de auditoria do TCU sobre o FIES e o Prouni (BRASIL, TCU, 2009), tais certificados
no teriam contribudo ou contribudo pouco para a reduo dessas dvidas previdencirias (pargrafo 14 do
relatrio), que teriam praticamente quadruplicado de 2004 a 2007, passando de pouco mais de um bilho de
reais para mais de quatro bilhes (pargrafo 223) as dvidas das 701 IES participantes do FIES.
Os prejuzos aos cofres pblicos no terminaram a. Segundo o relatrio do TCU, a taxa de juros cobrada
inferior do mercado cobrada nos emprstimos do FIES significa subsdio pblico, totalizando R$ 304,7
milhes em 2007 (Pargrafo 118). Outro prejuzo seria a inadimplncia. Segundo o pargrafo 28, at 2006
o ndice de inadimplncia dos estudantes era de 12% de saldos devedores, totalizando R$ 498 milhes.
A importncia do FIES pode ser aferida pelos crditos de mais de R$ 5,4 bilhes para o FIES em 2013,
segundo o FNDE (BRASIL, MEC, FNDE, 2014), e pelo oramento de mais de R$ 12 bilhes para 2015,
segundo notcia no portal do MEC (BRASIL, MEC, 2015). A importncia do FIES e do PROUNI para a
expanso das IES privadas pode ser avaliada pelo fato de financiarem quase 40% das matrculas privadas,
segundo declarao do ex-Ministro da Educao Henrique Paim (PAIM, 2014).
O curioso sobre o Creduc e o Fies entidades e partidos com discurso de defesa do ensino pblico
defenderem tais programas com o argumento de que estudantes carentes devem ser ajudados porque
so forados a estudar em escola particular pela omisso do governo.
As dvidas das IES privadas foram contempladas com mais um mecanismo, o Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento das Instituies de Ensino Superior (Proies), criado pela Lei N 12.688
(BRASIL, 2012), prevendo a quitao delas em 15 anos junto ao governo federal mediante uma srie de
condies e facultando o pagamento de at 90% das prestaes mensais das dvidas por meio de bolsas
PROIES concedidas pelas mantenedoras das IES a estudantes de cursos superiores no gratuitos e com
avaliao positiva pelo MEC.
Outro mecanismo o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC), criado em
2011 pela Lei N 12.513 (BRASIL, 2011), alterada pela Lei N 12.816 (BRASIL, 2013), que prev que a
Unio financiar a educao profissional e tecnolgica, no s em instituies pblicas, mas tambm nos
servios nacionais de aprendizagem (Sistema S), nas instituies privadas de ensino superior, de educao

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profissional e tecnolgica e de fundaes pblicas de direito privado, assim como o financiamento pblico
a empresas para formao de trabalhadores e a participao de entidades privadas em fins lucrativos. Mais
de R$ 1,88 bilho teria sido transferido pelo governo federal no mbito deste programa para o sistema S
(quase todo para o SENAI e o SENAC) em 2013, segundo o relatrio do TCU sobre as contas de 2013 do
governo federal (BRASIL, TCU, 2014, p. 157).
Por fim, o Plano Nacional de Educao, aprovado pela Lei N 13.005 (BRASIL, 2014), reitera disposies
legais que preveem o financiamento pblico a instituies privadas, como creches, pr-escolas e
instituies de educao especial comunitrias, confessionais e filantrpicas conveniadas com o Poder
Pblico, o Prouni, o FIES, e o Pronatec, assim como outros mecanismos privatizantes.

CONCLUSES

Os elementos acima permitem as seguintes concluses. Uma que as escolas privadas (sobretudo as IES)
se expandiram e se expandem no s porque existe uma demanda pelo ensino superior, mas tambm
e sobretudo porque os governos no tm procurado atender toda a demanda, canalizando-a para as
IES privadas. O apoio oficial s escolas privadas tem se concretizado no s por essa omisso, como
tambm pelo financiamento pblico direto e indireto a elas, com a iseno de impostos, da contribuio
previdenciria e do salrio-educao, e a concesso de subvenes, bolsas de estudo, emprstimos
subsidiados, crdito educativo, FIES, Prouni ao longo das ltimas dcadas. Sem este financiamento
pblico, as escolas privadas certamente no teriam se expandido tanto, pois as suas mensalidades
teriam que ser muito maiores do que so, afastando assim a demanda de estudantes sem condies de
pagar. A omisso do Estado e o financiamento pblico s escolas privadas tm sido, assim, duas das mais
importantes medidas de privatizao da educao, sobretudo do ensino superior. O curioso que, numa
poca de ajuste fiscal (para alguns), o governo federal no tenha pensado em estancar esta fonte de
sangria de recursos pblicos em favor de instituies privadas, o que provavelmente se deve ao fato de o
prprio governo depender de uma aliana de foras com apoio nos privatistas da educao e tambm ao
fato de os rgos do Estado estarem contaminados por tais interesses privatistas.

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de incidncia da contribuio previdenciria sobre planos educacionais e bolsas de estudo; e 6.687, de
17 de setembro de 1979, para permitir que a Fundao Joaquim Nabuco oferea bolsas de estudo e
pesquisa; dispe sobre o apoio da Unio s redes pblicas de educao bsica na aquisio de veculos
para o transporte escolar; e permite que os entes federados usem o registro de preos para a aquisio
de bens e contratao de servios em aes e projetos educacionais. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
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