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10 Economia e Sociedade Especial Artigo 8 PDF
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Resumo
O presente texto analisa a relao da poltica macroeconmica e o desenvolvimento econmico com
seus condicionantes polticos, desde 1995 at os dias atuais (governos FHC, Lula e Dilma), por meio
da abordagem da economia poltica, aplicando os conceitos de dominncia financeira, dependncia e
bloco no poder. Ao adotar tal mtodo, partiu-se do pressuposto de que a adoo de determinada poltica
econmica decorrncia: i) dos condicionantes externos, atrelados, no caso brasileiro, sua condio
perifrica; ii) dos condicionantes internos associados interao e conflitos de interesses econmicos
e polticos das fraes de classe no bloco no poder e em seus desenlaces no Estado. O texto conclui
que as mudanas recentes no bloco no poder, entre o final do governo Lula e incio do governo Dilma,
conferiram maior autonomia ao Estado, especialmente diante da frao bancrio-financeira, at ento
hegemnica, o que abre espao para a retomada das polticas de desenvolvimento.
Palavras-chave: Dominncia financeira; Dependncia; Bloco no poder; Economia brasileira.
Abstract
Economic policy during the Cardoso, Lula, and Rousseff administrations: financial dominance, power
blocs and economic development
This paper analyzes the relationship between macroeconomic policy and economic development and
the political constraints of that relationship from 1995 until present day ( Cardoso, Lula and Dilma
Rousseff). This analysis relies on the political economy approach, applying the concepts of financial
domination, dependence and power blocs. By virute of this method, we assume that the adoption of
certain economic policy is the result of: i) the external constraints (which, in Brazil, are coupled with
the countrys status as a peripheral and dependent economy) and ii) the constraints associated with the
internal interaction and conflicts of economic and political interests of class fractions in the power bloc
and its influence on the State. The paper concludes that recent changes to the power bloc between the
end of the Lula administration and the beginning of the Rousseff administration gave the government
greater autonomy, particularly in relation to the banking and financial sector, which was the hegemonic
fraction in the power bloc. This context favors the resumption of development policies.
Keywords: Financial domination; Dependence; Power bloc; Brazilian economy.
JEL B51.
*
Especial agradecimento Leda Paulani e Reinaldo Gonalves pelas crticas e sugestes, assumindo a
verso final como de nossa exclusiva responsabilidade.
**
Professor do Departamento de Economia e do Centro de Estudos Ps-graduados em Economia Poltica
da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), So Paulo, SP, Brasil. E-mail: rateixeira@pucsp.br.
***
Professor adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de
Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: eduardo.pinto@ie.ufrj.br.
Introduo
Em uma conferncia em Washington, publicada no caderno Mais! da Folha
de S. Paulo em 28 de maio de 1995, o ento presidente Fernando Henrique Cardoso
(FHC-1995) corretamente colocou o desenvolvimento como sendo o mais poltico
dos temas econmicos No obstante, seu governo foi o que consolidou a falsa
viso, difundida pela teoria econmica ortodoxa, de que a conduo da poltica
macroeconmica era uma questo tcnica que deveria ser isolada dos debates
polticos.
O presente texto tem como objetivo analisar a relao da poltica
macroeconmica e o desenvolvimento econmico com seus condicionantes
polticos, desde 1995 at os dias atuais (governos FHC, Lula e Dilma), por meio
da abordagem da economia poltica. Ao adotar tal mtodo, a anlise da poltica
econmica e a de seus resultados no ficaro restritas apenas ao campo dos debates
da teoria econmica strictu sensu e suas solues tcnicas prescritivas que variam
a depender da concepo terica. Ao contrrio, parte-se do pressuposto de que a
adoo de determinada poltica econmica uma decorrncia: i) dos condicionantes
externos, atrelados, no caso brasileiro, sua condio perifrica e dependente da
economia mundial; ii) dos condicionantes internos associados interao e conflitos
de interesses econmicos e polticos das fraes de classe no bloco no poder e em
seus desenlaces no Estado.
luz do objetivo proposto e do mtodo utilizado, pretende-se responder s
seguintes questes:
1) Qual foi a dinmica das relaes entre o Estado e as fraes que compem
o bloco no poder do entre os governos FHC e Lula?
2) Quais as modificaes do bloco no poder e nas relaes entre este e o
Estado no governo Dilma? Em que medida tm-se alterado as possibilidades de
desenvolvimento do Pas como consequncia de tais mudanas?
Alm da introduo, o artigo divide-se em mais quatro sees. Na primeira,
descrevem-se os principais pilares tericos da economia poltica que serviro como
fio condutor da anlise: as noes de dependncia, dominncia financeira, bloco
no poder e Estado. Tecem-se ainda, nessa seo, consideraes acerca do governo
FHC, caracterizando a nova forma da dependncia externa que se estabelece e se
consolida em seu governo e a configurao do bloco no poder que ser herdada
pelo governo Lula. Na seo dois, pretende-se analisar o padro de crescimento
econmico do governo Lula, destacando as relaes entre as dimenses econmicas
(poltica econmica e regime de crescimento) e polticas (relaes entre classes,
bloco no poder e Estado). Na seo trs, enseja-se discutir a dinmica inicial do
governo Dilma, buscando identificar as possveis mudanas que se tm processado
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no interior do bloco no poder. Por fim, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo
de concluso, em particular as possibilidades que se abrem para a retomada do
desenvolvimento econmico.
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(5) Este termo equivale ao conceito de hegemonia utilizado por Gramsci (1978). Assim, a hegemonia ampla
ocorre quando a classe dominante, ou uma de suas fraes, ocupa um lugar decisivo no padro de acumulao em
determinado momento histrico e a partir de seus interesses econmicos, polticos e ideolgicos consegue uma
unidade orgnica (bloco histrico) entre as demais fraes das classes dominantes e dominadas. Dada a igualdade
entre o conceito de hegemonia gramsciano e o de hegemonia ampla, por que ento utilizar o novo termo? Isso se deve
ao fato de que a hegemonia pode no ficar restrita s fraes dominantes. Situao que Gramsci no contemplou, j
que para ele a sociedade poltica (Estado) tinha um carter coercitivo, cabendo tal conceito apenas sociedade
civil (Poulantzas, 1977). Contemporaneamente, no factvel pesar na sociedade poltica (Estado) apenas por
meio da coero, tornando necessria a utilizao da hegemonia para pensar a sociedade poltica (Estado). Assim,
achou-se conveniente diferenciar essas dimenses: i) hegemonia restrita (ao bloco no poder) como a situao em
que a hegemonia de uma frao fica restrita ao bloco no poder dominante; ii) hegemonia ampla como o caso em que
uma frao do bloco no poder consolida unidade orgnica entre dominantes e dominados .
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mantidas pelo governo Lula. possvel, todavia, identificar em seu segundo mandato
certa flexibilizao na gesto da poltica econmica1013at ento vigente.
Mesmo assim, continuou forte em vrios ncleos do Estado a ideia de que as
polticas econmicas s teriam efeitos sobre a estabilidade ou instabilidade de curto
prazo, afetando pouco ou quase nada, o desenvolvimento econmico de longo prazo.
Sob tal perspectiva, as polticas econmicas deveriam ser direcionadas estabilidade
de preos, uma vez que o crescimento seria originrio do estabelecimento de normas
e organizaes que garantissem o direito de propriedade, reduo dos custos
de transao e melhora nas expectativas dos agentes, potencializando, ento, o
funcionamento completo dos mercados.
Esse tipo de regime macroeconmico, que se tornou um consenso,
sustentado no plano terico pela new neoclassical synthesis1114por meio da articulao
da adoo dos sistemas de metas de inflao, da independncia do Banco Central
(BC) e da poltica fiscal voltada estritamente sustentabilidade da dvida pblica.
No sistema de metas de inflao, qualquer atuao contracclica do Banco
Central no deveria colocar em risco a manuteno da estabilidade de preos no longo
prazo, j que haveria um vis inflacionrio resultante da inconsistncia temporal na
conduo da poltica econmica, sem qualquer benefcio em termos de produto e
emprego no longo prazo (Barro; Gordon, 1983).
A questo da credibilidade da poltica econmica para tal teoria, ao incorporar
a ideia de que agentes utilizam expectativas racionais para tomarem decises, ganha
mais destaque, criando a necessidade da consistncia das polticas macroeconmicas
ao longo do tempo, de tal modo que a autoridade monetria deveria comprometer-se
com a estabilidade e alcance das metas. Nessa lgica, a efetivao das metas desejadas
s seria possvel com um Banco Central com elevado grau de independncia para que
suas decises sejam tomadas sem nenhuma subordinao hierrquica a outra agncia
burocrtica estatal. Ento, supostamente eliminaria o vis inflacionrio e, de forma
indireta, favoreceria o desempenho econmico (Busato; Cavalcanti; Ramalhete,
2009; Serrano, 2009; Lopreato, 2006).
(10) Barbosa e Souza (2010) ressaltaram que existiu, durante o governo Lula, uma disputa de opinies a
respeito das aes da poltica econmica. Para eles, predominou, entre 2003 e 2005, uma viso neoliberal em que
o crescimento econmico independeria das condies de curto prazo. A partir de 2006, ter-se-ia consolidado na
gesto macroeconmica uma viso de que o Estado deve desempenhar um papel mais ativo no desenvolvimento
econmico e social.
(11) O sistema de metas est baseado, segundo Taylor (2000), nas seguintes proposies: i) a trajetria do
produto potencial independe da demanda. Apenas as condies de oferta seriam determinantes e explicadas pelo
modelo de Solow; ii) existncia do trade-off entre inflao e desemprego, no curto prazo, ao passo que, no longo
prazo, os estmulo demanda so neutras; iii) a rigidez temporria dos preos e salrios explica a existncia do
trade-off entre inflao e desemprego, gerando assim, as flutuaes do produto/emprego real em torno do produto
potencial/natural; iv) as expectativas inflacionrias so endgenas; v) as decises de poltica monetria deveriam
seguir regras claras.
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Dado esse arranjo monetrio, a poltica fiscal ocupa uma funo passiva na
poltica macroeconmica, mas central, j que a sustentabilidade da dvida pblica
por meio do esforo fiscal sinaliza a ausncia do risco de default. Assim, a poltica
fiscal com elevado supervit primrio assume o papel de redutora do risco-pas,
funcionando como pea chave para conquistar a credibilidade.
No mbito da poltica fiscal, o governo Lula, notadamente no primeiro
mandato, manteve o dmarche do governo anterior, qual seja: o crescimento
sustentvel passa pelo ajuste definitivo das contas pblicas, o que significa medidas
destinadas gerao de supervits primrios suficientes para reduzir a relao dvida/
PIB. Tal reducionismo da poltica fiscal que implicitamente significa preservao
da riqueza financeira limitou a capacidade do Estado em ampliar os investimentos
pblicos.
No segundo governo Lula, verificou-se certa flexibilizao da poltica
econmica por meio (i) da adoo de medidas voltadas ampliao do crdito ao
consumidor e ao muturio, (ii) do aumento real no salrio mnimo, (iii) da adoo
de programas de transferncia de renda direta, (iv) da criao do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) e da ampliao da atuao do BNDES para
estimular o investimento pblico e privado e (v) das medidas anticclicas de combate
crise internacional a partir de 2009.
De maneira geral, a conduo da poltica econmica do governo Lula foi
fortemente influenciada pela ortodoxia econmica, especialmente no primeiro
mandato. Essa situao foi caracterizada por Paulani (2008) como um constante
estado de emergncia econmico, em que as polticas ortodoxas, contrrias aos
interesses dos grupos sociais tradicionalmente representados pelo Partido dos
Trabalhadores, eram sempre justificadas pelas ameaas das fugas de capital, das
crises cambiais e da volta da inflao, que estariam sempre rondando a economia.
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(14) As exportaes a partir de 2003 passaram a contribuir de forma crescente para o resultado do PIB.
A taxa mdia de contribuio das exportaes para o crescimento do PIB, entre 2003 e 2006, foi de 1,5 %, o
equivalente a, aproximadamente, 42,8% do crescimento do PIB mdio no mesmo perodo (3,5%).
(15) O aumento das exportaes induziu o aumento dos investimentos, em termos absolutos e relativos, dos
grupos econmicos da indstria de commodities intensiva em capital, puxando a expanso dos investimentos entre
2003 e 2006. Para uma anlise detalhada a partir dos dados desagregados da PIA (Pesquisa Industrial Anual-IBGE)
e dados dos lucros lquidos e das taxas de lucros dos grupos econmicos, ver Pinto (2010)
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a ideia de que o combate inflao deve ser realizada a qualquer custo e, mais
importante, com um nico instrumento: a taxa de juros elevada.
Dentre os efeitos dessa dinmica dos fluxos e estoques de riqueza, Pinto
(2010) destaca o aumento relativo do poder da grande burguesia produtora e
exportadora de commodities. Entre 1995 e 2007, os lucros lquidos reais dos grupos
econmicos de tal segmento cresceram 1.705,9% (de R$ 2,0 bilhes para R$ 36,1
bilhes), provocando aumento em sua participao em relao aos lucros totais
(de 30,7% em 1995 para 44,0% em 2007) para uma amostra com os 300 maiores
grupos econmicos do pas (responsveis por cerca de 40% da riqueza anual em
mdia gerada no Brasil). Em 2007, esse setor passou a ter a maior participao,
ultrapassando o segmento bancrio-financeiro (33,5%) (Grfico 1 e 2).
Grfico 1
Evoluo real dos lucros lquidos do IC e SF (1995 = base deflacionados pelo IPCA)
(R$ bil)
Grfico 2
Evoluo da participao (%) dos lucros lquidos por setores de atividade
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em 2003 para 25,1% em 2007 (Grfico 3). O aumento foi fruto tanto das elevadas
taxas de juros bsicas como dos altos spreads bancrios (Pinto, 2010).
Grfico 3
Evoluo da taxa de lucro do IC e SF - 1995-2007 (%)
30 26 26 25 25
22 23
25 17
17
20 13 21 21
12
15 7 21
10 3 3 15 11 15 15
5 6 5 6 9
0 -1
-5 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-10
-6 Indstria de Commodities Setor Financeiro
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Consideraes finais
Este trabalho buscou mostrar que, no governo Lula, apesar da importncia das
polticas de redistribuio de renda e incluso social, a manuteno das linhas gerais
do regime de poltica econmica (com exceo da maior flexibilidade da poltica
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fiscal a partir de 2005) foi reflexo da manuteno do bloco no poder do perodo FHC.
Em particular, reflexo da hegemonia do setor bancrio-financeiro em um contexto de
dependncia financeira externa e dominncia financeira da valorizao que foram a
verdadeira herana maldita do governo anterior.
Assim, suscitou-se um debate a respeito do carter do governo Lula, ou seja,
em que medida se diria que era um governo voltado aos trabalhadores e aos mais
pobres ou apenas uma continuidade com relao s polticas neoliberais do governo
anterior. A dubiedade do governo Lula foi bem expressa no trabalho de Singer (2009),
quando este autor coloca fatores determinantes para o realinhamento eleitoral em
2006 (a conquista do eleitorado de baixa renda por parte de Lula), como resultado da
combinao das polticas distributivas e a expanso do consumo das massas com a
manuteno da poltica econmica ortodoxa. Essa tenso refletiria o que o autor trata
como sendo a existncia de duas almas do partido dos trabalhadores (SINGER,
2010).
Argumenta-se que a anlise de Singer incompleta, na medida em que no
trata da dinmica dos extratos de cima, ou seja, das mudanas que se processaram no
interior do bloco no poder. Na viso dos autores deste artigo, no foi o conservadorismo
do subproletariado que o teria levado a votar em Lula, sendo suficientes, para tanto,
as polticas sociais e de gerao de renda e emprego. Ao contrrio, a manuteno
da poltica econmica jogou contra as conquistas sociais na medida em que limitou
expanso ainda maior de tais conquistas, ainda incipientes para o tamanho do abismo
social existente em nosso Pas. Por sua vez, a manuteno da poltica econmica
ortodoxa a chave para o entendimento de outro realinhamento, fundamental para
compreender a sustentao do governo Lula, na medida em que se consolidou a
hegemonia do setor bancrio-financeiro mesmo durante o governo do partido dos
trabalhadores, tradicionalmente crtico dessas polticas.
A anlise anterior buscou mostrar que a combinao entre poltica social
e conservadorismo da poltica econmica do governo Lula no foi, como sugerido
por Singer, a frmula que levou ao apoio do subproletariado com o governo, j
que a poltica ortodoxa oposta aos interesses dessa frao, porque restringe
a capacidade financeira de o Estado manter e ampliar a agenda social. Dadas as
diferenas expostas entre a frao reinante (a que teve sucesso eleitoral), a frao
detentora (que detm os postos de comando dos centros de poder estatal) e a frao
hegemnica (aquela que pode impor seu projeto ao restante da sociedade), ocorreu
no governo Lula que as foras progressistas historicamente representadas pelo
partido dos trabalhadores foram pouco a pouco atendidas com as polticas sociais,
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