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n Consultoria Legislativa do Senado Federal
COORDENAO DE ESTUDOS
Resumo
Objetivo: Descrever as caractersticas e os efeitos da
judicializao da poltica de assistncia farmacutica
implementada no Distrito Federal no perodo de 2001 a
2005. Mtodo: Pesquisa documental na base de dados
mantida pelo Tribunal de Justia do Distrito Federal (TJDF)
dos acrdos julgados por essa corte no perodo citado,
referente a aes que pleiteavam o fornecimento de
medicamentos, objetivando caracterizar os autores, os rus,
a prestao pleiteada e a evoluo e consolidao da
jurisprudncia sobre a matria. Resultados: Foram
analisados 221 acrdos, na quase totalidade decorrentes de
aes impetradas contra o SUS-DF (apenas seis aes o
foram contra operadoras de planos de sade). 79% dos
autores estavam sendo atendidos em servios pblicos de
sade, enquanto 21% tinham tido o medicamento que
pleiteavam prescrito por um mdico ou servio de sade
particular. At 2001, observa-se a ocorrncia de um nmero
pequeno de aes, 88% das quais impetrada por doentes de
aids requerendo o fornecimento de antiretrovirais. A partir
de 2002, o nmero de aes sofreu um incremento
significativo e diversificou-se o tipo de paciente que requer
proteo jurisdicional. 50% dos medicamentos pleiteados
eram selecionados e deveriam constar dos estoques da
Secretaria de Sade. Em relao natureza, predominaram
as aes cominatrias e os mandados de segurana (60% do
total). Todos os pleitos foram concedidos. Concluses: A
judicializao da poltica de assistncia farmacutica no DF
se inicia com aes por medicamentos antiretrovirais,
impetradas por pacientes de aids contra o SUS-DF, nos anos
finais da dcada passada, cujo julgamento conformou a
jurisprudncia sobre a matria, que se consolidou no perodo
estudado. A partir de 2001, ela alcanou um numero
crescente e diversificado de medicamentos incluindo,
principalmente, aqueles para a ateno bsica e de mdia
complexidade. A poltica de assistncia farmacutica
implementada pelo sistema pblico de sade no Distrito
Federal foi profundamente afetada, nos primeiros anos da
dcada, pela interveno do Poder Judicirio. As principais
alteraes promovidas consistiram na ampliao de
cobertura; na redefinio de prioridades em decorrncia do
necessrio remanejamento de recursos para atendimento das
demandas judiciais; e na limitao da adoo e do emprego
Introduo
Poltica de assistncia farmacutica no Brasil a partir da segunda metade da dcada de
1990
As polticas de medicamentos e de assistncia farmacutica do Pas passaram por
significativas mudanas na segunda metade da dcada de 1990.
Em 1996 foram aprovadas a Lei de Propriedade Industrial por meio da qual o Pas
passou a reconhecer a proteo de patentes de produtos e processos farmacuticos e a Lei
Sarney da Aids que determinou que os portadores do HIV e doentes de aids recebessem,
gratuitamente, do Sistema nico de Sade (SUS), toda a medicao necessria a seu
tratamento. No ano seguinte, a Central de Medicamentos (CEME) foi extinta e criado o
Programa de Farmcia Bsica, substitudo, em 1998, pela instituio de uma Poltica Nacional
de Medicamentos e a criao de uma secretaria, na estrutura do Ministrio da Sade, para
gerenciar a assistncia farmacutica no mbito do SUS. Por fim, em 1999, foi instituda a
poltica de incentivo ao medicamento genrico.
Para substituir a atuao da Ceme, o Ministrio da Sade criou, inicialmente, o
Programa de Farmcia Bsica, que se caracterizava pela aquisio centralizada e distribuio
a estados e municpios do denominado Kit de Farmcia Bsica, composto por cerca de
quarenta medicamentos. O programa foi reformulado, em 1998, com alterao de enfoque e
de cobertura: passou a executar-se em um nmero maior de municpios antes alcanava
apenas municpios com at vinte mil habitantes e sob uma diretriz de descentralizao. Mas
no durou.
Em 1998 foi elaborada e entrou em vigor a Poltica Nacional de Medicamentos,
instituda como instrumento norteador das aes do Ministrio da Sade no campo da
poltica de medicamentos do setor pblico, estruturando a assistncia farmacutica no mbito
do Ministrio da Sade e do SUS.
A nova poltica implementada pela administrao do Ministrio da Sade com o apoio
dos secretrios de sade fundamentava-se na descentralizao da atividade, atribuindo ao
Ministrio funes de definir polticas e incentivar a pesquisa, enquanto a aquisio e
distribuio de medicamentos passaram a ser responsabilidades dos gestores estaduais e
municipais do SUS. O financiamento da ao passa a ser compartilhado entre os trs nveis de
gesto.
A assistncia farmacutica no mbito do SUS foi organizada em quatro segmentos: a
Assistncia Farmacutica Bsica; os Medicamentos Estratgicos; os Medicamentos de
Dispensao em Carter Excepcional; os Medicamentos de Sade Mental.
A Assistncia Farmacutica Bsica estava voltada para a ateno bsica e foi
implementada por meio do Programa de Incentivo Assistncia Farmacutica Bsica, que
consistia na transferncia de recursos federais a estados e municpios que aderissem a ele e se
habilitassem junto ao Ministrio, aportando contrapartidas financeiras e infra-estrutura
material e de recursos humanos, para a compra descentralizada de medicamentos especficos,
relacionados na Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME). O elenco
mnimo de medicamentos a serem obrigatoriamente disponibilizados pelo programa foi
definido e pactuado entre o Ministrio e as secretarias de sade entre maro de 1999 e agosto
de 2000, com base em critrios epidemiolgicos. Em dezembro de 1999, 98,5% dos
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em um gasto extra de 876 mil reais. interessante verificar que a grande maioria dos
medicamentos demandados era de ateno bsica (para diabetes, cncer, hipertenso,
osteroporose) e se encontravam nas listagens adotadas pela secretaria municipal de sade. Em
mais de 70% dos casos os pacientes demandantes tinha sido atendidos em um servio do SUS
prprio, na maior parte dos casos , onde no receberam os medicamentos de que
necessitavam. (VIEIRA, 2007)
Atualmente, os governos federal, estaduais e municipais gestores do SUS sofrem
uma avalanche de ordens judiciais determinando a dispensao de medicamentos, o que gera
efeitos negativos, especialmente sobre o gerenciamento da assistncia farmacutica nos
estados e sobre os seus benefcios diretos, como a interrupo do tratamento de pacientes
regulares em razo da transferncia de medicamentos em estoque que lhes seriam destinados
para pacientes beneficiados por determinao judicial (TCU, 2005). Essas decises da Justia
comprometem, assim, a dispensao regular, o atendimento de prioridades definidas e a
implementao das polticas de assistncia farmacutica aprovadas, j que os gestores
precisam remanejar recursos vultosos para atender situaes isoladas.
H evidncias, ademais, de que a oficializao de prticas prescritivas que no
incluem medicamentos selecionados (das listagens oficiais), sem registro no Pas, sem
comprovao de eficcia e que poderiam ser substitudos por outros de menor preo,
compromete o uso racional de medicamentos. (MESSEDER, 2005; VIEIRA, 2007)
As explicaes para a judicializao da poltica pblica de assistncia farmacutica
dos ltimos anos no esto suficientemente esclarecidas, mas certamente dois fatores esto
associados na sua produo: a insuficincia da assistncia farmacutica prestada tanto no
mbito do SUS como no dos planos de sade e o crescimento do reconhecimento do direito
sade e, no seu mbito, ao acesso ao medicamento, por parte de segmentos cada vez maiores
da nossa populao.
A insuficincia de cobertura a medicamentos nos dois sistemas o pblico e o privado
demonstrada por estudos recentes de gastos familiares com sade que mostram que as
despesas com medicamentos so, em volume, os mais importantes dispndios com sade das
famlias brasileiras, superando, inclusive, os gastos com mensalidades de planos de sade e
pagamento por consultas, exames, internaes, rteses e prteses (OMS, 2006 [referente a
informaes de 2003]; IBGE, 2003; FIOCRUZ, 2004). Entre os segmentos populacionais de
menor renda, o comprometimento da renda familiar com a compra direta de medicamentos
ainda maior (IBGE, 2003). Corroborando essa afirmao, a rea de assistncia farmacutica
do Ministrio da Sade informava, s vsperas da 1 Conferncia Nacional de Medicamentos
e Assistncia Farmacutica de 2005, que 80% dos medicamentos dispensados no Pas o eram
por uma farmcia comercial sob a forma de compra direta pelo paciente-consumidor.
(MINISTRIO DA SADE, 2005)
Como os planos de sade esto isentados, por lei, de dar cobertura a medicamentos
utilizados por seus beneficirios em tratamentos domiciliares e ambulatoriais, a necessidade
de rever essa regulamentao tem sido objeto de recomendaes reiteradas e no
implementadas pelo legislativo federal, entre as quais se destaca o relatrio da comisso
parlamentar de inqurito realizada pela Cmara dos Deputados em 2003. (CMARA DOS
DEPUTATOS, 2003)
O principal componente do problema parece estar no fato de que uma significativa
proporo das secretarias estaduais e municipais de sade no dispe de desenvolvimento
institucional e organizacional suficiente para dar conta das novas atribuies que a atual
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poltica de assistncia farmacutica lhes atribui. Dificuldades gerenciais ficaram claras logo
aps descentralizao de 1998 e as alteraes promovidas no Programa de Medicamentos
Excepcionais em 2002: a grande maioria delas no possuam e no possuem, at o momento,
estruturas operacional, logstica e de atendimento para suportarem o crescimento da demanda.
(TCU, 2005) Para piorar a situao, uma significativa proporo das secretarias estaduais e
municipais de sade no cumpre o mnimo de investimentos obrigatrios em sade
determinados pela Constituio, no investe em assistncia farmacutica e no cumpre as
responsabilidades assumidas nas instncias de pactuao (comisses intergestores).
(RELATRIO, 2007)
No so raras as secretarias que no contam com farmacuticos nos seus quadros
inclusive porque seus planos de cargos no os prevem , entregando a gesto de seus
programas de assistncia farmacutica a pessoas despreparadas e a guarda dos medicamentos
que adquirem ou recebem por repasse a almoxarifes. Da mesma forma no incomum a
insuficincia ou inadequao de farmcias, depsitos, meios de transporte e controle de
estoques de medicamentos, nas redes estaduais e municipais, disso resultando ineficincia nos
controles de estoques, condies inadequadas de armazenamento e, em decorrncia, perdas e
carncias recorrentes. (CONTROLADORIA GERAL DA UNIO, 2005)
A falta de cumprimento dos acordos pactuados entre Unio, estados e municpios e o
desvio ou no aplicao, por estes, de recursos federais destinados assistncia farmacutica
evidenciada pelos nmeros da Controladoria Geral da Unio: entre janeiro e junho de 2004,
por exemplo, em apenas cinco estados auditados (AM, MG, MS, SC e RN), foi encontrada
uma diferena de 13,3 milhes de reais entre o que eles receberam do governo federal para
adquirir medicamentos e o que foi efetivamente dispensado aos pacientes.
(CONTROLADORIA GERAL DA UNIO, 2005)
O resultado disso o quadro severo de desabastecimento de medicamentos nas redes
de servios do SUS, conforme mostram os resultados de pesquisa realizada em 2002, pelo
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, com o apoio do Ncleo de Estudos de Sade
Pblica da Universidade de Braslia, em uma amostra de onze cidades. Segundo o
levantamento, a mdia nacional de disponibilidade de medicamentos indispensveis para a
ateno primria segundo a Rename era de apenas 55,4% e, em 42,5% dos servios
visitados, no foi encontrado nenhum farmacutico. (RELATRIO, 2007) O
desabastecimento tambm uma constatao dos estudos sob a judicializao da poltica
realizados em So Paulo e no Rio de Janeiro (MESSEDER, 2005; MARQUES, 2007;
VIEIRA, 2007).
Sem acesso aos medicamentos de que necessitam, resta aos pacientes os do SUS e os
dos planos a via judicial.
pela via judicial para obter acesso ao medicamento como parte do direito constitucional
sade.
Mas esta no a nica causa do fenmeno. So relatadas, entre outras, a atuao
inescrupulosa de pessoas, representantes de laboratrios farmacuticos e advogados, que se
consorciam para criar mercados para seus produtos ou simplesmente apropriar-se de recursos
pblicos. O patrocnio de grupos de defesa de pacientes por grandes corporaes
farmacuticas sob o disfarce da constituio de redes de apoio e de programas de
informao e educao tem sido objeto de denncia no exterior. (OHARROW, 2000;
ANGELL, 2007)
Em nosso meio, os resultados de um estudo, realizado pelo Conselho Nacional de
Secretrios de Sade em dezembro de 2003, dos fatores causadores de demandas judiciais
para fornecimento de medicamentos excepcionais nas secretarias estaduais de sade que
evidenciou que, respectivamente em 55,6% e 14,8% dos casos, o medicamento envolvido ou
no estava em consonncia com os protocolos clnico-teraputicos vigentes ou no estavam
disponveis no mercado nacional (CONASS, 2004, b) podem ser um indicativo da ocorrncia
desse fato tambm no Brasil.
Material e Mtodo
O estudo teve por objetivo caracterizar o processo de judicializao da poltica de
assistncia farmacutica ocorrido no Distrito Federal nos ltimos anos, quanto sua evoluo,
caractersticas e impacto sobre a materializao dessa poltica.
Interessava, especialmente, esclarecer se este mecanismo contribuiu para a ampliao
da assistncia farmacutica no mbito do Sistema nico de Sade, bem como seu impacto
sobre as caractersticas com que ela se executou.
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Resultados
1. Aes, autores, rus e medicamentos pleiteados
Foram identificados 221 acrdos julgados no perodo considerado a partir da base de
dados mantida pelo TJDF com acesso por meio da internet.
A anlise dos teores desses acrdos permite verificar a existncia de um padro
mutvel, durante o perodo analisado, das caractersticas do demandante de proteo jurdica,
do medicamento demandado e das aes impetradas, bem como a evoluo dos argumentos
apresentados por autores e rus, que foram conformando a jurisprudncia daquela corte sobre
a matria. Um padro, no entanto, permaneceu imutvel: o provimento de todas as aes a
favor do autor-paciente inclusive com antecipao de tutela e concesso de segurana e o
no-provimento dos apelos, recursos e agravos do ru pela reforma das sentenas.
a) Aes
Segundo os registros da Assessoria Jurdica e Legislativa da Secretaria de Sade do
Distrito Federal, o nmero de aes de medicamentos impetradas contra a Secretaria tem sido
crescente: 281, em 2003; 378, em 2004; 604, em 2005; e 682, em 2007. Um nmero
significativo delas chegou deliberao do Pleno do TJDF, originando os acrdos que foram
objeto de anlise.
Em relao natureza da ao, predominaram as aes cominatrias e os mandados de
segurana, que perfazem cerca de 60% do total. Esse padro, no entanto, no constante no
tempo: nos anos iniciais do perodo estudado, a maior parte das aes so cautelares e
ordinrias, passando a prevalecer as aes cominatrias e os mandados de segurana nos anos
finais do perodo. (Tabela 4)
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Consultamos a Secretaria da Fazenda do Distrito Federal, o Departamento de Assistncia Farmacutica da
Secretaria da Sade e o Ministrio Pblico de Contas do Distrito Federal que informaram no dispor dessas
informaes. Em verdade, as contas do Governo do Distrito Federal tm se caracterizado, nos ltimos anos, por
ausncia de ao planejada e transparente, nas palavras de recente auditoria do Tribunal de Contas do Distrito
Federal. (VAZ, 2007) Ver, tambm, QUANTO CUSTA, AMBr Revista, 2008.
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b) Autores
Os autores so, majoritariamente, particulares. Infelizmente, em 80% dos casos no foi
possvel identificar o condutor da ao. (Tabelas 5 e 6)
Tabela 5 Aes de medicamentos julgadas pelo TJDF, segundo a natureza do autor.
Distrito Federal, 1997-2005.
Autor Nmero %
Particular 210 95,0
Associao de pacientes 5 2,3
Ministrio Pblico 5 2,3
Sem informao 1 0,4
Total 221 100,0
Fonte: Acrdos TJDF. Elaborado pelo autor.
Tabela 6 Aes de medicamentos julgadas pelo TJDF, segundo a natureza do condutor
da ao. Distrito Federal, 1997-2005.
Condutor Nmero %
Advogado particular 10 4,5
Defensoria Pblica 26 11,8
Ministrio Pblico 9 4,1
Sem informao 176 79,6
Total 221 100,0
Fonte: Acrdos TJDF. Elaborado pelo autor.
A grande preponderncia de autores individuais representados por advogados
particulares foi tambm encontrada por Marques e Dallari (MARQUES, 2007) e por Vieira e
Zucchi, em So Paulo (VIEIRA, 2007). Messeder, Castro e Luiza, no entanto, encontraram,
no Estado do Rio de Janeiro, entre 1991 e 2002, uma proporo elevada e crescente de aes
conduzidas pela defensoria pblica (MESSEDER, 2005), uma tendncia que tambm
observamos no Distrito Federal, nos anos finais do perodo estudado.
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c) Rus
No plo passivo das aes, est o Sistema nico de Sade do Distrito Federal,
representado, principalmente, pelo Governo do Distrito Federal ou pelo Secretrio de Sade
do Distrito Federal. Um nmero muito pequeno de aes foi impetrado contra operadoras de
planos privados de sade. (Tabela 8)
d) Medicamentos
O tipo de patologia que origina a demanda por proteo jurdica para suas
necessidades de assistncia farmacutica variou com o tempo e, por essa razo, tambm o
grupo teraputico dos medicamentos pleiteados. (Tabela 9)
Tabela 9 Aes de medicamentos julgadas pelo TJDF, segundo o ano da inicial e o tipo
de doena de que o impetrante era portador. Distrito Federal, 1997 a 2005.
Doena \ ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 T
Aids 2 7 18 11 7 2 1 4 1 53
Dist. crescimento - - 1 - - - 1 2 - 4
S. de Gaucher - - - 2 - - - 1 - 3
Esclerose mltipla - - - - 1 12 - - - 13
Transt. mentais - - - - 1 1 2 4 5 13
Cnceres - - - 1 17 5 6 7 36
Fibrose cstica - - - - - 1 - - - 1
ELA* - - - - - 2 - 1 - 3
Das neurolgicas - - - - - 2 2 5 2 11
Hepatite C - - - - - 11 4 3 2 20
Diabete mellitus - - - - - 1 - 2 - 3
S. de Byler - - - - - - 1 - - 1
Artropatias - - - - - - - 5 13 18
Osteoporose - - - - - - - 10 - 10
D de Alzheimer - - - - - - - 2 1 3
D de Fabry - - - - - - - 2 - 2
S. de Sjgren - - - - - - - 1 - 1
Outras - - - - - 2 2 7 4 15
Sem informao - - - - - 2 2 4 3 11
Total 2 7 19 13 10 53 20 59 38 221
Fonte: Acrdos TJDF. Elaborado pelo autor.
*ELA = esclerose lateral amiotrfica
Em 94,5% dos acrdos estudados foi possvel identificar o medicamento pleiteado.
Do total de 277 medicamentos identificados, cerca de 60% o eram pelo nome genrico ou
denominao comum brasileira (DCB); 40%, pelo nome de marca e o restante pelo grupo
teraputico. (Tabela 10)
Tabela 10 Medicamentos objeto de aes judiciais julgadas pelo TJDF, segundo a
forma de identificao. Distrito Federal, 1997 a 2005.
Identificao Nmero %
Nome genrico (DCB/DCI) 162 58,5
Nome de marca 111 40,1
Grupo teraputico 4 1,4
Total 277 100,0
Fonte: Acrdos TJDF. Elaborado pelo autor.
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2 Conformao da jurisprudncia
a) Os argumentos dos autores
Dois argumentos esto presentes nos arrazoados de todos os autores que ingressaram
com aes no TJDF contra o SUS-DF pela garantia de assistncia farmacutica no perodo
estudado: o entendimento de que a prestao dessa assistncia, por parte do Estado, constitui
um direito constitucional e legal que lhes est sendo tolhido, e o fato de no disporem de
recursos financeiros para adquirir, por contra prpria, os medicamentos pleiteados. Nesse
ltimo caso, o alto custo dos medicamentos ou sua necessidade por tempo prolongado , com
freqncia, um argumento acrescido.
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A partir da edio, pela Secretaria da Sade do DF, da Portaria n 14, de 2001, que
regulamentou a dispensao de medicamentos em carter excepcional, obrigando ao
cadastramento do paciente e ao seu acompanhamento e a prescrio por profissional da rede
da SESDF, a carncia de servios especializados e a insuficincia da assistncia mdica
oferecida criaram problemas adicionais para os pacientes usurios daquela classe de
medicamentos, aumentando a demanda por aes judiciais e acrescentando, entre as razes
dos autores, o que denominavam de burocracia ou burocratizao excessiva que os estava
impedindo de usufruir o que entendiam ser um direito lquido e certo.
Independentemente das notcias de falncia do sistema de sade do Distrito
Federal, diariamente divulgadas pela mdia, o que se nota, no presente caso, que,
de fato, o impetrante no encontrou alternativa para obter os meios necessrios
preservao de sua sade, seno pela ordem expedida em cumprimento liminar
deferida em seu favor. Acresa-se que a douta autoridade coatora sequer prestou
informaes a respeito da sua omisso, limitando-se a noticiar a aquisio dos
remdios prescritos ao impetrante. (Processo n 2002.00.2.009 209-8, acrdo
185.791, julgado em 30/09/03).
Lamentavelmente, a realidade que se nos espelha a de que o atendimento pelo
sistema pblico de sade lentssimo, precrio, tanto em recursos humanos quanto
materiais, o que obriga muitos cidados que, alis, pagam a contribuio
compulsria respectiva, a buscarem o atendimento mdico particular no por
opo, cumpre ressaltar, mas por necessidade lembrando, inclusive, que nem
todos os que assim agem detm poder aquisitivo para tanto. Todavia, nos
momentos cruciais, comum tirar-se das verbas destinadas s despesas necessrias
para no se ter que sujeitar s intempries dos hospitais pblicos. (...) Marcar uma
consulta chega a ser tarefa tormentosa, pois, aqueles que o fazem nunca esperam
menos de quatro meses para serem atendidos. Registre-se que at mesmo a prpria
marcao procedimento revestido de acentuada burocracia e empecilhos, dado a
falta de recursos humanos e materiais da rede pblica hospitalar. Se o estado de
sade do paciente enseja interveno mdica imediata, ele finda, lamentavelmente,
a perecer. (Processo n 2004.00.2.002 388-5, acrdo 202.130, julgado em
28/09/04).
O que se observa que, de modo geral, a sade pblica no Distrito Federal
apresenta-se sucateada, diante da inrcia da administrao em prover os recursos
necessrios ao atendimento de sua populao. No se vislumbra uma inteno clara
em resolver os problemas existentes. As autoridades competentes limitam-se a
afirmar que o assunto est sendo enfrentado e que a soluo demanda recursos
financeiros, quando se tem notcia de que recursos da sade so remanejados para
propaganda institucional e aplicao em obras de infra-estrutura. (Processo n
2003.01.1.028 275-2, acrdo 203.001, julgado em 07/10/04).
O nmero de processos individuais se avoluma, a demonstrar que a Administrao
do Distrito Federal, mesmo sabendo da suma gravidade das deficincias de sua
rede de sade, no tomou e demonstra que no tomar nenhuma providncia
eficiente para sanar os problemas. Parece suficiente alegar que estariam ocorrendo
deficincias na estrutura burocrtica, ou que no possvel o remanejamento de
recursos, ainda que gravssimos os casos apresentados para tratamento perante a
rede de sade do DF. Faz-se mister a concesso de medida que torne efetivo o
direito sade, constitucionalmente protegido. O juiz s pode agir quando instado
a faz-lo. Assim, uma vez pleiteada sua atuao no pode se abster de entreg-la de
forma til e tempestiva a fim de proteger o bem da vida de qualquer leso ou
21
2
interessante notar que a defesa do GDF e da Secretaria da Sade feita pela Procuradoria da Fazenda
Pblica, razo provvel para a pobreza em geral, ausncia de contedos tcnicos de seus argumentos e pela
dificuldade ou desinteresse em empregar ou explicar os conceitos tcnicos envolvidos.
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Cabe ressaltar que o tema em debate no de todo novidade nos tribunais, sendo
certo que a jurisprudncia do Pretrio Excelso tem firmado posicionamento no
sentido de que o paciente hipossuficiente deve receber do Estado os medicamentos
de que necessita. (Processo n 2003.00.2.002 984-2, acrdo 187.718, julgado em
03/02/04).
Esta Corte tem reconhecido que os portadores de molstias graves, que no tenham
disponibilidade financeira para custear o seu tratamento, tm o direito de receber
gratuitamente do Estado os medicamentos de comprovada necessidade. (Processo
n 2003.01.1.065 766-3, acrdo 206.921, julgado em 22/11/04).
Restando comprovado que o autor no pode arcar com as despesas sem privar-se
dos recursos indispensveis ao prprio sustento de sua famlia, o Estado est
obrigado a fornecer de forma gratuita, os medicamentos destinados ao seu
tratamento, sob o risco de afronta ao bem jurdico maximamente resguardado pelo
ordenamento jurdico ptrio: a vida. (Processo n 2004.01.1.075 727-5, acrdo
235.791, julgado em 16/01/06).
Em decorrncia, a Jurisprudncia Interna Reiterada do TJDF no podia deixar de ser
outra:
O Estado obrigado a fornecer gratuitamente medicamentos necessrios queles
que no dispem de recursos financeiros para custe-los. (Relatrio) obrigatrio
o fornecimento de medicamentos pelo Estado, mesmo que de uso contnuo,
pessoa carente. (Entendimento do Tribunal)
Para a concesso de liminares, de segurana e de antecipao da tutela, a razo foi
sempre a mesma: periculum in mora, isto , a demora na obteno do medicamento pleiteado
independente de parecer ou percia, quase sempre ausente entendida como risco de dano
irreparvel ou de difcil reparao.
Em relao aos argumentos dos rus, os julgadores tanto os juzes em decises
monocrticas, nas iniciais, como os juzes e desembargadores nas decises coletivas, de
mrito e recursais, cuidaram de rebat-los, um a um, conforme se analisa a seguir.
A responsabilidade do DF firmada desde cedo, com base no princpio de
descentralizao do Sistema nico de Sade, presente na Constituio Federal e na Lei
Orgnica do Sistema, e em dispositivo sobre essa matria na Lei Orgnica do Distrito Federal:
quais seriam nem declinou os fundamentos adotados pela rea tcnica da Secretaria
de Sade para indeferir o pleito de fornecimento da medicao. (Processo n
2005.00.2.000 355-5, acrdo 221.448, julgado em 06/06/05).
Nesse contexto, foi inovador o entendimento do desembargador relator no julgamento
de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo Distrito Federal
contra deciso monocrtica que deferiu pedido de antecipao de tutela em ao cominatria
(Processo n 2004.01.1.127249-9), para que o ru/agravante fosse compelido a fornecer
medicao no-selecionada, por perodo indeterminado, para tratamento da infeco pelo
HIV.
No que tange prescrio de medicamentos no constantes da lista padronizada
pelo Ministrio da Sade, tambm entendo que no possvel que seja o Distrito
Federal compelido a fornec-los. O atendimento de toda e qualquer prescrio
mdica ir propiciar que todo e qualquer mdico possa intentar tratamentos
alternativos, de efetividade ainda no reconhecida, semelhana da atividade de
pesquisa. (Processo n 2005.00.2.000 242-4; acrdo 225.798, julgado em
27/06/05).
Em relao prevalncia da prescrio mdica sobre a seleo ou o protocolo, ela se
justifica, para os julgadores, por um de dois motivos: o de que o mdico sabe tratar-se de
medicamento existente no mercado e selecionado para utilizao pelo SUS, ou o de que o
mdico que entende das necessidades de seu paciente.
Se o mdico as receitou, em princpio, ho de existir no mercado nacional. Se no
existirem, por certo havero de ser substitudas por produtos que estejam ao
alcance dos nacionais, ainda que importados. Esse o lado tcnico da
responsabilidade mdica. A deciso h que ser compreendida como sendo no
sentido de que o Distrito Federal viabilize o atendimento do apelado, observando o
receiturio mdico. (Processo n 2000.01.1.025 572-2; acrdo 140 533, julgado
em 19/03/01).
No prospera, tambm, o argumento de que os medicamentos ministrados ao autor
limitem-se queles previstos na lista do Ministrio da Sade, comprovada pelo
mdico a necessidade do doente de medicao especfica que venha a indicar, at
porque as pesquisas nessa rea so intensas, no se justificando privar o autor de
utilizar uma medicao que possa melhorar sua sade e sua qualidade de vida.
(Processo n 2001.01.1.054 820-2, acrdo 166.709, julgado em 30/06/02).
Mesmo existindo normas restritivas quanto ao tratamento dos portadores de aids,
cabe ao mdico dizer da convenincia ou no de aplicar em seu paciente
determinado procedimento, eis que problemas mdicos no se solucionam de
forma padronizada. Da doena de seu paciente, entende o mdico que o assiste.
(Processo n 2001.01.1.054 820-2, acrdo 166.709, julgado em 30/09/02).
No tocante ao fornecimento de medicamentos disponveis no mercado brasileiro,
excluindo-se os experimentais ou que no tenham sido aprovados pela Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria, tambm no merece prosperar, pois no presente
caso, o medicamento prescrito e capaz de erradicar a hepatite C o Interferon
Perguilado, de fabricao do Laboratrio Schering Plough, devendo prevalecer a
prescrio mdica. (Processo n 2002.01.1.033 737-7, acrdo 185.329, julgado em
03/11/03).
Se foi este o medicamento indicado pela mdica, ns, que no somos versados em
tal cincia, no devemos, por questo de tica, tecer consideraes sobre os seus
estudos. Se este o medicamento necessrio sade do paciente, no se pode
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autos, a ao civil pblica foi proposta (...) para a proteo de direitos difusos, a
fim de ver efetivamente garantido a todos os cidados do Distrito Federal, o acesso
universal e igualitrio sade. Tal pleito engloba, de forma plena, a defesa dos
direitos individuais indisponveis das pessoas elencadas no pedido. (Processo n
2004.00.2.000475-5, acrdo 203.751, julgado em 23/08/04)
A partir de 2005, os rus passaram a requerer o levantamento de liminares, tutelas e
seguranas alegando perda de objeto, na medida em que os medicamentos tinham sido
fornecidos aos autores e no ter sido demonstrada a recusa. As alegaes no prosperaram, no
entanto:
Descura o agravante de que a cassao da medida antecipatria importa em perigo
de dano reverso, mxime porque nenhuma garantia h de que os medicamentos
continuaro a ser fornecidos independentemente da determinao judicial.
(Processo n 2005.00.2.006 446-4, acrdo 226.512, julgado em 05/09/05).
Por fim, em aes contra operadoras de planos privados de sade, os argumentos dos
autores de que lhes era devida a prestao do servio foi sempre acatada nos julgamentos de
mrito, com base no art. 51, 1, inciso II, do Cdigo de Defesa do Consumidor:
A interpretao de clusula contratual, restringindo direitos do consumidor e
inerentes natureza do contrato, alm de violar o princpio da boa-f objetiva,
implica em clusula abusiva, pois permite a prevalncia de interesse da parte
economicamente mais forte, em detrimento s necessidades do contratante
hipossuficiente. Forte nesses motivos, no procede a alegao de ausncia de
cobertura securitria do exame indicado para a segunda autora. (Processo n
2001.01.1.100 426-3, acrdo 164.223, julgado em 10/09/02).
d) Impacto oramentrio e financeiro da judicializao
O impacto oramentrio e financeiro da deciso judicial apresentado pelos rus
como alegao freqente e tambm sistematicamente desconsiderada pelos julgadores com
base em dois contra-argumentos: o de que limitaes oramentrias no podem suplantar
direitos constitucionais e o de que no ficou demonstrado, pelos rus, em seus recursos, o
risco ou dano ordem, sade, segurana ou economia pblica:
certo que o judicirio no pode ordenar ao poder executivo que efetue despesas
no previstas ou acima do que foi previsto na lei oramentria. No caso em debate
[autor portador de sndrome de Gaucher que pleiteava fornecimento de
medicamento de muito elevado custo], no se pretende invadir a seara de
discricionariedade da administrao ou da atividade prpria do poder legislativo. O
que se impe no caso vertente a observncia do princpio da continuidade da
prestao dos servios pblicos essenciais, nos quais se inclui, claramente, a
prestao de assistncia sade. (Processo n 2000.00.2.000 838-8, acrdo 126
790, julgado em 27/03/00).
A escassez oramentria e a necessidade de procedimentos administrativos para a
aquisio no podem suplantar o direito vida e sade. (Processo n
1999.01.1.056 324-0; acrdo 153 317, julgado em 07/02/02).
Dvida, portanto, inexiste de que, em hipteses que tais, compete ao Estado suprir
necessidade do cidado, fornecendo-lhe o medicamento de que necessita. Se no o
faz, embora sob o pretexto de disciplinar a distribuio e planejar o suprimento,
fora convir que no cumpre o preceito fundamental estabelecido pelo legislador
constituinte. (Processo n 2002.00.2.002247-6; acrdo 164.261, julgado em
20/08/02).
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judicial, que manda, nos termos da Constituio Federal e das leis, fornecer
medicamento indispensvel manuteno da vida aos portadores do HIV.
(Processo n 2000.01.1.025 572-2; acrdo 140 533, julgado em 19/03/01).
Imperioso ao Estado garantir o fornecimento em face da garantia constitucional do
direito vida e sade. (Processo n 2003.00.2.000 543-2, acrdo 173.062,
julgado em 31/03/03).
certo, que se devem tomar em considerao, na tarefa de concretizao dos
programas normativos, as reservas do financeiramente possvel, dentro dos limites
que o oramento enseja. Contudo, nenhuma demonstrao inequvoca se apresenta
nos autos de que a concesso da ordem venha a provocar danos ordem, sade,
segurana ou economia pblica, tanto que nenhuma provocao nesse sentido foi
promovida pelo apelante, consoante as regras que constam da Lei Federal n
4.348/66. (Processo n 2002.01.1.052 025-9, acrdo 188.299, julgado em
05/02/03).
Inegavelmente, a Administrao Pblica tem a obrigao de, no desempenho de
suas funes, dar aos administrados tratamento isonmico. Todavia, a pretenso do
impetrante no traz, como conseqncia, a quebra da igualdade prevista na
Constituio Federal, uma vez que, incumbe ao Estado o fornecimento da
medicao que for prescrita pelo mdico, e, assim, caso outros pacientes
necessitem fazer uso do mesmo frmaco, a eles tambm deve ser assegurado o
fornecimento, inclusive, se preciso for, pela via judicial. (Processo n
2004.01.1.052 065-7, acrdo 206.996, julgado em 03/02/05).
Na medida em que todas as decises do TJDF, no perodo estudado, concederam o
medicamento pleiteado pelo autor da ao, fica evidente que a escassez de recursos e o
comprometimento de outras aes programadas no constituem argumentos aceitveis para
impedir ou limitar a concesso do medicamento, o que similar ao descrito por Wang em
estudo sobre a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. (WANG, 2007)
Concluses
A judicializao da poltica de assistncia farmacutica observada no Distrito Federal
caracterizou-se pelo crescimento significativo do nmero de aes a partir do incio desta
dcada e pela concesso da totalidade dos pleitos levados a julgamento no TJDF. Em
decorrncia, a poltica de assistncia farmacutica implementada pelo sistema pblico de
sade no Distrito Federal, no perodo estudado, foi profundamente afetada pela interveno
do Poder Judicirio, em resposta ao crescente e importante nmero de aes de
medicamentos, impetradas contra o SUS-DF.
As principais alteraes promovidas pela judicializao na poltica de assistncia
farmacutica executada pelo SUS-DF, no perodo de estudo, consistiram em ampliao de
cobertura; redefinio de prioridades em decorrncia do necessrio remanejamento de
recursos para atendimento das demandas judiciais; e limitao da adoo e emprego de
determinados instrumentos e processos tcnicos como a seleo/padronizao de
medicamentos e a adoo de protocolos clnico-teraputicos, entendidos como meras
tratativas burocratizantes.
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