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Abstract: The objective of this article is to analyze the effects on the growth rate of development
in municipalities in the state of Paran exercised by the degree of dependence on intergovernmental transfers
represented by the Municipal Participation Fund (MPF), as well as by investment expenses. Hence, we have
used an econometric regression model with the Ordinary Least Squares (OLS) method. The sample is composed
of 349 municipalities in Paran from 2002 to 2013. The results have indicated a positive relationship between
the degree to which local government budgets depend on the MPF and the growth rate of the development index,
I.e., an increase in dependence on transfers stimulates the development process in municipalities in Paran.
Finally, it may be understood that applying mechanisms to coordinate actions among the different levels of
government constitutes an important role in enabling the process of reducing inter-municipal inequalities.
Contribuio de cada autora: A. fundamentao terico-conceitual e problematizao; B. pesquisa de dados e anlise estatstica;
C. elaborao de figuras e tabelas;D. fotos;E. elaborao e redao do texto;F. seleo das referncias bibliogrficas.
1 Este estudo foi apresentado no 24 Congresso Mundial de Cincia Poltica IPSA, que ocorreu em Pozna, Polnia, entre 23 e 28 de julho.
As autoras agradecem as crticas e sugestes de dois pareceristas annimos da RBEUR, as quais contriburam para a melhoria deste trabalho.
DOI: https://doi.org/10.22296/2317-1529.2017v19n3p530
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Introduo
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[...] estados federativos que concentram autoridade regulatria na Unio criam meca-
nismos institucionais que operam na direo da reduo das desigualdades. Contudo, a
possibilidade de divergncia dos governos locais, uma caracterstica intrnseca de estados
federativos, tende a produzir mecanismos que operam no sentido da divergncia de pol-
ticas entre jurisdies. Consequentemente, estados federativos que combinam regulao
centralizada e autonomia poltica dos governos locais tendem a restringir os patamares da
desigualdade territorial (ARRETCHE, 2010, p. 591).
Um fator que explica esse resultado a discordncia entre parte das unidades
constituintes da federao, com a consequente criao de mecanismos institucionais
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Transferncias intergovernamentais:
o FPM no oramento municipal
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Dependncia do FPM
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[...] em primeiro lugar, quanto menor o porte demogrfico dos municpios, menor a sua
capacidade de consumo e, portanto, menor a sua participao na distribuio do ICMS
estadual [Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios]; e, em segundo lugar,
quanto menor o porte demogrfico dos municpios, menor a sua arrecadao tributria,
no apenas pelo seu menor quantitativo, mas tambm pelo fato de que os principais
tributos municipais tm sua base de tributao no meio urbano [Imposto Sobre Servio
ISS e Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU] (BREMAEKER, 2011, p. 3).
Sousa e Arantes (2012) destacam que o FPM a principal fonte de receita para
muitos municpios. O grau de dependncia em relao a esse recurso varia de acordo
com o municpio: alguns dependem extremamente dele; para outros, porm, ele repre-
senta apenas uma pequena porcentagem do oramento municipal. Essa dependncia
est ligada ao tamanho do ente federativo.
Na grande maioria dos casos, os municpios menores em relao ao nmero de
habitantes so os que mais dependem do FPM:
Esse processo pode ser entendido como uma espcie de Autonomia Dependente,
os municpios [operam] como entes federados, com autonomia na tomada de deciso
(embora suas aes sejam reguladas pelo governo central), mas [so] totalmente depen-
dentes de transferncia de recursos do governo central e do estadual para composio de
suas receitas oramentrias. um triste paradoxo causado pelo desajuste do federalismo
brasileiro (BRITO; MATOS FILHO; COSTA, 2014, p. 58).
Com isso, cumpre ressaltar, formado um crculo vicioso em que cada vez
mais os menores municpios ficam merc da arrecadao dos maiores, causando um
desgaste de ambos os lados (BRITO; MATOS FILHO; COSTA, 2014, p. 53).
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Procedimentos metodolgicos
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inicial do perodo tomado como base de estudo (2002) sobre a taxa de crescimento
da varivel resposta no perodo da pesquisa (entre 2002 e 2013). Foram consideradas
relaes temporais distintas, isto porque, mediante aprovaes e execues orament-
rias, as transferncias de recursos e os investimentos so aes passveis de alterao no
curto prazo. Dessa maneira, os efeitos das variveis depfpm, depdiscri e inv na varivel
resposta de nvel de desenvolvimento municipal podem ser observados a longo prazo.
Ademais, o montante impactado depende de outras caractersticas municipais, como
renda per capita, taxa de urbanizao e nvel populacional.
6 Esse modelo fundamenta- Considerando isso, foi adotado o modelo a seguir6: ln(txipdm)it = 0 + 1
se na adaptao dos estudos
empricos de Barro e Sala
ln(ipdm)it + 2 depfpmit + 3 depdiscriit + 4 ln(inv)it + 5 ln(renda)it + 6 urbit + 7
-i-Martin (1992) e Ferreira ln(pop)it + ui (1), em que:
Jnior e Diniz (2014).
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estreita a amplitude dos valores das variveis, em alguns casos em quantidade consi-
dervel. Isso torna as estimativas menos sensveis a observaes dspares na varivel
dependente ou nas variveis independentes (WOOLDRIDGE, 2005, p. 181).
Os modelos foram estimados com as variveis em sua forma original e foi aplicado
o teste de MacKinnon, White e Davidson MWD, proposto por Gujarati e Porter
(2011), para a escolha entre os modelos linear e log-linear. Sob a hiptese nula do teste
MWD, o modelo linear o mais apropriado, j sob a hiptese alternativa, o modelo
log-linear o mais adequado. Como no foi possvel rejeitar nenhum dos modelos,
optou-se pelo que demonstrou um melhor ajustamento, parmetros com sinais espe-
rados e R ajustado e estatstica F melhorada. De acordo com Wooldridge (2005), na
escolha funcional do modelo, quando nenhum deles rejeitado, pode-se utilizar o R
ajustado na seleo.
Os grficos de disperso foram construdos utilizando-se o corte mesorregional dos
municpios paranaenses. Dez mesorregies pertencem ao Estado do Paran, a saber: Centro
Ocidental, Centro Oriental, Centro-Sul, Metropolitana de Curitiba, Noroeste, Norte
Central, Norte Pioneiro, Oeste, Sudeste e Sudoeste. Foram expurgados das mesorregies
e analisados separadamente, os muncipios que se apresentaram como outliers nas anlises,
pois possuam caractersticas distintas das demais unidades municipais, como maior nvel
populacional8 e indcios de maior desenvolvimento. So eles: Cascavel, Colombo, Curitiba, 8 Como critrio, foram expur-
gadas a capital e cidades com
Foz do Iguau, Guarapuava, Londrina, Maring, Ponta Grossa e So Jos dos Pinhais. populao superior a 150 mil
O IPDM foi utilizado como uma proxy de desenvolvimento municipal. Esse habitantes.
ndice mede o desempenho da gesto e de aes pblicas dos 399 municpios do
Estado do Paran, considerando trs dimenses: renda, emprego e agropecuria, sade
e educao. Sua elaborao baseia-se em diferentes estatsticas de natureza administra-
tiva disponibilizadas por entidades pblicas. Ele varia de 0 a 1, apresentando, respec-
tivamente, a condio mnima e mxima de desenvolvimento. Sua elaborao feita
pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social.
O grau de dependncia das transferncias municipais calculado a partir da
diviso do FPM pela Receita Corrente Lquida (RCL) dos municpios. A relao
FPM/Investimentos indica a porcentagem de receita do FPM com relao s despesas
com investimento dos municpios.
Os grficos de disperso foram construdos para os anos de 2002, 2005, 2007,
2008, 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013. Eles relacionam, em um primeiro momento,
o IPDM com o FPM/RCL e, por conseguinte, o IPDM com o FPM/Investimento.
A fim de dar suporte e facilitar as anlises, os grficos foram divididos em quatro
quadrantes: I, II, III e IV. Essa nomenclatura foi estabelecida com vistas a fazer um
estudo mais detalhado dos dados, a partir do qual foi possvel demonstrar a posio e
classificar as mesorregies e os municpios de acordo com seu nvel de desenvolvimento,
grau de dependncia das transferncias e relao FPM/Investimento. Os quadrantes
foram conceituados da seguinte maneira:
i. Quadrante I alto grau de desenvolvimento e baixa relao do FPM/RCL. As
mesorregies e municpios que se situam nesse quadrante retratam nveis signifi-
cantes de desenvolvimento, associados com baixo grau de dependncia do FPM no
seu oramento;
ii. Quadrante II alto grau de desenvolvimento e alta relao do FPM/RCL. Esse
quadrante caracteriza nveis altos de desenvolvimento, porm, com grau de
dependncia do FPM inferior mdia paranaense;
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Resultados e anlises
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Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos dados do FINBRA e IPARDES.
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Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos dados do FINBRA e IPARDES.
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Fonte: Elaborado pelas autoras com base nos dados do FINBRA e IPARDES.
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de 0,61 e 3,10; em 2005, ano subsequente eleio municipal, esses dados divergem
em relao mdia estadual e o FPM em relao ao Investimento varia de 0,64 a 6,04,
o que demostra que os municpios passam a receber mais transferncia em relao ao
quanto esto investindo. A anlise de 2007 revela que os dados voltam a convergir
gradativamente para a mdia, o que acontece at 2008 (ano de eleio municipal). Em
2009, novamente, verifica-se a disperso dos dados, que voltam a convergir em 2010
e, principalmente, em 2012.
Sendo assim, os anos em que ocorreram eleies (2004, 2008 e 2012) apresen-
taram uma menor relao entre a proporo do FPM sobre o investimento, causando
uma consequente concentrao dos dados em relao mdia; nos anos subsequentes
s eleies, essa relao aumentou, o que traz indcios de que os investimentos foram
pormenorizados. A partir disso, possvel evidenciar a formao de padres cclicos
associados ao comportamento das eleies municipais.
Com base na anlise terica sobre sistema poltico multinvel, pode-se postular
que mecanismos de coordenao nacional que favoream a uniformidade dos servios
pblicos prestados e equilibrem as formas de cooperao e competio entre os nveis
de governo so necessrios para impulsionar o desenvolvimento e a equiparao dos
territrios nacionais. Regras de destinao das receitas, regulamentadas e fiscalizadas
pela Unio, tendem a fomentar a homogeneidade dos gastos municipais; esse um
tipo de mecanismo relevante para o controle das despesas excessivas das jurisdies,
principalmente em perodos eleitorais. Embora no exista um vnculo mecnico
entre eleies e investimentos (MARQUES; BICHIR, 2001), os dados apresentados
indicam que tal aspecto precisa ser levado em conta nas anlises sobre decises gover-
namentais na perspectiva do clculo racional.
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Consideraes finais
O objetivo principal deste artigo foi analisar os efeitos sobre a taxa de crescimento
do desenvolvimento municipal exercidos pelo grau de dependncia das transferncias
intergovernamentais representadas pelo FPM e pelas despesas de investimento. Os
dados apontam para o que previsto na literatura especializada: uma trajetria cada
vez mais de dependncia das transferncias, mas com a contrapartida de reduo das
desigualdades intermunicipais.
Ao analisar os grficos de disperso que denotam a relao entre as transferncias
obrigatrias, como foco no FPM, e o ndice de desenvolvimento municipal, percebe-
se uma relao negativa o que era previsto, uma vez que as variveis foram observadas
no mesmo perodo de tempo e os efeitos das receitas de transferncias municipais
sobre o nvel de desenvolvimento s podem ser sentidos a longo prazo. Tambm foi
possvel deduzir que no houve reduo frente ao padro de dependncia, que se
mantem esttico ao longo do perodo de estudo, no proporcionando o padro de
convergncia esperado. O grau de dependncia do FPM deveria ser reduzido, porque
esse fundo objetiva desenvolver os entes federativos menos favorecidos, promovendo
a equiparao regional.
possvel inferir, pelo exposto, que as transferncias intergovernamentais podem
estar induzindo os gestores pblicos a se apoiarem nelas, desestimulando a maximi-
zao das capacidades tributrias municipais. No entanto, outros fatores tambm
contribuem para esse cenrio de dependncia; h que se considerar, por exemplo, os
incentivos e as possveis distores sobre a qualidade da gesto pblica. A eficincia
da aplicao dos recursos e da arrecadao tributria so elementos que favorecem
o equilbrio socioeconmico entre os municpios; sendo assim, faz-se necessrio o
estmulo a uma gesto pblica eficiente tanto no emprego dos recursos advindos das
transferncias como na arrecadao de recursos prprios.
Com base na delimitao de espaos distribuda graficamente, ficou evidente que
o Paran possui dois conjuntos: os municpios com populao acima de 150.000 e as
10 mesorregies esses dois grupos figuram as disparidades estaduais. Nas anlises
do primeiro conjunto de grficos, os dados apresentaram um relativo padro esttico
ao longo do perodo de estudo; quando foi feita uma investigao da tica dos inves-
timentos (segundo conjunto de grficos), foram percebidos movimentos de conver-
gncia e divergncia dos dados em torno da mdia estadual, sugerindo a existncia de
um padro cclico associado s eleies municipais.
No modelo economtrico de regresso, ao considerar perodos distintos para
verificar os efeitos da dependncia das transferncias sobre a taxa de crescimento
do IPDM, verificou-se uma relao positiva, em que um aumento da dependncia
do FPM no perodo inicial impactou em um aumento da taxa de crescimento do
desenvolvimento dos municpios entre 2002 e 2013, o que possibilita a reduo
das desigualdades regionais como dito, objetivo central do repasse de recursos
pblicos obrigatrios.
A partir dessas constataes e da abordagem terica, este estudo ratifica a impor-
tncia do papel regulatrio do governo central como um meio de favorecer a coope-
rao entre jurisdies e como um elemento fundamental na reduo das desigualdades
territoriais. Ele reitera, igualmente, a relevncia da coordenao das aes dos nveis
de governo coordenao que deve levar em conta o equilbrio entre cooperao
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e competio para o alcance de fins comuns, uma vez que, de um lado, as decises Carin Caroline Deda
graduada em Cincias
compartilhadas entre os entes federativos proporcionam a diminuio das desigual- Econmicas pela Univer-
dades territoriais e, de outro, as formas de competio favorecem a busca por inovao sidade Federal do Paran
(UFPR); mestra em Gesto
e por melhor desempenho das gestes locais. Urbana pela Pontifcia
As polticas reguladas pela Unio demonstram um efeito de uniformidade dos Universidade Catlica do
Paran (PUC-PR).
gastos municipais. Todavia, sabe-se que, no Brasil, ainda h desafios no que se refere E-mail: caroline.deda@
aplicao do sistema poltico multinvel; h deficincia de coordenao e articulao yahoo.com.br
entre Unio, estados e municpios. Portanto, notria a necessidade da integrao Samira Kauchakje
das polticas em todos os nveis, a fim de promover investimentos que possibilitem a graduada em Cincias
Sociais e mestra em Cincia
equiparao dos territrios. Poltica pela Universidade
Nesse sentido, uma importante anlise futura pode ser a comparao do caso Federal do Paran (UFPR);
doutora em Cincia Poltica
brasileiro com o de outros pases com experincias de governos multinveis e uma pela Universidade Federal
equiparao territorial, procurando relacionar e identificar formas de aplicabili- de So Carlos (UFSCar);
professora titular no
dade e de melhoria dos mecanismos multinveis na sociedade brasileira. Por fim, Programa de Ps-Graduao
em Gesto Urbana (PPGTU)
cumpre frisar que o governo multinvel pode ter dispositivos de estmulo de pol- da Pontifcia Universidade
ticas pblicas visando diminuio das desigualdades territoriais; por sua vez, a Catlica do Paran (PUC-PR);
professora colaboradora no
anlise de mecanismos do sistema poltico multinvel, como as transferncias inter- Programa de Ps-Graduao
governamentais, pode auxiliar em sua adoo no pas e tambm na coordenao de em Cincia Poltica da UFPR.
E-mail: skauchakje@gmail.
polticas entre nveis de governo. com
Artigo recebido em 12
de setembro de 2016 e
Referncias aprovado para publicao
em 27 de maio de 2017.
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