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OCTAVIO PENNA PIERANTI

POLTICAS PBLICAS DE RADIODIFUSO

NO GOVERNO DILMA

1 edio

Braslia DF

2017
Copyright 2017 by FAC-UnB

Capa FAC Livros

FACULDADE DE COMUNICAO DA UNIVERSIDADE DE BRASLIA FAC-UNB


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DIREITOS DESTA EDIO CEDIDOS PARA A FAC-UNB. Permitida a reproduo desde que citada a
fonte e os autores.
s dedicadas equipes que integrei no

Ministrio das Comunicaes (2011-2016)


Sumrio

Prefcio ........................................................................................... 7

Introduo ...................................................................................... 9

Antes do Governo Dilma ............................................................ 15


Primeiro Governo Lula............................................................. 17
Um rumo para a radiodifuso pblica .................................... 21

A Conferncia Nacional de Comunicao .............................. 24


Um novo marco regulatrio? ................................................... 29
O novo Ministrio das Comunicaes ...................................... 33

Estrutura.................................................................................... 34

Organizao interna ................................................................. 40


Transparncia............................................................................ 45

Universalizao da radiodifuso ............................................... 51


Planos Nacionais de Outorgas ................................................. 53
Futuro de uma poltica de outorgas ........................................ 67

Televiso em tempos de digitalizao ...................................... 71

Regulao econmica ............................................................... 72


Digitalizao da TV .................................................................. 81
Interatividade............................................................................ 90

Acessibilidade ........................................................................... 94

Futuro da televiso comercial .................................................. 97


Rdios comerciais: que rumo?.................................................. 103

Rdio digital ............................................................................ 104


Migrao AM/FM ................................................................... 113

Futuro do rdio comercial...................................................... 119

Radiodifuso estatal e pblica ................................................. 121


Uma rede para a Unio?......................................................... 125
Canais do Poder Executivo .................................................... 135
Radiodifuso educativa.......................................................... 143
Canal da Cidadania ................................................................ 147
O futuro do sistema pblico .................................................. 154

Radiodifuso comunitria ........................................................ 159

O que se espera de uma rdio comunitria? ........................ 166


Burocratizar para desburocratizar......................................... 170

Criminalizao ........................................................................ 175

Financiamento......................................................................... 181
Futuro da radiodifuso comunitria ..................................... 184

Eplogo ........................................................................................ 191

Referncias ................................................................................. 197


Leis ........................................................................................... 197

Decretos-lei.............................................................................. 198
Decretos ................................................................................... 199

Outras normas ........................................................................ 200

Publicaes .............................................................................. 203


Prefcio

Murilo Csar Ramos

Este livro de Octavio Penna Pieranti um trabalho importante


por razes que tentarei explicitar aqui.

Importante primeiro porque, e o autor deixa isto claro no


incio do trabalho, o livro contm em sua proposta a preservao da
memria institucional deste pas no qual a preocupao com a
memria ou, melhor dizendo, com a sua prpria histria, est longe
da ser uma prioridade nacional. To longe est que afirmar isto j se
enquadra, infelizmente, na categoria dos trusmos.

Importante tambm porque o livro evita a ideia de que as


polticas pblicas, sejam de que setores forem, s podem ser
compreendidas a partir dos grandes marcos legais, das leis gerais, dos
estratgicos projetos nacionais que eventualmente contenham. As
polticas pblicas, e eu mesmo tenho muitas vezes incorrido nessa
viso distorcida, porque parcial, emanam tambm, e sobretudo,
daqueles princpios, diretrizes, programas, projetos que, traduzidos
em normas ditas secundrias, tm o potencial de produzir mudanas
positivas mesmo em um setor to refratrio a isso como o o da
radiodifuso no Brasil. Quem ler este livro aprender, acredito, essa
significativa lio sobre administrao pblica.

Importante, e eu continuo, porque nos mostra como uma


burocracia estatal, profissionalizada, consciente, competente, to
necessria democracia, mas no por negar a poltica, como muitas

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vezes se nos quer fazer acreditar, mas porque, compreendendo a
poltica, capaz de fazer a correta mediao entre ela, os polticos e
as polticas. Tudo bem que esta pode no ser, e de certo no , a regra
geral para toda a burocracia estatal, mas o que testemunhamos neste
livro , no meu entendimento, um bom exemplo do que uma boa
burocracia de Estado pode fazer em favor do interesse pblico.

Muitos anos atrs, em conversa com um colega que tinha sido


demitido, por razes polticas, da Universidade de Braslia, ouvi dele
algo como: quando me vi fora da universidade, pensei que minha
vida intelectual tinha acabado, at descobrir que h vida inteligente,
sim, fora da universidade.

E aqui me vejo diante do que considero mais uma


caracterstica importante deste livro, a derradeira para fins deste
prefcio, que a de demonstrar, em particular para a comunidade
acadmica, que bons trabalhos acadmicos podem, e devem, ser
produzidos fora dela. No que o autor seja um estranho ao mundo
acadmico em sentido estrito, como o demonstram seus ttulos
universitrios, da graduao ao doutorado, e como o demonstram seu
talento para a pesquisa, haja visto seus artigos e livros anteriores.
Mas, em sentido lato, Octavio Penna Pieranti ilumina para a
comunidade acadmica, em especial, para os intelectuais que, por
opo, esto fora dela, a importncia de debruar-se sobre seu prprio
cotidiano e, na medida do possvel, registrar para a sociedade
brasileira excertos to importantes da nossa memria coletiva como
este trabalho de pesquisa, registro e anlise das polticas pblicas de
radiodifuso no Governo Dilma.

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Introduo

O governo de Dilma Rousseff ficar marcado, para sempre,


como uma fase de polarizao explcita na sociedade e pela crise
poltica que levou ao seu impeachment. Alguns artigos e livros tm
tratado deste perodo, reunindo opinies de todos os tipos, para todos
os gostos. A minha maior contribuio ao debate pblico ainda a ser
feito a respeito deste momento da Histria do pas est no campo das
polticas pblicas. Sempre considerei difcil escrever na primeira
pessoa do singular, mas, neste livro, isso ser necessrio. Para que o
leitor possa tirar suas concluses sobre o relato das prximas pginas,
deve conhecer rapidamente a minha trajetria e o lugar do qual
escrevo.

No fim de janeiro de 2011, cheguei ao Ministrio das


Comunicaes. At agosto de 2016, passaria, ali, por diferentes
cargos: coordenador-geral de Radiodifuso Comunitria (at maio de
2012), diretor do Departamento de Acompanhamento e Avaliao (de
maio de 2012 a maio de 2014), assessor da Secretaria-Executiva (de
maio de 2014 a janeiro de 2016) e coordenador-geral da rea
responsvel por radiodifuso educativa, consignaes da Unio,
Canal da Cidadania e estudos tcnicos (de janeiro a agosto de 2016).
Neste perodo, tambm fui substituto designado dos diretores do
departamento de Outorgas e do de Acompanhamento e Avaliao,
do secretrio de Servios de Comunicao Eletrnica e, por pouco
tempo, do secretrio-executivo. Neste perodo, convivi com trs
gestes diferentes no Ministrio das Comunicaes, sempre lidando
com polticas pblicas de radiodifuso do incio do primeiro mandato
ao fim do governo de Dilma Rousseff.

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Cheguei a Braslia cerca de quatro anos antes, em fevereiro de
2007, para entrar em exerccio como servidor concursado da Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Em maro de 2009, fui
cedido pela primeira vez, ao assumir a coordenao-geral de TV e
Plataformas Digitais do Ministrio da Cultura. Em maio de 2010,
assumi a chefia-de-gabinete da Presidncia da Empresa Brasil de
Comunicao (EBC).

Ao longo dos ltimos dez anos, pude acompanhar a


construo das polticas pblicas de radiodifuso no pas. Mais que
isso, principalmente entre 2009 e 2016, ajudei a construir, a
implementar e eventualmente a coordenar diversas das polticas
pblicas e das aes que sero contadas ao longo dos prximos
captulos. Quando considerar necessrio, ressaltarei qual era o meu
papel nas histrias relatadas, em busca da honestidade na relao
com o leitor: relatos e estrias carregam parte da viso de quem os
conta, logo deve ser claro qual o envolvimento de quem escreve com
os fatos narrados. Essa minha percepo ajuda, inclusive, a explicar a
introduo deste livro e minhas consideraes at aqui.

O primeiro e principal objetivo deste livro analisar as


polticas pblicas de radiodifuso no governo Dilma. Mais
importante que essa afirmao, que j se depreende do prprio ttulo
da publicao, avaliar o porqu deste relato. E, neste ponto, preciso
tratar brevemente de outra atividade que desempenho ao longo dos
ltimos anos.

No incio de 2004, recm-formado em Comunicao


Social/Jornalismo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), decidi ingressar na ps-graduao. Conclu o Mestrado em
Administrao Pblica e o Doutorado em Administrao na Escola
Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao

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Getlio Vargas (Ebape/FGV). Em 2017, tornei-me pesquisador de
Ps-Doutorado na Faculdade de Comunicao da Universidade de
Braslia (FAC/UnB). Ainda no incio do mestrado, comecei a
pesquisar e, na sequncia, a publicar artigos e livros sobre polticas
pblicas para as comunicaes.

Aprendi, na trajetria acadmica, que a gerao de


conhecimento e a promoo do debate pblico so duas das
principais finalidades da atividade de Pesquisa. Entendo que isso se
torna ainda mais necessrio em um contexto de democracia to
recente e frgil como o brasileiro. Democracia, afinal, no o simples
ato do voto ou um sistema poltico, mas pressupe, tambm, a defesa
de direitos fundamentais, o respeito ao pluralismo e divergncia,
dentre tantos outros aspectos. Espero, com este livro, colaborar com
a gerao de conhecimento e com a promoo do debate pblico.

Mais que isso, espero contribuir com a preservao da


memria do campo em que atuo. A pesquisa ensinou-me, tambm,
que essa tarefa relegada, no Brasil, a abnegados, como se existissem
supostos guardies obrigatrios de uma histria que no seria
responsabilidade de toda a sociedade. Discordo dessa viso: cada um
de ns, ao viver episdios que considera importantes para a Histria
do pas, tem o dever de relat-los.

Em minhas pesquisas, constatei que, no campo das


comunicaes, muitas explicaes acabaram por se perder com a
morte de quem poderia fornec-las. Assim, parte da histria deste
campo s pode ser contada por meio de fontes secundrias ou por
interpretaes dos pesquisadores. irnico, mas as comunicaes
falharam ao se comunicar com as geraes futuras. Da minha parte,
tenho tentado colaborar com a preservao desta memria em
trabalhos j realizados, em outros ainda em curso e neste livro.

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Justamente por conhecer essa minha preocupao, os pesquisadores
e amigos Juliano Maurcio de Carvalho e Murilo Csar Ramos
sugeriram que eu me dedicasse a esta publicao. A eles agradeo o
estmulo inicial e o apoio ao longo da pesquisa.

Por fim, ao estudar polticas pblicas, sempre me perguntei


por que analisamos teorias e polticas j implementadas sem ouvir
quem participou de seu desenvolvimento. claro que h diversas
excees, pelo menos quando os envolvidos esto vivos e acessveis a
perguntas. Mas, ainda assim, nos temas que j pesquisei, no
encontrei muitos relatos estruturados de quem havia formulado e
implementado as polticas pblicas. Tambm espero contribuir com
este livro, em alguma medida, neste sentido. E espero que ele possa
ajudar no s quem estuda e pesquisa, mas tambm quem vier a
formular e a implementar polticas pblicas de comunicaes. mais
fcil aprender com os acertos e erros do passado, alm de ajudar a
economizar tempo da administrao pblica.

Por fim, duas breves consideraes. Ao longo deste livro,


utilizei como referncias apenas dados, estudos e reportagens
pblicas, todos devidamente citados. Meu papel foi, em grande parte,
articular todo esse material e ajudar o leitor a interpret-lo por meio
das explicaes. Procurei no adotar um formalismo exagerado,
optando pela objetividade. A aridez das questes tcnicas das
comunicaes j suficiente, no precisando transbordar para a
narrativa.

Alm disso, uma constatao que, na verdade, poderia abrir


este livro, dada a sua importncia: as polticas pblicas e aes
concretizadas, assim como os esforos frustrados, no teriam sido
possveis sem as equipes do Ministrio das Comunicaes com as
quais tive a honra de trabalhar. Encontrei diversos profissionais

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talentosos e dedicados, servidores concursados ou no, cujos nomes
no costumam estar presentes em eventos pblicos, apresentaes ou
falas de seus chefes. Meu reconhecimento pessoal pelo trabalho
realizado est expresso neste livro, ao cit-los em geral e, em vrios
casos, individualmente, nos captulos pertinentes.

Braslia-DF, 14 de julho de 2017

Octavio Penna Pieranti

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Antes do Governo Dilma

Em janeiro de 2003, o pas preparava-se para vivenciar


importantes mudanas. Depois de oito anos de governo, Fernando
Henrique Cardoso e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)
viram a derrota do candidato que apoiavam e a eleio de Luiz Incio
Lula da Silva como novo Presidente da Repblica. Sua campanha
prometera mudanas, afirmando uma maior atuao do Estado em
polticas pblicas redistributivas, sem romper com o pacto social
construdo, no pas, ao longo das dcadas anteriores. O documento
Carta aos Brasileiros evidenciava seu compromisso de promover
avanos sociais, sem desrespeitar investimentos privados e contratos
previamente estabelecidos. Seria um governo voltado a todos os
segmentos da populao. Com esse esprito, Lula completaria dois
mandatos, oito anos de governo, encerrando aquele ciclo com
resultados importantes em diversas reas e com altssimos ndices de
popularidade, que contriburam para a eleio de sua sucessora,
Dilma Rousseff.

As polticas pblicas de radiodifuso formuladas e


implementadas no governo de Dilma Rousseff tm razes anteriores
ao seu governo. Para entender de onde e por qu surgem, preciso
resgatar algumas das aes desenvolvidas nos oito anos anteriores.
isso que este captulo pretende fazer, como introduo, sem se
dedicar ao exame aprofundado daquelas medidas.

Desde j, preciso chamar a ateno do leitor a aspectos


estruturantes da radiodifuso no Brasil, que permearo o cenrio
deste e dos prximos captulos deste livro. Nunca demais lembrar
que o setor se desenvolveu sob fortes bases privadas, porm contando
com recursos pblicos direta ou indiretamente, em aes especficas,
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ao longo do tempo, para sua estruturao. Foi assim, por exemplo,
quando o governo federal estatizou o sistema nacional de
telecomunicaes, a partir do fim da dcada de 1960, e passou a
investir, com recursos prprios, em infraestrutura que permitiria,
tambm, a formao das redes nacionais de televiso. Essas, alis, s
se tornaram efetivamente nacionais, quando prefeituras do interior
do pas viabilizaram, com recursos prprios ou infraestrutura, a
instalao de estaes retransmissoras para levar as programaes
aos habitantes do municpio. Tambm foram e so importantes, nos
trs nveis de governo, os recursos pblicos destinados publicidade
institucional que colaboram para a sustentabilidade das emissoras. A
importncia dessa parceria pblico-privada deveria ser mais
estudada no contexto dos pequenos e mdios meios de comunicao,
j que possivelmente vrios deles no disporiam, sozinhos, dos
recursos financeiros necessrios para a sua sobrevivncia.

A expanso da radiodifuso ocorreu, tambm, em meio a


lacunas regulatrias. Em livro anterior (PIERANTI, 2011), procurei
demonstrar como o Estado brasileiro foi rotineiramente reativo s
transformaes tecnolgicas e s dinmicas do mercado.
sintomtico que o nome do rgo regulador do setor, at 1962, tenha
sido Comisso Tcnica do Rdio, quando o meio televiso
desenvolvia-se, a passos largos, desde 1950. Antes fosse apenas uma
questo de nome: os primeiros limites legais concentrao
econmica, envolvendo os diferentes meios de comunicao
eletrnicos existentes, foram estipulados em 1967, mais de 45 anos
depois da chegada do rdio ao pas e de 17 da televiso. A omisso
do Estado em definir critrios objetivos e transparentes para novas
outorgas foi maior: at 1996 as outorgas de todos os servios de
radiodifuso eram gratuitas e fruto da discricionariedade do Poder
Executivo, que decidia quando, para quem e se outorgaria. A

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discricionariedade permaneceria, ainda que em menor nvel, como se
tratar adiante.

No se pode dizer que o Estado no tenha tentado mudar o


panorama regulatrio desde 1962, quando foi publicado o Cdigo
Brasileiro de Telecomunicaes que, at hoje, rege a rea de
radiodifuso. Durante o regime militar, vrias minutas de
anteprojetos de lei foram elaboradas sem consequncias prticas
(HERZ, 1988). De 1997, ainda no governo de Fernando Henrique
Cardoso, em diante, outras tantas foram rascunhadas, vrias das
quais tambm sem sucesso. Esse cenrio se repetiria ao longo dos
governos de Lula e de Dilma Rousseff (POSSEBON, 2015).

Certamente esse cenrio no foi positivo para o interesse


pblico nem para a garantia dos direitos fundamentais relacionados
radiodifuso, nem para conferir segurana jurdica ao
desenvolvimento, de forma sria, da radiodifuso, sob a perspectiva
empresarial. A partir de 2003, comeariam a ser tentadas novas
abordagens para as polticas pblicas de radiodifuso.

Primeiro Governo Lula

Foram tmidos os primeiros debates sobre polticas pblicas


de radiodifuso no primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva. Em
2003, Miro Teixeira, filiado ao Partido Democrtico Trabalhista
(PDT), tornou-se o primeiro Ministro das Comunicaes do governo,
sendo substitudo, em 2004, por Euncio Oliveira, do Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB). O partido continuaria a
comandar o ministrio, quando, em julho de 2005, Euncio foi

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substitudo por Hlio Costa, que viria a ser um dos mais longevos
ocupantes do cargo, no qual permaneceu quase at o fim do segundo
governo Lula, em 2010, quando deixou o rgo para concorrer na
eleio para o governo de Minas Gerais. Nos ltimos meses do ano,
Jos Artur Filardi, at ento chefe-de-gabinete de Hlio Costa,
assumiu o ministrio.

De 2003 a 2006, a grande discusso no setor referia-se escolha


do padro tcnico de TV Digital a ser adotado no Brasil. Trs sistemas
haviam sido testados nos anos anteriores - o japons, o europeu e o
norte-americano. Em 2003, o governo federal fomentou pesquisas
com o objetivo de criar um novo padro brasileiro de TV Digital, o
que foi interrompido com a mudana de ministros na pasta das
Comunicaes. Ainda assim, parte das pesquisas desenvolvidas
naquele momento seria importante no futuro, como se ver nos
captulos posteriores. Retomada a discusso sobre os trs modelos
estrangeiros, o norte-americano foi descartado. Por fim, a opo feita
pelo modelo japons, com melhorias introduzidas pelas pesquisas
brasileiras, viria a resultar no Sistema Brasileiro de TV Digital
Terrestre SBTVD-T, definido pelo decreto n 5.820, de 29 de junho
de 2006, publicado no dia seguinte. Antes dele, o decreto n 4.901, de
26 de novembro de 2003, publicado no dia seguinte, j institura o
sistema, ainda sem definio do padro tecnolgico, e algumas
caractersticas bsicas a ele inerentes.

A deciso de 2006 ocorreu, segundo o governo federal, por


razes tcnicas relacionadas robustez do padro japons. Essa era,
tambm, a posio das entidades representativas das emissoras de
TV. De fato, ao longo dos anos seguintes, a robustez desse padro no
viria a ser seriamente questionada. A regulamentao do novo
sistema manteve, tambm, em linhas gerais, o status quo existente: as
emissoras e retransmissoras de TV poderiam continuar a prestar o
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servio, migrando seu sinal para a plataforma digital; cada estao
receberia um canal por inteiro (um bloco de frequncias de 6MHz), o
que significava dizer que os canais seriam indivisveis e seus
segmentos no seriam atribudos a um maior nmero de atores, a
despeito de isso ser tecnicamente vivel, na TV Digital, graas ao
recurso da multiprogramao; a interatividade seria possvel, mas
no obrigatria; alta definio, mobilidade e portabilidade tambm
foram reconhecidas como caractersticas do sistema.

O processo decisrio gerou crticas da sociedade civil


justamente por ter se restringido s questes tcnicas do sistema, sem
se preocupar em redefinir o modelo de explorao da radiodifuso
no pas. A previso de atribuio de pares digitais a todas as estaes
que j operavam na plataforma analgica foi objeto, inclusive, de
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelo Partido
Socialismo e Liberdade (PSOL) em 2007. O Supremo Tribunal
Federal, no entanto, julgou constitucional o decreto n 5.820.

Esse documento disciplinava, ainda, ponto que viria a ser


importante nos anos seguintes: os canais do Poder Pblico federal na
TV Digital. Em 2006, foram previstos os Canais do Poder Executivo,
da Educao, da Cultura e da Cidadania.

Outra iniciativa, daquela mesma poca, que geraria frutos foi


a entrada do Ministrio da Cultura no debate das polticas pblicas
de comunicao. Comandado por Gilberto Gil, que tinha Juca Ferreira
como Secretrio-Executivo, inicialmente o ministrio comeou a
apoiar novas formas de distribuio de contedo como elemento
essencial divulgao de produtos culturais fomentados pelo rgo
e suas entidades vinculadas. O passo seguinte foi tratar essa
necessidade de mltiplas formas de distribuio sob o ponto de vista
regulatrio. A primeira grande discusso, nesse sentido, foi a criao

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de uma agncia reguladora do audiovisual, a Ancinav. No entanto, a
matria foi objeto de crticas diversas to logo as primeiras notcias a
respeito comearam a ser veiculadas e o projeto foi abortado. Destino
diferente teria o projeto-de-lei responsvel por reestruturar a TV por
Assinatura no Brasil: de 2007 a 2011, a Ancine, por meio do seu
presidente, Manoel Rangel, e de outros servidores, tais como seu
assessor e, depois, superintendente da Agncia, Alexander Galvo,
participou diretamente do debate que viria a resultar na lei n 12.485,
de 12 de setembro de 2011.

Se a matria de TV Digital foi decidida em conformidade com


o defendido pelo setor de radiodifuso, o mesmo no se pode dizer
da classificao indicativa. Essa atividade, prevista no art. 21, XVI, da
Constituio Federal e no Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA), aprovado pela Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990, estabelecia
faixas horrias de referncia para a veiculao de programas em
funo dos contedos exibidos. Uma inflexo no tratamento desta
questo ocorreu a partir do primeiro governo Lula, quando Jos
Romo assumiu o Departamento de Justia, Classificao, Ttulos e
Qualificao (Dejus) do Ministrio da Justia. Foram estabelecidas
regras objetivas para o respeito s faixas horrias indicadas, o que
inclua a possibilidade de sanes a emissoras que violassem a
regulamentao, medida bem recebida por entidades da sociedade
civil atuantes nos debates sobre polticas pblicas voltadas infncia.

Essa possibilidade de sano, contudo, era polmica. poca,


eram raros os debates sobre polticas pblicas de comunicao, mas o
tema chegou a merecer a ateno de programas transmitidos pela TV
em rede nacional. Em alguns deles, representantes das emissoras
discutiam as novas medidas do ministrio com Romo. Uma das
crticas recorrentes apontava a classificao indicativa como a volta
da censura, banida pela Constituio Federal. Bem distante disso, a
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ao do ministrio no previa o impedimento de veiculao de um
programa ou de informaes a priori, o que caracterizaria a censura,
nem impediria a transmisso de contedos especficos. Tratava-se,
apenas, de ajustar a grade de programao, em horrios especficos,
preservando-se os direitos de crianas e adolescentes nos termos do
ECA.

Prevaleceu a posio do Ministrio da Justia: a classificao


indicativa e a possibilidade de sanes continuaram previstas em
normas. Em raros momentos da histria do pas as emissoras
comerciais de TV haviam sido to frontalmente contrariadas em
bandeira defendida com tamanho empenho. O tema foi objeto de
outra ADI, movida, desta vez, pelo Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB). A ao comeou a ser julgada pelo STF em 2011, mas dois
pedidos de vistas levaram o tema deciso apenas em 2016. Por fim,
foi declarada a inconstitucionalidade das sanes aplicadas a
emissoras que violassem a classificao indicativa curiosamente, o
julgamento terminou no mesmo dia em que o Senado Federal
confirmou o afastamento definitivo de Dilma Rousseff da Presidncia
da Repblica.

Um rumo para a radiodifuso pblica

A partir de 2003, os segmentos da mdia comunitria,


universitria e educativa comearam a encontrar, no Ministrio da
Cultura, um interlocutor preocupado com o tema. As polticas
pblicas formuladas e implementadas pelo rgo, como os Pontos de
Cultura e o Programa de Fomento Produo e Teledifuso do
Documentrio Brasileiro DOCTV, comeavam a gerar um volume
21
razovel de contedos feitos para televiso, porm com circulao
restrita. Mais que interessados em exibi-los gratuitamente, faltavam
emissoras dispostas a integrar a cadeia produtiva deste tipo de
contedo, investindo em sua produo e transmisso.

Do ponto de vista do jornalismo feito pelo governo federal, a


Radiobrs parecia incompatvel com uma abordagem mais plural. A
nova gesto de Eugenio Bucci, da qual participaram Jos Garcez,
Rodrigo Savazoni e tantos outros, tentava transformar o antigo
conjunto de emissoras estatais em pblicas, mantendo uma
autonomia editorial maior em relao ao Estado. Havia um problema:
a antiga empresa no fora imaginada desta forma e para esta
finalidade. Caractersticas bsicas do modelo de radiodifuso pblica
europeu, como, por exemplo, estabilidade dos dirigentes e de fontes
mltiplas de financiamento, estavam ausentes da iniciativa brasileira.
Essa falta de previso legal ajuda a explicar a resistncia ao projeto,
at mesmo dentro do governo, conforme relatos do prprio Bucci
(BUCCI, 2008).

Em 2005, sob o patrocnio do Ministrio da Cultura,


comearam a ser realizadas as etapas preparatrias do I Frum
Nacional de TVs Pblicas. Era a primeira vez em que o segmento dos
canais de televiso no comerciais, a academia, organizaes da
sociedade civil e o governo federal discutiam, em conjunto, solues
para o setor.

O incio do segundo governo Lula foi marcado, tambm, pela


posse de Franklin Martins como titular da Secretaria de Comunicao
Social da Presidncia da Repblica (Secom). No primeiro governo, a
comunicao institucional da Presidncia da Repblica passara por
diversas fases, que chegaram a separar, em rgos distintos, a relao
com a imprensa da gesto dos recursos referentes publicidade

22
institucional. A chegada de Franklin inaugurou a tentativa de
integrao das diferentes atividades de comunicao institucional do
governo. Ele e seu Secretrio-Executivo, Ottoni Fernandes Jnior,
seriam atores centrais nas polticas pblicas de comunicao at 2010.

O I Frum Nacional de TVs Pblicas terminou em maio de


2007, j depois das mudanas na Secom. Ali, no discurso de
encerramento do evento, o Presidente da Repblica ressaltou a
importncia da criao de uma estrutura pblica de comunicao,
que no se confundia com a comunicao de governo, nem, muito
menos, com as prticas tradicionais de mercado. Para ele, caberia a
essa nova estrutura mostrar o que no se via nas emissoras
comerciais.

Nos meses seguintes, o governo federal estudou os diferentes


modelos de radiodifuso pblica existentes no mundo e dedicou-se
elaborao do marco que viria a ser a Medida Provisria n 398, de 10
de outubro de 2007. A nova Empresa Brasil de Comunicao (EBC)
seria a responsvel pelas emissoras de radiodifuso pblica
vinculadas ao governo federal, bem como por continuar produzindo
e programando os meios de comunicao e contedos estatais que
seriam mantidos, tais como a NBr e a Voz do Brasil. Para isso,
incorporaria a antiga Radiobrs e teria a Associao de Comunicao
Educativa Roquette Pinto, uma organizao social, como seu brao de
apoio, herdando as outorgas de ambas, os funcionrios da Radiobrs
e o apoio dos empregados da Acerp. Partia-se do que j existia para a
construo da nova empresa, que, na prtica, integraria tanto o
sistema estatal, quanto o pblico de radiodifuso, ambos previstos na
Constituio Federal. A nova empresa seria vinculada Secom, e no
ao Ministrio da Cultura ou ao das Comunicaes. A medida
provisria foi aprovada pelo Congresso Nacional no fim do seu prazo

23
de vigncia, tendo sido convertida na lei n 11.652, de 7 de abril de
2008.

Determinante para a aprovao da medida provisria foi o


papel desempenhado por Tereza Cruvinel, convidada para ser a
primeira Diretora-Presidente da nova empresa. Aceito o convite, j
encontrou a diretoria da nova empresa definida.

O sistema pblico de radiodifuso, no Brasil, jamais voltaria a


ser o mesmo depois da criao da EBC. H quem diga que a empresa
chegou a cri-lo, do que discordo. Ela, na verdade, foi a responsvel
por reunir as emissoras federais e amalgamar as diferentes entidades
que atuavam na comunicao pblica, passando a liderar, no futuro,
uma nova rede pblica. O nvel de coeso dos diferentes atores
envolvidos no I Frum Nacional de TVs Pblicas no voltaria a ser o
mesmo, ainda que uma segunda edio desta instncia tenha sido
realizada em 2009. Ainda assim, a EBC seria uma referncia nas
discusses futuras sobre este campo.

A Conferncia Nacional de Comunicao

Ao se aproximar do fim do segundo mandato de Lula, o Brasil


j havia se acostumado com a dinmica das conferncias nacionais.
Alguns setores j organizavam as suas desde antes de 2003, mas
vrios passaram a discutir os seus problemas, de forma aberta,
envolvendo delegados provenientes dos mais diferentes segmentos,
a partir do novo governo. O processo inclua debates livres,
conferncias municipais, que elegiam delegados para a etapa
estadual e, nesta, eram eleitos os representantes para a fase nacional.

24
Tambm eram reservadas vagas para representantes dos governos
nas diferentes esferas, mas em nmero inferior aos delegados
provenientes de fora da administrao pblica. Esse modelo sofria
algumas variaes, a depender do setor tratado.

No segundo mandato de Lula, entidades da sociedade civil


comearam a demandar do governo federal a convocao da
Conferncia Nacional de Comunicao. Chegou-se a montar um
grupo de acompanhamento, um evento preparatrio foi realizado em
Braslia e etapas regionais e estadual aconteceram na Bahia,
convocadas pelo governo estadual. Em janeiro de 2009, o Presidente
da Repblica anunciou a conferncia nacional, formalmente
convocada, por decreto, em abril. Nesse ms o Ministrio das
Comunicaes anunciou a formao da Comisso Organizadora
Nacional, nomeada, aps as indicaes de rgos e entidades, por
portaria de 25 de maio.

A Comisso Organizadora Nacional foi inicialmente


integrada pelos seguintes rgos e entidades, e respectivos membros
titulares: do Poder Pblico, Casa Civil (Andr Barbosa); Ministrio
das Comunicaes (Marcelo Bechara); Ministrio da Cincia e
Tecnologia (Augusto Gadelha); Ministrio da Cultura (Octavio Penna
Pieranti); Ministrio da Educao (Jos Guilherme Ribeiro);
Ministrio da Justia (Romeu Tuma Jnior); Secom (Ottoni
Fernandes); Secretaria-Geral (Gerson Almeida); Senado Federal
(Flexa Ribeiro e Wellington Salgado); e Cmara dos Deputados
(Paulo Bornhausen e Luiza Erundina); da sociedade civil e do
empresariado, Associao Brasileira de Canais Comunitrios
(Edivaldo Farias); Associao Brasileira das Emissoras Pblicas,
Educativas e Culturais (Paulo Roberto Ribeiro); Associao Brasileira
de Emissoras de Rdio e Televiso (Daniel Slavieiro); Associao
Brasileira de Radiodifusores (Frederico Nogueira); Associao
25
Brasileira de Radiodifuso Comunitria (Jos Luiz Ster); Associao
Brasileira de Provedores de Internet (Eduardo Parajo); Associao
Brasileira de Televiso por Assinatura (Alexandre Annenberg);
Associao dos Jornais e Revistas do Interior do Brasil (Miguel
ngelo Gobbi); Associao Nacional de Editores de Revistas (Sidnei
Basile); Associao Nacional de Jornais (Paulo Tonet); Central nica
dos Trabalhadores (Rosane Bertotti); Federao Nacional dos
Jornalistas (Celso Schrder); Federao Interestadual dos
Trabalhadores em Empresas de Radiodifuso e Televiso
(Nascimento Silva); Frum Nacional pela Democratizao da
Comunicao (Roseli Goffman); Coletivo Brasil de Comunicao
Social (Jonas Valente); e Associao Brasileira de Telecomunicaes
(Antnio Valente). Ao longo do processo, algumas entidades, como
Abepec e Abra, e parte dos rgos do Poder Pblico mudaram a sua
representao.

A comisso inclua, com igual nmero de votos, trs


segmentos: governo, empresrios do setor e entidades da sociedade
civil. Apesar dessa previso, quase todas as entidades representativas
do empresariado, em julho, decidiram deixar a comisso, exceo
de duas: a Associao Brasileira de Radiodifusores (ABRA), da qual
faziam parte emissoras integrantes da Rede Bandeirantes e da Rede
TV!, alm de outras, e a Associao Brasileira de Telecomunicaes
(Telebrasil), que reunia as prestadoras de servios de
telecomunicaes. O regimento interno da Confecom foi aprovado
apenas em setembro e a etapa nacional deveria ocorrer em dezembro
at ento, nenhuma etapa com eleio de delegados havia sido
realizada.

O desbalanceamento na comisso que no seria um


problema em conferncias de outros setores forou a adoo de
novas medidas inditas. Os temas considerados sensveis na
26
comisso poderiam ser decididos apenas com votos de, pelo menos,
um representante de cada um dos trs segmentos. Etapas municipais
no elegeriam delegados. As etapas estaduais deveriam respeitar, em
sua eleio de delegados, a proporo de 40% de representantes da
sociedade civil; 40% do empresariado; 10% do poder pblico federal;
e 10% de governos estaduais e municipais. Menos de quinze dias
depois de concludas todas as etapas estaduais, a fase nacional teve
incio em Braslia.

A definio das regras envolveu, nos momentos mais difceis


da comisso organizadora, a mediao dos ministros Hlio Costa, j
que o MC era o coordenador formal do processo; Franklin Martins,
que j se afirmara como importante interlocutor de empresrios e
sociedade civil em temas relacionados s comunicaes; e Luiz Dulci,
da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Os membros
titulares desses rgos na comisso eram, respectivamente, Marcelo
Bechara, Ottoni Fernandes Jnior e Gerson Almeida. Alm desses, o
Ministrio da Cultura, rgo que representei, como membro titular,
na comisso, desenvolveu uma estratgia de acompanhamento e
articulao permanentes do processo. Inicialmente, realizou uma
conferncia livre, em Pernambuco, para debater a relao entre
comunicao e cultura. De cada etapa estadual da Confecom
participou, pelo menos, um representante do ministrio. Cada rea e
entidade vinculada ao rgo indicou um representante para
acompanhar todo o processo. Nesse grupo, discutamos e
formulvamos as propostas a serem apresentadas na Confecom pelo
Ministrio da Cultura. Esses quatro ministrios tiveram o mesmo
nmero de vagas para delegados na etapa nacional.

O dia 14 de dezembro, data de abertura da etapa nacional,


repetia situao pouco vista na histria do pas. Em apenas dois
momentos anteriores governo federal, sociedade civil e empresrios
27
haviam discutido regularmente questes relacionadas a polticas
pblicas de comunicao. Isso ocorrera, pela primeira vez, durante a
Assembleia Nacional Constituinte, com o objetivo de construir o
captulo sobre a comunicao social no documento final, porm a
participao da sociedade era limitada. Sete anos depois, os diferentes
setores voltaram a debater o projeto-de-lei que viria a criar o servio
de TV a Cabo, mas os pormenores excessivamente tcnicos do debate
excluam parte significativa do pblico.

O processo de conferncia diferente. Em qualquer estado,


em qualquer debate, qualquer cidado pode se manifestar. Cerca de
1.800 delegados, provenientes dos mais diferentes locais, nem sempre
atuantes, em suas carreiras, no campo da comunicao, seriam
responsveis por apreciar mais de 6 mil propostas sistematizadas,
previamente, no mbito da Comisso Organizadora Nacional.

Essa foi, alis, a principal conquista desse processo. O rido


tema das comunicaes, to tcnico e to presente na vida da
sociedade, passou a ser discutido em todo o pas. Pessoas que
possivelmente nunca haviam refletido sobre o papel da regulao,
radiodifuso pblica, impostos sobre o setor ou tantos outros temas
olharam, pela primeira vez, para o setor e formaram sua opinio a
respeito dele. E, nesse processo, governo, empresrios e sociedade
civil, muitas vezes afastados em outros debates, tiveram que dialogar
para construir a Confecom.

E ela chegou ao fim, algo do que muitos duvidavam, nos


momentos mais difceis do processo. A etapa nacional foi coberta ao
vivo pela NBr e foi objeto de reportagens diversas na TV Brasil e nas
outras mdias da EBC, alm do noticirio em algumas outras
emissoras comerciais e vrias comunitrias e educativas. Parte

28
significativa dos delegados, inclusive, provinha da radiodifuso
pblica, inclusive da EBC.

Tambm foram grandes as crticas recebidas. Parte da mdia


rotulou o processo como uma iniciativa de censura aos meios de
comunicao, um argumento semelhante ao que servira para minar a
discusso sobre a Ancinav. O termo controle social, to comum nas
discusses sobre polticas pblicas de qualquer rea, chegou a ser
objeto de uma grande polmica: crticos da Confecom afirmavam que
ele seria a prova da tentativa de cerceamento das liberdades de
expresso e de imprensa.

Ao todo, foram aprovadas 633 propostas na etapa nacional,


das quais 569 em 15 grupos temticos de trabalho e 64 na plenria
final da Confecom. Os temas dessas propostas eram variados,
conforme divulgado no caderno final da conferncia (MINISTRIO
DAS COMUNICAES, 2010). Uma delas, porm, era central e
tornou-se a grande bandeira daqueles dias de dezembro as
comunicaes precisavam de um novo marco regulatrio.

Um novo marco regulatrio?

Nos primeiros meses de 2010, ficou claro que a Confecom no


tinha acabado. Inicialmente a Secom reuniu as propostas aprovadas
e encaminhou-as aos ministrios responsveis por seu tratamento.
Alguns meses depois, outra notcia: o ministro-chefe da Secom,
Franklin Martins, coordenaria um grupo de trabalho, no mbito do
Poder Executivo, para elaborar uma proposta de novo marco
regulatrio, a ser entregue ao futuro governo eleito. Participei deste

29
grupo pela EBC, onde j trabalhava como chefe-de-gabinete. Todos
os rgos que lidavam com o tema das comunicaes enviaram
representantes para as reunies peridicas. Vrios dos participantes
viriam a integrar a futura gesto do Ministrio das Comunicaes,
como ser exposto no prximo captulo. No fim de 2010, a Secom
entregaria a proposta ao novo governo, no sem antes ter recebido
crticas de parte dos meios de comunicao, que acusaram o rgo de,
na verdade, estar preparando um documento que se dedicaria
censura.

O novo texto nunca veio a pblico, ainda que algumas das


propostas tenham sido explicitadas em entrevistas e manifestaes
diversas. O prprio Franklin Martins reiterou, por diversas vezes, que
a proposta no continha nenhum dispositivo que feria a Constituio
Federal, mas previa a regulamentao de todos os princpios que l
estavam. Isso significaria, por exemplo, garantir a liberdade de
imprensa, proibir o monoplio nos meios de comunicao e
efetivamente instalar e manter funcionando o Conselho de
Comunicao Social, assim como impedir televendas e cultos
religiosos na programao (LIMA, 2011). Outra proposta que chegou
a ser citada publicamente era a criao de duas agncias para regular
o setor: uma, a Anatel, trataria da infraestrutura e a outra, derivada
da Ancine, regularia questes relacionadas ao contedo na
radiodifuso, nos limites estabelecidos pela Constituio Federal
(BRANDT, 2011).

Fato que a proposta, ainda que analisada, no gerou uma


consulta pblica, nem, muito menos, o envio de um projeto-de-lei ao
Congresso Nacional. O ministrio adotaria, ao longo do governo
Dilma, a estratgia de tratar os temas possveis por portarias e
decretos e, eventualmente e de forma pontual, por lei. Ainda assim, o
envio ao Congresso Nacional do marco regulatrio como um projeto-
30
de-lei era a grande expectativa da sociedade civil e mesmo de parte
do setor da radiodifuso. O no envio gerou, em muitos, a percepo
de que a gesto inaugurada em 2011 ficou aqum do esperado: de
fato, um projeto-de-lei consistente e amplo poderia ter ajudado a
resolver questes estruturais do setor ou, pelo menos, ter colaborado
para promover o debate pblico sobre o tema. Apesar dessa ausncia,
o ministrio formularia e implementaria polticas pblicas e aes
importantes no setor de radiodifuso ao longo do governo de Dilma
Rousseff.

31
32
O novo Ministrio das Comunicaes

Era grande a expectativa com a nova gesto que assumia o


ministrio em janeiro de 2011. Lula terminara seu mandato com
popularidade alta e a nova Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff,
a primeira mulher a assumir o cargo, derrotara com diferena
considervel de votos os seus concorrentes. No incio do mandato,
contava com ampla base parlamentar, ao menos em tese, o que
possibilitaria ao governo discutir temas polmicos e aprovar medidas
difceis no Congresso Nacional.

Pela primeira vez, o Ministrio das Comunicaes seria


comandado por um filiado ao principal partido do governo, Paulo
Bernardo. Nos anos imediatamente anteriores, ele havia sido Ministro
do Planejamento. A partir de 2011, teria a responsabilidade de
coordenar os esforos do governo federal nas reas de
telecomunicaes, radiodifuso e incluso digital.

A grande expectativa do setor estava relacionada com uma


grande pauta, aparentemente, dos prximos anos o novo marco
regulatrio. Essa discusso permeara os ltimos anos do governo
Lula: estava subjacente no Frum Nacional de TVs Pblicas, emergiu
na Conferncia Nacional de Comunicao, ganhou fora no grupo de
trabalho coordenado pelo ento ministro Franklin Martins. Qual seria
o prximo passo? Quando seria realizada a consulta pblica ou o
envio do novo projeto de lei ao Congresso Nacional?

Outra expectativa girava em torno do Plano Nacional de


Banda Larga. O governo federal reativara a Telebrs e defendia a
universalizao da banda larga. Como ocorreria a implantao do
plano? Haveria recursos suficientes para subsidiar essa infraestrutura

33
em reas no atendidas pelas prestadoras de servios de
telecomunicaes, por no serem consideradas economicamente
rentveis?

Uma terceira expectativa central dizia respeito ao tratamento


dos processos de radiodifuso. O setor era marcado pela
discricionariedade nas outorgas e pela falta de planejamento visando
a sua expanso. O alto nmero de processos em tramitao no
ministrio e a demora em sua concluso eram alvos de crticas. Quais
seriam as principais medidas neste campo?

Expectativas grandes tambm cercavam o incio da gesto de


Ricardo Berzoini, quatro anos depois, no segundo mandato de Dilma
Rousseff. Desta vez, ela fora eleita por diferena pequena de votos, e
sua base parlamentar no era to slida como a do incio do primeiro
mandato. O tema da regulao, na campanha, voltara tona: o
governo federal encaminharia um projeto-de-lei para tratar do tema?
Como seria a sua elaborao?

Estrutura

Diferentemente de outros ministrios, como, por exemplo, o


da Cultura, o Ministrio das Comunicaes aproveitara pouco os
esforos de ampliao da estrutura da administrao direta
conduzidos durante os dois governos de Lula. Em 2011, continuavam
a existir, no rgo, apenas duas secretarias finalsticas uma de
Telecomunicaes (STE) e outra, de Servios de Comunicao
Eletrnica (SCE), que tratava de radiodifuso. Logo no incio de 2011,
o ministrio ganharia a Secretaria de Incluso Digital (SID), j que

34
recebeu a competncia de coordenar e articular iniciativas de incluso
digital antes dispersas em diferentes ministrios. Apesar dessa
diviso temtica, a SCE desempenhava funes de cunho processual
na maior parte do tempo. Um exemplo est relacionado transio
da TV Analgica para a Digital: a SCE analisava os procedimentos
burocrticos inerentes migrao das outorgas, mas a STE atuara na
definio do modelo a ser implantado, na definio da poltica
industrial, na representao do rgo em fruns externos sobre o
tema, dentre outros aspectos. A partir de 2011, essa situao mudaria
e a SCE passaria a ser a responsvel pela formulao de polticas
pblicas de radiodifuso, por sua implementao e pela participao
em fruns sobre este setor, alm da parte processual.

No fim de 2010, segundo o Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto (MPOG), o Ministrio das Comunicaes tinha
2348 servidores ativos um crescimento aparente de 78,8% em
relao aos 1.313 de 1997. No entanto, esse nmero inclua os 1.171
servidores da Anatel, ou seja, trabalhavam, no ministrio,
efetivamente 1.177. Em suma: a fora de trabalho no ministrio
diminura desde 1997 ( poca, a Anatel ainda estava se constituindo).
Desses, 281 ou 23,9%, descontados os servidores da Anatel, tinham
ensino superior completo e atuavam diretamente na formulao de
polticas pblicas e na anlise de processos, ao passo que a maior
parte dos demais atuava em funes de apoio. Dois teros dos
servidores ativos eram homens, o que refletia um histrico de
evoluo do setor sob bases militares. Os 2.348 servidores ativos do
ministrio e da Anatel representavam apenas 7,2% do total de 32.678
vinculados ao rgo, o que equivalia, considerando toda a
administrao direta, ao menor percentual de ativos em comparao
com o total de servidores. Essa situao devia-se principalmente a
uma antiga herana: os aposentados do antigo Departamento de

35
Correios e Telgrafos (DCT), anterior criao da Empresa de
Correios e Telgrafos (ECT), continuavam vinculados ao ministrio.
Os servidores ativos tinham, em mdia, 41 anos, situao semelhante
de diversos outros rgos. Em maio de 2016, o ministrio contava
com 897 servidores e a Anatel, com 1.517, totalizando 2.414
(MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, 2011; 2016).

Ou seja: o Ministrio das Comunicaes dispunha de uma


fora de trabalho que destoava da tendncia de crescimento da
administrao pblica, e que viria a cair ao longo dos anos seguintes.
Alm disso, pouco mais de um quinto dos servidores tinha formao
de nvel superior para formular polticas pblicas e analisar
processos, dentre outras atividades.

Ao longo dos dois governos de Dilma Rousseff, o Ministrio


das Comunicaes teve trs titulares: Paulo Bernardo, de janeiro de
2011 ao ltimo dia do primeiro governo, em dezembro de 2014;
Ricardo Berzoini, de janeiro a setembro de 2015; e Andr Figueiredo,
de setembro de 2015 a maio de 2016. Os dois primeiros eram filiados
ao Partido dos Trabalhadores (PT), sendo essas duas as primeiras
gestes do partido no ministrio, desde a eleio de Lula. O terceiro
era filiado ao PDT.

A primeira gesto do governo Dilma reuniu, no ministrio,


servidores com trs principais origens. Um primeiro grupo trabalhara
na gesto de Paulo Bernardo no Ministrio do Planejamento e inclua,
por exemplo, Genildo Lins (primeiro secretrio de Comunicao
Eletrnica), Patricia vila (diretora e, depois, secretria na mesma
unidade) e Ulysses Melo (Subsecretrio de Planejamento, Oramento
e Administrao).

36
Outro grupo era formado por servidores atuantes em
telecomunicaes e radiodifuso na administrao pblica, sendo a
maior parte deles tcnicos concursados. Alguns j estavam na equipe
de Cezar Alvarez, Secretrio-Executivo do rgo e, at 2010,
responsvel pelo Frum Brasil Conectado e pela elaborao do Plano
Nacional de Banda Larga (PNBL). Entre esses estavam Elisa Leonel
(sua assessora e substituta), Artur Coimbra (diretor na STE), Nelson
Fujimoto (primeiro secretrio da STE) e Jos Gontijo (coordenador-
geral e, depois, diretor da STE). Outros servidores deste grupo
vinham de diferentes rgos da administrao pblica: Maximiliano
Martinho (secretrio da STE ainda a partir do primeiro semestre de
2011) e Miriam Wimmer (diretora da STE) vieram da Anatel; Fbio
Koleski (assessor da Secretaria-Executiva), da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, cedido para l pela Anatel; Kiki Mori
(diretora na SID), do Ministrio do Planejamento; Pedro Alem
(diretor, no incio da gesto, da STE); James Grgen, do Ministrio da
Cultura; Lygia Puppato (secretria da SID); Amrico Bernardes
(diretor da SID); Rodrigo Zerbone, Jos Flvio Bianchi, Victor Cravo
e Lucas de Carvalho, que viriam a integrar a Consultoria Jurdica,
sendo o primeiro, seu primeiro consultor, e o segundo, o consultor
at 2014; e eu, da EBC, tendo sido cedido para l (e, depois, para o
ministrio) pela Anatel. Este grupo estivera envolvido em diversas
discusses, fruns de debate e polticas pblicas de comunicaes nos
anos anteriores. Vrios estiveram, por exemplo, na Confecom e no
grupo de trabalho coordenado pela Secom para elaborar a proposta
de um novo marco regulatrio para o setor das comunicaes.

Um terceiro grupo j estava no ministrio e manteve-se em


cargos de direo, ou foi nomeado para esses cargos ou para funes
de assessoria nos meses seguintes. Entre eles estavam Dermeval da
Silva Jnior (diretor na SCE), Flavio Lenz, Otvio Caixeta, Janaina

37
Leonardo, Vanea Rabelo, Eduardo Amorim, Denise Oliveira, Sibela
Portella, Samir Maia e Daniella Ferreira.

Tratava-se de equipe extremamente tcnica, com anos de


experincia no setor, ainda que jovem, e preparada para os desafios
de um novo marco regulatrio que ainda estava na agenda do dia -
, reviso das regras relativas aos servios de radiodifuso,
reestruturao do ministrio, implementao do PNBL, articulao
dos programas de incluso digital, dentre outros.

Parte desta equipe continuaria no ministrio at o fim do


governo Dilma a estrutura central da STE, por exemplo,
permaneceu a mesma at maio de 2016. Especificamente em relao
radiodifuso, na estrutura de comando da SCE, ocorreram
mudanas com mais frequncia. Na gesto de Paulo Bernardo, o
cargo de secretrio foi ocupado por Genildo Lins e, depois que ele
assumiu a Secretaria-Executiva, em 2013, por Patrcia vila; os
titulares dos dois departamentos foram, em diferentes momentos,
Dermeval da Silva Jnior, Patrcia vila, Denise Oliveira, Joo Paulo
Saraiva e eu. Na gesto de Ricardo Berzoini, cujo Secretrio-Executivo
era Luiz Azevedo, o secretrio foi Emiliano Jos e os diretores,
Adolpho Loyola e Jovino Pereira. J na gesto de Andr Figueiredo,
que tinha Francisco Ibiapina como Secretrio-Executivo, o secretrio
foi Roberto Pinto Martins e os diretores, Ndio Valduga e Flvia
Corra.

A SCE, desde antes de 2011, era dividida em dois


departamentos: o de Outorgas (DEOC) e o de Acompanhamento e
Avaliao (DEAA), responsvel pela fiscalizao e pela rea de
estudos do ministrio. Havia dois problemas principais nesta diviso.
Um, cuja principal repercusso era interna: a diviso do trabalho no
era proporcional. De 2011 a 2016, foram citados diferentes nmeros

38
sobre o total de processos de radiodifuso em tramitao no rgo. O
nmero mais confivel, naquele incio de gesto, girava em torno de
46 mil processos (MARQUES, 2012). Desses, mais de 70% eram de
outorgas e de ps-outorgas (ou seja, todo processo referente
entidade que j dispunha de outorga) de servios de radiodifuso, o
que estava a cargo do DEOC.

O outro problema dizia respeito prpria natureza da


secretaria. Essa diviso de competncias talvez tenha feito sentido em
uma realidade em que se esperava da SCE apenas o tratamento
processual. Ela no se sustentava, porm, em um cenrio em que a
secretaria deveria formular polticas pblicas de radiodifuso e
implement-las, como se ver neste livro. As anlises processuais
fariam parte deste projeto, mas no poderiam se sobrepor ao papel da
secretaria no tocante s polticas pblicas. Assim, desde 2011, o
ministrio passou a defender uma mudana regimental, por decreto,
que criaria um departamento para tratar do sistema privado de
radiodifuso e outro para o departamento dos sistemas pblico e
estatal de radiodifuso. Essa diviso fazia muito mais sentido, j que
a realidade dos sistemas era bem diferente, assim como as polticas
pblicas que a eles deveriam se direcionar. A rea de fiscalizao
ficaria sob a responsabilidade do segundo, j que, no tendo sido
possvel criar um departamento especfico para ela, deveria ser
preservada uma distribuio equnime dos processos. Essa estrutura
s viria a ser publicada, em 2 de maio de 2016, no Decreto n 8.730, de
29 de abril. Esse documento foi revogado logo depois, mas a
estrutura, em linhas gerais, viria a ser mantida no decreto seguinte, j
durante o novo governo. Desde 2012, contudo, a secretaria comeou
a atuar segundo essa diviso, por meio de portarias de delegao de
competncias. Primeiro, o servio de radiodifuso comunitria e,

39
depois, o de educativa e consignaes da Unio, passaram a ser
coordenados pelo DEAA.

Completavam a fora de trabalho da secretaria as cinco


delegacias do ministrio j instaladas em So Paulo, Rio de Janeiro,
Belo Horizonte, Florianpolis e Cuiab. As equipes das delegacias j
tratavam dos processos de radiodifuso em 2002, quando as unidades
foram extintas. Isso levou transferncia dos processos, de forma no
planejada, para Braslia, o que colaborou para o acmulo do trabalho
na sede do rgo. At 2010, os servidores da delegacia, em sua
maioria, aposentaram-se, foram cedidos ou passaram a atuar apenas
no desempenho de tarefas da rea-meio, como, por exemplo,
recebimento de demandas de aposentados e pensionistas. Em 2011,
as delegacias voltaram a analisar processos de radiodifuso:
primeiro, os relativos ao PNO de Radiodifuso Comunitria; depois,
os do PNO de Radiodifuso Educativa; e assim sucessivamente, at
ao ponto de desempenhar as demais tarefas de praxe da secretaria.

Organizao interna

Uma maior celeridade nos processos de radiodifuso era uma


demanda consensual do setor em 2011. De fato, diversos processos
demoravam anos e, eventualmente, mais de uma dcada para chegar
ao fim. Rapidamente, a busca por celeridade tornou-se um dos
objetivos da nova gesto e, mais especificamente, da secretaria. Isso
significava atuar internamente na soluo de antigos gargalos,
levando a uma redefinio dos fluxos internos e dos mecanismos de
controle da secretaria. A abordagem gerencial deste problema estava
distante das grandes discusses de mrito sobre as polticas pblicas,
40
mas afetava diretamente o setor regulado e a possibilidade de
expanso da radiodifuso. Se a situao no melhorasse,
aumentariam as reclamaes e sobraria pouco (ou nenhum) tempo
para tratar de polticas pblicas.

Diversos elementos contribuam para a demora nos processos.


Alguns eram perceptveis a qualquer um que os lesse por exemplo,
a entrega parcial de documentao pela entidade, o que gerava um
novo ofcio de exigncias, a depender do objeto do processo, a espera
pela resposta, nova anlise e, eventualmente, um novo ofcio de
exigncia, reiniciando o ciclo. Para resolver esse tipo de looping,
algumas medidas deveriam ser implementadas: a anlise e a
exigncia feitas deveriam ser completas, informando ao demandante
todos os documentos faltantes, que deveriam ser encaminhados em
conjunto; o prazo para a resposta deveria ser acompanhado; e, por
fim, em caso de falta de resposta ou de prestao de informaes de
forma incompleta, o processo poderia ser indeferido, abrindo-se
prazo para recursos, nos termos da lei.

Um exemplo dessa reviso de fluxo foi implementado, nos


primeiros meses de gesto, nos processos de radiodifuso
comunitria. A partir da concluso da anlise e das assinaturas de
praxe e, se constatada alguma pendncia, o processo deveria ser
devolvido ao analista dali a sessenta dias. Esse era prazo suficiente
para envio do ofcio (at 2014, em meio fsico), preparao da resposta
(normalmente era concedido um prazo de 30 dias) e envio da
documentao de volta pela entidade. Ao fim de 60 dias, existindo a
comprovao de que o ofcio fora entregue, haveria uma resposta a
ser analisada ou o processo seria indeferido por ausncia de
manifestao.

41
Tambm seria importante unificar as reas de expedio da
secretaria, o levantamento de dados e a prestao de informaes, o
que ocorreu, em etapas, at 2013. A tramitao de um processo, por
exemplo, de uma concorrente em um aviso de habilitao para a rea
errada implicava no reincio da anlise da concorrncia, o que poderia
significar a anulao de diversos atos j produzidos, at que todos os
processos de todos os participantes fossem considerados em
conjunto. Alm disso, a descentralizao no levantamento e na
prestao de informaes permitia que cada rea reunisse nmeros
de formas distintas, segundo bases e sistemas que nem sempre
conversavam entre si, e entendimentos diferentes.

Esse conjunto de tarefas comeou a ser desempenhado de


forma mais eficiente, quando o ministrio comeou a migrar para o
modelo de processo eletrnico. At 2013, foram estudadas diferentes
plataformas existentes. A escolhida foi o Sistema Eletrnico de
Informaes SEI, concebido pelo Tribunal Regional Federal da 4
Regio (TRF4). Ele no fora desenvolvido para radiodifuso e,
portanto, no atuava especificamente em questes relacionadas a
processos desta rea. No entanto, era capaz de conceber a tramitao
de qualquer tipo de processo, sendo de fcil compreenso e operao
pelo usurio e possvel de ser modificado pela rea de TI. Por apoio,
em grande parte, de Genildo Lins, poca j Secretrio-Executivo, o
Ministrio das Comunicaes foi o primeiro rgo da administrao
pblica a adot-lo, a partir de maio de 2014, e, nos dois anos
seguintes, outros 86 rgos e entidades fariam o mesmo
(MINISTRIO DA CINCIA, TECNOLOGIA, INOVAES E
COMUNICAES, 2016a).

No bojo desse processo, decidiu-se, tambm, digitalizar todos


os processos em curso no ministrio, eliminando-se a sua tramitao
em meio fsico. Alm de conferir agilidade, essa medida passou a
42
permitir a gerao de informaes mais precisas sobre o total de
processos em curso por tipo e servio, dentre outras caractersticas,
alm da possibilidade de concluir formalmente processos que, na
prtica, j tinham perdido o objeto.

Essa reestruturao voltada busca de celeridade encontraria


alguns obstculos. Um deles era interno: nos vrios regulamentos de
servios de radiodifuso publicados pelo ministrio nos primeiros
anos da nova gesto, analisados ao longo do livro, constava a
previso de entrega de um maior nmero de documentos pelas
entidades. Essa prtica contrariava um esforo de desburocratizao,
em curso na administrao pblica, porm conferia uma maior
segurana jurdica aos processos tratados no ministrio. Com o
tempo, essa estratgia foi revista, culminando, em 2015, na criao do
Grupo de Trabalho de Desburocratizao e Simplificao dos
Processos de Outorga e Ps-Outorga de Servios de Radiodifuso
(GTDS), graas ao grande apoio do secretrio-executivo do
ministrio, Luiz Azevedo. As atividades do grupo sero apresentadas
nos prximos captulos deste livro.

Nos primeiros anos do novo governo, mesmo considerando


uma cobrana maior de documentos, outras medidas poderiam ser
criadas para conferir celeridade. Um conjunto delas dependia apenas
do prprio ministrio, podendo ser efetivada por meio de portarias
de delegao de competncias. Foram mapeados diversos atos que
no precisariam ser assinados pelos principais dirigentes do rgo, j
que eram apenas medidas formais, sem qualquer anlise de mrito,
mantidas apenas porque previstas em leis ou decretos. Um exemplo
claro era o das licenas de operao, papis com caractersticas
bsicas da estao, tambm inseridas no sistema eletrnico
pertinente, que cada emissora deveria manter afixada ao seu
transmissor. At 2010, essas licenas que, frise-se, no eram a
43
outorga em si - eram assinadas pelo Ministro de Estado, o que deixou
de ocorrer logo no incio da nova gesto.

Em outros casos, foi verificado que a alterao de


competncias teria impacto no apenas em um processo, mas em um
conjunto deles. Um exemplo era o indeferimento nos processos de
outorga e ps-outorga de radiodifuso comunitria. Como o
indeferimento era competncia do secretrio, o recurso era sempre
dirigido ao Ministro de Estado, conforme o princpio do duplo grau
de jurisdio. Assim, se fosse recebido um recurso a um
indeferimento, a rea tcnica da coordenao-geral analisava o teor
do documento, remetia-o ao diretor do departamento, que o
encaminhava ao secretrio, que o enviava para posicionamento da
Consultoria Jurdica, que realizava a anlise dos autos antes da
manifestao do Ministro. Enquanto isso, este processo e os processos
dos seus concorrentes permaneciam inconclusos at a publicao da
deciso do Ministro no Dirio Oficial da Unio. A partir do segundo
semestre de 2011, a competncia do indeferimento passou a ser do
diretor do departamento e, havendo recurso, caberia a manifestao
final do secretrio, preservando-se o duplo grau de jurisdio e sendo
desnecessrio o posicionamento da Consultoria Jurdica e do
Ministro. A seguir, esse modelo de alterao de competncias foi
exportado para outros servios de radiodifuso.

Outras alteraes visando celeridade processual foram feitas


por decreto ou lei, com o apoio do ministrio. Um bom exemplo
envolvia o nome fantasia das emissoras. At 2013, as emissoras
precisavam obter do Ministrio das Comunicaes autorizao para
o seu nome fantasia. Esse era um processo sem qualquer tipo de
anlise de mrito por parte do ministrio. Se, por acaso, a entidade
viesse a utilizar um nome sobre o qual incidissem restries
referentes propriedade intelectual, poderia sofrer sanes, mas o
44
ministrio no tinha competncia para aplic-las. Mesmo assim, a
entidade deveria aguardar a anuncia do ministrio para comear a
usar o novo nome. O decreto n 8.061, de 29 de julho de 2013,
publicado no dia 30, alterou o decreto n 52.795, de 31 de outubro de
1963, e atribuiu ao regulamento a definio do rito de comunicao
ao ministrio dessa alterao, que passou a ser feita posteriormente
ao incio do uso do novo nome fantasia.

Transparncia

No incio do primeiro governo Lula, o Ministrio das


Comunicaes divulgou algumas informaes pblicas, mas que,
poca, geraram polmica. Tratava-se da lista de scios e diretores de
emissoras de radiodifuso. Essa relao era um importante avano
em matria de disponibilizao de informaes pblicas pelo
ministrio, ainda que sujeita a crticas por incluir, por exemplo,
nomes de dirigentes j falecidos o que evidenciava a desatualizao
dos dados oficiais seja por no prestao das informaes pelas
entidades, seja porque os processos ainda estavam em anlise.
Passados alguns meses, a lista deixou de ser atualizada e, por fim, foi
removida da pgina do ministrio na Internet.

Quem acompanhou o episdio lembra de como ele havia


sinalizado uma mudana no relacionamento do ministrio com a
sociedade, mas no haveria, naquele momento, outros
desdobramentos nesse sentido. Historicamente o ministrio poderia
ser definido como hermtico: a aridez tcnica dos temas tratados
ajudava a afastar os mais leigos; o passado de forte ascendncia
militar sobre o setor no contribura para o avano do dilogo; a
45
discricionariedade dos processos de outorga gerava dvidas; e era
incomum a participao de representantes do ministrio em debates
promovidos por organizaes da sociedade civil ou cuja marca
central fosse a discusso aberta e pblica com essas entidades. Esse
quadro mudou um pouco no processo de realizao da Conferncia
Nacional de Comunicao, quando o ministrio, muitas vezes
representado por seu consultor-jurdico, Marcelo Bechara, participou
de diversos debates.

Em 2011, por acompanhar o setor, a nova equipe sabia que o


dilogo permanente com os mais diferentes atores era uma demanda
justa a ser atendida. Salvo por problemas de agenda, passamos a
receber, na secretaria, quem demandava reunies, bem como a
participar de eventos promovidos por diferentes atores. O ministrio,
quando convidado, enviou representante, por exemplo, aos eventos
estaduais e nacionais promovidos pelas entidades representativas da
radiodifuso comunitria. Tambm participou de debates
promovidos pelas demais entidades representativas do setor da
radiodifuso.

Alm de dialogar de forma permanente, outro elemento


importante para a construo de uma relao de transparncia seria
a divulgao de informaes que j deveriam ser pblicas. Ainda no
primeiro semestre de 2011, o ministrio voltou a publicar a lista de
scios e dirigentes de emissoras de radiodifuso, tal como ocorrera
no governo Lula. At 2016, ela no havia sido retirada da pgina do
rgo na Internet. Mais que isso, comeou a divulgar resultados
consolidados de nmeros de emissoras por servio e por estado;
avisos de habilitao; listas de concorrentes nos avisos de habilitao
dos diferentes servios; e planilhas consolidadas com as sanes
aplicadas, dentre outras informaes. Vrias dessas informaes
comearam a ser disponibilizadas ainda antes da publicao da Lei
46
de Acesso Informao. Como consequncia dessa lei, o ministrio
rapidamente implementaria comits para a organizao das
informaes, aes de difuso interna dos novos dispositivos legais e
um novo site, dentre outras medidas.

As informaes sobre sanes eram especialmente


importantes. Cada segmento considerava-se o mais fiscalizado. Essas
dvidas aumentaram no incio de 2011, quando a mdia noticiou a
iminente prescrio de mais de 8 mil processos de fiscalizao contra
mais de 3 mil emissoras (MATAIS, 2011). Esses eram processos
referentes a possveis infraes de natureza tcnica ocorridas entre
1995 e 2007. poca, o Ministrio das Comunicaes consolidara o
entendimento de que a sano por descumprimento de obrigaes
dessa natureza tambm seria sua competncia, o que levou a Anatel
a encaminhar todos os processos em curso ao rgo. No incio de
2011, ministrio e Anatel consolidaram o entendimento de que
caberia agncia apurar e sancionar o descumprimento de obrigaes
de ordem tcnica (de engenharia) e o mesmo caberia ao Ministrio no
caso de infraes de ordem jurdica ou de contedo. Por meio de um
convnio celebrado entre Ministrio e Anatel, esta tambm poderia
instruir processos de apurao de infrao referentes a obrigaes de
contedo, mas as sanes caberiam ao ministrio. A pacificao desse
entendimento permaneceu at o fim do governo.

O Plano Plurianual 2012-2015 do governo federal estabeleceu,


como uma de suas metas, a fiscalizao de todas as emissoras de
radiodifuso do pas. poca, isso significava fiscalizar, por rotina,
denncia ou demanda judicial, cerca de 10 mil estaes. Para tentar
atingir esse objetivo, foi necessrio rever a interao entre o ministrio
e a agncia no tocante ao planejamento das fiscalizaes. Alm disso,
a Portaria n 1.613, de 9 de agosto de 2012, criou os Sorteios para o
Acompanhamento da Radiodifuso (SAR). Periodicamente eram
47
sorteados municpios das diferentes regies, nos quais eram
fiscalizadas todas as emissoras quanto aos aspectos jurdicos e
programao transmitida. A lista dos municpios e das emissoras
fiscalizadas por meio do SAR eram disponibilizadas na Internet,
depois da confirmao de que os ofcios sobre a fiscalizao j tinham
sido recebidos pelas entidades. Alm disso, em paralelo, essa mesma
fiscalizao remota foi realizada nas estaes em operao nas
capitais. Em 2012, o ministrio publicou 753 sanes e, no ano
seguinte, 1280 em relao aos mais diferentes servios de
radiodifuso (MINISTRIO DAS COMUNICAES, 2014a).

Contribuiu, ainda, para a transparncia das aes de


fiscalizao do ministrio a publicao do Regulamento de Sanes
Administrativas, aprovado pela Portaria n 112, de 22 de abril de
2013. Ele estabelecia critrios objetivos para a aplicao de sanes e
hipteses para sua converso em outras, bem como uma metodologia
de clculo para verificao dos valores de multas, que variavam em
funo das infraes cometidas anteriormente pelas entidades, o
servio que executavam e a localidade onde operavam. Tambm
foram reajustados, a cada trs anos, os valores mximos das multas
aplicveis, tal como definido no Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes. Terminado o governo de Dilma Rousseff, o
regulamento foi alterado, ampliando, por exemplo, a pontuao
necessria para aplicao das sanes mais severas s emissoras de
radiodifuso, o que, em outras palavras, torna mais difcil sua
aplicao.

A ampliao das aes de fiscalizao gerou uma situao


imprevista: o flagrante de retransmissoras de TV, no interior de
Minas Gerais, operando sem autorizao era apenas um pequeno
exemplo do quadro geral do pas. O MCTIC, j no novo governo,
estimava, em seu site, entre 6 e 10 mil retransmissoras em operao
48
clandestina nos anos anteriores (MINISTRIO DAS
COMUNICAES, 2014b). O desligamento e o lacre dessas estaes
representariam a derrubada do sinal de vrias emissoras para todos
os telespectadores de diversos municpios do interior do pas. Em
2013, o ministrio optou por estabelecer regras especficas para a
regularizao da situao, ao criar as foras-tarefa por meio da
Portaria n 282, de 25 de setembro de 2013. Essa ao ocorreu em
Minas Gerais, Paran, Bahia e em outros estados do Nordeste.

A busca pela transparncia passava necessariamente por


aprimorar os critrios ou, quando eles no existiam, definir regras
objetivas e formais para a seleo de novas emissoras e
retransmissoras de TV. At 2011, a regulamentao previa regras
apenas para licitaes de emissoras comerciais, desde 1996, e de
radiodifuso comunitria, desde 1999. As primeiras foram revistas
pelo decreto n 7.670, de 16 de janeiro de 2012, e as segundas, por
sucessivas portarias abordadas no captulo que tratar deste servio.
J os processos seletivos para novas outorgas de radiodifuso
educativa e de retransmissoras de TV foram regulamentados, pela
primeira vez, a partir de 2011, tal como ser exposto nos prximos
captulos.

A definio de processos seletivos objetivos, com regras


claras, demandava uma nova sistemtica de publicao de editais,
com o objetivo de garantir a universalizao ou a massificao, em
alguns casos - dos servios de radiodifuso. Esse espao seria
preenchido, at o fim do governo, pelos Planos Nacionais de
Outorgas.

49
50
Universalizao da radiodifuso

Popularmente, dizia-se que a radiodifuso era um servio


universal. Trata-se de meia verdade. Por um lado, sinais de emissoras
de televiso e/ou de rdio chegam a todos os municpios brasileiros,
ainda que, por vezes, no estejam disponveis nas reas mais remotas
dessas localidades. Por outro, o setor de radiodifuso no deve ser
visto como um nico servio, mas, sim, como um conjunto deles. O
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, em seu art. 6, alnea d,
comeou a prever a complexidade, ao falar em servio, no singular,
mas simultaneamente prevendo que ele compreendia radiodifuso
sonora e televiso. Depois dele, nasceram os servios de radiodifuso
educativa (tambm rdio e televiso), retransmisso de TV,
radiodifuso comunitria (rdio), consignaes da Unio, dentre
outros. A expanso desses servios ocorreu de forma distinta, sendo
alguns mais difundidos que outros. Assim, difcil dizer que algum
deles, isoladamente, j tenha se tornado universal, a menos que se
leve em conta outras formas de transmisso dos contedos por eles
veiculados, como, por exemplo, a distribuio por satlite.

A universalizao de qualquer servio pblico demanda


planejamento e investimentos do Estado. Planejamento para dar
oportunidade sua prestao por diferentes agentes pblicos ou
privados; investimento, para executar o servio diretamente ou
subsidiar sua execuo por terceiros onde no haveria interesse
econmico em sua prestao pela iniciativa privada.

Como se pretende demonstrar ao longo deste captulo, bem


como apontei em trabalhos anteriores (PIERANTI, 2011),
planejamento um termo, ao menos na perspectiva do Estado,
pouco ligado expanso da radiodifuso no pas. O planejamento
51
com o qual o setor se acostumou o de natureza tcnica, no que tange
atribuio de frequncias e gesto do Plano Bsico de
Radiodifuso (dividido por servios) para possibilitar a operao
simultnea de emissoras e evitar a interferncia entre elas. Como o
espectro bem limitado e escasso, a competncia para sua gesto, nos
limites de um pas, competncia do Estado, seguindo as diretrizes
internacionais acordadas.

Durante o regime militar, pode-se falar, ainda, em um


planejamento da infraestrutura nacional de telecomunicaes que
contemplava, tambm, a radiodifuso. A estatizao das redes de
telecomunicaes, a montagem da infraestrutura para transmisso
via satlite, a construo de sistemas de microondas, dentre outros,
contriburam para a afirmao das redes nacionais de televiso, em
grande parte, privadas.

Raros foram os momentos, no entanto, de planejamento das


futuras outorgas. Quais servios deveriam ser expandidos, em que
direo e por qu? Essas perguntas no foram respondidas,
formalmente, pelo Estado brasileiro. Para isso contribuiu a natureza
totalmente discricionria das outorgas at 1996, quando novas
operaes de radiodifuso comercial comearam a seguir padres
mais rigorosos de licitao. Para outros servios, no entanto, como se
procurar descrever, regras objetivas s passaram a existir mais de
uma dcada depois. Ainda assim, se considerarmos o marco de 1996,
durante mais de 70 anos, coube ao governo decidir diretamente quais
emissoras poderiam ou no ser instaladas, por razes que no
precisavam ser sequer enunciadas. Os malefcios dessa
discricionariedade, por tanto tempo, esto na gnese dos principais
problemas do setor de radiodifuso, como, por exemplo, a conteno
de avanos na esfera do pluralismo nas grandes cidades, j que a
entrada de novos atores impossvel, simplesmente, porque no h
52
mais frequncias disponveis em algumas regies. certo que essa
situao pode ser mudada, em alguma medida, com as novas
plataformas e tecnologias e a liberao dos antigos canais usados por
emissoras de TV analgica, mas o uso desse novo dividendo
depender de polticas pblicas consistentes.

Planos Nacionais de Outorgas

No incio de 2011, no havia uma rotina pr-estabelecida de


publicao de editais para seleo de entidades interessadas em
executar qualquer servio de radiodifuso. Licitaes de novas
geradoras de radiodifuso comercial eram publicadas por lotes, mas
estavam suspensas desde o ano anterior, quando o Tribunal de
Contas da Unio questionara a metodologia para definir o preo das
novas outorgas. Editais de radiodifuso comunitria, conhecidos
como avisos de habilitao, no tinham periodicidade definida e,
normalmente, contemplavam centenas de municpios ao mesmo
tempo. Outorgas de radiodifuso educativa e retransmissoras de TV
eram discricionrias, ainda que, por vezes, tenham sido iniciadas por
chamamentos pblicos. Ainda assim, no havia critrios definidos em
normas para a seleo dos vencedores.

Em fevereiro de 2011, o Ministrio das Comunicaes recebeu


comunicado de deciso judicial que determinava a incluso do
municpio de Bossoroca, no Rio Grande do Sul, em aviso de
habilitao de radiodifuso comunitria. Decises similares eram
tomadas com alguma frequncia: como o ministrio no divulgava
sua previso de editais, nem tampouco as regras que balizavam a
incluso de municpios, o Poder Judicirio determinava a incluso de

53
localidades, quando entendia haver poucas oportunidades para os
candidatos. Naquela oportunidade, porm, a deciso motivaria a
implantao de uma poltica pblica estruturante para o setor.

A nova gesto havia recm-assumido o ministrio. Na


Coordenao-geral de Radiodifuso Comunitria, avaliei que
perderamos uma boa oportunidade de comear a atender a demanda
reprimida por novas emissoras, ampla em todo o pas, se
contemplssemos apenas o municpio de Bossoroca no futuro edital.
O ministrio precisava de uma rotina, de um instrumento que
servisse para o planejamento interno da equipe e, mais importante,
que desse previsibilidade sobre os rumos deste segmento para a
sociedade.

Essa nova forma de trabalho conferiria transparncia s aes


do ministrio. J que a norma no definia critrios para a incluso de
municpios em um aviso de habilitao, a populao no sabia por
que ele estava contemplado. Alm disso, permitiria que os candidatos
se organizassem com antecedncia. Como era comum o
indeferimento de processos por falta de documentos, acreditava-se
que, com mais tempo, as entidades poderiam se cercar de mais
cuidados. O plano possibilitaria, ainda, centrar esforos para resolver
problemas especficos, como comunidades no atendidas pelo
servio ou com demanda reprimida. Romperia, tambm, com as
prorrogaes de prazo, tradio em avisos de habilitao anteriores
que contribua para fragilizar qualquer planejamento. Internamente,
possibilitaria uma melhor organizao da equipe do ministrio, j que
ela saberia, de antemo, quando chegaria um novo lote de processos
a serem analisados. Por fim, minimizaria injunes polticas na
definio dos municpios que constariam de um aviso de habilitao,
ainda que o plano viesse a ser um documento orientador, mantendo-
se, por norma, a possibilidade de incluso e excluso de localidades
54
no momento da publicao dos avisos, a critrio do Ministro de
Estado.

O nome e a estratgia adotados tinham alguma inspirao em


documentos anteriores do setor das comunicaes, como os
planejamentos desenhados para a expanso da TV a Cabo e do
MMDS e o Plano Geral de Outorgas do Servio de Telefonia Fixa
Comutada (STFC). Assim nasceu o Plano Nacional de Outorgas
(PNO) de Radiodifuso Comunitria. Expandido para outros
servios, viria a se constituir na principal iniciativa de universalizao
dos servios de radiodifuso at maio de 2016, quando se encerraria
o governo.

Tabela 1: PNO de Radiodifuso Comunitria (2011)

Ms de divulgao Maro/2011
N de editais 11
N de municpios 431
Incio Abril/2011
Fim Novembro/2011
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011a)

O primeiro PNO do ministrio foi elaborado pela equipe da


coordenao-geral. Durante algumas semanas, foram verificados
todos os municpios nos quais no havia rdio comunitria, nem
processo de nova outorga em andamento. Uma diferena em relao
prtica anterior era o atendimento de menos municpios por aviso
de habilitao, que, por outro lado, passariam a ser mais frequentes e
eventualmente focados em alguns estados. Assim, seria possvel
divulgar, de forma mais precisa, as novas oportunidades, bem como
seria mais fcil para a sociedade acompanhar os processos em curso.

55
O objetivo do primeiro plano seria avanar na universalizao do
servio concomitantemente em todas as macrorregies geogrficas.

Tabela 2: Possvel cobertura da radiodifuso comunitria antes do


PNO 2011

Regio Total Mun. Mun. %


Mun. Cobertos Descobert Universaliza-
os o
N 449 355 94 79,06%
NE 1794 1368 426 76,25%
CO 466 381 85 81,75%
SE 1668 1308 360 78,42%
S 1188 871 317 73,32%
Total 5565 4283 1282 76,90%
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011a)

A tabela anterior, divulgada juntamente com o PNO,


apresenta o total de municpios com, pelo menos, uma rdio
comunitria, assim como aqueles para os quais existia processo de
outorga em andamento no ministrio. Havia uma discrepncia
considervel nos percentuais de municpios cobertos em cada regio.
A mdia nacional era de 76,90%, mas, no Sul, 73,32% dos municpios
j tinham sido atendidos, ao passo que, no Centro-Oeste, o percentual
totalizava 81,75%. Seriam buscados percentuais semelhantes ao fim
do PNO, o que levaria a contemplar um nmero maior de municpios
do Nordeste, Sudeste e Sul ao longo dos prximos meses.

56
Tabela 3: Possvel cobertura da radiodifuso comunitria depois
do PNO 2011

Regio Total Mun. Mun. %


Mun. Cobertos Descober- Universaliza-
tos o
N 449 380 69 84,63%
NE 1794 1517 277 84,56%
CO 466 396 70 84,98%
SE 1668 1417 246 84,95%
S 1188 1003 185 84,48%
Total 5565 4713 852 84,69%
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011a)

No fim do PNO, potencialmente em 84,69% de todos os


municpios brasileiros, haveria uma rdio comunitria. Como se ver
adiante, a oferta de oportunidades, em novos avisos de habilitao,
porm, nem sempre resultou em novas outorgas. De qualquer forma,
o plano inovou a forma do ministrio de lidar com a expanso da
radiodifuso. Poucos meses depois, foi divulgado o primeiro PNO de
Radiodifuso Educativa, depois de aprovada portaria para
disciplinar novos processos de outorga deste servio, como se ver
adiante.

Tabela 4: PNO de Radiodifuso Educativa (2011)

Ms de divulgao Julho/2011
N de editais 14
N de municpios 475
Incio Agosto/2011
Fim Novembro/2012
(previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011b)

57
O PNO de Radiodifuso Educativa foi separado em dois TV
e FM. A tabela anterior j consolida os nmeros referentes a ambos.

Tabela 5: Possvel cobertura de TVE depois do PNO 2011

Mun. Mun.s
Total com Mun. Mun. com
de TVE no PNO no PNO TVE
Munic (pr- Mun. com sem aps o
Regio pios PNO) Em % no PNO TVE TVE PNO Em %
Centro
-Oeste 464 7 1,5 4 0 4 11 2,3
Sudest
e 1.668 100 6,0 36 5 31 131 7,9
Norde
ste 1.794 24 1,3 14 4 10 34 1,9
Norte 451 6 1,3 6 2 4 10 2,2
Sul 1.188 31 2,6 15 0 15 46 3,9
Total
Geral 5.565 168 3,0 75 11 64 232 4,1
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011b)

Ao contemplar 75 municpios com a possibilidade de novas


emissoras de TV educativas, dos quais 64 no contavam, ainda, com
o servio, o plano pretendia avanar em 1,1% na meta da
universalizao. Para emissoras de rdio, o percentual era mais
elevado, conforme tabela a seguir: 6,7%, ao atender a 400 municpios,
dos quais 374 sem emissoras deste servio. Diferentemente do servio
de radiodifuso comunitria, em que a Anatel j atribuiu um canal
para execuo do servio em cada municpio, o primeiro PNO de
Radiodifuso Educativa contava com canais que estivessem vagos,
sem a necessidade de esforos adicionais da Agncia.

58
Tabela 6: Possvel cobertura de FME depois do PNO 2011

Mun. Mun.
Mun. Mun. ccontemp com
com no PNOlados no servio
Total de FME com PNO sem de FME
Munic (pr- Mun. servio servio aps o
Regio pios PNO) Em % no PNO de FME de FME PNO Em %
Centro
-Oeste 464 26 5,6 26 2 24 50 10,7
Sudest
e 1.668 254 9,2 155 9 146 400 23,9
Norde
ste 1.794 111 6,2 139 10 129 240 13,3
Norte 451 44 9,8 28 1 27 71 15,7
Sul 1.188 49 4,1 52 4 48 97 8,1
Total
Geral 5.565 384 6,9 400 26 374 758 13,6
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011b)

Este PNO no chegou ao fim. Dentre os principais problemas,


pode-se destacar a falta de pessoal no ministrio para analisar os
processos dele decorrentes e problemas na gesto dos canais
inicialmente planejados em sua utilizao. Alguns dos canais estavam
comprometidos no processo de digitalizao da TV e outros eram
usados em processos de outros servios ou emissoras, como, por
exemplo, processos seletivos para licitaes de emissoras comerciais.
Tambm no chegou ao fim, por problemas semelhantes, o PNO de
Retransmissoras Primrias de TV, lanado em 2012, cuja previso era
o atendimento de 91 municpios. O rito dessas outorgas havia sido
definido inicialmente pela Portarias n 498, de 5 de dezembro de 2011,
publicada no dia seguinte, e n 561, de 22 de dezembro do mesmo
59
ano, publicada no dia 26, revogadas e substitudas pela Portaria n
366, de 14 de agosto de 2012. Objetivava-se, ainda, o lanamento de
um PNO para geradoras comerciais, o que dependeria da aprovao,
pelo Tribunal de Contas da Unio, da metodologia de valorao das
novas outorgas e a consequente retomada das licitaes.

Em novembro de 2011 o ministrio divulgou o novo PNO de


Radiodifuso Comunitria para o binio 2012-2013. Tratava-se da
maior iniciativa de universalizao do servio j promovida at ento.

Tabela 7: PNO de Radiodifuso Comunitria (2012-13)

Ms de divulgao Novembro/2011
N de editais 26
N de municpios 1425
Incio Janeiro/2012
Fim Novembro/2013
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011c)

Somando-se os 1.425 municpios previstos no novo PNO com


os 431 do plano anterior, o ministrio, em trs anos, abria a
possibilidade de novas outorgas em cerca de um tero de todos os
municpios do pas. Os municpios do novo PNO dividiam-se em 822
sem emissoras e outros 603 com demanda reprimida de 1999 a 2010,
caracterizada como a manifestao formal, junto ao ministrio, de
entidade interessada em executar o servio e realizada depois da
publicao do ltimo edital para aquele municpio. Previamente, no
incio do segundo semestre de 2011, o ministrio divulgou a listagem
de todos os municpios com demanda reprimida para que as
entidades interessadas pudessem comunicar eventual erro de

60
sistematizao. Havia, por exemplo, 69 municpios com demanda
reprimida no perodo de 1999 a 2002, ou seja, h cerca de dez anos
uma entidade esperava, nesses municpios, a oportunidade para se
candidatar execuo do servio de radiodifuso comunitria.

Em 2015 comeou o que pode ser chamada de segundo


momento dos PNOs para os servios de radiodifuso educativa e
comunitria.

Tabela 8: PNO de Radiodifuso Educativa (2015-16)

Ms de divulgao Setembro/2015
N de editais 5
N de municpios 375
Incio Outubro/2015
Fim Junho/2016 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2015a)

No momento de publicao do novo PNO de radiodifuso


educativa, existiam 508 emissoras FME e 208 de TV executando este
servio. Os 375 municpios do novo plano foram includos
considerando os que no foram contemplados com editais anteriores,
apesar de previstos no PNO; canais disponveis e vagos; demanda
reprimida; a populao da UF, comparada com o percentual de
outorgas da UF em relao ao pas; e as localidades que sediavam
instituies de ensino superior pblicas. Foram publicados quatro
editais, mas o ltimo deles no foi publicado, pelo menos at o fim de
2016, depois de ocorrida a troca de governo.

61
Tabela 9: PNO de Radiodifuso Comunitria (2015-17)

Ms de divulgao Setembro/2015
N de editais 9
N de municpios 766
Incio Outubro/2015
Fim Fevereiro/2017 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2015b)

J o terceiro PNO de Radiodifuso Comunitria atendia a


demanda reprimida registrada no ministrio desde o plano anterior.
Seriam contemplados 766 municpios, dos quais 355 ainda no
contavam com nenhuma emissora autorizada. Tambm neste caso, a
publicao de novos editais foi interrompida com a mudana de
governo.

62
Tabela 10: Cobertura da radiodifuso comunitria antes do PNO
2015-17

Regio Nmero Municpios Em %, em Em %, em


total de com pelo relao ao relao ao
municpios menos uma Total de Total de
emissora Municpios Municpios
da Regio do Pas
Centro- 467 349 74,73% 6,26%
Oeste
Sudeste 1.668 1.253 75,12% 22,50%
Nordeste 1.794 1.226 68,34% 22,01%
Norte 450 293 65,11% 5,26%
Sul 1.191 846 71,03% 15,18%
Total 5.570 3.967 - 71,21%
Geral
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2015b)

A tabela anterior expe que 3.967 municpios, ou 71,21%,


contavam com pelo menos uma rdio comunitria em atividade. O
nmero inferior ao que subsidiou a construo do primeiro plano,
apresentado anteriormente, segundo o qual 4.283 municpios eram
vistos como atendidos ou em vias de atendimento. Vale lembrar que
esse segundo nmero inclua o total de processos de outorga em
andamento naquela oportunidade, sendo que vrios deles foram
indeferidos.

63
Tabela 11: Possvel cobertura da radiodifuso comunitria depois
do PNO 2015-17

Regio Mun. Mun. Mun. no Expecta- Em %, Em %, Aumen-


no no PNO tiva de em em to espe-
PNO PNO com mun. relao relao rado de
sem pelo com ao total ao total mun.
emis- menos pelo de mun. de mun.
sora uma menos da do pas
emis- uma regio
sora emis-
sora
aps o
PNO
Centro- 54 34 20 383 82,01% 6,87% 0,61%
Oeste
Sudeste 205 76 129 1.329 79,67% 23,85% 1,36%
Nordeste 316 139 177 1.365 76,08% 24,50% 2,49%
Norte 68 43 25 336 74,66% 6,03% 0,77%
Sul 123 63 60 909 76,32% 16,32% 1,11%
Total 766 355 411 4.322 - 77,57% 6,34%
Geral
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2015b), com adaptaes do
autor

Planejava-se, assim, chegar a 77,57% dos municpios do pas


onde este servio fosse executado. Esse percentual inferior meta
de 2011 e, ainda neste captulo, ser apresentada uma razo para isso.
Em maio de 2016, s vsperas da mudana de governo, o ministrio
lanou mais um grupo de PNOs. Nenhum edital foi publicado pela
nova gesto at, pelo menos, maio de 2017.

64
Tabela 12: PNO de Radiodifuso Comunitria (2017-19)

Ms de divulgao Maio/2016
N de editais 14
N de municpios 1414
Incio Maio/2017 (Previso)
Fim Julho/2019 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016a)

O novo plano de Radiodifuso Comunitria tinha, por


objetivo, atender todos os municpios sem outorga, bem como a
demanda reprimida registrada no ministrio at aquele momento.
Seria contemplado um grupo de 1414 localidades, ao longo de cerca
de dois anos tamanho e prazo semelhante aos atendidos no PNO
2012-13.

Tabela 13: PNO de Radiodifuso Comunitria Comunidades


Tradicionais

Ms de divulgao Maio/2016
N de editais 2
N de municpios 126
Incio Junho/2016 (Previso)
Fim Setembro/2016 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016b)

Foram separadas, do grupo principal, as demandas por novas


rdios comunitrias em comunidades tradicionais. Os 126 municpios

65
onde elas estavam situadas seriam atendidos em dois editais ainda
em 2016.

Tabela 14: PNO de Radiodifuso Educativa (2016-17)

Ms de divulgao Maio/2016
N de editais 7
N de municpios 235 (Fase 1) + 509 (Fase 2)
Incio Agosto/2016 (Previso)
Fim Maio/2017 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016c)

O novo PNO de Radiodifuso Educativa era dividido em duas


fases. A primeira, composta de sete editais, contemplaria todos os 235
municpios para os quais j existiam canais disponveis e vagos no
Plano Bsico. Para 95 desses, havia demanda reprimida registrada no
ministrio. A segunda fase atenderia 509 ainda sem canais vagos, ou
seja, ainda seriam necessrios estudos tcnicos da Anatel visando sua
incluso no Plano Bsico. Em 477 desses, pelo menos uma entidade j
tinha demonstrado interesse na execuo do servio e, em 32 outros,
no existia demanda reprimida, porm neles funcionavam
instituies pblicas de ensino superior. O Plano Plurianual (PPA) do
governo federal estipulara, como meta, o atendimento de 90% dos
municpios que dispunham e instituies pblicas de ensino superior
pelo servio de radiodifuso educativa. Nesta segunda fase do PNO,
havia municpios nos quais fora registrada demanda reprimida tanto
para TV, quanto para FM educativas.

66
Futuro de uma poltica de outorgas

Se a radiodifuso est ligada ao pluralismo, como parece


natural supor, e, se este est ligado democracia, pode-se dizer que
uma poltica de outorgas clara est, tambm, vinculada garantia e
defesa dos direitos democrticos. Para isso, fundamental que o
Estado defina e preserve uma poltica de outorgas para alm das
mudanas de governo. O Plano Nacional de Outorgas ou outro
nome que ele venha a ter no futuro instrumento essencial
promoo e defesa do pluralismo na radiodifuso brasileira, bem
como, tambm, ao fomento da competio entre os atores deste
segmento, com o objetivo de que a disputa leve a uma melhor
prestao do servio populao. Interromper a publicao de
editais, sem que esta rotina seja substituda por poltica pblica
consistente, poder reproduzir, no futuro, uma ocupao de espectro
no planejada que ir de encontro necessidade de conferir
pluralismo ao setor.

A poltica de outorgas deve levar em considerao a


massificao dos servios de radiodifuso e, em alguns casos, mesmo
a sua universalizao. Parece distante da realidade possvel falar em
uma emissora de TV educativa em cada municpio brasileiro; no
entanto, bem razovel planejar, ao menos, uma rdio comunitria
em cada um deles ou, pelo menos, um canal de televiso gerando
programao local para cada um deles (considerando-se, por
exemplo, geradoras e retransmissoras na Amaznia Legal com sede
no municpio ou que cubram um conjunto deles). Assim, a poltica de
outorgas deve considerar os servios segundo suas especificidades.

67
Outra questo importante o planejamento econmico de
cada mercado, de forma a no inviabilizar, do ponto de vista
financeiro, as emissoras existentes em uma regio em funo do
surgimento de novos atores. Este ponto ser retomado adiante.

Em artigo anterior (PIERANTI, 2015), ressaltei que o modelo


de Planos Nacionais de Outorgas no resolve todos os problemas
concernentes aos sistemas de radiodifuso, o que inclui, por exemplo,
o estabelecimento de fontes de financiamento estveis e a necessria
aprovao de novos marcos legais condizentes com o presente (e,
espera-se, preparados, em alguma medida, para o futuro). No
entanto, esse modelo j garante alguns elementos essenciais para a
estruturao dos sistemas de radiodifuso pblico, privado e estatal,
previstos na Constituio Federal como complementares. Dentre
esses elementos, cite-se a garantia de espao para as emissoras dos
diferentes servios, a previsibilidade sobre novas outorgas e a
transparncia da poltica de expanso, conferindo segurana jurdica
aos novos entrantes.

Passados dois anos da concluso deste trabalho, j possvel


apontar mais um desafio: apesar dos recorrentes editais dos Planos
Nacionais de Outorgas, faltam, por vezes, novos interessados na
execuo de servios de radiodifuso. Convm analisar, por exemplo,
o balano do PNO de Radiodifuso Comunitria de 2011, elaborado
a partir da listagem das entidades concorrentes em avisos de
habilitao.

68
Tabela 15: PNO de Radiodifuso Comunitria Municpios
desertos (2011)

Edital Total de Municpios Municpios


Municpios desertos - desertos - %
total
1 51 0 0
2 40 6 15
3 50 10 20
4 40 8 20
5 25 3 12
6 50 10 20
7 10 2 20
8 25 4 16
9 50 13 26
10 30 16 53,3
11 60 19 31,7
Total 431 91 21,1%
Fonte: Elaborao do autor, com base em Ministrio das
Comunicaes (2016d)

O plano em anlise criou oportunidades em 430 municpios


onde no havia emissora autorizada, nem processo de outorga em
andamento, como j apresentado. Em mais de um quinto deles
(21,1%), nenhuma entidade concorreu, ou seja, supostamente no
havia interessados localmente na prestao deste servio. Houve
tempo suficiente para as inscries, j que os editais foram publicados
com bastante antecedncia. Os avisos de habilitao foram
divulgados em reportagens no site do ministrio, pela mdia
especializada, por meios de comunicao e por entidades
representativas da sociedade civil atuantes no setor. Assim, o
argumento do desconhecimento pode ser at utilizado em alguns
69
casos, mas, em outros, no havia associaes ou fundaes
interessadas na prestao deste servio localmente.

Existem, portanto, diferentes desafios a serem enfrentados


que ultrapassam os limites dos Planos Nacionais de Outorgas. Eles
so, contudo, um dos elementos essenciais garantia do pluralismo e
da possibilidade de massificao ou eventualmente universalizao
dos servios de radiodifuso.

70
Televiso em tempos de digitalizao

No eram claras as perspectivas para o setor de radiodifuso


no incio de 2011. A despeito da previso de complementaridade
afirmada pela Constituio Federal de 1988, eram poucos os pontos
de contato entre o sistema privado e os sistemas pblico e estatal.
Enquanto o primeiro cindiu-se no processo da Conferncia Nacional
de Comunicao, como j visto, os demais, que sero tema de um
captulo especfico, atuavam de forma mais articulada desde a
realizao do Frum Nacional de TVs Pblicas.

A capacidade do sistema privado de radiodifuso ou da


radiodifuso comercial de enfrentar os novos desafios impostos
pelo sculo XXI tambm era incerta. Uma corrente apontava os baixos
ndices de acesso Internet no pas e a longa tradio da radiodifuso
como indicativos de que essa ainda seria, por vrias dcadas, o
elemento central da mdia no pas. Outros intuam que as novas
plataformas digitais rapidamente ameaariam o reinado das antigas
emissoras. Prova disso seria o destaque que IPTV, vdeo sob demanda
e outros comeavam a ganhar no plano internacional.

A legislao antiga, aprovada, em grande parte, quase 50 anos


antes, servia de argumento para ambas as teses. As regras existentes
poderiam justificar a percepo de que, por falta de obstculos, o
sistema privado, no caso da TV, continuaria estruturado em grandes
redes nacionais, alimentadas por um mercado publicitrio
consolidado. Por outro lado, a inexistncia de barreiras legais
consistentes entrada, na comunicao de massa, das novas
plataformas digitais era, de fato, uma ameaa. Nesse sentido, parecia
corroborar essa tese a discusso sobre Emenda Constitucional n 36
de 2002, que, dentre outros dispositivos, previra a propriedade de

71
empresas jornalsticas por brasileiros natos ou naturalizados h mais
de dez anos, ou a empresas constitudas sob as leis brasileiras e com
sede no pas, permitindo investimentos de forma limitada. Ora,
portais internacionais com foco central no jornalismo, cada vez mais,
disponibilizavam contedo em portugus, produzido no Brasil, e no
eram punidos.

Uma tentativa de estabelecer limites ao avano das novas


plataformas apareceu na lei n 12.485 de 2011, que reestruturou o
setor de TV por Assinatura. poca, acreditava-se que as grandes
prestadoras de servios de telecomunicaes, grupos econmicos
muito maiores que as emissoras de radiodifuso, pretenderiam
contratar os principais artistas e adquirir direitos exclusivos sobre
contedos importantes para veiculao em plataformas digitais.
Depois de quatro anos de debate, isso foi vedado pela nova lei, que
impediu, tambm, o controle de emissoras de radiodifuso por
prestadoras de telecomunicaes e vice-versa. Preservavam-se,
assim, pontos de interesse da radiodifuso.

Regulao econmica

Candidata reeleio, Dilma Rousseff manifestou-se algumas


vezes, durante a campanha de 2014, sobre o que entendia como
perspectivas para a regulao da comunicao de massa no Brasil. Em
uma delas, durante debate transmitido ao vivo na TV, fora
questionada sobre o controle da mdia, como seus adversrios e
parte da mdia preferiam se referir ao tema. A expresso obviamente
carregava uma conotao negativa, que tentava relacionar o processo

72
regulatrio, atividade tpica de Estado nos mais diferentes setores
econmicos, ao cerceamento de direitos, como a liberdade de
expresso e a liberdade de imprensa.

Em outra manifestao sobre o tema, durante entrevista


realizada por jornalistas atuantes em diversos sites, Dilma teve mais
tempo para defender o que chamou de regulamentao econmica
do setor. Em sntese, argumentou que essa ao permitiria avaliar
eventual cenrio de concentrao e promover a competio, sem
qualquer tentativa de cercear direitos garantidos na Constituio
Federal. Ademais, a regulao econmica era perspectiva adotada
nos mais diferentes setores, bem como, no caso da mdia, era
considerada natural tambm no plano internacional. A tabela a seguir
resume o estgio desta discusso em 2015.

Tabela 16: Regulao econmica da comunicao de massa


cenrio internacional (2013-2015)
Resumo das regras
Estados Unidos A cada quatro anos, a FCC deve rever as
regras referentes concentrao econmica.
Em 2015, estava em curso um desses
processos. Um mesmo grupo no podia
controlar um jornal dirio e uma emissora de
radiodifuso de alta potncia (AM, FM e TV)
que cubrissem o mesmo municpio. Um
mesmo grupo no podia deter um total de
emissoras de TV que chegasse potencialmente
a mais de 39% dos domiclios americanos (esta
regra no estava em discusso no processo de
reviso). Estavam proibidas fuses entre as

73
principais 4 redes americanas (ABC, CBS, Fox,
NBC). A posse de emissoras locais em uma
mesma rea, por um mesmo grupo, era
permitida, desde que, alm delas, houvesse
pelo menos outras oito estaes
independentes. A propriedade cruzada de
emissoras de TV e rdio era permitida, em
situaes especficas, desde que houvesse
outras independentes. Tambm existiam
limites sobre total mximo de outorgas de
emissoras locais de rdio, a depender do
tamanho do mercado.
Reino Unido A cada trs anos o Ofcom deveria rever suas
regras referentes concentrao econmica. A
ltima havia sido realizada em novembro de
2012 e no foi ampla. A regra atual previa que
uma empresa controladora de um jornal
nacional com mais de 20% do mercado no
poderia deter uma licena para retransmitir o
Canal 3, nem deter participao superior a
20% em outorga destinada a retransmitir este
canal (que o principal dentre os privados). A
Ofcom recomendava no rever esta regra,
porm opinava por conferir ao Parlamento a
faculdade de decidir quando e se esta regra
deve ser suprimida. Tambm sugeriu a
manuteno da regra que permitia ao
Secretrio de Estado (Ministro) vetar fuses de
empresas de mdia que pudessem implicar em
violao do interesse pblico. Na reviso de
2009, bem mais ampla, Ofcom removeu os
74
limites estabelecidos para total de outorgas de
emissoras de rdio local. Alm disso, permitiu
a propriedade cruzada, no nvel local, desde
que uma mesma entidade no dispusesse,
simultaneamente, de um jornal local com mais
de 50% do mercado potencial; rdio local e TV
local que retransmitisse o Canal 3. A Ofcom
manteve as seguintes regras: impedimento de
propriedade cruzada entre Canal 3 e jornais
nacionais; separao entre as fontes de
financiamento do Canal 3 e da BBC.
Alemanha Regulao da radiodifuso realizada no nvel
estadual, mas condicionada por um Acordo
Interestadual de Radiodifuso, j alterado
diversas vezes. Deviam ser observadas regras
especficas por empresas que atingissem
posio dominante, caracterizada quando
todos os meios de comunicao da mesma
empresa, considerando todas as suas
participaes, tm audincia mdia anual de
30% do pblico ou 25% em um mercado
relevante qualquer (conceito semelhante vale
pros EUA). Nesses casos, ela no poderia
receber nova licena, nem adquirir parte de
outra empresa em operao no setor. Incidiam
sobre essas empresas, ainda, outras
obrigaes, como a de veicular programao
independente e instalar um comit de
assessoramento que permitisse traar polticas

75
pblicas de garantia do pluralismo na
programao.

Fontes: Elaborao do autor, com base em Ofcom (2012), Wimmer


(2014) e FCC (2015)

O modelo brasileiro estava muito distante dos existentes no


plano internacional. No pas, faltavam informaes bsicas e
atualizadas, em bases de dados pblicas, sobre cobertura real das
grandes redes, faturamento e relaes de propriedade cruzada,
dentre outras. O conceito de rede comeara a ser esboado no
decreto n 52.795 de 1963 e o decreto n 5.371 de 2005 previa que a
alterao de geradora cedente da programao veiculada por uma
retransmissora s poderia ser feita mediante anuncia prvia do
ministrio (posteriormente a regra foi alterada, e o reconhecimento
passou a ser feito por homologao). Em tese, o Estado dispunha dos
insumos necessrios para o mapeamento das redes; no entanto, era
muito comum a alterao de geradora cedente sem qualquer
solicitao de anuncia, o que, quando descoberto em ao de
fiscalizao, implicava em sano da entidade detentora da outorga
de RTV.

As regras referentes propriedade de emissoras restringiam-


se a limitar o nmero de outorgas, por servio, para cada entidade. O
decreto-lei n 236 de 1967 estabelecia, por exemplo, um mximo de
dez outorgas de TV por entidade. No havia qualquer limitao
formao de redes, o que permitia (e permite) s geradoras alcanar
maior cobertura por meio de contratos comerciais que no passavam
pelo Estado. Alm disso, no havia (nem h) limites para nmero de
outorgas de estaes de retransmisso de TV, o que permite um
crescimento, em tese, ilimitado.

76
Alguns acontecimentos recentes poderiam comear a
desenhar um novo cenrio. Imaginada como elemento que
propiciaria a rpida expanso da TV por Assinatura, a lei n 12.485
deveria garantir, nesse segmento, espao para a radiodifuso sem
inviabilizar receitas futuras. Assim, terminou por prever, em seu art.
32, o carregamento obrigatrio das emissoras da localidade, com sinal
analgico, e a possibilidade de cobrana, pelas emissoras, para o
fornecimento do seu sinal digital. Em caso de inviabilidade tcnica, a
lei previa a preferncia de carregamento para geradoras locais
responsveis por veicular contedos nacionais.

Curiosamente, por vias transversas, esse dispositivo


determinou um indito olhar sobre a configurao do mercado de
televiso no Brasil. At ento, estudos nesse sentido restringiam-se
rea acadmica ou a projetos no mbito de movimentos sociais, como
o Projeto Donos da Mdia. Mas quais eram os contedos nacionais,
ou seja, quais eram as redes nacionais responsveis pela veiculao
dessas programaes? O Estado brasileiro no se pronunciara sobre
isso at ento.

Para fazer cumprir a previso legal, a Anatel estabeleceu, em


regulamento, quais eram essas redes. Todas as prestadoras de TV por
Assinatura que carregassem uma delas deveriam carregar, pelo
menos, um sinal de cada uma das outras. As redes nacionais
deveriam cobrir todas as regies brasileiras e mais de um tero da
populao. A primeira lista, estabelecida em 2012, previa 14 redes; a
segunda, publicada em 2016, atingiu 16.

Trs dessas redes Globo, SBT e Record tinham, em 2015, o


market share somado de cerca de 66% (IBOPE, 2017). Outras sete
(Ideal, RBI, TV Aparecida, Cano Nova, RIT, Rede Vida e TVCI)
transmitem ou transmitiram, durante parte do perodo em que

77
constaram da lista, programao, em grande parte, de cunho
religioso, outra das caractersticas do segmento.

A medida, porm, no levou coleta de informaes sobre o


alcance real de todas as redes de televiso. Mais que isso, as crescentes
dificuldades polticas seriam uma barreira ao avano do tema. Nos
primeiros dias de 2015, o deputado Eduardo Cunha, lder do PMDB
no governo anterior e futuro presidente da Cmara dos Deputados,
declarou que o partido era contra a regulao da mdia. Enftico, o
ento deputado, em rede social, disse que o partido nem aceita
discutir o assunto (COELHO, 2015). Semanas depois, foi ainda mais
claro: aborto e regulao da mdia s sero votados passando por
cima do meu cadver (LEAL, 2015). Alm de ter a maior bancada da
casa, o PMDB era, tambm, o partido do vice-presidente da
Repblica.

Depois de Dilma defender, na campanha Presidncia da


Repblica, a regulao econmica do setor, a Comisso de Cincia e
Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI) da Cmara dos
Deputados incluiu, na pauta de sua primeira reunio de 2015, os PLs
n 4026/04 e 6667/09. Ambos tratavam exatamente daquele tema. O
primeiro recebeu parecer contrrio do relator, em dezembro de 2014,
logo depois da eleio. O segundo esteve parado durante mais de
quatro anos.

Por mais que coubessem sugestes aos dois projetos, eles


tinham uma grande virtude pautar o tema da regulao econmica.
Sua incluso na pauta logo na primeira reunio, considerando o
parecer negativo do relator, sinalizava uma possvel tentativa de
enterrar a discusso j no incio do governo.

Os projetos foram retirados de pauta por requerimento das


deputadas Luiza Erundina e Margarida Salomo. A primeira

78
apresentou, ainda, solicitao de realizao de audincia pblica
sobre a matria. Como representante do ministrio, destaquei a
naturalidade com que a regulao econmica do setor era tratada no
cenrio internacional, conforme regras j apresentadas neste captulo.
O planejamento econmico do setor era, ainda, benfico s emissoras
e fora adotado, no Brasil, em setores prximos da radiodifuso, como
o de TV a Cabo e o de telefonia fixa. A ausncia de consideraes
tcnicas sobre novas outorgas levara conformao de cenrios locais
muito distintos, mesmo considerando municpios com populao e
PIB parecido. A saturao do setor, considerando as limitaes do
mercado publicitrio, principal fonte de receita das emissoras
comerciais, prejudicaria a todos. Ainda no primeiro semestre de 2015,
o deputado Helder Salomo apresentou requerimento para que os
dois projetos fossem, antes, apreciados na Comisso de
Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC) afinal,
tratava-se de tema inerente regulao econmica. Os projetos foram
remetidos nova comisso, onde ganharam dois pareceres por sua
rejeio. At o fim de 2016, no haviam sido votados.

A essa altura, outro ator comeara a se manifestar sobre as


atribuies regulatrias do ministrio das Comunicaes. O Tribunal
de Contas da Unio (TCU) rejeitara a metodologia de clculo para o
valor mnimo de outorgas em novas licitaes de radiodifuso, que
estavam suspensas desde 2010. Desde ento, o ministrio tentava se
adaptar s condies determinadas pelo tribunal. Conforme
constante de voto de junho de 2015, no processo TC 031.964/2014-1, a
unidade tcnica do tribunal propunha determinar ao ministrio que
comprovasse, no prazo de um ano, a adoo de medidas de
fiscalizao econmico-financeira das outorgas de radiodifuso que
permitam, por exemplo, a estruturao de banco de dados que
agregue informaes do mercado (...) (TCU, 2015).

79
Cabia ao ministrio, portanto, tentar sistematizar dados
econmicos sobre o setor, no disponveis no rgo. A Portaria n
1.383, publicada em 13 de abril de 2016, tentava iniciar esse
procedimento. Previa que as entidades detentoras de outorgas de
servios de radiodifuso e seus ancilares deveriam disponibilizar
informaes tcnicas e financeiras, via sistema eletrnico a ser
disponibilizado pelo ministrio, at o dia 30 de abril de cada ano. A
reao da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso
(Abert) foi imediata: a associao defendeu que exigncias de
informaes econmicas individualizadas das emissoras
constituiriam imposio de nus que no estaria relacionado
verificao da adequada prestao dos servios, em flagrante
violao do sistema constitucional de organizao e funcionamento
do servio de radiodifuso, dispondo-se a adotar todas as medidas
necessrias, inclusive judiciais, para a preservao do setor
(POSSEBON, 2016).

Em 30 de setembro de 2016, o novo governo editou a Medida


Provisria n 747, que, dentre outras medidas, anistiou as emissoras
que perderam seu prazo de renovao (criando nova oportunidade
para se regularizarem), exceo das rdios comunitrias, e aboliu a
necessidade de anuncia prvia para transferncia indireta de
outorgas, ou seja, a mudana dos controladores de uma entidade
detentora de outorga no precisa mais ser submetida apreciao
inicial do ministrio para tornar-se vlida. Algumas alteraes no
texto foram promovidas durante seu debate no Congresso Nacional,
como, por exemplo, a extenso da anistia s rdios comunitrias. O
texto convertido na lei n 13.424, de 28 de maro de 2017, no entanto,
manteve o esprito da proposta original em diversos pontos, como a
mencionada desnecessidade de aprovao prvia das transferncias
indiretas. No dia 28 de abril de 2017, foi publicada a Portaria n 2.253,

80
que revogou a previso de apresentao de informaes tcnicas e
financeiras pelas emissoras de radiodifuso. O novo documento no
previu nenhuma dinmica semelhante.

Digitalizao da TV

A televiso digital j era uma realidade quando Dilma


Rousseff venceu sua primeira eleio. O decreto n 4.901, de 26 de
novembro de 2003, comeara a tratar do tema e o n 5.820, de 29 de
junho de 2006, apresentou decises importantes, como a escolha do
padro japons, a ser complementado por inovaes brasileiras,
dando origem ao padro nipo-brasileiro; a garantia de migrao, para
a plataforma digital, de todas as outorgas analgicas de TV existentes;
a criao de canais pblicos, a serem discutidos posteriormente neste
livro; e o ano de 2016 como marco para o desligamento dos sinais
analgicos no pas.

Era justamente este prazo o que mais preocupava o governo


em 2011. J haviam se passado quase cinco anos da publicao do
decreto e algumas emissoras transmitiam seu sinal digital, que era
captado por alguns aparelhos receptores j vendidos no pas. No
entanto, a migrao completa, capaz de levar ao desligamento da TV
Analgica em todo o pas, era muito complexa e deveria ser planejada
em diferentes frentes. No por acaso, desligamento total no havia
ocorrido, at ento, em nenhum pas do mundo.

Uma primeira frente dizia respeito recepo: o ministrio


determinou, na Portaria n 481, de 9 de julho de 2014, que, pelo
menos, 93% dos domiclios que acessavam a TV analgica em um
municpio deveriam estar aptos a receber o sinal digital. Do contrrio,

81
o desligamento no ocorreria. Seria necessria a substituio do
parque de aparelhos existentes ou, onde isso no fosse possvel, a
compra de conversores a serem acoplados aos antigos aparelhos. Essa
foi uma soluo transitria adotada em diversos pases. A indstria
precisaria passar a produzir equipamentos na quantidade necessria
para essa substituio, de acordo com a normatizao tcnica do
sistema, o que dependeria de polticas pblicas voltadas para esta
finalidade. Contava-se, ainda, com uma estimativa que poderia
colaborar na soluo do problema, mas no dentro do prazo
proposto: o brasileiro tendia a trocar seu aparelho de TV a cada dez
anos e, nesse processo, naturalmente compraria um equipamento
apto a receber os sinais digitais.

A segunda era a transmisso. Todas as mais de 500 geradoras


de TV e mais de 13 mil retransmissoras existentes no pas precisariam
dispor dos equipamentos inerentes transmisso do sinal digital.
Para isso, novamente a indstria deveria garantir a sua produo, e
eram limitadas as possibilidades do Ministrio das Comunicaes
para contribuir com esse cenrio. Alm disso, as entidades detentoras
das outorgas deveriam dispor dos recursos necessrios para comprar
os equipamentos e de mo-de-obra especializada para oper-los. O
BNDES chegou a disponibilizar programa especfico para a
digitalizao das emissoras, o ProTVD, mas seu resultado ficou
aqum do esperado devido baixa procura das entidades detentoras
de outorgas.

A situao das retransmissoras era ainda mais incerta. Dois


problemas demandavam soluo urgente. O primeiro dizia respeito
ao seu direito de migrar para a plataforma digital. Discutia-se se as
retransmissoras secundrias, sujeitas a critrios precrios de
explorao, teriam garantido seu par digital. O pareamento de
frequncias (ou seja, o estabelecimento dos canais correspondentes,

82
ou pares, dos canais utilizados na plataforma analgica) no
considerara essa obrigatoriedade, a despeito de no haver ressalva,
neste sentido, no decreto n 5.820. Por meio da Portaria n 486, de 18
de dezembro de 2012, o Ministrio das Comunicaes dirimiu a
dvida, prevendo a possibilidade de migrao das chamadas RTVs
secundrias. Como uma das bases da migrao era a preservao, na
medida do possvel, de todas as programaes existentes em cada
localidade, a nova deciso fazia sentido. No entanto, a pouco mais de
trs anos da data prevista para o desligamento, ela significava atribuir
a Anatel tardiamente a tarefa de revisar todo o Plano Bsico, ou seja,
revisar todo o planejamento de atribuio de frequncias feito at
ento. A Agncia viria a desenvolver este trabalho em parceria com
as reas de engenharia das emissoras de radiodifuso em reunies
nas quais se buscava encontrar um consenso referente ocupao do
espectro em cada regio.

Solucionar este problema seria trabalhoso, mas, ainda assim,


administrvel. A segunda questo era bem mais difcil de ser
resolvida: das mais de 13 mil retransmissoras analgicas autorizadas
no pas, mais de 3.300 eram de prefeituras. O modelo era estranho e
questionvel, mas permitiu a expanso da radiodifuso no interior do
pas: em dcadas anteriores, em pequenos e mdios municpios onde
as grandes redes no tinham interesse econmico suficiente para
investir em estaes, prefeitos pressionados pela populao optaram
por solicitar as outorgas ao ministrio para retransmitir as
programaes. Os contratos de afiliao entre a Prefeitura e as
emissoras no era submetido a qualquer tipo de apreciao do
ministrio (assim como no ocorria nada semelhante em outros
contratos do mesmo tipo). Assim a populao pde assistir a
programao no interior do pas; assim, s vsperas do incio do
desligamento, cerca de um tero das retransmissoras do pas

83
pertenciam a prefeituras que, muitas vezes, no executavam
procedimentos burocrticos inerentes a uma outorga, estavam em
dvida com a Unio, no tinham dinheiro para investir na compra de
novos equipamentos e sequer observavam os prazos referentes ao
desligamento da TV Analgica. At o fim do governo Dilma, esta
situao preocupava os envolvidos no processo de migrao e no
havia uma nica soluo geral para o problema.

Uma terceira frente dizia respeito celeridade do Ministrio


das Comunicaes nos ritos burocrticos que lhe cabiam. Nessa seara,
o ministrio no teria direito de errar, j que no poderia ser o
atravancador do desligamento. Para que isso no ocorresse, entre
2011 e 2013, a SCE desburocratizou seu processo de consignao de
pares digitais (ou seja, a atribuio do canal para execuo do servio
em plataforma digital pelas entidades que j o executavam no mundo
analgico), j que, at 2011, poucos desses processos haviam sido
concludos; criou grupo de trabalho para o tratamento mais clere
desses processos; abriu diversas oportunidades para que as entidades
se regularizassem; e previu regras para que outras entidades
assumissem as outorgas no mais desejadas pelas entidades que
originariamente as controlavam, evitando, assim, a interrupo da
programao para o telespectador. Eventuais atrasos no
desligamento no poderiam ser atribudos morosidade no
tratamento dos processos pelo ministrio.

Considerando as dificuldades apresentadas, o prazo de


desligamento em 2016 era irreal. Alis, a complexidade do ato de
desligamento impediria, por si s, a concluso do processo em todo o
pas no mesmo dia, tal como previsto em decreto. O decreto n 8.061,
de 29 de julho de 2013, publicado no dia seguinte, reviu essa situao.
Foi antecipado o prazo para o incio do desligamento, que deveria
comear em 2015, e estendido o prazo final at 2018, conforme

84
cronograma a ser divulgado pelo Ministrio das Comunicaes.
Mesmo este novo prazo viria a ser alterado nos ltimos dias antes do
afastamento temporrio da Presidenta da Repblica: o decreto n
8.753, de 10 de maio de 2016, publicado no dia seguinte, fixava que o
cronograma do processo viria a ser fixado pelo Ministrio das
Comunicaes. Na prtica, caberia ao rgo, por ato interno,
estabelecer se e quando ocorreria o desligamento da TV analgica em
todo o pas. O cronograma dos municpios a terem seu sinal desligado
foi fixado inicialmente pela Portaria n 477, de 20 de junho de 2014, e
alterado posteriormente por sucessivos novos atos.

Tabela 17: Primeiro cronograma de desligamento da TV Analgica

Data Localidades

29/11/2015 Rio Verde/GO

3/4/2016 Braslia

15/5/2016 So Paulo

26/6/2016 Belo Horizonte

28/8/2016 Goinia

27/11/2016 Rio de Janeiro

25/6/2017 Curitiba, Florianpolis e Porto Alegre

30/7/2017 Salvador, Fortaleza e Recife

27/8/2017 Campinas e Ribeiro Preto/SP

24/9/2017 Vale do Paraba e Santos/SP

29/10/2017 Interior do RJ e Vitria

85
Data Localidades

26/11/2017 So Jos do Rio Preto, Bauru e Presidente Prudente/SP

1/7/2018 Manaus, Belm e So Lus

29/7/2018 Natal, Joo Pessoa, Macei, Aracaju e Teresina

26/8/2018 Campo Grande, Cuiab e Palmas

25/11/2018 Porto Velho, Macap Rio Branco, Boa Vista e demais


cidades

Fonte: Portaria MC n 477, de 20 de junho de 2014

Um novo elemento viria a se tornar pea-chave no processo


de desligamento: a chamada faixa de 700 MHz. Internacionalmente
seu uso era muito comum por prestadoras interessadas em ofertar
banda larga mvel. No Brasil, porm, esse era o fim da faixa usada
para TV Analgica e tambm seria utilizada para TV Digital. Por volta
de 2011, a batalha internacional estava, porm, decidida: resolues
da UIT e da Citel j mencionavam o uso da faixa de 700 MHz para os
servios mveis de telecomunicaes. Ainda que o Brasil sustentasse,
por meio de nota de rodap, o uso dessa faixa para a radiodifuso e,
apenas em carter secundrio, para os servios mveis de
telecomunicaes, fabricantes j desenvolviam equipamentos para
banda larga utilizando esta faixa e o clamor por Internet de alta
velocidade em todo o mundo, inclusive no Brasil, era bem superior
ao destinado radiodifuso. Com a cada vez mais provvel
destinao da faixa de 700 MHz s telecomunicaes no Brasil, a
radiodifuso perderia possibilidade de expanso de cerca de 19
canais, em tese, por localidade, o que a transformaria em um servio
com dificuldades de crescer. Por outro lado, a praxe era: no processo
de limpeza da faixa, novos entrantes indenizam os ocupantes
86
anteriores das frequncias. Na prtica, seria aberta uma possibilidade
de aporte de recursos de prestadoras de telecomunicaes para a
transio rumo a TV Digital.

O Ministrio das Comunicaes tomou oficialmente a deciso


sobre o destino da faixa, no Brasil, pela Portaria n 14, de 6 de
fevereiro de 2013. O art. 2 do documento determinava que a Anatel
iniciasse os procedimentos administrativos para a verificao da
viabilidade da atribuio, destinao e distribuio da Faixa de 698
MHz a 806 MHz para atendimento dos objetivos do PNBL. Ou seja,
a faixa de 700 MHz seria utilizada para a expanso da oferta de banda
larga, alvo do Plano Nacional de Banda Larga (PNBL), ressalvada
parte da faixa que seria usada para aplicaes relativas segurana.
Em 21 de agosto de 2014, a Anatel publicou o Aviso de Licitao da
faixa. No dia 6 de outubro a licitao j estava adjudicada.

O edital da licitao criou duas instncias que seriam cruciais


para o processo de digitalizao da faixa. Uma era o Grupo de
Implantao do Processo de Redistribuio e Digitalizao de Canais
de TV e RTV (GIRED), que seria integrado por representantes do
ministrio, da Anatel, do setor de radiodifuso e das prestadoras de
telecomunicaes vencedoras da licitao. A outra instncia era a
Entidade Administradora do Processo de Redistribuio e
Digitalizao de Canais de TV e RTV (EAD), na prtica, o brao
operacional do GIRED.

O valor total da licitao superou R$9 bilhes, dos quais R$3,6


bilhes deveriam ser utilizados para a operao de limpeza da faixa.
Esse valor inclua, dentre outros, a indenizao dos radiodifusores; a
distribuio de um conversor com interatividade e uma antena de
recepo a cada famlia cadastrada no Programa Bolsa Famlia do
governo federal, garantindo, assim, o acesso a TV Digital a cerca de

87
14 milhes de famlias de baixa renda; e custos administrativos da
EAD.

Ainda que houvesse a possibilidade de recurso ao Ministro, a


maior parte das decises sobre o processo de desligamento, at 2016,
foi tomada por consenso no prprio GIRED. No foram poucas as
discusses sensveis nesta fase do processo: geraram polmica, por
exemplo, temas como a metodologia da pesquisa para confirmar ou
no o atingimento da meta de 93% dos domiclios aptos a receber o
sinal digital; as comprovaes necessrias para o ressarcimento de
entidades detentoras de outorgas de radiodifuso; as caractersticas
tcnicas dos conversores a serem distribudos populao de baixa
renda; e o tipo e a frequncia das inseres a serem feitas na
programao das emissoras sobre o desligamento do sinal analgico.

O chamado piloto do desligamento foi realizado em Rio


Verde, em Gois. Com pouco mais de 210 mil habitantes, o municpio
era um bom laboratrio para o desligamento: recebia sinais de TV
provenientes apenas do municpio, incluindo o de uma geradora, que
veiculava programao produzida localmente e poderia colaborar na
divulgao do desligamento; tinha um PIB elevado, portanto a troca
de equipamentos receptores no seria um problema para grande
parte da populao; e ficava a poucas horas de viagem de Braslia,
contando com aeroporto, o que facilitaria o deslocamento da equipe
do ministrio, da Agncia e das emissoras envolvidas. Com
desligamento inicialmente previsto para 29 de novembro de 2015, o
sinal analgico no municpio foi efetivamente desligado, depois de
adiamentos, em 29 de fevereiro de 2016, ou seja, com trs meses de
atraso. Nessa data, Rio Verde tornou-se o primeiro municpio da
Amrica do Sul a migrar inteiramente para uma plataforma digital de
TV. A seguir, Braslia seria o municpio seguinte a ter desligada a sua
transmisso analgica. Esse procedimento, previsto inicialmente para

88
3 de abril de 2016, foi concludo com um atraso de pouco mais de sete
meses, em 17 de novembro do mesmo ano, j durante o novo governo.
Em ambos os casos, no ocorreram protestos significativos e a imensa
maioria da populao continuou tendo acesso aos canais que j
assistiam.

Apesar dos atrasos e dificuldades, o desligamento comeou a


ocorrer, de forma tranquila, ainda no governo de Dilma Rousseff. Um
processo complexo como este envolve, com diferentes nveis de
comprometimento, diversas reas de diferentes rgos da
administrao pblica. difcil, portanto, identificar todos os
profissionais que nele desempenharam funes centrais. Mesmo
assim, vale destacar o trabalho de replanejamento do espectro
visando a migrao para a TV Digital, que comeou ainda durante o
governo Lula, sob equipe coordenada inicialmente por Ara Minassian
e Yapir Marotta e, no momento do primeiro desligamento, por Vitor
Menezes e Agostinho Linhares. Na coordenao do Gired, o ento
conselheiro da Anatel, Rodrigo Zerbone, desempenhou importante
funo na mediao entre os setores de telecomunicaes e
radiodifuso, que, muitas vezes, tinham interesses opostos. Uma das
grandes virtudes do Ministrio das Comunicaes, a despeito das
mudanas de dirigentes, foi manter uma equipe de tcnicos e
coordenadores que acompanharam todo o processo, entendendo-o
tecnicamente, ganhando a confiana dos diferentes interlocutores e
preservando a memria institucional. Servidores como William
Zambelli e Roberto Colletti foram, assim, importantes para garantir
os resultados deste processo.

89
Interatividade

Alm de oferecer uma melhor qualidade de imagem ao


telespectador, a TV Digital oferecia, ainda, algumas outras vantagens
quando comparada plataforma analgica. Uma delas, a
multiprogramao, ser tratada no captulo sobre radiodifuso
pblica. A outra, a interatividade, ainda era uma grande dvida em
2011.

poca da discusso do padro a ser adotado, a


interatividade era apresentada como um grande avano possvel da
nova plataforma. No era raro assistir a palestras de profissionais
ligados a emissoras privadas que ressaltavam como o telespectador,
com um simples clique no controle remoto, poderia comprar o
vestido da atriz ou a gravata do ator de uma novela. Para o setor
pblico, isso, claro, no bastaria. Porm, se o aperto de um boto do
controle remoto seria capaz de realizar uma compra, deveria ser
capaz, tambm, de marcar uma consulta na rede pblica de sade e
matricular uma criana na escola pblica. Seria possvel, portanto,
oferecer servios pblicos distncia para todos os que tivessem uma
TV Digital.

Ainda antes da opo pelo padro nipo-brasileiro de TV


Digital, o governo federal, em 2003, financiou pesquisas de diversos
institutos na tentativa de desenvolver um padro brasileiro. Algumas
delas renderam frutos, sendo o principal deles decorrente da atuao
conjunta da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-
RIO) e da Universidade Federal da Paraba (UFPB). O middleware
Ginga, depois incorporado ao SBTVD-T, uma camada intermediria
entre o sistema operacional e suas aplicaes. Foi concebido de forma
a dar suporte, inclusive, interatividade. Seu primeiro perfil
normatizado no permitia a exibio simultnea, na mesma tela, do
90
contedo tradicional da radiodifuso e do contedo executado pelo
prprio Ginga. O segundo perfil normatizado no resolvia a questo
do ponto de vista da qualidade percebida pelo telespectador. A
alternativa seria o Ginga C.

A consecuo da interatividade dependia, ainda, do canal de


retorno, ou seja, da possibilidade tcnica de envio da informao do
controle remoto para a TV e desta para a emissora. O canal de retorno
mais evidente seria a conexo com a Internet, porm sua capilaridade
nos lares brasileiros ainda era limitada. Existiam trs tipos de
interatividade: a primeira, de carter local, no dependia de canal de
retorno, constituindo-se apenas na interao do telespectador com
sua televiso ou conversor, a partir de aplicaes enviadas pelas
emissoras e armazenadas nesses equipamentos; a segunda era a
intermitente e dependia de um canal de retorno apenas durante os
momentos nos quais a interao se fizesse necessria; e, por fim, a
permanente, quando o telespectador pode interagir diuturnamente
com a programao.

Em 2011 as percepes da radiodifuso comercial e do setor


pblico sobre interatividade j eram dspares. As emissoras privadas
no demonstravam grande entusiasmo com o tema, o que viria a
diminuir ainda mais com o passar dos anos. Algumas causas podem
ser levantadas: o canal de retorno no se efetivara na prtica; as TVs
ditas conectadas eram mais caras e no seriam compradas por
todos; as grandes redes j dispunham dos seus portais na Internet,
com os quais poderiam interagir com os usurios que tivessem acesso
rede; o Ginga no resolvera, por completo, suas dificuldades
tcnicas e ainda no havia sido normatizado o seu padro C.

J o setor pblico mantinha a esperana na implementao da


interatividade. Dois projetos correram em paralelo no perodo. Um
era coordenado pela EBC e, mais especificamente, por Andr
91
Barbosa, inicialmente assessor da Presidncia e, depois,
superintendente, tendo recebido o nome de Brasil 4D. A empresa
realizou um piloto em Joo Pessoa, onde foram instalados
conversores com aplicaes e residncias de famlias de baixa renda.
Objetivava-se testar a interao do telespectador com a TV e seu uso
de aplicaes que permitiriam, por exemplo, acessar informaes
bancrias na rede pblica, marcar consultas, verificar vagas de
emprego disponveis na regio, dentre outras. A seguir, foi realizada
nova fase do programa em Braslia.

O outro foi o Programa de Estmulo ao Desenvolvimento do


Padro Nacional de Interatividade da Televiso Digital Brasileira
Programa Ginga Brasil, criado, em dezembro de 2012, no Ministrio
das Comunicaes, e implementado graas atuao de James
Grgen, seu coordenador, e Wanessa Souza, dentre outros. No
mbito do programa, foram desenvolvidas aes como a criao de
um repositrio pblico de contedos e aplicaes interativas, em
parceria com a Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), a Puc-Rio
e a UFPB; concurso pblico para a instalao de laboratrios, em
emissoras pblicas, voltados criao de contedos interativos;
capacitao dos profissionais dessas emissoras; investimentos em
laboratrios de pesquisa; e investimentos iniciais para o
desenvolvimento de um servio experimental de distribuio de
contedos digitais multimdia (CDN, na sigla em ingls).

O programa estava no mbito da Poltica Nacional de


Contedos Digitais Criativos, criada pelo ministrio com diversas
aes no necessariamente relacionadas radiodifuso, tema deste
livro. Uma dessas foi o concurso INOVApps, que apoiou o
desenvolvimento de aplicativos de interesse pblico para
dispositivos mveis e TVs digitais conectadas a Internet, que, depois,
seriam disponibilizados gratuitamente sociedade. No primeiro

92
concurso, realizado em 2014, foram recebidas 2451 inscries, sendo
contemplados 50 projetos; no segundo, de 2015, que previa alguns
filtros iniciais referentes s possibilidades de participao, foram
recebidas 935 propostas (MINISTRIO DAS COMUNICAES,
2015c).

Paralelamente, a partir de 2014, outros rgos pblicos


comearam a desenvolver aplicaes a serem utilizadas na TV
Digital. O Ministrio do Desenvolvimento Social interessava-se em
solues voltadas ao Bolsa Famlia e o Ministrio da Cultura criou o
Quero ver cultura, aplicativo que disponibilizaria contedo
audiovisual brasileiro ao telespectador. Esse nimo sobre a
interatividade existiu graas ao apoio de MC e EBC ao tema;
garantia regulamentar de que os conversores destinados ao Bolsa
Famlia disporiam das condies de acesso a este recurso; e certeza
de que o Ginga C, cuja normatizao no fora concluda ainda, j era
uma realidade.

Em 2015, no processo de normatizao, no Gired, dos


conversores a serem comprados para as famlias de baixa renda, a
discusso sobre interatividade tornou-se central. Os valores previstos
no edital da faixa de 700 MHz foram estipulados ainda antes da alta
da cotao do dlar, intensificada a partir do fim de 2014. Como
grande parte dos equipamentos para a limpeza da faixa seria
comprada no exterior, era preciso reduzir custos, sob pena de serem
insuficientes os recursos destinados a todo o projeto. Ademais, ainda
existia a polmica em torno do Ginga C. Chegou a ser discutida a
compra dos conversores apenas com Ginga A ou B, mas, por fim,
houve a deciso favorvel ao modelo mais completo. Mesmo depois
dessa deciso, a opo feita chegou a ser questionada, mas, at a
concluso deste livro, no houve alterao substancial neste ponto.

93
Acessibilidade

Em 2012, segundo o IBGE, 45,6 milhes de pessoas tinham


algum tipo de deficincia, o que equivalia a mais de 24% da
populao brasileira (LEAL; THOM, 2012). Desses, 35 milhes de
pessoas declararam ter dificuldade de enxergar, ainda que estivessem
usando culos ou lentes de contato. O grau da deficincia era
varivel; mesmo assim, o problema era grande. Quase um quarto da
populao brasileira deveria ser atendida por polticas pblicas
inclusivas e especficas nos mais diferentes setores econmicos. A lei
n 13.146, de 6 de julho de 2015, instituiu o Estatuto da Pessoa com
Deficincia, consagrando seus direitos e criando dispositivos para
garanti-los efetivamente.

A TV Digital permitia avanos impensados ou de difcil


implementao na plataforma analgica. Basicamente trs recursos
poderiam ser criados: a legenda oculta, uma narrao, por escrito, dos
acontecimentos do contedo veiculado, bem como das falas dos
personagens; a audiodescrio, uma narrao oral dos movimentos
constantes do programa, destinada a situar o telespectador sobre os
acontecimentos entre os dilogos dos personagens; e a janela de
Libras, com explicaes, em linguagem de sinais, do que estava
ocorrendo no programa. Os recursos poderiam ser acionados pelos
interessados em utiliz-los a partir do controle remoto.

A obrigatoriedade de veiculao desses recursos, bem como


sua frequncia na programao comearam a ser tratados ainda no
Governo Lula pela Portaria n 310, de 27 de junho de 2006, e pela
Portaria n 188, de 24 de maro de 2010. O motivo da alterao foi a
polmica em torno da implementao da audiodescrio, cuja
produo era mais cara que a legenda oculta, o que levou ao

94
estabelecimento de cronogramas diferenciados para ambos os
recursos.

Desde 2006, aumentava, com o passar dos anos, o total de


horas obrigatrias de insero do recurso da legenda oculta pelas
emissoras. Inicialmente, ela estaria presente em poucas horas pela
manh e noite at chegar, em junho de 2017, a cobrir toda a
programao. Em junho de 2012, esse recurso deveria ser utilizado
em, pelo menos, doze horas dirias de programao. Para esse ano,
nova portaria do ministrio, de n 312, de 26 de junho de 2012,
conferiu uma alternativa s emissoras: ou elas veiculariam as 12 horas
dirias previstas inicialmente e fixadas em alguns perodos do dia; ou
teriam que veicular 112 horas semanais ou seja, mdia de 16 por dia
-, mas poderiam incorporar o recurso a outros perodos do dia, como
tarde e madrugada (limitada, nesse ltimo caso, a 2 horas por dia).

O cronograma definido para a audiodescrio era bem mais


elstico: em julho de 2013, a obrigao era de quatro horas semanais,
nmero que chegaria a, pelo menos, vinte, em julho de 2020, ltima
etapa do calendrio. J a janela de Libras era obrigatria na
propaganda poltico-partidria e eleitoral, campanhas institucionais
e informativos de utilidade pblica.

Apesar da definio do calendrio, persistiam os problemas,


discutidos recorrentemente no mbito do Conselho Nacional da
Pessoa com Deficincia (Conade), vinculado Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica (SDH) e, em 2012 e 2013,
presidido por Antnio Jos, tambm secretrio nacional de Promoo
dos Direitos da Pessoa com Deficincia (SNPD), unidade daquela
pasta. A secretaria e os membros do conselho destacavam, dentre as
questes a serem resolvidas, o pequeno nmero de horas obrigatrias
com audiodescrio na programao; o descumprimento do
cronograma por algumas emissoras; a qualidade dos recursos
95
veiculados, que apresentavam muitos erros; problemas no
acionamento dos recursos nos aparelhos de TV, cujos controles
remotos nem sempre evidenciavam o boto a ser acionado, dentre
outros itens.

O enfrentamento do problema referente ao descumprimento


do cronograma passava necessariamente pela ampliao da
fiscalizao pelo Ministrio das Comunicaes e pela Anatel, o que
foi feito. De 2011 a junho de 2013, 29 emissoras e retransmissoras de
TV, de sete UFs, foram sancionadas por descumprir as regras
referentes implementao dos recursos (MINISTRIO DAS
COMUNICAES, 2013a).

A fiscalizao, contudo, no seria suficiente para resolver


todos os problemas. O avano da acessibilidade na televiso brasileira
dependeria da articulao de um sistema complexo, integrado por
produtores de contedo, fabricantes de equipamentos, emissoras de
radiodifuso e sociedade em geral. Nem sempre havia receptividade
de todos os atores. Representantes do MC e da SNPD chegaram a
discutir a possibilidade de financiamento do recurso de
audiodescrio diretamente pelos grandes anunciantes nacionais,
mas no houve grande receptividade ideia.

As emissoras de radiodifuso argumentavam, ainda, que a


mo-de-obra para a produo da audiodescrio era cara, escassa nas
grandes e mdias cidades e praticamente inexistente no interior do
pas. Fazia-se necessrio estimular a formao desses profissionais, o
que comeou a ser tentado pela SNPD, em parceria com a
Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), por meio de um curso
especfico. J a qualidade dos recursos implementados foi objeto de
reviso das regras pertinentes pela Associao Brasileira de Normas
Tcnicas (ABNT), em processo participativo, com representantes dos
setores envolvidos, que no terminou antes do fim do governo Dilma.
96
Futuro da televiso comercial

H quem questione a viabilidade da televiso comercial no


futuro prximo. Ser ela substituda pela internet ou por outras
plataformas e meios? Em 2016, a Pesquisa Brasileira de Mdia, de
responsabilidade da Secretaria Especial de Comunicao Social da
Casa Civil da Presidncia da Repblica (Secom/PR), questionou aos
entrevistados qual meio mais utilizavam para se informar sobre o que
acontecia no pas. O grfico a seguir apresenta o resultado.

Grfico 1: Meios mais utilizados para buscar informaes sobre o


Brasil (%)

3 1
7

26

63

TV Internet Rdio Jornal Outros

Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Secom (2016)


97
Tambm foi questionado qual era o segundo meio utilizado
por cada entrevistado. O resultado somado das respostas (1 e 2
menes) est representado no grfico abaixo (os nmeros superam
100%, j que foram contabilizadas as manifestaes individuais):

Grfico 2: Meios mais utilizados para buscar informaes sobre o


Brasil

(1 e 2 menes em %)
15
12

30
89

49

TV Internet Rdio Jornal Nenhum outro

Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Secom (2016)

Os dois grficos refletem a liderana da televiso como meio


mais utilizado para a obteno de informaes, com 63% das
primeiras menes e 89%, se somadas as duas primeiras. A internet,
segunda colocada, apresenta, respectivamente, os resultados de 26%
e 49%. certo que h uma tendncia de ganho de importncia da
98
internet como plataforma de informao, porm seu avano est
condicionado a fatores como a ampliao do acesso rede e a
diminuio do custo para acess-la. A tabela a seguir compara a
frequncia semanal do uso do meio TV, comparando-se os resultados
obtidos nessa mesma pesquisa e em suas duas edies anteriores:

Tabela 18: Uso semanal do meio TV (%)

TV PBM 2014 PBM 2015 PBM 2016


7x por semana 65 73 77
6x por semana 3 4 2
NUNCA 3 4 3
Fonte: Elaborao do autor, com base em Secom (2014; 2015; 2016)

Nota-se um aumento, de 2014 a 2016, da frequncia de uso da


TV, durante 6 ou 7 dias da semana, de 68% para 79% - ganho
percentual de 11% e crescimento percentual de mais de 16%. No
possvel afirmar, com base nos dados, as razes desse aumento.
Importa destacar, aqui nesta seo, a centralidade que a televiso tem
na vida da sociedade, afirmando-se, ainda, como principal meio na
busca de informaes. Essa posio pode at vir a ser ameaada,
porm no h nenhum sinal de que este meio se tornar irrelevante
em um horizonte prximo.

Algumas preocupaes, porm, devem ser apontadas. O


futuro da TV parece estar condicionado, no pas, transio da
plataforma analgica para a digital. A cobertura e a situao
econmica das emissoras depois desse processo ajudaro a definir a
centralidade do meio e a capacidade de investimento na produo de

99
novos contedos. Do ponto de vista regulatrio, as maiores ameaas
s empresas detentoras de outorgas de radiodifuso pareciam
momentaneamente contidas no fim do governo Dilma: a entrada de
novos atores economicamente fortes poderia abalar as empresas j
existentes, mas esses no poderiam estar vinculados s prestadoras
de servios telecomunicaes, nem poderiam ser controlados por
entidades estrangeiras, em funo da previso constitucional de que,
no mnimo, 70% do capital total e votante das empresas detentoras de
outorga deveriam ser de brasileiros natos ou naturalizados h mais
de dez anos. Ou seja: como improvvel o surgimento de um grande
grupo nacional interessado em montar grandes redes nacionais de TV
no presente, o cenrio no tende a se alterar significativamente por
entrada de atores externos.

Uma dvida importante para o futuro diz respeito ao modelo


de financiamento da radiodifuso. O mercado publicitrio limitado
e parte dos recursos nele disponveis tem sido deslocada para a
Internet. No Brasil, atuam 16 redes nacionais. Ainda que um nmero
considervel delas veicule programao majoritariamente religiosa,
as demais dependem, em grande medida, de publicidade. Haver
recursos suficientes, no futuro, para financiar todas elas, alm de
outros meios e plataformas?

Por fim, cabe destacar o modelo de expanso da televiso


comercial no pas nos ltimos anos. Os questionamentos do TCU
sobre a metodologia utilizada para a precificao de novas outorgas
causaram o adiamento de novas licitaes de geradoras de TV e rdio.
A expanso passou a ocorrer por meio de retransmissoras de TV, que,
salvo na Amaznia Legal e em Fernando de Noronha, no podem
inserir contedos locais. Assim, reproduzem apenas a programao
de outros centros e isso fragiliza a identidade com a populao local.
A ausncia de licitaes fragiliza a ampliao do servio, mas
100
privilegia quem j opera no mercado e no ameaado por novos
entrantes. Os efeitos disso so uma incgnita, entretanto plausvel
supor que, no mdio prazo, essa prtica possa estagnar a criao de
novos espaos para a veiculao de contedos locais, bem como
aumentar a concentrao econmica no setor.

101
102
Rdios comerciais: que rumo?

O ano de 2011 chegou com uma certeza para as emissoras


comerciais de rdio era preciso mudar. O meio rdio sofria com a
diviso do bolo publicitrio e no parecia ter perspectivas mais
interessantes em relao ao seu faturamento. O problema estendia-se
naturalmente s emissoras pblicas e comunitrias, abordadas em
outros captulos deste livro. Por outro lado, a embrionria migrao
das programaes rumo a Internet poderia abrir, em tese, novas
perspectivas, quem sabe definitivas para a afirmao da chamada
RadioWeb.

A mesma rede que acolhia o antigo meio representava,


tambm, uma ameaa: a possibilidade, ainda no plenamente
concretizada, de programao de listas de msicas diretamente pelos
ouvintes poderia colocar o meio rdio em xeque. O precrio nvel de
acesso Internet no pas, de novo, poderia ser um impeditivo a este
novo modelo.

O meio rdio tinha um trunfo: ainda era o meio de


comunicao de massa mais identificado com a comunicao local,
considerado o mais prximo do seu usurio, capaz de prestar servios
e atender demandas de forma mais direcionada. No caso das
emissoras comerciais, a vinculao a grandes grupos de mdia,
quando existente, oferecia, ainda, vantagens competitivas relativas
definio da grade de programao e montagem das equipes,
dentre outras.

s variveis naquele cenrio somam-se as incertezas, em 2011,


quanto regulao do setor. Esse tema j foi abordado no captulo
anterior, quando se tratou da televiso. Cabe frisar que, no meio

103
rdio, a figura das redes nacionais menos frequente e opera de
forma diferente, existindo, porm, vinculao das emissoras tambm
a grupos econmicos que estendem sua atuao a outros meios de
comunicao. Ou seja, eventuais novas diretrizes para a regulao
econmica poderiam, tambm, gerar implicaes para as emissoras
comerciais de rdio.

Era preciso mudar mas como? Existiam poucos consensos


aparentes. O primeiro era: a adaptao a novas plataformas e
tecnologias no poderia levar o rdio a abandonar seu carter local e,
mais especificamente, sua (suposta) proximidade com o ouvinte. O
segundo: a expanso no planejada do setor e das zonas urbanas do
pas ampliaram as interferncias tcnicas nos sinais das emissoras, o
que levava a uma reduo da cobertura real e a uma piora da
qualidade do udio, segundo a percepo do ouvinte. Os problemas
eram menores na faixa de frequncia modulada (FM), mas
preocupavam as emissoras que atuavam na faixa destinada s ondas
mdias (OM, tambm conhecidas como emissoras em AM) e entre as
poucas estaes ainda em atuao por ondas curtas (OC) e tropicais
(OT).

Havia algumas formas de enfrentar as dificuldades expostas.


Em 2011, as emissoras comerciais ainda depositavam grande
expectativa no rdio digital.

Rdio digital

Desde o primeiro governo Lula, o Brasil discutia a adoo de


um padro de rdio digital. A nova plataforma permitiria, em tese, a
melhoria da qualidade do udio percebida pelo ouvinte, alm de
algumas inovaes, como a exibio, no painel dos aparelhos
104
receptores, de informaes sobre a previso de tempo, condies do
trnsito e notcias diversas. Do ponto de vista de planejamento do
espectro, havia a perspectiva de multiprogramao e de eliminao
ou reduo da banda de guarda entre as frequncias ocupadas, o que
possibilitaria a veiculao de um maior nmero de programaes
simultaneamente. A melhoria da qualidade percebida despertava o
interesse principalmente das emissoras que operavam em OM, OC e
OT, j que eram constantes as reclamaes sobre a dificuldade em
ouvir, de forma ntida, programaes transmitidas nessas faixas.

Inicialmente, a balana parecia pender para o padro norte-


americano HD Radio (tambm chamado, no noticirio da poca, de
IBOC, que era o mtodo de transmisso, ou de Ibiquity, que era a
empresa proprietria do padro). Em 2006, emissoras testavam esse
padro de forma experimental e era esperada uma definio do MC
a qualquer momento (MARINI; GRGEN, 2006). Em telegrama
vazado anos depois pela Wikileaks, a embaixada norte-americana
apontava que o ministro Hlio Costa teria confirmado a definio
para breve, informao por ele desmentida (PERES, 2011). Sem testes
oficiais do ministrio e da Anatel e com dvidas por parte das
empresas, a deciso no se concretizou. Boatos sobre a iminente
escolha voltaram a correr em vrios momentos, principalmente s
vsperas dos principais encontros organizados pelas emissoras
comerciais.

Em 2009, na abertura do Congresso da Abert, o ento ministro


das Comunicaes, Helio Costa, assinou aviso de chamamento
pblico estabelecendo prazo de 180 dias para testes dos sistemas
candidatos. O ento presidente da Abert, Daniel Slaviero, afirmou
durante o evento: o rdio no pode mais permanecer como nico
meio analgico num mundo digital (PERRONE; DONZELLI, 2009).

105
At 2010, foram realizados os seguintes testes de rdio digital pelo
governo federal:

Tabela 19: Testes de rdio digital realizados pelo governo federal


(2010)

Municpio Emissora Perodo Padro


So Paulo Cultura AM Janeiro- Sinal
Fevereiro de Analgico e
2010 DRM 30
So Paulo CBN AM Maro de 2010 Sinal
Analgico e
DRM 30
Belo UFMG Fevereiro- Sinal
Horizonte Maro de 2010 Analgico e
DRM +
Belo Itatiaia Abril-Maio de Sinal
Horizonte 2010 Analgico e
DRM +
Rio de Janeiro Laboratrio do Novembro- DRM+
Inmetro Dezembro de
2010
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2012)

Como o HD Radio j havia sido testado diretamente pelas


emissoras comerciais, avaliou-se que os novos testes deveriam
enfocar primeiramente a plataforma europeia DRM, fruto de um
consrcio internacional. Em 2011, a nova gesto do Ministrio das
Comunicaes optou por publicar novo edital, em junho, convocando

106
todos os sistemas de rdio digital interessados em se submeter a
novos testes. HD Radio e DRM foram os nicos a se candidatar.

Tabela 20: Testes de rdio digital feitos pelo governo federal


(2012)

Municpio Emissora Perodo Padro


Belo Horizonte UFMG Abril-Maio Sinal
de 2012 Analgico e
HD FM
Belo Horizonte Itatiaia Abril de 2012 Sinal
Analgico e
HD FM
Braslia Rdio Abril-Junho Sinal
Comunitria de 2012 Analgico e
em Recanto das HD FM
Emas
Braslia Rdio Junho-Julho Sinal
Comunitria de 2012 Analgico e
em Recanto das DRM+
Emas
So Paulo CBN AM Junho-Julho Sinal
de 2012 Analgico e
HD AM
So Paulo Cultura FM Junho de Sinal
2012 Analgico e
HD FM
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2013b)

107
Ao todo, o governo federal realizou onze baterias de testes em
sete emissoras distintas. Foram verificadas as condies de operao
nas faixas de frequncias designadas para OM e FM e, nesta ltima,
sediaram os testes emissoras comerciais, educativas e comunitrias,
de forma a envolver diferentes segmentos que seriam contemplados
com a digitalizao. exceo de um teste realizado em laboratrio,
todos os outros compararam a cobertura da mesma emissora
utilizando a transmisso analgica e cada um dos sistemas digitais
testados. A tabela a seguir resume a ordem de realizao dos testes.

Tabela 21: Testes comparados de rdio digital (2010-2012)

Municpio Emissora Sistema DRM Sistema HD


Radio
Junho-Julho
So Paulo CBN AM Maro de 2010
de 2012
Fevereiro- Abril-Maio
Belo Horizonte UFMG
Maro de 2010 de 2012
Abril-Maio de
Belo Horizonte Itatiaia Abril de 2012
2010
Rdio
Comunitria do Junho-Julho Maio-Junho
Braslia
Recanto das de 2012 de 2012
Emas
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2013b)

A formao de uma equipe designada para estudos tcnicos,


no mbito da SCE, foi oficializada em 2007, por meio da Portaria n
450, de 22 de junho, que criou o Grupo Permanente para Estudos
Tcnicos GPET. A previso dessa atividade, desde ento e, at
108
fevereiro de 2017, constou dos regimentos internos do ministrio. Aos
servidores do rgo somaram-se outros, provenientes da Anatel.

Os testes de rdio digital foram realizados diretamente pela


equipe do Ministrio das Comunicaes, com a participao do
Inmetro, da Anatel e da EBC. Em outra poca, empreitada semelhante
a esta demandaria a contratao de uma consultoria no setor privado,
encarecendo consideravelmente o processo. A realizao dos testes
diretamente pelo setor pblico foi possvel graas ao ingresso por
concurso, nos anos anteriores, no ministrio e em outros rgos, de
tcnicos competentes e reconhecidos como tais por seus pares. Pelo
ministrio, a execuo dos testes foi coordenada por Almir Pollig e,
depois, Elza Fernandes e Flavio Lima (coordenador tcnico) e
envolveu diversos outros profissionais, dentre os quais Edilon dos
Reis, Leticia Cardoso, Gilvandson Cavalcante e Edson Amaro.

Os resultados dos testes de rdio digital foram


disponibilizados no site do Ministrio das Comunicaes para acesso
de qualquer interessado, como fruto da poltica de transparncia
adotada. Alm disso, foram apresentados em diversas audincias
pblicas no Congresso Nacional, em eventos organizados pelas
entidades do setor e em reunio do Conselho Curador da EBC.
Foram, ainda, discutidos no Conselho Consultivo de Rdio Digital,
instncia criada pelo MC pela Portaria n 365, de 14 de agosto de 2012.
O conselho era composto por representantes de 5 rgos e entidades
pblicas, das comisses temticas sobre comunicao da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, das 7 entidades representativas
nacionais de todos os segmentos do setor de radiodifuso e das 3
associaes que representavam o setor industrial. As reunies do
conselho, ocorridas em 2012 e 2013, eram abertas participao de
todo e qualquer interessado, logo eram acompanhadas por

109
representantes dos dois sistemas e por nmero maior de participantes
que os listados.

Os resultados dos testes ficaram aqum do esperado. Em linha


geral, a cobertura dos sinais digitais era bem inferior ao das
transmisses analgicas de uma mesma emissora. Em outras
palavras, o desligamento do sinal analgico, se mantidas as
configuraes dos testes, representaria a perda de ouvintes e a
excluso de parte da comunidade. Nas reunies do conselho, houve
consenso de que a garantia de uma cobertura igual ou superior pela
plataforma digital seria necessria.

Por outro lado, foi verificada a diferena nas caractersticas


tcnicas entre os equipamentos emprestados pelos fabricantes, bem
como nos parmetros de transmisso estabelecidos. Tambm a
distncia entre os testes, em termos temporais, suscitou dvidas.
Assim, por acreditar que seria possvel obter resultados melhores, o
Conselho Consultivo de Rdio Digital recomendou a realizao de
novos testes com parmetros tcnicos mais rgidos, devendo ser
observada a escolha de localidades que oferecessem desafios quanto
propagao dos sinais por suas caractersticas geogrficas e pelo
estgio de ocupao do espectro poca. Em suma, deveria ser
mantida a escolha de emissoras de municpios grandes e mdios, de
forma a testar ao mximo a capacidade dos sistemas de atender as
demandas brasileiras.

Havia, ainda, outras preocupaes no horizonte. O


desligamento do sinal analgico levaria forosamente troca dos
aparelhos receptores existentes no pas. A provvel demanda da
advinda, aliada a uma poltica industrial de desonerao, poderia
diminuir os custos de produo e o valor da venda dos novos
equipamentos. No entanto, mesmo nos pases onde o rdio digital j
comeava a ser implantado, os aparelhos receptores mais baratos
110
custavam algumas dezenas de dlares. No por acaso, os pases
vinham sucessivamente adiando suas datas de desligamento das
transmisses analgicas. Apenas em janeiro de 2017 a Noruega viria
a confirmar que estava, de fato, iniciando o processo de encerramento
desses sinais.

Alm disso, haveria um grande problema para a compra de


novos equipamentos de transmisso pelas emissoras. Algumas das
principais emissoras comerciais pertenciam a grupos econmicos j
endividados com a digitalizao de suas estaes de TV. Outras,
muitas das quais de mdio e de pequeno porte, preocupavam-se
igualmente com os custos. A maior preocupao, porm, era o destino
das emissoras pblicas. As educativas estavam, muitas vezes,
vinculadas a governos estaduais e a instituies pblicas de ensino,
dependendo de oramento pblico para quase todos os seus
investimentos e custeio. E como demandar investimentos
consistentes de rdios comunitrias, que no veiculavam
publicidade, nem tinham sua disposio recursos oramentrios de
entidades pblicas? Vale lembrar que, em 2016, existiam no pas 4776
rdios comunitrias e pouco menos de 4500 emissoras comerciais
operando nas faixas de FM e OM. Ou seja, mais da metade das
emissoras de rdio do pas corria o risco de extino, caso no
houvesse uma poltica consistente, provavelmente usando recursos
pblicos, para o financiamento desta migrao.

Outra necessidade dizia respeito poltica industrial que


deveria ser formulada. O conselho constitura comisses temticas e
uma delas tratava exatamente deste ponto.

No fim de 2012, ocorreu um movimento em rota oposta ao da


discusso at ento. A Comisso de Cincia e Tecnologia,
Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados (CCTCI)
constitura uma subcomisso para tratar exclusivamente do rdio
111
digital. Em uma de suas ltimas reunies do ano, a subcomisso
apresentou proposta de relatrio de aprovao do sistema norte-
americano. A medida gerou protestos de alguns deputados e, a
pedido da deputada Luiza Erundina, foi convocada reunio para a
manifestao de todos os segmentos em atuao no Conselho
Consultivo de Rdio Digital. Representando o MC, voltei a apresentar
os resultados dos testes realizados e a defender a impossibilidade de
tomada de deciso naquele momento, sob pena de se arriscar o futuro
do rdio no pas. Seriam necessrios novos testes. De forma
semelhante se manifestaram outros representantes do Conselho
Consultivo do Rdio Digital presentes no encontro. A deciso
pleiteada no relatrio da subcomisso no foi aprovada.

Enquanto isso, o conselho definia os parmetros para os novos


testes. Na faixa de OM, a emissora a ser testada deveria dispor de
transmissor em estado slido e largura de banda da antena adequada.
A Rdio Nacional de Braslia, operada pela EBC, voluntariou-se a
sediar o teste. Em FM, a emissora deveria estar localizada em
municpio com espectro congestionado, deveria ter transmissor em
estado slido e utilizar a mesma antena do sinal analgico. A rdio
comunitria que sediaria os testes deveria operar em municpio com
geografia acidentada e estar localizada a cerca de 4 quilmetros de
outra emissora comunitria em operao no mesmo canal para que
fossem testadas eventuais interferncias.

Foram verificadas as condies tcnicas de diversas emissoras


de rdio. No caso de rdios comerciais operando na faixa de FM, mais
de dez delas no dispunham das caractersticas tcnicas necessrias.
Foram verificadas as condies, tambm, de mais de cem rdios
comunitrias em So Paulo, Rio de Janeiro e Santa Catarina, que ou
no dispunham das caractersticas tcnicas necessrias ou no

112
quiseram sediar os testes (MINISTRIO DAS COMUNICAES,
2013b).

Depois da divulgao dos resultados dos testes, percebia-se


uma desmobilizao do setor em relao digitalizao. Ainda que
tcnicos supusessem resultados melhores em uma nova bateria, os
problemas de cobertura, financiamento da migrao, custeio dos
novos receptores e definio de uma poltica industrial consistente
pareciam ser de difcil soluo. No por acaso, vinha sendo difcil
encontrar emissoras interessadas at em sediar novos testes. Alm
disso, uma outra soluo para problemas centrais das rdios
comerciais comeava a ser desenhada.

Migrao AM/FM

As ondas mdias foram responsveis pela afirmao do rdio


como meio de comunicao de massa mais universalizado em todo o
pas. Graas s emissoras em operao nessa faixa, artistas tornaram-
se conhecidos; clubes de futebol, amados; e polticos, eleitos. At o
fim da dcada de 1970, a TV conseguia rivalizar com a chamada AM
nos grandes e mdios centros do pas, mas ainda no tinha
capilaridade suficiente para oferecer informao aos pequenos
municpios e rea rural do pas. Quando chegava em localidades
com esse perfil, nem sempre seus habitantes dispunham dos
aparelhos receptores. A importncia da rdio AM refletia-se em
nmeros.

113
Grfico 3: Emissoras OM no Brasil (1948-1985)

1200 1108
1000 1114
788 820 809 885
800
734 789
600
400
270
200 213
0
1948 1951 1964 1969 1972 1975 1977 1979 1984 1985

Fonte: PIERANTI (2011)

Em 37 anos, o total de emissoras OM no Brasil passara de 213


para 1114 um crescimento de 423%. Desde o incio da dcada de
1980, no entanto, as emissoras atuando nesta faixa comearam a
enfrentar um novo concorrente emissoras em operao na faixa de
FM.

Grfico 4: Emissoras FM no Brasil (1948-1985)

500
387 419
400

300

200

100 120
49 41
30
59
0 32
1964 1969 1972 1975 1977 1979 1984 1985

Fonte: PIERANTI (2011)

114
Bastaram oito anos para que as emissoras FM saltassem de 41
para 419 um crescimento de 912%. A expanso rpida da nova faixa
decorria, em parte, de medidas regulatrias especficas. Na dcada de
1970, o MC comeou a dar preferncia, para novas outorgas, a
entidades que se comprometessem a instalar pelo menos cinco novas
FM em diferentes municpios. Alm disso, enlaces de FM eram os elos
entre transmissores e estdios de diversas emissoras que operavam
em ondas mdias. O ministrio autorizou que cada um desses enlaces
pudesse ser transformado em uma emissora FM, a critrio das
entidades detentoras das outorgas (PIERANTI, 2011).

Ainda que a poltica de fomento ao uso da faixa tenha


ajudado, a afirmao da FM era tendncia internacional por diversos
motivos. A faixa de ondas mdias cobria reas maiores, porm era
bem mais suscetvel a interferncias. Com o crescimento dos centros
urbanos, a nova infraestrutura passou a contribuir para esse
problema. A rede eltrica, computadores, roteadores e outros
tornaram-se constantes ameaas. Para o ouvinte, a diferena na
percepo de qualidade do udio evidente: o chiado das emissoras
AM bem mais constante.

Alm disso, os equipamentos para a montagem dessas


estaes e seus custos de manuteno so consideravelmente mais
altos, se comparados aos das emissoras FM. Como operam com
potncia bem mais alta, as emissoras em ondas mdias tambm
consomem mais energia, o que se reflete em contas mais caras.

Com o tempo, o pblico comeou a identificar as emissoras


FM como novidades, com uma programao mais jovem, com ares de
vitalidade. Vrias dessas emissoras passaram a se atrelar a
movimentos culturais e tendncias em ebulio, como o rock na
dcada de 1980 e o funk na de 1990, dentre outros. J a AM ficava
marcada por seus programas longos, com msicas antigas, alm das
115
transmisses esportivas. Essa distino logo se refletiria na
publicidade, que migrava da faixa de OM para a de FM. Ou seja: as
antigas emissoras, com operao mais cara, tinham, sua disposio,
um mercado publicitrio que encolhia. E o cenrio s piorava.

Em 2012 j existiam mais emissoras comerciais operando na


faixa de FM que na de OM. Essas ltimas reclamavam das pssimas
e caras condies de atuao, no raro anunciando estar enfrentando
srios problemas financeiros. A maior cobertura, um diferencial
terico, tambm j no era a mesma, j que era minada pelas
interferncias cotidianas anteriormente descritas.

A aposta no rdio digital no dera certo. De 2006 a 2012 o


governo federal no oficializara qualquer deciso, em parte pelas
desconfianas tcnicas sobre a nova plataforma. Os testes de 2012
apenas confirmaram a validade das preocupaes sobre a cobertura.
Ainda que fosse possvel atingir um resultado diferente em nova
bateria de testes, as emissoras comerciais pleiteavam uma outra
alternativa a migrao de todas as interessadas para a faixa de FM.
O ministrio avaliou, ento, que essa seria uma sada possvel.

A oficializao desta passagem foi confirmada em ato


realizado no Palcio do Planalto, em novembro de 2013, quando a
Presidenta da Repblica assinou decreto autorizando essa migrao.
O decreto n 8.139, de 7 de novembro de 2013, publicado no dia
seguinte, extinguia o servio de ondas mdias local, prestado por
pouqussimas emissoras, e previa a possibilidade de adaptao da
outorga para FM desde que a entidade enviasse a solicitao ao
ministrio em at um ano; obtivesse a autorizao do rgo para esse
procedimento; e pagasse o valor devido.

Vale destacar imediatamente trs desdobramentos do decreto.


Ele previu critrios para a adaptao dessas outorgas em funo de

116
suas classes de operao. Resumidamente, emissoras OM com maior
potncia, a depender da frequncia de operao, poderiam se
transformar em emissoras FM de maior potncia e assim
sucessivamente. Ainda assim, a cobertura de uma emissora FM de
alta potncia menor que a cobertura terica de uma OM de alta
potncia, o que, em tese, excluiria ouvintes. Como a cobertura real de
uma emissora em ondas mdias deve ser verificada caso a caso, o total
potencial de excludos precisaria ser analisado segundo a mesma
lgica, o que no foi feito. Mesmo as emissoras interessadas na
migrao no tornaram esse ponto uma polmica.

O segundo desdobramento dizia respeito ao planejamento do


espectro. Nos grandes e mdios centros urbanos, as frequncias j
estavam ocupadas e no haveria como receber tantas novas
emissoras. A soluo consta do prprio decreto: o ministrio poderia
decidir-se pelo uso de uma faixa estendida, que viriam a ser os canais
5 e 6 utilizados pela televiso analgica. Ou seja: as emisses
analgicas de TV deveriam ser desligadas nessas localidades para
que fosse possvel concluir a migrao das emissoras AM. A partir de
2013, alm das prestadoras de servios de telecomunicaes, tambm
as emissoras de rdio passariam a desejar o rpido desligamento da
TV analgica.

Por fim, o preo da migrao. Cada emissora de ondas mdias


na migrao deveria pagar o valor correspondente pelo uso da
radiofrequncia, a ser definido pela Anatel, e o valor da outorga de
FM, em parcela nica, que seria estipulado pelo ministrio. Ainda
segundo o decreto, esse valor seria a diferena entre os preos
mnimos de outorga para os servios de OM e FM, considerando o
grupo de enquadramento arbitrado em funo das potncias e
frequncias de operao e a localidade. Ora, como arbitrar esse valor,
se o Tribunal de Contas da Unio ainda no aprovara a metodologia

117
para o clculo do preo de novas outorgas de radiodifuso, conforme
apresentado em captulo anterior?

A Portaria n 127, de 12 de maro de 2014, definiu o rito do


processo de migrao. Seriam feitas sesses pblicas, organizadas por
estado, para o recebimento dos pleitos das emissoras. Recebidos os
pedidos, a Anatel iniciaria o procedimento de replanejamento em
cada municpio e, onde no houvesse viabilidade tcnica at o
desligamento da televiso analgica, os processos seriam
sobrestados.

As sesses pblicas para recebimento dos pedidos foram


realizadas ainda nos primeiros meses de 2014. De um total de 1781
emissoras, 1386 solicitaram a migrao ou seja, uma resposta
positiva de cerca de 78% (BRASIL, 2016). O clculo do valor da
outorga, no entanto, viria a ser o maior impeditivo: com base nas
consideraes feitas pelo TCU para novas outorgas, o MC definiu
metodologia de clculo para a migrao no segundo semestre de
2015, por meio da Portaria n 6.467, de 24 de novembro. O documento
listava, ainda, o enquadramento das emissoras que pleiteavam a
migrao, considerando as regras previstas no decreto.

Em 18 de maro de 2016, foi assinada a migrao de uma


emissora de Juazeiro do Norte (CE), a primeira do Brasil. Em maio,
foi confirmada a migrao de outras 53 emissoras. O ministrio
avaliava, ento, que 948 emissoras j reuniam as condies tcnicas
necessrias para a migrao, enquanto outras 438 deveriam aguardar
a liberao da faixa estendida, possvel depois do desligamento da TV
analgica (BRASIL, 2016).

118
Futuro do rdio comercial

Em tempos de digitalizao da TV e massificao da Internet,


nem sempre fica clara a importncia do rdio no pas. A tabela abaixo,
baseada na Pesquisa Brasileira de Mdia, ajuda a verific-la.

Tabela 22: Uso semanal do meio rdio (%)

Rdio PBM 2014 PBM 2015 PBM 2016


7x por semana 21 30 35
6x por semana 2 3 1
NUNCA 39 44 33
Fonte: Elaborao do autor, com base em Secom (2014; 2015; 2016)

De 2014 a 2016 saltou de 23% para 36% o total de entrevistados


que utilizam o rdio mais de seis vezes por semana, ou seja, um
crescimento de mais de 56%. No mesmo perodo o total de
entrevistados que no usa esse meio caiu de 39% para 33%, depois de
ter subido para 44% em 2015.

Uma pesquisa em pequenos e mdios centros urbanos e na


zona rural possivelmente encontraria resultados bem superiores.
Nessas localidades, as redes nacionais de TV operam por meio de
retransmissoras, no podendo inserir programaes (salvo se
estiverem situadas na Amaznia Legal ou em Fernando de Noronha).
Ou seja: no transmitem as notcias da localidade, no discutem seus
problemas, no prestam servios aos seus habitantes. Tambm a
Internet no desempenha esse papel. Cabe ao rdio desempenh-lo.

119
A possibilidade de migrao das emissoras AM para a faixa
de FM e o grande nmero de emissoras comunitrias, que sero
objeto de captulo futuro, tendem a reforar esse vnculo com as
comunidades locais. Alm disso, a migrao confere s emissoras, em
tese, um flego econmico para novos investimentos. Por outro lado,
ainda no clara a dimenso da excluso ocasionada pela migrao
das emissoras. certo que a cobertura delas, em diversos casos, ser
reduzida, porm no claro se os residentes nas novas reas
descobertas tero acesso a outras emissoras de rdio ou de outros
meios de comunicao de massa.

Por mais que tenha perdido importncia no plano nacional,


nos ltimos anos, no se pode negar a relevncia do meio rdio. Sua
centralidade maior no interior do pas, onde nem sempre a
populao tem acesso a meios de comunicao diversificados. Assim,
no h indcio de sua substituio plena por qualquer outro meio.

120
Radiodifuso estatal e pblica

A primeira dificuldade envolvendo a chamada radiodifuso


pblica a sua definio. Essa questo no foi resolvida de 2005 a
2007, quando se intensificou o debate sobre o tema no I Frum
Nacional de TVs Pblicas. poca, optou-se pelo reconhecimento
poltico de um chamado campo pblico, que envolveria
representantes de ambos sistemas estatal e pblico, previstos na
Constituio Federal de 1988, bem como canais que operavam de
forma similar a esses sistemas, porm na TV a Cabo. Essa estratgia
demonstrou ser agregadora, contribuindo para a construo da
Empresa Brasil de Comunicao (EBC).

A distino entre os dois sistemas constitucionais, porm, se


faz necessria e, at 2016, no constava de nenhuma norma, ainda que
tenha sido discutida no mbito do Ministrio das Comunicaes.
Basicamente, podem ser apontados trs elementos centrais na
determinao das diferenas entre eles.

O primeiro e mais evidente para o telespectador deve ser a


programao veiculada. No sistema estatal, deve ser praticada uma
comunicao institucional, de informao sobre os atos do Poder ao
qual a emissora est vinculada, alm da cobertura da atuao dos seus
representantes. Do sistema pblico, no plano internacional, se espera
uma programao independente, do ponto de vista editorial, capaz
de analisar e criticar os atos do Poder ao qual est vinculado e no
simplesmente aderir a suas posies, bem como no corroborar, de
antemo, com as opes defendidas por grupos de interesse
previamente concebidos.

121
Para garantir essa independncia, deve ser radicalmente
diferente a governana das emissoras. No sistema estatal, os
dirigentes so indicados diretamente pelo chefe do Poder
correspondente e podem ser substitudos a qualquer tempo. No h,
necessariamente, o estabelecimento de instncias plurais de
participao que atuem na elaborao das diretrizes de programao.
J no sistema pblico, justamente para garantir a atuao de forma
independente, a literatura internacional valoriza a nomeao de
dirigentes reconhecidos e apoiados por diferentes atores, bem como
regras claras e objetivas referentes sua possvel destituio. Esses
dirigentes no devem, portanto, ser demissveis a qualquer tempo,
por qualquer motivo, o que fragilizaria sua atuao de forma
autnoma em relao ao Poder ao qual a emissora est vinculada.
Alm disso, emissoras integrantes do sistema pblico devem ser
objeto de avaliao permanente e direta da sociedade, entendida de
forma ampla e organizada em instncias de participao com poderes
legalmente definidos. Cabe a essas instncias avaliar, por exemplo, se
a programao est cumprindo com as funes inerentes
radiodifuso pblica.

Por fim, um terceiro elemento diz respeito ao financiamento


das emissoras. Aqui, vale lembrar que existem custos crescentes, j
que as programaes esto em fase de migrao para plataformas
digitais surgidas depois da criao do rdio e da televiso. O termo
Public Service Broadcasting (PSB) tem dado lugar ao Public Service
Media (PSM), que representa esse novo momento. Como o tema deste
livro so as polticas pblicas de radiodifuso, o foco da anlise
continuar recaindo sobre essas emissoras, mas no se deve deixar de
entender a composio deste campo como algo maior. No sistema
estatal, aceitvel que o oramento seja previsto e disponibilizado
diretamente pelo poder pblico que controla a emissora. No sistema

122
pblico, mais uma vez com o objetivo de afastar sua dependncia do
governo, a literatura internacional refora a necessidade de
constituio de uma cesta plural de mecanismos de financiamento.
Existem trs formas preponderantes neste caso.

A primeira constituda de um imposto especfico licence


fee o termo comumente utilizado na literatura internacional -,
cobrado de todos os cidados que, por exemplo, paguem contas de
energia ou tenham aparelhos receptores de rdio ou de televiso.
Como a radiodifuso pblica vista como um servio pblico, todos
devem ajudar a custe-lo. Eventualmente o valor recolhido pode
integrar um fundo a ser utilizado por diferentes meios pblicos. No
Brasil, no existe taxa com essa caracterstica, mas cobrada uma
contribuio de prestadoras de servios de telecomunicaes e de
emissoras de radiodifuso. A disponibilidade e o pagamento desta
taxa, contudo, tm sido, at 2016, objeto de ao judicial que impede
a plena utilizao dos recursos.

A segunda a publicidade comercial. Em grande parte dos


pases europeus, a principal emissora pblica disputa verbas
publicitrias como qualquer outra, eventualmente existindo limites
mais rgidos para o total de tempo de veiculao permitida de
publicidade. No Brasil, a legislao impede a veiculao de
publicidade comercial em emissoras integrantes do sistema pblico,
sendo eventualmente admitida a publicidade institucional, que no
engloba preos e condies de pagamento.

Por fim, o terceiro elemento central o oramento pblico.


Sobre este ponto, h divergncia no contexto internacional. Por um
lado, se uma emissora pblica depender muito do oramento pblico,
no poder correr o risco de v-lo contingenciado, o que, em tese,
implicaria, por medo dos seus dirigentes, em uma maior sujeio das

123
suas atividades presso poltica. Por outro, o imposto cobrado dos
cidados, no contexto europeu, no tem sido suficiente para cobrir os
custos das emissoras pblicas, alm de ser observada a evaso de
parte desses recursos por no pagamento. Assim, o oramento
pblico faz-se necessrio para cobrir os gastos inerentes operao
das estaes. A presso poltica decorrente da sua incorporao como
forma de financiamento pode, em tese, ser contida, se os mecanismos
de governana das emissoras, mencionados anteriormente, forem
slidos.

Outros mecanismos de financiamento do sistema pblico so,


por exemplo, a prestao de servios, o licenciamento de produtos
derivados dos seus programas e doaes. Essas alternativas, porm,
no costumam desempenhar papel preponderante no oramento de
todas as emissoras.

No Brasil, a distino entre os dois sistemas j foi questionada.


No vejo qualquer ilegitimidade na constituio dos dois sistemas, j
que ambos tm finalidades especficas e importantes no contexto
democrtico. Faz-se necessrio, porm, distingui-los e defender suas
diferenas. O mais tradicional, na histria do pas, o sistema estatal,
cuja concepo est entranhada no imaginrio da sociedade. So
rarssimos os momentos de tentativa real de implantao do sistema
pblico nos contextos nacional e estadual. Mesmo assim, essas
tentativas foram taxadas de TVs governamentais e seus mecanismos
de governana e de financiamento causam estranheza em agentes
pblicos e na sociedade.

Por fim, uma breve nota: entendo que a radiodifuso


comunitria compe o sistema pblico de radiodifuso ou, pelo
menos, o que dele se esperava no momento de aprovao da
Constituio Federal. Por razo de melhor organizao deste livro, no

124
entanto, esse servio ser tratado no prximo captulo, parte das
demais consideraes sobre o sistema pblico de radiodifuso.

Uma rede para a Unio?

Desde a criao da EBC, em 2007, foi natural a preocupao


com a constituio de uma grande rede capaz de envolver as
emissoras vinculadas ao Poder Pblico. O diagnstico era claro: a
pulverizao de consignaes (assim so chamadas as emissoras
vinculadas diretamente aos poderes Legislativo, Judicirio e EBC) e
de outorgas levou montagem de infraestruturas sobrepostas, que
consumiam recursos excessivos de forma desnecessria. Alm disso,
impediam a expanso planejada das operaes, no contribuindo
com uma melhor prestao dos servios em todo o pas. Por fim, como
a migrao para a plataforma de TV Digital forava investimentos
adicionais, chegou o momento de discutir os prximos passos.

De 2007 a 2011, a EBC coordenou diferentes projetos de


instalao de um operador de rede nacional. A ideia central era a
montagem de infraestrutura a ser compartilhada pelos diferentes
canais pblicos e que proporcionaria a expanso da rede de forma
coordenada. Para isso, a operao caberia a uma empresa a ser
contratada, que observaria as disposies apresentadas por esse
condomnio de canais pblicos.

Faz-se necessrio avaliar algumas razes que levaram ao


cancelamento deste projeto. O primeiro dizia respeito aos seus custos
e tempo de execuo. A contratao da empresa parceira ocorreria
por vinte anos, em uma das verses do projeto, e os custos eram
elevados.
125
Alm disso, a coordenao de todos os atores envolvidos era
muito difcil. Como estava prevista a possibilidade de adeso das
emissoras educativas estaduais, vinculadas a governos distintos, o
dilogo teria que ser construdo com dirigentes indicados pelos mais
diferentes partidos, nem sempre experientes no setor de radiodifuso
e no comando de emissoras que contavam com oramentos pblicos
praticamente como sua nica fonte de renda. A incerteza sobre os
contedos que estariam realmente disponveis ajudava a fragilizar o
modelo proposto de operador de rede.

Contribuiu, ainda, a falta de regulamentao de dispositivos


referentes aos canais. Esse ponto ser abordado na prxima seo. Por
ora, cabe mencionar que, at 2011, os canais da Educao, da Cultura
e da Cidadania no estavam regulamentados, logo no eram
conhecidos os seus limites de operao. Tambm no existiam
frequncias alocadas para eles, o que impedia conhecer suas reais
condies de expanso.

Por fim, parceiros importantes deixaram o projeto e optaram


por seguir outros rumos. Esse foi o caso, por exemplo, da TV Cmara,
que viria a formar, em parceria com a TV Senado, a Rede Legislativa.
A rede adotou uma estratgia de expanso muito inteligente: a
Cmara dos Deputados solicitava as consignaes ao Ministrio das
Comunicaes e por elas se responsabilizava, enquanto as cmaras de
vereadores arcavam com os custos e com a operao da infraestrutura
de transmisso. A multiprogramao do canal digital compreenderia
uma faixa para a veiculao da programao da TV Cmara; outra
para a assembleia legislativa; uma terceira para a cmara de
vereadores; e uma quarta para a TV Senado, onde esta optasse por
transmitir sua programao, o que ocorreu, inicialmente, nas capitais.
A seguir, iniciou-se a formao da Rede Legislativa de rdio,
envolvendo o compartilhamento de uma grade de programao j
126
que a plataforma analgica de rdio impede a veiculao de
diferentes programaes em um mesmo canal por Cmara dos
Deputados e cmaras de vereadores. Em 2016, a Cmara dos
Deputados dispunha de 87 consignaes.

Em 2012, a equipe do Ministrio das Comunicaes avaliou


que era necessrio discutir a expanso planejada dos canais
vinculados ao poder pblico federal. Em reunies com representantes
da EBC, Cmara dos Deputados e Senado Federal, comeou a ser
levantada a infraestrutura existente no tocante aos parques de
transmisso. Ou seja, comearam a ser estudadas as localizaes das
torres e, a seguir, deveria ser avaliada a possibilidade de incorporao
de outros transmissores a elas, de forma a propiciar a expanso.

Esse novo desenho buscava no incorrer em problemas


observados na discusso do projeto do operador de rede nacional. A
complexidade da governana diminua, j que, da primeira fase de
levantamento, no participaram as emissoras educativas vinculadas
a governos estaduais. Os custos tambm seriam reduzidos, porque o
projeto partia da infraestrutura j existente, sem desprezar as estaes
j montadas e os equipamentos nelas existentes. Tambm no haveria
necessidade de celebrar contratos muito extensos. Mesmo assim, o
levantamento no foi alm do mapeamento de caractersticas bsicas
inerentes s consignaes, porque o estado de cada torre teria que ser
verificado in loco em uma segunda fase. E, para essa atividade, no
havia recursos naquele momento.

Alm disso, havia o diagnstico de que era necessrio avanar


na regulamentao das consignaes da Unio. Por mais que essas
emissoras fossem, na verdade, a operao direta pela Unio de
servios de radiodifuso (juridicamente a EBC era entendida como a
representante do Poder Executivo para essa finalidade), havia pontos

127
a serem tratados. Em 2011, o ministrio regulamentou o uso do
recurso da multiprogramao por consignaes da Unio, por meio
da Portaria n 106, de 2 de maro de 2012. J a Portaria n 4, de 17 de
janeiro de 2014, regulamentou o rito para novas consignaes. Previa
a validade indeterminada dessas consignaes, a responsabilidade do
detentor da consignao pelos contedos veiculados em todas as
faixas de programao, reconhecia a Rede Nacional de Comunicao
Pblica, j em fase de formao, poca, sob a coordenao da EBC,
e reconhecia a possibilidade de operao da EBC em novas parcerias
com outras entidades, desde que essas adotassem mecanismos de
governana semelhantes aos existentes na empresa federal, como, por
exemplo, um conselho curador e uma ouvidoria.

O rito clere dos processos de consignaes permitiu uma


rpida expanso da EBC e das emissoras da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal, conforme a tabela que segue.

Tabela 23: Consignaes da Unio (abril de 2016)

Entidade FM/OM TV RTV Total


EBC 33 17 29 79
Cmara dos Deputados 23 62 2 87
Senado Federal 21 2 37 60
Total 77 81 68 226
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016e)

s consignaes acima devem ser acrescidas uma de geradora


de TV em Braslia, uma de RTV em So Paulo e outra de FM em
Braslia do Supremo Tribunal Federal (STF), cuja rede no se
128
expandiu no perodo. O total de consignaes realizadas antes de
2011 era praticamente igual ao nmero observado entre esse ano e
2016. As consignaes da Unio estavam presentes, ainda, em todas
as unidades da federao.

Tabela 24: Distribuio das consignaes da Unio por UF (abril


de 2016)

Consignaes
Estado UF
FM/OM TV RTV Total
Acre AC 2 1 2 5
Alagoas AL 1 1 1 3
Amazonas AM 8 1 8 17
Amap AP 3 1 1 5
Bahia BA 2 1 3 6
Cear CE 1 1 2 4
Distrito Federal DF 10 6 3 19
Esprito Santo ES 0 1 1 2
Gois GO 0 1 1 2
Maranho MA 4 3 2 9
Mato Grosso MT 3 3 2 8
Mato Grosso do Sul MS 4 1 1 6
Minas Gerais MG 5 9 3 17
Par PA 3 1 1 5
Paraba PB 1 2 3 6
Paran PR 3 2 1 6
Pernambuco PE 1 1 2 4
Piau PI 3 1 1 5
Rio de Janeiro RJ 6 3 10 19
129
Consignaes
Estado UF
FM/OM TV RTV Total
Rio Grande do Norte RN 2 1 3 6
Rio Grande do Sul RS 2 2 5 9
Rondnia RO 1 1 1 3
Roraima RR 2 3 2 7
Santa Catarina SC 1 2 4 7
So Paulo SP 5 30 2 37
Sergipe SE 2 1 1 4
Tocantins TO 2 1 2 5
Total 72 81 68 226
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016e)

A estruturao da Rede Nacional de Comunicao Pblica,


que envolvia emissoras de fundaes de direito privado e de
entidades pblicas vinculadas ao Poder Executivo das diferentes
esferas, vinha sendo conduzida pela EBC, conforme sua obrigao
legal. Historicamente, a antiga TVE do Rio de Janeiro e a TV Cultura
de So Paulo alternavam-se como cabeas-de-rede das emissoras
educativas vinculadas a governos estaduais. Essa alternncia estava
ligada qualidade da programao de cada uma nas diferentes fases,
bem como a injunes polticas. As redes funcionavam como
estruturas verticais nos moldes das redes privadas, ou seja, grande
parte da programao provinha da cabea-de-rede e abria-se espao
para a veiculao de contedo local, a depender da capacidade de
produo da emissora afiliada.

A partir da criao da EBC, a TV Brasil, emissora a ela


vinculada, passou a atuar como a principal cabea-de-rede. A

130
regulamentao da nova rede de TV, desenvolvida em 2013, previa a
operao em moldes similares, ou seja, contemplando janelas para a
veiculao de contedos locais. Alm disso, a empresa celebrou
parcerias com emissoras vinculadas aos governos estaduais para
aportar recursos em reas como jornalismo, cujos contedos seriam
utilizados por toda a rede. J a regulamentao da rede nacional de
emissoras de rdio era mais lenta, j que era mais difcil articular a
centralidade da comunicao local, no meio rdio, com a demanda
por contedos nacionais que dessem uma unidade rede.

Ao longo desse processo, no entanto, a EBC enfrentou


problemas que ampliaram as dificuldades no fortalecimento desta
rede. Um deles dizia respeito sua capacidade de investimento,
conforme tabela que segue.

131
Tabela 25: Oramento da Empresa Brasil de Comunicao - EBC (2007 a 2016)
(R$) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
1) Oramento LOA 156040170 323720716 290422280 453911395 471116957 416332681 533510760 538362975 627526080 657433054
1.1) Var. ano anterior (%) 107,46 -10,29 56,29 3,79 -11,63 28,15 0,91 16,56 4,77
2) Oramento executado 259378380 383005483 471566261 424495347 455560734 482937855 535646005
2.1) Oram. executado (%) 80,12 131,88 103,89 90,1 109,42 90,52 99,5
2.2) Var. ano anterior (%) 47,66 23,12 -9,98 7,32 6,01 10,91

132
3) Pessoal e encargos 91954680 69917719 100543070 140138748 158331780 220449902 238283994 268663242 283669165 350114832
4) Investimento 10000000 104382941 111847704 109435587 93696953 29342328 58000000 18213000 26000000 31429128
4.1) Var. ano anterior (%) 943,83 7,15 -2,16 -14,38 -68,68 97,67 -68,6 42,76 20,88
4.2) Invest. executado 121970139 95216110 94534180 44457831 44215635 30387301 32713000
4.3) Var. ano anterior (%) -21,93 -0,72 -52,97 -0,54 -31,27 7,65
Fonte: Elaborao do autor, com base nas Leis Oramentrias Anuais do perodo.
O primeiro oramento da EBC, de 2008, dobrou em relao ao
ltimo da Radiobrs, sua antecessora. Ao longo dos anos, o
oramento da empresa manteve uma tendncia de crescimento. Nos
anos em que houve queda do oramento previsto na LOA, ocorreu
suplementao, ou seja, os oramentos foram complementados ao
longo do ano. Isso pode ser verificado no item 2 da tabela, nos anos
em que o oramento executado foi superior ao inicialmente previsto.

Mais importante para esta anlise o item 4 da tabela, que


relaciona os valores destinados a investimentos, ou seja, recursos no
comprometidos com folha de pessoal, nem com o custeio das
operaes. Nos trs primeiros anos de existncia da EBC, ainda
durante o governo Lula, esse valor sempre foi superior a R$100
milhes (valores no atualizados, conforme os demais constantes da
tabela). Esses recursos possibilitaram, por exemplo, a montagem de
novas estaes, a atualizao dos equipamentos e a modernizao da
infraestrutura como um todo. Em 2011, o valor caiu para pouco
menos de R$100 milhes, mas o valor executado foi muito inferior,
equivalente a menos da metade do total. O oramento para 2012, o
primeiro enviado j na gesto Dilma, previu recursos para
investimentos na ordem de R$29 milhes, o que significava uma
queda de mais de 68% em relao ao anterior. At o oramento de
2016, no foram previstos valores nem semelhantes aos existentes
durante o governo Lula. O valor mximo previsto nos anos mais
recentes, de R$58 milhes em 2013, era pouco superior metade do
oramento para investimentos comum no incio da existncia da
empresa vale ressaltar que esses valores no foram atualizados, nem
corrigidos. Por fim, o oramento executado, sofreu queda constante
de 2009 a 2013. Em 2014, os recursos executados com investimentos
giraram em torno de R$32 milhes, o que equivalia a pouco mais de
um tero do observado em 2009.

133
Essa uma anlise meramente quantitativa do oramento e
certo que outros aspectos devem ser levados em considerao ao
longo desse tempo para avaliar o desempenho da empresa. No
entanto, os nmeros evidenciam que, do ponto de vista oramentrio,
a EBC deixou de receber, com o tempo, a mesma ateno que tinha
em sua fase inicial.

Outra dificuldade enfrentada tinha natureza poltica. A


primeira gesto da EBC, comandada por Tereza Cruvinel, precisou
explicar ao pas do que se tratava a empresa e a radiodifuso pblica,
alvo de constantes crticas e insinuaes de que, na verdade, no
passava do conjunto de antigas emissoras estatais sob nova
roupagem. Para se contrapor a esse discurso, a EBC contou com o
apoio de ministros envolvidos com o tema e defensores da
necessidade da radiodifuso pblica, como Franklin Martins, na
Secom, e Juca Ferreira, na Cultura. Representantes do Conselho
Curador, integrado majoritariamente por membros da sociedade
civil, tambm se engajaram na defesa do projeto. No bastassem
todos eles, o ento Presidente da Repblica Lula reiterava
costumeiramente, em eventos pblicos, a importncia de emissoras
que no dissessem o que o governo pensava, nem tampouco
reproduzissem formatos e ideias das emissoras privadas, e que
deveriam primar por fomentar a capacidade crtica e a reflexo na
sociedade.

Terminado o mandato de Tereza Cruvinel, em outubro de


2011, comeou a gesto de Nelson Breve, que havia sido Secretrio de
Imprensa da Secom no governo anterior. A organizao da empresa,
do ponto de vista administrativo, e a elaborao de planejamento
para os anos seguintes foram algumas das iniciativas buscadas por
sua gesto, que terminou em julho de 2015, poucos meses antes do
trmino do seu mandato, quando ele voltou Secom. Em seu lugar,
134
assumiu Amrico Martins, que renunciou ao cargo pouco antes de
completar seis meses. poca, diversos meios de comunicao
(LIMA, 2016; MELO, 2016), alegaram que a sada poderia ter ocorrido
em funo de ingerncias polticas do governo. Martins negou essa
interpretao, ao comunicar oficialmente que sua sada ocorria por
motivos pessoais (AGNCIA BRASIL, 2016). De fevereiro a maio de
2016, a EBC no teve diretor-presidente nomeado. Naquele ms,
poucos dias antes de seu afastamento da Presidncia da Repblica,
Dilma Rousseff nomeou Ricardo Melo, at ento Diretor de
Jornalismo, como o novo Diretor-Presidente da empresa. Melo seria
afastado nos primeiros dias do novo governo, ainda interino, voltaria
ao cargo por deciso liminar e, depois, voltaria a ser afastado como
fruto de um conjunto maior de alteraes na situao da EBC, tratadas
posteriormente neste livro.

De 2007 a 2016, a EBC passou por uma primeira fase de


estruturao, marcada pela necessidade diuturna de defesa do seu
projeto por atores polticos relevantes; a seguir, por uma gesto com
foco central na organizao interna e no planejamento da empresa
nos anos vindouros, j estando limitada por uma queda no seu
oramento; e, em uma terceira etapa, por instabilidade poltica, que
abreviou qualquer possibilidade de consecuo do planejamento que
vinha sendo delineado. Ainda assim, nesse perodo, a empresa
conseguiu implementar outro importante projeto de expanso da
rede pblica.

Canais do Poder Executivo

As emissoras e retransmissoras vinculadas a EBC e, antes dela,


Radiobrs e Associao de Comunicao Educativa Roquette
135
Pinto (Acerp), sempre foram a face mais evidente das operaes de
televiso do Poder Executivo federal. Mais evidente, porm no a
nica: existiam e existem, ainda, os canais vinculados a universidades
federais e institutos federais de ensino, tratados em seo futura deste
captulo, e um conjunto de canais que viriam a ser chamados de
canais do Poder Executivo.

O Canal Sade nasceu como fruto do conceito abrangente de


direito Sade colocado em prtica pela Fundao Oswaldo Cruz
(Fiocruz), vinculada ao Ministrio da Sade. A partir de 1994, em
parceria com a ainda estatal Embratel, uma hora semanal de
programao sobre polticas pblicas de sade passou a ser veiculada
em circuito fechado, formando o embrio do que viria a ser o canal.
Depois desse momento, a Fiocruz passou a veicular programas na TV
Educativa do Rio de Janeiro e, a seguir, disponibilizou o canal via
satlite para acesso por qualquer interessado, celebrou acordo para a
disponibilizao do canal nas sedes dos conselhos municipais de
sade, colocou o acervo j produzido na Internet e ofertou contedos
a emissoras educativas, dentre outras aes. Em 2010, a Portaria n
4.161 do Ministrio da Sade regulamentou o canal.

Na mesma dcada de 1990, mais precisamente em 1995,


nasceu a TV Escola. Vinculada ao MEC, era operada pela Acerp.
Voltava-se ao treinamento de professores, promoo de debates
relacionados a temas ligados Educao e a tpicos abordados na
estrutura curricular do ensino bsico. O sinal era tambm distribudo
via satlite para recepo por parablica, bem como alguns de seus
programas eram veiculados por emissoras parceiras.

A NBr, desde 1998, era o canal de comunicao institucional


do Poder Executivo. Era um exemplo claro do que poderia ser
chamado de comunicao estatal. Realizou algumas coberturas
importantes ao longo dos anos, principalmente quando chefes de
136
Estado brasileiros viajaram para pases ou municpios com precrias
condies de acesso a servios de telecomunicaes. Mesmo nessas
situaes, l estava a NBr, garantindo a transmisso das informaes
e imagens para os meios de comunicao tradicionais que no
conseguiam acompanhar as viagens. Desde a criao da EBC, o canal
era operado pela empresa, por meio de um contrato de prestao de
servios com a Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da
Repblica. Operar, nesse caso, no significava apenas colocar o
canal no ar essa, na verdade, era a parte fcil. A difcil era coordenar
e implementar toda a logstica envolvida no acompanhamento de um
Presidente da Repblica. Por vezes, ele ou ela realizava um evento
em Braslia e visitava dois outros municpios no mesmo dia. Como
no daria tempo de transportar e montar todo o equipamento de
captao e transmisso, a soluo era manter equipes simultneas em
campo. O canal era distribudo obrigatoriamente pelas prestadoras
de TV por Assinatura, desde a lei n 12.485, de 12 de setembro de 2011,
o que j acontecia anteriormente pelas prestadoras de TV a Cabo, com
amparo da lei n 8.977, de 6 de janeiro de 1995. Alm disso, tambm
podia ser visto pelos detentores de antenas parablicas.

No h dados precisos sobre o total de antenas parablicas


existentes no pas, mas estimativas apontavam frequentemente que o
nmero girava em torno de pouco mais de 20 milhes. A base da TV
por Assinatura, reunindo todas as prestadoras, era de cerca de 18
milhes. Multiplicando-se esses dois nmeros pela mdia nacional de
residentes por domiclios e mesmo sem descontar eventual
sobreposio de detentores de antena parablica e assinantes de TV
por Assinatura, verifica-se que Canal Sade, NBr e TV Escola no
estavam disponveis para sequer metade da populao brasileira. No
incio de 2015, havia um consenso entre os rgos responsveis por
esses canais e o Ministrio das Comunicaes: chegara o momento de

137
comear a transmitir todos eles de forma aberta, como programaes
tpicas de radiodifuso, para que pudessem ser assistidos por todos
os interessados.

Essa estratgia estava alinhada com as decises sobre a


implantao da TV Digital no Brasil. Desde 2006, o decreto n 5.820
previra a criao, na TV Digital, dos canais do Poder Executivo, da
Educao, da Cultura e da Cidadania. Apenas o ltimo estava
regulamentado e deixara de ser vinculado ao Poder Executivo,
tornando-se uma outorga, como ser visto ainda neste captulo. Pode-
se dizer que o primeiro era a NBr, que ainda no era veiculada como
canal de TV Digital. A TV Escola seria um embrio do segundo. J o
terceiro no se assemelhava a nenhum projeto em curso.

Alguns primeiros passos sobre esses canais foram dados


desde 2013. Naquele ano, a equipe de testes do ministrio, em
parceria com a EBC, tentou aglutinar, em um mesmo canal digital, o
maior nmero possvel de programaes. At ento, dizia-se que o
sistema nipo-brasileiro permitiria, pelo recurso da
multiprogramao, a transmisso de at quatro programaes
simultneas autnomas entre si em um mesmo canal. Essa
constatao baseava-se em testes realizados poca do processo de
deciso sobre a plataforma de TV Digital que seria adotada. Eu
duvidava dessa constatao: considerando-se os avanos
tecnolgicos em pouco menos de dez anos, no era possvel que o
limite fosse de apenas quatro programaes. Os testes seguiram
parmetros tcnicos alm dos recomendados, de forma a simular
problemas diversos. Assim, por exemplo, a emissora simulada
utilizava equipamentos antigos, semelhantes aos de pequenas e
mdias estaes, e o aparelho de TV usado para comparao das taxas
de transmisso era maior que o constante das recomendaes
internacionais, o que possibilitaria uma percepo ainda mais clara

138
de falhas no sinal recebido. Mesmo assim, confirmaram a
possibilidade de transmisso simultnea de sete programaes em
definio padro ou simultaneamente de uma em alta definio e de
quatro em definio padro, alm de outras configuraes possveis.
Os resultados foram apresentados aos representantes das emissoras
pblicas, em reunio em Braslia, e disponibilizados no site do
ministrio.

No ano seguinte, representantes do ministrio chegaram a se


reunir com integrantes do Ministrio da Educao para discutir a
regulamentao do novo Canal da Educao, que no chegou a ser
publicada. Tambm foram realizadas conversas com a Fiocruz,
quando representantes desta entidade manifestaram o interesse em
veicular o Canal Sade de forma aberta. Tambm desde o incio
daquele ano, a equipe de testes do ministrio, em parceria com
Inmetro, Anatel, EBC, TV Cmara, TV Senado e outras 14 entidades,
dentre as quais as responsveis por emissoras de TV e a indstria de
equipamentos, realizou testes de transmisso do sinal digital na faixa
de VHF Alto, no Gama-DF. poca, imaginava-se que essa faixa, que
compreendia dos canais 7 a 13 da TV Analgica, tambm poderia ser
utilizada para a transmisso digital, mas os testes no haviam sido
realizados. Quando concludos, verificou-se que as condies de
operao eram ainda melhores que as imaginadas. Novamente, o
teste foi realizado de forma aberta participao de todo e qualquer
interessado, bem como o relatrio com o resultado ficou disponvel
no site do ministrio.

O passo seguinte foi a Portaria n 1.581, de 9 de abril de 2015.


O documento reservava a faixa de VHF Alto para a TV Digital e, mais
especificamente, para os canais da Unio constantes do decreto n
5.820, nos municpios em que fosse impossvel aloc-los em outras

139
frequncias. Ou seja: no faltaria espao, na nova TV Digital, para os
canais do Poder Executivo.

A seguir, iniciou-se a fase de regulamentao dos canais


criados pelo decreto. A Portaria Interministerial n 2.098, de 14 de
maio de 2015, publicada no dia seguinte, de autoria conjunta dos
ministrios das Comunicaes e da Educao, e, a seguir, a Portaria
n 111, de 25 de fevereiro de 2016, de autoria do MEC,
regulamentaram o Canal da Educao. As duas previam as funes
do canal; seu compartilhamento entre faixas de programao
destinadas, por exemplo, educao bsica e educao superior; e
mecanismos de governana e de participao social, como um
conselho, cmaras tcnicas e ouvidoria.

A regulamentao do Canal da Cultura seguiu procedimento


um pouco diferente. A Portaria Interministerial n 4.074, de 26 de
agosto de 2015, de autoria dos ministrios das Comunicaes e da
Cultura, seguia os mesmos moldes do documento referente ao Canal
da Educao. No constavam dela, porm, as instncias de
participao social, que deveriam figurar na segunda portaria. Essa
seria precedida de um grupo de trabalho do ministrio da Cultura,
coordenado por Pla Ribeiro, Secretrio do Audiovisual, que
definiria a forma de operao do canal. O grupo chegou a ser
constitudo e iniciou seus trabalhos, contando, inclusive, com
propostas anteriormente formuladas no ministrio. Desde a gesto de
Gilberto Gil, no primeiro governo Lula, o ministrio j havia
elaborado pelo menos trs projetos para o novo Canal da Cultura.
Trabalhei, em 2010, em um deles.

Assim, j estava prevista e devidamente testada a faixa a ser


usada na operao dos canais, bem como estava publicada a
regulamentao necessria. Restava planejar o incio das
transmisses e seu cronograma de expanso. Esse projeto contou com
140
o apoio, desde o incio, do Secretrio-Executivo do Ministrio das
Comunicaes, Luiz Azevedo, sendo criados dois grupos de trabalho.
Um debatia questes relacionadas transmisso dos canais e era
coordenado por mim; o outro, que tratava do compartilhamento de
contedos, era coordenado por James Grgen. Desde o incio, foi
grande o apoio da Secretaria de Comunicao Eletrnica, por meio do
seu secretrio, Emiliano Jos, e do diretor, Adolpho Loyola. Equipe
de servidores da secretaria, coordenada por Rodrigo Gebrim e
formada por Edilon dos Reis e Gilvandson Cavalcante, foi
responsvel por estudos iniciais de planejamento tcnico. Na Anatel,
a equipe coordenada por Agostinho Linhares foi determinante para
planejar as frequncias que seriam utilizadas pelos novos canais.

A partir de maio de 2015, a equipe do ministrio iniciou


reunies com representantes de todos os canais do Poder Executivo.
Um projeto dessa envergadura envolve dezenas de profissionais,
logo a lista que segue no exaustiva. A NBr foi representada por
Juliana Agatte e rico da Silveira, da Secom; a TV Escola, por Marcos
Toscano, do MEC, Caio Leboutte e Indira Amaral, da Acerp; o Canal
Sade, por Arlindo Fabio e Marcia Correa e Castro; e o futuro Canal
da Cultura, por Sara Rocha, Alex de Oliveira e Lula Oliveira, do
Ministrio da Cultura, alm do j citado secretrio Pla Ribeiro. Na
EBC, o projeto contou com o apoio de diversos dirigentes, dentre os
quais os diretores-presidentes Nelson Breve e, depois, Amrico
Farias; da secretria-executiva, Regina Silvrio; Andr Barbosa,
Eduardo Bicudo, Klaus Dutra, Wender Souza, dentre tantos outros.

No dia 1 de setembro de 2015, os principais dirigentes dos


ministrios das Comunicaes, da Educao, da Cultura, da Sade e
da Secretaria de Comunicao Social, da EBC e da Fiocruz assinaram
acordo de cooperao voltado implantao dos canais digitais do
Poder Executivo. Estava concretizado o principal movimento

141
integrado do governo federal voltado expanso da TV Pblica
desde a criao da EBC, em 2007.

O planejamento previa a entrada em operao dos canais


ainda em 2015. Optou-se por comear por Braslia, Rio de Janeiro e
So Paulo, municpios onde a EBC j dispunha de canais digitais em
operao. Assim, por meio da multiprogramao e respaldados pelos
testes realizados em 2013, NBr, TV Escola e Canal Sade tambm
poderiam veicular suas programaes no mesmo canal da TV Brasil.
A seguir, seriam contemplados os municpios de Porto Alegre e Belo
Horizonte, onde a EBC tambm j dispunha de canais, e municpios
com populao superior a cem mil habitantes onde houvesse
frequncias disponveis. O passo seguinte seria o incio da operao
nos municpios, segundo esse recorte populacional, onde fossem
desligadas as transmisses analgicas. Assim, novos canais seriam
liberados e poderiam ser utilizados no projeto.

Durante todo o segundo semestre, foram realizados estudos


iniciais para a implantao dos canais. Essa dinmica inclua a
definio momentnea de veiculao de sinais nacionais, sem
inseres locais; a verificao de possveis parceiros na
disponibilizao de infraestrutura, como a Telebrs; a avaliao da
implantao de redes de distribuio de contedos (CDN, na sigla em
ingls) para facilitar o compartilhamento de material; e o incio da
catalogao dos acervos de programas disponveis nos diferentes
rgos.

Em dezembro de 2015, a EBC comeou a transmitir, alm da


TV Brasil, a NBr, a TV Escola e o Canal Sade em Braslia. Em
fevereiro de 2016, as programaes entraram no ar no Rio de Janeiro
e, em maro, em So Paulo. O passo seguinte, de acordo com o projeto
inicial, seria a chegada dos sinais em Belo Horizonte e Porto Alegre.

142
Radiodifuso educativa

O termo televiso educativa aparece, na legislao, em 1967.


O decreto-lei n 236, de 28 de fevereiro daquele ano e publicado no
mesmo dia, previra a criao do servio com o objetivo de divulgao
de programas educacionais. poca, planos governamentais
voltavam-se teleducao, semelhante ao que se chamaria,
atualmente, de Educao Distncia, porm pela televiso. Desde a
gnese do servio, ficava impedida a veiculao de publicidade.
Segundo o art. 14 do documento, poderiam executar o servio a
Unio, estados, municpios, universidades e fundaes.

At 2011, a outorga de emissoras educativas de TV ou de rdio


sempre foi prtica discricionria do Poder Executivo. No havia
norma formal para o rito do processo seletivo, nem tampouco
critrios objetivos e perenes que orientassem a definio de quem
viria a receber a outorga. Assim se dividiam as outorgas para
execuo do servio de radiodifuso educativa no pas at aquele ano:

143
Tabela 26: Outorgas de radiodifuso educativa (At 2010)

Classificao Total de Percentual


outorgas
Universidades pblicas (e 35 6
fundaes de apoio)
Estados (administrao direta e 32 5,5
indireta)
Municpios (administrao direta 21 3,6
e indireta)
Universidades privadas (e 26 4,4
fundaes de apoio)
Fundaes de direito privado 472 80,5
Total 586 100
Fonte: PIERANTI (2016)

Conforme mencionado em trabalho anterior (PIERANTI,


2016), esses nmeros no incluem algumas outorgas que, mesmo
vinculadas a governos estaduais, no foram expedidas como
educativas. Esse era o caso, por exemplo, da Rdio Tabajara, do
governo da Paraba, e da Agncia Goiana de Comunicao, vinculada
ao governo de Gois. Note-se que, at 2010, mais de 80% das outorgas
existentes pertenciam a fundaes de direito privado, ao passo que
entes e entidades pblicas detinham pouco mais de 15% das outorgas.

O cenrio comeou a mudar a partir de 2011, quando foi


aprovada a primeira portaria responsvel por disciplinar as
concorrncias para obteno de novas emissoras educativas. At
2016, o Ministrio editou quatro portarias: n 256, de 6 de julho de
2011, submetida anteriormente Consulta Pblica; n 420, de 14 de
setembro de 2011; n 355, de 12 de julho de 2012; e n 4.335, de 17 de
setembro de 2015. Entre os critrios adotados para os casos de mais
144
de um concorrente, todas as portarias previram a preferncia de entes
ou entidades de direito pblico, sendo previstos critrios de
desempate no caso de participao de mais de um concorrente com
esse perfil. Essa preferncia tem amparo legal, conforme disposto no
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes desde 1962.

Alm desse ponto em comum, as portarias previram, ainda, as


etapas das concorrncias e a documentao a ser encaminhada;
definiram os tipos de contedo que poderiam ser veiculados pelas
emissoras; impediram o proselitismo na programao, estipularam
que as concorrncias seriam transparentes e acessveis a qualquer
cidado, tal como previsto na Lei de Acesso Informao (depois que
ele foi editada); e a necessidade de estabelecimento de parceria formal
entre as fundaes de direito privado interessadas em obter outorga
e instituies de ensino.

Conforme j exposto, a radiodifuso educativa foi objeto de


Planos Nacionais de Outorga, orientados pelas portarias
mencionadas anteriormente. A tabela a seguir expe os resultados
obtidos, considerando o perfil das entidades vencedoras de
concorrncias:

145
Tabela 27: Perfil das entidades vencedoras das concorrncias
de radiodifuso educativa (de 2011 a 2016)
Classificao Total de Percentual
outorgas
IES pblicas (e fundaes de 59 62,8
apoio) e IFETs
Estados (administrao direta e 4 4,2
indireta)
Municpios (administrao direta 4 4,2
e indireta)
Universidades privadas (e 4 4,2
fundaes de apoio)
Fundaes de direito privado 23 24,6
Total 94 100
Fonte: PIERANTI (2016)

Quando se compara esta tabela com a anterior, verifica-se que


a definio de critrios, neste perodo, em consonncia com a
legislao vigente, ajudou a inverter o panorama da radiodifuso
educativa. Se, anteriormente, 80,5% das outorgas eram detidas por
fundaes de direito privado, a nova metodologia levou vitria, em
concorrncias, de entes e entidades pblicas, bem como instituies
de ensino, em 75% dos casos. Assim, a radiodifuso educativa
passava a contemplar o pblico para o qual fora, de fato, criada setor
pblico e instituies de ensino.

Cabe ressaltar que a definio do vencedor em uma


concorrncia no implica necessariamente em outorga. A depender
da portaria vigente poca, ainda existe o procedimento de anlise
do projeto tcnico de engenharia, bem como uma srie de atos
formais a serem praticados pelas autoridades competentes, alm da

146
posterior aprovao da outorga no Congresso Nacional. Assim, os
nmeros desta tabela no devem ser confundidos com novas
outorgas.

Canal da Cidadania

Alm dos canais do Poder Executivo, da Educao e da


Cultura, o decreto n 5.820 previu, tambm, na nova TV Digital, o
Canal da Cidadania. Seria um canal explorado diretamente pela
Unio, para transmitir programaes das comunidades locais e
divulgar programao institucional dos poderes pblicos nas esferas
federal, estadual e municipal. Para viabilizar a programao, o
ministrio poderia celebrar os convnios necessrios. Em 2010, a
Portaria n 189, de 24 de maro de 2010 estabeleceu princpios para o
canal e previu a existncia de um conselho.

O conceito do canal, segundo sua formulao original, era


muito bom. Associaes comunitrias j podiam operar rdios, mas
no produziam programao para a TV aberta. Depois da lei n 8.977,
que previu a obrigatoriedade de carregamento de um canal
comunitrio por municpio pelas prestadoras de TV a Cabo, a
sociedade civil, em dezenas de municpios, j se organizara para
produzir programaes destinadas a ocupar esse novo espao. Ou
seja, em 2011, programao com as mesmas caractersticas da
imaginada para o Canal da Cidadania estava sendo produzida. Alm
disso, o poder pblico municipal ainda no tinha seu espao para
veiculao de programao institucional. Por fim, os governos
estaduais j dispunham das emissoras educativas, mas, desde a
mobilizao no Frum Nacional de TVs Pblicas e a criao da EBC,
147
a perspectiva era adapt-las s boas prticas da radiodifuso pblica.
O Canal da Cidadania seria uma alternativa para a veiculao da
programao institucional dos governos estaduais.

Para a realidade de 2011, porm, a forma de operao


desenhada para o canal, em 2006, era muito estranha. O primeiro
problema era a falta de experincia do Ministrio das Comunicaes
na operao de um canal de TV. Nos seus mais de quarenta anos de
existncia, o ministrio jamais havia realizado atividade
minimamente parecida. Os rgos reguladores que o antecederam,
tampouco. O ministrio no contava com profissionais atuantes nas
reas de produo e de programao. Em suma, essa seria atividade
totalmente atpica para o ministrio e, considerando a agilidade
necessria para uma emissora de TV, sua operao era incompatvel
com a natureza da administrao direta. Vale lembrar, por exemplo,
que a operao de TV Escola, Canal Sade e NBr no era feita pelos
ministrios por eles responsveis.

O mecanismo imaginado para a viabilizao dos contedos -


os convnios - tambm no era adequado. Sua adoo envolveria uma
rotina de elaborao e prestao de contas alheia s atividades do
ministrio relativas radiodifuso.

Havia, ainda, a questo da responsabilizao. O detentor da


outorga neste caso, da consignao o responsvel editorial pela
programao veiculada em uma emissora. Assim, o Ministro de
Estado seria o responsvel, por exemplo, pelos contedos produzidos
por municpios do interior e por associaes comunitrias.

Tambm mudara, nesse perodo, a conformao dos canais


pblicos. Como j exposto, o Poder Legislativo federal iniciara a
formao do que viria a ser a Rede Legislativa. Para isso, contava com

148
a atuao das cmaras de vereadores, logo o Canal da Cidadania
provavelmente no teria a programao do Poder Legislativo
estadual ou municipal. Tambm os Poderes na esfera federal j
contavam com suas prprias estruturas de comunicao, com
estratgias especficas de expanso, e no dependiam do novo canal.

Desde o incio de 2011, a nova gesto avaliou que o Canal da


Cidadania tinha grande potencial de democratizao do segmento de
televiso, porm seria necessrio corrigir alguns problemas de
origem. O mais evidente foi objeto de reviso com o decreto n 7.670,
de 16 de janeiro de 2012, publicado no dia seguinte. O canal passou a
ser previsto como uma outorga para estados, municpios ou para o
DF. Vale lembrar que esses entes, diferentemente das associaes
comunitrias, j eram reconhecidos pelo decreto-lei n 236, de 28 de
fevereiro de 1967, como aptos a prestar servios de radiodifuso. Ao
realizar as outorgas, o ministrio deixaria, tambm, de ser o
responsvel pelas programaes e pela operao do canal.

A partir da alterao do decreto, foi possvel regulamentar o


canal. Coordenei a elaborao desse documento desde o seu incio.
Ainda no primeiro semestre de 2012, a norma foi colocada em
consulta pblica aberta a todos os interessados. A Portaria n 489, de
18 de dezembro de 2012, estabeleceu o rito de outorga e o modo de
operao do Canal da Cidadania. Cada canal teria quatro faixas de
programao, sendo uma destinada ao municpio, outra ao estado e
duas a associaes comunitrias, que deveriam ser abertas
participao de todo e qualquer interessado da comunidade.

Cada municpio teria direito a um Canal da Cidadania e o


prprio municpio teria preferncia na obteno da outorga, mas, se
no a solicitasse, o estado poderia faz-lo. As associaes
comunitrias, depois de conferidas as outorgas ao Poder Pblico,

149
seriam selecionadas pelo ministrio, por meio de edital pblico, com
regras definidas na portaria. As associaes comunitrias que j
fossem responsveis por canais comunitrios na TV por Assinatura
receberiam pontos extras. Alm desses, havia previso de pontuao
em funo de manifestaes de apoio de todas entidades sem fins de
lucro sediadas no municpio. Ou seja: entidades representativas, tal
como avaliadas por seus pares, teriam maiores chances de obter a
autorizao para se responsabilizar pela nova programao.

O financiamento, como em tudo que envolvia a radiodifuso


pblica, era questo difcil de ser equacionada. Ainda que estivesse
prevista a possibilidade de recursos advindos de publicidade
institucional e de oramento pblico, a publicidade comercial no
seria permitida. Cada entidade arcaria com os custos de programao
referentes sua faixa, e o ente detentor da outorga se
responsabilizaria pelos custos da infraestrutura de transmisso.
Ainda assim, no poderia interferir na programao das demais
faixas, devendo transmiti-la tal como recebida.

A norma original foi objeto de duas alteraes importantes. A


primeira foi a Portaria n 57, de 13 de maro de 2013, que permitiu
que emissoras educativas vinculadas a governos estaduais
solicitassem a adaptao de suas outorgas para o modelo de Canal da
Cidadania. Neste caso, passariam a contar com cinco faixas: a que j
transmitiam e as quatro previstas para o canal, j explicadas. A
previso de multiprogramao com cinco faixas gerou dvidas
quanto sua execuo. Esses questionamentos foram mais uma
motivao para a realizao do teste de multiprogramao descritos
anteriormente. A apresentao dos seus resultados aos
representantes das emissoras educativas demonstrou a viabilidade
da adaptao. A segunda alterao importante foi realizada pela
Portaria n 6.413, de 2 de dezembro de 2015, que derrubou de nove
150
para trs o nmero de documentos necessrios instruo do
processo de outorga do Canal da Cidadania.

Em alguns meses, o Canal da Cidadania passou a ser


referncia importante no dilogo com prefeituras e associaes
comunitrias. O tema foi abordado em audincias pblicas na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal. Entidades promoveram
eventos para discutir como seria a operao do canal em seus
municpios, ou como forma de sensibilizar o Poder Pblico a solicitar
outorgas. Surgiram cartilhas que visavam orientar os municpios
sobre o canal e sobre como solicitar a outorga. Em maio de 2016,
menos de cinco anos depois de publicada a regulamentao original,
processos de outorga de 389 municpios tramitavam no ministrio. A
ttulo de comparao, vale lembrar que, em 66 anos, de 1950 a 2016,
menos de seiscentas geradoras de TV iniciaram sua operao no pas.

Tabela 28: Solicitaes de outorgas do Canal da Cidadania


por UF

UF Solicitaes de outorgas
AL 2
AM 3
AP 1
BA 34
CE 14
DF 1
ES 4
GO 24
MA 11
MG 54
MS 5
MT 16
151
UF Solicitaes de outorgas
PA 22
PB 4
PE 20
PI 4
PR 14
RJ 22
RN 3
RO 2
RS 27
SC 19
SE 15
SP 64
TO 4
Fonte: MINISTRIO DAS COMUNICAES (2016f)

A primeira nova outorga do Canal da Cidadania foi conferida


ao municpio de Uberlndia-MG em cerimnia realizada em
dezembro de 2015. Mas o primeiro Canal da Cidadania fruto de uma
solicitao de adaptao pela emissora educativa vinculada ao
governo estadual da Bahia, a TVE, mantida pelo Instituto de
Radiodifuso Educativa do Estado da Bahia (Irdeb). Por
determinao do seu ento diretor, Pla Ribeiro, convicto da
importncia do novo canal, a entidade solicitou a adaptao ainda em
2013, o que foi autorizado pelo ministrio em janeiro de 2014. Na
sequncia, o ministrio publicou edital para selecionar as associaes
comunitrias responsveis pelas faixas de programao e uma delas
foi habilitada em 2016. A programao comunitria do novo canal
entrou em operao em novembro do mesmo ano. O ministrio
publicou, ainda, em maio de 2016, um novo edital para selecionar

152
outra entidade que seria responsvel pela segunda faixa de
programao.

De 2012 a 2016, analistas do ministrio, como Pedro Luis


Vianna e, depois, Mariana Nottini e Edilon dos Reis, foram
importantes na regulamentao e no equacionamento das dvidas
referentes ao novo canal. A essa equipe somou-se a rea da Anatel
responsvel pela incluso de novos canais no plano bsico,
procedimento necessrio para garantir a viabilidade tcnica de novas
estaes de televiso.

O Canal da Cidadania um excelente mecanismo para a


ampliao do pluralismo na televiso brasileira. Assim como so
legtimas a comunicao institucional de governos das diferentes
esferas e a distribuio de programao das comunidades na TV por
Assinatura e no rdio, tambm necessria a transmisso desses
contedos na televiso aberta. O futuro do canal, porm, est
condicionado situao financeira dos municpios e ao seu
entendimento sobre a importncia de polticas pblicas de
radiodifuso como elementos ligados ao fortalecimento da
democracia e construo da cidadania. A disputa por recursos j
uma batalha difcil, agravada em momentos de dificuldades
oramentrias de governos nas mais diferentes esferas, bem como em
situaes de crise econmica. Parece ser ainda mais complicado
firmar a convico de que polticas pblicas neste setor, tambm no
mbito municipal, so cruciais.

153
O futuro do sistema pblico

Os rumos do sistema pblico de radiodifuso esto ligados,


em primeiro lugar, aceitao e defesa deste conceito pela
sociedade, o que somente ocorrer se as emissoras que o integram
forem relevantes para ela. A construo desta compreenso
processo difcil, j que a tradio do sistema estatal a TV do
governo X e a rdio do governo Y significativa na histria do
pas. Uma dificuldade extra advm do tratamento que dado pela
mdia privada a essas emissoras: ora elas so tratadas como TV e
rdio do governo, ora os canais estatais so mencionados como
emissoras pblicas.

Nem mesmo para os diferentes agentes pblicos essa


diferenciao clara. Oito dias depois de assumir a Presidncia da
Repblica, ainda de forma interina, Michel Temer exonerou o diretor-
presidente da EBC, Ricardo Melo, e nomeou Laerte Rimoli para o
cargo. Melo recorreu, o STF concedeu liminar e determinou sua volta
empresa. A seguir, enquanto ocupou o cargo por alguns dias, o
presidente da Cmara dos Deputados, Rodrigo Maia, voltou a
exoner-lo, porm recuou cerca de doze horas depois do ocorrido.
Melo s foi efetivamente destitudo depois da publicao da MP n
744, de 1 de setembro de 2016.

Antes de discuti-la, cabe destacar a importncia do princpio


do mandato fixo, amplamente aceito como essencial natureza da
radiodifuso pblica. Como j se mencionou antes, esse instituto
existe justamente para blindar o dirigente mximo das emissoras de
ingerncias polticas, preservando sua independncia editorial. Melo
fora nomeado pouco mais de dez dias antes e no pairava contra ele

154
nenhuma moo de desconfiana do Conselho Curador, instrumento
que poderia levar um diretor-presidente legalmente demisso.

Exatamente um ano antes da elaborao da medida


provisria, sete rgos e entidades assinaram o acordo de cooperao
que levaria implantao dos canais do Poder Executivo. Era, como
se ressaltou, a principal ao voltada expanso da radiodifuso
pblica desde a criao da EBC. Em 2016, um ano depois, a Medida
Provisria n 744, editada no dia seguinte ao afastamento definitivo
de Dilma Rousseff, evidenciou o que o novo governo esperava das
emissoras vinculadas a EBC: foi extinta a previso de um mandato
fixo para o seu diretor-presidente, assim como se extinguiu, tambm,
o Conselho Curador. Melo voltou a ser exonerado e Rimoli, nomeado
como o novo diretor-presidente.

Em um s ato, apenas um dia depois de assumir em definitivo,


o novo governo acabou com o mandato fixo e com a instncia de
controle social da empresa. Ao longo dos debates no Congresso
Nacional, a situao foi levemente amenizada: foi criado um Comit
Editorial e de Programao, integrado por representantes indicados
pela sociedade civil, mas com competncias bem mais limitadas que
as do Conselho Curador anterior. A nova instncia pode propor o
aumento de espao na programao para pautas sobre o papel e a
importncia da mdia pblica e formular mecanismos para aferir a
audincia da EBC. A medida provisria foi convertida na lei n 13.417,
de 1 de maro de 2017, sancionada com vetos s competncias do
comit.

O novo governo extinguiu mecanismos intrinsecamente


ligados garantia de autonomia editorial da radiodifuso pblica,
que, por sua vez, so essenciais sua prpria natureza. O modelo no
foi formalmente revisto, ou seja, no se eliminaram da lei as

155
referncias radiodifuso pblica, porm as medidas implementadas
levam sua evidente fragilizao. Durante esse processo, no houve
resistncia macia por parte da sociedade civil, havendo
manifestaes apenas de grupos organizados e da academia.

A troca de dirigentes pelo governo do momento praxe nas


emissoras estaduais, bem como era prtica, tambm, nas federais
antes da criao da EBC. Alm de ser incompatvel com a natureza da
radiodifuso pblica, essa tradio tambm responsvel por
interromper planejamentos, abreviar estratgias de programao,
prejudicar a articulao de uma possvel rede pblica e alar,
posio de direo das emissoras, profissionais que nem sempre tm
experincia na rea. Nesse cenrio, impossvel executar um
planejamento de longo prazo, ainda que com correes no meio do
caminho, como o formulado pela EBC de 2011 a 2015.

Mais uma vez, convm citar o exemplo europeu: a legislao


de diferentes pases prev processos seletivos pblicos, iniciados por
editais abertos participao de qualquer interessado, para a
nomeao do dirigente mximo das emissoras pblicas. Muitas
vezes, so exigidos pr-requisitos como ttulo de Mestre e experincia
na gesto de emissoras por mais de cinco anos. As entrevistas com os
candidatos so conduzidas publicamente, sendo, em alguns pases,
transmitidas pelas prprias emissoras. No estou sugerindo a adoo
exatamente desses pr-requisitos no contexto brasileiro, mas essa
prtica internacional demonstra a importncia que se confere
radiodifuso pblica europeia.

Outro fator decisivo para o futuro da radiodifuso pblica


ser a soluo dada questo do seu financiamento. Como
apresentado ao longo deste captulo, o modelo brasileiro est
fortemente amparado na aceitao do oramento pblico como

156
principal fonte de recursos. Trata-se de instrumento muito suscetvel
a injunes polticas e marcado pela instabilidade, j que muito
condicionado conjuntura econmica, disputa por recursos na
administrao pblica e s idiossincrasias do governo do momento.
A incorporao da publicidade comercial como fonte de
financiamento da radiodifuso pblica esbarra na oposio das
emissoras privadas. A cobrana de uma taxa dos cidados chegou a
ser ventilada pelo ento governador de So Paulo, Mario Covas, na
dcada de 1990, em referncia TV Cultura do So Paulo. A simples
ideia foi alvo de fortes crticas, como se o governo planejasse cobrar
um novo imposto para financiar uma atividade que apenas
beneficiaria a ele prprio mais uma vez, transpareceu a confuso
entre o sistema pblico e o sistema estatal.

Enquanto o sistema pblico depender, para o seu


financiamento, majoritariamente de recursos provenientes do
oramento pblico, improvvel que consiga desempenhar, no
Brasil, o papel de independncia que dele se espera no plano
internacional. Financiamento inconstante e condicionado a decises
de governos leva, como se procurou demonstrar, a uma dependncia
permanente do Poder Pblico. Essa dependncia pode no ser formal,
prevista em lei, mas o caminho natural nesse cenrio. E, se prevalece
essa relao, sempre estar no horizonte da emissora pblica a
necessidade de se cooperar com o governo, de se adotar um
comportamento amistoso em relao a ele. As aspas, por bvio,
refletem uma tendncia a uma relao de subservincia, prpria do
sistema estatal. Se so suprimidos outros mecanismos de garantia de
independncia das emissoras, como o mandato fixo do seu presidente
e as instncias de controle social, essa relao deteriora-se ainda mais.
A MP n 744, convertida na lei n 13.417/2017, traou justamente este
caminho, sendo necessrio observar, ao longo dos prximos anos,

157
como ela se refletir nos esforos de afirmao do sistema pblico
ainda em curso no pas.

158
Radiodifuso comunitria

Ao criar o servio de radiodifuso comunitria, a lei n 9.612


de 1998 parece ter atendido dois objetivos contraditrios. O primeiro,
contemplar a demanda de comunicadores comunitrios, depois de
intensa mobilizao dos movimentos sociais e anos de discusso no
Congresso Nacional. O segundo, a julgar por algumas caractersticas
da lei, restringir, ao mximo, o avano das rdios comunitrias.
Assim, foi a lei possvel em um contexto nacional marcado, poca,
nos mais diferentes setores econmicos, por disputas intensas.

As emissoras autorizadas operam na faixa de FM, com


potncia baixa (at 25 Watts ERP) e altura do sistema irradiante
limitada a 30 metros. atribudo apenas um canal nacional para o
servio de radiodifuso comunitria e, em caso de inviabilidade
tcnica, um canal alternativo pode ser atribudo para a regio
especfica. A depender do nmero de outorgas em cada regio, a
disponibilidade de apenas um canal pode implicar em interferncias
frequentes. O instrumento de outorga, diferentemente da permisso
vlida para as demais emissoras FM, a autorizao, em tese mais
precrio. Mais que isso, as emissoras no tm direito proteo contra
eventuais interferncias. O decreto n 2.615 de 1998, que regulamenta
a lei, associou o conceito de cobertura restrita das emissoras,
previsto na lei, a um raio de 1 quilmetro a partir do seu ponto de
transmisso. Note-se que, em nenhum momento, esse documento
disse que o sinal deveria ser interrompido ao fim deste raio, o que
seria uma impropriedade gritante em termos tcnicos. No entanto,
como se ver adiante, esta interpretao foi feita, ainda que no de
forma consensual por todos os envolvidos no tema. Do ponto de vista
regulatrio, esse conjunto de caractersticas condenou a radiodifuso

159
comunitria a ser um servio secundrio e estabeleceu condies de
operao bem piores que as oferecidas para servios semelhantes, em
outros pases, at 2013:

Tabela 29: Legislao comparada sobre radiodifuso de baixa


potncia (2013)

Brasil EUA Argentina


Regulamentao Lei 9612/98, Seo 73.800 do Lei 26522/09
bsica Decreto CFR
2615/98 (Servio de Low
Power FMs)
Entidade Associaes Instituies de Organizaes
executante comunitrias ensino sem fins sociais sem
ou de lucro, fins de lucro
fundaes governos
estaduais e
municipais e
organizaes
da sociedade
civil
comprometidas
com a
veiculao de
programao
no comercial
Prazo de 10 anos 8 anos, com 10 anos
outorga variaes a
depender do
estado e em

160
Brasil EUA Argentina
funo do ano
da outorga
Reserva de Reservado Sem limite por 33% das
canais para apenas um localidade frequncias
execuo do canal em disponveis
servio cada so
municpio destinadas
execuo de
servios de
radiodifuso
por entidades
sem fins de
lucro
Potncia 25 Watts 10W (no Servio no
mnimo 1) ou condicionado
100W (no limitao
mnimo 50) geogrfica
prvia, logo
no h uma
potncia
mxima.
Cobertura Cobertura Contorno Servio no
restrita de 1 protegido de condicionado
km, prevista 3.2 km no limitao
em decreto primeiro caso e geogrfica
de 4.7 km no prvia.
segundo
Sede da Devem estar Entidades N/D
entidade e situadas na pleiteantes de

161
Brasil EUA Argentina
residncia dos rea de outorga tm
dirigentes prestao do que estar
servio (1 sediadas, pelo
km) menos, a 16.1
km (50
principais
mercados) ou a
32.1 km
(demais
mercados) da
antena OU
75% dos seus
diretores
devem residir a
essa mesma
distncia.
Sustentabili- Emissoras Programas Emissoras
dade podem podem ser comunitrias
veicular patrocinados, podem
apenas sendo possvel veicular
mensagens mencionar, por publicidade
de apoio exemplo, um como
cultural, produto que quaisquer
ficando identifique o outras. No
proibida anunciante. caso do
publicidade rdio, o
de qualquer limite de 14
sorte. minutos por
hora de
programao.
162
Brasil EUA Argentina
Transferncia Proibida Possvel em Proibida
de outorgas condies
especficas
Fonte: Elaborao do autor, de acordo com a legislao citada.

Fixar essas caractersticas tcnicas em lei significou relegar a


radiodifuso comunitria a um segundo plano. Essa situao era e
nica: no Brasil, em nenhum outro servio de radiodifuso, potncia
mxima, altura do sistema irradiante, nmero de canais para
operao e ausncia de proteo contra interferncias constam de leis.
Essas regras, quando existem, constam de regulamentos tcnicos. No
caso da fixao de apenas um canal para a execuo do servio, sequer
parece existir justificativa tcnica: como sobram frequncias livres na
imensa maioria dos municpios de mdio e pequeno porte do pas,
por que no poderiam ser usados mais canais? Esse conjunto de
caractersticas restringe simultaneamente a implantao de novas
rdios comunitrias e o alcance das existentes.

A lei instrumento bem mais difcil de ser alterado, se


comparado a regulamentos tcnicos e essa dificuldade aumenta no
caso da lei de radiodifuso comunitria. Em janeiro de 2017,
tramitavam na Cmara dos Deputados 46 projetos de lei para alter-
la, mas a base de dados compreendia 86 ao todo; j no Senado Federal,
tramitavam 6 projetos. Mesmo com tanto interesse parlamentar pelo
tema, a lei n 9.612 s foi alterada duas vezes, em dezenove anos,
sempre em relao a aspectos menores ou j garantidos pela
Constituio Federal: uma, por medida provisria de 2001, poca em
que as medidas continuavam vlidas permanentemente, salvo se
fossem rejeitadas pelo Congresso Nacional; e, depois, por lei de 2002.

163
Apesar de todas as limitaes, o novo servio gerou interesse e
cresceu rapidamente.

Grfico 5: Novas outorgas de radiodifuso comunitria por ano


(1999-2016)
800

700 702

600

500 460
457 399 409
400
349 304 367
300 296

200 212 200


161 107
100 73
76 99 48
56
0
2002

2006

2011

2015
1999
2000
2001

2003
2004
2005

2007
2008
2009
2010

2012
2013
2014

2016
Fonte: Elaborao do autor, com base em Ministrio das
Comunicaes (2016d)

O crescimento inicial do servio pode ser atribudo a dois


fatores principais. O primeiro foi o papel desempenhado pela rdio
comunitria. Nos grandes municpios do pas, onde o acesso da
populao a diferentes meios de comunicao e plataformas digitais
bem maior, nem sempre esse papel claro. A realidade distinta
nos municpios mdios e menores: onde muitas vezes sequer h
interessados na instalao de novas emissoras comerciais ou
educativas, so as rdios comunitrias as nicas responsveis por
veicular a informao local, promover o debate pblico e cumprir as
finalidades constitucionais da radiodifuso. Alm disso,

164
independentemente do tamanho do municpio, essas emissoras
costumam ser as mais enraizadas na comunidade em que operam,
podendo dialogar diretamente sobre os problemas dela e prestar
servios de utilidade pblica como, por exemplo, a busca por pessoas
desaparecidas.

O segundo est relacionado a maior facilidade de se obterem


outorgas. Nos primeiros quatro anos do servio, foram distribudas
1.695 outorgas, o equivalente a uma mdia de 423 por ano ou 1,16 a
cada dia, 1,62 a cada dia til aproximadamente. O pico desse perodo
foi o ano de 2002, quando foram outorgadas 702 autorizaes mdia
de 1,92 por dia ou 2,69 por dia til. Aquele foi um ano eleitoral, o que
um mau sinal, em se tratando de aumento significativo no nmero
de outorgas de um servio de radiodifuso. Alm disso, a estrutura
do ministrio era consideravelmente pior que a atual, sendo o crnico
problema de dficit de mo-de-obra ainda maior que o dos anos
subsequentes. Para piorar a situao, as delegacias estaduais do
ministrio, onde tambm eram analisados novos pedidos de outorga,
foram extintas no fim de 2002; seus servidores foram, em grande
parte, cedidos; e os processos foram remetidos a Braslia. Ainda est
pendente uma pesquisa sobre as razes que levaram quele aumento
de outorgas e sobre o desempenho daquelas emissoras e, mais
especificamente, se elas, de fato, cumpriram as finalidades esperadas
de uma rdio comunitria. Como era de se prever, o total de novas
outorgas caiu drasticamente em 2003 e 2004, anos marcados por uma
tentativa de reestruturao do ministrio depois do fechamento das
delegacias.

Um entendimento claro sobre as expectativas em relao a


uma rdio comunitria viria a ser, justamente, um dos primeiros
desafios a serem enfrentados, anos depois, no governo Dilma.

165
O que se espera de uma rdio comunitria?

Desde 1998, a lei n 9.612 prev, em seu art. 3, finalidades


socialmente relevantes radiodifuso comunitria, como, por
exemplo, colaborar na difuso de ideias, da cultura, tradies e
hbitos sociais, estimular a formao da comunidade e o
aperfeioamento profissional de jornalistas e radialistas e permitir a
capacitao dos cidados para que possam se expressar da forma
mais acessvel possvel. A seguir, o art. 4 consagra finalidades
educativas, artsticas, culturais e informativas (tal como previsto na
Constituio Federal), no discriminao, integrao dos membros da
comunidade, dentre outros. Os dois artigos renem, portanto,
princpios que deveriam nortear todos os servios de radiodifuso.

A lei prev, tambm, alguns comandos bastante objetivos com


o intuito de garantir a consecuo dos dispositivos anteriores. So
eles, inclusive, seus principais destaques positivos. O primeiro o art.
4, 1, que previu explicitamente que vedado o proselitismo de
qualquer natureza na programao das emissoras de radiodifuso
comunitria. Depois, o 3 do mesmo artigo consagrou que
qualquer cidado da comunidade beneficiada ter direito a emitir
opinies sobre quaisquer assuntos abordados na programao da
emissora (...). Por fim, o art. 11 definiu que a entidade detentora de
autorizao para execuo do Servio de Radiodifuso Comunitria
no poder estabelecer ou manter vnculos que a subordinem ou a
sujeitem gerncia, administrao, ao domnio, ao comando ou
orientao de qualquer outra entidade, mediante compromissos ou
relaes financeiras, religiosas, familiares, poltico-partidrias ou
comerciais. A lei estabeleceu, ainda, a obrigatoriedade de
constituio de um Conselho Comunitrio, formado por

166
representantes de entidades localizadas na rea de prestao do
servio, com o intuito de acompanhar a programao da emissora.

O modelo que se depreende desses dispositivos : a associao


ou a fundao detentora da outorga deve manter uma emissora, cuja
programao seja aberta participao de todos os interessados, no
podendo sujeitar-se ou subordinar-se a outra entidade. No poderia,
tambm, ser usada como meio de comunicao voltado promoo
pessoal ou defesa de religio, partido ou corrente especfico.
Deveria ser representativa da comunidade e permeada por ela no seu
dia-a-dia. A partir de 2011, esse entendimento tornou-se consenso
interno, no Ministrio das Comunicaes, a ser refletido nos novos
processos de outorga.

Deve-se distinguir, aqui, dois grupos de entidades. O primeiro


j detinha outorgas e operava emissoras, quando da chegada da nova
equipe ao ministrio. Em eventos pblicos ou em reunies com
diferentes interlocutores, a equipe do ministrio recebia denncias de
que uma emissora seria mantida por uma igreja, outra seria um brao
de um diretrio municipal de um partido poltico e uma terceira seria
controlada, na prtica, por um dono, que impediria a participao
da comunidade. Nesses casos, a primeira orientao era pela
formalizao da denncia, podendo o ministrio preservar a
identificao do denunciante, caso houvesse qualquer risco sua
segurana. Esses casos comearam a ser fiscalizados e, se confirmado
o teor da denncia, resultaram em sano de multa. Caso a entidade
no se adequasse e fosse verificada a reincidncia, poderia ocorrer a
revogao da portaria de autorizao.

Alm disso, o ministrio passou a comunicar claramente esse


entendimento. Em eventos pblicos, a necessidade de independncia
das emissoras era reiterada e eram comunicados os caminhos
institucionais para eventuais denncias. Ainda em 2011, em parceria
167
com a EBC, foi preparado e disponibilizado, no site do ministrio,
para download e veiculao por qualquer emissora interessada, um
spot de rdio que esclarecia a natureza e o papel de uma rdio
comunitria.

Apesar desse esforo, a simples verificao da base de dados


de emissoras comunitrias, disponibilizada publicamente pelo
MCTIC, apresenta indcios considerveis de que vnculos ainda
existem. Pelo menos dezessete entidades detentoras de outorgas
incluem, em seus nomes, os termos Deus, Jesus, evanglica,
catlica, shalom ou Filadlfia, que sugerem algum vnculo
religioso (MINISTRIO DAS COMUNICAES, 2016d).
Obviamente, apenas o nome das entidades no configura qualquer
infrao por si, devendo ser realizada verificao adicional sobre o
tema.

O segundo grupo era composto de entidades que pleiteavam


ou viriam a pleitear outorgas. Para enfrentar o problema e indeferir
os pleitos de entidades que mantivessem vnculos de subordinao
com outras (havendo obviamente a possibilidade de interposio de
recursos, nos termos da Lei de Processo Administrativo), foi
necessrio rever o fluxo interno de anlise de processos. Em resumo,
deveriam ser verificados o estatuto e outros documentos integrantes
do processo com o objetivo de se verificar qualquer indcio desse tipo
de vnculo. Essa mudana foi mais fcil que o esperado, j que a
equipe de analistas, apesar de jovem, era extremamente competente
e experiente, atuando nessa rea h alguns anos. Tiveram papel
importante nessa mudana as coordenadoras-gerais substitutas,
Sibela Portella e, depois, Vilma Fanis.

Na anlise dos avisos de habilitao, no era possvel


caracterizar proselitismo, j que as emissoras no estavam no ar e a
programao, portanto, no existia. A anlise dos documentos das
168
concorrentes permitiu constatar situaes de vnculo em vrios casos,
porm nem sempre essa era uma situao evidente. Muitas vezes,
apenas a denncia de outro concorrente ou da populao levou a
equipe a essa concluso. Nesses casos, a participao da comunidade
local foi determinante para garantir um rito de outorga mais rigoroso.

Por mais que a legislao fosse clara, era importante registrar


o entendimento sobre vnculos na regulamentao expedida pelo
Ministrio das Comunicaes. Havia uma dificuldade: apesar de
tentativas anteriores, o rgo no havia editado nova regulamentao
para o servio desde 2004, ano de publicao da Norma n 1. Com a
convico de que as regras precisavam ser revistas, a equipe elaborou
minuta de nova norma, submetida consulta pblica ainda no
primeiro semestre de 2011. Desse processo resultou, em outubro, a
publicao da Portaria n 462, de 14 de outubro de 2011, que aprovou
a Norma n 1 de 2011 e revogou sua antecessora. A Portaria n 197, de
1 de julho de 2013, que viria a alter-la, e a Portaria n 4.334/2015, que
revogou o documento de 2011, mantiveram o mesmo entendimento
sobre a impossibilidade de vnculo por parte das entidades
detentoras da outorga.

A Portaria n 462/2011 foi alm dessa questo, apresentando


algumas inovaes importantes: institucionalizou os Planos
Nacionais de Outorgas, a partir da ideia de publicao de calendrios
peridicos; ampliou a transparncia, prevendo a divulgao de listas
com as entidades concorrentes em avisos de habilitao e dos
processos em trmite; determinou a abertura das entidades
participao e associao de todos os interessados nas
comunidades, que poderiam votar e ser votados; previu a necessria
alternncia de poder entre os dirigentes; extinguiu os abaixo-
assinados, antes considerados documentos que atestavam a
representatividade dos concorrentes; estabeleceu critrios para a

169
renovao das outorgas; definiu a formao de redes em casos de
calamidade pblica, tal como previsto em lei; e apresentou um
conceito de apoio cultural, sobre o qual se comentar adiante.

Burocratizar para desburocratizar

Uma rpida anlise das Portarias n 462/2011 e n 4334/2015,


as duas que revisaram o rito de outorgas do servio de radiodifuso
comunitria durante o governo Dilma, evidencia algumas diferenas
importantes. Uma delas diz respeito s exigncias documentais:
enquanto a primeira previa um amplo rol de informaes a serem
apresentadas pelas entidades concorrentes, a segunda tinha, como
marca, a desburocratizao. Ao divulgar a sua publicao, o prprio
ministrio realou que passavam a ser necessrios apenas sete
documentos para a obteno de uma outorga, diferentemente dos 33
anteriores.

Para entender essa mudana, preciso refletir sobre os


momentos em que ambas foram publicadas. Conforme o grfico
anterior, depois do pico de 2002, o nmero de novas outorgas por ano
caiu de forma acentuada e, entre 2004 e 2007, cresceu de forma
constante. A seguir, apresentou comportamento instvel at 2010. A
mdia de mais de uma nova outorga por dia, verificada entre 2007 e
2009, ainda era muito alta, considerando a realidade da ento
estrutura do ministrio. Como analisado no captulo sobre os Planos
Nacionais de Outorgas, no havia nenhuma poltica pblica explcita
para a incluso de municpios em avisos de habilitao. A lei previa
(e ainda prev) a necessria apresentao pelas entidades
concorrentes de documentao desnecessria, como, por exemplo,
uma declarao de conformidade com a legislao vigente. Como est
170
prevista em lei, essa exigncia no pode ser descartada por portaria.
No ministrio, o fluxo de tramitao dos processos no era preciso: o
nmero de exigncias feitas em cada um deles, os prazos conferidos,
as formas de anlises de denncias, dentre outras, eram distintos.
Fora dele, prevalecia a percepo de que a concluso dos processos
demorava demais.

O documento mais inapropriado era o famigerado abaixo-


assinado. Como a lei previa apenas um canal por municpio para o
servio e potncia mxima das emissoras de 25 Watts ERP, ministrio
e Anatel sempre entenderam por bem preservar uma distncia
mnima de 4km entre duas estaes. Assim, conforme clculo tcnico
da cobertura, as interferncias entre as estaes tendiam a ser
minoradas ou a no existir. Entidades interessadas em montar
estaes com distncia inferior a essa, portanto, concorriam entre si.
Nesses casos, a lei estabeleceu que deveria ser tentado um acordo
entre elas para execuo conjunta do servio e, no sendo possvel,
deveria sair vitoriosa a entidade com maior representatividade,
evidenciada por meio de manifestaes de apoio encaminhadas por
membros da comunidade a ser atendida e/ou por associaes que a
representem (art. 9, 5).

O critrio estava definido, mas no a forma de verificar o seu


cumprimento. A Norma n 1/2004 consagrou, ento, a verificao da
representatividade por abaixo-assinados, que deveriam reunir as
manifestaes e dados bsicos dos membros da comunidade a ser
coberta pela futura emissora. A ideia parecia boa, mas os abaixo-
assinados eram alvos constantes de denncias sobre possveis
falsificao de nomes e assinaturas, que, muitas vezes, atingiam todos
os concorrentes de uma localidade. Outra denncia frequente referia-
se ao recolhimento de assinaturas em um local pblico e
movimentado, sob o falso pretexto de que os signatrios estariam

171
colaborando com alguma causa social. Os signatrios estariam sendo
enganados. Em alguns casos, indcios de fraude eram claros at para
no especialistas. Em outros, o nmero de supostas assinaturas
superava a populao total do municpio. Ainda que as assinaturas
fossem verdadeiras o que era incerto -, os apoiadores jamais seriam
cobertos pela emissora.

Qual era a soluo possvel? Em um primeiro momento, j em


2011, mas ainda sob a vigncia da Norma n 1/2004, a coordenao-
geral passou a exigir a comprovao das assinaturas constantes dos
abaixo-assinados que pareciam inverossmeis. Foram enviados
ofcios de exigncia, solicitando cpia dos documentos das pessoas
mencionadas e sua concordncia em apoiar a emissora candidata. Ou
no eram recebidas respostas das entidades (e sua pontuao, na
concorrncia, caa imediatamente para zero), ou era comprovado um
nmero bem menor de assinaturas.

A Norma n 1/2011, vlida para os avisos de habilitao


publicados a partir de novembro daquele ano, extinguiu os abaixo-
assinados. A representatividade das entidades concorrentes passou a
ser medida por manifestaes individuais de entidades com natureza
semelhante da concorrente e, a seguir, manifestaes de apoio,
tambm individuais, de residentes na rea a ser coberta pela emissora
pretendida. Avaliou-se que a entidade mais representativa da
comunidade seria reconhecida como tal por seus pares, ou seja, por
outras similares futura detentora da outorga.

Quase quatro anos depois, em setembro de 2015, a Portaria n


4334 foi aprovada em outro contexto. Planos Nacionais de Outorga
estavam implantados; abaixo-assinados eram lembrana do passado;
e o fluxo da tramitao dos novos processos de outorga j estava mais
bem definido. Desde o primeiro semestre daquele ano, fora criado o
Grupo de Trabalho de Desburocratizao e Simplificao dos
172
Processos de Outorga e Ps-Outorga de Servios de Radiodifuso
(GTDS) com o objetivo de revisar para desburocratizar como o
prprio nome deixa claro - a regulamentao dos servios de
radiodifuso. Seu coordenador era Samir Nobre, tambm, poca,
coordenador-geral de Radiodifuso Comunitria. Era o momento
certo para desburocratizar o rito das outorgas de radiodifuso
comunitria.

Um detalhe interessante: a burocratizao do primeiro


momento no significou maior demora na tramitao dos processos
pelo contrrio, o estoque processual foi reduzido rapidamente. Em
janeiro de 2011, tramitavam cerca de dois mil processos de outorga;
em abril de 2012, por volta de 1.300; em setembro de 2015, menos de
400 processos de outorga de radiodifuso comunitria ainda estavam
em anlise (MINISTRIO DAS COMUNICAES, 2013c). Ao longo
dos anos, milhares de novos processos foram incorporados conta,
fruto dos avisos de habilitao descritos no captulo que tratou dos
PNOs; mesmo assim, em quatro anos e meio, o estoque processual
referente a outorgas diminuiu mais de 80%. Nesse perodo, a equipe
de analistas no aumentou substancialmente.

A reduo ocorreu graas a uma reviso do fluxo processual e


estabelecimento de rotinas de controle interno. A anlise inicial de
todas as concorrncias dos novos avisos de habilitao foi realizada
simultaneamente, facilitando o acompanhamento da tramitao.
Prazos foram seguidos risca, gerando, por um lado, mais
indeferimentos, mas, por outro, a possibilidade de vitria dos
classificados na sequncia. Concorrncias no resolvidas h anos,
normalmente fruto de disputas judiciais, foram monitoradas at que
fosse possvel concluir os processos na esfera administrativa.
Instrudo um processo, automaticamente os demais concorrentes
eram indeferidos. Mutires peridicos revisavam os processos fsicos

173
ainda pendentes de concluso formal na coordenao-geral, de forma
a se corrigir eventuais erros dos instrumentos de controle.

O caso de Uruau foi emblemtico. Esse municpio goiano,


com pouco menos de 40 mil habitantes, foi contemplado no Aviso de
Habilitao n 1, publicado em 1998. A concorrncia no terminara e
impedira o incio da tramitao de outra concorrncia no mesmo
municpio, que voltou a ser contemplado em aviso de habilitao de
2009. J que os concorrentes antigos tinham preferncia, os novos
deveriam aguardar a concluso dos processos. Em 2011, a equipe
verificou que j no havia mais motivos nem na esfera administrativa,
nem na judicial que impedissem a concluso da primeira
concorrncia. Isso foi feito, e a anlise da segunda disputa pde,
enfim, comear.

Informaes passaram a ser prestadas de maneira mais


objetiva. Uma delas, pelo menos, contribuiu para medir
adequadamente a celeridade da anlise (ou a demora dela): at 2011,
o ministrio aproveitava, como embrio do processo de outorga, a
manifestao de interesse de uma entidade. Assim, se a entidade
manifestava interesse na outorga no ano X, mas o aviso de
habilitao s era publicado cinco anos depois, o processo s se
iniciava, propriamente, no ano X+5. No entanto, como o ministrio
aproveitava o processo iniciado no ano X, atribuindo ao seu
nmero os dgitos referentes a esse ano, aparentemente o processo de
outorga era cinco anos mais velho que a realidade. A soluo foi
simples: registrar as manifestaes de interesse, divulga-las e
arquiv-las. Depois de publicado o aviso de habilitao, os processos
de todos os concorrentes receberiam nmero compatvel com o ano
de sua publicao.

174
O equacionamento das rotinas internas do ministrio no era
suficiente, porm, para resolver todos os problemas da radiodifuso
comunitria.

Criminalizao

Movimento social e representantes de rdios comunitrias


reclamavam permanentemente da criminalizao do setor. Da
forma como utilizado, esse termo, na verdade, tinha ao menos trs
sentidos.

O primeiro dizia respeito percepo da sociedade sobre


aquele servio. No incomum ouvir, at hoje, a expresso rdio
pirata como sinnimo de rdio comunitria. Essa referncia,
totalmente imprpria, sugere que ambas so ilegais e clandestinas,
devendo ser punidas, e remonta a um movimento crescente a partir
da dcada de 1980: como no existia lei que regulamentasse o servio,
as chamadas rdios livres comunitrias ou rdios livres foram
colocadas no ar sem qualquer autorizao, ficando sujeitas ao lacre
(PERUZZO, 2010). A confuso s aumenta, quando autoridades
pblicas e a prpria mdia usam indistintamente os dois termos.
Cabia ao ministrio esclarecer a situao, sempre que possvel: isso
foi feito nas manifestaes oficiais do rgo e no spot j mencionado.

Um segundo sentido est relacionado a uma suposta


perseguio, pelo governo federal, das rdios autorizadas. Seus
representantes argumentavam que no eram recebidos pelo poder
pblico e que a fiscalizao do setor de radiodifuso (e consequentes
sanes) eram quase sempre dirigidas a este servio (BREVE, 2006).
Ambas as questes j foram tratadas neste livro, mas convm repetir
as medidas adotadas a partir de 2011: o dilogo foi estabelecido,
175
desde as primeiras semanas da nova gesto, e mantido ao longo do
tempo e estabeleceu-se a meta de fiscalizar todas as geradoras de
todos os servios de radiodifuso em um quadrinio. A lista das
sanes aplicadas tambm passou a ser divulgada no site do
ministrio.

O terceiro sentido estava relacionado, efetivamente, a um


crime. O Cdigo Penal j previa, no art. 151 do seu texto original, o
crime de violao de comunicao telegrfica, radioeltrica ou
telefnica, com pena de deteno de um a trs anos. O Cdigo
Brasileiro de Telecomunicaes, a partir de 1962, estabeleceu novas
condicionantes, mantendo a tipificao de crime anterior. O art. 183
da lei n 9.472, de 16 de julho de 1997, mais conhecida como Lei Geral
de Telecomunicaes, previu o crime de desenvolver
clandestinamente atividades de telecomunicao. Como, desde a
Emenda Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995, estabeleceu-se
longa polmica sobre os limites entre radiodifuso e
telecomunicaes, o dispositivo da LGT vinha permitindo duplo
entendimento no que se refere sua aplicao tambm para rdios
clandestinas.

preciso abrir breves parnteses para tratar desta Emenda


Constitucional. Para possibilitar a privao do Sistema Telebrs, foi
necessrio alterar a Constituio Federal, resultando em uma
previso, em alneas diferentes, das formas de prestao dos servios
de radiodifuso e dos servios de telecomunicaes. Houve quem
entendesse que a radiodifuso deixava de ser telecomunicaes
isso, contudo, seria uma impropriedade tcnica e mesmo jurdica, j
que nem a Constituio Federal explicitou este entendimento, nem o
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes deixaria de caracterizar a
radiodifuso como um servio de telecomunicaes. Objetivamente,
a legislao e a diviso de competncias entre os rgos passariam a

176
prever, alm da nova tipificao penal citada, o deslocamento das
atividades de planejamento e gesto do espectro e da fiscalizao
tcnica dos servios de radiodifuso para a Anatel.

Assim, a tipificao do crime diz respeito s rdios


clandestinas, e no s comunitrias, devidamente autorizadas pelo
Poder Pblico. No entanto, o entendimento errado dessas expresses
como sinnimos leva concluso falsa de que tudo crime.

Responsveis por rdios clandestinas flagradas em operao


argumentavam, muitas vezes, que essa foi a sada encontrada,
considerando-se a mora da administrao pblica na anlise dos
processos de outorga. Tratava-se de uma prtica que viria a ser
conhecida como desobedincia civil (BREVE, 2006; PERUZZO,
2010). Esse argumento no era obviamente aceito pelo Poder Pblico:
as rdios eram lacradas, os envolvidos passavam a responder a
processo criminal e, como consequncia de recomendao do
Ministrio Pblico Federal, realizada em 2010, os processos de
outorga que as envolviam passaram a ser indeferidos.

Aqui vale discutir brevemente os prejuzos que podem ser


causados por uma estao clandestina de qualquer servio de
telecomunicaes (incluindo radiodifuso). O espectro de
radiofrequncias entendido como bem pblico e escasso, j que as
frequncias no so infinitas. Justamente por isso consenso que seu
planejamento necessrio, cabendo a cada Estado nacional faz-lo,
no espao de seu territrio, e cabendo a Unio Internacional de
Telecomunicaes (UIT), vinculada Organizao das Naes
Unidas (ONU), como fruto das discusses de seus pases-membros,
definir diretrizes bsicas aplicveis no plano internacional. Em
contextos nacionais, o planejamento do espectro segue orientaes de
cada pas. Em cenrios democrticos, est relacionado ampliao do
pluralismo e da competio entre os agentes pblicos e privados, de
177
forma a se atender o interesse pblico e direitos e necessidades
diversas da populao. O respeito s caractersticas tcnicas definidas
para o uso de cada frequncia garante a operao dos diversos
servios sem que haja interferncia prejudicial entre eles.

Interferncias prejudiciais, portanto, so, em tese, possveis


entre quaisquer servios, caso haja desrespeito padronizao tcnica
definida em nvel nacional e, s vezes, internacional. Algumas
caractersticas podem ampliar a possibilidade de interferncia, como,
por exemplo, a operao de duas estaes em faixas de frequncia
contguas, a proximidade fsica das estaes e o uso de potncia muito
superior de uma delas, o que pode, a rigor, chegar ao extremo de no
permitir que o sinal da estao de potncia inferior seja captado por
seu destinatrio final. A faixa de FM na qual operam diversas
emissoras de rdio, incluindo as comunitrias prxima utilizada
pela comunicao aeronutica. No por acaso, o Poder Pblico cerca-
se de cuidados extras em processos de outorga de emissoras de rdio
(de qualquer servio) pleiteadas para regies prximas a aeroportos,
exigindo documentos especficos de anuncia das autoridades por
eles responsveis.

No raro ouvir, no Brasil, o discurso de que rdio


comunitria derruba avio. Trata-se de uma falcia por alguns
motivos. Rdios comunitrias so autorizadas pelo Poder Pblico,
que analisa previamente suas condies tcnicas; assim, se elas
observarem essas condies tcnicas obrigatrias, no interferiro em
outros servios de forma prejudicial. Rdios clandestinas, pelas
razes explicadas, oferecem risco maior de interferncia; no entanto,
se no dispem de outorga, no so comunitrias, educativas ou
comerciais so apenas clandestinas. No , portanto, a natureza de
sua programao ou a existncia de instncias de participao social
na emissora que definiro a ocorrncia de interferncias.

178
Em 2011, a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio
da Justia (SAL/MJ) estudava a descriminalizao de assuntos, em
diversas reas, que poderiam ser resolvidos na esfera administrativa
ou que simplesmente no demandavam mais tratamento por parte do
Estado. Como pano de fundo da iniciativa, a convico de que o
Direito Penal no deveria ser o principal fundamento para coibir
condutas indesejadas. A equipe da secretaria, na poca formada por
Marivaldo Pereira, Gabriel Sampaio, Guilherme de Almeida e
Guilherme Moraes-Rego, dentre outros, defendia que a
criminalizao excessiva, prevista na legislao brasileira, gerara
acmulo desnecessrio de processos no mbito do Poder Judicirio e
simultaneamente, em muitos casos, tinha implicaes na esfera
administrativa. Crimes com menor potencial de dano idealmente
deveriam ser tratados apenas na esfera administrativa.

O Ministrio das Comunicaes concordava que esse deveria


ser o caso de emissoras clandestinas de baixa potncia e passou a
defender que, estabelecida uma linha de corte baseada na potncia,
aquelas que estivessem abaixo poderiam ser lacradas; as entidades e
pessoas fsicas por elas responsveis poderiam ser multadas e
impedidas de concorrer em avisos de habilitao por um prazo a ser
fixado. Essa situao poderia ser resolvida na esfera administrativa,
sem necessidade de instaurao de processo criminal e mobilizao
do Poder Judicirio, com todos os custos e recursos humanos que essa
dinmica envolve. No curto prazo, acreditava-se que o nmero de
emissoras clandestinas seria menor, j que estava sendo
implementada uma poltica pblica de rpida expanso do servio,
via Planos Nacionais de Outorgas, e reviso da rotina administrativa
do ministrio visando conferir celeridade aos seus ritos. Chegou-se a
discutir a manuteno da criminalizao ou aplicao de sanes

179
administrativas mais graves para as estaes clandestinas localizadas
nas imediaes de aeroportos.

Essa posio no era totalmente nova. Em 2009, o governo


federal j havia encaminhado ao Congresso Nacional projeto de lei
objetivando a descriminalizao da radiodifuso clandestina. A
proposta ainda no havia sido analisada em carter terminativo,
tendo sido apensada a outros projetos. Em dezembro de 2011, em
reunio pblica convocada pelo ento relator do PL n 4.549/98,
deputado Alessandro Molon, o ministrio, ressaltando que, neste
caso, contava com a concordncia do Ministrio da Justia, defendeu
a descriminalizao de emissoras de baixa potncia operando sem
outorga, mantidas as sanes administrativas pelos motivos
apresentados anteriormente. O parecer sobre o PL no foi
apresentado pelo relator at o fim de 2016.

De forma imprevista, o tema voltou a ser debatido pelo Poder


Legislativo em 2012. A Medida Provisria n 575 tratava de outro
assunto, mas o relator optou por incluir no texto dispositivo que
versava sobre a descriminalizao. Coincidentemente, ocorria, na
mesma poca da tramitao, seminrio promovido pela Associao
Mundial de Rdios Comunitrias (Amarc), sendo que um dos seus
debates ocorreu na Cmara dos Deputados. A tramitao da medida
provisria e a incluso da emenda sobre a descriminalizao
chegaram a ser debatidas. Na Cmara dos Deputados, a medida
provisria foi aprovada, mas o Senado Federal rejeitou a emenda
sobre a descriminalizao. Como o texto foi modificado, a MP voltou
Cmara dos Deputados que, por fim, tambm rejeitou a emenda.
Desde ento, no houve alterao relevante no panorama desta
discusso.

A descriminalizao, entendida de forma mais ampla, tal


como abordada pelas entidades representativas da radiodifuso
180
comunitria, passa, portanto, no apenas por uma mudana
legislativa, mas tambm por uma cultural. A primeira, em um tema
marcado por falta de consenso sobre qualquer alterao legislativa, j
difcil; a segunda, que passa pela derrubada de um discurso poltico,
ainda mais complicada.

Financiamento

Assim como nos outros servios que poderiam ser chamados


de integrantes do sistema pblico de radiodifuso, tambm na
radiodifuso comunitria o tema do financiamento no est
equacionado. Em captulo anterior, falou-se no trip do modelo de
financiamento, composto por oramento pblico, taxas pagas
diretamente pela sociedade (redirecionadas ou no a fundos para
aplicao direta dos recursos) e publicidade. Na imensa maioria das
emissoras executantes de qualquer servio de radiodifuso, um
desses o elemento central para garantir os recursos necessrios
operao.

Na radiodifuso comunitria brasileira, no existe nenhum


deles. Oramentos pblicos no fariam sentido, j que rdios
comunitrias no so vinculadas ao Poder Pblico (pelo contrrio,
devem ser independentes em relao a ele, como j mencionado). No
existem taxas pagas diretamente pelo cidado para financiar a
radiodifuso pblica no pas. Por fim, a lei n 9.612/98 admite o apoio
cultural em rdios comunitrias e o decreto n 2.615/98 veda a
veiculao de publicidade comercial. Restou, portanto, a essas
emissoras recorrer ao apoio cultural e s doaes dos associados das
entidades. Algumas outras fontes foram tentadas, como, por
exemplo, a possibilidade de oferta de acesso Internet tambm pelas
181
entidades sem fins lucrativos (caso das associaes comunitrias), a
partir da publicao da Resoluo da Anatel n 617, de 19 de junho de
2013, que aprovou o Regulamento do Servio Limitado Privado.

Ao longo do tempo, essas fontes revelaram-se insuficientes


para manter as emissoras. Apesar da baixa potncia, da estrutura
mais simples de operao e de legalmente no poder visar lucro, uma
rdio comunitria tem custos fixos como qualquer outro
empreendimento. Deve ser vista, portanto, como possvel geradora
de empregos e de estmulo, em algum grau, economia local. Na
prtica, porm, a realidade mais complexa: vrias so flagradas
veiculando publicidade e so sancionadas; outras admitem
voluntrios no remunerados que, quando dispensados, muitas
vezes ingressam com ao na Justia com intuito de caracterizar
vnculo trabalhista com a emissora e receber indenizao compatvel
com a atividade desempenhada. Sem um modelo de financiamento
que garanta a sustentabilidade das emissoras, no s seu papel de
indutora da economia local no observado, como tambm
atividades bsicas, inerentes ao seu dia-a-dia, no podem ser
custeadas.

At a Norma n 1/2011, o conceito de apoio cultural no era


definido na regulamentao, o que gerava insegurana jurdica para
todos. A definio consagrada nesse texto admitia a divulgao de
mensagens institucionais, bem como informaes sobre a veiculao
do nome, endereos fsico e eletrnico e telefone do patrocinador.
Vedava, porm, menes a quaisquer informaes sobre bens e
servios, incluindo seus preos.

Essa definio desconsiderou a realidade de dificuldades no


financiamento das emissoras e no buscou avanar na discusso
sobre a sua sustentabilidade. A Portaria n 197, de 1 de julho de 2013
(editada, portanto, pouco mais de um ano e meio depois da norma
182
anterior), visava enfrentar este e outros problemas encontrados na
Norma n 1/2011. O novo documento estabelecia prazos para a
renovao de outorgas; esclarecia o papel de referncia terica do raio
de 1km, que poderia ser ultrapassado pelo sinal, a depender de
caractersticas geogrficas e urbansticas da localidade; autorizava a
Anatel a atribuir canal diferente em municpios vizinhos,
observando-se a limitao de um canal exclusivo por municpio;
previa que os dirigentes da entidade deveriam residir na rea de
cobertura da emissora; revia a lista de documentos a serem
apresentados pelas entidades; tornava possvel a apresentao de
novos documentos em fase recursal por candidatas que no
enfrentassem concorrentes; previa medidas mais severas contra
entidades que apresentassem vnculos de subordinao com outras;
e permitia a veiculao de mensagens de apoio cultural por entidades
de direito pblico ou privado.

Essa ltima medida reiterava entendimento existente no


ministrio, pelo menos, desde 2011, quando a Consultoria Jurdica,
por parecer, admitiu no haver vedao ao patrocnio de programas,
via apoio cultural, pelo Poder Pblico. Mesmo que o parecer fosse
pblico e tenha sido divulgado, governos municipais e estaduais
encontravam dificuldades jurdicas internas para esse tipo de ao,
ainda que tenham tomado a deciso poltica de realiz-la. Esse foi o
caso, por exemplo, do governo do estado do Rio Grande do Sul.
Assim, a previso normativa, na esfera federal, era importante.

Poucos dias depois da publicao da portaria, a Abert


ingressou com ao na Justia visando a suspenso de trs pontos da
nova norma: a possibilidade de veiculao de apoio cultural de
entidade de direito pblico; a atribuio de canais distintos em
municpios vizinhos; e a previso de que o sinal das emissoras
comunitrias poderia extrapolar o raio de 1km, a depender das

183
caractersticas tcnicas da localidade, mesmo se respeitadas as
condies da outorga. Inicialmente, a entidade teve sucesso no pleito
referente aos dois primeiros itens, cuja suspenso, em carter liminar,
foi decidida pela Justia (MASSARO, 2014). Mesmo assim, recorreu
em relao ao ponto no qual no obteve sucesso, enquanto a Unio
recorreu em relao aos outros dois. Em nova deciso liminar, o
terceiro ponto da portaria objeto da contenda foi suspenso.

Ao revogar as duas normas anteriores, a Portaria n 4.334 de


2015, em seu artigo 106, buscou uma nova abordagem para tratar o
apoio cultural. Ela no o definiu, mas explicitou que ficava vedada a
transmisso de propaganda ou publicidade comercial, sendo essas
definidas como a divulgao de preos e condies de pagamento.
Dias depois de publicada a portaria, a Abert anunciou que ingressaria
na Justia contra essa definio (TOMAZINI, 2015).

Assim, financiamento da radiodifuso comunitria, a despeito


de iniciativas normativas, mais um tema que somente ser
equacionado com a mudana da legislao.

Futuro da radiodifuso comunitria

Com a publicao da Portaria n 197/2013, comecei a avaliar


e repetir publicamente que o ministrio j tinha feito todo o possvel,
no plano interno, para melhorar as condies da radiodifuso
comunitria no pas. Em dois anos e meio de gesto, havia sido
consolidada uma poltica pblica de divulgao de calendrios para
os avisos de habilitao, com critrios claros para a incluso de
municpios; foram definidas regras objetivas e mais seguras para
novas outorgas; o fluxo de tramitao dos processos passou por
reviso e tornou-se mais eficiente; o grande estoque de processos
184
estava sendo superado; o tratamento de novas concorrncias era bem
mais clere; foram esclarecidos pontos referentes ao apoio cultural e
ao raio de cobertura, dentre outros; o ministrio havia ampliado o
debate com o setor, participado de diversos eventos e aes de
capacitao. Por sua prpria ao, ainda seria possvel
desburocratizar os processos, o que foi feito pela Portaria n
4.334/2015.

Os problemas da radiodifuso comunitria, porm, estavam


longe de serem resolvidos. Alguns avanos poderiam ser obtidos com
a alterao do decreto n 2.615/98 e, neste sentido, ela chegou a ser
discutida no governo. No entanto, a mesma lei que apresenta pontos
virtuosos, como a defesa da independncia das rdios comunitrias,
cria os principais obstculos explorao do servio. Nela esto as
caractersticas tcnicas que confinam as emissoras a um raio de
cobertura muito pequeno, mesmo quando no h qualquer outra
emissora no municpio ou quando ele tem ampla extenso territorial.
Dela tambm constam dispositivos que limitam as alternativas para
a sustentabilidade das emissoras sem, contudo, apresentar um
modelo factvel que substitua as tradicionais fontes de renda de
emissoras de radiodifuso.

Alguns caminhos foram tentados. A equipe do ministrio


participou de diversos debates sobre novos projetos de lei com o
objetivo de solucionar esses problemas. Internamente chegou a ser
discutida a apresentao de um novo projeto de lei, o que foi adiado
em virtude da possibilidade de rediscusso de todo o marco
regulatrio da radiodifuso brasileira, como visto anteriormente. No
foram frente nem mesmo alteraes pontuais, nem sempre de
iniciativa do governo federal, como, por exemplo, a emenda que
tratou de descriminalizao na Medida Provisria n 575. Em um

185
cenrio de polarizao entre rdios comunitrias e radiodifuso
comercial, o debate tem sido travado e nenhum avano alcanado.

Cabe refletir, aqui, sobre o reduzido nmero de outorgas para


novas rdios comunitrias nos ltimos anos. Conforme o grfico
apresentado no incio deste captulo, de 2011 a 2016 foram
autorizadas 583 novas emissoras em mdia, 97,17 por ano. O ano
com menor nmero de outorgas foi 2016, sendo que, no segundo
semestre, foi autorizada apenas uma nova emissora. A pergunta
central : por qu?

Pelo menos dois possveis motivos podem ser levantados. Em


primeiro lugar, as exigncias mais rgidas em termos de
documentao e a observncia mais rigorosa de prazos dificultaram
a obteno de outorgas. O primeiro ajuste feito para equilibrar essa
situao foi a mudana promovida pela Portaria n 197/2013, que
reconheceu a possibilidade de apresentao de novos documentos em
casos em que havia apenas um concorrente. A desburocratizao
promovida pela Portaria n 4.334/2015 tambm dever reduzir os
indeferimentos causados por dificuldades no cumprimento das
etapas processuais. Vale lembrar que as entidades que almejam
montar uma rdio comunitria no dispem de corpo tcnico
acostumado a lidar com o rito de um processo de outorga.

O segundo motivo o desinteresse em novas autorizaes.


Quando se fez a discusso, anteriormente, dos Planos Nacionais de
Outorgas, evidenciou-se a falta de interesse das entidades na criao
de novas rdios comunitrias em diversos municpios brasileiros.
Nesses casos, a burocracia no foi a principal culpada pelas
concorrncias frustradas: a despeito da publicao com antecedncia
das listas de municpios contemplados e da divulgao dos PNOs
pelo ministrio e por associaes representativas das rdios

186
comunitrias, no havia entidades interessadas em executar o servio
naquelas localidades.

Esse desinteresse pode decorrer de algumas razes que ainda


carecem de comprovao: suficiente atendimento do municpio pelos
meios de comunicao j existentes, falta de mobilizao local de
entidades da sociedade civil, pouca divulgao do aviso de
habilitao para a localidade ou, ainda, indisposio das entidades
para enfrentar uma legislao que no estimula o desenvolvimento
da radiodifuso comunitria no pas.

As dificuldades expostas neste captulo levaram ao cenrio


traado na tabela a seguir, que relaciona a populao de cada
municpio com o total de rdios comunitrias em funcionamento.
Vale lembrar que quanto maior o indicador obtido, pior a situao
do servio no estado. Em outras palavras, nmeros altos evidenciam
poucas emissoras, considerando-se o nmero de habitantes do
estado.

Tabela 30: Relao entre a populao do municpio e o total de


rdios comunitrias

UF Total de % em Populao Relao


emissoras relao ao da UF populao /
total emissoras
AC 5 0,1 816687 163337,40
RJ 130 2,72 16690709 128390,07
AM 42 0,88 4001667 95277,79
DF 34 0,71 2977216 87565,18
RR 6 0,13 514229 85704,83
SP 599 12,54 44846530 74869,00
PA 132 2,76 8272724 62672,15
187
UF Total de % em Populao Relao
emissoras relao ao da UF populao /
total emissoras
SE 39 0,82 2265779 58096,90
ES 71 1,49 3973697 55967,56
PE 199 4,17 9410336 47288,12
AL 72 1,51 3358963 46652,26
BA 350 7,33 15276566 43647,33
RO 43 0,9 1787279 41564,63
AP 19 0,4 782295 41173,42
MA 173 3,62 6954036 40196,74
CE 237 4,96 8980879 37894,00
PR 323 6,76 11242720 34807,18
MT 100 2,09 3305531 33055,31
PI 101 2,12 3212180 31803,76
SC 220 4,61 6910553 31411,60
MS 89 1,86 2682386 30139,17
GO 224 4,69 6695855 29892,21
MG 768 16,08 21024678 27375,88
RS 414 8,67 11286500 27262,08
RN 134 2,81 3474998 25932,82
PB 159 3,33 3999415 25153,55
TO 92 1,93 1523902 16564,15
Fonte: Elaborao do autor

Dentre as sete UFs com pior indicador populao/emissoras,


duas (SP e RJ) so unidades que figuram entre as trs com maior
nmero de habitantes no pas. A extenso territorial de uma (DF)
pequena, havendo pouco espao para a instalao de novas
emissoras, tendo em vista as limitaes tcnicas j expostas. Outras
188
quatro (AC, AM, RR e PA) esto na regio Norte, onde o acesso a
servios pblicos historicamente mais difcil. Por um lado, estados
com grande concentrao populacional parecem no dispor de
nmero compatvel de rdios comunitrias, porm seus habitantes
tm acesso a nmero elevado de outros meios de comunicao (que
normalmente no desempenham papel semelhante ao dessas
emissoras). Por outro, estados onde o acesso comunicao ainda
mais difcil tambm carecem de emissoras comunitrias, que tm,
como uma de suas funes, a prestao de servios de utilidade
pblica.

O desenvolvimento da radiodifuso comunitria no est


relacionado apenas oferta, pelo Poder Pblico, de novas
oportunidades para a prestao do servio. Depende
primordialmente da soluo de antigos problemas relatados ao longo
deste captulo e, para isso, a mudana da lei necessria.

189
190
Eplogo

No domingo, dia 17 de abril de 2016, a Cmara dos Deputados


autorizou a instaurao do processo de impeachment da Presidenta
Dilma Rousseff. A partir dali, comeou a contar o prazo para a
interrupo, inicialmente temporria, do governo, j que era muito
provvel a determinao do afastamento da Presidenta no Senado
Federal, por maioria simples dos senadores. De fato, isso ocorreu no
dia 12 de maio, quando comeou, ainda interinamente, o novo
governo. Uma das aes imediatamente anunciadas foi a fuso dos
ministrios das Comunicaes e de Cincia, Tecnologia e Inovao
em um novo Ministrio da Cincia, Tecnologia, Inovaes e
Comunicaes, cujo primeiro titular foi Gilberto Kassab, ex-ministro
das Cidades no governo anterior. A efetivao do governo interino
ocorreu no dia 31 de agosto, quando o Senado Federal aprovou o
impeachment da Presidenta, abreviando a sua gesto.

Em 1 de setembro, dia seguinte efetivao do novo governo,


foi editada a Medida Provisria n 744, que extinguiu o Conselho
Curador da EBC e a previso de mandato fixo do seu Diretor-
Presidente. O contexto de sua publicao j foi abordado neste livro.
Aqui, vale retomar que a nova medida marca a ruptura com
princpios essenciais radiodifuso pblica, como a afirmao de
instncias de controle social e as restries demisso dos seus
dirigentes, antes do fim dos mandatos, salvo por razes previstas em
lei. Ambos so elementos centrais na garantia da independncia
editorial da radiodifuso pblica.

Pelo menos at junho de 2017, no foram publicados os editais


para novas emissoras de radiodifuso educativa e comunitria,
previstos em Planos Nacionais de Outorgas. Alm disso, a Medida
191
Provisria n 747/2016, convertida na Lei n 13.424/2017, anistiou
todas as entidades atuantes no setor de radiodifuso que tinham
perdido seus prazos para renovao de outorgas todas, menos, em
sua verso original, as detentoras de autorizaes para executar os
servios de radiodifuso comunitria. Ou seja, as rdios comunitrias
enquadradas neste caso perderiam suas outorgas, no fosse uma
alterao do texto promovida pelo Congresso Nacional, para estender
a elas o benefcio da anistia. Outro dispositivo deste documento
extinguiu a necessidade de anuncia prvia s transferncias
indiretas de outorga em outras palavras, a mudana de
controladores das empresas detentoras de outorgas no depende
mais de aceite anterior do ministrio, o que implica em diminuio
da possibilidade de regulao econmica do setor.

Outras polticas pblicas de radiodifuso tiveram sequncia.


Em linhas gerais, seguiu, conforme imaginada anteriormente, a
digitalizao da TV, pr-requisito para a cesso da faixa de 700 MHz
para as prestadoras de servios de telecomunicaes, tal como
previsto em edital. Tambm teve continuidade a poltica de migrao
das antigas emissoras AM para a faixa de FM, antigo pleito das
emissoras comerciais.

A medida provisria que, ao dispor sobre a EBC, rompeu com


princpios bsicos da radiodifuso pblica, foi editada exatamente
um ano depois de o antigo governo ter proposto uma das maiores
aes de expanso daquele sistema. No dia 1 de setembro de 2015,
foi assinado acordo de cooperao por sete rgos e entidades
federais, que sinalizava a migrao dos canais do Poder Executivo
federal para a TV Digital nos maiores municpios brasileiros.

Alm desta, outras polticas e aes no campo da radiodifuso


pblica haviam se tornado conhecidas nos anos anteriores, como, por

192
exemplo, a regulamentao do processo de outorga de radiodifuso
educativa; o aprimoramento das regras de outorga para a
radiodifuso comunitria; os Planos Nacionais de Outorgas; a
regulamentao dos canais da Cidadania, da Educao e da Cultura;
a atribuio preferencial da faixa de VHF Alto, quando e onde
necessrio, para esses canais na TV Digital; a definio regulamentar
da multiprogramao; a regulamentao das consignaes da Unio
e o apoio a laboratrios de produo de novos contedos interativos
nas emissoras educativas. O governo de Dilma Rousseff chegou ao
fim, depois de formular e implementar uma srie de medidas que
contriburam para o avano dos sistemas estatal e pblico de
radiodifuso.

No foi, contudo, um governo voltado apenas para esses


sistemas tambm as emissoras comerciais seriam atendidas por
diversas aes. A principal delas, demanda antiga e crescente depois
das dvidas sobre o rdio digital, foi a migrao das emissoras AM
para a faixa FM. As emissoras de TV perderam a faixa de 700 MHz e,
com ela, pouco menos de vinte canais, o que poderia, poca, ser
interpretado como uma derrota frente ao setor de telecomunicaes.
Essa batalha, no entanto, como se procurou apresentar, estava
decidida alguns anos antes no plano internacional. Alm disso, no
Brasil, a perda da faixa foi acompanhada da garantia de que todas as
emissoras e retransmissoras de TV existentes no mundo analgico
continuariam a operar no digital. As prestadoras de servios de
telecomunicaes vitoriosas na licitao da faixa comprometeram-se,
ainda, a ressarcir as emissoras pelos investimentos realizados e a
custear a recepo dos sinais pela populao de baixa renda. Esse
conjunto de contrapartidas tem permitido a transio da TV rumo
plataforma digital em bases bem mais seguras que as imaginadas
anteriormente. Alm disso, o sistema privado contou com alteraes

193
legais e revises de fluxos e dinmicas processuais internos do
ministrio - das quais tambm se beneficiaram os demais sistemas -,
que levaram a uma tramitao mais razovel dos processos,
principalmente, de ps-outorga, ou seja, dos atos posteriores
obteno das outorgas. Possibilidades de realizao de alteraes
simples nas caractersticas das outorgas e mudanas dos quadros
societrios sem necessidade de prvia anuncia do Poder Pblico
ajudaram a reduzir a burocracia e a destravar a gesto das entidades
detentoras de outorgas de radiodifuso.

A deciso de no encaminhar ao Congresso Nacional um


projeto de lei do Poder Executivo sobre a regulao do setor levou ao
no tratamento de aspectos estruturantes da radiodifuso. Assim,
temas como o financiamento do sistema pblico de radiodifuso (a
includa a radiodifuso comunitria); controle de emissoras de
radiodifuso por polticos com mandato em vigor; veiculao de
programaes majoritariamente religiosas; regulao econmica
levando-se em considerao a atuao de grupos, e no apenas de
entidades; limites mnimos para a veiculao de contedos de
produo independente pelas emissoras, dentre tantos outros,
permaneceram em situao anloga existente anteriormente.
Algumas das aes descritas nos captulos anteriores poderiam ter
sido consagradas, tambm, em lei, no se limitando a regulamentos e
medidas internos do ministrio.

A despeito dessas questes, as polticas pblicas de


radiodifuso no governo de Dilma Rousseff representam avano
considervel em relao ao cenrio anterior. O desafio das gestes
futuras deveria ser a caracterizao de vrias polticas dessas no
como prprias de um governo, mas, sim, como de Estado. Mant-las
e, depois, aprofund-las so passos importantes para garantir o
fortalecimento dos sistemas pblico, privado e estatal de
194
radiodifuso, definidos como complementares pela Constituio
Federal e vinculados ao fortalecimento do pluralismo, elemento
estruturante da democracia.

195
196
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