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NO GOVERNO DILMA
1 edio
Braslia DF
2017
Copyright 2017 by FAC-UnB
DIRETOR
Fernando Oliveira Paulino
VICE-DIRETORA
Liziane Guazina
SECRETARIA EDITORIAL
Vanessa Negrini
DIREITOS DESTA EDIO CEDIDOS PARA A FAC-UNB. Permitida a reproduo desde que citada a
fonte e os autores.
s dedicadas equipes que integrei no
Prefcio ........................................................................................... 7
Introduo ...................................................................................... 9
Estrutura.................................................................................... 34
Acessibilidade ........................................................................... 94
Financiamento......................................................................... 181
Futuro da radiodifuso comunitria ..................................... 184
Decretos-lei.............................................................................. 198
Decretos ................................................................................... 199
7
vezes se nos quer fazer acreditar, mas porque, compreendendo a
poltica, capaz de fazer a correta mediao entre ela, os polticos e
as polticas. Tudo bem que esta pode no ser, e de certo no , a regra
geral para toda a burocracia estatal, mas o que testemunhamos neste
livro , no meu entendimento, um bom exemplo do que uma boa
burocracia de Estado pode fazer em favor do interesse pblico.
8
Introduo
9
Cheguei a Braslia cerca de quatro anos antes, em fevereiro de
2007, para entrar em exerccio como servidor concursado da Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Em maro de 2009, fui
cedido pela primeira vez, ao assumir a coordenao-geral de TV e
Plataformas Digitais do Ministrio da Cultura. Em maio de 2010,
assumi a chefia-de-gabinete da Presidncia da Empresa Brasil de
Comunicao (EBC).
10
Getlio Vargas (Ebape/FGV). Em 2017, tornei-me pesquisador de
Ps-Doutorado na Faculdade de Comunicao da Universidade de
Braslia (FAC/UnB). Ainda no incio do mestrado, comecei a
pesquisar e, na sequncia, a publicar artigos e livros sobre polticas
pblicas para as comunicaes.
11
Justamente por conhecer essa minha preocupao, os pesquisadores
e amigos Juliano Maurcio de Carvalho e Murilo Csar Ramos
sugeriram que eu me dedicasse a esta publicao. A eles agradeo o
estmulo inicial e o apoio ao longo da pesquisa.
12
talentosos e dedicados, servidores concursados ou no, cujos nomes
no costumam estar presentes em eventos pblicos, apresentaes ou
falas de seus chefes. Meu reconhecimento pessoal pelo trabalho
realizado est expresso neste livro, ao cit-los em geral e, em vrios
casos, individualmente, nos captulos pertinentes.
13
14
Antes do Governo Dilma
16
discricionariedade permaneceria, ainda que em menor nvel, como se
tratar adiante.
17
substitudo por Hlio Costa, que viria a ser um dos mais longevos
ocupantes do cargo, no qual permaneceu quase at o fim do segundo
governo Lula, em 2010, quando deixou o rgo para concorrer na
eleio para o governo de Minas Gerais. Nos ltimos meses do ano,
Jos Artur Filardi, at ento chefe-de-gabinete de Hlio Costa,
assumiu o ministrio.
19
de uma agncia reguladora do audiovisual, a Ancinav. No entanto, a
matria foi objeto de crticas diversas to logo as primeiras notcias a
respeito comearam a ser veiculadas e o projeto foi abortado. Destino
diferente teria o projeto-de-lei responsvel por reestruturar a TV por
Assinatura no Brasil: de 2007 a 2011, a Ancine, por meio do seu
presidente, Manoel Rangel, e de outros servidores, tais como seu
assessor e, depois, superintendente da Agncia, Alexander Galvo,
participou diretamente do debate que viria a resultar na lei n 12.485,
de 12 de setembro de 2011.
22
institucional. A chegada de Franklin inaugurou a tentativa de
integrao das diferentes atividades de comunicao institucional do
governo. Ele e seu Secretrio-Executivo, Ottoni Fernandes Jnior,
seriam atores centrais nas polticas pblicas de comunicao at 2010.
23
de vigncia, tendo sido convertida na lei n 11.652, de 7 de abril de
2008.
24
Tambm eram reservadas vagas para representantes dos governos
nas diferentes esferas, mas em nmero inferior aos delegados
provenientes de fora da administrao pblica. Esse modelo sofria
algumas variaes, a depender do setor tratado.
28
significativa dos delegados, inclusive, provinha da radiodifuso
pblica, inclusive da EBC.
29
grupo pela EBC, onde j trabalhava como chefe-de-gabinete. Todos
os rgos que lidavam com o tema das comunicaes enviaram
representantes para as reunies peridicas. Vrios dos participantes
viriam a integrar a futura gesto do Ministrio das Comunicaes,
como ser exposto no prximo captulo. No fim de 2010, a Secom
entregaria a proposta ao novo governo, no sem antes ter recebido
crticas de parte dos meios de comunicao, que acusaram o rgo de,
na verdade, estar preparando um documento que se dedicaria
censura.
31
32
O novo Ministrio das Comunicaes
33
em reas no atendidas pelas prestadoras de servios de
telecomunicaes, por no serem consideradas economicamente
rentveis?
Estrutura
34
recebeu a competncia de coordenar e articular iniciativas de incluso
digital antes dispersas em diferentes ministrios. Apesar dessa
diviso temtica, a SCE desempenhava funes de cunho processual
na maior parte do tempo. Um exemplo est relacionado transio
da TV Analgica para a Digital: a SCE analisava os procedimentos
burocrticos inerentes migrao das outorgas, mas a STE atuara na
definio do modelo a ser implantado, na definio da poltica
industrial, na representao do rgo em fruns externos sobre o
tema, dentre outros aspectos. A partir de 2011, essa situao mudaria
e a SCE passaria a ser a responsvel pela formulao de polticas
pblicas de radiodifuso, por sua implementao e pela participao
em fruns sobre este setor, alm da parte processual.
35
Correios e Telgrafos (DCT), anterior criao da Empresa de
Correios e Telgrafos (ECT), continuavam vinculados ao ministrio.
Os servidores ativos tinham, em mdia, 41 anos, situao semelhante
de diversos outros rgos. Em maio de 2016, o ministrio contava
com 897 servidores e a Anatel, com 1.517, totalizando 2.414
(MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, 2011; 2016).
36
Outro grupo era formado por servidores atuantes em
telecomunicaes e radiodifuso na administrao pblica, sendo a
maior parte deles tcnicos concursados. Alguns j estavam na equipe
de Cezar Alvarez, Secretrio-Executivo do rgo e, at 2010,
responsvel pelo Frum Brasil Conectado e pela elaborao do Plano
Nacional de Banda Larga (PNBL). Entre esses estavam Elisa Leonel
(sua assessora e substituta), Artur Coimbra (diretor na STE), Nelson
Fujimoto (primeiro secretrio da STE) e Jos Gontijo (coordenador-
geral e, depois, diretor da STE). Outros servidores deste grupo
vinham de diferentes rgos da administrao pblica: Maximiliano
Martinho (secretrio da STE ainda a partir do primeiro semestre de
2011) e Miriam Wimmer (diretora da STE) vieram da Anatel; Fbio
Koleski (assessor da Secretaria-Executiva), da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, cedido para l pela Anatel; Kiki Mori
(diretora na SID), do Ministrio do Planejamento; Pedro Alem
(diretor, no incio da gesto, da STE); James Grgen, do Ministrio da
Cultura; Lygia Puppato (secretria da SID); Amrico Bernardes
(diretor da SID); Rodrigo Zerbone, Jos Flvio Bianchi, Victor Cravo
e Lucas de Carvalho, que viriam a integrar a Consultoria Jurdica,
sendo o primeiro, seu primeiro consultor, e o segundo, o consultor
at 2014; e eu, da EBC, tendo sido cedido para l (e, depois, para o
ministrio) pela Anatel. Este grupo estivera envolvido em diversas
discusses, fruns de debate e polticas pblicas de comunicaes nos
anos anteriores. Vrios estiveram, por exemplo, na Confecom e no
grupo de trabalho coordenado pela Secom para elaborar a proposta
de um novo marco regulatrio para o setor das comunicaes.
37
Leonardo, Vanea Rabelo, Eduardo Amorim, Denise Oliveira, Sibela
Portella, Samir Maia e Daniella Ferreira.
38
sobre o total de processos de radiodifuso em tramitao no rgo. O
nmero mais confivel, naquele incio de gesto, girava em torno de
46 mil processos (MARQUES, 2012). Desses, mais de 70% eram de
outorgas e de ps-outorgas (ou seja, todo processo referente
entidade que j dispunha de outorga) de servios de radiodifuso, o
que estava a cargo do DEOC.
39
depois, o de educativa e consignaes da Unio, passaram a ser
coordenados pelo DEAA.
Organizao interna
41
Tambm seria importante unificar as reas de expedio da
secretaria, o levantamento de dados e a prestao de informaes, o
que ocorreu, em etapas, at 2013. A tramitao de um processo, por
exemplo, de uma concorrente em um aviso de habilitao para a rea
errada implicava no reincio da anlise da concorrncia, o que poderia
significar a anulao de diversos atos j produzidos, at que todos os
processos de todos os participantes fossem considerados em
conjunto. Alm disso, a descentralizao no levantamento e na
prestao de informaes permitia que cada rea reunisse nmeros
de formas distintas, segundo bases e sistemas que nem sempre
conversavam entre si, e entendimentos diferentes.
Transparncia
49
50
Universalizao da radiodifuso
53
localidades, quando entendia haver poucas oportunidades para os
candidatos. Naquela oportunidade, porm, a deciso motivaria a
implantao de uma poltica pblica estruturante para o setor.
Ms de divulgao Maro/2011
N de editais 11
N de municpios 431
Incio Abril/2011
Fim Novembro/2011
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011a)
55
O objetivo do primeiro plano seria avanar na universalizao do
servio concomitantemente em todas as macrorregies geogrficas.
56
Tabela 3: Possvel cobertura da radiodifuso comunitria depois
do PNO 2011
Ms de divulgao Julho/2011
N de editais 14
N de municpios 475
Incio Agosto/2011
Fim Novembro/2012
(previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011b)
57
O PNO de Radiodifuso Educativa foi separado em dois TV
e FM. A tabela anterior j consolida os nmeros referentes a ambos.
Mun. Mun.s
Total com Mun. Mun. com
de TVE no PNO no PNO TVE
Munic (pr- Mun. com sem aps o
Regio pios PNO) Em % no PNO TVE TVE PNO Em %
Centro
-Oeste 464 7 1,5 4 0 4 11 2,3
Sudest
e 1.668 100 6,0 36 5 31 131 7,9
Norde
ste 1.794 24 1,3 14 4 10 34 1,9
Norte 451 6 1,3 6 2 4 10 2,2
Sul 1.188 31 2,6 15 0 15 46 3,9
Total
Geral 5.565 168 3,0 75 11 64 232 4,1
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011b)
58
Tabela 6: Possvel cobertura de FME depois do PNO 2011
Mun. Mun.
Mun. Mun. ccontemp com
com no PNOlados no servio
Total de FME com PNO sem de FME
Munic (pr- Mun. servio servio aps o
Regio pios PNO) Em % no PNO de FME de FME PNO Em %
Centro
-Oeste 464 26 5,6 26 2 24 50 10,7
Sudest
e 1.668 254 9,2 155 9 146 400 23,9
Norde
ste 1.794 111 6,2 139 10 129 240 13,3
Norte 451 44 9,8 28 1 27 71 15,7
Sul 1.188 49 4,1 52 4 48 97 8,1
Total
Geral 5.565 384 6,9 400 26 374 758 13,6
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011b)
Ms de divulgao Novembro/2011
N de editais 26
N de municpios 1425
Incio Janeiro/2012
Fim Novembro/2013
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2011c)
60
sistematizao. Havia, por exemplo, 69 municpios com demanda
reprimida no perodo de 1999 a 2002, ou seja, h cerca de dez anos
uma entidade esperava, nesses municpios, a oportunidade para se
candidatar execuo do servio de radiodifuso comunitria.
Ms de divulgao Setembro/2015
N de editais 5
N de municpios 375
Incio Outubro/2015
Fim Junho/2016 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2015a)
61
Tabela 9: PNO de Radiodifuso Comunitria (2015-17)
Ms de divulgao Setembro/2015
N de editais 9
N de municpios 766
Incio Outubro/2015
Fim Fevereiro/2017 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2015b)
62
Tabela 10: Cobertura da radiodifuso comunitria antes do PNO
2015-17
63
Tabela 11: Possvel cobertura da radiodifuso comunitria depois
do PNO 2015-17
64
Tabela 12: PNO de Radiodifuso Comunitria (2017-19)
Ms de divulgao Maio/2016
N de editais 14
N de municpios 1414
Incio Maio/2017 (Previso)
Fim Julho/2019 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016a)
Ms de divulgao Maio/2016
N de editais 2
N de municpios 126
Incio Junho/2016 (Previso)
Fim Setembro/2016 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016b)
65
onde elas estavam situadas seriam atendidos em dois editais ainda
em 2016.
Ms de divulgao Maio/2016
N de editais 7
N de municpios 235 (Fase 1) + 509 (Fase 2)
Incio Agosto/2016 (Previso)
Fim Maio/2017 (Previso)
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016c)
66
Futuro de uma poltica de outorgas
67
Outra questo importante o planejamento econmico de
cada mercado, de forma a no inviabilizar, do ponto de vista
financeiro, as emissoras existentes em uma regio em funo do
surgimento de novos atores. Este ponto ser retomado adiante.
68
Tabela 15: PNO de Radiodifuso Comunitria Municpios
desertos (2011)
70
Televiso em tempos de digitalizao
71
empresas jornalsticas por brasileiros natos ou naturalizados h mais
de dez anos, ou a empresas constitudas sob as leis brasileiras e com
sede no pas, permitindo investimentos de forma limitada. Ora,
portais internacionais com foco central no jornalismo, cada vez mais,
disponibilizavam contedo em portugus, produzido no Brasil, e no
eram punidos.
Regulao econmica
72
regulatrio, atividade tpica de Estado nos mais diferentes setores
econmicos, ao cerceamento de direitos, como a liberdade de
expresso e a liberdade de imprensa.
73
principais 4 redes americanas (ABC, CBS, Fox,
NBC). A posse de emissoras locais em uma
mesma rea, por um mesmo grupo, era
permitida, desde que, alm delas, houvesse
pelo menos outras oito estaes
independentes. A propriedade cruzada de
emissoras de TV e rdio era permitida, em
situaes especficas, desde que houvesse
outras independentes. Tambm existiam
limites sobre total mximo de outorgas de
emissoras locais de rdio, a depender do
tamanho do mercado.
Reino Unido A cada trs anos o Ofcom deveria rever suas
regras referentes concentrao econmica. A
ltima havia sido realizada em novembro de
2012 e no foi ampla. A regra atual previa que
uma empresa controladora de um jornal
nacional com mais de 20% do mercado no
poderia deter uma licena para retransmitir o
Canal 3, nem deter participao superior a
20% em outorga destinada a retransmitir este
canal (que o principal dentre os privados). A
Ofcom recomendava no rever esta regra,
porm opinava por conferir ao Parlamento a
faculdade de decidir quando e se esta regra
deve ser suprimida. Tambm sugeriu a
manuteno da regra que permitia ao
Secretrio de Estado (Ministro) vetar fuses de
empresas de mdia que pudessem implicar em
violao do interesse pblico. Na reviso de
2009, bem mais ampla, Ofcom removeu os
74
limites estabelecidos para total de outorgas de
emissoras de rdio local. Alm disso, permitiu
a propriedade cruzada, no nvel local, desde
que uma mesma entidade no dispusesse,
simultaneamente, de um jornal local com mais
de 50% do mercado potencial; rdio local e TV
local que retransmitisse o Canal 3. A Ofcom
manteve as seguintes regras: impedimento de
propriedade cruzada entre Canal 3 e jornais
nacionais; separao entre as fontes de
financiamento do Canal 3 e da BBC.
Alemanha Regulao da radiodifuso realizada no nvel
estadual, mas condicionada por um Acordo
Interestadual de Radiodifuso, j alterado
diversas vezes. Deviam ser observadas regras
especficas por empresas que atingissem
posio dominante, caracterizada quando
todos os meios de comunicao da mesma
empresa, considerando todas as suas
participaes, tm audincia mdia anual de
30% do pblico ou 25% em um mercado
relevante qualquer (conceito semelhante vale
pros EUA). Nesses casos, ela no poderia
receber nova licena, nem adquirir parte de
outra empresa em operao no setor. Incidiam
sobre essas empresas, ainda, outras
obrigaes, como a de veicular programao
independente e instalar um comit de
assessoramento que permitisse traar polticas
75
pblicas de garantia do pluralismo na
programao.
76
Alguns acontecimentos recentes poderiam comear a
desenhar um novo cenrio. Imaginada como elemento que
propiciaria a rpida expanso da TV por Assinatura, a lei n 12.485
deveria garantir, nesse segmento, espao para a radiodifuso sem
inviabilizar receitas futuras. Assim, terminou por prever, em seu art.
32, o carregamento obrigatrio das emissoras da localidade, com sinal
analgico, e a possibilidade de cobrana, pelas emissoras, para o
fornecimento do seu sinal digital. Em caso de inviabilidade tcnica, a
lei previa a preferncia de carregamento para geradoras locais
responsveis por veicular contedos nacionais.
77
constaram da lista, programao, em grande parte, de cunho
religioso, outra das caractersticas do segmento.
78
apresentou, ainda, solicitao de realizao de audincia pblica
sobre a matria. Como representante do ministrio, destaquei a
naturalidade com que a regulao econmica do setor era tratada no
cenrio internacional, conforme regras j apresentadas neste captulo.
O planejamento econmico do setor era, ainda, benfico s emissoras
e fora adotado, no Brasil, em setores prximos da radiodifuso, como
o de TV a Cabo e o de telefonia fixa. A ausncia de consideraes
tcnicas sobre novas outorgas levara conformao de cenrios locais
muito distintos, mesmo considerando municpios com populao e
PIB parecido. A saturao do setor, considerando as limitaes do
mercado publicitrio, principal fonte de receita das emissoras
comerciais, prejudicaria a todos. Ainda no primeiro semestre de 2015,
o deputado Helder Salomo apresentou requerimento para que os
dois projetos fossem, antes, apreciados na Comisso de
Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC) afinal,
tratava-se de tema inerente regulao econmica. Os projetos foram
remetidos nova comisso, onde ganharam dois pareceres por sua
rejeio. At o fim de 2016, no haviam sido votados.
79
Cabia ao ministrio, portanto, tentar sistematizar dados
econmicos sobre o setor, no disponveis no rgo. A Portaria n
1.383, publicada em 13 de abril de 2016, tentava iniciar esse
procedimento. Previa que as entidades detentoras de outorgas de
servios de radiodifuso e seus ancilares deveriam disponibilizar
informaes tcnicas e financeiras, via sistema eletrnico a ser
disponibilizado pelo ministrio, at o dia 30 de abril de cada ano. A
reao da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso
(Abert) foi imediata: a associao defendeu que exigncias de
informaes econmicas individualizadas das emissoras
constituiriam imposio de nus que no estaria relacionado
verificao da adequada prestao dos servios, em flagrante
violao do sistema constitucional de organizao e funcionamento
do servio de radiodifuso, dispondo-se a adotar todas as medidas
necessrias, inclusive judiciais, para a preservao do setor
(POSSEBON, 2016).
80
que revogou a previso de apresentao de informaes tcnicas e
financeiras pelas emissoras de radiodifuso. O novo documento no
previu nenhuma dinmica semelhante.
Digitalizao da TV
81
o desligamento no ocorreria. Seria necessria a substituio do
parque de aparelhos existentes ou, onde isso no fosse possvel, a
compra de conversores a serem acoplados aos antigos aparelhos. Essa
foi uma soluo transitria adotada em diversos pases. A indstria
precisaria passar a produzir equipamentos na quantidade necessria
para essa substituio, de acordo com a normatizao tcnica do
sistema, o que dependeria de polticas pblicas voltadas para esta
finalidade. Contava-se, ainda, com uma estimativa que poderia
colaborar na soluo do problema, mas no dentro do prazo
proposto: o brasileiro tendia a trocar seu aparelho de TV a cada dez
anos e, nesse processo, naturalmente compraria um equipamento
apto a receber os sinais digitais.
82
ou pares, dos canais utilizados na plataforma analgica) no
considerara essa obrigatoriedade, a despeito de no haver ressalva,
neste sentido, no decreto n 5.820. Por meio da Portaria n 486, de 18
de dezembro de 2012, o Ministrio das Comunicaes dirimiu a
dvida, prevendo a possibilidade de migrao das chamadas RTVs
secundrias. Como uma das bases da migrao era a preservao, na
medida do possvel, de todas as programaes existentes em cada
localidade, a nova deciso fazia sentido. No entanto, a pouco mais de
trs anos da data prevista para o desligamento, ela significava atribuir
a Anatel tardiamente a tarefa de revisar todo o Plano Bsico, ou seja,
revisar todo o planejamento de atribuio de frequncias feito at
ento. A Agncia viria a desenvolver este trabalho em parceria com
as reas de engenharia das emissoras de radiodifuso em reunies
nas quais se buscava encontrar um consenso referente ocupao do
espectro em cada regio.
83
pertenciam a prefeituras que, muitas vezes, no executavam
procedimentos burocrticos inerentes a uma outorga, estavam em
dvida com a Unio, no tinham dinheiro para investir na compra de
novos equipamentos e sequer observavam os prazos referentes ao
desligamento da TV Analgica. At o fim do governo Dilma, esta
situao preocupava os envolvidos no processo de migrao e no
havia uma nica soluo geral para o problema.
84
cronograma a ser divulgado pelo Ministrio das Comunicaes.
Mesmo este novo prazo viria a ser alterado nos ltimos dias antes do
afastamento temporrio da Presidenta da Repblica: o decreto n
8.753, de 10 de maio de 2016, publicado no dia seguinte, fixava que o
cronograma do processo viria a ser fixado pelo Ministrio das
Comunicaes. Na prtica, caberia ao rgo, por ato interno,
estabelecer se e quando ocorreria o desligamento da TV analgica em
todo o pas. O cronograma dos municpios a terem seu sinal desligado
foi fixado inicialmente pela Portaria n 477, de 20 de junho de 2014, e
alterado posteriormente por sucessivos novos atos.
Data Localidades
3/4/2016 Braslia
15/5/2016 So Paulo
28/8/2016 Goinia
85
Data Localidades
87
14 milhes de famlias de baixa renda; e custos administrativos da
EAD.
88
3 de abril de 2016, foi concludo com um atraso de pouco mais de sete
meses, em 17 de novembro do mesmo ano, j durante o novo governo.
Em ambos os casos, no ocorreram protestos significativos e a imensa
maioria da populao continuou tendo acesso aos canais que j
assistiam.
89
Interatividade
92
concurso, realizado em 2014, foram recebidas 2451 inscries, sendo
contemplados 50 projetos; no segundo, de 2015, que previa alguns
filtros iniciais referentes s possibilidades de participao, foram
recebidas 935 propostas (MINISTRIO DAS COMUNICAES,
2015c).
93
Acessibilidade
94
estabelecimento de cronogramas diferenciados para ambos os
recursos.
3 1
7
26
63
(1 e 2 menes em %)
15
12
30
89
49
99
novos contedos. Do ponto de vista regulatrio, as maiores ameaas
s empresas detentoras de outorgas de radiodifuso pareciam
momentaneamente contidas no fim do governo Dilma: a entrada de
novos atores economicamente fortes poderia abalar as empresas j
existentes, mas esses no poderiam estar vinculados s prestadoras
de servios telecomunicaes, nem poderiam ser controlados por
entidades estrangeiras, em funo da previso constitucional de que,
no mnimo, 70% do capital total e votante das empresas detentoras de
outorga deveriam ser de brasileiros natos ou naturalizados h mais
de dez anos. Ou seja: como improvvel o surgimento de um grande
grupo nacional interessado em montar grandes redes nacionais de TV
no presente, o cenrio no tende a se alterar significativamente por
entrada de atores externos.
101
102
Rdios comerciais: que rumo?
103
rdio, a figura das redes nacionais menos frequente e opera de
forma diferente, existindo, porm, vinculao das emissoras tambm
a grupos econmicos que estendem sua atuao a outros meios de
comunicao. Ou seja, eventuais novas diretrizes para a regulao
econmica poderiam, tambm, gerar implicaes para as emissoras
comerciais de rdio.
Rdio digital
105
At 2010, foram realizados os seguintes testes de rdio digital pelo
governo federal:
106
todos os sistemas de rdio digital interessados em se submeter a
novos testes. HD Radio e DRM foram os nicos a se candidatar.
107
Ao todo, o governo federal realizou onze baterias de testes em
sete emissoras distintas. Foram verificadas as condies de operao
nas faixas de frequncias designadas para OM e FM e, nesta ltima,
sediaram os testes emissoras comerciais, educativas e comunitrias,
de forma a envolver diferentes segmentos que seriam contemplados
com a digitalizao. exceo de um teste realizado em laboratrio,
todos os outros compararam a cobertura da mesma emissora
utilizando a transmisso analgica e cada um dos sistemas digitais
testados. A tabela a seguir resume a ordem de realizao dos testes.
109
representantes dos dois sistemas e por nmero maior de participantes
que os listados.
112
quiseram sediar os testes (MINISTRIO DAS COMUNICAES,
2013b).
Migrao AM/FM
113
Grfico 3: Emissoras OM no Brasil (1948-1985)
1200 1108
1000 1114
788 820 809 885
800
734 789
600
400
270
200 213
0
1948 1951 1964 1969 1972 1975 1977 1979 1984 1985
500
387 419
400
300
200
100 120
49 41
30
59
0 32
1964 1969 1972 1975 1977 1979 1984 1985
114
Bastaram oito anos para que as emissoras FM saltassem de 41
para 419 um crescimento de 912%. A expanso rpida da nova faixa
decorria, em parte, de medidas regulatrias especficas. Na dcada de
1970, o MC comeou a dar preferncia, para novas outorgas, a
entidades que se comprometessem a instalar pelo menos cinco novas
FM em diferentes municpios. Alm disso, enlaces de FM eram os elos
entre transmissores e estdios de diversas emissoras que operavam
em ondas mdias. O ministrio autorizou que cada um desses enlaces
pudesse ser transformado em uma emissora FM, a critrio das
entidades detentoras das outorgas (PIERANTI, 2011).
116
suas classes de operao. Resumidamente, emissoras OM com maior
potncia, a depender da frequncia de operao, poderiam se
transformar em emissoras FM de maior potncia e assim
sucessivamente. Ainda assim, a cobertura de uma emissora FM de
alta potncia menor que a cobertura terica de uma OM de alta
potncia, o que, em tese, excluiria ouvintes. Como a cobertura real de
uma emissora em ondas mdias deve ser verificada caso a caso, o total
potencial de excludos precisaria ser analisado segundo a mesma
lgica, o que no foi feito. Mesmo as emissoras interessadas na
migrao no tornaram esse ponto uma polmica.
117
para o clculo do preo de novas outorgas de radiodifuso, conforme
apresentado em captulo anterior?
118
Futuro do rdio comercial
119
A possibilidade de migrao das emissoras AM para a faixa
de FM e o grande nmero de emissoras comunitrias, que sero
objeto de captulo futuro, tendem a reforar esse vnculo com as
comunidades locais. Alm disso, a migrao confere s emissoras, em
tese, um flego econmico para novos investimentos. Por outro lado,
ainda no clara a dimenso da excluso ocasionada pela migrao
das emissoras. certo que a cobertura delas, em diversos casos, ser
reduzida, porm no claro se os residentes nas novas reas
descobertas tero acesso a outras emissoras de rdio ou de outros
meios de comunicao de massa.
120
Radiodifuso estatal e pblica
121
Para garantir essa independncia, deve ser radicalmente
diferente a governana das emissoras. No sistema estatal, os
dirigentes so indicados diretamente pelo chefe do Poder
correspondente e podem ser substitudos a qualquer tempo. No h,
necessariamente, o estabelecimento de instncias plurais de
participao que atuem na elaborao das diretrizes de programao.
J no sistema pblico, justamente para garantir a atuao de forma
independente, a literatura internacional valoriza a nomeao de
dirigentes reconhecidos e apoiados por diferentes atores, bem como
regras claras e objetivas referentes sua possvel destituio. Esses
dirigentes no devem, portanto, ser demissveis a qualquer tempo,
por qualquer motivo, o que fragilizaria sua atuao de forma
autnoma em relao ao Poder ao qual a emissora est vinculada.
Alm disso, emissoras integrantes do sistema pblico devem ser
objeto de avaliao permanente e direta da sociedade, entendida de
forma ampla e organizada em instncias de participao com poderes
legalmente definidos. Cabe a essas instncias avaliar, por exemplo, se
a programao est cumprindo com as funes inerentes
radiodifuso pblica.
122
pblico, mais uma vez com o objetivo de afastar sua dependncia do
governo, a literatura internacional refora a necessidade de
constituio de uma cesta plural de mecanismos de financiamento.
Existem trs formas preponderantes neste caso.
123
suas atividades presso poltica. Por outro, o imposto cobrado dos
cidados, no contexto europeu, no tem sido suficiente para cobrir os
custos das emissoras pblicas, alm de ser observada a evaso de
parte desses recursos por no pagamento. Assim, o oramento
pblico faz-se necessrio para cobrir os gastos inerentes operao
das estaes. A presso poltica decorrente da sua incorporao como
forma de financiamento pode, em tese, ser contida, se os mecanismos
de governana das emissoras, mencionados anteriormente, forem
slidos.
124
entanto, esse servio ser tratado no prximo captulo, parte das
demais consideraes sobre o sistema pblico de radiodifuso.
127
a serem tratados. Em 2011, o ministrio regulamentou o uso do
recurso da multiprogramao por consignaes da Unio, por meio
da Portaria n 106, de 2 de maro de 2012. J a Portaria n 4, de 17 de
janeiro de 2014, regulamentou o rito para novas consignaes. Previa
a validade indeterminada dessas consignaes, a responsabilidade do
detentor da consignao pelos contedos veiculados em todas as
faixas de programao, reconhecia a Rede Nacional de Comunicao
Pblica, j em fase de formao, poca, sob a coordenao da EBC,
e reconhecia a possibilidade de operao da EBC em novas parcerias
com outras entidades, desde que essas adotassem mecanismos de
governana semelhantes aos existentes na empresa federal, como, por
exemplo, um conselho curador e uma ouvidoria.
Consignaes
Estado UF
FM/OM TV RTV Total
Acre AC 2 1 2 5
Alagoas AL 1 1 1 3
Amazonas AM 8 1 8 17
Amap AP 3 1 1 5
Bahia BA 2 1 3 6
Cear CE 1 1 2 4
Distrito Federal DF 10 6 3 19
Esprito Santo ES 0 1 1 2
Gois GO 0 1 1 2
Maranho MA 4 3 2 9
Mato Grosso MT 3 3 2 8
Mato Grosso do Sul MS 4 1 1 6
Minas Gerais MG 5 9 3 17
Par PA 3 1 1 5
Paraba PB 1 2 3 6
Paran PR 3 2 1 6
Pernambuco PE 1 1 2 4
Piau PI 3 1 1 5
Rio de Janeiro RJ 6 3 10 19
129
Consignaes
Estado UF
FM/OM TV RTV Total
Rio Grande do Norte RN 2 1 3 6
Rio Grande do Sul RS 2 2 5 9
Rondnia RO 1 1 1 3
Roraima RR 2 3 2 7
Santa Catarina SC 1 2 4 7
So Paulo SP 5 30 2 37
Sergipe SE 2 1 1 4
Tocantins TO 2 1 2 5
Total 72 81 68 226
Fonte: Ministrio das Comunicaes (2016e)
130
regulamentao da nova rede de TV, desenvolvida em 2013, previa a
operao em moldes similares, ou seja, contemplando janelas para a
veiculao de contedos locais. Alm disso, a empresa celebrou
parcerias com emissoras vinculadas aos governos estaduais para
aportar recursos em reas como jornalismo, cujos contedos seriam
utilizados por toda a rede. J a regulamentao da rede nacional de
emissoras de rdio era mais lenta, j que era mais difcil articular a
centralidade da comunicao local, no meio rdio, com a demanda
por contedos nacionais que dessem uma unidade rede.
131
Tabela 25: Oramento da Empresa Brasil de Comunicao - EBC (2007 a 2016)
(R$) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
1) Oramento LOA 156040170 323720716 290422280 453911395 471116957 416332681 533510760 538362975 627526080 657433054
1.1) Var. ano anterior (%) 107,46 -10,29 56,29 3,79 -11,63 28,15 0,91 16,56 4,77
2) Oramento executado 259378380 383005483 471566261 424495347 455560734 482937855 535646005
2.1) Oram. executado (%) 80,12 131,88 103,89 90,1 109,42 90,52 99,5
2.2) Var. ano anterior (%) 47,66 23,12 -9,98 7,32 6,01 10,91
132
3) Pessoal e encargos 91954680 69917719 100543070 140138748 158331780 220449902 238283994 268663242 283669165 350114832
4) Investimento 10000000 104382941 111847704 109435587 93696953 29342328 58000000 18213000 26000000 31429128
4.1) Var. ano anterior (%) 943,83 7,15 -2,16 -14,38 -68,68 97,67 -68,6 42,76 20,88
4.2) Invest. executado 121970139 95216110 94534180 44457831 44215635 30387301 32713000
4.3) Var. ano anterior (%) -21,93 -0,72 -52,97 -0,54 -31,27 7,65
Fonte: Elaborao do autor, com base nas Leis Oramentrias Anuais do perodo.
O primeiro oramento da EBC, de 2008, dobrou em relao ao
ltimo da Radiobrs, sua antecessora. Ao longo dos anos, o
oramento da empresa manteve uma tendncia de crescimento. Nos
anos em que houve queda do oramento previsto na LOA, ocorreu
suplementao, ou seja, os oramentos foram complementados ao
longo do ano. Isso pode ser verificado no item 2 da tabela, nos anos
em que o oramento executado foi superior ao inicialmente previsto.
133
Essa uma anlise meramente quantitativa do oramento e
certo que outros aspectos devem ser levados em considerao ao
longo desse tempo para avaliar o desempenho da empresa. No
entanto, os nmeros evidenciam que, do ponto de vista oramentrio,
a EBC deixou de receber, com o tempo, a mesma ateno que tinha
em sua fase inicial.
137
comear a transmitir todos eles de forma aberta, como programaes
tpicas de radiodifuso, para que pudessem ser assistidos por todos
os interessados.
138
de falhas no sinal recebido. Mesmo assim, confirmaram a
possibilidade de transmisso simultnea de sete programaes em
definio padro ou simultaneamente de uma em alta definio e de
quatro em definio padro, alm de outras configuraes possveis.
Os resultados foram apresentados aos representantes das emissoras
pblicas, em reunio em Braslia, e disponibilizados no site do
ministrio.
139
frequncias. Ou seja: no faltaria espao, na nova TV Digital, para os
canais do Poder Executivo.
141
integrado do governo federal voltado expanso da TV Pblica
desde a criao da EBC, em 2007.
142
Radiodifuso educativa
143
Tabela 26: Outorgas de radiodifuso educativa (At 2010)
145
Tabela 27: Perfil das entidades vencedoras das concorrncias
de radiodifuso educativa (de 2011 a 2016)
Classificao Total de Percentual
outorgas
IES pblicas (e fundaes de 59 62,8
apoio) e IFETs
Estados (administrao direta e 4 4,2
indireta)
Municpios (administrao direta 4 4,2
e indireta)
Universidades privadas (e 4 4,2
fundaes de apoio)
Fundaes de direito privado 23 24,6
Total 94 100
Fonte: PIERANTI (2016)
146
posterior aprovao da outorga no Congresso Nacional. Assim, os
nmeros desta tabela no devem ser confundidos com novas
outorgas.
Canal da Cidadania
148
a atuao das cmaras de vereadores, logo o Canal da Cidadania
provavelmente no teria a programao do Poder Legislativo
estadual ou municipal. Tambm os Poderes na esfera federal j
contavam com suas prprias estruturas de comunicao, com
estratgias especficas de expanso, e no dependiam do novo canal.
149
seriam selecionadas pelo ministrio, por meio de edital pblico, com
regras definidas na portaria. As associaes comunitrias que j
fossem responsveis por canais comunitrios na TV por Assinatura
receberiam pontos extras. Alm desses, havia previso de pontuao
em funo de manifestaes de apoio de todas entidades sem fins de
lucro sediadas no municpio. Ou seja: entidades representativas, tal
como avaliadas por seus pares, teriam maiores chances de obter a
autorizao para se responsabilizar pela nova programao.
UF Solicitaes de outorgas
AL 2
AM 3
AP 1
BA 34
CE 14
DF 1
ES 4
GO 24
MA 11
MG 54
MS 5
MT 16
151
UF Solicitaes de outorgas
PA 22
PB 4
PE 20
PI 4
PR 14
RJ 22
RN 3
RO 2
RS 27
SC 19
SE 15
SP 64
TO 4
Fonte: MINISTRIO DAS COMUNICAES (2016f)
152
outra entidade que seria responsvel pela segunda faixa de
programao.
153
O futuro do sistema pblico
154
nenhuma moo de desconfiana do Conselho Curador, instrumento
que poderia levar um diretor-presidente legalmente demisso.
155
referncias radiodifuso pblica, porm as medidas implementadas
levam sua evidente fragilizao. Durante esse processo, no houve
resistncia macia por parte da sociedade civil, havendo
manifestaes apenas de grupos organizados e da academia.
156
principal fonte de recursos. Trata-se de instrumento muito suscetvel
a injunes polticas e marcado pela instabilidade, j que muito
condicionado conjuntura econmica, disputa por recursos na
administrao pblica e s idiossincrasias do governo do momento.
A incorporao da publicidade comercial como fonte de
financiamento da radiodifuso pblica esbarra na oposio das
emissoras privadas. A cobrana de uma taxa dos cidados chegou a
ser ventilada pelo ento governador de So Paulo, Mario Covas, na
dcada de 1990, em referncia TV Cultura do So Paulo. A simples
ideia foi alvo de fortes crticas, como se o governo planejasse cobrar
um novo imposto para financiar uma atividade que apenas
beneficiaria a ele prprio mais uma vez, transpareceu a confuso
entre o sistema pblico e o sistema estatal.
157
como ela se refletir nos esforos de afirmao do sistema pblico
ainda em curso no pas.
158
Radiodifuso comunitria
159
comunitria a ser um servio secundrio e estabeleceu condies de
operao bem piores que as oferecidas para servios semelhantes, em
outros pases, at 2013:
160
Brasil EUA Argentina
funo do ano
da outorga
Reserva de Reservado Sem limite por 33% das
canais para apenas um localidade frequncias
execuo do canal em disponveis
servio cada so
municpio destinadas
execuo de
servios de
radiodifuso
por entidades
sem fins de
lucro
Potncia 25 Watts 10W (no Servio no
mnimo 1) ou condicionado
100W (no limitao
mnimo 50) geogrfica
prvia, logo
no h uma
potncia
mxima.
Cobertura Cobertura Contorno Servio no
restrita de 1 protegido de condicionado
km, prevista 3.2 km no limitao
em decreto primeiro caso e geogrfica
de 4.7 km no prvia.
segundo
Sede da Devem estar Entidades N/D
entidade e situadas na pleiteantes de
161
Brasil EUA Argentina
residncia dos rea de outorga tm
dirigentes prestao do que estar
servio (1 sediadas, pelo
km) menos, a 16.1
km (50
principais
mercados) ou a
32.1 km
(demais
mercados) da
antena OU
75% dos seus
diretores
devem residir a
essa mesma
distncia.
Sustentabili- Emissoras Programas Emissoras
dade podem podem ser comunitrias
veicular patrocinados, podem
apenas sendo possvel veicular
mensagens mencionar, por publicidade
de apoio exemplo, um como
cultural, produto que quaisquer
ficando identifique o outras. No
proibida anunciante. caso do
publicidade rdio, o
de qualquer limite de 14
sorte. minutos por
hora de
programao.
162
Brasil EUA Argentina
Transferncia Proibida Possvel em Proibida
de outorgas condies
especficas
Fonte: Elaborao do autor, de acordo com a legislao citada.
163
Apesar de todas as limitaes, o novo servio gerou interesse e
cresceu rapidamente.
700 702
600
500 460
457 399 409
400
349 304 367
300 296
2006
2011
2015
1999
2000
2001
2003
2004
2005
2007
2008
2009
2010
2012
2013
2014
2016
Fonte: Elaborao do autor, com base em Ministrio das
Comunicaes (2016d)
164
independentemente do tamanho do municpio, essas emissoras
costumam ser as mais enraizadas na comunidade em que operam,
podendo dialogar diretamente sobre os problemas dela e prestar
servios de utilidade pblica como, por exemplo, a busca por pessoas
desaparecidas.
165
O que se espera de uma rdio comunitria?
166
representantes de entidades localizadas na rea de prestao do
servio, com o intuito de acompanhar a programao da emissora.
169
renovao das outorgas; definiu a formao de redes em casos de
calamidade pblica, tal como previsto em lei; e apresentou um
conceito de apoio cultural, sobre o qual se comentar adiante.
171
colaborando com alguma causa social. Os signatrios estariam sendo
enganados. Em alguns casos, indcios de fraude eram claros at para
no especialistas. Em outros, o nmero de supostas assinaturas
superava a populao total do municpio. Ainda que as assinaturas
fossem verdadeiras o que era incerto -, os apoiadores jamais seriam
cobertos pela emissora.
173
ainda pendentes de concluso formal na coordenao-geral, de forma
a se corrigir eventuais erros dos instrumentos de controle.
174
O equacionamento das rotinas internas do ministrio no era
suficiente, porm, para resolver todos os problemas da radiodifuso
comunitria.
Criminalizao
176
prever, alm da nova tipificao penal citada, o deslocamento das
atividades de planejamento e gesto do espectro e da fiscalizao
tcnica dos servios de radiodifuso para a Anatel.
178
Em 2011, a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio
da Justia (SAL/MJ) estudava a descriminalizao de assuntos, em
diversas reas, que poderiam ser resolvidos na esfera administrativa
ou que simplesmente no demandavam mais tratamento por parte do
Estado. Como pano de fundo da iniciativa, a convico de que o
Direito Penal no deveria ser o principal fundamento para coibir
condutas indesejadas. A equipe da secretaria, na poca formada por
Marivaldo Pereira, Gabriel Sampaio, Guilherme de Almeida e
Guilherme Moraes-Rego, dentre outros, defendia que a
criminalizao excessiva, prevista na legislao brasileira, gerara
acmulo desnecessrio de processos no mbito do Poder Judicirio e
simultaneamente, em muitos casos, tinha implicaes na esfera
administrativa. Crimes com menor potencial de dano idealmente
deveriam ser tratados apenas na esfera administrativa.
179
administrativas mais graves para as estaes clandestinas localizadas
nas imediaes de aeroportos.
Financiamento
183
caractersticas tcnicas da localidade, mesmo se respeitadas as
condies da outorga. Inicialmente, a entidade teve sucesso no pleito
referente aos dois primeiros itens, cuja suspenso, em carter liminar,
foi decidida pela Justia (MASSARO, 2014). Mesmo assim, recorreu
em relao ao ponto no qual no obteve sucesso, enquanto a Unio
recorreu em relao aos outros dois. Em nova deciso liminar, o
terceiro ponto da portaria objeto da contenda foi suspenso.
185
cenrio de polarizao entre rdios comunitrias e radiodifuso
comercial, o debate tem sido travado e nenhum avano alcanado.
186
comunitrias, no havia entidades interessadas em executar o servio
naquelas localidades.
189
190
Eplogo
192
exemplo, a regulamentao do processo de outorga de radiodifuso
educativa; o aprimoramento das regras de outorga para a
radiodifuso comunitria; os Planos Nacionais de Outorgas; a
regulamentao dos canais da Cidadania, da Educao e da Cultura;
a atribuio preferencial da faixa de VHF Alto, quando e onde
necessrio, para esses canais na TV Digital; a definio regulamentar
da multiprogramao; a regulamentao das consignaes da Unio
e o apoio a laboratrios de produo de novos contedos interativos
nas emissoras educativas. O governo de Dilma Rousseff chegou ao
fim, depois de formular e implementar uma srie de medidas que
contriburam para o avano dos sistemas estatal e pblico de
radiodifuso.
193
legais e revises de fluxos e dinmicas processuais internos do
ministrio - das quais tambm se beneficiaram os demais sistemas -,
que levaram a uma tramitao mais razovel dos processos,
principalmente, de ps-outorga, ou seja, dos atos posteriores
obteno das outorgas. Possibilidades de realizao de alteraes
simples nas caractersticas das outorgas e mudanas dos quadros
societrios sem necessidade de prvia anuncia do Poder Pblico
ajudaram a reduzir a burocracia e a destravar a gesto das entidades
detentoras de outorgas de radiodifuso.
195
196
Referncias
Leis
Decretos-lei
198
Decretos
199
_____. Decreto n 8.730, de 29 de abril de 2016. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 2 mai. 2016.
Outras normas
200
_____. Portaria n 462, de 14 de outubro de 2011. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 18 out. 2011.
201
_____. Portaria n 57, de 13 de maro de 2013. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 14 mar. 2013.
202
_____. Portaria n 6.413, de 2 de dezembro de 2015. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 3 dez. 2015.
Publicaes
203
<http://www1.folha.uol.com.br/poder/poderepolitica/paulo_bernard
o-2.shtml?mobile>. Acesso em: 15 fev. 2017.
204
LEAL, Luciana Nunes. Aborto s vai a votao se passar pelo meu
cadver, diz Cunha. Estado, 9 fev. 2015. Disponvel em:
<http://brasil.estadao.com.br/blogs/estadao-rio/aborto-so-vai-a-
votacao-se-passar-pelo-meu-cadaver-diz-cunha/>. Acesso em: 1 mai.
2017.
206
_____. Plano Nacional de Outorgas de Radiodifuso Comunitria
2011. 2011a. Disponvel em: <http://www2.mcti.gov.br>. Acesso em:
1 mai. 2017.
207
_____. Plano Nacional de Outorgas de Radiodifuso Educativa
2015-16. 2015a. Disponvel em: <http://www2.mcti.gov.br>. Acesso
em: 1 mai. 2017.
208
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO. Boletim Estatstico de Pessoal
e Informaes Organizacionais n 177. Braslia-DF: Ministrio do
Planejamento, jan. 2011. Disponvel em:
<http://www.planejamento.gov.br/assuntos/gestao-
publica/arquivos-e-publicacoes/boletim-estatistico-de-pessoal-2000-
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209
Janeiro. Disponvel em: <http://compos.com.puc-
rio.br/media/g6_cicilia_peruzzo.pdf>. Acesso em: 26 fev. 2010.
211
212
213