Participação, Território e Cidadania

Organizadores
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti

Maria de Nazareth Baudel Wanderley
Paulo Andr Niederle
PARTICIPAO,
TERRITRIO E CIDADANIA:
um olhar sobre a poltica de
desenvolvimento territorial no Brasil
PARTICIPAO,
um olhar sobre a poltica
de desenvolvimento
territorial no Brasil
Organizadores
Paulo Andr Niederle
PARTICIPAO,
um olhar sobre a poltica
de desenvolvimento
territorial no Brasil
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Recife | 2014
DILMA ROUSSEFF UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
Presidenta da Repblica Reitor: Prof.Ansio Brasileiro de Freitas Dourado
Vice-Reitor: Prof. Slvio Romero Marques
LAUDEMIR ANDR MULLER Diretora da Editora UFPE: Prof Maria Jos de Matos Luna
Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio, Interino
Comisso Editorial
CARLOS MRIO GUEDES DE GUEDES
Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Presidente: Prof Maria Jos de Matos Luna
Reforma Agrria
Titulares: Ana Maria de Barros, Alberto Galvo de Moura
VALTER BIANCHINI Filho, Alice Mirian Happ Botler, Antonio Motta, Helena
Secretrio de Agricultura Familiar
Lcia Augusto Chaves, Liana Cristina da Costa Cirne Lins,
Ricardo Bastos Cavalcante Prudncio, Roglia Herculano
ANDREA BUTTO ZARZAR
Pinto, Rogrio Luiz Covaleski, Snia Souza Melo
Secretria de Desenvolvimento Territorial
Cavalcanti de Albuquerque, Vera Lcia Menezes Lima.
ADHEMAR LOPES DE ALMEIDA Suplentes: Alexsandro da Silva, Arnaldo Manoel Pereira
Secretrio de Reordenamento Agrrio Carneiro, Edigleide Maria Figueiroa Barretto, Eduardo
Antnio Guimares Tavares, Ester Calland de Souza Rosa,
SRGIO ROBERTO LOPES
Geraldo Antnio Simes Galindo, Maria do Carmo de
Secretrio de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal
Barros Pimentel, Marlos de Barros Pessoa, Raul da Mota
SIMONE GUERESI DE MELLO Silveira Neto, Silvia Helena Lima Schwamborn, Suzana
Diretora do Ncleo de Estudos Agrrios e Cavani Rosas.
Desenvolvimento Rural Editores Executivos: Afonso Henrique Sobreira de
Oliveirae Suzana Cavani Rosas
MARIA DE FTIMA BRANDALISE
Coordenadora do Ncleo de Estudos Agrrios e
EDITORA DA UFPE
Desenvolvimento Rural
Rua Acadmico Hlio Ramos, 20 | Vrzea, Recife - PE
CEP: 50.740-530
Copyright 2014 MDA
Copyright 2014 Editora UFPE Fones: (81) 2126.8397 | 2126.8930
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NCLEO DE ESTUDOS AGRRIOS E

DESENVOLVIMENTO RURAL (NEAD)
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lote 30 -11 andar Reviso: Reinaldo Cezar Lima e Autores
CEP 70.040-908 - Braslia - DF
Projeto grfico e diagramao: Diogo Cesar Fernandes
Telefone: (61) 2020 0170
www.nead.gov.br Impresso e acabemtno: EdUFPE
Catalogao na fonte:
Bibliotecria Joselly de Barros Gonalves, CRB4-1748
P273
Participao, territrio e cidadania : um olhar sobre a poltica de desenvolvimento
territorial no Brasil / organizadores: Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Maria
de Nazareth Baudel Wanderley, Paulo Andr Niederle. Recife : Editora UFPE,
2014.
437 p. : il.
Inclui referncias.
ISBN EdUFPE 978-85-415-0482-9 (broch.)
ISBN MDA 978-85-8354-001-4
1. Cidadania Brasil. 2. Territorialidade humana Brasil. 3. Poltica

pblica. I. Cavalcanti, Josefa Salete Barbosa (Org.). II. Wanderley, Maria de
Nazareth Baudel, 1939- (Org.). III. Niederle, Paulo Andr (Org.).
353.48 CDD (23.ed.) UFPE (BC2014-078)

Sumrio
07 | Apresentao
Maria de Ftima Brandalise
11 | A Cidadania nos Territrios: o olhar da Coordenao Executiva do

Programa Territrios da Cidadania sobre o Estado e as mudanas na
Agenda de Desenvolvimento Nacional
Andrea Butto
Esther Bemerguy
23 | Prefcio
Magda Zanoni
29 | Introduo
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Paulo Andr Niederle, Maria de Nazareth Baudel
Wanderley, Claude Raynaut
Captulo 1
43 | Desenvolvimento territorial, cidadania e participao social: evidncias a
partir da experincia francesa
Jean-Paul Billaud
Captulo 2
55 | A gnese da abordagem territorial e participativa do desenvolvimento
rural: razes conceituais e experincias internacionais
Claude Raynaut
Captulo 3
79 | Gnese da abordagem territorial no Brasil
Captulo 4
103 | Poltica local e a trama das relaes de poder no desenvolvimento
territorial
Paulo Andr Niederle
Captulo 5
135 | Ressignificao dos territrios em um contexto de globalizao
Captulo 6
153 | Dinmicas sociais no Territrio Serto do So Francisco-PE
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Maria de Nazareth Baudel Wanderley, Claude Raynaut,
Klenio Veiga da Costa, Andrews Rafael Bruno de Arajo Cunha, Hosana Celi Oliveira e
Santos, Ana Maria Costa Albuquerque Melo, Pollyanna Mendes Alves, Rmulo Santos de
Almeida
Captulo 7
237 | Dinmicas sociais no Territrio Paran Centro-PR
Paulo Andr Niederle, Osvaldo Heller da Silva, Angela Duarte Damasceno Ferreira,
Islandia Bezerra da Costa, Letcia da Costa e Silva, Emanuel Menim, Maria Otvia
Battaglin Loureiro, Gilmar Moreira do Amaral, Priscila Reis Diniz, Julian Perez-Cassarino
Captulo 8
325 | Olhares cruzados sobre os Territrios Serto do So Francisco e Paran
Centro
Maria de Nazareth Baudel Wanderley, Josefa Salete Barbosa Cavalcanti, Paulo Andr
Niederle
Captulo 9
337 | Que territrios, que agricultores, que ruralidades?
Captulo 10
353 | A utopia da cidadania prova do referencial de poltica pblica de
combate pobreza e s desigualdades
Jean-Paul Billaud
Captulo 11
369 | Construindo uma metodologia para a avaliao do Programa Territrios
da Cidadania
Claude Raynaut, Angela Duarte Damasceno Ferreira
393 | Referncias complementares
427 | Lista de siglas
435 | Sobre os autores

Apresentao
Maria de Ftima Brandalise1
Desde sua criao, em 2008, o Programa Territrios da Cidadania (PTC)

tornou-se a expresso mxima da atuao de governo baseada na gesto
territorial, intersetorial e participativa, conduzida pelo governo federal em
dilogo com os demais entes federados e a sociedade civil.
O aperfeioamento do Programa tem demandado ateno perma-
nente da Coordenao, da Secretaria Executiva e dos demais Ministrios
integrantes. A novidade que representa, em face da estrutura setorial de
ao do Estado, torna imperioso o aprimoramento gradual dos mecanis-
mos institucionais, com vistas a consolidar o territrio como unidade de
planejamento, gesto social das polticas pblicas e tambm como instru-
mento de integrao e ao interfederativa.
A experincia acumulada ao longo dos cinco anos de execuo do
PTC garantiu importantes avanos na direo da incorporao da abor-
dagem territorial do desenvolvimento, que se estrutura no apenas no
mbito do Estado, mas tambm pelo reconhecimento e pela incluso das
aes de inmeras organizaes sociais.
Mesmo assim, dificuldades que se interpem sua execuo se apre-
sentaram ao longo da ltima dcada, sobretudo no que diz respeito
implementao dos projetos por meio da gesto social participativa em
nvel territorial. Foram os dilogos contnuos entre o Estado e os segmen-
tos da sociedade civil que possibilitaram criar solues mais adequadas
1 Coordenadora do NEAD - Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural do

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
08
para ultrapassar essas barreiras. E somente o fortalecimento dessa relao
possibilitar um novo salto qualitativo, agora com vistas a consolidar os
processos de participao e melhorar a eficincia das polticas territoriais.
Nestes termos, cabe notar que uma troca de ideias particularmente
profcua para o aperfeioamento das polticas de desenvolvimento ter-
ritorial se estabeleceu com a academia. Desde o princpio, as discusses
sobre a criao de polticas contaram com o engajamento de pesquisado-
res oriundos de inmeras universidades, os quais aportaram contribuies
relevantes para o aprimoramento dos programas governamentais. Em par-
ticular, os estudos desenvolvidos por esses centros de pesquisa, em parce-
ria com o Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD/
MDA), envolvendo a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT/
MDA), rea responsvel pela poltica, tm contribudo com importantes
questionamentos e sugestes para essas melhorias. Cotejados luz dos
determinantes institucionais que definem a ao do Estado, os resultados
das pesquisas nos permitem produzir ajustes e refinamentos nos mecanis-
mos de interveno pblica.
Foi este tipo de contribuio que obtivemos com a avaliao do
Programa Territrios da Cidadania elaborada nos ltimos dois anos por
uma equipe de pesquisadores/as da Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE) e da Universidade Federal do Paran (UFPR). Neste livro, traze-
mos ao debate pblico uma sntese dos principais resultados do estudo.
Como os/as organizadores/as fazem questo de alertar, mais do que
uma avaliao da eficincia e da eficcia da interveno governamental,
trata-se de um olhar crtico sobre o modo como a ao pblica se expressa
e conflui para mudanas nas dinmicas territoriais.
Para analisar o Programa, a equipe de pesquisadores/as parte de uma
reviso conceitual que inclui a passagem por vrios campos de conheci-
mento, em especial a economia, a geografia, a cincia poltica e a relao
do conceito com o debate sobre as estratgias de desenvolvimento. Na
considerao do debate sobre desenvolvimento, privilegia-se a anlise de
duas experincias internacionais, o programa LEADER e a metodologia
do Diagnstico Participativo e Negociado da FAO, para, a partir desses
subsdios, lanar algumas reflexes sobre a experincia brasileira. Os/as
autores/as recuperam a gnese da abordagem territorial no Brasil para
apresentar as especificidades do PTC.
09 | Apresentao
Alm da rica problematizao do Programa a campo nos territrios
especficos Paran Centro e Serto do So Francisco, a pesquisa apresenta
uma reflexo importante sobre a nova estrutura de governana do PTC,
apontando o esforo do Estado para efetivar processos de gesto social,
mas tambm os limites encontrados para fazer o que denomina trazer a
sociedade para dentro do Estado, no apenas na formulao, mas tam-
bm na implementao das polticas. Discute, tambm, a subestimao da
estrutura federativa brasileira no momento de estruturao dos territrios
e a inexistncia de um marco jurdico adequado para a gesto territorial,
permitindo a criao de mecanismos alternativos de governana.
importante a contribuio que o estudo nos traz sobre a necessi-
dade de pr em curso um processo de aprendizado sobre a integrao de
polticas para identificar os mecanismos que permitem que uma poltica
afete a outra, tanto como fator potencializador quanto inibidor.
Por fim, os/as autores/as alertam para a necessidade de incorporar
segmentos que denominam perifricos, inserindo-os de forma quali-
ficada no processo de gesto social. Este esforo, segundo eles/elas, est
fortemente associado ampliao da capacidade de tornar os colegiados
territoriais espaos efetivos de planejamento, execuo e avaliao das
polticas, transformando-os, de forma efetiva, em fruns democrticos
de intenso e ininterrupto debate poltico, o que exige o reconhecimento
do territrio como [...] um hbrido de lgicas de ao onde o conflito e a
disputa poltica so fatores do desenvolvimento to significativos quanto a
cooperao.
A pesquisa indica os avanos que conseguimos conquistar na con-
duo de um novo padro de desenvolvimento para o Brasil, permitindo
atuar de forma clere na superao da pobreza e da desigualdade social
que historicamente marcaram nossa sociedade. Alm disso, aponta o PTC
como agenda necessria que demanda um processo continuado de aper-
feioamento, compromisso que buscamos cotidianamente.
Boa leitura!
10 | Apresentao
A Cidadania nos Territrios: o olhar da Coordenao
Executiva do Programa Territrios da Cidadania
sobre o Estado e as mudanas na Agenda de
Desenvolvimento Nacional
1
Andrea Butto*
Esther Bemerguy**
INTRODUO
Na ltima dcada, o pas vivenciou profundas transformaes como resul-

tado de um novo modelo de desenvolvimento que combinou de forma
simultnea crescimento econmico com reduo das desigualdades
sociais, alterou as relaeseconmicas e as dinmicas regionais, reconhe-
ceu novos atores e atrizes polticos e promoveu a democracia participativa.
As mudanas empreendidas recolocaram o Estado brasileiro na
agenda do desenvolvimento, afirmando a sua capacidade de planejar,
* Andrea Butto - Antroploga, Professora da Universidade Federal Rural de Pernambuco.

Pesquisadora na rea de gnero, conta com vrias publicaes sobre mulheres,
agricultura familiar, reforma agrria e desenvolvimento territorial. Foi titular da atual
Secretaria da Mulher da Prefeitura do Recife (2001 a 2003), da Diretoria de Polticas
para as Mulheres Rurais do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (entre 2003 e
2012) e titular da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do MDA, um dos rgos
responsveis pela Coordenao Executiva do Programa Territrios da Cidadania.
** Esther Bemerguy - Economista com graduao pela Universidade Federal do Par (1985)
e especializao em Teoria Econmica pela Universidade da Amaznia (1987), Par/
Brasil. Na Prefeitura de Belm, foi titular da Secretaria Municipal de Sade (2003),
Secretaria Municipal de Finanas (1997 a 2002) e Secretaria Municipal de Coordenao
Geral do Planejamento e Gesto (1997). Foi titular da Secretaria do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social da Secretaria de Relaes Institucionais da
Presidncia da Repblica (SEDES/SRI/PR) de 2004 a 2011. Desde 2011 Secretria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto.
12
investir e atuar de forma mais integrada, confirmando a soberania e a
democracia brasileiras.
Essas mudanas esto refletidas na forma de atuao do Estado. No
coincidncia que os programas de maior envergadura da ltima dcada
foram os que desafiaram a ao setorial, a gesto centralizadae a ausncia
de participao das populaes diretamente beneficiadas.
O crescimento econmico com reduo das desigualdades sociais foi
um dos principais resultados dos programas que investiram em amplo di-
logo federativo e social, como o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), o Programa Fome Zero, o Plano Brasil sem Misria (PBSM) e os
Territrios da Cidadania.
Este artigo aborda o Programa Territrios da Cidadania (PTC),
implantado em 2008, e tem o objetivo de realizarum breve resgate da con-
cepo e das inovaes do Programa, apresentaros principais resultados de
sua execuo e a sua contribuio promoo do desenvolvimento rural e
nacional. Trata-se, ainda, de registrar suas especificidades a abordagem
territorial e a integrao com outros programas governamentais, incluindo
o PAC e o PBSM.
A Cidadania nos Territrios: a nova ruralidade e as relaes do Estado e da

sociedade civil
O Programa foi criado no segundo mandato do ex-Presidente Lula como

parte da chamada agenda social e com o objetivo de superar a pobreza e
reduzir as desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gnero, raa
e etnia, por meio da estratgia de desenvolvimento rural sustentvel.
A abrangncia do Programacorresponde a um total de 1.852 munic-
pios, o que representa 33% do total de municpios brasileiros, aproxima-
damente 42,4 milhes de pessoas e 46% da populao rural. Em termos de
segmentos atendidos, destaca-se que 47% da agricultura familiar, 67% dos
assentados da reforma agrria, 66% dascomunidades quilombolas, 52%
das terras indgenas e 54% dos pescadores habitam esses territrios.
O PTC inaugura um novo olhar sobre o BrasilRural. No lugar da per-
cepo desse espao como atrasado e mero produtor de alimentos para
os centros urbanos modernos, uma viso contempornea ganha fora e
13 | A Cidadania nos Territrios

afirma o rural como espao de vida, da diversidade e do desenvolvimento
sustentvel.
O rural percebido como espao de potencialidades em todas as
dimenses do desenvolvimento e no apenas doeconmico. Assim, a par-
tir dos trs eixos de atuao apoio a atividades produtivas, cidadania e
direitos e infraestrutura reconheceram-se novos atores polticos e sociais
e as suas demandas por servios pblicos, bens naturais, incremento nos
rendimentos, logstica e garantia de direitos, incluindo a as mulheres, a
juventude e os povos e comunidades tradicionais.
O PTC tambm inegavelmente uma ao integrada de governo
que promoveu grandes avanos no enfrentamentodas desigualdadesde
gnero, raa e etnia e que resultou na criao de programas inexistentes at
2008, especialmente o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, com
vrias aes do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio para as mulheres
rurais, o Brasil Quilombola e a Poltica Nacional de Povos e Comunidades
Tradicionais.
O resultado no se restringe ao maior acesso a polticas, mas tambm
ao processo de mobilizao social. No caso das polticas para as mulhe-
res, por exemplo, a articulao local em torno da agenda de promoo
da igualdade de gneroresultou na criao de 86 comits territoriais de
mulheres.
A gesto social e a interlocuo federativa no PTC
O PTC responsvel por construir em cada territrio a interlocuo com a

sociedade e os entes federados a partir de um conjunto de polticas federais
consideradas prioritrias para o desenvolvimento rural.
Dessa forma, o Governo Federal inova na sua capacidade de reali-
zar gesto integrada de aes setoriais, j que, no desenho do Programa,
esto previstos instncias territoriais e de articulao interfederativa; um
nvel local, os Colegiados; um nvel estadual, o Comit de Articulao
Estadual (CAE); e um nvel nacional, o Comit Gestor Nacional. O CAE
congrega gestores municipais, estaduais e federais, por Estado, para moni-
torar e identificar os gargalos e solues das polticas pblicas em curso
nos territrios.

Esses colegiados se articulam com o Comit Gestor Nacional, que
envolve uma rede de 22 rgos e entidades federais, por meio de um portal
interativo denominado Portal da Cidadania, instrumento de dilogo entre
o Estado e a sociedaderepresentada nos Colegiados Territoriais.
Para alm dessa inovao e at mesmo pela ousadia do programa em
investir num processo to complexo de gesto, o governo federal constitui
uma Coordenao Executiva, composta pela Casa Civil da Presidncia da
Repblica (CC/PR), pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
A avaliao do PTC
As avaliaes sobre o programa so ainda parciais e necessitam ser apro-

fundadas, seja do ponto de vista institucional, seja do ponto de vista acad-
mico ou pelas instncias interfederativas e de gesto social.
De modo a estimular o debate, os colegiados territoriais destacam-
dois aspectos importantes: a relao entre as necessidades sociais do ter-
ritrio e a matriz de ofertas,de modo a construiruma real apropriao das
aes por parte dos rgos colegiadosefortalecer a participao social. O
segundo aspecto a articulao entre a Matriz Territorial e os Planos de
Desenvolvimento Territoriais Rurais Sustentveis(PTDRS),quepode enri-
quecer o processo de gesto sociala partir de diagnsticos e viso de futu-
roconstrudos de forma participativa.
Dentre os intelectuais e pesquisadores, outros desafios so revelados:
inicialmente, os limites na gesto social do Programa Territrios da
Cidadania, devido a uma forte apropriao das ofertas por parte dos
rgos governamentais, com especial destaque para as prefeituras, para a
escassa integrao de agentes sociais importantes na dinmica territorial e
para o baixo grau de integrao entre urbano e rural.
Destaca-se que o foco dos debates acadmicos est na gesto social,
enquanto outros aspectos so minorados, por exemplo, a articulao
interfederativa, a integrao das polticas, as limitaes do financiamento
quando se trata das municipalidades e a escassa capacidade institucional
das mesmas. Faz-se importante avanar tambm na reflexo sobre esses
aspectos.

O PTC e as Agendas de Desenvolvimento Territorial
A proposta do MP de criao de um sistema nacional de planejamento

participativo, com o objetivo de trazer para cada territrio o debate e a
articulao federativa da dimenso estratgica do desenvolvimento do
pas, poder ser um importante instrumento para a aproximao entre a
expectativa local e a programao das aes governamentais. As Agendas
de Desenvolvimento Territorial (ADT) materializam os objetivos desse
sistema de planejamento e se articulam com o PTC.
O Sistema Nacional de Planejamento, portanto, dever ampliar as
oportunidades de articulao das polticas pblicas nas mltiplas escalas
do planejamento territorial, incluindo as dimenses econmica, social,
poltica e institucional. O planejamento territorial o fator estruturante e
a ncora que permitir dar maior estabilidade, no tempo, agenda gover-
namental de interesse nacional, aos ciclos de polticas pblicas e de inves-
timentos estatais e privados.
Nessa perspectiva, os Planos Plurianuais (PPA) so instrumentos
fundamentais dos entes governamentais que contemplam as iniciativas
estruturantes do setor pblico e devem ser articulados aos investimen-
tos privados em curso no territrio e aos planos locais e regionais de
desenvolvimento.
Fruto da iniciativa do MP de instituir um Sistema Nacional de
Planejamento a partir das ADTs, 33 consrcios pblicos multifinalitrios,
que tm como objeto o desenvolvimento das regies consorciadas, foram
convidados a elaborar PPAs Territoriais Participativos, compreendendo
o perodo entre 2014 e 2017. Nos casos em que esses consrcios coinci-
dem com regies que tambm conformam um Territrio da Cidadania,
foi acordado na coordenao executiva do PTC, no mbito desse processo,
elaborar uma matriz do PTC com a mesma periodicidade do PPA.
A aproximao entre ADT e o Programa Territrios da Cidadania
refora a convergncia das iniciativas do governo federal nos territrios.
A oferta de polticas nos Territrios da Cidadania, consubstanciada na
Matriz de Ao, incorporada s Agendas de Desenvolvimento Territorial,
potencializa a estruturao de um Sistema Nacional de Planejamento e
amplia as oportunidades de articulao e desenvolvimento territorial.

Territrios da Cidadania no Governo Dilma
Em 2012, houve uma redefinio da matriz de aes do PTC. As aes

que alcanaram um patamar de universalizao foram retiradas da matriz,
mascontinuaram objeto da gesto social. O modelo de articulao entre o
PTC e o PBSM, que ser exposto em outra seo deste texto, a expresso
dessa nova forma de conduo do Programa.
Outra questo relevante a nova insero do PTC no PPA 2012-2015,
onde s as orientaes definidas na dimenso estratgica relacionadas
incluso produtiva, social e econmica reforam a transversalidade do
Programa Territrios de Cidadania, que aparece em 25 Programas, 72
Objetivos e 247 Metas do Plano.
A gesto do programa manteve-se inalterada, a no ser pela amplia-
o do comit gestor nacional, de forma a incorporar o MDS e a Secretaria
Geral e pela incluso da Secretaria de Direitos Humanos no Comit
Interministerial.
Aps essas redefinies, a gesto social do PTC nos colegiados reto-
mada com a realizao de debates e indicao de aes prioritrias. Os
Estados iniciaram discusso para elaborao da matriz convergente entre
os governos federal e estadual.
Outra ao importante do Programa o processo de monitoramento,
consolidado com a instalao da Sala de Situao, que visa aprimorar o
acompanhamento das aes da matriz e aprofundar estratgias junto aos
colegiados territoriais, aperfeioando e tornando efetiva a gesto social.
Em 2013 especificamente, a matriz de aes previu a execuo de 71
aes e um investimento equivalente a 7,13 bilhes de reais. O monito-
ramento nos indica que todas as aes foram realizadas e a execuo do
recurso superou o previsto, ficando em torno de R$ 8,7 bilhes.
O PTC: desenvolvimento rural e a erradicao da extrema pobreza
A presidenta Dilma Rousseff aprofunda o novo modelo de desenvolvi-

mento em curso desde 2003, investindo na ampliao do PAC e na erradi-
cao da pobreza extrema nos territrios da cidadania.
O PTC continua sendo um importante orientador das escolhas realiza-
das pelo Governo na poltica de investimentos. Os recursos aplicados pelo

PAC2 nos territrios da cidadania equivalem a R$ 35 bilhes, envolvendo
programas como o Minha Casa Minha Vida MCMV, Estradas Vicinais
(Mquinas e Equipamentos) e eixos selecionados do PAC, como os de apoio
s atividades produtivas e de acesso a direitos e cidadania, que levam a
esses territrios creches, quadras, Unidades de Pronto Atendimento (UPA),
Unidades Bsicas de Sade (UBS), Cidades Digitais, Preveno em reas de
risco, Saneamento e Infraestrutura, incluindo o gua e Luz para Todos.
PAC II em Territrio da
Empreendimentos Investimento
Cidadania
MCMV* 467.300 20.789.353.045,56
Estradas Vicinais** 5.947 1.567.963.273,77
PAC II - Eixos Selecionados 18.107 12.698.986.174,58
TOTAL R$ 35.056.302.493,91
* MCVM Minha Casa Minha Vida

Elaborao SPI/MP
Fonte: MCMV/CEF - Base de 31-01/2014
Obs.: Foram consideradas as contrataes de Pessoa Jurdica feitas via CEF e BB, somente para a
Faixa 1 do Programa (renda domiciliar mensal de at R$1.600,00). Os balanos oficiais do PAC
utilizam o nmero de unidades habitacionais contratadas.
** Estradas de carter secundrio

Elaborao SPI/MP
Fonte: Balano MDA/11-04-2014
Obs.: Foram considerados todos os equipamentos entregues em Territrios da Cidadania desde
o incio da ao
Os mapas a seguir ilustram a distribuio espacial dos empreendimentos

do PAC nos Territrios de Cidadania.

DISTRIBUIO TERRITORIAL GEORREFERENCIADA DOS EMPREENDIMENTOS DO PAC
NOS TERRITRIOS DE CIDADANIA
PAC Eixo gua e Luz para Todos PAC Estradas Vicinais
Ps-Carregadeiras e/ou Caminhes-Pipa

Motoniveladoras e/ou Retroescavadeiras e/ou
Caminhes-Caamba
*Sistemas de abastecimento de gua, rede e estaes de

tratamento
**Adutoras, barragens, permetros de irrigao, sistemas de OBS.: Municpios que receberam ps-carregadeiras e/ou caminhes-pipa
abastecimento em comunidades rurais difusas podem tambm ter recebido pelo menos um dos equipamentos:
motoniveladoras, retroescavadeiras e caminhes-caamba
PAC Eixo Cidade Melhor PAC Eixo Cidade Melhor
*
*
**
***
* Instalao de redes, sistemas e pontos pblicos de acesso

internet
* Melhorias sanitrias, drenagem, sistemas de esgotamento
sanitrio, saneamento rural
** Pavimentao e qualificao de vias, obras de drenagem
*** Drenagem, conteno de encostas

DISTRIBUIO TERRITORIAL GEORREFERENCIADA DOS EMPREENDIMENTOS DO PAC
NOS TERRITRIOS DE CIDADANIA
Novos programas foram criados nos ltimos quatro anos de governo,

como o Pronacampo e o programa Mais Mdicos. O conjunto dessas pol-
ticas criou um ambiente muito favorvel agenda de desenvolvimento
rural com abordagem territorial.
Na sade, a poltica de regionalizao expressa nos Contratos
Administrativos de Planejamento os COAPs tem forte aderncia ao
PTC por se tratar de um processo de planejamento de sade com base na
pactuao federativa e nas localidades.
No se pode deixar de mencionar a importncia do Programa Mais
Mdicos, que est dirigido a municpios com maior carncia desses pro-
fissionais, os quais, pelas caractersticas econmicas e institucionais, coin-
cidem com os abrangidos pelo PTC. Os dados relativos distribuio das
equipes indicam que mais de 4.337 equipes esto presentes nos territrios
da cidadania.
O Pronacampo atuou fortemente nos territrios da cidadania em 2013
e j est includo na matriz de aes do PTC. Alm disso, ao longo desse
ano, o Pronacampo foi ampliado para atuar tambm na educao infan-
til, demanda fortemente defendida pelos movimentos sociais de mulheres
rurais, com destaque para a Marcha das Margaridas e a Via Campesina.
As populaes do campo, das florestas e das guas demandam com
prioridade aes de educao e se veem afetadas pela deciso de muni-
cpios quefecharam escolas do campo. O Programa est desde 2013 ado-

tando medidas e estudando novas formas de financiamento capazes de
enfrentar essa dificuldade.
Por fim, cabe referir ao Plano Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel, lanado em maio deste ano pelo CONDRAFcomo resultado
da II Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que
ter desdobramento nos planos estadual e territorial. O PNDRSS repre-
senta tambm uma grande oportunidade para consolidar a agenda da
promoo do desenvolvimento rural, plano que, desde o processo de sua
proposio, com a realizao da II CNDRSS, envolveu os territrios, bem
como afirmou a abordagem territorial do desenvolvimento rural como
conceito e modo de gesto.
O PTC e o PBSM
No caso do Plano Brasil sem Misria (PBSM), desenvolveram-se ins-

trumentos especficos para a populao rural, comoassistncia tcnica,
fomento produtivo, sementes e aquisio da produo por parte do Estado
e buscou-se articular as aes do PTC com o PSBM.
Para efetivar um processo de gesto social no PBSM, buscou-se elabo-
rar o Mapa de Oportunidades a partir dos Territrios da Cidadania, que
equivale a um instrumento de apoio e orientao organizao das aes
de incluso produtiva do MDA e de outros parceiros, para definir e prio-
rizar aes de incluso da populao em extrema pobreza num ambiente
de promoo do desenvolvimento rural. Mapas que buscaram no apenas
apresentar um diagnstico especfico da situao do territrio, mas tam-
bm da atuao dos poderes pblicos e at mesmo do setor privado. Esta
ao chegou a ser implantada em 13 territrios.
Esta articulao, a nosso ver, deve ser retomada sob novas bases, j
que vrias aes de governo passaram a se integrar ao PBSM, a exemplo do

Brasil Carinhoso, da gua para consumo, do programa Minha Casa Minha
Vida, e o pas est prximo da condio de superao da extrema pobreza.
Concluso
Desde a sua criao, o PTC vem alcanando resultados sociais que se

expressam na grande ampliao de cobertura de polticas pblicas
para a populao, tal como indicam as informaes aqui apresenta-
das sobre o acesso moradia, sade, educao, ao saneamento
etc. Os indicadores so impactantes e essa transformao foi possvel,
tambm, pela estratgia de integrao dos programas governamen-
tais promovida no territrio pelo PTC,sejam os de transferncia de
renda, de promoo de direitos, de infraestruturaouas polticas volta-
das para a agricultura familiar.
Depois de doze anos de governo e de meia dcada do PTC,o espao
rural no pas ganhou um novo sentido, as desigualdades sociais e regionais
foram redimensionadas e a forma de atuao do estado tambm, incluindo
a a relao com a sociedade civil.
Ainda permanecem atuais desafios iniciais do programa, tais como o
aprofundamento da pactuao federativa e a agenda da integrao daspo-
lticas pblicas.
A integrao de polticas exigida hoje, aps um primeiro momento
de garantia da chegada conjunta das aes de governo, envolve inclusive
uma adequao de instrumentos capazes de dialogar com a diversidade
das dinmicas locais existentes nos espaos rurais e urbanos e com uma
maior capacidade de articulao entre si. Questes estruturais para conso-
lidar a atuao do Estado mais permevel aos processos e transformaes
sociais que o Brasil experimentou.

Prefcio
1
Magda Zanoni*
O Programa Territrios da Cidadania, lanado pelo Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio no ano de 2008, constituiu um desdobramento
da territorializao de polticas pblicas proposta pelo governo federal,
em especial do Programa dos Territrios Rurais, lanado no mbito do
PRONAT. Ambos se colocaram o propsito de beneficiar a agricultura
familiar, particularmente seus segmentos mais empobrecidos, e incluir
tambm nas polticas grupos sociais que pouco se beneficiavam delas,
como as populaes indgenas e povos tradicionais.
Em incios de 2010, centenas de delegados e delegadas do pas parti-
ciparam do Encontro Nacional dos Territrios, realizado em Braslia pela
Secretaria do Desenvolvimento Territorial do Ministrio. As mais diversas
experincias foram relatadas sobre novas aes e prticas de desenvolvi-
mento rural, nas diferentes regies do pas.A partir desta data, foram sendo
integrados progressivamente cento e quarenta territrios ao PTC. O desa-
fio era incentivar um processo de descentralizao da gesto pblica por
meio da abordagem territorial, articulando as aesda Unio, do Estado e
dos Municpios e favorecendo a participao popular.
No perodo de 2011-2012, uma interrupo parcial das dinmicas do
Programa levou o Ministrio a dedicar-se sua reorganizao. Alm de
trmites institucionais e de mudanas na sua abrangncia, colocava-se a
tarefa de entender as necessidades e expectativas daqueles que j haviam
participado e se beneficiado dele e daqueles que ainda no tinham sido
integrados nele.
* Doutora em Sociologia pela Universit Paris I (Panthon-Sorbonne). Foi professora

da Universit de Paris VII (Denis Diderot), estando ainda vinculada ao Laboratoire
Dynamiques Sociales et Recomposition des Espaces (LADYSS) do CNRS, Frana. No
Brasil, consultora do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD/
MDA).
24
Tendo acompanhado de perto as dificuldades envolvidas na reto-
mada das aes, refletimos sobre o nosso papel de pesquisadores cidados
e sobre a necessidade de contribuir, com reflexes acadmicas, sobre esse
momento desafiador.
Salienta-se que o PTC, desde sua origem, foi bastante instigante para
as reas acadmica e tcnica, suscitando estudos, relatrios de pesquisa,
dissertaes e teses sob vrios enfoques e abordagens disciplinares, vis-
tosna diversidade de situaes ocorrentes nos territrios.
No se tratava, ento, de realizar uma nova pesquisa, acrescentando-a
aos resultados j disponveis e criteriosamente elaborados pelas outras. A
relao da poltica pblica com a realidade de sua aplicao levantou a
questo da sua avaliao. A ideia era reunir acadmicos para,por meio de
pesquisa de campo e reflexes tericas, compor uma proposta metodo-
lgica de avaliao com aspectos inovadores, capazes de compreender o
passado do programa e suas potencialidades no presente e no futuro.
O sentido era ampliar as interaes com os atores sociais, estabele-
cendo um vaivm permanente e a escuta, indispensveis para elaborar
uma avaliao que pudesse contribuir com os novos rumos do PTC. A
tarefa,incumbida a acadmicos, se imbua do propsito de garantir a trans-
parncia e a independncia das anlises.
De incio, dirigindo o olhar para os benefcios econmicos, sociais
e culturais aos habitantes dos territrios, a ideia para a pesquisaconsistia
em identificar aqualidade das relaes entre os participantes das diferen-
tes categorias do territrio: o Programa teria proporcionado a evoluo
ou estagnao na relao de foras caracterstica do poder local?Teriam
havido, pela implementao do PTC, transformaes de cunho signifi-
cativo no sentido de ruptura das relaes de dominao encarnadas pelo
coronelismo e pelo mandonismo que se consolidavam pela opresso
das populaes sem acesso ou com acesso precrio terra, aos meios de
produo e s condies de vidaem geral?
Todavia, com o desenrolar do dilogo e os seminrios prvios elabo-
rao do projeto de pesquisa, o objetivo central ampliou-se para elucidar
os propsitos a que o programa aspirava a incluso social e a participao
dos grupos sociais que se mantinhamsmargens da maioria das polticas.
As questes centrais finalmente selecionadas indicaram a preocu-
pao dos pesquisadores em escolher aspectos reveladores das interfaces
entre a implementao da poltica pblica dos TC e a participao/inclu-
25 | Prefcio
so sociais, alm de questionamentos sobre a prpria proposta de avalia-
o do programa. Assim, propuseram-se a discutir:
A configurao do Colegiado Territorial como instncia de gover-

nana e poder e as condies nas quais o PTC poderia constituir-se
como mecanismo de gesto territorial, com efetiva participao social
dos atores interessados;
Os benefcios que a poltica teria produzido para as populaes locais;
A necessidade de discutir os princpios e mecanismosdo processo de
avaliaode um programa pblico.
Decidiu-se por realizar tal pesquisa em dois territrios distintos, o

Serto do So Francisco, situado no Estado de Pernambuco, e o Paran
Centro, no Estado do Paran. Os pesquisadores no pretenderam inferir
concluses de pertinncia geral sobre o programa nacional dos Territrios
da Cidadania: seus resultados no tm a pretenso de serem generaliz-
veis, j que baseados em dois casos singulares sem representatividade em
relao ao universo de 140 territrios que compem o programa. Sendo
as realidades locais muito diversas, seria inadequado fazer-se uma sntese
por meio desses dois exemplos. Seus procedimentos no se adequaram,
tampouco, realizao de um estudo comparativo.
A grande contribuio dos pesquisadoresconsistiu na busca de ele-
mentos de base para uma reflexo conceitual e metodolgica sobre o sig-
nificado de uma interveno pblica, indicando um quadro de anlise
que permitisse compreender os processos analisados. A avaliao assim
concebida representa um desafio no domnio da produo do conheci-
mento das relaes entre o Estado e a sociedade, especialmente, nesse pro-
grama, visando ao mundo rural. A ideia foi de se obter,por meio de olhares
cruzados sobre as duas realidades, um conjunto de premissas e sugestes
que, sem direcionamento rgido, pudessem significar um instrumento
interdisciplinar, proveitoso em vrias situaes inseridas nos processos de
desenvolvimento.
Uma das razes da escolha desses dois territrios foi sua localizao
em espaos de pobreza, bastante distintos, situados no Nordeste e no Sul
do Brasil, conjugando-se tambm ao conhecimento que os membros das
equipes tinham desses espaos. Alm da organizao de procedimentos
em comum, as duas equipes realizaram idas a campo em conjunto nos dois
territrios e seminrios peridicos de discusso e planejamento. Puderam
26 | Prefcio
perceber as heterogeneidades, identificar os desafios comuns, levantar
novas questes, redimensionar os procedimentos. Assim, os dados obti-
dos em diferentes momentos no se limitaram a uma repartio estanque
entre os dois territrios, mas foram reapropriados por meio de leituras e
confrontaes permanentes.
Note-se que a composio das equipes foi multidisciplinar, congre-
gando especialistas da Sociologia e da Antropologia, com a colaborao
de gegrafos, agrnomos e nutricionistas, o que facilitou a agregao de
temticas diversas ao escopo da pesquisa.
Os pesquisadores seniores cumpriram com a funo de orientadores
de mestrandos e doutorandos e dos demais estudantes que participaram
do trabalho.
Cabe aqui uma meno importante: uma pesquisa dessa envergadura
caudatria de certas condies decorrentes dos rgos demandatrios e
financiadores.
Coube ao NEAD o apoio para as boas condies de pesquisa, por
meio da administrao do processo de execuo, assim como a FAO, pelo
apoio financeiro que foi incontornvel para a viabilizao do trabalho.
Finalmente, gostaramos de resgatar aqui parte das concluses do
livro em que se explicita a novidade, entre outras, que traz para se pensar
as polticas pblicas e sua avaliao:
O nosso objetivo, apoiando-nos na experincia adquirida nos dois

estudos de caso, conduzidos no decorrer desta pesquisa, foi ampliar a
perspectiva a partir da qual se costuma conduzir a avaliao dos proje-
tos de desenvolvimento. Essa mudana de abordagem [...]consiste em
inverter o ngulo de anlise: questionando-se no apenas sobre o grau
de cumprimento de seus objetivos pelo PTC, mas tambm sobre at
que ponto e como as dinmicas locais, as evolues culturais, sociais
e econmicas, as estratgias dos atores, inscritas numa histria local
de longo prazo, encontraram pontos de articulao com os elementos
inovadores introduzidos por essa nova interveno pblica.
Tal mudana de perspectiva induzida pela constatao oferecida hoje

pelas experincias de dcadas de projetos de desenvolvimento, segundo
a qual uma anlise limitada observao das instituies e procedi-
mentos formais, quantificao de indicadores que informam sobre
o grau de cumprimento dos objetivos internos de um Programa, corre
o risco de deixar despercebidos movimentos perifricos, potenciais de
27 | Prefcio
mudana que podero apenas gerar efeitos concretos num futuro ainda
indeterminvel. O ritmo e o prazo das mudanas sociais nos sistemas
complexos no so idnticos queles da execuo das polticas pblicas.
A partir desses elementos, este livro nos leva a compreender os aspec-

tos mais profundos do movimento da sociedade em seu metabolismo com
as polticas. No se trata, portanto, de uma metodologia no sentido estrito
do termo, mas de um caminho de pesquisa que privilegia a compreenso
da realidade em diferentesnveis de apreenso, pensando-a atravs de uma
dimenso histrica e privilegiando as estratgias e as iniciativas dos atores
locais.
Ser, com certeza, um marco na discusso do PTC e, mais alm disso,
uma contribuio fundamental para a sua avaliao e redirecionamento.
Como esse livro foi a base de outro, mais resumido, sua influncia no pro-
psito de repensar o PTC no se limitar ao pblico acadmico ou gover-
namental: passar a ser referncia tambm para o protagonismo dos atores
territoriais nos processos de apropriao e mudanas a serem realizadas
no programa.
28 | Prefcio
Introduo
Paulo Andr Niederle
Claude Raynaut
O Programa Territrios da Cidadania (PTC) foi institudo em 2008

por meio de decreto da Presidncia da Repblica (Decreto Federal de
25/02/2008). Sua criao est associada a um processo de reprogramao
das polticas pblicas face aos novos compromissos que se impuseram
agenda governamental com a reeleio do presidente Lula. O programa
emergiu com o objetivo primordial de superao da pobreza e das desi-
gualdades sociais que marcam o meio rural brasileiro, inclusive aquelas
relacionadas a gnero, raa e etnia. Para tanto, props um formato inova-
dor de governana integrada e territorializada de polticas pblicas, o qual
tem como alicerce a construo de novos espaos de participao social.
Neste sentido, o Colegiado Territorial constituiu-se como instncia fun-
damental na organizao do programa, definindo-se como arena privile-
giada para o enfrentamento das disputas sociais entre as foras polticas do
territrio. Trata-se de um novo frum, onde os diferentes grupos sociais
submetem ao escrutnio pblico seus referenciais de desenvolvimento,
buscando legitimar suas ideias, interesses e projetos.
Os territrios foram constitudos a partir de critrios sociais, cultu-
rais, geogrficos, econmicos e polticos, de modo que sua delimitao
deveria representar o espao historicamente construdo, reconhecido pela
sua populao enquanto elemento definidor de uma identidade coletiva.
Por sua vez, a escolha dos territrios como locus privilegiado de interven-
o governamental deu-se a partir de uma frmula que buscava conjugar
ndices de desenvolvimento humano, nveis de dinamismo econmico,
acesso a polticas pblicas e concentrao de indivduos e comunidades
30
em situao de vulnerabilidade econmica e social. A partir dos recor-
tes espaciais que essas variveis permitiram aferir, uma verdadeira ope-
rao foi montada com vistas a incutir nos ministrios e secretarias uma
nova racionalidade de gesto territorializada para suas polticas. Todo esse
esforo traduz-se na construo de uma Matriz de Aes, a qual conjuga
polticas cujo planejamento e execuo envolvem a discusso entre os
rgos governamentais de distintos nveis e os colegiados territoriais.
Diante da inovao representada pelos novos mecanismos de gesto
propostos, inmeras avaliaes e anlises do programa foram realizadas
no perodo recente. De modo geral, elas comungam da ideia de que qual-
quer julgamento acerca do xito do PTC necessita partir do reconheci-
mento de que sua prpria concepo j representa uma ruptura impor-
tante em relao s polticas setoriais que historicamente foram utilizadas
para combater a pobreza e a desintegrao social que lhe subjacente.
Ademais, apenas uma dcada aps a emergncia da atual gerao de polti-
cas de desenvolvimento territorial no Brasil, pode-se mesmo afirmar que a
abordagem territorial foi incorporada no somente no discurso dos agen-
tes pblicos, mas pelos prprios atores sociais, ainda que com contedos
muito dspares. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento territorial tornou-se
objeto de inmeras disciplinas acadmicas. Perspectivas diversas concor-
rem para salientar um aspecto importante da relao entre uma proposta
de descentralizao organizada pelo Estado, por um lado, e as demandas
dos movimentos sociais, por outro lado, o que tem estimulado as anli-
ses acerca dos vnculos entre o desenvolvimento territorial e a democracia
participativa.
Um dos pilares deste novo referencial de ao pblica a ideia de que
a pobreza e as desigualdades presentes nos territrios vinculam-se muito
frequentemente a pouco ou insuficiente capital social para tornar a par-
ticipao da sociedade civil um instrumento eficaz de desenvolvimento.
Por conseguinte, pressupe-se que, mais estruturados e instrumentados,
os territrios seriam capazes de ofertar melhores possibilidades para a rea-
lizao dos objetivos fixados pelas polticas de combate pobreza. Cabe
ainda notar que, ao analisar a histria dos espaos rurais brasileiros mais
empobrecidos e das pequenas cidades adjacentes, existem elementos que
se impem como determinantes histricos da pobreza e da desigualdade:
a concentrao da propriedade da terra, a precariedade do acesso aos
demais meios de produo por determinados grupos, a carncia de servi-
31 | Introduo
os e equipamentos sociais nas pequenas cidades, o mandonismo local e
o clientelismo poltico. Neste sentido, uma avaliao da poltica territorial
passa igualmente por uma apreciao da capacidade de as aes pblicas
subverterem as estruturas que determinam similar trajetria de desenvol-
vimento nestes territrios e que, em certa medida, bloqueiam a prpria
construo do capital social e dos mecanismos de participao cidad.
Como resultado de uma avaliao conduzida entre fevereiro de 2012
e novembro de 2013, esta publicao traz ao debate pblico os princi-
pais resultados obtidos a partir de um exerccio de pesquisa sobre duas
realidades singulares de interveno da poltica territorial, quais sejam,
o Territrio da Cidadania Serto do So Francisco, em Pernambuco, e o
Territrio da Cidadania Paran Centro, no Estado do Paran. Escolhidos
tanto em virtude das caractersticas diferenciais que apresentavam no
que tange ao funcionamento da poltica territorial quanto pelas facili-
dades decorrentes dos contatos anteriores que as equipes de pesquisa j
possuam, estes territrios foram contrastados com vistas a permitir uma
anlise em profundidade das realidades multiformes de implementao
do Programa Territrios da Cidadania, embora no representem a diver-
sidade dos contextos nacionais. O olhar sobre essas realidades sociais foi
tomado como ponto de partida para que as equipes de investigao pudes-
sem, trabalhando de forma integrada, produzir uma srie de reflexes
sobre a experincia da poltica territorial. So essas reflexes que, a nosso
ver, podem contribuir para o entendimento daquilo que se passa alhures,
em territrios com caractersticas especficas e intransferveis.
A pesquisa foi conduzida a partir de uma parceria estabelecida
entre pesquisadores da Universidade Federal de Pernambuco (Programa
de Ps-Graduao em Sociologia PPGS-UFPE) e da Universidade
Federal do Paran (Programa de Ps-Graduao em Meio Ambiente e
Desenvolvimento PPGMADE e Programa de Ps-Graduao em
Sociologia PPGS-UFPR). Contou ainda com a participao de con-
sultores franceses, do Laboratrio do CNRS Dinmicas Sociais e
Recomposio dos Espaos LADYSS e da Universidade de Bordeaux,
e foi realizada em constante interlocuo com o Ncleo de Estudos
Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD/MDA), com a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(SDT/MDA) e sob os auspcios da Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura (FAO).
32 | Introduo
Dentre as questes centrais que nortearam a pesquisa, destaca-se a
interface entre desenvolvimento territorial e participao social. Assim,
uma preocupao primeira tem a ver com a configurao do Colegiado
Territorial como instncia de governana e de poder no interior do terri-
trio. Desde o incio a pesquisa revelou um interesse particular na com-
preenso de como se constituem os colegiados, quais so os seus atores
centrais e perifricos, os poderes constitudos e informais, os laos fortes
e fracos conformados, a dinmica organizacional. Para tanto, tornou-se
imprescindvel identificar os atores locais e compreender suas condies
de vida, identificando o portflio de recursos materiais e intangveis que
esses atores possuem sua disposio para construir as trajetrias de
desenvolvimento que julgam relevantes para o territrio. Afinal, quem
so os indivduos e as organizaes que constroem o tecido social, eco-
nmico e produtivo desses territrios? Ao mesmo tempo, buscou-se
entender como so produzidas as demandas prioritrias de desenvolvi-
mento. Como as necessidades dos diferentes grupos sociais ascendem
at os colegiados e, neste espao, so traduzidas em demandas para a
ao pblica? Isso tem a ver com o entendimento de como sociedades
historicamente marcadas pelas desigualdades so capazes de negociar os
conflitos entre os diferentes grupos beneficirios das polticas.
Uma segunda questo diz respeito s condies nas quais uma pol-
tica pblica como o PTC pode constituir-se como mecanismo de gesto
territorial e, enquanto tal, atuar na coordenao integrada de polticas
setoriais e nveis de governo. Os desafios da intersetorialidade so con-
siderveis e, apesar das boas intenes, h que se questionar a prpria
capacidade de este programa produzir alteraes que afetam no apenas
a configurao de polticas isoladas, mas a prpria institucionalidade que
rege a organizao do Estado brasileiro (por exemplo, as normas para
transferncia de recursos pblicos entre os entes federativos). Neste sen-
tido, compreender as implicaes impostas pela ausncia de um marco
jurdico consistente para a gesto territorial impe-se como uma ques-
to da maior relevncia. Associada a isso, h ainda uma preocupao
em compreender as resistncias que se estabelecem em virtude da fora
das instituies em se reproduzirem, em particular aquelas que histo-
ricamente cristalizaram o mandonismo, o coronelismo e o clientelismo
como formas de conduta poltica em todo o pas, mas principalmente
nos pequenos municpios rurais.
33 | Introduo
Uma terceira questo refere-se aos benefcios que tais polticas tm
sido capazes de produzir para as populaes mais diretamente implica-
das. No se trata aqui de apontar as virtudes e as falhas do PTC face s
expectativas geradas, mas de apreender como os prprios atores locais
percebem os resultados da ao pblica, conferindo sentidos, explica-
es e justificativas para as mudanas sociais. Para tanto, privilegiamos
o dilogo com mediadores sociais mais diretamente implicados na ges-
to territorial, bem como procuramos compreender como as populaes
potencialmente beneficirias das polticas percebem os avanos e limites
do PTC em face das suas condies de reproduo social.
Finalmente, sempre esteve na agenda de preocupaes a necessi-
dade de discutir os prprios princpios e mecanismos utilizados para a
avaliao desse programa. Grande parte das discusses foi processada
no sentido de compreender como um olhar cruzado sobre duas realida-
des distintas poderia aportar elementos para a proposio seno de um
modelo fechado de avaliao, passvel de ser replicado em qualquer parte
o que geralmente deriva em simplificaes excessivas , ao menos de
um conjunto de premissas e sugestes que pudessem servir de base para
investigaes similares. De certo modo, a pergunta basilar que orientou
essa discusso envolve a possibilidade de organizar um instrumento de
avaliao aberto, interdisciplinar, interativo, adaptvel a diferentes situa-
es sociais. Logo se percebeu que, em vista do seu complexo formato
organizacional e dos seus amplos objetivos, este programa no permi-
tiria conceber uma avaliao dentro dos modelos clssicos que insistem
em contrapor as intenes iniciais das polticas com os resultados obti-
dos, seguindo um esquema simplificado de mensurao da eficcia. De
outro modo, o PTC exige uma avaliao mais abrangente que implique o
escrutnio e a anlise crtica das prticas e das experincias inovadoras,
muitas das quais nascem como consequncias imponderveis da ao
pblica.
Alimentadas pelas observaes feitas durante o trabalho de campo,
em ambos os territrios, as discusses das equipes de pesquisa foram
conduzidas no sentido de elaborar uma plataforma conceitual que deve-
ria ser, por um lado, suficientemente clara e slida, para assegurar a coe-
rncia entre as abordagens tericas e metodolgicas aplicadas em ambos
os casos, e, por outro lado, ampla e flexvel, para permitir ajustes adequa-
dos realidade singular de cada caso. Para melhor esclarecer os nossos
34 | Introduo
propsitos da investigao, identificamos a seguir alguns eixos de con-
vergncia que nortearam a maneira como os dois estudos de caso foram
estruturados e executados. Os pargrafos seguintes tornam explcitas as
formas de abordagem e encaminhamentos terico-metodolgicos que
lhes conferem sentido.
Primeiramente, situamos os dois casos selecionados com referncia
ao pano de fundo das polticas pblicas que deram origem ao Programa
Territrios da Cidadania. Essas polticas so consideradas como fruto de
uma complexa combinao entre um conjunto de princpios tericos e um
jogo de foras sociais. Isto implica a necessidade de investigar a emergn-
cia dos Territrios da Cidadania situada em um quadro histrico que lhe
anterior. Em particular, indispensvel situar este programa em relao
s experincias precedentes de territorializao das polticas voltadas para
o mundo rural, a pequena agricultura familiar, os trabalhadores rurais e
as comunidades tradicionais que vivem no campo. Isto implica tambm
a anlise das condies polticas que levaram concepo e concreti-
zao do Programa dos Territrios da Cidadania enquanto inovao
institucional.
Neste sentido, pertinente destacar que, embora a nfase da pesquisa
recaia sobre o PTC, a centralidade que o estudo das dinmicas sociais,
polticas e econmicas possui em face dos objetivos da investigao torna
impraticvel traar uma linha divisria estanque entre o PTC e o Programa
de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), este
criado em 2003 e gerido pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA). Embora ambos
se diferenciem em termos de objetivos e modelos de gesto, compartilham
os mesmos recortes territoriais e parte dos dispositivos institucionais e de
governana, nomeadamente os Colegiados Territoriais. Isso faz com que,
especialmente para os atores locais, haja uma ntima conexo, quando no
sobreposio, entre os programas. Para muitos deles, o PRONAT foi e con-
tinua sendo o programa que efetivamente d vida aos colegiados e que,
portanto, imprime uma nova dinmica de participao social nos terri-
trios, abrindo as portas para a execuo do PTC. De fato, so recursos
oriundos do PRONAT aqueles que mobilizam a maior parte da agenda dos
Colegiados Territoriais, incitando os atores a negociar e construir compro-
missos com vistas a produzir um Plano Territorial de Desenvolvimento
35 | Introduo
Rural Sustentvel (PTDRS) e, em consonncia com o mesmo, implemen-
tar projetos de desenvolvimento.
Cabe relembrar o fato de o PTC ter sido concebido, em primeiro lugar,
com o objetivo de conseguir uma melhor articulao de polticas pbli-
cas setoriais, focadas nas faixas mais carentes e excludas do mundo rural.
Polticas essas que, at ento, no tinham conseguido estabelecer entre si
relaes de complementaridade e sinergia necessrias para desencadear
dinmicas locais autoalimentadas para a sada da pobreza. As circunstn-
cias da concretizao do modelo terico do PTC em um dado territrio
refletem no apenas as especificidades geogrficas, sociais, culturais e pol-
ticas do mesmo, mas tambm o modo como se expressa, concretamente, o
projeto de fomentar, nos nveis nacional e intermedirios, colaboraes e
intercmbios entre entidades institucionais portadoras de vises polticas
e interesses distintos e s vezes divergentes.
Sem que esse nvel mais amplo de questionamento sobre o PTC esgote
a abordagem adotada pelo presente estudo cujo foco deve indiscutivel-
mente permanecer local um entendimento se formou entre as duas equi-
pes quanto necessidade de conjugar elementos de conhecimento refe-
rentes a esse pano de fundo mais abrangente, visando entender o que
acontece no mbito particular do territrio estudado. A coleta e a anlise
de informaes sobre a gnese do programa e as condies de sua exe-
cuo em nvel nacional foram identificadas como tarefas obrigatrias de
interesse comum, resultando na coordenao das operaes de pesquisa e
em trocas de informaes e interaes na interpretao das mesmas.
No plano dos territrios considerados como objetos de pesquisa, dois
ngulos de abordagem foram privilegiados nas discusses. Em primeiro
lugar, foi reconhecida a necessidade de se questionar o contedo e os sig-
nificados atribudos ao recorte territorial pelos atores sociais que atuam
dentro do espao geogrfico e social assim definido. A nova instituciona-
lidade implica a hiptese da existncia de elementos que fundamentam o
sentimento de uma identidade comum, alicerce para solidariedades que
possam contribuir para a construo de um projeto compartilhado. A
verificao da pertinncia dessa hiptese, no caso singular de cada terri-
trio estudado, constituiu uma condio prvia para descrever e analisar
a maneira como se concretiza, efetivamente, o modelo institucional ideal
que o programa pretende aplicar localmente.
36 | Introduo
Em segundo lugar, um acordo se fez necessrio sobre o modo de an-
lise das novas estruturas locais de participao e colaborao estabelecidas
no mbito do programa, bem como dos novos circuitos de dilogo entre
nveis de consulta e deciso (Colegiado, Comit de Articulao Estadual,
Comit Gestor Nacional), no processo de elaborao e execuo das pol-
ticas pblicas (proposta, discusso, reelaborao da Matriz de Aes).
Assim, a pesquisa buscou no se limitar a uma anlise interna das estrutu-
ras e processos (quem participa, como participa, como interage com outros
participantes), mas situ-los dentro do contexto mais amplo das interaes
entre os vrios tipos de atores no palco local (entidades pblicas, privadas,
organizaes da sociedade civil), sejam eles integrantes ou no das novas
estruturas de participao social. Por sua vez, a implicao ou no de cada
ator apreendida luz de sua trajetria prpria, seus interesses, suas redes
de alianas e confrontos. Novamente, isto supe incorporar anlise uma
perspectiva histrica.
A rigor, a nova institucionalidade trazida pelo PTC no representa
uma novidade radical; ela constitui antes um elo na cadeia de uma longa
histria de polticas pblicas de combate pobreza e excluso social das
camadas mais vulnerveis e carentes da populao rural. Assim, as formas
assumidas localmente pelas novas instituies no podem ser analisadas e
avaliadas apenas em cotejo com o modelo ideal de referncia, mas em fun-
o do papel que as mesmas desempenham em relao s dinmicas sociais
e polticas locais. Nessa direo, cada equipe conduziu suas investigaes
conforme a especificidade da situao estudada. O confronto entre os dois
casos visa, antes de tudo, testar a validade dessa abordagem dinmica de
avaliao institucional, e no comparar de acordo com variveis uniformes
e rgidas as condies de desenvolvimento em ambos os territrios. Neste
mesmo sentido, importante frisar no apenas a existncia de mltiplos e,
por vezes, contraditrios nexos de causalidade que se estabelecem entre as
polticas e as diferentes trajetrias de desenvolvimento de cada territrio,
mas tambm o fato de que impraticvel apontar com exatido em que
medida as mudanas sociais emergem como efeito direto de um programa
que, em sua verso original, abarcava mais de uma centena de aes e pol-
ticas pblicas.
Os pesquisadores concordaram em abordar a questo da avaliao da
eficincia do PTC sem se limitar ao padro organizacional definido pelo
modelo original. A questo da eficincia observada do ponto de vista
37 | Introduo
do chamado pblico-alvo da poltica: pequenos agricultores familiares,
assentados, trabalhadores rurais, populaes quilombolas e indgenas,
comunidades faxinalenses. A hiptese de trabalho na qual se fundamenta
a adoo desse ngulo de anlise a seguinte: os pequenos agricultores,
ainda que atuem muitas vezes dentro de um espao de percepo exterior
ao ngulo de viso dos atores pblicos, no deixam de tomar iniciativas
sociais, culturais, econmicas, polticas para se reproduzirem social
e fisicamente. Eles procuram sadas aos problemas que encontram na sua
existncia quotidiana e, na sua atuao como produtores, constroem estra-
tgias de sobrevivncia que lhes garantem algum espao de manobra face
s presses externas, afirmando com fora sua identidade frente a olhares
exteriores que tendem a reduzi-los a sujeitos passivos, cuja sobrevivncia
depende inteiramente da assistncia que recebem.
Os membros dessa sociedade rural contempornea desenvolvem
estratgias complexas na busca de recursos, apoios, informaes, conse-
lhos. Teceram no passado e mantm at hoje relaes com entidades pbli-
cas, bem como com corpos intermedirios da sociedade civil sindicatos,
organizaes no governamentais, igrejas, empresas privadas, associaes
e cooperativas e representaes do poder pblico, em especial do poder
local, com o objetivo de encontrar meios e caminhos que lhes abram
espao de atuao, apesar e para alm de todas as restries e constran-
gimentos aos quais se acham submetidos. Tais estratgias podem almejar
metas diversificadas: no apenas a satisfao de necessidades imediatas, a
melhoria da qualidade de vida, o acesso a recursos produtivos, a realizao
de projetos geradores de renda, mas tambm reivindicaes de reconheci-
mento social e a afirmao de identidade cultural.
Impulsionadas por iniciativas individuais, por movimentos espont-
neos de ao coletiva ou incentivados por intervenes externas, tais din-
micas, bem-sucedidas ou no, constituem a matria viva na qual se fun-
damenta a histria quotidiana das populaes estudadas. Assim, avaliar
uma poltica pblica, as novas instituies que esta define, os novos pro-
cessos de participao democrtica que proporciona, implica no apenas
um confronto com as intenes daqueles que a conceberam, mas tambm
o questionamento sobre sua articulao com as dinmicas j existentes e as
perspectivas novas que se abrem para melhorias significativas e durveis na
existncia dos pequenos agricultores. Tal abordagem para uma avaliao
do Programa Territrios da Cidadania tem como desdobramento meto-
38 | Introduo
dolgico a exigncia de contrapor anlise interna das estruturas e dos
processos institucionalizados uma observao fina das dinmicas comu-
nitrias, das iniciativas e experincias locais, com o intuito de analisar se e
como ocorrem interaes entre essas novas figuras da poltica pblica e os
movimentos surgidos das bases da sociedade.
Os captulos que compem esta coletnea conjugam a expertise
particular de cada autor em uma temtica especfica, a partir da qual
o mesmo contribuiu mais diretamente ao projeto, com os resultados
alcanados pelo trabalho coletivo entre as equipes. Todos os textos foram
previamente apresentados e discutidos entre os pesquisadores em qua-
tro seminrios interequipes organizados no decorrer da pesquisa, nos
quais os pesquisadores puderam confrontar os resultados alcanados em
cada territrio, submetendo-os ao escrutnio crtico dos demais. Todos
os seminrios tambm contaram com a participao de representantes
do NEAD e da SDT, aos quais agradecemos pelo trabalho qualificado
de leitura e crtica dos textos e relatrios parciais, o que contribuiu deci-
sivamente para a compreenso dos meandros institucionais que condi-
cionam a execuo das polticas de desenvolvimento territorial. Deste
modo, em que pesem a autoria e a presena de opinies individuais em
cada captulo, todos os autores buscaram apropriar-se das contribuies
oriundas do debate coletivo.
No h uma sequncia nica para ler este livro. Ele foi organizado a
partir de uma lgica coerente de questes que orientaram a construo
dos argumentos expostos ao longo de todos os captulos. importante
destacar, neste sentido, a complementaridade dos argumentos apresenta-
dos entre os diferentes textos individuais, o que somente foi possvel em
virtude do grande nvel de interlocuo que a equipe revelou ao longo da
pesquisa, na construo da metodologia e na formulao das principais
concluses do estudo. No obstante, o livro tambm foi estruturado de
modo a possibilitar que o leitor se oriente pelos seus prprios interesses.
Assim, aqueles que se aventurarem pelo conjunto da obra encontraro
informaes, sobretudo, com relao ao funcionamento das polticas de
desenvolvimento territorial.
Dois captulos compem o cerne do livro no que diz respeito s infor-
maes cotejadas a partir dos estudos de caso, sendo, por isso, significa-
tivamente mais extensos que os demais. Redigidos pelas duas equipes de
pesquisa, com vistas a abarcar os principais resultados das investigaes
39 | Introduo
conduzidas no Serto do So Francisco-PE e no Paran Centro, os captu-
los 6 e 7 analisam a constituio histrica dos territrios, a formao dos
Colegiados Territoriais, a estrutura de governana das polticas pblicas,
as demandas dos grupos sociais prioritrios e os impactos das polticas
em face das mudanas sociais em curso nos territrios. Segue-se a estes
captulos outro texto escrito a vrias mos que explora os mltiplos efei-
tos produzidos pela ao pblica frente heterogeneidade das condies
socioeconmicas de cada contexto.
Para construir uma interpretao coerente acerca dos casos estuda-
dos, uma srie de discusses de cunho mais terico-conceitual foi levada
a cabo pela equipe com vistas construo da problemtica e dos instru-
mentos de pesquisa. Assim, os estudos dos dois territrios esto prece-
didos por cinco outros que se propem a revisitar as questes analticas
que orientaram o trabalho de campo. De certo modo, eles situam o lugar
das polticas analisadas vis--vis importantes debates que orientam as for-
mulaes contemporneas sobre o desenvolvimento territorial. Ao mesmo
tempo, esses captulos antecipam alguns resultados da pesquisa, em que
pese este no constitua o principal objetivo.
Esta primeira parte do livro estreada com um artigo de Jean-Paul
Billaud acerca dos aspectos analticos que se encontram na interseco das
discusses sobre desenvolvimento territorial, construo da cidadania e
processos de participao social. Em seguida, Claude Raynaut prope uma
leitura sobre a gnese da abordagem territorial do desenvolvimento, a qual
emerge associada a um conjunto de experincias internacionais fomenta-
das por organismos multilaterais, governos e organizaes sociais. O ter-
ceiro captulo, de autoria de Maria de Nazareth Baudel Wanderley, incide
sobre os tortuosos caminhos da abordagem territorial no Brasil, situando
suas origens na construo de novas arenas que, reunindo movimentos
sociais, pesquisadores e gestores pblicos, permitiram a emergncia de
novos referenciais para a ao pblica. No captulo subsequente, Paulo
Andr Niederle analisa como as polticas territoriais afetam a trama de
relaes sociopolticas constitudas nos territrios, alterando as configu-
raes do poder local. Enfim, Josefa Salete Barbosa Cavalcanti discute as
articulaes entre uma abordagem territorial do desenvolvimento e pro-
cessos sociais mais abrangentes, ao tratar das polticas pblicas, do papel
do Estado e dos processos identitrios que contribuem para a ressignifica-
o do territrio no contexto de globalizao.
40 | Introduo
Aps a anlise detalhada dos estudos de caso no Serto do So
Francisco e no Paran Centro, trs captulos encerram o livro com refle-
xes sobre alguns desdobramentos analticos da discusso empreendida no
decurso da pesquisa. Inicialmente, Maria de Nazareth Baudel Wanderley
analisa a contribuio da abordagem territorial em relao ao debate con-
temporneo sobre o futuro da agricultura familiar e do mundo rural brasi-
leiro, destacando os desafios que se impem efetivao de uma estratgia
de desenvolvimento fundada na participao cidad e no empoderamento
dos agricultores e comunidades rurais. Em seguida, o captulo de Jean-Paul
Billaud sintetiza alguns entendimentos compartilhados pela equipe sobre
os desafios e as limitaes do PTC, um programa centrado na promoo
da cidadania, que constantemente se defronta com outros referenciais de
desenvolvimento ainda proeminentes entre a maioria dos atores sociais
que participam da governana dos territrios. Finalmente, o ltimo cap-
tulo, assinado por Claude Raynaut e ngela Duarte Damasceno Ferreira,
sumariza as principais contribuies da pesquisa no que diz respeito
construo de uma metodologia para avaliao do PTC. Como demons-
tram os autores, a inteno no apresentar um modelo fechado passvel
de ser replicado em qualquer parte, mas subsidiar novos esforos de pes-
quisa que nos permitam avanar na apreenso da diversidade do mundo
rural brasileiro e das polticas pblicas que visam a sua transformao.
Agradecimentos
Este livro fruto da colaborao entre diversas instituies de pesquisa

e desenvolvimento, abarcando inmeros pesquisadores, tcnicos e gesto-
res pblicos. A concretizao das atividades do projeto foi apoiada pelo
NEAD e pela SDT do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, pelo
Ministrio do Planejamento e pela FAO. O projeto contou ainda com a
colaborao das populaes locais, atores essenciais na construo do
PTC, sobretudo aqueles que participam dos movimentos sociais que do
vida e significado aos novos arranjos territoriais alimentados pelos territ-
rios da cidadania. Beneficiou-se igualmente do estreito intercmbio com
representaes dos movimentos sociais quilombolas, indgenas, agricul-
tores familiares, assentados, faxinalenses, sindicatos, associaes, muni-
cipalidades. Agradecemos igualmente a um conjunto de organizaes
pblicas e da sociedade civil que colaboraram com a realizao do estudo
41 | Introduo
em ambos os territrios: UNIVASF, UNICENTRO, UFFS, EMBRAPA,
INCRA, EMATER, AMOCENTRO, RURECO. Em especial, agradecemos
o apoio de nossas universidades, UFPE Departamento de Sociologia e
PPGS; UFPR PPGMADE e PPGS. No podemos deixar de dedicar uma
citao especial a Leida Farias, do NEAD, e Ana Maria Costa, da UFPE,
pelo incansvel trabalho de assessoria e apoio tcnico que realizaram com
competncia e generosidade. Finalmente, aos revisores e editores pelo tra-
balho de finalizao.
42 | Introduo
Captulo 1
Desenvolvimento territorial, cidadania e participao

social: evidncias a partir da experincia francesa
Jean-Paul Billaud
O questionamento do desenvolvimento territorial percorre vrias comuni-

dades disciplinares na Frana, em particular os economistas, os gegrafos,
os cientistas polticos e os socilogos. Na verdade, em suas origens nos
anos 1960, a noo de territrio estava mais associada noo de planeja-
mento que de desenvolvimento, refletindo o peso institucional da ret-
rica estatal, j que esta retrica construiu as polticas de desenvolvimento
sob a rubrica de reordenamento do territrio. Foi em reao a essa con-
cepo estatal que a noo de desenvolvimento foi preferida pelas comuni-
dades cientficas e tambm pelos movimentos sociais, que lhe associaram
o termo local como forma de se contrapor teoricamente viso centrali-
zadora que estava implcita na noo de reordenamento do territrio.
Portanto, a partir do final dos anos 1970 que se fala do desenvolvi-
mento local como oposto s prticas centralizadoras do reordenamento
do territrio que, na verdade, apesar da referncia territorial, privilegia
claramente as lgicas das cadeias ligadas aos grandes setores da economia,
como os transportes, a energia, as produes industriais e agrcolas, etc.
Assim, o reordenamento do territrio um componente espacial da pla-
nificao estatal que se choca com a malha tradicional de organizao do
territrio na Frana, que so os departamentos. De Gaulle, grande inicia-
dor desse movimento planificador, fustigava assim os pequenos notables1
1 Notables eram os que detinham tradicionalmente o poder local na Frana. A expresso

aqui se refere aos que detinham algum pequeno poder setorial na estrutura pblica
municipal.
44
de subprefeituras que entravavam o planejamento dos quais se esperava
uma profunda interveno modificadora da sociedade, ou, ao menos, uma
contraposio aos efeitos perversos e miopia do mercado.
Com o surgimento do desenvolvimento local nos debates que per-
correm a sociedade francesa confrontada reconstruo do ps-guerra,
a noo de territrio assim colocada entre duas reflexes distintas: uma
de tipo planificador (espao privilegiado para uma ao pblica na direo
da base, ou seja, descendente), outra de tipo autogestionria, fortalecida
pelo movimento de maio de 1968 e que passa a ter uma traduo pol-
tica a partir dos anos 1970, com o movimento das localidades, o viver
e trabalhar nas localidades, os Parques Naturais Regionais (abordagem
territorial de proteo da natureza em contraposio com a viso centrali-
zada e soberana dos Parques Nacionais), e depois, nos anos 1980, com os
contratos de localidades, as cartas de acordos intercomunais.
Esse duplo movimento que afeta a concepo territorial no processo
de reorganizao do territrio levou a reformas importantes num pas que
construiu seu pertencimento Nao a partir de uma referncia jacobina
e centralizadora: as leis de descentralizao (Lei Deferre, 1982), depois a
lei das liberdades e responsabilidades locais (2004). O embate evidente:
numa sociedade marcada pela mobilidade (devida, especialmente, pas-
sagem de uma sociedade agrria a uma sociedade urbana que gera um
importante xodo rural), partir do territrio vivido, quer dizer, reabilitar o
local no esprito da reorganizao do territrio, se torna uma necessidade
que se impe ao poder pblico.
A ruptura com a viso gaullista de reordenamento do territrio que
tinha fornecido o quadro poltico da entrada da Frana produtiva na
modernidade (grandes equipamentos, malha rodoviria, energia nuclear
e barragens, etc.) fortalecida pela integrao europeia que prope, igual-
mente, outra viso da abordagem territorial (pelas regies) e, em parte,
substitui o Estado planejador (por exemplo, o segundo pilar da Poltica
Agrcola Comum, os programas Leader).
Assim, o desenvolvimento local aparece como o produto de um
duplo movimento: (a) no seio do Estado que organiza sua prpria des-
concentrao (e se desobriga financeiramente das antigas instncias de
governo os departamentos ou das novas as regies); (b) no mbito da
prpria sociedade civil, o processo que expressa o movimento social que
se segue aos fatos de maio de 1968, com suas aspiraes autogestionrias.
45 | Desenvolvimento territorial, cidadania e participao social

Esse duplo processo no sem consequncias porque gera uma redefini-
o de competncias, mas tambm de responsabilidades, entre o Estado e
o local: (i) manifesta uma restaurao da poltica na gesto dos territrios,
j que esta no procede mais exclusivamente do tecnicamente possvel:
tem de levar em conta o socialmente aceitvel; (ii) corresponde crise de
uma regulao que baseada somente na prpria regulamentao.
Na realidade, o desenvolvimento territorial reformulado por meio do
desenvolvimento no pode ser percebido apenas: (a) como a manifestao
de uma resistncia de um movimento social a um processo de uniformi-
zao ou constatao da falncia do sistema planificador; (b) como um
ardil para aliciar aqueles que o sistema rejeita ou aqueles que o contestam,
ou mesmo para atingir uma maior eficcia na harmonizao necessria de
interesses divergentes.
De fato, o surgimento do desenvolvimento local, seja em nvel do
Estado ou da sociedade civil, traduz um novo tipo de confrontao da ges-
to pblica questo territorial porque traz situaes e problemas muito
mais complexos que os tratados no mbito do reordenamento territorial
dos anos 1960: a gesto dos riscos territorializados; as desigualdades fla-
grantes entre os territrios, que no so inditas, mas passam a ser perce-
bidas por todos; de forma mais geral, situaes de incerteza que uma socie-
dade em rede torna muito mais sensveis do que propunha (e simplificava
ou ocultava) uma viso centralizada.
Deve-se, portanto, ver, nessa nova concepo do desenvolvimento
territorial, a expresso maior de uma crise dos modelos de regulao
institucional:
(1) uma crise, primeiramente, dos esquemas sequenciais de deciso, tra-

dicionalmente organizados em um movimento que partia da avaliao
tcnica, passava ao momento da argumentao para se chegar deciso.
Esse esquema, se foi operacional, no funciona mais atualmente face s
incertezas que a prpria avaliao tcnica pode gerar, face pluralidade
dos argumentos expressos e ao fato de que o ato de deciso dificilmente
isolvel no prprio mbito do processo;
(2) mais globalmente, uma crise da relao entre o conhecimento e a ao,

uma e outra confrontando o tratamento de situaes complexas. Passa-se,
assim, de um centro de clculo unificado os grandes corpos do Estado,

embora em situao de concorrncia a uma situao em que h mlti-
plos produtores de conhecimentos, distribudos em numerosas instncias
(instncias de pesquisa e estudos, movimento social ou associativo), com
estratgias diferentes de publicizao dos dados, sem contar com o embate
maior entre saberes vernaculares e profanos. A relao entre conheci-
mento, ao e deciso se torna complexa, no mais simples ou evidente;
(3) e, finalmente, a crise na abordagem setorial dos problemas, de onde

se coloca o embate da cooperao entre os diferentes nveis territoriais do
governo; de onde se coloca o debate sobre as parcerias pblico-privadas
(o sucesso da problemtica da governana reflete, em grande parte, este
item do debate); de onde se apresenta, tambm, a questo dos processos de
aprendizagem nas arenas pblicas locais.
Tal crise nos modelos de regulao institucional no foi sem conse-

quncias sobre o plano terico. O modelo dito da regulao cruzada, pro-
posto pelos cientistas polticos (CROZIER; THOENIG, 1976), no d mais
conta dessa nova situao porque estava baseado sobre o trip Estado/
grandes corpos/eleitos ou profissionais, sendo o prottipo por excelncia
deste esquema o dispositivo da cogesto agrcola que organizou a moder-
nizao da agricultura. sucedido, a partir dos anos 90, pelo modelo dito
da territorializao da ao pblica na qual o territrio, mais que um
aparelho do Estado, constitui a partir de ento o lugar de definio dos
problemas pblicos (DURAN; THOENIG, 1996).
Mas a emergncia de novos modelos, tanto no plano institucional
como no plano terico, no resultante de um novo tipo de racionalizao
da ao pblica no contexto nacional francs ou mesmo europeu. igual-
mente ligada ao processo de globalizao com o qual o desenvolvimento
local entretm uma relao bastante paradoxal: este ltimo , ao mesmo
tempo, um lugar de resistncia globalizao, mas tambm um dos agen-
tes deste processo.
A globalizao, como processo que pe em interdependncia as ativi-
dades e iniciativas pblicas ou privadas, se acompanha (i) de uma impor-
tncia crescente atribuda ao local, (ii) de um imperativo de comunicao
generalizada (circulao da informao, tcnicas imateriais) prpria a uma
sociedade em rede que tira o local da posio de enclave e (iii) de um
modo de administrao no setorizado, mais interativo e cooperativo.

Apesar de tudo, a referncia ao local leva necessariamente dimenso
territorial dos fenmenos sociais com a qual os processos de globalizao
devem se articular. O territrio, cabe lembrar, uma das bases do desen-
volvimento econmico (a empresa, multinacional ou no, no se implanta
em qualquer lugar), a que comporta o polo de empregos. tambm um
novo quadro de ao para tratar de problemas maiores, como os riscos ter-
ritorializados por exemplo, a poluio gerada na escala das microbacias.
igualmente um dos vetores da construo das identidades coletivas (a
localidade, a patrimonializao do local). , enfim, um espao de proje-
tos, permitindo a confrontao entre uma pluralidade de atores em situa-
o de interdependncia, cotejados, em especial, aos problemas de meio
ambiente, o que leva aos embates da concertao ou da negociao.
Em outras palavras, pode-se ver o desenvolvimento local tanto como
um lugar de resistncia ao processo de globalizao (veja-se as grandes
avaliaes conduzidas na escala mundial pelo Banco Mundial e pelas
agncias das Naes Unidas) como uma das formas que essa ltima toma
para se manifestar. Nesse aspecto, o desenvolvimento territorial, em razo
da sua redefinio em termos do local, parte integrante do processo de
globalizao, precisamente porque tal processo necessita do enraizamento
local que lhe proporciona o exerccio da democracia participativa. esta
noo que vamos discutir em seguida.
1.1. A PROPSITO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Faamos quatro observaes preliminares. Primeiro, tentando efetuar o

estado da arte sobre a democracia participativa por ocasio da criao da
revista Participations, pesquisadores franceses constataram que entraram
em bibliotecas separadas: diversidade de referncias, de conceitos, de
finalidades visadas. Identificaram claramente uma virada participativa
a partir dos anos 1990 nas preocupaes de pesquisa, aps vinte anos de
eclipse, j que tal questo foi primeiramente abordada durante os anos 1960
no debate sobre os problemas de urbanismo e dos movimentos sociais e
bem aps a pesquisa anglo-saxnica.
Segundo, a impreciso nos termos empregados inegvel, uma vez
que se fala de concertao, negociao, democracia, cidadania, gover-
nana a participao constituindo um denominador comum de situaes

plurais. Tais situaes se desenvolvem cada vez mais no espao das pol-
ticas pblicas, razo que explica por que no se pode trat-las, daqui para
frente, como virada, mas como um imperativo deliberativo.
Terceiro, note-se que, segundo o historiador Pierre Rosanvallon
(2011), grande especialista da questo da democracia, a ideia de participa-
o inseparvel da ideia de comunidade, na medida em que est ligada
sociedade dos iguais da Revoluo Francesa. O cidado pertence efetiva-
mente comunidade, pertencimento que se manifesta pela participao,
mas este lao tambm uma reivindicao de ser um entre os outros. Em
outras palavras, a participao cidad intimamente ligada igualdade.
Uma ltima observao preliminar talvez inesperada, mas merece
meno. Os historiadores das cincias e das tcnicas lembram que a cin-
cia moderna emerge nos sculos XVII e XVIII, ou seja, ao mesmo tempo
em que ocorre a criao do sistema poltico de representao. Essa apro-
ximao temporal no andina porque, de fato, no seu processo de sur-
gimento, esta nova cincia se construiu como se fosse parte do debate
pblico. Sem abusar das coincidncias, pode-se perguntar se, hoje, o ques-
tionamento da capacidade da cincia de dizer o que verdadeiro no
teria uma relao com a grande importncia atribuda participao. A
questo seria ento de no mais separar a ordem democrtica da ordem
dos saberes cientficos. Em todo caso, quando se observam manifestaes
em que a cincia e o saber tcnico so quase sempre convocados, a virada
participativa parece fazer parte da necessria rearticulao entre a ordem
das cincias e a ordem democrtica.
Feitas essas observaes preliminares, vejamos em que a nova abor-
dagem do desenvolvimento territorial permeada pelos embates da demo-
cracia participativa que aparece tanto como figura por excelncia como seu
instrumento privilegiado. Na diversidade das pesquisas e das experincias
empreendidas sob a perspectiva da aproximao entre o desenvolvimento
territorial e a democracia participativa, somos de imediato confrontados,
na anlise, a aspectos paradoxais, ambivalentes e mesmo ambguos.
No plano terico e mesmo pragmtico, essa aproximao se inscreve
especialmente no modelo liberal (a expresso dos interesses individuais
constri o interesse coletivo), o que bem demonstra o sucesso da noo de
governana, em detrimento do modelo republicano tradicional, no qual
a democracia procede da representao dos eleitos. A questo da articu-
lao desse tipo de democracia cidad com a democracia representativa

central e a capacidade da via participativa de no se enclausurar na gover-
nana neoliberal (por exemplo, o New Public Management, que inspira
numerosas polticas pblicas) outro paradoxo igualmente questionado.
Ambivalncia ou ambiguidade porque essa aproximao pode ser
um dos fatores determinantes das novas lgicas gerenciais e gestionrias,
sejam elas pblicas ou privadas, como tambm pode gerar dinmicas de
transformao radical. Pode ainda revelar uma vontade (das associaes,
empresas, dos poderes pblicos) de reabilitar a ao coletiva ou, ao contr-
rio, privilegiar o indivduo como habitante, cidado, usurio, cliente E
pode ser um momento de real aprendizagem recproca entre atores, como
uma forma de construo da aceitabilidade social ou como uma gesto
mais ou menos comum e rotineira dos conflitos, visando especialmente
ao consenso e fazendo tbula rasa das relaes de fora ou de poder, das
assimetrias fonte de desigualdades
Em outras palavras, essa aproximao entre o desenvolvimento terri-
torial e a democracia participativa no to bvia no que tange s formas
e ao sentido que toma. Um rpido olhar pela teoria pode ilustrar os pro-
blemas subjacentes.
evidentemente antiga a questo do exerccio democrtico, j que
est no centro da filosofia poltica desde a Antiguidade. poca moderna,
Durkheim a defende, mas reserva o exerccio democrtico a uma aris-
tocracia eletiva porque considera a opinio das massas irracional. E a
posio durkheimiana tem intenes ocultas, j que o encorajamento ao
debate pblico tambm um convite para desencorajar a ao de rua (os
clubes dos anos revolucionrios haviam marcado os espritos) e , de todo
modo, limitado ao debate e no associado tomada de deciso.
Pode-se, com Jrgen Habermas, falar de uma ruptura na abordagem
da questo democrtica, constituindo-se mesmo num verdadeiro avano
na sua discusso. Sua Thorie de lagir communicationnel (HABERMAS,
1987) baseada na filosofia crtica da escola de Frankfurt (Adorno,
Horkheimer). Se, nas suas primeiras obras, faz a crtica da razo ocidental
como expresso da tecnocincia dominadora e alienante, mostra, na Teoria
do agir comunicativo, que a razo tem igualmente uma funo comunica-
cional que se baseia espontaneamente na linguagem e no discurso, mesmo
nas suas formas mais cotidianas. Os enunciados emitidos por qualquer um
que queira se fazer compreender pelos outros tm uma tripla pretenso de
validade: pretenso exatido, pretenso preciso em relao ao con-

texto social e a suas normas e, enfim, pretenso sinceridade. por isso
que possvel, mesmo levando em considerao o insucesso dos grandes
sistemas metafsicos, chegar-se a um consenso sobre as normas ticas ou
polticas, debatendo-as de maneira argumentativa.
evidentemente impossvel resumir aqui um pensamento complexo,
mas guardemos o que est no corao de sua proposta: a ideia de um
espao pblico e de uma sociedade civil que se distingue radicalmente
da abordagem durkheimiana, ao recusar o elitismo que lhe subjacente.
Segundo Habermas, no espao pblico e pelo debate que os indivduos
so levados a ultrapassar seus pontos de vista particulares, no que ele
denomina o agir cooperativo e comunicativo. Esse agir um contrapeso
crtico tanto em relao ao mercado como ao Estado. Trata-se, portanto,
apesar do esprito que lhe anima, de uma problemtica muito normativa
que, opinio poltica irracional das massas, segundo Durkheim, ope
as discusses comuns dos cidados. pela troca de argumentos que eles
manifestam sua prpria racionalidade. No entanto, Habermas acompanha
Durkheim sobre um ponto, qual seja, o de que a formao da opinio no
supe uma implicao direta do cidado no processo de deciso. Neste
aspecto, seu ideal democrtico se distingue claramente da democracia
direta dos atenienses, mas supe e implica uma grande ateno aos proce-
dimentos, quer dizer, construo de uma estrutura deliberativa que per-
mita respeitar a expresso igualitria de cada um o verdadeiro poder
ento surgir da fora do argumento.
As crticas ao modelo comunicativo de Habermas podem ser resumi-
das nos seguintes postulados:
(a) A noo de espao pblico tem um alcance universalista decorrente

da sua prpria concepo unificada, que mascara a diversidade e, sobre-
tudo, os contextos de expresso de uma democracia participativa, a qual,
se constata, pode adotar vrios formatos (por exemplo, grande pblico e
minipblico);
(b) A ideia de que os indivduos-atores fazem, nesse espao, abstrao de

seus pertencimentos sociais e apresentam-se ali sem disposies (no sen-
tido do habitus de Bourdieu) difcil de se sustentar quando se observam
as arenas participativas;

(c) A insistncia que atribuda abordagem processual, em que a legi-
timidade dos participantes deve ser (re)definida, traduz um momento
forte da sua abordagem participativa, j que define as regras da reunio, da
copresena (com base em qu? e quem est ausente ou no tem seu lugar
naquele espao?). Mas essa questo tende igualmente a despolitizar os
debates, separando-os nos contextos antropolgicos, portanto singulares,
que constituem vrias fontes de reinterpretao, pelos atores, da ideia de
participao;
(d) E, finalmente, a ligao (problemtica) entre a democracia participa-

tiva e democracia representativa no verdadeiramente explorada e, em
funo disso, subestimada. Nessa abordagem dos procedimentos que
est no corao do processo democrtico comunicativo, a legitimidade
dos polticos provavelmente a mais sujeita reinterpretao porque os
cenrios participativos se organizam principalmente ao redor das partes
interessadas diretamente no debate (os chamados stakeholders) e dos tc-
nicos ou cientistas. Esse caso, mais particularmente no que diz respeito
democracia tcnica (CALLON et al., 2001), ou seja, na ocasio do que
se denominam fruns hbridos palcos de controvrsias a propsito de
embates cientficos e industriais sobre um objeto tcnico.
Para alm destas crticas e dos limites que se revelam do modelo

habermasiano, o interesse de tal modelo o de ter recolocado a questo
de como agir juntos?. Habermas responde propondo de se ver no espao
pblico, ou melhor, na incorporao dos pblicos nos espaos dialgicos,
um objetivo essencial para suscitar as subjetividades polticas.
1.2. A PROPSITO DA LUTA POR RECONHECIMENTO
Axel Honneth um discpulo de Habermas, mas prope uma abordagem

bem diferente. Pode-se dizer, simplificando no limite de uma esquematiza-
o, que Habermas trabalha sobre como agir juntos e Honneth trabalha
sobre por que, em particular a respeito dos que so penalizados pelo que
ele denomina A sociedade do desprezo (HONNETH, 2006). A percepo
de base a mesma: os indivduos devem poder afirmar sua subjetividade
graas a um processo prvio de compreenso e de legitimao recprocas.

Mas, para ele, esse processo se passa menos pela abordagem comunicativa
e dialgica de Habermas e mais por um trabalho especfico dos indivduos
que, nas trs esferas de reconhecimento (o amor, o direito e a solidarie-
dade), estabelecem um compromisso com base no seu reconhecimento
social e, como consequncia desse reconhecimento, na confiana em si
mesmo, no respeito de si mesmo e na estima de si mesmo. Os sentimen-
tos de desprezo, diz ele, s podem fornecer uma base motivacional de
uma resistncia coletiva se o sujeito tem condies de formul-los em um
quadro de identidade intersubjetiva que os identifica como tpicos de um
grupo inteiro (HONNETH, 2006, p.195). Neste aspecto, ele se aproxima
da teoria de Habermas, atento, tambm, constituio e s regras de um
quadro de identidade intersubjetiva.
Assim, as lutas sociais no podem ser reduzidas s questes de jus-
tia social ou de interesse coletivo, neste caso informado pela racionali-
dade econmica e instrumental, porque elas tm, acima de tudo, e mesmo
como finalidade primordial, uma dimenso moral que engaja o respeito e
a estima de si mesmo, um e outro estando profundamente afetados pela
mercantilizao, a busca constante de eficincia, busca essa limitadora,
tanto no plano individual como no coletivo. Nesse sentido, a participao
ativa dos cidados na vida democrtica no se reduz defesa de interesses,
sejam oriundos de uma lgica egosta ou do bem comum: manifesta, sim,
uma das formas do reconhecimento social que, por sua vez, gera a estima
de si mesmo. Esta luta por reconhecimento, evocada aqui de forma alu-
siva, tem um alcance geral porque remete, em Honneth, a um processo
histrico moralmente orientado em que as lutas sociais visam a uma trans-
formao e, fundamentalmente, a uma melhora nas condies de reco-
nhecimento. Pode-se, na verdade, mensurar o significado de uma luta ou
conflito histrico para o desenvolvimento da sociedade pela observao de
sua contribuio particular realizao de um progresso moral no mbito
do reconhecimento (HONNETH, 2006, p.200).
Fazer referncia a essa perspectiva permite avanar em um ponto de
vista particularmente pertinente no caso dos Territrios da Cidadania,
segundo o qual toda a vida democrtica tributria do tratamento das
desigualdades e do fardo da pobreza. Esses territrios so, por hiptese,
mais sensveis questo do desprezo e, talvez, se levarmos em conside-
rao a necessria mobilizao de um capital social na abordagem par-
ticipativa, menos dispostos a adotar os princpios do agir comunicativo.

Nos territrios, mais do que em outros locais, a possibilidade de um agir
comunicativo fica atrelada capacidade de os atores serem reconhecidos
socialmente e escaparem da sociedade do desprezo.
Para concluir, podem-se esboar alguns elos entre os trs pontos
expostos neste trabalho e as questes colocadas pelo Programa Territrios
da Cidadania (PTC):
(1) Os TCs se inscrevem perfeitamente nas evolues histricas da abor-

dagem territorial e da refundao das polticas pblicas que supe. Mas o
que significa esse processo de territorializao no caso do Brasil, onde a
autonomia dos territrios procede de uma ruptura com o modelo da dita-
dura (veja-se a Constituio de 1988), enquanto na Europa, e mais espe-
cificamente na Frana, corresponde a uma refundao do velho modelo
republicano?
(2) Referindo-se s ambivalncias da democracia participativa, como jul-

gar sua trajetria nos TCs? Trata-se de um simulacro que alimenta uma
lgica de balco ou constitui, ao contrrio, o fermento para a construo
de territrios-projetos que associam e mobilizam uma pluralidade de ato-
res a partir de sua capacidade dialgica e comunicativa? Deste ponto de
vista, a democracia participativa instituda (os Colegiados) de natureza
diferente que a produzida no seio dos movimentos sociais, que possuem
uma identidade reivindicada no mago da qual estrutura sua concepo e
sua experincia da participao?
(3) O modelo habermasiano com vocao universal resiste ao contexto

dos TCs, onde a questo do reconhecimento determinante? O debate
que reuniu, h alguns anos, John Rawls e Jrgen Habermas, de um lado,
e Michael Walzer, de outro, a propsito da capacidade de a democracia
processual constituir um mundo dialgico, interessante no que concerne
aos TCs. Para Walzer, uma democracia de indivduos livres e iguais, fun-
dada na interao, pode ser questionada na sua pretenso universalista
(WALZER, 1983). Ele ope abordagem processual como fonte de legiti-
midade uma abordagem comunitarista, onde a democracia no se reduz
questo dos procedimentos como alfa e mega do exerccio democrtico,
mas na qual ela se constri e procura suas justificaes no quadro de uma
territorialidade (histrica, cultural) que j regula as relaes sociais.

Uma pergunta final, que se pode trazer para o mbito do projeto
de avaliao dos TCs: em que medida esse debate, simplificado aqui
(CHANIAL, 1991), faz eco e contribui para discutir as questes colocadas
pelas instncias territoriais?
REFERNCIAS
CALLON, M.; LASCOUMES, P; BARTHES, Y. Agir dans um monde incer-

tain: essai sur la dmocratie tchnique. Paris: Seuil, 2001.
CHANIAL, P. La dmocratie sans territoire? Habermas, Rawls et luniver-
salisme dmocratique. Quaderni, v.13, n.13, p.53-66, 1991.
CROZIER, M.; THOENIG, J. C. La rgulation des systmes organiss
complexes: le cas du systme de dcision politico-administratif local en
France. Revue Franaise de Sociologie, v.16, n.1, p.3-32, 1976.
DURAN, P.; THOENIG, J. C. LEtat et la gestion publique territoriale.
Revue Franaise de Science Politique, v.46, n.4, p.580-623, 1996.
HABERMAS, J. Thorie de lagir communicationnel. Paris: Fayard, 1987.
HONNETH, A. La societ du mpris. Paris: La Dcouverte, 2006.
ROSANVALLON, P. crire une histoire gnrale de la dmocratie.
Participations, v.1, n.1, p.335-347, 2011.
WALZER, M. Spheres of Justice: defense of pluralism and equality. New
York: Basic Books, 1983.

Captulo 2
A gnese da abordagem territorial e participativa

do desenvolvimento rural: razes conceituais e
experincias internacionais
Claude Raynaut
Conduzir um esforo de elaborao metodolgica sobre a avaliao de uma

poltica pblica implica, no simplesmente, limitar-se a medir at que ponto
e como os objetivos inicialmente delineados para a mesma foram concreta-
mente atingidos em casos particulares. H tambm que se ampliar a pers-
pectiva para questionar a prpria lgica interna desta poltica, os princpios
nos quais se inspira, os conceitos que utiliza e os pressupostos que, de modo
implcito, a guiam. H ainda que se reconstituir sua genealogia intelec-
tual: os movimentos e as evolues conceituais de mais amplo porte dentro
dos quais se inscreve e dos quais ela , aos menos parcialmente, tributria.
Isto quer dizer evocar algumas outras iniciativas anteriores acontecidas em
outros pases, ou na escala internacional, que podem ter desempenhado um
papel paradigmtico na sua concepo e na sua implementao.
esse esforo de reflexo abrangente que propomos aqui, em acom-
panhamento aos estudos concretos feitos no campo, com o objetivo de
construir o pano de fundo que poder permitir abrir o espao de interpre-
tao dos fatos que tais estudos vo trazer, em particular na perspectiva de
uma generalizao das concluses metodolgicas a se tirar do cotejo entre
os dois casos pernambucano e paranaense estudados nesta pesquisa.
2.1. O TERRITRIO: UMA NOO POLISSMICA COM NOVOS USOS

RECENTES
O uso da palavra territrio tem se generalizado amplamente durante as

duas ltimas dcadas. Isto a tal ponto que se tornou bastante banal quase
56
passe-partout sem que se questionasse suficientemente sobre os deslizes
no seu significado que se operaram enquanto se ampliava o leque das uti-
lizaes dela feitas.
justamente quando o uso de uma palavra tende a se banalizar,
tornando-se corriqueiro, que se corre o risco de chegar a ambiguidades
e desentendimentos que podem ser perniciosos, especialmente quando a
mesma assume o papel de palavra-chave, de emblema, de estratgia nor-
teadora de uma ao pblica como no caso do Programa Territrios
da Cidadania. No foi toa que a palavra territrio foi utilizada aqui
enquanto portadora de uma orientao relativa ao modo de se abordar o
desenvolvimento rural e o combate pobreza.
A escolha poltica e doutrinal qual o uso da palavra remete nesse
caso, no contexto especfico da sociedade brasileira do incio do sculo
XXI, s pode ser claramente explicitada mediante um esforo para escla-
recer os contedos da noo em particular desvendando as vrias cono-
taes conexas que abarcou no fio da generalizao e da diversificao
de seus usos. Isto implica ento tambm uma reflexo sobre a evoluo
das abordagens da poltica pblica voltada para o meio rural que traduz o
sucesso crescente da palavra.
Para iniciar o encaminhamento dessa reflexo, necessrio fazer uma
breve incurso no domnio da etimologia e da histria.
Em primeiro lugar, tem-se que ressaltar o fato do sucesso da palavra
confirmar-se, sobretudo, no caso das lnguas latinas. A traduo em ingls,
por exemplo, revela-se difcil. Local, place ou, mesmo, territory tm um
significado muito mais restrito do que a palavra territrio em portugus
ou espanhol, territoire em francs. Foram essa complexidade, essa riqueza
polissmica e essa ambiguidade que alimentaram os muitos debates entre
intelectuais desses pases em torno da noo.
Se os debates contriburam tambm para a multiplicao das inter-
pretaes, essa diversidade achou suas razes na ambiguidade inicial da
etimologia da palavra. Territrio/territoire origina-se na palavra latina ter-
ritorium, ela mesma procedendo da palavra terra, que designa no prin-
cipalmente a matria que compe o solo ( qual se aplica mais precisa-
mente outra palavra, humus), mas o espao onde moram e vivem os seres
humanos. Territorium recupera e enfatiza o vnculo espao/ser humano,
assim estabelecido, para aplic-lo a uma extenso espacial delimitada pelo
controle exercido sobre ela por um dado grupo humano. Durante a Idade
57 | A gnese da abordagem territorial e participativa do desenvolvimento rural

Mdia, tal relao se formalizou ainda mais e, por exemplo, em francs, o
termo territoire foi utilizado para designar uma extenso de espao sub-
metida mesma jurisdio. Sentido recuperado no sculo XVIII, entre
outros por Montesquieu, para se aplicar extenso de espao cujos habi-
tantes so submetidos autoridade de um mesmo poder central. Essa rela-
o jurdica entre poder e espao pela intermediao de uma lei comum
manteve-se privilegiada at muito recentemente na definio do contedo
semntico da palavra. E, claro, no Brasil, onde o termo Territrio da Unio
designa toda a extenso geogrfica sobre a qual o Estado exerce sua sobe-
rania. Na Frana, a noo de territoire desempenhou um papel fundador
na concepo que se elaborou, aps a Revoluo, da organizao do ter-
ritrio nacional, desdobrado em uma multiplicidade de territrios locais:
a hierarquia territoire national, dpartements, communes, ainda vigente
(ALLIS, 1980).
Como ocorreu a evoluo de um uso bastante especializado e limi-
tado da palavra e da noo para as utilizaes to frequentes e variadas
encontradas hoje? Tal a questo que merece ser levantada e explorada.
Simplificando bastante, podemos dizer que essa mudana de estatuto e o
sucesso atual da noo resultam de uma combinao e convergncia de
movimentos recentes, tanto no domnio da conceitualizao cientfica
como da concepo das polticas pblicas:
A crise interna da geografia, na busca de novas noes que lhe permi-

tam exprimir e formalizar conceitualmente um novo posicionamento na
sua relao, desde sempre ambgua, entre sua vertente fsica e sua vertente
humana;
A evoluo das cincias polticas e econmicas. Durante as ltimas dca-

das do sculo XX, os grandes sistemas intelectuais elaborados para pensar
e organizar as sociedades modernas (marxismo, keynesianismo, modelo
democrtico formal, etc.) evidenciaram sua incapacidade em responder
complexidade e aos desafios do mundo de hoje. Essas cincias procu-
raram ento novos conceitos para poder dar conta das dimenses mais
particulares, mais singulares, das dinmicas que animam as sociedades e
as economias contemporneas;

A crise das estratgias pblicas de desenvolvimento, no nvel das entida-
des de deciso nacionais ou multinacionais, bem como dos grandes rgos
internacionais. A abordagem centralizada e planificadora, que tinha encon-
trado grandes sucessos na fase de reconstruo dos pases industrializados
no perodo posterior Segunda Guerra Mundial, alcanaram depois seus
limites. Em particular, nos pases em desenvolvimento, aos quais se pro-
metia uma rpida recuperao econmica aps a liberao da tutela colo-
nial, muitos dos grandes projetos de desenvolvimento rurais concebidos
e financiados pelas instituies internacionais (Banco Mundial, FAO) no
encontraram os resultados esperados. Imps-se a necessidade pragmtica
de pensar em outras estratgias de desenvolvimento mais flexveis e mais
prximas da realidade do campo.
Operou-se ento uma interao sinrgica entre essas trs deman-

das de renovao conceitual; alimentaram-se mutuamente, contribuindo,
entre outros, para o sucesso da noo de territrio, uma vez intimamente
associada quela de participao dos atores locais.
De modo muito sinttico e resumido, entremos um pouco mais nos
detalhes desses trs movimentos convergentes.
2.1.1. O territrio da Geografia
A utilizao da palavra territoire na geografia francesa recente. J. Lvy

a situa no incio dos anos 80 (LVY; LUSSAULT, 2003). Durante muito
tempo a disciplina privilegiou o uso da noo de meio, termo que colo-
cava a nfase no papel desempenhado pelos determinantes naturais na
relao que os seres humanos estabelecem com seu ambiente.
A noo de espao ganhou importncia a partir dos anos 1960/70
especialmente sob a influncia da geografia urbana pois permitia integrar
um nvel de realidade no material (relaes sociais, intercmbios econmi-
cos, comunicaes) dentro de um quadro de representao especializado,
que permanece um instrumento metodolgico essencial para a geografia.
Falar de espao permite inverter o ngulo de abordagem das relaes entre
os grupos humanos e seu quadro de vida. Ao invs do meio, o espao no
considerado no seu papel de potencial determinante das organizaes e
prticas humanas, mas como um produto das mesmas.

O espao geogrfico acha-se definido, assim, como uma extenso
terrestre utilizada e organizada pelas sociedades humanas para sua repro-
duo no sentido amplo: no apenas para alimentar-se, abrigar-se, mas
em toda a complexidade dos atos sociais (BRUNET, 1992).
Mas, modificando assim o centro de gravidade de sua disciplina na
direo das cincias sociais, atribuindo aos fatos sociais uma preeminn-
cia epistemolgica da qual no desfrutava numa geografia mais clssica,
essa disciplina comeou a perder a viso de seus prprios limites. Quando
se fala de reproduo social, o objeto de estudo prioritrio passa a ser as
sociedades humanas como no caso de disciplinas como a antropologia
ou a sociologia.
Encontra-se uma ilustrao particularmente manifesta desse movi-
mento de incorporao de noes e temticas alheias ao quadro de pen-
samento original da disciplina no interesse crescente que ganhou, entre
muitos gegrafos, o conceito de representaes humanas. A partir dos
anos 1980, desenvolveu-se uma pujante corrente da geografia, j iniciada
antes, focalizando seu interesse sobre as percepes e as representaes do
espao por parte dos indivduos e grupos que o ocupam: o espao vivido.
Mas, essas incurses fora dos quadros originais da disciplina no dei-
xaram de gerar um sentimento de mal-estar. Se o espao se torna uma sim-
ples categoria de entendimento aplicada a conceitos j elaborados e mani-
pulados por outras disciplinas, corre-se o risco de se perder a identidade
fundamental da prpria geografia.
Precisava-se de uma noo que ajudasse a congregar essas novas
temticas e que recuperasse a dimenso espacial no apenas como um
quadro formal, mas como um elemento constitutivo do contedo semn-
tico da palavra. Assim foi mobilizada, para desempenhar este papel, a pala-
vra territoire/territrio que, como temos apontado mais acima, j abar-
cava a ideia de inter-relao entre um espao concretamente delimitado e
identificado, embutido ento na realidade material, e um grupo social, na
diversidade e na complexidade de sua estrutura e de seu funcionamento.
A partir dos anos 1990, as publicaes se multiplicaram com autoria,
entre outras, de pesquisadores franceses, cujo objetivo era definir a noo
de territrio e demonstrar sua utilidade enquanto instrumento conceitual
para pensar e analisar a complexidade das relaes entre as coletividades
humanas e o quadro espacial concreto de sua existncia. Ao fio das vrias
contribuies, seu significado se enriqueceu.

A partir da definio bsica, poro da superfcie terrestre apro-
priada por uma coletividade humana que a ordena em funo de suas
necessidades (LE BERRE, 1992), o contedo se diversifica e se complexi-
fica: revela-se um suporte de identidade e de unidade por via do exerccio
da funo poltica (RETAILL, 1997); testemunha uma apropriao []
por grupos que constroem uma representao particular de si mesmos, de
sua histria, de sua singularidade (DI MO, 1998).
No decorrer dessas reflexes elaborou-se, valendo-se da base semn-
tica oferecida pela palavra territoire/territrio, uma noo que permitiu
geografia se apropriar de conceitos oriundos de outras disciplinas tais
como identidade, poder, representao, memria geograficando-os,
graas relao orgnica estabelecida com um espao investido do papel
no apenas de quadro neutro, mas de componente do sistema complexo
de interaes.
A capacidade da noo em assimilar, metabolizar, qualquer dimen-
so da existncia e da reproduo material e imaterial de uma sociedade
humana contribuiu para o seu imenso sucesso e a sua recuperao, numa
segunda etapa, pelas disciplinas cujo capital conceitual foi mobilizado na
sua elaborao.
2.1.2. Territrio: perspectivas das cincias polticas e econmicas
Durante o ltimo quarto do sculo XX, enquanto se forjava, no bojo da

geografia, essa nova acepo do termo Territrio, evolues conceituais
paralelas estavam em andamento em outras cincias sociais para acom-
panhar os esforos de compreenso da complexidade do mundo contem-
porneo. Foi o caso, em particular, das cincias polticas e da economia.
Frente s turbulncias e instabilidades geradas pelos mltiplos movi-
mentos sociais e que sacudiam um mundo em profunda recomposio
(conflitos internos s grandes democracias, transtornos sociais e polti-
cos operando-se nos pases at ento submetidos matriz rgida do cen-
tralismo sovitico, movimentos de afirmao comunitrios em regies
liberadas de tutelas coloniais, etc.), as teorias que pretendiam oferecer
modelos slidos e eficientes para uma gesto racional e equitativa da
organizao e da vida das sociedades alcanavam evidentes limites. O
modelo do centralismo democrtico tinha conduzido a uma incontest-

vel falha. Quanto ao modelo da democracia representativa, com suas ins-
tituies formais encaixadas numa estrutura hierrquica coroada pelas
instituies centrais do Estado, demonstrava uma falta de flexibilidade e
uma distncia da realidade dos problemas encontrados pelos cidados,o
que impedia uma resposta gil aos desafios de um mundo engajado em
uma profunda mudana.
No domnio da economia, quando o pujante ciclo de crescimento
ps-guerra mundial chegou a cabo, as crises comearam a se multiplicar; a
economia real fugia das matrizes utilizadas para dar conta de seu funcio-
namento. No se conseguia mais enquadr-la e submet-la s decises e
regras adotadas pelos Estados e instituies internacionais.
Em ambos os casos, impunha-se a necessidade, terica e poltica, de
reconhecer o papel dos atores sociais e de criar as condies de libera-
o de suas capacidades de iniciativa. Do lado das cincias polticas, para
acompanhar esse esforo de renovao dos modelos, popularizaram-se
duas novas noes: a de Sociedade civil e a de Governana.
A primeira expresso designa limitando-se a uma definio muito
genrica o conjunto dos atores da sociedade, atuando por via de canais
de expresso e de formas de organizao exteriores s instituies de deci-
so e execuo da estrutura estatal, inclusive quando a mesma obedece aos
princpios da democracia representativa.1 O segundo termo, complemen-
tar, aplica-se a processos de tomada de deciso que, dentro de qualquer
coletividade institucionalizada (o Estado e at uma empresa privada) agre-
gam e associam participantes, alm das instncias e circuitos formais, de
modo que as escolhas feitas resultem no apenas da autoridade de algumas
pessoas ou instncias organizacionais, mas sim de um compromisso entre
a multiplicidade e a diversidade dos interesses e pontos de vista dos mem-
bros e atores que compem a coletividade.
Do conjunto dessas duas noes nasceu uma terceira ideia: a de
democracia participativa, que implica o reconhecimento dos limites da
democracia representativa, na qual os membros da coletividade delegam
sua voz decisiva a representantes eleitos, operando dentro do quadro de
instituies e processos obedecendo a regras estveis definidas em comum.
A afirmao da qual parte essa nova noo que a distncia e o desequil-
1 Acha-se uma boa discusso detalhada da noo em Aquino e Mengel (2011).

brio de poder, que o sistema representativo cria, exigem que se abra uma
possibilidade de expresso mais direta das expectativas do povo.2
Do lado das cincias econmicas, adquiriu uma nova fora uma
corrente de pensamento que tinha acompanhado o desenvolvimento da
disciplina desde sua origem com um autor emblemtico, Adam Smith: a
corrente chamada liberal, cuja ideia diretriz deixar a mxima liberdade
aos atores econmicos operando dentro de uma economia de mercado.
Os mecanismos internos do mesmo, principalmente os que concorrem
para a fixao dos preos, conduziro naturalmente a um equilbrio entre
interesses individuais concorrentes. A partir dos anos 1970, esta corrente
ganhou uma posio de supremacia no palco mundial, entre outros, com
uma srie de prmios Nobel atribudos a pesquisadores da Universidade
de Chicago o primeiro deles tendo sido ganho por Milton Friedman em
1976. O princpio de desregulao que inspirava essa teoria recomendava
que os Estados abrissem mo de sua funo de organizadores e planifica-
dores da economia para deixar a liberdade de iniciativa aos atores sociais
e limitar seu papel ao de rbitro e facilitador das interaes concorrentes
entre esses.
Durante o ltimo quarto do sculo XX, essa teoria ganhou uma posi-
o dominante no apenas na academia, mas tambm entre os dirigentes
de grandes pases, como os Estados Unidos e o Reino Unido, e, pouco
a pouco, se tornou a doutrina das grandes instituies internacionais
Banco Mundial, FMI, Organizao Mundial do Comrcio que passaram
a imp-la como modelo aos pases que procuravam seu apoio. Apesar de
algumas resistncias e restries, adquiriu uma influncia crescente nas
instituies da Comunidade Europeia.
2.2. A PROCURA DE NOVAS ESTRATGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO

RURAL
Enquanto operavam-se essas evolues conceituais, os projetos de desen-

volvimento conduzidos em meio rural defrontavam-se com muitas desi-
luses, aps as esperanas levantadas pelas dcadas de crescimento eco-
nmico rpido dos anos 1950 e 1960. Nos pases mais ricos da Europa e
2 Uma viso inspirada no plano conceitual, entre outros, pelo pensamento de Habermas.
Por exemplo: Direito e Democracia: entre faticidade e validade(1997).

da Amrica do Norte, regies e categorias de populaes inteiras tinham
sido marginalizadas e abandonadas em relao ao pujante movimento de
modernizao e industrializao da agricultura em andamento. Em pa-
ses que dispunham de uma economia j consolidada, o sucesso de alguns
setores da produo agrcola foi acompanhado do surgimento de bolses
de populao rural em uma situao de profunda pobreza. Na frica, as
naes recentemente liberadas da sujeio colonial, cuja economia era
quase exclusivamente agrcola, no s custavam a alcanar o ritmo de
crescimento esperado, mas, muitas vezes, no conseguiam alimentar suas
prprias populaes; as crises generalizadas de fome multiplicavam-se,
matando dezenas de milhares de pessoas em grande maioria rurais.
Essa realidade era tanto mais decepcionante porque, em muitos
casos, recursos de monta tinham sido gastos em projetos de desenvolvi-
mento rural, cujos resultados efetivos revelavam-se no final muito longe
das metas fixadas inicialmente.
Era a prpria estratgia de concepo e de execuo dos projetos que
se devia repensar: uma estratgia baseada sobre um trabalho de anlise,
diagnstico e propostas realizado por profissionais especialistas e con-
sultores internacionais. Conforme a mesma abordagem, segundo a qual
as competncias, as capacidades de mudana e inovao encontravam-se
fora das comunidades para as quais os projetos eram direcionados, esses
projetos eram executados por meio de uma pesada estrutura burocrtica,
incumbida de realizar os objetivos operacionais fixados nos seus documen-
tos de definio e de respeitar a metodologia desenhada pelos mesmos.
No entanto, muitas experincias no campo e trabalhos de pesquisa-
dores evidenciavam o fato de as populaes rurais de qualquer parte do
mundo, mesmo as mais carentes e despojadas, terem competncias tcni-
cas, conhecimento profundo de seu ambiente e grandes capacidades de ini-
ciativa. Nos seus trabalhos sobre a pobreza e a fome, o economista Prmio
Nobel Amartya Sen3, insiste sobre a noo de capability: a capacidade de
os indivduos, at dos mais pobres, fazerem escolhas relativas situao na
qual se acham as maiores crises, em particular a fome, surgindo quando
perdem tal capacidade de escolha.
Progressivamente, durante os anos 1980, na base das lies tiradas de
experincias concretas de desenvolvimento e das reflexes de mais amplo
3 Entre outros: Development as freedom (1999).

porte, afirmou-se a necessidade absoluta de conseguir a participao
das populaes envolvidas numa ao de desenvolvimento. Participao
tornou-se, por sua vez, a palavra-chave das mesmas grandes instituies
internacionais que, poucos anos antes, confiavam quase totalmente na
competncia dos cientistas e especialistas para definir o que era bom para
resolver os problemas das populaes rurais pobres.
Os trs movimentos de pensamento que acabamos de resumir toma-
ram fora nas ltimas dcadas do sculo passado. Foram portadores de
novas ideias que alimentaram abordagens renovadas do desenvolvimento
rural: i) a complexidade da inscrio das coletividades humanas no espao
(noo de territrio); ii) a valorizao da sociedade civil e dos atores pri-
vados nos processos de tomada de deciso referentes tanto s grandes
questes sociopolticas como da vida econmica (sociedade civil e gover-
nana); iii) a afirmao da capacidade de as populaes mais pobres parti-
ciparem na definio das escolhas a fazer para trabalharem a resoluo de
seus problemas (participao).
Apesar de se originarem em comunidades intelectuais ou profissio-
nais diferentes, a contemporaneidade dessas correntes de pensamento fez
com que convergissem, progressivamente, alimentando-se e reforando-se
mutualmente. A noo de territrio, pela relao estreita que estabelece
entre dinmicas complexas de reproduo material e imaterial de cole-
tividades humanas e um quadro concreto de vida, oferece um suporte
conceitual particularmente adequado para pensar a participao. No se
trata, assim, de uma participao desencarnada, mas da participao de
populaes bem definidas, atuando num espao geogrfico delimitado e
caraterizvel, com o qual elas mantm relaes orgnicas. Atentar para tais
dinmicas locais faz mais sentido num contexto ideolgico mais amplo,
dentro do qual o papel do Estado e das instituies representativas, mais
particularmente na sua funo de elaborao das polticas pblicas, acha-
se questionado, clamando-se pela maior participao dos atores privados e
entidades da sociedade civil, portadores de um conhecimento ntimo das
realidades concretas.
Pode-se, assim, legitimamente pensar que o sucesso excepcional
encontrado pela noo de territrio, muito alm do domnio da geografia,
onde ganhou inicialmente uma notoriedade que nunca tinha usufrudo,
remete ao fato de ter-se beneficiado de convergncias com outros ques-
tionamentos, relativos vida social e poltica, economia, ao desenvolvi-

mento rural convergncias que vieram enriquecer o contedo da noo
e ampliar grandemente seu domnio de aplicao.
Para dar sustento concreto a tal hiptese, passamos a analisar alguns
exemplos concretos de polticas pblicas na concepo e execuo das
quais essas vrias noes territrio, atores sociais/sociedade civil, parti-
cipaes foram utilizadas conjuntamente.
2.2.1. O Programa Leader da Unio Europeia e a metodologia DTNP da FAO:

pioneiros do enfoque do desenvolvimento territorial participativo4
Aqui vamos apresentar dois exemplos de abordagem territorial que ofe-

recem ilustraes eloquentes de como as ideias que surgiram dos debates
intelectuais conduzidos durante o ltimo quarto do sculo XX, dos quais
acabamos de resumir acima as grandes linhas, foram recuperadas e utili-
zadas no mbito de polticas pblicas de grande porte: a iniciativa comu-
nitria europeia Leader e a metodologia de Desenvolvimento Territorial
Participado e Negociado (DTPN) promovida pela FAO.
O Programa Leader foi lanado em 1992, na forma de uma Iniciativa
Comunitria. Em 2007, foi integrado como Eixo 4 do Fundo Europeu
Agrcola de Desenvolvimento, institucionalizando o que tinha inicial-
mente certa dimenso experimental.
A iniciativa inscrevia-se inicialmente na esteira do movimento de
crtica do modelo de desenvolvimento centralizado, que tinha exercido
uma influncia dominante na concepo das polticas pblicas europeias
desde muitas dcadas, em particular aps a segunda guerra mundial. Este
modelo atribua ao Estado e a suas estruturas de execuo um papel cen-
tral na concepo das polticas de desenvolvimento em particular por
meio de medidas macroeconmicas das quais se esperavam desdobramen-
tos diretos sobre as performances do sistema econmico considerado glo-
balmente. A reflexo terica geral sobre os limites desse modelo, tal como
resumida na seo prvia, veio alimentar convices sobre a necessidade
de achar estratgias alternativas. No mesmo passo, evidenciava-se o fato
de muitas regies europeias, em particular rurais, terem sido marginali-
zadas no decorrer do processo de crescimento acelerado encontrado em
4 Queremos aqui dar o nosso tributo ao excelente artigo de Jos Ferreira (2009), onde
achamos uma grande parte dos elementos factuais apresentados nesta seo.

muitos pases europeus aps a segunda guerra e durante a primeira fase
da construo europeia. Um dos faris dessa cooperao entre os pases
da Comunidade Europeia havia sido a Poltica Agrcola Comum, graas
qual as performances globais da produo agropecuria dos pases mem-
bros melhoraram em propores considerveis. Mas, o preo social e eco-
nmico pago por regies ou populaes menos preparadas para benefi-
ciar-se efetivamente do movimento de modernizao foi tal que entraram
em crise profunda. Intervenes particulares tornaram-se necessrias para
favorecer um desenvolvimento que se adequasse s caractersticas e poten-
cialidades especficas dessas regies.
Neste contexto, duas ideias interligadas ganharam importncia: a)
a necessidade de uma adequao fina s realidades locais. Procurava-se
ultrapassar a noo de regio tal como utilizada no quadro de uma
estratgia de desenvolvimento regional, que visava antes de tudo pro-
mover as complementaridades entre espaos geogrficos diferencia-
dos (em termos de potencialidades e necessidades) dentro do quadro
abrangente da economia nacional. O objetivo era partir das dinmicas
e caractersticas especficas existentes no nvel local para impulsionar
um movimento de desenvolvimento autoalimentado; b) a importncia
determinante da participao ativa dos atores locais na identificao dos
objetivos a serem perseguidos e dos meios para atingi-los. A participa-
o das populaes locais se tornou uma palavra-chave nas instncias
dirigentes da Unio Europeia como, mais amplamente, era o caso entre
as grandes instituies internacionais financiando projetos em reas
rurais dos pases em desenvolvimento.
A Iniciativa Comunitria Leader constituiu um esforo para aplicar
nas zonas rurais localizadas s margens do macio movimento de moder-
nizao e industrializao da agricultura, ocorrido durante os anos cin-
quenta e sessenta, esta estratgia, cujo objetivo era incentivar e apoiar
dinmicas locais de desenvolvimento. A filosofia que inspirava a estratgia
adotada ultrapassava uma simples abordagem financeira (disponibilizar
recursos para apoiar investimentos produtivos) e visava ao fomento de
estruturas locais de concertao, reflexo e negociao (Grupos de Ao
Local), reunindo representantes das vrias categorias de atores (pblicos,
associativos, privados) presentes localmente com o intuito de elaborar um
Plano de Ao Local e avaliar, referindo-se ao mesmo, os projetos particu-
lares submetidos para financiamento.

A inovao maior, nessa iniciativa, residia no princpio de que, para
fortalecer dinmicas locais autossustentadas de desenvolvimento, no bas-
tava injetar recursos pelos canais institucionais j existentes, mas desen-
cadear dinmicas sociais pelo fomento implantao de novas formas de
governabilidade fora das instituies clssicas da democracia represen-
tativa tais como conselhos regionais, conselhos municipais, conforme as
estruturas prprias de cada pas. Nesse sentido, medidas foram tomadas
para limitar a participao das autarquias e das instituies pblicas nas
novas estruturas locais, dando assim mais peso s outras entidades priva-
das e associativas na tomada de deciso e no controle da execuo.
Recuperavam-se claramente, nesta nova abordagem, as reflexes em
andamento, em outras esferas, sobre os limites da democracia representa-
tiva e de suas instituies recorrendo-se s noes de sociedade civil e
de governana.
Sem que se recorra nomeadamente palavra territrio para desig-
nar o novo quadro de concertao e iniciativa, assim estabelecido, claro
que a abordagem da iniciativa Leader lanava mo da reflexo terica con-
duzida pelas cincias sociais, sob impulso da geografia, em torno da noo
e de seus mltiplos significados. Cada Grupo de Ao Local emana de um
espao geogrfico, social e histrico bem delimitado e com o qual as comu-
nidades humanas envolvidas tm uma relao material e simblica forte.
Para capitalizar a experincia Leader e favorecer o compartilhamento
e a divulgao de suas boas prticas, foi criado um Observatrio do
Leader, cujas publicaes foram exploradas para alimentar novas refle-
xes e iniciativas conduzidas por instituies, trabalhando no domnio do
desenvolvimento rural em outros contextos (AIELD, 2001). Foi em parti-
cular o caso da FAO e do FIDA5. O Programa Leader desempenhou assim
um papel de laboratrio de polticas pblicas cujas lies foram aprovei-
tadas amplamente fora do espao europeu.
2.2.2. A metodologia FAO do Diagnstico Territorial Participado e Negociado: o

territrio como espao de negociao
No caso da FAO, a recuperao e a concretizao das reflexes conduzi-

das por vrios tericos e pesquisadores (gegrafos, economistas, cientistas
5 A concepo do Programa de Luta contra a Pobreza Rural (PLPR) em 2000 fez-se com a
participao decisiva de consultores internacionais que tinham uma relao forte com a
experincia do Programa Leader em Portugal.

sociais) fez-se na forma de uma metodologia especfica de interveno: o
Diagnstico Territorial Participado e Negociado DTPN (FAO, 2005). O
documento no qual essa metodologia foi explicitada passou a ser o quadro
de referncia da instituio no seu apoio aos Estados membros que procu-
ravam reorganizar suas instituies rurais com a finalidade de promover
meios de existncia sustentveis nos campos.
Anteriormente, a metodologia de diagnstico promovida pela FAO
apoiava-se principalmente naquela concebida, para a anlise dos sis-
temas agrrios, por Marcel Mazoyer e Marc Dufumier, do Instituto de
Agronomia de Paris-Grignon (Frana) (MAZOYER, 1992; DUFUMIER,
1996). Uma metodologia baseada num enfoque analtico, que combinava
uma diversidade de critrios (geogrficos, histricos, econmicos e agr-
rios) para caracterizar tanto uma situao regional, nos seus alcances glo-
bais, como os diversos tipos de exploraes agrcolas que nelas se inserem
(FAO, 1999).
Tal metodologia baseava-se fundamentalmente na capacidade atri-
buda a um olhar experto para identificar de fora para dentro as din-
micas em operao numa dada situao rural local, as heterogeneidades,
os conflitos e pontos de blocagem observados e, enfim, os fatores determi-
nantes sobre os quais se podia intervir para criar perspectivas mais favo-
rveis para uma melhoria equitativa e durvel das condies de existncia
das vrias categorias da populao rural. Permanecia-se ento na tica de
uma abordagem de planificao regional, na qual os objetivos a se fixar
no mbito de um projeto de desenvolvimento rural, bem como os meios a
se mobilizar para alcan-los, resultam da aplicao de critrios objetivos
manipulados e combinados conforme as exigncias de uma racionalidade
cientfica.
J, desde o incio dos anos 1990, a experincia dos mltiplos pro-
jetos de desenvolvimento rural apoiados pelas grandes instituies das
Naes Unidas (Banco Mundial, FAO, FIDA), durante as dcadas anterio-
res, comeava a evidenciar o fato de que, na maioria dos casos, por mais
assentados que fossem numa racionalidade rigorosa, valendo-se dos mais
recentes achados da pesquisa agronmica, os modelos construdos pelos
especialistas encontravam dificuldade de aplicao na realidade concreta
de uma determinada situao local. Os atores raramente conformavam-
se s orientaes que guiavam os projetos, recuperando os meios dispo-
nibilizados (crdito, novas tcnicas, novos conhecimentos) em prol de

suas prprias estratgias, frequentemente divergentes ou conflitantes com
os objetivos oficialmente almejados. Tornava-se mais e mais claro que o
sucesso de uma interveno pblica e mais amplamente de uma poltica
pblica dependia de sua apropriao pelos vrios atores envolvidos na
sua aplicao.
Ganhou progressivamente espao assim, na FAO, bem como nas
outras instituies internacionais, a convico de que seria necessrio con-
duzir os processos de concepo das intervenes e das polticas pblicas
voltadas ao meio rural em funo de metodologias assentadas numa parti-
cipao ativa dos diversos atores sociais aos quais se dirigia a sua aplicao.
A reflexo conduzida nesta linha alimentou-se naturalmente de ideias e
debates em andamento durante o final do sculo XX. Recuperou, entre
outras, as discusses sobre a participao social e a democracia participa-
tiva, assim como a noo de sociedade civil. Lanou mo tambm dos
novos usos da noo de territrio que ofereciam um quadro conceitual
para pensar a articulao orgnica entre um determinado espao local
(quadro concreto no qual se encarna a interveno pblica) e a as dinmi-
cas sociais e culturais que contribuem para a definio de seus limites e de
seu contedo.
Assim se fez a juno metodolgica entre duas noes complementa-
res: a de participao e a de territrio. Em 2003 foi publicado um primeiro
resumo dessa nova metodologia (GROPPO; CLEMENTI; RAVERA,
2003), no qual se acha a seguinte apresentao resumida da filosofia que
inspira a nova estratgia:
El Servicio de Tenencia de la Tierra de la Direccin de Desarrollo Rural

de la FAO est oficializando una plataforma metodolgica para afron-
tar los nuevos desafos relativos a la tierra mediante el llamado pacto
social territorial. El proceso que conduce hacia el pacto consiste en dos
elementos fundamentales: un diagnstico territorial a partir de una
visin en la que se tienen en cuenta las perspectivas de todos los acto-
res sociales y una mesa de negociacin en la que estn eficazmente
representados la sociedad civil, las instituciones de gobierno, las comu-
nidades locales y el sector privado. Este planteamiento se traduce en un
nuevo papel del experto en desarrollo, el cual no se limita ya a llevar
a cabo una asesora tcnica sino que asume una funcin de facilitador
del dilogo social.

Dois anos mais tarde, um Manual de Diagnstico Territorial
Participado e Negociado foi disponibilizado (FAO, 2005). A metodologia
ali proposta seguia trs princpios maiores: elaborar o diagnstico inicial
a partir de uma participao ativa dos vrios atores presentes no territ-
rio (valendo-se de metodologias especficas de Diagnstico participa-
tivo); fomentar e facilitar uma negociao entre esses atores para acharem
solues aos problemas encontrados que no sejam apenas vlidas de um
ponto de vista tcnico ou econmico, mas tambm aceitveis pelos distin-
tos interesses presentes na arena sociopoltica local; chegar, enfim, a um
pacto territorial baseado num consenso sobre os objetivos e os meios a
serem aplicados.
Nesta perspectiva, a interveno exterior no mais a de especia-
listas incumbidos de identificar os problemas e de propor solues para
resolv-los, mas a de facilitadores encarregados de criar as condies de
uma participao de todos os atores presentes no palco local, incluindo os
mais fracos e vulnerveis que correm o risco de no poder fazer ouvir
sua voz na negociao.
2.3. DO PROGRAMA LEADER AO DTPN DA FAO: ALGUMAS IDEIAS QUE

CONVERGEM COM AS QUE INSPIRARAM A CONCEPO DO PROGRAMA
TERRITRIOS DA CIDADANIA
O programa brasileiro Territrios da Cidadania apresenta muitas conver-

gncias conceituais com os dois programas que acabamos de apresentar. O
Brasil j tem uma experincia prpria no domnio da participao popu-
lar na elaborao das polticas pblicas.6 O Captulo 3 deste livro retraa
a histria da gnese das ideias de participao e de territrio nesse pas.
De modo direto ou indireto, encaixa-se dentro do movimento global de
pensamento, no qual se originaram as experincias do Leader europeu e
do DTPN da FAO. Faz sentido, ento, aproveitar os elementos de reflexo
que essas nos trazem para sustentar nossa anlise do programa territorial
brasileiro.
Em primeiro lugar, interessante ressaltar o aprofundamento e o
enriquecimento da noo de territrio e de seu uso pelo Programa Leader
e pela metodologia DTPN da FAO.
6 A que alcanou mais notoriedade sendo o Oramento participativo, da Prefeitura de

Porto Alegre.

No primeiro caso, o territrio encarado simplesmente como: uma
representao coletiva, baseada na integrao das dimenses geogrficas,
sociais, culturais, polticas, etc. (AIELD, 2001), enquanto na tica da abor-
dagem promovida pela FAO faz-se arena de dilogo e negociao (FAO
2005, p.10), abordagem que faz das relaes de poder e dos conflitos ele-
mentos crticos na delimitao do territrio e na definio do que constitui
sua especificidade social.
Essa ltima perspectiva recupera muito das reflexes recentes na geo-
grafia, na sociologia e nas cincias polticas, nos estudos rurais, bem como
na economia (Amartya Sen) para elaborar um quadro de concepo e apli-
cao das polticas pblicas, dentro do qual as noes de territrio e de
participao constituem instrumentos conceituais centrais. Permitem,
em particular, esperar conciliar a exigncia de uma abordagem coerente
das polticas nacionais voltadas para o meio rural e a necessidade de inte-
grar as dinmicas e embates em atuao em nvel local integrao sem
a qual qualquer orientao global corre um alto risco de no alcanar a
aplicao concreta.
Os atores e stakeholders mais potentes, em nveis nacional e local,
participam correntemente nas tomadas de deciso por serem familiari-
zados com o sistema de democracia representativa, seus procedimentos,
suas instituies e canais de influncia. A situao se torna bem diferente
no caso das faixas de populao mais fracas e vulnerveis, despojadas de
capacidades e competncias para fazerem ouvir sua voz. Tal desigualdade
confirma-se ainda mais em regies e pases marginalizados e relegados no
amplo e pujante movimento de modernizao da produo agropecuria
acontecido durante a ltima metade do sculo XX.
Com efeito, tanto o Programa Leader, no quadro dos pases da
Comunidade Europeia, como o Programa DTPN da FAO, em escala mun-
dial, priorizaram as reas e populaes marginalizadas nos planos econ-
mico e poltico. O objetivo , como o expressa justamente Ferreira: []
atrair os atores fortes para a mesa de negociao e como empoderar os
atores fracos para que estes no percam direitos na mesa de negociao
(FERREIRA, 2009, p.16). O Territrio torna-se, ento, um instrumento
poltico com duplo objetivo: a) criar as condies de uma participao
da sociedade civil rural elaborao das polticas pblicas; b) reequili-
brar as capacidades desiguais das vrias faixas sociais e econmicas da

prpria sociedade rural para fazer ouvir sua voz e tomar em conta suas
reivindicaes.
O postulado central no qual se assenta a estratgia dos dois programas
que se pode chegar realizao desses dois objetivos mediante a criao
de um quadro institucional que fornea canais de comunicao entre o
local e o nacional e, ao mesmo tempo, uma arena de negociaes entre
atores locais portadores de interesses distintos (ou mesmo divergentes).
Para o Leader, essa institucionalizao faz-se por meio do Grupo de
Ao Local: uma instncia territorial que rene os vrios atores pblicos,
associativos e privados presentes no palco local, enquanto parceiros na ela-
borao e na execuo de um plano de desenvolvimento local aceito por
todos.
No mbito da estratgia DTPN, o modelo institucional menos cla-
ramente definido na medida em que, ao invs da situao europeia onde,
apesar de nuanas significativas, todos os pases envolvidos compartilham
bases sociais e histricas comuns, as grandes organizaes internacionais
intervm em contextos culturais e poltico-institucionais muito diversifi-
cados. A noo central passa a ser a de Frum arena de discusso, con-
frontao, negociao entre atores presentes no territrio. A forma institu-
cional pela qual se poder assegurar tal plano operacional, em articulao
com as instncias mais abrangentes de tomada de deciso, financiamento e
execuo de cada pas vai variar conforme as caractersticas sociopolticas
locais.
O Programa Territrios da Cidadania evidencia convergncias com
ambas as experincias. Com a estratgia DTPN, compartilha a nfase
colocada no modelo do Frum, onde tenses e divergncias podem ser
resolvidas graas afirmao de uma identidade territorial forte que faci-
lita a adoo de posies comuns frente ao nvel nacional considerado
como distante e mal informado das realidades locais. Com o Programa
Leader, o PTC tem em comum uma institucionalizao forte das ins-
tncias locais (Colegiado) e dos processos de intercmbio com o nvel
central (Matriz).
Outra diferena significativa entre a utilizao feita da noo de
territrio no contexto do Programa Leader e a promovida pela FAO
reside na focalizao nas faixas mais carentes da sociedade rural como
alvo prioritrio da metodologia DTPN. Enquanto o programa europeu
busca com prioridade incentivar uma convergncia das energias e ini-

ciativas locais para permitir uma melhor insero de regies margina-
lizadas dentro do movimento global de crescimento da zona europeia,
o objetivo visado pela FAO claramente o de incentivar uma mudana
profunda nas relaes de poder existentes dentro de sociedades rurais,
marcadas por heterogeneidades e desigualdades, fortemente acusadas
e arraigadas em relaes de poder/dependncia, originando-se, muitas
vezes, numa histria longa. O pressuposto sociolgico que norteia essa
ltima estratgia que se pode chegar a tal reequilibragem das relaes
sociais geradoras de excluso e pobreza pelo dilogo, pela concertao e
pela negociao, contanto que um esforo especial seja consentido para
apoiar e formar os mais despojados e dot-los da capacidade de partici-
par com sucesso dessa confrontao.
Tal pressuposto se encontra claramente afirmado no Programa dos
Territrios da Cidadania. O desafio particularmente significativo em
muitas reas rurais do Brasil, onde a sociedade local apresenta um alto
nvel de desigualdades, fortemente marcado pelas relaes assimtri-
cas, estabelecidas historicamente pelo sistema latifundirio, reforadas,
ampliadas e reorientadas mais recentemente pela dominao crescente de
um setor agrcola tecnificado, com alto nvel de investimento, cuja pro-
gresso conduz eliminao da pequena agricultura familiar. Como, nesse
contexto, chegar conciliao de interesses divergentes e elaborao de
uma plataforma de reivindicaes comum a todos os stakeholders do terri-
trio pedra-chave da estratgia participativa uma questo central a se
colocar em relao com a estratgia social e poltica do PTC.
2.4. QUESTES PARA UMA AVALIAO DO PTC
Os prprios princpios decorrentes do uso das noes de territrio,

de participao e iniciativas que inspiram tanto o Programa Leader
europeu e a metodologia DTNP da FAO como o Programa Territrios da
Cidadania, levantam algumas questes fundamentais que podem contri-
buir para alimentar uma reflexo sobre a metodologia de avaliao de tais
programas mais particularmente do PTC.
Uma primeira questo diz respeito ambiguidade de uma abordagem
baseada nas ideias de participao e de sociedade civil. Essas noes con-
quistaram sua popularidade num contexto fortemente marcado pelas ideias

neoliberais, particularmente pela crtica do papel hegemnico do Estado.
O projeto de restituir a capacidade de iniciativa do cidado tem evidente
convergncia com uma viso que pretende basear o desenvolvimento na
capacidade de empreendimento do mesmo. No foi por acaso que os obje-
tivos de liberalizao do mercado, de liberao da iniciativa privada, de
governana e de recuo do papel do Estado constaram conjuntamente na
primeira linha dos requisitos que as grandes organizaes internacionais
(Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional, Organizao Mundial
do Comrcio) impuseram aos pases que precisavam de seu apoio. Tal uso
das noes de participao e de sociedade civil no coincide com inter-
pretaes que, na esteira do pensamento de Amartya Sen, visam res-
taurao da capacidade de as populaes desfavorecidas se organizarem
para combater as dinmicas de discriminao e excluso s quais se acham
submetidas local e nacionalmente. A polissemia constitutiva das noes de
participao, de sociedade civil e de iniciativa favorece a existncia de con-
tradies profundas, mascaradas por um aparente consenso sobre sua per-
tinncia. Avaliar polticas pblicas que se pautam nesses princpios implica
um questionamento sobre o uso que fazem dessas noes.
Um segundo eixo de questionamento diz respeito definio da
noo de territrio: base geogrfica, sociocultural e histrica de uma iden-
tidade comum para as populaes que tiram de seus recursos seus meios
de reproduo social e material. Os programas de ao que se valem dessa
noo tendem a inferir a capacidade de essas populaes ultrapassarem
suas heterogeneidades, desigualdades, conflitos para chegarem a um con-
senso que se concretiza na redao de um Plano de desenvolvimento,
Pacto territorial ou Plano de ao local, conforme as diversas deno-
minaes. At que ponto tal postulado unnime corresponde realidade
encontrada no campo em particular em situaes scio-histricas tal
como a do Nordeste brasileiro? Isto uma questo central para avaliar
no apenas a eficincia operacional de um programa de desenvolvimento
territorial, mas a pertinncia de seus princpios.
Um dos objetivos centrais dos Programas territoriais consiste em ins-
tituir rgos e processos paralelos aos da democracia representativa que
se beneficiam da legitimidade das eleies e respeitam as regras formais

de devoluo das responsabilidades vigentes na Constituio do pas.
Como so antecipadas as relaes, necessariamente concorrentes e poten-
cialmente conflitantes, entre essas duas formas de representatividade e de
canais de tomada de deciso? Quais os mecanismos de concertao e arti-
culao entre os dois sistemas? Se os Fruns, Colegiados ou Grupos de
Ao Local acham-se investidos de um papel de equilibragem das relaes
assimtricas existentes no bojo da sociedade local, tais novas instituies
ganham um carter nitidamente poltico. Como isso combina com a din-
mica de foras j estabelecida, h muito tempo, nas instituies represen-
tativas, oficialmente detentoras de uma poro da soberania nacional? So
questes pertinentes para qualquer programa construdo em funo deste
modelo de renovao dos processos democrticos em nvel territorial.
Enfim, um dos objetivos maiores dos Programas territorializados
o de estabelecer um dilogo entre vrias escalas de deciso e gesto: do
micro/local at o nacional passando s vezes por escalas intermedirias.
O territrio acha-se investido de um papel ativo dentro de um processo
de intercmbios e concertao que implica instncias mais abrangentes
que costumavam anteriormente exercer um papel decisrio na definio e
execuo das polticas pblicas. Ser que esta incluso do local dentro de
processos j estabelecidos debatendo-se contra outros territrios iden-
titrios, outras redes de poder, no espacializadas, mas ligadas a estrutu-
ras burocrticas faz-se espontaneamente ou, ao contrrio, gera formas
de resistncia que, no final, conduzem a invalidar os esforos feitos local-
mente para fazer ouvir sua voz numa concertao, associando vrios nveis
organizacionais? Isto um problema inerente a qualquer programa cons-
trudo a partir da noo de territrio.
Aqui esto algumas questes que se originam numa reflexo sobre
noes fundadoras do Programa Territrios da Cidadania e dos dois
outros Programas, concebidos segundo princpios muito semelhantes.
Esta reflexo mais abrangente foi uma dimenso fundamental de nossa
metodologia de pesquisa. Ela essencial para permitir uma avaliao que
ultrapasse a simples medio dos resultados operacionais do Programa em
situaes particulares, mas que conduz a questionar a prpria concepo
do PTC.

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Captulo 3
Gnese da abordagem territorial no Brasil

O desenvolvimento no uma palavra neutra, que pudesse indicar, sem

controvrsias, o caminho natural a ser trilhado por uma sociedade na
busca do seu progresso e aperfeioamento. Ao contrrio, ela se refere, antes
de tudo, a um vasto e profundo campo de disputas entre concepes de
sociedade, que expressam interesses conflitantes de grupos e classes sociais.
No caso do desenvolvimento rural brasileiro, dois projetos esto em
conflito. Por um lado, aquele que se consolidou ao longo da histria social
do pas, representando as formas dominantes de apropriao dos recursos
produtivos, cuja expresso mais recente a partir da segunda metade do
sculo XX a modernizao conservadora da agricultura. Por outro
lado, o modelo que se interpe a esse acima descrito desloca o seu foco
de interesses, centrando-o sobre as particularidades dos espaos rurais a
qualidade de vida da sua populao, o reconhecimento e a valorizao de
outras formas de produo e de trabalho, os processos de integrao cam-
po-cidade e a cidadania dos habitantes do campo em sua diversidade. Os
programas territoriais adotados no Brasil, nesse incio de sculo, tendem
a fazer pesar a balana das polticas pblicas do lado da democracia, da
cidadania e do desenvolvimento.
3.1. A DEMOCRATIZAO DA SOCIEDADE BRASILEIRA E O NOVO CONTEXTO

DO DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
O modelo dominante se fundamenta na centralidade da propriedade con-

centrada da terra, da empresa rural, categoria pouco precisa adotada pelo
80
Estatuto da Terra, para a qual so prioritariamente canalizados os recursos
financeiros administrados pelo Estado. Os resultados sociais desse modelo
de desenvolvimento rural so evidentes: a negao das particularidades
do mundo rural, visto como residual e perifrico, tendendo a se diluir
nos espaos dominantes das cidades; a massiva expulso da populao
do campo, sem dispor necessariamente de alternativas profissionais nas
cidades; a dimenso da pobreza rural. Em outras palavras, o desenvol-
vimento rural assume claramente um enfoque setorial, que se confunde
com o desenvolvimento da grande agricultura, que concentra a terra e est
diretamente subordinada indstria e demais setores dominantes do capi-
talismo brasileiro. Mais do que a recente medida do IDH, o crescimento
do PIB que expressa, nessa perspectiva, o progresso de uma determinada
regio.
A partir de meados dos anos 1980, a sociedade brasileira o lcus
de uma grande efervescncia poltica e social, cujo marco inicial a res-
taurao da democracia, por meio das eleies diretas e da promulgao
da nova Constituio de 1988. O mundo rural est, igualmente, envol-
vido nesse ambiente de mudanas significativas, dentre as quais merecem
especial relevo: o revigoramento dos movimentos sociais rurais o que
inclui a consolidao do movimento sindical rural, sob a liderana da
CONTAG, e a emergncia do movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra MST, que se constituem como portadores de uma nova concepo
do desenvolvimento rural. D-se, nesse contexto, a renovao dos quadros
da burocracia estatal, em diversos nveis e instncias, capazes de propor
novos rumos s polticas para a agricultura e para o meio rural; a multi-
plicao de associaes e organizaes de apoio aos habitantes do campo,
voltadas para uma grande diversidade de temas especficos; a multiplica-
o, nas universidades de todo o pas, de centros de estudos dedicados a
pesquisas sobre o mundo rural; a consolidao de programas de coope-
rao internacional, especialmente, para o que nos interessa, a contribui-
o do Instituto Internacional de Cooperao para a Agricultura (IICA) e
do Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica para o
Desenvolvimento (CIRAD).
A possibilidade de cooperao e articulao entre essas foras sociais
foi decisiva para que, no perodo considerado, a sociedade brasileira desse
um grande salto de qualidade em suas relaes com o mundo rural. Essas
mudanas se expressam pelo aprofundamento da reflexo crtica sobre o

modelo dominante da modernizao da agricultura, associado concen-
trao fundiria, pela progressiva formulao de polticas pblicas voltadas
para a reforma agrria, pelo combate pobreza, pelo reconhecimento das
comunidades tradicionais e pelo fortalecimento da agricultura familiar,
pela construo de novas concepes de desenvolvimento propriamente
rural, na perspectiva territorial, oposta ao enfoque setorial.
No seria possvel, nesse texto, reconstruir todo esse processo. O
essencial aqui considerar que o conjunto dos fatores acima indicados
resultou na construo de um novo modelo de desenvolvimento rural sus-
tentvel, que se contrape ao modelo dominante da modernizao con-
servadora da agricultura. Como afirma Jos Eli da Veiga,
A redemocratizao fez amadurecer dois projetos para o campo que

agora colocam a sociedade brasileira diante de uma incmoda alter-
nativa estratgica; O primeiro, de carter setorial, visa maximizar a
competitividade do chamado agribusiness [...] O outro projeto visa
maximizar as oportunidades de desenvolvimento humano em todas as
mesorregies do imenso territrio brasileiro e no maior nmero poss-
vel de suas microrregies rurais (VEIGA, 2001, p.5).
Nelson Giordano Delgado tambm se refere a esse conflito entre pro-

jetos distintos:
A existncia ou no de um ambiente democrtico se mostrou decisiva

para estabelecer o contedo e o significado dominantes acerca do con-
ceito de rural e de desenvolvimento rural e para que pudessem surgir
progressivamente vises alternativas sobre os mesmos, buscando dar
conta dos interesses e objetivos de grupos sociais excludos dos pro-
cessos econmicos e sociais dominantes na economia e na agricultura.
Por exemplo, na dcada de 1970, o governo da ditadura militar promo-
veu um processo de modernizao conservadora que concebeu o rural
como sinnimo de agrcola e o desenvolvimento rural como idntico
modernizao agrcola, produzindo transformaes socioeconmicas
no meio rural cujos efeitos foram bastante penosos para os trabalha-
dores rurais e muito favorveis s elites agrrias, agrcolas e agroindus-
triais (DELGADO, 2010, p.29).
A nova concepo de desenvolvimento rural sustentvel reconhece

a existncia de uma populao rural, excluda do processo de desenvol-

vimento, cuja trajetria marcada por experincias de pobreza e preca-
riedade no exerccio das formas de produo e de vida que lhes so cor-
respondentes. Consolida-se, progressivamente, uma viso que acolhe
a demanda oriunda dessa populao, por meio de suas representaes
sociais, no sentido do apoio ao fortalecimento de outras formas de produ-
o, do reconhecimento do seu enraizamento nos seus lugares de vida e de
trabalho e do acesso aos bens e servios socialmente necessrios, em geral,
instalados nas reas urbanas.
Essa demanda encontra eco entre os partcipes do debate brasileiro
sobre o desenvolvimento rural sustentvel, especialmente nas instituies
responsveis pela formulao e implantao de polticas pblicas. Sob esse
enfoque, admite-se que o crescimento econmico pode camuflar um pro-
fundo desequilbrio, em termos de pobreza e excluso social. Defende-se
um modelo que vise, para alm do crescimento setorial, incluso social
da populao do campo, atravs, especialmente, da superao da pobreza e
da distribuio mais equitativa da renda. Para isso, torna-se imprescindvel
o reconhecimento da dimenso rural da sociedade e, consequentemente,
do seu projeto de desenvolvimento, o que supe o reconhecimento e a
valorizao da diversidade social da populao que vive nas reas rurais
e de suas formas de produo e trabalho, de natureza comunitria e/ou
familiar. Caio Galvo de Frana e Joaquim Soriano situam a abordagem
territorial dos programas de desenvolvimento rural como uma flexo fun-
damental nas polticas anteriores.
Uma conquista recente diante de um passado, no to distante, em

que a agricultura e o meio rural eram vistos como obstculos internos
do desenvolvimento ou setores apenas subordinados aos ditames da
urbanizao e da industrializao. O rural era associado ao atraso,
pobreza e de onde se precisaria sair para alcanar os direitos bsicos da
cidadania. Apenas o setor dominante da grande propriedade era visto
como produtivo e legtimo pblico da poltica econmica. Aos poucos
o pas vai tirando da invisibilidade imposta vrios setores sociais e des-
cobrindo a diversidade da agricultura e do meio rural, suas potenciali-
dades para uma ocupao mais equilibrada do territrio e das regies
e para a prpria sustentabilidade e o dinamismo do desenvolvimento
nacional (FRANA; SORIANO, 2010, p.223).

A criao, em 1999, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
com atribuies distintas do Ministrio da Agricultura, voltadas para a
implantao da nova orientao, constituiu um momento chave na con-
solidao desse processo e da afirmao desse modelo no mbito das pol-
ticas governamentais. Novas institucionalidades e um novo corpo legisla-
tivo embasaram as iniciativas adotadas, cujos marcos foram a criao do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF
e, posteriormente, a adeso abordagem territorial do desenvolvimento
territorial.
O principal impacto do PRONAF consistiu na afirmao e legitimao
da agricultura familiar como uma forma de produo, cujas qualidades posi-
tivas a tornam um trunfo para o desenvolvimento: a gerao de um exce-
dente produtivo, sobretudo no setor da produo de alimentos; o emprego
de trabalhadores em quantidade superior s grandes propriedades; uma
maior sensibilidade para com o meio ambiente e o fato de ela se constituir
como um dos fatores de dinamizao das reas rurais (GUANZIROLI et al.,
2001).
Essa afirmao se acompanhou da implantao, em todo o pas, dos
conselhos municipais de desenvolvimento rural, dispositivos que estimu-
lam a participao dos atores locais tanto na execuo das polticas pbli-
cas quanto na formulao e canalizao das demandas sociais.
Com o aperfeioamento dos seus instrumentos de interveno, o
PRONAF hoje um dos responsveis pela reduo dos nveis de pobreza
no campo e pela consolidao de uma economia local centrada na ati-
vidade agrcola de base familiar. As polticas sociais de transferncia de
renda, particularmente a aposentadoria rural e a bolsa famlia, comple-
mentam o aporte de recursos canalizados para a populao rural, com
consequncias positivas no sentido da melhoria de sua qualidade de vida.
Quanto ao desenvolvimento territorial, no incio do sculo XXI
que so constitudas novas institucionalidades, que pretendem superar a
estreita viso do crescimento setorial, por meio da oferta articulada de bens
e servios populao rural e do comprometimento dos atores sociais na
gesto participativa da descoberta e valorizao das potencialidades locais.

3.2. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: DO DEBATE IMPLANTAO DAS
POLTICAS
A abordagem do desenvolvimento territorial toma corpo no Brasil no

final dos anos 1990, como resultado da convergncia de iniciativas oriun-
das dos movimentos e organizaes sociais, da comunidade acadmica,
de instncias governamentais e da cooperao internacional. A recons-
truo do caminho percorrido por essa concepo no pretende ser aqui
exaustiva.1
Por ocasio do 6 Congresso, em 1995, a CONTAG formulou um
Projeto Alternativo de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que passa a
constituir o principal foco de sua atuao.
O MSTR entende, portanto, que o desenvolvimento deve incluir cresci-

mento econmico, justia, participao social e preservao ambiental.
Este desenvolvimento deve privilegiar o ser humano na sua integrali-
dade, possibilitando a construo da cidadania. Neste caso, as questes
econmicas tm que estar articuladas s questes sociais, culturais,
polticas, ambientais e s relaes sociais de gnero e raa (CONTAG,
1999, p.4).
Em consonncia com as demandas e pautas dos movimentos sociais

de ento, a CONTAG definiu como seus principais objetivos a reafirmao
da luta pela reforma agrria, a opo pela agricultura familiar, a proteo
e o reconhecimento dos direitos dos trabalhadores assalariados rurais, o
reforo s demandas pelo acesso cidadania e a especial ateno s rela-
es de gnero e gerao, tal como se reproduzem no meio rural.
Durante o II Frum CONTAG de Cooperao Tcnica, realizado em
1999, sobre formao do capital social para o desenvolvimento local sus-
tentvel, o ento presidente da CONTAG, Manoel Jos dos Santos, decla-
rou que o projeto alternativo de desenvolvimento rural sustentvel tem, na
1 Mireya Eugenia Valencia Perafn, em sua tese de doutorado, elabora um completo

quadro da produo temtica nesse perodo (PERAFN, 2007). Privilegiaremos,
nesta anlise, apenas algumas dessas contribuies, que nos parecem, hoje, especiais
para ilustrar essa trajetria: as deliberaes do 6 Congresso da CONTAG, em 1995;
o Seminrio sobre Planejamento do Desenvolvimento Territorial no Brasil, realizado
na Universidade Federal de Campina Grande, em 1999; as iniciativas do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS), especialmente durante a
gesto de Jos Eli da Veiga como seu secretrio executivo.

sua essncia, a realizao da reforma agrria, a inverso das polticas pbli-
cas para o campo, o fortalecimento da agricultura familiar e uma lgica e
concepo diferentes da que temos trabalhado at aqui (CONTAG, 2000,
p.25). O presidente avoca para a sua instituio um papel central na con-
cretizao desse processo:
[...] no seremos capazes sozinhos, de transformar essa realidade. Mas,

ao mesmo tempo, temos a certeza de que a CONTAG, como a repre-
sentao dos trabalhadores rurais no Brasil, tem a responsabilidade de
puxar essa discusso, de coordenar esse debate e de trabalhar de forma
aberta, ampla, em parceria com todos aqueles que queiram se envolver
nessa proposta (CONTAG, 2000, p.25).
Deve-se registrar a importncia dessa proposta da CONTAG no que

se refere prpria concepo institucional. Com suas funes legalmente
definidas pelo Estatuto do Trabalhador Rural, a CONTAG tem como foco
a representao sindical dos trabalhadores do campo, que a autoriza a for-
mular suas demandas e defender os seus direitos, no campo jurdico e nos
debates da sociedade. assim que, mesmo tendo funcionado, durante um
longo tempo dos governos militares, sob interveno, o movimento sindi-
cal rural manteve a luta pela reforma agrria e pelo cumprimento da legis-
lao trabalhista. Com a abertura democrtica,a CONTAG vai mais alm
de suas funes reivindicativas e pretende assumir um papel de protago-
nista do desenvolvimento rural. Ela redefine, ento, sua funo sindical
(tal como estava estabelecido legalmente) e toma a iniciativa de negociar
com o Estado um projeto de desenvolvimento rural sustentvel e solidrio.
Mais do que reivindicar, a Contag se coloca com a funo de propor e par-
ticipar desse projeto, que atinge o conjunto do meio rural, sob a tica dos
camponeses e trabalhadores.
Em setembro de 1999 foi realizado, na Universidade Federal da
Paraba/Campina Grande, um seminrio sobre o tema Planejamento do
Desenvolvimento Territorial no Brasil (SABOURIN, 2002a). Naquela
ocasio, a compreenso do territrio foi assim apresentada:
[O territrio] um espao construdo histrica e socialmente, no qual

a eficincia das atividades econmicas intensamente condicionada
pelos laos de proximidade e pelo fato de pertencer a esse espao. O
territrio , ento, um resultado e no um dado. [...] A ideia central da

abordagem territorial do desenvolvimento a preocupao pela inte-
grao e pela coordenao entre as atividades, os recursos e os atores,
por oposio a enfoques setoriais ou corporativistas que separam o
urbano do rural e o agrcola do industrial (a universidade do ensino
bsico, a pesquisa da extenso, etc.) (SABOURIN, 2002a, p.23).
Trs temas foram ento colocados ao debate e propostos como prio-

ritrios para as pesquisas subsequentes: a participao democrtica dos
atores diretamente envolvidos nas coletividades sociais que constituem
a base dos sistemas produtivos e das aglomeraes populacionais (distri-
tos, bairros, povoados); o aprofundamento da viso territorial pelas orga-
nizaes locais e pelos tomadores de deciso, o que supe uma reflexo
metodolgica sobre diagnsticos e planejamento territorial; as lgicas
de desenvolvimento e as formas de coordenao que correspondem s
polticas territoriais (SABOURIN, 2002a, p.30).
A definio da escala do territrio, isto , da rea que corresponde a
uma unidade territorial, tambm foi considerada no debate. Para Sabourin:
Uma abordagem territorial do mundo rural deve levar em considera-

o as formas de coordenao no formalizadas ou institucionalizadas
(redes, relaes de proximidade, reciprocidade camponesa, etc.), os
atributos comparativos dos produtos e recursos associados a territrios
especficos, social e culturalmente marcados (capital social, valores de
uso, valores ticos, valores de prestgio) e, finalmente, as dinmicas de
inovao ligadas a esses processos e a valores de natureza diferenciada
(SABOURIN, 2002a, p.32).
Esse mesmo autor defende que:
Uma atitude pragmtica, para no entrar nos debates sobre a criao

de novos Estados ou municpios [...] seria considerar apenas os vazios
ou as lacunas de representao das coletividades nas escalas locais da
constituio brasileira. Poder-se-ia, assim, estender a noo de coleti-
vidade territorial a escalas territoriais com potencial de aquisio de
estatuto jurdico ou de governo: o distrito, o povoado, a microrregio
ou a regio (SABOURIN, 2002a, p.26).
Referindo-se ao mesmo tema, Jean-Philippe Tonneau reflete sobre

a multiplicidade das escalas territoriais, afirmando que o espao no

se define s, em relao a uma realidade material, de acordo com uma
problemtica:
Uma lista de espaos para o Nordeste poderia comportar: a unidade de

produo, o espao cultivado, o fundo de pasto, o stio ou a comuni-
dade, o vale, a bacia hidrogrfica, o distrito, o municpio, a microrre-
gio, o Estado e a grande regio (TONNEAU, 2002, p.221).
Em outro texto, apresentado no mesmo Seminrio, Eric Sabourin

analisa diversas iniciativas de desenvolvimento, com o enfoque territo-
rial, ocorridas na regio semirida do Nordeste, em geral, lideradas pelos
Sindicatos dos Trabalhadores Rurais (SABOURIN, 2002b). Da mesma
forma, so apresentadas e discutidas diversas dimenses do desenvolvi-
mento: a constituio de cadeias produtivas, as implicaes do desenvol-
vimento territorial sobre o emprego e a renda das populaes rurais, as
iniciativas inovadoras dos agricultores, os instrumentos de planejamento.
Em suas concluses, Eric Sabourin afirma:
[...] as iniciativas e as experincias vividas na regio semirida contra-

dizem o discurso de muitos polticos e diversas instituies quanto
ausncia, fraqueza ou incapacidade de organizao dos agricultores
familiares, de pobres, de jovens e de mulheres. Em tal contexto, a orga-
nizao socioeconmica ou sociotcnica dos agricultores, das coletivi-
dades territoriais e dos setores associados produo agrcola torna-
se essencial. Uma redefinio mais adaptada dos programas pblicos,
como o Pronaf ou a reforma agrria, depender da capacidade de
organizao, de presso e de mobilizao dos produtores familiares e
dos setores da sociedade civil comprometidos com eles (SABOURIN,
2002b, p.213).
Um programa de desenvolvimento , ento, proposto, centrado na

promoo da comunidade e de seus territrios (p. 213), dinamizados a
partir das iniciativas dos atores locais, com o apoio do Estado e das polti-
cas pblicas e cujos fundamentos seriam os seguintes:
Em primeiro lugar, importante reconhecer e motivar a capacidade de

inovao do setor familiar agropecurio e artesanal, em particular pela
valorizao do saber-fazer existente e pela capacitao profissional. Em
segundo lugar, cabe preservar a principal vantagem competitiva dos

sistemas localizados de inovao, a saber, sua capacidade de regula-
o, apesar das condies precrias de produo e de comercializao.
Finalmente, necessrio favorecer o engajamento das organizaes
locais (da ao coletiva) s instituies pblicas (ao pblica), no
apoio aos sistemas de inovao econmica, tcnica e social, mediante
mecanismos de coordenao e de negociao, de sistemas de forma-
o ou ainda com a elaborao de um marco de leis mais adaptadas.
(SABOURIN, 2002b, p.213).
importante observar que, na perspectiva proposta, so valorizadas

as iniciativas inovadoras dos atores locais, cabendo s instituies pblicas
o indispensvel apoio no que se refere legitimao (marco jurdico) e
dinamizao geral do programa.
O que chama a ateno nessa leitura retrospectiva a quantidade e
a riqueza das experincias locais em curso, bem como a diversidade de
atores sociais comprometidos, em seus locais de vida e de trabalho, com
essa abordagem. Isto revela que, no Brasil, o desenvolvimento rural sob o
enfoque territorial foi sendo gradualmente introduzido nos debates aca-
dmicos e polticos, a partir de experincias disseminadas em reas rurais.
Ressalte-se, igualmente, a pertinncia e a atualidade das questes em foco.
Simultaneamente ao debate acadmico e s iniciativas dos atores
locais e com eles entrelaada, a questo do desenvolvimento territorial
envolve igualmente as instncias governamentais, para a adoo de um
novo enfoque para o desenvolvimento rural.
Um marco significativo desse processo foi a atuao do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Caberia ao CNDRS [...]
tentar elaborar uma nova viso do que possa ser o desenvolvimento rural
brasileiro com vantagens comparativas e competitivas que esto sim-
plesmente escondidas, para o que necessrio coordenar um dilogo
urgente, o que significar uma mudana de mentalidade, inclusive de pes-
soas que, embora entendam a questo setorial, no tm a viso territorial
(MATTEI, 2010, p.79). Para o ento secretrio executivo, Jos Eli da Veiga,
[...] o que se prope aqui o surgimento de um contrato territorial de

desenvolvimento (CTD) a ser firmado com articulaes intermunicipais
cujos planos microrregionais de desenvolvimento rural sejam selecio-
nados por instncias competentes. Para que um CTD seja firmado pelo

governo federal, o plano deve ser aprovado pelo CNDRS, Mas o mesmo
arranjo pode funcionar no mbito estadual (VEIGA, 2001, p.83).
Um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel se torna,

assim, uma necessidade urgente, cujo debate e elaborao se realizam no
interior e a partir do CNDRS.
Dentro desta programao ser atendido o desafio de se implantar,

para 2003, um plano que possa realmente ajudar as regies rurais a
garantir bem-estar e cidadania aos que nelas preferirem viver. Um
plano que facilite o acesso da populao brasileira efetiva liberdade de
poder optar pelos modos de vida mais diretamente relacionados com a
natureza. Um plano que ajude a assegurar digna existncia e sadia qua-
lidade de vida aos que prefiram habitar e/ou trabalhar fora das aglome-
raes metropolitanas e grandes centros urbanos. Um plano que ajude
a conservar e realimentar a fonte de recursos naturais do crescimento
econmico, promovendo simultaneamente a justa repartio dos bene-
fcios alcanados, em conformidade com os ideais da Agenda 21 das
Naes Unidas. Um plano voltado para o efetivo respeito de cinco
princpios constitucionais da atividade econmica: busca do pleno
emprego, defesa do meio ambiente, reduo das desigualdades regio-
nais e sociais, funo social da propriedade, e tratamento favorecido
para as empresas de pequeno porte (BRASIL, 2002).
Na sequncia, o fato mais relevante a criao, em 2003, no Ministrio

do Desenvolvimento Agrrio, da Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SDT (MDA/SDT, 2005a). No Documento Institucional 01, a SDT reco-
nhece o aumento da pobreza e a persistncia das desigualdades regionais,
setoriais, sociais e econmicas e confirma a emergncia de uma nova con-
cepo de desenvolvimento rural.
Para enfrentar as assimetrias que persistem nos nveis de desenvol-

vimento de vrias camadas sociais e de diversas regies brasileiras,
mudanas substanciais devero ocorrer no escopo e na forma de enca-
rar o desafio de resgatar da pobreza e do abandono a vasta populao
que atualmente enfrenta os velhos problemas que sempre assolaram
o meio rural brasileiro. Mudanas essenciais devero ser assumidas
pelos formuladores e operadores das polticas pblicas, o que significa,
fundamentalmente, reconhecer a importncia da agricultura familiar

e do acesso terra como dois elementos capazes de enfrentar a raiz da
pobreza e da excluso social no campo [...] (MDA/SDT, 2005a, p.10).
O diagnstico ento elaborado indica a dbil composio de capital

social e os principais desafios a serem enfrentados pelas polticas pbli-
cas de carter territorial: a fragilidade dos recursos humanos e naturais
predominante nas regies rurais, apesar da existncia de forte identidade
cultural e da tradio de solidariedade; a persistncia da concentrao fun-
diria; a prevalncia, at ento, da viso setorial do desenvolvimento, em
detrimento do enfoque territorial.
As regies mais carentes de desenvolvimento so exatamente aquelas

que apresentam os mais altos ndices de analfabetismo e que sofrem,
desde muito tempo, processos de excluso social, de migrao e de
desqualificao dos servios pblicos. Essas regies esto dentre as
mais pobres do Pas e, geralmente, possuem capital social pouco
desenvolvido, devido a fatores econmicos (falta de meios, pobreza,
desemprego); sociais (dependncia, subordinao, pouca organiza-
o social); geogrficos (isolamento, dificuldades de comunicaes,
limitantes naturais); educacionais (educao formal deficiente, analfa-
betismo, baixa informao e capacitao) e prticas polticas (pouca
participao, clientelismo). Esses elementos desfavorveis reduziram
dramaticamente as chances da cidadania e da participao, acentuando
as assimetrias sociais, econmicas e polticas (MDA/SDT, 2005a).
Para enfrentar o principal desafio tico da sociedade brasileira (que)

a fome e a misria no seio do nosso povo, a SDT formula uma pro-
posta estratgica de desenvolvimento rural, a ser implantada pelo MDA,
tendo como eixo central o enfoque territorial do desenvolvimento rural
sustentvel:
Nada mais inovador do que estimular o desenvolvimento endgeno

dos territrios rurais, partindo da ampliao da capacidade de mobili-
zao, organizao, diagnstico, planejamento e autogesto das popu-
laes locais. Nada mais avanado do que orientar polticas pblicas
segundo as demandas expressadas pelas comunidades e organizaes
da sociedade, reconhecendo as especificidades de cada territrio e ofer-
tando instrumentos de desenvolvimento que atendam a essas caracte-
rsticas (MDA/SDT, 2005a, p.11).

O territrio , ento, definido como
[...] o espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo,

compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidi-
mensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura,
a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relati-
vamente distintos, que se relacionam inter e externamente por meio de
processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos
que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (MDA/
SDT, 2005a, p.28).
Do ponto de vista espacial, a unidade bsica territorial ser consti-

tuda tendo como referncia a microrregio rural, definida por suas
caractersticas demogrficas, isto , a densidade demogrfica de at 80
habitantes por km2 e a populao mdia por municpio de at 50.000 habi-
tantes (MDA/SDT, 2005a, p.28). O mesmo texto indica as quatro diretri-
zes que devem orientar a nova abordagem: a ampliao e o fortalecimento
da agricultura familiar; a reforma agrria; a incluso social e o combate
pobreza rural; e a promoo do desenvolvimento sustentvel dos territ-
rios rurais (MDA/SDT, 2005a, p.19). A proposta central a gesto social
do processo de desenvolvimento, para o que novas institucionalidades
devem ser construdas.
Institucionalidades territoriais so espaos (fruns, conselhos, comis-

ses, articulaes e arranjos institucionais diversos) de expresso, dis-
cusso, deliberao e gesto, que congregam a diversidade de atores
sociais e cuja ateno voltada gesto social das polticas e dos pro-
cessos de desenvolvimento (MDA/SDT, 2005b, p.11).
Na definio das estratgias de implementao do Programa, a SDT

privilegia, por um lado, a articulao entre polticas pblicas e iniciativas
privadas; o apoio aos organismos colegiados de desenvolvimento rural; a
formulao dos dispositivos de planejamento e de gesto participativos
dos territrios e o desenvolvimento das competncias necessrias a esse
processo. Em funo dessas estratgias, so fixadas as metas a serem alcan-
adas, que dizem respeito ao fortalecimento da gesto social e das redes
sociais de cooperao, dinamizao econmica nos territrios rurais e
articulao das polticas pblicas (MDA/SDT, 2005b).

No mesmo ano de 2003, os Conselhos Estaduais de 20 Estados brasi-
leiros reconheceram 40 territrios, correspondentes a cerca de 800 muni-
cpios, aos quais foram acrescentados, no ano seguinte, outros 50 territ-
rios, de forma a atender a todos os Estados, abrangendo 1.500 municpios.
Para os anos subsequentes, a SDT definiu como meta homologar 190 ter-
ritrios em todos os Estados, envolvendo 2.600 municpios (MDA/SDT,
2005b, p.17).
Essa poltica est consubstanciada no Programa Desenvolvimento
Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT). Lanado efetivamente
em julho 2005, o PRONAT foi inserido no Plano Plurianual 2004-2007
(MDA/SDT, 2010, p.22). No cerne dessa abordagem em termos de
Territrios Rurais/Territrios da Identidade situava-se a concepo de que
os atores locais podem se tornar protagonistas de seu prprio desenvolvi-
mento. Como j foiassinalado, prevalece a ideia de que os pequenos agri-
cultores familiares, assentados, quilombolas, comunidades indgenas, etc.
Poderiam participar ativamente dessa dinmica, segundo suas prprias
demandas por reconhecimento dedireitos.
Cabe frisar o fato de que essa viso, que consistia em apostar na din-
mica prpria de populaes excludas, j inspirava o quadro conceitual
e o modo de atuar de vrias entidades da sociedade civil, em particular
as ONGs que acompanharam essas faixas da populao rural durante as
dcadas passadas. De certa forma, o Programa Territrios da Cidadania
recupera algumas ideias que nasceram desses movimentos da sociedade
civil.
Ao realizar um balano de suas atividades, em 2010, a SDT reafirma
o carter inovador do PRONAT, que funcionou como um instrumento de
ligao entre os processos ascendentes de demandas e descendentes de
regulao (MDA/SDT, 2010, p.9).
[...] um dos principais desafios da SDT/MDA foi identificar e constituir

territrios, a partir de identidades regionais, como elementos aglutina-
dores e promotores do desenvolvimento sustentvel. A abordagem ter-
ritorial uma viso essencialmente integrada de espaos, atores sociais,
agentes, mercados e polticas pblicas que se fundamenta nos princ-
pios da equidade, respeito diversidade, solidariedade, justia social,
sentimento de pertencimento, valorizao da cultura local e incluso
social (MDA/SDT, 2010, p.12).

A avaliao ento realizada, internamente, elenca os principais avan-
os no processo de implantao do programa territorial.
Dentre os principais resultados desta estratgia territorial, destacam-

se: a) a ao e o protagonismo dos atores sociais, sobretudo, a partici-
pao destes nos 164 Colegiados Territoriais envolvendo em sua com-
posio 11.700 entidades representativas da sociedade civil e do poder
pblico; b) o planejamento territorial expresso nos Planos Territoriais
de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) que somam, em 2010,
136 Planos elaborados; c) a insero da abordagem territorial no debate
sobre o novo rural brasileiro, especialmente, na elaborao da Poltica
de Desenvolvimento do Brasil Rural, gestada no Conselho Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel (CONDRAF), a partir dos resultados
da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e
Solidrio, ocorrida em 2008; d) o reconhecimento da abordagem terri-
torial como referncia para as polticas pblicas [...] alm de 13 Estados
que territorializaram suas polticas [...] e) a adeso de 22 ministrios
ao Programa Territrios da Cidadania que, de certa forma, incorpora-
ram a ideia de integrar e direcionar suas polticas pblicas s reas com
maior concentrao de pobreza rural (MDA/SDT, 2010, p.2).
Os colegiados constituem os instrumentos estratgicos para a efetiva-

o das polticas territoriais. Para Arilson Favareto,
[...] o grande mrito desses colegiados est em ter aprofundado as pos-

sibilidades de controle social das polticas de desenvolvimento rural e
em ter disseminado a retrica correspondente abordagem territorial
do desenvolvimento rural. Mas, foroso reconhecer que o caminho
para que eles possam se impor como novas instituies para o desen-
volvimento rural ainda longo. Para tanto, seria preciso proceder a
uma srie de ajustes estruturais nas diretrizes e na operacionalizao
da poltica de desenvolvimento territorial (FAVARETO, 2009, p.56).
Srgio Pereira Leite e Karina Kato consideram, igualmente, que o

balano dos Territrios Rurais positivo, porm, com base em avaliaes
do prprio MDA, registram alguns pontos que deveriam merecer uma
reflexo crtica. H a considerar a baixa interao entre os atores sociais
locais; a nfase demasiada das linhas de atuao em atividades agrcolas;
o carter mais competitivo do que cooperativo entre os municpios inte-

grantes de um territrio e as precrias articulaes entre as trs esferas
governamentais (LEITE; KATO, 2009, p.129).
3.3. O PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA
O Programa Territrios da Cidadania (PTC), lanado em fevereiro 2008,

por um decreto do Presidente da Repblica, assinado por 19 ministrios,
sublinha, como o programa que lhe antecedeu, o objetivo da integrao
de aes dirigidas superao da pobreza e das desigualdades sociais no
meio rural, inseridas em uma estratgia de garantia de direitos e de desen-
volvimento territorial sustentvel (FRANA e SORIANO, 2010, p.233).
Esse novo programa se prope a representar um salto de qualidade, em
relao ao ento vigente programa dos Territrios Rurais ou Territrios
de Identidade, no que se refere s suas duas dimenses centrais: envolver
em profundidade o conjunto da administrao pblica federal, estadual
e municipal na oferta e na gesto articulada das polticas pblicas para
os territrios e consolidar o protagonismo dos atores locais na formula-
o das demandas e na gesto localdo desenvolvimento. Caio Galvo de
Frana descreve a importncia e o alcance do novo programa.
O decreto de criao do PTC estabelece como seu objetivo promover

e acelerar a superao da pobreza e das desigualdades sociais no meio
rural, inclusive as de gnero, raa e etnia, por meio de estratgia de
desenvolvimento territorial que contempla: i) integrao de polticas
pblicas com base no planejamento territorial; ii) ampliao dos meca-
nismos de participao social na gesto das polticas pblicas de inte-
resse do desenvolvimento dos territrios; iii) ampliao da oferta dos
programas bsicos de cidadania; iv) incluso e integrao produtiva
das populaes pobres e dos segmentos sociais mais vulnerveis [...]; v)
valorizao da diversidade social, cultural, econmica, poltica, institu-
cional e ambiental das regies e das populaes (FRANA, 2012, p.8)2.
2 O texto de Caio Galvo de Frana aqui citado condensa a palestra que proferiu para
as equipes de pesquisadores do Paran e de Pernambuco, responsveis pelo presente
estudo. Pela sua importncia e pertinncia, ele ser aqui, juntamente com outras
contribuies suas, detalhadamente analisado, servindo de referncia para as nossas
prprias reflexes.

sobre a base da j implantada poltica territorializada do desenvol-
vimento rural que se assentou a nova linha de ao pblica dos Territrios
da Cidadania. Essa s vezes apresentada como simples desdobramento da
linha anterior do PRONAT. A dinmica de sua concepoe de sua imple-
mentao parece, no entanto, mais complexa. A reflexo poltica da qual
ela surgiu situou-se no mbito da nova dinmica criada pelo acesso do
Presidente Lula a um segundo mandato e da preocupao central que ins-
pirou nesse contexto as aes voltadas para o meio rural: gestar um novo
ciclo de desenvolvimento de longa durao, com reduo das desigualda-
des sociais e regionais a partir dos resultados j atingidos durante o pri-
meiro mandato, como analisam Frana (2011) e Frana e Soriano (2010).
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), junto com a
Casa Civil da Presidncia da Repblica, formulou uma nova concepo
da estratgia que permitiria atingir tal objetivo, considerando os avanos
anteriores, referentes formulao e implementao de um conjunto de
polticas pblicas de desenvolvimento rural: direito e acesso terra, pro-
moo da igualdade de gnero, fortalecimento econmico e social da agri-
cultura familiar e das comunidades rurais, desenvolvimento territorial.
O Programa tem um carter inovador como poltica para a gesto

pblica, como experincia de gesto territorial de polticas setoriais
preexistentes. Entretanto, reconhecer este carter inovador de con-
cretizao de elementos da nova gesto pblica no significa conferir-
lhe uma dimenso inaugural, pois vrias das inovaes incorporadas
correspondem a valores j presentes no desenho de outras polticas
pblicas, como o caso, por exemplo, do Programa Bolsa Famlia e do
prprio gerenciamento do Programa de Acelerao do Crescimento,
de iniciativas anteriores voltadas para a superao da pobreza rural,
como o Programa Fome Zero, e de outras polticas de desenvolvimento
territorial (FRANA, 2009).
Como se apreende, um conjunto de aes diversificadas abria novas

perspectivas para a agenda do desenvolvimento rural. O maior desafio
seria a articulao dessas linhas de interveno, tanto do ponto de vista
espacial quanto da sua complementaridade para melhorar as condies de
vida e de trabalho das populaes-alvo. Reitera-se, sem dvida, o objetivo
ltimo de sada da pobreza, apoiado sobre dinmicas internas das popula-
es atendidas pelas polticas sociais.

Nessa perspectiva, um consenso se construiu nas instncias dirigen-
tes do pas no tocante necessidade imperativa de uma melhor articulao
das polticas existentes, de modo a criar condies de convergncia e siner-
gia. Com essa convergncia, foi possvel empreender a elaborao de uma
proposta de reorganizao profunda das modalidades da ao pblica, vol-
tada para as regies rurais e categorias sociais mais carentes.
A perspectiva do Territrio passou, assim, a incorporar as aes con-
duzidas por diferentes ministrios, chamados para constituir o quadro de
convergncia e de sinergia dessas polticas setoriais, articulando as suas
intervenes no mbito de um mesmo espao e um mesmo conjunto
diversificado de populaes (pequenos agricultores familiares, assentados,
quilombolas, comunidades indgenas).
Operava-se, assim, uma confluncia entre a abordagem ilustrada
pelo PRONAT e a nova proposta territorial. Salientava-se, por um lado,
a necessidade de apoiar a dinmica do desenvolvimento local nas identi-
dades, solidariedades e iniciativas prprias a espaos unidos por traos
geogrficos, histricos e socioeconmicos comuns, e, por outro lado, o
projeto de uma nova institucionalidade, que procurava superar a disper-
so e a desarticulao de polticas pblicas voltadas para as populaes
mais pobres e mais excludas para gerar dinmicas autoalimentadas de
sada da pobreza.
Sob o ngulo da gesto das polticas pblicas, a originalidade do PTC
resulta da atuao convergente de diferentes ministrios para a constitui-
o de um corpus denso de polticas pblicas, com o objetivo de reforar
o combate pobreza e favorecer a incluso social dos grupos socialmente
mais vulnerveis da populao rural, especialmente pequenos agricultores
familiares, assentados, quilombolas e comunidades indgenas.
A existncia de um feixe simultneo e permanente de polticas pbli-

cas, que no se restringiam quelas sob coordenao do MDA, e
mesmo com seus graus diferenciados de abrangncia e consolidao,
abria novas possibilidades para a agenda do desenvolvimento rural.
[...] Portanto, o PTC no um desdobramento de uma poltica espec-
fica do MDA. Ele um esforo de ampliar os horizontes das polticas
de combate pobreza e de promoo do desenvolvimento rural a partir
de uma construo interministerial e federativa, que repercute sobre o
deslocamento do tema na agenda do governo (FRANA, 2012, p.10 e
11).

Os dispositivos de participao o frum social e o colegiado territo-
rial j em funcionamento nos territrios rurais so mantidos, mas devem
agora atuar em funo do conjunto das polticas pblicas, apresentadas,
de forma articulada, como um cardpio a Matriz das Aes sobre as
quais so chamados a acompanhar a implementao, colaborar na gesto e
negociar eventuais adaptaes. Como afirma Caio Galvo de Frana,
[...] ser preciso combinar, pelo menos, duas dimenses na dinmica

da participao social e da articulao dos atores. Por um lado, produ-
zir a fora social necessria para efetivar os direitos, com as especifici-
dades adequadas a cada segmento social e considerando as mltiplas
possibilidades de acesso. Por outro lado, redesenhar novas demandas
e criar as melhores condies para a sua afirmao como parte de uma
agenda dirigida a aprofundar a democratizao econmica e poltica
(FRANA, 2010, p.79).
Na verdade, o que se espera que o ambiente inicial de conflun-

cia entre as preocupaes das instncias polticas em todos os niveis e os
movimentos e organizaes sociais, responsveis pela construo dessa
sinergia, continuem a fazer funcionar, como uma via de mo dupla, numa
recproca alimentao, a demanda das populaes locais e as iniciativas
pblicas de oferta de bens, servios e reconhecimento de direitos.
Uma participao que expressa a energia da ao coletiva de atores

populares, e que resulta em fortalecimento dos movimentos sociais e
suas lutas e em reconhecimento da legitimidade de sua demandas e
projetos, bem como na criao de polticas. Uma participao que des-
dobra a dimenso da autonomia, da representao poltica e da partici-
pao institucional, e que afirma uma pluralidade poltica fundamen-
tal para a prpria democratizao do pas. Uma participao associada
ao processo de construo e afirmao de novos atores sociais, que se
vincula ao debate intelectual de crtica da modernizao conserva-
dora da agricultura e ao questionamento de padres de anlise sobre o
rural brasileiro, que remonta ao perodo anterior redemocratizao
(FRANA, 2010, p.68).
O PTC define-se como instrumento de acesso amplo aos recursos

e de gesto para maior eficincia das polticas pblicas, adequando-as s
dinmicas e realidades locais, tendo a agricultura familiar como tema de

identificao. De todo modo, observam-se peculiaridades desse PTC em
relao aos outros programas, enquanto uma ao do Estado que se define
atravs de um leque de propostas a partir das escolhas de um colegiado. O
colegiado a ser formado pela representao das vrias instituies pblicas
e parcerias (ONGs) mobilizadas pela expectativa de obteno de recursos
pblicos. Com base nessas escolhas, a serem em geral submetidas pelos
proponentes (instituies) levando em conta a matriz das aes, definem-
se responsveis e responsabilidades que sero, ao final, registradas no
relatrio de aes a serem implementadas. Ocorre a certo descolamento
dos sujeitos proponentes das instituies que representariam. Ao mesmo
tempo, h um fluxo de recursos oriundos da esfera governamental, previa-
mente definidos, a serem apropriados em cada caso.
Com o PTC, registra-se um acmulo institucional que vincula a
poltica pblica de superao da pobreza s novas dimenses do rural. A
nova agenda social acolhida pelo MDA se institucionaliza como proposta
com a incorporao dos demais ministrios, coordenada pela Casa Civil.
Delineia-se uma matriz de aes com trs eixos: 1) apoio a atividades pro-
dutivas, 2) acesso a direitos, e 3) infraestrutura. A estaria, por certo, o
elemento estratgico de elaborao do PTC: a legitimao da agricultura
familiar.
A lgica do Programa Territrios da Cidadania se apoia em circuitos
institucionais complexos, que articulam um nvel local (os Colegiados),
um nvel estadual (Comit de Articulao Estadual) e um nvel nacional
(Comit Gestor Nacional). Compem o colegiado representantes das enti-
dades pblicas e da sociedade civil (Sindicatos, ONGs, etc.); o Comit esta-
dual tem como finalidade articular rgos federais, estaduais e represen-
tantes das prefeituras dos municpios includos nos territrios. Do Comit
Gestor Nacional participam representantes da Casa Civil e dos Ministrios
implicados.
Um decreto promulgado em novembro 2011 institui uma estrutura
nacional dupla: i) um Comit Gestor Nacional reduzido a sete membros
representantes das seguintes instituies: Casa Civil, Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica, Secretaria de Relaes Institucionais da
Presidncia, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, Ministrio da Fazenda; ii) um Grupo Interministerial de

Execuo e Acompanhamento do Programa formado pelas sete entidades
j citadas e por 16 outros Ministrios.
De 2008 a 2011 decide-se pela acelerao e maior integrao das pol-
ticas. A agenda social compor o novo quadro mais poltico do que con-
ceitual para a abordagem e superao da pobreza e da gesto de polticas
pblicas. Isto no se faz sem que haja disputas e confrontos entre concep-
es que se debatem no interior do planejamento das polticas pblicas
polarizadas entre uma concepo dominante de desenvolvimento rural e
uma agenda contra-hegemnica de mobilizao.
CONCLUSO
Nesse captulo, apresentamos as linhas mestras da gnese e evoluo das

polticas para o mundo rural que adotaram um enfoque do desenvolvi-
mento territorial. Trata-se, na verdade, de um quadro mais geral, que no
levou em considerao a grande riqueza resultante de sua implantao nos
diversos territrios constitudos.
Embora se reconhea que os instrumentos do PTC no so suficien-
tes, a ideia que anima os que neles apostam a de que o PTC tem um
grande potencial de articulao das polticas. Tudo se constri em funo
do fortalecimento da agricultura familiar. Aposta-se na noo de capa-
cidades como pano de fundo poltico-ideolgico da crescente participa-
o da agricultura familiar. A poltica territorial assim percebida como
um terceiro momento das lutas dos movimentos sociais, precedida pela
mobilizao e afirmao da legitimao social, ecoando um tipo de ati-
vismo estatal baseado na cooperao entre movimentos sociais e o Estado
(FRANA, 2012).
Cabe ao MDA, nesse contexto, a coordenao e integrao das pol-
ticas cujas razes so: a afirmao da agricultura familiar e o protago-
nismo dos respectivos atores. Mais concretamente, tal esforo estratgico
enfrenta obstculos operacionais decorrentes da reprogramao das pol-
ticas pblicas e da articulao entre as instituies partcipes e dos mode-
los de alocao de recursos. Por outro lado, ainda que a experincia prvia
do PRONAT tenha sido positivamente avaliada, permanecem algumas
das fragilidades da proposta territorial relativas composio das foras
envolvidas, em especial aquelas que disputam o poder local, entre as quais

figuram as disputas internas ao prprio governo. Sendo assim, a experin-
cia territorial torna-se fluida e se constri em ritmo lento; as dificuldades
estruturais do colegiado no so, nesse contexto, acidentes de percurso.
O histrico dessa implantao ser melhor analisado por meio dos dois
estudos de caso realizados.
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Captulo 4
Poltica local e a trama das relaes de poder no

desenvolvimento territorial
Paulo Andr Niederle
INTRODUO
Decorrida uma dcada de construo da atual gerao de polticas de

desenvolvimento territorial rural no Brasil, constituiu-se um saldo impor-
tante de pesquisas sobre seus limites e potencialidades. O escrutnio das
principais anlises revela, por um lado, um entendimento comum acerca
do salto qualitativo que a abordagem territorial significa comparativamente
ao enfoque setorializado que ainda prevalece nas polticas de desenvolvi-
mento rural. Por outro lado, elas tambm so praticamente unssonas em
apontar determinadas falhas das estratgias de territorializao das pol-
ticas pblicas. Muitos estudos questionam, por exemplo, em que medida
a cultura poltica e administrativa do Estado brasileiro tem condies de
comportar esse processo. Neste sentido, a inexistncia de um marco jur-
dico especfico constitui o argumento capital para elucidar as dificuldades
de institucionalizao das polticas territoriais. (MEDEIROS; DIAS, 2011;
DELGADO; LEITE, 2011a; FAVARETO, 2008; DELGADO; GRISA, 2013).
As respostas a esse tipo de questionamento sublinham o componente
de aprendizagem envolvido na construo dos novos formatos de ao
pblica. Segundo esta leitura mais otimista, com os resultados alcan-
ados pelas polticas territoriais, o foco de avaliao no deve centrar-se
exclusivamente na capacidade das mesmas em alterar os mecanismos de
gesto do Estado, mas nas suas potencialidades para incutir na sociedade
uma nova cultura institucional e poltica. Neste caso, o centro das atenes
volta-se primeiramente s mudanas nas normas, convenes, valores e
104
formas de comportamento que podem renovar os mecanismos de demo-
cratizao, cidadania e participao social. Com efeito, a hiptese a ser
considerada neste captulo recai justamente sobre a habilidade das polti-
cas de desenvolvimento territorial em catalisar transformaes no modo
de fazer poltica e nas implicaes que isto acarreta para a emergncia de
novas relaes de poder nos territrios.
Antes de adentrar especificamente nesta discusso, cabe, contudo,
uma breve ressalva com relao noo de territrio como categoria ana-
ltica. Atualmente, sabe-se que o enfoque territorial adotado pelo Estado
para execuo das polticas pblicas possui um significado diferente da
conotao heurstica que a geografia poltica confere ao territrio enquanto
espao de relaes de poder. Nesta perspectiva, o territrio apresenta-se
como um espao delimitado e controlado, atravs do qual se exerce um
determinado poder, muitas vezes mas no exclusivamente relacionado
ao poder poltico do Estado (HAESBAERT, 2004, p.91). De outro modo,
o enfoque territorial define o territrio de modo instrumental, como uma
varivel-chave aos processos de desenvolvimento. Neste caso, o desenvol-
vimento territorial se refere escala geogrfica de um processo e no a sua
substncia (BOISIER, 2000, p.157). Isso no significa, contudo, a impos-
sibilidade de um olhar analtico focalizando o modo como a territoriali-
zao da ao pblica pode alterar o territrio enquanto cena do poder e
lugar de todas as relaes (RAFFESTIN, 1993, p.58).
Para tanto, fundamental acentuar a multidimensionalidade desse
processo. No Brasil, os estudos de Berta Becker descortinaram as ambigui-
dades do uso poltico do territrio, chamando ateno para o equvoco de
algumas abordagens que desconsideram os conflitos e as contradies exis-
tentes no interior do Estado e da sociedade. Segundo a autora, uma anlise
do territrio implica no reconhecimento dos diversos agentes sociais com
suas estratgias e conflitos presentes em diferentes escalas espaciais, e na
necessidade de alterar o conceito de Estado (BECKER, 1983, p.2). Assim,
a noo de territrio deixa de se referir somente ao Estado-Nao, como
era recorrente nos estudos clssicos, para incluir o poder de diferentes
atores manifestado em distintas espacialidades sobrepostas. O territrio
torna-se um emaranhado de redes articulando mltiplas escalas espaciais.
Se a geografia poltica nos empresta uma noo refinada de territrio
relacionado ao exerccio do poder, a sociologia nos ensina que o poder
no configura uma propriedade inerente aos indivduos (ou organizaes)
105 | Poltica local e a trama das relaes de poder no desenvolvimento territorial

e no decorre simplesmente da dotao de recursos que estes dispem,
mas das interaes que eles estabelecem e do modo como mobilizam esses
recursos. O poder relacional e somente se constitui em uma rede de ato-
res na medida em que se faa uso dele. Ademais, a posse de determinado
poder por um ator no implica necessariamente que o outro perca, como
se os conflitos resultassem necessariamente em um clculo de soma zero.
O poder no algo que se possa dividir entre aqueles que o possuem e o
detm exclusivamente e aqueles que no o possuem e lhe so submetidos
(FOUCAULT, 1984, p.183). Sem essa percepo, impraticvel compreen-
der as mudanas que se processam nas relaes de poder em decorrncia
da nova forma de governana proposta pelas polticas territoriais, em par-
ticular no que diz respeito posio social de indivduos e grupos mais
perifricos nas redes que conformam o territrio.
As polticas de desenvolvimento territorial sugerem a emergncia
de um novo modelo de governana condizente com a necessidade de
ampliao da interlocuo entre diferentes grupos sociais. Este modelo
busca integrar Estado e Sociedade Civil na gesto dos problemas pbli-
cos a partir da formao de redes heterogneas, da constituio de espaos
pblicos onde os atores confrontam seus referenciais de desenvolvimento
e da criao de uma nova institucionalidade que regula as relaes pol-
ticas. A consolidao da participao e a co-construo da ao pblica
revelam-se na importncia renovada conferida s instncias de concerta-
o social, em especial aos Colegiados Territoriais. Esses se converteram
em espaos de disputa por recursos pblicos, mas tambm em arenas das
lutas por reconhecimento empreendidas por atores que possuem pouco
ou nenhum acesso ao Estado (HONNETH, 2003). Essas lutas trazem
tona valores que questionam as instituies estabelecidas, exigindo a for-
mao de novos compromissos polticos para sustentar os processos de
desenvolvimento.
Para alm das boas intenes, resta saber se e como as polticas de
desenvolvimento territorial interferem na criao de uma nova forma
de fazer poltica comparativamente quelas que tradicionalmente carac-
terizaram a poltica local nos contextos rurais brasileiros clientelismo,
coronelismo, patrimonialismo, patriarcalismo, mandonismo, assistencia-
lismo (LEAL, 1975 [1949]; MARTINS, 1994; CARVALHO, 1997; FAORO,
2001). O que nos propomos a analisar aqui a capacidade de essas polti-
cas criarem as condies para a emergncia de espaos pblicos onde gru-

pos sociais que foram historicamente excludos das decises polticas pos-
sam expressar suas necessidades e reivindicar aes que respondam aos
seus anseios de desenvolvimento. Os argumentos apresentados revelam
que os efeitos da poltica territorial continuam sendo amplamente condi-
cionados por processos precedentes dos quais ela tributria. Os limites
do Programa Territrios da Cidadania (PTC) revelam-se, sobretudo, na
dificuldade do mesmo em romper com institucionalidades que lhes so
anteriores; algumas das quais, paradoxalmente, ele pode contribuir para
perpetuar.
4.1. POLTICA LOCAL, PARTICIPAO SOCIAL E ESPAOS PBLICOS
Na dcada de 1990, inmeros estudos analisaram a especificidade do poder

local e da poltica local, sobretudo em decorrncia dos processos de descen-
tralizao que fizeram do local o espao privilegiado de ao pblica de
alguns segmentos: o domnio preferencial concedido aos pobres para uma
participao social (MARQUES, 2009, p.62).1
Dentre este conjunto de estudos, Palmeira (1999) argumenta que o
conceito de poltica local traduz-se mais propriamente na ideia de uma
poltica de reputaes conformada por determinadas relaes sociais que
fazem com que as comunidades estabeleam alianas fundadas na recipro-
cidade, no compadrio, no parentesco e na amizade. Portanto, mais do que
uma poltica a nvel local, a poltica local seria uma forma de fazer poltica
presente em diversos espaos (inclusive no Congresso Nacional que, em
outro extremo, deveria ser o espao por excelncia da poltica instituciona-
lizada). Mesmo assim, se a poltica local no necessariamente local, ela se
cristaliza, em suas formas mais tpicas, em situaes que podem ser defini-
1 Em grande medida isso se deu como resultado da confluncia perversa entre a reduo
dos papeis conferidos ao Estado (neoliberalismo) e a demanda de participao social em
pleno contexto de reabertura democrtica (DAGNINO, 2002; SILVA; MARQUES, 2009;
GMEZ; FVARO, 2012).

das como locais e, como demonstrou Leal (1975), na histria do Brasil no
municpio que ela encontra seu espao fundamental de expresso.2
Essa forma de fazer poltica associa-se existncia de estruturas de
dominao que podem ser definidas como poder local. So essas estrutu-
ras que foram desafiadas pelos processos de democratizao reivindicados
nos anos 1980, reconhecidos pela Constituio Federal da Nova Repblica
e colocados em prtica na dcada seguinte. Mas ainda so essas estruturas
que impem obstculos s polticas territoriais, criando empecilhos para
que elas atinjam os objetivos para os quais foram desenhadas. Neste sentido,
adequado afirmar que, para consolidar os mecanismos institucionais de
promoo da cidadania e combate pobreza e desigualdade, necessrio
que essas polticas enfrentem as estruturas de poder local que condicionam
a existncia desses fenmenos dentre os quais, a posse da terra continua
absolutamente central na configurao das relaes de poder, principal-
mente nos pequenos municpios rurais brasileiros (MEDEIROS, 2009).
Nos termos em que opera o debate, preciso analisar as inovaes
introduzidas pelo PRONAT e PTC face quilo que j vinha se delineando
em outros espaos de concertao social que os precedem, dentre os quais
os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) constituem
a referncia para comparao (SCHNEIDER; SILVA; MARQUES, 2009).
Apesar da anterioridade de algumas experincias de conselhos municipais
vinculados questo agrcola, foi somente nos anos 1990 que proliferaram
espaos pblicos destinados a tratar dos problemas do rural. Inicialmente,
os CMDR foram criados como uma exigncia para os municpios acessa-
rem os recursos da linha Infraestrutura e Servios do PRONAF, configu-
rando o resultado mais propriamente da ao descentralizadora do Estado
do que do anseio de participao dos agricultores, das comunidades rurais
e das organizaes sociais. Foi no decorrer do tempo que essa configura-
2 Neste estudo clssico sobre o municipalismo brasileiro, Vitor Nunes Leal analisa a
dialtica relao entre a decadncia do poder privado dos coronis e a ascenso do
poder pblico municipal que, paradoxalmente, acabou acentuando o fenmeno do
coronelismo, definindo um sistema de troca de favores entre o Estado e as elites agrrias.
Dentre as prticas analisadas est o poder concedido aos coronis para a nomeao de
cargos pblicos (filhotismo), a utilizao pelos mesmos do poder de polcia do Estado
para perseguio aos seus opositores (mandonismo) e o poder administrativo sobre os
recursos financeiros do municpio, utilizados para fins pessoais.

o se alterou, abrindo espao para uma participao social que se man-
teve, contudo, bastante limitada (ABRAMOVAY, 2001).
O mesmo se procedeu em relao a um leque mais amplo de Conselhos
Municipais cujas origens procedem do mesmo processo de reestruturao
da ao estatal nos anos 1990.3 Inicialmente projetados como instrumentos
de superviso e monitoramento do uso dos recursos pblicos, esperava-se
que a proliferao desses espaos introduzisse no mbito local a possibili-
dade de contestao s estruturas do poder constitudo (HEREDIA, 2010).
Como afirmam Silva e Marques,
[...] mais prximas aos cidados e aos problemas concretos da popula-

o, as esferas locais do Estado foram reinterpretadas, contrariamente
tradicional viso que as identificava como espao privilegiado de
reproduo dos arcasmos da sociedade brasileira, como locus da ino-
vao institucional e da gerao de respostas efetivas para as demandas
e interesses sociais (SILVA; MARQUES, 2009, p.10).
Assim, buscava-se no apenas transferir regras formais, estruturas

administrativas e procedimentos burocrticos (a poltica institucionali-
zada) dos nveis mais amplos para o plano local, mas tambm valores e com-
portamentos que estimulariam a coeso social e a confiana entre os indi-
vduos com vistas a produzir iniciativas inovadoras de desenvolvimento.
Neste momento, havia uma esperana latente de que a ao dos
Conselhos Municipais poderia romper com uma das caractersticas mar-
cantes da poltica local: o poder repassado aos prefeitos para definir a des-
tinao dos recursos; poder este que envolve dispor dos recursos de forma
a sustentar as redes de reciprocidade estabelecidas. Como nota Palmeira
(1999), historicamente a tradio patrimonialista e clientelista da poltica
local fez com que fazer poltica significasse distribuir recursos de acordo
com critrios que se associam a uma diversidade de relaes interpessoais.
Assim, atender as demandas dos correligionrios no significava conce-
der benefcios indbitos, mas to somente o fato de o prefeito exercer seu
poder, ou seja, transferir os recursos que ele dispe. Na maioria das vezes,
3 No final da dcada de 1990, j existiam quase 27 mil conselhos municipais no Brasil,

correspondendo a uma mdia de quase cinco por municpio. Em 1999, 99% dos
municpios j contavam com conselhos de sade, 91% de educao e de assistncia e
ao social e 71% de crianas e adolescentes (ABRAMOVAY, 2001).

isso se materializa na execuo de obras, as quais se tornam a face visvel
do poder local.
Antes da criao dos Conselhos, esse poder personalizado no conse-
guia ser questionado, exceto no perodo eleitoral. Para os pequenos muni-
cpios rurais, a eleio sempre constituiu a ocasio para refazer as alianas
sociais e os compromissos. Como demonstram Heredia e Palmeira (1993),
o tempo da poltica sempre foi compreendido como o tempo necessa-
riamente finito em que a comunidade cria novos arranjos sociais. Neste
momento, a disputa no apenas permitida, mas incentivada. Tudo poli-
tizado, desde os eventos cotidianos de convivncia social at os rituais reli-
giosos. As relaes sociais so reordenadas. As famlias reestruturam-se e
os laos de parentesco so preenchidos por novos significados. A crise se
instaura e a comunidade passa a requerer solues para evitar a anomia. O
tempo da poltica , ento, encerrado com a escolha dos novos represen-
tantes legitimados a reorganizar a distribuio dos recursos. A comuni-
dade v restabelecida uma situao de normalidade na qual as disputas so
suspensas e novos compromissos estabilizados. A vida toma novamente
seu curso normal (PALMEIRA; HEREDIA, 2010).
As eleies constituem o momento crtico em que as instituies
sociais, as classificaes e as formas de julgamento estabelecidas so
questionadas e colocadas prova por uma realidade emergente. So cir-
cunstncias que catalisam a atividade reflexiva dos indivduos, os quais
so impelidos a encontrar novos mecanismos que lhes permitam sair da
situao transitria de incerteza e crise. Nestes momentos, estabelece-se
um cenrio de disputas e negociao em relao definio dos meios
que sero utilizados para solucionar os problemas. Passadas as eleies,
contudo, constituem-se novamente momentos prticos nos quais as ins-
tituies que governam os comportamentos sociais esto estabilizadas.
Novamente, para preservar a comunidade, as famlias e as coalizes, as
pessoas buscam se distanciar da inquietude provocada pelas crticas e dis-
putas, minorando as diferenas e fechando os olhos para elementos que
podem reintroduzir o conflito. Nestes momentos, reina a tolerncia sobre
tudo aquilo que diferente e procura-se agir de modo a retardar uma nova
disputa tanto quanto possvel (BOLTANSKI, 2009).
A criao dos conselhos estendeu o tempo da poltica e levou as dispu-
tas para arenas at ento inexistentes. Ao assumir responsabilidades na alo-
cao de recursos, eles converteram-se em espaos de exerccio do poder.

Ao se tornarem permanentes, eles geraram instabilidade para a comuni-
dade, uma vez que a disputa rescinde o tempo anteriormente reservado
para a poltica. Ademais, quanto mais inovador se tornou o modo de fazer
poltica (participao comunitria, movimentos sociais, militncia perma-
nente, etc.), maior o estranhamento e maior o medo de diviso da comu-
nidade (PALMEIRA, 1999). As consequncias ultrapassam a questo da
alocao dos recursos e das obras, para desestabilizar as relaes sociais
constitudas e a estrutura das famlias e dos grupos sociais.
Isso explica porque muitos conselhos passaram a ser fortemente con-
trolados pelo poder pblico. Trata-se de uma tentativa de manter a esta-
bilidade da comunidade. Prefeitos, secretrios municipais e tcnicos no
apenas passaram a presidi-los, mas tambm a indicar seus membros, de
modo que muitos Conselhos tornaram-se espaos de legitimao do poder
local.4 Segundo Marques (2009, p.82), para realizar uma boa administra-
o e para se reeleger, era, antes de tudo, necessrio controlar os conse-
lhos. Assim, surgem novos mecanismos de redistribuio do poder, o que
leva os prefeitos a criar verses mais sofisticadas de clientelismo com vistas
a perpetuar suas posies.
No entanto, apesar de todas as distores e restries que marcam a
trajetria dos Conselhos Municipais, a capacidade de controle do prefeito
sobre os mesmos dificilmente conseguiu ser completa, possibilitando sem-
pre algum espao de manobra para novas lideranas se constiturem. Muitos
conselhos abriram a possibilidade de redefinir a posio de atores situados
em diferentes coalizes polticas. Em particular, extensionistas rurais que se
opunham aos prefeitos viram emergir uma arena de disputa poltica, onde
a maior proximidade com as comunidades e os agricultores lhes garantia
apoio considervel s suas propostas. At mesmo secretrios municipais
cujas secretarias nunca foram institucionalizadas e cujo oramento estava
vinculado ao gabinete do prefeito perceberam nos Conselhos um espao
para afirmao poltica. O efeito disso no envolve apenas a possibilidade
de controlar recursos, mas tambm o questionamento de representaes
de autoridade e hierarquia que se apresentam como imposio simblica
do poder (MARQUES, 2009). Assim, em diversos municpios a presso
4 Estudo publicado pelo IPARDES (2001) indica que metade dos vinte CMDR estudados
no Estado do Paran eram presididos pelos secretrios da Agricultura. Em trs casos,
isso era previsto pelo prprio regimento do Conselho. Por sua vez, o secretrio do
conselho era o tcnico da EMATER em trs quartos dos casos analisados.

exercida por muitos conselhos contribuiu para a criao de secretarias de
Agricultura que passaram a administrar recursos e projetos prprios.
Naqueles contextos onde os poderes institudos no conseguiram
manter o controle sobre esses espaos, houve uma tentativa de esvazia-
mento dos conselhos, seja do ponto de vista da participao social, seja
no que tange efetiva dotao oramentria sobre a qual o mesmo pode
interferir. Tambm nestes casos, eles gradativamente perderam a capaci-
dade de catalisar dinmicas de contestao social, o que explica porque, ao
longo do tempo, vrias organizaes sociais preferiram se ausentar. Esse
o caso de alguns movimentos vinculados luta pela terra que, geralmente,
constituram uma voz dissidente nesses espaos.
Inicialmente, esses movimentos sociais estiveram disputando politi-
camente os conselhos. Muitos se consolidaram como espaos paralelos de
poder, com forte protagonismo de organizaes sociais que passaram a
desafiar as estruturas de dominao da poltica local. Situaes emblem-
ticas so citadas com referncia a territrios onde os movimentos sociais e
sindicais da agricultura familiar, aproveitando-se do reconhecimento pol-
tico que essa categoria conquistou nas duas ltimas dcadas, revelaram
uma extraordinria capacidade de articulao poltica, dirigindo os conse-
lhos e, em alguns casos, conquistando as estruturas institucionais do poder
local. Contudo, no perodo mais recente, nota-se certo arrefecimento nesta
mobilizao, resultado de uma leitura ctica sobre a capacidade de os con-
selhos promoverem transformaes sociais significativas e/ou de interme-
diarem o acesso s estruturas do Estado. A consequncia acaba sendo a
perpetuao da poltica local, com uma diferena fundamental: se outrora
apenas os coronis detinham acesso ao Estado, agora muitos movimentos
sociais tambm construram suas vias de acesso direto aos recursos pbli-
cos sem ter que se submeter ao crivo dos fruns pblicos.
Para alm da criao de novas formas de participao e gesto dos
recursos, as polticas pblicas possuem um desafio ainda mais significa-
tivo de mudana da cultura poltica (AVRITZER, 1995). Muitas formas
de poder local continuam profundamente enraizadas em diferentes esfe-
ras sociais, reagindo constantemente incluso de novos mecanismos
de participao e democratizao. Com efeito, muitas vezes a prpria
comunidade reclama o retorno da velha estrutura de poder (HEREDIA,
2010). Acostumada com as relaes clientelistas que caracterizavam a
velha poltica, a populao reclama da impossibilidade de acessar

recursos pelas vias tradicionais. As filas nas portas dos gabinetes redu-
zem-se e as pessoas no entendem porque o prefeito no quer mais
resolver seus problemas. No estranha que muitos desses prefeitos foram
derrotados nas suas tentativas de reeleio simplesmente por no sabe-
rem mais fazer poltica. Ao mesmo tempo, no so raros os relatos de
antigos correligionrios que trocaram de lado porque o prefeito optou
por atender a todos e no soube valorizar o trabalho daqueles que
estavam com ele.
Mas isso no aconteceu apenas nas prefeituras. As prprias entidades de
extenso rural j no tm mais liberdade para distribuir individualmente
recursos pblicos como fizeram outrora. Alguns extensionistas entrevista-
dos durante a pesquisa que originou este livro narram a impossibilidade de
trabalhar porque como que eu vou apresentar para um agricultor uma
mudana no sistema de produo se eu no tenho como levar o suporte para
ele? Nem um saco de semente no tenho como levar para ele. Os projetos s
podem ir at a porteira da casa dele. Os antigos mtodos da extenso rural
continham em si mecanismos eficazes de perpetuao de relaes assim-
tricas de poder, os quais privilegiavam no apenas o controle de recursos
materiais, mas o saber tcnico dos extensionistas em detrimento dos conhe-
cimentos dos agricultores. Como aponta Neves (2001), esses mediadores
foram armados com um arsenal de competncias tcnicas que definem as
bases dos processos de excluso no campo poltico.
Quando da criao dos CMDR e, posteriormente, dos Colegiados
Territoriais, essas assimetrias foram carregadas para dentro de novos espa-
os, onde os tcnicos utilizam-se da desvalorizao de outros conhecimen-
tos para fazer prevalecer justificativas que lhes permitem legitimar novas
formas de dominao (BOLTANSKI; THVENOT, 1991). O discurso do
no faa propostas se no souber como implementar desconstitui todas
as ameaas subversivas provindas de atores com outros valores sociais. O
conhecimento das normas, a capacidade de elaborar diagnsticos e cons-
truir projetos racionais confere uma posio privilegiada na elaborao
dos planos de desenvolvimento e na execuo das polticas (MARQUES,
2009). Os tcnicos passaram para o centro das novas redes sociais da pol-
tica local, o que explica por que so frequentes os municpios em que o
extensionista rural j participou da disputa eleitoral. Ademais, em todos
os municpios rurais, prefeitos e secretrios passaram a conhecer os custos
de governar sem o apoio desses mediadores.

Todas essas reconfiguraes, profundamente dependentes de uma
trajetria histrica de mudanas institucionais, definem tambm formas de
reao dos poderes locais constitudos s inovaes que a simples existn-
cia dos Conselhos foi capaz de incitar. Abramovay (2001, p.121) categ-
rico em afirmar que a profuso de conselhos gestores a mais importante
inovao institucional das polticas pblicas no Brasil democrtico.5 Do
mesmo modo, a partir de um amplo estudo sobre a atuao dos CMDR,
Silva e Marques (2009, p.12) sustentam que os conselhos so, apesar
das precariedades frequentemente salientadas, percebidos geralmente de
maneira favorvel, tendo em vista seu potencial de transformao poltica.
De fato, a existncia dos conselhos alterou o papel conferido aos prefeitos,
secretrios, extensionistas e conselheiros frente populao. Os conselhos
conseguiram ao menos limitar o uso clientelista dos recursos. Se antes o
debate estava direcionado poltica personalista de distribuio dos recur-
sos, hoje o maior problema se converteu na dificuldade de mobilizar as
organizaes sociais para disputar esses espaos e enfrentar as novas for-
mas de dominao, agora cercadas por uma racionalidade tcnica.
Qual a capacidade de as organizaes ocuparem esses espaos? Por
um lado, no se pode desprezar o papel que os CMDR cumpriram para o
fortalecimento das organizaes da agricultura familiar e vice-versa. Por
outro, um dos efeitos que se reproduziram ao longo do tempo foi uma
crise de representatividade dessas organizaes. A profuso de inme-
ros conselhos levou criao de uma nova ocupao na diviso social
do trabalho poltico. Uma categoria de representantes foi forjada para
dar conta da participao das entidades em inmeros espaos pblicos.
Assim, de agricultores engajados na luta social, muitos se converteram
em representantes profissionais, o que qualificou suas intervenes em
decorrncia da circulao em inmeras redes e do acesso a informaes,
mas os distanciou de suas bases sociais e comunitrias. H casos inclusive
em que esses representantes passaram a circular nos fruns nacionais,
revelando, em contrapartida, tmida participao nas instncias muni-
5 Os conselheiros podem ser mal informados, pouco representativos, indicados pelos

que controlam a vida social da organizao ou localidade em questo, mal preparados
para o exerccio de suas funes ou, o que parece to frequente, uma mistura de cada
um destes elementos. Mas o simples fato de existirem conselhos abre o caminho para
que se amplie o crculo social em que se operam as discusses sobre o uso dos recursos
pblicos (ABRAMOVAY, 2001, p.121).

cipais e territoriais, o que compromete a legitimidade da interveno
em ambas as instncias. O excesso de espaos pblicos e o acmulo das
funes representativas passaram a constituir um problema generalizado
e particularmente mais complicado para as organizaes da sociedade
civil em face de suas debilidades estruturais.
Por sua vez, o anseio em constituir fruns amplos de participao
direta revela limites, que alguns autores traduzem na dificuldade de criar
condies para a participao qualificada. Como afirmam Medeiros e Dias
(2011, p.209), participao poltica demanda tempo e capital cultural,
dois elementos que so distribudos ou apropriados de maneira bastante
desigual na sociedade brasileira. Acrescentam-se ainda outros aspectos
de ordem sociocultural que condicionam, por exemplo, a reduzida par-
ticipao de jovens e mulheres, ou os constrangimentos que se impem
participao das comunidades tradicionais e originrias. Neste nterim,
cabe destacar o equvoco recorrente em considerar que a simples destina-
o de um assento em um espao pblico de deciso medida suficiente
para prover a participao. Se os conselhos no conseguirem reconhecer
a diversidade sociocultural, expressa em diferentes concepes de desen-
volvimento, esse tipo de prtica pode simplesmente forar determinados
grupos a adequarem-se racionalidade tcnica e instrumental que rege
esses novos espaos de governana das polticas pblicas, mas sob o risco
de verem o Estado ainda mais distante de suas realidades.
Alteraes nessa realidade tambm requerem a interveno do
Estado. Os Conselhos Municipais sempre estiveram intrinsecamente
vinculados gesto das polticas pblicas. O mesmo ocorre com os
Colegiados e as polticas territoriais. Portanto, no so apenas os con-
selhos que determinam mudanas no que diz respeito ao modo como as
polticas so implementadas, mas tambm as condicionalidades defini-
das pelas polticas moldam os espaos de governana. A ttulo de exem-
plo, mesmo que meramente formal, a paridade entre atores pblicos e
privados, estabelecida j nos conselhos municipais, talvez nunca tivesse
sido adotada sem a interveno do Estado. Quais inovaes foram pro-
cessadas desde ento? Quais mecanismos foram criados para qualificar a
participao, incluindo atores e grupos menos organizados ou em posi-
es perifricas em suas respectivas organizaes?

4.2. DESAFIANDO AS ESTRUTURAS DE PODER LOCAL? A EMERGNCIA DAS
POLTICAS TERRITORIAIS
A criao do PRONAT trouxe indubitavelmente novidades, particular-

mente no que se refere ao reconhecimento de que as estratgias de desen-
volvimento rural deveriam romper com os limites impostos pelas fron-
teiras municipais. Assim, o referencial do desenvolvimento territorial foi
adentrando aos discursos dos atores locais, ainda que portando signifi-
cados bastante heterogneos. Por sua vez, a formulao do PTC sugeriu
a possibilidade de romper com a lgica setorializada que prevaleceu nos
conselhos municipais, integrando polticas pblicas de diferentes reas.
Este se mostrou um desafio mais complexo e difcil de ser alcanado. Para
alm disso, no entanto, nos interessa saber neste momento quais mudan-
as foram suscitadas pelas polticas territoriais nas esferas de poder local.
Inicialmente, notrio que a criao dos Territrios Rurais introdu-
ziu um novo componente relativo escala de articulao do poder local.
Embora em sua composio os Colegiados Territoriais tenham reprodu-
zido um perfil muito prximo quele dos CMDR, centrado nas organiza-
es da agricultura familiar (o que se manteve mesmo aps a criao do
PTC), a poltica territorial estimulou a ampliao das redes e coalizes
para alm do mbito municipal. Constituiu-se, assim, uma nova arena
poltica, mas cujo foco de atuao ainda concentra-se essencialmente
nas questes associadas ao rural. Um dos reflexos disso o desenvolvi-
mento de projetos essencialmente centrados na incluso socioprodutiva
da agricultura familiar, o que, para Wanderley (2014, neste livro), torna-
se fundamental para o reequilbrio das relaes de poder que historica-
mente definiram posies assimtricas entre a cidade e o campo, e entre
os diferentes grupos sociais no interior deste.
Outra mudana importante parece ser decorrente de um processo
que anterior prpria criao dos territrios. Trata-se da coexistn-
cia de mltiplos nveis institucionais no mesmo espao do poder local.
Em muitos municpios e territrios onde antes existia apenas a prefei-
tura, agora coexistem rgos pblicos estaduais e federais que passaram
a compartilhar o poder local, ou a confront-lo com a introduo de
racionalidades prprias poltica institucionalizada. Embora isso j esti-
vesse em curso como consequncia das polticas de descentralizao dos
anos 1990, parece ter sido potencializado pela formao dos territrios,

especialmente em virtude da emergncia de novos mediadores, que pas-
saram a articular a pequena poltica local das reputaes com a grande
poltica institucional. Ademais, isso tambm trouxe tona uma questo
central relativa harmonia entre distintos nveis de governo. Trata-se de
uma questo complexa que, atualmente, se tornou objeto privilegiado
dos esforos para reativao do PTC. A articulao entre os entes federa-
dos em torno da poltica territorial revelou-se muito mais difcil do que
se imaginava. Foram raros, por exemplo, os Governos Estaduais que ter-
ritorializaram suas polticas e que, quando o fizeram, seguiram a mesma
espacialidade definida pelo PRONAT e pelo PTC.
A coexistncia de poderes imprime uma mudana fundamental no
que diz respeito distribuio do poder nos territrios e municpios.
Enquanto antes o poder local concentrava-se no grupo ou coalizo que,
legitimado pelas eleies, assumia o controle dos recursos (quase tudo
passando pela prefeitura), a sobreposio territorial de rgos estaduais e
federais permite a coexistncia de poderes paralelos, muitas vezes assumi-
dos pelos grupos derrotados nas eleies. Isso exige a negociao cont-
nua entre os poderes institudos e, novamente, o tempo da poltica incor-
pora-se ao cotidiano das famlias e grupos sociais. A rigor, j no existe
uma diferenciao muito clara entre essas temporalidades e a situao de
estabilidade de outrora se torna muito mais incerta, de modo que os atores
se reposicionam com mais frequncia nas redes polticas.
Ao mesmo tempo, a poltica oficial, que antes era exercida somente
por profissionais, passa a ser incorporada pelos atores locais, que comeam
a apresentar identidades hbridas. Ao se tornarem prefeitos, secretrios
ou vereadores, essas pessoas normais comeam a ser reconhecidas pela
populao como pertencentes a uma nova categoria social e, ao incorpo-
rarem as expresses, os discursos e a racionalidade da poltica institucio-
nalizada, criam estranhamento para a comunidade. Como alude Palmeira,
[...] o distanciamento das concepes nativas de poltica que lhe per-

mite ser plenamente incorporado na percepo nativa como um pol-
tico e que lhe permitir viver essas mesmas concepes nativas de um
outro ponto de vista, aquele dos profissionais da poltica oficial, para
quem a poltica pensada como feita de relaes pessoais uma concep-
o degradada da verdadeira poltica (PALMEIRA, 1999)

No entanto, esse distanciamento no completo. Diferentemente dos
polticos, essas pessoas mantm vnculos estreitos com as comunidades,
escapando s representaes que lhes imputem exclusivamente a identi-
dade de poltico profissional.
Aqui cabe mencionar o papel conferido ao articulador territorial,
um ator social que emerge com a criao do PRONAT. Em muitos ter-
ritrios, ele passou a constituir um elemento-chave que substitui atribui-
es outrora sob responsabilidade de outros atores. Em alguns casos, o
assessor praticamente coordena o Colegiado Territorial e suas comisses,
influenciando na composio dos mesmos, assumindo para si uma fun-
o de articulao da poltica local. A denominao mais atual de assessor
territorial procura inclusive alterar essa imagem. O assessor no (deve
ser) contratado para coordenar as aes do colegiado, mas para assessorar
o Ncleo Diretivo nas atividades operacionais para formulao e execu-
o dos projetos. Mesmo assim, sobretudo em territrios onde o colegiado
possui uma dinmica organizacional mais frgil, o papel desse mediador
continua sendo muito mais amplo. O articulador tornou-se um dos novos
notveis na poltica local de reputaes, revelando ainda a habilidade de
conect-la poltica institucionalizada, o que aumenta sua notabilidade
perante a comunidade. No admira, portanto, que, assim como os exten-
sionistas rurais, esse mediador aparea nas listagens dos cargos executivos
ou legislativos dos municpios.
Em inmeros territrios os episdios de disputa pela indicao do
assessor territorial fragilizaram o processo de concertao social necess-
rio constituio e ao funcionamento dos Colegiados. Quando da criao
do PRONAT, havia notvel desconhecimento sobre as atribuies deste
ator e, portanto, uma preocupao menos evidente com sua escolha. No
entanto, a partir do momento em que a concepo da poltica territorial
comeou a fazer sentido para as organizaes locais, estas imediatamente
perceberam o potencial do assessor enquanto ator poltico do territ-
rio. Tanto assim que, atualmente, as experincias de vrios territrios
revelam que a capacidade do assessor em produzir coeso poltica fator
determinante para o sucesso na implementao dos projetos. Como se
trata do nico membro do Ncleo Diretivo especificamente contratado
pelo poder pblico, com o objetivo de exercer a funo de organizador das
aes cotidianas do Frum Territorial, intermediando o acesso s infor-
maes, gerindo os compromissos coletivos que sustentam a estabilidade

da rede social, a escolha do assessor passou a demandar ateno especial
e, frequentemente, tornou-se objeto de controvrsias, no apenas entre os
atores da poltica local, mas envolvendo igualmente nveis mais abrangen-
tes da poltica institucionalizada.
Outro aspecto a ser destacado em relao poltica territorial
o modo como ela potencializou a circulao dos atores sociais entre
diferentes organizaes e espaos pblicos. Se a atuao dos conselhos
municipais j havia colocado em evidncia um espao pblico, onde
muitas pessoas e organizaes ganharam visibilidade na cena poltica,
os Colegiados Territoriais acrescentaram um componente de escala e
dinamicidade. Por conta deles, vrios atores passaram a circular entre
diferentes organizaes, acentuando a permeabilidade entre Estado e
Sociedade Civil. Alm disso, os Colegiados contriburam para territo-
rializar as coalizes polticas. Prefeitos de municpios vizinhos aliam-se
entre si e com organizaes sociais que se tornam potenciais aliados nas
disputas por recursos.
Para finalizar essa seo, no podemos deixar de mencionar o lugar
assumido por uma nova elite administrativa na governana dos territ-
rios (NIEDERLE; GRISA, 2013). Em face daquilo que j se configurava
nos Conselhos Municipais, pode-se afirmar que a organizao da pol-
tica territorial favoreceu ainda mais a presena poltica de mediadores
tcnicos, cujo papel nas disputas pelo poder objeto de antiga inves-
tigao sociolgica (WRIGHT MILLS, 1965). Isso se deve a inmeros
fatores. Primeiramente, a exigncia de que cada territrio elaborasse um
Plano de Desenvolvimento Territorial (PTDRS) fez com que, ao longo do
prprio processo de construo social do territrio, as discusses fossem
pautadas pelos procedimentos (tcnicos) utilizados para a elaborao
do Plano. Mesmo naqueles territrios em que esse processo contou com
ampla participao social, esse trabalho envolveu a atuao direta de tc-
nicos e extensionistas rurais, os quais contriburam para delimitar for-
mas especficas de organizao social. Em segundo lugar, esses agentes
tambm estiveram diretamente presentes nas discusses referentes aos
projetos territoriais, auxiliando na implementao dos mesmos. O dom-
nio dos sinuosos caminhos da poltica pblica lhes confere uma posi-
o privilegiada em relao aos demais atores. Finalmente, cabe notar
que geralmente essa elite administrativa reproduz-se em seus cargos, ao
passo que os representantes formais do poder pblico e da sociedade

civil so substitudos. Isso lhes permite ocupar uma posio ainda mais
privilegiada como detentores de uma memria do territrio e da pol-
tica pblica.
4.3. POLTICA TERRITORIAL, PARTICIPAO E CONFLITOS SOCIAIS
Como vimos afirmando, a organizao da poltica territorial no ape-

nas tributria de processos de democratizao e participao anteriores
a ela, mas estabelece novos espaos, oportunidades e desafios para contra-
por as formas tradicionais de poder local. Para aprimorar esse argumento,
importante discutir trs aspectos de governana que constituem princ-
pios orientadores da formao dos espaos pblicos de gesto territorial.
Primeiro, existe um princpio formalmente assumido de paridade, o
qual decorrncia de uma compreenso de que a operacionalizao das
polticas depende de um processo de concertao onde qualquer desequi-
lbrio entre Estado e Sociedade Civil leva a situaes de ineficincia e ini-
quidade na distribuio dos recursos. Contudo, as discusses relativas
paridade na gesto das polticas geralmente ocultam o fato de que, sem a
devida distribuio de competncias entre os atores (acesso informao
e capital poltico), esse princpio assumido de forma estritamente quanti-
tativa no suficiente para definir uma distribuio simtrica de papis e
poderes no interior dos espaos pblicos. Assim, como mostraram os estu-
dos apresentados neste livro, as redes constitudas para a governana das
polticas territoriais no sugerem que esse princpio esteja efetivamente
incorporado no cotidiano dos Colegiados.
Em segundo lugar, a representatividade assumida como uma ten-
tativa de despersonalizar a poltica local. No so eleitos indivduos para
os Colegiados. Apenas grupos, organizaes e entidades so escolhidos
para participar desses espaos, os quais podem indicar os representantes
que julgam convenientes. No entanto, h dois problemas para efetivar esse
princpio. Por um lado, a rotatividade dos representantes de algumas orga-
nizaes torna-se um obstculo para os processos de concertao social e
aprendizagem requeridos para a implementao das polticas. Por outro,
a concentrao da representao poltica de algumas entidades, em vista
da proliferao dos espaos pblicos, faz da participao a mera presena
nas reunies, contribuindo para desqualificar o processo. Em outros casos,
h ainda a perpetuao desses representantes ao longo do tempo, os quais,

dominando as convenes que regem aquele espao, assumem uma posi-
o privilegiada nas disputas por recursos. No so raros os protestos
sugerindo que apenas um pequeno grupo de atores conhece os prazos e as
regras para o encaminhamento dos projetos.
Como foi possvel perceber em ambos os casos estudados, ao trans-
ferir para os atores territoriais determinadas aes que outrora estavam
sob a responsabilidade do Estado, o processo no amplia necessariamente
a participao da sociedade civil, nem sua capacidade de gesto social das
polticas. O fortalecimento da participao e a ampliao da burocracia
estatal no so processos autoexcludentes. Pelo contrrio, a complemen-
taridade entre ambos pode ser uma prerrogativa necessria para produzir
dinmicas mais eficazes e democrticas de desenvolvimento territorial.
Por sua vez, mesmo nos territrios onde a presena dos represen-
tantes governamentais revela-se majoritria, h uma clara necessidade de
aprimorar a atuao do Estado. A adoo de um princpio de paridade no
presume que os atores pblicos e privados possam assumir papis simi-
lares. Apesar de o Estado ter transferido muitas responsabilidades para a
sociedade civil ao longo das duas ltimas dcadas, h atribuies espec-
ficas inerentes sua natureza institucional. Ademais, a formao de uma
burocracia qualificada uma alternativa para aprimorar a gesto, sem que
isto signifique uma reduo na participao da sociedade civil. A presena
mais efetiva do Estado (tcnicos, estrutura, sistemas de informao) pode
catalisar essa participao, favorecendo inclusive a presena de atores mais
frgeis que no encontram espao nas coalizes hegemnicas.
Ainda em relao representatividade, a posio assumida quando
da criao dos territrios de que os Colegiados deveriam respeitar, na
sua composio, a diviso de foras localmente constituda. Em tese, esses
espaos deveriam ser formados a partir da realidade das coalizes polti-
cas locais, de modo que as alteraes nas relaes de poder estabelecidas
deveriam emergir a partir da dinmica dos prprios Colegiados e no pela
imposio da poltica institucional. A constituio de um frum pblico
como esteio da participao democrtica e a aposta na ao comunica-
tiva (HABERMAS, 1989) como elemento de transformao esto implci-
tos nessa escolha. Uma das questes que no foram adequadamente colo-
cadas, contudo, refere-se aos limites para inserir atores desorganizados ou
precariamente organizados. Geralmente as populaes mais pobres so
aquelas com menor capacidade de organizao e representao.

Finalmente, adotou-se um princpio de pluralidade para tentar mini-
mizar esse problema da representatividade de determinados segmentos.
Adverte-se que, mesmo respeitando a composio das foras locais, os
colegiados devem ser espaos plurais, capazes de abarcar grupos sociais
em posies perifricas na rede da poltica local.6 Assim, criou-se espao
para a incluso de quilombolas, faxinalenses, pescadores, assentados, ind-
genas, etc., mas sem efetivamente construir uma institucionalidade que
lhes permita intervir de modo qualificado na poltica territorial. De certo
modo, desconsidera-se a existncia de diferenciais discursivos que geram
desigualdades no processo de ao comunicativa. Subestimam-se as estru-
turas de poder j existentes e superestima-se a capacidade de a poltica ter-
ritorial produzir novas institucionalidades adequadas aos desafios da par-
ticipao social ampliada. Segundo Leite (2010, p.319), esses espaos no
raro acabam excluindo de sua dinmica os segmentos menos articulados
e mais carentes, reproduzindo a mesma estrutura preexistente de poder
local e privilegiando alguns segmentos em detrimento de outros.
Como destaca Abramovay, no apenas os atores locais, mas os pr-
prios analistas tm dificuldades em conceber o territrio como um espao
hbrido de lgicas de ao, onde o conflito e a disputa por recursos so
fatores to significativos de desenvolvimento quanto a cooperao e a con-
fiana. Para o autor,
[...] mais do que colocar a nfase num sentimento geral de territoria-

lidade, de pertencimento ou de identidade, o importante dotar-se de
meios tericos que estimulem o estudo emprico dos conflitos sociais
e de seu desfecho por meio dos instrumentos usados por cada um de
seus protagonistas (ABRAMOVAY, 2006, p.58).
A natureza da cooperao enquanto mecanismo de desenvolvimento

no est na oposio das diferenas sociais ou dos conflitos. A cooperao
6 Para alm dos princpios gerais acima citados, a poltica territorial no definiu um
conjunto mais estrito de normativas comuns para todos os territrios, o que respeita
a heterogeneidade e a autonomia dos mesmos. A poltica territorial manteve, por
exemplo, a flexibilidade necessria para que cada territrio pudesse organizar, nomear e
compor os colegiados como melhor lhe conviesse. Cada colegiado negociou e aprovou
um Regimento Interno, definindo uma estrutura prpria de atuao. Na prtica,
contudo, os modelos so muito similares; os atores locais pouco inovaram e geralmente
reproduziram um modelo sugerido pelo Governo Federal.

envolve o confronto entre as habilidades sociais dos atores, as quais so
utilizadas para construir coalizes polticas em torno dos seus projetos,
procurando manobrar interesses e convergir recursos.
Isso apenas ratifica que o enfrentamento dos conflitos, mesmo aqueles
existentes no interior dos grupos alinhados com os interesses da agricul-
tura familiar, constitui elemento fundamental para governana territorial.
Para tanto, imprescindvel que, alm da presena de uma ampla gama de
atores nos espaos de governana da poltica, sejam criados mecanismos
que garantam o empoderamento daqueles menos favorecidos. Caso con-
trrio, nos termos de Hirschman (1970), ao invs de uma estratgia de voz
(buscar reparar ou alterar as relaes sociais por meio da comunicao em
espaos pblicos), a opo desses atores ser a sada desses espaos, com-
prometendo os objetivos da poltica territorial.
No que diz respeito participao dos grupos sociais com posio
mais perifrica na dinmica poltica do territrio frequentemente o
pblico prioritrio das polticas , h um desafio importante em relao
aos mecanismos que devem ser construdos para integr-los ao processo
de governana sem que isso signifique submet-los a um referencial de
desenvolvimento que lhes estranho. Esse no um desafio apenas da
poltica territorial, mas da sociedade como um todo. No apenas o Estado
tem exibido dificuldades para atuar nesse sentido, mas as prprias orga-
nizaes sindicais e movimentos sociais demonstram fragilidades para
estabelecer um dilogo mais amplo com determinados segmentos. Muitas
organizaes da agricultura familiar revelaram, no perodo recente, in-
meras dificuldades para dialogar com agricultores vinculados, por exem-
plo, s comunidades tradicionais e aos povos originrios. Durante a pes-
quisa, lideranas entrevistadas justificam o distanciamento alegando que,
apesar do foco da poltica territorial voltar-se a esse pblico mais vulne-
rvel social e economicamente, esses grupos seriam politicamente inca-
pazes de sustentar as mudanas mais amplas que a poltica de desenvolvi-
mento territorial almeja, de modo que o protagonismo das organizaes
da agricultura familiar torna-se uma condio indispensvel para alterar a
balana da distribuio do poder nos territrios.
Para compreender essa afirmao e os reflexos das polticas territoriais
na reconfigurao do poder local, necessrio um breve comentrio sobre
a participao dos grupos patronais/empresariais, os quais comporiam,
segundo uma percepo dualista da distribuio do poder, o outro lado da

balana. Com algumas excees, desde a formao dos CMDR, os grandes
produtores rurais no apresentaram interesse em participar desses espa-
os. Nos territrios estudados no presenciamos a participao expressiva
do patronato rural nas discusses relativas poltica territorial. Isso no
significa a ausncia dessa categoria nos territrios. Pelo contrrio, uma das
caractersticas que marcam a trajetria de ambos os universos sociais
a fora das oligarquias rurais, cujas manifestaes polticas arcaicas so
agora revestidas pela moderna roupagem do agronegcio exportador.
A ausncia desse grupo est associada ao fato de ele sustentar-se
nos meios mais tradicionais de ao poltica e acesso a recursos pblicos.
Obviamente, o Colegiado Territorial no o nico, ou sequer o princi-
pal, espao de exerccio do poder no mbito dos territrios e municpios.
Com efeito, muitos grupos preterem o diminuto volume de recursos que
efetivamente gerido pelos Colegiados face s fontes de financiamento
que podem acessar de forma mais verticalizada, sem se submeter a um
moroso processo de participao social. Isso no significa que a agricul-
tura patronal no tenha, ao longo do tempo, construdo um referencial de
desenvolvimento para os territrios. Pelo contrrio, este referencial que
d sustentao para um modelo de agricultura agroexportadora integrada
globalmente. Assim, apesar da desqualificao dos espaos pblicos relati-
vos poltica territorial como arenas de construo desse referencial, essa
imagem da moderna agricultura exportadora mantm-se predominante
enquanto estratgia de desenvolvimento em ambos os territrios estuda-
dos, sendo inclusive incorporada por outros atores, segmentos moderni-
zados da agricultura familiar que carregam esse referencial para dentro do
Colegiado Territorial. Entretanto, nesse espao esta imagem se depara com
outros referenciais, sustentados por diferentes atores sociais, perdendo sua
primazia enquanto modelo incontestvel de desenvolvimento.
Mas a ausncia desses segmentos deriva em uma intrincada discus-
so sobre as limitaes que os Colegiados Territoriais enfrentam para se
constiturem enquanto fruns privilegiados de governana territorial. Por
um lado, h quem defenda uma ampliao substancial do leque de atores
que devem ser incorporados dinmica territorial, em particular segmen-
tos da agricultura patronal, mas tambm setores do empresariado urbano.
Segundo essa perspectiva, somente com a ampliao dos Colegiados seria
possvel torn-los espaos efetivos de planejamento e organizao do ter-
ritrio. Caso contrrio, esse frum no passaria, novamente, de um espao

reservado aos grupos desfavorecidos (no mais o local, mas o territrio
como espao reservado participao dos pobres) para discutirem suas
demandas e implementarem aes que, embora importantes em face das
suas condies de vida, jamais teria capacidade de se impor como para-
digma de desenvolvimento territorial.
Por outro lado, autores apontam para os riscos inerentes a esse tipo
de estratgia. Favareto (2008) sugere que o empoderamento dos atores
mais organizados pode repercutir em uma apropriao desproporcional
dos recursos, bem como na excluso de segmentos sociais que esto mais
prximos base do pblico preferencial das polticas territoriais. Por sua
vez, Leite (2010, p.134) ressalta que preciso ter um pouco de cautela,
visto que os processos polticos implicam uma certa construo de campos
hegemnicos e quase impossvel pensarmos na emergncia de propostas
territoriais consensuais com arco to diferenciado de interesses. Para o
autor, a ampliao no pode implicar a desestruturao das redes atual-
mente configuradas em torno da agricultura familiar, as quais, em diversos
contextos, no esto completamente consolidadas e fortalecidas para fazer
frente ao poder dos grupos mais conservadores, os quais, historicamente,
tentaram deslegitimar toda tentativa de construo de espaos participati-
vos de formulao de polticas pblicas.
Por hora, apesar da presena de sindicatos patronais em alguns territ-
rios, o risco de apropriao dos colegiados parece menos significativo, inclu-
sive nos dois casos estudados. Primeiro, porque o baixo nvel de institucio-
nalizao desses espaos os torna pouco atrativos para esses atores. Isso est
associado, por exemplo, ao fato de os Colegiados terem limitada capacidade
deliberativa comparativamente s estruturas mais tradicionais de gover-
nana das polticas pblicas (MEDEIROS; DIAS, 2011). Segundo, porque
o volume efetivo de recursos sobre os quais os Colegiados possuem alguma
ingerncia pequeno (seja do ponto de vista da escolha da destinao dos
mesmos, seja no que tange ao monitoramento das aes). Finalmente, esse
risco parece ter se reduzido ainda mais com as recentes mudanas realizadas
no PTC (promulgadas em maio de 2013), haja vista o foco centrado em um
conjunto mais restrito de polticas territorializadas, grande parte delas com
uma forte vinculao com o pblico da agricultura familiar.

4.4. A PERENIDADE DO PODER LOCAL
Atualmente, apenas cinco anos aps a criao do PTC (e considerando um

perodo de reorganizao entre 2011-2013), algumas evidncias j revelam
os limites polticos e institucionais do programa. Em primeiro lugar, a ten-
tativa de expandir o escopo de ao para alm do universo rural mostrou
resultados pouco evidentes. Concebido como uma poltica especfica no
interior de uma secretaria do MDA, o PRONAT nunca apresentou con-
dies de articular polticas com suficiente abrangncia para integralizar
seus objetivos. Por sua vez, o PTC carrega consigo esta herana institucio-
nal, o que, dentre outras coisas, dificultou o engajamento efetivo de alguns
ministrios na territorializao de suas polticas.
Ao mesmo tempo, o PTC deparou-se com um arranjo institucional
federativo que restringe grande parte das inovaes projetadas para um
novo modelo de gesto territorial. Exemplo disso so as regras para trans-
ferncia de recursos pblicos, as quais criam obstculos para o acesso aos
mesmos pelas organizaes da sociedade civil. Com efeito, a atuao da
poltica territorial no rompe com a prefeiturizao da gesto dos recur-
sos. A maioria das polticas continua sendo negociada diretamente entre
as prefeituras e os ministrios que aportam recursos. Com raras exce-
es, dentre as quais o PRONAT, no h uma participao efetiva dos
Colegiados nas decises relativas alocao dos recursos. Ademais, e aqui
nem o PRONAT-PROINF foge completamente regra, so as prefeituras,
s vezes por intermdio de deputados e emendas parlamentares, que nego-
ciam o acesso aos recursos e implementam os projetos.
Consequentemente, muitos prefeitos continuam reproduzindo uma
perspectiva de que o territrio constitui apenas mais uma das vias para
acessar recursos. Afinal, dizem eles, l no municpio que a vida e a poltica
acontecem. As prprias demandas para ingresso de novos municpios nos
territrios j existentes e a criao de novos territrios comportam nitida-
mente uma justificativa de que essa participao permitiria s prefeituras
maior facilidade no acesso aos recursos. Em outras palavras, pertencer ao
territrio possibilita o uso de uma espcie de certificado que qualifica
os projetos junto aos organismos financiadores. A principal vantagem de
estar no territrio (da poltica pblica) advm da facilidade de acesso aos

recursos prioritrios do programa, mas no h efetivamente uma alterao
na lgica de repasse e controle dos mesmos, integrando e corresponsabili-
zando o territrio (de identidade). Ademais, cabe notar que isso no uma
exclusividade das prefeituras. Um conjunto muito mais amplo de organi-
zaes sociais passou a se beneficiar desse tipo de distino para justificar
seus projetos e angariar fundos, pblicos ou no.
Aqui cabe advertir para o fato de que os efeitos das polticas des-
centralizadoras no so to inequvocos quanto geralmente se supe. A
descentralizao pode significar aumento do poder dos mediadores tradi-
cionais, sobretudo quando h uma transferncia de atribuies dos nveis
estadual e nacional para os municpios. Assim, do ponto de vista do poder
local, paradoxalmente, a poltica territorial pode acabar incrementando as
desigualdades, se no for capaz de criar dispositivos de participao cidad
que permitam questionar as formas de dominao, clientelismo e patrimo-
nialismo, que historicamente caracterizaram a poltica local, e cuja princi-
pal expresso define-se pela institucionalidade engendrada pelo municpio
enquanto locus privilegiado de ao poltica no Brasil.
Contudo, mesmo no alterando substancialmente a trajetria dos
recursos, o funcionamento da poltica territorial estabelece alguns con-
dicionantes para o uso dos mesmos, sobretudo no que tange aos projetos
financiados pelo PRONAT. Esses condicionantes no so instrumentos
jurdicos institucionalizados, mas convenes sociais originadas a partir
da coexistncia, no mbito territorial, das polticas local e nacional.
De modo geral, as regras formais para o uso dos recursos no conse-
guem impedir os prefeitos de dispor dos mesmos de forma diferente daquela
estabelecida pelo Colegiado. Essa prtica ocorre, sobretudo, com o desvio
de funo de alguns equipamentos e veculos, mas, no longo prazo, nota-se
que os prefeitos no conseguem simplesmente utilizar os recursos revelia
dos interesses dos demais atores territoriais (inclusive dos seus opositores)
sob risco de desestabilizar as coalizes e os compromissos consolidados.
Isso porque, no raro, esses opositores esto frente de rgos do governo
em outros nveis federativos, gerando a situao, comentada anteriormente,
de paralelismo de poder. Assim, o custo de um prefeito alterar a destina-
o dos recursos est associado ao risco de desestruturao das coalizes,
o que poder levar a dificuldades de aprovao de novos projetos, seja no
Colegiado, seja nos diferentes fruns e rgos pblicos aos quais o mesmo
submetido antes da liberao dos recursos. Essa intricada relao entre

nveis de governo parece catalisar a emergncia de novas formas de intera-
o entre as polticas local e nacional. Em particular, as coalizes para sus-
tentar os projetos tornam-se mais amplas e heterogneas.
No obstante, ao mesclar a lgica da poltica institucional com aquela
da poltica de reputaes, essas relaes geram conflitos e so opostas por
grupos que visualizam nela um fator decisivo para a perda do seu poder.
Assim, muitas prefeituras e organizaes sociais preferem apostar, por
exemplo, nas emendas parlamentares, as quais permitem acessar recursos
revelia das decises dos colegiados territoriais. As emendas reproduzem
a velha forma de poder local, articulada, por uma via direta mediada pelo
deputado, com a poltica nacional. Neste caso, no existe uma nova institu-
cionalidade produzida pela coexistncia de diferentes nveis de ao pol-
tica; apenas a reproduo das relaes de clientelismo entre poder local e
nacional. No espanta que parte significativa dos recursos que chegam aos
territrios via emenda parlamentar sejam destinados s obras que cha-
mam voto. Com efeito, as emendas so frequentemente concebidas como
o principal fator de desestruturao da poltica territorial, desestabilizando
os esforos de concertao social.7
Em vista da estrutura inicial dos CMDR e do PRONAF Infraestrutura
e Servios, pode-se afirmar que PRONAT e PTC representam o que
Favareto (2010) chama de inovao por adio, haja vista a dificuldade
de romper efetivamente com a estrutura institucional que condiciona a
formulao e implementao das polticas. Mesmo assim, alguns avanos
importantes foram processados no apenas no que tange articulao
entre Sociedade Civil e Estado, mas, e talvez de modo ainda mais signi-
ficativo, no interior de cada um deles. Onde o processo foi capitaneado
pelos atores do Estado, a poltica territorial contribuiu ao menos para um
processo de aprendizagem poltica, tcnica e institucional, capacitando os
gestores tanto no monitoramento do uso adequado dos recursos quanto
na administrao de aspectos operacionais que facilitam a formulao e
a execuo dos projetos. Por sua vez, onde as organizaes da Sociedade
Civil assumiram uma posio hegemnica nos colegiados, visualiza-se um
7 Alm da existncia das emendas parlamentares no ser seriamente questionada, a Lei de

Diretrizes Oramentrias aprovada em 2013 preservou o chamado Oramento Impositivo,
o qual obriga o governo a pagar integralmente as emendas parlamentares em 2014. At
ento, as emendas chegavam a ser inscritas no oramento, mas os recursos no eram
necessariamente liberados (DOU, 26/12/2013, Edio extra).

importante processo de articulao e aprendizado de organizaes que
outrora estavam desconectadas e com potencial reduzido de interveno
social. Um efeito importante desse processo a constituio de uma pauta
propositiva por parte dos movimentos sociais, superando o vis estrita-
mente reivindicatrio.
CONSIDERAES FINAIS
A AGRICULTURA FAMILIAR NO CENTRO DE UMA NOVA COALIZO
As mudanas recentes na estrutura do PTC indicam que o mesmo ainda

configura um programa experimental, cujo formato organizacional e insti-
tucional est sendo moldado a partir de uma srie de avaliaes que foram
realizadas dentro e fora do mbito governamental. At o momento, dentre
as inmeras avaliaes publicadas, parcela expressiva delas se concentra
nos tradicionais indicadores de resultado: nmero de aes, condio de
operao, prazos de implementao, pblico alcanado, custo financeiro.
Por um lado, o que se depreende das mesmas so resultados ambguos
que impedem uma concluso sobre o sucesso ou fracasso da interven-
o pblica. Por outro, nota-se que muitas delas raramente abarcam com
a devida profundidade as transformaes nas microesferas do poder. A
nosso ver, para alm da face mais visvel e dramtica das polticas de desen-
volvimento territorial, existem processos de mudana social em curso no
cotidiano dos pequenos municpios rurais.
Foi com essa hiptese que propusemos uma anlise cuja finalidade
no conduzir uma avaliao do desempenho dessas novas formas de
interveno pblica, mas situar como novas institucionalidades se articu-
lam a processos de mudana nas dinmicas sociopolticas: quais mudanas,
conflitos e inovaes as polticas territoriais introduzem na perspectiva de
um desenvolvimento que permita a participao e o empoderamento s
populaes mais pobres e excludas? Por sua vez, dentro desse quadro mais
amplo, uma questo em particular foi objeto de questionamento: a capaci-
dade de a poltica pblica catalisar mudanas nas estruturas do poder local.
Como novas institucionalidades redefinem o comportamento dos grupos
e coalizes de modo a catalisar novas trajetrias de desenvolvimento?
Dentre o conjunto de mudanas que interessaram neste captulo, duas
foram objetos de maior ateno. Em primeiro lugar, discutimos o reposi-
cionamento dos atores sociais nas redes de poltica pblica, destacando a

emergncia de novos notveis na poltica local. Em seguida, procuramos
focar mudanas institucionais que emergem como decorrncia da intro-
duo de uma proposta inovadora que procura corresponsabilizar Estado
e Sociedade Civil na gesto dos problemas pblicos, sobretudo por meio
de uma estratgia de constituio de fruns pblicos como mecanismos de
estmulo a processos de concertao social. A profuso destes fruns pres-
supe a capacidade de as pessoas assumirem parcela da responsabilidade
pelos xitos e fracassos de suas escolhas. Assim, as organizaes sociais
foram confrontadas com a necessidade de assumir uma pauta propositiva.
Mas fizeram isso no momento em que o Estado ausentava-se precipita-
damente de algumas de suas funes bsicas. Com isso, muitos autores
compreendem a ascenso dos conselhos territoriais como apenas mais um
passo na consolidao da agenda de mudanas estruturais da atual fase
(neoliberal) do capitalismo (GMEZ; FVARO, 2012).
De fato, no faltam elementos para sustentar este argumento. Porm,
a constituio destes espaos pblicos e a entrada em cena de novos atores
possuem significados mais abrangentes. Em poucos anos, a poltica terri-
torial parece efetivamente contribuir para dar voz e legitimidade a deter-
minados segmentos que estavam alijados no apenas do acesso a polticas
pblicas, mas do prprio reconhecimento da sociedade. Em alguns casos,
isso tem se dado com o envolvimento e o empoderamento das popula-
es consideradas prioritrias poltica pblica. Em outros, pode-se dizer
que o processo ocorre em detrimento de alguns desses grupos, sobretudo
sua parcela mais vulnervel. So os riscos de uma poltica que pretende
compartilhar recursos com territrios que no surgiram em decorrncia
das polticas pblicas, mas que esto sendo redesenhados por elas, o que
implica alterar as assimetrias de poder perpetuadas ao longo do tempo.
Como ser visto nos prximos captulos, nos dois territrios analisa-
dos neste livro, a poltica territorial mostrou-se fundamental para ampliar
a articulao de determinados segmentos da agricultura familiar. Ela for-
taleceu uma nova coalizo social que hoje capaz de rivalizar com os gru-
pos que historicamente controlaram a poltica local, disputando no ape-
nas os espaos pblicos, mas tambm as estruturas institucionalizadas do
poder local, como as prefeituras. Esta coalizo sustentada por atores que,
aproveitando-se do reconhecimento e da legitimao da agricultura fami-
liar ao longo das duas ltimas dcadas, ampliaram suas capacidades de
interveno nos rumos do desenvolvimento. Apesar dos enormes entraves

institucionais que restringem mudanas mais expressivas e fazem com
que a poltica territorial paradoxalmente comporte aquelas relaes assi-
mtricas que ela procura combater no se pode desconsiderar as fissuras
que a mesma imprimiu s estruturas de poder utilizadas para reproduzir a
dominao, a pobreza e a desigualdade social.
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WRIGHT MILLS, C. A elite do poder. Rio de Janeiro: Zahar, 1965.

Captulo 5
Ressignificao dos territrios em um contexto de

globalizao
INTRODUO
Nos estudos sobre a globalizao, salientam-se as formas de desigualdades

criadas ou acirradas por esse processo e a fora das estratgias usadas pelo
capital, seus processos e instituies para reger as relaes entre os ato-
res envolvidos (CASTELLS, 1996, 1997; BAUMAN, 1998). Discutem-se
os papis e formas de atuao do Estado que, transformado, no dizer de
Sassen (2007) vem a se tornar ator essencial para mediar as desigualdades
e assimetrias geradas ou exaltadas no seu desenrolar. Globalizao e desi-
gualdade parecem constituir um par em questo. Como advertem Horton
e Patapan (2004), certas desigualdades so mais preocupantes em um
mundo mais globalizado do que em um menos globalizado. Sendo assim,
o papel de mediao do Estado no deve ser negligenciado nas anlises.
Os tericos da modernidade situaram suas reflexes sobre as mudan-
as ocasionadas no mbito da produo para compreender como essas
afetariam indivduos e sociedades. Observaram mudanas nas relaes
tempo e espao e enveredaram nas trilhas da separao entre tradio e
modernidade. Estabeleceram um divisor de guas entre os espaos da tra-
dio e os tempos e espaos da mudana, construdos segundo hierarquias
institudas. Mais recentemente, as anlises se voltam para outros aspectos
dessas mudanas, ao referenciarem a acelerao dos tempos e a compres-
so dos espaos (HARVEY, 1993) que marcam os avanos do capital na
organizao dos espaos de produo e distribuio de bens, dando maior
velocidade ao processo de globalizao. Por outro lado, focalizam os entra-
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ves e controles que inibem a participao de outros sujeitos, atores inclu-
dos nos degraus mais baixos da hierarquia social, ao dirigirem um novo
olhar para as maneiras como esses se expressam e coletivamente, por meio
dos movimentos sociais, constroem espaos para contestar as hierarquias
institudas. O rechao s formas de dominao (APPADURAI, 2007) e a
retomada das lutas pelo resgate de patrimnios perdidos oferecem novas
expresses do embate que tem lugar no amplo terreno das trocas e relaes
entre os distintos participantes que se inserem entre o global e local.
5.1. TERRITRIOS: ENTRE O GLOBAL E O LOCAL
Os desafios e possibilidades que se abrem para a compreenso dos vncu-

los entre o local e o global (CAVALCANTI, 1999a) h que serem desven-
dados, em suas nuances, no intrincado jogo de foras em que se enredam
os que so lanados no processo de transnacionalizao, sem se descuidar
da sua contraparte, o nacional. Territrio e Globalizao so aqui com-
preendidos enquanto noes que exprimem alguns dos paradoxos dessas
relaes. Sassen (2007) alerta para a interconexo entre o global e o nacio-
nal e suas implicaes para a pesquisa social. Para a autora, no h como
desconsiderar que, como resultado de uma negociao entre o global e o
nacional, gera-se uma incipiente, altamente especializada e parcial desna-
cionalizao de componentes especficos dos estados nacionais (SASSEN,
2007, p.22). Sendo assim, torna-se foroso ampliar a agenda de pesquisa
para incluir a compreenso dessa relao tumultuada que, em geral, perde
sentido quando o foco da investigao se restringe separao entre eles
(SASSEN, 2007, p.45). agenda de investigao sobre a globalizao, nes-
ses termos, agregam-se tarefas sobre como examinar e deslindar o com-
plexo campo de relaes no qual populao e Estado esto imbricados. No
caso em estudo, o terreno das polticas pblicas no sculo XXI, a ao do
Estado no pode ser negligenciada.
Nos dois territrios estudados, conforme suas configuraes sociais,
salientadas nos captulos anteriores e seguintes, observaram-se as manei-
ras como indivduos, grupos sociais e instituies foram afetados pelas
contingncias das polticas pblicas e projetos de desenvolvimento. Neste
captulo, atenta-se para a necessidade de examinar a mudana de foco des-
sas polticas, num sentido amplo, para tornar clara uma nova arena na qual

se expem as aes do Estado, por meio de suas polticas, e a coparticipa-
o das populaes locais, por intermdio dos seus movimentos. Seguindo
tal roteiro de trabalho, espera-se detectar e compreender aspectos dessa
mudana na concertao das polticas, especialmente em favor de popula-
es especficas, antes alijadas das polticas de desenvolvimento, e daquelas
atualmente expostas nos novos contornos das polticas territoriais. O desa-
fio , portanto, compreender os processos subjacentes configurao e
novos significados do(s) territrio(s) num contexto de globalizao. E, por
extenso, indagar sobre a necessidade de compreender aspectos da gover-
nana e da governabilidade, como sugere Billaud, neste compndio. As
populaes selecionadas e as polticas do Estado que as tomam enquanto
objetos de ao pblica contribuem para um tipo de formatao de pol-
ticas e de gesto que combinam o exerccio da cidadania, na expresso da
demanda dos movimentos sociais, do controle das aes a serem realiza-
das, e o papel do Estado na garantia da soluo dos conflitos que emergem.
Ao questionar e avaliar a maneira como o PTC, enquanto poltica
pblica, enfrenta o problema da desigualdade social no pas, estamos nos
aproximando da literatura que criticamente se ope s perspectivas unili-
neares que inspiraram os planos de desenvolvimento antecedentes. Esses
planos contriburam para a gerao de novas territorialidades e amplia-
o das desterritorialidades, no dizer de Andrade (1994); processos afe-
tados por essas contingncias, nas quais submergem indivduos, grupos
sociais e instituies. Desterritorialidades invisibilizadas e inquestionadas,
porque o discurso de desenvolvimento prevalecente no atribua s suas
populaes o benefcio da existncia (ESCOBAR, 1997), fadadas que esta-
riam a nunca atingirem os umbrais do desenvolvimento.
Ao se fixar nessas populaes situadas fora dos centros dos projetos de
desenvolvimento, estipulando, desde a sua base, um programa para a redu-
o das desigualdades e da misria, a poltica territorial adotada pelo PTC
se expe, dentre outras polticas para o desenvolvimento rural; destaca-
se, pelo seu escopo e vanguardismo, ao incluir no conjunto da populao-
-alvo, segmentos anteriormente no visibilizados pelas polticas pblicas,
muitos, dentre esses, vtimas de processos vrios de desterritorializao,
conforme analisados em outro lugar (CAVALCANTI, 1999b).
A desterritorializao como aqui entendida no constitui, entretanto,
um processo final. Na busca de se situarem nos novos contextos, indiv-
duos e segmentos populacionais buscam ancoragem, inserem-se em novas

regies globais em redes sociais, reinventam-se, reconfiguram-se, em
compasso com os atributos e mecanismos das mobilidades que caracte-
rizam a atual fase de globalizao (URRY, 2004). Os movimentos dessas
populaes e suas lutas identitrias desafiam a nossa reflexo, especial-
mente quanto s metamorfoses da categoria territrio e as diferentes e
cada vez mais complexas interconexes entre territrios-zona, territ-
rios-rede e aglomerados (HAESBAERT, 2004, p.336). Esses territrios
portam, nos seus enunciados, histrias particulares geradas nas lutas e
confrontos com os persistentes processos de excluso distinguidos entre
os efeitos da perversa estrutura agrria do pas.
As anlises empreendidas sugerem que a nova poltica, introduzida
pelo PTC, conflui, pelas generalidades, com os tipos de ao do Estado em
favor do combate pobreza, mas guarda especificidades enquanto forma
de gesto, ao abrir espao para a participao equitativa de atores, muitos
dos quais ausentes ou tornados invisveis nos mbitos do planejamento
para o espao considerado.
5.2. OS PARADOXOS DA GLOBALIZAO: UM TERRENO FRTIL PARA AS

DESIGUALDADES
Os captulos seguintes expem as desigualdades que se expressam nos ter-

ritrios examinados e que so muitas e variadas. H que se indagar: igual-
dade ou desigualdade de qu?, como o fazem Horton e Patapan (2004),
reforando a necessidade de se entender essas desigualdades para alm das
carncias materiais, olhar para os aspectos morais e polticos e tambm
para a mtrica usada para medi-los. Cullity (2004) avana contribuindo
com as anlises que passam pelos caminhos da justia social, ao focalizar
aspectos da autodeterminao, sublinhados por John Rawls. Sen e Foster
(1997) enfrentam essa questo ao indagar sobre as bases para definir e
medir a igualdade como condio necessria para situar a desigualdade
em suas vrias dimenses. Com base na contribuio desses autores, pode-
mos tambm entender que, embora a distncia tecnolgica e o domnio
do conhecimento atual sejam em geral determinantes dos afastamentos e
aproximaes entre as categorias sociais, nas anlises no se deve perder
o foco na configurao das relaes de poder que do liames globaliza-
o, atentando para as transformaes que se deram no arcabouo tecno-
lgico, poltico e cultural no qual esse processo se assenta. E, por extenso,

naquelas que surgem da experincia individual e coletiva. Isto constitui,
em essncia, a tarefa principal dos cientistas sociais, como bem proposto
por Wright Mills (1967) e sublinhado por Bauman (1990) em seus apelos
para que uma nova compreenso da realidade se torne possvel.
velocidade do capital econmico que se move entre os fluxos e
interstcios da globalizao (CASTELLS, 1997) contrapem-se capitais
simblicos (BOURDIEU, 1974). Os movimentos sociais criados e fortale-
cidos nas ltimas dcadas do sculo XX trouxeram embutidos contedos
tnicos, entre suas demandas pela retomada de terras e reconhecimento
de direitos; um forte apelo a identidades forjadas na luta e plasmadas na
memria social. Os apelos e possibilidades gerados pela ao de movimen-
tos identitrios e redes sociais construdas delimitaram territrios, reais
ou imaginrios, cujos usos passaram a servir aos interesses de comuni-
dades especficas (CAVALCANTI, 2013). O Territrio escolhido como
noo ncora para sinalizar as perspectivas de aes a serem alcanadas
pelo PTC distingue-se de outros recortes usados pelas polticas pblicas,
municipais e regionais, a que esto em geral atrelados os recursos para as
unidades nacionais de planejamento, segundo a sua rea de abrangncia
extra ou supramunicipal e regional. Assim sendo, exprime, possivelmente,
uma nova situao de composio de poderes, proclamada enquanto dese-
jvel, por meio da coparticipao democrtica a ser manifestada desde a
construo da demanda, passando pelo controle das aes at a entrega
dos bens e servios aos seus reais demandantes. O rtulo Territrios da
Cidadania registra o foco das polticas pblicas desenvolvidas pelo MDA
para agricultores familiares, a serem selecionados segundo recortes tni-
cos e de classe para dar conta das desigualdades que marcam o meio rural
brasileiro.
5.3. TERRITRIO E TERRITRIOS
A noo de territrio tem um apelo mgico para as populaes e cin-

cias envolvidas. assim que at a Geografia, na qual a noo de territrio
se estruturou, como bem assinala Raynaut neste livro, est a rever o con-
tedo de sua especial categoria de anlise, ao indagar sobre a pertinncia
do conhecimento acumulado e a atualidade do conceito. Em O retorno do
territrio, Milton Santos afirma que: vivemos com uma noo de territ-
rio herdada da Modernidade (no original) incompleta e do seu legado de

conceitos puros, tantas vezes atravessando os sculos praticamente intoca-
dos (SANTOS et al., 1994, p.15). Para o autor, o uso do territrio, mais
do que o seu referente emprico, que o torna objeto da anlise social, este
constitui um hbrido, uma forma impura e, nessa condio, carece de cons-
tante reviso histrica. Num contexto de transnacionalizao, o territrio
que era o fundamento do Estado-Nao vem a ser ressignificado, pois,
assim como o Estado que lhe dava forma, sugere o mesmo autor (SANTOS
et al., 1994), perde-se enquanto rtulo abrangente e referncia maior da
fora e do controle do espao e das populaes que lhe dariam expresso
social e poltica. Do lugar a territrios outros, antes olvidados, mas agora
reconhecidos.
Configuram-se territrios nas suas singularidades e diferenas.
Tal avaliao requer, entretanto, outros julgamentos sobre os territrios
mesmos para que se possam enxergar em seus limites aqueles da for-
taleza do Estado e seu poder na regulao da economia e da sociedade
(BONANNO, 2009), assim como na instalao da globalizao como
ampla e totalizante, como Santos parece concordar ao argumentar que,
mesmo nos lugares onde os vetores da mundializao so mais ope-
rantes e eficazes, o territrio habitado cria novas sinergias e acaba por
impor, ao mundo, uma revanche (SANTOS et al., 1994, p.15). a esse
papel ativo do territrio que o autor aplica a metfora do retorno. O
autor retoma o conhecimento territrio cho para questionar os seus
limites atuais. Na atual configurao dos territrios, assinala, h novos
recortes, alm da velha categoria regio. H que se reconhecerem as
hierarquias e horizontalidades que lhes caracterizam. Apela, ento, para
noes de horizontalidades no sentido de proximidades, lugares vizi-
nhos prprios da continuidade territorial e de verticalidades no sentido
das distncias e elos estabelecidos pelos processos sociais. Assim sendo,
devem ser compreendidos em suas vrias expresses, em especial pelas
redes e alm das redes, pois h o espao banal, o espao de todos, todo
o espao, porque as redes constituem apenas uma parte do espao e o
espao de alguns (SANTOS et al., 1994, p.16). Os territrios configu-
ram-se enquanto espaos para um acontecer hierrquico, da primazia das
normas e da poltica, pelas quais se exprimem as relaes com os merca-
dos, organizam-se os espaos produtivos e da distribuio de bens, e para
um acontecer solidrio; apesar das diferenas, emergem possibilidades de
expresso de novas horizontalidades em contraposio aos grilhes das

normas rgidas com que se deparam as populaes locais (SANTOS et
al., 1994, p.16-20).
Enquanto Santos faz uma incurso na dialtica das relaes de poder
que distinguem os novos territrios, Andrade (1994, p.213) volta-se para
o contexto histrico brasileiro para destacar a desigualdade que persiste
ao longo dos sculos, contribuindo para realar facetas peculiares das ter-
ritorialidades construdas no pas. Retoma, em consonncia com Santos,
aspectos da dominao: deve-se ligar sempre a ideia de territrio ideia
de poder. Apela para a capacidade poltica de criao de territrios. O
Estado e as polticas pblicas foram hbeis, s suas maneiras, de criar
novos espaos, dando-lhes feitios econmicos projetados. Ao analisar as
territorialidades construdas no Brasil, especialmente nos ltimos sculos,
o autor chama a ateno para as situaes de desterritorializao implica-
das. Encaminha-se, assim, para enumerar circunstncias de falta de res-
peito s populaes e naes indgenas, aos posseiros, que buscam acesso
terra, eles prprios expropriados nas reas de origem; isto provocava a
desterritorialidade nos grupos que se sentiam prejudicados com a forma
e a violncia com que era feita (ANDRADE, 1994, p.214). s novas ter-
ritorialidades se contrapem desterritorialidades, com base, em parte, na
capacidade de captao de recursos por parte das reas economicamente
mais desenvolvidas e, em parte, pelo carter nacional das decises admi-
nistrativas (ANDRADE, 1994, p.216), atento para a necessidade de se
estudar o Estado, os consequentes desnveis de desenvolvimento regionais
criados pelas suas aes e aqueles das empresas que se instalam nos novos
territrios. Na sua expresso: Territrios como espaos de convergncia
dos contrrios expostos em situaes de violncia e confrontos em que se
envolvem os vrios atores e instituies participantes por opo ou pela
fora dos novos empreendimentos. Exemplarmente, as polticas de desen-
volvimento adotadas para o Serto do So Francisco, orientadas para a
modernizao do complexo de gerao de energias e projetos de irrigao,
deixaram margem os ribeirinhos, desconheceram os limites dos terri-
trios indgenas e quilombolas, desterritorializaram populaes locais,
atualmente apresentadas nas situaes de sem terra e/ou assentados.
As relaes de poder entre os que participam desse desenvolvimento
se expressam, igualmente, nas formas do poder local e hierarquias intra
e intermunicipais. Para Andrade, no Brasil os distritos sedes das muni-
cipalidades, por exemplo, acumulam vantagens auferidas com o fundo

de participao, em detrimento dos demais. As distncias fsicas inibem
a participao e a distribuio de bens e servios intramunicipalidades.
O autor sugere que se criem instncias de intermediao entre o Estado
e o municpio (regio administrativa) que aglutinaria[m] uma srie de
municpios para dar maior racionalidade distribuio geogrfica dos ser-
vios e das iniciativas dos estados (ANDRADE, 1994, p.220). Tal sugesto
do autor teria sido escutada pelo Estado brasileiro, nossa hiptese, sem
desconhecer o debate sobre desenvolvimento territorial realado nos cap-
tulos anteriores, e contribuiu para o traado do Programa dos Territrios
da Cidadania.
O Territrio da Cidadania Serto do So Francisco inscreve-se
em zona de confronto entre projetos amplos de desenvolvimento que o
singularizam no mapa das regies globais (CAVALCANTI, 2009) e nas
margens dos movimentos sociais que clamam pelo reconhecimento de
outros territrios bosquejados segundo tradies indgenas e quilombo-
las, como sugerem as novas cartografias sociais, por exemplo, mas tam-
bm na luta pela terra e gua, expressa na perambulao dos movimen-
tos dos sem terra e assentados da reforma agrria, como analisaremos no
captulo 6 a seguir. Ao territrio da poltica exibem-se outros territrios,
os da contestao.
5.4. OS TERRITRIOS COMO ESPAOS DA CONTESTAO
Ao tempo em que esses aspectos da territorialidade e das transformaes

se explicitam, h que se atentar para as dinmicas geradas nos territrios
como espaos da contestao. Contestao dos saberes, das lgicas de
excluso, da imposio de culturas e conhecimentos alheios, expressa por
meio das aes dos grupos mais vulnerveis, no enfrentamento s lgi-
cas e estratgias do capital e projetos no sustentveis de desenvolvimento.
Esses territrios se constituem em meio a lutas por reconhecimento,
denncias de excluso e apelos ao setor pblico, personificado no Estado
e suas organizaes.
Em seu novo formato, a noo de territrio aqui considerada para
efeitos de anlise polissmica; os contornos desse objeto de estudo so
delineados, mas surgem esfumaados, transfiguram-se e, paradoxalmente,
mantm sentido e pertinncia para atores e instituies que a ela recorrem

para resgatar o lugar de onde falam ou querem alcanar, na iminncia dos
perigos da fragmentao realada pela globalizao. A noo de territ-
rio apresenta-se como um porto seguro para os desgarrados e esperana
para os movimentos sociais que buscam o reconhecimento de direitos e
possibilidades de avano de suas lutas por incluso e respeito por suas tra-
dies, modos de ser e conviver. Exemplarmente, expresses tais como L
no Territrio denotam essas expectativas que esto lanadas e buscam ser
alcanadas pelos participantes do PTC que, no seu desenho, prev ir ao
encontro das aspiraes de grupos populacionais que foram deixados
margem dos processos anteriores de desenvolvimento, mas procuraram
dar visibilidade aos seus territrios, animados pelo reconhecimento dos
seus direitos pela Constituio de 1988 e lutas pela oficializao de suas
conquistas e territrios.
Os territrios e as comunidades rurais que se agruparam sob o rtulo
de quilombolas, indgenas, faxinalenses e campesinas desenvolveram
esforos para se situarem no mundo globalizado; suas lutas por reconheci-
mento vieram aos palcos, alimentadas pelas transformaes que do fora
globalizao, contribuindo para:
Modificaes nas formas e nos iderios dos sujeitos coletivos e nos

movimentos sociais. Surge neste cenrio uma pluralidade de novas pro-
blematizaes para as lutas pela cidadania e pelo reconhecimento cul-
tural, para alm das tradicionais lutas de classe (SCHERER-WARREN;
FERREIRA, 2002, p.243-244).
A diversidade de costumes e tradies celebradas no contexto da glo-

balizao corrobora o fortalecimento das dimenses tnicas e constitui
mecanismo importante para a formao de alianas, prticas associativas e
fortalecimento das lutas por reconhecimento de direitos.
Ao realizarem a retomada dos seus territrios, as populaes indge-
nas do Serto do So Francisco destacaram sua originalidade e tentaram
reavivar sua cultura, por meio das prticas de trabalho e disseminao do
conhecimento acumulado sobre a natureza e as sociabilidades que lhes
distinguem. Estratgias de etnodesenvolvimento [...] promoveram comu-
nidades quilombolas, tradicionais e indgenas condio de reconhecidos
agentes do desenvolvimento e da multiculturalidade (CAVALCANTI,
2013). Tais qualidades destacam os seus direitos, embora em disputa, face

aos perigos dos contnuos avanos do capital e estratgias de desenvolvi-
mento adotadas.
Comunidades indgenas, quilombolas, faxinalenses, agricultores
familiares e assentados retomam experincias das lutas nas quais se reve-
lam as mltiplas faces da composio das suas populaes. Foi certamente
a exposio pblica dessas populaes que contribuiu para que elas fos-
sem aladas condio de beneficirias das polticas pblicas e legitimadas
como partes no PTC. Os movimentos indgenas e quilombolas, analisados
no captulo 6, e os faxinalenses como a Articulao Puxiro dos Povos de
Faxinais (APF) criada em 2005, ver captulo 7, so algumas das expresses
dessas lutas e da construo de territrios.
No fascculo (3) sobre os Povos Indgenas do Nordeste, Truk
(ALMEIDA; MARIN; SANTOS, 2010, p.3-4), registram-se:
o territrio Truk um dos mais antigos, com mais de 300 anos de his-
tria registrada, quando na Aldeia de Assuno chegaram os mission-
rios catlicos para catequizar uma imensido de ndios que a viviam,
na Aldeia do Pambu e na Aldeia de Assuno j existiam muitos ndios
a... Desde o incio da histria a luta pelo territrio de ocupao tradi-
cional do Povo Indgena Truk representa a fora secular de um povo
de resistncia, que luta para se manter neste mesmo territrio.
Ser Truk eu acho que no pede palavras, eu diria que ns somos um

povo sofrido, mas que nunca desiste, sempre vence... Nunca deixaram a
gente se agrupar calmamente... Para reagrupar nosso povo novamente
tivemos que retomar o que era nosso. (Neguinho Truk).
essa histria de luta que passa o tempo, mas permanecemos lutando.

(Seu Chico).
As comunidades quilombolas elegeram um rtulo:
Dentro da prpria comunidade a gente faz vrias discusses com o

pessoal. A gente faz a discusso dentro das associaes e das escolas,
quando possvel e como eu te falei, a partir da nossa organizao, a
gente resolveu juntar um grupo de pessoas e fazer uma comisso, e essa
comisso ia comear a discutir a questo quilombola, se aprofundar
e comear a fazer a discusso aqui na comunidade. E a a gente viu
que precisava fazer uma discusso em nvel de territrio. Isso em 2007.
Como que a gente ia fazer, a gente estava vendo que isso aqui, que o

nosso povo... A a gente comeou a fazer, nuclear reunies, juntar o
pessoal e mostrar que aqui se faz isso, isso e isso por causa disso e disso.
O territrio, no caso, o conjunto de comunidades que tm aqui mais
aquele territrio que, digamos, a gente fala que pega no primeiro e no
segundo pargrafo do artigo/decreto 487, que onde a gente vai estar
fazendo a nossa reproduo cultural, social e econmica. A, dentro
desse entendimento que a gente usa a palavra territrio.
o territrio que acompanha essas comunidades. At, por sinal,

esse nome guas do Velho Chico surgiu numa discusso no segundo
encontro que ns fizemos, que isso j foi em 2011. De que ns pre-
cisvamos dar um nome para essa comunidade, porque ns cheg-
vamos aqui e dizamos que estvamos na comunidade quilombola
de Oroc, que um territrio, a comea... A dissemos o seguinte,
vamos homogeneizar isso a. J que a gente tinha o certificado, j que a
gente busca uma aceitao desse mesmo territrio que dentro dessa
questo que eu falei para ti, vamos inventar um nome. A esse cara
que o mentor da ideia falou guas do Velho Chico, porque como
vocs sabem, aqui somos banhados por ele. E toda a nossa vivncia
e convivncia em relao a ele. Quando ele falou guas do Velho
Chico, foi unanimidade, no teve nem outra discusso. (Lideranas
quilombolas, PE).
Nas suas prprias expresses, falam sobre sua histria e os contornos

do territrio que ocupam e as suas estratgias de sobrevivncia, como bem
registra a pesquisa Nova Cartografia Social dos Povos e Comunidades
Tradicionais do Brasil no fascculo (1) sobre os Povos Faxinais do Paran
(ALMEIDA; MARIN, 2007).
Faxinal, no nosso ponto de vista faxinalense, so aquelas reas onde ns

vivemos 70, 80 famlias, num uso coletivo. Onde todos usam as reas
protegendo o meio ambiente e ocupando com pequena criao, cria-
o de porte alto tambm. Tem faxinal que tem pequena criao, que
tem a lei, e a criao alta, tm os quatro fios de arame. Todos podem
viver e no tem importncia de limite de rea de terra, ali a pessoa que
tem 50 alqueires, um litro de cho; ela tem o mesmo potencial de criar
os seus animais e ali sobreviver (Ismael Kloster, Faxinal dos Kruguer,
municpio de Boaventura de So Roque, julho de 2006) (ALMEIDA;
MARIN, 2007, p.3).

Dos 226 faxinais existentes no Estado do Paran, 24 esto situados
no TC Paran Centro, neles vivem em torno de 705 famlias, registra o
captulo 7 deste livro. Como as outras comunidades desse territrio, estes
esto, todavia, sujeitos s presses da expanso da soja e do agronegcio,
mas resistem por meio das suas lutas pela terra e manuteno das suas
mais prezadas tradies. Ao constiturem um espao em favor do reco-
nhecimento dos seus territrios, delineados segundo um modo especfico
de produo e valores da tradio, organizaram-se em rede. O movimento
Puxiro que lhes d visibilidade ressalta as lutas pela terra e um modo
prprio de produzir e de viver, pelo que conquistaram reconhecimento
pblico. Do mesmo modo, comunidades quilombolas e indgenas, tambm
referidas, construram processos semelhantes de construo de territrios.
Entretanto, a incluso dessas comunidades como pblico preferencial dos
Territrios da Cidadania no se constituiu, na prtica, na participao efe-
tiva dos seus representantes nos colegiados territoriais, mas, como bem
ressaltam algumas passagens deste livro, os resultados dessa mobilizao
de atores tendem a emergir a longo prazo. No mesmo TC Paran Centro
h outros segmentos de agricultores familiares que j se encontravam
organizados em suas entidades representativas (sindicatos, associaes e
cooperativas), que ganharam espao nos colegiados, passando assim de
uma condio marginalizada a uma de protagonista, conquistando capa-
cidade efetiva de intervir na vida poltica do territrio e dos municpios.
Igualmente, a incluso da Coordenadoria da Mulher e da Comunidade
Quilombola Paiol de Telha no grupo gestor em 2011 revela algumas das
possibilidades abertas pelas polticas pblicas, no caso do PTC, para aco-
lher as demandas desses grupos organizados. O papel do Estado e das pol-
ticas pblicas pode contribuir, efetivamente, para ampliar esses espaos
locais de atuao, para incentivar e apoiar essas midas iniciativas e favo-
recer a sua convergncia, como sugere o comentrio de Claude Raynaut a
uma verso anterior deste artigo.
Essas populaes se expem por meio das suas lutas e demandas e
se distinguem enquanto slidos, como a testar a fora das anlises que
insinuam o carter movedio e a vulnerabilidade desses territrios e per-
sonagens, frente aos mercados e ao Estado segundo suas possibilidades e
avaliao dos seus poderes no jogo de foras implicado.
Ao Estado, no seu papel de mediador, recorrem esses atores e terri-
trios assim definidos, embora essa relao dos movimentos identitrios

com o Estado merea ser mais bem compreendida. H vises dspares
sobre o lugar do Estado nesse imbrglio, que variam desde apelos de mais
a menos Estado que se insinuam, em discursos favorveis ou crticos desse
tipo de atuao. Os Truk, por exemplo, construram redes com vrias
organizaes e participam de movimentos nacionais indgenas (FIALHO,
2006), por intermdio das quais tm acesso s polticas pblicas; nessa
condio, tambm resistem s aes que interferem nos seus projetos; por
exemplo, criticam fortemente o projeto de Transposio do So Francisco
porque intervm no seu territrio e no de outros grupos, como os quilom-
bolas que vivem no TC Serto de So Francisco. Entretanto, reclamam da
falta de participao no colegiado territorial, como discutido no captulo 6.
Alguns entre os quilombolas tm informao sobre o PTC, como
discutiremos no captulo seguinte, outros tm uma vaga ideia sobre o
Programa, como registrado em entrevista com suas lideranas. Ao serem
indagados sobre o PTC, ouvimos:
Na verdade, como eu sei que o Territrio da Cidadania, assim como

todos os Territrios, que uma coisa pblica, tinha que ter um
Colegiado, foi o que eu ouvi falar. A sabe quando que a gente ouvia
muito falar nisso? Foi justamente quando a gente fez algumas reunies
dentro desse Territrio da Cidadania, dentro da rea de cultura, que
eu fui em 2010, seno me engano, para a Conferncia Nacional de
Cultura, e no mesmo ano para a Conferncia Estadual de Cultura. E
dentro das discusses, eles falavam sempre dessa questo do Territrio
da Cidadania, das polticas implementadas e do que diz respeito
questo cultural. Por isso que eu ainda tenho alguma coisa que ouvi
falar, mas eu tenho companheiros aqui que nunca nem ouviram falar.
(Liderana quilombola).
O apelo a que se traga o Estado de volta, conforme pedem os movi-

mentos sociais do nosso tempo, registra a necessidade da sua participao
e suporte s demandas de grupos e territrios envolvidos. Esses debates
trazem de novo o Estado cena poltica.
Sassen (2007, p.45-47) nos convida a enfrentar algumas das caracte-
rsticas da globalizao no que diz respeito, especialmente, ao lugar que o
Estado vem a ocupar. A autora responde s vias de interpretao que se
sustentam na separao entre o nacional e o global, o Estado e a globali-
zao, cujos aspectos, ressaltados nas suas anlises, so: 1) o Estado como

vtima; 2) O Estado permanece como era; 3) O Estado se adapta e pode
at se transformar de modo a permanecer um ator crtico e, dessa posi-
o, no declinar. Mas, para a autora, outra figurao se impe: ela sugere
uma quarta interpretao, ao afirmar que o Estado um dos domnios
estratgicos institucionais nos quais os trabalhos crticos sobre o desen-
volvimento da globalizao ocorrem. O Estado torna-se o lugar para
transformaes importantes nas relaes entre os domnios pblico e pri-
vado, no equilbrio interno de poder e no amplo campo das foras globais
e nacionais dentro do qual tem que funcionar agora, referindo-se aos seus
argumentos em outro lugar (SASSEN, 2003). O Estado na sua funcionali-
dade, enquanto ator essencial para plasmar os caminhos e a infraestrutura
oferecidos para a mobilidade do capital e das corporaes que dinamizam
a globalizao, no seu papel na mediao das crises geradas, passa a ser
requisitado e a atuar, ainda que transformado no que respeita s suas cls-
sicas funes, conclui.
Tais questes se mantm quando h evidncias de projetos conflitan-
tes nos seus objetivos e dirigidos pelo Estado e que afetam essas mesmas
populaes, no caso de atender aos apelos em favor da sobrevivncia des-
ses povos e fazer mediao das crises geradas por outros macroprojetos
que pem em risco os espaos usados, retomados e construdos pelos
movimentos sociais.
CONCLUSO
A inveno da tradio, como analisam Hobsbawn e Ranger (1983), usada

como mecanismo de registro da histria dos grupos, contribui para a recu-
perao do valor de territrios particulares nos espaos da globalizao.
Segundo as prticas dos novos movimentos sociais, a reinveno do lugar,
da tradio de proximidade, das boas prticas e da memria expressam-se
nos novos territrios e renovam-se, ao corroborar uma viso de mundo
da convivncia da subsistncia, da reproduo de lealdades primordiais,
que, respaldadas no passado de lutas, no perderam a sua fora simblica,
como analisou Cavalcanti (2013).
Os avanos alcanados pelos setores hegemnicos na imposio dos
valores da modernidade, do progresso e da ocidentalizao dos costumes
em detrimento das tradies locais, foram sendo pouco a pouco postos

em xeque pelos movimentos sociais, especialmente os que eclodiram nas
dcadas de 1960 e 1970 e que expuseram os seus desacordos com vias ni-
cas, que no reconheciam a diversidade, as diferenas, as mltiplas expres-
ses culturais e contornos da tradio, o colorido tnico e o poder das
divises sexuais que marcavam as populaes. Esses movimentos sociais
desafiaram tambm a Sociologia, afirma Seidman ao salientar a relao
entre esses movimentos e o surgimento da necessidade de uma Sociologia
com relevncia pblica. A compreenso dos novos fenmenos e a sua
misso de atuar de modo a compreender e propor respostas aos anseios
dos ativistas e das bandeiras desses movimentos a tornaram uma disci-
plina que contribui para o conhecimento da realidade e para os movimen-
tos pelo fim das desigualdades e reconhecimento de direitos diferena
(SEIDMAN, 1994, p.262).
atravs das associaes entre novos capitais: simblico, social, alm
do econmico (BOURDIEU, 1974), que os territrios rurais vm ganhando
popularidade na atualidade.
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Captulo 6
Dinmicas sociais no Territrio

Serto do So Francisco-PE
Claude Raynaut
Klenio Veiga da Costa
Andrews Rafael Bruno de Arajo Cunha
Hosana Celi Oliveira e Santos
Ana Maria Costa Albuquerque Melo
Pollyanna Mendes Alves
Rmulo Santos de Almeida
INTRODUO
De acordo com o proposto na introduo geral, este captulo rene resul-

tados da pesquisa realizada no Territrio da Cidadania Serto do So
Francisco-PE. O seu objetivo principal trazer uma reflexo aprofundada
dessa poltica, reflexo essa baseada em abordagens tericas e metodolgi-
cas pertinentes e construdas coletivamente, por meio do dilogo com os
atores, pesquisadores e, novamente, pela exposio ao debate dos princi-
pais achados e proposies emergentes.
A anlise contempla estruturas e processos situados no contexto mais
amplo das interaes entre os vrios tipos de atores, sujeitos e instituies
atuando no local, sejam eles participantes ou no das novas estruturas. A
estratgia de investigao adotada nesta pesquisa inclui sucessivos nveis de
observao, descrio e anlise, do mais amplo e geral at o mais singular.
O histrico da implantao do PTC no Serto do So Francisco ofe-
rece elementos crticos que nos permitem situar o programa como uma
entre as polticas pblicas que elegeram um recorte territorial na primeira
dcada deste sculo XXI. A partir do recorte terico-metodolgico ado-
tado, uns passos adiante e com o mesmo propsito nos ofereceram novos
elementos e questionamentos objetivando deslindar a complexidade das
intersees entre polticas pblicas, instituies e sujeitos imbricados
154
nesse tipo de abordagem. Descortinou-se a desafiante tarefa de gesto das
aes governamentais, com base na construo de um capital social a ser
eventualmente renovado em cada situao de acordo com nveis de insti-
tucionalidade e realizaes concretas.
Consideradas as especificidades locais nas dimenses polticas, eco-
nmicas, fsicas e ambientais, ressaltaram-se aspectos da extrema desi-
gualdade social, alardeados por intermdio dos movimentos sociais e suas
pautas de reivindicao, que tornaram pblicos aspectos insustentveis da
vida de populaes afetadas pela pobreza que aflige a populao brasileira,
nos nveis nacional e regional, em especial nas trs ltimas dcadas do
sculo XX e, em particular, os segmentos que vivem nas reas rurais. O
Territrio Serto do So Francisco nos oferece indcios claros da mobi-
lizao desses atores, animados por processos de reconhecimento de sua
existncia e direitos, para incluir suas demandas entre aquelas a serem
contempladas nas polticas territoriais. Observa-se a clara ampliao das
pautas elaboradas por cada um dos segmentos contemplados e provavel-
mente uma superposio com agendas das polticas pblicas implicadas
em alguns pontos.
A diviso do captulo coaduna-se com a estratgia metodolgica
adotada, visando sublinhar aspectos referentes definio das polticas
pblicas com enfoque territorial para diminuio da pobreza e sustenta-
o do desenvolvimento regional, num contexto das restries impostas
pela abordagem econmica e poltica de apelo neoliberal, como tambm
responder s solicitaes dos movimentos sociais e processos identitrios,
alargados no Brasil a partir da Constituio de 1988.
Esse aspecto do problema revela o novo olhar das polticas pblicas
para o meio rural. Destaca-se uma mudana significativa no foco das pol-
ticas para o campo: da incluso da agricultura familiar, segundo o enfoque
produtivista hegemnico, para outro, mais inclusivo, ao reconhecer que
entre os agricultores familiares figurava uma parcela expressiva dos pobres
do campo. Alm do mais, o recorte tnico adotado por essas polticas veio
assinalar que os pobres entre os mais pobres tornam-se especialmente vis-
veis atravs da dimenso tnica e claramente se singularizam pela dimen-
so das desigualdades de gnero. O PTC se destaca entre as novidades da
proposta do desenvolvimento territorial, tornando possvel uma aproxi-
mao dessas polticas com os seus objetos e sujeitos preferenciais.
No decorrer de nossa pesquisa, visitamos municpios, prefeituras,
associaes (sindicatos, ONGs), aldeias indgenas e comunidades qui-
lombolas, ouvimos suas crticas e relatos de suas conquistas. Contatamos
homens e mulheres que se engajaram nas lutas relativas construo dos
seus projetos de vida e de suas comunidades, como aparecem nas suas falas
e nos discursos institucionais que do corpo a este captulo.
Organizado em cinco subttulos, o captulo analisa o histrico das
polticas e projetos para o desenvolvimento rural regional e, considerando
o caso do Programa Territrios da Cidadania, as especificidades do terri-
trio estudado.
6.1. HISTRICO E ESPECIFICIDADES DO TERRITRIO SERTO DO SO

FRANCISCO: O CONTEXTO REGIONAL
O Territrio da Cidadania Serto do So Francisco-Pernambuco est

situado no Submdio do So Francisco (Figura 1).
FIGURA 1 Localizao do Territrio Serto do So Francisco-Pernambuco destacado em

vermelho.
FONTE:ANA/GEF/PNUMA/OEA. 2003.

Abrangendo uma rea de 14.682,2 km2, o que corresponde a 14,89%
da rea total do Estado de Pernambuco, composto por sete municpios:
Afrnio, Cabrob, Dormentes, Lagoa Grande, Oroc, Petrolina e Santa
Maria da Boa Vista. Dentre estes municpios, destacam-se, em termos de
rea total, Petrolina (4.558,4 km2) e Santa Maria da Boa Vista (3.001,2 km2)
(Figura 2).
FIGURA 2 Distribuio espacial dos municpios que

integram o Territrio Serto do So Francisco-PE.
FONTE: SIT/MDA, 2012.
6.1.1. A economia do semirido, o combate aos efeitos da seca e o novo modelo de

desenvolvimento
Como em toda a regio semirida do Nordeste, a economia do Serto do

So Francisco se constituiu, historicamente, em carter complementar
produo aucareira do litoral e da Zona da Mata, tendo como elemento
impulsionador a pecuria extensiva, realizada em grandes proprieda-

des fundirias. Para Manuel Correia de Andrade, a atividade agrcola no
Serto desenvolve-se sombra dos currais (ANDRADE, 1964, p.184).
A partir do sculo XIX, com a introduo e disseminao da cultura
do algodo arbreo, a economia sertaneja sofreu uma grande transfor-
mao, estruturando-se sobre a base do trinmio pecuria, algodo e
culturas de subsistncia. Segundo a anlise proposta pelo documento do
Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), que
deu origem SUDENE, o elemento central desse sistema constitudo
pelas culturas de subsistncia (SUDENE, 1967, p.63). Ao provocar um
crescente afluxo de populaes para as reas semiridas, Celso Furtado
considera que essa combinao aparentemente to feliz da pecuria com
o algodo arbreo [...] transformou as secas em um problema social de
grandes dimenses (FURTADO, 1964, p.166).
No incio dos anos 1980, os efeitos das estiagens sucessivas vo se
somar aos que resultaram da erradicao da cultura do algodo, em toda
a zona semirida, em consequncia da infestao da praga do bicudo.
Os efeitos dessa erradicao foram sensveis precisamente para os grupos
mais pauperizados, uma vez que ela desestabilizou profundamente os sis-
temas produtivos tradicionais em seu conjunto (CARVALHO, 1997).
Ao longo da histria sertaneja, as intervenes governamentais na
regio semirida sempre estiveram imbudas da viso de combate aos efei-
tos da seca.
Os homens que reclamavam a ao do Governo Federal, entretanto,

tinham do problema das secas uma viso deformada, pelos seus pr-
prios interesses comprometidos. Eram os grandes latifundirios que
mediam o tamanho da seca pelo dano que essa causava aos seus reba-
nhos (FURTADO, 1964, p.167).
Em 1909 foi criada a Inspetoria de Obras Contra a Seca, denomi-

nada posteriormente (1945) Departamento Nacional de Obras Contra a
Seca (DNOCS), que atua at os dias atuais nas regies semiridas (<www.
dnocs.gov.br>). Dentre as suas principais atribuies est a implantao de
uma rede de audes e barragens, com o objetivo de armazenar gua para
enfrentar os perodos de estiagem.
Nesse contexto, o Vale do So Francisco vinha chamando a ateno
pelas suas potencialidades no que se refere, sobretudo, disponibilidade

dos recursos hdricos, graas presena do rio So Francisco, que se
estende por, aproximadamente, 2.800 km. Ao lado dos produtos alimenta-
res, tais como feijo, mandioca e milho, encontrava-se ali uma significativa
tradio do cultivo de frutas, tambm em grande parte destinada ao mer-
cado local e regional (ANDRADE, 1964; SILVA, 2001).
Por essa razo, a regio foi, desde cedo, objeto de intensa interveno
governamental, com vistas ao pleno aproveitamento dessas suas reconhe-
cidas potencialidades naturais e culturais. Assim, a Constituio Federal
de 1946 j registrava a necessidade da adoo de um conjunto de aes
para alterar a estrutura econmica e social das reas sujeitas a estiagens
sucessivas (BRASIL, 1946).
A Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
CODEVASF,criada em 1974, herdeira de denominaes anteriores, deveria
coordenar as aes de desenvolvimento nessa rea.1 Tendo como principal
objetivo a implantao de um vasto sistema de irrigao, a CODEVASF,
associada a um conjunto de outras instituies pblicas e privadas, liderou
um importante processo de transformao da regio, ao criar as condies
para o desenvolvimento de uma nova agricultura (SILVA, 2001). As reas
mais prximas s margens dos rios que compem a bacia hidrogrfica do
So Francisco, para alm da tradicional poltica de combate seca, por
meio do armazenamento de gua em reservatrios e audes na verdade,
jamais plenamente abandonada sero o locus pioneiro e principal de
uma nova poltica.
Esta poltica consistiu na implantao, a partir dos anos 1960, de um
sistema de agricultura irrigada, de carter empresarial, desenvolvido de
modo articulado com as agroindstrias processadoras e voltado para a pro-
duo especializada de vegetais de ciclo curto, especialmente frutas, cana-
de-acar, cebolas e tomates, destinada aos mercados nacional e interna-
cional. A ao do Estado para estimular esse novo perfil se estruturou em
torno de trs eixos: a concesso de incentivos fiscais iniciativa privada; a
construo dos polos empresariais de irrigao, bem como dos permetros
irrigados, sob a forma de projetos de colonizao; e a oferta da infraes-
trutura necessria, especialmente estradas, assistncia tcnica, energia
1 Em 2006, o campo de atuao da CODEVASF foi estendido para o Vale do Parnaba

(Piau) e, em 2010, incorporou tambm os vales dos rios Itapecuru e Mearim (Maranho).
(<www.codevasf.gov.br>)

eltrica e sistemas de telecomunicaes (ARAJO, 1995; CAVALCANTI,
2009; SILVA, 2001).
De acordo com o que propunha o PLANVASF (BRASIL, 1986), parte
importante desse territrio foi transformada pela substituio da produ-
o de algodo e da pecuria, prprias de regio semirida, em um osis
para a produo irrigada de manga e uva, essencialmente visando expor-
tao e obteno de divisas para o pas (CAVALCANTI, 1997). Observa-se
nas duas ltimas dcadas do sculo XX a relocalizao dos processos pro-
dutivos e de certa forma a reinveno do local (HOBSBAWN; RANGER,
1983). Esse processo gerado por mobilidades do capital (BONANNO;
CAVALCANTI, 2011) e deslocamentos populacionais por estratgias de
reproduo social e busca de oportunidades de trabalho e renda oferecidas
na regio transformaram a parte desse serto reconhecida como Vale do
So Francisco em uma regio global. No entanto, h que se atentar para os
impactos nem sempre virtuosos dessas crescentes mobilidades e vulnera-
bilidades (MARSDEN, 2009).2
A ampliao das reas pblicas irrigveis e de subsdios para a implan-
tao de sistemas de irrigao privados atraiu para a regio um nmero
expressivo de empresas agrcolas, de agroindstrias e investimentos nacio-
nais e internacionais, bem como de agricultores familiares, que desenvol-
vem atividades agrcolas por meio da irrigao (CAVALCANTI, 1999a).
Muitos desses agricultores esto organizados em cooperativas (PIRES;
CAVALCANTI, 2009). Ao mesmo tempo, instalam-se nesse espao empre-
sas e indstrias locais, nacionais e internacionais, que atuam em distintos
ramos produtivos complementares, com as funes de prestar suporte tc-
nico, fornecer insumos, processar em diferentes nveis os produtos agr-
colas e escoar a produo para os mercados nacional e internacional. O
resultado de todo esse investimento pblico ser a consolidao de um
verdadeiro polo agroindustrial, cujo centro formado pelos municpios
conurbados de Petrolina, em Pernambuco, e Juazeiro, na Bahia, e cuja
economia integrada tanto aos mercados nacionais quanto aos mercados
internacionais. Atualmente, a produo agrcola irrigada majoritaria-
mente vinculada ao abastecimento das cadeias globais de alimentos fres-
2 Na rea que hoje corresponde ao Territrio da Cidadania Serto do So Francisco, alm

dos projetos Brgida e Fulgncio/Carabas, esto instalados os permetros irrigados:
Bebedouro (1968), com 2.432 hectares irrigveis; Senador Nilo Coelho (1984), com
22.946 hectares irrigveis; e Pontal (em implantao), com 7.862 hectares irrigveis.

cos, nas quais as produes de mangas, acerolas e uvas assumem particu-
lar destaque, quanto rea cultivada e ao valor agregado (CAVALCANTI,
1999, p.128).
6.1.2. Uma sociedade diversificada: populao e atores sociais
Numa viso de conjunto, o que salta aos olhos ao analisar o Territrio da

Cidadania Serto do So Francisco-PE a diversidade das situaes e dos ato-
res sociais que o dinamizam. Dessa forma, a consolidao do Territrio passa,
necessariamente, pelo reconhecimento e pelo enfrentamento de suas princi-
pais polarizaes: grandes e pequenos municpios; distintas formas sociais de
produo agrcola (agricultura irrigada para exportao, agricultura familiar
nas reas irrigadas e agricultura de sequeiro); o setor agrcola e os demais
setores produtivos; o rural e o urbano; os chamados setores modernos e as
particularidades das comunidades tradicionais; as formas de combate seca
e a concepo que visa tornar os agricultores mais resistentes e capazes de
conviver com esse fenmeno.
Essa consolidao exige, igualmente, uma grande sensibilidade para
processos sociais, fortemente presentes no Territrio, porm, frequente-
mente minimizados ou pouco levados em conta, tais como: os movimentos
migratrios intra e inter-regionais, favorecidos pelas polticas de irrigao;
os processos de perda da terra, por motivos diversos; e as consequncias
da proletarizao da fora de trabalho agrcola. E, mais recentemente,
as implicaes das novas formas de gesto propostas pelo PTC sobre a
composio do poder local; as consequncias da implantao de polti-
cas macroeconmicas a exemplo da Transposio do Rio So Francisco
tanto no plano propriamente econmico como nos planos polticos e
sociais; o atendimento a demandas construdas pelos atores sociais, sobre-
tudo no que se refere s iniciativas de convivncia com a seca; as demandas
dos movimentos de Comunidades Quilombolas e Povos Indgenas.
Em consequncia do dinamismo econmico, o Submdio do So
Francisco sofreu significativas mudanas em seu perfil demogrfico, cons-
tituindo-se um importante polo de atrao para a populao do semi-
rido e mesmo de outras regies do Pas. Considerando, especificamente,
os municpios correspondentes ao Territrio da Cidadania em anlise,
registra-se, na segunda metade do sculo XX, um acelerado crescimento

populacional, concomitante e como resultado da interveno dos grandes
projetos de desenvolvimento econmico.
Conforme o Censo Demogrfico de 2010, a populao desse Territrio
era de 434.835 habitantes. Esta populao representa 4,94% da populao
total do Estado de Pernambuco, que de 8.796.448.3 Da anlise desses
dados, saltam primeira vista as distines internas entre os municpios
que compem o Territrio. Petrolina se destaca pelo fato de ser o mais
populoso: sua populao total (293.962 habitantes) aproximadamente
sete vezes maior que a de Santa Maria da Boa Vista, segunda posio, com
39.435 habitantes. Os municpios de Petrolina, Oroc e Santa Maria da Boa
Vista foram aqueles cujas populaes mais cresceram no perodo conside-
rado. Os municpios mais novos do territrio, Dormentes (emancipado de
Petrolina em 1993) e Lagoa Grande (emancipado de Santa Maria da Boa
Vista em 1995), so os que apresentam, relativamente, o menor acrscimo
em suas populaes.
No que se refere distribuio da populao segundo a situao
domiciliar, os dados oficiais elaborados pelo IBGE, apontam para uma
importante distino. Por um lado, mais uma vez, Petrolina se destaca
com uma populao urbana correspondente a 80% do total municipal.4
Em Cabrob, a populao urbana , igualmente, superior que vive nas
reas rurais, numa proporo que ultrapassa os 64%. Os demais munic-
pios do Territrio tm a maior parcela de sua populao domiciliada na
zona rural: Afrnio (66,67%), Dormentes (64,51%) e Oroc (64,97%).
Observe-se que, mesmo sendo minoritria no conjunto do munic-
pio, a populao rural de Petrolina bastante expressiva, tendo atingido,
na data do ltimo Censo, 74.747 habitantes, aproximadamente o dobro
da populao total do segundo municpio mais populoso do territrio,
Santa Maria da Boa Vista. Vale destacar que estamos aqui considerando
os critrios de distino entre as zonas rurais e urbanas oficialmente ado-
tados pelo IBGE. Como sabido, esses critrios tm sido questionados,
especialmente nas ltimas dcadas, pelo fato de reduzir as reas rurais aos
3 Os dados demogrficos aqui apresentados, salvo outra indicao, correspondem aos

obtidos no Censo de 2010.
4 Os municpios de Petrolina e Juazeiro da Bahia, tomados conjuntamente, constituem
um grande polo urbano, cuja influncia de estende sobre uma ampla rea. Em 2010, os
dois municpios totalizavam 491.927 habitantes.

entornos perifricos e residuais das cidades sedes dos municpios (VEIGA,
2002; WANDERLEY, 2009).
As opes polticas e econmicas feitas ao longo dos ltimos 60 anos,
com o objetivo de promover a modernizao da agricultura regional, gera-
ram consequncias significativas na configurao social da regio. Tais
escolhas influenciaram, por um lado, a diversidade dos indivduos e gru-
pos que foram atrados para o local pelas oportunidades oferecidas pelos
novos empreendimentos e, por outro lado, as diferenciaes sociais entre
eles (CAVALCANTI, 1999b). Transitam nesse espao populaes que se
distinguem pelo seu movimento persistente de luta por terra e recursos e
em especial pelo reconhecimento de direitos: os movimentos indgenas,
quilombolas e o movimento dos trabalhadores rurais sem terra (MST), os
quais vm fazendo frente a propostas hegemnicas de desenvolvimento
(ALMEIDA, 2010).
Quanto diferenciao social, trata-se, de fato, de um espao social e
poltico de grandes desigualdades, no que se refere ao acesso a bens e bene-
fcios de polticas pblicas, num contexto de contnua exposio a longas
estiagens: entre os atores sociais presentes no Territrio, muitos se benefi-
ciaram das intervenes realizadas, outros foram desde sempre excludos
e outros ainda se fragilizaram no curso dos processos (CAVALCANTI,
1999, 2009; SILVA, 2001).
A economia e a sociedade do Territrio no se reduzem, entretanto,
s dinmicas geradas pela fruticultura irrigada, apesar de sua reconhecida
importncia e centralidade. No includos diretamente nesse espao agr-
cola encontram-se os agricultores camponeses que vivem nas reas ditas
de sequeiro. Neste espao socioambiental, o agricultor ocupa a caatinga,
onde est totalmente dependente das condies pluviomtricas para via-
bilizar a atividade agrcola, dentre os quais h a considerar os agricultores
assentados nos Projetos de Reforma Agrria5 e as comunidades indgenas
e quilombolas, que foram sendo crescentemente organizadas e capazes de
expressar suas demandas.
Tamanha expectativa de agrupamento de interesses a ser resolvida
em contextos histricos particulares, segundo estratgias amplas de gover-
5 A microrregio do Mdio So Francisco, em seu conjunto, constitui uma das maiores

concentraes de assentamentos rurais do Brasil, totalizando 253 assentamentos, numa
rea de 332.836 hectares, que abrigam uma populao de 10.923 famlias (INCRA, 2013).

nana, tendem a causar imbrglios, especialmente quanto atribuio de
responsabilidades e sucessos alcanados. As dinmicas sociais associadas
presena desses atores e sua participao nas instncias territoriais sero
analisadas mais adiante.
6.1.3. ndices de Desenvolvimento Humano: expresses da desigualdade
No Serto do So Francisco, o modelo de desenvolvimento adotado no

foi capaz de superar os ndices persistentes de pobreza e de desigualdade
social que afetam parte expressiva da populao, em especial a populao
rural.
Os ndices de Desenvolvimento Humano IDH dos municpios
integrantes do Territrio revelam claramente o quanto a pobreza reiterada
o outro lado da moeda de um modelo de desenvolvimento concentrado e
excludente. Em 2000, o municpio de Petrolina, principal centro do cresci-
mento econmico regional, estava situado em 7 lugar no ranking estadual
do IDH-M, mas longe de ser um modelo de sucesso quando se considera
que sua posio no conjunto dos municpios brasileiros correspondia ape-
nas ao 1.957 lugar. Na mesma data, o ndice dos demais municpios variou
entre o menor (Afrnio, 0,386) e o maior (Santa Maria da Boa Vista
0,468), todos situados em baixas posies no ranking nacional, desde a
3.579 de Oroc 4.960 de Afrnio.
Em 2010, observa-se que, apesar de um notvel aumento alcanado
no IDH, h poucas mudanas substantivas na qualidade da pontuao
obtida pelos municpios. Petrolina, classificado em 6 lugar, melhorou sua
posio no ranking estadual, mas perdeu no ranking nacional, pois agora
figura em 1.995 lugar. O municpio de Santa Maria da Boa Vista perdeu
posio nos rankings estadual e nacional. Lagoa Grande e Oroc, assim
como aconteceu com Petrolina, perderam posies no ranking nacional
entre os anos de 2000 e 2010. Merece destacar o fato de que os munic-
pios de Afrnio, Cabrob e Dormentes melhoraram suas posies nos dois
nveis, embora ainda estejam muito aqum dos ndices alcanados pelos
outros municpios. Esses dados refletem os possveis avanos da pol-
tica territorial referentes aos municpios mais pobres, no caso, Afrnio,
Cabrob e Dormentes, beneficirios diretos de aes das polticas pblicas
e que melhoraram sua classificao com respeito ao IDH-M, enquanto os

municpios maiores e mais expostos aos mercados globais, como produto-
res de vinho e frutas, essa a hiptese, foram afetados pelos efeitos da crise
do crdito global de 2008 (PIRES; CAVALCANTI, 2009).
A dimenso da pobreza no territrio confirmada pelo regis-
tro de cerca de 70 mil famlias no Cadastro nico do Ministrio do
Desenvolvimento Social. Este total representa 4,83% do total das famlias
cadastradas no Estado de Pernambuco, correspondente a 1.445.313 fam-
lias (<www.mds.gov.br>).
6.2. HISTRICO E CONFIGURAO DO TERRITRIO DA CIDADANIA SERTO

DO SO FRANCISCO - PE
Para situar as estruturas, funes e processos gerados pelo Programa

Territrios da Cidadania, dentro do quadro mais amplo das dinmicas
institucionais, sociais e econmicas em andamento, e compreender a pro-
posta de construo de uma nova instucionalidade, elegeu-se como ques-
to central: como essa forma de gesto se articula dinmica do territrio
estudado? Concretamente, trata-se de compreender os objetivos que nor-
tearam sua concepo e implementao e de indagar sobre que mudan-
as e inovaes o Programa induziu no Territrio, na perspectiva de um
desenvolvimento local sustentvel, que atinja as populaes mais carentes
e excludas populaes-alvo do Programa.
Por meio do estudo efetuado, foi possvelanalisar a realidade locala
fim de, prioritariamente, entender como uma poltica pblica se inseree
se articula nessa mesma realidade. Para isso, foi necessrio reconstituir
a genealogia conceitual e poltica desse programa mais precisamente,
compreender quais os questionamentos que deram origem abordagem
proposta e que dinmicas sociais e polticas a inspiraram. Por fim, como
foram concebidas suas articulaes com outros programas de governo e
outras linhas da ao pblica que adotaram a perspectiva de territorializa-
o e focaram as mesmas populaes-alvo.
6.2.1. Um percurso original
As populaes includas no PTC do Serto do So Francisco tm um

histrico de participao em outros projetos nos quais a dimenso ter-

ritorial emerge como primordial. So eles: Programa Fome Zero; Projeto
Territrio Acau da FAO/MDA; Territrios Rurais (SDT/MDA). Ao longo
dessas experincias, tm acumulada uma forte histria de participao nas
instncias territoriais.
A histria do Territrio da Cidadania Serto So Francisco-PE tem
um captulo inicial inusitado, pois ela comea antes mesmo da sua cons-
tituio formal, pelo MDA, como um Territrio Rural. De fato, a regio
prxima, especialmente o vizinho municpio piauiense de Acau, fora, em
2003, o locus das primeiras experincias do Programa Fome Zero. Para
dar sequncia s dinmicas locais ento provocadas por esse programa,
o CPATSA da EMBRAPA, em Petrolina, que contava com a assessoria de
pesquisadores do CIRAD,6 liderou uma iniciativa que consistiu em esti-
mular, entre os atores sociais da regio, a emergncia de uma conscincia
territorial e as primeiras bases de uma organizao coletiva. O resultado
foi a criao, por iniciativa local, do Territrio do Alto Serto de Piau
e Pernambuco, constitudo pelos municpios de Acau, Paulistana e
Jacobina, no Piau, e Santa Filomena, Dormentes, Afrnio e Petrolina, em
Pernambuco (PIRAUX; AZEVEDO; TONNEAU, 2010).
Em 2003, a Secretaria do Desenvolvimento Territorial do MDA
implantou oficialmente o Programa Territrios Rurais, separando em dois
Territrios os municpios piauienses e pernambucanos. O Territrio Rural
do Serto de So Francisco-PE, criado em 2004, foi constitudo pelos j
indicados municpios pernambucanos, com a juno de Cabrob, Oroc,
Lagoa Grande e Santa Maria da Boa Vista, o que foi reiterado pelo PTC.
Seu primeiro Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
PTDRS data de 2006. Em 2008 foi selecionado para compor o conjunto
dos Territrios da Cidadania e nesse quadro que foi elaborado, em 2011,
o segundo PTDRS.
A reconstituio dessa histria de grande significado no presente,
especialmente porque muitos dos atuais participantes do Territrio da
Cidadania viveram a experincia do Frum e do Comit de Coordenao
do TASPP e a avaliam de forma muito positiva.
6 O CPATSA o Centro da EMBRAPA dedicado a pesquisas sobre o Semirido. O

CIRAD uma instituio francesa que trabalha sobre o desenvolvimento da agricultura
e do meio rural, com insero em vrios pases, inclusive o Brasil.

6.2.2. A elaborao do PTDRS. Estruturao e instncias de participao e
deliberao
No campo da gesto e formulao das prioridades, em nvel territorial,

o elemento central o Colegiado, formado pela representao dos ato-
res sociais envolvidos. Munidos das orientaes normativas e indicativos
oramentrios, cabe ao Colegiado adotar, como primeiro passo, a elabora-
o de diagnsticos territoriais e do Plano Territorial de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (PTDRS).7
Nesse documento, os atores locais reiteram as concepes polticas e
as orientaes metodolgicas de desenvolvimento territorial formuladas
pelo MDA, as quais so por eles compartilhadas, servindo-lhes de funda-
mento para as anlises que fazem do seu prprio territrio e da seleo das
aes por eles consideradas prioritrias.
Do ano de 2004 at novembro de 2006, foram realizadas diversas ofi-
cinas territoriais no Serto do So Francisco, com a participao de um
nmero significativo de atores representantes da sociedade civil e da esfera
governamental. Esses encontros, alm de contriburem para a consolida-
o da conscincia territorial entre os participantes dos sete municpios
envolvidos, foram ocasio para a estruturao de suas instncias repre-
sentativas o Frum Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel,
a Coordenao e o Ncleo Tcnico bem como de suas respectivas
atribuies.
A liderana desse processo no Territrio do So Francisco-PE foi
assumida pela representao do movimento sindical rural, especialmente
pela FETAPE que, com representantes de outras instituies, constituiu a
Coordenao Executiva do Colegiado Territorial, para agilizar a execuo
das deliberaes do Frum.
O Projeto Territrio da Cidadania do Serto do So Francisco repre-
senta um entre os numerosos esforos governamentais orientados para a
regio Nordeste a partir do ano de 2008. Na sua concepo ampla, esse
7 Inscrito nos sucessivos Planos Plurianuais do Governo, o Programa Desenvolvimento

Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT) o dispositivo que organiza as aes do
MDA para os Territrios, por meio do qual se busca comprometer todas essas aes
com o prprio enfoque territorial, canalizando-as em funo da gesto articulada da
interveno pblica (MDA/SDT, 2010). De amplo escopo, sua expresso oramentria
dever traduzir, em intervenes diretas, as prioridades nele estabelecidas, no que se
refere ao desenvolvimento territorial sustentvel.

projeto se apresenta como uma nova institucionalidade, no sentido de pro-
mover uma articulao de aes que rena polticas e recursos pblicos
de instncias governamentais distintas e que conclame representaes da
sociedade civil para a sua discusso e priorizao dos usos dos recursos
aportados pelo PTC.8
A redefinio da poltica territorial, no plano nacional, com a criao
do PTC, em 2008, encontrou, no Serto do So Francisco-PE, um capital
humano no s motivado, mas capacitado para assumir as transformaes
conceituais e operacionais ento introduzidas. O mesmo ambiente parti-
cipativo, que havia marcado as reunies do Frum em suas fases iniciais,
se reproduziu nas oficinas durante as quais foram elaborados os primeiros
diagnsticos do Territrio da Cidadania e a pauta das demandas dos atores
sociais para 2009 e 2010. Nossos entrevistados guardam na memria esses
momentos como ocasies de uma grande mobilizao social em torno
das questes que a implantao da poltica de desenvolvimento territorial
suscitava.
Um dos principais resultados positivos da criao dessa rede , sem
dvida, a formao e o aprofundamento da conscincia territorial. A ela-
borao do diagnstico local exige a contribuio de todos e a prpria
concepo de desenvolvimento territorial passa a ser assimilada com cla-
reza. Como nos foi dito, a gente tem hoje um roteiro, um foco para poder
trabalhar. A presena massiva da populao interessada, diretamente ou
por intermdio de suas organizaes, produziu tambm um efeito positivo
junto s instituies participantes quando convocadas a integrar o projeto
territorial, incitando-as a participar das reflexes e a atender s demandas
ali formuladas.
Todos os nossos interlocutores conhecem e, mais do que isso, ade-
riram de forma entusiasmada proposta consubstanciada no Programa
Territrios da Cidadania. Eles perceberam com clareza que a reorienta-
8 J sob a nova orientao do PTC, o Territrio foi estruturado sobre a base de diversas
instncias de participao e deliberao: Plenria, Coordenao Geral, Coordenao
Executiva, Secretria Executiva, Ncleo Tcnico, Ncleo de Comunicao e Cmaras
Temticas (Meio Ambiente, Desenvolvimento Econmico, Turismo, ATER/ATES e
Crdito). So membros inscritos no Frum: as sete prefeituras envolvidas, quatorze
instituies federais que atuam localmente, seis instituies vinculadas ao governo
estadual, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e os Sindicatos
dos Trabalhadores Rurais dos sete municpios (PTDRS, 2011).

o poltica introduzida em 2007/2008 visava, por um lado, implantao
de uma nova forma de gesto das polticas pblicas, cujos fundamentos
eram a agregao, de forma articulada, de um grande leque de interven-
es, correspondente aos campos de ao dos ministrios envolvidos; e,
por outro lado, a cooperao entre os nveis federal, estadual e municipal
com a participao da populao local, por intermdio de representantes
indicados por seus movimentos e organizaes sociais em rgos para esse
fim constitudos. O nmero de ministrios participantes e os recursos a
serem canalizados para os territrios, por intermdio do PTC, permitiam
supor que o novo programa territorial passaria a assumir uma renovada
amplitude, destacando-se como instrumento prioritrio de gesto de pol-
ticas pblicas.
Constata-se, no entanto, na atualidade, o arrefecimento de toda aquela
mobilizao. Para os assessores do Territrio, que tentam manter a moti-
vao inicial, o trabalho de mobilizao se tornou mais exigente e penoso.
Essa situao se refletiu na desmobilizao dos encontros, tanto do Frum
Territorial (todas as instituies) como da Coordenao do Colegiado e
Coordenao Executiva.
Diante das crticas expressas, tornou-se necessrio estabelecer um
debate interno sobre as consequncias dessa situao de interrupo e
paralisia no funcionamento dos fluxos de comunicao entre os nveis
nacional, estadual e municipal, por todos ressentida. Vale, no entanto,
desde j reconhecer que esse programa est, certamente, construindo um
novo campo, carregado de tenses e conflitos, sem dvida, e num ritmo
talvez mais lento do que o desejado por muitos, mas que se alicera, desde
j, sobre dois trunfos, que no podem ser minimizados. Em primeiro
lugar, a adeso dos atores locais diretamente comprometidos com o PTC
convico, presente em todas as entrevistas, de que este o caminho a ser
trilhado para se alcanar o desenvolvimento territorial e de que a concep-
o do carter territorial do desenvolvimento inovadora, no que se refere
a uma nova forma gesto das polticas pblicas. Em segundo lugar, mesmo
quando o agente do territrio restringe sua ao ao campo especfico de sua
militncia de origem como o caso do sindicalista, anteriormente refe-
rido no momento em que se apresenta como articulador do Territrio,
ele passa a falar de outro lugar o territrio e reivindicar outra legiti-
midade a representao territorial. Os depoimentos e os documentos
consultados confirmam que, apesar das dificuldades, muitas aes foram

realizadas graas motivao dos agentes territoriais, que acionaram os
instrumentos de poltica disponveis localmente e mobilizaram os demais
atores sociais. assim que eles comearam a dar sentido, na realidade, a
um territrio da cidadania.
6.3. O PTC: uma nova configurao de poltica pblica e propostas de ao
Por meio do acompanhamento das decises sobre aes e recursos aplica-

dos, foi possvel identificar os atores envolvidos, seu empenho, as dificul-
dades/resistncias encontradas, os resultados obtidos. Para isto, identifi-
camos pessoas-chave associadas a essas aes especficas e retomamos as
informaes em novas entrevistas, que nos permitiram, inclusive, o acesso
aos papis e atas sobre as reunies, oficinas de trabalho, temas do debate,
efetivamente realizados.
6.3.1. As matrizes de ao de 2009 e 2010 para o Territrio
O PTC no Serto do So Francisco custou a se traduzir, efetivamente, tanto

no nvel institucional quanto no das realizaes concretas, visto que a pri-
meira matriz de aes foi formulada apenas em 2009. Os dados dispon-
veis no site do Programa Territrios da Cidadania, do MDA, referentes s
Matrizes de Ao dos anos 2009 e 2010, so aqui analisados.
Em 2009, foram 52 aes, oferecidas por 10 Ministrios, nmero que
se reduziu na Matriz seguinte para 46, sob a responsabilidade de nove
Ministrios. Ressaltaremos alguns aspectos dos nveis de abrangncia, a
natureza das aes, os beneficirios, o papel dos Colegiados e as metas a
serem alcanadas.
No que se refere abrangncia, possvel distinguir as aes pro-
postas, conforme tenham um carter nacional, regional ou territorial. No
primeiro caso, trata-se das aes que so registradas no programa territo-
rial, mas que fazem parte da ampla pauta nacional estratgica dos minist-
rios envolvidos. O propsito do PTC de inclu-las na sua matriz de aes
contribui para tornar visvel a atuao especializada de cada ministrio
nos territrios. No limite, sugere-se que essas aes seriam implementadas
conforme as vocaes e a diretrizes ministeriais, independentemente do

funcionamento do PTC. Tal hiptese pode ainda jogar luz sobre a fun-
o mediadora das instncias territoriais sobre a concertao das polticas
pblicas e sua execuo legal. As aes de abrangncia nacional so pre-
dominantes nos dois momentos considerados: 65,4%, em 2009 e 76,1%,
em 2010.
As aes direcionadas especificamente para o territrio so em sua
maioria propostas encaminhadas pela SDT/MDA e seus objetivos so de
contribuir para a viabilizao e consolidao do Colegiado Territorial,
do Programa e dos seus objetivos de gesto. As aes de abrangncia ter-
ritorial perfazem 30,8% em 2009 e 13,0% em 2010. So pouco expressi-
vas nas duas matrizes as aes com abrangncia estadual: 3,8% e 10,9%,
respectivamente.
As aes inscritas nas Matrizes podem ter naturezas distintas, con-
forme estejam associadas aos objetivos mais gerais do PTC. So aes de
apoio produo; de prestao de servios; de construo de obras de
infraestrutura e de equipamentos coletivos; de reconhecimento de direitos
e prestao de assistncia e de formao e capacitao para a gesto par-
ticipativa. Em 2009, o tipo mais frequente era o de aes de Prestao de
Servios (40,4%), enquanto os demais no alcanavam, cada um, 20%. J
na Matriz de 2010, dois tipos se sobressaem: o de Prestao de Servios,
agora correspondente a 37,0%, e o de Apoio Produo, que saltou para
30,4%.
A maior parte das aes destinadas prestao de servios tem como
campo as reas essenciais da educao e da sade. Observe-se que essas
aes repercutem diretamente sobre as condies de vida das populaes
beneficiadas e, nesse sentido, guardam, tambm, um significado, enquanto
aes de reconhecimento de direitos e do pleno exerccio da cidadania
essenciais ao enfrentamento das desigualdades sociais. A presente distri-
buio reflete o propsito mais amplo do PTC, que o de ser uma poltica
de articulao das aes do Estado voltadas para a solidificao da cidada-
nia nos territrios. O nmero de aes e a diversidade de suas naturezas
so indicativos fortes da ambio do PTC: garantir o acesso a bens, servi-
os, direitos, obras de infraestrutura e o apoio produo para brasileiros
residentes em reas rurais com baixo ndice de desenvolvimento humano.
Nos dois anos considerados, predominaram as aes voltadas para a
populao-alvo do PTC, ao lado de referncias genricas, todas com mais
de 40% das ocorrncias. Registra-se, neste caso, um nmero expressivo de

instituies e atores individuais e coletivos, segundo suas demandas e for-
mas de apropriao dos recursos. Eles so incorporados enquanto bene-
ficirios das aes. Figuram a, por um lado, atores sociais claramente
identificados agricultores familiares, quilombolas, indgenas, mulheres
rurais, aos quais so acrescentados os membros dos colegiados territoriais
e, por outro lado, h referncias mais genricas, tais como populaes
dos Territrios da Cidadania, sociedade em geral, empreendedores e
o esdrxulo famlias de baixa renda. Completa o quadro o destino das
aes a atores coletivos, como comunidades tradicionais, assentamentos e
cooperativas. Figuram, ainda, no leque dos beneficirios, os grupos sociais
em situao de vulnerabilidade social, segundo dimenses tnicas, etria
e de gnero. Por fim, registram-se as aes voltadas para representantes de
instituies governamentais e no governamentais e movimentos sociais.
No que se refere ao papel do Colegiado do Territrio na implementa-
o das aes elencadas, as Matrizes de Ao distinguem o controle social,
a articulao/mobilizao e o papel deliberativo/consultivo. Em 2009,
53,9% das aes atribuam aos colegiados a funo de controle social e
26,9% a funo de articulao/mobilizao. J em 2010, estes dois tipos so
registrados na proporo de 37,0% e 34,8%, respectivamente, seguidos de
perto da funo deliberativa/consultiva, citada em 26% das aes.
Cada ministrio e, s vezes, cada instituio executora interpreta a
seu modo o que significa ou compe cada um desses papis.9 Em alguns
casos, o que considerado controle social corresponde ao que em outros
denominado articulao e mobilizao, na forma acima referida. Os
papis de deliberao e de consulta so citados ora de forma associada ora
independente.
Pode-se afirmar que, de um modo geral, ao colegiado cumpre sub-
sidiar as iniciativas ministeriais, assumindo, especialmente, as funes de
9 Assim, ao papel de articulador/mobilizador so atribudas variadas funes: verificar e

estimular amobilizao dos municpios para aderir aos programas; verificar a adequao
dos municpios aos critrios estabelecidos e solicitar os documentos exigidos aos rgos
competentes; participar, com outras instituies da sociedade civil,da formulao da
demanda existente; encaminhar futuras demandas s instituies executoras; auxiliar
na identificao dos beneficirios das aes; formular demandas de ampliao da ao
em execuo; participar do diagnstico para melhor localizao das aes; articular as
aes na perspectiva da integrao de servios e benefcios, acompanhar a implantao
e execuo das aes, incluindo as estratgias de gesto adotadas, e verificar o alcance
dos usurios.

articulao e de mobilizao dos beneficirios, indicando as demandas
futuras e encaminhando os interessados para o acesso aos instrumentos
disponibilizados pelas polticas pblicas, por meio da Matriz das Aes.
As metas definidas para cada ao informam as dimenses qualitativa
e quantitativa das realizaes territoriais e expressam com clareza os resul-
tados esperados das aes propostas. Em alguns casos, essas metas pare-
cem restritas, levando-nos a indagar sobre sua real repercusso e capaci-
dade de multiplicao nos limites territoriais. Alm disso, em muitos casos
as aes so destinadas aos municpios centrais, especialmente Petrolina,
o que tende a reforar a tendncia centralizao e apropriao de recur-
sos de forma a afetar a disparidade da capacidade instalada dos municpios
que compem o Territrio.
6.3.2. As propostas territoriais: anlise das aes implementadas
O protagonismo dos atores territoriais se afirma pela capacidade de tomar

iniciativas e interferir na execuo dos projetos territoriais, concretizando
os propsitos explicitados no PTDRS, especialmente no que se refere
afirmao dos seus eixos aglutinadores. Para analisar esse protagonismo,
no caso do TC Serto do So Francisco-PE, levamos em considerao trs
situaes distintas: os projetos que, originados nas instncias territoriais,
so direta e constantemente acompanhados pelos atores locais; aqueles
projetos que, elaborados pelo Frum territorial, dele se distanciam em sua
fase de execuo; e as iniciativas de diversos ministrios, cujas aes esto
inscritas nas matrizes anuais do PTC, mas cuja implementao passa ao
largo do colegiado e do frum.
Vale observar que as prioridades estabelecidas pelo PTC esto em
consonncia com aquelas previamente adotadas pelo PRONAT para os
territrios, que se apoiam numa grande capacidade de iniciativa do cole-
giado e do frum territoriais. Assim sendo, merece especial destaque o
PROINF, programa de apoio a projetos de infraestrutura e servios em
territrios rurais, que considerado um dos principais instrumentos a
respaldar o protagonismo das instncias territoriais. Como assinalado em
entrevista, o PROINF o que o governo manda para ns.
Tendo como referncia central os procedimentos normativos nacio-
nalmente estabelecidos pelo PROINF, bem como os eixos de desenvolvi-

mento definidos no PTDRS, os atores sociais do Territrio Serto do So
Francisco-PE puderam, a partir de 2004, formular suas propostas de inter-
veno consideradas prioritrias, que foram analisadas e homologadas
pelo Frum Territorial.
Da anlise dos dados foi possvel constatar, por um lado, uma grande
mobilizao dos atores territoriais no sentido da elaborao de suas
demandas prioritrias; foram realizadas diversas oficinas de trabalho, com
a presena significativa dos membros do Frum Territorial e o envolvi-
mento de organizaes dos beneficirios locais do programa. A coordena-
dora territorial refere-se aos perodos fortes da participao dos atores
locais. Porm, por outro lado, registrou-se a grande dificuldade para ven-
cer as etapas dos procedimentos de avaliao e aprovao das propostas,
particularmente no plano estadual. Vale a pena reconstruir esse processo,
para compreender o quanto ele pode afetar a viabilizao do prprio pro-
jeto territorial.
As primeiras demandas do Territrio foram formuladas em 2004 e
2005.10 De carter claramente produtivo, elas esbarraram em obstculos
primeira vista intransponveis, apostos, no plano estadual, pela Secretaria
da Agricultura e Reforma Agrria de Pernambuco (SARA-PE) que,
segundo a avaliao das instncias territoriais, no priorizou a execuo
dos projetos territoriais (PLANO DE SAFRA, 2007, p.39). Em maro de
2006, o Frum aprovou a reconduo das propostas anteriores (PLANO
DE SAFRA, 2007). Porm, o Colegiado ainda registrava, em agosto de
2007, que nada foi aplicado efetivamente no Serto do So Francisco at o
momento (PLANO DE SAFRA, 2007, p.39).
Esse lapso de tempo entre a aprovao das demandas e sua efetiva-
o foi reconhecido, inclusive, pela atual gesto da SARA, que se empe-
nhou, a partir de 2011, para sanar pendncias remanescentes e fazer che-
gar aos proponentes e beneficirios os recursos solicitados. Segundo o
10 Dessas demandas constavam os seguintes itens: 6 kits de casa de farinha mecanizada;

1 empacotadeira para casa de farinha; 6 barcos motorizados para pescadores; 1
equipamento para fbrica de artefatos de couro; 14 ensiladeiras para caprinovinocultura;
4 ensiladeiras para unidade de referncia; 2 equipamentos de informtica, GPS e
filmadora; 3 veculos para ATER; 4 motos para ATER; 7 sistemas de comunicao em
rede; 1 veculo para articulao territorial; construo e mecanizao de uma casa de
farinha; informatizao de duas cooperativas de crdito; duas casas de mel mveis
(PLANO SAFRA TERRITORIAL, 2012, p.40).

ento Secretrio Executivo de Agricultura Familiar e Superintendente do
PRORURAL, finalmente, em 2011, a SGE do MDA registrou a plena exe-
cuo dos projetos (MDA. SGE. <www.mda.gov.br>).
A partir de 2008, ano do incio do Programa Territrios da Cidadania,
os registros disponveis evidenciam que as demandas ento encaminhadas
ainda sofrem protelaes para sua aprovao final, por pendncias vrias,
e esto ainda em curso de avaliao.
Como analisar esses difceis caminhos burocrticos?
Os atores sociais do Territrio consideram que os principais obst-
culos que os afetam so: a) a dificuldade de acesso informao refe-
rente aos editais, o que provoca a perda frequente dos prazos estabele-
cidos; b) as carncias no que diz respeito prpria capacidade para
a elaborao dos projetos, hoje mais tnues, pela experincia j adqui-
rida; c) a morosidade dos processos: da elaborao at a chegada dos
recursos, uma demanda pode demorar at cinco anos; d) a aposio
de pendncias aos projetos, muitas vezes no plenamente explicadas e
compreendidas, o que leva ao abandono de demandas e a um sentimento
de impotncia diante das exigncias burocrticas; e) o atendimento
parcial e incompleto da demanda encaminhada; f) sentimento que
ainda permanece de que preciso ter apoio poltico para obter sucesso
no encaminhamento das demandas. O sentimento geral que esses blo-
queios desmotivam os beneficirios e, sobretudo, inibem a concretizao
dos objetivos do PTC.
Outras aes, inscritas nas Matrizes, mesmo quando correspondem
de alguma forma a demandas originadas nos Colegiados, so executa-
das sem que as instncias territoriais nelas intervenham. o caso, entre
outros, do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), do Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), da aplicao dos Crditos do
PRONAF e do Programa Garantia Safra, todos eles inscritos no Plano
Safra do Territrio, porm, outras so as instituies legalmente com-
petentes para execut-los. Com mais forte razo, igualmente o caso
daquelas aes cuja execuo independente do colegiado, ditada dire-
tamente pelo Ministrio do qual emanam, tais como as aes voltadas
para os assentamentos da reforma agrria e para as comunidades ind-
genas e quilombolas, pblicos definidos como preferenciais para o PTC.
A questo que se coloca, em todos esses casos, diz respeito, no necessa-
riamente distribuio dos recursos previstos na poltica proposta, mas,

sobretudo, ao papel efetivamente atribudo s instncias territoriais em
sua implantao, que ficam margem do campo de ao das polticas
articuladas nas matrizes de aes.
justamente ao levar em conta essa diversidade que poderemos
entender melhor a articulao entre os vrios nveis de formulao e exe-
cuo das polticas pblicas, o empenho, as tenses e as colaboraes entre
os vrios atores presentes no palco local, bem como as relaes entre os
representantes de instituies referentes aos vrios nveis de deciso e de
poder: local, estadual, nacional, o que nos permite entender como fun-
ciona o sistema como um todo.
Em particular, frente aos questionamentos dos atores territoriais, che-
gamos a nos interrogar sobre o papel do Conselho de Desenvolvimento
Rural Sustentvel do Estado e da SARA na avaliao e aprovao dos
projetos formulados nos territrios e sua consequente tramitao e fina-
lizao, por meio da entrega dos bens adquiridos aos reais demandantes.
Entrevista e grupos de discusso realizados com representantes da SARA e
do PRORURAL foram essenciais para complementar a compreenso sobre
os processos, a demora, os obstculos e, finalmente, como uma deciso
poltica torna-se importante para sanar os problemas do acesso aos bens
pelos atores do territrio.
6.4. OS ATORES SOCIAIS DO TERRITRIO: DIMENSES SOCIOECONMICAS

E TNICAS
A heterogeneidade, mais do que a homogeneidade, tornou-se a marca

distintiva da globalizao, como sugere Appadurai (1997). No complexo
campo das polticas pblicas implementadas no sculo XXI e voltadas
para o campo, notam-se atores que vieram a pblico, atravs dos novos
movimentos sociais e das redes que os apoiaram, apresentar as suas
demandas. As presenas desses atores assim considerados do sentido
aos processos sociais gerados nos espaos da globalizao, como tam-
bm expem a superposio das dimenses de classes e tnicas que lhes
caracterizam, incrementando as possibilidades e cdigos de acesso a ins-
trumentos de polticas pblicas, como observados no Territrio Serto
do So Francisco.
No Territrio Serto do So Francisco h comunidades que se des-
tacam tambm segundo um recorte tnico de comunidades indgenas e

comunidades quilombolas. Essas comunidades se credenciaram para o
acesso aos recursos de polticas pblicas atravs de uma histria de lutas
e construo de patrimnios culturais para, atravs de suas diferenas,
obterem o reconhecimento de seus direitos sobre a terra que cultivam
e onde vivem. A conjuno de interesses entre atores institucionais e os
locais marcados pelas especificidades de processos identitrios nos quais
se envolvem oferece um pano de fundo complexo para a explicitao
da demanda, segundo os aspectos tcnico-administrativos estabelecidos
pelo quadro geral dos objetivos e aes do PTC que se apresentam por
meio da matriz de ofertas proveniente de vrios ministrios. Tal matriz
exprime o conjunto de recursos a serem mobilizados por esse programa
territorial.
6.4.1. Os assentamentos da reforma agrria: a conquista da terra e

o sonho da gua
Como j foi assinalado anteriormente, o Territrio em estudo concen-

tra um grande nmero de assentamentos de reforma agrria.11 Os atuais
assentados so, em sua grande maioria, migrantes de outros municpios
do semirido que foram atrados pelo projeto de irrigao, apresentado
pelo Estado brasileiro como a redeno da regio. Sentindo-se fragiliza-
dos para enfrentar a seca em suas regies de origem, buscam beneficiar-se
das oportunidades oferecidas num contexto mais favorvel ao exerccio de
sua condio de agricultor. Na verdade, poucos conseguem se incorporar
a esse projeto de forma positiva, isto , enquanto agricultores, restando-
lhes, quando isso possvel, o trabalho assalariado eventual nas empresas
de fruticultura irrigada. Nas palavras de um assentado: Dando diarinhas
aqui e acol. Foram recrutados para a luta pela terra pelo MST ou pela
FETAPE, descobertos e reconhecidos no prprio ambiente de trabalho.
Esses movimentos sociais identificam as reas passveis de desapropriao,
11 Os primeiros assentamentos do Territrio datam do final dos anos 1980, a exemplo

dos de Santana e Varzinha, em Cabrob, Cruz do Pontal, em Lagoa Grande, Federao
e Poo do Angico, em Petrolina e Poo do Ic, em Santa Maria da Boa Vista. Nos
municpios que formam o Territrio Serto do So Francisco-PE existem, atualmente,
110 assentamentos que acolhem 4.730 famlias (INCRA, 2012). Nessa relao dos
assentamentos assistidos pelo Incra no esto includos os lotes vendidos nos projetos
de irrigao, que so acompanhados pela Codevasf.

indicando-as ao INCRA, enquanto mobilizam os candidatos aos lotes a
serem distribudos.12
Ter acesso terra , sem dvida, uma condio essencial para se man-
ter como agricultor, mesmo que seja na continuidade das produes de
sequeiro, que se pretendia ultrapassar. Nos lotes, os assentados cultivam
os produtos alimentares de sua tradio e criam pequenos animais. Alm
disso, mantm quintais produtivos, nos quais prevalecem rvores frutfe-
ras; a venda de coco e acerola complementa a renda familiar. As mulheres
tm uma atuao intensa no campo produtivo e muitas integram hoje a
liderana local do movimento.13
Ser agricultor no assentamento significou, sobretudo, a superao da
instabilidade do assalariamento precrio e eventual. Desde a instalao,
nunca mais precisei dar uma diria para ningum. Aqui, criei nova vida,
trabalhando para a gente mesmo. Se no estivessem aqui, dizem eles, esta-
riam se matando no agrotxico, morando de aluguel, vendendo a mo de
obra, trabalhando para os outros. D tristeza s de pensar.
De um modo geral, avaliam como boa a qualidade de vida que con-
seguem manter nos assentamentos aqui sossegado e a sociabili-
dade, cujos eixos so o lazer e a vida religiosa, lhes parece satisfatria.
No entanto, nossos interlocutores referem-se, tambm, a frustraes que
permanecem, paradoxalmente, mobilizando suas energias e alimentando
suas reivindicaes. O assentamento uma comunidade rural, em situa-
o de precariedade. Apesar do tempo decorrido desde suas instalaes,
seus moradores ainda se ressentem da inexistncia local de equipamentos
sociais bsicos, tais como o correio, comrcio em geral, servios mdicos e
at a escola para os filhos.
Alm disso, sobretudo no momento atual, de prolongado perodo de
estiagem, raras so, efetivamente, as possibilidades de garantir a produo
agropecuria de sequeiro. As polticas de transferncia de renda contri-
buem para evitar o alastramento da fome e a configurao das sombrias
paisagens associadas seca retratadas nas cenas de mendicncia nas
cidades, presena de uma massa de retirantes, episdios de saques s feiras
12 Em alguns casos, como no Assentamento gua Viva, os demandantes de terra

permaneceram 12 anos num acampamento, em condies precrias, at conseguir a
titulao da terra e o acesso aos lotes do assentamento.
13 No Assentamento Nossa Senhora de Ftima, liderado inicialmente pela FETAPE, 36
lotes so hoje registrados em nome de mulheres.

mas so impotentes para propor alternativas paralisia produtiva. S
no o cu porque no tem chuva.
Restaura-se, assim, o ciclo, que os prprios assentamentos almejaram
afastar, visto que muitos dos produtores locais, sem outra escolha, voltam
a viver do trabalho assalariado na fruticultura; o assentamento se trans-
forma, nesse caso, num lugar de morar, dissociado do espao de trabalho
e de produo.
Esse fato se agrava quando se sabe que, de um modo geral, os proje-
tos de reforma agrria tm, em sua concepo, uma viso imediatista, que
no contempla as perspectivas de reproduo das famlias assentadas. A
nova gerao, nesse contexto, no encontra lugar nos planos produtivos
do INCRA e muitos jovens so igualmente obrigados a se mudar para as
cidades e a vender suas diarinhas s empresas que se beneficiam das pol-
ticas de irrigao.
Todos esses obstculos convergem para um impasse mais profundo,
que consiste na frustrao do no acesso a uma agricultura irrigada.
Considerando a percepo que os assentados exprimem em suas falas, for-
mulamos a hiptese de que aquele projeto que os moveu desde o incio no
foi abandonado pelos que esto nos assentamentos em rea de sequeiro. A
experincia acumulada de mobilizao contribui para que realizem prti-
cas positivas de mudana nos seus espaos de trabalho. Convencidos de
que aqui no tem renda sem irrigao e ruim a irrigao, que falta,
so numerosos e contnuos os esforos que os assentados empreendem
para tentar implantar, no local, esquemas de irrigao, o que se expressa
em suas reivindicaes junto aos poderes pblicos, frustradas em razo
do alto custo desses projetos, sem apoio das instituies governamentais.
No assentamento Mandacaru, o grupo de agricultores conseguiu
construir um sistema de irrigao em 35 hectares, canalizando gua de
um canal que abastece o Projeto Nilo Coelho e est localizado a aproxi-
madamente 1,7 km da agrovila. O resultado, que se somou ao obtido com
os produtos orgnicos da horta comunitria, para a qual possuem o selo
orgnico, garante o que consideram uma renda satisfatria. Como afirma
uma assentada, sobrevivo dessa horta e no estou to preocupada assim.
Ganho adicional, todas essas iniciativas do margem organizao
de associaes, nas quais o trabalho dividido entre as famlias, que com-
partilham igualmente os resultados das vendas. Associaes distintas das
que so estimuladas pelo INCRA contam com uma plena e mais profunda

adeso das famlias. Exemplo eloquente o de grupos de mulheres docei-
ras, contatadas em dois dos assentamentos visitados. Mulheres organiza-
das para produzir doces com polpa de frutas, diante do sucesso alcanado,
demandam a construo de fbricas de doces. No conseguem e no sabem
explicar porqu. Por essa razo continuam exercendo o seu poder de pres-
so: Ns somos pequenos. Ou tem apoio do governo ou no consegue.
Assim, a luta inicial pela terra e as exigncias da produo levaram
esses agricultores a entrar em contato com instituies privadas e pblicas.
Nesse processo, eles se informam a respeito das polticas que lhes so ofere-
cidas e aprendem a negociar junto s instituies e autoridades prefeitos,
deputados, etc. para concretizar suas reivindicaes. Acionam polticas
de apoio s atividades produtivas da agricultura familiar, especialmente
o Pronaf A, o PAA, o Garantia Safra. disseminado o acesso s polti-
cas sociais do governo, como o Programa Bolsa Famlia e a aposentadoria
rural. Alm disso, muitos participam dos rgos colegiados da represen-
tao popular, especialmente o CMDRS e o PTC, e de outras iniciativas,
a exemplo do Programa Saberes da Terra. O MST mantm programas de
alfabetizao e estimula jovens e adultos a completarem sua escolaridade.
Esse protagonismo dos agricultores assentados salta aos olhos do
pesquisador, mas tambm evidente que o tradicional clientelismo oli-
grquico no perdeu sua fora e parece renascido sob outras formas, par-
ticularmente quando se trata da manipulao poltica da distribuio da
gua, por meio de carros-pipas, e da eletricidade, por meio do Programa
Luz para Todos.
A contribuio das polticas pblicas para o sucesso das experin-
cias , sem dvida, reconhecida. Como foi afirmado por uma mulher pro-
dutora, sou grata ao governo que vem dando apoio ao agricultor fami-
liar. Ningum v a diferena, mas quando samos, vamos todos de carro
novo. Porm, o saldo positivo creditado, antes de tudo, aos prprios
agricultores: Os que tiveram f, acreditaram, esto aqui at hoje. Precisa
perseverana.
6.4.2. Etnicidade como base para as demandas sociais: as comunidades quilombolas
A contribuio dos estudos antropolgicos compreenso do fenmeno

das terras tradicionalmente ocupadas no Brasil (ALMEIDA, 2006)
ocorre ao mesmo tempo em que os movimentos de suas populaes pelo

reconhecimento de direitos sobre os seus territrios e sua cultura tomam
forma e fora de expresso. Esses movimentos revelam um campo de foras
no qual se debatem interesses das populaes locais, posseiros e agncias
governamentais e segmentos da sociedade civil que se enfrentam, sendo a
terra o objeto principal das disputas. A relao entre esses processos que
se desenvolvem no espao estudado evidencia, tambm, a necessidade
de mediaes dos possveis conflitos por parte do Estado. A situao das
comunidades quilombolas se inclui nesse contexto, tal como ocorre com
as comunidades indgenas, cujas presenas so ressaltadas por interm-
dio dos seus movimentos identitrios. O PTC tem entre os seus objetivos
contribuir com aes para garantir a essas populaes o acesso s polticas
pblicas, reconhecendo suas especificidades e legitimidade requeridas.
Para a Fundao Cultural Palmares (FCP):
Quilombolas so descendentes de africanos escravizados que mantm

tradies culturais, de subsistncia e religiosas ao longo dos sculos. E
uma das funes da Fundao Cultural Palmares formalizar a exis-
tncia destas comunidades, assessor-las juridicamente e desenvolver
projetos, programas e polticas pblicas de acesso cidadania. Mais de
1.500 comunidades espalhadas pelo territrio nacional so certificadas
pela Palmares(<www.palmares.gov.br/Quilombola>).
Os dados disponveis sobre as Comunidades Quilombolas em

Pernambuco ainda so imprecisos e divergentes entre as instituies.
De acordo com a Comisso Estadual das Comunidades Quilombolas de
Pernambuco, existem cerca de 120 Comunidades Quilombolas no Estado.
Contrastivamente, de acordo com a Fundao Cultural Palmares (FCP),
que para certificao usa o critrio do autorreconhecimento, existem no
pas 1.228 dessas Comunidades em Pernambuco 83 esto certificadas.
Conforme essa fonte, 50 dessas Comunidades Quilombolas habitam o ser-
to Pernambucano, 17 das quais fazem parte do Territrio da Cidadania
Serto do So Francisco.14
14 As dezessete Comunidades Quilombolas certificadas esto divididas da seguinte forma:

Afrnio 1 (Stio Baixa do Caldeiro); Cabrob 5 (Cruz do Riacho, Fazenda Bela
Vista, Fazenda Manguinha, Fazenda Santana e Jabob II); Lagoa Grande 1 (Lambedor);
Oroc 5 (Caatinguinha, Remanso, Uburana, Vitorino e Mata de So Jos); Petrolina
2 (Afrnio e Fandango); e Santa Maria da Boa Vista 3 (Cupira, Inhanhum e Serrote).
Desta forma, exceo do Municpio de Dormentes, seis dos municpios do territrio
registram a presena de comunidades quilombolas.

Essas populaes negras do Serto do So Francisco tm uma longa
histria, inscrita entre apropriaes e concesses de terras, exploraes da
pecuria e do algodo, que retrata o seu recolhimento a reas de fazendas
agropecurias da regio, participao na condio de escravos e, por fim,
membros de comunidades afastadas, nas quais trabalhavam como agricul-
tores familiares munidos de tradio e cultura prprias.15
O termo quilombo foi ressemantizado, como sugere ODwyer (1995,
p.1), para designarsituao presente dos segmentos negros em diferentes
regies e contextos do Brasil. Segundo a autora, a Constituio de 1988
instituiu o termo remanescente de quilombo [...] que vem sendo utilizado
pelos grupos para designar um legado, uma herana cultural e material
que constituem marcas do seu pertencimento.
No caso, foi o movimento quilombola que lhe deu visibilidade e a
organizao para o seu reconhecimento e certificao que propiciaram a
essas comunidades oportunidades de virem a pblico expressar uma pauta
prpria de reivindicao, no contexto da agricultura do serto pernambu-
cano, embora o vis tnico viesse a ser sublinhado apenas posteriormente,
como comenta uma participante de conselhos e administrao municipal.
A essa histria se iniciou em 2008, quando eu comecei a trabalhar no

Bolsa Famlia, aqui no CADNICO, como bolsista [...] sabia que tinha
esses grupos de pessoas, praticamente todas negras. E a a gente foi
fazer um trabalho antropolgico, o Centro Luiz Freire resolveu fazer
esse trabalho antropolgico.
Um novo momento surge no incio do sculo XXI:
A gente comeou esse trabalho de identificao, inclusive tem uma

senhora que tem mais de 90 anos na comunidade de Lagoa Comprida,
que essa que mais distante e o pai dela ainda participou da Guerra de
Canudos. Ela j nasceu com a lei do Ventre Livre, mas o pai dela ainda
foi escravo nas fazendas. Ela mora na comunidade de Lagoa Comprida,
fica a uns 30 km daqui. Quando a gente foi fazer o levantamento da
comunidade aqui de Boa Vista, a gente percebeu que ela est localizada
15 Essas populaes adentraram as reas mais elevadas do serto, como registra DRIA
(1995, p.16-19); no Estado da Bahia, elas se instalaram no municpio de Bom Jesus da
Lapa do Territrio da Cidadania Velho Chico desde o fim do sculo XIX. Envergonhadas
de sua condio, escondiam-se.

no Fundo de Pasto de uma fazenda. A gente est localizada no Fundo
de Pasto de uma fazenda, onde depois da libertao dos escravos, eles
ficaram agrupados nas terras que no tinham interesse e que no eram
to lucrativas, no era boa para o plantio. E at hoje a comunidade est
l, meio que espremida, porque o territrio minsculo. a minha
comunidade.
No decorrer da nossa pesquisa encontramos evidncias da existncia

de comunidades que se incluem em diferentes listas: Fundao Cultural
Palmares, do INCRA, no site do Bolsa Famlia, em relatrio da UNIVASF,
alm de outras que foram mencionadas em entrevistas com lideranas qui-
lombolas. Isto indica que os movimentos atuais esto a mobilizar popula-
es que, embora no oficialmente reconhecidas, se articulam e provavel-
mente viro a se inscrever entre as demandantes das polticas pblicas. Os
quilombolas, segundo revela entrevista com uma das lideranas, conside-
ram que a entrada no colegiado e por extenso no PTC lhes ofereceu uma
porta de acesso s polticas pblicas.
As Comunidades Quilombolas reavivadas ou reinventadas
(HOBSBAWN; RANGER, 1983) no presente pelos movimentos de reco-
nhecimento de sua histria, sua cultura e terras que habitam e certificadas
segundo tais critrios, ascenderam condio de membros e participantes
do Colegiado do PTC Serto do So Francisco.
A territorializao das polticas pblicas percebida como um marco
importante do PTC. Conforme reconhecem representantes quilombolas,
essas polticas foram aperfeioadas com o territrio, diferentemente do
que ocorria no passado quando eram definidas a torto e a direito. Os
territrios formam um espao necessrio para que a comunidade exista.
Faz parte do PTC a discusso da poltica mais ampla, inclusive nacional.
O registro das atividades para a incluso das chamadas comunidades
tradicionais no PTC e a expectativa de que no futuro elas viessem a ser rea-
lizadas, permanecem positivamente no discurso. Uma representante das
comunidades quilombolas exprime sua opinio, com base em informaes
do assessor territorial, sobre a situao atual:
A fase de planejamento, de pautar as aes foi at o ano passado. E esse

ano e o prximo ano sero de realizaes. Os parceiros vo ter que rea-
lizar as aes que foram pautadas nesses ltimos momentos.

Isto foi reforado, segundo informa, pelo assessor territorial, para
quem: o que foi planejado com os parceiros e foi pautado, agora a reali-
zao. Vamos fazer a realizao, no mais as discusses.
Na fase inicial de implantao do PTC do Serto do So Francisco
aparecem alguns aspectos que distinguem esse programa de outros at
ento conhecidos na regio. H evidncias de que houve um movimento
amplo de mobilizao de comunidades e populaes, a depender dos gru-
pos e sua condio de participao em projetos e polticas pblicas parti-
culares. A incluso de comunidades quilombolas no PTC oferece um claro
exemplo do destaque de grupos que at ento no figuravam em progra-
mas de mbito nacional ou regional.
Na fala de uma representante da executiva nacional da CONAQ
(Coordenao Nacional de Articulao das Comunidades Negras
Quilombolas) e membro da comisso estadual:
At ento a gente tinha determinadas comunidades que eram total-

mente negras, no municpio, mas da a fazer todo esse levantamento
histrico eu nunca tinha despertado para isso [...] Em 2008 eu iniciei
esse trabalho aqui no municpio e a logo em seguida o Centro de
Cultura Luiz Freire veio para c, fazer esse trabalho com a gente, com
antroplogo e tudo o mais. E a realmente se constatou que aqui um
refgio de quilombos.
Refere-se fase inicial de planejamento e de como essas comunidades

passam a ser realadas, por meio do CADNICO, que garante a inscrio
especfica de Indgenas e Quilombolas no Programa Bolsa Famlia,ao pon-
derar sobre os espaos pouco a pouco ocupados:
E a gente fez esse trabalho e a a gente vem discutindo com a comu-

nidade a questo da identidade, da questo do resgate mesmo da cul-
tura, das nossas razes mesmo. Porque a gente sabe que ao longo de
mais de 500 anos, as comunidades foram exterminadas da sua cultura,
a verdade essa; para resistir elas tiveram que esconder a sua cultura
e dizer que no eram negras. Tudo que era ruim era associado ao que
era negro. Assim, um trabalho de base, de 2008 para c, de 4 anos
atrs, com os demais que a gente vem agregando e chamando para a
discusso.

Essa viso sobre o PTC no plenamente compartilhada por lide-
rana de outras comunidades:
Eu j ouvi falar dessa questo do Territrio da Cidadania, mas foi em

nvel de Conselho. Mas na verdade, na verdade mesmo, a gente nem
sabe como funciona. Quais so os organismos? Quais so os atores?
Infelizmente, porque a gente deveria estar com o conhecimento de
mais uma ferramenta para estar trabalhando e estar cobrando polticas
pblicas para as nossas Comunidades.
Todavia, como fica claro no comentrio seguinte, eles participam dos

conselhos municipais:
Todas as cinco comunidades do guas do Velho Chico fazem parte

do Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentvel de Oroc porque
a gente est dentro do Conselho como Associao. Cada comunidade
tem uma Associao e cada Associao est dentro do Conselho.
A representao dessas comunidades no PTC reconhecida (INCRA),

embora no haja registros da participao de representantes diretos nas
reunies.
Essa questo do Territrio da Cidadania, a proposta dela maravilhosa,

por isso, porque tem muitos agentes envolvidos. [...] quem fazia pro-
posta para as comunidades tradicionais? As instituies que trabalham
com essas comunidades, alguma instituio que trabalhe com ind-
gena ou com Quilombolas poderiam estar fazendo reconhecimento
de comunidade Quilombola [...] no tinha uma coisa delimitada, que
s pode tal instituio, tal instituio [...]. Todas as instituies [...]
presentes poderiam fazer as propostas, agora seria de acordo com a
importncia dessa proposta que elas seriam aprovadas ou no.
As comunidades no estavam presentes! A eles iam apresentando, pro-

jeto tal vai beneficiar 300 famlias, projeto tal vai beneficiar 3.000, a
que vai beneficiar 300 fica na fila. Se tiver recurso para as duas, timo,
se tiver recurso para uma, a gente vai ter que beneficiar 3.000, que
um nmero maior. Por isso que importante, porque tem um grande
nmero de conselhos, de ONGs, de associaes ligadas, de instituies
parceiras que estavam ali. Se uma instituio apresentasse um projeto
que no tivesse nenhuma relao com a comunidade, todo mundo
dizia no [...]. Ento o controle social maravilhoso. No tem como

voc criar um projeto do nada, que no vai beneficiar as pessoas, que
vai enganar as pessoas, que todo mundo t ali, todo mundo vai dizer
no, esse projeto no cabe no [...] ento assim muito legal, muito
gostoso trabalhar.
Reunimos aqui expresses de uma liderana quilombola que formula

em seu discurso opinies semelhantes s capturadas entre os outros atores
ouvidos quanto s oportunidades abertas a esse segmento tnico, pela sua
participao nos movimentos sociais, pelo reconhecimento de sua condi-
o de remanescentes de quilombos, regularizao fundiria e acesso s
polticas pblicas diferenciadas e pela consequente ampliao dos espaos
democrticos.
Na regio, a luta pelo reconhecimento tnico refora a luta por pol-
ticas pblicas. assim que, ao participarem dos movimentos quilombolas
estaduais e federais, as lideranas comeam a se articular e a se mobili-
zar regionalmente, por meio da realizao de seminrios e reunies nos
quais so informados sobre os recursos disponveis e que podem acessar
enquanto quilombolas. Nesse sentido, os representantes ou lideranas das
comunidades quilombolas comeam a ocupar os espaos, participando
dos Conselhos locais.
Tem aqui vrios Conselhos. Os que a gente tem assento, que a comu-
nidade Quilombola tem assento so o de Sade, no CAE que de
Merenda e no Desenvolvimento Rural Sustentvel, que de todas as
associaes. E tem o da Mulher. Mas a tem o de Educao, o FUNDEB,
tem o de Assistncia, sei que ao todo so 10 Conselhos. Mas a gente
tem assento em 4 Conselhos... O ProRural est puxando uma discusso
com os Conselhos e eles pediram uns 15 dias para eu fazer um levan-
tamento de quantos Conselhos tinham no municpio, por isso eu estou
dizendo que so 10, porque eu no estou lembrando o nome de todos
agora, mas eu fiz esse levantamento.
A ampliao do nmero de Conselhos d conta da existncia de ins-

tncias associadas s pautas locais de desenvolvimento. As lideranas pas-
sam a participar dessas instncias e a buscar o acesso s polticas pblicas
diferenciadas.
A gente est com um projeto do ProRural no Pontos Digitais. E a a

gente vai; na comunidade de Oroc, a gente est para receber uns com-

putadores. Que um projeto do governo japons. O Protagonismo
das Comunidades Quilombolas, um recurso do governo japons, do
Banco Mundial e que o ProRural quem vai ser o executor. Um para
construir um Centro Comunitrio, que vai ficar na comunidade de
Caldeiro. A comunidade de Caldeiro inclusive a comunidade cer-
tificada que a gente tem hoje. Ara e Boa Vista, a gente est fechando
alguns pontos na questo do histrico para estar encaminhando, para
a gente fechar a nossa certificao. Mas a comunidade de Caldeiro j
certificada.
Continuando:
um projeto do ProRural, que tinha esse projeto e a gente pleiteou esse

projeto. Que era para outras comunidades e era para indgenas, mas
a eles chamaram a Comisso Estadual para discusso e a gente ficou
inserida no projeto. A gente discutiu e pleiteou, porque tem uma srie
de questes de contrapartida e tudo; quando se trata de comunidade
Quilombola a gente tem uma dificuldade muito grande para receber
projeto, quando demanda contrapartida, que muitas vezes a gente no
dispe de recursos; mais na questo de mo de obra, de espao. Outra
coisa que dificulta tambm essa questo do reconhecimento, porque
o Estado no quer colocar um equipamento no territrio que no cer-
tificado. E da a nossa luta e urgncia de certificar essas comunidades e
entrar com um projeto antropolgico.
A certificao da Fundao Cultural Palmares (FCP) o primeiro

passo para que as comunidades possam dar entrada no processo de regu-
larizao fundiria de Territrios Quilombolas no INCRA, seguindo os
parmetros da Instruo Normativa do INCRA de n 57/2009. Para aces-
sar as polticas pblicas, em geral ou ao menos uma parte destas, as comu-
nidades quilombolas devem ter no mnimo a Certificao da Fundao
Cultural Palmares.
A incluso dessas comunidades no debate pblico lhes oferece a
oportunidade de apresentao das suas demandas especficas e para refor-
ar na sua noo de territrio algo representativo da qualidade de vida que
almejam:
Territrio para a gente, a gente entende como aquele espao que a gente
acha que necessrio para que a comunidade exista. Tudo que a gente
possa estar produzindo, cultuando ali no nosso territrio, um territrio

dessa forma. A faixa que a gente possa ocupar para que a comunidade
possa existir e ter qualidade de vida, para desempenhar seus trabalhos,
suas funes ali dentro. A gente entende como territrio. Agora, dentro
do Conselho Municipal, aqui a gente faz essa discusso com os parcei-
ros. Assim, quando vm para ser priorizados os projetos, graas a Deus
a gente tem tido certa abertura dentro do Conselho para fazer essas
discusses [...] No incio teve aquele acirramento, mas tudo para
comunidade Quilombola? As comunidades Quilombolas tm priori-
dade em tudo? Mas depois da discusso, a gente no tem tido mais
esse embate.
Finalmente, como reconhecem atravs de anlise de situaes, o TC

constitui um espao importante para discusso, do ponto de vista associa-
tivo e organizativo, mas no propriamente de resultados prticos:
A nossa participao no Territrio da Cidadania, eu acho interessante

assim, por conta de discutir polticas mais amplas, no sentido nacional.
E a a gente tem vrias instituies do municpio que esto dentro do
territrio da Cidadania. [...] Como Afrnio considerado uma bacia
leiteira no Serto do So Francisco, a gente pautou alguns projetos, e
na prtica as coisas no esto andando. Na discusso a gente avana,
mas na prtica o territrio da Cidadania para gente aqui no tem [...]
As polticas no tm chegado.
Os rgos que seriam os executores aqui na ponta, seriam os executo-

res de determinadas polticas. Nas discusses que a gente tinha, geral-
mente, a gente sentia que no tinha interesse das instituies que iam
executar aqui na ponta. Muitas das vezes a gente ia para as reunies e
os parceiros que seriam os executores no apareciam, no mandavam
seus representantes. E foi uma dificuldade muito grande que a gente
teve nas reunies que aconteceram em 2011.
Entretanto, esse segmento no foi abandonado; reconhece-se o acesso:
No, a gente no ficou de fora. A gente pautou essas demandas, a ques-

to de reservatrios de gua, a questo de audes que seriam uma
demanda comum entre as trs comunidades, a questo da construo
de reservatrios. [...] Essas demandas eram encaminhadas para as ins-
tituies que seriam no caso o Governo do Estado, para a questo dos
equipamentos, dos tanques de resfriamento, dos carros-pipa, para o

transporte do leite. Era encaminhado para os rgos do Governo que
podiam estar sendo o executor dessa poltica.
Ao se referir ao Colegiado territorial, argumenta:
Eu acredito que o colegiado tenha sua importncia no sentido de que

essas polticas poderiam at chegar, mas no com a qualidade que
chega. Porque uma coisa voc estar aqui e de repente algum che-
gar com uma determinada poltica sem discusso nenhuma. E outra
coisa quando aquela poltica discutida e voc d seu ponto de vista.
E uma coisa chegando tendo sido discutida, voc vai saber aproveitar
melhor do que chegar implantando. E se no for a realidade? Se no for
a demanda da comunidade?
Vale a pena observar mais detalhadamente esses aspectos nos casos

das comunidades quilombolas de dois dos municpios do Territrio.
No municpio de Afrnio, como informa uma liderana, h trs
comunidades: Caldeiro, Boa Vista e Ara, com 50, 35 e 300 famlias,
respectivamente, totalizando 385 famlias. Dessas comunidades, apenas
Caldeiro foi certificada pela Fundao Cultural Palmares, mas ainda no
deu entrada no processo de identificao e delimitao no INCRA. Por
terem terras contnuas e relaes de parentesco entre si, as lideranas esto
discutindo a possibilidade de pleitearem um nico territrio.
A histria das comunidades quilombolas na regio de Afrnio vin-
cula-se a fazendas de gado que contavam com o trabalho escravo, con-
forme assinala:
Mas a gente tem as fazendas, inclusive a minha comunidade que

a comunidade de Boa Vista vive nos fundos de pastos da fazenda
Boa Vista, onde esses negros dessas primeiras famlias trabalhavam.
Inclusive, a comunidade hoje est imprensada, no tem mais como
produzir porque ela ficou no fundo de pasto e essas famlias foram se
reproduzindo e foram crescendo, mas o territrio continuou o mesmo.
Ento, hoje a comunidade imprensada ali, ela no tem como se expan-
dir [...] a gente ainda cultiva a questo das religies de matriz africana,
ainda forte. A questo da culinria e a questo das nossas danas, dos
ritos, das cores, ainda so bem preservadas, graas a Deus. Mas a gente
tem tido dificuldade por ser diferente.

A participao de lideranas nos conselhos municipais de Sade,
Desenvolvimento Rural Sustentvel, do CAE (merenda escolar) e da
Mulher, como registrado no caso de Afrnio, tem contribudo para que os
quilombolas possam se informar e participar de polticas pblicas:
Por exemplo, uma dessas questes a gente est priorizando [...] essas
cisternas, mesmo que para a construo de casas populares, dessas
polticas desses parceiros quando a gente vai discutir a gente tem essa
prioridade, tem esse olhar, tem esse recorte diferenciado para as comu-
nidades. isso que a gente est pautando. Olhe! Quando for a luta pelas
casas construdas pela Funasa no qualquer casa e qualquer modelo
de casa que a gente quer nas comunidades Quilombolas.
Continua refletindo sobre outros aspectos da participao:
[Sobre] as questes dos impactos ambientais, que essas obras podem

levar para as comunidades tem toda uma discusso, tem todo um
cuidado com essas especificidades. No de qualquer jeito que vai
se implantar uma obra dentro de um territrio. Tem que ter todo um
cuidado com a questo do territrio, principalmente a gente que tem
os terreiros... o territrio Quilombola no qualquer territrio... No
menosprezando as questes dos companheiros do MST, mas para ns,
no qualquer territrio.
Segundo informa: o Estado no quer oferecer equipamentos para a

comunidade que no for certificada; a liderana tambm expe de acordo
com os processos identitrios as exigncias das comunidades para a deli-
mitao do seu territrio:
O territrio que a gente viveu e que nossos antepassados viveram l

tem um significado muito maior. A gente no quer qualquer terra. A
gente quer o territrio que a gente vem passando de gerao a gerao.
Ento, a gente tem que ter todo esse cuidado. importante que qual-
quer benefcio, qualquer construo que venha a ser feita dentro do
territrio, tem que ser com esse olhar diferenciado.
Em especial quanto educao diferenciada:
A gente est o tempo todo lutando para que se mantenha a nossa

cultura, principalmente a nossa educao. A gente j tem a Lei 10.239,

que nos resguarda principalmente no ensino da cultura afro-brasileira
nas escolas. A gente hoje j recebe a merenda diferenciada nas esco-
las Quilombolas. J tem um recurso que um recurso a mais para as
escolas. E a gente vem pautando dentro desses espaos, dos prprios
Territrios da Cidadania a questo das polticas especficas para as
comunidades Quilombolas. A gente hoje j est em fase de construo
de duas escolas. J dentro de todo um padro que exige.
As comunidades quilombolas do municpio de Oroc comearam a

se organizar a partir do ano de 2006, dando incio a um processo de mobi-
lizao. Posteriormente, as comunidades comearam a se articular com
a Comunidade Quilombola de Conceio das Crioulas, do municpio de
Salgueiro, o Centro de Cultura Luiz Freire e outras ONGs.
Isso que a gente no sabia e comeou a discusso desde 2006, na

qual a gente se aprofundou mais no final de 2008 para incio de 2009.
Para comear a fazer esse tipo de discusso ns contamos com o apoio
do pessoal de Conceio das Crioulas. Que comearam adentrar nas
comunidades e comearam a falar para a gente o que ser Quilombola?
Quais os direitos e deveres? E um monte de outras coisas relacionadas
dentro desse meio. Juridicamente falando, ns tivemos apoio de uma
organizao chamada Terra de Direitos, com a pessoa de Fernando
Brioches.
Atualmente a Comunidade est em processo de regularizao fundi-

ria pelo INCRA. No relato seguinte, so apresentadas as iniciativas para a
identificao e delimitao da comunidade:
A gente faz um breve estudo da comunidade, como que foi formada

a comunidade, escreve isso. Por sinal a gente deve ter isso em algum
lugar, e a partir desse estudo que a gente fez a gente adicionou fotos;
outras coisas que pudessem ver dentro das coisas culturais daqui da
comunidade; adicionou uma lista enorme de assinatura das pessoas
que fizeram parte das discusses e a gente enviou para uma parte da
Fundao Cultural Palmares que responsvel por essa questo de
reconhecimento e certificao das comunidades. Na poca, a gente
foi muito feliz que a gente foi uma das comunidades que teve o pro-
cesso mais rpido, a gente mandou em julho, bem dizer em agosto e
em outubro j estava pronto. Tambm devido s conversas e amiza-
des que a gente j tinha e devido urgncia que a nossa comunidade
tinha de ter esse certificado, para lutar por nossos direitos, pois as

nossas comunidades esto ameaadas pelo processo de Barragem (a
Barragem de Pedra Branca). A Barragem Pedra Branca faz parte de
um conjunto de obras do PAC e est relacionado Pedra Branca, Riacho
Seco e a Transposio do Rio So Francisco, que fica no fundo de nosso
Territrio, j dentro do Territrio Indgena Truk, inundando mais da
metade do Territrio.
Por terem terras contnuas, relaes de parentesco e modos de viver

semelhantes, pleiteiam um nico territrio. O nome Territrio guas do
Velho Chico foi escolhido por unanimidade em reunio com todas as cinco
comunidades: O rio um lao que nos une... antes a titulao ia ser indi-
vidual, mas a gente teve essa conversa, viu os laos de sangue, parentesco,
convivncia que a gente tinha e tambm a questo do rio unir a gente.16
Nos ltimos anos, as comunidades que fazem parte do Territrio
guas do Velho Chico vm se organizando e mobilizando para defender
sua terra ancestral:
Fizemos a certificao e publicitamos que a gente no favor da

Transposio, principalmente aqui dentro do Territrio e a gente
aumenta a revolta contra a transposio e construo da Barragem
quando a gente se aproximou de um movimento chamado MAB. Eles
vo at as comunidades e trazem o conhecimento especfico sobre a
questo de projetos energticos, a gente comea a entender como fun-
ciona e a gente inicia o debate com as outras pessoas. A gente tem uma
relao com as instituies pblicas muito boa, tanto dentro da pre-
feitura como dentro das secretarias. A gente ficava triste a princpio
por perceber que para a prefeitura a gente s era visto como questo
econmica, porque o municpio tendo territrio Quilombola, tendo
polticas pblicas voltadas para os Quilombolas, entra mais dinheiro
para os municpios. Vamos falar em termos de educao, se tiver uma
comunidade Quilombola no municpio, eles vo receber parece que
50% a mais por aluno ou 50% a mais para repasse do dinheiro para
compra da merenda escolar.17
16 guas do Velho Chico, que tem aproximadamente 445 famlias (segundo lideranas),
formada por cinco subcomunidades: Umburana (100 famlias), Caatinguinha (75),
Remanso (125), Vitorino (103) e Mata de So Jos (42).(Lideranas Quilombola).
17 Na Comunidade Vitorino h uma escola com educao escolar especfica e diferenciada
para Quilombolas, que atende tambm a outros alunos. Como explicam: Nossa questo
parecida com a questo indgena, a regularizao dos professores, porque se tiver um
professor qualificado dentro da rea mais vivel para passar esse contedo.

As comunidades quilombolas se articulam em suas redes para acessar
as polticas pblicas. Os quilombolas dos municpios de Afrnio e Oroc do
TC Serto do So Francisco-PE recebem benefcios vrios: Bolsa Famlia,
Garantia Safra, Terra Pronta, distribuio de sementes, PAA, PNAE, cons-
truo de escolas, construo de casas, programa Um Milho de Cisternas
da ASA, executado pelo Instituto Caatinga, e dois programas do Projeto
Pontos Digitais.18 Alm disso, participam tambm do Projeto do Governo
do Estado visando ao seu protagonismo.
A representante das comunidades quilombolas milita ativamente em
cada espao poltico ao qual tem acesso, para fazer reconhecer os direitos
dessa categoria de populao.
Os parceiros, tanto a prefeitura, quanto o SDR, como a cooperativa,

como o prprio Conselho Municipal das Associaes, sempre que
tinha discusses e eles estavam nesses espaos, eles pautavam a ques-
to das polticas para os quilombos aqui no nosso municpio e sempre
estavam me convidando para as discusses [...]. Agora, se um espao
interessante para a gente, a gente tem que ocupar esses espaos e quali-
ficar nossas demandas dentro desses espaos.
Compreender a atuao de populaes que historicamente foram

postas margem das polticas sociais, numa perspectiva do protagonismo
social, ainda um desafio. Nos casos estudados, fica patente a importn-
cia do PTC para dar visibilidade s lutas das comunidades Quilombolas e
ressaltar o protagonismo desses atores sociais no desenvolvimento local.
6.4.3. Etnicidade como base para as demandas sociais: as Comunidades Indgenas
Oliveira (2011) fala de um paradoxo entre a extino dos ndios e das

comunidades indgenas do Nordeste como decretada no sculo XIX e o
ressurgimento deles no sculo XX. Como bem afirma o autor, essa popu-
lao jamais foi efetivamente extinta:
18 No Municpio de Afrnio, por intermdio do PAA, eles so beneficiados pela CONAB
para recepo de iogurte, leite e carne. Ao mesmo tempo, as trs comunidades possuem
grupos de idosos que recebem carne, iogurte, queijo e leite. No caso de Boa Vista, do
municpio de Afrnio, 18 idosos so beneficiados. No Municpio de Oroc foi iniciada
a construo de uma escola diferenciada, em 2012, que no foi concluda ainda; h
notcias de que ser retomada ainda em 2013.

So os prprios registros oficiais estabelecidos em funo da gesto de
populaes e domnio de territrios que criam essa iluso por abor-
daremos indgenas apenas como sujeitos de aes tutelares e prticas
administrativas (OLIVEIRA, 2011, p.681).
As comunidades indgenas expem, por meio de lutas e ideais de

etnodesenvolvimento, as suas demandas, que figuram em pautas de semi-
nrios e conferncias em torno da formao.19 Os processos identitrios e
movimentos indgenas vrios, de revalorizao dos territrios e reconheci-
mento dos espaos ocupados, desvendaram a precariedade de uma popu-
lao marginalizada, dispersa e desterritorializada, como define Oliveira.
Na atualidade, os reconhecimentos alcanados por essas populaes e o
registro do incremento populacional contribuem para dar nova signifi-
cao aos movimentos sociais e aos territrios indgenas no desenho das
polticas pblicas, contribuindo para a ampliao da participao desse
contingente populacional na esfera poltica. Isto, como assinala Oliveira,
deve ser relacionado ao contexto de um mundo globalizado e de pol-
ticas pblicas voltadas para as minorias; de revalorizao das culturas e
das identidades tnicas e locais (OLIVEIRA, 1996; citado em OLIVEIRA,
2011, p.682).
De acordo com os dados do Censo de 2010, existem no Estado de
Pernambuco 11 povos indgenas, a saber: Atikum, Fulni, Kambiw,
Kapinaw, Pankararu, Pankar, Pankaiwk, Pipip, Tux, Truk e Xukuru
do Ororub, que somam atualmente 53.284 pessoas (IBGE, 2010). Exceto
os povos Fulni- e Xukuru do Ororub, que vivem na regio Agreste,
os demais povos indgenas (Atikum, Kambiw, Kapinaw, Pankararu,
Pankar, Pankaiwk, Pipip, Tux, e Truk) vivem no Serto do Estado.
No entanto, apenas o Povo Truk, em suas divises Truk de Assuno
do municpio de Cabrob e Truk Tapera do municpio de Oroc
est localizado no Territrio da Cidadania Serto do So Francisco-PE.
As Terras Indgenas (TI) Truk de Assuno esto situadas no arqui-
plago de Assuno, a uma distncia de 580 km da capital pernambucana,
19 Exemplarmente, o Acampamento Terra Livre considerado pelas organizaes

indgenas e indigenistas como o principal momento dentro do calendrio de lutas do
movimento indgena a cada ms de abril. Nesse ms, os povos indgenas costumam
intensificar suas aes para pressionar o Governo para que cumpra os direitos garantidos
na Constituio Federal vigente.

formado pela Ilha Grande, com 5.769 hectares, e outras 70 ilhotas. Sua
posse permanente foi declarada pelo Ministrio da Justia em 1993 e sua
delimitao efetuada em 2002 (CIMI, 2012; PROFESSORAS TRUK,
2007; PROFESSORES/AS INDGENAS, 2006). Atualmente o territrio
est desintrusado, mas o processo de homologao das suas terras ainda
no foi concludo.20
A TI Truk Tapera est situada no municpio de Oroc e faz parte da
rea histrica dos Truk. Aps um conflito interno, algumas famlias ind-
genas retomaram a ilha Tapera e passaram a reivindicar a incluso dessa
rea na demanda pela ampliao do seu territrio. A comunidade vive em
trs aldeamentos: Ilha Tapera e Ilha So Flix, situadas no leito do Rio
So Francisco, e o Porto Apolnio Sales, no continente pernambucano; h
mais 68 ilhotas noRio So Francisco, desde a Bahia at Pernambuco.
Esses indgenas do serto do So Francisco alcanaram reconheci-
mento pblico, por meio da participao nos movimentos, nas instncias
municipais, em fruns, seminrios e conferncias regionais e nacionais,
como tambm na representao poltica. Na condio de indgenas, h
vereadores e secretrios municipais, alm de outros que lhes representam
e outros que so participantes em conselhos e rgos de representao.
Em diversos municpios houve a criao de Secretarias Municipais de
Assuntos Indgenas.21
De recente ocupao, os Truk de Oroc registram sua participao:
L [em Braslia] a gente vai reivindicar s autoridades que tm compe-

tncia e tm como nos ajudar. A gente vai elaborar documentos, levar
at eles. Inclusive a gente vai ate a 6 Cmara, vai aos Ministrios e
assim a gente vai na FUNAI, vai em Governo, vai para todo canto. Nos
20 H a registrar que a rea reclamada pelos Truk se estende para alm do que est
oficialmente delimitado. Para a concluso do processo de homologao desse territrio
Truk faltam: assinatura pela Presidente da Repblica, registro em cartrio da Unio,
alm do pagamento das indenizaes aos posseiros considerados de boa-f. A rea
possui muitos conflitos fundirios. Os Truk de Assuno reivindicam a ampliao do
seu territrio para 7.500ha, em rea continental, que est em processo de retomada.
21 Apesar de reclamarem que no foram convidados para participar do PTC, tm uma
histria de incluso em amplos movimentos populares; alguns deles foram ao RIO+20,
viajam aos centros de poder governamental; entre outros espaos que ocupam,
conseguem audincias com Ministros, Deputados, Senadores e at com o Presidente da
Repblica. Por isso, reconhecem a ampliao dos espaos j ocupados, mas reivindicam
mais acesso s polticas pblicas.

Deputados, a gente vai em todos esses lugares, reivindicando os nossos
direitos. E esse ano o negcio est muito difcil e vamos botar para que-
brar. Porque est difcil, na realidade o que a gente est entendendo
que eles querem extinguir os ndios e eles no vo conseguir.
Relembram o movimento de retorno pelas possibilidades e acenos

das polticas para os seus territrios:
Meu pai foi cacique. No tinha essa histria de cacique e nem paj,
era mestre e contramestre. A meu pai liderou por 42 anos, com 42
anos ele faleceu. Em 56 faleceu Acilon. Em 82 faleceu meu pai. Meu pai
era o contramestre e Acilon o mestre. Eu fiquei muito desgostosa, fui
embora, abandonei a aldeia. Eu sa em 1981. A fiquei fora e quando foi
em 1993 eu voltei. Meu pai foi atrs de mim depois de morto, l onde
eu estava. Eu estava em So Paulo, eu vendia no camel. A ele foi atrs
de mim e mandou eu vir tomar conta da aldeia, que s eu podia resol-
ver, porque o caso da aldeia no era nada difcil, mas estava na justia e
os outros que estavam aqui no sabiam resolver.
A no regularizao fundiria constitui um agravante em termos de

relaes culturais, sociais e econmicas desses povos, como tambm causa
empecilhos para o acesso a recursos disponveis e vista como uma viola-
o aos direitos que lhes so garantidos na Constituio Federal. O regis-
tro da terra, segundo reconhecem, lhes proporcionaria acesso ao crdito e
outros instrumentos das polticas para o territrio.
A gente com o documento na mo a gente pode correr atrs. Pode

ir aos bancos pegar linha de crdito para gente trabalhar. E nem eles
legalizam a terra, nem a FUNAI legaliza, que hoje muda de reforma
agrria para no sei onde. Olhe, tanta coisa. E ns no temos crdito
em banco. Ele diz que porque os ndios esto inadimplentes. Certo.
Mas se o IPA ele s traz a semente fora de poca. A arao da terra e
a semente s chegam depois da gente plantar. Quando a gente planta
no produz, num serto desses. [...] A vantagem porque aqui era para
ns vivermos bem. Como a FUNAI diz, vocs so ricos. Porque tem a
gua do So Francisco e tem terra. Agora a terra sem estar legalizada,
somos ricos em qu? Em necessidades e desgosto? Porque a gente luta
pela terra para depois ficar parado. Sem poder trabalhar. [...] Porque
ningum faz nada para ns de graa. Eles dizem logo que a gente

ndio e tem o direito diferenciado, tem o governo que ajuda. S que
tudo errado. Chega ajuda no.
Apesar das dificuldades vivenciadas, um cacique Truk relata que a

situao atual da populao que lidera est melhor do que h 10 anos, o ano
de 2003, quando chegaram ao local, vindos de outra aldeia do Territrio
Truk de Assuno, municpio de Cabrob:
Ns no temos a vida que tinha l, porque l as terras j esto todas

divididas. Cada um sabe onde vai trabalhar, e aqui no. Ns traba-
lhamos, digamos assim, numa rea dessa a trabalham 5 pessoas. E
eu acho que a mesma coisa. Quem iniciou l fui eu. Fui eu que fiz
aquelas retomadas l dos Truk (referindo-se aos Truk de Assuno,
municpio de Cabrob). E vim retomar aqui (Truk Tapera, municpio
de Oroc) porque as terras l ficaram poucas. A eu vim para c, fui
no processo, encontrei que aqui era indgena. Como so 152 ilhas e
ilhotas, de Belm do So Francisco para c at chegar em Remanso. A
eu me localizei aqui.
A base econmica dos Truk a agricultura familiar. Eles plantam

roas de mandioca, feijo, milho, macaxeira, melancia, pimento, pimen-
tinha, cenoura, beterraba, coentro, alface, tomate, arroz e cebola. Plantam
tambm fruteiras de manga, goiaba, coco. Criam galinhas e outros animais
de pequeno porte e se dedicam caprinocultura, para o consumo interno e
para o mercado local. Alm disso, coletam, caam e pescam eventualmente:
. A genteplanta macaxeira aqui e o refugo que fica ns desmancha-

mos em farinha e beiju. O que ns estamos precisando de ajuda, para
a gente comear a trabalhar, a produzir, para cada um viver por sua
conta. Agora, se no tem a contrapartida que se chama ajuda de custo,
como que vamos produzir? A quem chega no v nada. A diz logo
que o ndio no gosta de trabalhar. Mas s Deus sabe o que que ns
passamos. Se no fosse o rio (So Francisco) para gente pegar um peixe
para comer ou criar uma galinha, a gente morria de fome.
Segundo as lideranas indgenas, os trabalhos na agricultura so rea-

lizados pelas famlias:
Grupos de famlia, pela famlia. Sabe? Depende, porque as terras aqui

ainda no esto legalizadas. Ento ns no temos como dizer assim:

isso aqui seu em definitivo. Ento a gente tem muitas terras a que
ainda esto ocupadas pelo posseiro. E isso culpa da FUNAI. As glebas
de terra que a gente tem so pequenas, a a gente junta duas ou trs
famlias para poder trabalhar com uma pessoa s, para gente poder
arrumar alguma coisa.
Os povos indgenas contam com um tcnico que atua no IPA (o ndio

Iran Xukuru), mas, o plano de ao para os indgenas, elaborado pelo
Governo de Pernambuco, com a participao dos seus representantes, no
atingiu, efetivamente, todos eles. Muitos reclamam ainda da falta de assis-
tncia tcnica, falta de tecnologia e insumos para o cultivo; eles dependem,
por exemplo, dos proprietrios de trator:
Os donos de trator. Porque a pior coisa aqui para ns a hora mquina.

Ns no temos. Voc v, se mandou fazer 5 horas de trator so
R$400,00. Para fazer dois hectares. E dois hectares de lavoura no do
uma lavoura boa. Para uma famlia sim, mas para sobreviver daquilo
ali no d. pouco porque voc vai tirar o veneno, o adubo, a arao
da terra e o trabalhador, o diarista.
Embora includos entre os participantes do Territrio, alguns indge-

nas no conseguiram integrar-se efetivamente ao Colegiado, como pon-
dera uma coordenadora:
Queramos que eles priorizassem a participao indgena dentro das

discusses do programa, enviamos ofcios nesse sentido, mas at hoje
no tivemos retorno. Sabemos que Territrio um direito. No parti-
cipamos pela dificuldade que o prprio articulador do Territrio colo-
cou. [...] Eu nem me recordo de reunio dessas que eu fui que tivesse
especfico, no. Mas, por exemplo, em Cabrob, voc tem comunidades
indgenas. Eles eram beneficiados. Mas assim, se participaram de uma
ou outra reunio que eu fui, eu no me recordo. [...] E eu desconheo
alguma ao. Pode ser que tenha em outra rea, tipo infraestrutura
hdrica, tipo infraestrutura de estrada, tipo construo de residncias.
Eu no sei. O que eu sei empreendimento produtivo.
Uma liderana Truk afirma que outros movimentos foram prioriza-

dos e o movimento indgena foi excludo. Esse reconhecimento representa
uma reivindicao essencial para eles:

Porque eu sou muito duro nessa questo. Eu quero que as pessoas
vejam os Truk, a minha comunidade aqui, como ser humano, como
pessoas que tm capacidade de produzir. Que tm capacidade de sentar
e discutir, e da encaminhar qualquer tipo de processo em benefcio do
meu povo. Eu no quero que sejam vistos como esmoleu ou como
coitadinhos.
expressa o representante de uma comunidade indgena queixando-se

de no receber ainda o reconhecimento que ele exige.
Observa-se, assim, nas anlises da sociedade contempornea a neces-

sidade de se retomar o olhar sobre essas populaes que foram invisibiliza-
das, que sofreram processos de expropriao dos seus territrios ancestrais
e ainda hoje vivenciam processos de desterritorializao, mas continuam
lutando para que seus direitos constitucionais no sejam violados:
A emergncia de mltiplas reivindicaes identitrias (indgenas) cor-

responde a um processo histrico de longa durao, cujas consequn-
cias ainda no so sensveis para grande parte da opinio pblica, nem
compreendidas de maneira clara pelos prprios agentes sociais e por
alguns estudiosos (OLIVEIRA, 2011, p.654).
Para entender contedos dessas lutas e da situao atual dessas

comunidades, delineamos as caractersticas gerais do espao social que as
agrega; o lugar e o grau de insero poltica que desfrutam nas instncias
governamentais estaduais e regionais, sublinhando como o vis tnico vem
a marcar as novas demandas polticas, acrescentando um tom a mais s
pautas dos seus movimentos.
6.5. O OLHAR DOS ATORES LOCAIS SOBRE O PTC
Considerando as condies da participao dos atores locais no PTC, exa-

minamos, em primeiro lugar, a viso global que esses tm do Programa e
de sua finalidade sociopoltica; as percepes do modo de funcionamento
do Programa; os conflitos e os bloqueios identificados, a avaliao que
fazem das contribuies do Programa. Por fim, nos questionamos sobre o
papel que esses atores atribuem ao Programa em relao com suas prprias

estratgias sociais e econmicas, seu engajamento em outras instncias de
participao na vida coletiva, suas expectativas para o futuro.
6.5.1. A representao geral do PTC
Os vrios protagonistas que atuam no cenrio local posicionam-se de

modo mais global em relao iniciativa poltica e institucional que
constituiu o lanamento da poltica de desenvolvimento territorial e mais
especificamente, aps ajustes, o Programa Territrios da Cidadania. Essa
viso estrutura-se em funo de dois grandes eixos: um eixo diacrnico,
que aborda o Programa a partir de um ponto de vista histrico, e um eixo
estratgico, que interpreta sua lgica interna e suas finalidades.
Eixo 1 Uma percepo histrica diferenciada segundo os protagonistas.
Para os atores locais, o Programa Territrios no se apresenta como um

objeto em si, que possa ser analisado e entendido de modo isolado, sem
referncia trajetria temporal da qual constitui o desfecho. Inscrevem-no
dentro de uma histria social e poltica e a leitura que fazem dessa histria
estrutura sua percepo.
Trs grandes momentos se destacam na sua viso da dinmica da
implantao do PTC: a fase dos Territrios da Identidade; a mudana para
os Territrios da Cidadania; o congelamento do Programa. Entretanto,
os vrios atores no possuem o mesmo olhar e no fazem a mesma leitura
desses trs momentos.
O Programa est inserido numa histria de longo prazo. Para cer-
tos atores institucionais ligados ao MDA, ou cuja histria pessoal revela
um engajamento de longo prazo em sindicatos, ONGs, instituies de
pesquisa na busca de novos caminhos para o desenvolvimento rural e
na luta contra a pobreza, o lanamento da poltica territorial inscreveu-se
dentro de um movimento j antigo de reflexo sobre a territorializao da
ao pblica e o fortalecimento da pequena agricultura familiar.
Segundo um dos entrevistados, um funcionrio pblico respons-
vel em nvel estadual, com longa experincia de militncia, o objetivo de
integrar e articular melhor as polticas pblicas rurais uma preocupao
que se manifesta h muito tempo. Considera que o CONDRAF (Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel) desempenhou um papel

importante nessa reflexo. A noo de identidade local percebida como
um fator articulador potencial. Foi no momento da eleio do presidente
Lula que, para qualificar o papel do MDA, e na linha de sugestes formu-
ladas pelos movimentos sindicais rurais, foi lanada a ideia de estratgia
territorial.
Essa iniciativa entrou em concorrncia com outras tentativas anterio-
res para inscrever a ao pblica dentro de quadros especializados, obe-
decendo a recortes diferentes, tais como as Regies de Desenvolvimento
no plano estadual, que tiveram dificuldades de constituir uma inter-rela-
o com essa nova questo dos territrios. Um pesquisador da Embrapa
sublinha tambm o fato de que a estratgia do desenvolvimento local tem
uma longa histria no Brasil, bem anterior ao lanamento dos Programas
Territrios.
Foram criados alguns grupos de trabalho em Braslia, com vrios

Ministrios, e eu participei tambm [...] a orientao era tentar foca-
lizar a ao do Governo Federal em Territrios. E a, cada Ministrio
tinha, no com esse nome territrios, [...] suas prioridades de atuao
a nvel local [...] por exemplo, o MDS [...] criou os Consad, os consr-
cios que no foram muito adiante, mas a ideia era basicamente ter-
ritrios, mas com outro nome. No caso do Ministrio da Integrao
j tinha outro recorte, no caso com mesorregies [...]o Ministrio do
Meio Ambiente tem o enfoque mais na questo das bacias hidrogrfi-
cas [...] Cada Ministrio tem seu recorte.
Para esses atores, a iniciativa dos Territrios da Cidadania deve ser

situada entre os muitos outros esforos de territorializao da ao pblica,
distinguindo-se por seu cunho social e pela busca de uma participao
forte da sociedade civil.
A perspectiva histrica adotada por esses atores convida ento a rela-
tivizar a iniciativa dos Territrios e a coloc-la dentro de uma perspectiva
ampliada: no se trata apenas de um programa especfico, de porte limi-
tado, mas sim de um elemento dentro de uma estratgia de longo prazo,
que visa reorganizar em profundidade as relaes entre o poder central e
a sociedade civil; no uma iniciativa isolada. Existe, at hoje, uma multi-
plicidade de recortes geogrficos que constituem quadros em funo dos
quais vrias entidades pblicas organizam suas intervenes e seu dilogo

com a sociedade civil. O desempenho do Programa no pode ser analisado
sem referncia a essas outras iniciativas paralelas.
Para outros entrevistados, membros e lderes de movimentos sociais
sindicatos, ONGs essa perspectiva histrica integra o pano de fundo
de sua prpria trajetria pessoal. Seu engajamento junto iniciativa dos
Territrios Rurais e, na etapa seguinte, dos Territrios da Cidadania, pro-
longa uma mobilizao anterior pela defesa dos interesses da pequena
agricultura familiar ou, mais especificamente para alguns, pela incluso de
comunidades marginalizadas: quilombolas ou indgenas.
Uma experincia anterior constitui, at hoje, para os que participaram
dela, um referencial fundamental para avaliar a poltica territorial tal como
ela conduzida hoje. Trata-se da experincia do Alto Serto de Piaue de
Pernambuco, j referida anteriormente. Ela percebida, at hoje, como um
marco conceitual e metodolgico fundamental para a participao popu-
lar ativa e a reflexo sobre a poltica de desenvolvimento territorial.
O Territrio Rural do Serto de So Francisco, quando foi lanado,
colocou-se na esteira dessa iniciativa inicial e os participantes lanaram
mo da aprendizagem da qual se beneficiaram nesse contexto, em termos
de uma reflexo coletiva conduzida em conjunto com parceiros com os
quais no costumavam se encontrar e colaborar em particular as pre-
feituras. O perodo inicial constitui, para os participantes oriundos dos
movimentos sociais, uma experincia marcante de participao e de di-
logo interinstitucional. Vrios protagonistas participaram no incio, entre
outros, as prefeituras. Agora muitos se retiraram. Mas os sindicatos nunca
deixaram de ser ativos, como expressa uma liderana sindical local: Os
sindicatos sempre foram presentes, em todos os momentos [...] a Fetape,
que era eu, eu sempre presente, ainda continuo, sempre presente tambm
[...]. Foram estas pessoas que comearam neste primeiro momento.
Quando se faz referncia ao papel que os movimentos sociais e, mais
particularmente, os sindicatos que atuaram desde o incio na implanta-
o da poltica territorial, iniciada pelo MDA mobilizao que nunca foi
abandonada h tambm que considerar a histria singular da regio do
Rio So Francisco, marcada pelos profundos transtornos que afetaram as
comunidades de pequenos agricultores familiares locais, como consequn-
cia das grandes obras empreendidas sobre o Rio So Francisco: construo
de barragens, estabelecimento de permetros irrigados. Inmeras famlias
de pequenos agricultores perderam as terras que cultivavam e tiveram que

se deslocar para reas de reassentamento, confrontadas necessidade de
modificar totalmente suas prticas tcnicas, seus sistemas de produo, a
forma de se organizarem socialmente.
As lutas populares que aconteceram nos anos oitenta contriburam
para o reforo das organizaes sindicais. Tiveram um impacto maior
sobre a capacidade de mobilizao dos pequenos agricultores e instituram
os sindicatos como protagonistas incontornveis da vida poltica e econ-
mica local.
Isso, a gente no tinha nem costume de cooperativa, de associao... A

gente tinha o associativismo assim, atravs do sindicato. [...] A gente
teve que se mudar pra conquistar esse projeto de irrigao [...] E a, a
gente organizou os sindicatos da regio junto com esse povo e disse que
a partir de agora tem que tomar outro rumo.
No poderamos entender o empenho dos movimentos sindicais em

relao s novas instituies territoriais do Serto de So Francisco sem
levar em conta essa experincia de mobilizao que constitui um dos tra-
os maiores da histria sociopoltica local.
Outros atores institucionais tm uma viso claramente poltica da
histria do Programa Territrio nas suas formas sucessivas. Para alguns,
o lanamento do Programa Territrios da Identidade interpretado como
um instrumento dentro de uma estratgia inicial de posicionamento do
MDA, em particular na sua relao com o Ministrio da Agricultura
(MAPA). A tenso entre os dois ministrios considerada um elemento
pertinente para entender a histria do Programa. Essa interpretao est
explcita na fala de um responsvel de um rgo pblico:
Que a, na minha interpretao, o MDA foi criado com a estratgia

poltica interessante, do governo Lula, duas das queixas principais
[...]. Da agricultura nordestina, que o Ministrio da Agricultura no
atendia. O Ministrio da Agricultura, mesmo aqui a produo irrigada
de fruticultura, no atendida como deveria ser pelo Ministrio da
Agricultura. [...] se voc for pegar os ministros de Agricultura no Brasil,
so gachos, paulistas, paranaenses ligados ao agronegcio de expor-
tao. Carne, soja, gros constituem um peso muito forte na pauta de
exportaes. Uma representatividade muito forte. A nossa agricultura
fraqussima de produo de gerao de riqueza [...]. Foi uma estra-
tgia do Partido dos Trabalhadores, na minha leitura, em criar esses

territrios, essas comunidades. Que a eles entraram nesses grotes,
nesses sertes e deram a devida ateno a essas comunidades que, a
rigor, as outras correntes polticas no atendiam satisfatoriamente. Isso
uma leitura que eu fao.
Nessa mesma linha de leitura, a mudana dos Territrios da Identidade

para os Territrios da Cidadania representa uma evoluo profunda no
posicionamentodo Programa Territrios: deixa de ser um Programa espe-
cfico do MDA para se tornar uma abordagem comum a ser compartilhada
por um grande nmero de ministrios. Um funcionrio do MDA, que par-
ticipou das reflexes que conduziram a essa mudana de rumo, afirma que
foi uma deciso poltica tomada no mais alto nvel:
Porque a gente vinha discutindo no Condraf que, nos territrios tinha

um problema central, que era s ter o recurso do MDA, s ter a poltica
do MDA. Ento voc pensar em um desenvolvimento territorial... Eu
no posso pensar a poltica atravs de um Ministrio s. E, dentro dos
colegiados dos territrios, comearam a surgir. Como que faz um
debate, por exemplo, com a sade, com a educao, com o Ministrio
da Integrao? [...]. A voc fazia o debate ambiental e tinha os biomas,
tinha as bacias hidrogrficas, e a, isso o colegiado foi trazendo pra si
o debate de integrao. Mas no conseguia fazer porque efetivamente
s tinha recurso do MDA. [...]. At algum territrio fez os seus planos
muito interessantes, com estratgias muito interessantes, mas esbar-
rava em uma limitao financeira e limitao de integrao dos outros
ministrios ao debate que seria feito. Com esse debate que a SDT levou,
a partir do debate do Condraf, e bom que se diga que o papel do
Condraf na construo dos Territrios da Cidadania [...] O Lula sacou
isso, puxou e fez o Territrio da Cidadania. Com aquele volume de
recurso que tinha, juntou os recursos todos que tinha da secretaria,
mapeou tudo.
Essa mudana na prioridade dada ao PTC observada tambm por

lderes sindicais: Dilma no priorizou como Lula vinha priorizando.
[...] No fez o quanto Lula vinha fazendo em relao ao Territrio da
Cidadania. Alguns interpretam isso como expresso de lutas polticas
acontecendo no mais alto nvel. Mas a gente, l em cima, tem os inimi-
gos muito poderosos que a chamada bancada ruralista. Que essa ban-
cada ruralista faz tudo para emperrar o projeto daqui, porque ela no quer

que ande [...]. Aconteceram denncias que foram o motivo do congela-
mento: A quando a Dilma entrou como presidenta ela disse assim: S sai
qualquer coisa agora para os territrios depois que resolverem as pendn-
cias do que est.22
Essas leituras da histria do Programa revelam um sentimento de sua
grande dependncia em relao s estratgias, aos conflitos e sobressal-
tos que se do nas esferas mais altas da poltica nacional. O PTC, na sua
dimenso local, permanece percebido como frgil e desprovido de capa-
cidade de manuteno e funcionamento autnomo. interessante notar,
deste ponto de vista, a diferena que se observa em relao percepo dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel: estes, insti-
tudos em 2000, tambm pelo MDA, se consolidaram como instituies
profunda e solidamente arraigadas na vida social, poltica e econmica
local com articulaes bem estabelecidas com os Conselhos Estaduais e
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel.
O PTC busca sua continuidade por meio de uma nova aliana estra-
tgica. Essa viso poltica compartilhada por membros dos movimentos
sociais rurais, mas com uma perspectiva diferente: as mudanas sucessi-
vas pelas quais passou o Programa territorial desde seu lanamento no
deveriam afetar a continuidade de sua base estratgica fundamental, cons-
tituda por uma relao estreita com o MDA. Esse ministrio, que as orga-
nizaes sociais consideram um parceiro de primeiro porte, simboliza o
reconhecimento da pequena agricultura familiar, ressaltado na ateno
particular dada s faixas mais vulnerveis da populao rural. Um sindica-
lista, falando dos Territrios do MDA, descreve assim a aliana estabele-
cida entre o Ministrio e os movimentos sociais:
Ns fomos convidados por algumas pessoas do MDA, no incio, antes

do Territrio da Cidadania, para trabalhar em colegiado no nvel do
territrio, que era territrio do MDA. E a na poca foram envolvidas
as prefeituras, os sindicatos, os conselhos, cooperativas, associaes,
universidades, diversas entidades da sociedade civil, ONGs, ONG Asa
Branca, ONG de catadores de lixo, que tinha em Petrolina, colnia de
pescadores, e da ns comeamos a construir uma proposta de trabalho
22 O entrevistado refere-se deciso do Governo Federal de suspender os contratos de

cooperao com as ONGs, em razo da repercusso de denncias de corrupo que
seriam praticadas por algumas delas.

unificada no nvel do territrio, pensando em territrio. E comeamos
a mostrar tambm que a gente queria ajudar o governo, mas queria que
o governo tambm pudesse facilitar nosso fortalecimento, as organiza-
es sociais.
Deste ponto de vista, a histria recente pode aparecer como trazendo

um afrouxamento dessa relao privilegiada. A ampliao do leque de
ministrios parceiros com o lanamento dos Territrios da Cidadania
vista como fonte de paralisia. Foi exatamente essa histria, da construo
com no sei quantos ministrios, que vo atuar no territrio. E a ficou no
papel!, coloca um responsvel da coordenao do Territrio.
Mais ainda, a suspenso do Programa em 2011 percebida por alguns
como consequncia de um enfraquecimento do prprio MDA, especifica-
mente, de duas Secretarias, que eram interlocutoras prioritrias dos sindi-
catos: a da Agricultura Familiar e a dos Territrios.
No compreenderam o processo ou querem que haja um processo

diferente. Essa nossa avaliao. Como membro do territrio, a gente
tem essa avaliao. Que eles no compreenderam o processo que vinha
dando certo ou querem melhorar para mostrar gente que vai dar
certo de outra forma. Pode at ser isso. Mas ns compreendemos que
no houve uma priorizao com relao ao trabalho que a gente tinha
tocado. Essas duas secretarias, para a gente, elas tm deixado a desejar
nesse governo.
Eixo 2 Interpretaes conflituosas da lgica e das finalidades do Programa
Esse olhar global sobre o Programa deixa aflorar, entre os vrios atores,
representaes distintas de suas finalidades. Uma diversidade coerente
com suas leituras histricas. As clivagens operam-se em funo de dois
grandes ngulos de leitura: poltico e operacional.
Do ponto de vista poltico, interessante constatar uma convergncia
de interpretao entre atores com posicionamentos polticos e ideolgicos
radicalmente opostos. A constatao factual idntica, mas as concluses
so divergentes. Para representantes de uma prefeitura, a estrutura terri-
torial funciona, antes de tudo, em benefcio dos sindicatos. O principal

conflito esse [...]. Na realidade os territrios da cidadania esto para os
sindicatos e para as entidades que participam e no governamental.
Ainda que se possa reconhecer que o PTC tenha institudo um espao
de discusso aberto na escala local, os benefcios concretos do processo
so monopolizados pelas organizaes populares.
Agora, nesse ano, eu fiquei entendendo. Eu at cheguei para uma pes-

soa do colegiado e disse: rapaz, agora eu estou entendendo por que as
prefeituras no participavam; por que elas chegam l, o funcionrio
passa trs dias debatendo, fazendo proposta e tudo e voc no benefi-
ciado em nada [...] Voc pode expressar a necessidade de sua regio. S
isso. Quem vai achar muito positivo so os sindicatos [...] Na realidade
so eles que esto no comando. Eles que direcionam.
Representantes dos movimentos sociais, por sua parte, confirmam

sua relao privilegiada com o Programa territorial, como testemunha um
responsvel sindical:
Quem tinha que fortalecer eram as organizaes, que a gente precisa

muito [...] E a comeamos a apresentar alguns projetos para fortaleci-
mento das organizaes, tambm. E a, alguns, fomos compreendidos
[...]. O governo deu alguma estrutura aos projetos que a gente fez. [...]
Teve mais ainda que os sindicatos alegaram que ns estvamos falando
de governos parceiros dos movimentos sociais. E, nas parcerias, ns
reivindicvamos ainda melhorias de mais alguma coisa.
Mas apresentam essa situao como uma estratgia justificada para

reequilibrar as relaes de fora entre a sociedade civil e o poder pblico.
As prefeituras tinham sempre uma barreira, e ns comeamos a mos-
trar para as prefeituras que o sol nasceu para todos. Que eles tm o
espao deles e que ns queremos tambm respeitar e garantir o espao
deles, mas que respeitem o nosso.
Membros do ncleo de coordenao do Territrio compartilham as

mesmas prioridades e sublinham o papel determinante desempenhado
pelos sindicatos no processo de implantao do PTC. Para eles tambm,
um grande avano trazido pelo Programa foi o reforo da capacidade de
interveno dos sindicatos: Tem sindicatos que no tinham carro, no

tinham nada, no tinham moto e nem tinha nada e a gente conseguiu no
Territrio.
Outros protagonistas do tambm uma finalidade poltica ao PTC,
mas com posio menos militante. Para eles, o maior benefcio que
podem trazer as novas instituies e a divulgao ampla da matriz de ofer-
tas uma maior transparncia sobre os recursos pblicos e as fontes de
financiamento, a possibilidade de um controle social da sociedade civil
sobre as velhas prticas de atribuio e uso dos recursos pblicos.
Ento, se o prefeito viesse com uma proposta para beneficiar um grupo

pequeno que fosse da famlia dele, a gente tinha como saber dizer no,
voc tem que beneficiar um nmero maior de pessoas. [...] Ento assim,
a proposta do Territrio da cidadania fabulosa, porque tem controle
social, tem acompanhamento, tem fiscalizao, tem tudo, e voc est
trabalhando com quem realmente precisa.
sublinha a responsvel de um rgo pblico de acompanhamento dos

pequenos agricultores.
Essa viso expressa tambm por um entrevistado oriundo de uma
pequena comunidade e responsvel de uma organizao da sociedade civil:
Eu acho importante a questo do territrio pela questo da discusso.

Das polticas serem discutidas. E a, quando essas polticas chegavam,
muitas das vezes a gente nem ficava sabendo. O municpio repassava
o que era de interesse dele e a gente nem ficava sabendo por no ter
tido uma discusso. Eles s repassavam o que eles queriam. E a partir
do momento em que voc tem um espao para discusso as coisas no
so mais assim.
No final, seja qual for o posicionamento social ou ideolgico, todos
esses entrevistados expressam uma pungente conscincia do desafio pol-
tico que representa o Programa Territrios da Cidadania.
Outros atores institucionais(responsveis de poderes pblicos e
representantes de servios pblicos) expressam uma viso mais prtica
ou operacional dos benefcios esperados do Programa. Seu papel mais
significativo, segundo eles, seria o de agilizar encontros entre entidades
que, no quotidiano, operam de modo separado e desarticulado. Tais con-
tatos, favorecidos pelas reunies do Colegiado, podem proporcionar uma

melhor circulao da informao uma busca mais sistemtica de harmoni-
zao entre o empenho das vrias entidades atuando no espao territorial.
Normalmente l [no Colegiado] est a maioria dos rgos que parti-

cipam. Eles fazem parte do conselho e por l seria uma fonte de voc
chegar l e tentar mobilizar [...] A maneira mais fcil de voc encontrar
os rgos l na reunio mensal que eles tm.
O territrio da identidade rural era aqueles municpios que tinham

determinadas caractersticas e precisavam de determinadas polticas
pblicas comuns. A partir da se evoluiu, s que o que acontece que
as polticas pblicas no se comunicavam. Voc precisava da poltica
pblica do MEC e, de determinada forma, precisava do Ministrio do
Desenvolvimento Social, s que eles no conversavam entre si. No
havia essa conversa, ento estava gerando problemas dentro do acesso
a essas polticas pblicas. A partir da veio a proposta do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio para os Territrios da Cidadania.
Viso que a representante de uma instituio financeira confirma: A

importncia do territrio [...] primeiro, que voc [...] toma conhecimento
das diversas aes que so desenvolvidas por diversos parceiros, e diante
disso fica mais fcil se aproximar.
Existe outra estrutura institucional que oferece tambm um quadro
de reflexo coletiva e de concertao: a dos Conselhos de Desenvolvimento
Rural Sustentvel, que se desdobra do nvel municipal at o nvel nacional.
Ela bem arraigada na vida local e constitui um quadro ativo de elabora-
o das polticas pblicas em nvel municipal. No entanto, espera-se da
instituio territorial que traga uma ampliao de perspectiva em relao
a essa estrutura, como bem esclarece um responsvel de um CMDRS:
Deixe eu lhe dizer: tem coisa que importante, integrada. O territrio

para fazer ao integrada. Coisa que serve aqui para vrios municpios,
para o desenvolvimento. Isso importante. E o conselho (CMDRS), ele
est aqui no municpio. Para tambm trabalhar a coisa aqui municipal.
Essa funo de integrao e harmonizao das aes pblicas ainda

mais enfatizada por um responsvel institucional no plano estadual. Um
objetivo do Programa permitir planificar melhor a repartio dos recur-
sos, enquadrando sua pulverizao segundo critrios polticos.

O municpio no entrava no debate de pensar projetos territoriais.
Porque no era mais municipal. S que ns passamos muitos e muitos
anos fazendo rateamento do recurso para o municpio. Eu tenho um
bocado de gente aqui que diz o seguinte: antigamente os Proinf eram
o seguinte: voc pegava para comprar um computador todo equipado,
a colocava para cada municpio ser beneficiado, a colocava o teclado
em um municpio, o monitor no outro, a mesa em outro, e a impressora
em outro. Quando quisesse fazer um ofcio, teria que juntar quatro ou
cinco prefeituras!
Esses dois ngulos de viso distintos poltico e operacional estru-

turam as representaes globais que os atores locais tm do Programa e
de suas finalidades. Essa diversidade de pontos de vista, de representaes
sociais, organiza a relao que eles mantm com o PTC: seu engajamento,
suas desconfianas, suas expectativas, o papel que atribuem ao Programa
dentro de suas prprias estratgias. Cabe sublinhar o fato que essa distin-
o no apenas manifestao da diversidade dos olhares dos entrevista-
dos. Ela traduz uma tenso interna, constitutiva do prprio Programa: ten-
so entre seus objetivos polticos fundamentais reorganizar numa base
participativa a ao pblica e seus objetivos de racionalizao e melhor
articulao das polticas pblicas. Constitui um elemento-chave em si,
na sua dimenso subjetiva para entender como o modelo terico do
Programa acha-se apropriado na arena social local.
6.5.2. Estrutura e funcionamento do PTC
Alm dessas representaes gerais sobre sua gnese e suas finalidades,

os atores analisam e avaliam o desempenho do Programa, de modo mais
detalhado: sua organizao interna e seu funcionamento; os obstculos
encontrados e as tenses que surgiram; os resultados obtidos para o desen-
volvimento local. No final, pode-se perceber, por meio de seus depoimen-
tos, o lugar que atribuem ao Programa dentro de suas prprias estratgias
de ao.
Dos depoimentos dos vrios entrevistados, inclusive dos mais
engajados na sua execuo, emerge uma viso confusa do PTC e de
sua organizao, alm de uma imagem frouxa do seu funcionamento.
H o sentimento de uma dinmica interrompida. Alm das interpreta-
es de carter poltico, apresentadas acima, as pessoas que participam

mais de perto do Programa manifestam certa dificuldade em pensar a
sua continuidade, comparando o momento atual grande efervescncia
que caracterizou os primeiros anos de seu lanamento e que foram mar-
cados pela participao de amplo leque de parceiros, por um trabalho
intenso dedicado formulao do plano de desenvolvimento territorial
e as esperanas levantadas pela possibilidade de expresso das demandas
das comunidades.
A mudana para o PTC percebida como uma interrupo dessa
dinmica, multiplicando os interlocutores e parceiros para encaminhar
projetos, modificando a lgica coletiva do sistema.
Foi visto que tinha recursos de 22 ministrios. Botava cada um, um

pouco para o territrio da cidadania [...] Trabalha (sobre a matriz),
cada um fazendo o seu papel. Ns, da rea rural ficamos mais com a
rea rural. O pessoal da rea urbana se dedica mais questo edu-
cacional, a prefeitura, cada um vai mais para um segmento, o seg-
mento de cada um nesse trabalho e isso mais dividido por seg-
mento mesmo. A gente tem dificuldade de compreender algumas.
(Sindicalista).
A matriz de ofertas percebida como um processo trazido do exte-

rior, de cima para baixo, contrastando com a dinmica interna que preva-
lecia na fase inicial. a anlise que faz um responsvel de rgo pblico
local, que participou ativamente no processo.
O Territrio da Cidadania? Veio o pessoal da SDT, veio o pessoal do

Estado, existe a coordenao do Estado tambm. Consultor, e a foi
feito o lanamento da Matriz. E a as pessoas entendiam [...] Como eu
j conhecia o processo, na realidade, a Matriz isso, voc pega as aes
[...] Junta tudo e pronto. Essa a Matriz. No que essa Matriz foi pen-
sada antes e tal. No, no bem assim.
Ainda mais, a matriz no representa acrscimo no total de recursos

disponveis para o desenvolvimento local. No passa de uma reformatao
de financiamentos j previstos e direcionados. Isto desanima os partici-
pantes. a situao para a qual aponta outro responsvel pblico:
A matriz, na realidade, eu acho que foi mais uma iniciativa do prprio

governo para mostrar que estava sendo feita alguma coisa no territrio,

e eu acho que gerava at um problema [...] quando a gente levava, que
ia ter uma reunio. Ento foi apresentada a matriz, aqui no caso do
Serto do So Francisco, e a quando voc olha os nmeros [...] a o
pessoal chega imaginando que um recurso novo, que tem, sei l [...]
dez milhes. Ento vamos fazer isso aqui. No, voc pega dez milhes,
a maior parte questo da bolsa famlia, j um recurso que j est
direcionado. Voc pega a previdncia, a cada ministrio recebeu essa
demanda para fazer esse recorte.
Essa leitura confirmada por um responsvel do PTC no nvel

estadual:
A me veio a seguinte interrogao sobre a composio da matriz ora-

mentria dos territrios, que na realidade ela foi uma matriz de jun-
o dos investimentos que j seriam feitos, municpio a municpio, que
compem aquele territrio e se tornou um recurso do territrio.
A dinmica inicial de reflexo coletiva e de formulao de projetos,

tendo sido interrompida, prevalece uma lgica de balco: a matriz per-
cebida como uma emenda dentro da qual cada um vai buscar recursos
adequados s suas necessidades. O que se apreende das falas dos entrevis-
tados, representantes dos municpios, das comunidades locais, das ONGs,
quando se referem ao territrio na sua forma atual, uma multiplicidade
de projetos desvinculados entre si, apresentados cada um por conta pr-
pria e dos quais ficam esperando que deem certo.
Com esse esvaziamento do alento que ocorrera no incio do processo,
em razo da modificao profunda acontecida na lgica da abordagem
territorial, a estrutura institucional toda que perde sua visibilidade. As
estruturas de gesto so confusas e pouco transparentes. O Colegiado rara-
mente se rene: No ano passado, ns conseguimos fazer, planejar logo at
dezembro. Esse ano, a gente no conseguiu ainda, no conseguimos fazer
esse planejamento das reunies at o final do ano, constata a coordena-
dora executiva. Aps a dinmica coletiva da fase inicial, foi estreitando,
criando a coordenao executiva [...]. A ficou assim, como no tinha refe-
rncia, a definiram de ser aqui a referncia do territrio. Ento endereo,
documentos, fica comigo, tudo aqui e que esse centro aqui alugado pela
FETAPE.

A estrutura institucional do Territrio se reduz ao ncleo de coorde-
nao que se rene para tratar dos assuntos corriqueiros ou responder a
problemas especficos:
A gente tem a reunio da coordenao. Quando a gente precisa de mais

gente, a gente convoca, mas a gente faz as reunies da coordenao: a
gente avalia uma coisinha que no deu certo, a gente vai e define aqui
na coordenao [...]. Ns somos quatro aqui, duas pessoas da socie-
dade civil eu e outra pessoa de Lagoa Grande e mais dois do poder
pblico [...]. A gente discute; se tiver uma coisa assim, a gente discute e
se precisar de uma reunio extra a a gente se comunica, marca [...] O
pessoal manda; a gente faz os pacotes para mandar para os governos e
tudo. [...] A gente elabora os projetos e a eles saem daqui; s que deter-
minada, diga-se pelo poder pblico; tem um poltico, tem uma pessoa
l em cima, tem algum que facilita o processo l em cima.
O assessor, ou articulador, que foi recrutado no perodo inicial do

Programa, apesar de no receber no momento nenhuma remunerao,
continua a atuar voluntariamente. Permanece uma pessoa chave do sis-
tema. Quase todos os entrevistados citam seu nome como algum a quem
h de se referir para coletar informao, resolver problemas. Durante
algumas das entrevistas das quais ele participou, assumiu espontanea-
mente o papel de assessor, para ajudar a resolver problemas encontra-
dos pelos entrevistados, propondo redigir ofcios a serem enviados
administrao.
Em consequncia dessa evoluo, o PTC parece tornar-se, sobretu-
do,uma forma de administrao que continua segurando o Programa,
enquanto o esprito inicial de mobilizao ampliada dos atores locais tem
se perdido.
Tem um grupo bem de dez pessoas. Uma coordenao pequena que
eles fazem que tipo uma diretoria, essa coordenao. Descreve o
coordenador de um CMDRS que participou ativamente da fase inicial
da implantao do Territrio do Serto de So Francisco.
Uma constatao geral pode ser percebida nos depoimentos dos

entrevistados: frente desorganizao da gesto do Programa, em nvel
local, as instncias estaduais Secretaria do MDA, Conselho Estadual de
Desenvolvimento Rural Sustentvel ganharam um papel predominante

na resoluo dos problemas. As reaes a respeito da situao divergem
conforme o posicionamento dos protagonistas. Representantes dos pode-
res pblicos locais interpretam-na como perda de autonomia do nvel
local. As ofertas chegam j fechadas e so administradas pelo Estado:
Teve uma reunio agora [...] mais ou menos em cima disso, que j foi
administrada pelo governo do Estado [...] s que chegaram aqui em
Petrolina dizendo que ia fazer aquilo tudo. Ele at o gerente regional
do Estado de Pernambuco: Gente, vocs tem que dizer a o que real-
mente querem que a gente faa, mas, na realidade, como se fosse e
tivesse para fazer. Mas at hoje no aconteceu nada tambm. Foi dis-
cutido isso, foram chamados membros dos conselhos do municpio de
Petrolina todo e de outras cidades [...] a reunio que a gente teve esse
ano foi essa. Foi ministrada, foi Edson (o articulador) que foi, mas na
realidade foi ministrada pelo governo do Estado [...]. Foi uma coisa do
territrio, mas quem fez foi o Estado.
Os portadores de projetos, e aqueles que os acompanham na formu-

lao de suas demandas (sindicatos, ONGs) integram na sua estratgia a
necessidade de dirigir-se para as instncias estaduais. O papel da coorde-
nao territorial reduz-se formatao e ao encaminhamento dos proje-
tos para o nvel superior o nico que pode decidir. Como declara um
responsvel do Sindicato dos Trabalhadores Rurais que trabalha no nvel
municipal e acompanha de perto os portadores de projetos: Manda-se o
projeto para o Estado e ele analisado no Conselho de Desenvolvimento
do Estado [...] que decide se passa ou se no passa com as devidas justi-
ficativas. Esses trmites tendem a ser apresentados como procedimentos
burocrticos para justificar a possibilidade de participao da sociedade
civil nas instncias estaduais.
Eles l, quando a gente manda o projeto, a aprovao depende deles

[...] o Colegiado do Estado, que mesclado, onde tem tudo: o governo,
sociedade civil tambm est no meio, MST est, FETAPE est, todo
o mundo. Ento, ele passa por esse Colegiado de l, tambm. Se no
passar l, no tem nada aqui.
Os responsveis da coordenao local tambm reconhecem que sua

atuao limitada a tratar as questes corriqueiras. Assuntos mais gerais

so tratados em funo das iniciativas tomadas pela coordenao estadual
do PTC, na delegacia do MDA:
A gente s teve a oficina, alis, seminrio de ATERs, em maro e abril.

Teve o encontro de coordenao que a gente participa que foi em
Afogados da Ingazeira l no Serto; e a a gente tinha um encontro que
ia ser em Salvador [...] que tambm foi adiado [...]. Tem uma coorde-
nao, [...] l em Recife que a coordenao estadual.
A Secretaria de Agricultura confirma e assume essa tomada de con-

trole pelas instncias estaduais. Segundo ela, a multiplicao dos projetos
que saram dos territrios, durante a fase inicial, encontrou bloqueios ori-
ginados na inrcia da estrutura burocrtica, mas, tambm, em decises de
natureza poltica. O resultado foi que a maioria dos projetos oriundos dos
territrios ficou parada.
E o prprio desgaste j vinha pelas organizaes participantes pelos

territrios. Porque no viam chegar nem um resultado. [...] Houve uma
diminuio depois tambm dos recursos [...] No adianta Pernambuco
prever tantas metas, porque a gente aceita um recurso e que no apli-
cado. [...] Tanto havia certa desmotivao por parte das organizaes
da sociedade civil, e o MDA por sua vez estava dizendo: Olha, no
adianta prever recurso para terra que no era executvel. Houve um
gargalo, por no ter um ambiente que cuidasse.
Frente a essa situao, a Secretaria de Agricultura do Estado, mais

recentemente, teve que retomar a iniciativa, como j foi assinalado
anteriormente.
A gente quer fazer uma pactuao. E rediscutir o desenvolvimento

territorial. A partir de projetos territoriais. [...] E da comeamos a
redirecionar os projetos, j os antigos, trabalhando eles no sentido do
seguinte: o que possvel, o que que est licitado e podemos avanar.
O que no d. E praticamente sentamos com a Caixa Econmica, fize-
mos um acordo com a Caixa com prazo, com metas [...] Iniciaram um
debate mais geral: um debate sobre a base do desenvolvimento territo-
rial, dos planos do desenvolvimento territorial, feito pelos colegiados
[...] e a ns comeamos a recolocar isso para o colegiado territorial.

Vrios elementos de cunho mais prtico so citados pelos entrevista-
dos como fatores que vieram a prejudicar o bom funcionamento das novas
instituies territoriais, revelando suas fraquezas na capacidade de opera-
cionalizao. Membros oriundos dos pequenos municpios do Territrio
insistem sobre as dificuldades criadas pela centralizao dessas novas ins-
tituies em Petrolina.
A negao das reunies (pela falta de) recurso, porque normalmente

uma reunio que tem despesa e eu propus a eles a gente bancar a
reunio por nossa conta. Mas, na realidade, quando a gente j tentou
bancar por nossas contas um fracasso, muita gente no vai, acostu-
mou. Tem que ter hotel, tem que ter no sei o qu e tal.
O problema percebido tambm pelos membros da coordenao do

Programa:
E a a gente, por aquelas questes que ns no temos dinheiro pra fazer

[...] essa logstica do pessoal ficar trazendo ou da gente ir at l. Ento
tudo meio complicado, s vezes tambm no faz em dois meses, porque
essas pessoas que fazem parte do colegiado, todas elas tm outras ativi-
dades e que as agendas cada vez ficam maiores, porque voc tem uma
atribuio, comea a crescer, vai pegando outra e a acaba. Em muitas
delas a gente no consegue, a gente no ganha dinheiro para isso. Faz
voluntrio mesmo.
As entidades e instituies de cunho mais tcnico sublinham a efer-

vescncia da primeira fase, que desembocou numa multiplicao de proje-
tos mal concebidos e pouco viveis.
Agora, eu percebia tambm, que nas reunies que eram muito plurais,
muito intensas, com participao efetiva de muita gente, havia um
nmero muito grande de demandas [...] Os projetos careciam de maior
robustez. Alguns aspectos de sustentabilidade. No s eu. Lgico, eu
tenho um vis de economista da coisa. Ento eu fico sempre naquela
coisa de entender como est sendo a aplicao do recurso, ser que est
sendo efetivo, eficaz, eficiente como os princpios de administrao
pblica regem? [...] E eu percebi alguns projetos que eram apresentados
e algumas demandas que no tinham sustentao.

Essa falta de competncia para elaborar projetos viveis reconhecida
pelos responsveis da coordenao. As instituies locais, elas mesmas
membros do Colegiado territorial, no se engajam para assumir o papel de
acompanhamento e de assessoria que deveriam desempenhar:
A gente fez uns projetos para aquisio de carro e motos e nem lembro
mais a outra coisa. A gente no encontra uma pessoa ou rgo res-
ponsvel para elaborao de projeto que nossa maior dificuldade. A
Codevasf se comprometeu em um perodo [...] de elaborar projetos e
executar. [...] a gente passou tanto tempo na Codevasf tentando a ela-
borao desses projetos. At que a gente conseguiu j no ltimo prazo.
[...] A a gente chegou com os projetos, quando eu fui ver o plano de
trabalho no tinha vindo, no tinha mais como conseguir. E o dinheiro
que era para a gente voltou. Sempre tem um problema, sempre assim,
que impede.
6.5.3. Os obstculos e as tenses encontrados pelo PTC
H, como se expressa, um sentimento dominante de discrepncia entre o

dinamismo e a flexibilidade prprios da abordagem do PTC e a realidade
do sistema burocrtico existente. Caracteriza-se uma situao de difcil
insero no contexto institucional. Inumerveis obstculos conduzem a
bloqueios na execuo dos projetos. Os portadores desses projetos acham-
se perdidos frente complexidade dos trmites administrativos.
Projetos que foram feitos e foram enviados e os recursos no foram

recebidos por questes burocrticas, por falta de envio, eu no sei lhe
dizer com preciso. Entendeu? Mas que teve prejuzo e nessa poca eu
lembro que foi levantada essa questo.
As exigncias de uma burocracia informatizada entram em concor-

rncia com as capacidades das entidades portadoras de projetos, sobre-
tudo nos pequenos municpios rurais:
Um problema srio. Serissimo. Na poca em que a gente at fez um

treinamento para prefeituras e entidades tambm sobre, por exem-
plo, prego eletrnico. Foi em 2004. Que o prego eletrnico passou
a ser obrigatrio. Antes no era no. [...] Ento, se voc quer comprar
qualquer coisa, lpis, papel. Voc tem que fazer um prego eletrnico.

Obrigatoriamente, porque a lei determina isso.[...] Ento, as prefeituras
tm muita dificuldade nisso. Voc vai para convnio, a mesma coisa.
Alm disto, a posio de exclusividade da Caixa Econmica nos tr-

mites dos recursos percebida como fonte de rigidez e de obstculos.
Impede, em particular, a maioria das prefeituras de executar projetos que
seriam normalmente de sua responsabilidade.
[...] feito o projeto, e agora quem vai receber o recurso para executar
a obra? A nesse caso, normalmente as prefeituras entravam querendo
receber o recurso. Nesse caso l, foi a prefeitura. E a a prefeitura tem
que fazer o convnio com a Caixa Econmica Federal. E a, muita coisa
no foi para frente ainda [...]. E ficava nessa: prefeitura querendo pegar
o dinheiro que daria essa equipe tcnica para fazer o projeto; quando
voc vai fazer o convnio com a Caixa, normalmente os municpios
esto inadimplentes. Existe o tal do CAUC, que o Cadastro nico de
Convnios, que um cadastro do Governo Federal. Qualquer pendn-
cia da prefeitura em relao Unio ele fica impedido de convnio.
As regras administrativas rgidas no do conta da agilidade e da fle-

xibilidade necessrias a uma estratgia de desenvolvimento que pretende
favorecer dinmicas oriundas da prpria populao rural. Outros orga-
nismos financeiros poderiam tambm entrar no processo, mas no foram
autorizados, como analisa o representante do BNB, membro do colegiado.
Seria tambm a questo de os recursos serem tramitados apenas pela

Caixa Econmica. Isso j foi inclusive objeto de reivindicao de vrios
representantes do frum, junto ao ministrio [...] Para que o BNB como
parceiro ativo, inclusive o nico banco que participa continuamente
das reunies do frum, das discusses [...] que se compromete [...] E os
recursos no tramitam pelo Banco do Nordeste.
Esse acmulo de bloqueios administrativos percebido no como

simples acidentes de percurso, mas sim como uma lgica adversa ao bom
desempenho do PTC. Fizeram umas exigncias que jamais seriam cum-
pridas [...] Fazem a proposta e fazem um entrave para no sair. Enquanto
isso, no outro extremo do vetor poltico, um responsvel sindicalista
expressa o mesmo sentimento: como se fosse assim uma coisa j pro-

gramada para no dar certo [...] Sempre tem um problema no meio que
impede que a gente no possa [...] Isso desestimula as pessoas.
Alm desses obstculos de cunho mais burocrtico, muitas dificulda-
des surgem, na hora da execuo, por falta de compromisso das entidades,
especialmente as entidades pblicas, que teriam competncia e legitimi-
dade para desempenhar o papel.
Tem essa questo de direcionar tambm quem vai executar, o executor.

O que aconteceu foi que teve queixas que o pessoal do territrio recla-
mou, que uma hora o executor foi Codevasf e que a Codevasf deixou
o dinheiro voltar e no executou.
difcil achar uma entidade que assuma a continuidade da execuo

de um projeto formulado pelo Territrio.
Nas discusses que a gente tinha, geralmente a gente sentia que no

tinha interesse das instituies que iam executar aqui na ponta
Codevasf, IPA [...]Muitas das vezes a gente ia para reunies e os par-
ceiros que seriam os executores no apareciam, no mandavam seus
representantes [...] alguns executores no abraaram a causa para a
qual se dispuseram.
A falta de recursos, e em particular de recursos humanos, pode expli-

car parcialmente essa falta de compromisso:
Ento era escolhida uma instituio e essa instituio ia receber o

recurso para comprar todo esse material e fazer a doao para as pre-
feituras. Ento a gente teve problemas com isso tambm, porque as
instituies recebiam recursos, mas elas no tinham o corpo tcnico-
-administrativo com pessoas suficientes para fazer isso.
Mas, segundo um observador que participou de perto do lanamento

do Programa territorial, o problema muito mais profundo. Os agentes
das vrias entidades pblicas ficam alheios perspectiva social e poltica
na qual se assenta uma estratgia participativa:
Eu acho que muita gente dizia assim: [...] Isso a era coisa mesmo s
para quem no tem o que fazer. O povo no dava muita importn-
cia, no. Participar de reunio, discutir com a populao, no todo
mundo que se dispe a fazer isso, no. O gestor quer mais, ele que

cita, ele que faz, e pronto. Ento, existe ao aqui em Petrolina. Existe
ao em Cabrob [...] Mas no pensando no territrio.
Cada participante continua funcionando segundo sua prpria lgica

e o recorte territorial permanece apenas uma prtica formal de se apresen-
tar os recursos dos quais cada um dispe, sem que isso provoque conse-
quncia em termo de articulao das atuaes no campo.
No que foi decidido um conjunto de aes daquele territrio. Na

realidade foi feito um monte de aes e espera a, vamos juntar com
essa aqui e pronto. So essas aqui. A matriz isso. Pelo menos a matriz
que eu conheo. Foi assim. Eu lembro quando foi lanado [...]
Se as dificuldades so apontadas na operacionalizao dos projetos

formulados no mbito do PTC, as resistncias polticas so identificadas
quase unanimemente como o principal bloqueio do Programa. Os confli-
tos e tenses so de carter poltico. No territrio, a nfase colocada no
conflito que se d entre as prefeituras, enquanto expresso local do poder
pblico, e o PTC, enquanto estratgia de fortalecimento das entidades da
sociedade civil.
Vises radicalmente distintas do PTC expressam-se nas entrevistas.
Para os representantes das Prefeituras, o Programa, como j apontamos
acima, percebido como coisa dos sindicatos. Mais amplamente, na sua
concepo, consideram que este fato conduz a despojar os municpios
das prerrogativas e dos recursos necessrios para assumirem seu papel de
responsveis do desenvolvimento local. O incrvel de tudo isso que a
prefeitura tem interesse em dar andamento a esses projetos e infelizmente
fica excluda. Esse um motivo pelo qual desestimula totalmente a gente
participar do territrio.
O representante do MDA no nvel estadual reconhece o fato de que a
lgica territorial conduz a deslocar recursos e decises que anteriormente
eram da responsabilidade dos municpios.
Tira o recurso que era destinado diretamente prefeitura para vir para
o territrio [...] Foi deslocado. Eu at acredito que a deciso de deslocar
foi correta, no sentido do seguinte: de que se voc quisesse fazer um
debate no territrio, no podia ficar um recurso no territrio e outro, l

no Pronaf estrutura, no municpio. O municpio no entrava no debate
de pensar projetos territoriais.
Isso, segundo ele, cria uma situao ambgua na medida em que, ao

mesmo tempo, os municpios que j esto integrados nos territrios expres-
sam esse sentimento de excluso, os que ainda esto de fora lutam para se
integrar, para poder acessar os recursos que passam pelos Territrios:
H uma assimilao dos vrios ministrios sobre o Territrio da

Cidadania, inclusive para lanar seus editais de concorrncia dos
municpios. E a, isso tem criado uma loucura nos prefeitos e prefeitas
para entrar no territrio da cidadania.
Os representantes da sociedade civil e membros de entidades pbli-

cas, trabalhando ao lado dos agricultores, manifestam, por sua parte, uma
maior desconfiana em relao ao jogo poltico das prefeituras. Consideram
que os objetivos partidrios ocultam o interesse coletivo.
Os responsveis para [uma gesto mais articulada] no acontecer

melhor so os prefeitos que fazem parte do colegiado do Territrio,
mas quem menos acredita. Eles querem a ao de imediato. Eles
no acreditam numa ao que demore. Eles acreditam numa ao de
imediato. E ele quer que ele consiga independente. Eu consegui com
o deputado Fulano de Tal. Consegui com o governo do Estado. Ele
nunca diz que passou pelo territrio. Que o colegiado que determinou,
que tem recursos para o municpio tal. Os prefeitos no veem isso com
bons olhos, no. As entidades todas veem, mas as prefeituras, a gente
sente e discute, mas eles no sentem com bons olhos isso a. Ento o
que tem dificultado essa ao so as prefeituras que elas no acreditam.
[...] O problema que tudo no passado vinha direto pela prefeitura e
parte passa pelo colegiado do territrio e eles no querem e no admi-
tem muito isso. [...] Acham que enfraquece.
Acontecem frequentes disputas sobre a paternidade dos equipa-

mentos conseguidos:
A gente recebeu uma retroescavadeira no ano passado, que foi uma

polmica terrvel. Uns diziam que foi via Territrio da Cidadania,
outros diziam que no, foi uma determinada pessoa que conseguiu

com o Governo do Estado e com o rgo tal. E a no ficou claro de
quem veio.
Os membros dos movimentos sociais consideram que h uma estra-

tgia deliberada de recuperao poltica.
Quando se falava em qualquer projeto, qualquer coisa, a prefeitura

dizia: tem que ser tudo para a prefeitura. Tudo tem que passar pela
prefeitura. Quando vai para a prefeitura tem outros destinos, no s
esses que a gente est dizendo. A l vai, no perodo eleitoral, fazendo
as coisas e a a gente no quer essa mistura.
E, graas a suas redes de relaes, os polticos continuam controlando

a situao em desfavor das organizaes da sociedade civil:
Os prefeitos, os secretrios no concordam que sejam beneficiadas as

comunidades organizadas atravs de uma associao. Eles querem para
eles, e eles tm mais poder do que ns ainda. Eu acredito que eles tm
mais poder do que ns do Territrio.
O outro eixo de tenso situa-se entre nvel local e nvel estadual. Como
j apontamos mais acima, as instncias estaduais desempenham hoje um
papel maior no andamento do PTC. Para membros do poder pblico local,
essa interferncia percebida como uma intromisso. Mas a situao
interpretada de modo diferente pelos membros das organizaes da socie-
dade civil, menos quando a linha poltica que prevalece no plano estadual
se acha em sintonia com aquela que inspira o PTC. Porque, no final das
contas, no cenrio local, so as influncias polticas que determinam o que
est acontecendo concretamente no campo:
Quem manda so os deputados. Nunca mudou. Desde a antiga ARENA

at hoje com Lula no governo, quem define as aes so os deputa-
dos da base. [...] Sai o que os deputados querem. Isso nunca mudou.
Enquanto tiver poltica no Brasil assim. quem tem voto. Quem no
tem, fica s conversando, dando opinio, mas no vlida.
por isso que, como foi apontado mais acima, na fala de um sin-
dicalista, uma maior confiana atribuda ao Conselho Estadual de

Desenvolvimento, onde as organizaes da sociedade civil tm um peso
mais significativo.
Nesses dois eixos de tenso poltica, o equilbrio percebido como
muito precrio. O desempenho do PTC visto como tributrio das flutua-
es das relaes de fora polticas.
6.5.4. OS RESULTADOS DO PTC
De modo transversal em relao aos recortes polticos e institucionais,

expressam-se avaliaes contrastantes, tanto para representantes das
Prefeituras (falando de modo mais polmico) quanto para responsveis de
entidades e servios pblicos (nesse caso, com lstimas): Se no existisse
o PTC, no mudaria nada. Nada sai do papel, nada se concretiza. Veio
com muita coisa e de repente sumiu. Ningum ouviu falar mais.
No entanto, alguns representantes dos servios pblicos apresentam
uma viso menos negativa. Continuam acreditando no sucesso da inicia-
tiva: A ideia boa, mas no foi muito exitosa. Eu acho que ele [o terri-
trio] resolveu algumas coisas. Ele facilitou... Mas o xito que se esperava,
acho que no teve.
Numa perspectiva de mais longo prazo continuam esperando que
acabe dando resultados: Uma semente foi plantada e ela est se desenvol-
vendo ainda para frutificar l na frente.
A viso dos responsveis sindicais, dos membros das comunidades e
dos representantes de entidades da sociedade civil, muito mais positiva.
Com certeza no deixam de constatar, tambm eles, que os resultados con-
cretos obtidos pelo Programa so pouqussimos, comparados com aquilo
que se esperava.
Voc leva o agricultor, os agricultores mesmo agora disseram que no

iam. Eles disseram: para qu, se o negcio no anda? No ata nem
desata. Ento eu acredito que seja isso [...] voc reunia, reunia, e o pes-
soal planejava, planejava, e nada era executado.
Contudo, a esperana de ver o trabalho de formulao e de encami-

nhamento de projetos chegarem a resultados permanece. Como no caso
dessa militante comunitria.

Os parceiros vo ter que realizar as aes que foram pautadas [...]
Atividades que foram realizadas o ano passado no foram sanadas
economicamente. Ento o Territrio est passando por uns transtor-
nos econmicos que acabam inviabilizando determinadas aes [...] A
gente est em fase de execuo do que foi pautado. [...] Alm disso, no
domnio do reforo das organizaes sindicais, os resultados no so
nulos. Alguns meios foram obtidos que vieram melhorar sua capaci-
dade operacional e isso tem que ser levado em conta quando se faz o
balano do Programa: E assim, ao longo do tempo, a gente tem alcan-
ado muita coisa. A gente conseguiu atravs do territrio, transporte
para algum sindicato; vieram trs vans.
Mas, os elementos mais importantes em termos de avaliao, os mais

significativos estrategicamente, no se situam nesse plano material. Os
principais ganhos so de natureza social e poltica. Dizem respeito ao posi-
cionamento das entidades da sociedade civil no palco local.
Em primeiro lugar, o PTC trouxe um acesso informao da qual
as comunidades e seus representantes eram despojados at ento. Alm
disso, proporcionou uma nova capacidade de controle sobre as decises
em assuntos que afetam as comunidades e sobre condies de realizao
das aes decididas. A fala de uma militante, membro de uma comunidade
Quilombola, muito explcita desse ponto de vista:
Ento a discusso importante nesse sentido, o territrio foi impor-

tante para nos ajudar tambm nesse sentido, de conhecer algumas pol-
ticas que a gente no conhecia e que j estavam chegando aqui na ponta
e que a gente no tinha nem conhecimento. [...] E, a partir do momento
em que houve essa discusso dentro do Conselho e dentro das associa-
es, as pessoas tiveram esse conhecimento e alm de defender os seus
direitos de trabalhador rural, passaram a fiscalizar mais a poltica.
Segundo ela, uma consequncia positiva da dinmica criada pelo

Programa Territrios foi a tomada de conscincia por parte das comuni-
dades rurais, sua maior mobilizao e protagonismo frente aos poderes
estabelecidos.
A minha avaliao, hoje, do territrio a seguinte: as discusses foram

vlidas porque teve uma conscientizao maior e quando se trata de

municpios pequenos, as coisas so muito centralizadas, os movimen-
tos sociais so meio que deixados de lado. [...] No sentido da poltica
maior, foi benfica discusso dentro do Territrio da Cidadania.
Lembrando que eu acho que essas discusses precisam ser retomadas.
Mais no sentido de ter mais agilidade na concretizao das polticas e
no ficar s no campo das discusses.
A redao do Plano Territorial, reunindo informaes relativas

a todos os municpios do Territrio, tem permitido um melhor conhe-
cimento da realidade local, adquirindo assim uma viso mais ampla das
situaes e dos problemas.
A quantidade de terra de cada municpio, a quantidade de pessoas que

no tem terra, a quantidade de proprietrios, qual a maior, assim, a
porcentagem das propriedades, a a gente tem, tudo isso foi que a gente
conseguiu com territrios.
Mas, alm dessa dimenso informativa, as reunies dos fruns e do

Colegiado criaram a oportunidade, que no existia antes, de encontrar
vrios protagonistas presentes no cenrio local e de tecer com eles laos
pessoais com potenciais aliados no palco local.
[...] Conselho de Desenvolvimento e Sindicato (esto) dentro do terri-

trio [...] a sociedade civil tambm vem participando; tem ONGs [...]
participando. E a gente descobriu o tanto de ONGs que tem no territ-
rio. Tem municpio que quase no tem. Tem municpio que tem muita
[...]. Os conselhos municipais tambm participam, os sindicatos. Tem
municpio que participa mais sindicato. Exemplo: a minha cidade, par-
ticipa mais sindicato. [...] A a gente foi ganhando nossa amizade. Com
Embrapa, com Codevasf. A eles que iam passando os projetos da gente
para frente. Mas, foi muito difcil no incio.
O balano formulado pelos membros da coordenao bem mais

nuanado do que o dos institucionais. Por limitados que sejam os resulta-
dos obtidos em termos de realizaes concretas, o PTC funcionou como
um fator positivo numa dinmica de reequilbrio e de recomposio das
relaes de foras entre as entidades da sociedade civil, representando as
comunidades rurais marginalizadas e as instituies do poder pblico.
Mas essa avaliao, segundo eles, no se pode fazer limitando o ngulo de

viso apenas ao PTC. H que abrir a perspectiva, incluindo-se os outros
espaos institucionais de participao, de debates e embates que ganharam
corpo localmente durante a ltima dcada. Nomeadamente, os Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que constituem instn-
cias vvidas de concertao em muitos municpios. A prpria dinmica de
reflexo, que se desenvolveu dentro das instncias territoriais, contribuiu
significativamente para o sucesso dessa nova estrutura.
Por exemplo, o Conselho de Desenvolvimento o que ajudou aqui o

que dentro do Territrio foi discutido [...]. A partir tambm da dis-
cusso dos Territrios, teve um momento que foi s para discutir os
Conselhos e ampliao do Conselho e depois melhorou muito tambm.
Algumas coisas vm melhorando em nvel de, por exemplo, Conselho
Executivo. Voc discute o que tem de passar no Conselho, este conse-
lho foi discutido dentro do Territrio, dentro da poltica de territrio.
Essas ltimas colocaes remetem a uma questo formulada no incio

deste esforo de anlise do material recolhido junto aos entrevistados: o
que pode significar avaliar, quando a palavra se aplica a um programa
pblico como o PTC, cujo objetivo no simplesmente operacional dar
mais eficcia elaborao e execuo das polticas pblicas mas sim pre-
tende contribuir para reequilibrar, num sentido mais democrtico, as rela-
es entre os protagonistas presentes no palco local, dando voz e reconhe-
cimento a faixas de populao rural que ficaram submetidas e excludas
durante sculos.
Elas nos convidam a ampliar o ngulo de viso e a considerar como
as pessoas entrevistadas situam o Programa em relao aos objetivos mais
globais que tm e s estratgias que aplicam para alcan-los.
6.5.5. O PTC e as estratgias alternativas
Encontra-se uma quase unanimidade nos depoimentos dos entrevistados,

qualquer que seja o seu posicionamento no palco local, para reconhecer o
fato de que as velhas prticas de relaes polticas e de clientelismo perma-
necem a fonte mais comum de acesso aos recursos: por meio das emendas
parlamentares, dos destaques oramentrios e vrios outros canais. A pr-
tica comum:

Muitas vezes o prefeito, a pega o deputado X, a vai l com o deputado.
Por que tem muito deputado com recurso de emenda. O deputado
coloca quinhentos mil, no municpio tal, e o recurso fica l preso.
Como que funciona? Atravs da necessidade, de acordo com a

necessidade, o Prefeito faz o pedido, encaminha o pedido [...] para os
Deputados, l para Braslia e aqueles Deputados que tm interesse na
regio, lanam aquela emenda, mandam aquela emenda.
As fontes de financiamento so muitas e a busca por recursos torna-

se uma expertise em si. Deve-se estar atento s muitas chamadas pblicas
que saem dos Ministrios, algumas delas j formatadas conforme o recorte
territorial no mbito do Programa Brasil Sem Misria e citado por um
dos entrevistados. Pode-se jogar tambm com a diversidade dos nveis de
interveno dos vrios ministrios, como j foi indicado. O prprio ncleo
de coordenao do Territrio participa tambm da montagem de projetos
financiados por essas vias.
A o deputado X... Fez isso, uma emenda aqui para o territrio e a

Embrapa que veio procurar aqui e termina procurando a gente. A
quando nestes casos, a bom [...]. Tem o pedinte, que somos ns
(risos), que a gente que pede mesmo, e a o rgo executor, no caso,
foi a Embrapa, foi muito responsvel, coloca um de seus membros.
A Coordenao pode, ento, funcionar como oficina de assessoria na

montagem de projetos. Mas aqui, uma ambiguidade aparece. So as redes
de relaes sindicais e polticas que so mobilizadas em prioridade para
encaminhar os projetos com sucesso.
A gente reivindica aqui (na ao sindical), mas l (no Territrio) a

gente j faz o projeto e j sabe onde tem muitos ministrios, onde tem
os recursos; a gente elabora os projetos para l. diferente daqui (no
sindicato), a briga para vir pelas polticas consegue os recursos, mas o
territrio vai l e no consegue.
A coordenao no se situa, ento, como alternativa s estratgias

antigas, tantas vezes criticadas, mas sim como mais um protagonista na
procura da grande diversidade de fontes de recursos disponveis. Atuando

na mesma arena, encontra s vezes a concorrncia dos municpios, anima-
dos pela sua prpria lgica poltica:
Aparece que foi o deputado, atravs do deputado que conseguiu, mas

s que o pleito foi do territrio. Esse pleito, mas na hora que chega
desaparece. O que ns temos, temos vrias outras emendas a que vm
para a prefeitura e a termina parecendo que foi a prefeitura, que foi
aquele deputado, claro! Mas foi o territrio [...]
O que torna a situao ainda mais complexa o papel que desem-

penham agora os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
Sustentvel, outras instituies paritrias, com forte participao da socie-
dade civil.
atravs dessas reunies com o Conselho, que acontecem a cada pri-

meira quarta-feira do ms, que surgem as necessidades [...]que nos
informam das necessidades do municpio, que aonde vm os repre-
sentantes de todas as Associaes e a partir de a que esse Conselho
tira [...] as decises para, junto com o Prefeito, acionar as autoridades e
buscar algo em prol da sociedade [...] do municpio.
Alguns entrevistados sublinham o contraste entre o protagonismo

dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural e a falta de dina-
mismo do Territrio:
Eu acho assim que [o Territrio] tem que ter mais alguma coisa para
[...] movimentar mais, um negcio mais concreto. Eu acho assim, o
Conselho mesmo, por exemplo, a gente v que todo ms o pessoal
aquela coisa fervorosa. O pessoal traz demandas, reivindicaes quando
precisa, tudo, e vem tudo para o Conselho, discutido no Conselho.
No plano mais prximo das comunidades, existe tambm uma

pujante dinmica de organizao que se deve levar em conta para esta-
belecer um retrato fiel da realidade social local: muitas so as associa-
es, as cooperativas, as comunidades organizadas que podem atuar
como interlocutores diretos das fontes de financiamento ou das entida-
des executoras, como a Codevasf, sem passar pelo territrio, nem pelos
CMDRS. interessante notar que a mesma estratgia de negociao e
de participao, que inspira tanto o Programa territorial quanto a estru-

tura dos Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel (articulados
do nvel municipal at o nvel nacional), adotada em vrios comits
particulares. Os membros das comunidades de base ou das entidades
sindicais locais que foram entrevistados citam, como iniciativas signifi-
cativas, comits, grupos paritrios, que foram montados para a execuo
de polticas pblicas especficas:
[...] a associao est muito mais ligada questo do Garantia Safra,

as pessoas querem estar participando das discusses das associaes
para estar recebendo, para estar tendo acesso ao Garantia Safra. a
nica poltica que eles sabem de cor e salteado, que a associao faz
essa discusso.
As gestes do ProRural e do Garantia Safra, bem como do programa

de distribuio de gua atravs de carros-pipa, por exemplo, apoiam-se
localmente em comits, nos quais participam representantes das comuni-
dades e associaes locais.
Porque esse processo do Garantia Safra [...] no s atrelado ao

Conselho e nem s Secretria de Agricultura, nem s com o IPA.
Ento so essas trs entidades que fazem esse trabalho, onde o Conselho,
juntamente com as Associaes e o IPA faz o primeiro momento [...]
para basicamente estar cadastrando as famlias, em cada comunidade.
Todo ms tem uma reunio do Conselho do ProRural [...] que do

Governo. A todas as Associaes tm representante nessa reunio e a
atravs dessa reunio vm as demandas.
A dinmica associativa encontra-se muito atuante em alguns muni-

cpios. E pode ser considerada como elemento determinante para os bons
resultados alcanados na luta contra a pobreza e na busca de respostas
adequadas em situaes de seca:
Aqui [...] so 48 Associaes. A voc tem essa queda dessa coisa da

pobreza [...] quer dizer que t em 23 em distribuio de renda, renda
per capita por habitante. [...] uma coisa que est ajudando mais o pes-
soal nessa questo de sobrevivncia, nessa questo da seca isso: o
Associativismo. Porque o pessoal se junta para comprar rao mais
barata, para vender. Ento, isso s uma coisa que t equilibrando. Se
no fosse a, [...] estava pior ainda.

Em outro municpio, testemunha um sindicalista local, foi criada uma
estrutura independente, reunindo vrios parceiros, vrias associaes:
Uma estrutura para a gente ser independente de sindicato, de pre-

feitura, de no-sei-de-que, para ser independente [...]. E criamos
uma pequena contribuio, mensalidade de cada associao que faz
parte, e prestamos conta a cada trs meses do que que feito com
o recurso.
Assim, paralelamente permanncia das velhas prticas que pre-

tendem manter as relaes de clientelismo e de mandonismo arraigadas na
histria do Nordeste, multiplicam-se formas de organizao, emergindo
das prprias comunidades locais de pequenos agricultores, quilombolas,
populaes indgenas. As associaes, as cooperativas multiplicam-se,
agrupam-se, buscando apoio junto a organizaes sindicais rurais ativas.
Uma intensa atividade de formulao de projetos e de busca de recursos
para realiz-los est em andamento.
Apesar dessa constatao, resta questionar o impacto desse dina-
mismo sobre o equilbrio das relaes de fora na vida social e poltica
local e das mudanas que pode introduzir na participao efetiva das
populaes rurais, na integrao das polticas pblicas na realidade local
e no controle de sua execuo. Desse ponto de vista, uma evoluo tem
acontecido durante os ltimos dez anos, no sentido da articulao entre
essas dinmicas da base e os quadros institucionais, nos quais se operam
escolhas relativas s polticas pblicas, tramitam os recursos, controlam-
se sua execuo. Os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
Sustentvel so amplamente abertos participao das organizaes da
sociedade civil e mais de dez anos aps sua criao constituem instncias
ativas do debate socioeconmico na escala municipal. Comits paritrios
especficos so institudos, voltados para a aplicao de um Programa
pblico particular: Garantia Safra, ProRural, Cisternas... Na ao pblica,
a concertao com a sociedade civil, com os representantes das vrias cate-
gorias de populao, torna-se uma prtica frequente.
Essa situao representa uma mudana profunda no funcionamento
da sociedade rural local. Ela vivida pelas categorias de populao rural
que foram subordinadas, marginalizadas, excludas durante sculos, como
um primeiro passo na direo de seu reconhecimento como cidados.

CONCLUSES
Analisamos as diversas situaes encontradas: aes que passam pelo terri-

trio desde sua formulao inicial (projetos territoriais) at a sua execuo;
aquelas que se iniciam no territrio, mas cuja execuo no depende dos
atores locais e as demais, que no passam pelo territrio. Acompanhamos
mais de perto, no primeiro caso, o PROINF, aes de apoio infraestru-
tura e servios. No segundo caso, analisamos as aes referentes ao cr-
dito, que so formuladas no territrio, por intermdio do Plano Safra, mas
sua execuo escapa ao controle dos atores locais e, no terceiro caso, a
prpria reforma agrria. Observamos ainda o caso dos atores sociais que
no so contemplados, proporcionalmente sua importncia no territrio.
Efetivamente, compreender as dinmicas internas e externas na configura-
o do mundo rural continua a ser um desafio (WANDERLEY, 2009, p.18).
Ao compreender que a ruralidade se constri assim nos espaos e
entre populaes (MARSDEN, 1999), observamos tambm as dinmicas
efetivamente em andamento nas comunidades rurais do territrio, como
surgem, quais caminhos (oficiais ou no oficiais) seguem para se concre-
tizarem, quais as prticas novas e velhas que utilizam para conseguirem
recursos e se consolidarem, os processos identitrios vivenciados entre
grupos indgenas e quilombolas do territrio e suas formas de expresso
poltica em que o apelo s origens e tradio funciona como alimentador
das estratgias de ao desenvolvidas para ter acesso s polticas sociais e
reconhecimento de direitos. Segundo essa abordagem, concordamos com
Agier no que a realidade : Construda pelas representaes dos atores,
e essa construo subjetiva faz parte ela prpria da realidade que o olhar
do observador deve levar em considerao: a formao da identidade e a
construo social das diferenas culturais (AGIER, 2001, p.11).
Esclarecemos que a compreenso do poder desses processos iden-
titrios foi includa na nossa anlise. Enfrentamos a desafiante tarefa de
apreender dimenses desses processos, em seus aspectos virtuosos ou
perversos, para entender, ao final, os meandros das polticas territoriais,
a mediao das instituies, o protagonismo dos atores que viabilizam ou
inibem o amplo campo da incluso social e do exerccio da cidadania.
Finalmente, expusemos aqui algumas das dimenses e provveis
repercusses do estudo realizado para a compreenso deste caso e para o
traado e aplicao de polticas com enfoque similar.

Evolues profundas esto se iniciando hoje em dia na sociedade
rural do Serto de So Francisco. Com certeza, encontram muitas resistn-
cias por parte das foras que dominavam o palco local at ento. At que
ponto elas vo chegar? Que melhorias durveis podem levar para as faixas
de populao mais carentes?No temos condies para responder a todas
essas questes. Mas um movimento est em andamento, que pode condu-
zir a uma recomposio significativa das relaes de foras e na capacidade
das polticas pblicas responderem s demandas e expectativas das popu-
laes mais carentes.
Que impacto sobre essa dinmica teve o PTC, bem como a poltica
territorial nas suas figuraes sucessivas? Isso uma questo de primeira
importncia no tocante avaliao de seu desempenho e de seus resultados.
No caso do Serto de So Francisco, h evidncias de que os resul-
tados concretos da poltica territorial foram reduzidos. Fragilidades na
concepo dos projetos, dificuldades de operacionalizao, obstculos
administrativos, resistncias polticas impediram a realizao da grande
maioria dos objetivos concretos definidos durante a fase inicial. A inter-
rupo do PTC durante dois anos enfraqueceu as relaes das instituies
locais com o Programa, que sobrevivem apenas na forma de um pequeno
ncleo de coordenao. Todos esses elementos sugerem uma avaliao
negativa do desempenho do Programa.
Mas, ser que poderamos ficar nesse nvel operacional da anlise?
As metas do Programa so mais ambiciosas e mais complexas do que isso.
Representam uma estratgia de recomposio das relaes de fora na
sociedade rural local: dando voz e capacidade de expresso a todos que
eram condenados a ficar mudos. Deste ponto de vista, a efervescncia que
caracterizou os primeiros anos do Programa territorial e a elaborao cole-
giada do Plano de Desenvolvimento Territorial representaram um sucesso
e uma inovao de primeiro porte.
A anlise feita sugere que essa experincia constituiu uma legiti-
mao desse modo de abordar o dilogo entre a esfera pblica e outras
expresses da sociedade local. Que ela representou um referencial concei-
tual e metodolgico, que contribuiu para a generalizao e para o sucesso
das muitas outras instncias de concertao e debate que emergiram no
Territrio, durante a ltima dcada. Em particular, a implantao do
Programa dos Territrios Rurais e a instituio dos Conselhos Municipais
de Desenvolvimento Rural Sustentvel foram claramente relacionadas, por

vrios interlocutores, s reflexes que se deram dentro do Colegiado do
PTC.
A ateno dada prpria viso dos atores locais nos convida a tomar
conscincia da complexidade das dinmicas em jogo dentro de um pro-
grama como o PTC e a prestar mais ateno aos aspectos qualitativos, que
no se deixam apreender por meio de critrios factuais e operacionais, mas
permitem perceber movimentos ainda discretos que podem desembocar, a
longo prazo, em mudanas das bases de funcionamento, sociais e polticas,
do mundo rural, criando novas condies propcias para um desenvolvi-
mento sustentvel e equitativo.
REFERNCIAS
AGNCIA NACIONAL DE GUAS/GEF/PNUMA/OEA. Resumo

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dnocs.gov.br
Fundao Cultura Palmares www.palmares.gov.br
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio SGE/MDA -www.sge.mda.gov.br
PNUD www.pnud.org.br
Programa Territrios da Cidadania www.territoriosdacidadania.gov.br
Captulo 7
Dinmicas sociais no Territrio Paran Centro-PR
Paulo Andr Niederle

Osvaldo Heller da Silva
Angela Duarte Damasceno Ferreira
Islandia Bezerra da Costa
Letcia da Costa e Silva
Emanuel Menim
Maria Otvia Battaglin Loureiro
Gilmar Moreira do Amaral
Priscila Reis Diniz
Julian Perez-Cassarino
INTRODUO
Este captulo discute como as polticas de desenvolvimento territo-

rial adentram e passam a compor a teia de relaes sociais que confor-
mam o Territrio Paran Centro. Como afirmado na introduo deste
livro, mesmo tratando-se dos resultados de uma avaliao do Programa
Territrios da Cidadania (PTC)1, o foco recai sobre a anlise qualitativa
de dimenses que, com frequncia, escapam ao escrutnio das avaliaes
formais. Privilegia-se aqui a compreenso das dinmicas sociais no terri-
trio, buscando observar como os modos de gesto propostos pela poltica
territorial (incluindo ainda o Programa de Desenvolvimento Sustentvel
de Territrios Rurais PRONAT) geram novas formas de governana que
articulam as aes pblicas, possibilitam canalizar as demandas priorit-
rias das populaes e do espao para um processo de participao mais
efetivo.
1 Alm dos autores que assinam este captulo, colaboraram para a pesquisa no Territrio
Paran Centro: Alfio Brandenburg, Jean-Paul Billaud, Magda Zanoni, Jorge Luis Fvaro,
Katiano Miguel Cruz, Adriella Camila Furtado, Douglas Ochai Padilha, Ramiro Gabriel
Garcia, Eliane Budel, Kau Pessoa, Ezequiel Westphal e Luiz Felippe de Castro Henning.
238
Sendo assim, a finalidade deste captulo no apresentar uma avalia-
o do desempenho das polticas territoriais no que tange eficcia de exe-
cuo de suas aes no Paran Centro. De outro modo, procuramos situar
os processos gerados pelas polticas territoriais dentro de um quadro mais
amplo de reconfiguraes sociopolticas e econmicas. A questo bsica
relaciona-se com o modo como as novas institucionalidades concebidas a
partir da criao do PTC se articulam a processos de mudana da ordem
social. Quais inovaes a poltica territorial introduz nas dinmicas histo-
ricamente constitudas? So elas capazes de potencializar transformaes
na perspectiva de um desenvolvimento que envolva as populaes mais
pobres e excludas? Qual o nvel de participao e protagonismo dessas
populaes na construo das trajetrias de desenvolvimento que elas jul-
gam relevantes?
Como destacam Raynaut e Ferreira (2014, neste livro), geralmente
essas novas dinmicas constituem-se por meio de caminhos sinuosos e
nem sempre visveis aos olhares dos avaliadores, os quais muitas vezes
revelam-se incapazes de ultrapassar os esquemas mais lineares de causali-
dade. Com efeito, um dos equvocos mais recorrentes atribuir interven-
o do Estado efeitos que se devem a uma conjuno de fatores muito mais
complexa, onde a poltica pblica cumpre um papel importante, mas nem
por isso exclusivo. Ademais, esta falha geralmente incide em uma segunda,
qual seja, imaginar que, sob situaes completamente distintas, a mesma
poltica teria condies de produzir resultados similares, o que frequen-
temente no ocorre. A especificidade do Paran Centro no nos permite,
portanto, fazer generalizaes para o conjunto dos territrios brasileiros,
ainda que algumas dinmicas inerentes poltica territorial sejam anlo-
gas aqui e alhures.
O Paran Centro exibe uma trajetria similar ao conjunto dos territ-
rios brasileiros marcados pela expanso do agronegcio a partir dos anos
1970, conjugando elevados ndices de produo e produtividade agrcolas
com crescente iniquidade socioeconmica e concentrao da riqueza. Ao
longo deste processo de modernizao conservadora (GRAZIANO DA
SILVA, 1999), ao mesmo tempo em que o setor agrcola local se inseriu nas
cadeias globais de commodities (sobretudo com a soja), as comunidades
rurais viram aumentar o hiato entre um pequeno grupo de agricultores

capitalizados, que passaram a configurar a elite econmica e poltica local,
e uma srie de segmentos sociais que permaneceu margem da moder-
nizao, configurando uma camada expressiva de pessoas em situao de
pobreza e vulnerabilidade social. Por sua vez, medida que se perpetuava,
esse mesmo processo bloqueou as tentativas de reverso deste quadro, em
particular quando estas apontavam para os efeitos nefastos da concentra-
o fundiria. A incluso do Paran Centro no PTC configura uma nova
tentativa de criar um desvio nesta trajetria histrica de desenvolvimento
desigual.
O captulo est organizado em sete sees, alm desta introduo e
das consideraes finais. A primeira discute a constituio do Territrio
Paran Centro, prestando ateno ao papel performativo da interveno
pblica. A segunda analisa as dinmicas socioeconmicas que marcaram
o desenvolvimento desigual do territrio, destacando os processos de
modernizao da agricultura e suas consequncias. Em seguida, o foco
volta-se s questes da governana, em particular constituio formal do
Colegiado Territorial enquanto espao de gesto social das polticas pbli-
cas. Esta seo complementada por outra que privilegia o escrutnio da
trajetria dos atores sociais, destacando as alteraes na rede da poltica
territorial. A quinta seo focaliza a participao do pblico prioritrio
do PTC na governana territorial. s duas sees subsequentes compete
a anlise das aes implementadas no territrio, observando, primeiro, os
projetos financiados pelo PRONAT e, em seguida, um conjunto de polti-
cas inscritas na Matriz de Aes do PTC.
7.1. A CONSTITUIO DO TERRITRIO PARAN CENTRO
O Territrio Paran Centro foi constitudo em 2003 enquanto Territrio

Rural no mbito do PRONAT e, em 2009, foi alado categoria de
Territrio da Cidadania (PTC). O Territrio localiza-se no terceiro pla-
nalto paranaense, na regio central do Estado, sendo composto por dezoito
municpios: Altamira do Paran, Boa Ventura de So Roque, Campina do
Simo, Cndido de Abreu, Guarapuava, Iretama, Laranjal, Manoel Ribas,
Mato Rico, Nova Cantu, Nova Tebas, Palmital, Pitanga, Rio Branco do Iva,
Roncador, Rosrio do Iva, Santa Maria do Oeste e Turvo (Figura 1).

FIGURA 1 Localizao do Territrio Paran Centro.
FONTE: Fvaro (2014).
Historicamente, esta poro do Estado conhecida como Paran

Tradicional, tendo Guarapuava como o municpio de origem. Criado em
1871, Guarapuava deu origem ao municpio de Pitanga (em 1943), o qual,
por sua vez, foi precursor dos municpios de Manoel Ribas, Palmital, Nova
Tebas, Mato Rico, Santa Maria do Oeste e Boa Ventura do So Roque e,
indiretamente, dos municpios de Roncador, Iretama, Altamira do Paran,
Nova Cantu e Laranjal. Mais recentemente, Guarapuava ainda foi bero
dos municpios de Turvo e Campina do Simo (Figura 2). Ademais, dentre
os municpios mais antigos do Estado, outros dois que no pertencem ao
atual Paran Centro contriburam direta ou indiretamente sociognese
do territrio: Castro, situado mais a leste, j nas proximidades da regio
metropolitana de Curitiba; e, principalmente, Campo Mouro, este loca-
lizado ao norte e cuja proximidade com o territrio ainda o torna uma
espcie de centro econmico regional para uma parcela importante dos
pequenos municpios adjacentes.
Para alguns autores, apesar da conformao territorial institucio-
nalizada, o Paran Centro pode ser dividido em, pelo menos, quatro
subterritrios, com caractersticas bastante peculiares, seja do ponto de
vista da formao geomorfolgica, seja no que diz respeito s dinmicas
socioculturais (FVARO, 2014). De fato, o prprio Plano Territorial de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) prope este tipo de subdi-

viso com vistas gesto das polticas pblicas, o que no foi, contudo,
efetivamente colocado em prtica na governana territorial a no ser em
momentos muito especficos.2

FIGURA 2 Dinmica emancipatria dos municpios do Territrio Paran Centro.
Com frequncia, estas diferenas intraterritoriais constituram jus-

tificativa para questionamentos sobre a identidade coletiva que define o
territrio. Alguns atores no compartilham a ideia de que este conjunto
2 Para organizao das atividades de requalificao do PTDRS (2012-2015), os municpios

do territrio foram organizados nas seguintes microrregies: i) Vale do Rio Cantu,
composta pelos municpios de Roncador, Iretama, Nova Cantu, Mato Rico e Altamira
do Paran; ii) Vale do Rio Piquiri, composta pelos municpios de Santa Maria do
Oeste, Palmital, Laranjal e Campina do Simo; iii) Centro, composta pelos municpios
de Pitanga, Nova Tebas, Boa Ventura de So Roque, Turvo e Guarapuava; e iv) Vale
do Rio Iva, formada pelos municpios de Cndido de Abreu, Manoel Ribas, Rosrio
do Iva e Rio Branco do Iva. Segundo o documento, Essa estratgia de organizao
microrregional foi usada para a realizao das oficinas de discusso do diagnstico e
construo do prognstico microrregional, que posteriormente resultou no prognstico
territorial, ou seja, na viso de futuro (PTDRS Paran Centro, 2012, p.5).

de dezoito municpios possa representar qualquer tipo de unidade social.
Outros argumentam que, se outrora essa configurao territorial era
objeto de questionamento, atualmente a prpria poltica territorial con-
tribuiu para solidificar uma identidade coletiva no Paran Centro. Com
efeito, no se trata apenas de um territrio dado, reconhecido enquanto
tal pelo Estado para a execuo das polticas, mas de um territrio per-
formado pela prpria interveno pblica. Neste sentido, cabe notar um
dos elementos que ainda constitui objeto de desentendimento recorrente
na instncia do Colegiado Territorial, qual seja, a presena do municpio
de Guarapuava, justamente aquele ao qual remonta a origem histrica do
Paran Centro.
Inicialmente, a construo do territrio envolveu um amplo processo
endgeno de mobilizao social iniciado nos anos 1990, antes mesmo da
criao do PRONAT. Esse processo esteve associado construo de pro-
jetos intermunicipais de desenvolvimento incentivados pela EMATER. A
partir de um estudo das condies socioeconmicas de um conjunto de
municpios localizados no entorno de Pitanga (Cndido de Abreu, Nova
Tebas, Manoel Ribas, Boa Ventura de So Roque, Mato Rico e Santa Maria
do Oeste), surgiu o primeiro esboo de uma demarcao territorial com
vistas a estruturar aes conjuntas de desenvolvimento rural (Figura 3).
Segundo Fvaro (2014), esta proposta inicial foi ampliada a partir de um
novo levantamento das condies de desenvolvimento, desta vez utili-
zando como critrio bsico o IDH Municipal.3 A partir de ento, foram
incorporados os municpios de Campina do Simo, Goioxim, Laranjal,
Marquinho e Palmital (pertencentes regio administrativa da EMATER
de Guarapuava), alm de Iretama, Altamira do Paran, Nova Cantu e
Roncador (regio administrativa da EMATER de Campo Mouro).
3 No que tange ao ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), todos os municpios do

territrio encontram-se abaixo tanto da mdia do Estado do Paran (0,78) quanto da
mdia brasileira (0,76). O IDH-M do territrio de 0,70 e, se retiramos Guarapuava do
clculo, a mdia cai para 0,68. Se, por um lado, a variao entre o patamar mximo e
mnimo do IDH-M expressa a acentuada desigualdade social no territrio, por outro,
observa-se que, a partir de 2005, os ndices de todos os municpios (com exceo de
Cndido de Abreu e Laranjal) apresentaram uma relativa elevao, talvez como efeito
direto ou indireto da poltica territorial.

FIGURA 3 Evoluo da Proposta de Territrio Paran Centro.
Desde ento, novos estudos passaram a ser conduzidos com vistas

conformao de uma estratgia integrada de desenvolvimento para os
municpios que compem o territrio. Um esforo fundamental neste sen-
tido esteve relacionado elaborao conjunta entre tcnicos da EMATER
e do Departamento de Estudos Socioeconmicos Rurais (DESER) do
Projeto de Desenvolvimento Rural Centro do Paran, finalizado em 2002.
O Projeto serviu de esteio para a organizao de um encontro regional

que levou criao do frum de Desenvolvimento Regional, formado por
representantes de dezessete municpios: Altamira do Paran, Boa Ventura
de So Roque, Cndido de Abreu, Campina do Simo, Iretama, Laranjal,
Manoel Ribas, Mato Rico, Nova Cantu, Nova Tebas, Palmital, Pitanga, Rio
Branco do Iva, Santa Maria do Oeste e Turvo. Desta configurao ini-
cial at a delimitao do Territrio Rural Paran Centro, em 2003, saram
do grupo os municpios de Goioxim e Marquinho (que passaram para o
Territrio Rural Cantuquiriguau) e ingressaram os municpios de Rio
Branco do Iva e Rosrio do Iva (FVARO, 2014).
Em 2003, aps a instalao do Conselho Estadual de Desenvolvimento
Rural e Agricultura Familiar (CEDRAF), o mesmo analisou a proposta
de delimitao territorial que viria a fundamentar o PRONAT. Alm do
Paran Centro, neste momento foram selecionados e aprovados os territ-
rios Vale do Ribeira, Cantuquiriguau e Fronteira (atualmente Sudoeste).
Por sua vez, os municpios do Territrio Paran Centro foram definidos
em um total de dezesseis: Altamira do Paran, Boa Ventura de So Roque,
Campina do Simo, Cndido de Abreu, Iretama, Laranjal, Manoel Ribas,
Mato Rico, Nova Cantu, Nova Tebas, Palmital, Pitanga, Roncador, Rosrio
do Iva, Santa Maria do Oeste e Turvo (Figura 3).
Finalmente, uma ltima alterao comeou em 2008, por ocasio da
reunio do Grupo Gestor do Territrio Paran Centro que pautou a par-
ticipao do mesmo no PTC. Aprovada e demandada pelo Grupo Gestor,
no mesmo ano a incluso foi ratificada pelo CEDRAF (juntamente com
a solicitao do Territrio Norte Pioneiro). A nica alterao substancial
que ocorreu desde ento foi a incluso de Guarapuava. Contrastando com
a dinmica endgena relatada acima, esta ocorreu de cima para baixo.4
Quando da criao do PTC, os governos federal e estadual viram no pro-
cesso de reformulao dos territrios a ocasio para incluir Guarapuava no
4 O Grupo Gestor se posicionou contrariamente ao ingresso de Guarapuava, alegando

as disparidades que seriam produzidas pela incluso de um grande centro com
caractersticas predominantemente urbanas e que sempre captou a maior parte dos
recursos pblicos destinados regio: Guarapuava, como cidade maior, ela tem uma
cultura poltica diferenciada que trabalhar em cima de benefcios dela e enquanto os
outros simplesmente servem de curral eleitoral. Vou bem direto na ferida. Ns estamos
buscando um lugar ao sol. [...] Ns somos o centro do PR, a nossa realidade uma,
de Guarapuava outra... ns vivemos, e isso poucas vezes se tem coragem de falar, no
cabresto dos polticos de Guarapuava a vida toda (Entrevista com Gestor Municipal.
Pesquisa de campo, 2012).

Territrio da Cidadania Paran Centro. A principal justificativa envolvia
o potencial deste polo econmico regional enquanto elemento de dinami-
zao do territrio. Contudo, sua presena poderia desestabilizar os com-
promissos firmados dentro das instncias territoriais, incorrendo ainda
em uma mudana substancial nas trajetrias de desenvolvimento. Na
prtica, contudo, nada disso se processou, uma vez que a participao de
Guarapuava na gesto da poltica no passou de uma composio formal,
raramente seguida pela presena e interveno efetiva dos representantes
deste municpio no Colegiado Territorial. A ausncia contribuiu para arre-
fecer as tenses que seu ingresso havia suscitado, mas a participao for-
mal nunca eliminou completamente o tema da agenda territorial.
Atualmente, alguns atores atribuem justamente ausncia dos repre-
sentantes de Guarapuava uma das explicaes para as dificuldades que o
Colegiado Territorial encontra para articular estratgias mais amplas de
desenvolvimento econmico, uma vez que o municpio poderia capitanear
os esforos coletivos para atrao de investimentos. Por outro lado, a posi-
o prevalecente na instncia coletiva sustenta que isso apenas resultaria
na repetio da dinmica histrica de diferenciao social e concentrao
econmica, de modo que os investimentos seriam novamente direciona-
dos ao prprio municpio de Guarapuava. Neste sentido, a ausncia per-
cebida tambm como uma oportunidade para que os demais, pequenos
municpios com caractersticas eminentemente rurais, possam constituir
estratgias prprias e compartilhadas, adequadas s suas realidades sociais.
De fato, ao longo do processo de constituio do territrio, e em
decorrncia dele, o municpio de Pitanga acabou sendo alado condio
de um novo polo poltico territorial. Alm de sua posio geogrfica pri-
vilegiada no centro do territrio, Pitanga tambm concentra um relativo
capital econmico e poltico, o que reflete, dentre outras coisas, a presena
de alguns rgos pblicos federais e estaduais. Ademais, concentrando as
reunies do Colegiado Territorial, Pitanga passou a constituir o ncleo de
uma rede que composta ainda por um grupo restrito de municpios adja-
centes que revelam uma presena mais efetiva no frum territorial.5 Assim,
5 O que no deixa de ser objeto de crticas dos atores que residem nos municpios mais
distantes deste centro, os quais demandam a rotatividade das reunies no interior
do territrio. Cabe notar que estamos falando de mais um universo social brasileiro
com precria infraestrutura de mobilidade, onde o deslocamento dos membros para
as reunies com frequncia prejudicado pela condio das estradas somada s
intempries climticas.

no interior do territrio reconstrudo pela poltica, um novo territrio
foi articulado, esse arquitetado em uma arena diferenciada de disputas,
desenhando relaes de poder que permitiram o surgimento de uma nova
articulao intermunicipal que afeta diretamente as dinmicas polticas
regionais.
Os municpios ainda ocupam posies assimtricas, mas a ausn-
cia de Guarapuava faz com que a heterogeneidade seja menos gritante e
o poder menos concentrado. Se, por um lado, fecham-se as portas para
determinados recursos, por outro, abrem-se oportunidades para os peque-
nos municpios construrem seus projetos. Uma das implicaes mais vis-
veis desse processo a revalorizao destes municpios rurais como lcus
do desenvolvimento. Eles deixam de ser percebidos pelo olhar colonia-
lista da falta do desenvolvimento, cujo espelho refletia a modernidade
encontrada em Guarapuava ou Curitiba, para serem ressignificados luz
de novas estratgias de valorizao dos atributos que qualificam a vida das
pessoas nos pequenos municpios rurais. At que ponto essas estratgias
rompem com o antigo referencial de desenvolvimento? Para responder
essa questo, ser necessrio compreender alguns aspectos da trajetria
socioeconmica deste territrio.
7.2. DINMICAS SOCIOECONMICAS CONTEMPORNEAS NO PARAN

CENTRO
Apesar das diferenas intraterritoriais, e exceo de Guarapuava, o

Territrio Paran Centro marcado pela presena de pequenos munic-
pios cujas dinmicas populacionais, culturais e socioeconmicas so for-
temente caracterizadas pelas mudanas no meio rural e na produo agr-
cola. Nesta seo, analisamos algumas questes relativas s transformaes
que este territrio experimentou no perodo mais recente.
A Tabela 1 demonstra que o conjunto dos municpios presenciou sig-
nificativa reduo populacional na ltima dcada, com exceo de Manoel
Ribas, Rio Branco do Iva e Guarapuava. Alis, contrariamente aos demais,
foi justamente este municpio que obteve maior expanso demogrfica, da
ordem de 12 mil habitantes. Com efeito, este crescimento ratifica um con-
junto de estudos que tem apontado uma mudana nas tendncias migra-

trias no Brasil, com as cidades de mdio porte constituindo polos cada
vez mais dinmicos de atrao populacional (ANDRADE; SERRA, 1998).
TABELA 1 POPULAO TOTAL DOS MUNICPIOS NO TERRITRIO PARAN

CENTRO, 2000 E 2010
Municpio Censo 2000 Censo 2010 Variao %
Altamira do Paran 6.999 4.306 -38,48

Boa Ventura de So Roque 6.780 6.549 -3,41
Campina do Simo 4.365 4.076 -6,62
Cndido de Abreu 18.795 16.662 -11,35
Guarapuava 155.161 167.463 7,92
Iretama 11.335 10.602 -6,47
Laranjal 7.121 6.361 -10,67
Manoel Ribas 13.066 13.164 0,75
Mato Rico 4.496 3.822 -14,99
Nova Cantu 9.914 7.425 -25,11
Nova Tebas 9.476 7.389 -22,02
Palmital 16.958 14.870 -12,31
Pitanga 35.861 32.645 -8,97
Rio Branco do Iva 3.758 3.897 3,7
Roncador 13.632 11.544 -15,32
Rosrio do Iva 6.585 5.586 -15,17
Santa Maria do Oeste 13.639 11.497 -15,7
Turvo 14.530 13.838 -4,76
Total Territrio 352.471 341.696 -3,05
FONTE: CENSOS DEMOGRFICOS IBGE (2000; 2010).
Comparativamente aos demais territrios rurais e da cidadania no

Estado do Paran, verificamos que, ao longo das ltimas duas dcadas, o
Paran Centro tem apresentado as maiores taxas de decrescimento popu-
lacional, totalizando uma reduo de cerca de 10 mil habitantes. Outros
territrios que apresentaram a mesma tendncia so Cantuquiriguau e
Norte Pioneiro, mas em magnitudes menos expressivas. Por sua vez, o
Estado do Paran como um todo revelou um acrscimo populacional da
ordem de 11% neste perodo, proporo prxima quela encontrada no
pas (Tabela 2).

TABELA 2 TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL NOS TERRITRIOS
RURAIS E DA CIDADANIA NO ESTADO DO PARAN ENTRE 1990 E 2010
Variao de crescimento
Territrios
1990/2000 2000/2010
Paran Centro -2,10 -3,05
Cantuquiriguau 3,19 -0,11
Vale do Ribeira 17,8 12,65
Norte Pioneiro -1,65 1,1
Centro Sul 6,38 8,25
Caminhos do Tibagi 6,82 9,57
Sudoeste 0,11 5,94
Estado do Paran 11,31 10,9
Brasil 13,6 10,8
FONTE: CENSO DEMOGRFICO IBGE (2010).
O componente emigratrio da populao um dos fatores que mar-

cam a dinmica social do Paran Centro. Na rea rural, este processo se
revela ainda mais expressivo (Tabela 3). Desconsiderando os dados relati-
vos a Guarapuava, no ano 2000, o territrio contava com 37,5% da popula-
o total caracterizada como urbana e 62,5% rural. Em 2010, a populao
urbana passou para 45,8% e a rural para 54,2%, o que, em nmeros abso-
lutos, representa um acrscimo de 5.845 habitantes na populao urbana e
uma perda de 28.922 na populao rural.6 Quando se inclui Guarapuava,
a inverso populacional torna-se ainda mais expressiva, com a popula-
o urbana passando de 64,4% para 68,6% e a rural de 35,6% para 31,4%.
Como pode ser observado, a incluso de Guarapuava modifica considera-
velmente a anlise das dinmicas territoriais e, portanto, os parmetros a
partir dos quais podem ser construdas as estratgias de desenvolvimento
territorial.
A reduo da populao rural pode ser entendida como decorrncia,
entre outros fatores, do crescente processo de concentrao fundiria, com
pequenas propriedades dando lugar a estabelecimentos de maior porte
(Tabela 4). De maneira simultnea, verifica-se um aumento no nmero
de estabelecimentos e uma queda no percentual da rea mdia ocupada, o
que tambm reflete a dinmica de sucesso hereditria que historicamente
6 Mesmo assim, nota-se que ainda estamos tratando de pequenos municpios que so, em
sua maioria, predominantemente rurais.

caracterizou a agricultura familiar no sul do Brasil. Essa trajetria revela
elementos da crise do sistema produtivo colonial vinculados, por exemplo,
ao sistema de heranas por partilha total do lote entre os herdeiros, o que
gerou a necessidade constante de expanso da zona pioneira. Isso s foi
possvel enquanto havia terras a serem colonizadas. A partir do momento
em que se fecha a fronteira agrcola, o preo das terras eleva-se e os colo-
nos no conseguem mais reproduzir seu sistema de produo e seu modo
de vida (SCHNEIDER, 1999).
TABELA 3 POPULAO URBANA E RURAL NO TERRITRIO PARAN

CENTRO EM 2000 E 2010
Populao Urbana Populao Rural
Municpio
2000 % 2010 % 2000 % 2010 %
Altamira do
2.119 30,3 2.135 49,6 16 4.880 69,7 2.171 50,4 -2.709
Paran
Boa Ventura de S.
1.080 15,9 1.544 23,6 464 5.700 84,1 5.005 76,4 -695
Roque
Campina do
1.261 28,9 1.388 34,1 127 3.104 71,1 2.688 65,9 -416
Simo
Cndido de
4.684 24,9 4.759 28,6 75 14.111 75,1 11.903 71,4 -2.208
Abreu
Iretama 6.156 54,3 6.177 58,3 21 5.179 45,7 4.425 41,7 -754
Laranjal 1.510 21,2 2.031 31,9 521 5.611 78,8 4.330 68,1 -1.281
Manoel Ribas 6.540 50,1 6.802 51,7 262 6.526 49,9 6.362 48,3 -164
Mato Rico 652 14,5 961 25,1 309 3.844 85,5 2.861 74,9 -983
Nova Cantu 3.916 39,5 4.104 55,3 188 5.998 60,5 3.321 44,7 -2.677
Nova Tebas 3.164 33,4 2.891 39,1 - 273 6.312 66,6 4.498 60,9 -1.814
Palmital 7.170 42,3 7.403 49,8 233 9.788 57,7 7.467 50,2 -2.321
Pitanga 18.339 51,1 20.587 63,1 2.248 17.522 48,9 12.058 36,9 -5.464
Rio Branco do
925 24,6 919 23,6 -6 2.833 75,4 2.978 76,4 145
Iva
Roncador 6.826 50,1 7.126 61,7 300 6.806 49,9 4.418 38,3 -2.388

Populao Urbana Populao Rural
Municpio
2000 % 2010 % 2000 % 2010 %
Rosrio do Iva 2.269 34,5 2.721 48,7 452 4.316 65,5 2.865 51,3 -1.451
Santa Maria do
3.175 23,3 3.209 27,9 34 10.464 76,7 8.288 72,1 -2.176
Oeste
Turvo 4.179 28,8 5.053 36,5 874 10.351 71,2 8.785 63,5 -1.566
Subtotal 73.965 37,5 79.810 45,8 5.845 123.345 62,5 94.423 54,2 -28.922
Guarapuava 141.694 91,3 153.098 91,4 11.404 13.467 8,7 14.365 8,6 898
Total Territrio 215.659 64.4 232.908 68,6 17.249 136.812 35,6 108.788 31.4 28.024
FONTE: CENSO DEMOGRFICO IBGE (2000; 2010).
Em 1995, 56,94% dos estabelecimentos rurais apresentavam rea at

20 ha. Uma dcada depois, em 2006, esse montante subiu para 65,11%
dos estabelecimentos, correspondendo ocupao de 12,06% da rea total.
No outro extremo, 4,15% dos estabelecimentos com rea acima de 200 ha
ocupam 52,83% da rea total, ou seja, mais de um tero da rea total do
territrio (IBGE, 2006). Este quadro de concentrao fundiria ainda
mais evidente quando observamos os estabelecimentos com rea superior
a 500 ha (1,22% dos estabelecimentos), os quais ocupam 31,5% da rea
total (FVARO, 2014).

TABELA 4 ESTRUTURA FUNDIRIA DO TERRITRIO PARAN CENTRO 1995-
2006. (Nmero e rea mdia dos estabelecimentos agropecurios por estratos de rea)
1995 2006
Estrato de
Estabelecimentos rea Estabelecimentos rea
rea (ha)
N % ha % N % ha %
At 5 3.163 15,23 26.323 1,94 8.106 28,38 18.579 1,55
05-10 3.420 16,45 41.430 3,07 4.088 14,31 31.434 2,62
10-20 5.252 25,23 95.509 7,06 6.406 22,42 94.859 7,89
20-50 4.956 23,83 174.900 12,93 5.066 17,73 157.146 13,07
50 -100 1,776 8,55 136.107 10,01 1.730 6,06 122.329 10,17
100-200 1.060 5,10 161.230 11,92 1.021 3,57 142.681 11,87
200-500 835 4,02 273.628 20,24 837 2,93 256.350 21,33
500-1000 206 0,99 149.896 11,09 258 0,90 177.184 14,74
+ 1000 126 0,60 293.907 21,74 90 0,32 201.396 16,76
Prod. sem rea - - - - 960 3,38 - -
Total 20.794 100 1.352.930 100 28.562 100 1.201.958 100
FONTE: CENSO AGROPECURIO IBGE (1995 E 2006).
A problemtica agrria envolvendo a posse e o uso da terra marca

profundamente a trajetria do Paran Centro. No foi em vo que temas
como Regularizao Fundiria e Reforma Agrria foram frequentemente
retirados da pauta de discusses do Colegiado Territorial, sob a alegao
de que os mesmos desgastam os esforos de concertao social. De fato,
eles trazem tona conflitos delicados que marcam a memria coletiva do
territrio. Ao longo de dcadas, esses conflitos opuseram distintos grupos
sociais, em particular uma oligarquia agrria conservadora e comunidades
camponesas tradicionais. Dentre os muitos episdios, alguns perdidos
na memria das geraes atuais, outros negligenciados pela historio-
grafia oficial, encontra-se a experincia de socialismo utpico precursora
do cooperativismo brasileiro, empreendida por Jean Maurice Faivre na
Colnia Tereza Cristina (atual municpio de Cndido de Abreu); a luta
dos ndios Kaingang contra sua desterritorializao; o conflito dos povos
quilombolas com fazendeiros na comunidade Invernada Paiol de Telha; a
luta dos camponeses contra a grilagem de terras, com nfase no episdio do
Grilo do Tigre; a resistncia das comunidades faxinalenses contra o cerco
empreendido pela expanso dos monocultivos comerciais, e as ocupaes
promovidas pelos agricultores sem terra, as quais abriram caminho para

os assentamentos de reforma agrria presentes no territrio (OLIVEIRA;
NUNES; BORGES, 2006; GOMES, 2009; CLEVE, 2010; FVARO, 2014).
Todos esses eventos estiveram intimamente associados ao modelo
agrcola que acabou prevalecendo no territrio. Assim como muitos con-
textos sociais sul-brasileiros, o Paran Centro um universo marcado pelo
processo de modernizao conservadora da agricultura, ainda que, neste
caso, este tenha se dado um pouco mais tardiamente em algumas partes
do territrio, sobretudo naqueles locais onde as condies geogrficas difi-
cultaram e ainda hoje impem limites adoo do regime sociotcnico
herdado da revoluo verde.
Durante o perodo em que este modelo se mostrou apto a cumprir a
tarefa de garantir produo, produtividade e renda s famlias rurais, foi
capaz de adentrar at mesmo aos rinces mais remotos impondo sua din-
mica produtiva e criando a atmosfera social da qual se nutria. Assim, ao
longo da segunda metade do sculo XX, os municpios que compem o
Paran Centro presenciaram um processo de transio de sistemas tradi-
cionais de agricultura, ancorados fundamentalmente no extrativismo e na
pecuria, para a moderna agricultura de commodities agrcolas. Neste pro-
cesso, a tradicional oligarquia agrria se reinventou, e sua expresso mais
recente passou a ser o agronegcio, responsvel por tornar a regio uma
grande produtora de gros, mantendo, para tanto, nveis elevados de con-
centrao da terra e da riqueza e reproduzindo a cada ano de boa safra o
discurso da necessidade de ampliar as terras destinadas a tal cultivo.
Ao mesmo tempo, essa trajetria de modernizao fez emergir uma
forma empresarial de agricultura familiar inserida nos principais merca-
dos agrcolas, mas igualmente dependente de recursos externos controla-
dos pelas indstrias, cooperativas agroindustriais e bancos. Este processo
implicou a crescente mercantilizao da agricultura familiar e sua integra-
o com os demais setores, substituindo os elementos internos das unida-
des de produo por recursos extrassetoriais provenientes das indstrias e
dos agentes financeiros (PLOEG, 2008; SCHNEIDER; NIEDERLE, 2010).
Na maioria das vezes, estes processos foram resultantes da prpria interfe-
rncia do Estado, que atuou em prol de um novo padro agrcola em que a
agricultura cumpria os papis de abastecimento alimentar a baixos preos,
fornecimento de matrias-primas para a indstria e mo de obra para o
mercado urbano-industrial, alm de excedentes exportveis que geravam

divisas, primeiro para a industrializao e, atualmente, para sustentar a
balana comercial.
Atualmente, o Paran Centro contabiliza 28.562 estabelecimentos
rurais, sendo 81% destes enquadrados na categoria agricultura familiar (cf.
Lei n 11.326/2006). Aos 23.167 estabelecimentos familiares corresponde
uma rea total de 341.884 ha, o que representa 28,62% da rea agrcola til
no territrio (IBGE, 2006). A concentrao fundiria repete-se, em maior
ou menor grau, nos municpios. Em Manoel Ribas, a agricultura familiar
representa 87,9% dos estabelecimentos, ocupando 49% da rea agrcola
total. Por sua vez, em Rio Branco do Iva, 330 estabelecimentos familiares
(78%) detm apenas 10% da rea; o restante (33 mil hectares) est concen-
trado em 92 estabelecimentos no familiares. Com efeito, neste munic-
pio que encontramos as mdias de rea ocupada mais expressivas para os
estabelecimentos no familiares (364 ha por estabelecimento) e uma das
mdias mais baixas no que tange rea ocupada pelos agricultores familia-
res (11,2 ha por estabelecimento familiar), valor que ser ainda menor em
Turvo (10,5 ha) e Nova Tebas (10,8 ha) (Tabela 5).
Como vimos afirmando, parcela importante da agricultura fami-
liar no ficou imune ao padro de desenvolvimento herdado dos anos de
modernizao conservadora. Pelo contrrio, em alguns casos sua insero
se deu de forma ainda mais subordinada aos novos imprios alimenta-
res (PLOEG, 2008). Conjugado intensa mercantilizao, esta agricultura
familiar modernizada presenciou um amplo processo de incorporao
institucional (LONG, 2001). A dependncia de tecnologias que aumen-
tam o controle de agentes externos sobre os processos de trabalho e sobre
a natureza (mquinas, sementes e agrotxicos) provocou alteraes na
lgica de reproduo das unidades familiares, as quais se viram diante
da necessidade de fazer dinheiro para sobreviver ao crescente aperto da
agricultura convencional (retornos decrescentes pressionados por custos
em ascenso).
O processo acelerado de especializao produtiva contou com suporte
da extenso rural oficial. Soja, milho, madeira, sunos e aves passaram a
ser as principais apostas para a agricultura familiar adentrar nos merca-
dos dinmicos. O resultado foi o aumento dos ndices de mecanizao, a
diminuio da mo de obra agrcola, a utilizao de altas doses de adubos
e agrotxicos, e uma interligao crescente com as agroindstrias e coope-
rativas. Muitas unidades no resistiram presso do novo regime socio-

tcnico e uma parcela expressiva de agricultores foi expulsa do meio rural.
Outros sobrevivem em situao de intensa vulnerabilidade econmica, a
qual faz com que os riscos e incertezas decorrentes da volatilidade dos
preos agrcolas ou das intempries climticas convertam-se em situaes
propcias ao endividamento, perda dos meios de produo e, enfim,
sada do meio rural.
Ainda em relao ao papel do Estado na consolidao desta traje-
tria, deve-se destacar que o crescimento da produo agropecuria
fortemente marcado pelo acesso a financiamentos pblicos. Neste sen-
tido, o Paran Centro no difere dos demais territrios da regio Sul do
Brasil. No caso especfico da agricultura familiar, a partir de meados dos
anos 1990, a criao do PRONAF catalisou esse processo, possibilitando
acesso facilitado ao crdito para agricultores historicamente alijados dos
recursos pblicos. Contudo, as crescentes especializao, externalizao e
monetarizao das unidades familiares, em grande medida incentivadas
pela lgica financeira do crdito, tambm contriburam para o aumento
da vulnerabilidade econmica dos agricultores, muitos dos quais, frente a
contextos adversos, revelaram incapacidade de refinanciamento e elevao
dos nveis de endividamento.
Um dos resultados deste processo foi o recrudescimento da pobreza,
sobretudo no meio rural. Em 2000, antes da criao do PRONAT e do PTC,
o total de pobres no Paran Centro computava 35.874 famlias, represen-
tando 36,8% do total (IPARDES, 2007). Considerando a mdia paranaense
(20,9%), pode-se dizer que o territrio representava um quadro preocu-
pante. Segundo Fvaro (2014), neste perodo todos os municpios do ter-
ritrio apresentavam taxas de pobreza elevadas, que alcanavam quase o
dobro da mdia estadual. Como demonstra a Tabela 6, ao analisarmos o
territrio sem o municpio de Guarapuava, o ndice eleva-se para 52,5% de
famlias em situao de pobreza destacando-se os municpios de Laranjal
(58,5%) e Mato Rico (55,4%).

TABELA 5 NMERO DE ESTABELECIMENTOS RURAIS, REA TOTAL E ESTABELECIMENTOS FAMILIARES POR
MUNICPIO NO PARAN CENTRO, 2006.
Mdulo Estab. Estabel. rea rea Estab. rea rea

Municpio fiscal Rurais rea Total AF % AF % Mdia No % No % Mdia
AF Fam. Fam. No F.
Altamira do 20 748 35.801 604 80,75 10.567 29,52 13,3 144 19,25 25.234 70,48 175,2
Paran
Boa Ventura de 20 1.270 49.165 1.024 80,63 14.609 29,71 14,2 246 19,37 34.556 70,29 140,4
So Roque
Campina do 18 414 17.481 345 83,33 5.694 16,67 16,5 69 16,67 11.787 67,43 170,8
Simo
Cndido de 20 3.809 130.547 3.126 82,07 41.744 31,98 13,3 683 17,93 88.804 68,02 130,0
Abreu
Iretama 20 1.539 64.349 1.166 75,76 16.585 25,77 14,2 373 24,24 47.763 74,23 128,0
Laranjal 20 854 41.874 725 84,89 11.809 28,20 16,2 129 15,11 30.065 71,80 233,0
Manoel Ribas 20 1.457 52.363 1.280 87,85 25.182 48,09 17,2 177 12,15 27.181 51,91 153,5
Mato Rico 20 745 36.158 570 76,51 9.784 27,06 17,1 175 23,49 26.374 72,94 150,7
Nova Cantu 20 1.130 46.977 986 87,26 15.979 34,02 16,2 144 12,74 30.988 65,98 215,1
Nova Tebas 20 1.350 51.784 1.112 82,37 14.709 28,40 10.8 238 17,63 37.075 71,60 155,7
Palmital 20 2.079 78.336 1.789 86,05 29.489 36,37 16,4 290 13,95 49,847 63,93 171,8
Pitanga 20 3.748 146.057 3.106 82,87 49.225 33,70 15,8 642 17,13 96.832 66,30 150,8
Rio Branco do 18 422 37.206 330 78,20 3.724 10,01 11,2 92 21,80 33.482 89,99 363,9
Iva
Roncador 20 1.294 62.220 1.100 85,01 17.584 28,26 15,9 194 14,99 44.636 71,74 230,0
Rosrio do Iva 18 915 31.638 760 83,06 11.289 35,68 14,8 155 16,94 20.349 64,39 131,2
Santa Maria do 20 2.365 68.117 1.976 83,55 27.511 40,39 13,9 389 16,45 40.606 59,61 104,3
Oeste
Turvo 18 1.682 78.346 1.408 83,71 14.907 19,03 10,5 274 16,29 63.439 80,97 231,7
Subtotal - 25.821 1.028,419 21.407 82,90 320.391 31,15 14,9 4.414 17,09 709.018 68,94 160,6
Guarapuava 18 2.741 173.539 1.760 64,21 21.493 12,38 12,2 981 35,79 152.047 87,62 154,9
Total Territrio - 28.562 1.201.958 23.167 81,11 341.884 28.62 14,7 5.395 18,44 861.065 71,63 159,6
TABELA 6 DISTRIBUIO DE DOMICLIO E TAXA DE POBREZA, SEGUNDO
OS MUNICPIOS DO TERRITRIO PARAN CENTRO EM 2000
Famlias Pobres
Total de
Municpios Total Urbana Rural
Famlias
N % N % N %
Altamira 1.779 932 52,4 176 18,9 756 81,1
Boa Ventura de So
1.690 800 47,3 91 11,4 709 88,6
Roque
Campina do Simo 1.169 566 48,4 130 23,0 436 77,0
Cndido de Abreu 5.112 2.652 51,9 527 19,9 2.125 80,1
Guarapuava 44.676 11.104 24,9 9.473 85,3 1.632 14,7
Iretama 3.211 1.397 43,5 681 48,7 716 51,3
Laranjal 1.717 998 58,1 186 18,6 812 81,4
Manoel Ribas 3.646 1.486 40,8 629 42,3 857 57,7
Mato Rico 1.215 673 55,4 61 9,1 612 90,9
Nova Cantu 2.644 1.230 46,5 427 34,7 803 65,3
Nova Tebas 2.492 1.180 47,4 298 25,3 883 74,8
Palmital 4.453 2.108 47,3 775 63,2 1.333 63,2
Pitanga 9.774 3.994 40,9 1764 44,2 2.230 55,8
Rio Branco do Iva 1.013 521 51,5 138 26,5 383 73,5
Roncador 3.796 1.756 46,3 738 42,1 1.017 57,9
Rosrio do Iva 1.811 855 47,2 249 29,1 606 70,9
Santa Maria do
3.476 1.833 54,2 366 19,4 1.517 80,6
Oeste
Turvo 3.809 1.789 47,0 365 20,3 1.425 79,7
FONTE: IPARDES (2007).
Com relao distribuio deste ndice por situao de domiclio,

urbano ou rural, um aspecto sobressai anlise: ao incluir o municpio de
Guarapuava, que apresenta alta concentrao de famlias pobres no meio
urbano (85,3%), tem-se, na mdia total do territrio, um ndice de distri-
buio de famlias pobres de 47,5% no meio urbano e 52,5% no meio rural.
Contudo, ao retirar este municpio do cmputo total, o meio rural passa a
abrigar cerca de 70% das famlias pobres do territrio, sendo que Altamira
do Paran, Boa Ventura de So Roque, Laranjal, Santa Maria do Oeste e
Cndido de Abreu revelam os piores indicadores.

Em face dos riscos que o modelo agrcola hegemnico representava,
sobretudo para esta camada mais empobrecida da populao rural, a partir
dos anos 1990 novas alternativas comearam a ser ativamente constru-
das pelos prprios agricultores (com apoio de uma rede de organizaes
sociais). Muitos agricultores mostraram-se hbeis para construir pro-
jetos que lhes possibilitam reproduzir as unidades de produo em vias
distintas, encontrando espaos de manobra para afastar-se dos mercados
ou construir novas formas de integrao, menos dependentes do con-
trole exercido por outros agentes econmicos. Assim, mesmo sofrendo as
presses do projeto modernizante, uma parcela expressiva da agricultura
familiar reproduz-se nos interstcios do mesmo, a partir da construo de
sistemas alternativos de produo.
Neste sentido, deve-se notar a resistncia de trs aldeias indgenas,
duas comunidades quilombolas, 24 faxinais e 44 assentamentos rurais,
alm de uma srie de unidades familiares que no assumem uma iden-
tidade especfica, mas poderiam ser facilmente enquadradas em uma
lgica camponesa de reproduo social (PLOEG, 2008; WANDERLEY,
2009). Obviamente nem todos os agricultores que compem esses grupos
escapam ao modelo agrcola prevalecente. No raro encontrar o cultivo
de soja nos assentamentos ou faxinais, ainda mais aps a recente sobreva-
lorizao dessa commodity no mercado internacional. Mas, sobretudo no
interior deles que encontramos agricultores que, incapazes de assumir, ou
simplesmente contrrios aos padres sociotcnicos vigentes, construram
algumas das experincias mais inovadoras e exitosas no que diz respeito
constituio de novas estratgias de desenvolvimento territorial, as quais
envolvem diversificao produtiva, internalizao de recursos, agregao
de valor, diferenciao de produtos e construo de novos mercados. Essas
estratgias so reconhecidas em atividades emergentes no territrio como
a pecuria leiteira, a produo de plantas medicinais, os sistemas agroeco-
lgicos7 e a agroindustrializao em pequena escala.
7 Dentre as principais experincias de agroecologia no territrio esto aquelas vinculadas

Associao dos Grupos de Agricultura Ecolgica de Turvo (AGAECO); Cooperativa
da Reforma Agrria e Erva-Mate (COOPERMATE); Cooperativa dos Agricultores
das Comunidades Trezentos Alqueires, Vila Rural, gua dos Martas, Mil Alqueires e
Alvorada (COOPERATVAMA); e Cooperativa de Produtos Agroecolgicos, Florestais
e Artesanais de Turvo (COOPAFLORA), esta ltima ligada ao Instituto Agroflorestal
(IAF).

Como veremos frente, essa capacidade inovadora se expressa como
decorrncia e apesar da poltica territorial. Sendo considerados parte do
pblico privilegiado do PTC, esses agricultores encontraram em muitas
aes pblicas a oportunidade para dinamizar seus projetos. inegvel
que inmeras polticas colaboraram para fortalecer suas estratgias, desde
o processo de reconhecimento formal via decreto governamental (como
o caso dos faxinalenses, por exemplo), passando pelos programas sociais
de transferncia de renda, at as polticas mais convencionais de crdito
rural; e ainda, sendo este talvez o caso mais evidente, as aes relacionadas
formao de mercados institucionais voltados ao pblico da agricultura
familiar. Mas, esse protagonismo poderia ser ainda maior se no fossem
as distores que ainda se mantm na distribuio dos recursos pblicos,
no apenas em virtude da poltica em si, ou da disposio dos gestores
pblicos, mas da prpria governana que se estabelece em diferentes nveis
espaciais, inclusive no territrio. Assim, mesmo no interior do territrio,
esse grupo convive com importantes limites sua participao poltica, o
que, por sua vez, repercute em restries para o acesso aos recursos desti-
nados aos seus projetos.
7.3. A GOVERNANA DO TERRITRIO
A gesto da poltica territorial no Paran Centro pode ser subdividida em

trs etapas: 1) da formao do territrio rural at o incio de 2007, quando
h um primeiro processo de reestruturao do Grupo Gestor; 2) aps essa
reestruturao at o princpio de 2009, quando novamente altera-se a con-
formao do mesmo para atender s exigncias da criao do PTC; e 3)
aps a criao do Programa at atualmente.8
Em maro de 2005 foi constitudo o primeiro Grupo Gestor
(Colegiado) do Territrio Rural Paran Centro. Este grupo de coorde-
nao da poltica territorial foi composto formalmente por doze organi-
zaes, respeitando a paridade entre representantes da sociedade civil e
dos poderes pblicos. Na prtica, contudo, destacaram-se como entidades
mais presentes: AMOCENTRO Associao dos Municpios do Paran
Centro, EMATER Instituto Paranaense de Assistncia Tcnica e Extenso
8 Uma nova etapa no compreendida pela pesquisa talvez passe a se constituir a partir de
2013 em vista das recentes alteraes que o Governo Federal efetuou no PTC.

Rural, AVERCENTRO Associao dos Vereadores do Paran Centro;
Secretarias Municipais de Agricultura e RURECO Fundao para o
Desenvolvimento Econmico Rural da Regio Centro-Oeste do Paran.
Assim, segundo Fvaro (2014), apesar de apresentar uma composio for-
mal paritria, desde sua primeira formao a presena dos representantes
dos rgos governamentais foi mais expressiva na governana territrio.
A partir de uma anlise detalhada que envolveu a participao direta
na maior parte das reunies do Grupo Gestor, Fvaro (2014) tambm
aponta uma sobreposio de interesses entre os representantes pblicos e
aqueles oriundos da sociedade civil, os quais, em virtude da prpria din-
mica poltica presente nos pequenos municpios, mantm estreita ligao
com as prefeituras, no raro compondo o quadro de funcionrios, secre-
trios ou vereadores. Esta sobreposio ser analisada com maior deta-
lhe frente, uma vez que possui diversas implicaes gesto da pol-
tica territorial. No obstante, pode-se adiantar aqui um fato que ratifica o
argumento exposto, o qual diz respeito escolha do presidente do Grupo
Gestor.9 Desde 2005 adotou-se entre os atores territoriais uma conveno
que garante a presidncia a um dos prefeitos dos municpios que com-
pem o territrio, ao passo que a vice-presidncia cabe a um representante
da sociedade civil.
Esta regra institucionalizou-se a partir da aprovao do Regimento
Interno do Frum Territorial em setembro de 2011.10 Segundo os ato-
res entrevistados, trata-se de um entendimento construdo com vistas a
potencializar o comprometimento dos prefeitos com a poltica territorial.
9 Frum Territorial a designao do espao pblico que rene o conjunto das entidades
pblicas e privadas que contribuem para o desenvolvimento do territrio, sendo
equivalente, em termos regimentais, Assembleia Geral. Por sua vez, o Grupo Gestor
(tambm denominado Comit Gestor) a nominao que os atores atribuem para
aquilo que usualmente conhecido em outros territrios como Colegiado Territorial.
Trata-se do espao que rene um conjunto mais restrito de entidades, escolhidas como
representativas da diversidade de atores existentes no territrio.
10 A ata da reunio do Grupo Gestor que aprovou o Regimento Interno do Frum
Territorial especifica esse como um dos pontos de desacordo que raramente levam a
votao: Com relao indicao do presidente do Grupo Gestor ser sempre feita
pelos prefeitos que compem o territrio, foi colocada em votao: conselheiros em
nmero de dezenove (19) a favor e oito (8) conselheiros votaram contra. Ficou definido,
portanto, que o presidente do Grupo Gestor ser sempre indicado pelos prefeitos que
compem o territrio da Cidadania Paran Centro. O vice-presidente do Grupo Gestor
ser indicado pela Sociedade Civil.

Uma vez que a maior parte dos recursos que chegam aos territrios precisa
passar pelas prefeituras (e so inmeros os relatos de apropriao munici-
pal desses recursos sem o devido consentimento do Territrio), a partici-
pao ativa dos prefeitos no Colegiado Territorial vista como um aspecto
essencial para garantir a governabilidade da poltica e o uso adequado dos
recursos.
Em 2005 tambm foi constitudo o primeiro conjunto de Cmaras
Temticas: Segurana Alimentar; Assistncia Tcnica e Extenso Rural;
Suinocultura; Regularizao Fundiria; Sade; Educao; Gnero e
Gerao; e Elaborao do PTDRS. As Cmaras subsidiam as decises do
Frum, encarregando-se, para tanto, de discusses sobre temticas consi-
deradas prioritrias estratgia de desenvolvimento do territrio. Por sua
vez, esta estratgia resumida no Plano Territorial de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (PTDRS).
A primeira verso do PTDRS foi construda ao longo de 2006 por
meio de uma srie de oficinas e reunies envolvendo trs instncias: o
Grupo Gestor, as Cmaras Temticas e os representantes das microrre-
gies que compem o Paran Centro (ver acima). Ao final do processo, o
Plano elenca as organizaes que participam ativamente da construo do
territrio, bem como um conjunto de potenciais participantes que deve-
riam ser convidados com vistas a fortalecer a articulao poltica territorial
(Quadro 1).

INSTITUIES ATUANTES INSTITUIES POTENCIAIS
EMATER Instituto Paranaense de INSTITUIES POTENCIAIS

Assistncia Tcnica e Extenso Rural; IAP Instituto Ambiental do Paran;
SEAB Secretaria de Estado de Agricultura e SR Sindicato Rural;
Abastecimento; Secretarias Municipais;
CONSAD Consrcio de Segurana EMBRAPA;
Alimentar e Desenvolvimento Local; UNIVALE Faculdades do Vale do Iva;
SETEP Secretaria Estadual do Trabalho, Faculdades Guarapuava;
Emprego e Promoo Social (atual SETS); Universal Tabaco;
STR Sindicato dos Trabalhadores Rurais; UNIMAP Unio Municipal de Associaes
AMOCENTRO Associao dos Municpios de Produtores;
do Paran Centro; COAMO Cooperativa Agropecuria
Prefeituras Municipais; Mouroense;
NRE Ncleo Regional de Educao de Bratac S/A;
Pitanga; AGAECO Associao de Grupos de
AVERCENTRO Associao dos Vereadores Agricultura Ecolgica de Turvo/PR;
do Paran Centro; AGROGEM;
Secretarias Municipais de Agricultura; CONFEPAR;
SISMUPI Sindicato dos Servidores Pblicos MST Movimento dos Trabalhadores Rurais
Municipais; Sem Terra;
RURECO Fundao para o Desenvolvimento MPA Movimento dos Pequenos Agricultores;

Econmico Rural da Regio Centro-Oeste do IAPAR Instituto Agronmico do Paran;
Paran; Banco do Brasil;
ARCAFAR Associao Regional das Casas Rdio Cidade Palmital;
Familiar Rural; Empresas do Ramo Agropecurio (cerealistas e
Pastoral da Criana; lojas de insumos);
CMDRS Conselho Municipal de CREA Associao de Engenheiros
Desenvolvimento Rural Sustentvel Pitanga; Agrnomos;
CPT Comisso Pastoral da Terra; Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento
CRESOL Sistema das Cooperativas de Sustentvel da Regio Central PR;
Crdito Rural com Interao Solidria; CEF Caixa Econmica Federal;
IAF Instituto Ambiental Florestal de Turvo; SENAR Servio Nacional de Aprendizagem
Rdio Poema; Rural;
Rdio Pitanga; SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s
Jornal PR Centro; Micro e Pequenas Empresas;
UCP Faculdades do Centro do Paran; IPARDES Instituto Paranaense de
UNICENTRO Universidade Estadual do Desenvolvimento Econmico e Social;
Centro-Oeste; SICREDI Sistema de Crdito Cooperativo;
MDA Ministrio do Desenvolvimento CDL Cmara de Dirigentes Lojistas;
Agrrio; ADL Agencia de Desenvolvimento Local;
SDT Secretaria de Desenvolvimento Instituies Religiosas.
Territorial.
FONTE: PTDRS PARAN CENTRO (2006).

Com relao ao quadro acima, primeiro interessante ressaltar a
pluralidade de entidades que participavam do processo, mas no estavam
representadas formalmente no Grupo Gestor (UNICENTRO, ARCAFAR,
CONSAD, SISMUPI). Alm disso, nota-se a heterogeneidade de institui-
es listadas como participantes potenciais, incluindo movimentos sociais
(MST e MPA); representantes de setores da agricultura patronal (Sindicato
Rural); cooperativas, inclusive com sede fora do territrio (COAMO);
empresas privadas (Universal Tabaco); representantes do setor comer-
cial e industrial (CDL, SEBRAE); e uma ampla lista de rgos pblicos
(IAP, EMBRAPA, IAPAR, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal,
IPARDES). De fato, a amplitude da lista condizente com o referencial
multissetorial que o PTC buscava construir, ampliando a rede de atores
dos territrios rurais. Contudo, ainda notria a ausncia de determina-
dos segmentos, em especial a representao daqueles grupos considerados
como foco prioritrio de uma poltica voltada para o combate pobreza
(indgenas, quilombolas, faxinalenses), bem como de alguns rgos pbli-
cos que atuam mais diretamente com alguns desses grupos (INCRA,
FUNAI e IBAMA).
A composio do Grupo Gestor e a identificao de um conjunto
mais amplo de entidades que participam no processo de desenvolvimento
territorial sem necessariamente estar presentes nos espaos institucio-
nalizados para a gesto do PRONAT, alm dos potenciais participantes
elencados pelo PTDRS, remetem ao histrico de organizao social do
territrio que, como vimos acima, anterior prpria poltica dos ter-
ritrios rurais tal qual fomentada pelo MDA. Nesse sentido, cabe recor-
dar que a organizao do territrio signatria de uma articulao ini-
ciada com o trabalho da EMATER que, em 2001, deu origem s primeiras
aes no sentido de levantar informaes e diagnosticar as necessidades e
os problemas da regio Central do Estado. Esse trabalho resultou em um
encontro regional que, em julho de 2002, reuniu aproximadamente 500
representantes de dezessete municpios, com vistas a construir uma estra-
tgia articulada de desenvolvimento regional. Neste evento, foi discutido
o Projeto de Desenvolvimento Rural Centro do Paran, o qual passou a

ser desenvolvido pelos extensionistas da EMATER em colaborao com a
AMOCENTRO.11
O grande mentor disso tudo foi a EMATER, que tinha um trabalho

nos municpios, na formao dos conselhos municipais visando uma
integrao desses conselhos. E mediante esses trabalhos comeou-se a
fazer reunies mais regionais at que chegou o vis da associao dos
municpios comear a entender um pouco desse caso. Aqui na nossa
regio a AMOCENTRO. A que surgiu a ideia de fazer um trabalho
regionalizado. Houve vrios momentos de reunies, curso de desenvol-
vimento territorial, formao de agentes de desenvolvimento e desen-
volvimento rural com foco em agricultura familiar. (Ex-articulador
territorial. Pesquisa de campo, 2012).
Outro evento que contribuiu para a conformao do territrio e

da sua governana diz respeito criao do Consrcio de Segurana
Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD-Pitanga) no incio de
2004. Formado por dezoito municpios, o CONSAD contemporneo
do Frum Territorial organizado a partir do PRONAT. De fato, segundo
Sacco dos Anjos et al. (2005), a presena do Frum anterior criao do
CONSAD, de modo que o processo de implantao do CONSAD foi feito
com segmentos da sociedade j definidos. Segundo os autores, o CONSAD
comeou a funcionar antes mesmo de existir juridicamente, pois j haviam
sido feitas atividades de sensibilizao e mobilizao das entidades pbli-
cas e no pblicas, oficinas municipais, definio dos representantes muni-
cipais, formao de grupos de trabalho para selecionar os projetos, estru-
turao dos projetos, e oficina de apresentao, avaliao, hierarquizao e
aprovao dos projetos.
A imbricao entre AMOCENTRO, CONSAD e Frum Territorial
tornou-se um aspecto essencial para compreender a dinmica da pol-
tica territorial no Paran Centro. A forte conexo entre eles percebida
nas primeiras atas das reunies do Frum Territorial, as quais descre-
vem, de modo quase indistinto, as discusses que ocorreram nesses trs
espaos pblicos. A confuso tambm transparece na fala dos atores
entrevistados:
11 Tambm contriburam nesse processo entidades como o DESER, o qual possui uma
estreita relao com ONGs e movimentos sociais que comearam a se inserir na
discusso, ainda que em uma posio mais perifrica.

Passamos por um perodo de uma confuso muito grande entre a
AMOCENTRO, que a associao dos prefeitos, e o Territrio. Os pre-
feitos entendiam que eles tinham que intervir e que o territrio ficaria
por conta deles. Deu muita discusso e divergncias. De um ano para
c isso clareou um pouco mais. No se distinguia o que era Territrio
e o que era AMOCENTRO, o que gerou muita briga entre os prefeitos.
(Gestor pblico de Boa Ventura de So Roque. Pesquisa de campo, 2012).
A imbricao entre a associao dos municpios e a governana do ter-

ritrio to manifesta que muitos atores locais no fazem distino entre a
pauta da AMOCENTRO e aquela especfica ao Frum Territorial. Contribui
para isso o fato de a Associao ser utilizada como uma espcie de sede das
atividades do Grupo Gestor. Durante a pesquisa, isso revelou os primeiros
indcios acerca do protagonismo do poder pblico na gesto da poltica de
desenvolvimento territorial no Paran Centro. No obstante, se, por um lado,
a relao entre o Frum Territorial e a Associao dos Municpios fortalece
a ao de ambos, por outro, nota-se o risco iminente desse vnculo repro-
duzir disputas historicamente constitudas entre diferentes municipalidades.
De fato, representantes de municpios que compem o territrio, mas esto
vinculados a outras associaes, como a Comunidade dos Municpios da
Regio de Campo Mouro (COMCAM) e a Associao dos Municpios do
Vale do Iva (AMUVI), aludem que esta sobreposio favorece a concentra-
o dos recursos dentre os onze municpios que compem a AMOCENTRO,
em detrimento dos demais. Por sua vez, os representantes desta Associao
justificam a concentrao dos recursos em virtude da ausncia dos demais
municpios nas atividades do Frum Territorial.
Outro tipo de articulao institucional que contribuiu para a for-
mao do Frum Territorial diz respeito constituio dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) a partir do final dos anos
1990, os quais passaram a agrupar as entidades governamentais e da socie-
dade civil ligadas agricultura e ao rural. Essa articulao potencializou o
trabalho de articulao territorial, uma vez que as bases do dilogo entre
os atores estavam sendo igualmente assentadas no mbito dos municpios.
Por sua vez, a criao do PRONAT contribuiu para dar vida aos CMDR,
que, em muitos casos, possuam um papel meramente legitimador das
aes do poder executivo municipal. Quando o PRONAT passou a finan-
ciar projetos diferenciados de desenvolvimento rural, os CMDR serviram
como meio de articulao para criar a estrutura organizacional necessria

proposio e implementao dos projetos, alm da discusso da contra-
partida que precisa ser oferecida pelos municpios.
No entanto, de modo geral, a articulao do Colegiado Territorial com
os conselhos setoriais estabelecidos em nvel local ainda muito frgil o
que, em parte, reflexo da prpria fragilidade desses espaos (incluindo
ainda o CONSEA Conselho Municipal de Segurana Alimentar e
Nutricional e o CAE Conselho Municipal de Alimentao Escolar). A
criao do territrio contribuiu para ampliar a escala de articulao dos
processos de desenvolvimento. Nota-se que o Colegiado Territorial foi
composto com representaes de entidades governamentais e da socie-
dade civil que possuem ao supramunicipal, o que particularmente
importante para ampliar a organizao territorial das polticas e arrefecer
as disputas ainda recorrentes entre os municpios pelos recursos pblicos.
No entanto, algumas dificuldades emergem quando estas representaes
no conseguem sustentar uma estreita conexo com suas bases locais. No
so raros, por exemplo, os relatos de lideranas envolvidas com pautas de
movimentos sociais estaduais e nacionais, que, em virtude do acmulo das
funes de representao poltica, distanciaram-se do cotidiano das comu-
nidades rurais e dos municpios. Cria-se, com isso, um vcuo institucional
entre as discusses que se processam no territrio e aquelas que envolvem
o pblico mais diretamente afetado pela poltica territorial; o que incorre
em algumas indagaes sobre a pertinncia de escolher representantes
municipais (a partir dos CMDR) para compor o Colegiado Territorial.
Na outra ponta desta teia de organizaes, h que se destacar o
aprendizado associado nova dinmica de gesto colegiada, propiciado
pela participao dos representantes do Grupo Gestor nos Conselhos
constitudos em nveis estadual e federal, especialmente no CEDRAF/
CONDRAF (Conselho Estadual/Nacional de Desenvolvimento Rural e
Agricultura Familiar) e no CONSEA (Conselho de Segurana Alimentar
e Nutricional). Esses dois espaos foram fundamentais para o aprimo-
ramento das polticas territoriais. A participao dos representantes ter-
ritoriais nesses espaos possibilitou que os mesmos retornassem com
informaes que suscitavam inovaes nos projetos territoriais que, por
menores que fossem, geralmente eram fundamentais para a aprovao ou
implementao dos mesmos. Nesse processo, constituiu-se um trabalho de
traduo entre diferentes espaos pblicos, de modo que os atores sociais
que controlavam esse trabalho (geralmente centralizado em um pequeno

Ncleo Diretor) passaram a assumir uma posio central na rede social,
controlando recursos e utilizando isso para aumentar sua capacidade de
coordenao sobre a poltica.
Quando da criao do PTC, em 2008, a ampliao e recomposio
do Grupo Gestor (ocorrida em maro de 2009) foi pautada pela presena
anterior das organizaes nesses diferentes espaos colegiados. Assim, de
toda a lista de entidades participantes ou potenciais participantes sugerida
no PTDRS (Quadro 1, acima), o Grupo Gestor do PTC passou a contar
com trinta entidades. So organizaes governamentais e da sociedade
civil com maior presena no conjunto de espaos pblicos que haviam se
constitudo desde a criao do projeto de desenvolvimento regional impul-
sionado pela EMATER nos anos 1990. A entrada de alguns segmentos
expressiva da ampliao da poltica territorial. Esse o caso, por exem-
plo, do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e da Federao dos
Trabalhadores na Agricultura Familiar (FETRAF), ambos representando
segmentos da agricultura familiar e camponesa que, at ento, estavam
formalmente ausentes da gesto da poltica territorial.
Em vista dos referenciais de desenvolvimento que esses novos entran-
tes portam, a ampliao do Colegiado poderia dinamizar um movimento
de reestruturao dos rumos do desenvolvimento territorial. No entanto,
de modo geral, essas organizaes permaneceram em posies relativa-
mente perifricas face ao ncleo da rede, sem capacidade ou interesse
real de intervir nos rumos da poltica territorial. Assim, pode-se afirmar
que, no Paran Centro, a criao do PTC favoreceu a ampliao da rede
social anteriormente constituda, sem necessariamente ter produzido uma
mudana significativa no ncleo diretivo do Colegiado Territorial, ou seja,
no centro da rede (ver seo subsequente).
Em relao composio atual do Grupo Gestor com 32 membros
(Quadro 2), a nica alterao que ocorreu aps a criao do PTC diz res-
peito insero mais recente (em 2011) da Coordenadoria da Mulher e de
representantes da Comunidade Quilombola Paiol de Telha. A insero de
agricultores quilombolas revela a abertura da poltica territorial a segmen-
tos que, paradoxalmente, so tidos como pblico prioritrio da mesma,
mas que se encontravam alijados do processo.

PODER PBLICO SOCIEDADE CIVIL
AMOCENTRO RURECO
AVERCENTRO CRESOL
EMATER SISMUPI
NRE PASTORAL DA CRIANA
SETS (ex-SETEP) CMDRS
SETI IAF/AGAECO
SEC. MUN. DE AGRICULTURA CFR
SEAB UNICAFES
IAP CONSAD
UNICENTRO STR
SEC. MUN. DE PROMOO SOCIAL UCP
SEC. MUN. DE EDUCAO FETRAF SUL
SEC. MUN. DE SADE UNIMAP
SEC. MUN. DE ADMINISTRAO MPA
SEC. MUN. DE COM E TURISMO ASSOCIAO DE PRODUTORES
COORDENADORIA DA MULHER COMUNIDADE QUILOMBOLA
QUADRO 2 RELAO DAS ENTIDADES QUE COMPEM O GRUPO GESTOR
TCPC DESDE 2011.
FONTE: PTDRS PARAN CENTRO E ATAS OFICIAIS.
Em 2011, tambm ocorreu o processo de requalificao do PTDRS,

sob a assessoria da RURECO. Neste ano, a maior parte das reunies do
Ncleo Diretivo dissolveu-se em um conjunto de oficinas para rediscusso
do plano de desenvolvimento territorial. Assim, alm da desestruturao
no sistema de governana vigente no PTC em virtude da no apresen-
tao de uma Matriz de Aes para os territrios e da prpria indefinio
quanto ao espao de gesto do Programa no interior do Governo Federal,
o que fomentou uma situao de inrcia dos Colegiados Territoriais , o
processo de requalificao do PTDRS consumiu grande parte do trabalho
do Frum Territorial ao longo desse ano, juntamente com a finalizao do
Regimento Interno do mesmo. A partir desse trabalho, ocorreu um pro-
cesso de recomposio das Cmaras Temticas, as quais j no mantinham
atividades regulares h algum tempo.
Depois de um perodo de intensa discusso nas Cmaras Temticas
entre 2005 e 2007, nos anos mais recentes esse espao esteve pratica-
mente desativado por diversas razes, que incluem desde a paralisao
da transferncia de determinados recursos para os projetos territoriais,

a ausncia de assessor territorial entre 2008 e 2010, at a prpria desar-
ticulao que o Frum Territorial vivenciou em diferentes momentos.
Aps a recomposio, as cmaras atualmente existentes so as seguin-
tes: Agricultura, Segurana Alimentar, Comercializao e Agroindstria
Familiar; Educao e Juventude; Sade, Gnero e Gerao; Meio Ambiente
e Turismo; Infraestrutura. Alm da reduo em relao s oito cmaras
inicialmente formadas (em 2005), nota-se tambm a ampliao do escopo
temtico das mesmas, mas a excluso de temas centrais, como o caso da
Regularizao Fundiria.
Finalmente, cabe notar que, apesar da amplitude de organizaes
identificadas no territrio, a composio efetiva do Grupo Gestor ainda
encontra-se fortemente centrada nas organizaes mais diretamente vin-
culadas ao espao rural e agricultura familiar. Neste sentido, revela-se
certa dependncia de caminho entre o PTC e o PRONAT (e deste com
a antiga estrutura de gesto do PRONAF Infraestrutura e Servios, via
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural). Isso repercute nos
obstculos que a poltica territorial encontrou face ao objetivo inicial de
integrar atores dos mais variados segmentos econmicos para impulsio-
nar uma dinmica multissetorial de desenvolvimento. Com efeito, alguns
atores justificam suas ausncias no processo de gesto territorial em vir-
tude da inexistncia de projetos voltados a outras categorias que no os
agricultores.
Uma coisa que est errada que nos colegiados voc no coloca
secretaria de indstria e comrcio municipais. [...] Ento teve reu-
nies que eu fui expulso, fui convidado a me retirar porque eu no
fazia parte. No era secretrio de Agricultura [...] A Base de Servio
de Comercializao, eu no fui includo. [...] Eles esquecem de quem?
Daquela panificadora, daquela costureira, aquele que tem um merca-
dinho, aquele que tem uma oficina mecnica. Isso dentro do colegiado.
No se olha isso. S olha agricultura familiar. (Ex-gestor municipal.
Pesquisa de Campo, 2013).
Em uma primeira anlise, isso reforaria o vis agrcola da pol-

tica de desenvolvimento territorial, o que levaria, paradoxalmente, a uma
situao em que a mesma poderia acentuar uma lgica setorializada de
desenvolvimento. No Paran Centro, como veremos frente, a maior parte
dos projetos implementados est direcionada a atividades j tradicionais

do setor agropecurio: agroindstrias, pecuria leiteira, viveiro de mudas,
fbrica de maravalha, extenso rural, regularizao fundiria, comerciali-
zao de produtos agrcolas. Contudo, se, por um lado, a situao corro-
bora as percepes acerca do protagonismo da agricultura familiar, por
outro, no permite afirmar peremptoriamente que, ao direcionar os proje-
tos para a incluso socioprodutiva deste grupo social, a poltica territorial
refora uma lgica eminentemente setorial.
Acentuar excessivamente o vis agrcola da poltica territorial pode
incorrer na desconsiderao das especificidades dos mecanismos de
reproduo social da agricultura familiar. Diferentemente da agricultura
empresarial, cuja lgica produtiva volta-se prioritariamente para fora do
territrio, a reproduo da agricultura familiar est fortemente associada
com dinmicas endgenas (mesmo com a integrao parcial de muitos
agricultores familiares s cadeias globais de commodities agrcolas). Assim,
os investimentos realizados na estruturao produtiva dos estabelecimen-
tos, associaes e cooperativas da agricultura familiar acabam revelando
um forte efeito de encadeamento com o restante das atividades econmi-
cas do territrio. Essa situao corroborada por pequenos empresrios,
que sublinham os efeitos gerados tanto pelos projetos do PRONAT quanto
pelas aes do PTC.
O que mantm a economia do municpio a agricultura. [...] Quando

o clima ou alguma coisa interfere na agricultura, o comrcio cai muito.
[...] Pelo grande nmero de pessoas que tem na rea rural aqui. Ento o
comrcio, apesar de no ser bem agropecurio, [...], em geral, o comr-
cio sofre quando d problema na agricultura. (Gerente da Associao
Comercial e Empresarial de Pitanga. Pesquisa de campo, 2013).
Eu no podia vender nenhum produto do comrcio aqui para pagar

por ms. Quem venderia um produto para receber de seis em seis
meses? Quem tem essa condio? O leite est dando essa condio.
(Proprietrio de loja de utilidades agrcolas e domsticas de Turvo.
Pesquisa de campo, 2012).
O prprio programa do governo, esse Bolsa Famlia que est a, uma

corrente que no final d resultado. Quem tem bolsa famlia no pode
vir at a cidade gastar aqui comigo, mas ele gasta no comrcio l no
interior, que aquele moo daquele comrcio acaba vindo aqui. Ento
uma corrente. [...] Voc v at o movimento na cidade quando

pagamento deles. pouco. Pouco entre aspas. Para a gente, bastante.
(Proprietrio de restaurante. Pesquisa de campo, 2012).
Obviamente, isso no significa que no se devam empreender novos

esforos para ampliar a participao dos atores no rurais no processo
de gesto social das polticas, ou ainda, que eles mesmos no possam ser
beneficirios diretos de projetos que, por um efeito de encadeamento
para trs, contribuiriam para a dinamizao da agricultura familiar (pelo
fomento compra de alimentos pelo pequeno varejo local, por exemplo).
No Paran Centro e em vrios outros territrios brasileiros, a possi-
bilidade de incorporar segmentos do pequeno e mdio empresariado
local tem sido aberta a partir de uma parceria estabelecida com o Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), o qual
passou a atuar em muitos territrios com vistas a estimular o empreen-
dedorismo e aprimorar a gesto dos projetos. Mas h quem aponte os
riscos inerentes a esse tipo de estratgia. O empoderamento de atores
mais organizados pode repercutir em uma apropriao desproporcional
dos recursos, bem como na excluso de segmentos sociais que esto mais
prximos base do pblico preferencial das polticas territoriais. No caso
da insero do SEBRAE, alguns atores visualizam ali a possibilidade de
contar com suporte tcnico e estrutural para inmeras atividades de gesto
da poltica territorial, em particular na qualificao dos projetos tcnicos.
Por outro lado, atores mais perifricos ao Ncleo Diretivo acreditam que
o tipo de interveno desenvolvido pelo rgo poder acentuar as difi-
culdades do Colegiado em alcanar o pblico prioritrio do PTC. Assim,
fortalecer-se-ia uma concepo de territrio da agricultura familiar, mas
sem conseguir envolver a diversidade social que esta categoria comporta.
H ainda uma discusso importante sobre o ingresso de setores da
agricultura empresarial ou patronal nesses espaos pblicos. Embora essa
no constitua uma reivindicao presente no Paran Centro em vista,
sobretudo, do fato de esses grupos priorizarem outras formas de acesso aos
recursos, sem passar pelo crivo do debate pblico somos levados a con-
cordar com Delgado e Leite (2011) quando estes ressaltam que preciso
ter um pouco de cautela, visto que os processos polticos implicam uma
certa construo de campos hegemnicos e quase impossvel pensarmos
na emergncia de propostas territoriais consensuais com arco to diferen-
ciado de interesses. Em outras palavras, a ampliao pode ter um custo

excessivamente alto na desestruturao das redes atualmente configura-
das em torno da agricultura familiar, as quais, em diversos contextos, no
esto completamente consolidadas e fortalecidas a ponto de fazer frente ao
poder dos grupos mais conservadores, os quais, historicamente, tentaram
deslegitimar toda tentativa de construo de espaos participativos de ges-
to social das polticas pblicas.
7.4. Os atores e suas trajetrias
A apresentao da composio formal das instncias colegiadas pode

ocultar relaes que extrapolam a institucionalidade da poltica territorial.
O objetivo desta seo discutir como os laos interpessoais enraizados no
modus operandi da poltica local constituem fatores explicativos para com-
preender a constituio das instncias que governam o territrio. Para esta
anlise, foi realizada uma reconstruo das redes sociais a partir das atas
das reunies do Colegiado Territorial, identificando os atores presentes e,
principalmente, a participao deles nos debates pblicos. Diferentemente
da seo anterior, que apresentou a configurao formal do Grupo Gestor,
neste momento interessa identificar os atores que efetivamente operam
como mediadores polticos deste espao.
A Figura 4 apresenta o sociograma correspondente primeira fase de
organizao do Grupo Gestor no Paran Centro. Esta inicia com o reco-
nhecimento do Territrio Rural em 2005 e estende-se at os primeiros
meses de 2007, quando ocorre o primeiro movimento de reestruturao do
Grupo Gestor. Os resultados revelam um sociograma composto por cerca
de 25 atores dispostos em posies heterogneas e apresentando diferen-
tes nveis de recorrncia em suas relaes dialgicas no Frum Territorial
(caracterizadas pela espessura das setas).
O centro da rede conforma o que pode ser definido como ncleo
diretivo real da poltica territorial no Paran Centro. Este formado por
representantes do governo e da sociedade civil, dentre os quais se desta-
cam: (a) OR, funcionrio da Prefeitura Municipal de Pitanga que, neste
momento, fala pela AMOCENTRO junto ao Grupo Gestor; (b) RP, igual-
mente funcionria da Prefeitura Municipal de Pitanga; (c) CA, represen-
tante da RURECO; (d) VG, extensionista rural da EMATER de Pitanga; (e)
AB, prefeito municipal de Pitanga; (f) JI, extensionista rural da Emater de

Ivaipor; (g) RG, prefeito de Cndido de Abreu e; (h) LL, assessor territo-
rial escolhido pelo Grupo Gestor.12
Um primeiro aspecto a observar aqui diz respeito inexistncia de
uma efetiva paridade entre organizaes do Estado e da Sociedade Civil
no que tange aos porta-vozes da poltica territorial e, especificamente, na
composio deste ncleo. Todavia, fato que essa dualidade perde seu
potencial heurstico em face da dinmica dos pequenos municpios em
questo. Ainda que determinados atores componham o Grupo Gestor
como representantes de organizaes da sociedade civil, a rigor, o nico
membro que no possui qualquer tipo de vnculo formal com o poder
pblico CA, representante da RURECO, uma das mais antigas e tradi-
cionais ONGs que atuam na regio central do Estado do Paran, com um
foco privilegiado no espao rural e no segmento da agricultura familiar.
Com efeito, a relevncia da participao da RURECO como representante
de um segmento especfico da populao traduz-se com a ocupao da
vice-presidncia do Frum Territorial.
FIGURA 4 Rede do Frum Territorial entre maro de 2005 e maro de 2007.

FONTE: Elaborao da equipe de pesquisa (2012).
12 A rede foi construda a partir da anlise de documentos pblicos oficiais (Atas das
reunies do Grupo Gestor do Frum Territorial Paran Centro). Mesmo assim,
decidimos utilizar siglas para identificar as pessoas.

Outros atores que assumem uma posio de destaque no centro da
rede so os extensionistas rurais da EMATER. Como notamos acima, o
protagonismo desta entidade remonta ao projeto de desenvolvimento
regional que constitui o embrio da atual conformao do Paran Centro.
De fato, a EMATER sempre foi uma das instituies mais ativas, mobili-
zando seu corpo de tcnicos em diferentes momentos ao longo do pro-
cesso de constituio do territrio. Nesta fase, a prpria presidncia do
Frum Territorial ocupada por um prefeito que, antes de eleger-se, havia
sido extensionista rural, alm de chefe do ncleo regional da Secretaria da
Agricultura e Abastecimento (SEAB) em Ivaipor.
Dentre os dezessete municpios que conformam o Frum Territorial
nesta fase, alm do prefeito de Cndido de Abreu, outro representante do
poder pblico que possui intensa participao na gesto da poltica terri-
torial o prefeito de Pitanga. Assim, os representantes dos dois maiores
municpios do territrio (naquele momento Guarapuava no compunha o
mesmo) foram os principais responsveis por articular as aes do Grupo
Gestor junto ao conjunto de rgos governamentais em seus diferentes
nveis (municipal, estadual e nacional). No surpreende, portanto, que
tambm tenham capitaneado a elaborao de parcela substantiva dos pro-
jetos de desenvolvimento territorial desde a criao do PRONAT.
A posio do assessor territorial no centro da rede social e a recorrn-
cia das relaes que este estabelece com outros atores torna-o uma figura-
chave para a consolidao da poltica. Experincias de vrios territrios
revelam que a capacidade de produzir coeso social desenvolvida pelo
articulador territorial fator determinante para o sucesso na implemen-
tao dos projetos. Como se trata do nico membro do ncleo diretivo
especificamente contratado pelo poder pblico com o objetivo de exer-
cer a funo de organizador das aes cotidianas do Frum Territorial,
intermediando o acesso s informaes, a escolha do assessor demanda
ateno especial e frequentemente objeto de disputa. Isso particular-
mente presente quando a nova governana da poltica territorial no est
consolidada e as velhas formas de clientelismo perpetuam-se no territrio
(Captulo 4, neste livro).
Ao longo dessa primeira fase, a atuao do assessor territorial con-
seguiu satisfazer as exigncias de consolidao da poltica e do Frum
Territorial. Sua atuao foi fundamental para a estabilizao da estrutura
organizacional que comeava a se desenhar para o territrio. No entanto,

ao mesmo tempo em que possuiu um papel relevante para a conformao
da rede social, no criou condies para questionar os limites dessa estru-
tura. A ttulo de exemplo, com as aes do Frum Territorial estreitamente
vinculadas AMOCENTRO, no raro o assessor acabou dispersando suas
aes entre tarefas prprias quele colegiado e atividades que so mais
propriamente de cunho da Associao, como a articulao entre as prefei-
turas municipais.
Aqui cabe sublinhar outro aspecto relevante que a rede informa,
qual seja, a concentrao geogrfica dos representantes. Essa concentra-
o pronunciada se visualizarmos a rede como um todo, mas ainda mais
emblemtica no ncleo da mesma. A maior parte dos componentes do
Grupo Gestor proveniente de Pitanga, municpio que abriga a maio-
ria das entidades sediadas no territrio. Essa conformao centralizada
constitui um dos principais problemas do Frum Territorial, dificultando
a insero e corresponsabilizao do conjunto de atores do territrio. A
razo manifesta para tal situao envolve as dificuldades e os custos de
deslocamento para as reunies, o que desestimula a participao de repre-
sentantes de municpios mais distantes. Mas h que se destacar ainda
divergncias polticas em relao s aes desenvolvidas, sobretudo no que
diz respeito aos principais projetos aprovados (alguns nunca efetivamente
implementados).
Neste sentido, deve-se ressaltar a criao de consrcio intermunicipal
para construo de um abatedouro de sunos. Este projeto anterior pr-
pria conformao do Frum Territorial e, aps a instituio deste, passou a
pautar a maior parte das discusses acerca da destinao de recursos para
o territrio. Ainda inconcluso at hoje, o abatedouro concentra a ateno
dos gestores locais. Projetado para ser instalado no municpio de Pitanga,
o abatedouro despertou interesses, sobretudo deste e de outros municpios
do entorno, os quais visualizam na iniciativa uma possibilidade para solu-
cionar os problemas da suinocultura regional. Assim, esse projeto recebeu
ateno especial no territrio, o que desencorajou a participao de seg-
mentos sociais e municpios que no visualizaram nele uma alternativa
para seus prprios problemas. De fato, o projeto foi objeto de crtica de
muitas organizaes da sociedade civil que, durante algum tempo, preferi-
ram ficar margem do Frum Territorial.
As dificuldades de implementao do abatedouro fizeram com que as
discusses sobre o projeto se estendessem at atualmente, o que contribuiu

para afugentar a participao mesmo daqueles atores que inicialmente
viram o projeto com algum interesse. Isto repercutiu em toda a trajetria
de conformao do Grupo Gestor. No apenas o projeto perdeu crdito
enquanto articulador das demandas de desenvolvimento do territrio,
como a prpria credibilidade do Frum e da poltica territorial foi afetada.
Esse talvez seja o principal motivo para a reproduo do ncleo diretivo
no interior do Grupo Gestor ao longo dos anos, questo que retomaremos
frente. H quem afirme que a causa na fragilidade do grupo gestor
devido falha no projeto do abatedouro13.
Neste mesmo perodo, outro fato que fragilizou a capacidade de arti-
culao e ampliao do Grupo Gestor diz respeito instalao de uma
unidade da CEASA em Ivaipor, municpio vizinho ao territrio que, por
vezes, rivaliza com Pitanga na busca por recursos para projetos regionais.
O fato da discusso sobre a instalao de uma unidade da CEASA na
regio no ter passado pelo Frum Territorial acirrou conflitos entre os
municpios e exps a fragilidade da poltica territorial, na medida em que a
maior parte dos recursos que chegam aos municpios continua sendo dire-
tamente destinada s prefeituras. Isso ainda mais grave quando os atores
locais alegam desconhecimento sobre os critrios de seleo dos projetos e
destinao de recursos. Com efeito, em reunio do Grupo Gestor realizada
em dezembro de 2005, um dos representantes expressa com preocupao
o descompasso entre a estrutura de governana territorial e o mecanismo
de transferncia de recursos: [...] os recursos vm atravs das administra-
es municipais e o grupo gestor tem dificuldades de dizer aos administra-
dores suas atribuies.14
Ainda no que tange ao centro da rede, cabe recordar o vnculo que se
estabeleceu entre o Frum Territorial e o CONSAD, igualmente sediado
no municpio de Pitanga. Ademais, aqui aparecem mais alguns exemplos
que ratificam o argumento da permeabilidade entre Estado e Sociedade
Civil. Secretria executiva do CONSAD desde 2006, RP esteve envolvida
na construo do Territrio desde o lanamento do projeto de desenvol-
vimento regional, articulado pela EMATER, no qual contribuiu cedida
pela AMOCENTRO. Nesta fase, a mesma era funcionria da Prefeitura
Municipal de Pitanga, onde atuou na Secretaria de Indstria, Comrcio e
13 Ata da Reunio do Grupo Gestor Paran Centro, 27/03/2007.


Turismo. Sua presena no centro da rede decorrncia dessa relao esta-
belecida entre Frum Territorial, EMATER, AMOCENTRO e CONSAD,
haja vista que, neste perodo, este ltimo no possua assento formal junto
ao Grupo Gestor, o que somente ir acontecer em 2009, com a ampliao
do colegiado a partir da criao do PTC.
Na periferia da rede existe um conjunto heterogneo de atores, alguns
sem assento formal no Grupo Gestor, outros sem capacidade efetiva de
interveno, e um grupo com participao apenas espordica. Este cons-
titui outro problema relevante no que concerne gesto da poltica terri-
torial, contribuindo para reproduzir o processo de centralizao das deci-
ses. Muitas entidades formalmente representadas no Grupo Gestor no
possuem representante fixo ao longo da trajetria do Frum Territorial.
Em alguns casos, h uma intensa rotatividade da representao entre uma
reunio e outra. Isso acontece, sobretudo, mas no exclusivamente, no
caso dos representantes dos rgos pblicos. A presena de um nmero
expressivo de secretrios municipais e, sobretudo, de prefeitos, concentra-
se em momentos solenes como o lanamento do PTC, ou em reunies
que envolvem o rateio de recursos para os municpios. Ademais, a prpria
presena de vereadores bastante limitada, ainda que a AVERCENTRO
possua representao formal junto ao Grupo Gestor.
Essa situao levou o Grupo Gestor a pautar diversas vezes a cons-
truo de mecanismos de controle que tivessem condies de forar a
participao regular dos representantes. Ata de reunio realizada em 25
de setembro de 2009 aponta sugestes sobre excluso de representantes
em caso de trs faltas no justificadas, medida que no chegou a ser apli-
cada. Mesmo assim, em alguns momentos esse tipo de discusso serviu
para pressionar a participao do conjunto dos municpios, o que passou
a ter alguma efetividade a partir do momento em que a presena nas reu-
nies foi pautada como condio para acesso aos recursos destinados aos
projetos. Estabeleceu-se que municpios sem participao efetiva nas reu-
nies no poderiam apresentar projetos para avaliao do Grupo Gestor.
O resultado foi a ampliao de uma participao descontnua de atores que
ampliaram a periferia da rede, mas que, justamente pela intermitncia da
participao, no compreendiam as discusses e, portanto, no adentra-
vam para o ncleo diretivo da poltica.
Antes de passar para a segunda fase da trajetria do Grupo Gestor,
cabe um ltimo comentrio sobre a representao de segmentos sociais

que se encontram em uma posio mais perifrica no interior da rede.
Um caso particularmente elucidativo diz respeito presena de AC, repre-
sentante da Secretaria Municipal de Agricultura de Boa Ventura de So
Roque. Embora formalmente seja representante do poder pblico, trata-se
de agricultor assentado com ligao com o MST, movimento social que
no possui e nunca reivindicou representao formal no Grupo Gestor do
Territrio Paran Centro. Esse fato exemplifica a complexidade do pro-
cesso de representao e, do ponto de vista metodolgico, obriga confe-
rir maior ateno aos discursos para compreender as contradies que
podem se constituir entre a fala de um indivduo e seu posicionamento
institucional.
A Figura 5 apresenta a rede conformada aps um processo de rees-
truturao conduzido com vistas a responder s fragilidades de organiza-
o e representatividade acima retratadas. Esse contexto particularmente
evidente nas snteses de reunies realizadas no incio de 2007: O que falta
no Grupo Gestor comprometimento, as aes so muito pontuais e falta
motivao, alm de que o Grupo Gestor no d respaldo para as aes
do Frum Territorial, [o qual] est numa aparente queda, falta organiza-
o, articulao, motivao e aes efetivas15. Alm disso, alguns atores
apontam a falta de representatividade do Grupo Gestor, a necessidade de
reestruturao do Grupo Gestor para que possam ser tomadas decises,
alm da falta de interesse das prefeituras no processo de desenvolvimento
territorial. Alguns membros do Frum Territorial chegam a questionar
onde o Grupo Gestor quer chegar e quais seus objetivos, outros desta-
cam que todas as responsabilidades esto se concentrando em apenas trs
pessoas. H ainda aqueles que, no incio de 2007, j se revelavam cticos
com a continuidade da poltica territorial: Ser que o ministrio aceitar
o territrio daqui a algum tempo?16.
O processo de reorganizao do Grupo Gestor desenvolve-se ao
longo dos meses subsequentes a partir de uma estratgia que desvinculou
organizaes governamentais e sociedade civil. Por um lado, o prefeito de
Cndido de Abreu, ento presidente do Frum, foi responsvel por rear-
ticular a participao dos prefeitos no Frum Territorial. Um dos pontos
centrais da discusso que se processou nesse espao diz respeito con-


tribuio financeira das prefeituras para garantir as atividades do Grupo
Gestor e do Ncleo Diretivo, questo controversa que tambm se tornou
objeto de divergncia. A falta de contribuio de alguns municpios foi
inclusive geradora de novas medidas de enforcement similares quelas ins-
titudas para a participao nas reunies. Com efeito, o Grupo Gestor pau-
tou a excluso de projetos provenientes de municpios que no contribuem
com a manuteno do Grupo Gestor.
Por outro lado, RP (CONSAD), VG (EMATER) e CA (RURECO)
deveriam coordenar o trabalho de repactuao junto s organizaes da
sociedade civil. Dentre as percepes esboadas pelos atores, alguns come-
aram a pautar o fato de que o nmero de entidades do Grupo Gestor
muito reduzido, considerando que so dezessete municpios. Outros
salientaram a necessidade de formao de um grupo mnimo, suficiente-
mente coeso e comprometido para realizar as atividades demandadas pela
poltica territorial. Nessa mesma perspectiva, alguns representantes apon-
tam a necessidade de rearticular as Cmaras Temticas que, a esta altura,
j haviam perdido a dinamicidade apresentada nos primeiros meses aps
a formao do Grupo Gestor, em 2005. Os relatos ainda apontam para
a existncia de posies contrrias continuidade do Frum Territorial,
as quais, mesmo isoladas, ratificam o vazio em que se encontrava[m] o
frum e o Grupo Gestor17.
O primeiro resultado desse esforo de reestruturao foi uma pequena
ampliao na participao nas reunies, ainda que no tenha havido uma
mudana no nmero de entidades que formalmente compem o Grupo
Gestor. O sociograma abaixo revela dois aspectos importantes. Primeiro, o
aparecimento de novos atores em posies intermedirias da rede, alguns
muito prximos ao ncleo diretivo. Exemplos disso so os casos de AS
(CMDR) e MS (AVERCENTRO). Outrora margem das discusses, esses
atores assumiram um papel de maior protagonismo na governana terri-
torial, assim como as entidades que representam.
A presena do CMDR est associada a um processo de consolida-
o dos conselhos municipais como espaos de monitoramento das pol-
ticas pblicas. Esse perodo marca uma tentativa de aproximao, ainda
frgil, entre o Frum Territorial e os CMDR. Em parte, isso se deve ao
reconhecimento dos diferentes papis que o Grupo Gestor e os CMDR

devem desempenhar no desenvolvimento dos projetos. Ao longo dos dois
anos anteriores, gerou-se um entendimento que os projetos encaminhados
para aprovao pelo Grupo Gestor necessitavam ser qualificados e que isso
poderia acontecer se os mesmos fossem previamente discutidos no mbito
municipal. Como afirma um dos membros do Grupo Gestor, os projetos
devem ter cunho territorial e devem estar pactuados com o CMDRS e
com as prefeituras18.
No caso da AVERCENTRO, sua participao formal no Grupo Gestor
oscila em virtude das mudanas de representao nas Cmaras Municipais
de Vereadores e na prpria representao escolhida pela entidade frente
ao Frum Territorial. A rigor, existe um pequeno grupo de vereadores que
participa da gesto da poltica territorial, muitos dos quais compuseram o
Grupo Gestor antes mesmo de elegerem-se, ou seja, na qualidade de repre-
sentantes de outras organizaes sociais.
FIGURA 5 Rede do Frum Territorial entre maro de 2007 e maro de 2009.


O segundo aspecto que deve ser ressaltado nesta segunda fase diz res-
peito recomposio do ncleo da rede. Por um lado, a participao ativa
dos prefeitos resume-se ao presidente do Frum Territorial. Isso demons-
tra que os esforos de rearticulao dos prefeitos surtiram pouco efeito e,
face crise que se estabeleceu em virtude de diferentes problemas associa-
dos distribuio dos recursos, no houve um engajamento efetivo dos
mesmos com a poltica territorial. Muitos prefeitos julgam que o montante
de recursos repassados aos territrios, e que so especificamente objeto
de gesto pelo Grupo Gestor, est muito aqum em vista do investimento
de tempo que o Frum Territorial demanda. Da a preferncia por bus-
car esses recursos por intermdio de outras fontes, geralmente emendas
parlamentares.
Por outro lado, adentraram ao ncleo da rede atores cuja participa-
o revela dinmicas emergentes no Frum Territorial. Esse o caso de
IS, representante da CRESOL, cujo ingresso no Grupo Gestor ampliou a
capacidade de interveno de uma entidade diretamente ligada s deman-
das da agricultura familiar, sobretudo em termos de projetos de crdito e
capacitao. Ademais, a participao mais intensa da CRESOL passou a
potencializar processos de troca poltica para alm do territrio, aprovei-
tando a articulao que a entidade desenvolve com diferentes organizaes
do meio rural diretamente implicadas na discusso de polticas para a agri-
cultura familiar.
Situao similar tambm encontrada no caso de MG (ARCAFAR).
Na realidade, esta j compunha o primeiro Grupo Gestor, formado em
2005, ocupando uma cadeira destinada CPT/IAF. Logo em seguida, seu
vnculo profissional altera-se e a mesma passa a representar a Associao
das Casas Familiares Rurais (ARCAFAR), ainda assim em uma posio
intermediria entre o centro e a periferia da rede. Contudo, no final de 2007,
com a solicitao de desligamento do Grupo Gestor de CA (RURECO),
MG assume a vice-presidncia do Frum Territorial. Essa trajetria, que
ainda inclui posies como vice-prefeita, vereadora e presidente do sindi-
cato rural, revela a complexidade do cotidiano da poltica, tornando cres-
centemente incuas as leituras que contrapem Estado e sociedade civil.
Ademais, este reposicionamento em direo ao centro da rede poten-
cializado pela definio da mesma como representante do territrio junto
ao CEDRAF. De um papel secundrio na gesto da poltica no perodo
anterior, ela assume a tarefa de criar uma ponte entre o Frum Territorial e

a instncia estadual, traduzindo ideias e interesses entre diferentes espaos
pblicos.
Novamente aqui a figura do assessor territorial aparece como uma
pea fundamental da poltica territorial. No entanto, no incio de 2008,
o antigo assessor afastou-se da funo para assumir a Secretaria do Meio
Ambiente da Prefeitura de Pitanga. Desde ento, o territrio esteve sem
uma pessoa-chave na articulao das aes, o que transferiu a um grupo
reduzido do ncleo diretivo a responsabilidade pelas atividades de mobi-
lizao e orientao para a construo dos projetos territoriais. A ausncia
do assessor territorial trouxe tona algumas disputas envolvendo a subs-
tituio do mesmo, criando desentendimentos entre os atores locais sobre
o perfil do novo assessor. Diferentemente do caso de outros atores que so
definidos como representantes de suas respectivas entidades, no caso do
assessor territorial o processo de troca pode ser particularmente desgas-
tante para o Grupo Gestor. Cabe ratificar a posio de suma relevncia
deste ator na governana da poltica territorial, principal responsvel por
gerir os compromissos coletivos que sustentam a estabilidade da rede. Para
tanto, essencial que o mesmo seja reconhecido e legitimado pelo con-
junto das organizaes. Quando sua indicao feita de modo unilateral
por pessoas que detm maior poder na gesto da poltica, a possibilidade
de criar uma situao de conflito incontornvel muito grande.
No final de 2008, um novo momento crtico instaura-se no Frum
Territorial e novas sugestes de reconfigurao so colocadas em pauta.
Para alm da instabilidade gerada pela ausncia do assessor territorial, esse
processo foi catalisado, por um lado, pelos problemas inerentes poltica
territorial, em especial a dificuldade de implementao dos projetos: O
que era emergencial no se executou [...]. O desnimo das pessoas s vezes
est relacionado ao no acontecimento de alguns projetos. [...] O processo
caiu em descrdito19.
Neste momento, a arquitetura institucional do territrio foi seria-
mente combalida em virtude das discusses sobre a incluso do municpio
de Guarapuava. Na prtica, contudo, essa incluso nunca foi processada,
uma vez que os prprios representantes do poder pblico municipal de
Guarapuava no demonstraram interesse em despender esforos para a
construo do territrio e, sobretudo, em participar da gesto de uma

poltica cujos recursos efetivamente geridos pelo Grupo Gestor so prati-
camente insignificantes para as necessidades do municpio. Assim, a pre-
sena de Guarapuava deve-se a poucas pessoas que, no interior do Grupo
Gestor, representam organizaes e entidades sediadas no municpio
(SETS, UNICENTRO, RURECO, EMATER Regional), mas que no parti-
cipam enquanto representantes diretos dos interesses do municpio.
A criao do PTC tambm trouxe tona um novo processo de rees-
truturao e ampliao do Grupo Gestor, para alm das inovaes insti-
tucionais na gesto da poltica. Esse processo inaugura a terceira fase do
Frum Territorial (Figura 6).
A ampliao formal do Grupo Gestor abarcou entidades governa-
mentais (sobretudo pela insero de diferentes secretarias municipais),
mas, sobretudo, a representao da sociedade civil. Para alm das seis
organizaes no governamentais que j compunham o Grupo Gestor,
ingressam SISMUPI, AGAECO, UNICAFES, FETRAF, MPA, Associao
de Produtores de Campina do Simo e Turvo e o prprio CONSAD que,
at ento, tambm no possua assento formal. O ingresso do CONSAD
institucionaliza uma relao entre rgos colegiados que j estava consoli-
dada no territrio. Por sua vez, o ingresso de AGAECO, MPA, FETRAF e
UNICAFES ampliou o leque de organizaes vinculadas ao segmento da
agricultura familiar somando-se a CRESOL, RURECO e STR (FETAEP).
No entanto, de modo geral, as mesmas permaneceram em posies relati-
vamente perifricas.
A incorporao do SISMUPI tambm atendeu necessidade de mudar
para tudo continuar como est, isso porque o representante do Sindicato
j compunha o Grupo Gestor como representante da AMOCENTRO,
onde trabalhava como Secretrio Executivo. Contudo, a partir de agora,
o mesmo sai da condio de representante do poder pblico para compor
o Grupo Gestor enquanto membro da sociedade civil, mesmo mantendo
estreito vnculo com a Prefeitura de Pitanga em funo de sua atividade
profissional junto mesma. De todo modo, essa mudana lhe permitir
assumir a vice-presidncia do Frum Territorial, a qual ocupa at presen-
temente. J a presidncia do Frum permanece sob a responsabilidade dos
prefeitos.
Nesta terceira fase (Figura 6), o ncleo do sociograma ligeiramente
alterado, mas sem uma mudana substantiva das organizaes, ideias e
interesses que coordenam a poltica territorial. Em primeiro lugar, h uma

substituio dos prefeitos que fazem parte do Frum em virtude das elei-
es ocorridas em 2008. A presidncia assumida por HI (Nova Tebas). Os
outros dois prefeitos com participao ativa so VD (Manoel Ribas), presi-
dente da AMOCENTRO, e AZ (Pitanga), anfitrio das reunies do Grupo
Gestor. Enquanto a participao deste fomenta novamente o debate acerca
do projeto de consrcio intermunicipal para construo do abatedouro,
aquele fortalece o vnculo entre o Frum Territorial e a AMOCENTRO. J
os demais prefeitos revezam-se em uma participao espordica ou, o que
mais comum, enviam diferentes secretrios municipais como represen-
tantes oficiais dos municpios. Tambm neste caso, a participao inter-
mitente da maioria deles impede que possam desempenhar um papel de
maior protagonismo na gesto da poltica territorial.
FIGURA 6 Rede do Frum Territorial entre maro de 2009 e 2012.


A reconfigurao do Grupo Gestor envolveu ainda a contratao de
um novo assessor territorial em junho de 2010, o qual passou a desempe-
nhar um trabalho de repactuao do Frum. Ex-prefeito de Mato Rico,
tratava-se de um ator com longa trajetria de atuao poltica no territ-
rio. Se, por um lado, isso facilitou sua insero junto ao Ncleo Diretivo e
possibilitou ao mesmo desempenhar um papel fundamental de articulao
das aes e projetos do territrio, por outro, sua presena criou obstculos
participao de determinados atores, sobretudo prefeitos e secretrios
municipais de grupos partidrios opostos.
Com relao aos demais integrantes do ncleo da rede, uma pequena
mudana ocorre na representao da RURECO, a qual passa a ser feita por
JS. Nesta fase, a participao desta entidade potencializada pelo processo
de requalificao do PTDRS, iniciado no final de 2010 e concludo em
meados de 2011. Contratada pelo Governo Federal para executar esse tra-
balho, a RURECO conseguiu ampliar o dilogo do Frum Territorial com
o conjunto de organizaes sociais presentes no territrio, elaborando um
Plano detalhado de aes. No entanto, em vista da prpria inrcia da pol-
tica territorial neste perodo, o PTDRS no conseguiu se constituir como
um instrumento efetivo na orientao das estratgias dos diferentes atores
do territrio. Ainda hoje, muitos dos atores que compem o Colegiado
Territorial simplesmente desconhecem o contedo do documento, que
raramente retomado nas discusses sobre os projetos territoriais.
Em resumo, dentre os principais resultados dessa breve incurso his-
trica sobre a trajetria do Grupo Gestor, os dados apresentados demons-
tram como os atores circulam entre vrias organizaes e espaos pbli-
cos, carregando consigo representaes sobre o modo como as polticas
pblicas devem ser operadas. Ademais, a crescente permeabilidade entre
Estado e Sociedade Civil torna esse movimento ainda mais complexo. As
representaes dos atores so necessariamente objeto de reinterpretao
em contextos sociais diferenciados. Quando transportadas para o interior
de diferentes organizaes e espaos pblicos, as ideias so traduzidas para
um espao diferente daquele no qual elas foram originalmente produzidas.
Esse o caso, por exemplo, quando um representante sindical adentra a
esfera governamental. Suas ideias sobre a agricultura so expressas e res-
significadas no interior de um espao regido por novos princpios norma-
tivos (NIEDERLE; GRISA, 2013).

A identificao das redes sociais permitiu compreender a posio
dos atores no interior e entre diferentes espaos, potencializando a anlise
dos processos de troca que permitem a um ator constituir-se como por-
ta-voz de uma coletividade. Ademais, importante notar que a presena
dos atores no Frum Territorial no se constitui necessariamente em uma
participao ativa na definio das polticas. Alguns atores esto comple-
tamente isolados ou com relaes muito restritas para tornarem-se porta-
vozes. A identificao das mudanas ao longo do tempo tambm permite
identificar alteraes no posicionamento dos mediadores. A emergncia
de novas ideias e interesses associa-se ao empoderamento de novos ato-
res que podem substituir os antigos porta-vozes. A questo fundamental
passa a ser compreender os mecanismos pelos quais se pode promover
esse processo de empoderamento, transferindo recursos e dando voz a ato-
res perifricos ou excludos da governana territorial.
Uma nfase especial pode ser conferida s elites administrativas
no processo de formulao das polticas territoriais (MULLER, 1995).
Trata-se de um pequeno grupo que se perpetua de maneira mais ou menos
duradoura, evidenciando a fora das instituies que regulam o modo de
operacionalizao das polticas. So atores que se reproduzem no interior
do Frum Territorial porque, dentre outros motivos, legitimam sua posi-
o em virtude do conhecimento que adquiriram em relao s regras de
funcionamento da poltica: as normas para transferncia e aplicao de
recursos, as modalidades de empenho, as exigibilidades relacionadas res-
ponsabilidade fiscal, etc. Esse conhecimento do modus operandi, incom-
preendido pelas pessoas com participao intermitente, faz com que esses
gestores da poltica territorial reproduzam-se ao longo do tempo e, junto
com eles, determinados referenciais sobre o desenvolvimento do territrio
vo sendo estabilizados. Obviamente, isso no lhes confere uma posio
intocvel e suas prprias ideias alteram-se ao longo do tempo.
7.5. OS GRUPOS SOCIAIS PRIORITRIOS
O PTC foi criado, em 2008, para servir de esteio a um processo de repro-

gramao de polticas pblicas face aos novos compromissos que se impu-
seram agenda governamental com a reeleio do presidente Luiz Incio

Lula da Silva. O programa tem como objetivo promover e acelerar a supe-
rao da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de
gnero, raa e etnia, por meio de estratgia de desenvolvimento territorial
sustentvel. Neste sentido, sua ao prioriza o acesso a bens e servios
bsicos por um conjunto de segmentos sociais que, em sua maioria, esto
concentrados nas reas rurais.20 No Paran Centro, identificamos dentre
estes segmentos populaes indgenas, comunidades quilombolas, faxina-
lenses, assentados rurais e agricultores familiares (Figura 7).21
FIGURA 7 Terras tradicionais e assentamentos no Territrio Paran Centro.

20 Embora as reas rurais (assim definidas pelo IBGE) concentrem apenas 15,6% da
populao brasileira, ali esto 46,7% da populao em situao de extrema pobreza.
Dados do ltimo Censo Demogrfico (2010) revelam que, do total de brasileiros
residentes no meio rural, um em cada quatro encontra-se em situao de extrema
pobreza. No Paran Centro, dentre uma populao total de 341 mil pessoas, 24 mil
encontram-se nessa situao, sendo 14,3 mil residentes na rea rural (13% dos 109 mil
habitantes das reas rurais).
21 No h uma correspondncia direta entre o pertencimento a qualquer um desses grupos
e a situao de pobreza acima referida. Mas, com frequncia, foi no interior desses
grupos que encontramos parcela significativa da populao em condio de pobreza e
vulnerabilidade social no territrio.

Outrora responsveis por ocupar vastas pores da rea que atual-
mente conforma o Paran Centro, atualmente existem apenas trs comu-
nidades indgenas, predominantemente da etnia Kaingang, localizadas
nos municpios de Manoel Ribas (Iva, 1.510 pessoas), Cndido de Abreu
(Faxinal, 620 pessoas) e Turvo/Guarapuava (Marrecas, 625 pessoas22). A
participao nas reunies do Grupo Gestor, assim como as entrevistas rea-
lizadas com representantes dessas comunidades, demonstraram que no
h efetiva participao dos povos originrios no Colegiado Territorial,
qui em virtude do prprio desconhecimento acerca da existncia deste
espao e dos objetivos da poltica territorial: a primeira vez que estou
escutando esse termo territorial. Nem sabia que existia (Representante
da Aldeia do Iva). Contudo, se, por um lado, tal constatao corrobora o
histrico processo de excluso, por outro, colide com a fala de membros do
Grupo Gestor quando estes afirmam que os representantes indgenas no
possuem interesse em participar, embora sejam convidados.
[...] foram convidadas pessoas ligadas s tribos para ocuparem cadei-

ras, mas no houve interesse por parte deles. No passado houve a par-
ticipao do antigo cacique de uma tribo, mas no houve interesse.
Houve convite, mas no houve resposta. Eles no querem fazer parte
das discusses porque a ideologia deles outra, apesar de existir muitos
trabalhos que iriam benefici-los (Membro do Grupo Gestor. Pesquisa
de campo, 2012).
Olha, ns fomos atrs, convidamos, enaltecemos, colocamos pessoas

que tinham contato com essas pessoas nas entidades para poder tra-
zer. Algumas vezes participaram e no se sentiam parte do processo.
Entendeu? Porque a luta deles uma luta que precisa de mais esforo
ainda (Membro do Grupo Gestor. Pesquisa de campo, 2012).
No nos parece adequado desconsiderar de antemo as tentativas

de insero desses e outros grupos sociais. De acordo com diversos rela-
tos, alguns atores efetivamente empenharam esforos para mobilizar um
leque mais amplo de organizaes para participar do Frum Territorial,
sobretudo no processo de qualificao do PTDRS. O que raramente foi
discutido, contudo, a capacidade de esta estrutura, o prprio Frum,
22 Nesta rea h uma pequena populao Guarani, que ocupa espao inicialmente cedido
aos Kaingang.

enquanto espao de gesto de polticas pblicas com sua institucionali-
dade especfica, abrigar grupos sociais que foram historicamente alijados
dos processos de participao democrtica e/ou cujo repertrio cultural
definido por valores e crenas estranhos s regras definidas para a ges-
to territorial.
O mesmo pode ser dito em relao aos descendentes de quilombo-
las, dos quais foram identificadas duas comunidades no Paran Centro:
Campina dos Morenos, em Turvo, e Invernada Paiol de Telhas, em
Guarapuava. Tambm neste caso a participao no Colegiado Territorial
inexistente. Dentre os entrevistados na comunidade Campina dos
Morenos, estes afirmaram desconhecer o Programa, seus objetivos, bem
como a forma como se constitui sua gesto. Agrega-se a isso um relato
de jamais terem sido convidados a participar deste espao. De outro
modo, na comunidade Paiol de Telhas, o motivo da ausncia parece
estar relacionado principalmente a divergncias polticas e ao descr-
dito conferido ao Colegiado como espao capaz de atuar em prol de suas
reivindicaes.23
Por sua vez, os faxinais correspondem a uma forma de organizao
social peculiar da regio Centro-Sul do Paran (CHANG, 1988). Ela fun-
dada em um modo de produo campons tradicional, o qual se carac-
teriza pela utilizao coletiva da terra.24 O Paran possui 226 faxinais,
23 A comunidade Invernada Paiol de Telhas envolve cerca de 60 famlias, que atualmente

ocupam um assentamento do INCRA. A mesma tem como principal reivindicao
o retorno s suas terras de origem, localizadas nos municpios de Reserva do Iguau
e Pinho (fora do Territrio Paran Centro). Essas terras lhes foram violentamente
expropriadas na dcada de 1960, em um conflito que envolveu ainda a Cooperativa
Agrria, levando parte dos descendentes a migrar para uma rea no municpio de
Guarapuava. Desde ento, os mesmos reivindicam o retorno ao seu territrio, demanda
que no adentra as discusses do Colegiado.
24 Este modo de produo integra: a) criao de animais soltos, destacando-se os sunos
e aves; b) extrativismo da erva-mate, araucria e outras espcies de rvores frutferas
e nativas, dentro dos chamados criadouros comunitrios, terras de uso comum ou
ainda terras de criar; e c) pela produo agrcola nas terras de plantar, que ficam
localizadas fora do criadouro comum e onde destaca-se uma policultura alimentar onde
predominam o feijo, a batata inglesa, o arroz, o trigo, a cevada, a mandioca e o milho.

mas somente 152 conservam as caractersticas tradicionais.25 No Paran
Centro, so aproximadamente 705 famlias distribudas em 24 faxinais,
situados em Boa Ventura de So Roque, Campina do Simo, Guarapuava,
Mato Rico, Pitanga e Turvo. Em vista do seu modo especfico de organiza-
o socioprodutiva, assim como outros povos e comunidades tradicionais,
os faxinalenses tambm sofrem as presses decorrentes da expanso do
agronegcio, sobretudo no que diz respeito s questes envolvendo a posse
e o uso da terra.
No que tange participao no Colegiado Territorial, a situao no
muito distinta daquela relatada acima. De modo geral, os agricultores faxi-
nalenses desconhecem o funcionamento do Programa ou desacreditam na
possibilidade de ver suas demandas atendidas pelo mesmo. O fato de cons-
titurem um movimento organizado (Rede Puxiro) faz com que consigam
estabelecer um dilogo prximo com outras organizaes sociais, mas
isso ocorre, sobretudo, fora do Colegiado Territorial. Suas reivindicaes
envolvem principalmente a luta pelo reconhecimento e legitimao de sua
identidade social, a partir da qual se desdobram demandas associadas
manuteno do modo de produo e estilo de vida tradicionais, um patri-
mnio imaterial que ainda custa a ser valorizado pelas atuais estratgias de
desenvolvimento.
Finalmente, os assentamentos da reforma agrria so ocupados por
agricultores que tiveram em comum a condio anterior de sem terra. Eles
esto distribudos nos municpios de Altamira do Paran, Boa Ventura de
So Roque, Campina do Simo, Cndido de Abreu, Guarapuava, Iretama,
Laranjal, Manoel Ribas, Nova Cantu, Palmital, Pitanga, Roncador, Santa
Maria do Oeste e Turvo. Em sua maioria, so pequenos assentamentos,
pois somente seis deles possuem mais de 100 famlias; mas, conjunta-
mente, renem cerca de duas mil famlias. Originrias de outras reas com
conflitos ligados posse da terra, parte das famlias descende de colonos
vindos do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, outra de remanescentes de
comunidades quilombolas; h ainda caboclos oriundos do norte do Estado
e So Paulo, alm de agricultores atingidos pelas barragens das usinas de
Santiago e de Itaipu.
25 Destes, apenas 29 foram reconhecidos como reas Especiais de Uso Regulamentado

(ARESUR) denominao oficial conferida aos faxinais totalizando uma rea
preservada de 15,5 mil hectares, com 6.782 moradores. Fonte: Jornal Gazeta do Povo,
22/09/2013, Caderno Vida e Cidadania.

No Colegiado Territorial, a representao dos assentados espor-
dica, em que pese o fato de, durante alguns anos, um assentado ter com-
posto este frum na qualidade de secretrio municipal de Agricultura.
O distanciamento do Colegiado justificado por diferentes motivos.
Um deles diz respeito conformao geogrfica do territrio da poltica
pblica ser diferente daquele institudo pelo MST na construo de suas
aes26, e ambas tambm acabam sendo diferentes daquela utilizada pelo
INCRA. Em segundo lugar, h justamente um descompasso entre as rei-
vindicaes dos assentados e as aes discutidas no Colegiado, haja vista
que o prprio INCRA no participa e nunca solicitou uma cadeira no
Colegiado Territorial. Mesmo assim, lideranas do MST alegam j terem
submetido projetos para acessar recursos, sem obter aceitao por parte
do colegiado.27
Dentre os grupos acima referidos, considerados prioritrios para um
programa que visa enfrentar a pobreza e as desigualdades sociais, as prin-
cipais demandas levantadas pela pesquisa podem ser classificadas em trs
tipos. Primeiro, existem necessidades que so genricas a praticamente
todos os grupos. Aqui se encontram desde direitos fundamentais, como o
acesso educao, sade e cultura, como demandas mais pontuais associa-
das, por exemplo, melhoria das estradas rurais e dos sistemas de comu-
nicao. Em segundo lugar, h um conjunto de demandas expressas por
vrios grupos, mas cujas justificativas revelam significados distintos para
cada um deles. Esse o caso da luta pela terra, envolvendo, por exemplo,
as polticas de reforma agrria e regularizao fundiria. A posse regular
26 O MST organizado em brigadas que renem famlias de assentamentos e

acampamentos prximos. Essas formam regionais dentro de um mesmo Estado. No
Paran Centro existem quatro brigadas, pertencentes a mais de uma regional, as quais
extrapolam os limites do territrio.
27 Essa situao no condiz com outros territrios onde o MST possui participao
ativa, como o caso do Cantuquiriguau, territrio vizinho ao Paran Centro, onde a
influncia do Movimento sempre foi decisiva para a construo dos projetos territoriais.
Essa situao est associada a posies antagnicas entre as lideranas do MST. Enquanto
alguns dirigentes entendem os Colegiados Territoriais como espaos de disputa, outros
acreditam que os mesmos foram apropriados para fins distintos dos seus objetivos, de
modo que a participao apenas legitimaria decises contrrias aos seus princpios.
H ainda quem argumente que o volume de recursos sobre os quais os Colegiados
efetivamente tm ingerncia so irrisrios em face das necessidades dos territrios e
mesmo dos assentamentos, o que os leva a procurar outras vias para financiamento dos
projetos.

da terra constitui uma demanda que, para alguns grupos, envolve funda-
mentalmente a necessidade de garantir o acesso a outras polticas pblicas,
enquanto, para outros, est ainda na base da construo de sua prpria
identidade como grupo social (como no caso das comunidades quilombo-
las e faxinalenses). Finalmente, um terceiro tipo de demanda abarca deter-
minados grupos de forma muito particular, tendo em vista suas posies
sociais no territrio. Este o caso das reivindicaes de reconhecimento,
legitimao e participao social que se expressam, sobretudo, entre as
comunidades faxinalenses, quilombolas e indgenas.
Como aponta Billaud (2014, neste livro), essas lutas sociais no
podem ser reduzidas s questes de interesse coletivo informadas por uma
racionalidade econmica instrumental. Elas detm uma dimenso moral
que engaja o respeito e a estima de si mesmos. A participao democrtica
no se reduz defesa de interesses, sejam oriundos de uma lgica egosta
ou do bem comum. Elas tambm manifestam formas de reconhecimento
social que, por sua vez, geram estima social. Essas lutas por reconheci-
mento visam a uma transformao radical da sociedade, abrindo caminho
para mudanas mais profundas nas condies de vida das populaes. No
caso dos Territrios da Cidadania, a referncia a essa demanda permite
avanar na compreenso de que todo o processo de construo de esferas
democrticas de participao social tributrio do tratamento das desi-
gualdades e do fardo da pobreza, que esto associados formao de uma
sociedade do desprezo (HONNETH, 2006).
Para ser efetiva, a poltica territorial necessita alterar os determinan-
tes estruturais da pobreza, ou seja, aqueles fatores que perpetuam a desi-
gualdade no acesso a recursos materiais e simblicos. Um desses fatores
reside na prpria dificuldade de organizao e representao, o que difi-
culta sobremaneira a capacidade de alguns grupos exporem e legitimarem
suas demandas. Ademais, para alm disso, outros elementos genricos
se impem como determinantes fundamentais da pobreza (MIRANDA;
TIBRCIO, 2013). Dentre eles, os aspectos fundirios (concentrao da
propriedade da terra, instabilidade e insuficincia do acesso terra para a
maioria dos agricultores) geralmente constituem uma face comum a todos
os territrios, inclusive no Paran Centro. Soma-se a isto a precariedade
no acesso aos demais meios de produo (sementes, gua, mquinas, fer-
tilizantes, etc.), a falta de servios e equipamentos sociais nos pequenos
municpios, o mandonismo local e o clientelismo, mais presentes (ou mais

perceptveis) nestes contextos do que nas grandes cidades. H ainda meios
de excluso e segregao racial, tnica, de gnero e gerao, os quais so de
difcil apreenso, uma vez que envolvem no apenas as formas geralmente
aparentes de preconceito, mas tambm prticas e discursos cotidianos que
foram naturalizados a ponto de no serem reconhecidos como mecanis-
mos de excluso pelos prprios excludos.
Para Leite (2013, p.333), um dos principais desafios das polticas de
desenvolvimento territorial envolve conciliar aes pontuais com medidas
para remover os obstculos histrico-estruturais que retroalimentam a
gerao do fenmeno da pobreza, inclusive aqueles decorrentes das pri-
vaes que se reproduzem no plano simblico. Aqui h uma chave de lei-
tura importante para uma avaliao das polticas territoriais. Para alm
de medidas de eficincia e eficcia das polticas pblicas, imprescindvel
olhar para a capacidade das mesmas romperem com os fatores estruturais
que perpetuam a pobreza e a iniquidade social. No Paran Centro, as aes
empreendidas revelam a dificuldade com a qual as polticas se deparam
no que diz respeito incluso das comunidades tradicionais, assim como
dos assentados da reforma agrria e dos povos originrios. O excerto da
entrevista com um mediador social local, abaixo reproduzido, resume os
desafios com os quais se depara o Colegiado Territorial no que diz respeito
incluso destes grupos sociais:
Veja que durante muito tempo essas comunidades foram negadas. Elas
foram perdendo gradativamente a sua identidade. [...] A comunidade
indgena est no Turvo principalmente. Mas a capacidade de partici-
pao deles nesse espao nula. Eles praticamente nem se fazem pre-
sentes. H uma dificuldade de trazer quem foi excludo e agora voc
quer trazer de volta. Como que se faz isso? [...] Sempre houve um
esforo de trazer. Eu no vou dizer que no houve. Mas eles no sabem
o que fazer dialogando com culturas totalmente diferentes. Eles no
sabem como atuar dentro desse espao dos colegiados sem uma... acho
que seria at um referencial simblico mais consistente do que signi-
fica isso para eles. Eu acho que h um problema cultural deles para
participar e h um no saber como fazer isso por parte do prprio
colegiado. E como traz-los com uma certa qualidade, para no ser s
uma massa de manobra que vai l s para participar e fazer nmero
dentro do colegiado? [ preciso um] processo muito maior de forma-
o. Isso no se faz de uma hora para outra e tambm no se faz com
cursinho, entendeu? Eu tenho a impresso de que o problema no o

recurso [para participao nas reunies]. Porque o colegiado inclusive
facilita isso. Eu acho que um pouco o problema que eles identificam
para no ir. um pouco uma desculpa para no ir. Mas no uma
desculpa intencional. [...] Problema de transporte? Eu vejo isso como
dificuldade. Eu acho que tem recurso para isso. Falta conhecimento de
como fazer e falta compreenso do significado dessa ida l. Eu acho que
falta essa compreenso por parte dos faxinalenses, at porque eu acho
que existe um esforo de algumas organizaes para trabalhar com os
faxinalenses, at por conta das polticas de apoio aos faxinalenses, s
comunidades indgenas e tal. Mas eu no sei, eu vou afirmar, mas no
sei, se essas organizaes que esto trabalhando com essas comunida-
des inserem e veem [como] importante inserir esse tema no trabalho
que fazem com eles. [...] Ou talvez o pessoal que trabalha com eles no
acha que est no momento de trazer esse elemento novo para a cultura
deles, porque novo para ns tambm, a questo de territrio, do cole-
giado. Isso novo para ns, desenvolvimento territorial. Eles podem
ter at uma lgica, mas eles so quase que confinados no seu prprio
espao. Tanto os quilombolas, quanto os faxinalenses, quanto as comu-
nidades indgenas esto confinados em um espao deles. (Membro do
Colegiado Territorial. Pesquisa de campo, 2013).
No que tange participao desses grupos sociais no territrio, ao

mesmo tempo em que ressalta um desafio importante na construo de
mecanismos que permitam integr-los ao processo sem submet-los a um
referencial de desenvolvimento que lhes estranho, o entrevistado acredita
que isso deve ocorrer sem que a poltica dedique ateno exclusiva aos
mesmos. A principal justificativa para este argumento residiria no risco de
desestruturao da poltica, tendo em vista o fato de esses grupos serem
minoritrios e politicamente incapazes de sustentar as mudanas mais
amplas que a poltica de desenvolvimento territorial almeja:
Eu tenho a impresso de que este pblico prioritrio, faxinalenses e

essas comunidades tradicionais. Mas eles no podem ser o foco nico
do desenvolvimento territorial. Ento eu acho que a poltica territo-
rial deve ser mantida e devem ser readequados a uma realidade em
que atenda a maior parte da populao, principalmente os agricultores
familiares, incluindo os faxinalenses, porque eles so significativos se
pegar o conjunto todo. Mas eu acho que se voc pensar a poltica do
territrio para resolver o problema dessas comunidades, da eu acho
que realmente a poltica do territrio perde o sentido, porque uma

populao muito pequena, s os tradicionais, s esse grupo que na
verdade no chega nada para eles, comunidade indgena, faxinalenses
e parte do pessoal da reforma agrria, dos quilombolas. Essa uma
populao pequena frente a um todo. Mas tem que ser dada ateno a
eles. Eu acho que quando se falou em desenvolvimento territorial no
se pensou apenas nesse grupo. claro que eles so um grupo priori-
trio, mas no atende. [...] Se jogar [recursos] s para aquele grupo, o
grupo ser pequeno e no se resolveria o desenvolvimento como um
todo, porque ele mais amplo do que essas comunidades tradicionais.
(Membro do Colegiado Territorial. Pesquisa de campo, 2013).
Esta no uma discusso que concerne apenas poltica territorial,

mas s escolhas societrias mais amplas. Ademais, no apenas o Estado
tem dificuldades de atuar na mediao dessas escolhas haja vista, por
exemplo, os recentes conflitos socioambientais que emergiram em diferen-
tes regies brasileiras em decorrncia de uma ao desenvolvimentista do
Estado com vistas a acelerar o crescimento econmico por meio da cons-
truo de novas infraestruturas de energia, transporte e produo , mas
a sociedade civil organizada tambm encontra dificuldades em estabelecer
um processo de dilogo mais amplo entre seus diferentes segmentos. Em
particular, as organizaes representativas da agricultura familiar encon-
tram inmeros obstculos culturais, tnicos, econmicos, geogrficos e
lingusticos para interagir com as comunidades tradicionais e, principal-
mente, com os povos originrios.
A pesquisa no Paran Centro mostrou que no apenas esses grupos
perifricos ou isolados nas redes polticas do territrio ausentaram-se do
Colegiado, mas tambm outras organizaes que detm representao for-
mal nesse espao afastaram-se do mesmo, seja porque no vislumbraram
ali as condies para discutir suas demandas (nem sempre por recursos),
seja porque simplesmente se negaram a legitimar decises que, segundo os
mesmos, estariam ocorrendo revelia de uma discusso qualificada. Neste
sentido, o que notamos nas reunies que presenciamos entre 2012 e 2013
foi um Colegiado Territorial com uma pauta eminentemente informativa
e escassos momentos para ampla discusso pblica, o que compromete,
portanto, os princpios de democracia participativa que regem a poltica
territorial. Seguramente essa no uma exclusividade desse espao que, a
rigor, reproduz deficincias do tipo de participao ainda limitada e cons-

trangida presente na maioria dos fruns pblicos criados para gesto das
polticas desde os anos 1990.
7.6. OS PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio

do Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA), o PRONAT foi criado para
atuar como catalisador de novas estratgias de desenvolvimento rural,
apoiando projetos inovadores com foco na incluso socioprodutiva da
agricultura familiar. O programa sugere a superao do referencial estri-
tamente setorial das polticas agrcolas por meio de projetos territorializa-
dos. Esses so construdos a partir da mobilizao de uma teia de atores,
os quais interagem nos Colegiados Territoriais. Nestes espaos so, ento,
confrontados publicamente diferentes valores, ideias e interesses, os quais
interagem ainda com o referencial da poltica pblica, ou seja, com as con-
cepes que o Programa institucionaliza em uma srie de regras e normas
e que limitam o espao dentro do qual os atores podem arquitetar seus
projetos.
Mas este referencial da poltica pblica tambm objeto de reinter-
pretaes ao nvel territorial, de modo que os atores podem privilegiar
algumas aes em detrimento de outras. Os grupos com maior dotao
de recursos conseguem, assim, readequar a poltica pblica sua prpria
concepo de desenvolvimento territorial. Ao invs de uma estratgia de
combate pobreza por meio da luta contra as iniquidades, os projetos
podem sustentar uma viso de desenvolvimento centrada, por exemplo,
nas virtudes do empreendedorismo para a gerao de novos arranjos eco-
nmicos. Neste caso, as esperanas de reduo da pobreza so depositadas
na pressuposio de que os investimentos produtivos podem, via efeitos
de transbordamento, levar a uma situao de aumento generalizado da
renda da populao. Outra forma de compreender essas diferentes formas
de apropriao local da poltica envolve a readequao dos mecanismos de
governana territorial. Por um lado, h atores que sustentam a necessidade
de uma ao pblica baseada em coletivos bem organizados e estruturados
como condio bsica para garantir a eficcia dos projetos. Por outro, h
quem privilegie redes com uma estruturao mais ampla e heterognea.
Neste caso, a preocupao no reside na implementao dos projetos per

se (colocar uma agroindstria em funcionamento; encontrar comprado-
res para os produtos; cumprir o cronograma de empenho dos recursos),
mas nas virtudes do desenvolvimento enquanto processo que visa incluir
um espectro mais amplo de indivduos e comunidades. Isso no significa
negar a importncia da gesto administrativa dos projetos, mas h uma
alterao na relao entre os fins e os meios.
Em todo o pas, entre 2003 e 2012, o PRONAT, por meio da Ao
de Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais
(PROINF), financiou 6.567 projetos, o que representou um oramento
total de R$ 1,6 bilho. No Paran Centro, foram contabilizados 75 proje-
tos, incluindo aes em andamento, atrasadas e no iniciadas, porm cujo
recurso j foi liberado, representando um montante de R$ 8,5 milhes.
Esses projetos esto distribudos entre todos os dezoito municpios, mas
com os principais, em termos de volume de recursos, destinados basica-
mente ao grupo de municpios que capitaneia a nova diviso poltica do
territrio. A maioria dos projetos concerne s seguintes aes: Gesto e
planejamento territorial; Estruturao da Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (ATER); Agroindstria de beneficiamento de frutas; Abatedouro
de sunos; Agroindstria de plantas medicinais; Estruturao da cadeia
produtiva do leite; Regularizao fundiria; Apoio comercializao de
produtos da agricultura familiar; e Ampliao e estruturao das Casas
Familiares Rurais.28
Os projetos relativos Gesto e Planejamento Territorial envolvem
recursos para a viabilizao do processo de governana dos territrios,
abarcando a elaborao do PTDRS, eventos de mobilizao e produo de
relatrios de gesto. Para alm das consideraes j apresentadas sobre a
governana territorial, aqui cabe destacar apenas trs aspectos recorrentes
nas falas dos entrevistados. O primeiro diz respeito ao reconhecimento
de um processo de aprendizado acerca dos caminhos da poltica pblica,
mesmo que isto ainda seja restrito ao ncleo diretivo do Colegiado. J o
segundo aspecto referente gesto emerge como uma espcie de conse-
quncia do primeiro. Trata-se da concentrao das informaes, de modo
que muitos frequentadores das plenrias do colegiado desconhecem as
28 A seguir propomos uma anlise de alguns desses projetos. Diferentemente do relatrio

final da pesquisa que deu origem a este livro, no cabe aqui uma avaliao detalhada.
Neste momento, queremos apenas apontar alguns elementos que julgamos relevantes
em face dos argumentos centrais apresentados no texto.

aes executadas, suas caractersticas, abrangncia, pblico atingido, bem
como os montantes e a procedncia dos recursos envolvidos. Finalmente,
o terceiro diz respeito aos entraves burocrticos que retardam a liberao
dos recursos e provocam dificuldades inmeras para a gesto territorial.
Nesse sentido, a interrupo na contratao de determinados servios
prestados por ONGs mostrou as fragilidades do Estado no que diz res-
peito possibilidade de insero efetiva da sociedade civil no processo de
gesto territorial.
As aes relativas ATER esto principalmente associadas a projetos
destinados melhoria das condies de atuao da EMATER e de algumas
Secretarias Municipais de Agricultura, sobretudo por meio da aquisio de
veculos e equipamentos. Dentre os principais limites referidos pelos ato-
res entrevistados, encontram-se alguns problemas antigos de atuao da
ATER: (a) descontinuidade do trabalho; (b) realocao das estruturas para
outras atividades pelas prefeituras; (c) concentrao das aes nos agricul-
tores familiares mais estruturados; e (d) carncia de tcnicos, sobretudo
com perfil para atuar junto a determinados grupos sociais (comunidades
tradicionais) e sistemas de produo (agroecologia). Para alguns atores,
estes problemas contribuem para a ausncia de determinados segmentos
nos espaos de governana territorial. Ademais, tambm corroboram a
fragilidade da articulao entre os objetivos das polticas territoriais e o
uso efetivo dos recursos no territrio. Neste sentido, h que se destacar a
dificuldade de combinar a aplicao dos recursos com as necessidades que
decorrem da implementao de determinadas polticas no mbito do PTC.
Alguns atores citam, por exemplo, que, apesar de existir uma representante
no sistema de ATER para tratar do Bolsa Famlia, no h um planejamento
efetivo de aes com foco neste pblico.
Um terceiro conjunto de projetos refere-se agroindustrializao de
produtos agropecurios, dentre os quais est includo o abatedouro de
sunos situado em Pitanga, j discutido acima. No incio dos anos 2000,
os resultados econmicos proporcionados pela suinocultura animaram
muitos produtores, alguns dos quais ocupavam posies importantes na
gesto dos municpios. Isso levou a um investimento considervel do terri-
trio em uma cadeia produtiva que, nos anos seguintes, mostrou inmeras
fragilidades. Atualmente, apesar de a obra fsica estar concluda, o abate-
douro continua inativo em virtude da falta de recursos para aquisio de
equipamentos. Na viso de inmeros atores locais, o maior problema deste

projeto residiu na falta de discusso mais ampla da proposta com aque-
les que deveriam ser os principais interessados, os agricultores familiares.
As discusses acabaram centradas em um grupo restrito de pessoas, mais
diretamente implicadas com o setor produtivo e com vnculo direto com
as prefeituras municipais.
Por essa razo, este projeto foi objeto de recorrentes desentendi-
mentos no Colegiado Territorial. Para alguns entrevistados, o Consrcio
implantado para gerir o abatedouro atendia apenas a grupos de interes-
ses que, mesmo vislumbrando no setor uma alternativa para a economia
regional, no estiveram dispostos a ampliar o espao de discusso e a
incorporar outras organizaes que poderiam contribuir para viabilizar
o projeto. Alm disso, revela-se uma intrincada discusso relativa cor-
responsabilizao entre setores pblico e privado. Atualmente, o governo
federal demanda que parcela do recurso necessrio para colocar o abate-
douro em operao deva ser bancada pelos prprios suinocultores orga-
nizados em uma cooperativa que, em comodato, assumiriam a gesto do
projeto. Contudo, em face do novo contexto da suinocultura regional, essa
no parece ser uma opo para os produtores, que aguardam novos recur-
sos pblicos enquanto a estrutura fsica do abatedouro se deteriora.
A realidade da cadeia produtiva de sunos distinta daquela que
encontramos no caso do leite, cuja produo tem se expandido significati-
vamente no Paran Centro, acompanhando tendncia de vrias regies do
Brasil meridional. Atualmente, o leite j ocupa a quarta posio dentre os
produtos com maior valor bruto de produo no territrio. De acordo com
o IBGE (2006), o produto est presente em 11.231 estabelecimentos, dos
quais 85,6% so familiares. Alm de angariar suporte de inmeras polti-
cas setoriais, a atividade se tornou foco prioritrio da extenso rural e de
algumas cooperativas. No territrio, o PRONAT aportou recursos, dentre
outras coisas, para a estruturao de Cooperativa de Leite da Agricultura
Familiar (COORLAF), a qual visa estabelecer um novo parmetro de
negociao com os agricultores com o objetivo de reduzir a presso exer-
cida pelos atravessadores.
De modo geral, a opo pela pecuria leiteira como alternativa de
diversificao estratgica para o desenvolvimento do territrio tem sido
avaliada positivamente pelos atores locais. Os resultados efetivamente
demonstram uma ampliao gradativa da produo, sobretudo em vir-
tude das atividades de capacitao dos produtores. Mesmo assim, crticas

recaem sobre a execuo dos projetos. Em particular, cita-se a inutilizao
de algumas estruturas de recebimento de leite e o uso particular conferido
a alguns equipamentos adquiridos com recursos discutidos no territrio.
Ademais, questiona-se o fato de a COORLAF ainda no possuir estrutura
suficiente para garantir a comercializao, o que mantm a dependncia
dos agricultores em relao aos freteiros.29
Outro conjunto de projetos est associado estruturao da cadeia
produtiva de plantas medicinais. Por intermdio do PROINF, foram instala-
dos oito secadores e estufas para beneficiamento em diferentes municpios
do Paran Centro. Este tipo de produo mostra-se muito presente entre
agricultores familiares camponeses e comunidades tradicionais, os quais uti-
lizam a produo, o beneficiamento e a comercializao de plantas medici-
nais como importante alternativa de agregao de valor. Desde os anos 1990,
isso foi incentivado pela presena de organizaes sociais como o Instituto
Agroflorestal Bernardo Hakvoort (IAF), mas tambm por empresas e coo-
perativas atuantes no territrio (COOPAFLORA e CERCOPA), as quais
intermedeiam mercados para esta produo (PLEIN, 2012).
Dentre as principais dificuldades encontradas nestes projetos, des-
taca-se a subutilizao das estruturas de secagem e armazenamento. Isto
se associa a uma crtica concernente aos limites intrnsecos desses proje-
tos para servirem como alternativas de agregao de valor aos agricultores
familiares. Primeiro, porque muitas estruturas esto situadas em reas de
difcil acesso, o que estabelece empecilhos tanto para levar os produtos
at a estrutura de beneficiamento como para esco-los. Segundo, por-
que a opo por grandes estruturas (em virtude de adequaes tcnicas e
financeiras exigidas pelos prprios rgos financiadores) concentradas em
poucos municpios ocorreu em detrimento de investimentos em secadores
individuais de menor escala, os quais poderiam ser instalados nas unida-
des familiares de produo. No surpreende, portanto, que muitos secado-
res estejam sub ou inutilizados, uma vez que muitos agricultores preterem
29 Diferente de outros territrios onde a atividade leiteira est consolidada h vrios anos,
no Paran Centro ela ainda se encontra em estgio incipiente, revelando baixos nveis de
produtividade, problemas de gentica do rebanho, pastagens degradadas e dificuldades
de comercializao. Uma das consequncias disso que, enquanto naqueles territrios as
prprias cooperativas do setor possuem um corpo de tcnicos que prestam assistncia,
no Paran Centro esse trabalho ainda embrionrio, exigindo maior presena da ATER
pblica, o que se torna particularmente dramtico face a quantidade de extensionistas
disposio.

o uso das estruturas coletivas, para realizar a secagem de forma individual
ou comercializar a matria-prima sem processamento.
Em Nova Tebas, encontramos um projeto com problemas similares de
subutilizao, a agroindstria de beneficiamento de frutas orgnicas.30 Mas,
aqui, so outros trs aspectos que chamam a ateno. Primeiro, assim como
o anterior, este projeto tambm envolve uma iniciativa capitaneada por
pequenos agricultores familiares que se enquadram no pblico prioritrio
do PTC. Segundo, a mesma volta-se ao processamento de frutas orgnicas,
estimulando sistemas agroecolgicos. Terceiro, e aqui emerge uma diferena
importante, trata-se de uma iniciativa gestada e implantada fundamental-
mente pela ao dos agricultores locais, mas de forma desarticulada da ao
do Colegiado Territorial (o que, para alguns entrevistados, explicaria par-
cialmente seu carter diferenciado no que tange ao pblico beneficirio).
Ainda que a integrao de aes entre os governos federal e municipal tenha
sido fundamental para a viabilizao da agroindstria, a construo do pro-
jeto no envolveu a discusso no Colegiado Territorial. As lideranas da coo-
perativa sequer participam deste espao e, de forma geral, desconhecem seus
objetivos e mecanismos de ao. Este projeto foi uma ao que partiu dos
agricultores e seus parceiros em contato direto com o MDA.31
Finalmente, gostaramos de destacar os projetos relacionados comer-
cializao de produtos da agricultura familiar, os quais incluem aes como
a aquisio de veculos e equipamentos; construo de centro de comerciali-
zao; cursos de beneficiamento, produo e comercializao; e implementa-
o de uma Base de Servios de Comercializao (BSC). Dentre essas aes,
foi a ltima que mais chamou nossa ateno, primeiro, porque abarca um
leque relativamente amplo de entidades; segundo, porque evidencia algum
nvel de conexo entre os projetos territoriais e polticas estruturantes, como
30 A mesma situao tambm foi observada na fbrica de cavaco e maravalha instalada

em Iretama. Neste caso, citam-se ainda os limites do projeto com relao perspectiva
territorial de integrao de diversos municpios. Em virtude dos custos de transporte
da madeira, o fornecimento de matria-prima restringe-se a um raio de cinquenta
quilmetros no entorno da fbrica, o que provoca subutilizao da mesma.
31 Isso se deu em um contexto de crise decorrente da negativa de uma empresa parceira
dos agricultores em adquirir as frutas produzidas. Assim, para evitar a enorme perda de
produto e garantir a renda dos agricultores, inicialmente o MDA atuou junto CONAB
para viabilizar uma soluo emergencial via compras governamentais e, em seguida, na
estruturao de uma soluo de longo prazo, a construo da agroindstria.

o PAA e o PNAE; e, finalmente, porque tambm traz tona novas questes
relativas gesto social das polticas territoriais.
A BSC foi implementada a partir de um projeto capitaneado pela
RURECO. O objetivo consistia em assessorar a organizao, planejamento,
gesto e comercializao de produtos da agricultura familiar. Ademais, a
Base procurava estabelecer uma plataforma de circulao de produtos para
o acesso a diferentes canais de comercializao, em particular mercados
locais e institucionais. Sua durao estava prevista para quatro anos, com
trmino no final do ano de 2014. Entretanto, por conta da interrupo do
repasse de recursos para a ONG, as atividades foram executadas somente
at o incio do ano de 2012. Um ano depois, contudo, em vista da articula-
o que havia sido potencializada, foi reorganizado um grupo de entidades
que atuam na comercializao de produtos da agricultura familiar. Assim,
foi constituda uma Cmara Temtica composta por onze organizaes e
cuja coordenao est a cargo das Secretarias Municipais de Agricultura
(Pitanga e Nova Tebas), Cresol (Pitanga) e COAVRCAN (Iretama).
Note-se, portanto, que esta articulao envolve, sobretudo, representantes
daqueles municpios com maior presena no Colegiado, os quais forma-
ram um verdadeiro territrio dentro do territrio.
Neste momento no podemos fazer inferncias definitivas a partir
dessa rpida incurso sobre alguns poucos projetos, dos quais seleciona-
mos apenas certos aspectos que no resumem os mltiplos efeitos gerados
na dinmica do territrio. Mesmo assim, doravante apresentamos algu-
mas consideraes gerais sobre o conjunto dos projetos analisados durante
a pesquisa no Paran Centro, as quais devem necessariamente assim ser
apreendidas, pela sua generalidade.
Um primeiro aspecto a destacar diz respeito ao fato de os projetos
centrarem-se no espao rural e no fortalecimento da agricultura familiar,
sobretudo a partir de investimentos em infraestrutura produtiva. Isso con-
dizente com o referencial da poltica pblica e com o foco de atuao do
MDA.32 Ademais, tambm caminha ao encontro da concepo de desen-
32 O ltimo edital para seleo de propostas ao PROINF, publicado em agosto de

2013, define como objetivo: Selecionar propostas de infraestrutura para ampliar e
qualificar a capacidade produtiva, de armazenamento, transporte e comercializao
dos empreendimentos da agricultura familiar, promover o fortalecimento dos sistemas
produtivos em convivncia com o semirido, assim como qualificar os servios pblicos
de inspeo sanitria, armazenamento, transporte e comercializao nos territrios
rurais e da cidadania (SDT, 2013).

volvimento predominante no Colegiado Territorial. Neste sentido, pode-se
notar ainda que a maior parte dos recursos esteve direcionada a agricultores
familiares com maior capacidade de representao poltica. Disso decorrem,
portanto, limites na capacidade de os projetos alcanarem o pblico priorit-
rio do PTC, os quais esto ausentes do ncleo diretivo do territrio.
Em segundo lugar, apesar do xito do Paran Centro em face de
outros territrios no que tange ao nmero de projetos implementados, a
experincia ainda revela uma complicada trajetria de inovao organiza-
cional. As fragilidades dos primeiros projetos demonstraram, por exem-
plo, a dificuldade de intercompreenso entre os interesses dos atores e as
regras estabelecidas para financiamento e gesto dos recursos, em parti-
cular aquelas definidas pela Caixa Econmica Federal. Atualmente, apesar
dos inmeros entraves ainda existentes, que inclusive tornam reincidentes
os projetos inconclusos ou com falhas de execuo, nota-se um aprimora-
mento gradual na articulao entre distintas organizaes. Neste sentido,
deve-se ressaltar os esforos do Colegiado Territorial para a regularizao
da situao fiscal das prefeituras municipais (funo que poderia ser atri-
buda AMOCENTRO), aspecto particularmente relevante para a gesto
de projetos via Consrcios Intermunicipais.
Por sua vez, o desafio da intersetorialidade na gesto das polticas con-
tinua condicionando a existncia de inmeros problemas. Para super-lo,
uma nova institucionalidade parece imprescindvel, no apenas no que diz
respeito poltica territorial, mas ao do Estado. Muitos limites encon-
trados na implementao dos projetos dizem respeito aos condicionantes
normativos que criam obstculos gesto participativa. O principal deles
diz respeito s regras para transferncia e aplicao de recursos pblicos.
Por um lado, elas bloqueiam o repasse de recursos de investimento para
as organizaes da sociedade civil, concentrando nas prefeituras a respon-
sabilidade pela gesto. Por outro, essas regras dificultam a constituio de
um processo contnuo e qualificado de governana territorial. A ttulo de
exemplo, apesar de todos os esforos da SDT/MDA, ao longo desse tempo
a contratao dos assessores territoriais (e dos projetos de assessoria tc-
nica) ocorreu de modo intermitente e sempre sujeita a atrasos no repasse

dos recursos (resultando em srias implicaes para a atuao dos profis-
sionais contratados).33
Muitos projetos demandam uma complexa arquitetura institucional e
organizacional, o que se torna um obstculo para implementao. Assim,
em vista das dificuldades impostas para a execuo e da frustrao com
projetos de maior envergadura que no foram concludos , no perodo
recente muitos atores comearam a preterir projetos de elevada comple-
xidade, mesmo que com um enfoque territorial e participativo mais evi-
dente, em prol de aes pontuais, setorializadas e municipalizadas, as quais
so mais facilmente manejveis na estrutura de gesto das polticas pbli-
cas, sobretudo no que tange s exigncias para elaborao dos projetos
tcnicos, empenho, liberao e utilizao dos recursos. No Paran Centro,
vimos isso quando o Colegiado Territorial decidiu, em 2013, ratear os
recursos entre vrias organizaes para aquisio de veculos.
A pesquisa notou ainda um aspecto particularmente problemtico no
que diz respeito organizao da poltica territorial, qual seja, a impor-
tncia demasiada das emendas parlamentares na definio dos projetos.
Muitas das aes computadas nos territrios dizem respeito aplicao de
recursos que chegaram por intermdio de parlamentares, o que define um
desvio na rota normal da poltica pblica (FVARO, 2014). As emendas
produzem um novo circuito para os recursos, de modo que estes chegam
aos atores territoriais sem passar pelo Colegiado Territorial. Neste caso,
o vnculo direto estabelecido entre deputados e atores locais reproduz os
mecanismos mais arcaicos historicamente perpetuados na ao do Estado
brasileiro, sustentando relaes de reciprocidade assimtrica entre os pol-
ticos e a populao. Este no apenas mais um problema, mas uma espcie
de calcanhar de Aquiles para a governana territorial, tendo em vista
que no afeta apenas a distribuio dos recursos, mas a prpria lgica da
gesto social, desestabilizando as tentativas de criar processos democrti-
cos de participao social e empoderamento de atores com menor capital
econmico e poltico.
33 Um novo modelo, que entra em vigor a partir de 2014, visa amenizar essas dificuldades e
dinamizar os processos de assessoria. No entanto, novamente, isso ocorre em detrimento
de uma participao mais ampla da sociedade civil organizada, haja vista que, pelo novo
formato, a assessoria passa a ser coordenada pelas universidades. Trata-se da soluo
possvel em face das atuais regras para transferncia de recursos pblicos.

Em suma, pode-se afirmar que a lgica inovadora do PRONAT se
depara com a fora das instituies em se autorreproduzir. No Paran
Centro, para alm do peso das emendas parlamentares, notam-se igual-
mente obstculos para romper com o controle exercido pelas prefeituras
na gesto dos recursos. Isso porque a poltica territorial no altera subs-
tancialmente a lgica de repasse dos recursos entre o mbito federal e os
municpios. Em muitos projetos analisados, mais do que um territrio
estamos tratando, sobretudo, de arranjos intermunicipais. Novamente, h
que se ponderar que isso no uma decorrncia apenas do modo como o
PRONAT e o PTC foram concebidos, mas da prpria regulamentao do
repasse de recursos pblicos entre a Unio e os entes federados. Em outras
palavras, trata-se de um problema relacionado inexistncia de um marco
jurdico para a gesto dos territrios e que reflete a necessidade de arranjos
institucionais mais flexveis.
Por outro lado, igualmente necessrio advertir que, mesmo no alte-
rando substancialmente a trajetria dos recursos, a poltica territorial con-
seguiu estabelecer alguns condicionantes no uso dos mesmos. Esses condi-
cionantes no so exatamente instrumentos jurdicos institucionalizados em
regras formais, mas convenes sociais compartilhadas entre os atores terri-
toriais. Essas convenes fazem com que, por exemplo, os prefeitos no pos-
sam simplesmente dispor dos recursos revelia dos interesses dos demais
atores e indiferentes s decises do Colegiado. No raro, a convivncia de
vrias organizaes e nveis de governo cria uma situao de repartio do
poder no interior do territrio. Com isso, o Colegiado Territorial consegue
ao menos se estabelecer como mecanismo de controle social da implemen-
tao dos projetos, ainda que sem nenhuma atribuio formal que lhe per-
mita definir sanes no caso de uso inadequado dos recursos.
Dentre os resultados mais promissores, aparecem elementos da apren-
dizagem para a gesto de polticas pblicas, sobretudo no que concerne
integrao entre nveis de governo. Em particular, destaca-se o processo
de capacitao dos gestores locais (contribuindo para conformar uma elite
administrativa territorial). Exemplo disso o modo como as prefeituras
tiveram que se apropriar do Sistema de Convnios e Contratos (SICONV)
e, mais recentemente, o prprio processo de municipalizao do Portal
da Transparncia, que permite o controle mais efetivo dos recursos uti-
lizados localmente. Como veremos a seguir, o mesmo pode ser dito em
relao a um amplo conjunto de polticas que compem o PTC, as quais

demandaram intensa reorganizao institucional para as atividades de
cadastramento, execuo, monitoramento e controle social. O Colegiado
Territorial desempenha um papel fundamental, estabelecendo-se como
locus deste processo de aprendizagem.
7.7. AS AES DO PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA
O PTC foi institudo como uma proposta de aperfeioamento dos pro-

cessos de gesto e reorganizao dos espaos de governana territorial,
atuando na articulao de recursos provenientes de diferentes rgos
pblicos, cujas polticas incidem de formas variadas no mbito territorial
(FRANA, 2009; DELGADO; LEITE, 2011; BONNAL, 2012).34 O pro-
cesso de gesto envolve as seguintes etapas: primeiro, o Governo Federal
constitui uma Matriz de Aes, integrando o conjunto das polticas que
sero ofertadas aos territrios. Em seguida, essa matriz analisada pelos
Colegiados Territoriais, onde so definidas prioridades e feitas sugestes
para qualificao das aes com vistas a adequ-las realidade dos ter-
ritrios. O prximo passo envolve uma srie de ajustes na Matriz pelos
gestores pblicos, do que resulta um Plano de Execuo, onde so espe-
cificados as atividades, metas e valores a serem alocados em cada munic-
pio. Finalmente, o Plano de Execuo repassado ao Colegiado Territorial
para que o mesmo possa realizar o monitoramento e o controle social das
polticas.
Em tese, a criao do PTC deve representar muito mais que a mera
soma de aes e dotaes oramentrias dos diferentes ministrios. O
objetivo fundamental a territorializao das polticas pblicas a par-
tir da ampla participao dos atores territoriais na gesto das polticas
(BONNAL; KATO, 2011). No Paran Centro, contudo, raramente presen-
ciou-se uma dinmica territorial participativa no que tange discusso das
aes constantes na Matriz do Programa. Para muitos atores, sobretudo os
prefeitos, a importncia do Territrio da Cidadania advm da sua primazia
sobre outras reas no momento da repartio de determinados recursos
34 Em 2008, foram atendidos 60 Territrios da Cidadania com recursos oriundos de 19

Ministrios e rgos federais. Em 2009, o nmero de territrios duplicou e a participao
do Governo Federal passou para 22 rgos.

pblicos.35 Isso faz com que novos territrios da poltica pblica sejam
continuamente reivindicados por municpios excludos daqueles atual-
mente existentes. Ou, como presenciamos no Paran Centro, municpios
adjacentes buscam ingressar nos territrios j constitudos, o que produz
um intrincado jogo de legitimao e deslegitimao das justificativas que
sustentam a demanda. Neste momento, a identidade do territrio, as coali-
zes que a sustentam e a prpria subdiviso dos recursos so aladas como
questes proeminentes das discusses do Colegiado Territorial.
Apesar de os eixos e linhas prioritrias apontarem as prioridades do
PTC, so as aes que definem propriamente os rumos da poltica terri-
torial, uma vez que os territrios somente acessam os recursos por meio
delas. Para a formao da Matriz, feita anualmente uma consulta junto
aos ministrios. No h criao de novos programas, apenas a destinao
aos territrios de um volume especfico de recursos associados queles j
existentes. Ademais, no h alterao efetiva na dotao oramentria em
funo do PTC, mas a redistribuio dos valores visando incrementar o
aporte de recursos para as regies mais empobrecidas. O que ocorre que
cada poltica setorial passa a direcionar uma parcela do seu montante de
recursos para esse espao pelo PTC. Portanto, no ocorre um aumento
do bolo, somente uma nova redistribuio das suas fatias (LEITE; WESZ
JR., 2011, p.179).
No Paran Centro, foram previstas 57 aes do PTC em 2010, as quais
seriam executadas por onze ministrios e com valor previsto de R$ 235
milhes. Deste total, foram executadas e pagas quarenta aes, o que cor-
respondeu a um montante de R$ 198 milhes. Reproduzindo a dinmica
mais geral do Programa em todo o pas, a maior parte delas possui como
fonte de recursos o MDS e o MDA. As oito principais aes foram respon-
sveis por 82% dos recursos aplicados no territrio. Apenas o PRONAF
correspondeu a 31% do montante do PTC repassado ao Paran Centro
neste ano.
Mas, para alm dos aspectos relacionados gesto dos recursos,
para os objetivos da pesquisa interessava primeiramente compreender o
modo como o Programa associa-se dinmica do territrio, ampliando
os processos de participao e co-construo das polticas. Como vimos
35 Dentre as aes que priorizam o PTC esto: Incluso Digital; Pontos de Cultura;
Assistncia Tcnica e Extenso Rural; Luz para Todos; Farmcia Popular.

anteriormente, no Paran Centro esse processo traz tona uma questo
de reconhecimento, envolvendo atores que fazem referncia ao fato de
serem objetos de uma poltica que coloca em jogo sua cidadania, ou seja,
seu direito de serem sujeitos polticos. Isso visvel tanto entre os prefei-
tos que, nas reunies do Colegiado, clamam por uma regio que merece
respeito, quanto entre os atores perifricos que, para alm de recursos
financeiros, demandam a legitimao de suas identidades, modos de vida
e formas de produo.
Com vistas a aprofundar essa anlise, a pesquisa dedicou-se a com-
preender se e como a territorializao das polticas inscritas na Matriz de
Aes do PTC altera o modo como elas so construdas e operacionali-
zadas. A ateno voltou-se para trs dimenses: (a) a estrutura de gover-
nana: os entes pblicos e privados que participam da governana definem
objetivos e metas, participam da implementao direta ou indiretamente,
atuam no monitoramento e na avaliao; (b) o arranjo institucional: leis,
decretos, normas e regras que definem um quadro normativo orientando
as aes dos atores; e (c) o referencial de desenvolvimento da poltica: as
ideias e valores que orientam a ao dos gestores na execuo da poltica.
As polticas analisadas foram: Programa Bolsa Famlia (PBF); Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF);
Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER);
Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA);
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)36; Programa Luz para
Todos (PLPT), Programa de Habitao Rural (PNHR) e Programa Sade
da Famlia (PSF).37
36 O PNAE nunca comps o PTC. Mesmo assim, julgamos conveniente analis-lo porque,
segundo evidncias apontadas por uma srie de outros estudos e pelos prprios atores
entrevistados, a forma de operacionalizao do mesmo revela um componente de
desenvolvimento territorial mais evidente do que aquele que encontramos em outras
polticas que constituam o carro-chefe do PTC isso sem mencionar aspectos como a
intersetorialidade, a gesto social e a articulao federativa, mais evidentes no PNAE do
que em outras polticas analisadas.
37 A seleo das polticas envolveu os seguintes critrios: (a) relevncia da poltica
face ao conjunto de aes que compem a matriz nacional do PTC; (b) o potencial
da poltica enquanto meio de enfrentamento dos fatores que definem importantes
entraves ao desenvolvimento territorial, tendo em vista a trajetria histrica do
territrio; (c) a comparabilidade entre os territrios pernambucano e paranaense; e (d)
o reconhecimento de um referencial de desenvolvimento territorial incorporado no
prprio desenho da poltica pblica.

Alvo de inmeras controvrsias, o Programa Bolsa Famlia revela
grande capilaridade em todo Paran Centro, assim como no restante do
Brasil (REGO, 2013), abarcando a maioria das pessoas em situao de
pobreza e vulnerabilidade social.38 Portanto, quando se afirma que uma
parte expressiva do pblico priorizado pelo PTC est ausente do processo
de gesto social da poltica territorial, isso no significa que essa popula-
o est fora do arco de ao das polticas que compem (compunham)
o Programa. Em outras palavras, o reconhecimento das fragilidades do
processo de gesto participativa no pode ofuscar os avanos que muitas
polticas revelaram no combate pobreza e excluso social. O problema
que esses avanos se deram de forma parcialmente independente dos
novos espaos de governana territorial, uma vez que a unidade bsica de
gesto continua sendo o municpio. A rigidez da estrutura institucional
do Estado brasileiro revelou-se mais problemtica para a incorporao da
abordagem territorial para planejamento das polticas pblicas do que ini-
cialmente previsto.
Por um lado, isto sugere o acerto da recente reformulao do
Programa, sobretudo em face das dificuldades de gesto que foram res-
ponsveis pela inrcia do mesmo entre 2011 e 2012. Com a atual retomada
da poltica territorial, parece acertada a tentativa de definir um foco mais
preciso naquelas aes que so territorializadas, mesmo isso incorrendo
em uma reduo substancial da Matriz de Aes. Ainda que o enxuga-
mento do programa possa ser compreendido como o reconhecimento
dos seus limites para operar transformaes mais amplas no sentido de
uma gesto intersetorial e territorializada das polticas, neste momento em
particular isso pode contribuir para que os atores identifiquem o compo-
nente de desenvolvimento territorial aportado pelo PTC, o que no acon-
tecia com uma Matriz de Aes composta por inmeras polticas setoriais
ou universalizantes, com interfaces muito reduzidas com a estrutura de
governana dos territrios.
Por outro lado, o fato de essas polticas no comportarem um enfoque
territorial no sugere: (a) que se deva poupar esforos para a construo de
38 Agora integrando o Plano Brasil Sem Misria, em maio de 2013o PBF abarcou13.773.316
famlias em todo pas, ou seja, cerca de 85% dos 16 milhes que compem o universo
de ao do Plano. No Paran Centro, 28.791famlias recebiam recursos do programa
em maro de 2013, dentre um total de 52.596 inscritas no Cadastro nico do Governo
Federal (SDT/MDA, 2013).

novos mecanismos de territorializao das mesmas, sobretudo no caso do
PRONAF, tendo em vista as inmeras dificuldades para reduzir as dispari-
dades inter-regionais do crdito rural, bem como para garantir o acesso ao
mesmo pelas populaes mais pobres (as discusses acerca da construo
de um Plano Safra Territorial caminham ao encontro desta ideia); ou (b)
que os Colegiados Territoriais no possam desempenhar funes espec-
ficas para o aprimoramento dessas polticas. Programas da magnitude do
Bolsa Famlia, que naturalmente enfrentam dificuldades para implementar
mecanismos de cadastramento, controle e monitoramento, poderiam ser
articulados com as estratgias de ao dos Colegiados, os quais atuariam
em complementaridade aos conselhos institudos local e nacionalmente.
A ttulo de exemplo, em 2012 foi publicado pelo MDS o Guia de
Cadastramento de Grupos Populacionais Tradicionais e Especficos, o qual
visa lanar um olhar especfico para a parcela da populao fora do alcance
das polticas pblicas devido sua invisibilidade perante o Estado. O docu-
mento traz um conjunto de orientaes para os gestores municipais do
Cadastro nico, com vistas a incluir essas populaes no Plano Brasil Sem
Misria e no acesso a programas sociais, dentre os quais o Bolsa Famlia.
Nele so identificados treze grupos populacionais que devem ter um pro-
cesso especfico de cadastramento. Embora esses grupos constituam jus-
tamente o pblico prioritrio do PTC, esta ao tem se dado de forma
desarticulada dos Colegiados Territoriais. Muitos depoimentos coletados
durante a pesquisa enfatizam a falta de ligao entre os programas. Por um
lado, os gestores do PBF em mbitos regional e estadual revelam pouco
conhecimento sobre os objetivos da poltica territorial. Por outro, o pr-
prio Colegiado Territorial raramente faz menes ao Bolsa Famlia evi-
tando, com isso, contrapor as avaliaes divergentes sobre os efeitos do
programa.
A sinergia entre a gesto dessas polticas e a ao do Colegiado pode-
ria qualificar o processo de implementao das polticas sociais e dos pro-
jetos de incluso produtiva. A utilizao das informaes do Cadnico
poderia, por exemplo, servir de subsdio para o Colegiado estruturar suas
aes. frequente os gestores territoriais argumentarem que o fato dos
projetos no alcanarem os segmentos mais pobres da populao deve-
se, entre outras coisas, s dificuldades de identificao dos mesmos. Com
efeito, sem uma organizao que os represente perante os fruns pblicos,

esses grupos sociais permanecem invisveis no apenas ao Estado, mas ao
prprio territrio enquanto ator social coletivo.39
Por sua vez, os vnculos entre o Bolsa Famlia e outras polticas que
constam na Matriz de Aes so, antes, o resultado do dilogo constitudo
no mbito da gesto nacional do que a consequncia de um esforo articu-
lado de territorializao. Esse o caso, por exemplo, da Poltica Nacional
de ATER, a qual previu, em uma Chamada Pblica lanada em 2010,
destinada especificamente aos Territrios da Cidadania, que no mnimo
30% dos agricultores beneficirios deveriam estar inscritos no Cadnico.
Na prtica, contudo, a execuo das aes revelou que este nmero no
foi alcanado em virtude de uma srie de fatores, dentre os quais se pode
destacar a ausncia de uma ao mais incisiva do Colegiado Territorial
na integrao dessas polticas, somada ao referencial de desenvolvimento
rural predominante no seio dos rgos de extenso rural.
Esse pblico problemtico que no se encaixa nos programas conven-

cionais que a gente trabalha porque no planta feijo, milho, soja...
Leite somente para subsistncia. Que no consegue alavancar esse
pessoal para entrar numa agricultura de escala. A prpria EMATER
propunha os modelos e os pacotes. Aqui na regio o carro chefe era
leite. Mas da dentro de um modelo, um pacote. E esse pacote para
um modelo de agricultura diferente. para o cara que circula aqui den-
tro. o cara que a cooperativa tem interesse. um cara que est no
consumo, [...] que j est no mercado. Ento, chamar esse pessoal [do
Bolsa Famlia] para fazer incluso econmica um desafio maior do
que o pessoal estava habituado, porque no uma ATER convencional.
comear um desafio novo com a extenso rural dos velhos tempos.
(Extensionista rural. Pesquisa de campo, 2013).
No que tange ao PRONAF, apesar de o mesmo constituir uma esp-

cie de primognito da poltica territorial em virtude de sua antiga linha
Infraestrutura e Servios (ABRAMOVAY, 1998; FAVARETO, 2007,
2009), ao longo do tempo houve uma espcie de descolamento entre uma
poltica de crdito que, apesar de diferenciada, manteve o vis setorial, e
39 Isso no envolve apenas a questo formal do cadastro, mas um complexo processo de

invisibilizao da pobreza e da desigualdade, por meio do qual muitos atores procuram
negar a existncia ou reduzir a importncia desses fenmenos. Neste caso, se no h um
problema pblico, no haveria necessidade da ao pblica.

as intenes de produzir um processo de territorializao do desenvolvi-
mento rural.
Inmeras anlises sobre o PRONAF apontam para efeitos importan-
tes da poltica de crdito diferenciado. Por um lado, cita-se a contribui-
o do programa para a melhoria das condies de produo e de vida
da populao rural, para injeo de liquidez nas economias locais e para
a modernizao das infraestruturas produtivas. Por outro lado, dentre as
crticas mais recorrentes est a dificuldade em romper com algumas carac-
tersticas que historicamente definiram a organizao do crdito rural ofi-
cial, em particular o incentivo especializao em cultivos comerciais de
commodities agrcolas e, associado isso, a concentrao dos recursos em
determinadas regies (sul e sudeste) e grupos de produtores (familiares
dos estratos mais capitalizados); a dificuldade de operacionalizao de
algumas linhas de financiamento, mantendo a concentrao dos recursos
naquelas mais tradicionais de custeio e investimento; a dificuldade de inte-
grao dos projetos de crdito com a ao da extenso rural, aumentando
o risco de fracasso dos projetos; e a excluso de determinados segmentos
mais empobrecidos do acesso ao crdito, em particular das comunidades
tradicionais, seja em virtude das exigncias formais do programa (DAP,
por exemplo), seja por conta da inadequao dos projetos ao perfil socio-
produtivo desses grupos (GRISA, 2012, AQUINO; SCHNEIDER, 2011;
GUANZIROLI, 2007; MAGALHES; ABRAMOVAY, 2006).
A criao do PTC no alterou substancialmente os mecanismos
de gesto do PRONAF e das polticas a ele associadas (Seguro Rural
SEAF, Garantia de Preos PGPAF). De modo geral, as mudanas que o
Programa presenciou ao longo de sua histria so decorrentes de relaes
polticas que se estabelecem em fruns mais amplos, nos quais os movi-
mentos sindicais e sociais apresentam suas reivindicaes diretamente ao
governo central. Em seguida essas mudanas ocasionam alteraes diver-
sas em uma trajetria tipicamente top-down (do nacional ao local). Nos
municpios, os atores tentam adequar os mecanismos do crdito s distin-
tas realidades sociais, mas pouca margem de manobra existe para mudan-
as significativas nas formas de operacionalizao do programa (GRISA,
2012).
Apesar de todos os limites, no Paran Centro a pesquisa identificou
vnculos entre o PRONAF e as estratgias de desenvolvimento territorial,
em particular a promoo da pecuria leiteira, mas tambm o financia-

mento de um conjunto mais amplo de atividades agropecurias relevan-
tes ao meio rural (isso sem mencionar a contribuio do programa na
estruturao de algumas organizaes atuantes no territrio, em particu-
lar as cooperativas de crdito). Mas, no se pode afirmar que esse vnculo
decorre de uma ao coordenada envolvendo Estado e Sociedade Civil. De
modo geral, ainda sobressai a desvinculao entre os projetos financiados
com recursos do PROINF e as prioridades da poltica de crdito rural.
Somente no perodo mais recente algumas iniciativas promissoras
comeam a ganhar relevo. Este o caso da articulao entre CRESOL e
ARCAFAR (Associao das Casas Familiares Rurais) para a ampliao do
PRONAF Jovem, articulando crdito e extenso rural. Mas isso antes
de tudo o resultado das redes sociais que perpassam o territrio do que
uma ao discutida e coordenada pelo Colegiado Territorial. Em que pese
o potencial deste frum para promover e gerir esses empreendimentos,
de modo geral, as discusses que ali se processam acerca do crdito rural
recaem nos limites do acesso e nos problemas relacionados aos (controver-
sos) nveis de endividamento. Raras so as referncias ao uso do Colegiado
(e das suas Cmaras Temticas) para pensar estratgias coletivas de ao
visando integrar o crdito rural, os projetos territoriais e as polticas inscri-
tas na Matriz de Aes do PTC.
Obviamente essa limitao no reflexo apenas da ao do Colegiado
Territorial. imperativo lembrar que, nos ltimos anos, onde esses espa-
os se mantiveram, eles conviveram com as incertezas que cercaram a
continuidade da poltica territorial. Ademais, a prpria organizao das
polticas pblicas setoriais dificulta esse tipo de integrao. Ainda hoje
as Chamadas Pblicas de ATER encontram dificuldades no apenas em
dialogar com os projetos de crdito rural, mas com as aes priorizadas
pelos Colegiados no mbito do PRONAT. Ao fim e ao cabo, a pergunta
que permanece em aberto : como exigir dos atores territoriais a articula-
o das polticas pblicas se o prprio Estado, em diferentes nveis, revela
dificuldades em faz-lo? No se pode demandar que os atores territoriais
corrijam o conjunto das falhas de governana, ou seja, resolvam intricados
problemas de polticas setoriais que lhes so apresentados sem que sejam
criadas as condies institucionais de gesto territorial das mesmas.
Esta situao de desarticulao ligeiramente diferente nos casos do
PAA e do PNAE, os quais conjugam de modo mais evidente a interseto-
rialidade e a gesto social compartilhada. Tendo em vista a prpria novi-

dade que estes mercados institucionais representam, eles foram objeto de
recorrente discusso entre as organizaes territoriais nos ltimos anos.
Ademais, se, tambm neste caso, o Colegiado no possui uma ingerncia
significativa sobre a gesto, ele ao menos serviu como espao de articula-
o social para a execuo dos programas.
Com relao operacionalizao do PAA e PNAE, a pesquisa reve-
lou avanos importantes no sentido do aprimoramento das organizaes
sociais para atender aos requisitos das compras pblicas, o que permite
ampliar gradativamente o leque de grupos sociais beneficirios. Isso par-
ticularmente relevante tendo em vista que, at o momento, as dificuldades
institucionais impostas pelos programas, assim como a desestruturao
das associaes e cooperativas, comprometem o funcionamento adequado
dos mesmos e a participao dos agricultores em situao de pobreza. Em
muitos municpios, os principais beneficirios ainda so agricultores fami-
liares j inseridos nos mercados, os quais dispem dos recursos produti-
vos essenciais para atender as condies de produo e distribuio. Em
alguns casos, essa situao coloca em risco a participao de agricultores
mais pobres, com menor acesso no apenas a recursos produtivos, mas
tambm a informaes bsicas acerca das exigncias para participao nos
mercados institucionais. No entanto, em outras situaes, a presena de
agricultores mais estruturados possibilita a insero gradativa dos grupos
mais vulnerveis que, de outro modo, encontrariam dificuldades ainda
maiores para acessar esses mercados em face de suas condies de oferta,
processamento e transporte dos alimentos.
As dificuldades de operacionalizao do PAA e do PNAE ratificam
um dos desafios mais importantes da gesto territorial: a articulao entre
as aes do PTC e os projetos financiados pelo PROINF. Com efeito,
enquanto as organizaes sociais e as prefeituras municipais carecem de
infraestrutura para a execuo das compras governamentais, as dispu-
tas por recurso que se estabelecem no Colegiado Territorial bloqueiam a
construo de uma estratgia coordenada de longo prazo, orientada, por
exemplo, aquisio de veculos para viabilizar a distribuio dos alimen-
tos (o que teria efeitos no apenas em relao aos mercados institucionais,
mas tambm em um leque mais amplo de redes alimentares). O mesmo
pode ser dito em relao s inverses realizadas em projetos de agroin-
dustrializao, os quais revelam vnculos muito frgeis com os circuitos
locais de abastecimento alimentar. A maior parte dos investimentos conti-

nua voltada para mercados mais convencionais (a exportao de produtos
para fora do territrio), os quais j revelaram seus limites no que tange
potencializao de uma estratgia de desenvolvimento territorial end-
geno (SCHNEIDER, 2004; SABOURIN, 2010).
Se, por um lado, a pesquisa deparou-se com a ampla disseminao de
algumas polticas sociais, que tm efetivamente contribudo para a redu-
o dos nveis de pobreza, por outro, percebeu que a integrao entre essas
polticas e os projetos de incluso socioprodutiva permanece um desa-
fio, no exatamente em virtude da estrutura institucional dos programas
(ainda que por vezes esse seja um fator complicador), mas das prprias
escolhas efetuadas pelos atores territoriais. Isso particularmente evidente
na desconexo entre as aes de transferncia de renda e os projetos de
agregao de valor aos produtos agropecurios, os quais poderiam inclu-
sive ter como critrio de financiamento sua capacidade de incluso produ-
tiva das populaes beneficirias pelas polticas sociais. Assim, enquanto
alguns investimentos produtivos revelam-se distantes das necessidades
dos grupos mais empobrecidos, as polticas de transferncia de renda con-
vivem com o crnico desafio da incluso socioeconmica. Em uma situa-
o limtrofe, corre-se o risco de uma segregao recentemente defen-
dida por alguns analistas (ALVES; ROCHA, 2010) que envolve a escolha
de segmentos sociais aptos a produzir o desenvolvimento, enquanto aos
demais so conferidos apenas os meios bsicos de reproduo social.
Outro aspecto que merece destaque envolve as dificuldades decor-
rentes da existncia de mltiplas territorialidades na ao do Estado, o
que produz ineficincias de gesto e, talvez de modo ainda mais impor-
tante, complica a possibilidade de solidificar uma identidade territorial. A
organizao de algumas polticas sugere apenas uma nova regionalizao,
com o agravante de diferentes rgos ou nveis de governo trabalharem
com recortes distintos, impossibilitando a articulao das polticas pelo
simples descompasso espacial das aes de cadastramento, implementa-
o, controle e monitoramento. No caso do PBF, por exemplo, existe uma
Coordenao Regional que acompanha e orienta os municpios na reali-
zao das aes, servindo como intermediria entre as instncias locais
e estaduais. No Paran Centro, esses municpios so includos em trs
Coordenaes Regionais (Guarapuava, Ivaipor e Campo Mouro), que
no respeitam os limites geogrficos do Territrio da Cidadania.

Ao mesmo tempo, so evidentes as dificuldades para estabelecer
interfaces entre as polticas territoriais e as aes desenvolvidas a partir
dos programas e recursos estaduais e municipais. As razes para isso so
inmeras, e envolvem desde a reticncia do governo estadual em territo-
rializar suas polticas at a dificuldade dos atores territoriais em pactuar
um projeto de desenvolvimento de mdio e longo prazo, estabelecendo
eixos prioritrios que efetivamente orientem os investimentos pblicos e
os esforos da sociedade civil. No Paran Centro essas interfaces se mos-
traram, de forma bastante restrita, na organizao de uma estratgia para
o desenvolvimento da cadeia produtiva do leite, definida como foco prio-
ritrio da ao de vrias instituies, concentrando o trabalho da extenso
rural (ATER), recursos do crdito (PRONAF) e do PRONAT. Contudo,
esse exemplo configura mais propriamente um experimento pedaggico
do que a evidncia de uma conexo entre os objetivos traados, o referen-
cial de desenvolvimento da poltica e os projetos implementados.
Para que isso ocorra, o PTDRS deveria cumprir um papel mais rele-
vante na orientao das estratgias de desenvolvimento territorial. Assim
como em outros territrios, no Paran Centro a construo do Plano cum-
priu um papel fundamental para mobilizao e organizao social. Disso
resultou um diagnstico consistente da realidade, construdo a partir das
percepes dos prprios atores locais. Porm, para alm disso, o PTDRS
revela claramente a dificuldade de estabelecer um debate mais consistente
para identificao de prioridades e hierarquias. Deste modo, ao longo do
tempo, o Plano se tornou um instrumento vazio, raramente recordado na
discusso dos projetos. Ademais, no Paran Centro, o documento sequer
aponta claramente para alternativas efetivas de combate pobreza e inclu-
so social dos grupos mais vulnerveis. Na primeira verso do Plano
(2006), no h qualquer referncia a grupos como faxinalenses e quilom-
bolas. Indgenas e assentados so citados apenas para alertar sobre suas
presenas no territrio. Por sua vez, o processo de qualificao do PTDRS
(2011) incorpora uma pequena referncia, mas no consegue apontar mais
do que poucas evidncias acerca das condies de insero desses grupos
no territrio. Menos ainda dito em relao a propostas de aes e proje-
tos voltados s suas demandas.
A soluo para esse tipo de problema no passa pela reelaborao do
PTDRS, o que poderia resultar nos mesmos erros, mas com o agravante da

desmobilizao. De outro modo, a reativao da poltica territorial requer
a construo de novos mecanismos de planejamento, contnuos e sistem-
ticos. Se, outrora, os processos de planejamento e implementao foram
separados, de modo que muitos atores que frequentam o Colegiado sequer
conhecem o contedo do PTDRS, atualmente defende-se a necessidade de
consolidar este espao como frum de planejamento contnuo, rompendo
com o carter eminentemente informativo das reunies. Obviamente, isso
demanda no apenas mais tempo, mas tambm um esforo ainda maior de
coordenao, o que afastar algumas entidades procura de recursos, mas
poder servir para atrair um leque mais amplo e diversificado de organiza-
es at ento ausentes das discusses.
Finalmente, esta anlise geral da implementao das polticas pbli-
cas constantes da Matriz de Aes do PTC no Paran Centro leva a uma
indagao sobre os limites institucionais do programa em fazer com que
as aes saiam efetivamente territorializadas dos seus Ministrios de ori-
gem, ou mesmo no que diz respeito inteno do programa de delegar
sociedade civil e aos Colegiados Territoriais a possibilidade de faz-lo
quando isso no aconteceu previamente. O peso da estrutura federativa
brasileira mais presente do que talvez se imaginasse no incio da estru-
turao dos territrios, e a inexistncia de um marco jurdico adequado
gesto territorial dificulta imensamente a criao de mecanismos alter-
nativos de governana. No Paran Centro, as experincias de integrao
administrativa intermunicipal (os consrcios pblicos) tm se mostrado
com inmeros problemas at o momento, no exatamente em funo dos
limites jurdicos dessas estruturas, mas das fragilidades operacionais que
fazem com que elas existam apenas formalmente.
importante ponderar que esta anlise deve ser lida luz da recncia
do PTC, que no possui mais de cinco anos, sendo que nos ltimos dois o
programa passou por uma srie de reajustes institucionais. Assim, tendo
em vista suas ambies no que tange articulao e gesto social das
polticas pblicas, qualquer avaliao dessa experincia deve ter o cuidado
em reconhecer, primeiramente, os inmeros entraves que um programa
deste gnero encontra para se consolidar e, em segundo lugar, que, em
face desses entraves, todos os avanos, por menores que sejam, podem ser
fundamentais para a construo de novos mecanismos de interveno do
Estado e gesto social participativa das polticas pblicas. A maioria destes

avanos ser computada somente dentro de alguns anos ou dcadas de
experimentao na gesto social de polticas pblicas.
CONSIDERAES FINAIS
O Paran Centro tem assistido consolidao de um referencial de desen-

volvimento que coloca em evidncia uma estratgia de dinamizao eco-
nmica do territrio centrada na afirmao de uma agricultura familiar
inserida nos mercados, produzindo valor agregado, absorvendo tecnolo-
gias, diversificando suas atividades e, assim, gerando renda e qualidade de
vida. A construo deste referencial articula-se em uma via de mo dupla
com o prprio referencial das polticas territoriais. Assim, ele traduzido
em aes que contribuem para ampliar a articulao de determinados
segmentos da agricultura familiar, os quais consolidaram-se economica-
mente, legitimaram-se socialmente e, com isso, fortaleceram uma coalizo
poltica que hoje capaz de rivalizar com as oligarquias agrrias que histo-
ricamente controlaram a poltica local, disputando os espaos pblicos de
governana do territrio, mas tambm as estruturas mais tradicionais do
poder local, como as prefeituras municipais.
No Colegiado Territorial, esse referencial manifesta-se de diversos
modos, mas, sobretudo, pela mediao de representantes de organizaes
pblicas e da sociedade civil que se tornaram porta-vozes desta agricultura
familiar. Trata-se de uma convergncia entre ideias sustentadas por gesto-
res situados em diferentes nveis de governo (prefeituras, secretarias esta-
duais e ministrios) com aquelas oriundas dos representantes de algumas
organizaes da agricultura familiar. Contribui para isso o trnsito intenso
dos atores entre as diferentes entidades e espaos pblicos, de modo que
a prpria desvinculao entre o pblico e o privado tornou-se mais uma
tarefa analtica do que a expresso de uma realidade cristalizada.
A partir dessa convergncia, o ncleo da poltica territorial revela um
alto grau de coeso no centro de uma rede social mais extensa. A caracte-
rizao desse ncleo revela a formao de uma espcie de elite adminis-
trativa da poltica territorial, cujos representantes: (a) esto concentrados
em Pitanga e municpios adjacentes; (b) possuem vnculos sociais estreitos
e, em alguns casos, relaes de parentesco e amizade, o que no estra-
nho dinmica dos pequenos municpios; (c) reproduzem-se na gesto da

poltica territorial ao longo do tempo, diferentemente de outras represen-
taes que so de alta rotatividade e, finalmente; (d) so portadores leg-
timos de um referencial de desenvolvimento que se tornou predominante
no Colegiado Territorial, seja em virtude da posio ocupada por eles na
rede social, seja em decorrncia da presena estvel ao longo do tempo
permitir maior conhecimento acerca dos mecanismos institucionais da
poltica pblica (caminho dos recursos, elaborao dos projetos, pontos
crticos para implementao, etc.).
Considerando estes efeitos em relao s dinmicas sociopolticas
do territrio, pode-se afirmar que os programas aqui analisados (PTC
e PRONAT) contriburam para a efetivao dos objetivos traados por
alguns atores sociais, incluindo gestores pblicos, que depositam nestes
segmentos da agricultura familiar esperanas de uma transformao mais
ampla no meio rural. De fato, no Paran Centro, essa aliana em torno da
agricultura familiar (ou de parte dela) se consolidou tambm com a pol-
tica territorial, permitindo a esta nova coalizo disputar a hegemonia pol-
tica com setores mais conservadores, os quais possuem sua sustentao no
poder econmico do latifndio e da empresa agrcola.
Entretanto, e aqui reside o principal paradoxo desse processo, a expe-
rincia do Paran Centro tambm demonstra que esse processo pode
ocorrer em detrimento da incorporao de segmentos mais empobre-
cidos da populao rural e, portanto, do prprio pblico prioritrio da
poltica territorial. A afirmao de uma parcela de agricultores familiares
pode ocorrer de modo indiferente (ou em detrimento da) legitimao e
ao empoderamento das comunidades tradicionais, pequenos agricultores
camponeses, faxinalenses, quilombolas, assentados e indgenas, ou seja,
justamente aqueles grupos considerados prioritrios pelo PTC.
De certo modo, as lutas por reconhecimento empreendidas por esses
grupos so obstrudas por uma estratgia poltica que visa evitar o con-
flito no seio da nova coalizo, sob a alegao de que retomar velhas dis-
putas pode obstar o processo de concertao social necessrio imple-
mentao dos projetos. Assim, evitam-se discusses sobre a concentrao
fundiria e a necessidade de polticas de reforma agrria, uma vez que elas
incidem sobre as feridas no cicatrizadas da trajetria histrica de desen-
volvimento desigual do territrio. Contudo, essa prtica dificulta a cons-
tituio de uma dinmica efetivamente participativa de desenvolvimento
territorial. Ao tentar fazer do territrio um espao de cooperao ausente

de conflitos, os atores podem tornar-se refns das formas tradicionais de
reproduo do poder local. No longo prazo, essa estratgia pode bloquear
avanos institucionais importantes e incontornveis para a constituio de
espaos pblicos democrticos.
Ainda em relao aos efeitos dos programas analisados, por um lado,
no Paran Centro parece incontestvel o xito da poltica territorial no for-
talecimento de segmentos de agricultores familiares que j se encontravam
organizados em suas entidades representativas (sindicatos, associaes
e cooperativas). Uma anlise das demandas desses atores e dos projetos
implementados ratifica a contribuio da poltica pblica estruturao
desses grupos sociais, de modo que eles passaram de uma condio margi-
nalizada a uma de protagonista, conquistando capacidade efetiva de inter-
vir na vida poltica do territrio e dos municpios. O Colegiado Territorial
contribuiu decisivamente neste sentido, propiciando as ferramentas neces-
srias para que esses grupos enfrentassem as oligarquias que se ocupavam
de reproduzir os mecanismos clientelistas da poltica local.
Para concluir, gostaramos de insistir em um aspecto: em que pese
o alargamento do campo de ao das polticas sociais, e seus resultados
promissores no combate pobreza e desigualdade, as dificuldades de ter-
ritorializao das polticas ainda revelam enormes obstculos para a arti-
culao de uma estratgia global de combate pobreza. No Paran Centro,
o desafio mais significativo da poltica territorial continua sendo a incor-
porao de segmentos sociais perifricos, historicamente marginalizados
do acesso ao Estado.
No se trata apenas da incluso dessas pessoas no papel de especta-
dores ou na condio de beneficirios de um sistema de distribuio de
recursos, mas, de inseri-los de modo qualificado no processo de gover-
nana das polticas. Esse desafio ainda precisa ser reconhecido pelos
gestores (reprimidos institucionalmente pela fria racionalidade da
administrao pblica) e pelos Colegiados Territoriais, onde o esforo
de incluso social deve se tornar um objetivo to ou mais importante
que a implementao dos projetos. Se isso no ocorre, o objeto do desen-
volvimento passa a ser o prprio projeto (a implantao da agroinds-
tria, a execuo do servio, o repasse do financiamento), ao invs das
pessoas s quais a poltica se orienta, neste caso, aquelas em situao
de intensa vulnerabilidade socioeconmica. Catalisar essa participao
parece depender tanto da capacidade de tornar os Colegiados espaos

efetivos de planejamento, execuo e avaliao das polticas, de modo
que as pessoas reconheam ali uma arena efetiva de gesto, quanto da
possibilidade de torn-los amplos fruns democrticos de intenso e inin-
terrupto debate poltico. Em suma, trata-se de reintroduzir a poltica
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UFRGS, 2009.

Captulo 8
Olhares cruzados sobre os Territrios Serto do So

Francisco e Paran Centro
Paulo Andr Niederle
INTRODUO
O trabalho at aqui realizado oferece elementos para a compreenso dos

difceis caminhos da transformao com participao social. A perspec-
tiva de onde partimos garantiu-nos um lugar privilegiado de observao
e de iseno, supostamente, h que se convir. Mas, deveramos indagar se,
por no sermos partes efetivas das instncias do planejamento das pol-
ticas pblicas, nem dos segmentos do pblico-alvo do Programa consi-
derado, seria possvel guardarmos o distanciamento requerido para uma
anlise objetiva e distanciada das situaes que se apresentaram na nossa
base emprica de observao. Seramos ns, enquanto cientistas sociais,
envolvidos com as expectativas das mudanas, aptos a julgar os impactos
de uma poltica pblica?
As mudanas em curso tm o potencial de garantir a muitos, periferi-
camente situados, o acesso a bens e servios, necessrios ao fortalecimento
de uma base de igualdade comum ao exerccio da cidadania, sem a qual,
como bem sugere Amartya Sen, as possibilidades de escolha dos sujeitos
esto tolhidas ou lhe so totalmente vedadas? Haveria, nos contextos estu-
dados, possibilidades de recomposio de territrios e estabelecimento de
coalizes quando os prprios segmentos dos beneficirios disputam, por
vezes, os mesmos espaos e buscam por meio de retomadas, reaver o que
as histricas desigualdades da estrutura agrria brasileira lhes furtaram?
Haveria, no espao da poltica, a possibilidade de reconhecer as singu-
laridades das identidades tnicas, referidas como indgenas e quilombolas?
326
Os territrios observados nos instigam a ponderar informaes apressadas
a tal respeito. Por exemplo, as comunidades indgenas de uma denomi-
nao comum Truk, como no caso pernambucano, so Truk, mas isto
no suficiente para contemplar as especificidades histricas. Tal deno-
minao reunida por suas populaes ao referente da localidade; e essa
referncia localidade no fortuita. Ela registra, tambm, o fato de que
esse povo e suas comunidades se afirmaram nas lutas internas e confron-
tos pelo reconhecimento. J no caso paranaense, os faxinais no so ape-
nas faxinais; a referncia ao local expe o que lhes d singularidade. Entre
os assentamentos e agricultores familiares relatam-se tambm experin-
cias de incluso de personagens que experimentaram distintas situaes
enquanto colonos, assalariados das fazendas locais, trabalhadores de zonas
mais pobres do semirido e que so homens e, principalmente, mulheres
sujeitos s desigualdades de gnero. A histria recente dessas comunidades
revela dinmicas de classe, culturais e tnicas, como possvel apreender
por meio dos captulos deste livro. Sem tal compreenso, corre-se o risco
de perder dimenses histricas desses processos.
Ao escolher focar as suas aes nesses contextos, o PTC definiu-se
como uma proposta inovadora, irnica ou acertadamente reconhecida
como a dos dos movimentos sociais. Ao eleger um colegiado como
expresso da gesto e espao para a governabilidade e que reunisse as
demandas territoriais oriundas de segmentos diversos da sociedade local,
esse instrumento da poltica poderia essa era a expectativa, e l-se nas
entrelinhas dos discursos analisados oferecer espao para a concertao
das demandas. Demandas pelos recursos ofertados e por fazer o controle
das aes governamentais para o territrio, apesar das divergncias e dis-
sonncias que teria de gerir. Ao tentar reunir no mesmo espao represen-
tantes das diferentes instituies e organizaes, portadoras de interesses,
no mnimo divergentes, apresentaram-se oportunidades para as coalizes;
mas a preponderncia de alguns entre esses atores levou, naturalmente,
ao seu destaque enquanto articuladores centrais, revelando assim as hie-
rarquias presentes no palco local. Nos casos, essa proposta pelo menos
instigante.
Tais indagaes e ponderaes so feitas no intuito de situar a com-
plexidade que torna as realidades estudadas interessantes para compreen-
so das polticas pblicas em geral e do PTC, em particular.
327 | Olhares cruzados sobre os Territrios Serto do So Francisco e Paran Centro

Como j foi explicitado, o estudo dos dois territrios selecionados
no pretendeu dar conta da diversidade das situaes do conjunto dos
territrios brasileiros, que mais ampla do que as particularidades des-
ses dois casos, considerados, assim, no pela sua exemplaridade, mas pela
possibilidade de suscitar reflexes de carter universalizante, passveis de
serem apropriadas por outras pesquisas nos demais territrios. No entanto,
embora sem o objetivo de comparao, o olhar cruzado entre estas duas
realidades, tem o objetivo de enriquecer essas reflexes, na medida mesma
em que pode contribuir para uma apreenso mais profunda das dinmicas
geradas pelo Programa Territrios da Cidadania a partir do que foi regis-
trado no Paran Centro e no Serto do So Francisco.
Essa anlise pde ser levada a bom termo graas ao esforo conjunto
das duas equipes, as quais, por meio da observao direta de todos os pes-
quisadores, em ambos os campos de pesquisa e das profcuas reflexes
coletivas, ocorridas especialmente por ocasio dos seminrios interequi-
pes, construram e compartilharam um corpus terico-metodolgico a
respeito do tema em estudo.
Para compreender a originalidade da poltica territorial, em particular
da que se consubstancia no PTC, preciso considerar a trplice dinmica
que o constitui. Em primeiro lugar, a dinmica da concepo propositiva
e operacional da poltica, centrada na esfera federal e expressa, a cada ano,
na Matriz das Aes ofertada aos territrios pelo Governo. Em segundo
lugar, a dinmica do dilogo desta esfera federal com os atores locais, con-
cretizada em trs pilares: a transmisso dos valores sociais que constituem
os prprios fundamentos da abordagem territorial; a elaborao dos dis-
positivos de sustentao das instituies territoriais marco regulatrio,
projetos de capacitao, manuteno das equipes; e a efetiva transferncia
de recursos financeiros de apoio s demandas locais. Finalmente, em ter-
ceiro lugar, a dinmica gerada localmente, em consequncia da prpria
existncia do PTC, cujo principal resultado a mobilizao dos atores
locais e o aprofundamento do seu protagonismo social.
Estas dinmicas devem ser situadas no contexto poltico e social mais
amplo. assim que se pode compreender tanto os seus avanos quanto as
dificuldades encontradas para sua implementao. Antes de tudo, no se
pode esquecer o fato de que a poltica territorial uma experincia recente
no Brasil o PTC tem apenas cinco anos cujos impactos mais profundos
certamente exigiro um maior tempo de continuidade e maturao.

De um modo geral, possvel afirmar que, desde o incio da vigncia
do PTC, recursos financeiros significativos foram efetivamente transfe-
ridos para o mbito territorial e sua implementao certamente resultou
em estmulos e melhorias para os seus beneficirios. Alm disso, entre
os principais ganhos j assegurados pela prpria existncia do Programa
esto, sem dvida, a mobilizao e a participao dos atores locais. De fato,
uma parcela importante do pblico a que se destina o PTC segmentos
da agricultura familiar, comunidades indgenas e quilombolas, assenta-
dos da reforma agrria e faxinalenses encontra nos espaos da poltica
territorial uma possibilidade de articulao para construir estratgias de
desenvolvimento rural, em conformidade com suas necessidades e em
atendimento a suas demandas. Observa-se que tem sido muito ampla a
adeso dos inmeros atores sociais nela envolvidos concepo territorial
do desenvolvimento, o que continua a suscitar vivos debates e proposies.
As dificuldades so tambm significativas e se situam, em primeiro
lugar, no mbito da prpria gesto das polticas e da implementao dos
projetos. O desafio maior, no entanto, diz respeito expectativa de dina-
mizao de um novo ciclo de mobilizao, capaz de catalisar, de fato, a
participao social. A esse respeito, observa-se que parcela importante dos
atores privilegiados pela poltica no conseguiu ainda participar efetiva-
mente do seu processo de gesto e da construo dos projetos. Ora, mais
do que um mecanismo de gesto de polticas, a participao o grande
diferencial que a poltica territorial pretende consagrar, ao se propor como
uma poltica que visa incluso dos atores sociais excludos dos modelos
dominantes de desenvolvimento e afirmao de sua cidadania, por meio
da participao poltica junto s instncias territoriais.
Com o objetivo de ressaltar as semelhanas e as particularidades dos
dois territrios pesquisados, analisaremos as trs dinmicas acima con-
sideradas, apresentando-as, no entanto, em ordem inversa, partindo da
realidade local, territorial, para alcanar a poltica nacionalmente definida.
8.1. SERTO DO SO FRANCISCO E PARAN CENTRO: TRAJETRIAS

DISTINTAS, DESAFIOS SIMILARES
Para quem observou, com o olhar de pesquisador, a realidade dos dois

territrios, saltam aos olhos as semelhanas e dessemelhanas entre eles.
Estamos, efetivamente, diante de dois territrios, constitudos por peque-

nos municpios rurais, em cujas populaes prevalecem os grupos de agri-
cultores familiares pobres, em sua grande diversidade, e as populaes
indgenas, quilombolas e faxinalenses. Por essas configuraes, ambos
preenchem os requisitos exigidos para a incluso nos programas territo-
riais. No entanto, a morfologia do Territrio Paran Centro, formado por
um corpo denso de 18 municpios, com populao total de 341.696 habi-
tantes, contrasta com a do Serto do So Francisco, cujos 434.835 habi-
tantes se distribuem em apenas sete municpios de grande extenso fsica.
Esta caracterstica tem reflexos diretos sobre a complexidade da vida local,
especialmente no que se refere ao intercmbio entre os ncleos urbanos e a
oferta de bens e servios para o conjunto da populao territorial.
A demanda pela gua, tanto para assegurar o consumo humano
quanto para prover as necessidades da atividade agropecuria, constitui
um dos fatores centrais que conformam as estruturas sociais e orientam as
estratgias de vida e de trabalho da populao do territrio pernambucano.
Semelhanas e dessemelhanas podem ser ainda registradas no que
se refere s relaes intermunicipais. Nos dois territrios, um municpio se
destaca dos demais Petrolina em Pernambuco e Guarapuava no Paran
ocupando uma posio de centro territorial, para onde convergem as
instituies e os recursos dos programas de desenvolvimento, inclusive
dos programas territoriais. Chama particularmente a ateno o fato de
que esses dois municpios no preenchem alguns dos critrios definidos
para a incluso no PTC, tais como a condio de pequeno municpio rural.
Foram incorporados, certamente, em razo desta sua centralidade, ou para
atender a demandas mais diretamente polticas. Contudo, essa posio
vivenciada de modo distinto por Petrolina e Guarapuava.
Apesar das queixas registradas quanto distncia e s dificuldades de
acesso s polticas, o polo sertanejo revela uma articulao mais orgnica
com o conjunto do territrio, no s pelo fato de ser a referncia para as
experincias da agricultura irrigada, carro-chefe do modelo dominante do
desenvolvimento regional, como tambm pelo fato de acolher a grande
maioria das instituies pblicas e privadas que atuam em todo o territ-
rio. Por sua vez, no Paran Centro, o papel nuclear do conjunto do terri-
trio mais diludo e compartilhado entre alguns pequenos municpios
(em especial, Pitanga), a integrao de Guarapuava ao Territrio perma-
necendo sempre um ponto de tenso em suas relaes.

O perfil socioeconmico dos dois territrios tambm deve ser aqui
analisado. Em ambos, as formas sociais da produo agropecuria se pola-
rizam entre a agricultura patronal a produo irrigada de frutas para
exportao, num caso, e a produo de soja, no outro e a agricultura
familiar diversificada, mais diretamente voltada para a produo de ali-
mentos. Contudo, no Serto do So Francisco, a preeminncia da econo-
mia da irrigao contrasta com uma ampla gama de grupos sociais e de
famlias dela excluda e que busca sobreviver nas precrias condies da
agricultura de sequeiro. A pobreza rural , neste caso, mais acentuada ali
que no territrio paranaense, como se pode constatar ao cotejar os ndi-
ces de desenvolvimento humano das duas realidades. No Paran, embora
o IDH dos municpios esteja situado em nveis inferiores ao ndice esta-
dual e nacional, a mdia do Territrio chega a 0,70 e, sem Guarapuava, a
0,68. No territrio pernambucano, o IDH em 2010, apresentou resultados
ainda mais baixos, variando de um ndice mnimo de 0,588, registrado em
Afrnio, a um mximo de 0,697 em Petrolina.
No que se refere histria das polticas territoriais e sua implemen-
tao, chama a ateno o fato de que ambos os territrios j correspon-
diam previamente a um referencial identitrio, o qual, apreendido pelos
programas territoriais, lhes deu substrato. Neste contexto, a EMATER, no
Paran, e a EMBRAPA, em Pernambuco, foram as instituies centrais,
cujas aes, desde o incio, contriburam decisivamente para a construo
e para o aprofundamento das identidades social e espacial delineadas e
delimitadas em territrios.
8.2. O DESAFIO DA GESTO SOCIAL DAS POLTICAS PBLICAS
O PTC apresenta uma estrutura piramidal, em cuja base se encontram os

Colegiados Territoriais, formados paritariamente por representantes do
governo e da sociedade civil. Esse o espao privilegiado de debate, anlise
e monitoramento das polticas pblicas. nesse espao que os atores terri-
toriais analisam a Matriz de Aes que agrupa o conjunto de polticas que
os rgos pblicos ofertam aos territrios. O Colegiado Territorial seria o
responsvel por selecionar e priorizar as polticas a serem implementadas,
tornando-se o principal responsvel por delinear uma estratgia de desen-
volvimento para o territrio. Vale ressaltar algumas nuances do papel que

os colegiados territoriais desempenharam para a tomada de decises que
garantiram, em alguma medida, a execuo das aes polticas nesses
territrios.
Analisando as duas situaes, nota-se que l onde o ncleo diretivo e
o assessor territorial puderam manter uma ao engajada em prol da exe-
cuo da poltica territorial, os Colegiados em que pese uma reduzida
participao esto vivos e a poltica territorial pode exibir resultados
mais expressivos. De outro modo, onde isso no aconteceu, os prejuzos
para a poltica territorial em termos de desmobilizao e perda de legiti-
midade parecem irremediveis no curto prazo. O exerccio dessas funes
assume, assim, formas distintas, nos diversos territrios, que traduzem a
natureza e o grau de envolvimento dos diversos atores sociais nas instn-
cias locais. Tais distines so reveladoras de assimetrias no que se refere
capacidade de presso das instncias locais junto s demais instncias da
gesto territorial.
Assim, no Paran Centro, a liderana na conduo do Colegiado
Territorial coube, desde o incio, aos atores sociais diretamente vinculados
s prefeituras municipais, bem como a fortes associaes e organizaes
no governamentais, amplamente ancoradas no pblico beneficirio. De
outro modo, em Pernambuco, o Movimento Sindical dos Trabalhadores
Rurais, mais precisamente, a FETAPE e a base municipal dos Sindicatos
Rurais, que est frente deste processo, estabelecendo com as prefeituras
relaes frequentemente tensas, de disputas pela apropriao dos recursos
destinados ao Territrio. Ao MSTR se juntam ainda associaes e orga-
nizaes, representantes da diversidade da agricultura familiar. Embora,
com menor fora poltica, essa rede de organizaes pernambucanas, cuja
origem est vinculada prpria histria regional, aos movimentos identi-
trios e lutas pela terra, cujos protagonistas so os indgenas, quilombolas
e sem terra, e aos sucessivos momentos da interveno pblica, tem reve-
lado uma grande capacidade de mobilizao e negociao.
Nos dois casos, estas coalizes locais em torno do projeto territorial
nem sempre conseguem enfrentar as dificuldades de dilogo com as ins-
tncias superiores e, por conseguinte, nem sempre tm suas demandas
devidamente atendidas. No entanto, em Pernambuco, como no Paran, a
elaborao dos projetos locais teve um importante efeito formador dessas
lideranas, algumas inicialmente inexperientes, e se constituiu como opor-

tunidade de uma grande mobilizao social em torno das questes que a
implantao da poltica de desenvolvimento territorial suscitava.
No o caso de retomar, neste captulo, a anlise dos procedimentos
referentes implementao dos projetos em Pernambuco e no Paran, j
amplamente analisados. Seria necessrio, contudo, insistir na semelhana
observada entre os dois territrios no que diz respeito centralidade que
atribuda aos colegiados territoriais e s dificuldades para o seu bom
desempenho, enquanto canais receptores dos recursos transferidos para os
territrios e, ao mesmo tempo, como uma caixa de ressonncia dos atores
locais mobilizados.
Ora, esse mecanismo , sem dvida, de difcil execuo. Ele gera, com
frequncia, uma falta de fluidez, em mo dupla, do conjunto da engrena-
gem, que se manifesta, especialmente, em trs nveis. Em primeiro lugar,
no que se refere prpria escolha e seleo das aes que iro compor a
matriz anual. Em segundo lugar, o campo de negociao destas aes com
as instncias territoriais. Finalmente, a falta de fluidez se manifesta, igual-
mente, naqueles casos em que os recursos destinados ao territrio nele so
efetivamente aplicados, porm, essa aplicao ocorre margem dos pr-
prios colegiados. Vrios exemplos foram citados nos estudos dos casos. Por
meio deles, foi possvel perceber os frgeis impactos dessa prtica sobre a
legitimao das instncias territoriais, ao enfraquecer o protagonismo dos
atores territoriais, muitas vezes em benefcio das foras polticas arcaicas.
Ainda que os embates ocorridos no deixem de transparecer nos discursos
dos sujeitos ouvidos.
Os dois estudos constataram ainda as dificuldades que permanecem
para a efetiva participao dos grupos sociais definidos como o pblico-
-alvo do Programa. Em que pese os esforos de busca ativa por essas
pessoas que efetivamente tm revelado resultados importantes para a
ampliao dos cadastros de beneficirios de alguns programas sociais ,
ainda um desafio incorpor-las nos processos de gesto territorial.
Ainda que a participao constitua um valor em si mesmo e, por-
tanto, seja suficiente como justificativa para incorporar esses indivduos
e grupos, pode-se tambm refletir sobre o que os inmeros prejuzos que
a ausncia dos mesmos acarreta para a gesto social, a eficcia e a sus-
tentabilidade das polticas. Primeiro, porque a interface com os grupos
beneficirios poderia permitir os ajustes necessrios para que as polticas
efetivamente encontrassem os invisveis fora de todos os sistemas atual-

mente vigentes para fins de cadastramento. Segundo, porque permitiria
um processo de aprendizado e capacitao com vistas a melhorar a eficcia
da ao pblica. Terceiro, porque permitiria destituir argumentos recor-
rentes que, impregnados de preconceitos, insistem em atribuir exclusiva-
mente a esses grupos a responsabilidade pela condio de pobreza em que
se encontram, o que seguido por explicaes pouco convincentes de que
so eles mesmos que abdicam de uma participao cidad para no colo-
car em risco o acesso a determinados benefcios sociais. Este um argu-
mento conveniente para justificar as dificuldades dos atores e organizaes
em dialogar com diferentes referenciais de desenvolvimento sustentados
por aqueles grupos para os quais as aes do territrio e, em sentido mais
amplo, do Estado, seriam projetadas.
Mas como dinamizar novos processos de participao social demo-
crtica? Como estabelecer mecanismos de empoderamento das popula-
es mais pobres, qualificando sua participao na gesto das polticas
pblicas? Essas perguntas esto no mago de uma avaliao que focalize
os temas em evidncia nesta pesquisa. Parece ser importante aproveitar o
processo de reestruturao do PTC para solidificar junto aos atores locais
os princpios e objetivos da poltica territorial, sobretudo no que tange ao
foco prioritrio voltado incluso e ao combate pobreza. No decorrer
de sua implementao, o processo de traduo necessrio implementa-
o da poltica envolveu tambm uma reinterpretao desses princpios e
objetivos em nvel local. Na medida em que os colegiados territoriais reas-
sumam esses objetivos, eles tambm podem cumprir um papel destacado
na identificao e incluso das populaes mais pobres.
8.3. A FRUTIFICAO DA SEMENTE: DEMANDA DE TODOS
Considerando a vigncia do PTC, as observaes colhidas na pesquisa de

campo dos dois Territrios nos permitem distinguir trs momentos cru-
ciais, na perspectiva dos atores territoriais.
Um primeiro momento, de grande entusiasmo, corresponde aos pas-
sos iniciais de divulgao e de implementao do programa, o momento da
vigncia das Matrizes de aes 2009 e 2010. A resposta local a esta oferta se
traduziu pelo grande envolvimento dos atores na criao/adequao das ins-
tituies Frum, Comit Gestor, Colegiado e na formulao dos docu-
mentos constitutivos da instncia territorial, em particular o PTDRS. Ela

revela o reconhecimento e a aprovao desta iniciativa do governo federal,
percebida como a proposta de construo de um novo espao de participa-
o, a partir do qual os atores territoriais tm voz e se fazem ouvir.
A atuao do PTC gerou expectativas distintas, porm complementa-
res, que engajaram o conjunto dos atores sociais em sua efetiva implantao:
a possibilidade do acolhimento das demandas daquelas categorias sociais
consideradas o pblico-alvo do programa; a busca do aperfeioamento
operacional do uso dos recursos pblicos, tornando-os menos dispersos e
pulverizados social e espacialmente; a abertura de canais polticos de afir-
mao e reconhecimento dos papis de mobilizao, articulao e controle
social, atribudos pelo Programa aos Colegiados Territoriais; a expectativa
dos impactos que esta poderia causar na prpria dinmica social local, ao
estimular a aproximao e o dilogo entre entidades de natureza e escopo
distintos movimentos e organizaes sociais, instituies governamen-
tais, representantes de categorias distintas de beneficirios capazes de
gerar uma sinergia favorvel ao desenvolvimento territorial.
Os limites e obstculos, j registrados nos dois estudos de caso, esta-
vam, sem dvida, presentes desde o incio, inibindo as potencialidades do
Programa. Porm, ainda prevalecia a capacidade de iniciativa e a disposio
para a busca de solues. Assim, neste momento, mais do que esperanas,
essas expectativas constituram uma das referncias centrais das primeiras
avaliaes do PTC que nos foram transmitidas. O alargamento do campo
de informaes, a competncia ampliada, especialmente no dilogo com os
poderes pblicos, para o acesso aos bens e servios oferecidos, o aprendizado
da negociao e da construo de consensos em todos os planos, so apon-
tados como ganhos materiais e imateriais cujo resultado , sem dvida, per-
cebido como o aprofundamento do empoderamento dos atores territoriais.
O segundo momento aquele da interrupo da oferta da Matriz de
Aes nos anos 2011 e 2012 e o progressivo esvaziamento das atividades dos
Colegiados Territoriais. Ao contrrio do entusiasmo inicial, esse momento
caracterizado pela exacerbao das dificuldades j existentes e pelo enfra-
quecimento dos fluxos de comunicao em todos os nveis, o que trouxe
como consequncia a disperso das foras sociais at ento aglutinadas nos
Colegiados e a perda de vitalidade das dinmicas territoriais. As expres-
ses utilizadas pelos nossos interlocutores para descrever essa situao so
reveladoras de um forte sentimento de abandono e descrena. Fala-se ento
de interrupo, dinmica interrompida, desmobilizao, esmoreci-

mento, inrcia, ficou no papel, apontando-se causas de natureza poltica
e social: falta de prioridade, prioridade ao Programa Brasil Sem Misria,
novas orientaes polticas, afrouxamento das relaes entre o MDA e os
Territrios. Reflete-se ainda sobre a fragilizao poltica dos atores repre-
sentados no Colegiado, face s coalizes polticas tradicionais, bem como o
fortalecimento dos interesses econmicos dominantes no plano territorial.
A pesquisa revelou que, apesar dessa interrupo, recursos finan-
ceiros continuaram a ser canalizados para os Territrios, por intermdio
da ao dos diversos ministrios. Porm, agora, reduzida a ao que os
Colegiados podem desempenhar, enquanto canalizador, mobilizador e
articulador dos interesses e demandas locais. Neste contexto, articulado-
res territoriais foram afastados, os contatos se tornaram mais difceis, os
impasses burocrticos se acentuaram, a superposio de recortes espaciais
distintos acirrou disputas entre as diversas instituies, frequentemente
em detrimento do desenho territorial adotado. Sobreviveram os colegia-
dos que puderam se amalgamar s entidades pblicas, especialmente as
prefeituras, caso do Paran Centro.
possvel, atualmente, apontar um terceiro momento dessa trajetria
do PTC, representado pela edio da Matriz das Aes para 2013. Essa etapa
no foi objeto de nossa pesquisa de campo, no sendo, portanto, possvel
analisar a percepo que dela tm os atores territoriais por ns entrevista-
dos. No entanto, pelo envolvimento dos pesquisadores com o tema e com o
debate que ele vem suscitando no Brasil, seria oportuno compartilhar algu-
mas reflexes com todos aqueles que se sentem igualmente comprometidos
com a concretizao dos objetivos preconizados inicialmente pelo PTC.
Os gestores pblicos repensaram a estrutura do Programa, consi-
derando que o grande nmero de aes e rgos envolvidos dificulta a
governana e o monitoramento das polticas. Alm das alteraes na estru-
tura de gesto com o MDA e o Ministrio do Planejamento assumindo
a Coordenao Executiva do Programa1 uma das principais mudanas
efetuadas em 2013 envolve a reduo da Matriz de Aes para 71 polticas.
Isso significava um investimento previsto de 7,2 bilhes, dos quais o MDA
passa a ser responsvel por 40,7%, seguido pelos Ministrios da Sade
1 Alm da Coordenao, o Comit Gestor Nacional inclui ainda Casa Civil, Ministrio
da Fazenda, Secretaria Geral da Presidncia, Secretaria de Relaes Institucionais e
Ministrio do Desenvolvimento Social.

(19,8%) e da Educao (15,7%). O foco dessa reconfigurao envolve a
retirada daquelas polticas de carter universalizante, as quais no tive-
ram seu ciclo de gesto efetivamente territorializado. Nesta situao esto
justamente as polticas que, at ento, eram responsveis pelo maior aporte
de recursos ao PTC: Programa Bolsa Famlia e Benefcios de Prestao
Continuada (ambas do MDS) e Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (MDA).
Estas mudanas foram justificadas com o objetivo de facilitar a ope-
racionalizao do Programa e de tornar mais transparente a interveno
federal territorializada, isto , aquela efetivamente efetuada nos territrios
por intermdio dos seus Colegiados. Visa-se, assim, com a reformulao,
a focalizao de polticas cujo planejamento, ajuste e/ou pactuao da exe-
cuo envolvam e/ou priorizem o debate junto aos Colegiados Territoriais,
ou cuja execuo efetivamente priorize o atendimento dos Territrios da
Cidadania, podendo ou no envolver a discusso com tais instncias.
No entanto, no pode passar sem registro o risco de que essas mesmas
mudanas possam estar provocando uma redefinio e um redimensiona-
mento dos princpios que inspiraram a concepo inicial do PTC. De fato,
como j foi analisado anteriormente, este programa se alicera em dois
pilares: a aplicao de forma articulada do conjunto das polticas pblicas
orientadas para os territrios e a gesto participativa. A Matriz das Aes
de 2013, tal como foi proposta, pode ter o efeito de reduzir o leque das
polticas que passam por este canal, desestimulando sua articulao e, ao
mesmo tempo, enfraquecendo os dispositivos que favoreceram a partici-
pao dos atores sociais locais.
CONCLUSO
Num balano do conjunto destes processos mais recentes, chama par-

ticularmente a ateno o fato de que esses atores do territrio no parecem
dispostos a renunciar ao que consideram uma conquista social. Embora se
sintam paralisados, tentam manter abertas todas as brechas que lhes asse-
gurem acesso, reconhecimento e aprendizado, reiterando o PTC como um
espao de possibilidades e reafirmando a esperana de que uma semente
foi plantada e ela est se desenvolvendo ainda para frutificar l na frente.

Captulo 9
Que territrios, que agricultores, que ruralidades?

INTRODUO
O exerccio realizado ao longo desse tempo de pesquisa, de reflexo sobre

as experincias locais dos programas territoriais brasileiros, resultou da
convergncia de um duplo caminho: o conhecimento in loco, obtido no
contato com os atores territoriais, nos dois casos escolhidos para estudo,
e o acesso ao debate das questes atinentes problemtica territorial,
por meio da leitura da vasta bibliografia sobre o tema hoje disponvel no
Brasil. A riqueza das anlises impe, agora, a devoluo, para o debate,
dos resultados obtidos conforme as estratgias construdas pelas equi-
pes de pesquisadores dos dois Territrios e das questes suscitadas.
Polmicos e controvertidos, vrios temas, de carter terico e emprico,
que se polarizam com posicionamentos polticos e projetos de sociedade,
foram enfrentados.
Destacamos, em especial, os debates que podem ser formulados em
torno de trs problemticas, que envolvem a reflexo sobre que territ-
rio, que agricultores e que ruralidade. Longe de pretender a condio de
portadores da verdade, analisamos aqui o conhecimento que foi sendo
sedimentado pelo processo mesmo da pesquisa, esperando contribuir
para o aprofundamento do debate e para o avano do desenvolvimento
territorial.
338
9.1. QUE TERRITRIOS?
Para alguns, o territrio , antes de tudo, um mtodo. Essa afirmao, no

entanto, longe de trazer uma luz para a questo, levanta outras dvidas,
abrindo o debate para o significado mltiplo da prpria noo de mtodo.
O risco parece forte de se propor uma leitura meramente operacional das
formas de atuao do Estado e suas polticas. O mtodo, na perspectiva
da governana territorial, a via pela qual as polticas pblicas atingem
o plano local, atravs da qual circulam os recursos ofertados e investidos.
Trata-se do caminho percorrido desde a construo do programa e das
matrizes de ao no plano federal sua recepo pelas instituies terri-
toriais. Constatamos na nossa pesquisa algumas situaes que poderiam
apresentar entraves fluidez dessa via de comunicao.
Ora, seguir esse percurso do oramento da Unio para os executo-
res das aes e destes para os seus beneficirios no garante necessaria-
mente que os objetivos a que se prope o programa sejam alcanados. A
abordagem territorial no se traduz apenas no aporte de recursos financei-
ros, embora, naturalmente, este seja indispensvel e a condio para dar
concretude ao programa proposto.
Os documentos fundadores dos programas territoriais formulam
com clareza a concepo de desenvolvimento rural que os inspira, no sen-
tido da superao da pobreza rural e da incluso social e poltica daque-
les setores da populao deixados margem dos projetos de crescimento
econmico. Porm, o longo caminho, desde a formulao das polticas at
a sua efetiva implantao no local, pode gerar opacidades; o debate te-
rico , naturalmente, plural e portador de nuances nem sempre percebi-
das; o carter multi-institucional das matrizes de aes pode resultar na
convivncia, nem sempre convergente, de vises particularistas dos obje-
tivos maiores; o mesmo pode ocorrer no plano local, onde, a construo
do consenso pode, eventualmente, camuflar relaes assimtricas entre
os atores territoriais. A grande questo que permanece consiste em saber
como assegurar que as redes criadas para transmitir os recursos materiais
do programa territorial sejam igualmente alimentadas pela transmisso
dos valores republicanos reiterados na sua concepo inicial. A abordagem
territorial , assim, um mtodo, porm, essa condio no se esgota na
dimenso operacional, mas assume uma profunda dimenso pedaggica,

construda pela circulao do debate formador de atores do desenvolvi-
mento em todas as instncias da rede.
Tem-se, aqui, outra concepo do mtodo territorial, presente na pr-
pria formulao inicial do PTC. Trata-se, antes de tudo, de um mtodo de
ao, que favorece a articulao das polticas pblicas de forma a reforar
o seu impacto no plano territorial e o reconhecimento da capacidade dos
atores locais de formular e expressar, com legitimidade, suas demandas.
Nesse sentido, mais do que um mtodo, a abordagem territorial um
processo, cujo resultado a construo do prprio territrio; mais do que
simples procedimentos operacionais, ela se fundamenta numa concepo
terica e poltica do desenvolvimento rural, em suas mltiplas dimenses,
que coloca em primeiro plano o que Bernard Pecqueur chama de pro-
cesso de mobilizao de atores (PECQUEUR, 1989).
As questes anteriormente colocadas so aqui retomadas, para distin-
guir o que poderia se tornar uma lgica de balco da real construo de
territrios-projeto. Nesse caso, o foco de interesse se desloca para o espao
local e para os movimentos de afirmao das identidades e de formula-
o dos projetos territoriais. No Territrio Serto do So Francisco-PE,
a descoberta dessas razes identitrias consolidou as primeiras experin-
cias de organizao territorial, como se pode perceber pela reconstruo
desse processo, registrada em entrevista com um tcnico da Embrapa, nele
envolvido desde o incio.
A construo de um territrio. Desenhar um territrio de identidade

[...] Voc discutia territorialidade, pertencimento, isso uma coisa que
difcil as pessoas trabalharem. [...]E comeava debaixo. Uma coisa
no percebida no incio, que no foi levantada no comeo, mas depois
a gente comeou a perceber em funo dos parentescos nas reunies
do frum, como vinha gente de Paulistana, de Acau, de Caridade, pes-
soas de Afrnio, Dormentes, Santa Filomena e as pessoas conversando,
a gente comeou a perceber que tinha uma questo de parentesco
muito forte entre elas; e a a gente comeou a d uma estudada nisso e
a gente caiu na histria do ciclo do gado, a gente voltou l para o ciclo
do gado. Foi fcil perceber, que os registros esto a para isso, que aqui
era um dos locais em que as boiadas saam do Rio e subiam em direo
s Gerais do Piau. [...] Quando a gente pega o mapa, a gente [pode]
ver que os municpios esto numa sequncia mais ou menos lgica,
de Petrolina em direo ao norte e de Remanso em direo ao norte e
segue um dos vales verdes. Ento as boiadas pra chegar nos Gerais elas

tinham que passar em regies que tivessem gua e tivessem comida.
Ento nas grandes fazendas. Daqui para l uma fazenda comeava em
Caboclo, aqui em Afrnio, e terminava em Santa Maria da Boa Vista,
bem pequenininha a fazenda. [...] Ento como a gente comeou a ver
que tinha um grau de parentesco e comeou a ver a histria das fam-
lias, eram aqueles do seu fulano, que tinha grande propriedade, que
deu um pedao de terra para ele e assim por diante. Ento foi fcil
perceber esse grau de parentesco e foi fcil as pessoas se reconhecerem.
Ento, com isso, as discusses comearam a melhorar, comearam a ter
uma evoluo um pouco mais rpida [...]
Percepo semelhante encontramos no contato com a prefeita de um

municpio do Paran Centro que, referindo-se histria de sua regio, jus-
tificou a busca de um projeto coletivo para o territrio, ao afirmar: no
queremos ser reconhecidos apenas pelo IDH baixo, mas por suas poten-
cialidades; somos uma regio rural. Esta disposio se conjuga com os
esforos dos prprios agricultores e suas comunidades que, ao expressar
suas demandas, mobilizam os recursos pblicos j existentes em favor
de uma maior incluso social, como nos foi dado registrar no territrio
paranaense.
importante reafirmar que essas diversas concepes, presentes na
abordagem territorial, no so necessariamente excludentes. Elas se com-
plementam na medida em que convergem para criar uma sinergia, cujo
resultado ser o prprio desenvolvimento territorial, ao mesmo tempo
em que geram tenses que lhe so constitutivas, entre a articulao das
polticas pblicas e o incentivo ao aprofundamento das dinmicas locais
do desenvolvimento; entre a afirmao de uma identidade territorial e de
identidades particulares (indgena, quilombola, etc.). o enfrentamento
dessas tenses, enquanto mais uma dimenso do mtodo territorial, que
permite s polticas pblicas alcanar o necessrio nvel de coerncia s
suas aes.
9.2. QUE AGRICULTORES?
Se a perspectiva territorial se contrape ao modelo setorial do desenvol-

vimento rural, como compreender a nfase que dada aos programas que
adotam a primeira no apoio s necessidades produtivas dos pobres do
campo? No haveria, nesse caso, uma contradio, entre a prioridade

reconhecida aos agricultores familiares e a exigncia de encontrar outros
eixos, no agrcolas, para o desenvolvimento rural? Que sentido tem a afir-
mao, tantas vezes repetida, de que o rural no se confunde nem se esgota
no agrcola? So questes que permeiam as prticas das polticas territo-
riais, bem como o prprio debate acadmico nesse campo.
A esse respeito, os achados da pesquisa nos dois territrios nos levam
a afirmar que reconhecer a condio de agricultor aos pequenos produto-
res beneficirios do PTC e atribuir um carter prioritrio ao atendimento
de suas demandas produtivas no significa uma fragilizao da concepo
territorial do desenvolvimento. Pelo contrrio. H a considerar que a ati-
vidade agrcola ser sempre o esteio da vida rural, mesmo que, cada vez
mais, no seja a nica atividade nele exercida.
O meio rural , antes de tudo, o resultado da ao dos que nele traba-
lham, diretamente, sob as condies dadas pela natureza. um processo
que se desenrola em uma longa histria, construda pelas relaes sociais
que servem de base apropriao dos recursos naturais, s formas de uti-
lizao do trabalho humano e aos modos de viver no campo. As demais
atividades no agrcolas que se implantam no meio rural no desqua-
lificam esse elemento sedimentar, antes, alimentam-no, na medida em que
enriquecem a vida das comunidades, por meio da multiplicao dos ser-
vios de proximidade, e favorecem a interdependncia entre os habitantes
do campo e da cidade.
Apoiar a economia agrcola de base familiar implica construir um
mundo rural, povoado, baseado em comunidades de proprietrios, cujos
membros vivam no campo por livre escolha e no por falta de alternativas,
e em simbiose com as pequenas cidades, com as quais formam o tecido
social municipal. Isso , sem dvida, o oposto de uma perspectiva setorial,
dominante no Brasil, que supe a concentrao fundiria, esvazia o campo
de seus habitantes e gera a pobreza rural.
nesse sentido que se pode falar num agricultor e numa agricultura
territorial. A incluso produtiva, um dos carros-chefes dos programas
territoriais, sem dvida a condio primeira do duplo motor, sem o qual
nenhum desenvolvimento pode ser consolidado: por um lado, a acumula-
o primitiva, necessria para que as famlias rurais realizem o aprofunda-
mento e o alargamento do seu capital social; por outro lado, a valorizao
das potencialidades locais, condio para a superao do isolamento e da
pobreza no campo.

O importante, nesse caso, reafirmar a compreenso da agricultura
familiar como uma realidade, ao mesmo tempo, diversificada e complexa,
o que significa dizer que, apesar da sua centralidade, a dimenso econ-
mica no a nica que deveria ser levada em considerao pelas polticas
pblicas.
Retomamos aqui a questo dos chamados miniprodutores agrcolas.
Os dados do ltimo censo agropecurio apontam para a permanncia de
cerca de 2,4 milhes de estabelecimentos familiares no Brasil que apre-
sentam uma grande fragilidade econmica, cujas atividades produtivas se
mostram incapazes de gerar rendas monetrias significativas (IBGE, 2009;
FRANA; DEL GROSSI; MARQUES, 2009). Quem so esses agricultores?
Que polticas podem ser adequadas para permitir que realizem a supera-
o da pobreza e lhes deem a garantia de uma qualidade de vida social-
mente aceitvel?
A esse respeito, deve-se registrar que a implantao dos programas
territoriais no mbito do MDA representou um salto qualitativo em relao
s concepes anteriores, inspiradoras de outros programas.1 Nos docu-
mentos elaborados pelo MDA, observa-se claramente uma mudana de
linguagem: a referncia aos pobres do campo substitui em larga medida
expresses como perifricos, desvalidos, marginais, que se consagra-
ram em abordagens anteriores. Mais do que uma mudana de linguagem,
a franja perifrica passa a ser definida como o prprio pblico-alvo dos
programas territoriais, a quem se reconhece, claramente, a condio de
agricultor familiar e se destina o apoio s atividades produtivas agrcolas
(FRANA; SORIANO, 2010, p.224). Alm disso, apesar de manter as cate-
gorias de renda como elemento distintivo dos grupos de beneficirios do
PRONAF, os programas territoriais levam em considerao a diversidade
de situaes que os caracterizam assentados, comunidades tradicionais,
agricultores familiares de comunidades rurais e buscam associar o cr-
1 O PRONAF adotado em 1995/1996 no excluiu formalmente nenhuma categoria de

agricultores familiares, mas priorizou aquela definida como em transio e, ao longo
de sua vigncia, consolidou a imagem de um programa voltado para a camada dos
agricultores familiares da regio Sul, cujas condies permitiam assumir compromissos
financeiros junto aos bancos (AQUINO; SCHNEIDER, 2010). No pretendemos
aqui realizar uma avaliao do PRONAF nem desconhecer os impactos positivos que
provocou, mas apenas refletir sobre a concepo que orientou esse programa, a respeito
dos agricultores familiares mais empobrecidos (FAO/INCRA, 1994, p.14).

dito rural a outras polticas, de forma a apreender a complexidade da situa-
o dos agricultores pobres.
Na verdade, o que est em questo nessa nova orientao no apenas
a redefinio de procedimentos formais que permitam ampliar a capilari-
dade e a abrangncia dos beneficirios efetivos do sistema de crdito, mas
uma nova concepo sobre as possibilidades de sua incluso produtiva.
A esse respeito, admite-se que os indivduos, de um modo geral,
demandam a ser inseridos na sociedade por meio do reconhecimento de
sua condio de trabalhador. O lugar que assumem no mundo do traba-
lho constitui o elemento central que forja a sua prpria identidade social.
Porm, no caso que estamos aqui considerando, no se trata de um tra-
balho qualquer, que simplesmente gere uma renda monetria, sem con-
siderao da centralidade do estabelecimento agrcola, mesmo precrio,
para a reproduo da famlia. O que est fortemente em questo que
tipo de trabalho corresponde incluso social desse trabalhador em parti-
cular. A grande maioria dos agricultores antes considerados perifricos
reivindica o reconhecimento de sua identificao com um tipo de trabalho
especfico, aquele exercido de forma autnoma, em carter familiar, atra-
vs da posse e do controle dos meios de produo para isso necessrios.
Em outras palavras, incluso social para os prprios produtores significa
o reconhecimento de sua condio de agricultor, de suas formas de traba-
lhar e produzir, cujas potencialidades devem ser apoiadas pelas polticas
pblicas.
No entanto, apesar da abordagem positiva e dinmica dos progra-
mas territoriais, no se pode desconhecer as enormes dificuldades para
a implantao efetiva de suas aes de combate pobreza. Muitos obs-
tculos se interpem, inclusive, internamente s prprias estruturas dos
programas territoriais, elas prprias frequentemente portadoras daquela
mesma viso excludente.
Dentre os desafios a serem enfrentados, impe-se a necessidade de
aprofundar a compreenso da diversidade socioeconmica dos agriculto-
res familiares, especialmente os considerados os pobres do campo. Trata-se
de estimular a continuidade do debate acadmico e de iniciativas polticas
a respeito da complexidade da situao desses agricultores, que no podem
ser caracterizados apenas como no produtores de renda monetria.
Enfrenta-se, aqui, um dilema, j largamente analisado, que orienta
as escolhas polticas em relao aos pequenos agricultores: por um lado,

negar-lhes a condio de produtores rurais, ou, por outro lado, ser capaz
de construir uma nova base de apoio, efetivamente adequada para o j
referido salto qualitativo. Para a concretizao dessa ltima possibilidade,
indispensvel que os programas territoriais estejam em profunda sinto-
nia com as particularidades dessa categoria de produtores e compreendam
sua lgica de funcionamento, que impregna o conjunto de suas estratgias
e prticas sociais, produtivas ou no.
A adoo da renda monetria proveniente da atividade agropecuria
como critrio distintivo dos estabelecimentos se contrape ao reconheci-
mento das especificidades dessa agricultura familiar que se reproduz em
condies particularmente hostis na realidade brasileira.
As configuraes camponesas so bastante diversas, entretanto as

vises correntes tendem a compreend-las por meio de noes pre-
concebidas, como a caracterizao dos camponeses como praticantes
de uma agricultura de subsistncia e desprovidos de mecanismos de
gerao de renda. Assim, necessitam de interveno exterior de modo
a modernizar suas prticas agrcolas para se posicionarem no patamar
de geradoras de renda e de maior insero no mercado. Essa pr-noo,
que pode ser identificada na formulao de diversos agentes como inte-
lectuais, agncias governamentais, igrejas e organizaes no gover-
namentais, no d conta das diferentes formas de organizao social,
das instituies econmicas e das prticas culturais do campesinato
(GODOI; MENEZES; MARIN, 2009, p.23).
Assim como a condio de pobreza no se esgota na reduzida dispo-

nibilidade de renda monetria, expressa na relao dlar por dia, a supe-
rao da pobreza no se esgota na simples distribuio de crdito aos mais
pobres. O acesso ao crdito deve estar inserido numa poltica mais ampla e
completa, que considere o indivduo ou a famlia que o recebe no apenas
como pobre, mas como um agricultor que, se apoiado convenientemente,
tem potencialidades para assegurar, em melhores condies, a sobrevivn-
cia de sua famlia e participar da produo da riqueza de sua comunidade
local. O apoio em questo diz respeito ao acesso ao conjunto dos recursos
produtivos e aos bens e servios necessrios no apenas reproduo de
uma qualidade de vida considerada socialmente satisfatria, mas, sobre-
tudo, no sentido apontado por Steven M. Helfand e Vanessa da Fonseca
Pereira, da construo do patrimnio dos pobres.

So muitas as polticas que podem contribuir para reforar a carteira de
ativos (portflio) que as famlias utilizam em suas estratgias de gera-
o de renda. As polticas que visam aumentar o acesso a ativos fsicos
para a produo agrcola incluem, entre outras, a reforma agrria redis-
tributiva (Incra), a reforma agrria assistida pelo mercado (crdito fun-
dirio) e o crdito de investimento (PRONAF). Considerando que o
Brasil j tem polticas bem estabelecidas em cada uma dessas reas,
natural perguntar como funcionam essas polticas e a que custo. [...]
Tambm importante reconhecer que o sucesso das polticas que obje-
tivam construir o patrimnio dos pobres depende de diversos determi-
nantes [...] tais como estabilidade macroeconmica ou infraestrutura
fsica, assim como do nvel tecnolgico e de insumos complementares
utilizados na produo (HELFAND; PEREIRA, 2012, p.126).
Colocando-se na perspectiva dos sujeitos analisados, e no das regras

do mercado, registra-se com muita frequncia, inclusive em nossa pes-
quisa, que os agricultores familiares correspondentes s categorias con-
sideradas em transio e perifricas no hesitam em se definir como
produtores, em suas prticas presentes e em seus projetos de futuro. Para
eles, a produo para o prprio consumo ou para o consumo interno do
seu estabelecimento uma prtica que os legitima como agricultores fami-
liares. Apesar da forma subordinada e precria, sua insero nos mercados
agropecurios reivindicada como um elemento central de suas estratgias
produtivas e prticas sociais no s no campo produtivo, por sinal que
revela a capacidade de sobreviver, enfrentando situaes de grande preca-
riedade, a respeito do que, no Brasil, j se dispe de uma vasta bibliografia.
Um aspecto, em particular, dessa complexa realidade, cujo eixo
central dado pelo seu carter familiar, refere-se prtica da pluriativi-
dade. O trabalho externo de membros da famlia, visto por alguns como
revelador da inviabilidade do estabelecimento familiar, mais do que um
substituto da produo agrcola , frequentemente, o seu complemento,
mesmo que assegure uma renda monetria superior. Para alm da pre-
cariedade das condies de vida, a composio interna das famlias, o
momento do seu ciclo vital, bem como o carter sazonal do trabalho
na agricultura, explicam, em boa parte, a disponibilidade de fora de
trabalho e a necessidade de ocup-la fora do estabelecimento familiar
(GARCIA, 1990; WANDERLEY, 2009a, 2011). Se o trabalho externo se
impe como uma necessidade para complementar a renda ou para enca-

minhar profissionalmente os filhos, ele no percebido em contradio
com as atividades agrcolas, porm, de modo articulado a essas, sob a
forma de um sistema de atividades familiar.
Desse ponto de vista, carecem de fundamento as propostas de pol-
ticas que dissociam esses dois campos do trabalho no stio e fora dele.
Como uma profecia que se autocumpre, preconizam a incluso produtiva
dessa parcela da populao rural apenas por intermdio de uma maior
oferta de ocupaes no agrcolas, renunciando ao esforo de investir na
superao dos obstculos ao seu desenvolvimento e na ampliao de suas
potencialidades, enquanto produtores agrcolas, a saber: o precrio acesso
aos recursos produtivos, especialmente terra e aos demais dispositivos
de apoio produo. Nessa perspectiva, a incluso produtiva, elemento
central dos programas territoriais, supe e no substitui a efetividade
da reforma agrria e da aplicao da poltica agrcola.
preciso considerar, por outro lado, as dificuldades existentes para
a oferta de empregos no agrcolas nos pequenos municpios, em quan-
tidade e nvel de remunerao, em geral, muito aqum da demanda local,
formada em grande parte por filhos de agricultores, no herdeiros, em
busca de alternativas profissionais.
No demasiado insistir que as polticas que devem responder s
necessidades concretas do seu pblico-alvo e no o contrrio, esse adaptar-
se aos condicionantes operacionais das polticas. o que prope Ghislaine
Duqu, a respeito das tecnologias que deveriam ser geradas para atender
s particularidades do semirido:
Para que a convivncia com o semirido seja sustentvel do ponto de

vista econmico, as tecnologias propostas tm que ser de baixo custo e
de replicao fcil pelas famlias agricultoras da regio. Para que sejam
sustentveis do ponto de vista ambiental, essas tecnologias devem ser
respeitosas do meio ambiente. Finalmente, para que haja convivncia
socialmente sustentvel, essas mesmas tecnologias devem ser frutos de
um processo pedaggico e poltico que aproveite o saber das famlias
produtoras e dialogue com elas, permitindo-lhes apropriarem-se do
mesmo e difundi-lo de forma autnoma, dispensando aos poucos a
presena de mediadores. Portanto, fica claro que os aspectos organi-
zativos e educativos esto intimamente interligados com os aspectos
tecnolgicos (DUQU, 2008, p.137).

Nesse sentido, a incorporao do conceito de campons, tal como
analisado na vasta literatura brasileira e estrangeira, permite superar o
que ainda resta de vis operacional no tratamento aos pobres do campo.
As estratgias camponesas devem ser compreendidas sob o duplo ngulo
das prticas de reciprocidade e das relaes mercantis, como formula Eric
Sabourin (SABOURIN, 2009).
9.3. QUE RURALIDADES?
A composio das matrizes das aes oferecidas aos territrios , em

grande parte, o resultado do que se poderia chamar uma engenharia pol-
tica, isto , os arranjos politicamente acertados entre os diversos minist-
rios que participam do programa territorial e, de modo especial, do lugar
atribudo ao MDA nessa composio. A funo do MDA, nesse conjunto,
o de ser o ministrio do rural, depositrio, de certa forma, dos valores
associados ao reconhecimento do mundo rural e de sua significao para
a sociedade brasileira. sua misso explicitar aquilo que esse mundo rural
tem de especfico e particular: as formas de trabalhar, em contato direto
com a natureza e a vida social comunitria. Dois simples exemplos podem
ilustrar essa assertiva. Um primeiro exemplo: o ministrio que cuida do
rural deve ter clareza sobre o carter multifuncional da moradia dos habi-
tantes do campo, lugar de residncia de uma famlia, s vezes nuclear, s
vezes extensa, que serve, ao mesmo tempo, como depsito de produtos e
de equipamentos de trabalho. Cabe a ele a responsabilidade pedaggica de
demandar que residncias rurais construdas pelo Programa Minha Casa
Minha Vida, integrantes das matrizes de ao do PTC, respeitem essas
caractersticas e evitem a transposio, para o campo, dos prottipos de
residncias geralmente preconizados para reas suburbanas precrias. Um
segundo exemplo: ministrios que atuam mais diretamente na rea econ-
mica tendem a compreender as unidades produtivas segundo uma lgica
empresarial, cuja dinmica dada pelos parmetros de produtividade e
rentabilidade dos fatores produtivos. Ora, esses parmetros no esgotam
a lgica daquelas formas de agricultura organizadas pela e para a famlia
que trabalha e produz. S a compreenso e o reconhecimento das especi-
ficidades do mundo rural, que devero ser, primordialmente, veiculadas
pelo Ministrio do rural, podem estabelecer esse dilogo e traduzir ade-

quadamente certos termos, tais como empreendedorismo, produtividade
e lucro.
Muitos outros exemplos poderiam ser citados para reforar a percep-
o de que, independentemente de que instituio est no comando nacio-
nal do processo operacional dos programas territoriais, o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio guarda uma posio central no que se refere aos
valores sociais que lhes do sentido e eficcia.
No , certamente, necessrio, neste texto, retomar todo o debate
sobre as caractersticas que vem assumindo a ruralidade na sociedade con-
tempornea (IICA, 2013; WANDERLEY, FAVARETO, 2013). O foco ser
concentrado, aqui, sobre algumas questes.
A primeira delas refere-se articulao entre as dimenses rural e
urbana do espao territorial. De fato, registra-se uma crtica recorrente
aos programas territoriais, que os considera exclusivamente (ou excessiva-
mente) rurais e que tendem a isolar os habitantes do campo de suas neces-
srias vinculaes com as cidades prximas, inclusive aquelas que inte-
gram o mesmo recorte territorial. No entanto, parece evidente que nem
os programas territoriais, nem a referida crtica conseguem formular com
clareza a compreenso das relaes campo-cidade que os informam. Essa
relao , frequentemente, banalizada, o que reitera a assimetria entre os
dois espaos e a dominao do rural pelo urbano, nos campos econmico,
social, poltico e cultural.
As pesquisas realizadas nos levam a concluir que seria necessrio
dotar explicitamente os programas territoriais de dispositivos de apoio e
estmulo que fortaleam o rural, elemento mais frgil do binmio cam-
po-cidade, sabendo-se que por meio desse mesmo fortalecimento que
possvel favorecer o destino comum de ambos, respeitando suas particu-
laridades. O que est em questo, aqui, a traduo concreta do sentido
mais profundo da interdependncia entre as cidades, sedes de municpios
e suas reas rurais circundantes, em termos de solidariedade recproca,
cujos efeitos se traduzem, antes de tudo, pela troca, em mo dupla, de bens
e servios de proximidade (WANDERLEY, 2009a, 2009b).
Muitas so as contribuies dos habitantes do campo para o conjunto
da sociedade, dentre as quais se destacam, em primeiro plano, a prpria
produo agrcola, a preservao da vitalidade ambiental, social e cultural
das reas rurais povoadas e a educao de geraes, formadas pelas fam-
lias e grupos comunitrios, por meio da transmisso de valores morais.

Por sua vez, cabe s cidades, sedes municipais, a oferta de servios de
orientao produtiva (acesso a mercados e a infraestruturas), de servios
da cidadania (sade, educao, saneamento, comunicao, etc.) e servios
no campo da cultura, de forma a alargar o horizonte social e cultural de
todos os muncipes, inclusive os que habitam o campo.
Uma segunda questo diz respeito s relaes entre os municpios
que integram o espao territorial. Embora sejam largamente reconheci-
das as vantagens da escolha do nvel microrregional como a escala ade-
quada para a operacionalizao dos programas territoriais, no possvel
minimizar alguns problemas que se interpem nesse nvel de articulao.
Especialmente no caso pernambucano, os municpios so muito distan-
tes uns dos outros, o que implica dificuldades de deslocamento dos ato-
res locais e, sobretudo, o distanciamento das comunidades rurais das ins-
tncias territoriais. H a considerar, ainda, a assimetria existente entre os
municpios. No Paran, como em Pernambuco, Guarapuava e Petrolina
se distinguem dos demais municpios que compem os territrios estu-
dados, inclusive no que se refere aos critrios estabelecidos para definir as
prioridades da abrangncia territorial: dimenso da populao, importn-
cia da populao rural e presena das categorias sociais que se constituem
como o pblico-alvo do PTC. A centralidade desses grandes municpios
no que se refere dinmica do territrio se alimenta, em grande parte, da
concentrao do poder poltico oligrquico e da desigual distribuio dos
recursos pblicos, problemas que os programas territoriais pretenderam,
precisamente, superar, ao se instalar no nvel supramunicipal.
Finalmente, uma terceira questo traz tona o tratamento a ser
dado, nos programas territoriais, diversidade dos atores sociais locais. O
debate se polariza entre aqueles que defendem a incluso, nas instituies
do Territrio, de representantes de todos os grupos de interesse presentes
na cena local industriais, comerciantes, agricultores de todos os tipos,
trabalhadores do campo e da cidade e aqueles que recortam essa par-
ticipao sob o enfoque dos pobres do campo, priorizando as categorias
consideradas o pblico-alvo do PTC.
A esse respeito, chama a ateno o fato de que nem todas as categorias
sociais acima referidas demonstram interesse em participar dos colegiados
territoriais: os recursos que por eles circulam lhes parecem reduzidos e vol-
tados para objetivos que no dizem respeito aos seus interesses particula-
res. Isso ocorre, inclusive, com algumas instituies pblicas, atuantes em

campos especficos, distantes dos propsitos territoriais. Alm disso, e mais
importante a ser considerado, a dificuldade de se construir um campo de
negociao, prprio da concepo territorial, entre grupos e categorias que
se colocam em posio divergente e mesmo antagnica nos planos econ-
mico e social. O que est em questo, nesse caso, a capacidade de reconhe-
cimento recproco entre todos os copartcipes do territrio.
A construo de um projeto territorial, tanto no meio rural quanto
no meio urbano, supe a existncia de um campo no qual as diversas for-
as sociais presentes no territrio se reconheam mutuamente e criem
as bases para uma negociao do projeto comum. As polarizaes e as
divergncias no esto, sem dvida, ausentes, pois so elas que explicam a
prpria necessidade da busca do consenso. Porm, uma certa simetria no
reconhecimento fundamental para que a lgica da dominao no invia-
bilize a possibilidade de um pacto pelo desenvolvimento (WANDERLEY,
2009b, p.216).
Em muitos casos, a construo dos consensos uma experincia
social ainda incipiente para grande parte dos atores sociais. Ela implica
a capacidade de definir os objetivos coletivos para alm dos interesses
particularistas e de negociar as vias possveis para a superao das difi-
culdades e a realizao dos projetos comumente definidos. Uma postura
simplesmente reivindicativa no suficiente para gerar uma prtica afir-
mativa, baseada no reconhecimento do protagonismo dos diversos atores
(WANDERLEY, 2009b, p.219).
CONCLUSO
Os programas territoriais devero reafirmar o compromisso com o reco-

nhecimento e o estmulo aos agricultores pobres, os assentados da reforma
agrria, as comunidades tradicionais e os trabalhadores assalariados.
Como so estes que compem a maior parcela da populao rural, a
poltica para eles voltada que dar contedo socialmente justificvel ao
desenvolvimento territorial.
Considerando, de modo particular, o semirido nordestino, sabe-se
que o grande projeto governamental se consubstanciou na poltica de irri-
gao, voltada para a produo de frutas para a exportao. Ora, os pro-
dutores de sequeiro, pblico prioritrio do PTC, so, precisamente, aque-

les que, por razes distintas, no conseguiram se integrar positivamente a
esse polo de agricultura moderna. H que se atentar para a necessidade de
repensar o projeto de desenvolvimento, por meio de polticas territoriais,
de forma a incluir efetivamente os contingentes populacionais continua-
mente ameaados pelas prprias crises dos mercados e suas repercusses
locais (PIRES; CAVALCANTI, 2012).
Os desafios so, portanto, enormes, para que o salto qualitativo acima
referido no se limite a uma declarao de princpios e se dilua diante das
presses, internas e externas, mas que possa ser uma expresso concreta
das mudanas que os programas territoriais anunciam.
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Captulo 10
A utopia da cidadania prova do referencial

de poltica pblica de combate pobreza e s
desigualdades
Jean-Paul Billaud
Havia na Frana um slogan em voga nos anos sessenta: Eleies, arma-

dilha pra tolos!, clamavam aqueles que, nas ruas, se manifestavam contra
as eleies, para mostrar a sua relao com a coisa pblica. Da mesma
maneira, podemos questionar essa forma de exerccio da democracia que
se qualifica como participativa e que constitui o fundamento da aplicao
da poltica dos Territrios da Cidadania: seria uma armadilha pra tolos,
ou seja, e de modo mais elegante, a utopia que ela quer atingir fazer dos
cidados menos favorecidos, sejam quais forem as suas carncias, sujeitos
da sua prpria histria poderia estar expressa numa poltica pblica fun-
damentada na participao de cada um?
Nessa relao com o fato participativo, o Brasil tem, como muitos
pases da Amrica Latina, uma histria particular. Nesse pas, talvez mais
do que em outros lugares, o surgimento da participao como motor da
definio dos problemas a serem considerados pelas polticas pblicas est,
historicamente, ligado construo dos movimentos sociais (DAGNINO,
2007). A priori, considerando essa herana, poderamos esperar uma con-
vergncia natural entre participao e poltica pblica. Na realidade, longe
de validar tal convergncia, a experincia da poltica dos Territrios da
Cidadania representa, muito mais, um verdadeiro laboratrio que ilustra
os paradoxos e as ambivalncias que caracterizam essas novas formas de
exerccio da democracia que as sociedades contemporneas vivenciam h
mais de 30 anos.
354
No h de se surpreender que se tenha produzido muito menos do
que aquilo que se esperava: o destino de qualquer poltica pblica acabar
passando ao largo dos elementos em jogo ou das finalidades iniciais, o que,
consequentemente, torna intil qualquer processo de avaliao que consis-
tiria num simples confronto entre expectativas e resultados. Mas, neste caso,
o desencantamento tem vrias virtudes, pois a poltica dos Territrios da
Cidadania abriu espaos de oportunidade1, tal como demonstra a anlise
minuciosa, que considera aquilo que os atores tm a dizer, realizada nos dois
campos de pesquisa anteriormente abordados. Neste captulo, tentaremos
compreender o que essa dupla experincia poder nos ensinar no tocante
aos problemas que devem ser resolvidos pelo exerccio de uma democracia
participativa quando esta colocada a servio do policy making, a saber:
inserida nas relaes de poder que decorrem, necessariamente, de qualquer
poltica pblica. Esses problemas podem ser identificados nas seis aborda-
gens abaixo indicadas, as quais sero tratadas neste texto:
A definio dos problemas e a sua politizao (a questo da

instrumentao);
A reorganizao das redes de atores e o surgimento de novas coalizes (a
questo do prestgio setorial);
As situaes de aprendizagem em proveito dos favorecidos e em detri-
mento dos excludos (a questo das desigualdades);
A utopia cidad prova de concorrncia entre dois referenciais (a ques-
to dos quadros de interpretao do mundo);
O papel do Estado e da democracia representativa (a questo da
facilitao);
Foucault ao invs de Dewey? (a questo do poltico).
10.1. A DEFINIO DOS PROBLEMAS E A SUA POLITIZAO (A QUESTO DA

INSTRUMENTAO)
Em fevereiro de 2008, o Governo Federal implementou o programa

Territrios da Cidadania, cuja concepo representou uma ruptura com
as polticas pblicas tradicionais, visando combater de forma mais eficaz
1 Noo proposta por Tarrow (1996) no mbito da sociologia poltica. A participao

sugerida , neste sentido, um espao de oportunidade oferecido aos atores da sociedade
civil.
A utopia da cidadania prova do referencial de poltica pblica de

355 | combate pobreza e s desigualdades
a pobreza e a desintegrao social que lhe associada. Contudo, a cria-
o dos Territrios da Cidadania como enquadramento espacial e, ao
mesmo tempo, processual da ao pblica nos territrios rurais brasileiros
faz parte de um movimento global de renovao e, at mesmo, de revi-
so das polticas pblicas fomentadas mundialmente h aproximadamente
trinta anos. Primeiramente, falou-se de racionalizao das prioridades
oramentrias; em seguida, foi implementada a descentralizao e, mais
recentemente, proclama-se a democracia participativa, mas os objetivos
so os mesmos: (i) reduzir os custos oramentrios das polticas pblicas,
que evoluem num crescente, ou, pelo menos, garantir uma nova distribui-
o desses custos envolvendo uma diversidade de atores da gesto pblica,
a qual no dever estar reduzida apenas ao Estado soberano; (ii) visar a
uma maior eficcia, cuja dificuldade aumenta em funo da complexidade
e do acmulo de problemas a serem resolvidos, obrigando a ir alm das
lgicas setoriais no tratamento dos problemas.
Na sua maioria, os autores concordam com o fato de esses processos
de renovao das polticas pblicas estarem fundamentados num modelo
de gesto de inspirao muito mais neoliberal (centrado no indivduo e na
sua capacidade de autonomia, remetendo a uma viso do espao pblico
anloga quela do mercado), mas o ponto de vista sociodemocrata tam-
bm est presente, a julgar pelo foco na capacidade de cogesto ou de
autogesto dos grupos sociais, remetendo a uma viso do espao pblico
que se ope a um poder centralizado. A problemtica do desenvolvimento
sustentvel, por exemplo, est muito mais relacionada a esta segunda fonte
de inspirao. Seja qual for o modo de inspirao, encontramos o mesmo
elemento em jogo no cerne da renovao; trata-se de uma reterritorializa-
o das polticas pblicas, que alguns autores definem da seguinte forma:
Entendemos [por reterritorializao] um tipo de ao pblica que

ocorre por meio da implementao territorial de instrumentos de
conhecimento, de deliberao e de deciso que, a priori, so precrios.
Essas polticas processuais contribuem para a produo de um inte-
resse geral territorializado []. Elas instituem uma construo loca-
lizada e plural da ao coletiva. Tais polticas se distinguem das aes
ditas substanciais, que so produzidas por uma autoridade centrali-
zada que define, previamente, os objetivos almejados e os meios para
atingi-los (LASCOUMES; LE BOURHIS, 1998, p.39).

Mas essas formas de coordenao que envolvem a mobilizao de
pblicos esto inseridas em dispositivos institucionais, instrumentos de
ao pblica (tanto cognitivos como normativos, objetos e tambm equi-
pamentos) cujo alvo, no caso da poltica dos Territrios da Cidadania, con-
siste em ir alm dos enfoques setoriais, limitando os seus efeitos de frag-
mentao, no nvel vertical (entre os diferentes nveis da administrao
pblica) ou horizontal (lugar de expresso do pluralismo da sociedade).
A passagem, em 2013, de 169 a 71 aes propostas pela matriz do
MDA ilustra bem as dificuldades da instrumentao da ao pblica, pois
tamanha fragmentao das aes elegveis perturba a compreenso dos
objetivos e paralisa, ao invs de incentivar, o engajamento. Sabe-se que no
domnio operacional, a busca de eficcia passa pelo corte do real (MULLER,
2006) e por uma poltica do nmero (PORTER, 1996), o que o programa
Territrios da Cidadania, pela sua matriz, ilustrou perfeitamente. Cada
ao remete, efetivamente, identificao de um problema a ser tratado,
ou resolvido, e supe a mobilizao de instrumentos (construir um projeto
e o respectivo oramento, gerir o modo de atribuio dos recursos, etc.)
que, alm da vontade de participar (ou no), supe a aquisio de capaci-
dades polticas que permitam a utilizao de tais instrumentos. A vontade
de abranger ao mximo a expresso dos problemas acarretou, do ponto de
vista da instrumentao, uma complexidade intil e penalizante para os
atores menos aptos para a sua utilizao e, neste sentido, menos capazes de
se apropriar desses instrumentos.
10.2. A REORGANIZAO DAS REDES DE ATORES E O SURGIMENTO DE

NOVAS COALIZES (A QUESTO DO PRESTGIO SETORIAL)
Provavelmente, os critrios que prevaleceram na identificao dos

Territrios da Cidadania mereceriam ser examinados numa escala maior
do que os dois campos de pesquisa (nvel de coerncia dos cortes pro-
postos; grau de heterogeneidade dos territrios, pelo menos no tocante ao
equilbrio rural/urbano resultante). Mas no sob esse ponto de vista que
colocamos a questo territorial. Ela nos interessa pelo fato de ser conside-
rado preferencialmente o territrio (cf. captulo 2) no como o produto de
um corte, mas como ponto de chegada de um processo de construo que
passa pela identificao de atores que o colocam no cerne das suas aes.

Neste sentido, a questo do territrio tambm e sobretudo a questo
da construo de coletivos pertinentes que, identificando problemas de
territrio (em alguns casos a seca, em outros a concentrao fundiria, ou
ainda um problema ambiental, etc.), tentam coloc-los na agenda da pol-
tica pblica, engajando a sua legitimidade de ao (com as justificativas
que lhes do fundamentao) e, seguramente no caso das comunidades
tradicionais, a sua identidade enquanto coletivo.
Para tratar a questo dos Territrios da Cidadania, ns nos inte-
ressamos, prioritariamente, pelas situaes de ao, analisando-as como
momentos de cristalizao de um coletivo em formao: delimitao:
quem participa? Quem est excludo? Engajamento e coalizes: com que
argumentos?Com que recursos, cognitivos ou no? Estratgias: em par-
ticular no que se refere ao Colegiado. Deste ponto de vista, a trajetria
em declnio do engajamento dos atores nessa poltica, indo do entusiasmo
inicial a um certo cepticismo, no fortuita, apesar de coincidir com uma
pausa decidida pelo MDA.
Do mesmo modo que se pode falar de reciclagem no tocante
agenda da poltica pblica, donde a dificuldade de identificar a especifi-
cidade desse programa em relao ao PRONAT, por exemplo, podemos
dizer, efetivamente, que essas situaes de ao so tambm e, provavel-
mente, sobretudo empreitadas de reciclagem de coletivos j existentes.
Certamente, no se pode excluir os momentos de aprendizagem inditos,
por meio dos quais a poltica dos Territrios da Cidadania pde fazer sur-
gir novos coletivos em torno de questes territoriais que, at ento, no
tinham sido assumidas por nenhum grupo de atores. Mas, no todo, lidou-
se com situaes de ao inseridas em um perodo de tempo independente
da agenda dos Territrios da Cidadania e distingue-se bem o modo como
alguns coletivos, como os agricultores familiares do Paran, fizeram da
poltica dos Territrios da Cidadania um recurso para reforar o seu status
de grupo social legitimado, enquanto que outros, em particular as comuni-
dades mais marginalizadas, que no deixam de ser legtimas, no puderam
fazer de tais territrios um espao de oportunidade.
Nesta etapa da reflexo, interessante retomar uma das hipteses for-
muladas, partindo do fato de que esses territrios foram identificados com
base em critrios (primeiramente, um ndice de pobreza) que remetem
a um capital social mais baixo, cabendo perguntar se esse capital seria
suficiente para fazer da participao da sociedade civil um instrumento

eficaz da poltica pblica. Melhor estruturados e instrumentalizados, os
Territrios Rurais oferecem, aparentemente, um nmero maior de possibi-
lidades para a realizao dos novos objetivos fixados pelas polticas pbli-
cas atuais. A hiptese formulada se referia, precisamente, a este paradoxo:
os Territrios da Cidadania que esto numa situao de maior vulnerabi-
lidade e so mais sensveis aos efeitos de dominao, podem, certamente,
ser territrios de experimentao e de inovao, pois se colocam como ter-
ritrios em que se deve investir, onde a inovao encontra, muitas vezes,
as resistncias prprias de territrios muito organizados, seja em termos
de burocracia, de clientelismo, etc.
At agora, essa hiptese foi amplamente invalidada: os Territrios
da Cidadania no favoreceram o surgimento de novas coalizes de ato-
res nas quais os mais marginalizados fossem includos. Eles favoreceram,
isto sim, a expresso de prestgios setoriais (MASSARDIER et al., 2012)
que abrangem coalizes baseadas no compartilhamento de um mesmo
referencial, envolvendo alguns grupos sociais e tcnicos de instncias do
Estado e dos municpios, ou algumas associaes, organizaes no gover-
namentais e organizaes profissionais. Em outras palavras, no interior
dos Territrios da Cidadania, cuja configurao se assemelha mais quela
da estruturao dos Territrios Rurais, com as suas cumplicidades devida-
mente estabelecidas, que o dispositivo participativo representa um espao
de oportunidade para a poltica pblica. A questo das desigualdades ,
neste sentido, o principal ponto crtico nos Territrios da Cidadania.
10.3. AS SITUAES DE APRENDIZAGEM EM PROVEITO DOS

FAVORECIDOS E EM DETRIMENTO DOS EXCLUDOS (A QUESTO DAS
DESIGUALDADES )
A insero da democracia participativa numa racionalidade de governo se

situa, necessariamente, numa tenso entre dois processos: instaurar uma
nova lgica administrativa e de gesto, semelhante s teses do New Public
Management (BONELLI; PELLETIER, 2010), ou promover uma dinmica
de transformao radical atinente ao empoderamento, no importando
se esse poder de agir se expressa em termos de agency (GUILHAUMOU,
2012) ou de capability (SEN, 2010).
Naturalmente, formulamos tal hiptese no tocante s assimetrias de
acesso aos recursos (normativos, cognitivos e financeiros) que as polticas

pblicas constituem, neste caso, a poltica dos Territrios da Cidadania.
Essas assimetrias esto no cerne da heterogeneidade social prpria a cada
um dos territrios e a racionalizao como enfoque processual das polti-
cas pblicas, no mbito do fato participativo, estabelece, precisamente,
como objetivo a reduo (e talvez a negao) de tais assimetrias.
O primeiro ponto consistiu em analisar os modos de expresso de
uma capacidade democrtica nos territrios, com base nos procedi-
mentos e nos instrumentos de ao mobilizados no interior do Colegiado
(qualificar a participao: representatividade, legitimidade, incluso nos
procedimentos da ao pblica). Esses territrios no seriam cmaras
de registro ou a garantia de uma poltica pblica, ou ainda, no seriam ou
no tenderiam a ser um laboratrio de inveno de novas formas demo-
crticas da gesto local, o que supe a redistribuio dos poderes e novas
aprendizagens sociais?
O indcio de tal capacidade supe, efetivamente, que a participao
dos pblicos no se limite a uma poltica de balco (os Territrios da
Cidadania seriam, ento, um contexto mais prximo das contingncias
locais para a atribuio oramentria). Em outras palavras, isso supe
que a capacidade democrtica acarrete uma redistribuio dos poderes
nas modalidades da ao pblica. Por esta razo, seria importante, com
base neste ponto de vista, analisar a constituio de coletivos no interior
dos Territrios da Cidadania, coletivos lutando pelo seu reconhecimento
no espao pblico, coletivos que podem pesar nas definies do verda-
deiro (a racionalizao das prioridades oramentrias) e do justo (compor
com a identidade plural dos grupos sociais locais e das suas respectivas
desigualdades).
A identificao deu uma nfase maior aos coletivos prprios da ao
organizada (na maior parte dos casos, devidamente representados nos
Colegiados) e muito menor queles que so estruturados pela ao cole-
tiva. Este , provavelmente, o maior paradoxo que permeia a utopia dos
Territrios da Cidadania, a saber: essas comunidades (faxinais, quilom-
bolas) tm coletivos de ao que, no seu interior, no ignoram, necessa-
riamente, o significado de participar. Mas essas comunidades so sujeitos
polticos que mobilizam, em funo da sua histria especfica, recursos
diferentes daqueles exigidos pela democracia participativa quando esta
se torna um instrumento de governo, o que ser tratado na prxima dis-
cusso. Deste ponto de vista, a democracia participativa aparece como

um fator agravante das desigualdades, a partir do momento em que a sua
institucionalizao delimita uma fronteira entre os favorecidos, devida-
mente dotados para instrumentaliz-la, e os excludos, que no compar-
tilham as regras desse novo regime de ao2.
10.4. A UTOPIA CIDAD PROVA DE CONCORRNCIA ENTRE DOIS

REFERENCIAIS (A QUESTO DOS QUADROS DE INTERPRETAO DO
MUNDO)
Uma das lies do enfoque cognitivo das polticas pblicas consiste em nos
lembrar que o objeto das polticas pblicas no apenas resolver proble-
mas, e sim construir referenciais de interpretao do mundo (MULLER,
2000). Muitas vezes, essa produo de referenciais de uma relao com o
mundo utiliza a linguagem dos interesses particulares, mas no se limita
a tal linguagem, pois, por meio desse tipo de expresso mais categorial,
os diferentes atores expressam a sua forma de ver o mundo, o lugar que
ocupam e aquilo que, na sua opinio, o mundo deveria ser. Em outras
palavras, nos confrontos gerados por uma poltica pblica por interm-
dio dos seus procedimentos, incluindo, em particular, o lugar que ela d a
uma forma de democracia participativa, possvel distinguir referenciais
(quadros de interpretao do mundo) aos quais os sistemas de crenas dos
atores esto ligados.
Como qualquer referencial, o da poltica dos Territrios da Cidadania
se insere no mbito da ao pblica (objetivos, mtodos, justificativas),
o que demonstrado nos textos iniciais, mas trata-se, antes de tudo,do
produto do trabalho especfico realizado pelos atores ali inseridos. Em
outras palavras, os atores engajados nessa poltica reinterpretaram o refe-
rencial inicial, seja atravs das suas escolhas no sentido de privilegiar um
determinado aspecto da poltica, se esto em posio de poder (top-down),
seja atravs das aes realizadas por coletivos (bottom-up). Mas, eles cons-
truram um referencial comum?
Se abordarmos o espectro mais amplo do exerccio da democracia
representativa no caso dos Territrios da Cidadania, incluindo, portanto,
aqueles que foram atores e aqueles que no participaram, atribuindo um
2 Podendo se chegar a um ponto em que esses atores frgeis so instrumentalizados em

proveito de atores mais reconhecidos.

sentido particular recusa de participao, distinguimos dois referenciais,
um qualificado como mercado e o outro como justia. O primeiro se
refere, prioritariamente, aos valores atinentes a desempenho e concor-
rncia, o segundo diz respeito aos valores relativos incluso social e ao
reconhecimento identitrio. No h, em si, nada que indique que esses
valores devam, necessariamente, ser inconciliveis, mas trata-se, precisa-
mente, das condies de exerccio da democracia participativa, com as
suas restries processuais (a questo da instrumentao) ou dialgicas (a
questo dos prestgios setoriais), aprofundando as assimetrias iniciais (a
questo das desigualdades), que limitaram de fato qualquer processo de
convergncia entre esses dois referenciais.
Poder-se-ia esperar que a interpretao do mundo subjacente pol-
tica dos Territrios da Cidadania colocasse em lados opostos, por exem-
plo, os defensores de um desenvolvimento centrado no empreendedo-
rismo (referencial de mercado) e aqueles que privilegiam o tratamento da
pobreza por meio da luta contra as desigualdades (referencial de justia).
Ou ainda os defensores de uma politizao baseada em coletivos organi-
zados e estruturados e aqueles que privilegiam as redes que possuem uma
estruturao mais frgil. possvel admitir que a poltica dos Territrios
da Cidadania seja capaz de revelar vrias concepes do desenvolvimento
territorial e o contedo do referencial inicial, apesar do amplo espectro do
seu enunciado, sendo incapaz de conter as extrapolaes que as diferentes
aes poderiam provocar neste plano. Mas nada indica que se trata de algo
insolvel e a crtica social pode, perfeitamente, alimentar o novo esprito
do capitalismo (BOLTANSKI; CHIAPELLO, 1999).
De fato, essa convergncia fica em suspenso, apesar do caso do Paran
parecer mais explcito no tocante sua inexistncia. Retomar a tenso
entre esses dois referenciais que, de certo modo, indicam de forma precisa
a reinterpretao que os diferentes atores fizeram num mbito de interpre-
tao do mundo que valoriza a utopia cidad, permite, contudo, salientar
o principal problema do exerccio da democracia participativa, a saber:
o preo que ela deve pagar crtica social para integrar uma racionali-
dade de governo. Dos dois referenciais propostos, o do mercado, por ser
um referencial global, devidamente dotado em termos de instrumentos e
equipamentos (aquilo que a problemtica do desenvolvimento econmico
abrange, por exemplo), fala mais alto para os atores que esto em posio
de poder e que dominam a gramtica e as engrenagens da ao pblica.

O referencial da justia, certamente to global quanto o precedente, deve
colocar em cena as desigualdades (e, portanto, indicar poderosos adver-
srios) e formular direitos (direito terra, por exemplo) que abalam a uto-
pia consensual da participao, confrontando-a com uma real complexi-
dade, mais sistmica do que contingente.
Esse referencial da justia o referencial espontneo das comunida-
des marginalizadas, das quais se pode imaginar o trabalho especfico que
lhes cabe para assimilar o fato participativo no espao pblico e a ampli-
tude de tal trabalho pode acarretar a recusa em participar. Para eles, a ins-
trumentao da ao pblica est enfeudada ao protestatria. Mesmo
Habermas, promotor do procedimento dialgico (Captulo 1, neste livro),
reconhece que
[...] mltiplos sintomas (da) extrapolao da capacidade cognitiva da

poltica deliberativa sustentam a hiptese, hoje amplamente admitida,
segundo a qual uma formao da opinio e da vontade por meio da
discusso e realizada por meio de procedimentos democrticos, no
suficientemente complexa para poder integrar e tratar o saber necess-
rio do ponto de vista operatrio (HABERMAS, 1997, p.346).
Para simplificar, podemos dizer que o referencial do mercado , muito

mais, o apangio do cidado ativo, enquanto que o referencial da justia
questiona, primeiramente, o cidado ativista, para retomar a distino
proposta por John Clarke (2013).
Em contrapartida, a construo de tal referencial comum, por meio
da politizao dos Territrios da Cidadania, pode basear-se num alvo
amplamente compartilhado, do reconhecimento (Captulo 1), por atores
que, seja qual for a sua posio, fazem-lhe referncia, no mnimo pelo fato
de eles serem objeto de uma poltica especfica que coloca em jogo a sua
cidadania, isto , o seu direito de serem sujeitos polticos. Isto tem inclu-
sive a adeso dos governantes, talvez sob o ngulo da normalidade (reco-
nhecimento junto a instncias estatais ou federais). Os atores frgeis, em
particular quando designados como comunidades, tal como nos progra-
mas de sade ou de educao, so necessariamente confrontados com esse
reconhecimento e podem constru-lo por meio de enunciados de justifi-
cativa especficos (passar, por exemplo, do orgnico para a agroecologia)
que lembram o modelo do reconhecimento (uma outra via decorrente

dos embates em andamento no nvel global) desenvolvido pelos ndios da
Amaznia.
10.5. O PAPEL DO ESTADO E DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA (A

QUESTO DA FACILITAO)
O processo de reterritorializao das polticas pblicas, que est no cerne

do exerccio democrtico, deve ser analisado, precisamente, com base na
configurao nacional. O novo modelo de gesto pblica que foi se cons-
truindo paulatinamente, e que alguns cientistas polticos designam com
o vocbulo nova governana, est longe de ter utilizado as mesmas vias
de aplicao baseadas nos contextos nacionais da gesto pblica. Pode se
distinguir, esquematicamente, os pases herdeiros de uma longa histria
de gesto pblica, com corpus de Estado e rotinas administrativas muito
estruturantes, e os pases mais jovens ou mais frgeis deste ponto de vista,
seja pelo fato de no terem a herana de um Estado centralizado e sobe-
rano, ou por serem produto da colonizao e da importao de modelos
ocidentais de gesto pblica. Essa distino abrange, mas de modo bas-
tante imperfeito, um corte entre o norte e o sul; no norte, a questo da
descentralizao central e, no sul, o processo crtico o desengajamento
do Estado. Nos dois casos, o papel do Estado-nao colocado em ques-
to: no se trata mais do lugar exclusivo de uma formulao daquilo que
representa o bem comum (MULLER, 2000).
Partindo dessa retrao do Estado, o desafio atinente poltica dos
Territrios da Cidadania consiste em trabalhar corretamente visando a
uma racionalizao da ao pblica, com base em dois princpios.
Um princpio que se refere histria das polticas pblicas num con-
texto marcado pela pregnncia no apenas das polticas setoriais, mas tam-
bm de circuitos administrativos em cascata que privilegiam, em funo
do setor, o federal, o estadual ou, at mesmo, o municipal. A poltica dos
Territrios da Cidadania oferece uma abrangncia de ao que consiste
em concentrar os fluxos financeiros no nvel do municpio, que seria uma
espcie de balco nico para o qual convergem as aes em prol da sade,
da educao, da promoo do empreendedorismo, etc. Deste ponto de
vista, a racionalizao proposta se fundamenta claramente numa lgica
de balco, no mbito da qual se percebe uma tenso entre um financia-

mento por meio da oferta top-down e um financiamento por meio de uma
demanda bottom-up.
O segundo princpio consiste num enfoque mais moderno da ao
pblica. Trata-se, primeiramente, da construo de uma intermunicipa-
lidade que poder acarretar uma recomposio das hierarquias no nvel
local, em particular no tocante s relaes entre os centros urbanos e os
municpios rurais (enfeudao/autonomizao), ou no que diz respeito
conscientizao relativa ao destino que os une na escala regional.
As polticas pblicas, segundo os cientistas polticos, constituem,
muito mais, empreitadas de reciclagem que tendem a reinterpretar as pol-
ticas setoriais num novo referencial. Evidentemente, no caso das polticas
dos Territrios da Cidadania h tambm um processo de reciclagem das
polticas dos Territrios Rurais (o PRONAT) e uma articulao, princi-
palmente no caso do Nordeste, com a poltica Brasil sem Misria (atual-
mente, aps o reordenamento da matriz em 2013).
Porm, essa reterritorializao da poltica pblica, com o relativo
desengajamento do Estado que, de fato, no mais o nico lugar de pro-
moo do sentido e de codificao da ao, gera um problema a partir
do momento em que o cenrio deliberativo gera excluso. Em sociedades
cada vez mais complexas e fragmentadas, a pluralidade , muitas vezes,
reduzida sociedade civil cinco estrelas (DAGNINO, 2007), aquela que
composta pelos cidados ativos. isso que est em jogo no caso desses
atores intermedirios que se colocam como atravessadores de fronteiras,
no prprio cerne da gesto pblica local, por meio de um trabalho deno-
minado facilitao (BILLAUD, 2006).
A facilitao consiste, para os coordenadores de projeto, em construir
interaes enquadradas em proveito de agentes em situao de interde-
pendncia. Fortemente enquadrado no plano processual, o trabalho de
facilitao diz respeito tanto s formas de organizao dos debates como
s ferramentas que permitem inform-los. A multiplicidade das tarefas do
facilitador fazem dele ora um expert cientfico, ora um profissional admi-
nistrativo capaz de montar processos, ora um conciliador, ora um redator
que elabora relatrios e redige termos de referncia, ora um assessor de
imprensa, ora um coordenador de debates pblicos, ora um mediador
atuando entre as instncias locais, regionais ou nacionais. Mas o trabalho
de facilitao vai muito alm da mobilizao de tcnicas capazes de cons-
truir interaes. muito mais um trabalho poltico numa dupla acepo:

por um lado, utiliza-se, na maioria das vezes, a gramtica e as formas da
ao pblica; por outro lado, h (ou deveria haver) o objetivo permanente
de garantir a institucionalizao da ao coletiva no espao pblico. Essa
capacidade de colocar no espao pblico uma situao de interao a
garantia da articulao entre o sentido produzido por uma situao de
interao e os outros universos nos quais tal sentido deve ter lugar. uma
maiutica que age, ela prpria, como produtora de sentido, tanto no plano
cognitivo como no normativo. Assim, o trabalho de facilitao s conse-
guir evitar a questo da soberania se contribuir para o desencadeamento,
estando necessariamente confrontado com a questo do poder e da sua
capacidade de exercer uma soberania que vai alm da situao de intera-
o que ele tende a promover.
Neste sentido, a questo aqui colocada em relao ao trabalho de faci-
litao que a democracia participativa demanda, que ainda mais impor-
tante na medida em que acompanha a retrao do Estado, aquela da
relao entre a democracia representativa e essa nova forma de exerccio
democrtico. Efetivamente, a ligao entre as interaes funcionais, parti-
cularmente institucionalizadas pelos dispositivos participativos3, e aquilo
que constitui uma aspirao de viver juntos (DODIER, 1997), no ocorre
naturalmente: qual o lugar que poderia ser dado a esses espaos dialgi-
cos naquilo que a sociologia rural qualificou, at ento, como sociedades
ou coletividades rurais? Portanto, necessrio estudar as interaes pro-
duzidas nesses cenrios gerados pela poltica dos Territrios da Cidadania,
mas necessrio tambm analisar as interaes entre si e os lugares que
fazem sociedade.
GUISA DE CONCLUSO: FOUCAULT AO INVS DE DEWEY? (A QUESTO DO

POLTICO)
Lembramos que o objetivo deste texto compreender o que essa dupla

experincia, no Paran e em Pernambuco, poderia nos ensinar em rela-
o aos problemas a serem solucionados pelo exerccio de uma demo-
cracia participativa quando esta colocada a servio do policy making,
neste caso, a implementao da poltica dos Territrios da Cidadania,
com aquilo que ela supe em termos de instrumentao da ao e de rela-
3 Cf. Captulo 1, no tocante democracia tcnica.

es de poder. Evidentemente, a utopia de uma cidadania compartilhada
parece abalada pela sua dificuldade de incluir os grupos minoritrios
cujo engajamento suporia uma abordagem crtica radical, a priori pouco
compatvel com o processo participativo que visa expresso dos inte-
resses de todos. Assim, tal processo aparece como uma maneira de gerir
os conflitos potenciais e de produzir consentimento atravs da fico de
um compartilhamento igualitrio do poder de deciso (PELLIZZONI;
VANNINI, 2013).
Como vimos, esse limite evidente, prprio da expresso de dois refe-
renciais diferentes, seno antagonistas, isto , quadros de interpretao
do mundo dos quais decorre o sujeito poltico que se quer ser, no basta
para explicar esse desencantamento. A democracia participativa tambm
supe repertrios de ao especficos que se assemelham muito mais a ins-
trumentos de governo do que quilo que a ao contestadora mobiliza.
Mas, provavelmente, a concluso no seria que nenhum trabalho espe-
cfico foi realizado, inclusive no que concerne queles que foram margi-
nalizados ou se excluram do procedimento proposto. Os efeitos de uma
poltica que proclama o engajamento cidado so, provavelmente, mais
subliminares do que parecem e esto inseridos numa temporalidade que
extrapola a agenda da implementao de tal poltica. O convite feito a um
coletivo para que ele prprio explore o que ele e o que ele quer ser no
um ato poltico neutro.
Precisamente, poderamos dizer que a questo do poltico que est
em jogo nos processos participativos, o poltico entendido como uma explo-
rao permanente das consequncias de nossas aes e da capacidade de
representar problemas, dando suporte ao coletivo e possvel de ser recom-
posto. Neste caso, encontramos a tenso que permeia o fato participativo e
que pode tambm propor novas formas de poder e, portanto, sujeitos gover-
nveis, compatveis com a lgica administrativa e de gesto, neste contexto
despolitizada, da ideologia neoliberal, ou, pelo contrrio, oferecer oportuni-
dades de repolitizao para o cidado comum. O que est em jogo , como
vimos, mais complexo no que tange ao cidado ativista.
Reabilitar a questo do poltico no cerne da democracia participa-
tiva significa, talvez, tomar uma certa distncia em relao governana
teorizada por Dewey (DEWEY, 2003 [1927]), dando preferncia gover-
nabilidade proposta por Foucault (FOUCAULT, 2004 [1978]) na medida
em que, para ele, poder e resistncia so inseparveis.

REFERNCIAS
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Captulo 11
Construindo uma metodologia para a avaliao do

Programa Territrios da Cidadania
Claude Raynaut
Angela Duarte Damasceno Ferreira
Como j foi apontado anteriormente, o objetivo central do projeto de pes-

quisa sobre o Programa Territrios da Cidadania, conduzido conjunta-
mente pela UFPE e pela UFPR, apoiando-se em dois estudos de caso no
Territrio Serto de So Francisco (PE) e no Territrio Paran Centro, no
inferir concluses de pertinncia geral sobre os resultados obtidos pelo
Programa nacional do PTC. A amplitude do Programa abarca tal diver-
sidade de situaes e de realidades locais que no pode ser resumida ou
sintetizada por meio do estudo de dois exemplos singulares (por mais afi-
nadas e aprofundadas que sejam as observaes conduzidas). No teria
sentido, igualmente, pretender conduzir um estudo comparativo baseado
em dois casos dos quais no se pode dizer qual seu valor de representa-
tividade ou de ilustrao em relao ao universo dos 120 territrios que
agrupa o Programa nacional. Uma vez constatadas as diferenas e seme-
lhanas entre as realidades observadas nos dois exemplos analisados, quais
concluses de porte geral poder-se-ia tirar?
A finalidade de tal pesquisa no pode passar de uma busca de ele-
mentos que deem base para uma reflexo conceitual e metodolgica sobre
o que pode significar avaliar uma interveno pblica no caso de um
programa da natureza do PTC. Qual sentido, qual dimenso problemtica
dar prpria noo de avaliao? Quais os nveis e ngulos pertinentes
de questionamento? Como tentar responder praticamente a essas inter-
rogaes? Partir de um esforo coordenado de anlise de dois campos
concretos, radicalmente diferentes, de aplicao de um mesmo programa
370
pode permitir testar a validade e estratgias de pesquisa que deem acesso
a um entendimento no apenas formal, mas substancial e compreensivo
de como ele se articula com realidades locais idiossincrticas e singula-
res. Estratgias das quais se poderia depois lanar mo em outros esfor-
os para analisar essa mesma articulao em outros contextos, outras
circunstncias.
A pesquisa, cujos resultados estamos apresentando nesse livro, deve
ento ser considerada como uma contribuio heurstica na busca de
coerncia e de pertinncia nos objetivos e na forma de se conduzir a ava-
liao do programa PTC: avaliao que representa um desafio no dom-
nio da produo de conhecimento, tendo em conta a ambio do mesmo
enquanto projeto de transformao profunda da sociedade rural brasi-
leira e de reorientao radical de suas relaes com a esfera do poder
pblico.
Antes de entrar na especificidade das questes epistemolgicas e
metodolgicas que a perspectiva da avaliao do PTC suscita, cabe escla-
recer o contedo que se d prpria noo de avaliao: palavra poliss-
mica, cujos significado e finalidades podem flutuar em funo do contexto
e do objeto de sua utilizao. Instabilidade que, no caso de sua aplicao
no campo das polticas e intervenes pblicas, o reflexo de uma histria
recente que vamos tentar resumir para estabelecer o pano de fundo geral
em relao ao qual se situam as reflexes e as propostas que apresentare-
mos depois a partir da experincia dos casos particulares analisados no
decorrer dessa pesquisa.
11.1. A AVALIAO DAS INTERVENES PBLICAS: A CONSTRUO DE

UMA NOO
O projeto de avaliar uma interveno pblica, apesar da indiscutvel evidn-

cia de sua legitimidade at mesmo de sua absoluta necessidade quando
implica investimentos financeiros e humanos, cuja pertinncia merece ser
questionada em termos de prioridades econmicas e polticas no deixa de
se revelar uma operao complexa, confrontada s tamanhas ambiguidades
conceituais e incertezas metodolgicas que acarreta. No por acaso que o
dispositivo de monitoramento e avaliao constitui o ponto fraco de tantos
projetos de desenvolvimento rural e local conduzidos sob a tutela e com o
financiamento das maiores instituies internacionais de desenvolvimento,
371 | Construindo uma metodologia para a avaliao do Programa Territrios da Cidadania

tais como o Banco Mundial, a FAO, o FIDA apesar do fato de que essas
instituem a busca da eficincia operacional e da rentabilidade financeira
como exigncia imprescindvel de sua implicao. E quando esses projetos
chegam a cabo, faltam muitas vezes as condies adequadas para realizar
uma avaliao ex post que permita apreciar de modo convincente, com
argumentos slidos, quais foram seus efeitos positivos e negativos sobre
a vida das populaes designadas como beneficirias da interveno e
sobre as perspectivas das mesmas para o futuro.
Foi muito tardiamente, a partir da segunda metade dos anos setenta,
que essas organizaes internacionais fizeram da avaliao dos projetos
que apoiavam uma dimenso incontornvel de sua interveno, dotando-
se dos instrumentos organizacionais para cumprir essa funo e con-
duzindo reflexes conceituais e metodolgicas especficas sobre o tema
(BAR, 2001). Foi apenas em 1994 que o Banco Mundial teve condies
para organizar um encontro internacional sobre o tema Evaluation and
Development, cujo objetivo era capitalizar as experincias acumuladas
sobre o assunto. As atas do Congresso foram publicadas no mesmo ano
(PICCIOTO; RIST, 1995).
No tocante ao conjunto de naes industriais ocidentais, polo do
movimento de globalizao econmica e poltica que caracterizou a his-
tria mundial durante a segunda metade do sculo XX, a prpria ideia
da necessidade de avaliar as polticas pblicas demorou a se impor como
uma necessidade (BAR, 2001). Nos Estados Unidos, no incio dos anos
setenta, os analistas federais partiam do princpio de que um programa
colocado execuo funcionaria exatamente como o analista o tinha pre-
visto (LVY, 1984, p.30). Na Frana, foi apenas em 1999 que se criou a
Sociedade Francesa de Avaliao, com a finalidade de promover a pro-
fissionalizao da atividade, e que o Parlamento nacional instituiu uma
Misso de Avaliao e de Controle, cujo papel era publicar relatrios sobre
a pertinncia e a eficcia de diversos programas pblicos.
Nessa fase de estruturao da ideia e da funo, a concepo da ava-
liao era quase exclusivamente econmica e financeira. Os instrumentos
aplicados eram aqueles da econometria e da contabilidade. O objetivo resi-
dia na medio dos custos e dos benefcios de uma operao em termos
monetrios. No caso das grandes instituies internacionais de desenvol-
vimento, tal modo de se abordar a questo refletia a inclinao de orga-
nizaes financeiras que queriam acertar a capacidade de seus devedores

em reembolsar seus emprstimos. Para os governos nacionais, traduzia a
preocupao de justificar, frente aos eleitores, um uso escrupuloso e rigo-
roso dos recursos pblicos.
Em ambos os casos, a experincia da realidade no demorou muito
para evidenciar o fato de que uma anlise economtrica e financeira no
podia dar conta da multiplicidade e da complexidade dos efeitos diretos
e indiretos, positivos e negativos, desencadeados por uma interveno
pblica. Um programa podia manter um equilbrio financeiro interno
satisfatrio, mas falhar em induzir uma melhoria significativa e durvel da
situao sobre a qual pretendia agir. Podia tambm ter efeitos secundrios
imprevistos e gerar problemas que no existiam previamente ou agravar
problemas anteriores: acrscimo das desigualdades socioeconmicas, con-
flitos sociais, desequilbrios demogrficos, carncias alimentares, apareci-
mento de novas patologias, perturbaes ambientais.
A reflexo de um antroplogo, Senior Adviser do Banco Mundial, a
respeito dos programas financiados pela instituio para acompanhar o
deslocamento e o reassentamento de populaes em pases em desenvolvi-
mento, reveladora da tomada de conscincia tardia dos responsveis da
instituio quanto aos limites da pertinncia de uma abordagem estrita-
mente financeira e contbil da avaliao:
A anlise custos/benefcios totalmente insuficiente, na medida em

que apenas um instrumento macroeconmico que determina, por
agregao, se os benefcios ultrapassam os custos em propores acei-
tveis [...]. O mtodo custos/benefcios no podendo prever razoavel-
mente a alocao dos benefcios futuros de um projeto leva a que todo
o raciocnio contbil oculte de fato uma distribuio aleatria e moral-
mente falaciosa desses benefcios (citado por BAR, 2001, p.18).
numa perspectiva crtica idntica que esse mesmo autor publica

em 1985, sob os auspcios do Banco Mundial, o livro intitulado Putting
People First: Sociological Variables in Rural Development. O livro foi ree-
ditado em 1991 e traduzido para o francs em 1998 (CERNEA, 1991).
O Congresso organizado pelo Banco Mundial em 1994 sobre o tema
Avaliao e Desenvolvimento, j evocado acima, traduz a preocupa-

o que estava se afirmando, durante a ltima dcada do sculo XX, a
respeito de uma ampliao dos critrios de avaliao dos programas de
desenvolvimento para variveis que deem conta dos efeitos concreta-
mente observveis dos mesmos sobre as situaes sociais, econmicas,
ambientais que visam modificar num sentido positivo. O mesmo cami-
nho de reflexo foi seguido por outras instituies de desenvolvimento,
tais como a FAO ou o FIDA. Com efeito, essa ltima instituio publicou
em 2003 um Guia prtico de monitoramento e avaliao dos projetos de
desenvolvimento rural (FIDA, 2003) no qual a finalidade atribuda ava-
liao ultrapassa explicitamente os limites de um simples clculo custo/
benefcios.
A avaliao visa em geral determinar a eficincia, a eficcia, o
impacto, a durabilidade e a pertinncia do projeto. A eficcia definida
como o grau de realizao dos objetivos de um projeto. Aprecia-se pelo
cotejo entre os resultados obtidos (produtos, efeitos diretos, impactos) e os
resultados esperados. A noo de impacto vai muito alm duma anlise
restrita apreciao do grau de cumprimento do modelo operacional do
projeto, pois leva em conta as mudanas (positivas ou negativas) introdu-
zidas na situao econmica e social das famlias pelas realizaes e seus
efeitos induzidos (definies oriundas do Guia de monitoramento-avalia-
o: anexo A: Terminologia do seguimento avaliao, FIDA, 2003).
Entre os anos 1980 e o incio dos anos 2000, assistiu-se ento a uma
evoluo caracterizada, em primeiro lugar, pela tomada de conscincia
da necessidade de avaliar as polticas pblicas e os programas associados
e, em seguida, pela ampliao e pela complexificao crescentes do uni-
verso das variveis levadas em conta no processo de avaliao. O caminho
percorrido partiu para interrogaes sobre as condies internas de ela-
borao e da execuo das polticas pblicas (conforme as perspectivas
da Administrative Science) e, depois, para uma abertura progressiva no
sentido de observar as interaes entre intervenes pblicas e sociedade
civil, lanando mo dos instrumentos tericos e metodolgicos das cin-
cias sociais: cincias polticas, histria, sociologia, antropologia (BAR,
2001, p.91-119).

Esse processo de emergncia e de mudana na conceitualizao e na
prtica da avaliao originou-se e foi impulsionado por dois movimentos
histricos paralelos referentes questo do desenvolvimento.1
Em primeiro lugar, a constatao pragmtica de desvios, que se fize-
ram cada vez mais evidentes na prtica, entre o modelo ideal no qual se
fundamentava a interveno pblica (modelo elaborado a partir de certe-
zas tcnicas e econmicas) e as observaes que se impunham no tocante
s suas consequncias efetivas nos pases, regies e nas populaes cuja
situao pretendia melhorar. Aps o perodo de euforia que marcou os
anos 1960 e 1970 (as chamadas dcadas do desenvolvimento), os anos
1980 foram marcados pelas crises financeiras de pases incapazes de reem-
bolsar as dvidas acumuladas para financiar seus programas de desenvol-
vimento, pela exploso das desigualdades e da pobreza, pelo crescimento
urbano acelerado que resultava da profunda desorganizao dos sistemas
de produo rural. A experincia de campo mostrava que no bastava apli-
car os resultados mais acertados da pesquisa cientfica e tcnica, nem os
princpios inspirados pelas teorias econmicas dominantes para submeter
a realidade a planos e objetivos preestabelecidos. Os efeitos de inmeros
projetos de desenvolvimento rural lanados durante as dcadas sessenta/
setenta quase nunca corresponderam s expectativas dos especialistas
que os tinham concebido e das instituies que os tinham programado.
Portanto, para poder tirar as lies dessa constatao pragmtica, imps-se
a necessidade de identificar, avaliar, medir a distncia entre as expectativas
iniciais de uma interveno e os resultados realmente obtidos. Se, dentro
de um contexto nacional, as esferas dirigentes sucumbiram muitas vezes
tentao de ocultar essa exigncia em prol de seus objetivos polticos, as
grandes instituies internacionais de desenvolvimento, profundamente
formatadas pelos requisitos da racionalidade e da eficincia, adotaram-na
como um pilar de seu modo de interveno. Sua primeira reao foi ins-
1 Questo que ganhou uma posio central, em escala mundial, no referencial do

pensamento econmico e das estratgias polticas e sociais durante a segunda metade do
sculo XX, em relao tanto ao esforo de reconstruo dos pases industriais durante
o perodo ps-guerra, como ao projeto de promover a autonomia econmica dos pases
em curso de liberao da tutela colonial e a melhoria das condies de vida de suas
populaes. A criao do Banco Internacional pela Reconstruo e o Desenvolvimento
(BIRD) em 1945, na esteira dos acordos de Bretton-Woods, foi a traduo institucional
dessa estratgia.

pirar-se na lgica empresarial: apreciando a racionalidade e a eficincia de
uma interveno em termos de rentabilidade financeira. Mas essa aborda-
gem mostrou rapidamente seus limites.
As ferramentas padronizadas da anlise econmica [...] postulam

implicitamente um comportamento dos agentes econmicos funda-
mentado numa lgica finalidades/meios que o quadro da contabi-
lidade, por exemplo, descreve perfeitamente. Se essas abordagens do
desempenho resumem de modo operacional os dispositivos avaliados
[...], no autorizam a compreenso dos sistemas de ao coletiva, pedra
angular dos dispositivos de interveno estudados (PIVETEAU, citado
por BAR, 2001, p.94).
A incapacidade dos esquemas conceituais e metodolgicos da anlise

economtrica e financeira em dar conta da imprevisibilidade dos efeitos
reais dos programas de desenvolvimento e dos desvios encontrados em
relao ao modelo inicial evidenciou a necessidade de um questionamento
mais compreensivo, atento no apenas aos equilbrios intrnsecos dos pro-
gramas, mas tambm s interaes entre os mesmos e a realidade social,
histrica, econmica, ambiental que constitui o alvo de sua interveno.
a partir dessa tomada de conscincia que o tema da avaliao se tornou
um assunto de reflexo prioritrio dentro das grandes instituies interna-
cionais de desenvolvimento.
Em paralelo a essa confrontao dos promotores e atores da inter-
veno pblica com a complexidade da realidade e sua irredutibilidade
a modelos voluntaristas de transformao, operou-se uma ecloso de
estudos no domnio das cincias sociais, enquanto esforo de produo
de conhecimento. Essas cincias construram teoricamente e instituram
metodologicamente novos objetos de pesquisa em resposta aos desafios
sociais, polticos e econmicos globais do mundo ps-guerra: a prpria
ideia de desenvolvimento; os modelos tericos elaborados para sustent-la;
as polticas econmicas e tcnicas adotadas para aplicar esses modelos; as
mutaes internas nas quais se acharam submetidas as sociedades abar-
cadas no movimento histrico de recomposio da ordem mundial na
segunda metade do sculo XX na esteira dos transtornos trazidos pela
segunda guerra mundial e afrouxamento dos laos de dominao colonial.
Um novo e muito produtivo campo de reflexo e de pesquisa estruturou-

se, assim2, multiplicando as escalas de observao macro, intermedi-
ria, micro e os ngulos de anlise econmico, poltico, social, cultural.
Tornou-se objeto de pesquisa a prpria questo dos desdobramentos das
polticas e dos programas de desenvolvimento sobre os pases, as regies,
os grupos e categorias sociais para os quais esto dirigidos, incluindo as
interaes que ocorrem entre intervenes externas e dinmicas inter-
nas. Para tomar apenas o exemplo da Frana, uma instituio de pesquisa
pblica, ORSTOM que deu nascimento ulteriormente ao IRD (Instituto
de Pesquisa sobre o Desenvolvimento) foi criada durante esse mesmo
perodo, focalizada sobre essas temticas cientficas.
Os contornos que tomam hoje a problemtica e a prtica da avalia-
o das intervenes pblicas no domnio do desenvolvimento e do
desenvolvimento rural mais particularmente so frutos da convergncia
entre essas duas perspectivas: a do questionamento interno das institui-
es nacionais e internacionais sobre suas prprias atuaes e seu prprio
desempenho, e a dos cientistas que aplicam um olhar mais abrangente e
crtico sobre essa mesma realidade incluindo essas instituies dentro do
campo de estudo, como parte constitutiva de um sistema de interaes e
no apenas como elementos exteriores que questionam objetivamente, de
fora para dentro, a pertinncia e eficcia de sua ao.
Tal convergncia conduz a um encontro necessariamente tenso
e potencialmente conflitante, na medida em que as preocupaes e as
expectativas podem ser diferentes. No entanto, estrutura as abordagens
contemporneas da avaliao e dentro dessa perspectiva que situamos
nossa contribuio metodolgica avaliao do Programa Territrios da
Cidadania.
11.2. ELEMENTOS DE UM QUADRO PROBLEMTICO
A gnese da prpria ideia de avaliao das polticas pblicas, com as dvi-

das e ambiguidades que gerou, com as dificuldades e incertezas que encon-
trou para p-la em prtica, reveladora da complexidade desse exerccio.
Uma poltica pblica aplica-se, por definio, a uma sociedade glo-
bal, formada por uma pluralidade de subsistemas sociais, com objetivos
2 Mesmo limitando-se ao domnio rural, a literatura cientfica sobre esses vrios temas
de estudos chega a milhares de ttulos. Bibliotecas inteiras so dedicadas a questes de
desenvolvimento rural, evoluo das sociedades rurais em todas as partes do mundo.

e interesses diversificados e s vezes conflitantes; por grupos de identifi-
cao constitudos conforme critrios hbridos: culturais, histricos, pol-
ticos, econmicos grupos nos quais os atores sociais se distribuem no
de modo unvoco e intangvel, mas de modo plural e flexvel. Os mesmos
atores podem identificar-se ao mesmo tempo com grupos diferentes, con-
forme as mltiplas facetas de sua originalidade ou de sua histria pes-
soal. Podem tambm modificar suas adeses em funo das situaes e
circunstncias.
Um pas, uma regio, uma cidade, um territrio nos quais se aplica
uma poltica pblica so constitudos desse tecido social complexo e ins-
tvel, eivado de contradies internas, tenses e conflitos que ofuscam a
visibilidade das dinmicas em andamento, multiplicam as possibilidades
de bifurcao e desvios no andamento dos processos de mudana. E criam
uma alta imprevisibilidade no que se refere tanto ao ponto de chegada des-
ses processos quanto ao prazo dentro do qual vo se manifestar efeitos que
o observador exterior possa registrar e avaliar.
Essa complexidade impe-se no caso de qualquer tipo de poltica
pblica. Muitos so os programas com objetivos pragmticos bem defini-
dos no domnio da sade, da produo industrial ou agrcola que no
alcanaram os objetivos fixados inicialmente (por exemplo: nmeros de
crianas vacinadas, de empresas investindo num domnio de produo, de
estabelecimentos rurais equipados) por causa das resistncias, das tenses,
dos conflitos sociais que vieram frear ou desviar a aplicao dos modelos
de mudana antecipados na concepo do programa. A complexidade e a
imprevisibilidade revelam-se ainda maiores em Programas como o PTC,
cuja finalidade no se reduz a alguns objetivos operacionais precisamente
definidos, mas projetam intervir sobre os prprios processos sociais, pol-
ticos e administrativos, pelos quais um segmento espacial da sociedade
global um territrio participa da elaborao e da aplicao, na escala
local, de uma grande diversidade de programas de financiamento pblico.
O objetivo de tal programa justamente intervir no plano das interaes
e dinmicas sociais e polticas nas quais os atores presentes no palco local
acham-se engajados h muito tempo, bem como no plano das relaes que
os mesmos mantm com vrias escalas da organizao poltico-adminis-
trativa nacional.
Trata-se de reorganizar profundamente as instituies e os processos
sociopolticos para abrir novas perspectivas de desenvolvimento, dentro

de um espao do territrio nacional e para a populao que ocupa esse
espao. O desafio ainda maior, na medida em que o PTC fixou para si
a prioridade de reequilibrar as relaes entre as categorias de populao
rural que a histria nacional e local tem relegado em posio de excluso e
de misria e as categorias sociais que tm monopolizado o poder poltico,
social e econmico desde sculos.
Esse Programa constitui-se, ento, por meio do estabelecimento de
novos espaos sociais, novas instituies e novos processos de negociao
e tomada de deciso, como uma contribuio a um projeto de porte nacio-
nal para reorientar social e politicamente as bases de funcionamento da
sociedade rural brasileira. Mais do que qualquer outro tipo de Programa,
o PTC enfrenta as ambiguidades, as contradies internas e a imprevisibi-
lidade que caracterizam todo sistema social complexo.
O que pode significar avaliar nessas condies? Sem dvida, exis-
tem algumas metas internas ao Programa: institucionais (implantao dos
colegiados em conformidade com as normas), funcionais (em respeito aos
procedimentos e aos trmites internos e externos), operacionais (aes
concretas realizadas no mbito dessas novas instituies e seguindo esses
procedimentos). Uma avaliao interna do grau de alcance desses obje-
tivos h de ser feita. Mas ela no abrange aspectos fundamentais para se
compreender o alcance do Programa: at que ponto o modelo inicial foi
aplicado? No d conta de informar sobre os resultados obtidos em relao
finalidade ltima do Programa, que consiste em incentivar a participao
da sociedade civil local e, mais particularmente, das categorias de popu-
lao pobres e excludas nas decises, nas escolhas de investimento que
engajam seu futuro, no lanamento de aes concretas que possam criar
condies de um desenvolvimento durvel e equitativo.
Avaliar os resultados do PTC nessa perspectiva mais ampla implicaria
questionar-se sobre o surgimento de novas dinmicas sociais que levam a
uma recomposio das relaes sociais dentro da sociedade rural local, a
um reajuste do posicionamento das vrias categorias sociais em termos da
capacidade de influir sobre seu futuro. O problema aqui que essas novas
dinmicas, quando emergem, seguem quase sempre trajetrias sinuosas
ou mesmo subterrneas. Caminham na periferia do sistema social, nas
suas margens, longe dos lugares institucionais centrais, onde os poderes

estabelecidos exercem seu controle e resistem s mudanas que ameaam
sua preponderncia com mais empenho e mais sucesso.
Uma anlise limitada observao das instituies e procedimentos
formais, ao exame de indicadores que informam sobre o grau de cumpri-
mento dos objetivos internos do Programa, corre o risco de deixar des-
percebidos esses movimentos perifricos, essas sementes de mudana que
podero apenas desabrochar num futuro ainda indeterminvel. O ritmo
e o prazo das mudanas sociais nos sistemas complexos no so idnti-
cos queles da execuo das polticas pblicas. No raro que programas
de interveno pblica no domnio do desenvolvimento rural recebam,
por ocasio de seu fechamento, avaliaes que concluem pela extrema fra-
queza de seus resultados e impactos, mas das quais se dar conta, muitos
anos depois, que deixaram pegadas muito significativas na sociedade local
e contriburam para desencadear no seu bojo dinmicas internas que leva-
ram a modificaes profundas nas relaes sociais, nas prticas tcnicas
e nas estratgias econmicas modificaes que no so sempre aquelas
visadas pelo Programa, mas que so a manifestao da apropriao, da
metabolizao de alguns dos contributos do mesmo pelos atores locais,
conforme suas prprias capacidades, seus prprios objetivos.3
Conduzir uma avaliao que ultrapasse o simples registro dos elemen-
tos factuais mais formais e mais visveis e, consequentemente, mais super-
ficiais constitui um desafio metodolgico. preciso acessar movimentos
que se situem em nveis mais profundos do sistema social, nas suas margens;
ou que permanecem ainda em um estgio incipiente de desenvolvimento.
Movimentos que podem ter desdobramentos significativos, ora numa escala
temporal mais longa do que a do Programa, ora numa escala social mais
ampla, envolvendo instituies, atores sociais, redes de relaes no contem-
pladas formalmente, mas que podem entrar em interao com ele, amplifi-
cando ou minimizando seu impacto sobre a realidade local.
3 Pode-se, entre muitos outros, dar o exemplo de um Programa de desenvolvimento

rural financiado e executado no Nger (pas da frica semirida) entre os meados dos
anos setenta e o final dos anos oitenta, cuja avaliao final foi pssima, mas do qual se
descobriu, no incio dos anos 2000, que tinha contribudo para mudanas profundas na
sociedade rural local, em particular no que diz respeito s estratgias sociais, tcnicas e
econmicas de explorao dos recursos naturais (RAYNAUT, 2002).

11.3. CAMINHOS E EIXOS ESTRATGICOS PARA UMA AVALIAO DO
PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA
Partir das perspectivas acima explicitadas para propor um caminho meto-

dolgico de avaliao do PTC constitui um desafio, tanto intelectual quanto
prtico, na medida em que essas colocam a nfase na complexidade, na fle-
xibilidade e na imprevisibilidade das dinmicas que se tecem na interface
entre uma interveno pblica e realidades locais inscritas numa histria
singular, marcadas por caractersticas socioculturais especficas, percor-
ridas por estratgias de atores sociais prprias a cada situao particular.
Frente diversidade das realidades locais, no se pretende obvia-
mente postular a ideia de um caminho metodolgico nico. H uma rica e
abrangente literatura sobre monitoramento e avaliao de polticas pbli-
cas que fornece reflexes sobre a temtica, crticas sobre a ideia mesmo de
avaliao, mtodos e procedimentos.4 A caixa de ferramentas disponvel,
j bem estabelecida, rene todos os instrumentos metodolgicos elabora-
dos e provados pelas cincias sociais e econmicas. No temos a pretenso
de inovar neste domnio. Os instrumentos de observao e de coleta de
dados mobilizados podem variar, com toda legitimidade, em funo das
situaes particulares encontradas. Portanto, no faria sentido propor aqui
uma grade metodolgica ou um manual prtico voltado especificamente
para a avaliao do Programa Territrios da Cidadania.
A nossa contribuio metodolgica, para ser pertinente e traar um
caminho que abra a possibilidade de respeitar a diversidade das realidades
locais, sem perder a coerncia necessria para chegar a uma apreciao do
PTC na sua pertinncia enquanto interveno pblica, deve se concen-
trar na identificao de uma estratgia de pesquisa. Estratgia que permita
orientar os olhares disciplinares para nveis de observao e facetas da rea-
lidade que do acesso a elementos de conhecimento cruciais para a com-
preenso do complexo de interaes que se enreda entre uma interveno
pblica nacional e as situaes locais nas quais se aplica.
A proposta que se formulou foi a de sistematizar alguns postulados
e princpios metodolgicos que embasaram o estudo dos dois territrios
analisados e cuja pertinncia permite pens-los como mais um referencial
para outros processos avaliativos. So esses princpios metodolgicos que
4 Ver, por exemplo, alm das referncias j citadas acima, as influncias no ambiente
intelectual brasileiro, os livros de Romano et al. (2005) e de Romano e Heringer (2011).

organizaram o trabalho de pesquisa, j enunciados no decorrer do texto
desse livro, que aqui so sintetizados.
A. Um esforo para abordar a complexidade do real em nveis de apreenso

distintos
A realidade encontrada dentro de um espao geogrfico e social local, um

territrio, fruto da combinao histrica de uma multiplicidade de fatos
e dinmicas que no apenas so de natureza diferente (cultural, social,
poltica, econmica, ambiental), mas tambm se desdobram em escalas
de articulao distintas, combinando-se, confrontando, mas remetendo a
lgicas intrnsecas dessemelhantes. Assim, o comportamento dos atores
locais, por expressivos que sejam em objetivos, interesses individuais, leva
tambm a marca mais ampla das categorias, das comunidades, das organi-
zaes e instituies s quais os atores se integram. Por seu turno, o desem-
penho, as estratgias dessas formaes sociais intermedirias, os embates
e as relaes de fora nos quais esto engajadas, s tomam sentido luz
dos contextos geogrficos, demogrficos, econmicos, socioculturais mais
abrangentes que caracterizam o territrio e a regio mais ampla dentro dos
quais eles se inserem. As polticas e intervenes pblicas, por emanarem
de esferas ainda mais amplas estado, governo introduzem mais outros
parmetros, outros protagonistas, outros embates, outras lgicas, cujas
repercusses se desdobram ao longo da cadeia de nveis imbricados entre
si, at os atores individuais.
claro que as escalas de agregao/articulao dos fatos a se adotar
so inumerveis: no se do segundo uma estrutura e uma sequncia j
prontas ao olhar dos observadores. So frutos de um esforo de construo
epistemolgica, de um processo analtico que busca identificar, dentro de
feixes intricados e interdependentes de interaes e relaes de dependn-
cia, os nveis de leitura mais esclarecedores para responder s questes que
constituem a problemtica de pesquisa. No caso presente, o fio condutor
aquele de um questionamento sobre a cadeia de ajustes institucionais,
consequncias econmicas, estratgias coletivas e iniciativas individuais
que desata, dentro de um espao geogrfico e social definido (o territrio),
a execuo do PTC.

Nessa perspectiva, uma primeira constatao impe-se: o Programa
foi concebido no bojo das instituies governamentais e s revela os valo-
res, ideais, finalidades que orientam sua concepo, determinam seus
objetivos e fundamentam sua coerncia ou suas ambiguidades internas
quando analisado luz dos confrontos ideolgicos, dos embates polticos,
das tenses e relaes de foras que se tecem no nvel onde se formulam
e se decidem os grandes programas nacionais: o das esferas administrati-
vas e polticas centrais. Os dois casos estudados mostram claramente at
que ponto esses embates, essas tenses, as resistncias e os conflitos entre
vrios polos de poder que o programa suscita nas esferas centrais tm des-
dobramentos no empenho do mesmo na escala local e nas estratgias de
atores institucionais e individuais dentro do territrio. A prpria gnese,
coerncia ou ambiguidades internas do PTC tanto na sua concepo
quanto na sua execuo devem ento ser institudas em objetos de pes-
quisa. O objetivo no apenas estabelecer um pano de fundo, mas identifi-
car elementos explicativos determinantes para o entendimento do que est
observado no nvel do territrio. neste sentido que a pesquisa conduzida
para estabelecer a genealogia do PTC analisar como ele se inscreve, no
contexto brasileiro, na esteira de um movimento conflituoso mais antigo
de legitimao e revalorizao da pequena agricultura familiar permite
entender e avaliar melhor o que est em jogo localmente, em profundidade
e alm das estruturas e procedimentos formais institudos pelo Programa
(Colegiado, Matriz de Aes...).
Mas a realidade encontrada no local no apenas simples reflexo de
determinaes e influncias que emanam das esferas institucionais cen-
trais onde se elaboram as grandes polticas pblicas. Cada espao regional,
territorial, apresenta suas especificidades nos domnios natural, histrico,
econmico, poltico, sociocultural: condies que influem fundamental-
mente sobre o modo como a interveno pblica vai tomar corpo local-
mente, de que forma vai se revestir a nova institucionalidade que prope
o PTC, como vai funcionar efetivamente. Aqui no se trata apenas de ava-
liar at que ponto a implantao do colegiado, sua composio, seu modo
de funcionar respeitam as preconizaes do modelo terico (critrio de
eficcia das metodologias de avaliao tal como definido pelo FIDA no
seu manual de avaliao). Com certeza, o grau de dinmica da economia
local, a natureza e a intensidade dos interesses setoriais, todos esses fato-
res repercutem sobre o desempenho das novas instituies. Mas isto no

basta para avaliar o impacto do projeto poltico encarnado pelo PTC
legitimar e revitalizar a pequena agricultura familiar sobre o equilbrio
local das foras em relao com esse objetivo. Com efeito, mesmo quando
uma anlise factual conduz a concluir que a forma e o funcionamento das
instituies efetivamente implantadas falham em cumprir corretamente
as preconizaes do Programa, isso no nos informa sobre como a inter-
veno pblica, ainda que no consiga concretizar-se na forma prevista,
pode ter contribudo para influenciar significativamente as relaes entre
protagonistas presentes no cenrio local com impactos potenciais, no
mdio ou longo prazo, para a capacidade dos pequenos agricultores fami-
liares em desempenhar um papel significativo no desenhar do seu futuro.
apenas por meio de um bom conhecimento da situao local, conside-
rado na sua singularidade, levando em conta tanto seus traos estruturais
(herana de uma longa histria social, demogrfica, econmica) como o
posicionamento atual dos protagonistas em interao que se poder pro-
longar o processo de avaliao para esses desdobramentos, aparentemente
marginais em relao lgica interna do Programa, mas potencialmente
determinantes no que diz respeito marca que pode deixar duravelmente
no territrio.
Como j apontamos mais acima, no h limite a priori quanto aos
nveis de leitura que se podem adotar para analisar as interaes entre
uma interveno pblica e as situaes sobre as quais essa pretende agir.
No entanto, h de se achar um compromisso entre a explorao da com-
plexidade da realidade e do modelo de compreenso para formular uma
avaliao que possa fazer sentido em termos de deciso. Por isso, a esco-
lha metodolgica foi de restringir-se a um nmero limitado de nveis
estratgicos, quais sejam, os que permitem focalizar prioritariamente
os protagonistas mais determinantes do jogo de interaes. Foi consi-
derado, em primeiro lugar, o nvel central, onde se situam os embates,
se tecem as relaes de poder que conduzem formulao e institu-
cionalizao das polticas pblicas; num segundo nvel, os quadros de
ao coletiva, cujos maiores protagonistas so os corpos intermedirios
da poltica, da burocracia e da sociedade civil que se apropriam e reinter-
pretam as incitaes e preconizaes do nvel superior; no terceiro nvel,
aqueles que so designados como beneficirios prioritrios de todo o
dispositivo: os pequenos agricultores familiares, os assentados, as comu-
nidades indgenas e quilombolas. Mas, aqui tambm, o ngulo metodo-

lgico adotado o de sair de uma perspectiva restrita que faria deles
apenas os alvos do programa, ponto de chegada de um projeto que,
ainda que pretenda conceder-lhes uma voz mais audvel, um assento na
mesa de discusso, no deixa de emanar das esferas mais altas das estru-
turas de poder e de confiar sua execuo a corpos intermedirios que
nem sempre podem pretender represent-los ou de fato inclu-los. Esse
nvel tambm deve ser analisado nas suas lgicas e dinmicas prprias,
cujas razes se cravam numa realidade social muito mais fundamental do
que a do Programa: traos culturais, redes de relaes sociais, formas de
mobilizao e de luta, iniciativas sociais e econmicas que seguem cami-
nhos iniciados bem antes do lanamento do PTC. Examinado a partir
dessa perspectiva, o Programa aparece como mais um quadro institu-
cional, mais uma oportunidade para resolver os problemas, uma fonte
potencial a mais de recursos. Mesmo as novas formas institucionais que
visam criar, no territrio, um espao de dilogo e de negociao entre as
organizaes rurais e os detentores de poderes polticos, burocrticos ou
tcnicos vm se encaixar num panorama social dentro do qual j existem
instncias de debates e decises, nas quais representantes dos agriculto-
res familiares, dos assentados, dos quilombolas, das populaes indge-
nas, dos faxinalenses participam ativamente: em particular, os Conselhos
Municipais e Estaduais de Desenvolvimento Sustentvel. Nesse cenrio
j estruturado, com atores interagindo em funo de posicionamentos
e estratgias estabelecidas, a questo pertinente para uma avaliao do
PTC no se limita a apreciar seus efeitos diretos, conforme as linhas e
formas de ao programadas, mas integra uma interrogao sobre at
que ponto, e como, os atores que constituem a base social dos territrios
tm integrado as novas oportunidades oferecidas pelo Programa, para
articul-las com as estratgias nas quais j esto engajados, em prol dos
projetos e iniciativas em andamento ou para lanar mo de novas opor-
tunidades que o Programa pode trazer.
B. Uma interveno pblica a se considerar na sua inscrio na histria
A dimenso histrica fundamental para avaliar uma poltica pblica

como a do PTC. Em primeiro lugar na medida em que esse Programa
representa um momento crucial na evoluo das polticas voltadas para o
meio rural no Brasil e s revela seu significado profundo na perspectiva de

sua genealogia. Fundamental tambm porque veicula o projeto de intervir
sobre as relaes sociais e as estruturas de poder dentro de territrios cuja
realidade contempornea profundamente marcada tanto pela herana de
uma histria antiga quanto pelos limites aos quais a sociedade camponesa
brasileira foi submetida durante as ltimas dcadas.
Na medida em que consideramos que avaliar uma interveno
pblica no se reduz a medir, de modo formal, o grau de cumprimento
dos objetivos que lhe foram explicitamente fixados, mas implica tambm,
mais amplamente, a apreciao da contribuio que ela traz ao movimento
de mudanas em andamento na sociedade global, bem como nos espaos
sociais e geogrficos restritos, incontornvel metodologicamente abord-
-la luz dessas dinmicas histricas.
A pesquisa conduzida pelas duas equipes confirma a pertinncia desta
escolha metodolgica. No nvel global, o esforo feito para reconstituir a
gnese do PTC, situando-o na esteira de uma corrente j antiga de ques-
tionamento sobre o papel da agricultura familiar dentro da sociedade e da
economia brasileira questionamento marcado por debates intelectuais e
confrontos polticos acirrados tem permitido restituir ao Programa uma
dimenso estratgica muito mais ampla do que aparece simples leitura
de seus objetivos operacionais. Pela sua concepo, pelo lugar que lhe foi
atribudo dentro da estrutura governamental, constituiu um gesto poltico
decisivo no sentido de legitimar a pequena agricultura no mbito de uma
estratgia anti-hegemnica. Neste nvel, e nessa perspectiva histrica,
avaliar o Programa implica um esforo para apreciar at que ponto esse
tem conseguido fazer mover as linhas, modificar o equilbrio das foras
polticas em relao ao papel consentido agricultura familiar, aos assen-
tados, quilombolas, populaes indgenas e demais populaes tradicio-
nais na concepo de poltica agrcola brasileira.
Nos territrios tambm, as pesquisas contribuem para confirmar
que relevante situar a interveno do PTC dentro do contexto hist-
rico local. Esse procedimento constitui um pr-requisito absoluto com-
preenso das formas especficas nas quais se concretizou em ambos os
casos. Do Territrio Serto de So Francisco ao Territrio Paran Centro,
a forma que tomaram as novas instituies, seu modo de funcionar, seu
desempenho, os protagonistas que assumem um papel de liderana, as
dinmicas comunitrias em andamento divergem radicalmente. Essas
diferenas so estreitamente ligadas especificidade da histria social

e econmica de cada territrio e, mais amplamente, da regio na qual
se insere. Avaliar o impacto do Programa sobre as dinmicas locais s
pode ser feito luz dessa histria local e das marcas que deixou na con-
figurao das relaes sociais. Isso ainda mais necessrio uma vez que
os prprios atores sociais so profundamente conscientes dessa histria
e que eles mesmos avaliam as novas intervenes em referncia a suas
experincias passadas e se apropriam das novas propostas em funo
dessas ltimas.
Quando se fala de integrar no processo de avaliao a dimenso his-
trica, o objetivo no retraar uma histria detalhada do territrio, mas
identificar, por meio dos depoimentos dos atores locais, das tenses e con-
flitos observados, das heterogeneidades e clivagens sociais encontrados no
campo, quais foram os eventos chaves, os momentos crticos que contri-
buram para modelar a sociedade local nos seus traos atuais, para cons-
truir a experincia dos atores sociais, estruturar sua memria e orientar
suas estratgias presentes.
C. As heterogeneidades constitutivas do quadro de interveno
Um programa de interveno pblica de porte nacional obedece, por defi-

nio, a um conjunto de princpios, finalidades e objetivos operacionais
comuns, constituindo o modelo referencial que determina suas condies
de execuo em cada situao particular. Articular e ajustar esse modelo
nico conforme as especificidades de cada territrio constitui um desafio
maior: o de conciliar uma lgica poltica geral e a singularidade das reali-
dades locais.
Essa singularidade se exprime por meio de sua dimenso hist-
rica como acabamos de apontar. Ela se decifra tambm, de modo sin-
crnico, nas heterogeneidades que estruturam a realidade concreta qual
o Programa nacional se aplica localmente. O PTC j define a priori certo
nmero de categorias sociais, que constituem o alvo especfico de sua atua-
o. At que ponto tal categorizao revela-se suficiente para dar conta
da diversidade das situaes sociais e econmicas encontradas no campo?
Ou ser que, ao contrrio, essa tipologia se dilata e se torna mais com-
plexa quando cruzada com outras linhas de diferenciao que remetem a
variabilidades, a heterogeneidades reveladoras da diversidade das expec-

tativas e estratgias que perpassam a categoria genrica dos pequenos
agricultores familiares? Na perspectiva de uma abordagem da avaliao
que se d como finalidade ltima apreciar as ressonncias que a inter-
veno pblica desencadeia dentro da sociedade local um abordagem
que, at certo ponto, inverte o ngulo de observao usual: questionando
o Programa a partir da prpria sociedade e no apenas em funo de sua
lgica interna o fato de ser atento a essas heterogeneidades constitui um
princpio metodolgico fundamental.
Conforme o caso, as expectativas dos agricultores e a relao com o
PTC no vo ser as mesmas, bem como vo se diferenciar as relaes que
estabelecem com os vrios protagonistas envolvidos em vrios nveis de
sua execuo: outros agricultores, organizaes da sociedade civil, repre-
sentantes de poderes administrativos e polticos, alm do modo como o
Programa se articula com estratgias distintas, como consegue contribuir
para responder a essas expectativas talvez parcialmente, seguindo cami-
nhos diferentes daqueles previstos no modelo inicial. So questes a se
colocar para poder avaliar no apenas seu impacto imediato e direto, mas,
mais fundamentalmente, as dinmicas que pode suscitar, apoiar ou, ao
contrrio, descuidar ou frear dinmicas que contribuem para desenhar o
futuro do territrio e de seus moradores.
D. Os projetos e estratgias dos atores locais para alm dos cenrios territoriais
Olivier de Sardan (1988, p.217) j alertava para o fato de que um projeto

de desenvolvimento uma arena de luta entre diferentes grupos de inte-
resses, ou um permanente processo de negociao entre diferentes grupos
estratgicos. Ao longo desse processo de negociao, os projetos e as pol-
ticas so reinterpretados face s condies que se impem ao mundo da
vida dos diversos atores sociais implicados. Portanto, para alm dos obje-
tivos formais da poltica, necessrio considerar as formas emergentes de
interao, os procedimentos, as estratgias prticas, os tipos de discursos,
as categorias culturais (LONG, 2001, p.30). Em outras palavras, impres-
cindvel compreender como os diferentes atores processam os projetos de
desenvolvimento; analisar como ocorre o processo de seleo e transfor-
mao dos recursos materiais e simblicos que as polticas pblicas ofer-
tam aos territrios.

Numa perspectiva de avaliao das intervenes de desenvolvimento
que visa ir alm de uma simples leitura das relaes de causas e efeitos
que essas desencadeiam, conforme a srie de objetivos que lhes foram atri-
budos5, questionando as interaes mais complexas, s vezes mais ocultas
e subterrneas, que se tecem entre essas intervenes e a realidade social
qual se aplicam, precisa-se partir de uma viso mais global, mais hols-
tica, das mudanas da sociedade rural:
A problemtica da mudana [...] percebida em termos de reaes e

resistncias trazidas de fora. A necessria desmistificao dessa repre-
sentao equivocada da realidade passa pela identificao das diferen-
tes lgicas atuantes no poderoso e complexo movimento de transfor-
mao em que a operao de desenvolvimento tem lugar. Movimento
que encontra sua origem fora da operao e que prolonga seus efeitos
muito alm dela: s temporariamente que esta operao se constitui
em instrumento que intervm no curso do movimento (RAYNAUT,
1989, p.8).
Nessa perspectiva, o entendimento das iniciativas e dos projetos das

populaes locais um contraponto indispensvel para a considerao da
pertinncia das aes implementadas a partir da poltica territorial: pro-
curando-se identificar as estratgias dessas populaes para resolver seus
problemas dentro ou fora dos cenrios territoriais.
Com entrevistas abertas e observao direta (de encontros, reunies
de suas outras instncias participativas sindicatos, associaes, movi-
mentos), pode-se constituir um panorama dessas demandas e desses
projetos. O importante nesse procedimento incluir os diferentes gru-
pos sociais atuantes no territrio, por intermdio de seus representantes
e, se possvel, de alguns dos participantes sem atribuies de liderana.
importante, tambm, conduzir a anlise e as investigaes colocando-
se nos vrios nveis de investigao apontados acima, tendo em conta a
5 Conforme, por exemplo, as preconizaes metodolgicas formuladas pelas maiores

organizaes de internacionais de desenvolvimento: modelos baseados em protocolos
cuja finalidade explicitar por meio de uma matriz simplificada (chamada de quadro
lgico) os problemas identificados, os objetivos da interveno, os meios mobilizados,
os resultados esperados e os indicadores definidos para avaliar o grau de comprimento
dos objetivos (FIDA, 2003, Anexo A). Tal matriz instituda como instrumento de
referncia fundamental para todo processode avaliao do desempenho de um projeto.

dimenso histrica que cada ator integra na sua prpria leitura da reali-
dade local, sendo atento s heterogeneidades que diferenciam as categorias
simples em situaes de vida.
Alm dos conflitos de interesses, das lutas por influncia das negocia-
es que revelam observaes da arena local, uma questo central, para a
avaliao do PTC, justamente identificar as respostas que, a partir de seu
posicionamento especfico, vrias categorias de agricultores tentam trazer
aos problemas que encontram, os objetivos que priorizam, as iniciativas
que tomam e at que ponto, e como, as instituies e a poltica territorial
se articulam com essas dinmicas existentes. Sem a pretenso de dar conta
de todas as situaes que se encontram, as entrevistas e a observao direta
podem ser balizadas pelas possibilidades da interveno da poltica terri-
torial, procurando desvelar as formas complexas e por vezes contraditrias
como as mesmas interagem com as demandas e as estratgias prprias da
populao.
Apoiando-se sobre essa viso do interior, que d toda sua importn-
cia ao discurso dos atores, as representaes que expressam sobre a pr-
pria situao, suas expectativas, suas resistncias em relao com o PTC,
pode-se pesquisar no apenas a partir da perspectiva interna do Programa,
mas adotando o ponto de vista do agricultor: em que medida ele conse-
gue acompanhar, apoiar, reorientar as estratgias simblicas, sociais, eco-
nmicas em andamento. Num processo avaliativo, podem-se analisar as
demandas da populao local tais como so descritas e hierarquizadas no
PTDRS, principal instrumento de diagnstico e planejamento das pol-
ticas territoriais. A partir disso, possvel comparar as aes priorizadas
pelos representantes sociais que compem o Colegiado Territorial com
aquelas que foram levantadas diretamente junto aos atores sociais entre-
vistados. Isso tambm permite discutir a existncia de desconexes entre
as aes elencadas quando da formulao do PTDRS (por um grupo mais
restrito de representantes sociais) em relao s demandas de indivduos e
grupos que no detm recursos materiais e discursivos para expressar suas
demandas nos espaos de deciso das polticas pblicas.
ELEMENTOS DE CONCLUSO
Como j apontamos no incio desse captulo, nossa pretenso aqui no

invalidar procedimentos de avaliao das polticas e das intervenes

pblicas j balizadas e que constituem instrumentos teis de anlise
interna de seu desempenho. No tambm propor uma caixa de ferra-
mentas metodolgicas detalhadas, na medida em que so os instrumentos
clssicos das cincias sociais que temos nossa disposio.
O nosso objetivo, apoiando-nos na experincia adquirida nos dois
estudos de caso, conduzidos no decorrer desta pesquisa, foi ampliar a
perspectiva a partir da qual se costuma conduzir a avaliao dos projetos
de desenvolvimento. Essa mudana de abordagem induzida tanto pelas
observaes empricas feitas no campo quanto pelos avanos tericos tra-
zidos pelos inmeros aportes de pesquisas sobre processos de desenvol-
vimento mais particularmente, de desenvolvimento rural. Ela consiste
em inverter o ngulo de anlise: questionando-se no apenas sobre o grau
de cumprimento de seus objetivos pelo PTC, mas tambm sobre at que
ponto e como as dinmicas locais, as evolues culturais, sociais e eco-
nmicas, as estratgias dos atores, inscritas numa histria local de longo
prazo, encontraram pontos de articulao com os elementos inovadores
introduzidos por essa nova interveno pblica.
Tal mudana de perspectiva induzida pela constatao oferecida hoje
pelas experincias de dcadas de projetos de desenvolvimento, segundo
a qual uma anlise limitada observao das instituies e procedimen-
tos formais, quantificao de indicadores que informam sobre o grau de
cumprimento dos objetivos internos de um Programa, corre o risco de
deixar despercebidos movimentos perifricos, potenciais de mudana que
podero apenas gerar efeitos concretos num futuro ainda indeterminvel.
O ritmo e o prazo das mudanas sociais nos sistemas complexos no so
idnticos queles da execuo das polticas pblicas.
Conduzir uma avaliao que ultrapasse o simples registro dos ele-
mentos fatuais mais formais e mais visveis e, consequentemente, mais
superficiais constitui um desafio metodolgico. Por isso, propomos aqui
no uma metodologia no sentido estrito da noo, mas uma estratgia de
pesquisa que privilegia alguns grandes eixos de abordagem: modulao
dos nveis de apreenso da realidade, introduo da dimenso histrica
na anlise, ateno particular colocada nas estratgias e nas iniciativas dos
atores locais.
Nosso objetivo, ao formular essas propostas, no de oferecer um
novo modelo j pronto de avaliao a se aplicar de modo sistemtico.
Ele , mais modestamente, de abrir a discusso sobre o que pode significar

avaliar uma poltica pblica especialmente quando apresenta a ambio
que o Programa Territrios da Cidadania manifesta, que visa nada menos
do que dar uma nova legitimidade agricultura familiar e reorganizar,
em favor da mesma, os processos de discusso e de aplicao das polticas
pblicas.
Objetivos que no podem ser alcanados por meio de metodologias
formais e lineares de avaliao.
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Agncia Nacional de guas www.ana.gov.br
Agncia Nacional de energia Eltrica www.aneel.gov.br
Banco Central do Brasil www.bcb.gov.br
Banco do Nordeste do Brasil www.bnb.gov.br
Base de Dados do Estado de Pernambuco www.bde.pe.gov.br
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba
www.codevasf.gov.br
Companhia Nacional de Abastecimento www.conab.gov.br
Controladoria-Geral da Unio www.cgu.gov.br
Embrapa - Centro Nacional de Pesquisa de Solos www.cnps.embrapa.br
Embrapa Semirido www.cpatsa.embrapa.br
Fundao Nacional do ndio www.funai.gov.br

FUNASA Fundao Nacional de Sade www.funasa.gov.br.
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao www.fnde.gov.br
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica www.ibge.br
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria www.incra.gov.br
Ministrio da Integrao www.mi.gov.br
Ministrio da Sade www.portal.saude.gov.br
Ministrio das Comunicaes www.mc.gov.br
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio www.mda.gov.br
Ministrio do Desenvolvimento Social www.mds.gov.br
Ministrio do Meio Ambiente www.mma.gov.br
ONG Rede Atlntico Sul www.remaatlantico.org
Portal oficial da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil www.pla-
nalto.gov.br
SEBRAE www.sebrae.com.br
Sistema de Informaes Territoriais sit.mda.gov.br

Lista de siglas
ACEPI Associao Comercial e Empresarial de Pitanga
AFEM Assistncia Financeira Mediante Emendas Parlamentares.
AGAECO Associao de Grupos de Agricultura Ecolgica
AMOCENTRO Associao de Municpios do Centro do Paran
AMUVI Associao dos Municpios do Vale do Iva
ANATER Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
AOPA Associao para o Desenvolvimento da Agroecologia
APF Articulao Puxiro dos Povos de Faxinais
API rea de Programao Integrada
APIB Articulao dos Povos Indgenas do Brasil
APOINME Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais

e Esprito Santo
ARCAFAR Associao Regional das Casas Familiares
ARESUR rea Especial de Uso Regulamentado
ARPINSUDESTE Articulao dos Povos Indgenas do Sudeste
ARPINSUL Articulao dos Indgenas do Sul
428
ARPIPAN Articulao dos Povos Indgenas do Pantanal e Regio
ASA Articulao do Semirido
ASAASG Associao dos Agricultores do Assentamento Safra Gleba I
AS-PTA Agricultura Familiar e Agroecologia
ASSESPI Associao de Ensino Superior de Pitanga
ASSOCENE Associao de Orientao das Cooperativas do Nordeste
ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural
ATL Acampamento Terra Livre
AVERCENTRO Associao dos Vereadores do Paran Centro
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BPC Benefcios de Prestao Continuada
CADNICO Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal
CART Central de Associaes Rurais de Turvo
CAUC Cadastro nico de Convnios
CCLF Centro de Cultura Luiz Freire
CEDRAF Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar
CEDRS Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CEF Caixa Econmica Federal
CFR Casa Familiar Rural
CHESF Companhia Hidroeltrica do So Francisco
CIMI Conselho Indigenista Missionrio
CINDESF Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentvel do Submdio So

Francisco
CIRAD Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica para o

Desenvolvimento. Frana
429 | Lista de Siglas

CLASPAR Empresa Paranaense de Classificao de Produtos
CMDRS Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CNPI Comisso Nacional de Poltica Indigenista
COACER Cooperativa Agroindustrial do Centro do Paran
COAMIG Cooperativa Agropecuria Mista de Guarapuava Ltda.
COAMO Cooperativa Agroindustrial de Campo Mouro
COAPRA Cooperativa de Produo da Reforma Agrria
CODAPAR Companhia de Desenvolvimento Agropecurio do Paran
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba
COMCAM Comunidade dos Municpios de Campo Mouro
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONAQ Coordenao Nacional de Articulao das Comunidades Negras Rurais

Quilombolas
CONDEPE/FIDEM Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco
CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CONFEPAR Cooperativa Central Agro-Industrial Ltda.
CONSAD Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
COOPAFLORA Cooperativa de Produtos Agroecolgicos, Artesanais e Florestais de Turvo
COOPAGEL Cooperativa dos Profissionais em Atividades Gerais
COOPERATVAMA Cooperativa dos Agricultores das Comunidades 300 Alqueires, Vila

Rural, gua dos Martas, 1.000 Alqueires e Alvorada
COOPERGENCIO Cooperativa Autogestionria do Projeto Fulgncio
COOPERMATE Cooperativa Central da Reforma Agrria e Erva-Mate

COORLAF Cooperativas de Leite da Agricultura Familiar
COPIPE Comisso de Professores Indgenas de Pernambuco
CPATSA Centro de Pesquisa Agropecuria do Trpico Semirido (Embrapa)
CPRH Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
CPT Comisso Pastoral da Terra
CRAS Centro de Referncia de Assistncia Social
CRESOL Sistema das Cooperativas de Crdito Rural com Interao Solidria
CVSF Comisso do Vale do So Francisco
DAP Declarao de Aptido ao PRONAF
DAP-I Declarao de Aptido Indgena
DERAL Departamento de Economia Rural PR
DESER Departamento de Estudos Socioeconmicos Rurais PR
DLIS Desenvolvimento Local Integrado Sustentvel
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra a Seca
ECOSOL Cooperativa de Crdito Rural e Economia Solidria de Petrolina
EMATER Instituto Paranaense de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
FCP Fundao Cultural Palmares
FETAEP Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Paran
FETAPE Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Pernambuco
FETRAF Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar
FUNAI Fundao Nacional do ndio
GATI Projetos de Gesto Ambiental e Territorial Indgena/FUNAI

GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
IAF Instituto Ambiental Florestal de Turvo
IAPAR Instituto Agronmico do Paran
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IDH-M ndice de Desenvolvimento Humano Municipal Mdio
IDS ndice de Desenvolvimento Sustentvel
IICA Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
IPA Instituto Agronmico de Pernambuco
IPARDES Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social
IPDM ndice de Desempenho Municipal
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IVC Instituto Velho Chico
MAB Movimento dos Atingidos pelas Barragens
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MMC Movimento de Mulheres Camponesas
MPA Movimento dos Pequenos Agricultores
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
MSTR Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais
NEAD Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
PAA Programa de Aquisio de Alimentos
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PBF Bolsa Famlia

PBSM Plano Brasil Sem Misria
PLANVASF Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do So Francisco
PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar
PNRA Plano Nacional de Reforma Agrria
PROGER Programa de Gerao de Emprego e Renda Rural
PROINF Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAMP Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural
PRONAT Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais
PRORURAL Programa Estadual de Apoio ao Pequeno Produtor Rural
PROVAP Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural
PTC Programa Territrios da Cidadania
PTDRS Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
RECAT Rede de Cooperao Tcnica aos Agricultores Familiares Reforma Agrria
RIDE Programa Regio Integrada de Desenvolvimento
RURECO Fundao para o Desenvolvimento Econmico Rural da Regio Centro-Oeste

do Paran
SAF Secretaria da Agricultura Familiar. MDA
SARA Secretaria de Agricultura e Reforma Agrria. PE
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial. MDA

SEAB Secretaria da Agricultura e Abastecimento. PR
SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micros e Pequenas Empresas
SENAR Servio Nacional de Aprendizagem Rural
SGE Sistema de Gesto Estratgica
SICONV Sistema de Gesto de Convnios e Contratos
SICREDI Sistema de Crdito Cooperativo
SINTRAF Sindicato dos Trabalhadores na Agricultura Familiar
SIT Sistema de Informaes Territoriais
SISMUPI Sindicato dos Servidores Pblicos Municipais de Ptanga
SPRRA Secretaria de Produo Rural e Reforma Agrria
STR Sindicato de Trabalhadores Rurais
SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUVALE Superintendncia do Vale do So Francisco
TASPP Territrio do Alto Serto do Piau e Pernambuco
TI Terra Indgena
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFPR Universidade Federal do Paran
UNICENTRO Universidade Estadual do Centro-Oeste
UNIMAP Unio Municipal de Associaes de Pitanga
UNIVALE Faculdades do Vale do Iva

Sobre os autores
Andrews Rafael Bruno de Arajo Cunha Doutorando em Sociologia pela

Universidade Federal de Pernambuco, mestre em Cincias Sociais pela
Universidade Federal de Campina Grande e graduado em Psicologia pela
Universidade Federal do Vale do So Francisco. Temas de interesse: agri-
cultura familiar, campesinato, Agroecologia e desenvolvimento rural sus-
tentvel. E-mail: bididoaraujo@yahoo.com.br
Angela Duarte Damasceno Ferreira Doutora em Sociologia pela

Universidade de Paris III. Atualmente, professora snior da Universidade
Federal do Paran (UFPR), vinculada ao Programa de Ps-Graduao em
Meio Ambiente e Desenvolvimento (PPGMADE) e ao Programa de Ps-
Graduao em Sociologia. Suas pesquisas e publicaes esto associadas
sociologia rural e ambiental, especialmente em temas como: estratgias de
reproduo de agricultores familiares; desenvolvimento rural, ruralidades
e sustentabilidade; experincias de alternatividades no mundo rural; terri-
trio e desenvolvimento. E-mail: angeladuarteferreira@gmail.com
Claude Raynaut Antroplogo. Foi diretor de Pesquisa do CNRS,

Diretor do Laboratrio de Pesquisa Sant, Socits, Dveloppement da
Universidade de Bordeaux 2. Conduziu pesquisas durante mais de 20 anos
na frica sobre assuntos ligados ao desenvolvimento rural, territorial sus-
tentvel. Desde 1990, colabora com vrias instituies acadmicas brasi-
leiras, em particular as Universidades Federais do Paran, do Rio Grande
do Sul e de Pernambuco; Doutor Honoris Causa da Universidade Federal
436
do Paran, conferencista na Escola de Altos Estudos da CAPES; publicou
vrios captulos em livros coletivos e artigos em revistas cientficas brasi-
leiras e internacionais. E-mail: craynaut@hotmail.com
Emanuel Menim Mestre em sociologia pelo Programa de Ps-Graduao

em Sociologia da Universidade Federal do Paran (PPGS-UFPR). Atua na
linha de pesquisa Ruralidade e Meio Ambiente com nfase em movimen-
tos sociais no campo, identidades tnicas, culturais e povos e comunidades
tradicionais. E-mail: emanuelmenim@gmail.com
Gilmar Moreira do Amaral Mestrando do Programa de Ps-Graduao

em Geografia da Universidade Estadual do Centro-Oeste do Paran
(UNICENTRO). Tem como rea de atuao pesquisas com enfoque em
Geografia Agrria com nfase na Agricultura Familiar. E-mail: gilmare-
quipetrilha@hotmail.com
Hosana Celi Oliveira e Santos Mestre em Antropologia pela Universidade

Federal de Pernambuco, graduada em Cincias Sociais pela Universidade
Federal da Paraba e Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre
Etnicidades NEPE/UFPE, do Laboratrio de Estudos Rurais do Nordeste
LAE-Rural, PPGS/UFPE e do Ncleo de Pernambuco do Projeto Nova
Cartografia Social dos Povos e Comunidades Tradicionais do Brasil UPE/
UFPE. Temas de interesse: etnicidade, memria e identidade, comunida-
des rurais, indgenas e quilombolas. E-mail: hosanaceli@yahoo.com.br
Islandia Bezerra da Costa Doutora em Cincias Sociais pela Universidade

Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Professora dos Programas
de Ps-Graduao em Segurana Alimentar e Nutricional (PPGSAN)
e Sociologia (PGSOCIO), ambos na Universidade Federal do Paran
(UFPR). Suas pesquisas e publicaes focalizam as relaes produo-
consumo de alimentos, em particular as polticas pblicas de segurana
alimentar e nutricional. E-mail: islandiabc@gmail.com
Jean-Paul Billaud Doutor em Sociologia. Professor da Universidade

de Paris X Nanterre. Pesquisador do Centre National de la Recherche
Scientifique (CNRS) e Diretor do Laboratoire Dynamiques sociales et
Recomposition des Espaces (LADYSS). Editor da revista Nature Sciences

Societs. Suas pesquisas focalizam questes relacionadas aos dispositivos
de ao coletiva e produo de normas; a contribuio das cincias sociais
aos estudos socioambientais; sociologia rural e interdisciplinaridade; ges-
to de recursos ambientais; polticas pblicas e processos de territorializa-
o. E-mail: billaud@u-paris10.fr
Josefa Salete Barbosa Cavalcanti Professora Titular do Departamento de

Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco. Ph.D. pela Manchester
University. Ps-Doutorado: University of Wisconsin-Madison e Cardiff
University. Pesquisadora do CNPq. Professora dos Programas de Ps-
Graduao em Sociologia e em Antropologia da UFPE, Doutorado
em Estudios Sociales Agrarios da Universidad Nacional de Crdoba e
da Maestria en Sociologia de la Agricultura da Universidad Nacional
del Comahue, Argentina. Membro do Comit Executivo do RC40 da
International Sociology Association, ISA. Publicaes sobre: globalizao da
agricultura e dos alimentos; desenvolvimento rural, sociedades camponesas;
trabalhadores migrantes, trabalho e gnero. E-mail: saletecav@gmail.com
Julian Perez-Cassarino Doutor em Meio Ambiente e Desenvolvimento

pela Universidade Federal do Paran (PPGMADE-UFPR). Professor da
Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS-Campus Laranjeiras do Sul/
PR). Suas pesquisas focalizam os temas da soberania e segurana alimen-
tar e nutricional, comercializao e agroecologia. E-mail:julian.cassarino@
uffs.edu.br
Klenio Veiga da Costa Doutor em Sociologia pela Universidade Federal

de Pernambuco, mestre em Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade pela Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro, graduado em Cincias Sociais pela Universidade Estadual do
Norte Fluminense Darcy Ribeiro e pesquisador do Laboratrio de Estudos
Rurais do Nordeste LAE-Rural PPGS/UFPE. E-mail: kvcosta@gmail.com
Letcia da Costa e Silva Doutoranda em Meio Ambiente e Desenvolvimento

pela Universidade Federal do Paran (PPGMADE-UFPR). Tem como temas
de pesquisa agricultura familiar, gesto em processos de comercializao e
agroecologia. E-mail:leticia.csilva@hotmail.com

Maria de Nazareth Baudel Wanderley Doutora em Sociologia pela
Universidade de Paris X Nanterre, Frana. Professora aposentada da
Unicamp. Professora colaboradora do PPGS-UFPE. Scia fundadora
e primeira presidente da Rede de Estudos Rurais. Coordenadora do
Laboratrio de Estudos Rurais do Nordeste LAE-Rural. Publicou, entre
outros, O mundo rural como um espao de vida: reflexes sobre a proprie-
dade da terra, agricultura familiar e ruralidade (Editora da UFRGS, 2009)
e Um saber necessrio: os estudos rurais no Brasil (Editora da Unicamp,
2012). Prmio Florestan Fernandes, concedido pela Sociedade Brasileira
de Sociologia. Pesquisadora do CNPq. E-mail: wanvilar@terra.com.br
Maria Otvia Battaglin Loureiro Mestranda do Programa de Ps-Graduao

de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA-UFRRJ). Atua nas
reas de sociologia rural e sociologia ambiental. E-mail: mariaotaviablou-
reiro@gmail.com
Osvaldo Heller da Silva Doutor em Sociologia pela Escola de Altos

Estudos em Cincias Sociais (EHESS-Universidade de Paris). Professor do
Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do
Paran (PGSOCIO-UFPR) e pesquisador do Centro de Estudos Rurais e
Ambientais do Paran (CERU). Atua na rea de sociologia, com nfase em
movimentos sociais no campo, memrias camponesas e povos e comuni-
dades tradicionais, particularmente faxinalenses do Paran. E-mail: osval-
dohsilva@gmail.com
Paulo Andr Niederle Doutor em Cincias Sociais pela Universidade

Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA-UFRRJ). Foi professor do
Programa de Ps-Graduao em Meio Ambiente e Desenvolvimento
da Universidade Federal do Paran (PPGMADE-UFPR). Atualmente
Professor do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS). Atua nas reas de sociologia econmica e socio-
logia rural, principalmente com os temas: desenvolvimento rural, din-
mica da agricultura familiar e mercados agroalimentares. E-mail: paulo-
niederle@gmail.com

Priscila Reis Diniz Mestranda em Segurana Alimentar e Nutricional da
Universidade Federal do Paran (PPGSAN-UFPR), atuando em pesquisas
relacionadas aos seguintes temas: segurana alimentar e nutricional, sobe-
rania alimentar e agroecologia. E-mail: prihbas@gmail.com

participao, territrio e cidadania: um olhar sobre a poltica de
desenvolvimento territorial no Brasil
Formato
15,5 x 22 cm
Tipografia
PT Sans
Minion Pro
Papel
Capa em Triplex 250g/m2
Miolo em Offset 75g/m2
Montado e impresso em outubro de 2014

naoficina grfica da Editora UFPE
Esta publicao traz ao debate pblico os
principais resultados obtidos a partir de um
exerccio de pesquisa sobre duas realidades
singulares de interveno da poltica terri-
torial, quais sejam, o Territrio da Cidadania
Serto do So Francisco, em Pernambuco, e
o Territrio da Cidadania Paran Centro, no
Estado do Paran. Escolhidos tanto em vir-
tude das caractersticas diferenciais que
apresentavam no que tange ao funciona-
mento da poltica territorial quanto pelas
facilidades decorrentes dos contatos anterio-
res que as equipes de pesquisa j possuam,
estes territrios foram contrastados com vis-
tas a permitir uma anlise em profundidade
das realidades multiformes de implemen-
tao do Programa Territrios da Cidadania,
embora no representem a diversidade dos
contextos nacionais. O olhar sobre essas rea-
lidades sociais foi tomado como ponto de
partida para que as equipes de investigao
pudessem, trabalhando de forma integrada,
produzir uma srie de reexes sobre a
experincia da poltica territorial.

Participação, Território e Cidadania

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Josefa Salete Barbosa Cavalcanti

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PAC II - Eixos Selecionados 18.107 12.698.986.174,58

* MCVM Minha Casa Minha Vida

** Estradas de carter secundrio

Os mapas a seguir ilustram a distribuio espacial dos empreendimentos

18 | A Cidadania nos Territrios

Ps-Carregadeiras e/ou Caminhes-Pipa

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*** Drenagem, conteno de encostas

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20 | A Cidadania nos Territrios

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