Resumão - Direito Administraitivo e Ambiental - CPR27 PDF

27MPF – GII – Direito Administrativo e Ambiental 1
Sumário
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito
Administrativo Constitucional. ....................................................................................................... 4
Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992. .................... 5
Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais. Caracterı́sticas.
9
Ponto 2.a. Proteçã o jurı́dica da fauna. ........................................................................................11
Ponto 2.b. Classificaçã o dos atos administrativos. Atos administrativos simples,
complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais.
Atos administrativos gerais e individuais. ................................................................................16
Ponto 2.c. Limitaçõ es administrativas. Ocupaçã o temporá ria. Requisiçã o. Servidã o.
Parcelamento, edificaçã o ou utilizaçã o compulsó rios. ........................................................18
Ponto 3.a: Funçõ es (atividades) administrativas. Funçã o consultiva. Funçã o de
regulaçã o. Funçã o de controle. Funçã o de fomento. ............................................................22
Ponto 3.b: Vı́cios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no
Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anulá veis e inexistentes. ..........24
Ponto 3.c. Proteçã o jurı́dica da flora. ..........................................................................................26
Ponto 4.a. Princı́pios de Direito Ambiental. .............................................................................36
Ponto 4.b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder. .................40
Ponto 4 .c. Licitaçã o. Princı́pios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de
licitaçã o. .................................................................................................................................................42
Ponto 5.a. As competê ncias ambientais na federaçã o brasileira. Açõ es de
cooperaçã o. ..........................................................................................................................................46
Ponto 5.b. Revogaçã o, anulaçã o, cassaçã o e convalidaçã o do ato administrativo. ....51
Ponto 5.c: Desconcentraçã o e descentralizaçã o administrativa. Privatizaçã o. ..........54
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Pú blico. Pessoa administrativa. Autarquia.
Sociedade de economia mista. Empresa pú blica. Fundaçã o pú blica. Consó rcios
pú blicos. Outros entes. .....................................................................................................................55
Ponto 6.b. Contratos administrativos. ........................................................................................58
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo à conservaçã o do meio ambiente.
Instrumentos econô micos, instrumentos governamentais. Serviços ambientais.
Servidã o ambiental. ..........................................................................................................................61
Ponto 7.a: Desapropriaçã o. Espé cies. Indenizaçã o. Direito de extensã o. Retrocessã o.
Desapropriaçã o indireta. .................................................................................................................63
Ponto 7.b: Teoria do ó rgã o. Representaçã o judicial das pessoas de Direito Pú blico.
66
Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infraçõ es e
sançõ es administrativas ambientais. ..........................................................................................69
Ponto 8.a: Administraçã o Pú blica direta. A estrutura da Administraçã o Pú blica
federal. 72
Ponto 8.b: Licitaçã o: procedimento, fases, revogaçã o e anulaçã o. Controle

administrativo e Jurisdicional. ......................................................................................................73
Ponto 8.c. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Polı́tica Nacional do Meio Ambiente.
Princı́pios e objetivos. ......................................................................................................................79
Ponto 9.a. Vinculaçã o e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e
discricioná rios. O mé rito do ato administrativo. ...................................................................86
Ponto 9.b. Execuçã o do contrato administrativo. Alteraçã o unilateral. Teoria do fato
do prı́ncipe. Teoria da imprevisã o. Equilı́brio econô mico-financeiro. ..........................88
Ponto 9.c: Ordenamento Urbano. Estatuto das Cidades. Cidades Sustentá veis. ........91
Ponto 10.a: Controle interno e externo da Administraçã o Pú blica. Ombudsman.
Procurador Federal dos Direitos do Cidadã o. .........................................................................96
Ponto 10.b. Extinçã o do contrato administrativo. Adimplemento e inadimplemento.
97
Ponto 10.c. Espaços territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de
Unidades de Conservaçã o da Natureza - SNUC. .................................................................. 100
Ponto 11.a. Controle Jurisdicional da Administraçã o Pú blica. Sistemas. A teoria da
reserva do possı́vel. ........................................................................................................................ 106
Ponto 11. b. Convê nios e consó rcios administrativos. Contratos de gestã o ............. 109
Ponto 11.c. Proteçã o jurı́dica do patrimô nio cultural brasileiro. Instrumentos:
tombamento, inventá rios, registros e outras formas de acautelamento e
preservaçã o. ...................................................................................................................................... 112
Ponto 12.a - Estatuto do Ministé rio Pú blico Federal. ........................................................ 115
Ponto 12.b. Hierarquia. Delegaçã o e avocaçã o de competê ncias.................................. 122
Ponto 12 - c. Populaçõ es tradicionais. Acesso ao territó rio e garantias territoriais.
Diversidade bioló gica e patrimô nio gené tico. Proteçã o e acesso ao conhecimento
tradicional associado ..................................................................................................................... 124
Ponto 13.a. Princı́pio da legalidade na Administraçã o Pú blica. Poder regulamentar.
Espé cies de regulamento. Controle sobre a atividade regulamentar. ........................ 134
Ponto 13.b: Utilizaçã o dos bens pú blicos: autorizaçã o, permissã o e concessã o de
uso; concessã o de direito real de uso; concessã o de uso especial para fins de
moradia; aforamento de bens; cessã o de uso. ..................................................................... 135
Ponto 13.c. Recursos hı́dricos. Polı́tica Nacional de Recursos Hı́dricos.
Instrumentos de gestã o de recursos hı́dricos. Regime jurı́dico das á guas. AD guas
subterrâ neas. .................................................................................................................................... 139
Ponto 14.a. Agê ncias executivas e agê ncias reguladoras. Ordens e conselhos
profissionais. Serviços sociais autô nomos. Fundaçõ es de apoio. ............................... 142
Ponto 14.b. Serviço pú blico. Conceito. Classificaçã o. Regime jurı́dico. O usuá rio do
serviço pú blico. ................................................................................................................................ 148
Ponto 14.c. Polı́tica Nacional de Biossegurança: pressupostos doutriná rios; regime
jurı́dico; instrumentos. Biossegurança, prevençã o, precauçã o e informaçã o ......... 150
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evoluçã o histó rica e
fundamentos jurı́dicos. ................................................................................................................. 155
Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal: ....................................................................................... 158

Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Polı́tica nacional do meio
ambiente. ............................................................................................................................................ 158
Ponto 16.a. Setor pú blico nã o-estatal. Organizaçõ es sociais. Organizaçõ es da
sociedade civil de interesse pú blico. ....................................................................................... 163
Ponto 16.b. Proteçã o da probidade administrativa. Instrumentos de atuaçã o. As
sançõ es na Lei 8.429/1992. Prescriçã o. ................................................................................. 166
Ponto 16.c. O dano ambiental e sua reparaçã o: responsabilidade civil. .................... 168
Ponto 17.a. Fatos da Administraçã o Pú blica: atos da Administraçã o Pú blica e fatos
administrativos. Elementos do ato administrativo. ........................................................... 171
Ponto 17.b. Poder de polı́cia administrativa. Poder de polı́cia e direitos
fundamentais. ................................................................................................................................... 172
Ponto 17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurı́dica. Princı́pios. Caracterı́sticas
174
Ponto 18.a. Agentes pú blicos. Natureza jurı́dica da relaçã o de emprego pú blico.
Agentes polı́ticos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Está gio probató rio. Cargo
em comissã o. Agente de fato. Aposentadoria do servidor pú blico. ............................. 176
Ponto 18.b. Parcerias pú blico-privadas .................................................................................. 181
Ponto 18.c: Polı́tica Nacional de Resı́duos Só lidos. Objetivos e princı́pios. Planos de
resı́duos só lidos. Responsabilidade civil e resı́duos só lidos. Responsabilidade
compartilhada. Licenciamento ambiental e resı́duos só lidos........................................ 186
Ponto 19.a. Concessã o de serviço pú blico. Natureza jurı́dica e conceito. Regime
financeiro. .......................................................................................................................................... 196
Ponto 19.b. Extinçã o da concessã o de serviço pú blico. Reversã o dos bens.
Permissã o e autorizaçã o. ............................................................................................................. 201
Ponto 19.c. Gestã o de florestas pú blicas. Uso e exploraçã o. Concessã o florestal. .. 204
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor pú blico. Regime
disciplinar e processo administrativo disciplinar............................................................... 208
Ponto 20.b. A Administraçã o Pú blica sob os aspectos orgâ nico, formal e material.
Administraçã o Pú blica e governo. ............................................................................................ 215
Ponto 20.c. Proteçã o jurı́dica do Meio Ambiente e a exploraçã o mineral. Mineraçã o
e impactos ambientais. Licenciamento. Deveres ambientais relativos à exploraçã o
mineral. 216
Ponto 21.a Bens pú blicos. Classificaçã o. Natureza jurı́dica do domı́nio pú blico. ... 219
Ponto 21.b. Validade, vigê ncia e eficá cia do ato administrativo. Autoexecutoriedade
do ato administrativo .................................................................................................................... 221
Ponto 21.c Poder de polı́cia ambiental. Competê ncias ..................................................... 223
Ponto 22.a. Provimento e vacâ ncia dos cargos pú blicos. ................................................. 228
Ponto 22.b. ED tica na Administraçã o Pú blica. Dever de transparê ncia e de
informaçã o ......................................................................................................................................... 229
Ponto 22 c: Desenvolvimento sustentá vel. Aquecimento global. Normas
internacionais em tema ambiental. Reparaçã o do dano ecoló gico. ............................. 231

Ponto 23.a. Domı́nio pú blico terrestre. Evoluçã o do regime jurı́dico das terras
pú blicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias pú blicas. Domı́nio pú blico do subsolo.
Recursos minerais. Potenciais de energia hidrá ulica. Domı́nio pú blico aé reo........ 235
Ponto 23.b. Processo e procedimento administrativo. A instâ ncia administrativa.
Representaçã o e reclamaçã o administrativas. Pedido de reconsideraçã o e recurso
hierá rquico pró prio e impró prio. Prescriçã o administrativa ........................................ 238
Ponto 23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente .................... 241

ITEM 1
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito

Administrativo Constitucional.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: CABM, MSZDP, JSCF, LVF.
Legislação básica: não indicou.
Conceito: a) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: Direito Administrativo é o ramo do

Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa.
b) Para Di Pietro: DA é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, os
agentes e as pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecução de seus fins, de natureza pública (aspecto subjetivo + aspecto objetivo).
c) Para José dos Santos Carvalho Filho: Ramo do Direito Público (ou taxinomia =
natureza jurídica) compreendido como o conjunto de normas e princípios que, visando
sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do
Estado e entre este e as coletividades a quem deve servir.
d) Para Odete Medauar: Conjunto de normas e princípios que regem a atuação da
Administração Pública.
Objeto do Direito Administrativo: Varia no tempo e no espaço (ex. direito anglo-
saxão x direito europeu e latino). Atualmente, abarca as atividades, agentes, pessoas e
órgãos da Administração Pública e sua relação entre si e com terceiros. Com
fundamento no critério funcional, estudo da disciplina normativa da função
administrativa e da organização e estrutura da Administração Pública. Objeto
Imediato: princípios e normas que regulam a função administrativa. Objeto Mediato:
disciplina das atividades, agentes, pessoas e órgãos da Administração Pública.
Fontes do Direito Administrativo: Teve origem na França, com base nas decisões do
Conselho de Estado, tem como fontes: a lei (fonte primária), a doutrina, a
jurisprudência, costume, princípios (fontes secundárias). Para Lúcia Valle Figueiredo os
costumes não são fontes.
Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional é o ramo do direito
com maior intimidade como Direito Administrativo, sendo certo que o Direito
Constitucional fornece as diretrizes mestras, bases e parâmetros do Direito
Administrativo, tais como princípios, normas gerais sobre servidores públicos,

competências dos poderes, normas sobre desapropriação, concessões e permissões de
serviços públicos, dos contratos administrativos e licitações, bem como a
responsabilidade extracontratual do Estado. O Direito Administrativo Constitucional é o
Ramo do Direito Administrativo com fundamento na Constituição.
Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992.

Ana Laura Fonseca e Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Manual de Direito
Administrativo, 22º edição, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011. JSCF e “Improbidade
Administrativa”, de Flavia Cristina e Lucas Dos Santos (Obra interessante para uma
leitura mais apurada do tema).
Legislação básica: CF/88 e Lei 8.429/92.
Atos na Improbidade Administrativa

ROL EXEMPLIFICATIVO: Regulamentando o art. 37, §4º da CF, a lei 8.429/92
disciplinou os atos de improbidade administrativa em 03 espécies, utilizando-se, para
tanto, da técnica legislativa dos conceitos jurídicos indeterminados, e não das
tipificações cerradas do direito penal. O rol é exemplificativo, uma vez que cada um dos
dispositivos traz a expressão “e notadamente” ao final do caput, demonstrando a
intenção do legislador de criar um rol aberto de condutas. São eles, de acordo com a
ordem decrescente de sua gravidade:
a) Atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), destacando-se as seguintes
condutas exemplificativamente listadas nos incisos: inc. I – receber qualquer vantagem
patrimonial indevida de quem tenha interesse na ação ou omissão do agente; inc. IV –
utilização indevida, em obra ou serviço particular, de veículos, máquinas, equipamentos,
materiais ou agentes públicos; inc. VII – aquisição de bens desproporcionais à evolução
patrimonial; inc. VIII – exercício de consultoria, no exercício durante a atividade, para
quem tenha interesse na ação ou omissão do agente;
b) Atos que causem prejuízo ao erário (art. 10), destacando-se os incisos VII –
concessão de benefícios administrativos/ fiscais indevidos; VIII – frustrar a licitude do
processo licitatório; X – negligenciar na arrecadação de tributo ou conservação de bens
da administração;
c) Atos que atentem contra princípios da administração (art. 11), destacando-se que as
condutas vedadas aos agentes políticos da 9.504/97 aqui se inserem (art. 73, § 7º).
Recentemente o STJ entendeu que a entrega compulsória e o desconto em folha de
pagamento de parte dos rendimentos dos assessores formais destinados à manutenção de
“caixinha” para gastos de campanha e de despesas dos respectivos gabinetes, bem como
para a contratação de assessores particulares violam, expressamente, os princípios
administrativos da moralidade, finalidade, legalidade e do interesse público, conduta
dos parlamentares que se insere no caput e I do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. (REsp.
1.135.767-SP). Ainda na casuística, o STJ, por votação apertada, entendeu que
configura improbidade do art. 11, I, ato de prefeito que divulgou na imprensa a doação
de valor para recuperar hospital, omitindo o caráter público do mesmo, prevalecendo

entendimento que a lei deve incidir sobre o administrador inepto, e não apenas sobre o
que age de má-fé (REsp 884.083-PR).
DESNECESSIDADE DA EFETIVA OCORRÊNCIA DO DANO: O dano é
desnecessário por expressa previsão legal (art. 21, I da 8.429/92), não sendo
prescindível nas hipóteses do art. 10. A ausência de dano apenas impede a aplicação da
sanção de ressarcimento e a posterior reparação não tem o condão de excluir a
ilegalidade do ato.
ELEMENTO SUBJETIVO: Não há que se falar em responsabilidade objetiva nos atos
de improbidade, sendo necessário aferir o elemento subjetivo do agente. Os atos das três
espécies aceitam a modalidade dolosa. Somente pode se configurar na forma culposa os
atos que causem prejuízo ao erário (art. 10), por expressa previsão legal. STJ, RESP
875163/RS, 19/05/2009.
TENTATIVA: Não há previsão legal da punição da tentativa, sendo inviável se utilizar
analogicamente do art. 14 do CP. Isso não impede eventual punição por infringência a
princípios, quando, por circunstâncias alheias à vontade do agente, o enriquecimento
ilícito ou o prejuízo ao erário não se consumarem (GARCIA; ALVES, 2006, p. 301).
INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA: À semelhança do
entendimento adotado com relação aos crimes praticados contra a administração
pública, o STJ rechaçou a tese de aplicabilidade do princípio da insignificância ou
bagatela aos atos de improbidade administrativa. RESP 769317/AL, DJ 27/03/2006,
RESP 892818/RS, julgado em 11/11/2008 – conforme Inf. 376, STJ. Também STJ, HC
148765/SP, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. em 11/05/2010, DJ 31.05.2010.
PRESCRIÇÃO: O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos prescricionais para a
propositura da ação de improbidade: a) 05 anos, contados do término do exercício do
mandato, cargo ou função de confiança; b) dentro do prazo previsto em lei específica
para faltas disciplinares puníveis com demissão. Segundo o STJ, se o agente exercer,
cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado
ímprobo, há de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples
fato de o vínculo entre agente e Administração Pública não cessar com a exoneração do
cargo em comissão, por esse ser temporário (REsp 1.060.529). Também decidiu o STJ
que, se o agente público for reeleito, o termo a quo para a contagem do prazo
prescricional será o término do último mandato (REsp 1.107.833). Por fim, o STJ, de
forma pacífica, entende que em função do art. 37, § 5º da CF, são imprescritíveis as
sanções de ressarcimento ao erário. (REsp 1.089.492). Também REsp 1067561/AM, j.
em 05/02/2009.
SUCESSORES DO ÍMPROBO: Estão sujeitos às cominações patrimoniais da lei, até o
limite do valor da herança, na forma do art. 8º da Lei 8.429/94 e do art. 5º, XLV da CF.
CONFLITO DE COMPETÊNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as
ações para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as
questões penais. (ACO-1109).
SUJEITOS PASSIVOS. É a pessoa jurídica que a lei indica como vítima do ato de
improbidade administrativa. O art. 1º, da Lei 8.429/92, arrola os sujeitos passivos
principais, divididos em três categorias: a) pessoas da administração direta: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios; b) pessoas da administração indireta: autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economias mista (prestadoras de serviços
públicos ou atividade de caráter econômico); c) pessoa cuja criação ou custeio o erário
haja contribuído ou contribua com mais de 50% do patrimônio ou receita. Os sujeitos

passivos secundários estão previstos no parágrafo único do art. 1, da Lei de
Improbidade. Dividem-se em dois grupos: a) entidades que recebem subvenção,
benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público; b) entidades para cuja
criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do
patrimônio ou receita anual. O diferencial desse grupo é que a tutela incide apenas sobre
o seu patrimônio e a sanção patrimonial se limita exclusivamente à repercussão do
ilícito sobre a parcela do erário.
Há casos que suscitam dúvidas, entendendo a doutrina majoritariamente que eles se
enquadram no rol dos sujeitos passivos, quais sejam: sindicatos, conselhos de classe
(cuja natureza é autárquica – STF, ADI 1717-, com exceção da OAB, que é um serviço
público independente – STF, ADI 3026), partidos políticos, entidades do terceiro setor
como OS e OSCIP´s, consórcios públicos (Lei 11.107/05) (GARCIA; ALVES, 2006, p.
203-221). As pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público
descentralizado por meio de delegação contratual, como as concessionárias e
permissionárias (Lei nº 8.987/95), por não receberem recursos do erário, não são
sujeitos passivos, o que não pode se dizer das PPP´s (Lei nº 11.079/04). A sentença que
julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos
ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em
favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito (art. 18).
SUJEITOS ATIVOS. É aquele que pratica o ato de improbidade, concorre para sua
prática ou dele extrai vantagens indevidas. É o autor ímprobo da conduta. Podem ser
agentes públicos ou terceiros. Dispõe a Lei 8.429/92: “reputa-se agente público, para os
efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
mencionadas no artigo anterior”. Enquadram-se nessa categoria: agentes políticos;
agentes colaboradores; servidores públicos em geral. Portanto, sujeitam-se a lei de
improbidade os Chefes do Executivo, Ministros e Secretários, Senadores, Deputados e
Vereadores; magistrados e membros do MP. Os empregados de empresa pública e
sociedade de economia mista, bem como de entidades beneficiadas por auxílio ou
subvenção estatal, também podem responder por atos de improbidade, embora não
sejam agentes públicos.
Podem também ser sujeitos ativos de ato de improbidade os notários e registradores,
delegatários de serviços públicos, porquanto os emolumentos têm natureza de taxa. O
sujeito ativo dos atos de improbidade é o sujeito passivo da ação de improbidade, mas o
inverso não é verdadeiro, já que possuem legitimidade para propô-la o MP (legitimidade
extraordinária) e a pessoa jurídica interessada (há controvérsia se a pessoa jurídica de
direito privado tem legitimidade), na forma do art. 17, caput.
TERCEIROS. São aqueles que, não se qualificando como agentes públicos, induzem ou
concorrem para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiam direta ou
indiretamente. O terceiro somente recebe o influxo da Lei de Improbidade quando
estiver de algum modo vinculado ao agente; sem essa vinculação com este, sujeitar-se-á
a sanções previstas na respectiva lei de incidência. Serão submetidos à lei em duas
hipóteses: a) quando induzirem/concorrerem para a prática do ato; ou b) deles se
beneficiarem (art. 3º). Também as pessoas jurídicas podem responder por atos de
improbidade na qualidade de terceiro beneficiado. (GARCIA; ALVES, 2006, p. 233)
SUCESSORES DO AGENTE ÍMPROBO. Estão sujeitos às cominações patrimoniais

da lei, até o limite do valor da herança, na forma do art. 8º da Lei 8.429/94 e do art. 5º,
XLV da CF.
AGENTES POLÍTICOS E PRERROGATIVA DE FORO (Rcl. 2138 e Pet. 3923): A

discussão a propósito da aplicabilidade da lei de improbidade aos agentes políticos é
extremamente controvertida, guardando relação, mas não identidade, com a discussão
sobre a prerrogativa do foro para tais agentes. Na Rcl. 2.138, de relatoria do Min.
Gilmar Mendes, e na qual foram computados votos de ministros que não compunham a
Corte naquele momento, prevaleceu a tese de que haveria um regime dual de
responsabilização político-administrativa. De um lado teríamos o regime previsto no art.
37, § 4º da CF, cuja regulamentação se deu com a Lei 8.429/92. Do outro estaria o
regime dos “crimes” de responsabilidade fixado nos artigos 85, inc. V e 102, I, c, ambos
da CF, e disciplinados pela Lei 1.079/50 (Crimes de responsabilidade cometidos pelo
Presidente e pelos Governadores) e pelo Decreto-Lei 201/67 (Crimes de
responsabilidade cometidos por Prefeitos e Vereadores). Prevaleceu o entendimento de
que apenas esse segundo regime se aplicaria aos agentes públicos ali mencionados (e
não o regime da 8.429/92), sob pena de bis in idem. Firmou-se, ademais, a competência
do STF para julgar Ministros de Estado quando a eles imputados atos de improbidade
previstos em seu regime sancionatório. Importante frisar que na Pet. 3923 QO/SP, rel.
Min. Joaquim Barbosa, não prevaleceu nenhum dos entendimentos da Rcl. 2138, tendo
sido registrado que, não obstante haver um regime dual que se consubstanciava tanto
nas leis de “crimes de responsabilidade” quanto na de improbidade administrativa
(ambas de natureza não-penal), era totalmente possível (sem bis in idem) que a um
mesmo fato jurídico fosse atribuído, pelo ordenamento, conseqüências jurídicas
diversas. Ou seja: a uma mesma conduta considerada ilegal (artigos 9º ao 11 da LIA e
art. 5º e ss. da Lei 1.079/50) era possível se imputar sanções diversas (art. 12 da LIA e
art. 2º da Lei 1.079/50). Dessa forma, como a única área de sobreposição dos
mencionados preceitos normativos gira em torno da sanção de perda da função pública e
suspensão dos direitos políticos, somente nesse ponto estariam os agentes políticos
imunes à incidência dos efeitos da LIA. Entendeu-se, também, que não havia que se
falar em prerrogativa de foro.
QUESTÕES ENVOLVENDO A PRERROGATIVA DE FORO APÓS A RCL. 2138 E

PET. 3923: Parece não prevalecer mais o entendimento da Pet. 3923. No julgamento da
Pet. 3211, julgado em 13/03/08, na qual um dos acusados por atos de improbidade era o
Min. Gilmar Mendes, o STF entendeu ser competente para julgar seus Ministros. A
partir daí o STJ começou a entender, por simetria, que em alguns casos haverá
prerrogativa: i) Magistrados de 2º grau (Rcl. 4.927 STJ); ii) Governadores (Rcl. 2790,
STJ). Essa parece ser a tendência dos tribunais, apesar de ainda haver muita
controvérsia.
CONFLITO DE COMPETÊNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as

ações para investigar atos de improbidade relacionados ao FUNDEB e ao MPF as
questões penais. (ACO-1109).
Resumindo: MS 31234, 22/03/2012, Min. Luiz Fux- STF, o entendimento de que

agentes políticos podem responder como réus em ação de improbidade, mas com
observância da prerrogativa de foro, tem se consolidado mais recentemente na
jurisprudência pátria, e em particular, no âmbito desta Suprema Corte.
1.6. Questões de Concurso: questão 12 do 25º CPR.

12. ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:
a) ( ) os atos de improbidade administrativa sujeitam o infrator apenas às
sanções decorrentes do processo criminal quando houver coincidência entre o
tipo penal e o tipo descrito na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), sob pena de
configuração de bis in idem;
b) ( ) ante a natureza e a gravidade das sanções previstas em lei, os atos de
improbidade só são puníveis a título de dolo, inexistindo possibilidade de
responsabilização com base em culpa em sentido estrito;
c) ( ) a sanção de suspensão de diretos políticos prevista na Lei 8.429/92 é
incompatível com a Constituição da República, uma vez que esta não admite a "morte
cívica" do cidadão;
d) ( ) a medida de indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade
possui natureza cautelar, tendo por escopo assegurar a reparação do dano ao erário.
GABARITO: D.
1.7. Leitura Complementar: obras citadas ao longo do resumo.
Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais.

Características.
Rodrigo França Merlo Almeida
Principais obras consultadas: AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado.
3º Edição. Ed. Método. 2012
Legislação básica: CRFB/88, arts. 182, 215, 216 e 225; Lei 12.343/2010 (Plano
Nacional de Cultura); Lei 12.651/2012 (Código Florestal)
A constitucionalização do direito ambiental é uma tendência mundial, em especial nas

constituições sociais, cada vez mais analíticas. A previsão constitucional eleva a
importância das regras e princípios ambientais e conferem a estes uma mais proteção
jurídico-institucional. ANTÔNIO HERMAN BENJAMIN aponta os seguintes
benefícios da constitucionalização do direito ambiental: subjetivamente – 6 ganhos: i.
estabelecimento de um dever constitucional genérico de não degradar; ii. base do
regime de explorabilidade limitada e condicionada; iii. ecologização da propriedade e da

sua função social; iv. a proteção ambiental como direito fundamental; v. a
legitimação constitucional da função estatal reguladora; vi. a redução da
discricionariedade administrativa e a ampliação da participação pública. formalmente –
5 ganhos: i. máxima preeminência (superioridade) e proeminência (perceptibilidade)
dos direitos ambientais; ii. deveres e princípios ambientais; iii. a segurança normativa;
iv. a substituição do paradigma da legalidade ambiental para a constitucionalidade
ambiental; v. controle de constitucionalidade da lei e o reforço exegético pró-ambiente
das normas infraconstitucionais.
A CRFB reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225, caput) sendo direitos de terceiras geração, com
aplicabilidade imediata. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é formalmente
direito fundamental (previsão normativa) e materialmente direito fundamental
(condição indispensável para a realização da dignidade da pessoa humana). Dessa
forma, possui todas as características dos direitos fundamentais: a) historicidade; b)
universalidade; c) irrenunciabilidade; d) inalienabilidade; e) limitabilidade e f)
imprescritibilidade.
Efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i)
imprescritibilidade da pretensão de reparação do dano ambiental – decorrência da
imprescritibilidade dos DF. ii) vedação ao retrocesso ecológico e previsão de um
mínimo existencial ecológico. iii) criação de deveres ambientais por simples ato
regulamentar: efeito da eficácia imediata dos direitos fundamentais. Desde que a norma
tiver como fundamento diretamente o direito fundamental ambiental, neste sentido
ADPF 101, STF, julgado em 24.06.2009 – vedação de importação de pneus usados por
meio de norma regulamentar do CONAMA. Além desses cumpre ressaltar a eficácia
dos direitos fundamentais na dimensão objetiva e subjetiva, em especial em face das
relações privadas.
Bens ambientais: Os bens ambientais são de uso comum do povo e têm como
características ser autônomo, imaterial e de natureza difusa. A doutrina os classifica em:
a) Meio Ambiente Natural (ou físico): são os elementos que existem mesmo sem a
influência do homem. Art. 225, CRFB/88, Ex. solo, água, ar, fauna, flora.; b) Meio
Ambiente Artificial: são os elementos criados pelo homem, na interação com a
natureza. Ex.: casa, prédio, art. 182, CRFB/88; c) Meio Ambiente Cultural: são os
elementos criados ou utilizados pelo homem, mas que detém valor especial para a
sociedade. Ex.: valor científico, turístico, cultural, arqueológico, ligado à cultura, à
memória arts. 215 e 216, da CRFB/88 e d) Meio Ambiente do Trabalho: consiste no
ambiente de trabalho onde o homem exerce suas atividades laborais, podendo ser um
espaço fechado ou aberto. Esse meio ambiente está previsto na CF no artigo 220, inciso
VIII, tendo sido expressamente reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 3540. e)
Meio ambiente genético – controverso – o meio ambiente genético é composto pelos
organismos vivos do planeta Terra, que formam a sua diversidade ecológica. A maioria
da doutrina o entende abarcado no meio ambiente natural, contra Celso Antônio
Pacheco Fiorillo e Terence Trennepohl.
ITEM 2
Ponto 2.a. Proteção jurídica da fauna.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; AYALA,
Patryck de Araújo. O princípio da precaução na constituição brasileira: aspectos da
proteção jurídica da fauna.
http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/index.php/revista_direito_e_liberdade/article/vie
w/97
Legislação básica: CF, arts. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, §1o, VII, §4o; Lei
5.197/1967 (proteção à fauna – Código de Caça); Decreto-lei 221/67 (Código de Pesca);
Lei 10.519/02 (rodeios); Resolução CONAMA 303/02 (APP); Resolução CONAMA
302/02 (Reservatórios d’água artificiais); Lei 11.794/2008 (uso científico de animais);
Lei 12.651/12 (CoFlo).
Competência. No tocante à fauna, as competências material e legislativa são comuns

entre todos os entes federativos.
Tutela jurídica. Da legislação infraconstitucional vale destacar, no tocante à fauna, o
Código de Pesca, em que trata da captura da fauna aquática, com vistas meramente à
sua atividade econômica, e o Código de Caça, em que se norteia um viés mais
protecionista, direcionando-se ao direito ecológico, e no qual se dispôs efetivamente
sobre a proteção à fauna, mais se aproximando dos ditames constitucionais. Insta
observar que embora o Código de Caça tenha tratado somente da fauna silvestre, a
Constituição Federal ampliou o leque de proteção da fauna tutelada. Cumpre registrar,
ainda, o artigo 36 que institui o Conselho Nacional de Proteção à Fauna, órgão
consultivo e normativo de proteção à fauna no país.
A Declaração Universal dos Direitos dos Animais, da UNESCO, celebrada na Bélgica
em 1978, e subscrita pelo Brasil, elenca entre os direitos dos animais o de “não ser
humilhado para simples diversão ou ganhos comerciais”, bem como “não ser submetido
a sofrimentos físicos ou comportamentais antinaturais”.
A Carta da Terra, criada na RIO+5, em seu artigo 14 dispõe que devemos tratar todas as
criaturas decentemente e protegê-las da crueldade, sofrimento e matança desnecessária.
A CF, em seu artigo 225, § 1º, VII, não definiu o que vem a ser fauna. A Lei de Proteção
à Fauna (Lei 5197/67), estabeleceu que “os animais de quaisquer espécies, em qualquer
fase do seu desenvolvimento em que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituem a
fauna silvestre, sendo eles e seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, de
propriedades do Estado, sendo proibidas sua utilização, perseguição, destruição, caça
ou apanha”.
Delimitou, portanto, a fauna ambiental restringindo sua tutela à fauna silvestre e não à
fauna doméstica, não sendo, portanto, toda a fauna objeto de tutela, já que protege
apenas aqueles que vivem naturalmente fora do cativeiro.
Tal limitação encontra guarida na própria Constituição Federal já que o artigo 225, § 1º,
VII, agasalha a proteção da fauna, na forma da lei, sendo esta integrada por meio da Lei
5197/67.
A Constituição, assim, emitiu o comando de que será a lei ordinária quem definirá o
conceito de fauna, sendo possível ampliar-se o conceito atual de fauna - até então
restrito - bastando para tanto uma normatização em "lege ferenda", concluindo-se,
entretanto, que por ora, a lei infraconstitucional atual não protege qualquer tipo de
fauna, mas tão-somente a fauna silvestre.
Destarte, alterada ou não a lei infraconstitucional, o fato é que a fauna é protegida
constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espécies estiverem
ameaçadas de extinção; 2) imprescindível a sua proteção ecológica e 3) quando a lesão
for praticada por meio de tratamento cruel.
Esses três requisitos são assim, essenciais para legitimar constitucionalmente a proteção
à fauna, cabendo a lei ordinária integrar-se em uma visão constitucional.
A lei ordinária e a Constituição trabalham, portanto, pari passu, não havendo
possibilidade de proteger-se a fauna sem que ambos os fundamentos estejam presentes
de forma harmônica.
Todavia, como alerta Celso Fiorillo, em sua obra Manual do Direito Ambiental e
Legislação aplicável, “ainda que os animais domésticos não possuam uma função
ecológica e que, justamente por serem domesticados, não corram o risco de extinção,
há que restar claro que como integrantes da coletiva fauna, devem ao menos, serem
protegidos contra as práticas que sob os olhos humanos, lhes sejam cruéis”¹.
Sob o ponto de vista constitucional, portanto, legítima a proteção ao animal doméstico,
não havendo nenhum óbice à sua configuração como bem ambiental, dependendo
apenas da constatação da crueldade ao animal doméstico, afetando o psique humano,
não sendo obstáculo a mera definição da lei ordinária, até porque não restou impedida
no âmbito constitucional.
Dever de preservar a fauna: Sobre o assunto, vale transcrever as seguintes passagens
extraídas do voto do Min. Celso de Mello proferido no julgamento da ADI 1856 (lei do
RJ que autoriza a realização de exposições e competições entre aves das raças
combatentes). “O respeito pela fauna em geral atua como condição inafastável de
subsistência e preservação do meio ambiente em que vivemos, nós, os próprios seres
humanos. Evidente, desse modo, a íntima conexão que há entre o dever ético-jurídico
de preservar a fauna (e de não incidir em práticas de crueldade contra animais), de um
lado, e a própria subsistência do gênero humano em um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, de outro. Cabe reconhecer o impacto altamente negativo que representa
para incolumidade do patrimônio ambiental dos seres humanos a prática de
comportamentos predatórios e lesivos à fauna, seja colocando em risco a sua função
ecológica, seja provocando a extinção de espécies, seja ainda submetendo os animais a
atos de crueldade”. “O ordenamento constitucional brasileiro, para conferir efetividade
e proteger a integridade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, visando, com tais objetivos, neutralizar o surgimento de conflitos
intergeneracionais, impôs, ao Poder Público, dentre outras medidas essenciais, a
obrigação de proteger a fauna, vedadas, para tanto, práticas que coloquem em risco
sua função ecológica ou que provoquem a extinção de espécies ou, ainda, que
submetam os animais a atos de crueldade.”
Preservação dos processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das
espécies: Para a conservação da variabilidade genética das espécies é de fundamental
importância a dos espaços naturais pelo Poder Público, através da instituição de espaços
territoriais especialmente protegidos. “A instituição de áreas protegidas deve privilegiar
como objetivo não apenas a proteção dos próprios espaços naturais considerados em si
mesmos, mas de todos os seus valores associados, na medida em que a proteção dos
espaços também cumpre finalidades relacionadas, especialmente, à preservação ou
conservação das condições, funções e processos ecológicos que neles se desenvolvem,

independente de suas qualidades particulares. Desse modo, a atribuição de proteção
especial a determinado espaço não restringe a atribuição de valor jurídico apenas à
área enquanto espaço natural, integrando-se-lhe outras dimensões que a ela se
encontram associadas de forma funcional. O espaço natural constitui elemento a partir
do qual, diversas finalidades são atingidas, como v.g: a reprodução de usos tradicionais
responsáveis pela conservação da própria biodiversidade, e, mais especificamente, a
proteção de habitats de espécies.” (AYALA, op. cit.)
A proteção em face de estados de risco: “A proteção em face de estados e eventos com
a aptidão potencial de produzir efeitos negativos irreversíveis sobre a sobrevivência das
espécies e a integridade da fauna brasileira constitui a razão central que permite
justificar comportamentos de previdência a partir do conhecimento parcial ou
incompleto sobre os riscos.” A partir da noção da proteção em face da irreversibilidade,
a CF no § 1º do art. 225 traz deveres específicos, de: a) garantir a preservação dos
processos ecológicos essenciais; b) de prover o manejo sustentável das espécies, e
especialmente; c) de conter quaisquer espécies de atividades ou comportamentos que
possam expor as espécies e suas funções ecológicas a riscos em qualquer grau,
abrangendo também o risco de grau máximo, que é representado pela ameaça de sua
própria extinção. (AYALA, op. cit.)
Fauna e atividades perigosas: “Constatando-se a sensibilidade dos ecossistemas e de
seus elementos naturais aos efeitos de substâncias químicas e atividades perigosas, a
justificação de medidas tendentes a conter a exposição a esses eventos constitui
problema fundamental para regulação pelo princípio da precaução.” Nesse sentido, a
ratificação da Convenção de Estocolmo sobre os Poluentes Orgânicos Persistentes -
Convenção POPs, promulgada pelo Decreto n° 5.472/2005, representa iniciativa
importante para a consolidação de uma abordagem precaucional sobre as substâncias
químicas, especialmente aquelas classificadas com poluentes orgânicos, que “têm
propriedades tóxicas, são resistentes à degradação, bioacumulam-se, são transportados
pelo ar, pela água e pelas espécies migratórias através das fronteiras internacionais e
depositados distantes do local de sua liberação, onde se acumulam em ecossistemas
terrestres e aquáticos. (Convenção POP)”
Fauna e a proibição de práticas cruéis: o elemento cultural na definição do sentido
constitucional de crueldade. Rodeios e outros eventos em que se utilizam animais.
A definição legal de rodeio está prevista no art. 1o, parágrafo único da Lei 10.519/02, e
consiste nas “atividades de montaria ou de cronometragem e as provas de laço, nas
quais são avaliados a habilidade do atleta em dominar o animal com perícia e o
desempenho do próprio animal.”
Os rodeios, “farra do boi”, “briga de galo” são alguns dos eventos com características
sociais altamente enraizados em várias regiões do Brasil, com reflexos altamente
culturais e econômicos. Há evidente conflito de interesses tutelados constitucionalmente
entre o bem cultural (arts. 215 e 216 da CF) e o bem ambiental (art. 225 da CF). Fato é
que na história do mundo o ser humano sempre utilizou os animais, dependendo deles
para sua sobrevivência e para o seu entretenimento, mas somente nos últimos tempos
surgiram organizações não governamentais que tutelam a vida desses seres. Depois de
vários movimentos sociais, reafirmou-se a concepção de que os animais devem ser
realmente protegidos contra maus-tratos e crueldade, surgindo movimentos, campanhas
e até mesmo demandas judiciais neste sentido.
Nesse sentido, vale conferir as seguintes decisões do STF acerca do tema: ADI 1856
MC/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. /09/1998 (rinhas de galo) e RE 153531/SC,
Rel. Min. Francisco Rezek, Relator Acórdão Min. Marco Aurélio, 2ª T, j. 03/06/1997
(farra do boi).
Utilização de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critérios estabelecidos
na Lei 11.794/2008, que restringe a utilização de animais em atividades educacionais
em estabelecimentos de ensino superior e em estabelecimentos de educação profissional
técnica de nível médio da área biomédica.
Proteção perante ações que coloquem em risco a variabilidade genética: “Proteger
o patrimônio genético, importa, especialmente, conservar condições que permitam a
variabilidade genética das espécies, condição que é relevante principalmente para a
fixação das condições de proteção das espécies ameaçadas. A condição de
vulnerabilidade em que se encontram tais espécies coloca como principal objetivo o
reestabelecimento das populações, que depende essencialmente da proteção da
diversidade genética.” (AYALA, op. cit.)
Questões da prova oral:

6. O que são animais silvestres? Animais silvestres são os não domesticados, que
vivem naturalmente fora do cativeiro e independentes do convívio humano. Essa
característica não se resume ao animal em si, mas à espécie (art. 1º da Lei n.º
5.197/1967). Ou seja, ainda que em determinada espécie haja indivíduos domesticados,
os outros da mesma espécie não perderão o atributo de silvestre. A diferença entre
animais domésticos e não domesticados reside na vida em liberdade, fora do cativeiro.
O aprisionamento ou a reprodução em cativeiro de determinada espécie animal, sejam
um zoológico, ou para abate, ou para convívio humano, não lhes retira o atributo de
animais silvestre (Edis Milaré, Direito do Ambiente, RT, 2011).
7. Arara azul no zoológico de Brasília continua sendo animal silvestre? (A arara
azul, apesar de ser originalmente classificada como animal silvestre, quando em
cativeiro, é reclassificada). Para fins de enquadramento, refere-se que a classificação da
fauna se divide em silvestre e doméstica, não obstante alguns indiquem a existência da
fauna domesticada. Os animais silvestres seriam aqueles que vivem em liberdade. Os
domésticos seriam os que vivem em cativeiro e, notadamente, na presença humana. Os
chamados animais domesticados seriam os silvestres que passam a conviver em
cativeiro. Muitos doutrinadores entendem que, ao passar a viver em cativeiro, os
animais silvestres passam a ser domésticos, e que a classificação como domesticados é
puro preciosismo. Desse modo, a arara azul que se encontra no zoológico de Brasília
passa a ser considerada animal doméstico (e, pela minoria da doutrina, domesticada).
8. Quando a caça de animais silvestres é permitida? O Professor Paulo Nogueira
Neto (citado por Paulo Affonso Leme Machado, pág. 829, Direito Ambiental Brasileio,
18ª ed.) divide a caça em predatória e não predatória. A predatória compreende a caça
profissional e a caça sanguinária. A caça não predatória abrange a caça de controle, a
caça de subsistência e a caça esportiva. A caça profissional foi proibida pela Lei nº
5.197/67.
Na caça de controle, em que há “a destruição de animais silvestres considerados nocivos
à agricultura ou à saúde pública”, a permissão para esse tipo de atividade deverá ser
expressamente motivada pela autoridade pública, indicando quais os perigos concretos
ou iminentes, qual a área de abrangência, as espécies nocivas e a duração da atividade
destruidora.
A caça amadorista é inclusive “estimulada” pela Lei de Proteção à Fauna de 1967,

sendo segundo Paulo Affonso (p. 831): “somente aceito o esporte de caça apenas em
áreas adrede preparadas para essa forma de lazer. Os parques de caça formados e
manejados artificialmente, mantidos por associações de caçadores, possibilitariam ao
verdadeiro desportista o mais fácil encontro com a caça, a ampliação dos períodos para
o desporto, além de propiciar a organização de outros encontros de interesse dos
caçadores, como exposições de material esportivo, cães de caça, armas, etc., sem
contarmos com outros entretenimentos”.
A caça de subsistência ou de sobrevivência não está prevista explicitamente pela lei.
Praticam-na as populações indígenas nas reservas que lhes são reconhecidas, como
também as populações interioranas que não têm acesso fácil aos produtos oriundos da
fauna domesticada, sendo também é situação em que a caça é permitida.
A caça científica está permitida na Lei de Proteção à Fauna, em seu art. 14. Por fim,
também foi autorizada a caça de animais silvestres no art. 6º da Lei nº 12.725/12.
Portanto, em síntese, podemos afirmar que são permitidas a caça de controle, a caça
amadorística, a caça de subsistência ou sobrevivência, a científica e, por fim, a caça nas
imediações de aeródromos.
25) A caça é permitida ou proibida? A permissão ou a proibição da caça dependerá de

sua modalidade e das circunstâncias em que está inserida. Trata-se de questão que não
encontra resposta pacífica na doutrina e na jurisprudência, contendo diversas nuances.
Paulo Affonso Leme Machado (Direto Ambiental Brasileiro, 13ª Edição, p. 757) aduz
que a caça incontrolada tem causado a extinção de espécies e ameaça à fauna silvestre.
Contudo, é de se ressaltar que o consumo de determinados animais está inserido na
cadeia alimentar, de que o homem faz parte.
Nesse passo, faz-se necessário delimitar a modalidade de caça para responder se ela é
permitida ou proibida.
Paulo Nogueira Neto divide a caça em predatória (subdividida em profissional e
sanitária) e não predatória (subdividida em de controle, de subsistência e esportiva ou
amadorística).
Segundo Nicolao Dino (Crimes e Infrações Administrativas Ambientais): a caça
profissional (aquela destinada ao auferimento de lucros com o produto da atividade) está
terminantemente proibida, constituindo, inclusive, crime (art. 29, § 5º Lei 9.605); a caça
de controle é permitida (desde que haja permissão da autoridade pública); a caça
esportiva ou amadorística também é permitida (atendidos os requisitos do art. 8º da Lei
5.197/67 e desde que obtida a devida autorização de caça); por fim, a caça de
subsistência está permitida. O autor faz a ressalva no sentido de que estas modalidades
de caça não predatória podem assim se tornar caso se constate o risco de extinção de
alguma espécie.
Interessante observar, que como a caça em período proibido é uma majorante (§ 4º,
inciso II) do delito do artigo 29 da Lei 9.605/98, ela, em tese, é permitida pela legislação
infraconstitucional.
34) A fauna silvestre e a fauna doméstica possuem a mesma proteção ambiental?

Vide texto acima.
Ponto 2.b. Classificação dos atos administrativos. Atos administrativos simples,

complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais.
Atos administrativos gerais e individuais.
Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR.
Quanto à composição da vontade produtora do ato, os atos administrativos são

classificados em simples, compostos e complexos. a) Os atos administrativos simples
são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, pouco importando a sua
natureza, que pode ser singular ou colegiado, por exemplo, a concessão de férias, a
autorização de uso de bem público e a decisão do Conselho de Contribuintes. Atos
simples singulares decorrem da decisão de um único agente público, enquanto que os
atos simples colegiais, da manifestação de várias vontades1; b) Os atos administrativos
compostos identificam-se pela vontade única de um órgão, ficando, porém, na
dependência de confirmação por outro superior a fim de adquirir perfeição, existência,
validade e eficácia. Necessitam de ratificação por outro órgão, contudo podem ser
anulados ou revogados antes disso2. Temos como exemplo a assinatura do ministro no
decreto executivo – a referenda (art. 87, I, CF). Assim, apesar de haver múltiplas
manifestações de vontade, há apenas uma vontade autônoma, sendo as demais
manifestações meramente instrumentais (ex.: ato sujeito a visto); c) Os atos
administrativos complexos caracterizam-se pela manifestação de vontade de mais um
órgão, sendo a vontade de um indispensável para que a vontade do outro igualmente se
concretize – por exemplo, a aposentadoria de servidor público, sempre dependendo da
homologação pelo Tribunal de Contas. Assim: “(...) acolhido pela jurisprudência do (...)
Supremo Tribunal Federal, o ato de aposentadoria classifica-se como complexo e se
perfaz pela manifestação do órgão concedente somada da aprovação do Tribunal de
Contas local (...).”3 Atos administrativos complexos “são aqueles cuja vontade final da
Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa
autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo: a
investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República;
passa, após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação (art. 101,
parágrafo único, CF).”4
Quanto à sua formação, os atos administrativos podem ser classificados em
unilaterais, bilaterais e multilaterais. a) Ato administrativo unilateral é aquele que se
forma com a manifestação de vontade de uma única parte (ex.: demissão de um
funcionário, multas, autorizações). Não afeta a unilateralidade a circunstância de o ato
depender, para a sua produção ou para os seus efeitos, do concurso da vontade do
particular, seja solicitando-lhe a prática, seja aceitando os seus efeitos (p.ex.: um pedido
de alvará de licença para edificar ou de autorização para o porte de arma ou de aceitação
da outorga de um prêmio, de uma comenda etc.); b) Ato administrativo bilateral é

1
GASPARINI, 2004, p. 80.
2
STF, RE 163.301.
3
STJ, REsp 223.670, Informativo 317.
4
José dos Santos Carvalho Filho, 2011, p. 121
aquele formado por um acordo de vontade entre as partes. São os atos convencionais
(ex.: contrato administrativo, concessão de serviço público); c) Ato administrativo
multilateral é aquele formado pela manifestação de vontade de várias partes (ex.:
convênio).
Por fim, quanto aos seus destinatários, os atos administrativos são classificados em
gerais e individuais. a) Atos administrativos gerais são aqueles editados sem um
destinatário específico, expedidos com certo caráter de norma geral e abstrata –
autêntica lei material – e que alcançam todos os sujeitos que se encontrem na mesma
situação de fato em relação aos seus preceitos (ex.: edital de concurso público). Não
podem, contudo, ocupar o espaço reservado à lei, sob pena de inconstitucionalidade; b)
Atos administrativos individuais são aqueles que se dirigem concretamente a
determinados destinatários. Produzem novas relações jurídicas para o contexto
individual do sujeito passivo dessa atuação administrativa. Não representam normas de
caráter geral e abstrato mas, ao contrário, possuem imediatos efeitos concretos (ex.: a
nomeação de aprovado em concurso público, a exoneração de ocupante de cargo em
comissão e a designação de servidor para ocupar função gratificada). O ato
administrativo individual pode ser singular ou plúrimo. Singular se o destinatário é o
único sujeito especificado (ex.: a nomeação de um dado funcionário). Plúrimo se os
destinatários são múltiplos sujeitos especificados (ex.: a nomeação, em uma única lista,
de múltiplos sujeitos especificados). Tanto os atos administrativos gerais quanto os
individuais, depois de consumados e produzidos os seus efeitos, tornam-se imutáveis e
irrevogáveis (Súmula 473, STF).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende ser somente possível a arguição de
inconstitucionalidade dos atos administrativos gerais5. Outros, porém, possuem posição
oposta pela constatação de que nem todo ato geral ou normativo comporta o controle
concentrado de constitucionalidade e, porque, em regra, decorrem os atos
administrativos gerais de normas legais (controle de legalidade), admitindo, por
exemplo, a impetração de mandado de segurança ou o ajuizamento de ação popular e
coletiva. O que para alguns constitui a única opção, para outros constitui a exceção. Por
fim, o controle realizado a partir do eventual excesso do agente – se exorbitou a função
normativa – também permite o controle de legalidade e não necessariamente de
constitucionalidade. (ROSA, p. 131).
Leitura complementar: sobre atos administrativos, vide pontos 3.b., 5.b., 9.a., 17.a., e
21.b.
5. O que são atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais? O ato do
CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da República se enquadra em
que espécie?
É unilateral o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da República.
36) O que são atos administrativos individuais, gerais, compostos, complexos e
exemplo de cada um. A concessão de aposentadoria é ato composto ou complexo? A
pessoa só vai se aposentar após a manifestação do Tribunal de Contas? (Paula
Ceretta)
Os atos administrativos, no que toca aos seus destinatários, podem ser classificados em
atos individuais ou gerais. Entende-se por atos gerais os atos que são normalmente

5
DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 216.
abstratos, impessoais e aplicáveis erga omnes. Ex: instruções normativas, regulamentos.

Já os atos individuais são aqueles que atingirão destinatário certo, determinado. Ex:
multa aplicada ao José, que ultrapassou o limite de velocidade naquela rodovia. Os atos
individuais podem ser singulares (destinatário único) ou plúrimos (destinatários
múltiplos).
Sendo o ato de aposentadoria um ato complexo ele apenas se perfectibiliza com a
manifestação do Tribunal de Contas, o que traz como consequência a postergação do
início do prazo decadencial referido na Lei 9.487/99, o qual apenas começa a fluir com
a publicação do ato (STF, MS 25.552, Tribunal Pleno, 2008).
No entanto, destaca-se que, em que pese o ato de concessão de aposentadoria ser
considerado complexo, o STF, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, fixou
o entendimento de que o TCU deverá assegurar a ampla defesa e o contraditório nos
casos de controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias e pensões,
quando for ultrapassado o período de cinco anos da chegada do processo administrativo
no TCU sem que haja a sua manifestação (STF, MS 24.781, Tribunal Pleno, 2011).
Ponto 2.c. Limitações administrativas. Ocupação temporária. Requisição.

Servidão. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.
Mariana Casati
Legislação básica. Art. 5o, XXV; 22, III; 23; III, 24,VII; 30, CF; Decreto-lei 1.864/81;
Decreto-lei 1.865/81; Decreto-lei 3.365/41; Lei 6.015/73; Decreto 24.643/34 (Código de
Águas); Lei 10.257/01; Lei Delegada 4/62.
Noções gerais. O Poder Público pode limitar o direito de propriedade assegurado ao

particular desde que as restrições respeitem o fomento ao bem-estar social e o
cumprimento da função social da propriedade. Todas as limitações devem estar
ajustadas ao sistema constitucional e sempre dependem de expressa previsão legal.
Somente em situações excepcionais (estado de sítio e estado de defesa) admite-se a
imposição de limitação sem lei anterior.
Limitações administrativas são limitações impostas por ato administrativo genérico,
não destinado a propriedades determinadas, visando atender ao interesse público por
meio de obrigações de não fazer. Atingem o caráter absoluto do direito de propriedade
(o poder de usar, gozar e dispor da coisa). A limitação não acarreta o direito de
indenização, salvo se indevida, ilegal, gerando a apuração da responsabilidade civil e o
consequente dever de indenizar o prejuízo causado. São exemplos as limitações de
altura de edifícios, a metragem mínima de recuo para construções de imóveis etc.
José dos Santos Carvalho Filho afirma que limitações administrativas são
determinações de caráter geral, por meio das quais o Poder Público impõe a
proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou permissivas, para o fim
de condicionar as propriedades ao atendimento da função social (ex.: obrigação de
limpar terrenos (positiva); parcelamento ou edificação compulsória; proibição de
construir além de determinado número de andares (negativa); direito de preempção
municipal). Decorrem do domínio eminente que o Estado possui sobre todos os bens de
seu território. Não rendem ensejo a indenização; são definitivas, assim como as
servidões (p. 734).
Por meio das limitações o uso da propriedade ou da liberdade é condicionado pela
Administração para que se mantenha dentro da esfera correspondente ao desenho legal
do direito. Nelas alcança-se toda uma categoria abstrata de bens, ou, pelo menos, todos
os que se encontrem em uma situação ou condição abstratamente determinada. Nas
limitações não há ônus real. Há um non facere, isto é, uma obrigação de não fazer. As
limitações não obrigam o Poder Público a indenizar o proprietário dos bens afetados
(CABM).
“A pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade
decorrente de limitações administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art.
10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/1941” (STJ, AgRg no REsp 1.317.806-
MG, j. 6.11.12).
Ocupação temporária corresponde ao aproveitamento de propriedade particular para
utilização temporária pelo Poder Público, remunerada ou não, para a execução de obras,
serviços ou atividades públicas ou de interesse público. A ocupação pode incidir, ainda,
nos imóveis necessários à pesquisa e lavra de petróleo e de minérios nucleares. Evita-se
a desapropriação desnecessária, porquanto antes se pesquisa o potencial da área quanto
à futura exploração. A ocupação pode ser transferida para a Administração indireta. Para
JSCF, a ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa
transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços
públicos (ex.: utilização de terrenos particulares contíguos a estradas). Difere da
requisição pelo fato de que nesta há uma situação emergencial de perigo público. Na
ocupação vinculada à desapropriação haverá indenização (art. 36, Decreto-lei 3.365/41)
e o ato não terá autoexecutoriedade; na desvinculada, somente indeniza-se havendo
comprovado prejuízo.
“A ocupação de bem público não passa de simples detenção, caso em que se afigura
inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público.” (STJ, REsp
489.732/DF, DJ 13/06/2005).
Requisição “é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui
alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço
ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa “in natura”, obrigando-se a
indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado” (JSCF, p.
912). São comumente conhecidos os casos de requisição de serviços – para a prestação
de serviço militar a que se sujeitam todos os jovens do sexo masculino que completem
18 anos (art. 5o, Lei 4.375/64) ou para a prestação de serviço eleitoral nas mesas
receptoras de votos (art. 120 e §4o do Código Eleitoral) – e os de requisição de bens –
para a instalação de mesas receptoras de votos (art. 135, §§2o e 3o do Código Eleitoral)
– existem outras hipóteses menos conhecidas de requisição de serviços. É o caso da
obrigação, que alcança qualquer pessoa, de prestar assistência, desde que possa fazê-lo
sem risco, em caso de acidente com aeronave, assistência essa que pode consistir em
simples informação do evento (arts. 51 e 52 do Código Brasileiro de Aeronáutica).
Também o dever previsto no art. 80 e parágrafo único do Decreto-lei 5.405/43, segundo
o qual o veículo que passe por local em que veículo transportador de mala postal haja se
acidentado sem possibilidade de prosseguir, deverá conduzir tal mala para a agência
mais próxima no sentido de sua marcha. O STJ também considerou como requisição a
retenção das quantias depositadas em cadernetas de poupança, quando da
implementação do Plano Collor (Lei nº 8.024/90) (REsp 178.073/RS, Rel. Ministro

Humberto Gomes de Barros, 1ª T, j. 05/10/1999, DJ 29/11/1999, p. 124).
Servidão administrativa “é o direito real que assujeita um bem a suportar uma
utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do
proprietário quanto ao seu uso ou gozo” (CABM). Na servidão há um verdadeiro
sacrifício, conquanto parcial, do direito. Nelas atingem-se bens concreta e
especificamente determinados. Nas servidões administrativas há um ônus real, de tal
modo que o bem gravado fica em um estado de especial sujeição à utilidade pública,
proporcionando um desfrute direto, parcial, do próprio bem (singularmente fruível pela
Administração ou pela coletividade em geral). Nelas há uma obrigação de suportar. As
servidões, em geral, devem ser indenizadas, o que ocorrerá sempre que impliquem real
declínio da expressão econômica do bem ou subtraiam de seu titular uma utilidade que
frua. CABM elenca como exemplos de servidão administrativa a passagem de fios
elétricos sobre imóveis particulares, a passagem de aquedutos, o trânsito sobre bens
privados, o tombamento de bens em favor do Patrimônio Histórico etc. S. 56/STJ: Na
desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros
compensatorios pela limitação de uso da propriedade.
Quanto ao tombamento, para Celso Antônio Bandeira de Mello, é uma das figuras da
servidão. “Consiste em uma intervenção administrativa na propriedade, destinada a
proteger o patrimônio histórico e artístico nacional, pela qual os poderes inerentes ao
seu titular ficam parcialmente elididos, uma vez que poderá usar e gozar do bem, mas
não alterá-lo, para não desfigurar o valor que se quer nele resguardar, além de ficar
constituído no dever de mantê-lo em boa conservação. (...) Com efeito, se a limitação
administrativa não é senão o perfil do direito, parece razoável entender que, sempre
que seja necessário um ato específico da Administração impondo um gravame, por
conseguinte criando uma situação nova, atingiu-se o próprio direito e, pois, a hipótese
é de servidão. Por este motivo entendemos que tanto o tombamento pelo Patrimônio
Histórico quanto a declaração de que uma determinada área particular é de reserva
florestal são casos de servidão e não de limitação administrativa, como normalmente se
afirma.” “O tombamento provisório, portanto, possui caráter preventivo e assemelha-se
ao definitivo quanto às limitações incidentes sobre a utilização do bem tutelado, nos
termos do parágrafo único do art. 10 do DL n. 25/1937. O valor cultural do bem é
anterior ao próprio tombamento. A diferença é que, não existindo qualquer ato do
Poder Público que formalize a necessidade de protegê-lo, descaberia responsabilizar o
particular pela não conservação do patrimônio. O tombamento provisório, portanto,
serve como um reconhecimento público da valoração inerente ao bem.” (STJ, Info. 486,
REsp 753.534-MT, Rel. Min. Castro Meira, j. 25/10/2011). “O tombamento provisório
de bens (art. 10 do Dec. n. 25/1937) não é fase procedimental a priori do tombamento
definitivo, mas uma medida assecuratória de preservação do bem até a conclusão dos
pareceres técnicos e da sua inscrição no livro de tombo.” (STJ, Info. 152, RMS 8.252-
SP, Rel. Min. Laurita Vaz, j. 22/10/2002).
Por fim, o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórias são espécies de
limitações administrativas. Incidem apenas sobre imóveis sitos em área – inclusa no
plano diretor de desenvolvimento urbano do Município – para a qual haja lei municipal
específica autorizando exigir que os proprietários promovam adequada utilização do
bem. Os referidos proprietários serão notificados pelo Poder Executivo municipal para o
cumprimento da obrigação, devendo a notificação – que se pode fazer por edital – ser
averbada no cartório de Registro de Imóveis. Os prazos para o cumprimento de tais
obrigações não poderão ser inferiores a um ano, a partir da notificação, para que seja
protocolado o projeto no órgão municipal competente, ou dois anos, a partir da

aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. A transmissão do
imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as
obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção de quaisquer
prazos. Deve ser cumprida a seguinte ordem: a) parcelamento ou edificação
compulsória; b) IPTU progressivo; c) desapropriação, que só pode ocorrer cinco anos
após a cobrança do ITPU progressivo (arts. 5o, 6o e 8o, Lei 10.257/01).
Distinções: A ocupação: a) é direito de caráter não-real, assim como a requisição, mas
diferentemente da servidão; b) só incide sobre propriedade imóvel, assim como a
servidão, mas diferentemente da requisição; c) é transitória, tal como a requisição, e
diferentemente da servidão; d) constitui-se em razão da necessidade de execução de
serviços normais, ao contrário da requisição que presume perigo público iminente
(JSCF, pp. 727-730). Por sua vez, cumpre registrar as seguintes diferenças da requisição
em relação à desapropriação: a) a requisição refere-se a bens e serviços. A
desapropriação apenas a bens; b) a requisição preordena-se tão somente ao uso da
propriedade, ao passo que a desapropriação é volvida à aquisição dela; c) a requisição
decorre de necessidades transitórias. A desapropriação é suscitada por necessidades
permanentes da coletividade; d) a requisição é autoexecutória. A desapropriação, para se
efetivar, depende de acordo ou, na falta deste, de procedimento judicial; e) a requisição
supõe, em geral, necessidade pública premente. A desapropriação supõe necessidade
corrente, usual; e) a requisição pode ser indenizada a posteriori e nem sempre é
obrigatória. A desapropriação é sempre indenizável e exige indenização prévia, em
regra. No tocante à servidão administrativa, destaca-se que “se tanto limitações
administrativas quanto servidões podem se originar diretamente da lei, toda vez que
uma propriedade sofre restrições em decorrência de ato concreto da Administração,
isto é, injunção decorrente do chamado “jus imperii”, estar-se-á diante de uma
servidão. (...) Serve de exemplo de servidão originada diretamente da lei, marcada,
pois, pela generalidade tanto de sua fonte quanto dos bens atingidos, a instituída pelo
art. 12 do Código de Águas. (...) Em síntese: Se a propriedade é atingida por um ato
específico, imposto pela Administração, embora calcada em lei, a hipótese é de
servidão, porque as limitações administrativas à propriedade são sempre genéricas. Se
a propriedade é afetada por uma disposição genérica e abstrata, pode ou não ser caso
de servidão. Será limitação, e não servidão, se impuser apenas um dever de abstenção:
um “non facere”. Será servidão se impuser um “pati”: obrigação de suportar”
(CABM). Por fim, JSCF considera que servidões não podem decorrer de lei. Entende
que só cabe falar em tal figura quando sua incidência se dá sobre propriedade
determinada. Afirma que as hipóteses habitualmente apontadas como sendo servidões
legais, na verdade, não passam de limitações administrativas6.

6. O que é servidão administrativa e quais as suas diferenças para as limitações
administrativas?
7. A União pode instituir servidão em bem municipal ou estadual?
Sim, de acordo com art. 2, 2, do Decreto-lei 3365/41, aplicado de forma analóga às
servidões administrativas, tendo em vista a falta de procedimento próprio. Este decreto
regulamenta a desapropriação por utilidade pública. Será exigido, contudo, autorização

6
José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 11a Ed., Lumen Juris, p. 635.
legislativa. Contudo, pelo princípio federativo, Municípios não poderão instituir

servidões sobre bens dos Estados e da União, nem os Estados sobre bens da União.
Poder-se-ia questionar a constitucionalidade de tal dispositivo, argumentando pela
ausência de hierarquia dos entes federativos. Isto porque o princípio federativo deve
assegurar, justamente, o tratamento isonômico entre os entes da federação. A figura do
Senado representa esta isonomia. Ademais, a forma federativa de Estado constitui
cláusula pétrea de acordo com art. 60 da CF.
De qualquer modo, a jurisprudência não reconheceu qualquer inconstitucionalidade,
nem no caso de instituição de desapropriação pela União de bens de Estado e
Municípios. Em outro caso, determina ainda que havendo concomitâncias de limitações
administrativas, deve prevalecer a da União.
Saliente-se que a decisão se baseia na abrangência do interesse, havendo desta forma
um escalonamento de interesses, a saber, nacional, regional e local. Esta interpretação
pode ser utilizada, mas deve haver cautela sob pena de criar-se uma verdadeira
hierarquia entre os entes federativos, ferindo de forma frontal o princípio federativo.
9. O que é requisição administrativa? É indenizável?
35. Comparar os institutos da servidão administrativa, limitação administrativa,
ocupação administrativa, requisição administrativa. Quando cabe indenização? A
indenização no caso de ocupação e requisição administrativa é prévia?
ITEM 3
Ponto 3.a: Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de

regulação. Função de controle. Função de fomento.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: BELTRÃO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Método, 2009; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21ª edição, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley.
Curso de Direito Administrativo. Juspodivm, 6ª edição, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas, 25ª edição, 2012); MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27ª edição, 2010;
PORTELA, Paulo Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado.
Juspodivm, 3ª edição, 2011.
“O complexo de órgãos e entes personalizados, conduzidos por um corpo de agentes,

que forma a Administração Pública, realiza grande número de atividades. As atividades
destinam-se, precipuamente a atender necessidades e interesses da população;
fragmentam-se em inúmeras variedades, cada qual com características jurídicas e
técnicas próprias. A Administração Pública desempenha, assim, amplo e diversificado
leque de atividades, para cumprir as tarefas que o ordenamento lhe confere, atividades
essas de diferentes tipos, sob várias formas e regimes” (MEDAUAR, 2008, p. 102).
A Função Consultiva da administração abrange os atos que visam auxiliar, esclarecer e

sugerir providências a serem adotadas. Ela é exercida mediante a elaboração de
pareceres prévios e individualizados, de caráter essencialmente técnico, acerca dos mais
diversos temas, a fim de subsidiar a tomada de decisões em diversos setores da
administração pública. Inclui também o exame, sempre em tese, de consultas realizadas
por autoridades legitimadas para formulá-las, a respeito de dúvidas na aplicação de
dispositivos legais e regulamentares.
Importante aqui destacar alguns aspectos sobre a Consultoria Jurídica. A Constituição
Federal incumbe à Advocacia Pública duas funções precípuas: a representação judicial e
a consultoria jurídica dos entes federados. Na esfera federal, esta tarefa cabe à
Advocacia-Geral da União (art. 131, CF); nos Estados e Distrito Federal, a incumbência
é de responsabilidade das respectivas Procuradorias (art. 132, CF). O advogado público,
quando se manifesta em um processo judicial, tem atuação necessariamente parcial,
buscando o convencimento do magistrado sobre o acerto da tese defendida pela
Administração. Por outro lado, na Função Consultiva, o advogado público deve ser
imparcial, porque defende apenas a correta aplicação da lei.
Via de regra, diz-se que o parecer jurídico não vincula o administrador público, porque
se trataria de mera opinião que poderia ou não ser adotada. Neste ponto, aliás, já se
manifestou o STF: “o parecer não é ato administrativo, sendo, quando muito, ato de
administração consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providências
administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa”.
Em outro julgado o STF trouxe à tona a discussão acerca da Responsabilidade do
advogado público ao emitir o seu parecer. No precedente, os pareceres jurídicos foram
classificados conforme sua obrigatoriedade em relação à sua observância pelo
administrador e pela sua necessidade de constar no procedimento administrativo:
Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a
consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu
poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a
consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como
submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato
de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii)
quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa
manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não
poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir.
A Função de Regulação, segundo Marçal Justen Filho, citado por Maria Sylvia Zanella
di Pietro, “[...] consiste na atividade estatal de intervenção indireta sobre a conduta dos
sujeitos públicos e privados, de modo permanente e sistemático, para implementar as
políticas de governo”(DI PIETRO, 2011, p. 55). Um pouco além, ele afirma que a
regulação se traduz tanto na função administrativa, como legislativa, jurisdicional e de
controle; a afirmação é aceitável desde que se tenha presente que as funções legislativa
e jurisdicional exercidas pela Administração Pública são típicas de outros Poderes de
Estado, porém atribuídas a entes administrativos dentro do sistema de freios e
contrapesos. A atividade normativa e a atividade judicante, no caso, têm que observar os
limites constitucionais. Assim, as normas baixadas colocam-se em nível hierárquico
inferior às leis, e as decisões de conflitos não fazem coisa julgada (a não ser no sentido
de coisa julgada administrativa); portanto, são funções atípicas da Administração
Pública. Na realidade, a regulação envolve uma parcela de cada uma das funções
administrativas (polícia administrativa, intervenção e fomento), como, aliás, decorre do
próprio ensinamento de Marçal Justen Filho. Nessas outras funções administrativas,
também estão presentes a função normativa e a função de controle.

A Função de Fomento, por outro lado, é a atividade de incentivo à iniciativa privada de
utilidade pública, e segundo Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/14) abrange os
auxílios financeiros ou subvenções através dos orçamentos públicos, os financiamentos,
os favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente benéficas ao
progresso material do país e as desapropriações que favoreçam entidades privadas sem
fins lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos
e as instituições beneficentes.” (DI PIETRO, 55/56).
A Função de Controle nada mais é do que “[...] o poder de fiscalização e correção que a
Administração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os
aspectos da legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação” (DI
PIETRO, 2011, p. 737). Trata-se, como se vê, do controle administrativo.
Destaca-se ainda os conceitos de Regulação e Fiscalização (controle) elencados no art.
2º, II e III do Decreto 7.217 de 21/06/2010, que regulamenta a Lei 11.445/2007, que
estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico e dá outras providências, senão
vejamos:
Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se:
II - regulação: todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado serviço
público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental,
direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e
fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos, para atingir os objetivos
do art. 27;
III - fiscalização: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou
avaliação, no sentido de garantir o cumprimento de normas e regulamentos editados
pelo poder público e a utilização, efetiva ou potencial, do serviço público;
Ponto 3.b: Vícios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no
Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anuláveis e inexistentes.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZDP, CABM, Dirley da Cunha Jr.
VÍCIOS OU DEFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. “No Direito

Administrativo, também, os vícios podem atingir os cinco elementos do ato,
caracterizando os vícios quanto à competência e à capacidade (em relação ao sujeito), à
forma, ao objeto, ao motivo e à finalidade.” (DI PIETRO, 246). O vício de competência
ocorre quando o ato é praticado por agente sem atribuição. O vício de objeto ocorre
quando o objeto do ato é ilícito, impossível ou indeterminado. O vício de forma decorre
da inobservância da formalidade exigida para o ato. O vício de finalidade, também
chamado desvio de finalidade, ocorre quando o ato, em vez de buscar a satisfação de um
interesse público, é praticado com o fim de atender a um interesse particular. Por fim, o
vício de motivo ocorre quando: i) inexistir o motivo exigido para o ato; ii) o motivo
alegado for falso; ou iii) o fundamento for desconexo com a finalidade do ato.
A TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. A ausência de
leis administrativas que sistematizem casos de invalidade e seus efeitos propiciou que
surgissem três diferentes posições quanto aos atos inválidos no direito Brasileiro,
vejamos:
a) Teoria Monista: entendem que o vício acarreta sempre a nulidade do ato. É a posição
de Hely Lopes Meirelles, Diógenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Sérgio
Ferraz, por exemplo.
b) Teoria Dualista: sustentam que os atos administrativos podem ser nulos ou anuláveis.
É a posição de Celso Antônio Bandeira de Mello, Cretella Júnior, Lucia Valle
Figueiredo e José dos Santos Carvalho Filho.
c) Teoria Tricotômica: Seabra Fagundes defende a divisão em nulos, anuláveis e
irregulares; ressalvando, todavia, que as duas primeiras espécies não correspondem às
do Código Civil, nem quanto aos tipos de vício nem quanto aos efeitos deles.
Todos negam relevância jurídica à espécie de atos inexistentes, indicando que, de
direito, equivalem aos atos nulos.” (MELLO, 466/467)
ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULÁVEIS E INEXISTENTES. “É
preciso esclarecer que se uma destas espécies for declarada, todos os efeitos da
invalidação se operam. A maior distinção destas modalidades de invalidação está nas
suas causas.
A Inexistência ocorre quando se está diante de condutas puramente criminosas, dando
ensejo à legítima defesa (resistência manu militari). Tais atos são imprescritíveis e não
podem ser convalidados nem convertidos. “consistem em comportamentos que
correspondem a condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais da pessoa
humana, ligados à sua personalidade ou dignidade intrínseca e, como tais,
resguardados por princípios gerais de Direito que informam o ordenamento jurídico
dos povos civilizados” (MELLO, 2011, p. 473). Ex: autorização para abrir casa de
prostituição; determinação do delegado para o policial espancar um preso; autorização
do fisco aos seus agentes para invadir a residência de devedores a fim de que os forcem
a pagar suas dívidas etc.
A Nulidade, embora não corresponda a uma conduta criminosa, em razão de seus
efeitos, não pode ser convalidada. Entretanto, poderão os atos nulos, em certas
situações, ser convertidos. Eles são prescritíveis (05 anos) e não admitem resistência
manu militari (só admitem resistência por decisão judicial ou por conta e risco do
administrado). Podem ser invalidados de ofício pelo juiz, ou mediante provocação do
Ministério Público. São nulos os atos assim declarados por lei e os em que é impossível
a convalidação sem a repetição do vício.
A Anulabilidade consiste num vício que pode ser convalidado. Os atos anuláveis são
prescritíveis (05 anos) e convalidáveis. Não admitem, entretanto, resistência manu
militari. (CUNHA JR, 116). Só podem ser invalidados a requerimento dos interessados.
São aqueles assim declarados por lei e aqueles que podem ser convalidados sem
repetição do vício (incompetência e vício de forma).
Os atos restritivos devem ser invalidados ex tunc. Os atos ampliativos devem ser
invalidados ex nunc (MELLO, 2011, p. 484). Há entendimento de que a invalidação
sempre produz efeitos ex tunc (CARVALHO FILHO, 2011, p. 149).
Ponto 3.c. Proteção jurídica da flora.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; Romeu Thomé.
Manual de Direito Ambiental – conforme o novo Código Florestal e a LC 140/2011.
Salvador: Editora JusPodivm, 2ª ed., 2012.
Legislação básica: Art. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, §1o, VII, §4o, todos da CF; Lei
12.651/2012 (CoFlo); LC 140/2011; Lei 6.938/81; Resolução CONAMA 303/02 (APP);
Resolução CONAMA 302/02 (Reservatórios d’água artificiais).
Histórico da legislação protetiva da flora7: “As raízes da legislação protetiva das

florestas no Brasil são muito anteriores à eclosão do chamado ambientalismo, cujo
marco inicial é considerado a realização da Conferência de Estocolmo, em 1972. Ao
contrário do que muitos supõem, a legislação ambiental brasileira não é fruto de
adaptações de modelos aplicados em outros países, nem mesmo da influência de
interesses internacionais. O Brasil dispõe de uma legislação protetora das florestas, de
caráter nacional, desde 1934, quando foi editado o Decreto nº 23.793, conhecido como
“primeiro Código Florestal brasileiro”. A Constituição Republicana de 1934 também
foi a primeira a considerar a proteção da natureza como um princípio fundamental,
tendo sido por ela atribuída à União e aos Estados, a competência para, de forma
concorrente, “proteger belezas naturais e monumentos de valor histórico e artístico”.
Teve como objetivo principal regulamentar a exploração madeireira no país. Já durante
o regime autoritário, uma nova legislação foi debatida pelo Poder Legislativo e
sancionada pela Presidência da República: tratava-se da Lei nº 4.771 de 15/09/1965,
que instituía o “novo” Código Florestal. Dessa forma, quando a denominada “questão
ambiental” eclodiu nos anos 1970 e foram configurados a problemática e os conflitos
inerentes aos princípios do denominado “desenvolvimento sustentável”, a legislação
brasileira já contava com uma norma de proteção às florestas.”
Competências constitucionais: No tocante à flora, as competências material e
legislativa são comuns entre todos os entes federativos.
Lei 12.651/12 – Introdução: o novo Código Florestal tem por objetivo a proteção das
florestas e demais formas de vegetação. “Em botânica, flora significa o conjunto de
táxons de plantas (geralmente, apenas as plantas verdes) características de uma região.
Já as florestas são caracterizadas como áreas com alta densidade de árvores, podendo
ser de formação natural ou artificial.” (Thomé, p. 305). O art. 225 da CRFB reconhece
as florestas e demais formas de vegetação nativa como bens de interesse comum a todos
os habitantes do país, confirmando a sua transindividualidade e titularidade coletiva. A
flora e, sobretudo as florestas assumem funções ambientais altamente relevantes, como
a manutenção da diversidade genética (biodiversidade), a regeneração do solo
(reciclagem de nutrientes), a proteção de zonas situadas rio abaixo, a manutenção do
ciclo hidrológico, o amortecimento de flutuações climáticas, o armazenamento de
carbono, além de serem consideradas fator econômico essencial. Tem-se buscado

7
Trechos extraídos de uma das ADIs, subscrita por Sandra Cureau, PGR em exercício, impugnando dispositivos do CoFlo.
compatibilizar a utilização dos recursos florestais com a preservação do ecossistema

através de diversos instrumentos, sobressaindo-se, dentre eles, o manejo florestal
sustentado, que pressupõe a instituição e a efetiva adoção de uma série de mecanismos
de proteção do patrimônio ambiental. (Thomé, p. 302). “A criação de espaços
territoriais especialmente protegidos é prevista no texto constitucional como um dos
deveres do poder público para assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, articulando-se tal dever aos demais deveres
fundamentais atribuídos ao Estado Brasileiro no art. 225, § 1º”, consagrando a CF/88
“dever constitucional geral de não degradação” (ADI).
Princípios: a Lei 12.651/2012 elenca em seu art. 1º-A, p.u., I a VIII, uma série de
diretrizes a serem observadas na implementação da proteção ambiental, valendo
destacar os princípios do desenvolvimento sustentável e da equidade intergeracional.
Cadastro Ambiental Rural (CAR) (arts. 29 e 30): inovação do CoFlo. Criado no
âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, trata-se de
registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais,
com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais,
compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e
econômico e combate ao desmatamento. A inscrição deve ser feita, preferencialmente,
pelo órgão municipal ou ambiental, a ser requerida no prazo de 1 ano contado da sua
implantação, prorrogável, uma única vez, por igual período por ato do Chefe do Poder
Executivo. O CAR não será considerado título para fins de reconhecimento do direito
de propriedade ou posse, tampouco elimina outros cadastramentos necessários. Reserva
legal já averbada na matrícula do imóvel registrada em cartório com seu perímetro e
localização dispensa a inscrição no CAR. O CAR contém: i) identificação do
proprietário/possuidor; ii) comprovação da posse ou propriedade (títuto); iii) situação
ambiental (plantas, memorial descritivo, coordenadas, APPs, etc.), sendo dispensada no
caso de imóvel menor que 4 módulos fiscais (“MF”).
Área de Preservação Permanente (“APP”). É toda “área protegida, coberta ou não
por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a
paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (art. 3º, II).
A vegetação localizada em APP deve ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou
ocupante (obrigação propter rem). Natureza jurídica: vegetação de preservação
permanente. STF (RE 100.717-6) já reconheceu como sendo uma limitação
administrativa de caráter geral ao direito de propriedade. São destinadas exclusivamente
à proteção de suas funções ecológicas e são caracterizadas pela intocabilidade e vedação
de uso econômico direto. Criação de APP: imposição legal (arts. 4º e 5º - faixas
marginais de qualquer curso d’água (ou somente natural perene e intermitente), entorno
de lagos e lagoas, de reservatórios d’águas artificiais, das nascentes e olhos d’água
perenes, em veredas, em encostas com declividade superior a 45º, restingas,
manguezais, em altitude superior a 1.800m, qualquer que seja a vegetação, etc.) e por
declaração do Poder Executivo (art. 6º - em áreas declaradas de interesse social, com
finalidade específica – v.g., conter a erosão do solo e proteger restingas). Áreas de uso
restrito: a) apicuns e salgados (arts. 3º, XIV e XV; 11-A - em carcinicultura e salinas);
b) pantanal e planície pantaneira (art. 10 - é permitida a exploração ecologicamente
sustentável); c) áreas de inclinação entre 25º e 45º (art. 11 - manejo florestal sustentável
e o exercício de atividades agrossilvipastoris). Outras restrições: O poder público
ainda poderá (art. 70): a) proibir ou limitar o corte das espécies da flora raras,
endêmicas, em perigo ou ameaçadas de extinção; b) declarar qualquer árvore imune de
corte. APP e área urbana: áreas no entorno a) dos lagos e lagoas naturais (mínimo de
30m – art. 4º, II, b); b) reservatório d’água artificial (15m a 30m - art. 5º); c) curso
d’água para fins de regularização fundiária em área urbana consolidada (15m cada lado
- art. 65, § 2º); d) área tombada como patrimônio histórico e cultural, a APP pode ser
redefinida para atender aos parâmetros do ato do tombamento (art. 65, § 3º).
Recuperação de APP em área urbana consolidada: arts. 64 e 65 reportam à Lei
11.977/09 (Minha Casa, Minha Vida) e disciplinam a regularização fundiária de
interesse social e interesse específico dos assentamentos em APP urbana consolidada.
Conama e APP: STJ: “Pelo exame da legislação que regula a matéria (Leis 6.938/81 e
4.771/65), verifica-se que possui o Conama autorização legal para editar resoluções
que visem à proteção do meio ambiente e dos recursos naturais, inclusive mediante a
fixação de parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente, não
havendo o que se falar em excesso regulamentar.” (REsp 994.881/SC, DJe 09/09/2009).
Desapropriação: as áreas de APP devem entrar no cômputo do valor indenizatório da
desapropriação. Para o STJ não são devidos juros compensatórios referentes às APPs
(EREsp 12214/SP). No caso de matas ciliares de rios navegáveis, também APPs, o STJ
entende que são bens públicos dominiais, na forma do art. 11 do Código de Águas, não
ensejando indenização (REsp 670.076 e Súmula 479/STF).
Reserva legal: a) Delimitação (arts. 12 a 16): É toda “área localizada no interior de
uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de
assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural,
auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a
conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da
flora nativa” (art. 3º, III); Dupla função: em propriedade ou posse rural, com a função
de assegurar o uso econômico sustentável dos recursos naturais e de auxiliar a
conservação e a reabilitação ambiental (art. 3º, III). Admite manejo sustentável,
diferentemente da APP: trata-se de floresta de exploração limitada: administração da
vegetação natural para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais,
respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema (art. 3º, VII). O manejo
pode ser para consumo próprio (até 20m3/ano – dispensa autorização, exige prévia
declaração fundamentada do volume explorado – arts. 17, 23, 66 § 4º e 20) ou comercial
(art. 22 – exige autorização, não pode descaracterizar a cobertura vegetal nem prejudicar
a conservação das nativas ou diversidade de espécie, devendo favorecer a regeneração
das nativas), sendo livre a coleta de produtos florestais não madeireiros, tais como
frutos, cipós, folhas e sementes (art. 21). Natureza jurídica: pode ser “caracterizada
como limitação ao direito de propriedade, calcada na função socioambiental prevista
constitucionalmente” (Thomé, p. 322). Deve ser cadastrada pelo proprietário ou
possuidor e conservada pelo proprietário, possuidor ou ocupante. No fracionamento do
imóvel rural, inclusive para fins de reforma agrária, será considerada a área antes do
fracionamento. Ou seja, é proibido o fracionamento para forçar regime diferenciado da
pequena propriedade. A RL é obrigação propter rem (art. 12, §2º). A competência é do
órgão ambiental estadual ou instituição por ele habilitada (art. 14, § 1º). Sua localização
considerará (critério prioritários): i) o plano de bacia hidrográfica; ii) o Zoneamento
Ecológico-Econômico; iii) a formação de corredores ecológicos com outra RL, com
APP, com UC ou com outra área legalmente protegida; iv) as áreas de maior
importância para a conservação da biodiversidade; e v) as áreas de maior fragilidade
ambiental (art. 14, I a V). Percentuais mínimos em relação à área do imóvel (art. 12):
a) Amazônia legal: 80%, no imóvel em florestas; 35%, no imóvel em cerrado; 20% no
imóvel em campos gerais. Nas demais regiões do país, 20%. Formalização: RL
submete-se à aprovação somente após inclusão do imóvel no CAR (art. 14, § 1º, c/c art.
29). Dispensada a averbação no CRI. Protocolada a documentação exigida, ao

proprietário ou possuidor não poderá ser imputada sanção administrativa por qualquer
órgão ambiental, em razão da não formalização da RL (art. 14, § 2º). É obrigatória a
suspensão imediata das atividades em área de Reserva Legal desmatada irregularmente
após 22.7.08 (art. 17 § 3º). Sem prejuízo das sanções administrativas, cíveis e penais
cabíveis, deverá ser iniciado nas áreas não consolidadas, a recomposição da RL em até 2
anos contados do CoFlo, devendo ser concluído nos prazo do art. 59/PRA (Programas
de Regularização Ambiental). Suspensa autuações por falta de RL em área consolidada
até que se esgote o prazo para o termo de adesão ao PRA (art. 59, §§ 4º e 5º). RL em
condomínio (ou coletiva) (art. 16): a) se usada em outro imóvel, as APPS do imóvel
que se beneficiar (original) podem ser descontadas; b) em benefício de imóveis de único
ou diversos proprietários; c) mesmo bioma; d) todos inscritos no CAR; e) se imóveis de
Estados diferentes, RL em áreas prioritárias da União e Estados (art. 66, § 6º, II e III).
Aproveitamento de APPs como RL: APPs podem ser aproveitadas como RL
objetivando sua preservação, desde que (art. 15): a) o imóvel seja incluído no CAR; b)
esse benefício não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo;
c) APP conservada ou em recuperação (admitindo áreas não vegetadas). Se a soma da
cobertura vegetal com a APP em recuperação ou vegetada excedera o percentual da RL,
o excedente pode ser transformado em servidão ambiental (art. 9º da Lei 6.938/81) ou
CRA (art. 44, II). Se pequena propriedade ou posse, poderá ser instituída CRA da
vegetação que integra a própria RL (art. 44, §4º). RL – dispensa da obrigação: a)
empreendimentos de abastecimento público de água e tratamento de esgoto (art. 12,
§6º); b) concessão, permissão ou aturoização para exploração de potencial de energia
elétrica (art. 12, §7º); c) implantação e ampliação de capacidade de rodovias e ferrovias
(art. 12, §8º). RL – Regularização da área consolidada (art. 66): se não houver
ocupação em APP, pode-se regualizar RL em área consolidada, nos termos do art. 66,
sem o PRA, sendo obrigação propter rem (§ 1º). O proprietário ou possuidor de imóvel
rural que detinha, em 22.7.08 área de RL em extensão inferior ao estabelecido no art.
12, poderá regularizar sua situação, independentemente da adesão ao PRA, adotando as
seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente: a) recompor a RL, a ser concluída de
acordo com os critérios do órgão ambiental competente, em até 20 anos, abrangendo, a
cada 2 anos, no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação. Poderá ser
feita mediante o plantio intercalado de espécies nativas com exóticas ou frutíferas (§ 3º).
Ensejará ao proprietário o direito à exploração econômica; b) permitir a regeneração
natural da vegetação na RL; c) compensar a RL, precedida pela inscrição no CAR,
mediante: i) aquisição de CRA; ii) arrendamento de área sob regime de servidão
ambiental ou RL; iii) doação ao poder público de área localizada no interior de UC de
domínio público pendente de regularização fundiária; iv) cadastramento de outra área
equivalente e excedente à RL em outro imóvel, desde que localizada no mesmo bioma.
Essas medidas de compensação não poderão ser utilizadas como forma de viabilizar a
conversão de novas áreas para uso alternativo do solo. RL – pequenas propriedades
rurais – anistia: Nos imóveis rurais que detinham, em 22.7.08, área de até 4MF e que
possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no art.
12 (80%, 35% e 20%), a RL será constituída com a área ocupada com a vegetação
nativa existente em 22.7.08, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo.
Características: i) viabiliza a ocupação de areas consolidadas, mesmo que não
atendendo ao % de RL; ii) desnecessária a adoção de quaisquer das alternativas do art.
66 (recomposição, compensação, regeneração natural); iii) RL só incide sobre a
cobertura vegetal que havia em 22.7.08. Se não havia não há obrigação de recompor
RL; iv) pequena propriedade pode computar árvores frutíferas, ornamentais ou
industriais (art. 54). RL – intertemporalidade – regularização de área consolidada:

Os proprietários ou possuidores de imóveis rurais que realizaram supressão de
vegetação nativa respeitando os percentuais de RL previstos pela legislação em vigor à
época em que ocorreu a supressão são dispensados de promover a recomposição,
compensação ou regeneração para os percentuais exigidos nesta Lei (art. 68). Os
proprietários ou possuidores de imóveis rurais poderão provar essas situações
consolidadas por documentos tais como a descrição de fatos históricos de ocupação da
região, registros de comercialização, dados agropecuários da atividade, contratos e
documentos bancários relativos à produção, e por todos os outros meios de prova em
direito admitidos (§ 1º). Os proprietários ou possuidores de imóveis rurais, na Amazônia
Legal, e seus herdeiros necessários que possuam índice de RL maior que 50% de
cobertura florestal e não realizaram a supressão da vegetação nos percentuais previstos
pela legislação em vigor à época poderão utilizar a área excedente de Reserva Legal
também para fins de constituição de servidão ambiental, CRA e outros instrumentos
congêneres previstos no CoFlo (§ 2º). RL no perímetro urbano: Inserção do imóvel
rural em perímetro urbano. Definido em lei municipal, não desobriga o proprietário ou
posseiro da manutenção da RL, que só será extinta concomitantemente ao registro do
parcelamento do solo, consoante diretrizes do PDU (art. 19). b) Regime de proteção
(arts. 17 a 24); c) Necessidade de informar para autorização de supressão de
vegetação (art. 26, § 4º, II); d) Necessidade de informar no Cadastro Rural (art. 29,
§ 1º, c/c art. 31); e) Exigência de Plano de Manejo Florestal Sustentável (art. 32, II); f)
Pode gerar instrumentos econômicos como incentivo fiscal ou pagamento por serviço
ambiental (art. 41); g) Relação com a Cota de Reserva Ambiental (art. 44); h) em
ARC (art. 66 a 68); i) Relação com a servidão ambiental (art. 79):
Intervenção ou supressão em APPs e RL. Exceções: a) a intervenção ou a supressão
de vegetação nativa em APP somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de
interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas no CoFlo (art. 8º); b) supressão
de vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser
autorizada em caso de utilidade pública (art. 8º, § 1º); c) dispensa a autorização do
órgão ambiental competente para a execução, em caráter de urgência, de atividades de
segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e
mitigação de acidentes em áreas urbanas (art. 8º, § 3º); d) veda o direito à regularização
de futuras intervenções ou supressões de vegetação nativa, além das previstas no CoFlo
(art. 8º, § 4º); e) não há APP no entorno dos reservatórios d’água artificiais que não
decorrem de barramento ou represamento de cursos d’água (§ 1º, art. 4º); f) não há APP
no entorno das acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a 1 ha
(§ 4º, art. 4º); g) permitido o plantio de culturas temporárias e sazonais de vazante de
rios ou lagos em pequena propriedade ou posse rural familiar, nas condições que
especifica (§ 5º, art. 4º); h) permitida, em imóveis rurais com até 15 módulos fiscais
(“MF”), a aquicultura em margem de curso d’água natural e entorno de lagos e lagoas
naturais (§ 6º, art. 4º), atendidas as condições legais; i) permitida supressão/intervenção
em restinga fixadora de duna ou estabilizadora de mangue e supressão em manguezal
se, em qualquer dos casos, a função ecológica do manguezal estiver comprometida, para
execução de obras habitacionais e de urbanização, inseridas em projetos de
regularização fundiária de interesse social, em áreas urbanas consolidadas ocupadas por
população de baixa renda. (§ 2º, art. 8º); j) permitida a ocupação de APP para
regularização fundiária de interesse social e de interesse específico, ambos em área
urbana consolidada (arts. 64 e 65); k) livre acesso de pessoas e animais em APP para
obtenção de água e atividade de baixo impacto ambiental (art. 9º). Utilidade pública:
as hipóteses de supressão ou restrição de APPs em razão de utilidade pública estão
previstas no art. 3º, VIII (ex. atividades de segurança nacional e proteção sanitária e
atividades e obras de defesa civil); Interesse social: as hipóteses de supressão ou
restrição de APPs em razão de interesse social art. 3º, IX (ex. atividades imprescindíveis
à proteção da integridade da vegetação nativa e a regularização fundiária de
assentamentos ocupados por população de baixa renda); Atividades eventuais ou de
baixo impacto ambiental: hipóteses previstas no art. 3º, X (ex. implantação de trilhas
para o desenvolvimento do ecoturismo e exploração agroflorestal e manejo florestal
sustentável, comunitário e familiar).
Área rural consolidada (“ARC”): área de imóvel rural com ocupação antrópica
preexistente a 22.7.08, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris,
admitida, neste último caso, a adoção do regime de pousio (art. 3º, IV). Anistia para
ARC: O art. 61-A autoriza a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de
ecoturismo e de turismo rural em ARC, sendo necessária a recomposição nos seguintes
termos: a) as regras do 61-A consideram a área dos imóveis em 22.7.09, portanto
desconsidera fracionamento e unificações posteriores; b) recomposição não se aplica às
residências e infraestrutura da atividade, que podem permanecer (§ 12); c) atividades
em APPs situadas em UC de proteção integral já criada não podem ser consideradas
como consolidadas, salvo previsão em contrário em plano de manejo (§ 16); d) Para
imóveis rurais com áreas consolidadas em APP: 1) ao longo de cursos d’água naturais,
obrigatória a recomposição de no mínimo 5m e no máximo 100m a depender da
quantidade de módulos fiscais; 2) no entorno de nascentes e olhos d’água perenes deve
recompor no mínimo 15m (§5º); 3) Lagos e lagoas naturais: mín. 5m e max. 30 m (§6º);
4) Veredas: mín. 30m e max. 50 m (§7º). Em ARC em encosta, borda de tabuleiro ou
chapada, topos de morros, montes, montanhas e serras e em altitudes superiores a
1800m será admitida a manutenção de atividades florestais, culturas de espécies
lenhosas, perenes ou de ciclo longo, bem como da infraestrutura física associada ao
desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris, vedada a conversão de novas áreas
para uso alternativo do solo (art. 63). Anistias: Posição do MP: anistias contrariam a)
princípio da proibição do retrocesso; b) princípio da prevalência dos direitos humanos e
da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4º, II e IX, da
CRFB); c) direitos adquiridos da sociedade ao patamar mínimo de preservação dos
processos ecológicos essenciais à integridade de seus atributos (art. 225, § 1º, I e III,
CRFB); d) eficácia negativa das normas constitucionais – o CoFlo dá direcionamento
contrário a um direito fundamental protegido por cláusula pétrea.
Pequena propriedade ou posso rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho
pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos
e projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3º da Lei no 11.326/2006
- Política Nacional de Agricultura Familiar, (art. 3º, V). Regras diferenciadas (arts. 52
a 58): a) atividades de interesse social ou de baixo impacto ambiental (art. 3º, IX, “b” e
X, “e” e “j”); b) admite culturas temporárias e sazonais de vazante de ciclo curto (art.
4º, § 5º); c) manejo florestal simplificado (art. 31, § 6º); d) adequação de atividade em
APP: basta declaração e Cadastro Ambiental Rural (CAR) para a atividade eventual e de
baixo impacto (art. 52); e) margem gradativa de curso d’água em área consolidada (art.
61-A, limitado pelo art. 61-B); f) reserva legal: procedimento simplificado para registro
no CAR e gratuito (art. 53), computando árvores frutíferas, ornamentais ou industriais
em áreas consolidadas (art. 54); g) limites de recomposição: art. 61-B, I e II. Esse
tratamento diferenciado é estendido às: i) propriedades ou posse rural com até 4 MF
que desenvolvam atividades agrossilvipastoris; ii) terras indígenas demarcadas; iii)
demais áreas tituladas de povos e comunidades tradicionais que façam uso coletivo do
seu território (art. 3º, p.u).

Proibição do uso de fogo e do controle dos incêndios (art. 38 a 40): regra: proibição.
Exceção: i) queima controlada autorizada, inclusive em UC de acordo com o plano de
manejo; ii) pesquisa científica; iii) prevenção e combate a incêndio; iv) agricultura de
subsistência. A responsabilização exige comprovação do nexo causal (ação do
proprietário/preposto e o dano). É necessária a elaboração, atualização e implantação de
planos de contingência para o combate aos incêndios florestais em áreas públicas ou
privadas, com vegetação nativa ou plantios florestais, deverão elaborar, atualizar e
implantar, a ser elaborado pelos órgãos do Sisnama ou particulares encarregados da
gestão florestal.
Comércio e exportação de plantas vivas e outros produtos oriundos da flora nativa
(art. 37): dependerão, respectivamente, de licença dos órgãos estadual e federal
competente do Sisnama e de registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades
Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto no art. 17
da Lei 6.938/1981.
Programa de apoio e incentivo à preservação e recuperação (arts. 41 a 50): a ser
instituído pelo Poder Executivo Federal, abrangendo as seguintes linhas de ação: i)
pagamento ou incentivo a serviços ambientais (art. 41, I - ex. de serviços: programas
de carbono, manutenção de APP, RL ou áreas de uso restrito, regulação do clima, etc.).
O incentivo prioritário para agricultor familiar (§ 7º) e esse programa deve integrar os
sistemas em âmbito nacional e estadual; ii) compensação pela conservação ambiental
através, p.ex., dos seguintes instrumentos (art. 41, II): crédito agrícola, seguro agrícola,
créditos tributários (ITR); iii) incentivos para ações de recuperação, conservação e
uso sustentável de florestas (art. 41, III - ex.: programas de fomento à comercialização
e pesquisa).
Cota de Reserva Ambiental (“CRA”) (arts. 44 a 50): mecanismo instituído pelo
CoFlo para viabilizar a compensação ambiental em áreas de vegetação nativa inferior ao
mínimo legal. A CRA é “um título nominativo representativo de área com vegetação
nativa, existente ou em processo de recuperação, sob regime de servidão ambiental, de
RPPN, de RL instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais
estabelecidos em lei, ou existente em propriedade rural localizada no interior de UC de
domínio público que ainda não tenha sido desapropriada. Tais cotas poderão ser
negociadas com proprietários cujas terras apresentem percentual de vegetação nativa
inferior ao mínimo exigido em lei” (Thomé, p. 348). Para requerer a CRA, o imóvel
deve estar incluído no CAR, devendo ser apresentados os documentos elencados no §1º
do art. 45. 1 CRA = 1ha. A CRA deve ser averbada em cartório e inserida em registros
específicos. Pode ser transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou a pessoa
jurídica de direito público ou privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e
pelo adquirente e só produz efeito uma vez registrado o termo em sistema único de
controle. A CRA só pode ser utilizada para compensar Reserva Legal de imóvel rural
situado no mesmo bioma da área à qual o título está vinculado. A competência para
aprovação é do Ibama, podendo ser delegada ao Estado. O proprietário do imóvel é o
responsável pela manutenção da vegetação. O cancelamento poderá ser feito por
requerimento do proprietário rural, pelo término do prazo da servidão ambiental e por
decisão do órgão competente (art. 50).
Programa de Regularização Ambiental (“PRA”) Federal: (arts. 59 e 60): a)
Finalidade: regularizar atividade produtiva em descompasso com o antigo Código
Florestal; b) Destinatários: possuidores e proprietários rurais com edificações,
benfeitorias ou atividades agrossilvopastoris consolidadas (ocupação até 22.7.09),

incluindo o pousio, ecoturismo e turismo rural em áreas rurais (art. 61-A); c) Prazo
para regulamentação: do PRA pela União e Estados: 1 anos após a publicação do
CoFlo, prorrogável por 1 vez. d) Prazo para adesão: 1 ano após a regulamentação,
prorrogável 1 vez, se já houver CAR implantado. Os Estados convocarão os
interessados (proprietários/possuidores) para firmar termo de compromisso. e) Termo
de compromisso – efeitos: i) a assinatura do TC suspende as sanções e a punibilidade
por crimes definidos nos arts. 38, 39 e 48 da Lei 9.605/98 enquanto o TC estiver sendo
cumprido; ii) impede novas autuações por infrações cometidas antes de 22.7.09 em APP,
RL e uso restrito; iii) o cumprimento do TC implica na regularização do uso e, se
houver multa já aplicada, esta será convertida em serviços de preservação, melhoria e
recuperação da qualidade do meio ambiente, extinguindo a punibilidade. Da publicação
do CoFlo até findo o prazo de adesão, é autorizada a continuidade das atividades
desenvolvidas (agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural) nas áreas de que
trata o caput do art. 61-A, as quais deverão ser informadas no CAR para fins de
monitoramento, sendo exigida a adoção de medidas de conservação do solo e da água.
Exploração florestal, transporte e DOF: vide ponto 19.c.
Servidão ambiental: art. 79 altera o art. 9º da Lei 6.938/81, incluindo artigos 9º-A, 9º-
B e 9º-C. O proprietário ou possuidor de imóvel pode, por instrumento público ou
particular ou por termo administrativo, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de
parte dela para preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes,
instituindo servidão ambiental. Prazo: mínimo de 15 anos. Forma e formalização:
requisitos mínimos previstos no § 1º do art. 9-A da Lei 6.938/81, a ser averbado no CRI
(§4º, art. 9-A), sendo vedada a alteração da destinação da área no prazo da servidão
(§6º). Poderá ser onerosa ou gratuita, temporária ou perpétua (art. 9-b) e a servidão
ambiental perpétua equivale, para fins creditícios, tributários e de acesso aos recursos de
fundos públicos, à RPPN. Regime de proteção mínimo equivalente à RL, não se
aplicando às áreas mínimas de APP e RL (§§3º e 4º, art. 9-A). Cessão, alienação e
transferência: o instrumento deve ser averbado na matrícula do imóvel, devendo conter
os requisitos mínimos elencados no §1º do art. 9-C. O §2º e o §3º estipula os deveres
mínimos do proprietário do imóvel serviente e do detentor da servidão ambiental,
respectivamente.
Quilombolas: remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações
extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo
esforço próprio dos moradores são consideradas atividades eventuais ou de baixo
impacto ambiental (art. 3º, X, e).
Questão da prova oral:
4. Fale sobre a competência para instituir florestas. (Petruska Canal Freitas)
Segundo a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação - FAO,
floresta é uma “área medindo mais de 0,5 hectare com árvores maiores que 5 m de
altura e cobertura de copa superior a 10%, ou árvores capazes de alcançar estes
parâmetros in situ. Isso não inclui terra que está predominantemente sob uso agrícola
ou urbano.” (Termos e definições, utilizados na Avaliação Global dos Recursos
Florestais –FRA- http://www.florestal.gov.br/snif/recursos-florestais/definicao-
de-floresta)
Em resumo, pode-se concluir que a competência para instituir florestas abrange o Poder
Público, por meio do Legislativo ou Executivo, de todas as esferas da Federação,
através da criação de áreas especiais protegidas, de áreas de preservação permanente e

de unidades de conservação, e abrange também o particular, através da criação da
reserva legal e da servidão ambiental.
ADIs: Pela relevância e pertinência da notícia, transcrevo-a na íntegra:
Procuradoria Geral da República encaminhou ao STF três ADIs que consideram
inconstitucionais diversos dispositivos da nova lei8
A Procuradoria Geral da República (PGR) encaminhou ao Supremo Tribunal Federal
(STF), nesta segunda-feira, 21 de janeiro, três ações diretas de inconstitucionalidade
(ADIs) que questionam dispositivos da Lei 12.651/2012, o novo Código Florestal. As
ações consideram inconstitucional a forma como o novo código trata as áreas de
preservação permanentes, a redução da reserva legal, além da anistia para a degradação
ambiental (veja quadro abaixo).
Nas ADIs, a PGR solicita, como medida cautelar, a suspensão dos dispositivos
questionados até o julgamento final das ações, a aplicação do rito abreviado no
julgamento diante da relevância da matéria, além da realização de diligências
instrutórias.
Para a procuradora-geral da República em exercício, Sandra Cureau, responsável pela
elaboração das ações, há clara inconstitucionalidade e retrocesso nos dispositivos
questionados ao reduzir e extinguir áreas antes consideradas protegidas por legislações
anteriores. “A criação de espaços territoriais especialmente protegidos decorre do dever
de preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais, de forma que essa deve ser
uma das finalidades da instituição desses espaços”, descreve Sandra Cureau, em uma
das ações.
O novo Código Florestal fragiliza, por exemplo, as áreas de preservação permanente
(ADI 4901), criadas para preservar a diversidade e integridade do meio ambiente
brasileiro. Segundo estudos técnicos, de uma forma geral, as normas questionadas
estabelecem um padrão de proteção inferior ao existente anteriormente.
Além disso, a PGR também questiona a anistia (ADI 4902) daqueles que degradaram
áreas preservadas até 22 de julho de 2008. O novo código exclui o dever de pagar
multas e impede a aplicação de eventuais sanções penais. “Se a própria Constituição
estatui de forma explícita a responsabilização penal e administrativa, além da obrigação
de reparar danos, não se pode admitir que o legislador infraconstitucional exclua tal
princípio, sob pena de grave ofensa à Lei Maior”, esclareceu Sandra Cureau.
Há ainda o questionamento da redução da área de reserva legal (ADI 4903), também
possibilitada pela nova lei. O novo Código Florestal autoriza, por exemplo, a computar
as áreas de preservação permanente como reserva legal. No entanto, essas áreas têm
funções ecossistêmicas diferentes, mas, juntas, ajudam a conferir sustentabilidade às
propriedades rurais.
Área de Proteção Permanente (APP) x Reserva Legal:
- Área de Proteção Permanente: protegem áreas mais frágeis ou estratégicas, como
aquelas com maior risco de erosão de solo ou que servem para recarga de aquífero. Não
podem ter manejo.
- Reserva Legal: são áreas complementares que devem coexistir nas paisagens para
assegurar sua sustentabilidade biológica e ecológica em longo prazo. Podem ser

8
http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_constitucional/pgr-questiona-novo-codigo-florestal
manejadas pelos proprietários para extrair madeiras, essências, flores, frutos e mel,
desde que as atividades não comprometam a sobrevivência das espécies nativas.
Dispositivos inconstitucionais:
- Artigo 3º, XIX: não garante o nível máximo de proteção ambiental para faixas
marginais de leitos de rio;
- Artigo 3º, parágrafo único: equipara tratamento dado à agricultura familiar e pequenas
propriedades àquele dirigido às propriedades com até quatro módulos fiscais;
- Artigo 3º, VIII e IX; artigo 4º parágrafos 6º e 8º: permite intervenção ou retirada de
vegetação nativa em área de preservação permanente; não prevê que intervenção em
área de preservação permanente por interesse social ou utilidade pública seja
condicionada à inexistência de alternativa técnica; permite intervenção em área de
preservação permanente para instalação de aterros sanitários; permite uso de áreas de
preservação permanente às margens de rios e no entorno de lagos e lagoas naturais para
implantação de atividades de aquicultura;
- Artigo 8º, parágrafo 2º: permite intervenção em mangues e restingas para
implementação de projetos habitacionais;
- Artigo 4º, parágrafo 5º: permite o uso agrícola de várzeas;
- Artigo 4º, IV: exclusão da proteção das nascentes e dos olhos d´água intermitentes;
- Artigo 4º, parágrafo 1º e 4º: extingue as áreas de preservação permanente no entorno
de reservatórios artificiais que não decorram de barramento; extingue as áreas de
preservação permanente no entorno de reservatórios naturais ou artificiais com
superfície de até 1 hectare;
- Artigo 4º, III: equipara áreas de preservação permanente a reservatórios artificiais
localizados em áreas urbanas ou rurais e não estipula metragem mínima a ser observada;
- Artigo 5º: reduz largura mínima das áreas de preservação permanente no entorno de
reservatórios d'água artificiais;
- Artigo 7º, parágrafo 3º: permissão de novos desmatamentos sem que haja recuperação
dos já realizados irregularmente;
- Artigo 11: permite manejo florestal sustentável e exercício de atividades
agrossilvipastoris em áreas com inclinação entre 25º e 45º;
- Artigo 12, parágrafos 4º, 5º, 6º, 7º e 8º: redução da reserva legal em virtude da
existência de terras indígenas e unidades de conservação no território municipal;
dispensa de constituição de reserva legal por empreendimentos de abastecimento
público de água e tratamento de esgoto, bem como por detentores de concessão,
permissão ou autorização para explorar energia elétrica e nas áreas adquiridas ou
desapropriadas para implantação e ampliação da capacidade de ferrovias e rodovias;
- Artigo 13, parágrafo 1º: permissão de instituição de servidão ambiental;
- Artigo 15: autorização para cômputo de áreas de preservação permanente no
percentual de reserva legal;
- Artigo 17, parágrafo 7º: permite a continuidade de exploração econômica de atividade
instalada ilicitamente e exime, injustificadamente, o degradador do dever de reparação
do dano ambiental;
- Artigo 28: necessidade de conferir interpretação conforme Constituição;
- Artigo 48, parágrafo 2º e artigo 66, parágrafos 5º e 6º, II, III e IV: compensação da
reserva legal sem que haja identidade ecológica entre as áreas, e da compensação por
arrendamento ou pela doação de área localizada no interior de unidade de conservação a
órgão do poder público;
- Artigo 59, parágrafos 4º e 5º: estabelecimento de imunidade à fiscalização e anistia de
multas;
- Artigos 61-A, 61-B, 61-C e 63: permitem a consolidação de danos ambientais
decorrentes de infrações à legislação de proteção às áreas de preservação permanentes,
praticados até 22 de julho de 2008;
- Artigo 66, parágrafo 3º: permissão do plantio de espécies exóticas para recomposição
da reserva legal;
- Artigo 67: concede uma completa desoneração do dever de restaurar as áreas de
reserva legal, premiando injustificadamente aqueles que realizaram desmatamentos
ilegais;
- Artigo 68: prevê a consolidação das áreas que foram desmatadas antes das
modificações dos percentuais de reserva legal;
- Artigo 78: prevê que, mesmo após a injustificada moratória de cinco anos, bastará
estar inscrito no Cadastro Ambiental Rural para ter livre acesso ao crédito agrícola.
ITEM 4
Ponto 4.a. Princípios de Direito Ambiental.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR. Caderno pessoal. THOMÉ,
Romeu. Manual de Direito Ambiental. Ed. JusPODIVM, 2011; AMADO, Frederico
Augusto di Trindade. Direito Ambiental esquematizado. Ed. Método, 2011.
Legislação básica: art. 225 da Constituição.
A Constituição de 1988 agasalhou princípios que registram a especial preocupação com

a temática da proteção ambiental. Em vários momentos, a Constituição Federal refere-se
a princípios e normas-princípio de conteúdo ambientalista, instituindo uma ordem
constitucional ambiental.
1. Princípio da Prevenção. Vem previsto implicitamente no art. 225, da CF. Traz a
ideia que se há base cientifica para prever os danos ambientais decorrentes de
determinada atividade lesiva ao meio ambiente, deve-se impor ao empreendedor
condicionantes no licenciamento ambiental para mitigar ou elidir os prejuízos. Trabalha
com risco certo, conhecido ou concreto. Por prevenção ambiental temos que é o ato,
ação, disposição, conduta, que busca evitar que determinado e conhecido mal, dano,
lesão ou intempérie, de origem humana, venha a agir sobre o Meio Ambiente, tornando-
o, fragmentadamente ou em um todo regional ou total, de menor qualidade, reduzindo-
se seu equilíbrio ecológico, e consequentemente a boa qualidade de vida tanto dos
viventes atuais como daquelas pessoas que ainda estão por vir, em futuras gerações,
possibilitando a perpetuação da espécie humana na Terra.
2. Princípio da Precaução. Previsto expressamente na Declaração do Rio (ECO 92). Se

determinado empreendimento puder causar danos ambientais sérios ou irreversíveis,
contudo inexiste certeza cientifica quanto aos efetivos dos danos e sua extensão, mas há
base científica razoável fundada em juízo de probabilidade não remoto da sua potencial
ocorrência, o empreendedor deverá ser compelido a adotar medidas de precaução para
elidir ou reduzir os riscos ambientais para a população. Este princípio se volta ao risco
incerto, desconhecido ou abstrato, incidindo a máxima in dubio pro natura ou salute,
pois, quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta
certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para precaver a degradação ambiental. Com observância nesse
princípio admite-se a inversão do ônus da prova em processos ambientais. Nesse
sentido: 5. O princípio da precaução, aplicável à hipótese, pressupõe a inversão do
ônus probatório, transferindo para a concessionária o encargo de provar que sua
conduta não ensejou riscos para o meio ambiente e, por consequência, aos
pescadores da região. (...)7. A inversão do ônus da prova, prevista no art. 6º, VIII,
do Código de Defesa do Consumidor, contém comando normativo estritamente
processual, o que a põe sob o campo de aplicação do art. 117 do mesmo estatuto,
fazendo-a valer, universalmente, em todos os domínios da Ação Civil Pública, e não
só nas relações de consumo (REsp 1049822/RS, Rel. Min. Francisco Falcão,
Primeira Turma, DJe 18.5.2009). (...). (REsp 883.656/RS, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2010, DJe 28/02/2012).
3. Princípio do desenvolvimento sustentável. Prega que haja um desenvolvimento
econômico que observe a capacidade máxima de suporte dos ecossistemas, pois as
presentes gerações deverão consumir as parcelas necessárias dos recursos naturais sem
privar as futuras gerações das suas porções. Numa visão ecointegradora, trata-se de
estabelecer um liame entre o direito ao desenvolvimento, em todas as suas dimensões
(humana, física, econômica, política, cultural, social), e o direito a um ambiente sadio,
edificando condições para que a humanidade possa projetar o seu amanhã. A
Constituição Federal alberga esse princípio, no artigo 170, caput, e inciso VI, e artigo
225, caput. E muito antes do Texto Constitucional, a Lei n. 6.938/1981, que adotou a
Política Nacional do Meio Ambiente, já elencava entre os objetivos do PNMA a
compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico (artigo 4º, I). A Declaração de
Estocolmo já acentuava, também, no Princípio 4, que os Estados, ao planejarem o
desenvolvimento econômico, devem atribuir atenção especial à conservação da
natureza, evitando-se, ao mesmo tempo, o risco de esgotamento dos recursos naturais
(Princípio 5). O desenvolvimento sustentável traz em si o reconhecimento de que os
recursos naturais não são inesgotáveis. Ao mesmo tempo, expressa a compreensão de
que não pode haver desenvolvimento pleno se os caminhos trilhados para sua
consecução desprezarem um sistema de exploração racional e equilibrada do meio
ambiente. E mais: desenvolvimento sustentável implica necessariamente melhoria da
qualidade de vida dos povos que habitam o planeta, impondo-se, nesse sentido, a
redução das desigualdades socioeconômicas. A diversidade de concepções sobre a
sustentabilidade pode ser resumida através de três distintas configurações/correntes
trazidas por Renn: a) antropocentrismo utilitarista: considera a natureza como
principal fonte de recurso para atender as necessidades do ser humano. Predominante
desde a Revolução Industrial até meados de 1950; b) antropocentrismo protecionista:
tem a natureza como um bem coletivo essencial que deve ser preservado como garantia
de sobrevivência e bem-estar do homem. Impõe-se, por conseguinte, equilíbrio entre as
atividades humanas e os processos ecológicos essenciais. Atual corrente; c)
ecocentrica: entende que a natureza pertence a todos os seres vivos, e não apenas ao
homem, exigindo uma conduta de extrema cautela em relação à proteção dos recursos
naturais, com clara orientação holística. O STF de maneira vinculante validou a vedação
regulamentar à importação de pneus usados, pois há afetação ao desenvolvimento
sustentável e a saúde, uma vez que os resíduos sólidos geram um grande passivo
ambiental (ADPF 101).
4. Princípio do Poluidor-Pagador. Pelo citado princípio deverá o empreendedor
responder pelos custos sociais da degradação causada por sua atividade impactante,
devendo-se agregar esse valor no custo produtivo da atividade, para se evitar que se
privatizem os lucros e se socializem os prejuízos ambientais, que também deverão ser
internalizados. Este Princípio não deverá ser interpretado de forma que haja abertura
para a poluição incondicionada, desde que se pague (não é pagador-poluidor), só
podendo o poluidor degradar o meio-ambiente dentro dos limites de tolerância previstos
na legislação ambiental, após regular licenciamento ambiental. Este princípio,
analisado sob o prisma constitucional, aceita duas interpretações: a) obrigação de
reparação. O princípio se traduz na obrigação de reparar os danos e prejuízos, sendo
inclusive denominado por alguns doutrinadores como princípio da reparação ou
princípio da responsabilidade; b) incentivo negativo. O poluidor, uma vez identificado,
deve suportar as despesas de prevenção ambiental. Um exemplo prático do princípio do
poluidor-pagador decorre da obrigação dos fabricantes de pilhas e baterias que contenha
chumbo, cádmio e Mercúrio, e de pneumáticos, de lhes dar destinação ambientalmente
correta.
5. Princípio do Usuário-Pagador. As pessoas que utilizam recursos naturais devem
pagar pela sua utilização, mesmo que não haja poluição, sendo mais abrangente que o
Princípio do Poluidor-pagador, a fim de demonstrar a economicidade dos recursos
naturais, racionalizando o seu uso e angariando recursos em prol do equilíbrio
ambiental. Ex. uso da água.
6. Princípio da Cooperação entre os povos. A integração e a cooperação no campo da
proteção do meio ambiente determinam a conjugação de esforços entre sociedade e
Estado, no sentido da realização de uma política ambiental consentânea com o valor a
ser protegido. Nessa mesma linha, o caráter transfronteiriço do processo de degradação
do meio ambiente aponta para a necessidade de implementação de mecanismos de
cooperação internacional, mediante a inspiração do princípio em tela. Os fenômenos
poluidores geralmente ultrapassam as divisas territoriais de uma nação e atingem o
território de outra, a exemplo da emissão de poluentes na atmosfera que venham a
causar o efeito estufa e chuva ácida. A cooperação internacional no campo da proteção
do meio ambiente encontra-se registrada nos Princípios 7, 9, 12, 18, 19 e 27 da
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO/1992).
7. Princípio da Solidariedade intergeracional ou equidade. Inspirado na parte final
do caput do art. 225, da CF, que prevê que as presentes gerações devem preservar o
meio ambiente e adotar políticas ambientais para a presente e as futuras gerações, não
podendo utilizar os recursos ambientais de maneira irracional de modo que prive seus
descendentes do seu desfrute.
8. Princípio da natureza pública da proteção ambiental. É dever irrenunciável do
Poder Público promover a proteção do meio ambiente, por ser bem difuso e
indispensável à vida humana sadia e também da coletividade. A afirmação de que a
proteção ambiental obedece a uma diretriz de índole pública repercute a ideia de que o
plexo normativo deve atender primacialmente aos objetivos permeados por toda a
sociedade, cabendo-lhe apenas secundariamente tutelar os chamados direitos subjetivos

individuais. Noutras palavras, a dimensão coletiva deve preponderar, via de regra, sobre
os interesses individuais.
9. Princípio da Participação Comunitária. Pontifica que as pessoas têm o direito de
participar ativamente das decisões políticas ambientais, em decorrência do sistema
democrático semidireto, uma vez que os danos ambientais são transindividuais. Esse
princípio se concretiza nas audiências públicas em licenciamentos ambientais mais
complexos (EIA/RIMA).
10. Princípio da função socioambiental da propriedade. O direito de propriedade é
relativo e deve ser exercido em consonância com a sua função social, em especial a
função socioambiental. Um dos requisitos para que a propriedade atenda a sua função
social é respeitar a legislação ambiental (art. 186, III, CF). Da mesma forma o Código
Civil traz no bojo do seu art. 1228, §1º, a previsão de que: O direito de propriedade
deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de
modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e
artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
11. Princípio da Informação. Segundo esse princípio, o Poder Público deve propiciar à
sociedade o pleno acesso às informações relativas às políticas públicas sobre meio
ambiente, bem como sobre a existência de atividades potencialmente nocivas ao bem
estar das comunidades. O direito à participação pressupõe o direito de informação, pois
há vínculo indissociável entre ambos. Edis Milaré doutrina nesse sentido, apontando
que “os cidadãos com acesso à informação têm melhores condições de atuar sobre a
sociedade, de articular mais eficazmente desejos e ideias e de tomar parte ativa nas
decisões que lhes interessam diretamente”.
12. Princípio do Limite. Cuida-se de dever estatal de editar e efetivar normas jurídicas
que instituam padrões máximos de poluição, a fim de mantê-lo dentro de bons níveis
para não afetar o equilíbrio ambiental e a saúde pública.
13. Princípio da intervenção estatal compulsória. O princípio em tela deflui do dever
genérico que tem o Estado de proteger e promover os direitos fundamentais. No que
concerne à proteção ambiental, o Estado tem o dever de adotar uma postura positiva –
no sentido de assegurar e proporcionar a higidez do bem em tela – e, também, uma
postura negativa – impondo-se-lhe o dever de não agir de forma prejudicial ao meio
ambiente.
14. Princípio do acesso equitativo aos recursos naturais: O mito da inesgotabilidade
dos recursos naturais foi há muito superado. Princípio 5 da Declaração de Estocolmo,
de 1972: “os recursos não renováveis da Terra devem ser explorados de forma que se
evite o perigo de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a humanidade
compartilhe os benefícios de sua utilização”. Essa equidade possui, de outra face, uma
dimensão temporal subjacente, impondo a salvaguarda dos interesses destas e das novas
gerações.
15. Princípio da correção na fonte. O princípio da correção na fonte relaciona-se, de
certo modo, com o princípio da prevenção. Por ele, deve-se buscar o desenvolvimento
de ações preventivas no sentido de corrigir na origem, tanto quanto possível, os fatos
geradores de degradação ambiental. Tal princípio acha-se inserido no Tratado da
Comunidade Européia, no artigo 174/2, acima mencionado.
16. Princípio da vedação do retrocesso. Como o direito ao meio ambiente

ecologicamente é dotado de status de direito fundamental, as garantias de proteção
ambiental, uma vez conquistadas, não podem retroagir. É inadmissível o recuo da
salvaguarda ambiental para níveis de proteção inferiores aos já consagrados, a não ser
que as circunstâncias de fato sejam significativamente alteradas.
17. Princípio do Protetor-recebedor. É a outra face da moeda do princípio do
poluidor-pagador. Defende que os indivíduos responsáveis pela proteção do meio
ambiente devem ser agraciados com benefícios de alguma natureza, pois estão
colaborando com toda a sociedade. Há uma espécie de compensação pela preservação
dos serviços ambientais. Ex. Redução de tributos; concessão de subsídios e
implementação de isenções.
Ponto 4.b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Direito Administrativo
Descomplicado, 20º ed. 2012, VP/MA. Manual de Direito Administrativo, 22º ed. 2009,
JSCF. Caderno pessoal.
Desenvolvida no Direito Francês, a teoria dos motivos determinantes baseia-se no

princípio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade
com a situação de fato que gerou a manifestação de vontade (JSCF, pág. 112).
Os motivos do ato administrativo devem guardar perfeita correspondência com a
realidade fática. O motivo é um fato, um dado real e objetivo que autoriza ou impõe a
prática do ato. A motivação, que é princípio constitucional da Administração Pública,
corresponde à exposição do motivo, à sua enunciação, revelação, antecedendo a própria
deliberação do ato sob a forma de considerandos.
Quanto à motivação, por ser exigência constitucional, deve-se considera-la como regra,
salvo naqueles casos em que a própria Constituição autoriza ato livre de motivação (ex.
exoneração de cargo em comissão e função de confiança) ou quando não houver
prejuízo para o interesse público ou para terceiro. Mas, se ainda assim, a Administração
Pública resolver enunciar o motivo, a existência deste vincula o ato, haja vista a teoria
dos motivos determinantes.
Assim, nos atos em que a motivação é obrigatória a existência e a congruência dos
motivos contidos na motivação, determina, condiciona ou vincula a validade do ato.
Nos atos administrativos em que a motivação não é obrigatória, mas é feita, deverá
haver congruência dos motivos contidos na motivação, para determinar, condicionar ou
vincular a validade do ato.
A aplicação da teoria dá-se principalmente sobre os atos discricionários, tendo em vista
que estes permitem ao agente maior liberdade de aferição da conduta. Mesmo que um
ato administrativo seja discricionário, não exigindo, portanto, expressa motivação, esta,
se existir, passa a vincular o agente aos termos em que foi mencionada.
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público

outorgada aos agentes do Estado. Cada um destes terá a seu cargo a execução de certas
funções. Se tais funções foram por lei cometidas aos agentes, devem eles exercê-las,
pois que seu exercício é voltado para beneficiar a coletividade. Ao fazê-lo, dentro dos
limites que a lei traçou, pode dizer-se que usaram normalmente os seus poderes. Uso do
poder, portanto, é a utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a
lei lhe confere.
Todavia, o abuso do poder é a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora
dos objetivos expressa ou implicitamente traçados na lei. O abuso do poder pode dar-se
de duas formas: a) excesso de poder e b) desvio de poder.
No excesso de poder o agente atua fora dos limites de sua competência. Por sua vez, no
desvio de poder o agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse
público que deve nortear todo o desempenho administrativo.
O desvio de poder ocorre em duas situações: a) quando o agente pretende satisfazer uma
finalidade alheia ao interesse público; ou b) quando o agente pretende satisfazer uma
finalidade diversa daquela própria do ato praticado.
Finalidade é um dos requisitos/elementos do ato administrativo e seu pressuposto de
validade. Cada ato administrativo destina-se a um fim público específico, posto que está
sempre preordenado a atingir uma dada finalidade pública. Se o fim visado não for
aquele previsto para o ato editado haverá o desvio específico de finalidade expondo o
ato à invalidação.
O desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato pretendendo fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. A finalidade é
elemento sempre vinculado.
A prof. Maria Sylvia di Pietro traz um exemplo: “Um exemplo muito comum: remover o
funcionário “ex-officio”, a título de punição; isto é muito comum, o funcionário é
mandado para o outro lado do fim do mundo, a título de punição. Então, ao invés de se
instaurar um processo e aplicar a penalidade adequada, usa-se a remoção, com caráter
punitivo, quando ela não tem uma finalidade punitiva; isso é um vício relativo à
finalidade.”
Esse vício é chamado desvio de poder ou desvio de finalidade e está definido na lei de
ação popular; ocorre quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. O desvio de poder é um
ato de improbidade administrativa. O artigo 12 da Lei de Improbidade, quando fala dos
atos que atentam contra os princípios da administração, sem usar a palavra desvio de
poder, dá um conceito que equivale ao de desvio de poder. Uma autoridade que pratica
um ato com uma finalidade diversa, está praticando um ato de improbidade
administrativa. A grande dificuldade do desvio de poder é a prova, pois é evidente que a
autoridade que pratica um ato com desvio de poder, procura simular, procura mascarar;
ela pode até fazer uma justificação dizendo que está praticando o ato porque quer
beneficiar tal interesse público, está removendo funcionário para atender à necessidade
do serviço.
Agindo em abuso do poder (excesso ou desvio) o agente submete sua conduta à revisão,
judicial (ação popular, MS) ou administrativa (autotutela). Pode respingar na seara
penal, caracterizando crime previsto na Lei nº 4.898/65.
Ponto 4 .c. Licitação. Princípios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de

licitação.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Manual de Direito
Administrativo, 22º edição, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011.
Legislação básica: Lei 8.666/93, em especial o art. 24.
A licitação tem base constitucional no art. 37, inciso XXI, da CF/88: “ressalvados os
casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações.”
A competência para legislar sobre normas gerais aplicáveis a licitação e contratos
administrativos é privativa da União. Todavia os Estados, DF, e Municípios podem
legislar sobre questões específicas dessas matérias.
Mister lembrar que as entidades estatais que explorem a atividade econômica em
sentido estrito não se sujeitam a licitação quando o contrato que pretendem celebrar
tenha objeto relacionado às atividades-fim da entidade (STJ).
Conceito. Licitação é o procedimento administrativo vinculado, por meio do qual os
entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor
proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos – a celebração
do contrato, ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico (José dos
Santos Carvalho Filho).
Destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada
em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Princípios. Consoante o art. 3º, caput, da Lei n° 8.666/1993, as licitações destinam-se a
garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta
mais vantajosa para a administração pública e a promoção do desenvolvimento nacional
sustentável. Cumpre destacar alguns princípios aplicados às Licitações:
1. Princípio do Formalismo. O procedimento administrativo da licitação é sempre um
procedimento formal, especialmente em razão de que precederão contratações que
implicarão a dispêndio de recursos públicos.
2. Princípio da Publicidade dos atos. A licitação não poderá ser sigilosa, sendo pública
e acessível ao público os atos do procedimento, salva quando ao conteúdo das
propostas, até a respectiva abertura (art. 3, § 3, da Lei nº 8.666/93).
3. Princípio da Igualdade entre os licitantes. A observância da igualdade entre os
participantes no procedimento licitatório possui dupla vertente: a) devem ser tratados
isonomicamente todos os que participam da disputa, o que significa vedação a

discriminações injustificadas no julgamento das propostas e b) deve ser dada
oportunidade de participação às licitações em geral a quaisquer interessados que tenham
condições de assegurar o futuro cumprimento do contrato a ser celebrado. Atentar que
com a Lei nº 12.349/2010 o princípio da isonomia sofreu alteração, tendo em vista que a
nova norma introduziu no art. 3º, da Lei 8.666/93, a previsão de que ao lado da
isonomia entre os licitantes deverá ser observado a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável. Assim, agora a proposta mais vantajosa para a Administração
Pública não é somente aquela sobre o prisma econômico, mais sim aquela apresente o
melhor custo-benefício com relação aos benefícios indiretos mediatos e a longo prazo
que a proposta considerada vencedora proporcionará ao Brasil, ao desenvolvimento
nacional.
4. Princípio da competitividade. É o princípio basilar do processo licitatório, tanto que
outrora era chamado de concorrência, uma vez que, somente através dele, é possível que
a Administração identifique qual licitante oferece mais vantagens, para que, então, firme
com este a avença. É através deste princípio que se seleciona qual seja o melhor
licitante, isto é, aquele que melhor atende às necessidades do contratante, visando
sempre a plena realização do interesse público.
5. Princípio da legalidade. Tal princípio permeia todos os atos da Administração
Pública, pois, seu agir deverá estar sempre amoldado aos ditames da lei. Ademais, sabe-
se que administrar é aplicar a lei. A legalidade para Administração consiste em fazer
somente aquilo que é permitido por lei, aquilo que não é expressamente permitido à
Administração é proibido. A Administração adstringe-se ao cumprimento do
ordenamento jurídico e nisso consiste toda a sua liberdade, isto é, liberdade na lei,
liberdade ao agir dentro da lei.
6. Princípio da impessoalidade. Decorre do princípio da impessoalidade a estipulação
de critérios objetivos para a contratação dos licitantes, pois não pode a Administração
eleger critérios discrepantes com a finalidade da licitação, nem tampouco tratar de
maneira desigual os licitantes. A Administração permanece impessoal, equidistante dos
licitantes.
7. Princípio moralidade. Exige-se da Administração que se comporte de maneira lícita,
mas somente isso não é o bastante, pois a Administração deve pautar-se de acordo com
a moral vigente no País, com os bons costumes, com os princípios de justiça, boa
administração e honestidade. A administração como a mulher de César, não basta ser
honesta, tem que, também, parecer honesta. Portanto, a moral a ser seguida pela
Administração é mais que a moral a que estamos acostumados, é uma moral mais
profunda, mais abrangente. Assim deve reger-se a Administração no que toca a
licitações.
8. Princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Uma vez inserida no edital, a
vontade da Administração, a ele a Administração e os licitantes estarão vinculados, pois,
o edital fará lei entre o Estado e os licitantes. Este princípio está positivado no art. 41 da
lei 8.666/93, ao estatuir que: “A Administração não pode descumprir as normas e
condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada”. Hely Lopes Meirelles
afirma que o edital (ou carta-convite) é a lei interna da licitação.
9. Princípio do julgamento objetivo. A Administração não pode proceder com
subjetivismo no julgamento das propostas, sob pena de ferir a possibilidade da proposta
mais vantajosa ao Estado e, em última instância, ao próprio interesse público. Não pode
escolher a proposta do deste ou daquele licitante, indiscriminadamente, mas deve
escolher aquele que da maneira melhor e mais correta preenche os requisitos necessários
à licitação e proceder segundo critérios previamente estipulados por lei ou pelo edital.
Para tanto faz-se necessário o julgamento objetivo, que segue quatro regras ou critérios
básicos, contidos no art. 45 da Lei de Licitações, quais sejam: a) menor preço (§ 1º, inc.
I); b) melhor técnica (§ 1º, inc. II); c) menor preço e melhor técnica (§ 1º, inc. III); d)
maior lance – critério válido para leilões (art. 22 § 5).
10. Princípio fiscalização. O § 1º do art. 41 da lei 8.666/93 estabelece o princípio da
fiscalização ao dizer que “Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de
licitação por irregularidade na aplicação desta lei”. É uma garantia ao pleno exercício
da cidadania, pois serão os cidadãos os maiores afetados em casos de irregularidades
nas licitações, vez que serão estes que arcarão tanto com o prejuízo financeiro, como
com o prejuízo decorrente de não ter o serviço ou obra a sua disposição. O princípio da
fiscalização embebe-se de constitucionalidade no princípio republicano, já que é na
República que o Estado deve servir ao bem comum, até mesmo porque a “res” é
pública. Portanto deverá a licitação alcançar o fim colimado e, para tanto, faz-se
necessário que cada cidadão fiscalize o processo licitatório. Também à própria
Administração compete fiscalizar seus atos, como decorrência do princípio da
autotutela, princípio que rege o agir da Administração, como já foi visto anteriormente.
11. Princípio da adjudicação obrigatória ao vencedor. Significa atribuir o objeto do
certame ao licitante vencedor. Tal princípio impede que a administração, concluído o
procedimento licitatório, atribua seu objeto a outrem que não o legítimo vencedor. Esse
princípio também veda que se abra nova licitação enquanto válida a adjudicação
anterior. Não se deve confundir adjudicação com celebração do contrato. A adjudicação
é um ato declaratório, que apenas garante ao vencedor que, quando a administração for
celebrar o contrato relativo ao objeto da licitação, ela o fará com o vencedor. É possível
que ocorra de o contrato não chegar a ser celebrado, em face de motivos como a
anulação do procedimento, se houve ilegalidade ou revogação da licitação em
decorrência de superveniente razões de interesse público.
Modalidades. O art. 22 da Lei n. 8.666/93 prevê 5 modalidades de licitação:
concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Insta consignar que é
expressamente vedado a criação de outras modalidades de licitação ou a combinação
das modalidades referidas (art. 22, § 8º).
1. Concorrência. O art. 22, § 1º aduz que: concorrência é a modalidade de licitação
entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem
possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu
objeto. É a modalidade mais complexa de licitação, prestando-se à contração de obras,
serviços e compras, de qualquer valor. Também é exigida, em regra, para a compra de
imóveis e para a alienação de imóveis públicos, para a concessão de direito real de uso,
para licitações internacionais, para celebração de contratos de concessão de serviços
públicos e para os contratos de parcerias públicos privadas. Pode ser utilizada pela
Administração qualquer que seja o valor do contrato. A habilitação é preliminar, após a
abertura do procedimento.
2. Tomada de preços. O art. 22, § 2º da Lei 8.666/93 define tomada de preço como a
“modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que
atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior
à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação”. Na tomada
de preços, a habilitação, que corresponde ao próprio cadastramento, é prévia à abertura
do procedimento. Todavia, os não previamente cadastrados têm garantida a
possibilidade de se inscreverem até o terceiro dia anterior à data do recebimento das

propostas. É utilizada nas transações de vulto médio.
3. Convite. Previsto no art. 22, § 3º da Lei 8.666/93: “Convite é a modalidade de
licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não,
escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a
qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos
demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse
com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.” O
instrumento de convocação utilizado na modalidade convite é a carta-convite, enviada
diretamente aos interessados. O convite é uma modalidade de licitação utilizada nas
contratações de menor vulto, sendo, portanto, mais simples seu procedimento.
Excepcionalmente, a carta-convite poderá ser enviada a menos de três interessados,
desde que por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, seja
impossível a obtenção do número mínimo de licitantes (art. 22, § 7).
4. Concurso. Art. 22, § 4o. Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a
instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes
de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e
cinco) dias. Assim, o que determina a necessidade de realizar a licitação na modalidade
concurso é a natureza do seu objeto e não o valor do contrato. Não se aplicam ao
concurso os tipos de licitação previstos no art. 45, da Lei 8.666/93 – menor preço,
melhor técnica, técnica e preço, maior lance ou oferta-, uma vez que os vencedores do
concurso recebem prêmio ou remuneração.
5. Leilão. Art. 22, § 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados
para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos
legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista
no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. O
leilão para a alienação de bens móveis da administração está limitado a bens avaliados,
isolada ou globalmente, em quantia não superior a R$ 650,000,00 (art. 17, § 6º). Acima
desse valor deve ser utilizada a concorrência.
Pregão. Previsto na Lei 10.520/02, é uma modalidade de licitação estendidas a todas as
esferas da Federação. É uma modalidade de licitação passível de utilização – pela
União, Estados, DF, e Municípios – para a aquisição de bens e serviços comuns,
qualquer que seja o valor estimado da contratação. O fato que define a sua utilização é a
natureza do objeto da contratação – aquisição de bens ou serviços comuns. A Lei n.
10.520/02 define bens e serviços comuns “Art. 1 (...). Parágrafo único. Consideram-se
bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificações usuais no mercado.” Na modalidade pregão sempre se adota como
critério de julgamento o menor preço da proposta. É realizado por propostas e lances em
sessão pública. O autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preços até
10% superiores a ela poderão fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação
do vencedor. Outra característica do pregão é que há uma inversão das fases de
habilitação e julgamento das propostas. No pregão a habilitação é sempre posterior à
fase de julgamento e classificação. Há duas modalidades de pregão: o presencial e o
eletrônico (Decreto 5.450/05).
Dispensa e inexigibilidade de licitação. A regra geral é a necessidade de a
administração pública com um todo, previamente a celebração de um contrato
administrativo, realizar licitação em decorrência do princípio da indisponibilidade do

interesse público. Há inexigibilidade quando a licitação é juridicamente impossível. A
impossibilidade jurídica de licitar decorre da impossibilidade de competição, em razão
da inexistência de pluralidade de potenciais proponentes. Há dispensa de licitação
quando esta é possível, ou seja, há possibilidade de competição, mas a lei dispensa ou
permite que seja dispensada a licitação.
Inexigibilidade de licitação. Como já dito, ocorre quando há impossibilidade jurídica
de competição. As hipóteses estão descritas exemplificativamente no art. 25, da Lei
8.666/93. Tratam-se de hipóteses em que a competição é inviável, justificando a
contratação direita. O inciso I traz a previsão de inexigibilidade para a contratação de
fornecedor exclusivo, vedada a preferência por marca; no inciso II vem plasmada a
previsão de contração por inexigibilidade em razão de serviços técnicos profissionais
especializados, de natureza singular, vedada a inexigibilidade para serviços de
publicidade e divulgação (art. 13); e, por fim, no inciso III é a hipótese de
inexigibilidade para contração de artistas consagrados pela crítica ou pelo público.
Dispensa de licitação. São aquelas hipóteses que embora haja viabilidade jurídica de
competição, a lei autoriza a celebração direta do contrato. As hipóteses estão previstas
no art. 24, da Lei 8.666/93, em rol taxativo. Ler o artigo e atentar acerca das recentes
alterações.
Licitação deserta. Ocorre quando a licitação é convocada e não aparece nenhum
interessado. Nesse caso, torna-se dispensável a licitação, e a administração pode
contratar diretamente, contanto que motivadamente demonstre existir prejuízo na
realização de uma nova licitação, e desde que sejam mantidas as condições constantes
do instrumento convocatório. Licitação fracassada. É aquela que aparecem
interessados, mas nenhum é selecionado, em decorrência de inabilitação ou de
desclassificação das propostas. Nesse caso, de regra, não é hipótese de licitação
dispensável, aplicando-se o disposto no art. 48, § 3º, da Lei 8.666/93.
Licitação dispensada. São hipóteses em que a própria lei, diretamente, dispensa a sua
realização. Portanto, enquanto na licitação dispensável o procedimento poderá, ou não,
ocorrer, a critério do administrator, nas situações descritas como de licitação dispensada
não poderá a administração licitar, uma vez que a lei afasta a possibilidade de realização
do procedimento. Em regra, são hipóteses de alienação de bens e direitos pela
administração previstos no art. 17 da Lei 8.666/93.
ITEM 5
Ponto 5.a. As competências ambientais na federação brasileira. Ações de

cooperação.
Petruska Canal Freitas
Obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º CPR; Resumo do Grupo do 26º CPR-
Letícia Benrdt; Édis Milaré, Direito do Ambiente, 4 ed., RT, 2005, Antônio Beltrão,
Direito Ambiental, 3 ed., Método, 2011; Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flávio
Dino. Crimes e infrações administrativas ambientais. 3ª edição rev. e atual. - Belo
Horizonte: Del Rey, 2011; Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro.
19ª edição, rev. atual. e ampl. - São Paulo: Malheiros Editores, 2011; Sandro Costa.
Licenciamento ambiental no Brasil depois da LC 140/2011. Sítio eletrônico:

http://www.infonet.com.br/sandrocosta/ler.asp?id=123245, acessado em 30.05.2012;
Romeu Faria Thomé da Silva. Comentários sobre a nova lei de competências em
matéria ambiental (LC 140, de 08.12.2011). In Revista de Direito Ambiental, vol. 66, p.
55, Abril/2012.
Legislação básica: Constituição Federal, arts. 23, III, IV, VI, VII, IX, art. 24 e 225; Lei
Complementar 140/2011, Lei 12.651/12.
O regime federativo pátrio acha-se impregnado pelo espírito de cooperação e

solidariedade que caracteriza o moderno federalismo. Em relação ao meio ambiente, a
Constituição Federal – núcleo definidor da “competência das competências” -
estabelece a competência legislativa (concorrente entre a União, Estados e Distrito
Federal, nos termos do art. 24, VI, VII e VIII e entre Municípios, art. 30, I)9 e
administrativa comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para
proteger o meio ambiente, referindo-se, ainda, de forma redundante, ao combate à
poluição e à preservação das florestas, da fauna e da flora (art. 23, incisos VI e VIII).
Disso resulta que, em matéria ambiental, todos os entes políticos exercem poder de
polícia administrativa, sem desconsiderar, contudo, alguns critérios de distribuição de
competências, a partir de diretrizes definidas em lei complementar. A regra do art. 23, da
CF, não se refere à titularidade de serviços ou ações administrativas, mas, sim, à
necessidade de definição de estratégias para implementação cooperada e integrada de
medidas que expressem o alcance de finalidades comuns aos diversos entes federativos,
em nome do “equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional
(Crimes e Infrações Administrativas Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e
Flávio Dino. 3ª edição rev. e atual. - Belo Horizonte: Del Rey, 2011, ps. 415 e 416).
Nesse sentido, foi editada a Lei Complementar 140/2011, que será analisada mais
adiante.
Competência legislativa concorrente: A União deve estabelecer as normas gerais (CF,
art. 24, §1º) e os Estados e Distrito Federal devem legislar de maneira suplementar
(§2º), porque “inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades” (§3º). Porém, “a
superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no
que lhe for contrário.” (§4º)
Como visto, na competência legislativa concorrente, há prevalência da União quanto à
regulação de aspectos de interesse nacional, com normas gerais aplicáveis a todos no
território nacional e que não podem ser contrariadas pelos demais entes. Aos Estados
compete legislar sobre assuntos de interesse regional, e de forma plena, quando houver
omissão da União, e aos Municípios assuntos de interesse local. (Édis Milaré, Direito do
Ambiente, 4 ed., RT, 2005, págs. 230 e 231)
Nesse sentido, vale exemplificar a existência de regras nacionais editadas pela União e
que devem ser observadas pelos Estados, na implantação de sua política ambiental,
como o Novo Código Florestal, que estabelece regras gerais para a criação do Cadastro
Ambiental Rural e dos Programas de Regularização Ambiental, mas aos Estados
competirá sua implantação e execução. (arts. 18, 29 e 59, caput, §1º da Lei 12.651/12 e
Decreto Federal nº 7.830/12)

9
“Para o Município, tem se admitido que haverá uma competência suplementar caso esteja caracterizado o interesse local.”(Antônio
Beltrão, Direito Ambiental, 3 ed., Método, 2011, pág. 72)
Competência administrativa comum: O exercício de competência material comum

deve observar o indicativo constitucional no tocante à competência legislativa
concorrente. De acordo com essa diretriz constitucional à União cabe ditar normas
gerais, reservando-se para os demais entes políticos a legislação de caráter suplementar.
A partir daí, reconhece-se a proeminência da União no terreno das competências
administrativas em matéria ambiental, levando-se em conta a existência de interesse
geral ou nacional que se sobrepõe, em muitas situações, a interesses de cunho estadual
ou local (transcrição do livro de Nicolao Dino: Crimes e Infrações Administrativas
Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flávio Dino. 3ª edição rev. e atual. -
Belo Horizonte: Del Rey, 2011, p 416). Houve, no entanto, uma mudança de cenário
com a vigência da LC 140, que atribuiu mais competências de fiscalização e
licenciamento aos Estados e Municípios.
Vale ressaltar a possibilidade de serem editadas normas de âmbito regional ou local de
conteúdo mais protetor em relação às peculiaridades do meio ambiente em determinada
região, donde resulta a ideia de preponderância do nível mais elevado de proteção
ambiental no exercício da competência comum (idem, ibidem).
Embora seja comum a competência para proteger o meio ambiente, isso não dispensa o
estabelecimento de parâmetros mínimos para a atuação administrativa de cada um dos
entes políticos nesse campo, ante o risco de ocorrência de atividades superpostas e
colidentes, geradoras de insegurança e incerteza jurídicas. Nesse ponto, sustenta-se dois
critérios definidores de competências: 1. a titularidade do bem atingido; 2. a repercussão
da atividade, como elemento determinante da predominância do interesse envolvido.
Dessa forma, é incabível que um Estado-Membro, por exemplo, aplique seu
instrumental sancionador em face de infração administrativa ambiental praticada em
detrimento de bem, serviço ou interesse tutelado diretamente da União. Duas situações
merecem ser ressalvadas: a) a posição proeminente da União no Sistema, b) como
decorrência da força cooperativa inerente ao regime de competência material comum
prevista no art. 23, da CF, admite-se a possibilidade de, por força de lei, convênio ou
acordos de cooperação, quaisquer entes federativos adotarem, em caráter de urgência,
medidas de polícia destinadas a impedir ou cessar condutas danosas ao meio ambiente,
levando o fato ao conhecimento do órgão ou entidade competente (idem, p. 421).
Veja-se, segundo Nicolao Dino, o seguinte rol de bens, serviços ou interesses que, se
atingidos, ensejarão, num primeiro plano, a competência de ente federal para atuação
destinada à repressão administrativa:
a) Bens que integram o patrimônio da União, especificados no art. 20 da CF.
b) Unidades de conservação instituídas pela União;
c) Fauna. A interpretação conferida ao art. 1º da Lei 5.197/67 foi submetida a intensos
debates por largo espaço de tempo, sempre prevalecendo a orientação de consagrar
hipóteses de competência federal em relação à fauna silvestre, considerada, por esse
dispositivo de lei, propriedade do Estado. Nesse sentido, foi editada a Súmula 91 do
STJ. Da mesma maneira, entende-se que deva competir a órgão/entidade ambiental
federal a repressão a ilícitos administrativos perpetrados em detrimento da fauna,
excluídos os animais domésticos ou domesticados. Não se ignora o cancelamento da
Súmula. Contudo, mesmo na atual ordem constitucional, a dominialidade da fauna
silvestre deve continuar a ser atribuída à União, haja vista o disposto no art. 20, I, CF.
Acentue-se que, em relação às espécies da fauna silvestre ameaçadas de extinção é
inequívoco o interesse federal tendo em vista que o Brasil é signatário da Convenção
das espécies da flora e da fauna selvagens em perigo de extinção – CITES, em vigor
desde 1975 (Decretos 76.623/75 e 92.446/86). Em tal hipótese, não há dúvida quanto à
competência do órgão ambiental federal para exercer o poder de polícia;
d) Atividades que estejam sob fiscalização do órgão ambiental federal (impacto
ambiental de âmbito nacional ou regional);
e) Florestas. A Lei 11.284/2006 reserva ao IBAMA apenas a outorga para exploração
nas florestas públicas pertencentes à União e nos empreendimentos potencialmente
causadores de impacto nacional ou regional, conforme definidos pelo CONAMA (art.
19, § 1º, Lei 4.771/65);
f) Regiões declaradas como patrimônio nacional pela Constituição Federal. É evidente
que o art. 225, § 4º, da CF, não implica a transferência de todas as áreas referidas para o
domínio da União. Entretanto, parece equivocada a leitura que enxerga nesse artigo
mera enunciação destituída de qualquer efeito prático, vez que se choca contra o dever
do intérprete de dotar a Constituição de máxima efetividade, sempre procurando extrair
consequências dos comandos nela inseridos. Nessa linha, a expressão patrimônio
nacional deve ser compreendida como emanação de um interesse direto e específico da
União, não obstante o posicionamento contrário sustentado pelo STF (idem, ps. 426 e
ss.).
Ações de cooperação
A par disso, a LC 140/2011 estabeleceu as normas de cooperação no que pertine às
competências ambientais, para a União (art. 7º), para os Estados e o Distrito Federal
(art. 8º) e para os Municípios (art. 9º), possibilitando a delegação, mediante convênio,
da execução das ações administrativas, condicionada à existência de estrutura adequada
do ente delegatário.
Os instrumentos de cooperação estão elencados no art. 4º, como consórcios públicos,
convênios, acordos de cooperação técnica, fundos públicos e privados, Comissões
Tripartite Nacional, Estaduais e Bipartite do DF, delegação de atribuições e de execução
de ações administrativas, entre outros.
A delegação de atribuições e ações administrativas deve ser realizada mediante
convênio “desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental
capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de
meio ambiente” (art. 5º), sendo que para os efeitos da lei, “considera-se órgão ambiental
capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que possui técnicos próprios ou
em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda
das ações administrativas a serem delegadas.” (parágrafo único, art. 5º)
Essa lei complementar é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4757, cujo
ponto nodal é a perda de atribuições da União, com a limitação de competências
ambientais de fiscalização em um ou outro ente federativo, restringindo a atuação do
conteúdo jurídico do caput do art. 225 da Constituição, que impõe a todos entes da
federação a proteção ambiental. Juarez Freitas, em palestra realizada no TRF da 4ª
Região, no dia 05 de junho de 2012, criticou veementemente o texto dessa lei
complementar, mas afirmou sua constitucionalidade e que uma interpretação adequada
permite inferir que não foi suplantada a competência suplementar do órgão ambiental
federal.
Romeu Faria Thomé da Silva10 refere ser inequívoco que a LC 140/2011 ratifica o

10Comentários sobre a nova lei de competências em matéria ambiental (LC 140, de 08.12.2011). In Revista de
Direito Ambiental, vol. 66, p. 55, Abril/2012.
entendimento de que não há um único critério a ser observado para a definição de

competência licenciatória dos entes federados. A LC 140/2011 adota, em grande
medida, os critérios previstos na Res. Conama 237/1997 para a definição da
competência licenciatória dos entes federados. Em relação à União, mantém sua
competência para licenciamento no caso de licenciamento de atividades localizadas ou
desenvolvidas conjuntamente no mar territorial, na plataforma continental e na zona
econômica exclusiva, onde o critério utilizado é o da dominialidade do bem. Quando se
tratar de atividades localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados, devem ser
licenciadas pelo órgão ambiental federal (art. 7.º, XIV, e, da LC 140/2011). Um
empreendimento de pequeno porte (baixo impacto ambiental), mas localizado em área
limítrofe entre dois Estados da federação deverá, segundo tal critério, ser licenciado
pelo órgão ambiental federal. Utiliza-se, aqui, critério geográfico. Em relação à
competência dos Estados, o art. 8.º da LC 140/2011 apresenta, ao menos expressamente,
poucas semelhanças com o art. 5.º da Res. Conama 237/1997. O licenciamento
ambiental de atividades localizadas ou desenvolvidas na maioria das categorias de
unidades de conservação instituídas pelo Estado compete ao órgão estadual competente.
Trata-se de aplicação do critério do ente instituidor da unidade de conservação. A
exceção é em relação às Áreas de Proteção Ambiental - APAs. Tal exceção apresenta-se
como uma relevante inovação da LC 140/2011. Possivelmente levando em consideração
os objetivos de uma APA, quais sejam, de disciplinar o processo de ocupação e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais, optou o legislador por atribuir
critério diverso de definição de competências apenas a essa modalidade de unidade de
conservação. Nos termos da LC 140/2011, utiliza-se para as APAs critérios específicos
pré estabelecidos nos arts 7.º, 8.º e 9.º. Estabelece a referida norma: “Art. 12. Para fins
de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o
critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às
Áreas de Proteção Ambiental (APAs). Parágrafo único. A definição do ente federativo
responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs,
seguirá os critérios previstos nas alíneas a, b, e, f e h do inc. XIV do art. 7.º, no inc. XIV
do art. 8.º e na alínea a do inc. XIV do art. 9.º.”11
Desse modo, tratando-se de APA, o órgão ambiental competente para licenciar uma
atividade não será, necessariamente, o órgão ambiental do ente que instituiu aquela
unidade de conservação. A título de exemplo, em uma APA estadual em que seja
necessário o licenciamento de uma atividade que cause ou possa causar impacto
ambiental de âmbito local, a competência será do órgão ambiental do Município
(critério previsto no art. 9.º, XIV, a, da LC 140/2011), nos termos do parágrafo único do
art. 12 da LC 140/2011 supra descrito, e não do órgão ambiental estadual, ente
instituidor da unidade de conservação. Até o advento da LC 140/2011 havia uma nítida
desvinculação entre a competência para licenciar e a competência para fiscalizar
atividades potencialmente poluidoras, ou seja, a competência para fiscalizar não ficava
adstrita à competência para licenciar a atividade. Uma vez concedida a licença
ambiental, cabia, regra geral, ao órgão ambiental estadual fiscalizar as atividades
licenciadas com o intuito de mantê-las dentro das condições e limites estipulados no
licenciamento. Todavia, inerte o órgão estadual competente, e nos termos do art. 10, §
3.º, da Lei 6.938/1981 (revogado pelo art. 21 da LC 140/2011) possuía o Ibama
(autarquia federal) competência supletiva para tal fiscalização, mesmo tendo o

11Idem.
licenciamento sido concedido pelo órgão estadual.12

Entretanto, a LC 140/2011, apresenta novo entendimento ao relacionar a competência
para o exercício do poder de polícia ambiental à competência para o licenciamento
ambiental da atividade. Ou seja, o poder de polícia administrativo deve ser exercido
pelo órgão responsável pelo licenciamento ambiental. Nos termos do art. 17 da LC
140/2011: “Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme
o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e
instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental
cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada”.
A norma prevista na LC 140/2011 não impede, todavia, o exercício da fiscalização pelos
demais entes federados, nos termos da previsão constitucional da competência comum
material para a proteção do meio ambiente (art. 23, VI, da CF/1988). Assim, inerte o
ente federado licenciador, poderá outro ente atuar supletivamente no exercício do poder
de polícia ambiental, substituindo aquele originariamente detentor das atribuições
previstas em lei. Nesse sentido, resta mantida, de certa forma, a competência supletiva
do órgão ambiental federal anteriormente prevista na Lei 6.938/1981.13
Entretanto, o § 3.º do art. 17 estabelece que, no caso de atuação de mais de um órgão
ambiental, prevalecerá o auto de infração ambiental lavrado por aquele órgão que
detenha a atribuição de licenciamento. Por fim, nos de iminência ou ocorrência de
degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato
deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando
imediatamente ao órgão competente (para o licenciamento ambiental) para as
providências cabíveis.14
Ponto 5.b. Revogação, anulação, cassação e convalidação do ato administrativo.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Diogo de Figueiredo
Moreira Neto. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2009.Resumo do Grupo do 25º CPR; Pedro Lenza. Direito Constitucional
Esquematizado, 15ª Edição. Ed. Saraiva; Bernardo Gonçalves Fernandes. Curso de
Direito Constitucional, 3ª Edição. Ed. Lumen Juris. Celso Antônio Bandeira de Mello.
Curso de Direito Administrativo. 27ª edição rev. e atual. até a EC 64, de 4.2.2010 - São
Paulo: Malheiros Editores, 2010; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito
Administrativo. 24ª edição, rev. ampli. e atual. – Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
Legislação básica: Lei n. 4.717/65, art. 2º; Lei 9.784, arts. 53 a 55;
Revogação, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello15, é extinção de um ato

administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de
conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes.

12Idem.
13Idem.
14Idem.
15Obra citada, p. 449.
E prossegue o autor:
a) sujeito: autoridade no exercício de função administrativa;
b) objeto: ato ou relação jurídica válidos;
c) fundamento: competência discricionária para incidir sobre situação dantes regulada;
d) motivo: inconveniência ou inoportunidade da mantença da situação precedente;
e) efeitos: extinguir o que fora provido sem ofender os efeitos passados;
f) natureza: constitutiva;
Atos que geram situações irrevogáveis:
a) atos que a lei declara irrevogáveis;
b) atos já exauridos;
c) atos vinculados, enquanto o sejam;
d) atos administrativos puros, como as certidões, pois os efeitos deles decorrem da lei e
não de uma criação administrativa;
e) atos de controle, pois a competência em relação a cada caso examinado exaure-se
uma vez expedido o ato;
f) atos complexos;
g) atos que geram direito adquirido.16
Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que o objeto é que distingue a revogação da
invalidação, na medida em que no primeiro instituto o ato é válido, e no segundo, não.
A anulação pode ser conceituada como “[...] sendo a forma de desfazimento do ato
administrativo em virtude da existência de vício de legalidade” (CARVALHO FILHO,
José dos Santos, 2011, p. 144). A anulação pode se dar pela Administração e pelo Poder
Judiciário. Quando atingidos interesses de terceiros, deve ser observado o contraditório.
Veja-se o quadro esquemático apresentado por Celso Antônio Bandeira de Mello:17
SUJEITO MOTIVO Extinção dos Efeitos
Revogação Administração e Inconveniência do ato Não retroage

Judiciário
Invalidação Administração e Ilegitimidade do ato Ex tunc ou ex nunc

Judiciário
Quanto ao prazo da anulação, estabelece o art. 54 da Lei 9.784: “o direito da

Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé. § 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.”
O STJ entende que tal prazo aplica-se somente a partir da vigência da referida lei: “Caso

16Idem, p. 456 e ss.
17Idem, p. 484.
o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgação da Lei n.º
9.784, de 01/02/1999, a Administração tem o prazo de cincos anos a contar da vigência
da aludida norma para anulá-lo; caso tenha sido praticado após a edição da mencionada
Lei, o prazo quinquenal da Administração contar-se-á da prática do ato tido por ilegal,
sob pena de decadência, nos termos do art. 54 da Lei n.º 9.784/99.” (AgRg no REsp
1147446/RS, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em
20/09/2012, DJe 26/09/2012)
Sobre revogação e anulação do ato complexo, como a concessão de aposentadoria, vale
destacar a jurisprudência do STF: STF, Súmula Vinculante 3: “Nos processos perante
o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma e pensão”.
“DECADÊNCIA–ADMINISTRAÇÃO–PASSAGEM DO QUINQUÊNIO–
APOSENTADORIA – REGISTRO. É impróprio evocar o artigo 54 da Lei nº 9.784/99
quanto ao processo de registro de aposentadoria. CONTRADITÓRIO –
APOSENTADORIA – REGISTRO. Conforme consta do Verbete Vinculante nº 3 da
Súmula do Supremo, o contraditório não alcança o processo de registro de
aposentadoria. Ausência, de qualquer forma, da passagem dos cinco anos após o
recebimento pelo Tribunal de Contas da União. APOSENTADORIA – TEMPO DE
TRABALHO RURAL. Sendo o sistema de aposentadoria contributivo, cabe exigir,
relativamente ao tempo de serviço rural, a comprovação do recolhimento das
contribuições.” (MS 30749, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma,
julgado em 11/09/2012, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-199 DIVULG 09-10-2012
PUBLIC 10-10-2012)
Cassação “[...] é a forma extintiva que se aplica quando o beneficiário de determinado
ato descumpre condições que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos”
(CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2011, p. 141). A cassação constitui ato de
natureza sancionatória e vinculada.
A convalidação, por fim, “é o processo de que se vale a Administração para aproveitar
atos administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-lo no todo ou em
parte” (CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2011, p. 151). Divide-se em: i)
ratificação (correção de defeito de competência); ii) reforma (manutenção da parte
válida de um ato, com a exclusão da parte inválida) e iii) conversão (prática de um novo
ato com a parte válida do ato anterior, acrescida de uma nova parte). Diogo de
Figueiredo Moreira Neto acrescenta ainda a possibilidade de uma conversão legislativa,
promovida, não por meio de ato administrativo, mas por força de lei. Também seria o
caso de convalidação do ato administrativo a ocorrência da prescrição e da decadência,
que operam a estabilização de defeitos do ato administrativo pelo transcurso de um
prazo legal associado à inércia do titular do direito à impugnação. (Curso de direito
administrativo, p. 241.)
Súmula 346/STF: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos”
Súmula 473/STF: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Ponto 5.c: Desconcentração e descentralização administrativa. Privatização.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Celso Antônio Bandeira
de Mello. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição rev. e atual. até a EC 64, de
4.2.2010 - São Paulo: Malheiros Editores, 2010; José dos Santos Carvalho Filho,
Manual de Direito Administrativo. 24ª edição, rev. ampl. e atual. – Rio de Janeiro:
Lumen Juris.
Legislação básica: Lei 9.491/97.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, diz-se que a atividade administrativa é

descentralizada quando o Estado transfere o exercício de atividades que lhe são
pertinentes para particulares ou cria pessoas auxiliares suas, para desempenhar os
cometimentos dessarte descentralizados.18
A diferença entre desconcentração e descentralização é analisada quando se verifica o
aspecto subjetivo da Administração Pública, ou seja, os sujeitos que a integram, a partir
do entendimento da teoria do órgão. A teoria do órgão explica como a relação do agente
público é atribuída ao Estado, sendo atualmente explicada pela teoria da imputação, de
Otto Von Gierke. Segundo esta teoria, o agente público atua em nome do Estado,
titularizando um órgão público, de modo que sua atuação é atribuída ao Estado.
Desconcentração é o fenômeno da distribuição interna de plexos de competências
decisórias.19
Situação onde o Estado desmembra órgãos internos (é a própria Administração Pública
Direta) para propiciar melhorias na sua organização territorial tomando por base critério
material, grau hierárquico ou territorial. Não há criação de nova pessoa jurídica, mas
meros órgãos de execução direta sem personalidade jurídica. Exemplo: Ministério
dos Transportes, Secretarias, Diretorias, MPF, Defensoria, Congresso, Judiciário, que
são órgãos da União Federal sem personalidade jurídica própria.
Descentralização ou atividade indireta: Situação onde o Estado delega, por meio de lei,
a atividade a outras entidades com personalidade jurídica própria, também chamada de
execução indireta de interesses públicos. O Estado transfere o exercício de atividade que
lhe é pertinente para particulares ou cria pessoas jurídicas como autarquias, fundações,
dentre outros, sempre por meio de lei (descentralização legal), criando a Administração
Pública Indireta.
Espécies de descentralização: a) Descentralização política: é que ocorre entre entes
federados, onde há uma repartição de competências. b) Descentralização administrativa:
aqui se está diante de uma transferência de atribuições dentro da própria entidade
federativa, exemplo União quando transfere competências para uma autarquia federal.
Outra diferença entre a descentralização e a desconcentração ocorre com relação

18. Curso de Direito Administrativo. 27ª ediçã o rev. e atual. até a EC 64, de 4.2.2010 - Sã o Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 149.

19Idem, p. 150.
ao tipo de controle feito. Quando dois órgãos se relacionam em razão da

desconcentração, o controle que um órgão receberá em relação ao outro receberá o
nome de controle hierárquico ou por subordinação, abrangendo todos os atos
praticados pelo órgão subordinado. Quando o controle ocorre em relação de
descentralização dá-se o nome de controle por vinculação (ou controle finalístico,
tutela administrativa).
Na tutela administrativa, o controle é exercido de forma que quem está sendo controlado
não faz parte da estrutura da pessoa controladora. Esse controle não é amplo como o
hierárquico, tendo seu alcance limitado por lei. A lei que cria uma autarquia ou a lei que
autoriza a criação de uma empresa pública ou sociedade de economia mista vai
estabelecer até que ponto.
Privatização: Analisada pela doutrina como novo modelo de gestão e execução de suas
atividades. Para a lei 8031/90, privatização significava o atual termo de desestatização
que significa retirar o Estado de certo setor de atividade. Tomando por base o
Parágrafo 1º do artigo 2º lei 9.491/97, desestatização indica o objetivo de afastar o
Estado da posição de executor de certas atividades e serviços.
Observação: não significa que o Estado deixa de ser o titular dos serviços, mas tão
somente a transformação dos serviços descentralizados por delegação legal (por meio de
lei, das entidades da administração indireta, exemplo autarquia, empresa pública) em
serviços descentralizados por delegação negocial (por meio de contratos – forma
privada). Por continuar a ser o titular dos serviços, o Estado continua a fiscalizar tais
serviços por meio das agências ou autarquias fiscalizadoras.
“No Brasil, as primeiras privatizações ocorreram a partir de 1987, quando o BNDES
privatizou 16 empresas controladas e outrora inadimplentes com o Banco. Por
delegação do governo federal, em 1990, o BNDES foi nomeado gestor do Fundo
Nacional de Desestatização - FND, depositário legal das ações das empresas incluídas
no PND. As privatizações estaduais começaram a ocorrer a partir de 1996. Quando
solicitado, o BNDES forneceu assistência técnica na condução dos processos de
privatização estaduais.”
(http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transpare
nte/Privatizacao/index.html)
ITEM 6
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Público. Pessoa administrativa. Autarquia.

Sociedade de economia mista. Empresa pública. Fundação pública. Consórcios
públicos. Outros entes.
Fernando Carlos Dilen da Silva
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e do 26º CPR; Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense;
José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed.
Lumen Iuris; Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed.
Atlas; Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26ª. Edição.
Ed, Malheiros.
Legislação básica.
Art. 18; 23; 37, XIX; 109; 173; CF. Decreto lei 200/67
1. Introdução. Este tema se encontra inserido na análise da estrutura orgânica da

Administração Pública Indireta, reproduzida em seus princípios por todas as entidades
federativas. (CF, 18). Possui fundamento constitucional no artigo 37, XIX, sendo forma
de delegação legal de uma determinada função pública pela entidade federativa (União,
Estados, DF e Municípios). Cabe desde já uma crítica à formulação do ponto, pois
nem todas as entidades citadas são de direito público, como no caso das sociedades
de economia mista e empresas públicas (direito privado).
2. Conceito. Para José dos Santos Carvalho Filho, a Administração Indireta é o
conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas a respectiva Administração Direta
(União, Estados, DF e Municípios) possuem o objetivo previsto em lei de desempenhar
as atividades administrativas de forma descentralizada. Pessoas administrativas são as
entidades da Administração Pública Indireta, incumbidas por meio de lei (delegação
legal) da execução das políticas públicas (a titularidade do serviço prestado permanece
com o ente político), possuindo personalidade jurídica própria, sendo meras executoras
de políticas públicas, diferentemente das pessoas políticas como União, Estados, DF e
Municípios, os quais possuem o poder de criar políticas públicas.
3. Personalidade de direito público. A personalidade de Direito Público confere
privilégios e obrigações previstas na legislação, de modo que as pessoas jurídicas de
direito público possuam uma série de prerrogativas, como poder de polícia,
legitimidade dos atos, desapropriação, como no caso do Instituto Chico Mendes
(questão 26º concurso), possuindo posição de superioridade sobre o particular (Princípio
da supremacia do interesse público).
4. Autarquia. É pessoa jurídica criada (e extinta) por lei para a prestação e execução
de atividades típicas do Estado, possuindo personalidade jurídica de direito público,
submetidas ao regime jurídico administrativo que lhes faculta diversas prerrogativas e
obrigações como licitação, submissão à responsabilidade objetiva, seus bens são
inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis; débitos sujeitos ao regime de precatórios;
privilégios processuais. Não há subordinação hierárquica da autarquia com a entidade
estatal a que pertence, mas mera vinculação. Podem ser criadas ou transformadas em
autarquias de regime especial com destaque para as agências reguladoras e executivas,
conforme tópico 14 A. A OAB é autarquia corporativa em regime especial, ou seja,
diferente do adotado para as autarquias em geral, inclusive as agências executivas, por
possuir expressão constitucional de Função Essencial a Justiça, não se submetendo a
regras de concurso público, fiscalização do Tribunal de Contas, o que é discriminatório,
segundo José dos Santos Carvalho Filho.
5. Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública: São pessoas jurídicas de direito
privado (empresas) criadas pelo Estado, após autorização legislativa, que integram a
Administração Indireta e atuam no domínio econômico. O regime é privado, mas com
algumas regras específicas de regime público (licitação, concurso público, fiscalização
pelos Tribunais de Contas, dentre outros). As Empresas Públicas têm capital
exclusivamente público, embora não precise ser de um único ente federativo, exemplo
União e Estado Membro podem criar uma empresa pública única; podem ser
constituídas por qualquer forma empresarial e as causas que as envolvem, quando se
tratarem de empresas federais, são julgadas perante a Justiça Federal (art. 109/CF).
As sociedades de economia mistas podem ser constituídas com capital misto (parte
público ou privado), mas a maioria votante tem que ser do poder público; somente
podem ser constituídas sob a forma de S/A e são julgadas pela Justiça Estadual, ainda
que seja capital da União. Ambas podem prestar serviços públicos ou explorar
atividades econômicas. Quando exploram atividade econômica somente podem visar a
segurança nacional e interesse coletivo (art.173/CF). Nesse caso não têm de licitar na
sua atividade fim, pois competem com a iniciativa privada. Sobre a falência das estatais,
há divergência. Celso Antonio Bandeira de Mello sempre defendeu que é necessário
distinguir as Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista prestadoras de serviço
público das exploradoras de atividades econômicas, para ele, deve-se entender que a
falência somente será possível em casos de empresas estatais que exercem estritamente
atividade econômica empresarial. Conforme questão da discursiva do 26º concurso,
tal diferenciação pela natureza do serviço de caráter público ou não (e não
simplesmente pela natureza jurídica do ente) foi expressamente solicitada, nos
termos de posicionamento atual do STF. José dos Santos Carvalho Filho entende que
não se aplica o regime falimentar a essas pessoas paraestatais, independentemente da
atividade que desempenhem. Isso porque o art. 2º, I, da Lei 11.101/05 dispôs que esta
não se aplica a Empresas públicas e sociedades de economia mista. Por fim, no tocante
a criação de subsidiárias, entende-se que pode ser realizado pela mesma lei que
autorizou a criação da empresa principal, conforme ADI 1649.
6. Fundação Pública. Há 03 entendimentos distintos sobre seu regime jurídico: 1. Para
Celso Antônio Bandeira de Mello, toda fundação pública deve seguir regime de direito
público, sendo espécie de autarquia, chamada de AUTARQUIA FUNDACIONAL. 2.
Para Hely Lopes Meirelles: antes dizia que toda fundação pública deveria ser de direito
privado (DL 200/67). Com a CF/88 mudou de opinião afirmando que a fundação
pública será de direito público. Com a EC/19 o entendimento em seu Manual muda
novamente dizendo que pode ter a fundação pública o regime de direito privado, tendo
em vista que a lei autoriza a sua instituição. 3. Para Maria Sylvia Zanella di Pietro a
fundação pública poderá ter regime de direito público ou regime de direito privado, o
que será definido pelo administrador no momento de sua instituição. Fundação pública
de direito público é uma espécie de autarquia, sendo a ela aplicado o regime autárquico.
Fundação instituída sob o regime de direito privado seguirá o mesmo regime das
empresas públicas e sociedades de economia mista ligadas à prestação de serviços
públicos, consideradas Fundações Governamentais.
7. Consórcios Públicos. São pessoas jurídicas criadas pelas pessoas políticas (U, E, DF
e M), de forma associada para a consecução de serviços públicos de interesse comum
(art. 23/CF). Criados pela Lei nº 11.107/05, configuram nova espécie de entidade
integrante da Administração Indireta, constituindo PJ de natureza pública ou privada. A
nova entidade passa a integrar todos os entes federados que dela participarem. Se tiver
personalidade de direito público são chamadas associações públicas. Os consórcios
possuem algumas prerrogativas (promover desapropriações (art. 2º, §1º, II); contratar
com a Administração por dispensa de licitação e limites mais elevados para contratação
(art. 2º, §1º, III)). O processo de criação constitui-se de 3 fases: a) subscrição de
protocolo de intenções; b) publicação do protocolo na imprensa oficial; c) promulgação
de lei por cada um dos integrantes ratificando o protocolo; d) celebração do
correspondente contrato. Se possuir personalidade de direito público a constituição em
relação a cada ente se inicia com a promulgação de cada lei ratificadora do protocolo de
intenções. Caso tenha personalidade de direito privado, o contrato deve ser registrado no
cartório, nos termos do artigo 45 do CC. Contratos de rateio e programa: A lei nº 11.107
prevê 2 tipos de contratos firmados entre os entes associativos: contrato de rateio e

contrato de programa. O primeiro refere-se ao instrumento a partir do qual os entes
consorciados entregarão os recursos ao consórcio público (deve haver previsão
orçamentária - §5º do art. 8º da Lei). Já o contrato de programa constitui as obrigações
que cada ente deve assumir para o alcance dos fins perseguidos. A prestação de contas
se dá em cada TC ao qual cada ente federado encontra-se vinculado.
8. Outros entes Apesar do interesse público ser próprio do Estado, este não possui a sua
exclusividade, motivo pelo qual a ordem jurídica permite uma atuação concorrente, por
meio da administração pública associada ou de cooperação.
a) Pessoas de cooperação governamental (serviço social autônomo). Entidades de
direito privado que colaboram com o poder público a que são vinculadas, através da
execução de alguma atividade caracterizada como serviço de utilidade pública. Não
integram o elenco das pessoas administrativas, e podem possuir qualquer forma jurídica
prevista em lei, podendo ser citadas SESI, SESC, SENAC, SENAI, SEBRAE, SENAR.
São mantidas por dotações públicas oriundas por contribuições parafiscais, conforme
art. 240 CF, se submetendo a regras acerca das licitações públicas, bem como ao
controle dos Tribunais de Contas e do Ministério Público.
b) Organizações colaboradoras ou parceiras. Organizações sociais e organizações
sociais da sociedade civil de interesse público (tratadas no ponto 16.A).
c) Outros entes associados em parceria por ajuste contratual: Para Moreira Neto,
poderiam ser citadas o arrendamento de instalações portuárias (lei 8630/93),
arrendamento operacional, a franquia pública, gerência privada de entes públicos,
compra de bilheterias, contrato público de risco (utilizada para a realização de serviços
de iluminação pública, detecção e registro de infrações de transito, pesquisas de ligações
clandestinas)
9. Casuística
Súmula 516 STF: O SESI está sujeito a jurisdição da Justiça Estadual.
Súmula 517 STF: As sociedades de economia mista só possuem foro na Justiça Federal
quando a União intervém como assistente ou opoente. (nos demais casos se sujeita a
justiça estadual)
Súmula vinculante 27: compete a Justiça Estadual julgar causas entre consumidor e
concessionária de serviço público de telefonia, quanto a ANATEL não seja litisconsorte
passiva necessária, assistente nem opoente.
Ponto 6.b. Contratos administrativos.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e 26º CPR; Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense;
José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed.
Lumen Iuris; Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed.
Atlas.
Legislação básica: Art. 22, XXVII da CF/88; Art. 37, XXI da CF/88; Art. 173 da
CF/88; Lei nacional 8666/93 – Estatuto dos Contratos e Licitações Públicas.
1. Noções Gerais. Os contratos administrativos são uma das formas nominadas de

manifestação de vontades juridicamente relevantes pela Administração Pública, se
inserindo dentro do gênero contrato (relação jurídica bilateral). De forma semelhante
aos atos administrativos, se constituem de competência, finalidade, forma, motivo,
objeto, capacidade e (consenso).
2. Conceito. Contratos da Administração: Equivale a toda espécie de compromissos
recíprocos celebrados pelo Estado com terceiros, incluindo: a) Contratos privados da
Administração: Ajustes da Administração Pública com particulares, como por exemplo,
compra e venda, permuta, doação, dentre outros, regidos em regra pelo direito privado;
b) Contratos administrativos: Ajustes da Administração Pública com terceiros regidos
em regra pelo regime jurídico administrativo (direito público).
Contrato administrativo: Ajuste bilateral, consensual, formal, firmado entre a
Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e
tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público, por
isso mesmo, regido pelo Direito Público e pelos princípios do Direito Administrativo,
com objetivo de atingir o interesse público. Observação: contratos e licitações de
pessoas administrativas que possuem atividade econômica serão regidas por lei
específica (art. 173 par. 1º CF/88) – na ausência de lei podem ser regidas pela lei
8.666/93;
Microempresas e EPP: Possuem tratamento diferenciado nas aquisições públicas, (Art.
170, IX da CF/88 e LC 123/2006, com possibilidade de licitações exclusiva para
microempresas em licitações para contratos de até R$ 80.000,00, ou ainda a
obrigatoriedade de sub-contratação de microempresas até 30 % valor contrato) (Deve
ter previsão específica no edital).
3. Sujeitos do contrato: Administração Pública (art. 6, XIV lei 8666/93) e pessoa física
ou jurídica que firma o ajuste (art. 6º XV lei 8666/93).
4. Características dos contratos administrativos: imperatividade, instabilidade
(possibilidade alteração unilateral de cláusulas pela Administração Pública), existência,
validade, eficácia, formalismo (decorrente do princípio da legalidade na Adm. Pública),
comutatividade, confiança recíproca, bilateralidade, sendo que o objeto do contrato
busca traduzir um interesse público comum a toda a coletividade.
5. Requisitos contratos administrativos: Criação de projeto básico, projeto executivo,
padronização e integralidade do orçamento a ser disponibilizado.
6. Tipos de contrato: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário
(Exemplo: xxx metros quadrados de galpão), empreitada integral e tarefa (pequenos
trabalhos por preço certo).
7. Espécies de Contratos administrativos:
A) Contratos de obras públicas: Contratos onde o objeto pactuado consiste numa
construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de bem público.
B) Contratos de prestação de serviços: Visam a atividade destinada a obter determinada
utilidade concreta de interesse para a Administração (facere) Espécies serviços: Comuns
e técnico profissionais, sendo estes últimos que necessitam de habilitação legal. (artl 13
lei 8666/93)
C) Contratos de fornecimento: Se destinam a aquisição de bens móveis necessários à

consecução dos serviços administrativos.
D) Contratos de concessão: Ideia da transferência de titularidade do Estado para os
particulares. Espécies de concessões públicas: a) concessões de serviços públicos, que
tem por finalidade a delegação da execução de serviço público a pessoa privada; b)
concessões de uso de bem público, que tem por finalidade consentir que pessoa privada
se utilize de bem permanente do Estado.
E) Contratos de permissão de serviços públicos: Também possui finalidade de transferir
ao particular a execução de serviço público, possuindo natureza mais precária (para
serviços mais simples).
8. Fato do príncipe e fato da administração
Fato do príncipe: consequência de uma atuação estatal em razão do seu poder de
império. Trata-se de um ato deflagrado pelo estado em razão do seu poder de império e
que incide indiretamente, reflexamente no contrato administrativo celebrado. Ex, o
particular se obriga mediante um contrato a fornecer tratores para a união. Após a
celebração do contrato a união decide majorar substancialmente o II de tratores.
Fato da administração: evento que vai interferir no equilíbrio econômico financeiro do
contrato e garantir o direito à revisão contratual. A diferença é que quando o estado edita
um fato da administração ele não age em razão do seu poder soberano, mas age
enquanto parte contratante. O fato da administração afeta diretamente as partes
contratantes. Ex, determinação da união que havia celebrado um contrato para a
execução de uma obra de que a obra seja suspensa. Pode até ensejar a rescisão sem
culpa do contratado, mas se não pode obrigar a administração a rever o valor do
contrato.
9. Casuística.
Além dos contratos acima citados, podem ainda ser citados os Acordos
Administrativos, ou seja, pactos sem natureza contratual, como o contrato de gestão,
termo de parceria (OSCIP), parceria público privada, consórcio público e contrato de
credenciamento, convênios. Exemplo: Enquanto que nos convênios as partes possuem
interesses públicos comuns e paralelos, nos contratos administrativos os interesses são
contrapostos, isto é, uma das partes visa uma atividade econômica e a administração
interesse público.
Observação 01: Diferentemente dos demais contratos administrativos regidos pelo
direto público, para Carvalho Filho as alienações e locações são contratos privados da
Administração Pública, haja vista que as partes estão em pé de igualdade, sem
preponderância da Administração, não obstante algumas prerrogativas da Administração
(Art. 62 par. 3º lei 8.666/93).
Observação 02: Os “contratos de empréstimo público” não são contratos, sendo
considerados espécie tributária.
Observação 03: Possibilidade de a administração pública instituir contratos
administrativos de trabalho para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público (CF, 37, IX).
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo à conservação do meio ambiente.

Instrumentos econômicos, instrumentos governamentais. Serviços ambientais.
Servidão ambiental.
Principais obras consultadas: FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito
Ambiental Brasileiro: São Paulo, Saraiva, 2008; Site do Ministério do Meio Ambiente;
Artigo: “A servidão ambiental segundo a lei 11.284/06” de Sônia Letícia de Mello
Cardoso, outros sites relacionados.
Legislação básica: Declaração do Rio sobre Desenvolvimento Sustentável (ECO 92).
Lei 11.284/06, lei 6.938/81, Estatuto das Cidades.
1. Introdução. Inicialmente, registro que nos livros que consultei não encontrei assunto
específico, o que me motivou a fazer diversas pesquisas em sites especializados na
Internet. A análise dos instrumentos de incentivo a conservação do meio ambiente deve
observar a ideia da sustentabilidade enquanto utilização harmônica entre os recursos
naturais e o desenvolvimento social e econômico. Como fundamento deontológico, a
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, fruto da
ECO-92, enuncia em seu princípio 16 que os Estados devem promover a adoção de
instrumentos econômicos como iniciativa de proteção à integridade do sistema
ambiental global, por meio da noção de sustentabilidade.
2. Sustentabilidade Inicialmente empregada na Conferência Mundial de Meio
Ambiente em 1972, mas prevista também na Constituição Federal (artigo 225) o
desenvolvimento sustentável foi aprimorado durante a Rio +10 onde lhe foram
conferidas três dimensões, que se mantém como a abordagem actual. Uma dimensão
econômica, uma social e outra ecológica, em que a econômica representa a abordagem
central, seguindo-se concentricamente, a abordagem social e mais externamente, a
ecológica, sendo esta a dimensão agregadora. A sustentabilidade congrega duas grandes
ideias: a sustentabilidade fraca e a sustentabilidade forte. A primeira representa a
definição de sustentabilidade, defendida em 1972, em que a única preocupação é a de
devolver o que se consumiu, em termos de recursos. A segunda, objeto deste ponto,
adapta o consumo a exigências mais amplas, relacionando-o com a manutenção dos
recursos naturais, tendo efeitos de externalidades, do ponto de vista económico,
sobre o capital humano, financeiro e o patrimônio ambiental. Estes instrumentos
incentivam aqueles que ajudam a conservar ou produzir serviços ambientais a
conduzirem práticas cada vez mais adequadas que assegurem a conservação e a
restauração dos ecossistemas, atribuindo à conservação obtida um valor monetário,
ausente anteriormente. A atividade econômica usualmente produz efeitos indiretos
(externalidades negativas) que provocam perdas de bem-estar para os indivíduos
afetados. Uma das formas de corrigir esses efeitos adversos é a utilização de
Instrumentos Econômicos, cuja função principal é internalizar custos externos nas
estruturas de produção e consumo da economia. Em síntese, os instrumentos
econômicos representam uma das estratégias de intervenção pública, complementar aos
tradicionais mecanismos de comando e controle, que busca aperfeiçoar o desempenho
da gestão e sustentabilidade ambiental, influenciando o comportamento dos agentes
econômicos e corrigindo as falhas de mercado.
3. Instrumentos econômicos e instrumentos governamentais. A lei de Política
Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) elenca em seu artigo 9º, inciso XIII os
seguintes instrumentos econômicos: concessão florestal, servidão ambiental, seguro

ambiental, em rol meramente exemplificativo, o que não impede a existência e o
fomento de outros por parte do Estado.
3.1 Concessão florestal Instrumento econômico que visa conservar a cobertura
vegetal das florestas brasileiras, por meio da melhoria da qualidade de vida da
população que vive em seu entorno e do estímulo à economia formal com
produtos e serviços oriundos de florestas manejadas, através da outorga do direito
de manejo de florestas a comunidades locais ou a entidades do setor privado,
introduzida pela lei 11.284/06.
3.2 Seguro ambiental É um contrato de seguro específico para reparar eventuais danos
causados ao meio ambiente, não significando em si que as empresas que o contratem
estariam “liberadas para poluir” mas uma forma adicional de proteção ao meio ambiente
na sua relação com políticas de incentivos econômicos. O seguro ambiental tem por
objetivo atender e reparar os possíveis sinistros de natureza ambiental, dando proteção e
cobertura aos gastos referentes à reparação dos acidentes ecológicos, criando a garantia
das devidas correções com eficiência.
3.3 Compensação Ambiental. As políticas de Compensação Ambiental estão
fundamentadas no princípio do poluidor-pagador, o qual estabelece que os custos e as
responsabilidades resultantes da exploração ambiental dentro do processo produtivo
deverão ser arcados pelo agente causador do dano. A Compensação Ambiental é um
mecanismo financeiro que busca orientar, via preços, os agentes econômicos a
valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua real escassez e seu custo
de oportunidade social.
3.4 Fomento É uma atividade institucional que se propõe a promover incentivos
econômicos objetivando o desenvolvimento sustentável. Utiliza instrumentos fiscais,
tributários e creditícios diversos por meio dos quais os agentes econômicos se dispõem,
em contexto específicos, a desenvolver atividades produtivas de bens e serviços,
inclusive de geração de conhecimentos e tecnologias para a sustentabilidade. São
espécies de fomento: produção sustentável, produção de conhecimentos,
desenvolvimento sustentável e incentivos fiscais, tributários e creditícios.
3.5 Serviços ambientais Seriam todas as atividades, produtos e processos que a
natureza oferece que o homem retira sem modificacao posterior tais como a retirada de
água doce, madeira, cereais, peixes, regulação do clima, proteção contra riscos naturais,
controle da erosão e recreação. A sua grande característica é que evitam a degradacao
dos ecossistemas, na linha do desenvolvimento sustentável, sendo realizada há muito
pelas comunidades indígenas e atualmente estimulada pelo Estado.
3.6 Servidão ambiental É considerado um instrumento de incentivo a conservação do
meio ambiente, com fundamento no artigo 9º-A da Lei 6.938/81, que trata da Política
Nacional do Meio Ambiente, consistindo na renúncia voluntária do proprietário rural ao
direito de uso, exploração ou supressão dos recursos naturais existentes em sua
propriedade, seja em prol de um acordo ou compensação ambiental. A lei enumera os
elementos que compõem a servidão ambiental tais como: o instituidor ou proprietário
rural; a renúncia voluntária de direitos de uso, exploração ou supressão de recursos
naturais; o Poder Público por meio do órgão ambiental competente e a averbação na
matrícula da propriedade no Cartório de Registro de Imóveis. Registre-se que a servidão
ambiental difere da figura jurídica denominada servidão florestal prevista no Código
Florestal (Lei n. 4.771/1965), pois a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.
6.938/1981) abarca o desenvolvimento sustentável e a dignidade da pessoa humana e,
por isso, tem um alcance maior do que o apresentado pelo Código Florestal, que trata
exclusivamente da flora existente nas propriedades públicas e privadas.
4. Outras formas de incentivos O Estado também pode implementar formas de
incentivo a sustentabilidade por meio de pagamento, concessão de benefícios fiscais,
venda de carbono, zoneamento ambiental, bem como de outros mecanismos já
existentes na legislação ambiental brasileira. Por fim, na política ambiental urbana
constam dispositivos de incentivo econômico à preservação de áreas de interesse
ambiental, como a transferência do direito de construir, existente no artigo 35 do
Estatuto das Cidades. Também pode ser citada, na esfera da gestão ambiental, a
iniciativa intitulada "ICMS Ecológico", que teve início em 1992 com a inclusão de
critérios ambientais a uma parcela do ICMS que é repassado dos estados aos
municípios.
ITEM 7
Ponto 7.a: Desapropriação. Espécies. Indenização. Direito de extensão.

Retrocessão. Desapropriação indireta.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPF. Diogo de Figueiredo Moreira
Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense. José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris. Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 5º XXIV da CF/88; Art. 22, II da CF/88; Art. 182 e 184 da
CF/88; Decreto lei 3.365/41 – Trata da desapropriação por necessidade e utilidade
pública; Lei 4.132/63; Lei 4.504/64; Art. 1275, V, 1409, 1425, V do código civil;
Decreto lei 1075/70; Lei complementar 76/93; Lei 10.257/2001 (Estatuto da cidade)
1. Noções Gerais. Previsto em diversos dispositivos constitucionais, a desapropriação

suscita cuidado especial, pois é a modalidade mais gravosa de intervenção estatal na
propriedade privada, sendo esta um direito fundamental previsto em diversos
dispositivos constitucionais – Art. 5º, XXIV CF/88. Não obstante Diogo de Figueiredo
Moreira Neto entender que a sua natureza jurídica é de substituição compulsória do
objeto da propriedade, para a maior parte da doutrina é procedimento
administrativo.
2. Conceito. Desapropriação administrativa é o procedimento administrativo não
executório (precisa do auxílio do Judiciário) por meio do qual o Poder Público, fundado
em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja
alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário,
mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo nos casos de certos
imóveis urbanos ou rurais, casos esses em que, por estarem os referidos imóveis em
desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-
á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado
seu valor real (Celso Antônio Bandeira de Mello, p. 872 e 873).
3. Espécies de Desapropriação: a) Comum ou Ordinária; b) Urbanística; c) Rural; d)
Confisco (JSCF, p. 752 a 754). a) Comum (art. 5o, XXIV, CF): por necessidade ou
utilidade pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em
dinheiro. Para a maioria da doutrina, a necessidade relaciona-se com a urgência e a
utilidade com o juízo de conveniência. CABM não faz tal distinção. b) Urbanística ou
por descumprimento da função social urbana (art. 182, §4o, III, CF e lei
10.257/2001): adotada a título de penalização ao proprietário do solo urbano que não
atender à exigência de promover o adequado aproveitamento de sua propriedade, nos
termos do plano diretor (o expropriante é exclusivamente o Município), e prévia
legislação municipal regulando o assunto (a desapropriação é a última das medidas
possíveis a serem tomadas previamente pelo município). Pode ser realizada a qualquer
tempo desde que decorridos 5 anos de infrutífera aplicação da tributação progressiva
(art. 8o, Est. da Cidade). A indenização é paga com títulos da dívida pública aprovados
previamente pelo Senado Federal e com prazo de resgate de até 10 anos. c) Rural (art.
184, CF): incide sobre imóveis rurais para fins de reforma agrária. Trata-se de
modalidade específica da desapropriação por interesse social que objetiva a perda da
propriedade quando esta não estiver cumprindo sua função social (art. 186, CF). São
desapropriáveis: os latifúndios improdutivos e as propriedades improdutivas, mesmo
que não configurem latifúndios, quando seu proprietário possuir mais de uma. A
expropriante é exclusivamente a União e a indenização é paga em títulos da dívida
agrária resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão. As
benfeitorias úteis e necessárias serão pagas em dinheiro. Efetuada a desapropriação, a
União terá três anos, a partir do registro do título translativo de domínio, para destinar a
área aos beneficiários da reforma agrária (art. 16, Lei 8629/93). Estado-membro e
Municípios podem promover desapropriação de imóvel rural desde que por interesse
social e não para reforma agrária, a qual é privativa da União (RDA 152/122 e RT
595/266). d) Confiscatória ou expropriatória (art. 243, CF): a perda da propriedade
tem como pressuposto o fato de que nela estão localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas. A área será destinada a assentamento de colonos para o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos. CABM entende que a indenização é um dos
requisitos de qualquer expropriação, razão pela qual entende que o art. 243 trata de
confisco e não de desapropriação. STF (RE 543974/MG): toda a propriedade será
suprimida, e não apenas o local da plantação.
4. Direito de Extensão. Direito do expropriado de exigir que a desapropriação e a
indenização alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar esvaziado de
seu conteúdo econômico (JSCF, p. 957). Fundamento: impossibilidade de utilização
econômica de bem quando parcialmente desapropriado e artigo 4º da LC 76/93.
Momento de requerer: a) Na desapropriação normal: Em sede de pedido administrativo
ou na contestação (todavia, se não tiver formulado tal pedido cabível ainda ação
indenizatória segundo JSCF; b) Na desapropriação indireta, deve formular pedido
quando propõe ação indenizatória.
5. Indenização
a) Na desapropriação comum é feita previamente, de maneira justa e em dinheiro.
b) Se for desapropriação urbanística ou rural pode ser feita em títulos públicos no
prazo de 20 (rural) ou 10 anos (urbana).
c) Se for desapropriação confiscatória não há direito a indenização.
Nos casos em que for cabível deve abranger não só o lucro real e atual do bem
expropriado, como também os danos emergentes e os lucros cessantes. Deve ser sempre
corrigida, e sendo parcial deverá incluir compensação por essa desvalorização. Áreas
em APP e reserva legal: são indenizáveis, observando as restrições legais impostas pela
lei. O Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário 134297-8
pacificou o entendimento de que o proprietário que teve seu terreno atingindo por
alguma limitação administrativa de cunho ambiental que o impeça e dificulta a
exploração econômica de sua propriedade, deve ser indenizado pelo Poder Público.
5. Retrocessão. Efetivada uma desapropriação, o poder público deve aplicar o bem, por
tal modo adquirido, à finalidade pública que suscitou o desencadeamento do
procedimento expropriatório. Não o fazendo, terá ocorrido a tredestinação, que é
caracterizada como sendo a destinação desconforme com o plano inicialmente previsto.
A tredestinação pode ser lícita quando, persistindo o interesse público, o expropriante
dispensa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no início. Já a
tredestinação ilícita é aquela em que o poder público transfere a terceiro o bem
desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se beneficie de
sua utilização. Nestas situações onde o Poder Público deixa de aplicar o bem na
finalidade inicialmente proposta, surge ao particular o direito de retrocessão, que é o
direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas que não foi direcionado
a uma finalidade pública (arts 519 c/c 513, CC). Por ser direito real é possível suscitar a
ocorrência de direito de sequela, ao possibilitar o retorno do bem ao proprietário e não
apenas perdas e danos, conforme Celso Antonio Bandeira de Mello, página 899 a 907.
Jurisprudência minoritária entende que é direito pessoal ou ainda direito misto.
6. Desapropriação Indireta. Designação dada ao abusivo e irregular apossamento do
imóvel particular pelo Poder Público, com a sua conseqüente integração no patrimônio
público, sem obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório
(CABM, p. 897). Tem natureza jurídica de fato administrativo e alguns autores a
classificam como esbulho possessório (JSCF 797 a 799). Para Moreira Neto, pode
ocorrer quando decorrente de ato lícito da administração pública, quando implementa
uma das formas de intervenção parcial na propriedade acabar por retirar completamente
o conteúdo econômico do bem, prescrevendo em 20 anos, conforme Súmula 119 STJ
(direito real). Doutrina diverge quanto ao início do prazo (para uns, é da lei que
impõe a restrição a propriedade enquanto que para outros é do ato fático que gera
o desapossamento do bem).
7. Objeto da desapropriação. Como regra, tudo o que for objeto de apropriação sob o
regime privado, bem como espaço aéreo, subsolo, bens das missões diplomáticas, bens
móveis situados no estrangeiro, ações de sociedades anônimas (Súmula 446 STF),
direitos imateriais. Não pode ser desapropriado: os direitos personalíssimos como o
direito pessoal do autor, o direito à vida, à imagem, aos alimentos, bens móveis
livremente encontrados no mercado, bens públicos de uso comum (se o bem público
estiver afetado a uma utilização especial, em se tratando de bem dominical, prevalecerá
o interesse do ente federativo com maior abrangência). Jazidas e lavras: como são
propriedade da União, não são indenizáveis, salvo se já tiver sido outorgada
autorização para a lavra, pois o título é passível de avaliação pecuniária. Não é
suscetível de desapropriação para fins de reforma agrária pequena e média propriedade,
bem como propriedade produtiva. Não é suscetível de desapropriação urbanística
imóvel que cumpra sua função social urbana, estando dentro do plano diretor municipal.
8. Casuística
STJ
Súmula nº 354, do STJ: “A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo
expropriatório para fins de reforma agrária” (DJ 08/09/2008). Súmula nº 408: Nas
ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória

n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de
então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal.
Súmula 69, STJ: “Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde
a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação
do imóvel”.
STF
Súmula nº 479 STF - As margens dos rios navegáveis são domínio público,
insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização. Súmula 625
STF - Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Decreto-Lei 3365/1941 (lei da
desapropriação por utilidade pública). (que trata da imissão provisória
independentemente de citação). Súmula 561 STF - Em desapropriação, é devida a
correção monetária até a data do efetivo pagamento da indenização, devendo proceder-
se à atualização do cálculo, ainda que por mais de uma vez. Súmula 164, STF: “No
processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a antecipada
imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência”. Súmula 618, STF: “Na
desapropriação, direta ou indireta, a taxa de juros compensatórios é de 12% ao ano”.
Ponto 7.b: Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito Público.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, HLM, MSZP, Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo.
Legislação básica: Art. 1º, § 2º, Lei 9.784/99; Art. 129, 131, CF.
TEORIA DO ÓRGÃO. Sendo pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade através
de seus agentes, isto é, das pessoas físicas que pertencem a seus quadros. As teorias
estão voltadas para definir ou explicar a relação entre pessoa jurídica e o agente público.
Dentre as principais teorias, destacam-se: A) Teoria do mandato: O agente público tem
com a pessoa jurídica um contrato de mandato, ou seja, é como se o agente público e a
pessoa jurídica celebrassem um contrato de mandato para a expressão da vontade. Ora,
se a pessoa jurídica não tem vontade própria, dependendo da vontade do agente para
manifestar-se, como pode ela celebrar um contrato com o agente se não tem vontade
própria? Não há possibilidade de aplicação dessa teoria, porque se não pode celebrar
contrato sem agente, não pode celebrar contrato de mandato com o próprio agente
público. B) Teoria da representação: Há uma relação semelhante à da tutela e curatela,
ou seja, o agente público é o representante da pessoa jurídica. Ora, se a pessoa jurídica é
incapaz e precisa de um representante, caso haja prejuízo, quem será responsabilizado?
Mas se a pessoa jurídica é tratada como incapaz como poderá ser responsabilizada?
Então, essa teoria fere a CF/88, porque a pessoa jurídica de direito público não é
incapaz. Essa teoria não pode ser aplicada, porque a regra é a responsabilidade do
Estado e se ele é responsável, não pode ser tratado como um incapaz. C) Teoria do
órgão ou teoria da imputação (Otto Gierke): É a teoria adotada no Brasil. A
vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. Quando o
agente público é investido no cargo, a lei determina a competência de falar em nome da
pessoa jurídica de direito público. A relação entre o Estado e o agente é tratada pela lei.
A vontade do agente se confunde com a vontade do órgão, ou seja, as duas vontades são
a mesma vontade, uma se confunde com a outra, é como se fosse uma vontade só. Isso
ocorre em decorrência da lei. O agente, quando investido no cargo, faz a vontade da
pessoa jurídica. Ou seja, a vontade da pessoa jurídica é imputada ao agente público, por
isso ser chamada de TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA (HELY LOPES
MEIRELLES). Esta teoria tem aplicação concreta na hipótese da chamada função de
fato. Basta a aparência da investidura e o exercício da atividade pelo órgão que os
efeitos da conduta vão ser imputados à pessoa jurídica.
CARVALHO FILHO destaca que CELSO ANTÔNIO, em sua monografia
“Apontamentos sobre os Agentes e Órgãos Públicos”, elenca três teorias para
caracterizar os órgãos públicos. A primeira é a teoria subjetiva, e de acordo com ela os
órgãos públicos são os próprios agentes públicos. A segunda, teoria objetiva, prega que
os órgãos públicos seriam as unidades funcionais da administração, pecando por
repudiar o agente administrativo. A terceira, por fim, é a teoria eclética, a qual, sem
ignorar os dois elementos das teorias anteriores, peca pela ausência de unidade. O
pensamento moderno, então, segundo CELSO ANTONIO, reside em caracterizar o
órgão público como um círculo efetivo de poder que, para tornar efetiva a vontade
do Estado, precisa estar integrado pelos agentes. Em outras palavras, os dois
elementos se reclamam entre si, mas não constituem uma só unidade.
Segundo o art. 1º, §2º, da Lei 9.784/99, que regula o Processo Administrativo no âmbito
da Administração Pública Federal, órgão é “a unidade de atuação integrante da estrutura
da Administração direta e da estrutura da Administração indireta”. No campo
jurisprudencial, a teoria do órgão tem servido ao Processo Civil para afirmar que, em
regra, os órgãos públicos não detêm legitimidade para atuar em juízo. A legitimidade
processual é dada somente às entidades detentoras de personalidade jurídica.
Excepcionalmente, para defesa de competências, atribuições e prerrogativas próprias,
reconhece-se capacidade processual aos órgãos públicos, v.g, Câmara Legislativa
(TRF1/AMS200438020004890 - 27/7/2007).
Algumas características relevantes: 1. Os órgãos públicos não têm personalidade
jurídica, assim, não podem ser sujeitos de direitos e obrigações; 2. Os órgãos públicos
não podem assinar contratos, quem celebra os contratos é a pessoa jurídica. Mas, podem
fazer licitação, e ao final, o contrato será celebrado pela pessoa jurídica. Em que pese
esta afirmação, o direito posto prevê a possibilidade de avença envolvendo órgãos (§ 8º
do art. 37, CF, acrescido pela EC 19/98, o que é um absurdo, segundo CELSO
ANTÔNIO); 3. Os órgãos públicos não têm responsabilidade civil, será responsável a
pessoa jurídica; 4. Os órgãos públicos podem até ter CNPJ, mas não terão personalidade
jurídica. Há instrução normativa da Receita Federal dizendo que órgão público tem que
ter CNPJ para controlar o uso do dinheiro, mas não está relacionado à ideia de
personalidade jurídica própria. Todo órgão público tem que ter CNPJ, principalmente se
recebe dinheiro; 5. Os órgãos públicos não têm capacidade processual , mas podem ir a
juízo, como sujeito ativo, em busca de prerrogativas funcionais constitucionais. Deve-se
registrar, entretanto, que parte da doutrina (CARVALHO FILHO) restringe essa
excepcional capacidade processual apenas para os órgãos mais elevados do Poder
Público, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e
competências (ex. Assembleias legislativas). Os conflitos de órgãos de menor expressão
seriam resolvidos na intimidade do ente público, forte no princípio da hierarquia
administrativa. Registre-se, por fim, que o mesmo autor critica uma solução adotada em
alguns julgados, em que se forma litisconsórcio entre a pessoa jurídica e o órgão, uma
vez que ou se atribui capacidade processual para o órgão defender seus interesses em
juízo ou esta defesa será feita pela pessoa jurídica interessada, sendo desnecessária a de
falta de técnica a duplicidade no polo da lide. Destaca-se ainda, que o Código do
Consumidor em seu art. 82, III, dispõe que são legitimados para promover a liquidação
e execução de indenização “as entidades e órgãos da administração pública, direta ou
indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa
dos interesses e direitos protegidos por este Código”. 6. São criados e extintos por lei,
mas a estrutura e atribuições podem ser regulamentadas por decreto do chefe do
executivo (art. 84, VI, a, CF), desde que não haja aumento de despesa.
REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO. Em
relação à União, anteriormente à Constituição de 1988, a representação judicial da
União competia, cumulativamente, ao Ministério Público da União, que costumava ser
feita por um órgão denominado Consultoria Geral da República, ao passo que as
autarquias e fundações dispunham de quadro próprio de procuradores autárquicos. A
partir da Carta Republicana, passou a ser vedado ao MP o exercício da representação
judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas (art. 129, IX da CF). E, nos termos
do art. 131 da Constituição, restou disposto que “a Advocacia-Geral da União é a
instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial
e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre
sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico
do Poder Executivo.”
A atuação consultiva da AGU se dá por meio do assessoramento e orientação dos
dirigentes do Poder Executivo Federal, de suas autarquias e fundações públicas. Já a
atuação contenciosa se dá por meio da representação judicial e extrajudicial da União
(Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e dos órgãos públicos que exercem função
essencial à justiça), além de suas autarquias e fundações públicas. A representação
judicial é exercida em defesa dos interesses dos referidos entes nas ações judiciais em
que a União figura como autora, ré ou, ainda, terceira interessada. A representação
extrajudicial é exercida perante entidades não vinculadas à Justiça, como órgãos
administrativos da própria União, Estados ou Municípios.
Ressalte-se que a representação da União não pode se exercida pelo Presidente da
República, ainda que seja advogado, pois além da função ser privativa dos advogados
públicos, a atividade de Chefe do Executivo é incompatível com o exercício da
advocacia (art. 28, I do Estatuto da Advocacia e da OAB).
A Constituição determina que os Poderes da União são independentes e harmônicos
entre si (artigo 2º). Por serem harmônicos, os conflitos devem ser evitados, mas por
serem os Poderes independentes, os conflitos são, muitas vezes, inevitáveis. Quando
esses conflitos são judicializados, cada poder é representado pelo órgão jurídico próprio,
por força do princípio do contraditório (inciso LV do artigo 5º da Constituição). Não
cabe à Advocacia-Geral da União, a não ser mediante mandato específico, a defesa de
interesses do Judiciário e do Legislativo em ações judiciais cuja controvérsia envolva
prerrogativas desses Poderes ou questões administrativas intrincadas com sua
independência institucional. O órgão de representação judicial e extrajudicial do Poder
Executivo não poderia imbuir-se da função de promotor natural da tutela jurisdicional
das prerrogativas dos Poderes republicanos rivais, contra as quais se arvora, no mais das
vezes, o próprio presidente da República e seus órgãos auxiliares. Tal usurpação,
inequívoca burla ao princípio da ampla defesa e do contraditório, feriria cláusula pétrea
por marchar contra o princípio da separação dos poderes (inciso do III, "d", § 4º, art. 60,
CF).
Nos Estados-membros e no DF, por simetria, a representação judicial das pessoas de

direito público cabe aos Procuradores do Estado que integram a Procuradoria-Geral do
Estado, órgão da administração direta estadual. Diferente do que ocorre no plano
federal, não há órgão específico em matéria tributária e fiscal (PGFN), o que não
impede a divisão interna de matérias e tarefas entre os Procuradores.
Os Municípios, por fim, nos termos do art. 12, inciso II do Código de Processo Civil,
são representados em Juízo por seu Procurador ou pelo seu Prefeito. Há, assim, uma
legitimidade concorrente. Isso ocorre porque a representação do Município em regra é
atribuída ao Prefeito, somente se fazendo por Procurador se a lei local criar esse cargo.
Onde existir o cargo de Procurador, a citação é feita na pessoa deste, independente de
mandato – que sucede de lei. Onde não existir o cargo a citação é feita na pessoa do
Prefeito, que precisará outorgar mandato ao advogado encarregado de defender os
interesses do Município.
Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infrações e

sanções administrativas ambientais.
Paula Prevedello Ceretta
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Prova Objetiva
Comentada do 26º CPR. Neto, Costa e outros. Crimes e Infrações administrativas
ambientais, 2ª ed. Brasília jurídica, 2001.
Legislação básica: art.23,VI e VII, art.225 da CF, lei 9607/98, decreto 6514/08, lei
11.105/04, art.942 do CC.
O art. 225, § 3o, da CF previu a tríplice penalização do poluidor do meio ambiente:

penal, administrativa e civil, consagrando a regra da cumulatividade das sanções, até
porque as sanções administrativa, penal e cível protegem objetos distintos e estão
sujeitas a regimes jurídicos diversos.
1.1. Responsabilidade civil: A responsabilidade da pessoa jurídica será objetiva no
âmbito civil, porque decorrente do princípio poluidor pagador previsto no §1º do art. 14
da Lei 6.938. Nesse caso, há necessidade de prova do nexo e o dano, independente de
culpa. Também há previsão da responsabilidade objetiva no art.20 da lei 11.105/04. Da
mesma forma, no CC, há previsão de responsabilidade objetiva (art.927, § único do CC)
e solidária (art. 942, caput, do CC/2002). O Poder Público, tendo outorgado a licença de
operação, será responsável pelos danos civis causados pela atividade do empreendedor.
O STF tem decisões entendendo inclusive que esta responsabilidade será objetiva
mesmo no caso de omissão (RE 409203, 2ª Turma, 2006). Se não houve EIA/RIMA,
tendo o Poder Público exigido apenas o RAIAS (Relatório de impacto ambiental), o
Poder Público será responsável na medida em que exista um nexo de causalidade entre
seu ato e o dano ocorrido. Se houve EIA/RIMA totalmente favorável, inexiste a
responsabilidade do Estado. Se o EIA/RIMA favorável em razão de erro da equipe
multidisciplinar, a equipe deverá responder solidária e objetivamente, segundo o nexo
de causalidade. Se o EIA/RIMA tiver sido desfavorável, no todo ou em parte, tendo sido
concedida a licença, há responsabilidade solidária do Estado. Se, em razão do
EIA/RIMA desfavorável, não tiver sido concedida a licença, inexiste, como regra,
responsabilidade do Estado, exceto se restar provada a inércia (na fiscalização, por

exemplo) e, por conta da omissão, ocorreu o dano ambiental. A peça de Civil do 25º
MPF versava justamente pela responsabilidade por ausência de fiscalização.
Destaca-se que a segunda parte do §1º do art. 14 da Lei 6.938 prevê que “o Ministério
Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.” Conforme o enunciado nº 37 da
Súmula do STJ, são cumuláveis as pretensões de indenização por danos morais e
materiais, sendo amplamente reconhecida pela doutrina e jurisprudência a possibilidade
de indenização por danos extrapatrimoniais decorrentes do dano ambiental. (REsp
1114398/PR, 2ª Seção, 2012).
1.2. Responsabilidade administrativa: Sanções administrativas são penalidades
impostas por órgãos vinculados de forma direta ou indireta aos entes estatais, nos
limites de competências estabelecidas em lei. As sanções administrativas estão ligadas
ao poder de polícia enquanto atividade da Administração Pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de
fato em razão de interesse público vinculado à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou
ao respeito aos direitos individuais e coletivos. Em se tratando da tutela jurídica de bens
ambientais e observados os fundamentos do Estado Democrático de Direito, o poder de
polícia não está ligado ao interesse público, mas sim ao interesse difuso. Qualquer ente
tem competência para aplicar a legislação ambiental, ainda que essa não tenha sido de
sua autoria. O decreto 6415/08 traz, em seu art.21, o prazo prescricional de 05 anos,
sendo de 03 anos a prescrição intercorrente. Embora a Lei n. 9.605/98 tenha procurado
estabelecer um capítulo específico (Cap.VI) para regrar de maneira geral infrações
administrativas ambientais, inclusive com a previsão de sanções e critérios destinados a
apurar infrações (processo administrativo, com contraditório e ampla defesa
assegurados), há, na verdade, várias normas em nosso ordenamento jurídico destinadas
a estabelecer a responsabilidade administrativa em face dos bens ambientais,
observados no plano do patrimônio genético, meio ambiente cultural, meio ambiente
artificial, meio ambiente do trabalho e meio ambiente natural. Segundo o art. 70 da Lei
9.605: “considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou a omissão que viole
regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”. Os
valores arrecadados em pagamento de multas por infração ambiental destinam-se à
tutela de bens ambientais de natureza difusa, são revertidos para o Fundo Nacional do
Meio Ambiente, Fundo Naval, fundos estaduais ou mesmo municipais. Além da lei
9605/98, o Decreto 6.514/08 dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao
meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas
infrações e dá outras providências. Salienta-se que apenas a lei em sentido formal e
material pode tipificar infração e prever penalidades. Nesse sentido, julgou o STF a ADI
1823/DF (1998) para considerar inconstitucional uma portaria editada pelo IBAMA que
cominou penalidades: “Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que o
autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas físicas e jurídicas no Cadastro
Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos
Ambientais, e estabeleceu sanções para a hipótese de inobservância de requisitos
impostos aos contribuintes, com ofensa ao princípio da legalidade estrita que disciplina,
não apenas o direito de exigir tributo, mas também o direito de punir.” Nessa linha
segue o STJ: “a jurisprudência firmada nesta Corte e no STF é no sentido de que o
princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das
atividades administrativas do Estado. Precedentes. 3. Consoante já decidido pelo STF

no julgamento da ADI-MC 1823/DF, é vedado ao IBAMA instituir sanções punitivas
sem expressa autorização legal. 4. Diante dessas premissas e, ainda, do princípio da
tipicidade, tem-se que é vedado à referida autarquia impor sanções por infrações
ambientais prevista apenas na Portaria 44/93-N. (REsp 1050381, 2ª Turma, 2008).
1.3. Responsabilidade Penal: A responsabilidade penal prevista no §3º do art. 225 da
CRF e no art. 3º da Lei 9.605 é subjetiva, baseada na teoria da culpabilidade. Há
necessidade de constituição formal da pessoa jurídica, não bastando à sociedade de fato
para a caracterização como sujeito ativo do crime ambiental: “sempre que se estiver
tratando de tipo criminal cometido por pessoa jurídica, faz-se mister a comprovação de
que de fato se está tratando de pessoas jurídicas, pois as simples sociedades de fato não
estão abrangidas pelo tipo legal. (...) não há possibilidade de se responsabilizar o
infrator que não se constitui previamente.”(Neto, Costa e outros, Crimes e Infrações
administrativas ambientais, 2ª ed. Brasília jurídica, 2001, pág. 64) São requisitos para a
responsabilização penal da pessoa jurídica: o benefício para a empresa do ato praticado,
haver vinculação entre a atividade da empresa e o ato praticado, a existência de vínculo
entre a empresa e o autor material do delito, e a utilização da estrutura da empresa para
a prática do crime ambiental. (op. cit. págs. 65-67). Para acrescentar: “A jurisprudência
deste Sodalício é no sentido de ser possível a responsabilidade penal da pessoa jurídica
em crimes ambientais desde que haja a imputação simultânea do ente moral e da pessoa
natural que atua em seu nome ou em seu benefício.”(EDcl no REsp 865.864/PR, 5ª
Turma, 2012). Destacam-se alguns aspectos, em âmbito penal, da lei: a) a ação penal é
pública incondicionada (art.26); b) previsão de responsabilidade penal da pessoa
jurídica art.3º); c) previsão de penas restritivas autônomas para substituir as
privativas de liberdade (art.6º), sendo o rol mais extenso que o previsto no CP (art.8º);
d) necessidade de prévia composição do dano ambiental para ser efetuada a transação
penal nos crimes de menor potencial ofensivo, salvo impossibilidade (art.27) e e)
necessidade de Laudo de Reparação ambiental para sentença de extinção da
punibilidade nos casos de concessão do sursi, salvo impossibilidade (art.28).
1.4. Infrações e Sanções: o art.6º da lei 9605/98 traz como balizadores para aplicação
das sanções criminais o princípio da proporcionalidade, a gravidade do fato, os
antecedentes criminais e a situação econômica do réu, nos casos de multa. Tais vetores
também devem ser observados em se tratando de sanções administrativas (art.72 da
lei 9605/98) que são: advertência, multa simples, multa diária, apreensões de animais,
produtos e subprodutos da fauna e da flora, petrechos, instrumentos ou veículos
utilizados na infração, destruição ou inutilização do produto, suspensão de venda e
fabricação do produto, embargo ou demolição de obra, suspensão parcial ou total de
atividades e restrição de direitos. Conforme previsto no art. § 1º do art. 72 da Lei 9.605,
“se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou mais infrações, ser-lhe-ão aplicadas,
cumulativamente, as sanções a elas cominadas.” A multa aplicada pela autoridade
administrativa é autônoma e distinta das sanções criminais cominadas à mesma conduta,
estando respaldada no poder de polícia ambiental. Sanção administrativa, como a
própria expressão já indica, deve ser imposta pela Administração, e não pelo Poder
Judiciário (...) O transporte e armazenamento de carvão vegetal sem prévia licença da
autoridade competente caracterizam, a um só tempo, crime ambiental e infração
administrativa. “Precedente do STJ.” (REsp 1245094/MG, 2ª TURMA,2012).
1.5. Questões de prova: questão 39 do 26º CPR.
39. ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - No atual sistema jurídico-normativo brasileiro, as infrações administrativas

ambientais encontram-se exaustivamente descritas na lei, em estrita observância ao
principio da reserva legal.
II - O Ministério Público tem legitimidade para promover responsabilidade civil por
danos ambientais patrimoniais ou extrapatrimoniais, de forma isolada ou cumulativa.
III - Por ser de natureza objetiva, a responsabilidade penal da pessoa jurídica por danos
causados ao meio ambiente caracteriza-se mediante a demonstração de nexo de
causalidade entre a ação ou omissão e o evento danoso independentemente de culpa.
IV - De acordo com o sistema de responsabilização previsto na Lei 9.605/98 a
imposição de multa por infração administrativa ambiental, por ato da autoridade
administrativa competente não impede a cominação de multa, a titulo de sanção
penal, por parte da autoridade judicial, pelo mesmo fato, desde que tipificado em lei
como crime.
a) ( ) O item II é verdadeiro e o item III é falso b) ( ) Todos os itens são verdadeiros.
c) ( ) Somente o item II é verdadeiro. d) ( ) Somente o item I é falso.
GABARITO: A.
ITEM 8
Ponto 8.a: Administração Pública direta. A estrutura da Administração Pública

federal.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, CABM.
Legislação básica: DL 200/67; Lei 10.683/03; Art. 84, II, CF.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. A Administração Pública direta, segundo

CARVALHO FILHO, é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado. Deve-se lembrar, segundo o autor, de três importantes
aspectos: (1) considerar o Estado como pessoa administrativa, depois (2) considerar que
a administração direta é constituída por órgãos internos dessas mesmas pessoas,
verdadeiros instrumentos para o desempenho das múltiplas funções administrativas
atribuídas ao Poder Público em geral, de forma centralizada e por fim, (3) vale destacar
o objetivo dessa atuação: o desempenho das múltiplas funções administrativas
atribuídas ao Poder Público em geral.
Na lição de CELSO ANTÔNIO, “Nos termos do Decreto-lei 200/67, Administração
direta é a que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da
Presidência da República e dos Ministérios (art. 4º, I), e Administração Indireta é a que
compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica
própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d)
Fundações Públicas (art. 4.º, II). Já no âmbito estadual e distrital, a Administração
Direta é aquela exercida pelo Governador e por seus Secretários (titulares das diversas
pastas). No Município, ela é exercida pelo Prefeito, com auxílio de Secretários

Municipais”.
Fernanda Marinela destaca que os entes que compõe a Administração direta, por serem
PJ de direito público, estão sujeitos às prerrogativas e obrigações inerentes a esse
regime, o que é extensível aos seus órgãos. Como seguem o regime público, destaca a
autora que estão subordinadas aos procedimentos financeiros públicos, como regras de
contabilidade pública e aos limites da LRF. Submetem-se também às exigências de
concurso público e ao dever de licitar. O seu quadro de pessoal é composto por
servidores públicos, com todos os deveres e garantias. Os seus atos geram presunção de
legitimidade, de auto-executoriedade e de coercibilidade. Seus contratos administrativos
seguem o regime administrativo, contando com cláusulas exorbitantes. As pessoas da
Administração Direta gozam de privilégios tributários, tal como a imunidade recíproca
para os impostos, além de prerrogativas processuais, considerando seu tratamento de
fazenda pública. Seus bens estão protegidos pelo regime público, sendo inalienáveis de
forma condicionada, impenhoráveis, imprescritíveis e não podem ser objeto de
oneração. Destaca ainda, a autora, que seus débitos judiciais se sujeitam ao regime de
precatórios previstos no art. 100 da CF.
A ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL: Para CARVALHO
FILHO, a Administração direta da União, no Poder Executivo, compõe-se de duas
classes distintas: a Presidência da República, órgão superior do Executivo em que se
situa o Presidente da República como chefe da administração (art. 84, II, CF), no qual se
agregam outros órgãos de assessoramento imediato (Ex. AGU) e consulta (Conselho da
República e Defesa); e os Ministérios, órgãos administrativos destinados, cada qual, a
determinada área de atuação administrativa, composto por centenas de órgãos, como
secretarias, conselhos etc. Cabe aos Ministros, ademais, o auxílio ao Presidente da
República na direção da administração. A Administração direta da União está regulada
na Lei 10.683/03. Essa lei ocupa-se, notadamente, da organização e das atribuições da
Presidência e dos Ministérios. Já nos Poderes Legislativo e Judiciário têm sua estrutura
orgânica definida nos respectivos atos de organização administrativa.
Ponto 8.b: Licitação: procedimento, fases, revogação e anulação. Controle

administrativo e Jurisdicional.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JAS, JSCF, HLM, CABM, Fernanda Marinela.
Legislação básica. Lei 8.666/03; Art. 15, Lei 8.987/95; Art. 5º, XXXV; 22, XXVII; 37,
XXI, CF.
LICITAÇÃO. O art. 22, inc. XXVII, diz ser da competência privativa da União Federal
legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a
administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle. De
seu turno, ressaltando o princípio constitucional da impessoalidade, o Poder
constituinte derivado estipulou, no art. 37, XXI, da CF/88, que “... ressalvados os casos
especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos

concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá exigências
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações”. JOSÉ AFONSO DA SILVA demonstra de forma clara duas faces deste
princípio-base: a) Impessoalidade com relação ao agente da administração: o
executante da atividade-meio em busca de um fim específico definido pela lei, pouco
importando sua vontade e desejo; e b) Impessoalidade com relação ao administrado:
o serviço será prestado de forma a não se observar suas características subjetivas.
Importa destacar, por fim, que a EC 19/98, alterando o art. 173, § 1º da CF/88, faz
previsão de lei que estabeleça o estatuto jurídico de empresas públicas e sociedades de
economia mista, dispondo, entre outros aspectos, sobre licitação para tais entidades.
Destarte, abriu-se ensejo para um regime jurídico diferenciado. No plano
infraconstitucional, a lei reguladora das licitações é a Lei nº 8.666/93. De uma forma
clara e sintética define HELY LOPES MEIRELLES a licitação como “o procedimento
administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais
vantajosa para o contrato de seu interesse”.
PROCEDIMENTO E FASES. Como procedimento, desenvolve-se por meio de uma
sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o
que propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e
moralidade nos negócios administrativos. Na busca do contrato mais vantajoso para a
administração, resguardando os direitos de possíveis contratados, está este
procedimento sujeito a princípios. Buscam estes princípios manter a imparcialidade da
Administração perante qualquer participante do procedimento, preocupando-se apenas
em obter a melhor prestação com o menor preço. O procedimento licitatório se
desenvolve através das seguintes fases, de acordo com CARVALHO FILHO:
Formalização, edital, habilitação, procedimento seletivo (julgamento da habilitação e
das propostas), resultados, homologação e adjudicação. Para LUCAS FURTADO, por
sua vez, a licitação se desenvolve em duas fases: interna, em que autoridade
competente determina sua realização, define seu objeto e indica o recurso orçamentário;
e externa, que compreende a convocação dos interessados, quer pela publicação do
edital, quer pelo envio da carta-convite; análise das condições dos interessados que
afluem à licitação (habilitação); julgamento com a classificação das propostas;
homologação; e adjudicação.
A licitação inicia-se com a instauração do processo administrativo, o qual deve
conter a autorização para o certame, a descrição do objeto e a menção aos recursos
próprios para a futura despesa, bem como nomeação da comissão de licitação e a minuta
do edital (que deve ser submetida a parecer jurídico). É de se ressaltar que, tanto em
caso de licitações simultâneas (objetos similares e realização prevista para intervalos
não superiores a 30 dias) ou licitações sucessivas (objetos similares e o edital
subsequente tenha data anterior a 120 dias após o fim do contrato referente à licitação
precedente), em que o valor estimado seja de grande vulto, é obrigatória a realização
preliminar de audiência pública, para discutir, com a sociedade, aspectos da futura
contratação.
A fase externa se inicia com a publicação do edital. O edital é a lei interna da licitação
e, como tal, vincula aos seus termos tanto os licitantes como a Administração que o
expediu. Como mitigação do princípio da vinculação ao edital, há julgado do STF
(ROMS nº 23.714-1/DF, rel. Ministro Sepúlveda Pertence), aduzindo que: “Se a
irregularidade praticada pela licitante vencedora, que não atendeu a formalidade
prevista no edital licitatório, não lhe trouxe vantagem nem implicou prejuízo para os
demais participantes, bem como se o vício apontado não interferiu no julgamento
objetivo da proposta, não se vislumbrando ofensa aos demais princípios exigíveis na
atuação da Administração Pública, correta é a adjudicação do objeto da licitação à
licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestígio do interesse público,
escopo da atividade administrativa”. Se houver modificação superveniente do edital, a
Administração tem duas obrigações: divulgar a modificação pela mesma forma em que
se deu o texto original e reabrir o prazo estabelecido no início, salvo quando a alteração
não afetar a formulação da proposta. Se o edital tiver alguma irregularidade, é
assegurado a qualquer cidadão impugná-lo, protocolando o pedido até cinco dias antes
da data designada para a abertura dos envelopes de habilitação, cabendo à
Administração decidi-la no prazo de três dias, sem excluir o direito de representação ao
Tribunal de Contas respectivo. Além do cidadão, a lei assegurou também ao licitante a
faculdade de impugnação aos termos do edital. Seu prazo, porém, é decadencial. Para
evitar qualquer represália contra o licitante que fez a impugnação, é a ele garantida a
participação no certame até a decisão final sobre o que suscitou na representação.
Destaca-se ainda que a Administração pode cobrar pelo edital, mas não pode ser um
instrumento de arrecadação. Deverá cobrar apenas o custo de sua reprodução.
Feita a publicação do edital passa-se ao recebimento dos envelopes. O número de
envelopes que serão entregues depende do tipo de licitação. Se for do tipo preço ou do
tipo técnica tem 02 envelopes: um com os documentos e o outro com a técnica ou o
preço. Se for técnica mais preço precisa de 03 envelopes: um com documentos, outro
com a técnica e outro com o preço. O envelope pode chegar de qualquer maneira à
administração. O que interessa é que ele esteja lá no momento da seção. Devem ser
entregues independentemente da forma. O licitante não precisa estar presente, apenas os
envelopes precisam chegar. Todos os licitantes presentes, assim como todos os membros
da comissão, devem rubricar todos os envelopes. Isso serve para ter certeza que o
envelope não será trocado no dia seguinte. Em licitações muito grandes a jurisprudência
autoriza que os licitantes elejam 03 para assinar em nome dos demais. Isso é um acordo
entre os licitantes que a jurisprudência reconhece.
A habilitação é a fase do procedimento em que a Administração verifica a aptidão do
candidato para a futura contratação. A inabilitação acarreta a exclusão da fase de
julgamento das propostas. A Administração não pode fazer exigências indevidas para a
habilitação. A própria Constituição indica que o processo de licitação "somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações” (art. 37, XXI). São quatro os aspectos que medem a
habilitação do candidato: habilitação jurídica; qualificação técnica; qualificação
econômico-financeira; e regularidade fiscal. Tendo em vista o objeto da contratação,
pode a Administração estabelecer exigência de capital mínimo, ou de patrimônio líquido
mínimo, desde que prevista no edital. O capital mínimo ou o valor do patrimônio
líquido, porém, não poderão exceder a 10% do valor do contrato.
O procedimento seletivo se desenrola com a abertura dos envelopes para habilitação e
das propostas, os quais devem ocorrer em ato público, com data previamente fixada.
Quanto ao julgamento da habilitação, os candidatos devem fornecer dois envelopes,
um contendo os documentos necessários à habilitação, e, outro, com as propostas. O
ato que considera habilitados os candidatos tem dois efeitos importantes: 1. O primeiro
reside em que não mais caberá desistência da proposta, salvo, excepcionalmente, por
motivo justo derivado de fato superveniente, aceito pela Comissão; 2. O segundo é que,
ao ser ultrapassada a fase da habilitação, e sendo abertos os envelopes das propostas,
não mais pode haver desclassificação calcada em motivo relativo à habilitação, a não ser
que os fatos tenham ocorrido supervenientemente ou só tenham sido conhecidos após o
julgamento.
Já o julgamento das propostas é a fase em que a Administração procede à seleção da
proposta que se afigura mais vantajosa para o futuro contrato. Nessa fase é necessário
verificar dois aspectos: a razoabilidade dos preços e a compatibilidade das propostas
com as exigências do edital.
Têm-se, ainda, os fatores e critérios de julgamento: Fatores são os elementos que a
comissão julgadora pode considerar para a escolha. São exemplos de fatores os relativos
a qualidade, rendimento, preço, prazo e outros do gênero. Diferente de fatores são os
critérios de julgamento. Estes traduzem a conjugação dos fatores computados pela
comissão para chegar à proposta mais vantajosa (ex: preço e prazo ou qualidade). Além
dos fatores e dos critérios de julgamento, são apontados no Estatuto os tipos de
licitação: A) Menor preço: é resultado que decorre de verificação objetiva. Este é de
uso obrigatório para contratação de obras, serviços e bens que não requeiram o emprego
de técnicas sofisticadas, caracterizando-se pelo emprego de métodos usuais. B) Melhor
técnica: têm duas etapas: uma, em que os candidatos se submetem a uma valorização de
suas propostas. Se a proposta não alcançar essa valorização mínima, está fora do
certame. A outra é a fase da negociação: o candidato que ofereceu a proposta vitoriosa
sob o critério técnico só celebra o contrato se aceitar a execução do objeto ajustado pelo
preço mínimo oferecido pelos participantes (art. 46, I e II). Se recusar reduzir seu
preço, será chamado o candidato que ficou em segundo lugar, e assim sucessivamente.
C) Técnica e preço: caracteriza-se pelo fato de que o resultado do certame se faz de
acordo com a média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de
acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatório (art. 46, § 2º, I e II).
Em caráter excepcional, podem-se utilizar os tipos de licitação de melhor técnica e
técnica e preço, mediante autorização e justificativa da autoridade da Administração
promotora constante do ato convocatório, para fornecimento de bens e execução de
obras ou prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependentes de
tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito, atestado por autoridades
técnicas de reconhecida qualificação. Por disposição expressa do parágrafo 4o do art. 45
da Lei n. 8.666/93, para contratação de bens e serviços de informática, a
Administração observará o disposto no art. 3o da Lei n. 8.248/91, levando em conta os
fatores especificados em seu parágrafo 2o, e adotando obrigatoriamente o tipo de
licitação técnica e preço, permitido o emprego de outro tipo de licitação nos casos
indicados em Decreto do Poder Executivo. D) Maior lance ou oferta: este último
adotado para alienação de bens ou concessão de direito real de uso de bens públicos.
A classificação é o ato administrativo vinculado mediante o qual a comissão de
licitação acolhe as propostas apresentadas nos termos e condições do edital ou carta-
convite e coloca as empresas em ordem, da primeira classifica para a última. A
desclassificação ocorre por duas razões principais (art. 48, I e II do Estatuto): quando as
propostas não observam as regras e condições do edital e quando apresentarem preços
excessivos ou manifestamente inexequíveis. Excessivos são aqueles muito superiores
aos praticados no mercado, e inexequíveis são os que levam à convicção de que será
inviável a execução do contrato. Se todos os participantes forem inabilitados ou as
propostas forem desclassificadas (licitação fracassada), a Administração tem a faculdade
de dar aos competidores o prazo de oito dias úteis para a apresentação de outras sem
vícios, podendo ser reduzido para três dias no caso de convite. Caso contrário, haverá
de proceder à outra licitação. Havendo empate entre duas ou mais propostas, a
classificação se fará, obrigatoriamente, por sorteio, em sessão pública, convocando-se

todos os licitantes. Colocada as empresas em ordem, abre-se a oportunidade de recurso
(art. 109). 05 dias úteis, salvo convite, 02 dias úteis. Esse recurso também tem efeito
suspensivo.
A homologação é o ato de controle da autoridade competente sobre o processo de
licitação. Para a homologação, o Estatuto preferiu usar a expressão aprovação do
procedimento. Quando a autoridade procede à homologação do julgamento, confirma a
validade da licitação e o interesse da Administração em celebrar o contrato com o
adjudicatário. A mesma autoridade, se não homologar o julgamento, pode: i) determinar
o retorno dos autos para a correção de irregularidades, se esta for suprível; ii) invalidar o
procedimento se estiver inquinado de vício insanável; ou iii) revogar a licitação por
razões de ordem administrativa. Se a licitação for homologada, um efeito de grande
relevância advém do ato de homologação, segundo CARVALHO FILHO: o direito ao
contrato, sob pena de responsabilidade patrimonial da Administração (em sentido
contrário, HELY e DI PIETRO).
A adjudicação, por sua vez, é o ato em que culmina a licitação, significando que a
Administração confere ao licitante a qualidade de vencedor e de titular da preferência
para a celebração do futuro contrato. Em que pese divergências doutrinárias passadas, a
lei vigente deixou claro que a adjudicação não integra o procedimento licitatório e é
posterior ao ato de homologação. O vencedor não adquire direito à celebração do
contrato. O Poder Público pode, assim, desistir do contrato, sem que assista qualquer
direito indenizatório em favor do adjudicatário. Em contrário, CARVALHO FILHO, ao
entender que a adjudicação é ato vinculado. Ainda assim, podem surgir obstáculos
intransponíveis para a contratação, mas daí não resultaria discricionariedade, pois, ou
existe o obstáculo e a contratação não pode se consumar, ou não existe o obstáculo, e o
contrato tem que ser celebrado com o vencedor. Se estiver ainda interessada, porém, a
Administração terá que contratar o vencedor, o qual possui, desse modo, direito
subjetivo à preferência na contratação (HELY, DI PIETRO). São efeitos da adjudicação:
a) A aquisição do direito de contratar com a Administração nos termos em que o
adjudicatário venceu a licitação; b) A vinculação do adjudicatário a todos os encargos
estabelecidos no edital e aos prometidos em sua proposta; c) A sujeição do adjudicatário
às penalidades previstas no edital e à perda de eventuais garantias oferecidas, se não
assinar o contrato no prazo estabelecido ou não cumprir as condições estabelecidas; d)
O impedimento da Administração em contratar o objeto licitado com qualquer outro que
não seja o adjudicatário; e) Impossibilidade de ser realizada nova licitação enquanto
eficaz o ato de adjudicação; e f) A liberação dos demais licitantes dos encargos da
licitação.
REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO. Revogação, que produz efeitos somente prospectivos
(ex nunc) é o desfazimento dos efeitos da licitação já concluída, em virtude de critérios
de ordem administrativa, ou por razões de interesse público, como diz a lei. Tais
critérios são avaliados exclusivamente pelo administrador, à luz das circunstâncias
especiais que conduzirem à desistência na contratação. Há, portanto, certa
discricionariedade na atuação administrativa. O Estatuto criou algumas condições para a
revogação. Uma dessas condições reside na necessidade de ser a revogação claramente
justificada. CARVALHO FILHO entende que necessário se torna o mesmo
detalhamento de motivos quando a Administração vier a realizar nova licitação com o
mesmo objeto, como forma de se constatar se foram superados os motivos da revogação
anterior. Além disso, as razões de interesse público geradoras da revogação devem
originar-se de fatos supervenientes devidamente comprovados. Daí emana que se o fato
alegado pela Administração tiver ocorrido antes do início do processo licitatório, não
poderá servir como fundamento da revogação. Diz CARVALHO FILHO que, revogada
a licitação por motivos válidos, aferidos por critérios administrativos efetivos, não é
devida qualquer indenização aos licitantes, nem particularmente ao vencedor, desde que
o ato seja anterior à homologação. Para CELSO ANTÔNIO, com ou sem previsão legal,
o licitante vencedor cuja proposta haja sido satisfatória terá, no caso de revogação lícita,
direito a ser indenizado pelas despesas em que incorreu para disputar o certame. Se a
revogação for ilicitamente efetuada e, por qualquer razão, não mais existirem meios de
assegurar a efetivação do contrato, aquele que teria direito a ele fará jus a uma
indenização que acoberte, já agora, não apenas as despesas que efetuou para disputar o
certame, mas também o que perdeu e deixou de ganhar em decorrência do ato ilícito que
lhe frustrou os proveitos que auferiria com o contrato.
Já a anulação é decretada de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer
escrito e fundamentado, quando houver ilegalidade no procedimento (não observado
algum dos princípios ou alguma das normas pertinentes à licitação, ou quando se
escolhe proposta desclassificável, ou não se concede direito de defesa aos participantes,
p.ex.). Sendo anulado o procedimento por ilegalidade, não há obrigação de indenizar
por parte da Administração, salvo se o contratado já houver executado parte do objeto
até o momento da invalidação. A anulação do procedimento induz a do contrato, o que
significa dizer que, mesmo que já celebrado o contrato, fica este comprometido pela
invalidação do procedimento licitatório. A invalidação produz efeitos ex tunc e
compromete todos os atos que se sucederam ao que estiver inquinado de vício. Cumpre,
por fim, citar o seguinte julgado: “Mesmo após a homologação ou a adjudicação da
licitação, a Administração Pública está autorizada a anular o procedimento licitatório,
verificada a ocorrência de alguma ilegalidade, e a revogá-lo, no âmbito de seu poder
discricionário, por razões de interesse público superveniente.” (RMS 28.927/RS, Rel.
Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/12/2009).
CONTROLE ADMINISTRATIVO E JURISDICIONAL. O controle administrativo
decorre do próprio princípio da autotutela, bem explicitado através da Súmula 473 do
STF: “a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial”.O controle administrativo também é realizado pelos
participantes da licitação, através do direito de petição, previsto no art. 109 da Lei
8.666/93, em três modalidades: 1. Recurso hierárquico: no prazo de cinco dias úteis, a
contar da intimação do ato ou da lavratura da ata, contra a habilitação ou inabilitação do
licitante, o julgamento das propostas, a anulação ou a revogação da licitação, e o
indeferimento; 2. Representação: é prevista, no mesmo prazo, como recurso contra
decisão relacionada com o objeto da licitação, da qual não caiba recurso hierárquico
(art. 109, II). 3. Pedido de reconsideração: dirigido ao Ministro de Estado ou
Secretário Estadual ou Municipal, no prazo de dez dias úteis, quando o administrado
houver sido punido com a penalidade de declaração de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administração. Apenas os recursos contra a habilitação ou inabilitação e
o julgamento das propostas têm efeito suspensivo. Os demais recursos poderão ter efeito
suspensivo, mas a indicação desse efeito é faculdade discricionária da Administração.
Como o recurso hierárquico deriva do poder hierárquico natural da Administração, deve
ele ser destinado à autoridade superior à que praticou o ato recorrido, embora por
intermédio desta. A interposição do recurso precisa ser comunicada aos demais
licitantes, porque estes têm o direito de impugná-lo. Esclareça-se, por último, que,
transcorrido in albis o prazo recursal, a decisão administrativa torna-se imutável no

âmbito da Administração, operando-se o fenômeno da preclusão administrativa. O
controle exercido pelo Poder Judiciário, por sua vez, decorre do direito fundamental,
previsto no art. 5º, XXXV, consagrado no próprio princípio da inafastabilidade da
jurisdição. Contudo, deve-se ter em mente que não é dado ao Judiciário revogar atos
administrativos, devendo, se for o caso, decretar a nulidade dos atos editados durante o
procedimento licitatório.
Ponto 8.c. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Política Nacional do Meio

Ambiente. Princípios e objetivos.
Natália Dornelas
Principais obras consultadas: Édis Milaré. Direito do Ambiente - A gestão ambiental
em foco. 6ª edição. Ed. Revista dos Tribunais; Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira.
Difusos e Coletivos: direito ambiental. (Elementos do Direito, vol. 15). 1ª edição. Ed.
Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa Antunes. Política Nacional do meio ambiente:
comentários à Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ed. Lumen Juris, 2005. Leonardo de
Medeiros Garcia e Romeu Thomé. Direito Ambiental. Coleção Leis Especiais para
Concurso, 5ª edição. Ed. Jus Podivm, 2012. TRENNEPOHL, Terence Dornelles.
Fundamentos de Direito Ambiental. 2007.
Legislação básica: Art. 23, da Constituição Federal de 1988, Arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 8º,
9º, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei 6.938/81; Art. 5º, Decreto 99.274/90; Art. 7º, Lei 10.683/03;
Art. 2º, Res. CONAMA 01/86.
O assunto encontra-se abordada especialmente na Lei 6.938/1981, a qual instituiu a

política nacional do Meio Ambiente. Esta lei foi recepcionada pela Constituição
Federal, sendo uma norma geral sobre proteção ambiental.
1. SISNAMA. Conceito: O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) teve sua
origem no Decreto 73.030/73 que criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente
(SEMA). Não tem personalidade jurídica e é composto por órgãos e entidades federais,
estaduais e municipais. É o conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do
Poder Público, incumbidos da proteção do meio ambiente. É uma estrutura político-
administrativa oficial/governamental, mas que permite a participação de instituições não
governamentais e da sociedade, ainda que por delimitadas vias. Podem ser implantados
Sistemas Estaduais e Municipais. Nos moldes do art. 23 da Constituição de 1988, é de
competência comum da União dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (inciso
VI), bem como preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII). Não há violação ao
pacto federativo em caso de proeminência de determinada federação no SISNAMA,
uma vez que garantida a presença de órgãos ou entidades ambientais estaduais
(seccionais) e municipais (locais) no SISNAMA. Trata-se de uma rede de agências
governamentais, nos três níveis da federação. Além disso, no plenário do órgão
consultivo e deliberativo do sistema, CONAMA, tem assento e voto representantes dos
governos estaduais (um de cada estado e DF) e municipais, nos termos do art. 5º do
Decreto 99.274/1990.
Estrutura: (art.6 da Lei 6938/81). A finalidade da criação de um sistema nacional de

meio ambiente é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis
da federação, visando a assegurar mecanismos capazes de, eficientemente, implementar
a política nacional do meio ambiente. Pode ser feito o seguinte quadro relativo à
estrutura do SISNAMA:
ESTRUTURA DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)
Órgão (s) do Composição Função e/ou finalidade

SISNAMA
Conselho de Governo (art. 7, Objetivo de formular políticas públicas

caput, da Lei 10.683/03). Atua e diretrizes relacionadas com os
também por meio de suas recursos naturais. Assessora o
Câmaras. Câmara de Políticas presidente da República na formulação
Órgão de Recursos Naturais (Dec. da política nacional e nas diretrizes
Superior 11696/95). É composta somente governamentais para o meio ambiente e
por representantes de órgãos do os recursos ambientais.
Governo Federal
Conselho Nacional do Meio Tem como finalidade assessorar, estudar

Ambiente (CONAMA). e propor, ao Conselho de Governo,
Presidido pelo Ministro do diretrizes de políticas governamentais
Meio Ambiente. Tem para o meio ambiente e os recursos
composição paritária. Decreto naturais, bem como deliberar, no âmbito
99.274/90 regulamenta (art. 5, de sua competência, sobre normas e
§1, I, prevê um representante do padrões compatíveis com o meio
MPF na condição de ambiente ecologicamente equilibrado..
Conselheiro Convidado). OBS: Art. 8, VI, da L. 6.938: o
Câmara Especial Recursal – É a CONAMA não tem competência
Órgão instância administrativa do privativa para estabelecer normas e
Consultivo e CONAMA responsável pelo padrões de poluição de automóveis,
Deliberativo julgamento, em caráter final, aeronaves e embarcações, como diz no
das multas e outras penalidades dispositivo, mas sim concorrente
administrativas impostas pelo (normas e padrões gerais), a fim de
IBAMA. Suas decisões têm respeitar o art. 24, VI, da CF
caráter terminativo.
Secretaria do Meio Ambiente Planejar, coordenar, supervisionar e

da Presidência da República. controlar, como órgão federal, a política
Ministério do Meio Ambiente. nacional e as diretrizes governamentais
OBS: Serviço Florestal fixadas para o meio ambiente.
Brasileiro – integra a estrutura
do Ministério do Meio
Ambiente, possui autonomia
financeira e administrativa e é o
órgão responsável pela gestão
Órgão Central de florestas públicas no âmbito

federal (inclusive das
concessões florestais) e gestor
do Fundo Nacional de
Desenvolvimento Florestal
Autarquia federal de regime especial

vinculada ao Ministério do Meio
Ambiente, com as principais
atribuições: exercer o poder de polícia
ambiental; executar ações das polícias
nacionais de meio ambiente, referentes
às atribuições federais, relativas ao
licenciamento ambiental, ao controle da
qualidade ambiental, à autorização de
uso dos recursos naturais e à
IBAMA – Instituto Brasileiro fiscalização, monitoramento e controle
do Meio Ambiente e dos ambiental; executar as ações supletivas
Recursos Naturais Renováveis de competência da União.
Autarquia federal de natureza especial,

com autonomia financeira e
administrativa, criada pela Lei
11.516/07, com competência para
administrar as unidades de conservação
previstas e criadas no âmbito federal a
partir da L. 9.985/00. A criação do ICM-
Bio representou a redefinição de
competências antes atribuídas ao
IBAMA. Finalidades do ICM-Bio:
executar ações da política nacional de
unidades de conservação da natureza;
executar as políticas relativas ao uso
Órgãos sustentável dos recursos naturais
Executores renováveis e ao apoio ao extrativismo e
às populações tradicionais nas unidades
de conservação de uso sustentável
instituídas pela União; fomentar e
executar programas de pesquisa,
Instituto Chico Mendes de proteção, preservação e conservação da
Conservação da Biodiversidade biodiversidade e de educação ambiental;
(ICM-Bio) exercer o poder de polícia ambiental
para a proteção das unidades de
conservação instituídas pela União;
promover e executar, em articulação
com os demais órgãos e entidades
envolvidos, programas recreacionais, de
uso público e de ecoturismo nas
unidades de conservação, onde estas
atividades sejam permitidas.
Órgãos ou entidades estaduais Entes integrantes da Administração

Federal direta e indireta, cujas
atividades se direcionem ao meio
ambiente. Responsáveis pela execução
Órgãos de programas, projetos e pelo controle e
Seccionais fiscalização de atividades capazes de
provocar a degradação ambiental.
Órgãos Locais Órgãos ou entidades municipais Responsáveis pelo controle e

fiscalização dessas atividades, nas suas
respectivas jurisdições
OBS: Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTN-Bio): não integra o

SISNAMA. Vincula-se à estrutura do Ministério de Ciência e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança
relativa a OGM.
2. Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
Conceito: O PNMA é o plano de ação governamental, integrando União, Estados e
Municípios, objetivando a preservação do meio ambiente.
Objetivos da política nacional do meio ambiente: No art. 2º, caput, a Lei de Política
Nacional do Meio Ambiente estabelece como objetivo geral “a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida para, em seguida, no art. 4º,
estabelecer seus objetivos específicos (ler este dispositivo em sua íntegra). Dentre os
incisos do art. 4º, Édis Milaré aponta a imprecisão vocabular do inciso V, uma vez que o
meio ambiente não é objeto de manejo e sim de gestão. O que é objeto de manejo são os
recursos naturais (Milaré, p. 338). Relativamente ao objetivo do inciso VI (“preservação
e restauração dos recursos ambientais”), destaca o autor que “preservação” vale para
todas as modalidades de recursos ambientais; a “recuperação” é mais apropriada ao
meio natural, ao passo que a “restauração” condiz melhor com o meio cultural” (Milaré,
p. 338). Quanto ao inciso VII, que se refere à imposição, ao poluidor e ao predador, da
obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição
pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos, o STJ entendeu, no RESP
1.181.820-MG, que afirmou ser possível, em ACP ambiental, a cumulação de pedidos
de condenação à obrigação de fazer (reflorestamento de área) e de pagamento pelo dano
material causado.
Princípios da política nacional do meio ambiente: (art. 2º, da Lei 6.938/81). Os
incisos do art. 2º relacionam programas, metas ou modalidades de ação, e não
verdadeiramente “princípios”. De acordo com Milaré, os princípios da Política Nacional
do Meio Ambiente não se confundem, nem se identificam com os princípios de Direito
do Ambiente. São formulações distintas, embora convirjam para o mesmo grande alvo,
a qualidade ambiental e a sobrevivência do planeta; por conseguinte, eles não poderão
ser contraditórios.
Instrumentos: (art. 9º da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no magistério de
Paulo Bessa Antunes, são “mecanismos legais e institucionais postos à disposição da
Administração Pública para a implementação dos objetivos da PNAMA” (Antunes, p.
131). Dessa forma, todo o eixo da PNMA gravita em seus treze instrumentos, embora
alguns deles não tenham sido regulamentados ou sejam esparsos na legislação ambiental
brasileira. São eles:

(1) Padrões de qualidade ambiental – é a necessidade do Poder Público de estabelecer os
limites máximos de lançamentos de matérias ou energias, de efluentes ou resíduos no
meio ambiente. Os padrões são estabelecidos pelo CONAMA, como o Programa
Nacional de Controle de Qualidade do Ar, programas de qualidade das águas, do solo e
de ruídos;
(2) Zoneamento ambiental – mais conhecido como “zoneamento ecológico-econômico”,
significa o uso e ocupação territorial, incluindo a utilização de recursos ambientais. De
acordo com o Dec. 4.297/02, é o mecanismo de organização do território a ser
obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e
privadas. O ZEE estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a
assegurar a qualidade ambiental dos recursos hídricos e do solo e a conservação da
biodiversidade, com a garantia do desenvolvimento sustentável e a melhoria das
condições de vida da população (art. 2º). Édis Milaré o define como “um processo de
conhecimento do meio ambiente em função do seu ordenamento”, destacando que o
mesmo é apresentado na forma de representação cartográfica de áreas com
características homogêneas (Milaré, p. 362). Assim, o escopo do ZEE é precipuamente o
ordenamento físico-territorial, numa conceituação geográfica que deve levar em conta a
“vocação” própria de cada área, respeitadas suas características físicas (Milaré, p. 366);
(3) Avaliação de impactos ambientais (AIA) – é um instrumento de gestão ambiental
com inspiração no direito norte-americano, aplicável às atividades e empreendimentos
que efetiva ou potencialmente possam causar poluição ou degradação ambiental. Não se
confunde com o estudo prévio de impacto ambiental (EIA). A AIA é o gênero dos
estudos ambientais e inclui o EIA como espécie. O EIA é modalidade de AIA apenas de
obras ou atividades capazes de provocar significativo impacto, e não de todas obras ou
atividades simplesmente modificadoras do meio ambiente, até mesmo porque é
impossível conceber uma atividade antrópica que não altere de alguma forma o meio
ambiente (Milaré, pp. 378-379). Registre-se que, no caso das atividades relacionadas no
art. 2º da Resolução CONAMA 001/1986, esse risco de significativa degradação
ambiental é presumido, salvo prova em contrário. OBS: Em suma, a AIA é gênero, de
que são espécies todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais
apresentados como subsídio para a análise da Licença Ambiental, tais como: relatório
ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar,
diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e
análise preliminar de risco (Milaré, p. 381). OBS: Estudo de Impacto de Vizinhança
(EIV) – é um dos instrumentos associados à PNMA, embora não conste explicitamente
no texto legal com esse nome. Encerra um desdobramento ou modalidade da AIA, a ser
aplicado para estudo de impactos ambientais urbanos. O EIV não dispensa o EIA nem
outros procedimentos licenciatórios nos casos em que esses são expressamente exigidos
em lei; sua aplicação está prevista no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01).
(4) Licenciamento ambiental: será estudado mais detalhadamente em outro ponto.
(5) Incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de
tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental – pode se dar através de
incentivos fiscais e econômicos. Aplica-se esse instrumento em mecanismos
empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas, produção mais limpa etc;
(6) Criação de espaços territoriais especialmente protegidos – tem como principal
instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC),
criado pela L. 9.985/2000;
(7) Sistema nacional de informações sobre o meio ambiente (SINIMA) – é responsável

por organizar, sistematizar e divulgar as informações ambientais dos órgãos e entes
integrantes do SISNAMA, nos três níveis de governo. Decorre do princípio da
informação. O SINIMA possui três eixos estruturantes: o desenvolvimento de
ferramentas de acesso à informação baseadas em sistemas computacionais livres; a
sistematização de estatísticas e elaboração de indicadores ambientais; e a integração e
interoperabilidade de sistemas de informação. Alerta, contudo, Milaré, que, como
anotado no documento intitulado Geo-Brasil 2002 – Perspectivas do meio ambiente no
Brasil, o propósito da difusão das informações colhidas pelo SINIMA nunca se tornou
viável, uma vez que os órgãos responsáveis pela coleta e armazenamento de
informações e dados de natureza ambiental nunca quiseram disponibilizá-los, por
temerem a perda do controle sobre as informações e a responsabilidade por sua gestão
(Milaré, p. 464);
(8) Cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental – consiste
na identificação obrigatória de pessoas físicas e jurídicas que se dediquem à consultoria
técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio de
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou
potencialmente poluidoras. Nas palavras de Milaré, o cadastro é um censo ambiental,
destinado a conhecer os profissionais e suas técnicas e tecnologias ambientais,
subsidiando o SINIMA. É um instrumento a ser disponibilizado aos órgãos públicos
para a gestão cooperada do patrimônio ambiental. Por isso, o cadastro é público. Sua
renovação ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milaré, p. 467);
(9) Penalidades disciplinares – cuida-se do poder de polícia ambiental conferido aos
entes e órgãos integrantes do SISNAMA para a aplicação de penalidades pelo
cometimento de infrações administrativas ambientais;
(10) Relatório de qualidade do meio ambiente - apesar de sua previsão entre os
instrumentos do PNMA, o Poder Público até hoje não produziu um RQMA. O mais
próximo disso foi a publicação, pelo IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em
profundidade a situação ambiental brasileira. Os Geo’s são uma contribuição do
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Nessa perspectiva, a Agência
Nacional de Águas (ANA) editou em 2006 o Geo-Brasil recursos hídricos;
(11) Garantia de acesso a informações relativas ao meio ambiente – Milaré ensina que,
através desse instrumento (que nada mais é do que uma garantia constitucional –
converge para o direito insculpido no art. 5º, XXXIII da CRFB), associado ao SINIMA,
torna-se possível o cumprimento de um dos objetivos da PNMA, que visa à “difusão de
tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações
ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação
da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico” (Milaré, pp. 471-472);
(12) Cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras
dos recursos ambientais – objetiva o registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas
que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou a extração, produção,
transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente,
assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado de registro não
desobriga as pessoas físicas ou jurídicas inscritas no cadastro de obter as licenças,
autorizações, permissões ou concessões, os alvarás e outros documentos obrigatórios
para o exercício de suas atividades (Milaré, p. 474). Esse instrumento nasceu e
permaneceu, no decorrer das alterações legislativas, atrelado à cobrança da Taxa de
Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), o que, para Milaré, representa um evidente
desvio de sua finalidade maior, que é possibilitar a melhor instrução dos processos
decisórios em matéria ambiental (Milaré, p. 474). Essa taxa tem como fato gerador o
exercício regular do poder de polícia (art. 17-B). Tanto o cadastro técnico federal quanto
a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente considerado (Milaré, p.
475). Jurisprudência: “É condição constitucional para a cobrança de taxa pelo
exercício de poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a
fiscalização da atividade específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição). Por
não serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas
pela União e pelo estado não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação.” (STF,
AgR no RE 602089); o STF assentou também que a receita da empresa pode ser
utilizada como critério para aferir o seu potencial poluidor e, assim, fixar o valor da
TCFA (STF, AgReg no AI 746.875);
(13) Instrumentos econômicos – esse instrumento foi criado recentemente, pela Lei
11.284/06, acompanhando a previsão do Princípio 16 da Declaração Rio-92, o qual
dispõe que “as autoridades nacionais devem procurar promover a internalização dos
custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem
segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a
devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos
investimentos internacionais”. A lei traz um rol exemplificativo desses instrumentos: a)
servidão ambiental – consiste na possibilidade de o proprietário renunciar, em caráter
permanente ou temporário, total ou parcialmente, ao direito de uso, exploração ou
supressão de recursos naturais existentes na propriedade, mediante a anuência do órgão
ambiental competente (art. 9º-A, caput). Não pode ser instituída sobre áreas de
preservação permanente e reservas legais (§ 1º). A limitação ao uso ou exploração da
vegetação da área sob servidão ambiental deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida
para a reserva legal florestal (§ 2º). A servidão ambiental deve ser averbada à margem
da matrícula no Cartório de Registro de Imóveis (§ 3º), permitindo-se que a área
utilizada para a servidão ambiental seja objeto de compensação de reserva legal, o que
obriga a averbação dos imóveis envolvidos (§ 4º). Com a instituição permanente ou
temporária da servidão ambiental, o proprietário não poderá alterar a destinação da área
nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, de desmembramento ou de
retificação dos limites da propriedade (§ 5º); b) concessão florestal – delegação onerosa,
feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para
exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à
pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de
licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a exploração de produtos
madeireiros e não madeireiros, tais como frutos, sementes etc. Já os serviços florestais
identificam-se com o turismo ecológico, a recreação em contato com a natureza e a
educação ambiental. Aponta Milaré que a intenção maior da concessão florestal,
segundo o Ministério do Meio Ambiente, é transformar a biodiversidade em ativo real e,
com isso, promover o uso sustentável da floresta, auxiliando no combate ao
desmatamento ilegal e também à grilagem de terras em florestas importantes, como a
Amazônia (Milaré, p. 476); c) seguro ambiental – ainda encontra-se pendente de
regulamentação. É instrumento de implementação do princípio da reparação integral do
dano ambiental, pois garante a disponibilidade dos recursos financeiros necessários à
repristinação total do dano causado ao meio ambiente, mesmo na hipótese de
insolvência do poluidor. Outros instrumentos econômicos: imposto de renda ecológico;
ICMS ecológico; índice de sustentabilidade empresarial; “princípios do equador” –
referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados espontaneamente por instituições
financeiras na gestão de questões socioambientais associadas a operações de

financiamento de projetos; “mecanismo de desenvolvimento limpo” (MDL) – torna
eficaz o Protocolo de Kyoto, mediante a instituição de um mercado de venda de créditos
de carbono, visando a facilitar o atingimento das metas de redução de emissão de gases
de efeito estufa definidas para os países que o ratificaram. A proposta do MDL consiste
em que cada tonelada de CO² que deixar de ser emitida ou for retirada da atmosfera por
um país em desenvolvimento poderá ser negociada no mercado mundial (Milaré, pp.
477-479).
Leitura Complementar: Ler os artigos mencionados da Lei 6.938/1981. Ler ainda o

capítulo III do livro de Leonardo de Medeiros Garcia e Romeu Thom, Direito
Ambiental: Coleção Leis Especiais para Concurso, 5ª edição. Ed. Jus Podivm.
ITEM 9
Ponto 9.a. Vinculação e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e

discricionários. O mérito do ato administrativo.
Anselmo de Araújo Guimarães
Principais obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 5º, XXXV, CF; art. 2o, Lei n. 9.784/99.
Diferentemente do particular, a Administração Pública só pode fazer o que lhe for

permitido por expressa disposição legal, sempre buscando atingir a finalidade pública,
requisito esse, aliás, essencial à validade dos atos praticados. Quanto ao grau de
liberdade da Administração em sua prática, os atos administrativos classificam-se em
atos vinculados e atos discricionários. Conforme Bandeira Mello, não há que se falar em
ato discricionário, mas sim em poder discricionário para a prática de um ato (MELLO,
p. 431). Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação
legal do único possível comportamento da Administração em face de situação
igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los,
não interfere com apreciação subjetiva alguma. A Administração não dispõe de
liberdade alguma, posto que a lei já determinou antecipadamente o comportamento a ser
adotado. O Judiciário pode revê-los em todos os seus aspectos. Atos discricionários são
os que a Administração pratica com certa margem de liberdade de avaliação ou decisão
segundo critérios de conveniência e oportunidade, formulados por ela mesma, ainda que
adstrita à lei reguladora da expedição deles. A disciplina legal deixa ao administrador
certa liberdade para decidir-se em face das circunstâncias concretas do caso, impondo-
lhe e simultaneamente facultando-lhe a utilização de critérios próprios para avaliar ou
decidir quanto ao que lhe pareça ser o melhor meio de satisfazer o interesse público que
a norma legal visa a realizar. Seu fundamento reside no fato de que a lei não poderia
prever todas as situações possíveis de serem enfrentadas. Segundo Carvalho Filho, essa
valoração de conveniência e oportunidade é que reflete o que modernamente se
denomina de reserva do possível, ou seja, o conjunto de elementos que tornam possível

esta ou aquela ação governamental e, por via de conseqüência, o que se revela inviável
de ser executado pela Administração em certo momento e dentro de determinadas
condições (CARVALHO FILHO, p. 123).
A discricionariedade pode estar ligada à própria norma em si ou no exame do caso
concreto. A imprecisão da norma, permissiva da discricionariedade, pode decorrer das
seguintes situações: a) não descreve a situação em vista da qual será praticada certa
conduta; b) é descrita por palavras que envolvem conceitos vagos e imprecisos; c) a
própria norma confere liberdade para agir. Poderá ser assinalada a presença do mérito
administrativo toda vez que a Administração decidir ou atuar valorando internamente as
consequências ou vantagens do ato (MELLO, p. 434 e 435). Para Meirelles, o mérito
administrativo consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato,
feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. O merecimento é aspecto
pertinente apenas aos atos administrativos praticados no exercício de competência
discricionária. Nos atos vinculados, não há falar em mérito, visto que toda a atuação do
Executivo se resume do atendimento das imposições legais, diversamente do que ocorre
nos atos discricionários, em que, além dos elementos sempre vinculados (competência,
finalidade e forma), outros existem (motivo e objeto), em relação aos quais a
Administração decide livremente e sem possibilidade de correção judicial, salvo quando
seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder. Bandeira de Mello, em posição
minoritária, sustenta que pode haver certa discricionariedade até mesmo quanto à
finalidade do ato. Assevera que o fim é sempre vinculante, à medida que só pode ser
perseguido o interesse público; contudo, para o citado autor, a expressão interesse
público é dotada de certo grau de subjetivismo e comporta, assim, um juízo
discricionário (MELLO, p. 431).
A expressão Discricionariedade Técnica é comumente utilizada em dois sentidos
diferentes: a) para designar situações em que a lei pressupõe que a conduta
administrativa a ser adotada depende de uma averiguação técnica conclusiva. Ex: a lei
dispõe que devem ser abatidos animais portadores de febre aftosa. Nesse caso, a decisão
do abate será precedida de parecer técnico conclusivo no sentido da existência da
doença. Mello destaca que no caso não há propriamente discricionariedade, posto que a
avaliação técnica servirá apenas para confirmar ou não a presença de um pressuposto
legal; b) para indicar situações em que, embora o ato a ser praticado pressuponha uma
averiguação técnica, a lei regente da matéria confere à Administração o dever de avaliar
se a ocorrência do fato referido na legislação, tem ou não, nível de importância ou
gravidade capaz de impor uma só conduta por parte do administrador. Ex: as condições
de higiene e segurança de uma construção, apesar de não satisfatórias tecnicamente,
podem ser toleradas, segundo a conveniência e a oportunidade administrativas, ao
tempo em que o administrador pode entender que atendem a um patamar mínimo de
suficiência (MELLO, p. 437 e 438). O Judiciário, salvo alguma ilegalidade, não pode
substituir, pelo seu juízo, o mérito do ato administrativo, sob pena de afronta à
separação dos poderes.
Discricionariedade é diferente de Interpretação: interpretação é uma operação lógica que
antecede tanto ao exercício da discricionariedade, quanto à própria prática do ato
vinculado, que se revela em um único caminho possível a ser trilhado pelo
administrador. Realizada a interpretação, se remanescer ao administrador uma
pluralidade de resultados possíveis, estaremos na seara da discricionariedade. Se não
remanescer dúvidas sobre a correta providência, não se caracterizará discricionariedade.
Limite do exercício do poder discricionário: 1. Lei: a descrição deve ser exercida dentro
dos limites da lei; 2. Finalidade pública: a não observância gera a invalidade do ato
praticado. 3. Motivos: o motivo é um elemento do ato administrativo que pode ser
discricionário. No entanto, em razão da motivação, os fundamentos de fato ou de direito
devem ser indicados explicitamente. Uma vez indicados, a autoridade fica vinculada aos
tais motivos. É a teoria dos motivos determinantes: se forem falsos, inexistentes ou
incorretos, viciam o ato, ensejando sua invalidade. 4. proporcionalidade e razoabilidade.
Controle judicial do poder discricionário: é falsa e imprecisa a ideia de que a autoridade
judiciária, ao se deparar com um ato baseado em poder discricionário, não poderá revê-
lo, sob pena de ferir o princípio da separação de poderes. Na verdade, o Judiciário pode
apreciar a legalidade tanto dos atos vinculados, quanto dos atos discricionários. Neste
último caso, o exame realizado pelo Poder Judiciário consistirá não na avaliação do
critério valorativo/subjetivo utilizado pelo administrador, mas na verificação da
adequação aos motivos declinados (teoria dos motivos determinantes), bem como de
outros elementos do ato administrativo que são vinculados (sujeito, finalidade e forma)
ou a razoabilidade e proporcionalidade. No ponto, cumpre observar que o princípio da
proporcionalidade foi expressamente categorizado como princípio da Administração
Pública (art. 2o, Lei n. 9.784/99), razão pela qual sua ofensa, em última análise, resulta
em violação da própria legalidade possibilitando, assim, o controle por parte do
Judiciário.
Ponto 9.b. Execução do contrato administrativo. Alteração unilateral. Teoria do

fato do príncipe. Teoria da imprevisão. Equilíbrio econômico-financeiro.
Principais obras consultadas: Obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello.
Curso de Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 37, XXI da CF/88; arts. 55, 57, 58, 60, 65, 67, 78, 80, 86 e 88,
Lei n. 8.666/93; art. 39, Lei 8987/95; art. 7o, Decreto-lei 271/67.
Execução do contrato administrativo. Cláusulas essenciais dos contratos (art. 55 da Lei

8666/93): objeto; regime de execução; preço, condições de pagamento e forma de
atualização monetária; prazos de início das etapas de execução e conclusão; crédito pelo
qual correrá a despesa; garantias oferecidas; direitos e responsabilidades das partes,
penalidades e valores das multas; previsão dos casos de rescisão; vinculação ao edital da
licitação, dentre outras. Há, ainda, a necessidade de prévia formalização por escrito,
salvo para contrato de pequenas compras para pronto pagamento. Finalmente, todos os
contratos devem ser arquivados em ordem cronológica, com publicação no órgão
oficial, sob pena de ineficácia do ajuste (art. 60 da Lei 8666).
Duração do contrato administrativo: deve ser por prazo determinado e condicionado à
existência de créditos orçamentários (art. 57 e 7 par. 2º, III); vale dizer, como regra
precisam indicar dotação orçamentária específica. Exceções: obras previstas no plano
plurianual, prestação de serviços contínuos e aluguel de equipamentos e programas
informática; contrato de concessão de direito real de uso de bem público que pode ser
por prazo indeterminado (art. 7o, Decreto-lei 271/67).

Prorrogação do contrato: trata-se de uma exceção a regra geral. A prorrogação traduz-se
na possibilidade de continuar o que foi pactuado além do prazo estabelecido,
pressupondo assim a permanência do objeto inicial (art. 57, §1º, Lei 8666/93). Hely
Lopes Meirelles utiliza o termo renovação do contrato para indicar a inovação no todo
ou em parte do ajuste, mantido o objeto inicial. Atualmente, tal expressão tem sido
utilizada como sinônimo de prorrogação do contrato.
Cláusulas exorbitantes são as prerrogativas especiais conferidas pela lei à Administração
Pública na relação do contrato administrativo, em virtude de sua posição de supremacia
em relação à parte contratada(CARVALHO FILHO, p. 191). Espécies de Cláusulas
Exorbitantes:
(1) Alteração unilateral de contrato de maneira quantitativa ou qualitativa: objetiva
permitir alguma flexibilização na relação contratual, em razão do advento de novos
fatos administrativos (CARVALHO FILHO, p. 192). As alterações unilaterais podem ser
de duas ordens (art. 65, I, a e b, Lei 8666/93): a) Alteração Qualitativa - quando há
modificação do projeto ou das especificações, com vistas à melhor adequação técnica
aos fins do contrato; b) Alteração Quantitativa - quando é preciso modificar o valor em
virtude do aumento ou diminuição quantitativa do objeto contratual. A Administração
pode obrigar o particular a aceitar alterações ou supressões no contrato que resultem em
até 25% do valor do contrato, ou até 50 % no caso de reforma de edifício ou
equipamento. (Art. 65, §1o, Lei 8666/93). Há certa divergência na doutrina sobre o
alcance do mencionado dispositivo que fixa os limites de alteração contratual. Para
Marçal Justen Filho, tais limites não se aplicariam às alterações qualitativas por serem
com elas incompatíveis pela sua própria natureza. Para Carvalho Filho, o mencionado
§1o não faz qualquer distinção entre os tipos de alteração contratual, não cabendo ao
intérprete fazê-lo. Logo, conclui que tais limites são aplicáveis tanto às limitações
quantitativas, como às qualitativas. Esses limites não podem ser excedidos, salvo se a
hipótese for de supressão consensual (art. 65, § 2o, Lei 8666/93). Registre-se que se o
contratado já houver adquirido os materiais necessários ao cumprimento do objeto
contratual e os tiver colocado no lugar da execução, a Administração, no caso de
supressão, poderá estar sujeita a duplo ônus: a) ficará obrigada a reembolsar o
contratado pelos custos do material adquirido; b) terá o dever de indenizar o contratado
por outros danos decorrentes da supressão. Nas duas situações, cumpre ao contratado
comprovar tais custos e prejuízos (art. 65, §4o, Lei 8666/93). Segundo Carvalho Filho:
não se submetendo às alterações, o contratado é considerado como descumpridor do
contrato, dando margem a que a Administração rescinda o ajuste, atribuindo-lhe culpa
pela rescisão (CARVALHO FILHO, p. 193). Se a alteração imposta aumentar os
encargos do particular contratado, ele terá o direito de receber as diferenças respectivas
(art. 65, §6o); o mesmo ocorrerá se forem criados tributos ou encargos legais que
tenham repercussão no preço e venham a ocorrer após a celebração do ajuste. Recorde-
se que a alteração bilateral não constitui cláusula exorbitante, já que resulta da vontade
das partes.
2) Rescisão unilateral: A Administração pode rescindir unilateralmente o contrato
administrativo pelos motivos elencados no art. 78 da Lei 8666/93, dentre os quais,
pode-se enumerar: a) o não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas
contratuais, incluída a morosidade indevida e o atraso imotivado; b) o interesse da
própria administração; c) o descumprimento da regra protetiva do menor trabalhador; d)
a falência, insolvência ou o falecimento do contratado; e) a dissolução da sociedade
contratada. Efeitos da rescisão unilateral: via de regra, a administração indenizará a
parte contrária quando der causa à rescisão, havendo ou não culpa (Ex: rescisão por
razões de interesse público). No caso de inadimplemento do contratado, a
Administração nada tem a pagar-lhe, sendo, ao contrário, credora de indenização, desde
que provados os prejuízos. Nesse caso, a Administração terá o direito de reter créditos,
executar garantia contratual, assumir imediatamente o objeto do contrato e ocupar os
locais necessários à execução (art. 80, I a IV, Lei 8666/93). A propósito, a 2a turma do
STJ, no julgamento do RESP 1223306/PR (8/11/2011), entendeu ser desnecessário o
prévio processo administrativo quando se tratar de rescisão unilateral de contrato
baseada no interesse público da Administração (art. 78, XII, Lei 8666/93). Isso porque a
concessão do direito à ampla defesa do contratado, no caso, é inócua, à medida que se
trata de ato fundamentado no poder discricionário.
3) Sanções extracontratuais: A Administração tem a prerrogativa de aplicar sanções ao
particular inadimplente, ainda que elas não estejam previstas no instrumento contratual
(art. 58, IV, da Lei 8666/93). Pode-se vislumbrar dois grupos de sanções: a) Aquelas que
geram um fato administrativo (ex: ocupação e utilização do local, das instalações, dos
equipamentos, do material e do pessoal empregados na execução do contrato; a tomada
de direção do objeto do contrato; a execução da garantia contratual; a retenção dos
créditos do particular inadimplente); b) Aquelas que geram um ato administrativo,
também chamadas de sanções administrativas (ex: advertência, multa, suspensão do
direito de contratar com a Administração por prazo não superior a dois anos; declaração
de inidoneidade - arts. 86 a 88, Lei 8666/93).
4) Fiscalização do contrato. Nos termos do art. 67 da Lei 8666/93, deverá ser designado
um representante da administração para acompanhar e fiscalizar a execução do contrato,
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição. Trata-se de poder-dever permanente, isto é, abrange todo o
período de execução do contrato. A fiscalização não exclui ou reduz a responsabilidade
do contratado pelos danos que venha a causar a terceiros (art. 70, Lei 8.666/93)
5) Ocupação provisória dos bens. Tal ocupação pode ocorrer em duas situações distintas
(art. 58, V, Lei 8666/93): a) como medida acautelatória para a apuração de
irregularidade na execução do contrato; b) imediatamente após a rescisão unilateral do
contrato.
A teoria da imprevisão fundamenta-se no princípio da cláusula rebus sic stantibus,
segundo o qual o contrato deve ser cumprido desde que presentes as mesmas condições
existentes no cenário dentro do qual foi o pacto ajustado. Mudadas profundamente tais
condições, rompe-se o equilíbrio contratual, e não se pode importar culpa à parte
inadimplente (CARVALHO FILHO, p. 210). Tal teoria incide quando no curso do
contrato sobrevêm eventos excepcionais e imprevisíveis que subvertem a equação
econômico financeira, podendo ensejar a rescisão ou revisão do contrato por prazo
continuado.
A exceção do contrato não cumprido no contrato administrativo: prevalece que incide
sobre os contratos administrativos uma exceptio non adimpleti contractus mitigada
(CARVALHO FILHO, p. 196). O artigo 78, XV da lei 8666/93 prevê que o atraso dos
pagamentos superior a 90 (noventa) dias devidos pela Administração decorrentes de
obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo
em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra,
constituem motivo para o contratado rescindir o contrato, assegurado a ele o direito de
optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a
situação. Logo, a regra da exceptio é temperada e não tem caráter absoluto. De qualquer
maneira, ressalta-se que sempre o contratado poderá pleitear, especialmente na esfera

judicial, o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Carvalho
Filho defende que em situações especiais, se o prejudicado, mesmo antes desse prazo,
ficar impedido de dar continuidade ao contrato por força da falta de pagamento, tem ele
direito à rescisão do contrato com culpa da Administração (CARVALHO FILHO, p.
196). Registre-se, outrossim, que no âmbito dos contratos de concessão e permissão de
serviços públicos a vedação à regra da exceção do contrato não cumprido é absoluta
(art. 39, Lei 8987/95).
Fato do príncipe: trata-se de evento excepcional e imprevisível amplo e geral, causado
pelo Estado, que altera o equilíbrio do contrato. Apesar de ser caracterizado pela sua
generalidade, atinge o contratado de modo reflexo. Bandeira de Mello traz como
exemplo o aumento do salário mínimo que afeta o custo dos serviços contratados pelo
Estado junto a empresas especializadas na limpeza de prédios públicos (MELLO, p.
652).
Fato da Administração: trata-se de ação ou omissão do Poder Público, especificamente
relacionada ao contrato, que impede ou retarda sua execução. Ex: retardamento de
pagamentos, não liberação tempestiva do terreno onde se executará a obra, omissão em
efetuar desapropriações necessárias ao início das obras (MELLO, p. 654). Difere do fato
do príncipe que é sempre uma determinação geral do Estado e que atinge o contrato
apenas reflexamente.
Equilíbrio econômico financeiro: trata-se da relação de adequação entre o objeto e o
preço, que deve estar presente no momento em que se firma o ajuste e deve se manter
até o final do contrato (Art. 37, XXI da CF/88); Espécies: a) Reajuste: fórmula
preventiva e prevista expressamente em contrato para preservação do valor em face dos
efeitos inflacionários. b) Revisão: surge de um fato superveniente e não conhecido de
antemão pelos contratantes e que compromete o equilíbrio do contrato. Ex: descobre-se
que há uma imensa rocha no terreno onde se realizará a obra e que ocasionará um
aumento de custo não previsto. Por sua relevância e relação com o tema da revisão
contratual, transcreve-se o art. 65, § 5o e 6o, da Lei 8666/93: § 5o Quaisquer tributos ou
encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência de
disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de
comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais
ou para menos, conforme o caso. § 6o Em havendo alteração unilateral do contrato que
aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por
aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.
Ponto 9.c: Ordenamento Urbano. Estatuto das Cidades. Cidades Sustentáveis.

Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: Mazza, Alexandre, 2ª Edição, 2012. CANEPA, Carla.
Cidades sustentáveis: o município como lócus da sustentabilidade. São Paulo: RCS,
2007. CAVALLAZZI, Rosângela Lunardelli. O estatuto epistemológico do direito
urbanístico brasileiro: possibilidades e obstáculos na tutela do direito à cidade. In:
COUTINHO, Ronaldo; BONIZZATO, Luigi (Org.). Direito da cidade: novas
concepções sobre as relações jurídicas no espaço social urbano. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da cidade comentado. 2. ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. PALSULE, Sudanshu. O desenvolvimento

sustentável e a cidade. In: MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA, Gerson (Org.).
Desenvolvimento sustentável e gestão ambiental nas cidades: estratégias a partir de
Porto Alegre. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 2004.
Legislação básica: Arts. 182 e 183, CF; Arts. 5º, XXIII, 21, XX e 30, VIII, CF;
Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001).
Tema inserido no contexto do meio ambiente artificial, compreendido pelo espaço

urbano construído (espaço urbano fechado = conjunto de edificações; espaço urbano
aberto = equipamentos públicos), bem como por todos os espaços habitáveis pelo
homem. O termo “urbano” não se contrapõe a “campo” ou “rural”, pois qualifica todos
os espaços habitáveis, ligando-se ao território, abrangendo todos. A cidade, com o
advento da CF88, passa a ter natureza jurídica de bem ambiental.
I. ORDENAMENTO URBANO.
A CF fixa como objetivos da política urbana:
a) a realização do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Visa, em última
instância, o cumprimento dos direitos do art. 5º, caput, CF, bem como dos direitos
sociais, em relação aos seus habitantes. Assim, cumprida estará a função social da
cidade quando possibilitar moradia digna, com habitação adequada e fiscalização da
ocupação. Fiorillo identifica cinco aspectos da função social da cidade, vinculando-a à
realização: 1) da habitação; 2) da circulação (rede viária e transportes adequados –
coletivos); 3) do lazer; 4) do trabalho; e 5) do consumo.
b) a garantia do bem estar dos seus habitantes. Notar aqui que a referência ao termo
“habitante” abrange qualquer indivíduo que esteja no território, e não somente
domiciliados e residentes. Os parâmetros do cumprimento da função social da
propriedade urbana são extraídos dos §§ 1º e 2º do art.182 da CF c/c art. 39 da Lei
10.257/01 (quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas
no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º). Conjugando os arts. 30, VIII, e 182 da CF,
verificamos que o Poder Público municipal recebeu do texto constitucional o dever de
promover o adequado ordenamento territorial, de acordo com o planejamento e controle
do uso do parcelamento e da ocupação do solo urbano, observadas as diretrizes da lei
federal. O solo urbano e as funções sociais da cidade estão atrelados, já que é naquele
que esta se projeta, externando-se em formas e ocupação do seu uso para os mais
diversos fins.
Há três situações nas quais a propriedade urbana não atende sua função social: não
edificação, subutilização e não utilização. O critério da intensidade de uso da
propriedade urbana para atividades urbanas tem que ser compatível com a capacidade
de infraestrutura urbana de equipamentos e serviços.
Para a propriedade urbana atender a sua função social é preciso que exista um grau de
razoabilidade entre a intensidade de seu uso com o potencial de desenvolvimento das
atividades de interesse urbano. Por exemplo, para áreas de preservação de manancial, a
implantação de um loteamento urbano com alta densidade populacional, sem dúvida,
estará desrespeitando o critério da existência de infraestrutura, e não atenderá ao
princípio da função social da propriedade.
Cabe à União traçar normas gerais e parâmetros para a consecução dos objetivos de
desenvolvimento da política urbana (art. 21, XX, CF) e aos Estados e Municípios, em
especial aos últimos, a execução das medidas, no interesse local.
O direito à concessão de uso especial para fins de moradia foi reconhecido pela
Constituição Federal, nos termos do parágrafo primeiro do artigo 183. Na medida em
que é vetada a aquisição do domínio pleno sobre as terras públicas através de usucapião,
esta concessão é instrumento hábil para a regularização fundiária das terras públicas
informalmente ocupadas pela população de baixa renda.
II. ESTATUTO DAS CIDADES.
Disciplina, mais que o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, em
consonância com os artigos 182 e 183, as principais diretrizes do meio ambiente
artificial, fundado no equilíbrio ambiental, a segurança e o bem estar dos cidadãos (art.
1º da Lei 10.257/2001).
A execução da política urbana determinada pelo Estatuto deve ser orientada pelos
principais objetivos do direito ambiental constitucional e especificamente pela
realização dos valores estabelecidos no art. 1º da CF. A propriedade urbana deixa de ser
considerada simples imóvel localizado dentro de limites impostos pelo legislador,
assumindo feição metaindividual.
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos
instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do que normatizar –
as formas de uso ocupação do solo; a ampliação das possibilidades de regularização das
posses urbanas e também uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de
participação direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade.
O Estatuto da Cidade define a obrigatoriedade do plano diretor, nas hipóteses do art. 41
(cidades com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, em região de interesse turístico (notar que estabelece hipóteses
de obrigatoriedade mais amplas do que a CF) e, no artigo 42, o conteúdo mínimo do
Plano (delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios; sistema de acompanhamento e controle.).
O Plano Diretor é requisito obrigatório para o poder público municipal aplicar, de forma
sucessiva, o parcelamento ou edificação compulsórios (art. 5º e 6º), imposto sobre a
propriedade predial e territorial progressivo no tempo (art. 7º) e a desapropriação para
fins de reforma urbana (art. 8°), ao proprietário de imóvel urbano nos termos do
parágrafo 4º do artigo 182. Não é válida previsão genérica de parcelamento, edificação
ou utilização. É necessário que, além da existência do plano diretor, seja editada, em
cada caso, uma lei municipal específica, prevendo a instituição da obrigação em uma
área determinada.
São ainda instrumentos da política urbana e regularização fundiária: Direito de
Superfície (arts. 21 a 24), Usucapião Especial de Imóvel Urbano (art. 9º), Usucapião
Urbano Coletivo (art. 10º) Assim, é também incumbência do Plano Diretor a definição
dos critérios para a utilização dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais
como a outorga onerosa do direito de construir (art. 29), as operações urbanas
consorciadas (art. 32 a 34), o direito de preempção (art. 25 a 27 - preferência para
aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares » não é
direito absoluto) e a transferência do direito de construir (art. 35). Os princípios
constitucionais fundamentais norteadores do Plano Diretor são: a função social da
propriedade; desenvolvimento sustentável; as funções sociais da cidade; a igualdade e a
justiça social; a participação popular (gestão democrática da cidade – arts. 43 a 45). As

diretrizes gerais da política urbana restam estabelecidas no artigo 2º, da Lei
10.257/2001.
O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) previsto no art. 4º, VI e arts. 36 a 38 do
Estatuto, embora semelhante ao EIA/RIMA, com ele não se confunde. É mais usado em
empreendimentos típicos do contexto urbano, sem grandes impactos no ambiente
natural. O EIV não substitui o EIA, quando exigido. Mas o EIA, mais abrangente, pode
tornar o EIV dispensável. O direito de preempção e o EIV são exemplos de limitações
administrativas, ou seja, intervenção do Poder Público na propriedade privada.
A Lei 11.977/09 incluiu dois novos instrumentos da política urbana: demarcação
urbanística para fins de regularização fundiária e legitimação de posse (art. 4º, V, alíneas
t, u, Estatuto).
Tema interessante abordado por Fiorillo diz respeito à natureza jurídica das favelas:
diferencia o autor entre porções da cidade que seguem os regulamentos e planos
urbanísticos, chamados de “estabelecimentos regulares”, e os que não seguem,
organizados pela própria população, sendo estes os “estabelecimentos irregulares”. As
favelas, assim, incluem-se nestes últimos, no contexto da cidade e, como tal, também
são bens ambientais, mais especificamente, podem-se ser tidas como bairros irregulares
(por bairros pode-se entender porções do território de uma cidade ocupada
majoritariamente por pessoas integrantes de uma mesma classe social-econômica, neste
caso, comunidades pobres). Portanto, seus habitantes possuem os mesmos direitos
inerentes à função social da cidade.
III. CIDADE SUSTENTÁVEL:
Para melhorar a situação das cidades brasileiras, a Constituição Federal de 1988 inseriu
um capítulo próprio sobre a política urbana, além de ter elevado a direitos fundamentais
vários direitos humanos e sociais. Em contrapartida, o Estatuto da Cidade, a Lei n.
10.257/01, regulamentou o disposto no texto constitucional, além de relacionar uma
série de instrumentos; estes, quando aliados e aplicados na prática, têm um grande
potencial para tornar a cidade um lugar mais equilibrado ambiental e socialmente. Nesse
norte, é com fundamento nos direitos constitucionais e nos instrumentos que
proporcionam a melhoria das cidades, que se formam os elementos para a constituição e
consolidação de um novo direito, o direito à cidade sustentável.
“Desenvolvimento Sustentável é aquele que responde às necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade das gerações futuras de prover suas próprias
necessidades.” (PALSULE, 2004).
Entende-se também que o desenvolvimento sustentável visa promover a harmonia entre
os seres humanos e a natureza, e, para alcançá-lo, são necessários vários requisitos,
como um sistema político que assegure efetiva participação dos cidadãos no processo
decisório, além de um sistema econômico capaz de gerar excedentes, também um
sistema social que possa resolver tensões causadas por um desenvolvimento não
equilibrado, um sistema de produção que respeite a obrigação de preservar a base
ecológica do desenvolvimento, mais um sistema tecnológico que vise novas soluções,
um sistema internacional que estimule padrões sustentáveis de comércio e
financiamento e, ainda, um sistema administrativo flexível capaz de corrigir-se
(CANEPA, 2007).
O binômio sustentabilidade-cidade está progressivamente sendo fortificado pelas
políticas urbanas, chegando até mesmo a ser considerado como termos incindíveis. Em
uma sociedade cuja população vive em grande parte nos contextos urbanos, o
desenvolvimento econômico demográfico assumiu uma forma de desenvolvimento
urbano sustentável, a ponto da definição da palavra sustentabilidade coincidir com a de
cidades sustentáveis. O binômio sustentabilidade-cidade, portanto, da mesma forma que
estabelece uma concretude ao discurso sobre a sustentabilidade, está também
modificando radicalmente o modo de ver e governar a cidade e o território (CANEPA,
2007).
Nessa perspectiva, a cidade sustentável significa a concretização da justiça distributiva,
o equilíbrio das relações de todos os atores sociais e ainda implica o desenvolvimento
econômico compatível com a preservação ambiental e qualidade de vida dos seus
habitantes, que se pudesse ser resumida em uma só palavra, seria equidade
(CAVALLAZZI, 2007).
Nesse contexto, regulamentando os artigos 182 e 183 da Carta Magna, a Lei n. 10.257
de 2001 (O Estatuto da Cidade) trouxe à conturbada realidade urbana brasileira um
novo alento, quando no inciso I de seu artigo 2º garante, literalmente, o direito às
cidades sustentáveis (CANEPA, 2007), entendida como aquela que garante o direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte,
ao trabalho, ao lazer, para as presentes e futuras gerações (Art. 2º, I, Lei 10.257/01).
O direito à cidade sustentável encontra fundamento em diversos direitos fundamentais

inseridos expressamente na Constituição Federal; por isso, é considerado por muitos
como um direito fundamental implícito. Encontra guarida na Função Social da
Propriedade, no direito à democracia participativa, no direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, e ainda no princípio da dignidade da pessoa humana.
Embora, na Constituição Federal vigente, esteja prevista uma série de princípios de
direito urbanístico e de políticas urbanas capazes de promover suporte ao
desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos, foi somente com a vigência
do Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/01, que regulamentou o artigo 182 da Carta
Política, que isso se tornou realmente possível (CANEPA, 2007), tendo sido instituído o
Plano Diretor, o Estudo de Impacto de Vizinhança, o Parcelamento, Edificação e
Utilização Compulsórios, IPTU Progressivo, Usucapião Especial Coletiva Urbana,
Regularização de Favelas e Regularização Fundiária, bem como Gestão Democrática da
Cidade.
O problema principal está na implementação desses instrumentos por parte do Poder
Público A má-gestão dos governos torna, em muitos casos, o direito à cidade sustentável
algo distante.
Entretanto, é necessário salientar que os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e
na Constituição Federal são hábeis, desde que implementados pelos gestores públicos,
porém não são suficientes, uma vez que o conceito de sustentabilidade engloba outros
aspectos e ações que vão além do alcance do direito urbanístico. A sustentabilidade em
sua forma ampla será atingida mediante mudanças nos sistemas político, econômico,
social, de produção, tecnológico, industrial, internacional e administrativo.
ITEM 10
Ponto 10.a: Controle interno e externo da Administração Pública. Ombudsman.

Procurador Federal dos Direitos do Cidadão.
Principais obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas
Legislação básica: Art. 5o, XXXV , 49, 71, 74 da CF/88; Art. 12, Lei Complementar n.º
75/93; Art. 6o, V, Dec-Lei n. 200/67.
O tema Controle da Administração diz respeito aos instrumentos jurídicos de

fiscalização sobre a atuação dos agentes, órgãos e entidades componentes da
Administração Pública. De acordo com Carvalho Filho, os mecanismos de controle
sobre a Administração Pública têm como objetivos fundamentais: a) garantir o respeito
aos direitos subjetivos dos usuários e b) assegurar a observância das diretrizes
constitucionais da Administração. Tais mecanismos de controle possuem natureza
jurídica de princípio fundamental da Administração Pública (art. 6o, V, Dec-Lei n.
200/67). Qualquer pessoa pode suscitar o controle da Administração para que aquele
que haja incidido em abuso de autoridade seja responsabilizado (Lei 4.898/65).
a) Controle Interno: é realizado por um Poder sobre seus próprios órgãos e agentes. A
Administração, assim como os Poderes Legislativo e Judiciário, deve manter um
sistema integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das
metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas e do orçamento; de
comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial (art. 74, CF). Jurisprudência: a Controladoria-
Geral da União (CGU) tem atribuição para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos
federais repassados, por meio de convênios, aos municípios. A CGU é órgão que auxilia
o Presidente da República na sua missão constitucional de controle interno do
patrimônio da União. Logo, não há qualquer violação à competência do TCU (STF,
RMS 25943/DF).
b) Controle Externo: aquele em que o órgão fiscalizador se situa fora do âmbito do
Poder controlado. Compreende: b.1) controle parlamentar direto; b.2) controle exercido
pelo Tribunal de Contas; b.3) controle jurisdicional (será visto em outro tópico).
b.1) Controle parlamentar direto: aquele previsto no art. 49, X, CF e exercido
diretamente pelo Congresso Nacional (sem o auxílio do TCU). Ex: a sustação de atos e
contratos do Executivo (art. 49, V); a convocação de ministros; o requerimento de
informações pelas Mesas das Casas ou suas Comissões Permanentes (art. 50); as CPIs;
as autorizações ou aprovações do Congresso necessárias para atos concretos do
Executivo; o julgamento das contas do Executivo (art. 49, IX, CF); o impeachment do
Presidente e de seus Ministros.
b.2) Controle pelo Tribunal de Contas. Compete aos Tribunais de Contas auxiliarem o
Poder Legislativo no controle administrativo externo. Os Tribunais de Contas têm
competência para fiscalizar quaisquer entidades públicas ou privadas que utilizem
dinheiro público, incluindo o MP, o Legislativo e o Judiciário. A CF reconheceu a
existência de Tribunais de Contas somente em dois municípios: Rio de Janeiro e de São
Paulo. Entretanto, no julgamento da ADI 867/94, o STF reconheceu a possibilidade dos
estados criarem além de seus Tribunais de Contas Estaduais, Tribunais de Contas dos
Municípios, órgãos estaduais para fiscalização municipal, à luz do art. 31, CF. Entendeu
o STF que o óbice à criação de Tribunais de Contas ficou restrito à atividade municipal
e não à Estadual (MELLO, p. 945 a 954). O Tribunal de Contas, no exercício de suas
atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público
(Súm. 347/STF). Os membros do TCU possuem as mesmas garantias, prerrogativas e
vencimentos dos ministros do STJ, sendo que 1/3 de seus membros é nomeado pelo
Presidente da República, sob a aprovação do Senado Federal, dentre os nomes
constantes de lista tríplice composta pelo próprio tribunal e integrada por auditores e
membros do MP junto ao tribunal, escolhidos por critérios de antiguidade e
merecimento (os 2/3 restantes são designados pelo Congresso Nacional). As decisões
dos Tribunais de Contas tem força de titulo executivo extrajudicial (art. 71, §3o).
b.3) Controle Judicial. Segundo Bandeira de Mello, no Brasil, ao contrário do que
ocorre em inúmeros países europeus, vigora o sistema da jurisdição única, de sorte que
assiste exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e
qualquer contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso concreto, sejam
quais forem os litigantes ou a índole da relação jurídica controvertida. Assim o Poder
Judiciário, controla in concreto a legitimidade dos comportamentos da Administração
Pública, anulando suas condutas ilegítimas, compelindo-a àquelas que seriam
obrigatórias e condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso (princípio da
inafastabilidade da jurisdição - art. 5o, XXXV, CF). (MELLO, p. 954).
A Lei Complementar n.º 75/93 (art. 12) inovou ao instituir a figura do procurador dos
direitos do cidadão, que atua nos moldes em que o fazem os ombudsman nórdicos e os
defensores del pueblo espanhóis. A diferença é que o Procurador dos Direitos do
Cidadão é um membro do Ministério Público Federal, designado para um mandato de 2
(dois) anos (passível de uma recondução), designado pelo PGR mediante prévia
aprovação do Conselho Superior, e com prerrogativas para, atuando de ofício ou por
provocação, requisitar informações; instaurar inquéritos; investigar; acompanhar
diligências; requisitar servidores públicos federais para atuação temporária e específica;
notificar violações a direitos individuais, coletivos ou sociais; expedir recomendações
aos poderes públicos para fazer com que se abstenham de agir ou façam cessar
violações a direitos constitucionais dos cidadãos, entre outros. A atividade do
Procurador dos Direitos do Cidadão é extrajudicial; esse órgão não pode agir perante o
Poder Judiciário. E, quando, no exercício de suas funções, perceber que há uma
violação a direitos constitucionais que pode ser combatida pela atuação de outros órgãos
do Ministério Público, a este serão encaminhadas as informações, para que possa adotar
as medidas cabíveis na espécie.
Ponto 10.b. Extinção do contrato administrativo. Adimplemento e

inadimplemento.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e do 26º CPR; José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris; Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas; Celso Antonio
Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26ª. Edição. Ed, Malheiros.
Legislação básica: LC 123/06 (Estatuto da Micro Empressa e da Empresa de Pequeno

Porte); Lei 8.666/93, arts. 54 a 80 (em especial, 77 a 80); Art. 389, 478, 479, CC.
1. Introdução. Os contratos administrativos são uma das formas nominadas de

manifestação de vontades juridicamente relevantes pela Administração Pública, se
inserindo dentro do gênero contrato (relação jurídica bilateral). De forma semelhante
aos atos administrativos, constituem-se de competência, finalidade, forma, motivo,
objeto, capacidade e (consenso).
2. Conceito de extinção do contrato administrativo: é o término do vínculo
obrigacional existente entre a Administração e o particular contratado. Carvalho Filho
aponta como hipóteses de extinção do contrato: (a) cumprimento (ou conclusão do
objeto); (b) término do prazo; (c) impossibilidade material; (d) impossibilidade
jurídica; (e) invalidação ou anulação (ex: vícios de legalidade relativos à
competência, forma e motivo; ausência de prévia licitação; contrato verbal, quando não
tiver por escopo pequenas compras, nos termos do art. 60, parágrafo único); e (f)
rescisão amigável, judicial, administrativa ou por arbitragem.
3. Formas normais de extinção do contrato administrativo (arts. 73 a 76, L. 8666):
a) Adimplemento contrato: Significa o cumprimento do contrato, quando as partes
conseguiram o que pactuaram, e voltam, sem a menor dificuldade, as respectivas
situações anteriores.
b) Término do prazo: Utilizado nos contratos com obrigações contínuas no tempo, e
diferentemente do cumprimento do contrato, quando o cumprimento de determinada
tarefa extingue o contrato, nos contratos com prazo certo e determinado a simples
expiração do prazo já é motivo suficiente para a extinção.
Recebido pela administração o objeto do contrato ou chegado ao fim o seu prazo de
duração, considera-se automaticamente extinto o contrato administrativo.
Diferentemente, a anulação e a rescisão são formas de extinção contratual que exigem
atuação da administração pública ou do Poder Judiciário, ou, se for o caso, acordo entre
as partes.
4. Formas anormais de extinção do contrato administrativo:
a) Impossibilidade material, quando o fato constitui óbice instransponível para a
execução das obrigações ajustadas (ex: desaparecimento do objeto, como no caso de
contrato de pintura de um hospital que vem a desabar em virtude de terremoto), ou
impossibilidade jurídica quando se admite o cumprimento das obrigações em condições
jurídicas diversas das previstas no contrato (ex: morte do contratado, pois o contrato
administrativo é, em regra, intuitu personae; falência do contratado ou dissolução da
sociedade (art. 78, IX e X));
b) Invalidação ou anulação (art. 59, Lei 8666): quando ocorrer vício de legalidade no
contrato. Súmula 473 STF: Necessidade da observância do contraditório e ampla defesa
quando existir hipótese justificadora de invalidação do contrato. Em regra, com efeitos
ex tunc. No caso do p.ún. do art. 59, entende-se que a indenização abrange apenas os
danos emergentes (mas JSCF entende que incluiria também os lucros cessantes, se a
invalidação ocorrer por culpa da Administração.
c) Rescisão, que é um fato jurídico superveniente ao início do contrato nascido de
manifestação volitiva, podendo ser:
c.1) amigável, (art. 79, II) quando decorre da manifestação bilateral dos contratantes;
c.2) judicial (art. 79, III): quando decorre de decisão emanada de autoridade investida
na função jurisdicional (lembrar da atenuação da regra da exceptio non adimpleti
contractus – atraso no pagamento maior de 90 dias por parte da Administração). É a
modalidade normalmente adotada pelos contratados pela Administração quando esta, de
algum modo, descumpre as obrigações pactuadas;
c.3) administrativa (ou rescisão unilateral) – art. 79, I, quando a decisão decorre de ato
unilateral e escrito da Administração, em situações como o inadimplemento do contrato,
com ou sem culpa (as consequências irão variar, nos termos do art. 78), ou razões de
interesse público (art. 78, XII), devendo serem fundamentadas e motivadas, não
podendo o contratado se opor à rescisão. Na rescisão administrativa por razões de
interesse público, para evitar abusos, são exigidos 4 requisitos: 1) as razões
administrativas sejam altamente relevantes; 2) a Administração promova amplo
conhecimento desses motivos; 3) as razões sejam justificadas e determinadas pela mais
alta autoridade administrativa, na respectiva esfera 4) tudo fique formalizado no
processo administrativo. Já se anulou ato de rescisão contratual por falta de devida
motivação (TJ-RS).
c.4) por arbitragem (Lei 9307/96): Há discussão acerca da sua possibilidade, mas de
acordo com Carvalho Filho, seria possível, desde que prevista na lei de cada entidade
federativa, e que se refira a questão preponderantemente sobre aspecto patrimonial, e
não sobre atos decorrentes do exercício de autoridade (há previsão expressa na lei de
Parceria Público Privada – Lei 11.079/04 – art. 11, III e na Lei 8.987/95 – Concessões e
permissões de serviço público – art. 23-A).
5. Observação: Para Hely Lopes, existe a hipótese da rescisão contratual de pleno
direito, que independe da vontade das partes e produz efeitos automaticamente pela
ocorrência de fato extintivo previsto em lei, exemplo: falência, insolvência civil ou
falecimento.
6. Inadimplemento do contrato administrativo: Qualquer conduta mantida pelas
partes violando ou não cumprindo as normas e dispositivos contratuais a que se
obrigaram, podendo ocorrer com ou sem culpa:
a) Inexecução com culpa: Gera a rescisão do contrato administrativo. Quando ocorre
culpa (lato sensu) do contratado, o estatuto estabelece a possibilidade de assunção
imediata do objeto pelo Poder Público, ocupação, execução dos valores e multas,
retenção dos créditos devidos (não há, no caso de culpa, necessidade de autorização
judicial para impor as sanções administrativas dos arts. 86 e 87). Quando ocorre culpa
da Administração, deverá o contratado ser indenizado de todos os prejuízos suportados,
com juros de mora e correção monetária.
b) Inexecução sem culpa: Gera a resolução do contrato, conforme artigo 478 CC
(aplicável aqui como norma geral). Quando uma das partes não consegue cumprir o
contrato sem culpa, mas em decorrência de fatos supervenientes que dificultaram ou
impediram o término do contrato (entram aqui: teoria da imprevisão, fato do príncipe,
fato da Administração, caso fortuito/força maior).
Efeitos: Rescisão do contrato, reassunção do contrato pelo Poder Público, indenização
por perdas e danos, retenção de créditos do contratado, suspensão de contratar com o
Poder Público.
Ponto 10.c. Espaços territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de

Unidades de Conservação da Natureza - SNUC.
Rodrigo Graeff
Obras consultadas: ÉDIS MILARÉ, Direito do Ambiente, Ed. RT, 5ª edição
reformulada, atualizada e ampliada, 2007; PAULO AFFONSO LEME MACHADO,
Ed. Malheiros, 12ª edição revista, atualizada e ampliada, 2004; ANA PAULA
LIBERATO, Resumo de Direito Ambiental, Ed. Juruá, 1ª reimpressão, 2008;
ANTÔNIO F. G. BELTRÃO, Direito Ambiental, Ed. Método, 2ª edição revista e
atualizada, 2009.
Legislação básica: Lei nº 9.985/2000 –Instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza – SNUC. Lei nº 4.771/1965 – Código Florestal.
1. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA

– SNUC. A Lei nº 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza – SNUC, regulamentando o §1º, I, II, III e VII do art. 225 da CF/88. Por
sua vez, a regulamentação da Lei do SNUC foi parcialmente efetuada pelo Decreto
4.340, de 2002. Edis Milaré entende que é possível sustentar que no conceito de
espaços territoriais especialmente protegidos, em sentido estrito (stricto sensu), tal qual
enunciado na Constituição de 88, se subsumem apenas as Unidades de Conservação
típicas, isto é, previstas expressamente na Lei nº 9985/2000, e, por igual, aquelas áreas
que, embora não expressamente arroladas, apresentam características que se amoldam
ao conceito enunciado no art. 2º, I, da referida Lei, que seriam então chamadas de
Unidades de conservação atípicas. Por outro lado, constituiriam espaços territoriais
especialmente protegidos, em sentido amplo (lato sensu), as demais áreas protegidas,
como, por exemplo, as Áreas de Preservação Permanente e as Reservas Florestais
Legais (disciplinadas pela Lei nº 4.771/1965 – Código Florestal), e as Áreas de Proteção
Especial (previstas na Lei nº 6.766/1979 – parcelamento do solo urbano), que tenham
fundamentos e finalidades próprias e distintas das Unidades de Conservação.
2. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS EM
SENTIDO ESTRITO (STRICTO SENSU)
2.1. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO TÍPICAS. Conceito de unidade de
conservação: de acordo com o art. 2º da Lei 9985/2000, unidade de conservação vem a
ser ““... espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder
Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.” Categorias de
unidades de conservação: as unidades de conservação que integram o SNUC dividem-
se em dois grandes grupos, com características específicas: A) Unidades de proteção
integral. São aquelas que têm por objetivo proteger a natureza, livrando-a quanto
possível da inferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso indireto dos seus
recursos, isto é, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos
recursos naturais, com exceção dos casos previstos na própria lei do SNUC. Espécies: 1.
Estação Ecológica; 2. Reserva Biológica; 3. Parque Nacional; 4. Monumento
Natural; e 5. Refúgio da Vida Silvestre. B) Unidades de uso sustentável. São aquelas
cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável

de parcela dos seus recursos naturais. Mais explicitamente, visam a conciliar a
exploração do ambiente à garantia da perenidade dos recursos ambientais renováveis e
dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos,
de forma socialmente justa e economicamente viável. Espécies: 1. Área de Proteção
Ambiental; 2.Área de Relevante Interesse Ecológico; 3.Floresta Nacional;
4.Reserva Extrativista; 5.Reserva de Fauna; 6.Reserva de Desenvolvimento
Sustentável; e 7.Reserva Particular do Patrimônio Natural.
2.2. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ATÍPICAS.
1) Reservas Ecológicas. UCs não mantidas pelo SNUC, já que delas a Lei n.° 9.985/00
não tratou. Para Paulo Bessa Antunes não houve revogação, ou cancelamento das pré-
existentes ao novo sistema em respeito ao ato jurídico perfeito e acabado. Porém, há
autores que entendem que houve revogação, é o caso de Frederico Amado. São previstas
no Art. 9°, Lei n.° 6.938/81.
2) Jardins Botânicos. Parques científicos e culturais destinados à pesquisa sobre
espécies em extinção; Sítios ecológicos de relevância cultural; Disciplinado apenas pela
Resolução CONAMA n.° 11/87
3) Jardins Zoológicos. Art. 1°, Lei n.° 7.173, de 14.12.83; qualquer coleção de animais
silvestres e mantidos vivos em cativeiro ou semi-liberdade e expostos à visitação
pública; Patrimônio público ou privado; animais silvestres são propriedade estatal;
Funcionamento autorizado pelo Poder Público.
4) Horto Florestal. Natureza científica semelhante à do jardim botânico. Deles diferem
porque os hortos são mais voltados ao aprimoramento e armazenamento de exemplares
da flora e neles o aspecto do lazer é menos saliente; Disciplinado apenas pela Resolução
CONAMA n.° 11/87
5) Cavidades naturais. Propriedades da União (art. 20, X, CF/88); Decreto n.° 99.556/90
deu-lhes especial proteção e regulamentação; É proibido em um raio de 1.000 metros no
entorno de cavernas o desenvolvimento de atividades de terraplanagem, mineração,
dragagem e escavação que venham a causar danos ou degradação do meio ambiente ou
perigo para pessoas ou para a biota (Resolução CONAMA n.°10, de 14.12.88).
POSICIONAMENTO DOS TRIBUNAIS
1) STJ. A formalização de qualquer das modalidades de Unidade de Conservação
invalida as licenças ambientais anteriormente concedidas. Além disso, é patente, in
casu, que a extração pretendida é danosa ao ecossistema do Parque, o que impede a
concessão de novas licenças. Recurso especial provido.(STJ. REsp 1.122.909/SC. Rel
Min. Humberto Martins. 2a Turma. Julgado em 24.11.2009).
2) TRF1. AC 2006.39.02.001166-2/PA; APELAÇÃO CIVEL. Ementa: AMBIENTAL
E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARQUE NACIONAL DA
AMAZÔNIA. UNIDADE DE PROTEÇÃO INTEGRAL. SUSPENSÃO DE
ATIVIDADES AGRESSORAS AO MEIO AMBIENTE. RECUPERAÇÃO DO DANO
CAUSADO. RESPONSABILIDADE CIVIL. PETIÇÃO INICIAL. REQUISITOS.
PREENCHIMENTO. NECESSIDADE DE TUTELA DE URGÊNCIA E DE
REGULAR PROSSEGUIMENTO DO FEITO. III - A tutela constitucional, que impõe
ao Poder Público e a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes
e futuras gerações, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia
qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo
(CF, art. 225, caput), já instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princípio da

precaução (quando houver dúvida sobre o potencial deletério de uma determinada ação
sobre o ambiente, toma-se a decisão mais conservadora, evitando-se a ação) e a
conseqüente prevenção (pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade
possa ser danosa, ela deve ser evitada) ,
Processo: AG 2008.01.00.070046-3/MT; AGRAVO DE INSTRUMENTO.
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE
INSTRUMENTO. CRIAÇÃO DE PARQUE NACIONAL. DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA. HONORÁRIOS PERICIAIS. ADIANTAMENTO. ÔNUS DO
EXPROPRIANTE. I. A criação de parque nacional caracteriza, em face dos
proprietários de imóveis abrangidos na área da unidade de conservação, desapropriação
indireta. Precedentes. II. Cabe ao ente expropriante arcar com o adiantamento dos
honorários periciais em se tratando de desapropriação indireta, uma vez que esta
consiste no apossamento irregular de imóvel particular pelo Poder Público, sem o
devido procedimento expropriatório e, consequentemente, sem a correspondente
indenização a que faria jus o expropriado.III. Agravo de instrumento não provido.
RSE 2005.40.00.006269-7/PI; RECURSO EM SENTIDO ESTRITO.
Ementa: PROCESSUAL PENAL. CRIME AMBIENTAL. DANO OCORRIDO EM
ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA SERRA DE IBIAPABA. UNIDADE DE
CONSERVAÇÃO. JUSTIÇA FEDERAL. COMPETÊNCIA. I - É a Justiça Federal
competente para processar e julgar os crimes ambientais nos casos em que haja interesse
direto e específico da União. II - Crime cometido em área de proteção ambiental da
Serra de Ibiapaba (Unidade de Conservação) causa lesão a bens, serviços e interesses
da União, nos termos do art. 20, II, da CF/88, justificando-se a competência da Justiça
Federal. III - Recurso provido.
3. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS EM
SENTIDO AMPLO (LATO SENSU)
3.1. Área de Preservação Permanente – APP: Nos termos do art. 1º, § 2º, do Código
Florestal, consiste na área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º daquela Lei, coberta ou
não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a
paisagem, a estabilidade ecológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. Podem ser: A) Áreas
de preservação permanente por imposição legal: elencadas no art. 2º do Código
Florestal, são objeto de proteção pelo só fato de se enquadrarem nas condições previstas
naquela lei. Resoluções do CONAMA nº 302 e 303 regulamentaram o art. 2º do Cód.
Florestal. (Ex.: É APP a floresta e demais formas de vegetação nas nascentes, ainda que
intermitentes e nos chamados “olhos d’água”, qualquer que seja a sua situação
topográfica, num raio mínimo de 50 metros de largura – art. 2º, “c”, do Código
Florestal); B) Áreas de preservação permanente por ato do poder público: São as
previstas no art. 3º e dependem de ato do Poder Público para que sejam instituídas. No
caso, o Poder Público identifica, demarca e declara como de preservação permanente
uma determinada área, podendo fazê-lo por meio de ato administrativo, e não
necessariamente uma lei em sentido estrito. 3.2 Reserva [Florestal] Legal. O termo
previsto na legislação é reserva legal, porém, Edis Milaré entende que esta
nomenclatura gera confusão com o princípio da reserva legal, optando, portanto, pelo
termo reserva florestal legal. A reserva legal encontra-se definida no art. 1º, §2º, III do
Cód. Florestal, com as alterações da MP 2.166/2001, como “área localizada no interior
de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária
ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos
ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora

nativas.” Logo, todo proprietário de imóvel rural passa a ter a obrigação de reservar uma
área de floresta ou outra forma de vegetação nativa que não poderá ser explorada. No
máximo, sua vegetação poderá ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável,
de acordo com os critérios e princípios estabelecidos em regulamento (art. 16, § 2º).
(Ex. Em áreas não situadas na Amazônia Legal, o proprietário deve reservar 20% da
propriedade rural a título de reserva legal. Art. 16, III e IV). O Código Florestal admite
excepcionalmente o cômputo das áreas de vegetação nativa protegidas a título de áreas
de preservação permanente no cálculo do percentual da reserva legal desde que não
resulte em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo e a soma da
vegetação nativa em área de preservação permanente e de reserva legal exceder aos
percentuais indicados pelo art. 16, § 6º. A Reserva Legal é uma limitação inerente ao
atendimento da função social no exercício do direito de propriedade rural,
independentemente da vegetação ali existente (natural, primitiva, regenerada ou
plantada) ou do fato de essa vegetação ter sido substituída por outro uso do solo. 3.2.
Servidão Florestal: O art. 44-A do Código Florestal, incluído Pela Lei 4.771/65 criou
este instituto, por meio do qual o proprietário rural renuncia voluntariamente, em caráter
permanente ou temporário, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa,
localizada fora da reserva legal e da área de preservação permanente. Dessa forma, o
proprietário rural que possui “excedente” de floresta, pode instituir servidão florestal
nesta área, a qual deve ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel, no
registro de imóveis competente. Um outro proprietário rural que não esteja cumprindo o
mínimo previsto para a sua reserva legal pode então compensá-la com tal excedente,
mediante o arrendamento da área sob regime de servidão florestal ou da aquisição de
cotas (Cota de Reserva Florestal – CRF) (art. 44, § 5º, do Código Florestal). Tal
compensação deverá ser submetida à aprovação pelo órgão ambiental estadual
competente.
CARACTERÍSTICAS DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: a) Obrigação de
fazer imposta pelo Poder Público; b) Determinação de áreas a serem especialmente
protegidas por determinação de lei, decreto ou ato declaratório; c) A alteração,
modificação ou supressão só pode ser realizada mediante lei; d) Podem ser unidades de
conservação federal, estadual ou municipal, dependendo da lei que as instituiu; e) Nas
unidades de Proteção Integral se permite somente pesquisa científica e visitação
mediante autorização, já nas de uso sustentável se permite habitação e utilização
econômica sustentável; f) Toda unidade de conservação deve possuir um plano de
manejo, representado pela própria lei que a instituiu.
3.2. UNIDADE DE PROTEÇÃO INTEGRAL E UNIDADE DE USO
SUSTENTÁVEL
Unidades de Proteção Integral
Art. 9º da Lei nº 9.985/2000

Objetivo: preservação da natureza e realização de pesquisas
Estação científicas
Ecológica
Posse e domínio público
Desapropriação de áreas particulares
Reserva Resolução nº 04 do Conama – formações florísticas e áreas de

Ecológica preservação permanente, sítios ecológicos de referência cultural

Entidades civis podem participar da fiscalização
Áreas com relevante interesse turístico (Lei nº 6.513/77)
Posse e domínio públicos

Reserva Desapropriação de áreas particulares
Biológica Preservação integral da biota e atributos naturais
Visitas permitidas apenas com caráter educacional
Preservação dos ecossistemas naturais de grande relevância e beleza

cênica
Parque Posse e domínio público
Nacional Áreas particulares devem ser desapropriadas
Pode-se conjugar preservação, educação, interpretação e pesquisa
científica
Preservar sítios naturais raros singulares e de beleza cênica

Pode ser constituído em área particular, desde que seja possível
Monumento
compatibilizar os objetivos da unidade
Natural
Pode ser submetido, concomitantemente, ao domínio público e ao
domínio particular
Proteção de áreas para a reprodução de espécies ou comunidades da

flora local
Pode ser instituído em terras particulares
Refúgio da
Requer a anuência do proprietário; ante sua ausência permite-se a
Vida Silvestre
desapropriação
Pesquisa científica requer autorização prévia
Visitação pública sujeita a restrições
Unidades de Conservação de Uso Sustentável
Pode haver indenização em decorrência do estabelecimento da

Área de APA, desde que essa signifique o encerramento de atividade
Proteção econômica e não mero meio de burlar atividade em decretação
falimentar
Ambiental
Pode ser constituída em terras públicas ou particulares
(APA)
Em geral, ocasiona desapropriação indireta
Área de Terras públicas ou privadas

Relevante Pequenas áreas
Interesse
Ecológico Espécies raras da biota

Manutenção do ecossistema
Cobertura florestal nativa

Pesquisa científica e exploração sustentável
Apenas domínio público
Floresta
Nacional Áreas particulares devem ser desapropriadas
Permissão de habitação a populações tradicionais já
existentes; em caso de retirada há a superveniência de indenização
pela propriedade e benfeitorias
Concessão de direito real de uso pelo Poder Público

Reserva Domínio público
Extrativista Desapropriação de terras particulares
Pesquisa científica através de autorização do órgão
Utilização sustentável da fauna para estudos técnico-

Reserva da científicos das espécies nativas
Fauna
Posse e domínio público
Domínio público
Reserva de
Desenvolviment População tradicional que explora sustentavelmente os
o Sustentável recursos naturais com vistas à manutenção e proteção da diversidade
biológica
Domínio particular
Reserva Perpetuidade do proprietário
Particular do
Conservação da diversidade biológica
Patrimônio
Natural (RPPN) Verificação do interesse público
Averbação no registro de imóveis
Reserva da Domínio público ou privado

Biosfera Proteção integral da natureza
Sítios ecológicos de relevância cultural

Jardim
Banco genético
Botânico
Acervo científico
Horto Florestal Aprimoramento e armazenamento de exemplares da flora
ITEM 11
Ponto 11.a. Controle Jurisdicional da Administração Pública. Sistemas. A teoria da

reserva do possível.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR. FILHO. José Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, 2007. MAFFINI. Rafael. Direito
Administrativo, 2ª edição, revista, atualizada e ampliada, Editora Revista dos Tribunais.
Maffini. Rafael. Discricionariedade Administrativa - Controle de exercício e Controle
de Atribuição. Disponível em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael%20Maffi
ni.pdf.
Legislação básica: Art. 5º, XXXV, CF.
Segundo Carvalho Filho, controle jurisdicional é o poder de fiscalização que os órgãos

do Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo
e do próprio Judiciário (conceito de HLM). Incide tanto sobre atos administrativos
vinculados, quanto discricionários, no que toca à análise dos vícios de ilegalidade ou
ilegitimidade. Constitui o controle judicial, juntamente com o princípio da legalidade,
um dos fundamentos em que se repousa o Estado de Direito. Convém lembrar que
também é cabível a Reclamação ao STF (desde que esgotadas as vias administrativas)
contra condutas omissivas e comissivas (atos administrativos) da Administração que
contrariem enunciado de súmula vinculante (Art. 7o, §1o, Lei 11.417/06).
1.1. Sistemas de controle: Conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento
jurídico que têm por fim fiscalizar a legalidade dos atos da Administração. Basicamente
são de dois tipos: o Sistema do Contencioso Administrativo e o Sistema da Unidade de
Jurisdição. O Sistema do Contencioso Administrativo (ou da Dualidade de Jurisdição ou
Sistema Francês) é caracterizado pelo fato de que, ao lado do Poder Judiciário, o
ordenamento contempla uma Justiça Administrativa. É adotado na França, na Itália,
entre outros países europeus. Tanto na Justiça Administrativa como na Jurisdicional as
decisões proferidas ganham o revestimento da res iudicata, de modo que a causa
decidida em uma delas não mais pode ser reapreciada pela outra. A jurisdição é dual
tendo em vista que a função jurisdicional é exercida naturalmente por duas estruturas
orgânicas independentes. À Justiça Administrativa compete julgar causas que visem à
invalidação e à interpretação de atos administrativos e aquelas em que o interessado
requer a restauração da legalidade quando teve direito seu ofendido por conduta
administrativa. Também julga os recursos administrativos de excesso ou desvio de
poder. No Brasil vigora o sistema da jurisdição única, (art. 5º, XXXV, CF) de sorte que
assiste exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e
qualquer contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso concreto, sejam
quais forem os litigantes ou a índole da relação jurídica controvertida. Assim, o Poder
Judiciário controla in concreto a legitimidade dos comportamentos da Administração
Pública, anulando suas condutas ilegítimas, compelindo-a àquelas que seriam
obrigatórias e condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso (princípio da
inafastabilidade da jurisdição).
1.2. Controle Jurisdicional: No Estado de Direito, a Administração só pode agir sob a
lei. Segundo Enterría, a legalidade em relação à Administração não é uma simples
exigência derivada apenas de sua organização burocrática e racionalizada, mas também
é forma de garantir a própria liberdade. Toda ação administrativa que force um cidadão
a suportar o que a lei não permite não é apenas uma ação ilegal, é uma agressão a sua
liberdade. Por conseguinte, reconhece-se a proteção jurisdicional a quem seja agravado
por ação ou omissão ilegal do Poder Público sempre que isto ocorra.
Há atos que se encontram sob controle especial, em razão de suas peculiaridades, entre
eles: a) atos políticos (são atos de governo, baseados na CF, possuindo maior
discricionariedade, mas possível o controle, desde que causem lesão aos direitos
individuais ou coletivos); b) atos legislativos típicos (não podem ser questionados pelas
ações comuns, mas sim pelo controle concentrado); c) atos interna corporis (a princípio
não estão sujeitos ao controle do judiciário, pois se limitam a estabelecer normas sobre
o funcionamento interno dos órgãos, mas se exorbitarem em seu conteúdo, causando
lesão aos direitos individuais ou coletivos, estão sujeitos ao controle jurisdicional -
lembrar que cabe MS contra PEC violadora de cláusula pétrea).
Dentro do controle jurisdicional comum, temos os meios comuns ordinários de
controle ou meios inespecíficos (ações ordinárias: declaratórias, constitutivas,
anulatórias, indenizatórias, etc) e as ações especiais (nunciação de obra nova,
consignação em pagamento, etc); e os meios especiais de controle ou meios específicos
(exigem a presença no processo das pessoas administrativas ou de seus agentes, ex: ação
popular, ação civil pública, habeas data, habeas corpus, mandado de segurança
individual e coletivo, mandado de injunção).
O poder judiciário pode controlar todos os atos administrativos, sejam vinculados,
sejam discricionários, mas desde que o controle se limite à legalidade. O controle de
legalidade é em sentido amplo (leis e constituição), sendo vedado ao Judiciário apreciar
o mérito do administrativo, isto é, não pode o magistrado reavaliar critérios de
conveniência e oportunidade dos atos que são privativos do administrador público. No
entanto, atualmente o conceito de validade do ato administrativo vem sendo ampliado,
não se limitando apenas a verificação de questões meramente formais, podendo, assim,
o Judiciário analisar a validade do ato quando houver flagrante ofensa à razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, impessoalidade, etc. Nessa linha, leciona Maffini:
“Poder-se-ia dizer, em outras palavras, que o Poder Judiciário sempre foi legitimado a
promover o controle da validade das condutas administrativas discricionárias. O que
evoluiu foi justamente a definição de validade, que outrora se restringia a meros
aspectos formais de legalidade estrita e que, atualmente, relaciona-se com aspectos
mais abrangentes, de cunho formal e substancial, determinados por toda a gama de
princípios integrantes da noção de juridicidade administrativa. Assim, seria possível
afirmar que o Poder Judiciário não pode promover o controle do mérito administrativo,
no sentido de não poder se intrometer em questões administrativas de conveniência e
oportunidade propriamente ditas; poderá, contudo, fazer o controle no mérito
administrativo, no sentido de que está legitimado a realizar o controle da validade
formal e substancial das decisões discricionárias, mesmo que para isso tenha de
analisar a escolha que foi realizada pela Administração Pública. O que há de estar
suficientemente esclarecido é que não mais se pode tratar a discricionariedade ou o
mérito administrativo como círculos de imunidade e de poder. Toda e qualquer atuação
estatal, inclusive a discricionária, estão sujeitas à ordem jurídica e, assim, ao controle
jurisdicional da observância a tal submissão.”
Menciona-se também, no que toca controle do ato administrativo discricionário, duas
teorias: a) Teoria da Discricionariedade reduzida a Zero: em regra na anulação de
atos discricionários o Judiciário desconstitui a decisão que afronta a norma, mas não
pode substituir a decisão desconstituída. A teoria da discricionariedade reduzida a zero
permite, excepcionalmente, que o Judiciário além de anular o ato inválido decida qual a
conduta administrativa deve ser perpetrada. Para tanto, faz-se necessário que o
Judiciário constate que todas as demais soluções contidas na norma discricionária
sejam, no caso concreto, inválidas. Ex: se dentre as hipóteses A, B e C, tem-se como
válida apenas B, o Judiciário pode se manifestar desde logo. Entretanto, se há margem
de escolha pela Administração – discricionariedade – o Judiciário não poderia se
manifestar, eis que estaria invadindo o mérito do ato administrativo. b) Teoria da falta
de densidade normativa: também decorre do princípio da inafastabilidade da
jurisdição. O controle de atribuição, conforme Maffini, “consiste na possibilidade de se
controlar a constitucionalidade de normas discricionárias em face da própria margem
de liberdade que tal norma atribui ao administrador.” De acordo com tal primado, uma
regra seria inconstitucional por afastar a possibilidade de controle pelo Judiciário, pois
haveria uma discricionariedade muito ampla. Maffini cita o seguinte exemplo: “(...) o
Supremo Tribunal Federal já assentou a orientação de que se mostra inválida a
inserção de questão em concurso público que verse sobre tema não previsto no
instrumento convocatório do certame. Imagine-se, a partir disso, que uma determinada
norma legal ou infralegal que disponha sobre um determinado concurso público para
ingresso em carreiras jurídicas dispusesse que “poderão ser incluídas questões sobre
quaisquer temas encontrados na Ciência do Direito”. Ora, nesse caso, a margem de
liberdade é tamanha que se apresentaria absolutamente inviável qualquer controle
judicial sobre as questões inseridas no concurso. Ou seja, em situação como tal, a
norma discricionária em lume se encontra em total conflito com o art. 5º, XXXV, da CF,
pois inviabilizaria, por seu conteúdo normativo, todo e qualquer controle judicial.”
Salienta-se ainda, que o tema também tem íntima relação com a discussão sobre o
controle de políticas públicas, como resultado das ideias de judicialização da política
(ou politização da justiça), segundo as quais se admite o que se tem denominado de
ativismo judicial. Tal ativismo propicia a intervenção do Judiciário em áreas típicas de
gestão administrativa, em virtude da reconhecida ineficiência da Administração.
Embora tal ação provoque resultados de satisfação social, a doutrina se tem dividido
quanto a sua admissibilidade e aos seus limites.
1.3. Teoria da reserva do possível: Ligada aos temas do neoconstitucionalismo e ao
princípio da supremacia e da força normativa da CF, o debate referente às teorias do
mínimo existencial e da reserva do possível está relacionado com a efetividade dos
direitos fundamentais, principalmente os direitos de segunda dimensão ou sociais
(dimensão positiva dos direitos fundamentais). O exame da viabilidade da atuação do
Administrador passa pela análise da chamada reserva do possível, que se traduz no
conjunto de elementos a serem sopesados pela Administração necessários à conclusão
da possibilidade, ou não, do cumprimento de certo objetivo. Em outras palavras, não se
pode obrigar a Administração a fazer o que se revela impossível. Entretanto, em cada
situação poderá a Administração ser instada a demonstrar tal impossibilidade que, se de
fato inexistir, implica que a Administração não terá como invocar em seu favor a reserva
do possível. Limitações financeiras, normas orçamentárias e o princípio da separação de
poderes são expressões chaves neste assunto.
Segue trecho (editado) da ADPF 4520, esclarecedor a este respeito (colocado para
aprofundamento): Conforme “ANA PAULA DE BARCELLOS: "Em resumo: a limitação
de recursos existe e é uma contingência que não se pode ignorar. O intérprete deverá
levá-la em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como
o magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, não se pode

20
A leitura do inteiro teor da ADPF é recomendada.
esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gastá-los sob
a forma de obras, prestação de serviços, ou qualquer outra política pública, é
exatamente realizar os objetivos fundamentais da Constituição. A meta central das
Constituições modernas é promoção do bem-estar do homem, cujo ponto de partida
está em assegurar as condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção
dos direitos individuais, condições materiais mínimas de existência. Ao apurar os
elementos fundamentais dessa dignidade (o mínimo existencial), estar-se-ão
estabelecendo exatamente os alvos prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de
atingi-los é que se poderá discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que
outros projetos se deverá investir. O mínimo existencial, como se vê, associado ao
estabelecimento de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente
com a reserva do possível.” Vê-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela
cláusula da "reserva do possível", ao processo de concretização dos direitos de segunda
geração - de implantação sempre onerosa -, traduzem-se em um binômio que
compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretensão individual/social deduzida
em face do Poder Público e, de outro, (2) a existência de disponibilidade financeira do
Estado para tornar efetivas as prestações positivas dele reclamadas. Mencionado
binômio deve configurar-se de modo afirmativo e em situação de cumulativa
ocorrência, pois, ausente qualquer desses elementos, descaracterizar-se-á a
possibilidade estatal de realização prática de tais direitos. Não obstante a formulação e
a execução de políticas públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que,
por delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer
que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador,
nem a de atuação do Poder Executivo. É que, se tais Poderes do Estado agirem de
modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar, comprometendo-a,
a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como decorrência
causal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamento
governamental, aquele núcleo intangível consubstanciador de um conjunto irredutível
de condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais à própria
sobrevivência do indivíduo, aí, então, justificar-se-á, como precedentemente já
enfatizado - e até mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -, a
possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o
acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado”.
Questões de Concurso: não constam no 25º e 26º CPR.
Leitura Complementar: MAFFINI. Rafael. Discricionariedade Administrativa -

Controle de exercício e Controle de Atribuição. Disponível em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael%20Maffi
ni.pdf. MAFFINI. Rafael. Direito Administrativo, 2ª edição, revista, atualizada e
ampliada, Editora Revista dos Tribunais (p.58-62).
Ponto 11. b. Convênios e consórcios administrativos. Contratos de gestão.
Rodrigo Graeff
Obras consultadas: FERNANDA MARINELA, Direito Administrativo, Ed. Impetus,

4ª edição, revista ampliada, reformada e atualizada, 2010; JOSÉ DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, Ed. Lumen Juris, 15ª edição,
revista ampliada e atualizada, 2006.
Legislação básica: Lei 11.107/05 (consórcios público); Lei nº 9.649/98 (organização da
Presidência da República); Lei 9.637/98 (organizações sociais).
1. Base constitucional dos convênios, consórcios administrativos e consórcios

públicos: art. 241 da CF.
2. Convênios administrativos: Ajustes firmados por pessoas administrativas entre si,
ou entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcançado determinado objetivo
de interesse público, independentemente de licitação e autorização legislativa. “A
jurisprudência do STF é firme no sentido de que a regra que subordina a celebração de
acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder Executivo à autorização prévia ou
ratificação da Assembleia Legislativa, fere o princípio da independência e harmonia
dos poderes (art. 2º da CF)” (STF, ADI 342/PR)
3. Consórcios administrativos: Há autores que se referem ainda aos consórcios
administrativos, distinguindo-os dos convênios pelo fato de serem aqueles ajustados
sempre entre entidades estatais autárquicas e paraestatais da mesma espécie, ao passo
que estes o seriam entre pessoas de espécies diferentes (Marinela, pág 444). Carvalho
Filho considera desnecessária a distinção (pág. 189), chega a chamar os consórcios
administrativos de mera categoria dos convênios (pág. 191). Diferença dos convênios e
consórcios administrativos com contratos administrativos: enquanto nos contratos os
interesses das partes são divergentes (interesse público Administração x interesse lucro
prestador serviços), nos convênios e consórcios administrativos ambos os partícipes
possuem interesses comuns e paralelos e não contrapostos.
4. Consórcios públicos (Lei 11.107/05): Negócio jurídico plurilateral de direito
público, com o conteúdo de cooperação mútua entre os pactuantes que necessariamente
são entes federativos, visando a realização de atividades e metas de interesse comum;
Formalizados mediante pessoa jurídica sob a forma de associação pública ou pessoa
jurídica de direito privado, com necessidade de protocolo prévio de intenções e
autorização legislativa de cada entidade federativa participante do consórcio. 4.1.
Requisitos formais prévios: Primeiramente, o ajuste somente poderá efetivar-se se
houver prévia subscrição de protocolo de intenções (art. 3º Lei 11.107/05). Em segundo
lugar, tem-se que, firmado o protocolo, deverá este ser objeto de ratificação por lei (art.
5º), esta, porém, será dispensada se a entidade pública, ao momento do protocolo, já
tiver editado lei disciplinadora de sua participação no consórcio. 4.2. OBS: Os
consórcios públicos se diferenciam dos convênios e consórcios administrativos, dentre
outras peculiaridades, por gerarem nova pessoa jurídica e por dependerem de
autorização legislativa. 4.3. Natureza jurídica dúplice: a) Se for pessoa jurídica de
direito privado: Associação civil; b) Se for pessoa jurídica de direito público: Autarquia.
É válido observar que, caso tenha personalidade jurídica de direito público, integrará a
Administração Indireta, o que não ocorrerá caso tenha assumido a forma de pessoa
jurídica de direito privado. Neste último caso, seu quadro de pessoal terá regime
trabalhista e o regime jurídico será híbrido, com normas de direito privado e normas de
direito público (como as que se referem a licitações, contratos, prestação de contas e
concurso público). 4.4. Contrato de programa: ajustes para com a pessoa federativa:
definição de obrigações que se assumem entre os participantes para a perfeita gestão
associada de serviços públicos. (art. 13). 4.5. O contrato de rateio: pressuposto para que
os entes consorciados transfiram recursos ao consórcio público, observando a legislação
de orçamento e responsabilidade fiscal. (art. 8º). 4.6. Obs.: O controle das contas é feito
pelo Tribunal competente para análise das contas do chefe do executivo da unidade
federativa consorciada. 4.7. Funções dos consórcios públicos: a) firmar convênios,
contratos, acordos de qualquer natureza e receber contribuições e subvenções sociais ou
econômicas de outras entidades e órgãos de governo; b) promover desapropriações e
instituir servidões, nos termos da declaração de utilidade ou necessidade pública, ou
interesse social, realizada pelo Poder Público competente; c) ser contratados pela
administração direta ou indireta dos entes consorciados, com licitação dispensada; d)
arrecadar tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pela outorga de
uso dos bens públicos por eles administrados, ou, mediante autorização específica,
daqueles administrados pelo ente da Federação consorciado; e) outorgar concessão,
permissão ou autorização de obras ou serviços públicos, mediante autorização prevista
no contrato de consórcio público, que indicará o objeto e as condições da concessão,
permissão ou autorização, observada a legislação de normas gerais em vigor. 4.8.
Alteração na Lei de Improbidade Administrativa. A Lei nº 11.107 introduziu os incisos
XIV e XV no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, passando a configurar
improbidade administrativa: a) a celebração de qualquer ajuste para a gestão associada
sem a observância das formalidades previstas na Lei 11.107; b) a celebração de contrato
de rateio de consórcio sem prévia e suficiente dotação orçamentária ou sem a
observância das exigências impostas na lei. 4.9. Alteração na Lei de Licitações: A Lei nº
11.107 modificou a Lei 8.666/93, determinando que os valores estipulados no art. 23
desta Lei, para a definição da modalidade licitatória aplicável a cada caso, são diferentes
quando se trata de consórcio público, sendo dobrado quando formado por até três entes
da Federação e triplicado quando formado por maior número. Os limites em que a
licitação é dispensável também ficam dobrados nos casos dos consórcios públicos, ou
seja, 20% do limite previsto para a modalidade convite (art. 24 da Lei 8.666/93).
Atenção: a pessoa jurídica criada pelo consórcio público pode ser contratada pelos entes
da Federação consorciados com dispensa de licitação (art. 2º, §1º, III da Lei 11.107/05),
porém, tais pessoas jurídicas estarão sujeitas a Lei de Licitações nas contratações que
realizarem com particulares, apesar das peculiaridades supracitadas. 4.10. Críticas: a)
pode acarretar uma indevida interferência da União, em virtude do poder político e
financeiro deste ente, em questões locais de Estados e Municípios, representando risco à
autonomia destes últimos entes públicos (Marinela, pág. 446); b) com todos os poderes
que lhes são conferidos, os consórcios públicos podem ser inconstitucionalmente
equiparados, em diversos aspectos, às unidades da Federação brasileira (Marinela, pág.
448);
5. Contratos de gestão: Termo genérico utilizada pela doutrina para designar acordos
operacionais firmados entre a Administração central e autarquias, fundações, órgãos
públicos e organizações sociais. A princípio, o contrato de gestão foi definido, como o
contrato administrativo celebrado entre dois entes da Administração Pública. No
contexto da Reforma administrativa que teve início em 1995, foi prevista pela Lei
9.649/98, em seus arts. 51 e 52, a possibilidade de celebração de contrato de gestão
entre Ministérios e as autarquias ou fundações públicas, dando origem às agências
executivas. A lei, contudo, não apresentou o conceito de contrato de gestão. Da mesma
forma, a Lei 9.637/98 utilizou o termo “contrato de gestão” para definir o vínculo entre
a Administração Pública e as organizações sociais. Por fim, a Emenda Constitucional
19/98, inseriu a previsão de contrato de gestão no art. 37, § 8º, da CF, embora não tenha
se utilizado expressamente do termo “contrato de gestão”. Na previsão constitucional
consignou-se também a possibilidade de que a Poder Público celebre tal contrato com
órgãos da administração pública. 5.1. No contrato de gestão previsto na Lei 9.649/98,
celebrado com autarquias e fundações o objetivo é aumentar a eficiência destas pessoas
jurídicas, conferindo-lhes maior autonomia e estabelecendo, em contrapartida,
objetivos, metas e critérios para a aferição do cumprimento do estabelecido. Este
contrato de gestão é requisito para a classificação de tais pessoas jurídicas como
agências executivas. Crítica: A doutrina critica o instituto afirmando que a instituição de
pessoa jurídica é feita por lei e esse diploma igualmente define os seus limites, não pode
o contrato dar mais liberdade do que fez a lei, garantindo a essas entidades maior
autonomia, sob pena, inclusive, de violação ao princípio da separação dos poderes.
Além disso, a imposição de metas pode ser feita por ato unilateral, sendo desnecessária
a celebração de contrato. Também é dispensável o contrato no que tange à exigência de
eficiência, pois esta é obrigação de todos os entes da Administração Pública. Outra
crítica é a ausência de personalidade jurídica de Ministérios e demais órgãos públicos
para a celebração de contratos. 5.2. Quanto ao contrato de gestão celebrado com as
organizações sociais, a finalidade é a prestação de serviços públicos. Alguns
doutrinadores preferem reconhecê-lo como uma figura similar ao convênio, já que os
interesses dos que o celebram são convergentes. De outro lado, preferem outros
doutrinadores manter a denominação contrato, deixando para analisar a sua natureza
conforme o caso concreto, identificando-se o substrato da relação jurídica pactuada.
6. Controle. Tendo em vista que o consórcio público independentemente de sua
natureza jurídica integra a administração indireta de todos os entes que o criaram,
sujeita-se ao chamado controle ministerial tal como todas as entidades da administração
pública indireta. Com o objetivo de permitir o atendimento aos dispositivos da LC n°
101/00, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser
contabilizadas nas contas de cada ente da Federação na conformidade dos elementos
econômicos e das atividades ou projetos atendidos. O escopo é a transparência de todas
as movimentações financeiras praticadas pelos consórcios públicos para evitar desvio de
recursos. A própria Lei 11.107/05 atribui ao Tribunal de Contas competente para
apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo, representante legal do consórcio, a
função de fiscal contábil, operacional e patrimonial dos consórcios públicos, inclusive
quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e
renúncia de receitas. Tudo sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de
cada um dos contratos de rateio firmados.
Ponto 11.c. Proteção jurídica do patrimônio cultural brasileiro. Instrumentos:

tombamento, inventários, registros e outras formas de acautelamento e
preservação.
Mariana Casati
Legislação básica: Artigo 216 e ss da Constituição Federal; Decreto-lei 25/1937;
Decreto-lei 3.365/1941; Decreto 3.551/2000.
A Constituição Federal em seu artigo 216, caput, ampliou o conceito de patrimônio

cultural para abranger os bens de natureza material e bens de natureza imaterial. Desse
modo, está superada a restrita composição do patrimônio histórico e artístico nacional
contida no artigo 1º do Decreto-lei 25/1937, que se limita a bens tangíveis.
Neste sentido, a PGR em exercício Sandra Cureau propôs a ADPF 206 em face do
referido dispositivo, com o fito de buscar nova interpretação ao artigo, para incluir no
enunciado da norma o conceito amplo de bem cultural conforme os artigos 215 e 216 da
Carta Magna vigente. Para ela, “a Constituição de 1988 ampliou a ideia de patrimônio
cultural, que ‘começou a ser formulada como fator, produto ou imagem de constituição
e identidade dos povos, vinculada ao sentido de pertença e multiplicidade de elementos
formadores da sociedade humana e à preservação de sua memória’. A interpretação do
conceito, previsto no artigo 1º do Decreto-Lei 25/1937 continua, no entanto,
englobando apenas o tratamento excepcional do valor do bem cultural.” Além disso,
“‘o que importa, agora, é a atenção especial que se dá à cultura material e imaterial
dos grupos sociais formadores da sociedade’, valorizando não mais somente o
fundamento estético, mas o conceito de patrimônio relacionado à identidade, à ação e à
memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, isto é, levando em
consideração os bens culturais e históricos, como um reflexo dos valores, das crenças,
dos conhecimentos e das tradições.21”
Tanto os bens materiais quanto os intangíveis dependem de proteção. Cumpre registrar
que a proteção do patrimônio cultural brasileiro se insere na competência material e
legislativa de todos os entes federativos nos termos do artigo 23, III e IV e art.24, VII e
VIII da CRFB. Nos termos da CF, há um rol exemplificativo das formas de tutela
conforme se demonstra a seguir.
Formas de tutela. O artigo 216, § 1º da CF, aponta um rol exemplificativo de
instrumentos de defesa do patrimônio cultural brasileiro: inventários, registros,
vigilância, tombamento e desapropriação. A) Inventário: é a identificação e registro
por meio de pesquisa e levantamento das características e particularidades de
determinado bem, adotando-se, para sua execução, critérios técnicos objetivos e
fundamentados de natureza histórica, artística, arquitetônica, sociológica, paisagística e
antropológica. O inventário é um instrumento de proteção consistente em uma lista de
bens culturais, materiais ou imateriais, em que se descreve e identifica de maneira
pormenorizada o bem, que poderá ser alvo posteriormente de registro, tombamento ou
mesmo desapropriação. (Frederico Augusto de Trindade Amado, p. 280). Embora o
inventário não tenha sido regulamentado em termos federais, é de grande utilização pelo
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, IPHAN. B) Registro: É o
instrumento de tutela de bens imateriais, uma vez que em relação a estes é incompatível
a proteção por meio do tombamento. Esta forma de tutela foi regulamentada pelo
Decreto 3.551/2000. A doutrina entende que, assim como o tombamento, é possível a
instituição judicial ou legal do registro, esta interpretação confere máxima efetividade a
este instrumento de proteção instituído pela CF. De acordo com os termos do Decreto
3.551/2000 são quatro os livros de registro, cujo rol é exemplificativo, assim possível a
abertura de novos. Destarte, o diploma normativo prevê o Livro de Registro de Saberes,
o Livro de Registro das Celebrações, o Livro de Registro das Formas de Expressão e o
Livro de Registro dos Lugares. Os pressupostos para inscrição nos Livros de Registro é

21
http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/informes/procuradora-geral-da-republica-em-exercicio-sandra-cureau-pede-ampliacao-do-conceito-de-
patrimonio-historico-e-artistico-nacional/ Acesso em 17.02.2013.
a continuidade histórica do bem e sua relevância nacional para a memória, a identidade

e a formação da sociedade brasileira. O Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural
(órgão colegiado do IPHAN), após parecer do IPHAN, é o responsável pela decisão
final sobre o registro, que, caso seja positiva, concede o título de Patrimônio Nacional
do Brasil. O bem registrado terá a seguinte proteção jurídica (artigo 6º do Decreto
3.551/2000): “I- documentação por todos os meios técnicos admitidos, cabendo ao
IPHAN manter banco de dados com o material produzido durante a instrução do
processo. II- ampla divulgação e promoção”. Um exemplo de bem imaterial
recentemente registrado é a capoeira, após a realização do inventário da capoeira
produzido por uma equipe multidisciplinar, esta atividade foi incluída em dois livros,
quais sejam, o Livro dos saberes em relação ao oficio dos mestres da capoeira e no
Livro das Formas de Expressão em relação à roda de capoeira. C) Tombamento: em
sentido amplo pode ser definido como um procedimento administrativo que veicula uma
modalidade não supressiva de intervenção concreta do Estado na propriedade privada
ou mesmo pública, de índole declaratória que tem o condão de limitar o uso, gozo e a
disposição de um bem, gratuito (em regra), permanente e indelegável, destinado à
preservação do patrimônio cultural material (móvel ou imóvel), dos monumentos
naturais e dos sítios e paisagens de feição notável, pela própria natureza ou por
intervenção humana (Frederico Augusto de Trindade Amado, p. 288). Previsão legal:
artigo 216, § 1º da CRFB e Decreto-lei 25/1937. Natureza jurídica: divisão na doutrina
entre servidão administrativa, limitação administrativa e modalidade autônoma de
intervenção. Para examinador, intervenção no domínio particular, ou seja, uma restrição
parcial na propriedade para demarcar o interesse público na proteção de determinado
bem, sob a perspectiva de seu valor cultural. (Nicolau Dino, artigo: A proteção do
patrimônio cultural em face da omissão do Poder Público). Classificação: a) Quanto ao
procedimento: de ofício, voluntário e compulsório. B) Quanto à eficácia: provisório ou
definitivo. C) Quanto aos destinatários: individual ou geral. Efeitos: a) Necessidade de
transcrição no Registro Público - o registro apenas confere publicidade e não constitui o
tombamento. Este terá eficácia desde a notificação do tombamento provisório ou
inscrição em Livro de Tombo. Se imóvel o registro deverá ser perpretado no cartório de
Registro de Imóveis e, se móvel, no Cartório de Registro de Títulos e Documentos; b)
Se público, só pode ser alienado entre entes públicos. Se particular, deve observar
ordem de preferência (União, Estados e Municípios) para alienar; c) O proprietário não
pode modificar o bem, sob pena de multa; d) Caberá ao proprietário arcar com os
custos, salvo se demonstrar não possuir recursos disponíveis, neste caso deve o Poder
Público arcar com os custos dentro de seis meses, sob pena de cancelamento do
tombamento; e) A área do entorno do bem tombado deve garantir visibilidade e
ambiência, não podendo haver redução ou impedimento destes. Trata-se de servidão
administrativa, onde a coisa dominante é o bem tombado e serviente os imóveis
vizinhos. Indenização: em regra não caberá, salvo com a demonstração do prejuízo
efetivo, desde que haja restrição ao exercício do direito de propriedade, sendo este o
entendimento do STJ. Tombamento constitucional: incide sobre os documentos e
sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos (§ 5º, do artigo 216
da CRFB). Destombamento: pode ocorrer, por exemplo, no equívoco na valoração
cultural de um bem, ou vício no processo administrativo. Ademais, o artigo 19, §2º do
Decreto-lei 25/1937, prevê o cancelamento do Tombamento quando o poder público não
arcar com as obras de restauração, na hipótese de o proprietário não possuir os recursos
disponíveis. Sanções administrativas: o Decreto 6514/2008 prevê multas por
agressões ao patrimônio cultural, bem como embargo e demolição de obra, que, por
exemplo, impeça ou reduza a visibilidade de bem protegido. Estatuto da Cidade:
Art.35 prevê a possibilidade de lei municipal autorizar o proprietário de imóvel urbano a

exercer em outro local, ou alienar, o direito de construir quando o referido imóvel for
considerado necessário para o interesse cultural. É uma medida “compensatória”. ACP
e Ação Popular em face da omissão do Poder Público: O fato de a Administração
Pública não adotar a providência de tombamento não impede a obtenção de medida de
proteção na esfera jurisdicional. O tombamento não constitui o valor cultural de um
bem, mas apenas o declara. A ausência de tombamento não implica, portanto,
inexistência de relevância histórica ou cultural. Esta pode ser reconhecida na via
judicial, sanando-se, por este caminho, a omissão da autoridade administrativa. Nicolau
Dino em seu artigo “A proteção do patrimônio cultural em face da omissão do Poder
Público” ensina que a decisão judicial na ACP ou na ação popular pode declarar o valor
cultural do bem e constituir o gravame daí decorrente, em substituição ao tombamento,
com eficácia erga omnes. O autor defende que a proteção judicial estaria incluída entre
as “outras formas de acautelamento e preservação” previstos no artigo 216, § 1º da
CRFB. Jurisprudência: Segundo o STJ, no ROMS 18.952, como o tombamento não
implica em transferência de propriedade, inexiste a limitação constante no artigo 1º, §2º,
do DL 3365/41, que proíbe o município de desapropriar bem do Estado. D) Vigilância:
A vigilância é um instrumento que decorre do poder de polícia administrativa, para a
vigia de bens tombados, conforme previsão do artigo 20 do Decreto-lei 25/1937.
Embora este instrumento de proteção esteja previsto em nível constitucional, não há lei
regulamentando esta forma de tutela. Embora haja previsão restrita para os
tombamentos, deve ser aplicado a todos os bens culturais, uma vez que o poder público
tem dever de fiscalização, como garantia de proteção. E) Desapropriação: A
desapropriação é uma modalidade supressiva de intervenção do Estado na propriedade
privada, ou mesmo na pública. Decerto, para a proteção de bens culturais, a modalidade
adequada é a desapropriação por utilidade pública nos moldes do decreto-lei 3.365/1941
(artigo 5º, alínea “K”).
Leitura complementar: Petição inicial da APDF 206 (link).

Sobre desapropriação, vide os seguintes pontos: Constitucional: 13.b.; Administrativo:
7.a.; Internacional: 11.b.; Processo Civil: 7.b.
ITEM 12
Ponto 12.a - Estatuto do Ministério Público Federal.

Rodrigo Graeff
Bibliografia Consultada: não informada.

Legislação Básica: BRASIL. Lei Complementar n° 75/93. BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. Disponível em <
http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigo.asp#ctx1> acesso em 19/02/13.
Estabelece a Constituição da República Federativa do Brasil, no § 5º do artigo 128, que

“Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos
respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto

de cada Ministério Público”, observando-se as garantias e vedações estabelecidas no
próprio texto constitucional. No âmbito do Ministério Público da União, o diploma
legislativo que desempenha essa função é a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de
93. Abaixo transcreve-se alguns dos artigos sendo imprescindível a leitura da lei, na
íntegra.
Art. 11. A defesa dos direitos constitucionais do cidadão visa à

garantia do seu efetivo respeito pelos Poderes Públicos e pelos
prestadores de serviços de relevância pública.
Art. 12. O Procurador dos Direitos do Cidadão agirá de ofício ou
mediante representação, notificando a autoridade questionada para que
preste informação, no prazo que assinar.
Art. 13. Recebidas ou não as informações e instruído o caso, se o
Procurador dos Direitos do Cidadão concluir que direitos
constitucionais foram ou estão sendo desrespeitados, deverá notificar
o responsável para que tome as providências necessárias a prevenir a
repetição ou que determine a cessação do desrespeito verificado.
Art. 14. Não atendida, no prazo devido, a notificação prevista no
artigo anterior, a Procuradoria dos Direitos do Cidadão representará ao
poder ou autoridade competente para promover a responsabilidade
pela ação ou omissão inconstitucionais.
Art. 15. É vedado aos órgãos de defesa dos direitos
constitucionais do cidadão promover em juízo a defesa de direitos
individuais lesados. (...)
Art. 16. A lei regulará os procedimentos da atuação do Ministério
Público na defesa dos direitos constitucionais do cidadão.
Art. 17. Os membros do Ministério Público da União gozam das
seguintes garantias:
I - vitaliciedade, após dois anos de efetivo exercício, não
podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em
julgado;
II - inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público,
mediante decisão do Conselho Superior, por voto de dois terços
(maioria absoluta) de seus membros, assegurada ampla defesa; (ver
art. 128, § 5º, I, “b”, da CF, modificado pela EC 45/04)
III - (Vetado) Razões do veto: O artigo 17 é mera reprodução do
item I do § 5° do artigo 128 da Constituição. No entanto, o item III,
suprimiu-se a remissão que o aludido item I faz ao artigo 153, III, da
Constituição, que atribuiu competência à União para instituir impostos
sobre a renda e proventos de qualquer natureza. O projeto, destarte,
altera o texto constitucional, modificando-o na sua essência.
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
Mensagem_Veto/anterior_98/vep269-93.htm)
Vale observar a mudança da redação do dispositivo constitucional
correspondente, promovida pela EC 19/98.

Antes da EC: c) irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto à
remuneração, o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, 153, §
2º, I;
Depois da EC c) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art.
39, § 4º, e ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III,
153, § 2º, I;
Art. 28. O Conselho de Assessoramento Superior do
Ministério Público da União, sob a presidência do Procurador-Geral
da República será integrado pelo Vice-Procurador-Geral da República,
pelo Procurador-Geral do Trabalho, pelo Procurador-Geral da Justiça
Militar e pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e
Territórios.
Art. 30. O Conselho de Assessoramento Superior do Ministério
Público da União deverá opinar sobre as matérias de interesse geral da
Instituição, e em especial sobre: (...)
Art. 31. O Conselho de Assessoramento Superior poderá propor
aos Conselhos Superiores dos diferentes ramos do Ministério Público
da União medidas para uniformizar os atos decorrentes de seu poder
normativo.
Art. 33. As funções do Ministério Público da União só podem ser
exercidas por integrantes da respectiva carreira, que deverão residir
onde estiverem lotados. (salvo autorização do Chefe da instituição –
Art. 129, § 2º, da CF, com redação dada pela EC 45/04)
Art. 39. Cabe ao Ministério Público Federal exercer a defesa dos
direitos constitucionais do cidadão, sempre que se cuidar de garantir-
lhes o respeito:
I - pelos Poderes Públicos Federais;
II - pelos órgãos da administração pública federal direta ou
indireta;
III - pelos concessionários e permissionários de serviço público
federal;
IV - por entidades que exerçam outra função delegada da União.
Art. 40. O Procurador-Geral da República designará, dentre os
Subprocuradores-Gerais da República e mediante prévia aprovação do
nome pelo Conselho Superior, o Procurador Federal dos Direitos do
Cidadão, para exercer as funções do ofício pelo prazo de dois anos,
permitida uma recondução, precedida de nova decisão do Conselho
Superior. (...)
Art. 41. Em cada Estado e no Distrito Federal será designado, na
forma do art. 49, III, órgão do Ministério Público Federal para exercer
as funções do ofício de Procurador Regional dos Direitos do
Cidadão.
Parágrafo único. O Procurador Federal dos Direitos do Cidadão
expedirá instruções para o exercício das funções dos ofícios de

Procurador dos Direitos do Cidadão, respeitado o princípio da
independência funcional.
Art. 43. São órgãos do Ministério Público Federal:
I - o Procurador-Geral da República;
II - o Colégio de Procuradores da República;
III - o Conselho Superior do Ministério Público Federal;
IV - as Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público
Federal;
V - a Corregedoria do Ministério Público Federal;
VI - os Subprocuradores-Gerais da República;
VII - os Procuradores Regionais da República;
VIII - os Procuradores da República.
Art. 44. A carreira do Ministério Público Federal é constituída
pelos cargos de Subprocurador-Geral da República, Procurador
Regional da República e Procurador da República.
Parágrafo único. O cargo inicial da carreira é o de Procurador da
República e o do último nível o de Subprocurador-Geral da República.
Art. 45. O Procurador-Geral da República é o Chefe do
Ministério Público Federal.
Art. 46. Incumbe ao Procurador-Geral da República exercer as
funções do Ministério Público junto ao Supremo Tribunal Federal,
manifestando-se previamente em todos os processos de sua
competência.
Art. 47. O Procurador-Geral da República designará os
Subprocuradores-Gerais da República que exercerão, por delegação,
suas funções junto aos diferentes órgãos jurisdicionais do Supremo
Tribunal Federal.
§ 1º As funções do Ministério Público Federal junto aos
Tribunais Superiores da União, perante os quais lhe compete atuar,
somente poderão ser exercidas por titular do cargo de Subprocurador-
Geral da República.
§ 2º Em caso de vaga ou afastamento de Subprocurador-Geral da
República, por prazo superior a trinta dias, poderá ser convocado
Procurador Regional da República para substituição, pelo voto da
maioria do Conselho Superior.
Art. 48. Incumbe ao Procurador-Geral da República propor
perante o Superior Tribunal de Justiça: (...)
Parágrafo único. A competência prevista neste artigo poderá ser
delegada a Subprocurador-Geral da República.
Art. 51. A ação penal pública contra o Procurador-Geral da
República, quando no exercício do cargo, caberá ao Subprocurador-
Geral da República que for designado pelo Conselho Superior do

Ministério Público Federal.
Art. 52. O Colégio de Procuradores da República, presidido
pelo Procurador-Geral da República, é integrado por todos os
membros da carreira em atividade no Ministério Público Federal.
Art. 54. O Conselho Superior do Ministério Público Federal,
presidido pelo Procurador-Geral da República, tem a seguinte
composição:
I - o Procurador-Geral da República e o Vice-Procurador-Geral
da República, que o integram como membros natos;
II - quatro Subprocuradores-Gerais da República eleitos, para
mandato de dois anos, na forma do art. 53, III, permitida uma
reeleição;
III - quatro Subprocuradores-Gerais da República eleitos, para
mandato de dois anos, por seus pares, mediante voto plurinominal,
facultativo e secreto, permitida uma reeleição.
Art. 58. As Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério
Público Federal são os órgãos setoriais de coordenação, de integração
e de revisão do exercício funcional na instituição.
Art. 63. A Corregedoria do Ministério Público Federal,
dirigida pelo Corregedor-Geral, é o órgão fiscalizador das atividades
funcionais e da conduta dos membros do Ministério Público.
Art. 66. Os Subprocuradores-Gerais da República serão
designados para oficiar junto ao Supremo Tribunal Federal, ao
Superior Tribunal de Justiça, ao Tribunal Superior Eleitoral e nas
Câmaras de Coordenação e Revisão.
Art. 68. Os Procuradores Regionais da República serão
designados para oficiar junto aos Tribunais Regionais Federais.
Art. 70. Os Procuradores da República serão designados para
oficiar junto aos Juízes Federais e junto aos Tribunais Regionais
Eleitorais, onde não tiver sede a Procuradoria Regional da República.
Art. 73. O Procurador-Geral Eleitoral é o Procurador-Geral da
República.
Parágrafo único. O Procurador-Geral Eleitoral designará, dentre
os Subprocuradores-Gerais da República, o Vice-Procurador-Geral
Eleitoral, que o substituirá em seus impedimentos e exercerá o cargo
em caso de vacância, até o provimento definitivo.
Art. 76. O Procurador Regional Eleitoral, juntamente com o
seu substituto, será designado pelo Procurador-Geral Eleitoral, dentre
os Procuradores Regionais da República no Estado e no Distrito
Federal, ou, onde não houver, dentre os Procuradores da República
vitalícios, para um mandato de dois anos.
Art. 81. Os ofícios na Procuradoria-Geral da República, nas
Procuradorias Regionais da República e nas Procuradorias da
República nos Estados e no Distrito Federal são unidades de lotação e

de administração do Ministério Público Federal.
Art. 186. O concurso público de provas e títulos para ingresso em
cada carreira do Ministério Público da União terá âmbito nacional,
destinando-se ao preenchimento de todas as vagas existentes e das que
ocorrerem no prazo de eficácia.
Art. 187. Poderão inscrever-se no concurso bacharéis em
Direito há pelo menos dois anos, de comprovada idoneidade moral. (O
ingresso na carreira do Ministério Público far-se-á mediante concurso
público de provas e títulos, assegurada a participação da Ordem dos
Advogados do Brasil em sua realização, exigindo-se do bacharel em
direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e observando-se,
nas nomeações, a ordem de classificação - Art. 129, § 3º da CF, com
redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004.)
Art. 237. É vedado ao membro do Ministério Público da União:
(...)
V - exercer atividade político-partidária, ressalvada a filiação e o
direito de afastar-se para exercer cargo eletivo ou a ele concorrer.
(Atenção: a EC 45/04 alterou a redação do o art. 128, § 5º, II, “e”, da
CF, suprimindo a autorização de previsão em lei de exceções à
vedação de exercício de atividade político-partidária)
Matéria pertinente da jurisprudência do STF

“O Poder Judiciário tem por característica central a estática ou o não-agir por impulso
próprio (ne procedat iudex ex officio). Age por provocação das partes, do que decorre
ser próprio do Direito Positivo este ponto de fragilidade: quem diz o que seja ‘de
Direito’ não o diz senão a partir de impulso externo. Não é isso o que se dá com o
Ministério Público. Este age de ofício e assim confere ao Direito um elemento de
dinamismo compensador daquele primeiro ponto jurisdicional de fragilidade. Daí os
antiqüíssimos nomes de ‘promotor de justiça’ para designar o agente que pugna pela
realização da justiça, ao lado da ‘procuradoria de justiça’, órgão congregador de
promotores e procuradores de justiça. Promotoria de justiça, promotor de justiça, ambos
a pôr em evidência o caráter comissivo ou a atuação de ofício dos órgãos ministeriais
públicos. Duas das competências constitucionais do Ministério Público são
particularmente expressivas dessa índole ativa que se está a realçar. A primeira reside no
inciso II do art. 129 (...). É dizer: o Ministério Público está autorizado pela Constituição
a promover todas as medidas necessárias à efetivação de todos os direitos assegurados
pela Constituição. A segunda competência está no inciso VII do mesmo art. 129 e
traduz-se no ‘controle externo da atividade policial’. Noutros termos: ambas as funções
ditas ‘institucionais’ são as que melhor tipificam o Ministério Público enquanto
instituição que bem pode tomar a dianteira das coisas, se assim preferir.” (HC 97.969,
Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 1º-2-2011, Segunda Turma, DJE de 23-5-2011).
“O legislador constituinte, ao proceder ao fortalecimento institucional do Ministério
Público, buscou alcançar duplo objetivo: instituir, em favor de qualquer pessoa, a
garantia de não sofrer arbitrária persecução penal instaurada por membro do
Ministério Público designado ad hoc; e tornar mais intensas as prerrogativas de
independência funcional e de inamovibilidade dos integrantes do Parquet”. (HC
102.147, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 16-12-2010,

DJE de 3-2-2011.)
"A CF confere relevo ao Ministério Público como instituição permanente, essencial à
função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. <127>). Por
isso mesmo detém o Ministério Público capacidade postulatória, não só para a
abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros
interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III). Interesses difusos são aqueles que
abrangem número indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstâncias de
fato, e coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas
determináveis, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base. A
indeterminidade é a característica fundamental dos interesses difusos e a determinidade
a daqueles interesses que envolvem os coletivos. Direitos ou interesses homogêneos são
os que têm a mesma origem comum (art. 81, III, da Lei 8.078, de 11-9-1990),
constituindo-se em subespécie de direitos coletivos. Quer se afirme interesses coletivos
ou particularmente interesses homogêneos, stricto sensu, ambos estão cingidos a uma
mesma base jurídica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a
grupos, categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito às pessoas
isoladamente, não se classificam como direitos individuais para o fim de ser vedada a
sua defesa em ação civil pública, porque sua concepção finalística destina-se à proteção
desses grupos, categorias ou classe de pessoas. As chamadas mensalidades escolares,
quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas por via de ação civil pública, a
requerimento do órgão do Ministério Público, pois ainda que sejam interesses
homogêneos de origem comum, são subespécies de interesses coletivos, tutelados pelo
Estado por esse meio processual como dispõe o art. 129, III, da CF. Cuidando-se de
tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e
obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da capacidade
postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar
se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de
conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal." (RE 163.231,
Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 26-2-1997, Plenário, DJ de 29-6-2001.) No
mesmo sentido: AI 606.235-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 5-6-
2012, Segunda Turma, DJE de 22-6-2012; AI 559.141-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgamento em 21-6-2011, Primeira Turma, DJE de 15-8-2011; RE 514.023-AgR, Rel.
Min. Ellen Gracie, julgamento em 4-12-2009, Segunda Turma, DJE de 5-2-2010; RE
511.961, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-6-2009, Plenário, DJE de 13-
11-2009.
"Atribuições do Ministério Público: matéria não sujeita à reserva absoluta de lei
complementar: improcedência da alegação de inconstitucionalidade formal do art.
66,caput e § 1º, do CC (Lei 10.406, de 10-1-2002). O art. 128, § 5º, da Constituição,
não substantiva reserva absoluta a lei complementar para conferir atribuições ao
Ministério Público ou a cada um dos seus ramos, na União ou nos Estados-membros.
A tese restritiva é elidida pelo art. 129 da Constituição, que, depois de enumerar uma
série de ‘funções institucionais do Ministério Público’, admite que a elas se acresçam a
de ‘exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de
entidades públicas’. Trata-se, como acentua a doutrina, de uma ‘norma de
encerramento’, que, à falta de reclamo explícito de legislação complementar, admite que
leis ordinárias – qual acontece, de há muito, com as de cunho processual – possam

aditar novas funções às diretamente outorgadas ao Ministério Público pela
Constituição, desde que compatíveis com as finalidades da instituição e às vedações de
que nelas se incluam ‘a representação judicial e a consultoria jurídica das entidades
públicas’." (ADI 2.794, Rel. Min.Sepúlveda Pertence, julgamento em 14-12-2006,
Plenário, DJ de 30-3-2007.)
Ponto 12.b. Hierarquia. Delegação e avocação de competências.

Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Direito Administrativo

JSCF.
Legislação básica: Lei n. 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo).
Carvalho Filho aduz que a hierarquia é o escalonamento em plano vertical dos órgãos
e agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função
administrativa. Entre os órgãos há uma relação de hierarquia. Por sua vez, conceitua
Celso Antônio que “Hierarquia pode ser definida como vínculo de autoridade, que une
órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de
superior a inferior, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma
contínua e permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa do
subordinador”. Hierarquia caracteriza-se pela existência de graus de subordinação entre
os diversos órgãos da Administração Pública.
O poder hierárquico nem sempre está relacionado com aplicação de sanções
disciplinares. Somente deriva do poder hierárquico as sanções disciplinares aplicadas
aos servidores públicos que pratiquem infrações disciplinares. Quando a Administração
Pública aplica uma sanção disciplinar a um agente público, essa atuação decorre
imediatamente do poder disciplinar e mediatamente do poder hierárquico. Vale dizer, o
poder disciplinar deriva do hierárquico. Todavia, quando a administração pública aplica
uma sanção administrativa a alguém que descumpriu um contrato administrativo, há
exercício do poder disciplinar. Da mesma forma, o poder hierárquico diferencia-se do
poder de polícia, tendo em vista que este decorre de um vínculo geral entre a
administração pública e os indivíduos.
Do exercício do poder hierárquico decorrem prerrogativas, do superior para o
subordinado, de dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar. Os servidores públicos
têm o dever de acatar e cumprir as ordens de seus superiores (salvo quando
manifestamente ilegais, hipótese que devem representar contra a ilegalidade, nos termos
do art. 166, IV e XII da lei 8112/90).
Hipóteses em que não há hierarquia: a) entidades da Administração Indireta em face de
órgãos da Administração Direta (aqui há mera vinculação administrativa); b) órgãos
autônomos ou independentes, agente provido em cargo isolado sem subordinação
administrativa e normal legal excludente de hierarquia (certos órgãos não estão
submetidos à hierarquia. Podemos citar como exemplo as defensorias públicas

estaduais, que possuem autonomia. Os órgãos consultivos, no que tange ao conteúdo do
parecer exarado também não se subordinam a outro agente ou ente. O mesmo cabe
afirmar dos funcionários dedicados ao ensino, em certos aspectos de sua docência); c)
entre entes federativos.
A doutrina conceitua delegação de competência como a atribuição temporária, e
revogável a qualquer tempo, do exercício de algumas atribuições originariamente
pertencentes ao cargo do superior hierárquico a um subordinado (frisando que também
pode haver delegação por coordenação). Preleciona a doutrina que somente podem ser
delegados os atos administrativos, nunca os atos políticos. Também não se admite
delegação entre os Poderes, salvo nos casos expressamente previstos na Constituição
(exemplo: lei delegada). Insta frisar também que a regra é que a competência legal é
atributo vinculado do ato administrativo irrenunciável, mas pode ser delegado, nos
termos da lei. Sobre a delegação de competência, dispõe o a lei 9784/1999, em seus arts.
11 a 15, que: (a) a regra geral é a possibilidade de delegação de competência, a qual
somente não é admitida se houver algum impedimento legal; (b) Nos termos expressos
do art. 12 da referida lei, a delegação pode ser feita tanto em relação de subordinação
(quando há uma relação de subordinação entre o agente ou órgão delegante e o
delegado) bem como quando há uma relação de coordenação (sem subordinação); (c) A
delegação não pode ser total, mas tão só de uma parte da competência e deve ter prazo
determinado; (d) O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade
delegante. Tanto o ato de delegação como o da sua revogação devem ser publicados no
meio oficial; (e) O ato praticado por delegação deve conter expressamente esse fato e é
considerado adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre o delegado.
A Lei 9.784/99 traz as hipóteses em que se veda a delegação de competência, quais
sejam: a) edição de atos de caráter normativo; b) a decisão de recursos administrativos;
c) as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Frise-se que outras leis
específicas podem vedar a delegação de competência de outros atos.
Na delegação de competência o agente delegante permanece concomitante
competente com o agente delegado a exercer o poder delegado. Não se transfere a
titularidade da competência, mas sim o seu exercício parcial.
Já a avocação de competência é regulamentada pelo art. 15 da lei do processo
administrativo federal. O parágrafo único do art. 15 se limita a afirmar que “será
permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior”. Do
conceito legal, portanto, extrai-se que a avocação é ato mediante o qual o superior
hierárquico traz para si o exercício temporário de parte da competência atribuída
originariamente a um subordinado (a lei não prevê a avocação de atribuição de órgão ou
agente não subordinado. Daí, a avocação pressupõe essa relação de subordinação).
Deve ser medida excepcional e devidamente fundamentada.
Observe-se que a lei 9.784/99 não traz um rol de hipóteses em que é possível ou vedada
a avocação, de sorte que o art. 15 traz uma autorização genérica para avocação. Maria
Sylvia Di Pietro defende que a avocação, contudo, não seria possível em se tratando de
competência exclusiva do subordinado. A avocação é medida excepcional e que deve
ser evitada, pois é causa de desorganização normal do funcionamento do serviço, além
de representar um desprestígio para o servidor subordinado. De toda sorte, desonera o a
responsabilidade do subordinado no que tange ao ato praticado pelo superior.
Ponto 12 - c. Populações tradicionais. Acesso ao território e garantias territoriais.

Diversidade biológica e patrimônio genético. Proteção e acesso ao conhecimento
tradicional associado.
Rodrigo Graeff
Principais Obras Consultadas: Resumo 26° concurso, com acréscimo de trechos do

artigo abaixo. MAIA, Ynna Breves. Uma abordagem sobre o regime de proteção
jurídica dos conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade. Patentes x regime
"sui generis". Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1289, 11 jan. 2007. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9377>. Acesso em: 24 set. 2010.
DUPRAT, Deborah. Pareceres jurídicos – Direitos dos Povos e das Comunidades
Tradicionais.
1. Populações tradicionais: noções gerais e conceituação. Segundo Duprat, a CF/88,

ao reconhecer o Estado brasileiro como pluriétnico, e não mais pautado em pretendidas
homogeneidades e assimilacionismos sócio-culturais, o fez de forma absolutamente
explícita. Primeiro, impondo ao Estado garantir a todos o pleno exercício dos direitos
culturais (...), apoiando e incentivando a valorização e a difusão das manifestações
culturais (...) populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes
do processo civilizatório nacional (art. 215, caput, e seu § 1º), que se traduzem, dentre
outros, em suas formas de expressão e em seus modos de criar, fazer e viver (art. 216, I
e II). Tratou, ainda, exaustivamente e em caráter paradigmático, do território cultural
necessário ao exercício desses direitos pelas populações indígenas, emprestando-lhe
significado especial, divorciado da pauta patrimonial, porquanto espaço essencial à
existência de uma coletividade singular (art. 231, caput, e § 1º). Assim, para Duprat, não
há diferença entre indígenas, remanescentes de quilombolas e comunidades tradicionais,
pois tais distinções são externas a estes grupos, são classificações produzidas por
terceiros, sem maiores compromissos com os grupos que se pretende estejam ali
refletidos. Segundo a autora, com a Convenção 169, da OIT, toda essa discussão perdeu
sua razão de ser. A uma, pelo critério da auto-atribuição22; a duas, porque ela coloca,
num grande bloco a que denomina povos tribais23, grupos cujas condições sociais,
econômicas e culturais os distinguem. Temos aí comunidades remanescentes de
quilombos e populações tradicionais. O que há de diferente são os direitos que cabem a
cada qual e que ficam a depender exatamente do modo específico de vida de cada um
deles. Neste sentido, o Decreto 6040/07, que estabelece a Política Nacional de
Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT), apenas
concretiza o paradigma pluriétnico constitucional, definindo povos e comunidades
tradicionais como “grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais,
que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e
recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa,

22 Art. 1º, 2. A consciê ncia de sua identidade indı́gena ou tribal deverá ser considerada como
crité rio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposiçõ es da presente
Convençã o.
23 Art. 1º, 1. A presente convençã o aplica-se: a) aos povos tribais em paı́ses independentes, cujas
condiçõ es sociais, culturais e econô micas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e
que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus pró prios costumes ou tradiçõ es ou por
legislaçã o especial.
ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e

transmitidos pela tradição” (art. 3º, I). Além disto, traz a definição de territórios
tradicionais como sendo “os espaços necessários a reprodução cultural, social e
econômica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma
permanente ou temporária, observado, no que diz respeito aos povos indígenas e
quilombolas, respectivamente, o que dispõem os arts. 231 da Constituição e art. 68 do
ADCT e demais regulamentações” (art. 3º, II). CONCLUSÃO: Assim sendo, como
defende Santilli, quando se fala em comunidades tradicionais, incluímos neste conceito
não apenas as comunidades indígenas, como também outras populações que vivem em
estreita relação com o ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua
reprodução sócio-cultural, por meio de atividades de baixo impacto ambiental: são as
comunidades extrativistas, de pescadores, indígenas, remanescentes de quilombolas, etc.
Portanto, segundo Duprat, o que realmente há de diferente entre os indígenas, os
remanescentes de quilombolas e povos tradicionais são apenas os direitos que cabem a
cada qual e que ficam a depender exatamente do modo específico de vida de cada um
deles.
2. Acesso ao território e garantias territoriais. 2.1. Regime Jurídico Internacional. A
partir das premissas de Duprat, os povos tradicionais merecem uma proteção similar à
outorgada aos indígenas pela Convenção n. 169 da OIT, pois, enquanto povos tribais,
formam uma coletividade de indivíduos que possuem uma íntima conexão24 com seus
territórios25, imprescindíveis que são para a reprodução cultural, social e econômica do
grupo inteiro (art. 13. 1).
Assim sendo, seguindo o raciocínio de Duprat, pode-se afirmar que é aplicável aos
povos tradicionais, guardadas as peculiaridades relativas aos povos indígenas e aos
remanescentes de quilombolas previstas na CF/88, o regime de acesso e proteção
territorial previsto nos artigos 13 a 19 da referida Convenção, primeiro porque tais
dispositivos não restringem sua aplicação aos indígenas e segundo porque todos eles
fazem referência a “povos interessados”. 2.2. Regime jurídico Interno. No plano
jurídico interno, o tratamento dado às populações tradicionais no que se refere ao acesso
territorial e garantias territoriais, é basicamente disciplinado pelas Leis 11.428/2006 e
9985/00 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação/SNUC).
A Lei 11.428/2006, que dispõe sobre o regime jurídico da Mata Atlântica, além de trazer
uma definição do que considera como sendo populações tradicionais26, autoriza por
parte destes últimos a sua permanência no referido Bioma em regime de

24 “Para comunidades tradicionais, a terra possui um significado completamente diferente da que
ele apresenta para a cultura ocidental hegemô nica. Nã o se trata apenas da moradia, que pode ser
trocada pelo indivı́duo sem maiores traumas, mas sim do elo que manté m a uniã o do grupo, e que
permite a sua continuidade no tempo atravé s de sucessivas geraçõ es, possibilitando a preservaçã o
da cultura, dos valores e do modo peculiar de vida da comunidade é tnica. Privado da terra, o grupo
tende a se dispersar e a desaparecer, tragado pela sociedade envolvente. Portanto, nã o é só a terra
que se perde, pois a identidade coletiva també m periga sucumbir.” (SARMENTO).
25 “Territó rios tradicionais: os espaços necessá rios à reproduçã o cultural, social e econô mica dos
povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporá ria,
observado, no que diz respeito aos povos indı́genas e quilombolas, respectivamente, o que dispõ em
os arts. 231 da Constituiçã o e 68 do Ato das Disposiçõ es Constitucionais Transitó rias e demais
regulamentaçõ es”
26 Art. 2º, II - populaçã o vivendo em estreita relaçã o com o ambiente natural, dependendo de seus
recursos naturais para a sua reproduçã o sociocultural, por meio de atividades de baixo impacto
ambiental;
desenvolvimento autossustentável27, sendo que a exploração eventual, sem propósito

comercial direto ou indireto de espécies da flora nativa, para consumo nas propriedades
ou posses das populações tradicionais, independe de autorização dos órgãos
competentes, devendo os órgãos competentes assisti-las no manejo e exploração
sustentáveis (art. 9º). Excepcionalmente será autorizado a tais populações o corte, a
supressão e a exploração da vegetação secundária em estágio médio de regeneração do
Bioma quando necessários para o exercício de atividades ou usos agrícolas, pecuários
ou silviculturais imprescindíveis à sua subsistência e de sua família, ressalvadas as áreas
de preservação permanente e, quando for o caso, após averbação da reserva legal, nos
termos do Código Florestal (art. 23, III). Ademais, a referida Lei ainda garante a
prioridade na concessão de crédito agrícola às populações tradicionais que tenham
vegetação primária ou secundária em estágios avançado e médio de regeneração na
Mata Atlântica.
*Já a Lei 9985/00 (Lei do SNUC) dispõe dentre seus objetivos “proteger os recursos
naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando
seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente” (art. 4º,
XIII), bem como uma de suas diretrizes garantir “às populações tradicionais cuja
subsistência dependa da utilização de recursos naturais existentes no interior das
unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos
recursos perdidos” (art. 5º , X). A lei do SNUC se encarrega de disciplinar a
permanência e/ou exploração por parte de populações tradicionais nas áreas de proteção
de uso sustentável, tais como nas Áreas de Relevante Interesse Ecológico, nas Florestas
Nacionais, nas Reservas Extrativistas (exploração direta em bases sustentáveis de
acordo com o plano de manejo da área) e nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável
(definição autoexplicativa), sendo que quanto às duas últimas a posse e ocupação será
regulada por contrato que estabelecerá condicionantes e vedações (art. 23).
3. o protocolo de cartagena sobre biossegurança é um tratado sobre biossegurança
assinado durante a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) em Cartagena,
Colômbia. Em vigor desde setembro de 2003. BIOPROSPECÇÃO. Pode ser definida
como o método ou forma de localizar, avaliar e explorar sistemática e legalmente a
diversidade de vida existente em determinado local, tem como objetivo principal a
busca de recursos genéticos e bioquímicos para fins comerciais. Princípios da
bioprospecção: Princípio da prevenção, princípio da preservação; princípio da equidade
distributiva; princípio da participação pública no qual deverá ser garantida a
participação mais ampla possível da população envolvida em todos os seus segmentos
através de entidades públicas ou particulares e mesmo o cidadão sozinho; princípio da
publicidade; princípio do controle público e privado; e ainda o princípio da
compensação em que a comunidade ou a pessoa fornecedora da matéria prima ou do
conhecimento (como por exemplo os pajés) devem receber compensações em dinheiro
ou em bens.
NORMAS QUE TRATAM DA BIODIVERSIDADE: CARÁTER ERGA OMNES. De
acordo com a decisão da CIJ, no caso Barcelona Traction, obrigações erga omnes são:
“... as obrigações de um Estado para com a Comunidade Internacional como um todo...
Por sua própria natureza, essas obrigações dizem respeito todos os Estados. Tendo em
conta a importância dos direitos envolvidos, pode-se considerar que todos os Estados

27 Art. 2º, V - exploraçã o sustentá vel: exploraçã o do ambiente de maneira a garantir a perenidade
dos recursos ambientais renová veis e dos processos ecoló gicos, mantendo a biodiversidade e os
demais atributos ecoló gicos, de forma socialmente justa e economicamente viá vel;
têm um interesse legal em sua proteção; são as obrigações... que um Estado assume
perante todos os demais”. Um dos argumentos favoráveis com relação às obrigações
oriundas de normas sobre a biodiversidade serem erga omnes é a preservação e proteção
desta como um interesse comum da Comunidade Internacional. A biodiversidade
representa recursos genéticos insubstituíveis, que colaboram com a prosperidade do
planeta: são fontes alimentícias, de matéria farmacêutica e contribuem para o equilíbrio
na biosfera. Há também a responsabilidade intergeracional: Principio 1 da Declaração
de Estocolmo (O Homem... carrega a solene responsabilidade de proteger e melhorar o
meio ambiente para os presentes e futuras gerações.).
A Convenção sobre a Diversidade Biológica, preâmbulo: “a preservação da
biodiversidade é uma preocupação comum da humanidade”. Kofi Annan asseverou:
biodiversidade “permeia todo o espectro da atividade humana” e “está diretamente
ligada ao bem-estar do nosso planeta e ao progresso da humanidade em longo prazo.” A
Corte internacional de Justiça também reconheceu, em sua decisão do Caso da
Competência em matérias pesqueiras”, o dever dos Estados de ter “o cuidado devido”
para com “a necessidade da conservação para o beneficio de todos”. Além disso, a
UNCBD não aceita reservas e prevê que caso haja tratados cujos dispositivos ao serem
aplicados possam causar danos desnecessários à biodiversidade, as disposições da
Convenção devem prevalecer.
4. Diversidade biológica; engenharia genética; patrimônio genético; proteção e
acesso ao conhecimento tradicional associado.
4.1. Noções gerais e normativa internacional. A CF/88 determina que o Poder Público e
a coletividade têm que preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético
do país e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético (art. 225, § 1º, II). No âmbito internacional, a Convenção da Diversidade
Biológica - CDB28 define diversidade biológica como sendo “a variabilidade de
organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas
terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que
fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de
ecossistemas” (art. 2º da CDB), noção esta que possui um valor intrínseco, cuja
proteção independe de qualquer valoração econômica ou utilização pelo homem, e da
soberania dos Estados sobre seus próprios recursos biológicos, pertencendo aos
governos nacionais a autoridade para determinar o acesso aos recursos genéticos. *Os
OBJETIVOS da CDB são (i) a conservação da diversidade biológica, (ii) a utilização
sustentável de seus componentes e (iii) a repartição justa e equitativa dos benefícios
derivados da utilização dos recursos genéticos, mediante, inclusive, o acesso adequado
aos recursos genéticos e a transferência adequada de tecnologias pertinentes, levando
em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento
adequado. A conservação da diversidade biológica deixou de ser encarada apenas em
termos de proteção das espécies ou dos ecossistemas ameaçados, adquirindo uma nova
abordagem a partir da conciliação entre a necessidade de conservação com a
preocupação do desenvolvimento, baseada em considerações de igualdade e partilha de
responsabilidades. Reconhece-se assim que a conservação da diversidade biológica é

28 A CDB, resultante da Conferê ncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), foi
promulgada pelo Decreto 2.519 (16.03.1998). Para alguns, até a CDB, o patrimô nio gené tico era
considerado patrimô nio da humanidade, em virtude do princı́pio 18 da Declaraçã o de
Estocolmo/72. Todavia, observa NICOLAU DINO que, em verdade, principalmente com relaçã o aos
recursos gené ticos, o que deve existir é um “pensar coletivo, em prol da realizaçã o de ideais comuns
da humanidade”.
uma preocupação comum da Humanidade e parte integrante do processo do

desenvolvimento econômico e social. A Convenção promove uma nova forma de
parceria entre os países, onde a cooperação científica e técnica, o acesso aos recursos
financeiros e genéticos, e a transferência de tecnologias limpas constituem as bases
principais (arts. 15 e 16). Pela primeira vez, no contexto da conservação da diversidade
biológica, um instrumento legal internacional declara os direitos e as obrigações das
suas Partes Contratantes relativamente à cooperação científica, técnica e tecnológica.
Com base na CDB foi elaborada a Política Nacional da Biodiversidade – PNB (Decreto
4.339/02), que estabelece um programa de ação relativo à biodiversidade.
Neste cenário surge a Biotecnologia para garantir o equilíbrio ambiental planetário,
contribuindo não só para capacitar os ecossistemas a reagirem melhor às alterações
sobre o meio ambiente causadas por fatores naturais e sociais (considerando que, sob a
perspectiva ecológica, quanto menor a variabilidade de um ecossistema, maior a sua
fragilidade), como também para a própria sobrevivência da humanidade a partir do
aproveitamento de recursos genéticos na alimentação, a agricultura, na criação de
animais e a medicina, etc. Este é o elo entre a diversidade biológica e a biotecnologia.
Ademais a CDB definiu Biotecnologia como sendo “qualquer aplicação tecnológica
que utilize sistemas biológicos, organismos vivos, ou seus derivados, para fabricar ou
modificar produtos ou processos para utilização específica” (art. 2º). Assim, fica
evidente que a biotecnologia trata (em sua maior abrangência) do patrimônio genético.
BIOSSEGURANÇA. Biossegurança é o conjunto de estudos e procedimentos que
visam a evitar ou controlar os riscos provocados pelo uso de agentes químicos, agentes
físicos e agentes biológicos à biodiversidade.
BIOPIRATARIA. A biopirataria é a exploração, manipulação, exportação e/ou
comercialização internacional de recursos biológicos que contrariam as normas da
Convenção sobre Diversidade Biológica, de 1992. Não refere-se apenas ao contrabando
de diversas espécies naturais da flora e da fauna, mas, principalmente, à apropriação e
monopolização dos conhecimentos das populações tradicionais no âmbito do uso dos
recursos naturais. Estas populações estão perdendo o controle sobre esses recursos. Um
caso de biopirataria foi o contrabando de sementes da seringueira, pelo inglês Henry
Wickham. Essas sementes foram levadas para a Malásia, e após algumas décadas este
país passou a ser o principal exportador de látex do mundo.29

29Espé cies brasileiras que foram patenteadas por empresas estrangeiras: Açaı́ - ou juçara é o fruto
da palmeira Euterpe oleracea da regiã o amazô nica que teve seu nome registrado no Japã o, em 2003.
Por causa de pressã o de organizaçõ es nã o-governamentais da Amazô nia, o governo japonê s
cancelou esta patente. Andiroba - A á rvore (Carapa guianensis) é de grande porte, comum nas
vá rzeas da Amazô nia. O ó leo e extrato de seus frutos foram registrados pela empresa francesa Yves
Roches, no Japã o, França, Uniã o Europé ia e Estados Unidos, em 1999. E pela empresa japonesa
Masaru Morita, em 1999. Copaı́ba - A copaı́ba (Copaifera sp) é uma á rvore da regiã o amazô nica.
Teve sua patente registrada pela empresa francesa Technico-flor, em 1993, e no ano seguinte na
Organizaçã o Mundial de Propriedade Intelectual. A empresa norte-americana Aveda tem uma
patente de Copaı́ba, registrada em 1999.
Cupuaçu - Fruto da á rvore (Theobroma Grandiflorum), que pertence à mesma famı́lia do cacaueiro.
Existem vá rias patentes sobre a extraçã o do ó leo da semente do cupuaçu e a produçã o do chocolate
da fruta. Quase todas as patentes registradas pela empresa Asahi Foods, do Japã o, entre 2001 e
2002. A empresa inglesa de cosmé ticos Body Shop també m tem uma patente do cupuaçu, registrada
em 1998.
Espinheira Santa - A espinheira santa (Maytenus ilicifolia) é nativa de muitas partes da Amé rica do
Sul e sudeste do Brasil. A empresa japonesa Nippon Mektron deté m uma patente de um remé dio
que se utiliza do extrato da espinheira santa, desde 1996.
4.1.1. Engenharia Genética e patrimônio genético no regime jurídico interno. A fim de

regulamentar a CF e a CDB no que tange à tutela da biodiversidade, do patrimônio
genético e do conhecimento tradicional associado, e assuntos correlatos, foi editada a
MP 2.186-16/01, que dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético, à proteção e ao
acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartição de benefícios e o acesso à
tecnologia e transferência de tecnologia para sua conservação e utilização (OBS.: esta
MP não se aplica ao patrimônio genético humano que, por sua vez, é regulado pela Lei
11.105/05).*Segundo a doutrina, há uma grande estrutura legislativa voltada ao controle
estatal sobre nosso banco genético, com a finalidade de reprimir a biopirataria30, pois o
Brasil é a nação mais rica do mundo em diversidade biológica. ATENÇÃO 01: Desde
logo cumpre salientar que a MP estabelece que “o acesso ao patrimônio genético
existente no País somente será feito mediante autorização da União e terá o seu uso,
comercialização e aproveitamento para quaisquer fins submetidos à fiscalização,
restrições e repartição de benefícios nos termos e nas condições estabelecidos nesta
Medida Provisória e no seu regulamento” (art.2º). ATENÇÃO 02: A pesquisa sobre
componentes do patrimônio genético deve ser realizada preferencialmente no território
nacional (art. 16, § 7º), sendo a participação de pessoa jurídica estrangeira em expedição
para coleta de amostra de componente do patrimônio genético in situ e para acesso de
conhecimento tradicional associado somente será autorizada quando em conjunto com
instituição pública nacional, ficando a coordenação das atividades obrigatoriamente a
cargo desta última e desde que todas as instituições envolvidas exerçam atividades de
pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins (16, § 6º).
4.1.2. Das Definições: PATRIMÔNIO GENÉTICO é a informação de origem genética,
contida em amostras do todo ou de parte de espécime vegetal, fúngico, microbiano ou
animal, na forma de moléculas e substâncias provenientes do metabolismo destes seres
vivos e de extratos obtidos destes organismos vivos ou mortos, encontrados em
condições in situ, inclusive domesticados, ou mantidos em coleções ex situ, desde que
coletados em condições in situ no território nacional, na plataforma continental ou na
zona econômica exclusiva; ACESSO AO PATRIMÔNIO GENÉTICO é a obtenção de
amostra de componente do patrimônio genético para fins de pesquisa científica,
desenvolvimento tecnológico ou bioprospecção, visando a sua aplicação industrial ou de
outra natureza; ACESSO À TECNOLOGIA E TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIA
é a ação que tenha por objetivo o acesso, o desenvolvimento e a transferência de
tecnologia para a conservação e a utilização da diversidade biológica ou tecnologia
desenvolvida a partir de amostra de componente do patrimônio genético ou do
conhecimento tradicional associado; BIOPROSPECÇÃO é a atividade exploratória que
visa identificar componente do patrimônio genético e informação sobre conhecimento
tradicional associado, com potencial de uso comercial; CONTRATO DE UTILIZAÇÃO

Jaborandi - Planta (Pilocarpus pennatifolius) só encontrada no Brasil, o jaborandi tem sua patente
registrada pela indú stria farmacê utica alemã Merk, em 1991.
Veneno da jararaca - A jararaca (Bothrops jararaca) é uma espé cie nativa de cobra da Mata
Atlâ ntica. O laborató rio Squibb usou uma pesquisa que havia sido desenvolvida no Brasil e
patenteou a droga Captopril, contra hipertensã o, nos anos 70.
30 Art. 26 da MP: A exploraçã o econô mica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra
de componente do patrimô nio gené tico ou de conhecimento tradicional associado, acessada em
desacordo com as disposiçõ es desta Medida Provisó ria, sujeitará o infrator ao pagamento de
indenizaçã o correspondente a, no mı́nimo, vinte por cento do faturamento bruto obtido na
comercializaçã o de produto ou de royalties obtidos de terceiros pelo infrator, em decorrê ncia de
licenciamento de produto ou processo ou do uso da tecnologia, protegidos ou nã o por propriedade
intelectual, sem prejuı́zo das sançõ es administrativas e penais cabı́veis.
DE PATRIMÔNIO GENÉTICO E DE REPARTIÇÃO DE BENEFÍCIOS é o

instrumento jurídico multilateral, que qualifica as partes, o objeto e as condições de
acesso e de remessa de componente do patrimônio genético e de conhecimento
tradicional associado, bem como as condições para repartição de benefícios.
4.1.3. Da Gestão e Execução. A coordenação de implementação de políticas para a
gestão do patrimônio genético brasileiro, bem como o estabelecimento de normas
técnicas, critérios para as autorizações de acesso e de remessa, diretrizes para a
elaboração do contrato de utilização de patrimônio genético e de repartição de
benefícios e critérios para a criação de bases de dados para registro de informação sobre
o conhecimento tradicional associado, estão a cargo do Conselho De Gestão do
Patrimônio Genético (CGEN – com estrutura estabelecida pelo Dec. 3945/01), criado no
âmbito do Ministério do Meio Ambiente. O CGEN possui importantes competências
deliberativas sobre determinados assuntos, dentre elas (art. 11): 1) autorização de acesso
e de remessa de amostra de componente do patrimônio genético, mediante anuência
prévia de seu titular; 2) autorização de acesso a conhecimento tradicional associado,
mediante anuência prévia de seu titular; 3) credenciamento de instituição pública
nacional de pesquisa e desenvolvimento ou de instituição pública federal de gestão para
autorizar outra instituição nacional, pública ou privada, que exerça atividade de
pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins; etc.
4.1.4. Das Autorizações. Existem duas espécies de autorização de acesso a componente
do patrimônio genético existente em condições in situ no território nacional, na
plataforma continental ou na zona econômica exclusiva (art. 7º): 1) autorização de
acesso e de remessa: documento que permite, sob condições específicas, o acesso a
amostra de componente do patrimônio genético e sua remessa à instituição destinatária e
o acesso a conhecimento tradicional associado; e 2) autorização especial de acesso e de
remessa: documento que permite, sob condições específicas, o acesso a amostra de
componente do patrimônio genético e sua remessa à instituição destinatária e o acesso a
conhecimento tradicional associado, com prazo de duração de até dois anos, renovável
por iguais períodos. A concessão da autorização de acesso e de remessa está sujeita à
anuência prévia (art. 16, § 9º): I - da comunidade indígena envolvida, ouvido o órgão
indigenista oficial, quando o acesso ocorrer em terra indígena; II - do órgão competente,
quando o acesso ocorrer em área protegida; III - do titular de área privada, quando o
acesso nela ocorrer; IV - do Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em
área indispensável à segurança nacional; V - da autoridade marítima, quando o acesso se
der em águas jurisdicionais brasileiras, na plataforma continental e na zona econômica
exclusiva.
4.1.5. Exploração Comercial. Caso seja identificado potencial de uso econômico, de
produto ou processo, passível ou não de proteção intelectual, originado de amostra de
componente do patrimônio genético e de informação oriunda de conhecimento
tradicional associado, acessado com base em autorização que não estabeleceu esta
hipótese, a instituição beneficiária obriga-se a comunicar ao Conselho de Gestão ou a
instituição onde se originou o processo de acesso e de remessa, para a formalização de
Contrato de Utilização do Patrimônio Genético e de Repartição de Benefícios (16, § 5º).
4.1.5.1. Repartição Justa e Equitativa. O art. 24 da MP assegura, por intermédio da
celebração do referido contrato, a repartição justa e equitativa resultante da exploração
econômica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do
patrimônio genético e de conhecimento tradicional associado, obtidos por instituição
nacional ou instituição sediada no exterior, podendo ser materializados, dentre outros
modos, em: I - divisão de lucros; II - pagamento de royalties; III - acesso e transferência
de tecnologias; IV - licenciamento, livre de ônus, de produtos e processos; e V -

capacitação de recursos humanos (art. 25). *São cláusulas essenciais do Contrato de
Utilização do Patrimônio Genético e de Repartição de Benefícios, na forma do
regulamento, sem prejuízo de outras, as que disponham sobre: I - objeto, seus
elementos, quantificação da amostra e uso pretendido; II - prazo de duração; III - forma
de repartição justa e eqüitativa de benefícios e, quando for o caso, acesso à tecnologia e
transferência de tecnologia; IV - direitos e responsabilidades das partes; V - direito de
propriedade intelectual; VI - rescisão; VII - penalidades; VIII - foro no Brasil (Art. 28).
OBS: o Protocolo de Nagoya31 ampliou os instrumentos de repartição justa e equitativa.
5. Proteção e Acesso ao Conhecimento Tradicional Associado. Noções Gerais.
Indissociavelmente ligada à biodiversidade, de maneira mutuamente implicativa, está a
sociodiversidade, fonte de um extenso patrimônio sociocultural, que envolve os
conhecimentos, inovações e práticas de populações tradicionais relevantes para a
conservação e o uso sustentável da diversidade biológica32. Inês Virgínia Prado Soares
define conhecimentos tradicionais como “os saberes, técnicas e práticas que os índios e
outras comunidades locais (tais como os quilombolas, os caiçaras, os seringueiros, os
pescadores, os ribeirinhos, entre outras) têm e utilizam para sua sobrevivência e para o
atendimento de necessidades culturais, espirituais, materiais e financeiras das presentes
e futuras gerações. São conhecimentos que vão desde formas técnicas de manejo e
gestão de recursos naturais, métodos de caça e pesca e, principalmente, conhecimentos
sobre sistemas ecológicos e espécies com propriedades farmacêuticas, alimentícias e
agrícolas”. Enfim, segundo Santilli, “são formas culturais diferenciadas de apropriação
do meio ambiente, em seus aspectos materiais e imateriais.” Os conhecimentos
tradicionais associados fazem parte do patrimônio cultural brasileiro33 tutelado pela
CF/88 conforme o disposto nos artigos 215 e 216, e no artigo 8º, § 2º da MP 2.186-
16/0134. Prossegue a autora dizendo que até o ano de 2000, tínhamos apenas o
tombamento como meio de proteção aos bens culturais, sendo que não é apenas de
aspectos físicos que a cultura de um povo se constitui. Existe uma porção intangível de
‘herança cultural’, que está contida nas tradições, no folclore, nas línguas, nos saberes,
dentre outros, que é a própria fonte da identidade do povo brasileiro.
5.1. Regime jurídico Internacional. Segundo a Convenção para a Salvaguarda do
Patrimônio Cultural Imaterial35, “entende-se por patrimônio cultural imaterial as
práticas, representações, expressões, conhecimentos e técnicas - junto com os

31 Firmado pelo Brasil em 02/2011:Acesso a Recursos Gené ticos e a Repartiçã o Justa e Equitativa
dos Benefı́cios Advindos de sua Utilizaçã o
32 Tanto a “bio” como a “sociodiversidade” estã o protegidas pelo nosso sistema jurı́dico, pois a
CR/88 tutela as “manifestaçõ es das culturas populares, indı́genas e afro-brasileiras, e das de outros
grupos participantes do processo civilizató rio nacional” (art. 215, § 1º), bem como a “diversidade e
a integridade do patrimô nio gené tico do paı́s” (art. 225, § 1º, II).
33 Entendidos como os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referê ncia à identidade, à açã o, à memó ria dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, incluindo as formas de expressã o, os modos de fazer, criar e
viver, as criaçõ es cientı́ficas, artı́sticas e tecnoló gicas, as obras, objetos, documentos, edificaçõ es e
demais espaços destinados à s manifestaçõ es artı́stico-culturais, os conjuntos urbanos e sı́tios de
valor histó rico, paisagı́stico, artı́stico, arqueoló gico.
34 O conhecimento tradicional associado ao patrimô nio gené tico de que trata esta Medida
Provisó ria integra o patrimô nio cultural brasileiro e poderá ser objeto de cadastro, conforme
dispuser o Conselho de Gestã o ou legislaçã o especı́fica.
35 Adotada em Paris em 17/10/03 e incorporada no ordenamento jurı́dico brasileiro por
intermé dio do Decreto nº 5.753/06.
instrumentos, objetos, artefatos e lugares que lhe são associadas - que as comunidades,
os grupos e, em alguns casos, os indivíduos reconhecem como parte integrante de seu
patrimônio cultural. Este patrimônio cultural imaterial que se transmite de geração em
geração, é constantemente recriado pelas comunidades e grupos em função de seu
ambiente, de sua interação com a natureza e de sua história, gerando um sentimento de
identidade e continuidade, contribuindo assim para promover o respeito à diversidade
cultural e à criatividade humana” (art. 2º, 1), manifestado principalmente no campo dos
“conhecimentos e práticas relacionados à natureza e ao universo” (art. 2º, 2, ‘d’).
5.2. Regime jurídico Interno. No plano infraconstitucional, o tema é tratado pelo já
mencionado Decreto 6.040/07 (que institui o PNPCT e traz as já supracitadas definições
sobre “povos e comunidades tradicionais”, bem como sobre “territórios tradicionais”) e
pela também já mencionada MP 2.186-16/01 (que estabelece um regime jurídico
voltado à proteção e acesso ao conhecimento tradicional associado). *Dentre os
objetivos da PNPCT, destaca-se a garantia dos territórios tradicionais para o acesso aos
serviços prestados pelos seus ecossistemas; a implementação de direitos sociais, visando
promover serviços de saúde, de educação, previdenciários e de inclusão social36; a
promoção de tecnologias sustentáveis, respeitando seu sistema de organização social e
valorizando os recursos naturais locais e práticas, saberes e tecnologias tradicionais.
5.2.1. A Disciplina da MP 2.186-16/01. Segundo a MP, conhecimento tradicional
associado consiste na informação ou prática individual ou coletiva de comunidade
indígena ou de comunidade local, com valor real ou potencial, associada ao patrimônio
genético (art. 7º, II); e acesso ao conhecimento tradicional associado consiste na
obtenção de informação sobre conhecimento ou prática individual ou coletiva, associada
ao patrimônio genético, de comunidade indígena ou de comunidade local, para fins de
pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico ou bioprospecção, visando sua
aplicação industrial ou de outra natureza (art. 7º, V). *O Estado reconhece o direito das
comunidades indígenas e das comunidades locais para decidir sobre o uso de seus
conhecimentos tradicionais associados ao patrimônio genético do País (art. 8º, § 1º). *A
proteção ao conhecimento tradicional associado consta do art. 9º, seus incisos e
parágrafo único da MP, que estabelece que “à comunidade indígena e à comunidade
local que criam, desenvolvem, detêm ou conservam conhecimento tradicional associado
ao patrimônio genético, é garantido o direito de: I - ter indicada a origem do acesso ao
conhecimento tradicional em todas as publicações, utilizações, explorações e
divulgações; II - impedir terceiros não autorizados de: a) utilizar, realizar testes,
pesquisas ou exploração, relacionados ao conhecimento tradicional associado; b)
divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informações que integram ou constituem
conhecimento tradicional associado; III - perceber benefícios pela exploração
econômica por terceiros, direta ou indiretamente, de conhecimento tradicional
associado, cujos direitos são de sua titularidade, nos termos desta Medida Provisória.
Parágrafo único. Para efeito desta Medida Provisória, qualquer conhecimento
tradicional associado ao patrimônio genético poderá ser de titularidade da comunidade,
ainda que apenas um indivíduo, membro dessa comunidade, detenha esse
conhecimento”. OBS.: No que tange às autorizações (comum e especial) de acesso e
remessa, à facilitação de acesso à tecnologia e transferência de tecnologia, bem como ao
contrato de utilização de patrimônio genético e de repartição de benefícios valem as
mesmas considerações relativas ao patrimônio genético com as seguintes
peculiaridades: 1) o CGEN deliberará (art. 11, IV, alíneas ‘b’ e ‘d’ da MP 2.186-16/01)

36 Vale a reflexã o de que, inegavelmente, o sistema de saú de e de educaçã o levado à s comunidades
constitui forma de imposiçã o que faz com que o conhecimento tradicional se perca a cada dia.
sobre a autorização de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuência

prévia de seu titular; bem como sobre a autorização especial de acesso a conhecimento
tradicional associado à instituição nacional, pública ou privada, que exerça atividade de
pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins, e à universidade nacional,
pública ou privada, com prazo de duração de até dois anos, renovável por iguais
períodos; 2) o CGEN ficará incumbido de analisar requerimentos e emitir a terceiros
autorização de acesso a conhecimento tradicional associado mediante anuência prévia
dos titulares da área (art. 14, I, “b”). 5.2.1.1. A Questão da Anuência Prévia. A PNB
(Decreto 4.339/02) prevê o princípio do consentimento prévio informado (art. 2º, XIII),
exigindo que o consentimento deva ser instruído com informações, em linguagem
compreensível, sobre os riscos, os benefícios e as conseqüências econômicas, jurídicas e
políticas do acesso aos recursos genéticos e ao conhecimento associado. Segundo Ela
WIECKO, a necessidade de alterações e modificações no curso das atividades de
pesquisa também deverá ser informada aos detentores de conhecimento tradicional,
estando sujeitas ao consentimento prévio. A aplicação do princípio do consentimento
prévio informado pode levar à hipótese de uma determinada comunidade negar o acesso
ao seu conhecimento (direito de objeção cultural). *A MP 2.186-16/01 não fala em
consentimento prévio informado, mas em anuência prévia (art. 14, I, “b”), fato
considerado por alguns doutrinadores como um desafio semântico para garantir que o
consentimento das populações seja consciente, fundamentado e soberano. Ademais, há
séria crítica sobre a dispensa da anuência em caso de relevante interesse público (art. 17
da MP).
5. A importância da proteção do conhecimento tradicional associado à biodiversidade
As práticas, processos, atividades e inovações das populações indígenas e locais
exercem significativa contribuição para a preservação da biodiversidade, tendo em vista
o intenso manejo e interação mantidos com ela. A diversidade biológica não é apenas
fruto da própria natureza, mas é produto da ação humana, que por meio da convivência,
do manejo e da manipulação propicia o aumento da biodiversidade. O capítulo 15 é
dedicado à conservação da diversidade biológica e ao uso sustentável dos recursos
biológicos, e no seu item 15.5 (e) reconhece, com louvor, o valor das práticas,
conhecimentos e inovações de povos indígenas e locais, ao estatuir que o governo com
o apoio de outros setores deverá, em conformidade com a legislação nacional, adotar
medidas para respeitar, registrar, proteger e promover uma maior aplicação dos
conhecimentos, inovações e práticas das comunidades indígenas e locais que reflitam
estilos de vida tradicionais e que permitam conservar a diversidade biológica e o uso
sustentável dos recursos biológicos, com vistas à partilha justa e eqüitativa dos
benefícios decorrentes, e promover mecanismos que promovam a participação dessas
comunidades, inclusive das mulheres, na conservação e manejo dos ecossistemas. Outro
fator revelador da importância dos conhecimentos tradicionais associados à
biodiversidade é a dispensa que esses proporcionam da bioprospecção aleatória, onde se
possui ínfima possibilidade de sucesso na identificação de princípios ativos. Pela
etnoprospecção (identificação de propriedades e princípios ativos de recursos biológicos
através do conhecimento tradicional), parte-se para um estudo direcionado e racional,
pois já se sabe que determinada comunidade local ou indígena faz o uso de um recurso
natural com uma finalidade específica, o que garante a empresas interessadas em
pesquisa nessa área economia com pesquisas, tempo e dinheiro. A ausência de proteção
efetiva e adequada abre espaço para a pirataria. Tais práticas devem ser coibidas por
meio da criação de um regime de proteção eficaz e apropriado, que se preocupe muito
mais com a perpetuação dos conhecimentos, práticas e inovações de povos indígenas e
locais, tão essenciais para a vida em geral do planeta, do que com a obtenção de direitos
exclusivos sobre os mesmos, sob a falsa e escusa argumentação de que tais mecanismos
estimulariam a criatividade humana ao oferecer uma recompensa.
ITEM 13
Ponto 13.a. Princípio da legalidade na Administração Pública. Poder regulamentar.

Espécies de regulamento. Controle sobre a atividade regulamentar.
Felipe Remonato
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Direito Administrativo
JSCF. Curso de Direito Constitucional. 16º ed. 2012, Pedro Lenza.
Legislação básica: CF/88: art. 5, II; art. 84, VI, “a”; art. 49, V.
No âmbito administrativo o princípio da legalidade, como decorrência do regime direito

público, traduz a ideia de que a Administração Pública somente tem a possibilidade de
atuar quando exista lei que a determina ou autorize nesse sentido. Marçal Justen Filho
preleciona que a legalidade tem acepção de princípio: existe o princípio da legalidade,
consistente na previsão de que os direitos e obrigações serão produzidos por meio de lei.
Mas o art. 5º, II, da CF/88 também traria uma regra da legalidade. Trata-se de
estabelecer a vedação e a criação de direitos e obrigações por meio diverso da lei. Em
várias outras passagens, a Constituição editou regras que exigem a existência de uma lei
para a produção de certo resultado jurídico. Em suma, o direito brasileiro consagrou
tanto o princípio como a regra da legalidade.
Sob inspiração clássica, o princípio da legalidade ao particular é assegurada a liberdade
de fazer tudo o que a lei não proíbe quando da gestão de seus interesses, ao passo que à
Administração Pública impõe-se a restrição de apenas praticar atos os atos
expressamente autorizados pela lei (exigência de subsunção como regra legal
permissiva). Veja-se que a Constituição consagrou o princípio da legalidade, mas
reconheceu a competência normativa do Executivo (competência reservada ao
Executivo para produzir normas jurídicas). Regulamento é ato administrativo destinado
a veicular normas gerais e abstratas, disciplinando a atividade futura da Administração
Pública e, eventualmente, de particulares. O exercício do poder regulamentar, em regra,
se materializa na edição de decretos e regulamentos destinados a dar fiel execução às
leis. São denominados decretos de execução ou decretos regulamentares. Essa
competência está prevista no art. 84, inciso IV, da CF para o Presidente da República,
que se aplica aos Estados, DF, e Municípios pelo princípio da simetria.
A classificação tradicional reconhece a existência de duas espécies de regulamentos: os
de execução e os regulamentos autônomos. - Os regulamentos de execução
pressupõem a existência de uma lei, cujas normas são objeto de sua explicitação e
desenvolvimento. O regulamento de execução busca explicitar e facilitar a aplicação de
normas contidas em uma lei. O seu fundamento de validade imediato é a norma legal.
São atos inferiores à lei, devendo respeitá-la. Não se admite decreto regulamentar
contra legem ou ultra legem. Não é possível a delegação de decretos ou regulamentos
autônomos (CF, art. 84, parágrafo único). Conforme jurisprudência do STJ: Compete ao
STJ, em recurso especial, apreciar questão relativa a decreto que, a pretexto de
regulamentar determinada lei, supostamente extrapola o âmbito de incidência da
norma. Conforme já decidido pelo STF, o tema se situa no plano da legalidade, não da
constitucionalidade. Precedente citado do STF: ADI 2.387-0/DF, DJ 5/12/2003. REsp
1.151.739-CE, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 14/11/2012. - Os regulamentos
autônomos são aqueles desvinculados de uma lei, encontrando o seu fundamento de
validade diretamente na Constituição. Dispensa a existência de uma lei. Por meio do
regulamento autônomo, são criados direitos e obrigações sem prévia existência de lei. A
Constituição, na redação dada pela EC 32/2001, permite duas espécies de regulamentos
autônomos, nos termos do art. 84: a) para organizar a estrutura administrativa federal,
desde que não implique aumento de despesa ou criação ou extinção de órgão público.
b) extinguir cargo, quando vagos. Portanto, a CF/88 expressamente prevê a
possibilidade de serem editados decretos como atos primários, isto é, atos que decorrem
diretamente do texto constitucional, decretos que não foram expedidos em função de
alguma lei ou de algum outro ato infraconstitucional, podendo ser objeto de controle de
constitucionalidade (ADI 3664, 20/09/2011).
O controle judicial dos atos administrativos regulamentares dá-se de duas formas: a)
quando o ato regulamentar esteja em conflito com a lei que ele regulamenta, será viável
apenas o controle de legalidade. Assim, se o ato administrativo extrapolou os limites da
lei ou a contrariou, trata-se de questão de afronta à legalidade e não de
inconstitucionalidade. Neste norte, não se admite ADI nesse caso; b) caso o ato
regulamentar (decreto autônomo) esteja em confronto diretamente com a CF, poderá ser
objeto de Ação Direta.
As Agências Reguladoras têm poder normativo (Poder Normativo de Conjuntura). Dada
a dinâmica das relações reguladas, não seria viável que tais matérias ficassem sujeitas
ao moroso processo legislativo.
Por fim, se o decreto exorbitar o Poder Regulamentar, ofendendo preceitos legais,
poderá ser sustado pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V da CF. A ausência
de um ato normativo regulamentar, tornando inviável o exercício de direitos, pode caber
mandado de injunção ou ADI por omissão.
Ponto 13.b: Utilização dos bens públicos: autorização, permissão e concessão de

uso; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de
moradia; aforamento de bens; cessão de uso.
Ana Laura Fonseca
Principais obras consultadas: JSCF, MSZP, HLM e CABM.
Legislação básica: MP 2220/01; Lei n. 9.636/98; Decreto-Lei no 271/1967; Dec.-Lei
9.760/46; art. 2.038 do Código Civil.
Gestão dos bens públicos: administração de bens compreende-se em sentido estrito, a

administração dos bens públicos admitindo unicamente sua utilização e conservação
segundo a destinação natural ou legal de cada coisa, e em sentido amplo abrange
também a alienação dos bens que se revelarem inúteis ou inconvenientes ao domínio

público e a aquisição de novos bens, necessários ao serviço público.
Uso Privativo: é o direito de utilização de bens públicos conferidos pela Administração
a pessoas determinadas, por meio de instrumento específico para tal fim37.
Características: privatividade (usar sozinho, sem concorrência), instrumentamentalidade
formal (título jurídico forma, em que a Adm. manifesta consentimento), precariedade
(pode ser revogado), regime de direito público.
Autorização de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo
qual o Poder público consente que determinado indivíduo utilize bem público de modo
privativo, atendendo primordialmente a seu próprio interesse. Em regra, não possui
previsão de prazo de duração e não gera direito de indenização. Excepcionalmente,
todavia, pode ser outorgada com prazo certo (Autorização Condicionada), o que é
severamente criticado pela doutrina, e, somente nesse caso, a revogação antes do prazo
pode acarretar o direito de indenização ao particular. Não depende de lei ou licitação
prévia. Há o predomínio do interesse particular (como todo ato administrativo deve
atender ao interesse público, mas na autorização prepondera o interesse do particular
que pode, ou não, utilizar o bem). Ex: autorização de fechamento de uma rua para a
realização de uma festa junina, Autorização de uso de terreno baldio, de áreas para
estacionamento, de retirada de água de fontes não abertas ao público. * Obs.: Difere-se
da “Autorização de uso de imóvel publico de natureza urbanística” (art. 9º, MP
2220/01): Nesta há limitações à discricionariedade – pressupostos legais: temporal (até
30/06/01); territorial (até 250 m2), finalístico (fins comerciais), além de não haver
precariedade.
Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a
Administração consente que certa pessoa utilize privativamente bem público, atendendo
ao mesmo tempo aos interesses público e privado. Diferentemente da Autorização, em
que prepondera o interesse privado, aqui os interesses – público e privado – são
nivelados. Há controvérsia na doutrina sobre o cabimento de licitação prévia à
permissão, porque ela é um mero ato administrativo e não um contrato.
Majoritariamente, entende-se que ela é uma espécie excepcional de ato administrativo
que exige licitação prévia. A precariedade é maior na autorização, mas ambas são
precárias e não exigem indenização ao particular (salvo quando por prazo certo). Ex:
permissão para a ocupação de área de passeio público para a instalação de uma banca de
jornais, feiras de artesanato em praças públicas, para vestuários públicos; para banheiros
públicos; para restaurantes turísticos.
Concessão de uso: Contrato administrativo, pelo qual o Poder Público confere a certa
pessoa o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor interesse
público da pessoa concedente. Semelhança com os anteriores: uso privativo mediante
consentimento formal da Adm e a discricionariedade. Elementos diferenciais são: i) a
forma jurídica é o contrato administrativo (bilateralidade), ao passo que os citados se
formalizam por atos administrativos (unilateralidade); ii) ausência de precariedade (há
uma maior estabilidade, haja vista que o concessionário assume obrigações perante
terceiros e encargos financeiros elevados, o que reflete na fixação de prazos mais
prolongados). Se o Poder Público, instado por conveniências administrativas, pretender
rescindi-la antes do termo estipulado, terá de indenizar o concessionário. Por ser
contrato administrativo as concessões de uso de bem público recebem a incidência
normativa própria do instituto. Assim, exige-se licitação prévia para seleção do

37
Maria Sylvia di Pietro (2010:pág.389)
concessionário com melhores condições para o uso de bem público – salvo nos casos de
inviabilidade de competição (inexigibilidade de licitação). Duas espécies de concessão
de uso: 1) Concessão remunerada de uso de bem público; 2) Concessão gratuita de uso
de bem público.
Concessão de direito real de uso: é o contrato administrativo pelo qual o Poder
público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de um terreno público ou
sobre o espaço aéreo que o recobre38, para os fins que, prévia e determinadamente, o
justificaram (JSCF, pag. 1010). É regulada pelo Decreto-Lei no 271/1967: é instituída a
concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por
tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de
regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação,
cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades
tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em
áreas urbanas (Art. 7o ) Objetivos: regularização fundiária, aproveitamento sustentável
das várzeas e a preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência.
Características: i) diferencia-se da concessão de uso: a) dado que esta versa sobre direito
pessoal e não possui objetivos previamente fixados pela lei39; b) destinação de interesse
social, a concessão de uso nem sempre possuirá esses fins; ii) Pode incidir hipoteca
sobre a concessão, mas se ela for outorgada por prazo determinado, o direito de garantia
fica limitado à duração deste; iii) Pode ser objeto de alienação fiduciária, desde que
passível de alienação; iv) É transmissível por ato intervivos ou causa mortis, salvo
reserva contratual e desde que observados os fins da concessão; v) Formaliza-se por
meio de escritura pública ou termo administrativo que devem ser inscritos no Registro
de Imóveis; vi) Requer lei autorizadora e licitação prévia, salvo se estiver dentro das
hipóteses de dispensa40; vii) Pode ser por prazo certo ou indeterminado (configura
exceção de contrato administrativo por prazo indeterminado) e remunerada ou gratuita;
viii) é uma proteção ao patrimônio da Administração, pois evita a alienação, que as
vezes não oferece vantagens. Ex.: Concessão de uso de área estadual quando o Estado
pretende implantar região industrial para desenvolver a economia em seu território. Ou
concessão de terrenos públicos quando o Município pretende incentivar a edificação em
determinada área.
Concessão de uso especial para fins de moradia: (art. 1º MP 2.220/2001) consiste em
um direito-meio para realizar um direito-fim (direito à moradia). Foi concebida para
desempenhar papel semelhante ao da usucapião especial para imóveis urbanos (art. 183,
§3o, CF), tendo em vista que os bens públicos são imprescritíveis (não podem ser
usucapidos) Requisitos: posse por 5 anos até 30 de junho de 2001; posse ininterrupta e
pacífica; imóvel urbano público de até 250m2; uso do terreno para fins de moradia do
possuidor ou de sua família; não ter o possuidor a propriedade de outro imóvel urbano
ou rural. Possui natureza de ato administrativo vinculado (direito subjetivo + requisitos
legais), de outorga de direito real de uso em imóvel público, para fins de moradia, que é
formalizado por meio de termo administrativo ou sentença judicial (natureza
declaratória). Em ambos os casos deve haver o registro em cartório. Características:

38
A concessão de direito real de uso incide sobre terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou sobre o espaço
aéreo que se ergue acima da superfície.( Diógenes Gasparini)
39
O concessionário é obrigado a utilizar o bem com o fim estabelecido na lei, o que mantém resguardado o interesse
público que originou a concessão.
40 Na esfera federal, a licitaçã o é dispensada se o uso for concedido ao outro ó rgã o administrativo. ( art. 17 §
2º - Leo n. 8.666/93). Fundamento: por serem pessoas da Adm., nã o há ameaça a princı́pio da competitividade
do setor privado, pois entre aquelas o alvo será sempre o interesse pú blico. No entanto, é limitado a 500
hectares. (Dec. nº 5.732/06).
natureza real; transmissível inter vivos ou causa mortis41; pode ser objeto de garantia
real; finalidade exclusiva de moradia; faculdade do PP (discricionária) de transferência
o local de ocupação, mas vinculada, se provocar riscos aos possuidores42; só será
reconhecida uma vez ao mesmo possuidor; gratuita. Distinção concessão p/ moradia vs
usucapião: i) neste o objeto é privado, naquela é público; ii) na concessão só se confere
o direito se os pressupostos forem atendidos até 30.06.2001, ao passo que no usucapião
não há um termo final previsto. Abrangência: na área federal aplica-se as áreas de
propriedade da União, inclusive os terrenos de marinhas e acrescidos, no entanto não
incide sobre imóveis funcionais. Extinção: 1ª) desvio de finalidade: concessionário não
utiliza o imóvel para sua moradia ou de sua família; 2ª) aquisição de propriedade ou
concessão de uso outro imóvel urbano ou rural. Extinta, deve-se averbar no Registro de
Imóveis por meio de declaração da Adm.
Concessão coletiva de uso especial para fins de moradia: (art. 2º, MP 2220/01).
Requisitos: i) imóvel público urbano com área superior a 250 m2; ii) ocupação por
população de baixa renda para fins moradia; iii) por 5 anos, ininterruptamente e sem
oposição; impossibilidade de identificar os terrenos ocupados; iv) não serem
proprietários de outro imóvel urbano ou rural. Nessa concessão, cada concessionário
será atribuída igual fração ideal do terreno, sem levar em conta a dimensão do terreno
que cada possuidor ocupe, salvo acordo entre os possuidores para viabilizar frações
diferenciadas. No entanto, não poderá ser exceder a 250 m2. Do referido dispositivo,
encontramos também, a mesma colocação no art. 9º da Lei 10.257/01 (Estatuto da
Cidade), que assim dispõe: “Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de
até 250 m2 (duzentos e cinqüenta metros quadrados), por 5 (cinco) anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família,
adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou
rural”. É a mesma previsão do art.183 da CF. * OBS: É lícito deflagrar a tutela
jurisdicional através do Mandado de Segurança Coletivo quando houver lesão a um
direito meta individual líquido e certo, de uma Concessão de Uso para Moradia coletiva,
de uma ocupação ou conjunto de ocupações. Tutela-se o direito dos posseiros de terem a
posse legalizada, a moradia concretizada e a área urbanizada. O fundamento da
pretensão é o art. 5º, LXX, ‘b’ da Constituição Federal (a matéria é controvertida, sendo
certo que existem Tribunais que sustentam, equivocadamente, o descabimento, por
entenderem pela exclusividade da via para defesa de associados, concluindo que, em se
tratando de direitos difusos, será adequada a Ação Civil Pública). Ocorre o fenômeno da
substituição processual, sendo dispensável, por outro lado, a autorização assemblear,
podendo a execução ser promovida pela própria entidade associativa, por qualquer de
seus membros, ou ainda pelo Ministério Público. O remédio jurídico se mostra, ainda,
eficaz para impugnar decisão judicial destituída de recurso imediato no âmbito da
Concessão de Uso para Moradia coletiva. De qualquer forma, trata-se de um dos
instrumentos de maior repercussão no tratamento dos direitos lesados no âmbito da
Medida Provisória 2220. Por outro lado, a sentença de procedência transitada em
julgado produz efeitos ultrapartes, desde que considerada a natureza de direito difuso (o

41
O herdeiro continua na posse do antecessor, desde que já resida no imóvel ao tempo da abertura da sucessão ( art.
1º, § 3o)
42
Art. 5o ED facultado ao Poder Pú blico assegurar o exercı́cio do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em
outro local na hipó tese de ocupaçã o de imó vel: I - de uso comum do povo; II - destinado a projeto de
urbanizaçã o;III - de interesse da defesa nacional, da preservaçã o ambiental e da proteçã o dos ecossistemas
naturais; IV - reservado à construçã o de represas e obras congê neres; ou V - situado em via de comunicaçã o.
Art. 4o No caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao
possuidor o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local
pedido poderá ser renovado em caso de sentença de improcedência por insuficiência

probatória).
Cessão de uso: o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da
mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum
modo, traduza interesse para a coletividade. Fundamento: é a colaboração entre as
entidades públicas e privadas com objetivo de atender, global e parcialmente, a
interesses coletivos. O benefício coletivo a diferencia das formas. Trata-se de
transferência de posse e não de propriedade. Ex: TJ cede uso de uma sala para o TCU.
Alguns autores limitam a cessão às entidades públicas, outros estendem para a
Administração Indireta e pessoas privadas, desde que sem fins lucrativos. Formaliza-se
por meio de termo de cessão. Excepcionalmente exige-se lei autorizadora (JSCF,
p.1008), porque se insere no poder de gestão administrativa43.
Enfiteuse ou Aforamento é o instituto pelo qual o Estado permite ao particular o uso
privativo de bem público a título de domínio útil, mediante a obrigação de pagar ao
proprietário uma pensão ou foro anual, certo e invariável. Propicia a aquisição de direito
real por parte do enfiteuta, titular do domínio útil. Esse direito pode ser transferido a
terceiro, mas é preciso que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferência para
reaver o imóvel. Nesse caso, o enfiteuta deverá pagar, pela transmissão do domínio útil,
a importância denominada de laudêmio, calculada sobre o preço da alienação. Já o foro
anual, trata-se de obrigação que o enfiteuta não pode deixar de cumprir. Se deixar de
pagar o foro durante 3 anos consecutivos ou 4 anos intercalados, o inadimplemento
acarretará a caducidade da enfiteuse (art.101, p.u, Dec.-Lei 9.760/46). O novo Código
Civil excluiu o instituto da categoria dos direitos reais, e ainda proibiu a nova
constituição de enfiteuses e subenfiteuses (art.2.038), mesmo por entidades públicas,
apenas assegurando a eficácia das já existentes. (ato jurídico perfeito). Exemplos de
áreas conferidas por enfiteuse: terrenos de marinhas (art. 49, § 3o, do ADCT CF ).
Ponto 13.c. Recursos hídricos. Política Nacional de Recursos Hídricos.

Instrumentos de gestão de recursos hídricos. Regime jurídico das águas. Águas
subterrâneas.
Samuel Pastora Souza
Principais obras consultadas: Resumo do 26º Concurso; Amado, Frederico, Direito
Ambiental Esquematizado, 3ª Edição (junho/2012), Editora Método.
Legislação: Constituição Federal; Lei 9.433/1997; Decreto 24.643/1934.
Recursos Hídricos. A Constituição Federal de 88, em consonância com lei 6938/81,

classificou as águas como um dos recursos ambientais. Ao enumerar as águas da União
e a dos Estados, a CF atribui titularidade aos referidos entes, o que não lhes outorga o
seu domínio, pois a água, como um recurso ambiental, configura-se como um bem de
uso comum do povo, de titularidade coletiva, cabendo ao respectivo ente sua
administração e zelar pela sua adequada utilização e preservação em benefício de toda a
sociedade. São bens da União os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos

43
Contra: Hely entende que exige autorização legal quando a cessão é para entidade diferente.
de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a territórios estrangeiros ou deles provenham, bem como os
terrenos marginais e as praias fluviais e o mar territorial (art. 20, III e IV, CF/88). São
bens dos Estados as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em
depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União. (art.
26, I, Cf/88). A Constituição nada diz sobre rios pertencentes aos Municípios, estando
revogado, desde a Constituição de 1946, o artigo 29 do Código de Águas na parte que a
eles atribuía as águas situadas “em seus territórios, respeitadas as restrições que possam
ser impostas pela legislação dos Estados”.
Resolução 399, ANA – estabelece os critérios para classificar o curso d´água como de
domínio da União, do Estado ou do Distrito Federal. STF Súmula nº 479 - As
margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por
isso mesmo, excluídas de indenização.
Divisão constitucional de competência em matéria de águas: art. 22, IV, 24, IV, 21, XVI
e XIX e 23, XI. Art. 20, III; art. 21, XIX; art. 22, IV; art. 26, I CF+ Lei 9.433/97
(política nacional). A política nacional de recursos hídricos foi instituída pela Lei n.
9433/97 (essencial a leitura desta lei neste tópico). A competência para legislar sobre
águas foi reservada privativamente à União pelo artigo 22, IV, da Constituição. Além
disso, a ela foi dada a atribuição de instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. (art. 21, XIX).
Segundo Di Pietro, isto não impede que os Estados estabeleçam normas sobre o
policiamento de suas águas, visando a sua proteção, tendo em vista que o artigo 24, VI,
da Constituição lhes confere competência concorrente com a União para legislar sobre
“florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição”.
Política Nacional de Recursos Hídricos. A lei 9.433/1997 instituiu uma Política
Nacional de Recursos Hídricos, tendo como fundamentos: água é recurso natural
limitado dotado de valor econômico e bem de domínio público. Ver art. 1° (todos os
fundamentos), 2° (objetivos); 3° (diretrizes) e 4° (instrumentos). A regra é o uso
múltiplo das águas (consumo humano, agricultura, recreação, navegação, geração de
energia elétrica, etc.). Contudo, o artigo 7º, VIII, da lei 9.433/1997 prevê a instituição de
prioridades no uso da água pelos Planos de Recursos Hídricos. Além disso, na hipótese
do enfrentamento de situações de escassez, haverá uma ordem de preferência de
utilização para o consumo humano (para atender as necessidades básicas, e não as
supérfluas) e a dessendentação de animais, sendo válida a adoção de medidas restritivas
temporárias.
A bacia hidrográfica é a área onde ocorre a drenagem das águas destinadas a um curso
de água, normalmente um grande rio, ou seja, normalmente vários cursos de água
convergem para um rio principal. A região hidrográfica é o espaço territorial brasileiro
compreendido por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas
com características naturais, sociais e econômicas homogêneas ou similares, com vistas
a orientar o planejamento e gerenciamento dos recursos hídricos. O Conselho Nacional
de Recursos Hídricos editou a Resolução 32/2003, que instituiu 12 Regiões
Hidrográficas. O sexto fundamento da PNRH é gestão descentralizada dos recursos
hídricos, que será tripartite, com a participação do Poder Público, das comunidades e
dos usuários, atendendo o Princípio da Participação Comunitária ou Cidadã.
Instrumentos de gestão de recursos hídricos
1) Os Planos de Recursos Hídricos – são planos diretores que visam fundamentar

e orientar a implementação da PNRH e o seu gerenciamento, devendo ser
elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e nacionalmente;
2) O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos
preponderantes, conforme a regulamentação da Resolução CONAMA
357/2005;
3) Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, que tem como objetivo
assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos de água e o efetivo
exercício dos direitos de acesso à água;
4) A cobrança do uso de recursos hídricos, que visa reconhecer a água como bem
econômico e dar notoriedade ao seu real valor à vida, bem como incentivar a
racionalização do seu uso a obter recursos financeiros para o financiamento de
programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos
(Princípio do Usuário-Pagador).
STJ, Resp 861.661 – O faturamento do serviço de fornecimento de água com
base na tarifa progressiva, de acordo com a categoria de usuários e as faixas de
consumo, é legítimo e atende ao interesse público, porquanto estimula o uso
racional dos recursos hídricos. STJ, Resp 848.287 – o valor arrecadado pelo
uso dos recursos hídricos tem natureza de taxa. De acordo com o STJ (AgResp
2008.01.01..251-7), a água fornecida à população, após ser tratada pelas
empresas concessionárias, permissionárias ou autorizadas, não caracteriza
mercadoria, não incidindo, portanto, ICMS. Natureza pública das águas.
5) O quinto instrumento arrolado á a compensação aos municípios. Contudo, o
artigo 24, que o regulamentava, foi vetado pelo Presidente.
6) O último instrumento é o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos,
que visa a coleta, o tratamento, o armazenamento e a recuperação de
informações sobre os recursos hídricos e fatores que intervêm em sua gestão.
Seus princípios básicos são a descentralização da obtenção e produção de
dados e informações, a coordenação unificada do sistema e o acesso aos dados
e informações garantido a toda a sociedade.
Regime jurídico das águas. A utilização da água, em regra, exige outorga (rol
exemplificativo constante no art. 12). Outorga de Direito de Uso de Recursos Hídricos:
instrumento pelo qual o poder público atribui ao interessado, público ou privado, o
direito de utilizar privativamente o recurso. Por prazo determinado até 35 anos,
renovável, mas pode ser suspenso ou extinto. Dispensada em alguns usos. Não precisa
licitar. Não configura prestação de serviço público. Natureza jurídica: ato
administrativo na modalidade autorização (discute-se se é precário e discricionário ou
vinculado nesse caso). Nos termos do artigo 13, da Lei 9.433/1997, a outorga fica
condicionada às prioridades de uso estabelecido nos Planos de Recursos Hídricos e
deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de
condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso. Se a água for bem da
União, competirá à Agência Nacional de Águas – ANA outorgar o seu uso, cabendo
delegação aos estados e ao Distrito Federal. Caso a água seja estadual ou distrital, a
estes entes caberá exercer essa competência. A outorga não passa a integrar o
patrimônio do beneficiário, sendo ato precário passível de revogação ou suspensão nas
hipóteses previstas na lei 9.433/97, razão pela qual ostenta a natureza de autorização
administrativa, embora tenha prazo que limite a sua precariedade, pois a revogação
apenas poderá ocorrer naqueles casos. O seu pagamento não tem índole tributária,
podendo se enquadrar como um preço público, sendo que já precedente pela
insindicabilidade do mérito do ato de outorga pelo Poder Público. As outorgas de direito
de uso de recursos hídricos para concessionárias e autorizadas de serviços públicos e de
geração de energia hidrelétrica vigorarão por prazos coincidentes com os dos
correspondentes contratos de concessão ou atos administrativos de autorização, na
forma do artigo 5º, § 4º, da Lei 9.984/2000. Outrossim, a concessão da outorga não
dispensa o prévio licenciamento ambiental, inclusive a elaboração do EIA-RIMA, caso
a atividade seja apta a causar significativa degradação ambiental.
A conta de água que se paga mostra-se como um típico caso de aplicação do princípio
do usuário pagador, pois a água é bem inalienável. Caso Usina Hidrelétrica de Belo
Monte: art. 231§3° CF – deve ouvir indígenas + autorização do Congresso Nacional.
CÓDIGO DE ÁGUAS = disciplina a classificação e utilização da água sob o enfoque
econômico e dominial. Alguns de seus dispositivos não foram recepcionados pela CF.
Definia que as águas públicas eram as águas navegáveis ou flutuáveis. As águas comuns
eram bens de todos e águas particulares eram as contidas em terras privadas.
Atualmente, pela CF, TODAS AS ÁGUAS SÃO PÚBLICAS, não existem mais águas
comuns ou particulares. São bens da União ou do Estado. Não há águas municipais.
Posição do STJ no REsp 1184624 SP 2010/0044498-5 e Súm. 479/STF
Resolução 357 CONAMA: classifica as águas como doces, salobras e salinas,
determinando seu enquadramento segundo o uso preponderante. Resolução 237
CONAMA: condicionou o licenciamento ambiental à prévia outorga do direito de uso
das águas.
Águas subterrâneas. As águas subterrâneas são bens dos Estados (art. 26, I, CF/88). O
particular não tem o domínio sobre essas águas, mas apenas o direito à exploração das
águas subterrâneas mediante autorização do Poder Público, cobrada à devida
contraprestação (art. 12, II e 20, Lei 9.433/1997). Embora a dominialidade das águas
subterrâneas seja dos estados-membros, estas estão sendo tratadas em um programa
nacional, haja vista a necessidade da gestão integrada deste recurso e o fato dos
aquíferos quase sempre extrapolarem os limites das bacias hidrográficas, estados e
países, sendo necessários mecanismos de articulação entre os entes envolvidos. Também
não deve ser esquecido o papel dos municípios na gestão de recursos hídricos, pois estes
são os responsáveis pela política de uso e ocupação do solo, que tem relação direta com
a proteção das águas subterrâneas.
ITEM 14
Ponto 14.a. Agências executivas e agências reguladoras. Ordens e conselhos

profissionais. Serviços sociais autônomos. Fundações de apoio.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Banco de questões da prova oral. Celso Antônio Bandeira de
Mello. Curso de Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; Dirley da Cunha
Júnior. Curso de Direito Administrativo. 9a Edição. Ed. Podivm; José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas; Maria Sylvia
Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas; Odete Medauar.
Direito Administrativo Moderno. 15a edição. Ed. RT.
Legislação básica: Arts. 21, XI, XII e 177, §2º, III, CF; Arts. 5º, 6º e 9º da Lei
9.986/2000; Art. 51, Lei 9.649/98. Art. 24 da Lei 8.666/93; Lei 8.958/94.
O assunto é amplamente abordado pela doutrina e jurisprudência pátrias. Existem várias

leis esparsas criando agências, serviços sociais autônomos e fundações de apoio.
1. AGÊNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS. O vocábulo agência foi importado
do direito estadunidense. No Brasil, as agências autárquicas classificam-se em duas
categorias: a) agências reguladoras, que possuem a função básica de controle e
fiscalização, que surgiram por força do regime de desestatização; b) agências
executivas, mais apropriadas para a execução efetiva e descentralizada de certas
atividades administrativas típicas de Estado (CARVALHO FILHO, p. 483).
a) Agências reguladoras. As agências reguladoras, fruto da Reforma Administrativa, são
qualificadas como autarquias sob o regime especial. Possuem as características gerais
das autarquias, sendo também pessoa jurídica de direito público, integrante da
Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de
caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado. Entretanto, possuem
características peculiares.
Segundo Mello, as agências reguladoras são autarquias sob regime especial criadas para
disciplinar e controlar certas atividades, tais como: a) serviços públicos propriamente
ditos (Ex: ANEEL, ANAC, ANTT); b) atividades de fomento e fiscalização de atividade
privada (ex: ANCINE); c) atividades relacionadas à promoção, à contratação e à
fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo (Ex: ANP);
d) atividades que o Estado também protagoniza, mas que, paralelamente, são exercidas
por particulares, tal como ocorre com o serviço de saúde (Ex: ANS, ANVISA); e)
atividades relacionadas à regulação do uso de bem público (Ex: ANA – Agência
Nacional de Águas). Anote-se, ainda, que a comissão de Valores Mobiliários-CVM,
também possui natureza de autarquia sob regime especial, embora não tenha recebido a
designação de agência (MELLO, p. 170 e 171). Ver artigos 21, XI, XII e 177, §2º, III,
ambos da CF.
As agências surgiram com o objetivo de disciplinar e controlar certas atividades, tais
como: serviços públicos propriamente ditos; atividades de fomento e fiscalização da
atividade privada; atividades que o Estado também protagoniza, mas que,
paralelamente, são facultadas aos particulares, dentre outras. Nos dizeres de José dos
Santos Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo, 21ª edição, p. 466), a essas
autarquias reguladoras foi atribuída a função principal de controlar, em toda a sua
extensão, a prestação dos serviços públicos e o exercício de atividades econômicas, bem
como a própria atuação das pessoas privadas.
A principal função das agências é a reguladora, que pode ser considerada como uma
competência de as agências expedirem normas com o intuito de regularem a prestação, a
fiscalização e a fruição dos serviços públicos que lhe são afetos. São criadas por lei
específica, com a finalidade de absorver as matérias antes concentradas no executivo,
não havendo controle de subordinação ou hierarquia, mas existe uma tutela
administrativa quanto aos fins.
Da mesma forma que as autarquias tradicionais, possuem como elementos intrínsecos:
independência administrativa ou autonomia administrativa; autonomia funcional e

patrimonial da gestão de recursos humanos ou de quaisquer outros que lhe pertençam;
autonomia nas suas decisões técnicas; ausência de subordinação hierárquica. O que de
fato caracteriza a agência reguladora como autarquia especial são as disposições
atinentes à investidura e fixidez do mandato dos seus dirigentes. Eles são nomeados
pelo Presidente da República, sob aprovação do Senado, e exercem mandatos fixos,
somente podendo perdê-los em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em
julgado ou de processo administrativo disciplinar. Ver artigos, 5º, 6º e 9º da Lei
9.986/2000. Ressalte-se que a garantia dos mandatos de seus dirigentes só se opera
dentro do período governamental em que foram nomeados. Encerrado tal período
governamental, independente do tempo restante para conclusão do mandato, o novo
Governo pode modificar os dirigentes. Essa característica da investidura dos dirigentes é
o ponto principal para caracterizar as agências reguladoras como autarquias especiais,
sendo, para muitos, uma entidade sui generis.
A essas autarquias reguladoras foi atribuída a função principal de controlar, em toda a
sua extensão, a prestação de serviços públicos e o exercício de atividades econômicas,
bem como a própria atuação das pessoas privadas que passaram a executá-los, inclusive
impondo sua adequação aos fins colimados pelo Governo e às estratégias econômicas e
administrativas que inspiraram o processo de desestatização.
Ademais, tais autarquias deverão ser fortes e atentas à área sob seu controle, de modo a
evitar que as pessoas privadas pratiquem abuso de poder econômico, visando à
dominação dos mercados e à eliminação da concorrência, provocando aumento
arbitrário de seus lucros. Sobre a relação jurídica entre as agências e as entidades de
direito privado, são necessários mecanismos para evitar a ingerência destas naquelas.
Com base nisso, surgiu a chamada teoria da captura, pela qual se busca impedir uma
vinculação promíscua entre a agência, de um lado, e o governo instituidor ou os entes
regulados, de outro, com flagrante comprometimento da independência da pessoa
controladora (CARVALHO FILHO, p. 466).
Segundo Mello, as Agências Reguladoras não possuem competência regulamentar
propriamente dita, posto que está é, nos termos da CF, declarada privativa do Chefe do
Executivo.
Os seus servidores devem sujeitar-se ao regime jurídico estatutário – Lei 8.112/90. Os
Estados, DF e Municípios também podem criar suas próprias agências autárquicas
quando se tratar de serviço público de sua respectiva competência, cuja execução tenha
sido delegada a pessoas do setor privado, inclusive e principalmente concessionários e
permissionários. O que se exige é que a entidade seja instituída por lei, nela sendo
definidas a organização, as competências e a devida função controladora, como exige o
artigo 37, XIX, da CF. (CARVALHO FILHO, p. 486).
Exemplos: Agência Nacional de Energia Elétrica -ANEEL; Agência Nacional de
Telecomunicações – ANATEL; Agência Nacional do Petróleo – ANP; Agência
Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA; Agência Nacional de Saúde -ANS;
Agência Nacional de Águas -ANA; Agência Nacional de Transportes Terrestres-ANTT;
Agência Nacional do Cinema -ANCINE; Agência Nacional de Aviação Civil -ANAC.
b. Agências Executivas. Considera-se agência executiva a autarquia ou fundação
pública assim qualificada por ato do chefe do Executivo, que celebra com o órgão da
Administração Pública direta ao qual se acha vinculada um contrato de gestão, com
vistas à melhoria da qualidade de gestão e redução de gastos, passando, com isso, a
gozar de maiores privilégios. Assim, as agências executivas, ao contrário das agências
reguladoras, não são criadas para o desempenho de competências específicas.(CUNHA

JUNIOR, p. 199).
A base de sua atuação é a operacionalidade, ou seja, visam à efetiva execução e
implementação da atividade descentralizada (CARVALHO FILHO, p. 486). Di Pietro
destaca que se trata de medida que visa a melhorar a eficiência das entidades
autárquicas e fundacionais (DI PIETRO, p. 524). A previsão inicial dessa categoria de
autarquias ocorreu com o advento da Lei 9.649/98, que dispõe sobre a organização da
Presidência da República e dos Ministérios na Administração Pública Federal.
Conforme o disposto no art. 51 do referido diploma, ato do Presidente da República
poderá qualificar como agência executiva autarquias e fundações, desde que: 1) tenham
plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
2) tenham celebrado contrato de gestão com o Ministério supervisor.
A tais agências a lei assegura autonomia de gestão e a disponibilidade de recursos
orçamentários e financeiros para que possam cumprir suas metas e seus objetivos
institucionais. As agências executivas não se configuram como categoria nova de
pessoas administrativas; a expressão corresponde apenas a uma qualificação (ou título)
atribuída a autarquias ou fundações governamentais. A agência executiva é um
status.(CUNHA JUNIOR, p. 199). Os contratos de gestão serão celebrados com
peridiocidade mínima de 01 (um) ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos
indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os
critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.
A autarquia ou fundação qualificada como agência executiva poderá ter um tratamento
diferenciado relativamente às demais autarquias ou fundações. Por exemplo, são
destinatárias de um privilégio, não extensivo às demais, consistente na dispensa de
licitação para os contratos cujos valores correspondem ao dobro do limite estipulado
para a dispensa de licitação das autarquias e fundações que não são agências executivas.
(vide parágrafo único do art. 24 da Lei 8.666/93).
A qualificação como agência executiva será feita por meio de decreto e ficará mantida
desde que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano estratégico
de reestruturação e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto,
até a sua conclusão. Se descumprida essa condição, será desqualificada a autarquia ou a
fundação como agência executiva, por meio de decreto do chefe do Executivo, por
iniciativa do Ministério supervisor. Os Estados e Municípios, dentro de sua competência
material, poderão qualificar suas autarquias ou fundações públicas como agências
executivas.
Exemplos: Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial
(INMETRO) e a Agência de Inteligência, instituída pela Lei 9.883/99. Com a mesma
natureza foram reinstituídas a SUDAN- Superintendência do Desenvolvimento da
Amazônia e a SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste. Todas
essas entidades continuam a ser autarquias.
2. ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAIS. São chamadas de autarquias
profissionais ou corporativas incumbidas da inscrição de certos profissionais e de
fiscalizar sua atividade.
Segundo Carvalho Filho, a Lei 9.649/98, que teve o escopo de reorganizar a
administração federal, passou a estabelecer que os serviços de fiscalização de
profissões regulamentadas seriam exercidos em caráter privado, por delegação do
Poder Público, mediante autorização legislativa (art. 58). Consignava, ainda que os
conselhos de fiscalização teriam personalidade jurídica de direito privado, sem vínculo

funcional ou hierárquico com os órgãos da Administração Pública (art. 58, §2º). Sua
organização e estrutura seriam fixadas por decisão interna do plenário (art. 58, §8º).
Todos esses dispositivos foram declarados inconstitucionais – decisão evidentemente
acertada – já que inviável é a delegação, a entidade privada, de atividade típica do
Estado, ainda mais quando se sabe que nele está incluído o exercício do poder de
polícia, de tributação e de punição, no que tange a atividades profissionais
regulamentadas. Assim, ofendidos foram os arts. 5º, XIII; 22, XXVI; 21, XXIV; 70,
parágrafo único; 149 e 175 da CF. (CARVALHO FILHO, p. 468 e 469)
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil – Decidiu-se que tal autarquia não integra a
Administração Indireta da União, configurando-se como entidade independente; assim,
não está vinculada a qualquer órgão administrativo, nem se sujeita ao respectivo
controle ministerial. Na verdade, foi utilizada a terminologia autarquia sui generis pelo
STJ para qualificar a OAB, nos moldes do REsp 915.753/RS: A OAB possui natureza de
autarquia especial ou sui generis, pois, mesmo incumbida de realizar serviço público,
nos termos da lei que a instituiu, não se inclui entre as demais autarquias federais
típicas, já que não busca realizar os fins da Administração. As contribuições pagas
pelos filiados à OAB não têm natureza tributária. As cobranças das anuidades da OAB,
por não possuírem natureza tributária, seguem o rito do Código de Processo Civil, e
não da Lei n. 6.830/80. A OAB é entidade que não pode ser comparada às demais
autarquias profissionais, porque, além de seu objetivo básico – de representação da
categoria dos advogados – tem ainda função institucional de natureza constitucional.
Seu pessoal é regido pela CLT, mas não se submete ao art. 37, II, da CF, que exige
prévia aprovação em concurso público para a contratação dos servidores. (ADI 3.026 -
DF). As contribuições pagas pelos inscritos não tem natureza tributária. A entidade não
se sujeita às normas da Lei 4.320/64 (direito financeiro), nem ao controle contábil,
financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da
União. Trata-se de regime especial, diverso do adotado para as autarquias em geral. Não
é idêntico, com certeza, ao adotado para as agências reguladoras – autarquias de regime
especial- mas é inegável que ostenta caráter de excepcionalidade em relação ao sistema
autárquico comum.
Exemplos de ordens e conselhos profissionais: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil);
CRM (Conselho Regional de Medicina); CREA (Conselho Regional de Engenharia e
Arquitetura), e outras do gênero. (CARVALHO FILHO, p. 469 a 471).
3. SERVIÇOS SOCIAIS AUTONOMOS. São entidades privadas criadas diretamente
por lei, para prestar, sem fins lucrativos, certos serviços sociais consistentes em
ministrar assistência ou ensino a determinadas categorias sociais ou profissionais.
Recebem do Estado incentivo através de dotações orçamentárias específicas ou
contribuições parafiscais instituídas em seu favor e pagas pelos empresários e todos que
exercem atividade industrial. As contribuições parafiscais são espécies de contribuições
sociais (art. 149 CF), assim denominadas porque são destinadas a entidades paralelas do
Estado.
Apesar de não pertencerem ao Estado, os serviços sociais autônomos são instituídos por
lei. Para existirem, dependem de atos constitutivos de responsabilidade das respectivas
Confederações Nacionais. Os Decretos-leis 9.403/46 e 9.853/46, por exemplo,
atribuíram, respectivamente à Confederação Nacional da Indústria e a do Comércio o
encargo de criarem, organizarem e dirigirem o SESI e o SESC. Tais entidades não
prestam serviços públicos delegados pelo Estado, mas exercem atividade privada de
interesse público (serviços não exclusivos do Estado).
Exemplo: SESI- Serviço Social de Indústria, o SESC – Serviço Social do Comércio, o

Senai – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, o SENAC – Serviço de
Aprendizagem Comercial, o SENAR – Serviço de Aprendizagem Rural, o SEST –
Serviço Social do Transporte, o SENAT – Serviço Nacional de Aprendizagem do
Transporte, o SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas;
Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais – prestar assistência médica
qualificada e gratuita a todos os níveis da população e de desenvolver atividades
educacionais e de pesquisa no campo da saúde, em cooperação com o poder público,
Apex – Brasil – Serviço Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do
Brasil – promover a execução de políticas de promoção de exportações, em cooperação
com o Poder Público, especialmente as que favoreçam as empresas de pequeno porte e a
geração de empregos, ABDI – Serviço Social Autônomo denominado Agência
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (CUNHA JUNIOR, p. 230 e 231).
4. FUNDAÇÕES DE APOIO. Também intituladas de Entidades de Apoio. São pessoas
jurídicas de natureza privada que exercem, sem fins lucrativos, a atividade social
(serviços sociais não exclusivos do Estado) relacionada à ciência, pesquisa, saúde e
educação (comumente, elas atuam junto a hospitais públicos e universidades públicas).
São instituídas por particulares, em regra diretamente por servidores públicos, que agem
em nome próprio e com recursos próprios, para exercerem atividade de interesse social
relativa ao serviço prestado pela entidade estatal ou administrativa em que estes
servidores atuam. Recebem fomento do Estado, quer através de dotações orçamentárias
específicas, quer por meio de cessão provisória de servidores públicos e também por
permissão provisória de uso de bens públicos. São geralmente instituídas sob a forma de
fundação de natureza privada (mas podem ser instituídas também sob a forma de
associação ou cooperativa), mas que precisam celebrar vínculos jurídicos com o Estado,
em regra sob a forma de convênios.
Não se sujeitam ao regime jurídico-adminisitrativo, uma vez que prestam atividade de
natureza privada. Assim, os seus contratos são de direito privado, celebrados sem
licitação e seus empregados são celetistas, contratados sem concurso público. Essas
entidades não têm disciplina legal específica, apenas existindo a Lei 8.958/94, que veio
estabelecer as normas que disciplinam as relações entre as instituições federais de
ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio. São
regidas pelo Código Civil, e sujeitas, em especial, à fiscalização do Ministério Público,
nos termos do CC e do CPC, à legislação trabalhista e ao prévio registro e
credenciamento no Ministério da Educação e do Desporto e no Ministério da Ciência e
Tecnologia, renovável bienalmente. O Decreto presidencial 5.205/04 regulamentou a
Lei 8.958/94.
Exemplos: Bahia: Fundação Faculdade de Direito Bahia – FFDB, vinculada à
Universidade Federal da Bahia. Minais Gerais: Fundação Cristiano Ottoni – FCO,
vinculada à Universidade Federal de Minas Gerais. Brasília: Fundação Universitária de
Brasília – FUBRA, apóia e incentiva atividades de ensino, pesquisa e extensão da
Universidade de Brasília (UNB). São Paulo: Fundação de Apoio à Universidade de São
Paulo - FUSP, vinculada à USP. (CUNHA JUNIOR, p. 231 e 232).
Leitura complementar: Capítulo do Livro de José dos Santos Carvalho Filho que trata
da matéria. Legislação específica.
Ponto 14.b. Serviço público. Conceito. Classificação. Regime jurídico. O usuário do

serviço público.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito
Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas. José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas. Resumo de Direito Administrativo
Descomplicado. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, 4ª Edição. Editora Método.
Legislação básica: Art. 175 da CF/88; Lei 8.987/95
Conceito. Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade

material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente
pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si
mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público – portanto,
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em
favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo (MELLO, p. 679).
Para José dos Santos Carvalho Filho, serviço público é toda atividade prestada pelo
Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à
satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.
Dois elementos fundamentais compõem o referido conceito: a) a prestação de utilidade
ou comodidade fruível singularmente pelos administrados (substrato material); b) a
prestação baseada em um regime de Direito Público formado por princípios e regras
caracterizados pela supremacia do interesse público sobre o privado (substrato
formal).Quando houver prestação de utilidade ou comodidade, oferecida pelo Estado e
fruível diretamente pelos administrados, haverá serviço governamental, mas não
necessariamente serviço público, que só existirá se o regime de sua prestação for o
regime administrativo, vale dizer, se a prestação em causa configurar atividade
administrativa pública.
Regime jurídico. Como o serviço é instituído pelo Estado e alveja o interesse coletivo,
nada mais natural que ele se submeta a regime de direito público. Na verdade, não se
precisa admitir que a disciplina seja integralmente de direito público, porque, como é
sabido, alguns particulares prestam serviços em colaboração com o Poder Público.
Pode-se até mesmo dizer que nesses casos o regime será híbrido, predominando, porém,
o regime de direito público quando em rota de colisão com o de direito privado. O
regime jurídico é composto pelos seguintes princípios: a) do dever inescusável do
Estado de promover-lhe a prestação direta ou indiretamente; b) da supremacia do
interesse público; c) da adaptabilidade (atualização e modernização dentro das
possibilidades econômicas do poder público); d) da universalidade (o serviço é
indistintamente aberto à generalidade do público); e) da impessoalidade (não
discriminação entre usuários); f) da continuidade (direito dos usuários a não suspensão
ou interrupção); g) da transparência (acesso ao público do conhecimento relativo ao
serviço e a sua prestação); h) da motivação (dever de fundamentar as decisões atinentes
ao serviço); i) da modicidade das tarifas (também aplicável às taxas, se esta for a
modalidade de contraprestação); j) do controle interno e externo sobre as condições de
sua prestação.
Classificações:
a) Serviços Públicos Próprios x Impróprios. Próprios: são aqueles que, atendendo a

necessidades coletivas, o Estado assume como seus e os executa direta (por meio
de seus agentes) ou indiretamente (por meio de concessionários e
permissionários). Impróprios: são os que, embora atendendo também a
necessidades coletivas, não são assumidos nem executados pelo Estado, seja
direta ou indiretamente, mas apenas por ele autorizados, regulamentados e
fiscalizados; correspondem a atividades privadas e recebem impropriamente o
nome de serviços públicos. Ex: os serviços prestados por instituições
financeiras, os de seguro e de previdência privada (art.192, I e II). José dos
Santos Carvalho Filho prefere utilizar a classificação em serviços delegáveis
(por sua natureza, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares
colaboradores) e indelegáveis (só podem ser prestados pelo Estado diretamente);
b) Quanto ao objeto, os serviços podem ser administrativos, comerciais (ou
industriais) e sociais. Administrativos: são os que a Administração Pública
executa para atender as suas necessidades internas ou preparar outros serviços
que serão prestados ao público. Ex: imprensa oficial. Comerciais ou Industriais:
aqueles que a Administração pública executa, direta ou indiretamente, para
atender a necessidades coletivas de ordem econômica. Ex: transportes, energia
elétrica, telecomunicações, etc. Sociais: aqueles que atendem a necessidades
coletivas em que a atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a
iniciativa privada. Ex: Saúde, educação, previdência, etc.
a) Serviços Gerais/coletivos (uti universi) e Serviços Individuais/singulares (uti
singuli). Os gerais são prestados a toda coletividade indistintamente, isto é, seus
usuários são indeterminados e indetermináveis. Serviços uti singuli ou
individuais ou divisíveis são aqueles prestados a beneficiários determinados. A
Administração sabe a quem presta o serviço e é capaz de mensurar a utilização
por parte de cada um dos usuários, separadamente.
b) Serviços Exclusivos e não Exclusivos. Exclusivos: o poder público deve prestá-
los de forma exclusiva (Ex: serviço postal e correio aéreo nacional). Não
exclusivos: podem ser prestados pelo Estado ou por particular (Ex: saúde,
educação) (Di Pietro, p. 110 a 113).
c) Serviços Administrativos e de Utilidade Pública: os administrativos são aqueles
que o Estado executa para compor melhor a sua organização, como o que
implanta centro de pesquisas. Já os de utilidade pública se destinam diretamente
aos indivíduos, ou seja, são proporcionados para sua fruição direta. Ex: energia
domiciliar.
O usuário do serviço público: A figura central em tema de serviço público é o usuário,
haja vista que o serviço é instituído unicamente em seu favor. O agente executivo do
serviço, seja a própria Administração ou o concessionário, tem obrigação de prestar o
serviço ao usuário ou consumidor, nos termos fixados nas leis e regulamentos. De fato,
a justificativa substancial para a existência do próprio Estado é a de oferecer aos
administrados as utilidades e comodidades que se constituem nos serviços públicos
(MELLO, p. 751 e 752). O art. 7o, Lei 8.987/95, obedecendo ao disposto no art. 175,
p.u, II, CF, dispõe que os usuários têm o direito de receber serviço adequado, isto é,
aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas. Os usuários possuem não
somente direitos, mas também deveres, os quais podem ser de três ordens:
administrativa, concernente a dados a serem apresentados pelo interessado junto à
Administração; técnica, relativa às condições técnicas necessárias para a Administração

prestar o serviço; e pecuniária, no que diz respeito à remuneração do serviço.
STJ: entende que é possível a interrupção do serviço por inadimplência do usuário.
Jurisprudência relacionada:
ADI 3558/RJ (Pleno, 29/11/2011 : por entender violada a competência da União, o
pleno do STF julgou inconstitucionais leis fluminenses que determinavam a instalação
de medidores individuais de consumo e a cobrança individualizada dos serviços de
consumo coletivo por parte das concessionárias de serviços públicos fornecedoras de
luz, água, telefonia fixa e gás naquela unidade federativa.
Súmula Vinculante n. 27: Compete à Justiça estadual julgar causas entre consumidor e
concessionária de serviço público de telefonia, quando a ANATEL não seja litisconsorte
passiva necessária, assistente, nem opoente”.
RESP 1246070 (2 a Turma, 18/6/2012): É pacífico o entendimento do STJ no sentido de
que a cobrança em face de concessionária de serviço público pelo uso de solo, subsolo
ou espaço aéreo é ilegal (seja para a instalação de postes, dutos ou linhas de
transmissão, p. ex.) porque (i) a utilização, neste caso, reverte em favor da sociedade -
razão pela qual não cabe a fixação de preço público - e (ii) a natureza do valor cobrado
não é de taxa, pois não há serviço público prestado ou poder de polícia exercido.
AgRg nos EREsp 1003667 (1a seção, 25/8/2010): considerado o interesse da
coletividade, segundo a jurisprudência, a concessionária ou permissionária não pode
interromper a prestação do serviço público quando isso possa inviabilizar o
funcionamento de estabelecimentos de interesse do grupo social, como escolas,
hospitais, repartições públicas, dentre outros. Nesses casos, cabe a ela ingressar com
ação de cobrança.
AgRg no REsp 1122762/SP (2a Turma, 24/11/2009): em relação aos particulares, o STJ
entende que a concessionária não pode paralisar o serviço por conta de débitos antigos,
isto é, o inadimplemento deve ser atual. Para as faturas antigas, ela deve entrar com
ação de cobrança.
Leitura Complementar: Artigos principais da Lei 8.987/95 e do Resumo de Direito
Administrativo Descomplicado.
Ponto 14.c. Política Nacional de Biossegurança: pressupostos doutrinários; regime

jurídico; instrumentos. Biossegurança, prevenção, precaução e informação.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 13ª
ed., São Paulo: Malheiros, 2005. Édis Milaré. Direito do Ambiente. 7ª Ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011. Robério Nunes dos Anjos Filho. Anotações sobre bioética
e pesquisas em comunidades indígenas. Artigo.
Legislação básica: Lei de Biossegurança (11.105/05); art.225, §1, II, da CF; Protocolo
de Cartagena (Decreto 5705/06); Resolução CTNBio 6/2008 (dispõe sobre as normas
para liberação planejada no meio ambiente de OGM); Decreto 5591/05 (regulamenta a
Lei).
1. NOÇÕES GERAIS. A Biossegurança está inserida no ramo do Direito Ambiental,

tutelado constitucionalmente pelo artigo 225 da CF, e trata-se de direito fundamental de
3ª geração ou dimensão.
2. CONCEITO. É Ramo da ciência, que se dedica ao estudo, avaliação e o controle dos
possíveis impactos derivados da utilização da biologia moderna. Objetiva garantir que a
biotecnologia se desenvolva em perfeito equilíbrio com a proteção da saúde humana e
animal, bem como do meio ambiente.
3. PRESSUPOSTOS DOUTRINÁRIOS. “A Lei 11.105/2005 não aplaina nem ratifica
o caminho do entendimento do desideratum legal, do seu pleno alcance e dos objetivos
derradeiros da sociedade em relação aos OGMs e à biossegurança em geral. Menos
ainda, deixa claro e definido o tipo de bem-estar-social e de desenvolvimento
socioeconômico e tecnológico que é preciso assegurar. Enfim, não traz luz alguma sobre
a aludida Política Nacional de Biossegurança – PNB. Em última análise, pergunta-se: o
que pretende o legislador inculcar e alcançar como resultado prático concreto da nova
legislação?” (MILARÉ, 2011)
Biossegurança: “Em síntese, biossegurança seria um conjunto de medidas para garantir
a vida em suas diferentes manifestações, como processo biológico e como qualidade
essencial à saúde humana e aos ecossistemas naturais. Trata-se de um postulado ainda
recente, colocado pela comunidade científica, pelas entidades ambientalistas e por
diversos outros segmentos da sociedade civil, tendo em vista as crescentes interferências
das inovações tecnológicas que afetam os seres vivos vegetais, animais e humanos. Tais
interferências representam, em termos, uma incógnita para a integridade do ecossistema
planetário, porquanto, se somadas, podem desencadear no mundo natural efeitos
imprevisíveis a longo prazo. Casos há em que não estão presentes meras incógnitas,
mas, com certeza, riscos e danos efetivos aos seres e sistemas vivos. Daí o caráter
eminentemente ambiental e social dessas interferências e alterações provocadas pela
Engenharia Genética e pela Biotecnologia” (MILARÉ, 2011)
4. REGIME JURÍDICO E INSTRUMENTOS. A política nacional de biossegurança
deve ser implementada pela Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio),
que é uma instância colegiada multidisciplinar, criada através da lei nº 11.105, de 24 de
março de 2005, cuja finalidade é prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao
Governo Federal na formulação, atualização e implementação da Política Nacional de
Biossegurança relativa a OGM, bem como no estabelecimento de normas técnicas de
segurança e pareceres técnicos referentes à proteção da saúde humana, dos organismos
vivos e do meio ambiente, para atividades que envolvam a construção, experimentação,
cultivo, manipulaçã o, transporte, comercialização, consumo, armazenamento, liberação
e descarte de OGM e derivados. A CTNBio editou diversas resoluções, portarias e
instruções normativas, disciplinando a política nacional do meio ambiente.
Principais Agentes implementadores da Lei 11.105/2005:
a) Conselho Nacional de Biossegurança (art.8): “Integrado por dez Ministros de
Estados e pelo Secretário Especial de Agricultura e Pesca da Presidência da
República, é presidido pelo Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da
República. Conta ainda com uma Secretaria Executiva também vinculada à Casa
Civil. O Conselho é a última e definitiva instância para recursos e decisões, nos
termos que especifica a Lei. Sua função mais importante é assessorar o
Presidente da República na formulação e na implementação da Política Nacional
de Biossegurança – PNB.” (MILARÉ, 2011).
b) Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (art.10 e ss): “instância colegiada

multidisciplinar de caráter consultivo e deliberativo. Integra o Ministério da
Ciência e Tecnologia. As suas decisões relativas a aspectos de biossegurança do
OGM vincula os demais órgãos e entidades da Administração Pública (art.14,
§1).
c) Órgãos e entidades de registro e fiscalização: são previstos pelo art.16, no
âmbito de diversos Ministérios.
d) Comissão Interna de Biossegurança (art.17): deve ser criada em toda instituição
que utilize técnicas e métodos de engenharia genética ou realize pesquisas com
OGM e seus derivados. “As Comissões Internas de Biossegurança representam,
assim, uma espécie de capilarização de todo o processo, que principia nas
esferas mais elevadas da Federação e se dirige para as bases operativas, estas já
mais próximas dos problemas e das situações concretas.” (MILARÉ, 2011).
e) Sistema de Informação em Biossegurança: funciona no âmbito do Ministério da
Ciência e Tecnologia, sendo responsável pela gestão e divulgação das
informações relativas ao tema.
Rotulagem: O art.40 prevê que os alimentos e ingredientes alimentares destinados ao
consumo humano ou animal, que contenham ou sejam produzidos a partir de OGM ou
derivados, deverão conter informação nesse sentido em seus rótulos.
5. BIOSSEGURANÇA, PREVENÇÃO, PRECAUÇÃO E INFORMAÇÃO. Em
termos práticos, entende-se por biossegurança um conjunto de políticas e de ações
públicas e privadas compatíveis com a disciplina jurídica dos riscos conhecidos, dos
riscos potenciais e da ignorância relacionados ao emprego e/ou desenvolvimento de
modernas tecnologias, tendo por propósito evitar a configuração de danos graves e/ou
irreversíveis não apenas ao ambiente natural, mas igualmente à saúde humana e à
hereditariedade. Para melhor compreensão do conceito, convém esclarecer que, se toda
tecnologia, em seu amplo significado, ocupa-se da ação humana sobre coisas e pessoas,
as modernas tecnologias ocupam-se das ações humanas cujas consequências não se
restringem aos contemporâneos, não se limitam do ponto de vista espacial, nem
excluem o imprevisto.
Para além dos riscos conhecidos e dos riscos potenciais envoltos com o emprego e/ou
desenvolvimento de modernas tecnologias, a biossegurança tem ressaltado nos dias que
correm, como problema de primeiríssima grandeza, a questão da ignorância quanto às
consequências do agir tecnológico. Para enfrentá-los, dois são os princípios que
norteiam as políticas e as ações empregadas com o propósito de evitar a configuração de
danos graves e/ou irreversíveis: o princípio da prevenção e o princípio da precaução.
O princípio da prevenção disciplina os riscos conhecidos, ou seja, as situações em que
as consequências do agir tecnológico não são apenas conhecidas, mas também passíveis
de atribuição de probabilidades objetivas. Nestas situações, o princípio da prevenção
preconiza que medidas sejam adotadas para evitar a configuração do dano. O princípio
da precaução, por sua vez, disciplina duas situações bastante distintas entre si: as em
que, embora as consequências do agir tecnológico sejam conhecidas, não é possível a
atribuição de probabilidades objetivas a cada uma delas; e as em que não são conhecidas
todas as consequências do agir. À primeira situação corresponde a disciplina dos riscos
potenciais, à segunda, a da ignorância. Em ambas as situações, o princípio da precaução
preconiza a adoção de medidas tendentes a não gerar o dano, seja por meio da inversão
do ônus da prova, seja por meio da proibição, ainda que provisória, da ação.
O princípio da precaução é previsto expressamente no art.1 da Lei 11.105/05 (Esta Lei

estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o
cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a importação, a
exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo, a liberação
no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados – OGM e seus
derivados, tendo como diretrizes o estímulo ao avanço científico na área de
biossegurança e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal, e
a observância do princípio da precaução para a proteção do meio ambiente). Em que
pese ser aplicada no direito ambiental em geral, aqui é reforçada, tendo em vista a
ausência de certeza científica absoluta em relação ao tema. O Protocolo de Cartagena
sobre Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica de 2000 dispõe que “a
falta de conhecimentos científicos ou de consenso científico não será necessariamente
interpretada como indicativo de um nível determinado de risco, uma ausência de risco
ou de um risco aceitável”. O que significa dizer que o princípio da precaução envolve
um procedimento de avaliação de riscos bastante distinto do preconizado pelo princípio
da prevenção, tendo-se em conta que a incerteza do risco, ao não permitir a conclusão
da equação risco/vantagem em termos definitivos, pode exigir, até mesmo, a adoção de
medidas proibitivas, posto que provisórias, para não gerar o dano.
Na área de biossegurança, a incerteza do risco, seja pela impossibilidade de atribuição
de probabilidades objetivas a consequências conhecidas do agir tecnológico, seja pela
pura e simples ignorância de todas as suas conseqüências, é um grave fator de
insegurança. Paulo Affonso Leme Machado, citando o Comunicado de Bruxelas sobre o
Princípio da Precaução, acentua que “a invocação do princípio da precaução é uma
decisão exercida quando a informação científica é insuficiente, não conclusiva ou
incerta e haja indicações de que os possíveis efeitos sobre o ambiente, a saúde das
pessoas ou dos animais ou a proteção vegetal sejam perigosos e incompatíveis com o
nível de segurança escolhido.
A introdução de organismos geneticamente modificados (OGMs) gera uma incerteza
científica. Não há dúvidas de que os OGMs podem causar significativo impacto ao meio
ambiente, diante do grau de incerteza científica quanto aos reflexos no meio ambiente e
na própria saúde humana. É, em princípio e por natureza, potencialmente causador de
significativo impacto ambiental. Neste sentindo, o Poder Público deve aplicar o
princípio da precaução, de modo a evitar sérios e irreversíveis danos ambientais.
“A Lei 11.105/2005 objetiva estabelecer normas de segurança e mecanismos de
fiscalização no uso das técnicas de Engenharia Genética. Ao falar em normas de
segurança, implicitamente, a lei abarca o conceito de que a Engenharia Genética implica
riscos, que necessitam ser geridos. Oito atividades relativas aos OGMs são abrangidas:
“construção, cultivo, manipulação, transporte, comercialização, consumo, liberação e
descarte.” (LEME MACHADO)
No que concerne às informações no âmbito da biossegurança, observa-se que o art. 19
da Lei 11.105/2005 dispõe sobre o sistema de informações em biossegurança (SIB),
criado, no âmbito do Ministério da Ciência e Tecnologia, destinado à gestão das
informações decorrentes das atividades de análise, autorização, registro, monitoramento
e acompanhamento das atividades que envolvam OGM e seus derivados. As disposições
dos atos legais, regulamentares e administrativos que alterem, complementem ou
produzam efeitos sobre a legislação de biossegurança de OGM e seus derivados deverão
ser divulgadas no SIB concomitantemente com a entrada em vigor desses atos. Os
órgãos e entidades de registro e fiscalização, referidos no art. 16 da Lei 11.105/2005,
deverão alimentar o SIB com as informações relativas às atividades de que trata a Lei,
processadas no âmbito de sua competência. Com isso, resta assegurado o princípio da

transparência e informação em sede de biossegurança.
6. BIOSSEGURANÇA RELACIONADA AOS INDÍOS. O fato de muitas das
comunidades formadas por índios permanecerem isoladas ou manterem pouco contato
com o restante da sociedade as tornam particularmente interessantes para fins de
pesquisa científica, pois constituem grupos humanos com índice muito baixo de
interferências externas, seja sob o ponto de vista da miscigenação biológica seja no que
concerne aos seus hábitos culturais. Dessa forma, é amplo o campo de pesquisas que
podem ser realizadas em populações indígenas, pois abrange não só as investigações de
natureza médica e farmacológica, as quais comumente ocupam o centro das atenções
em razão dos possíveis riscos e malefícios que podem causar, mas também aquelas
voltadas à sociologia, à antropologia, à educação, à economia, e a outras ciências.
Aplica-se aqui, portanto, a larga conceituação de ‘pesquisa’ e de ‘ pesquisa em seres
humanos’.
Qualquer pesquisa em seres humanos deve se dar à luz dos três princípios reconhecidos
no Relatório Belmont44 e referendados pela bioética, quais sejam, os da autonomia,
beneficência e justiça, além de um quarto princípio, o da não maleficência, que é
reconhecido por muitos pesquisadores.
Tendo em vista que as comunidades indígenas são, por sua própria natureza, mais
vulneráveis, merecem o tratamento conferido pela Resolução 196/96 do Conselho
Nacional da Saúde, que dispõe que a pesquisa deve: (i) prever procedimentos que
assegurem a confidencialidade e a privacidade, a proteção da imagem e não
estigmatização, garantindo a não utilização das informações em prejuízo das pessoas
e/ou comunidades; b) respeitar sempre os valores culturais, sociais, morais, religiosos e
éticos, bem como os hábitos e costumes, quando as pesquisas envolverem comunidades;
c) garantir o recebimento dos benefícios obtidos das pesquisas.
7) JURISPRUDÊNCIA
a) AgR 2007.01.00.016599/PI, do TRF 1, “O art.40 da Lei 11.105/2005 não diferencia
os produtos com presença meramente adventícia de OGM ou seus derivados daqueles
em que essa presença é deliberada, nem tampouco autoriza a fixação de limites mínimos
através de regulamento”;
b) ADI 3510: CONSITUCIONALIDADE DO USO DE CÉLULAS-TRONCO
EMBRIONÁRIAS EM PESQUISAS CIENTÍFICAS PARA FINS TERAPÊUTICOS.
c) ADI 3645: INFORMAÇÃO QUANTO À PRESENÇA DE ORGANISMOS
GENETICAMENTE MODIFICADOS EM ALIMENTOS E INGREDIENTES
ALIMENTARES DESTINADOS AO CONSUMO HUMANO E ANIMAL. LEI
FEDERAL 11.105/05 E DECRETOS 4.680/03 E 5.591/05. COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA CONCORRENTE PARA DISPOR SOBRE PRODUÇÃO, CONSUMO
E PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE. ART. 24, V E XII, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS PELA UNIÃO E
COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DOS ESTADOS.
Leitura complementar: Lei 11.105/2005 e Artigo de Reinaldo Pereira e Silva sobre
“Biossegurança e Princípio da precaução, disponível em

44 Belmont Report, de 1978, é resultados do trabalho da Comissão Nacional para Proteção dos
Seres Humanos da Pesquisa Biomédica e Comportamental, instituída pelo governo

estadunidense para identificar os princípios éticos básicos aplicáveis na pesquisa em seres
humanos.”
http://www.oab.org.br/revistacndh/anexos/BIOSSEGURANCA_E_PRINCIPIO_DA_P
RECAUCAO.pdf
ITEM 15
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evolução histórica e

fundamentos jurídicos.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º CPR.
Legislação básica: art.37, §6º da CF, lei 4619/65, lei 6453/77, LC 101/06.
A responsabilidade do Estado constitui a obrigação, atribuída ao Poder Público, de

recompor os danos causados por seus agentes no exercício de suas funções ou agindo
nessa qualidade. Os pressupostos para reparação civil são: ação/omissão do poder
público, dano e nexo causal. Para o ressarcimento do prejuízo é necessário que este seja
certo, especial e anormal (estes 2 últimos requisitos em se tratando de comportamentos
estatais lícitos, segundo CABM).
1.1. Evolução Histórica: (a) Irresponsabilidade do Estado: o Estado não respondia por
qualquer prejuízo causado a terceiros. Ocorreu no período do Absolutismo Europeu.
Prevalecia a máxima The King can do no wrong. (b) Responsabilidade subjetiva ou com
culpa (Teoria Civilista): O Estado passa a responder mediante a comprovação de culpa
que poderia recair sobre o agente ou sobre o serviço. A culpa recaía sobre o agente
quando era possível sua identificação; caso contrário, incidia sobre o serviço (culpa
anônima). A culpa pela prestação do serviço era identificada pela expressão faute du
service, traduzida como culpa/falta do serviço. Verificava-se quando o serviço não
funcionava; funcionava mal; ou funcionava atrasado. (c) Responsabilidade objetiva
(Teoria Publicista): O Estado responde pelos danos causados com base no conceito de
nexo de causalidade – na relação de causa e efeito existente entre o fato ocorrido e as
consequências dele resultantes. Não se cogita a necessidade de aquele que sofreu o
prejuízo comprovar a culpa ou o dolo. A responsabilidade objetiva possui duas
variantes: 3.1. Responsabilidade objetiva com base no risco integral: o Estado não pode
invocar excludentes de responsabilidade, como caso fortuito ou força maior; 3.2. Resp
objetiva com base no risco administrativo: É permitido invocar as excludentes.
1.2 Histórico no Brasil: (a) Constituição 1824 – “Art. 178, n. 29. Os empregados
públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício
de suas funções e por não fazerem efetivamente responsáveis aos seus subalternos”,
cujo equivalente constava do art. 82 da Constituição de 1891. Para CABM, significava
que o agente respondia solidariamente com o Estado. (b) Constituição de 1937 - “Art.
158: Os funcionários públicos são responsáveis, solidariamente, com a Fazenda
Nacional, Estados e Municípios, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência,
omissão ou abuso no exercício de seus cargos.” Não havia necessidade de ação de
regresso, uma vez que o funcionário público respondia solidariamente – poderia ser
acionado conjuntamente com a Fazenda. Existia a chamada responsabilidade subjetiva
solidária. (c) Constituição de 1946 - “Art. 194: As pessoas jurídicas de direito público
interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, agindo nesta
qualidade, causarem a terceiro. Parágrafo único. Caber-lhes-á ação regressiva contra os
funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes”. O funcionário
somente respondia se fosse comprovada a sua culpa em ação regressiva, desaparecendo
a solidariedade. Introduziu a teoria da responsabilidade objetiva. (d) Constituição de
1967 e 1969 - “Art. 105: As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos
que seus funcionários, nesta qualidade, causarem a terceiros. Parágrafo único. Caberá
ação de regresso contra o funcionário que agiu com culpa ou dolo”. Acrescenta a
possibilidade de ação regressiva no caso de dolo do agente.
(e) Perfil atual – art. 37, § 6.º, da CF/88 - “As pessoas jurídicas de direito público e as
de direito privado, prestadoras de serviços públicos, responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.” Os requisitos para a ação de regresso são
condenação com trânsito em julgado e caracterização de culpa ou dolo. A Lei n.
4.619/65 estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do trânsito em
julgado da sentença condenatória. (e.1) Responsabilidade por ato comissivo: as pessoas
jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado, quando prestadoras
de serviço público, em regra, responderão de forma objetiva, na modalidade do risco
administrativo. No entanto, excepcionando-se tal regra, tem-se a responsabilidade na
modalidade do risco integral em se tratando de dano nuclear (art.21, XXIII, d, da CF), e
dano ambiental (art.225,§3º). Ressalta-se que, as pessoas jurídicas de direito privado
que prestem atividades econômicas podem vir a responder de modo objetivo por força
da aplicação do CDC ou do art.944 do CC. (e.2) Responsabilidade por omissão:
Segundo Hely a responsabilidade é objetiva na modalidade é de risco administrativo,
não importando a natureza do dano (se advindo da omissão ou ação do Estado). Para
CABM, cuja tese é majoritária, se o dano for decorrente de omissão, significa que a
responsabilidade recaiu sobre a não prestação de serviço, ou prestação deficiente, sendo
a responsabilidade, na visão deste doutrinador, subjetiva (faute du service). No entanto,
o STF tem admitido a responsabilização de forma objetiva da Administração Pública
quando restar comprovado que a própria Administração se colocou na posição de
garante ou quando houver o descumprimento de um dever legal por parte da
Administração (RE 633138, 1ª Turma, 2012) e desde que haja um nexo causal direto
entre o dano e a conduta. Nesse sentido:
- RE 607771, 2º Turma, STF, 2010: reconheceu-se a responsabilidade objetiva no caso
de latrocínio cometido por foragido, visto que a “A negligência estatal no cumprimento
do dever de guarda e vigilância dos presos sob sua custódia, a inércia do Poder Público
no seu dever de empreender esforços para recaptura do foragido são suficientes para
caracterizar o nexo de causalidade”.
- RE 409203, 2º Turma, STF, 2006: foi reconhecida a responsabilidade objetiva em caso
de estupro cometido por foragido, pois no caso houve flagrante descumprimento da Lei
de Execução Penal, pois um condenado submetido a regime prisional aberto praticou,
em sete ocasiões, falta grave de evasão, sem que as autoridades responsáveis pela
execução da pena lhe aplicassem a regressão do regime prisional. Na oitava vez que se
evadiu ele cometeu o crime de estupro contra uma menor de 12 anos.
- AI 734689, 2ª Turma, STF, 2012: reconhecimento da responsabilidade objetiva em
caso de tratamento hospitalar inadequado, pois em virtude da indisponibilidade da UTI
pediátrica e de aparelho de respiração artificial um infante faleceu.
O STJ também tem reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado no caso de morte
de preso sob a sua custódia em delegacia de polícia (Resp 1022798, 2ª Turma, 2008) e
no interior do presídio (Resp 1054443, 2ª Turma, 2009).
1.3. Pontos Polêmicos:
a) Denunciação da lide: Há divergência. STJ admite, mas reputa não obrigatória, já que
a responsabilidade do Estado é objetiva e a do servidor é subjetiva, tendo ambas
fundamentos diversos (EREsp 313886, 1ª Seção, 2004).
b) Ação direta contra o agente público: Para o STF (RE 327904, 1ª Turma, 2006) não há
possibilidade de ingressar com ação diretamente contra o agente, porque o § 6.º do art.
37 da Constituição Federal dispõe que a responsabilidade é do Estado que tem direito
regressivo contra o causador do dano, estabelecendo uma dupla garantia.
c) Prazo Prescricional: A 1ª Seção do STJ, no julgamento do EREsp 1.200.764 (2012),
reafirmou que o prazo de reparação pelos danos causados pela Fazenda Pública é de 05
anos, nos termos da lei 9494/97.
d) Indenização por dano moral em virtude de superlotação carcerária: Resp 962934/MS
(2ª Turma, 2011) - pleiteava-se no presente Resp a indenização por dano moral em favor
de detento, em virtude da superlotação do sistema carcerário. Tal pretensão restou
indeferida nos seguintes termos: “2. A condenação do Estado à indenização por danos
morais individuais, como remédio isolado, arrisca a instituir uma espécie de pedágio-
masmorra", ou seja, deixa a impressão de que ao Poder Público, em vez de garantir
direitos inalienáveis e imprescritíveis de que são titulares, por igual, todos os presos,
bastará pagar, aos prisioneiros que disponham de advogado para postular em seu favor,
uma "bolsa-indignidade" pela ofensa diária, continuada e indesculpável aos mais
fundamentais dos direitos, assegurados constitucionalmente. 3. A questão não trata da
incidência da cláusula da reserva do possível, nem de assegurar o mínimo existencial,
mas sim da necessidade urgente de aprimoramento das condições do sistema prisional,
que deverá ser feito por meio de melhor planejamento e estruturação física, e não
mediante pagamento pecuniário e individual aos apenados.”
1.4. Responsabilidade Judicial: de acordo com o art 5.º, inc. LXXV, da Constituição
Federal, o Estado responde por erro judicial, assim como na hipótese do condenado
previsto na sentença. O art. 133 do CPC estabelece a possibilidade de responsabilizar o
juiz, por perdas e danos. O STF já decidiu que "[...] salvo os casos expressamente
previstos em lei, a responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos de juízes",
bem como que "prisão em flagrante não se confunde com erro judiciário a ensejar
reparação nos termos da 2ª parte do inciso LXXV do art. 5º da Constituição Federal"
(RE 553637, 2ª Turma, 2009) e, do mesmo modo, "Decreto judicial de prisão preventiva
não se confunde com o erro judiciário (C.F., art. 5º, LXXV ) mesmo que o réu, ao final
da ação penal, venha a ser absolvido" (RE 429518 AgR, 2ª Turma, 2004).
1.5. Responsabilidade Legislativa: O Estado responde por leis inconstitucionais que
causarem prejuízos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada
pelo Poder Judiciário, em sede de controle abstrato (REsp 571645, 2ª Turma, 2006),
embora a doutrina admita que a declaração de inconstitucionalidade possa ser incidental
(JSCF). Os prejuízos não se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e
os danos emergentes. Di Pietro afirma que as leis de efeitos concretos também podem
gerar o dever de indenizar.
- MI 283 DF: mora na edição de lei necessária ao direito de reparação em face da União
contido art.8,§3º ADCT. No caso, foi concedido prazo para União regular e se ela não
regulasse, reconheceu-se a possibilidade de o impetrante pleitear perdas e danos.
1.5. Questões de Prova: não constam questões no 25º e 26º CPR.

1.6. Leitura Complementar: MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso e Direito
Administrativo, 2010.
Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal:

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º CPR.
Legislação básica: LC 101/06, CP (arts.359-A a 359-H).
É um conceito trazido pela LC 101/2000 (LRF) e tem como significado o zelo na

arrecadação das receitas e realização das despesas públicas, obrigando o gestor a
cumprir os limites de gasto com pessoal, e da dívida pública, agindo com transparência,
e de forma planejada. A LRF determina a implantação de mecanismos de transparência
e de incentivo à participação popular no controle das contas públicas. Para isso, ela
exige, dentre outras coisas, que os gestores públicos publiquem demonstrativos, durante
o ano em curso, para que se possa acompanhar a execução orçamentária daquele
exercício. Salienta-se ainda, no que toca a realização de despesas e assunção de
obrigações por parte dos entes públicos, a lei 10.028/00, que incluiu no CP o capítulo
IV, crimes contra as finanças públicas.
1.1. Questões de Prova: não constam questões no 25º e 26º CPR.
1.2. Leitura Complementar: LC 101/06.
Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Política nacional do meio

ambiente.
Paulo Henrique Caldas de Oliveira
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; Édis Milaré.
Direito do Ambiente - A gestão ambiental em foco. 6ª edição. Ed. Revista dos Tribunais;
Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira. Difusos e Coletivos: direito ambiental.
(Elementos do Direito, vol. 15). 1ª edição. Ed. Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa
Antunes. Política Nacional do meio ambiente: comentários à Lei 6.938, de 31 de agosto
de 1981. Ed. Lumen Juris, 2005.Romeu Thomé. Manual de Direito Ambiental. 3ª Ed..
Editora Juspodivm, 2013.
Legislação básica: Legislação básica: Arts. 2º, 4º, 6º, 8º, 9º, 9-A, 11, 17 e 17-B, Lei
6.938/81; Art. 5º, Decreto 99.274/90; Art. 7º, Lei 10.683/03; Art. 2º, Res. CONAMA
01/86.
I. SISNAMA. I. 1. Conceito. O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) é o

conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público incumbidos da

proteção do ambiente. É uma estrutura político-administrativa oficial/governamental,
mas que permite a participação de instituições não governamentais e da sociedade,
ainda que por delimitadas vias. Não possui personalidade jurídica. Podem ser
implantados Sistemas Estaduais e Municipais. Segundo Romeu Thomé, a finalidade da
criação de um Sistema Nacional de Meio Ambiente é estabelecer uma rede de agências
governamentais, nos diversos níveis da federação, visando a assegurar mecanismos
capazes de, eficientemente, implementar a política nacional do meio ambiente. A
LPNMA inclui, portanto, como integrantes do SISNAMA também os órgãos estaduais
(seccionais) e municipais (locais), e não apenas órgãos da União.
I. 2. Estrutura. (art.6 da Lei 6938/81). Órgão Superior: Conselho de Governo
(composição – art. 7, caput, da Lei 10.683/03). Atua também por meio de suas Câmaras.
Câmara de Políticas de Recursos Naturais (Dec. 11696/95): objetivo de formular
políticas públicas e diretrizes relacionadas com os recursos naturais, é composta
somente por representantes de órgãos do Governo Federal. Órgão Consultivo e
Deliberativo: CONAMA. Presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. Tem composição
paritária. Decreto 99.274/90 regulamenta (art. 5, §1, I, prevê um representante do MPF
na condição de Conselheiro Convidado). Tem como finalidade assessorar, estudar e
propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio
ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas
e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Câmara
Especial Recursal – É a instância administrativa do CONAMA responsável pelo
julgamento, em caráter final, das multas e outras penalidades administrativas impostas
pelo IBAMA. Suas decisões têm caráter terminativo. OBS: Art. 8, VI, da L. 6.938: o
CONAMA não tem competência privativa para estabelecer normas e padrões de
poluição de automóveis, aeronaves e embarcações, como diz no dispositivo, mas sim
concorrente (normas e padrões gerais), a fim de respeitar o art. 24, VI, da CF (Paulo
Affonso Machado, p. 170). Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente. OBS:
Serviço Florestal Brasileiro – integra a estrutura do Ministério do Meio Ambiente,
possui autonomia financeira e administrativa e é o órgão responsável pela gestão de
florestas públicas no âmbito federal (inclusive das concessões florestais) e gestor do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Órgãos Executores: a) IBAMA –
autarquia federal de regime especial vinculada ao Ministério do Meio Ambiente;
principais atribuições: exercer o poder de polícia ambiental; executar ações das polícias
nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao
licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos
recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental; executar as
ações supletivas de competência da União; b) Instituto Chico Mendes (ICM-Bio) –
autarquia federal de natureza especial, com autonomia financeira e administrativa,
criada pela Lei 11.516/07, com competência para administrar as unidades de
conservação previstas e criadas no âmbito federal a partir da L. 9.985/00. A criação do
ICM-Bio representou a redefinição de competências antes atribuídas ao IBAMA.
Finalidades do ICM-Bio: executar ações da política nacional de unidades de
conservação da natureza; executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos
naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades
de conservação de uso sustentável instituídas pela União; fomentar e executar
programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de
educação ambiental; exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades
de conservação instituídas pela União; promover e executar, em articulação com os
demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de
ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas.

Órgãos Setoriais: entes integrantes da Administração Federal direta e indireta, cujas
atividades se direcionem ao meio ambiente. Órgãos Seccionais e Locais: órgãos ou
entidades estaduais e municipais, respectivamente, que executam programas e exercem
função de fiscalização e controle.
OBS: Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTN-Bio) – não integra o
SISNAMA. Vincula-se à estrutura do Ministério de Ciência e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança
relativa a OGM.
II. Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). II. 1. Conceito. O PNMA é o plano
de ação governamental, integrando União, Estados e Municípios, objetivando a
preservação do meio ambiente. II. 2. Princípios e Objetivos (art.2º e 4º, da lei
6938/81). A PNMA tem por objetivo geral a preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida, visando a assegurar, no país, condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade da vida humana (art. 2º, caput). No tocante aos objetivos específicos (art. 4º),
Édis Milaré aponta a imprecisão vocabular do inciso V, uma vez que o meio ambiente
não é objeto de manejo e sim de gestão. O que é objeto de manejo são os recursos
naturais (Milaré, p. 338). Relativamente ao objetivo do inciso VI (“preservação e
restauração dos recursos ambientais”), destaca o autor que “preservação” vale para
todas as modalidades de recursos ambientais; a “recuperação” é mais apropriada ao
meio natural, ao passo que a “restauração” condiz melhor com o meio cultural” (Milaré,
p. 338). II. 3. Instrumentos (art. 9º da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no
magistério de Paulo Bessa Antunes, são “mecanismos legais e institucionais postos à
disposição da Administração Pública para a implementação dos objetivos da PNAMA”
(Antunes, p. 131). Dessa forma, todo o eixo da PNMA gravita em seus treze
instrumentos, embora alguns deles não tenham sido regulamentados ou sejam esparsos
na legislação ambiental brasileira: (i) padrões de qualidade ambiental – é a necessidade
do Poder Público de estabelecer os limites máximos de lançamentos de matérias ou
energias, de efluentes ou resíduos no meio ambiente. Os padrões são estabelecidos pelo
CONAMA, como o Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar, programas de
qualidade das águas, do solo e de ruídos; (ii) zoneamento ambiental – mais conhecido
como “zoneamento ecológico-econômico”, significa o uso e ocupação territorial,
incluindo a utilização de recursos ambientais. De acordo com o Dec. 4.297/02, é o
mecanismo de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação
de planos, obras e atividades públicas e privadas. O ZEE estabelece medidas e padrões
de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental dos recursos
hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, com a garantia do
desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º).
Édis Milaré o define como “um processo de conhecimento do meio ambiente em função
do seu ordenamento”, destacando que o mesmo é apresentado na forma de
representação cartográfica de áreas com características homogêneas (Milaré, p. 362).
Assim, o escopo do ZEE é precipuamente o ordenamento físico-territorial, numa
conceituação geográfica que deve levar em conta a “vocação” própria de cada área,
respeitadas suas características físicas (Milaré, p. 366); (iii) avaliação de impactos
ambientais (AIA) – é um instrumento de gestão ambiental com inspiração no direito
norte-americano, aplicável às atividades e empreendimentos que efetiva ou
potencialmente possam causar poluição ou degradação ambiental. Não se confunde com
o estudo prévio de impacto ambiental (EIA). A AIA é o gênero dos estudos ambientais e
inclui o EIA como espécie. O EIA é modalidade de AIA apenas de obras ou atividades
capazes de provocar significativo impacto, e não de todas obras ou atividades
simplesmente modificadoras do meio ambiente, até mesmo porque é impossível
conceber uma atividade antrópica que não altere de alguma forma o meio ambiente
(Milaré, pp. 378-379). Registre-se que, no caso das atividades relacionadas no art. 2º da
Resolução CONAMA 001/1986, esse risco de significativa degradação ambiental é
presumido, salvo prova em contrário. Em suma, a AIA é gênero, de que são espécies
todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais apresentados como subsídio
para a análise da Licença Ambiental, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de
controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco (Milaré, p.
381). OBS: Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) – é um dos instrumentos associados
à PNMA, embora não conste explicitamente no texto legal com esse nome. Encerra um
desdobramento ou modalidade da AIA, a ser aplicado para estudo de impactos
ambientais urbanos. O EIV não dispensa o EIA nem outros procedimentos licenciatórios
nos casos em que esses são expressamente exigidos em lei; sua aplicação está prevista
no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01). (iv) licenciamento ambiental – este tópico será
estudado detalhadamente outro ponto do resumo; (v) incentivos à produção e instalação
de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia voltados para a melhoria da
qualidade ambiental – pode se dar através de incentivos fiscais e econômicos. Aplica-se
esse instrumento em mecanismos empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas,
produção mais limpa etc; (vi) criação de espaços territoriais especialmente protegidos –
tem como principal instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza (SNUC), criado pela L. 9.985/2000 (vide ponto 10.a); (vii) sistema nacional
de informações sobre o meio ambiente (SINIMA) – é responsável por organizar,
sistematizar e divulgar as informações ambientais dos órgãos e entes integrantes do
SISNAMA, nos três níveis de governo. Decorre do princípio da informação. O SINIMA
possui três eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso à
informação baseadas em sistemas computacionais livres; a sistematização de estatísticas
e elaboração de indicadores ambientais; e a integração e interoperabilidade de sistemas
de informação. Alerta, contudo, Milaré, que, como anotado no documento intitulado
Geo-Brasil 2002 – Perspectivas do meio ambiente no Brasil, o propósito da difusão das
informações colhidas pelo SINIMA nunca se tornou viável, uma vez que os órgãos
responsáveis pela coleta e armazenamento de informações e dados de natureza
ambiental nunca quiseram disponibilizá-los, por temerem a perda do controle sobre as
informações e a responsabilidade por sua gestão (Milaré, p. 464); (viii) cadastro técnico
federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental – consiste na identificação
obrigatória de pessoas físicas e jurídicas que se dediquem à consultoria técnica sobre
problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio de equipamentos, aparelhos
e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou potencialmente
poluidoras. Nas palavras de Milaré, o cadastro é um censo ambiental, destinado a
conhecer os profissionais e suas técnicas e tecnologias ambientais, subsidiando o
SINIMA. É um instrumento a ser disponibilizado aos órgãos públicos para a gestão
cooperada do patrimônio ambiental. Por isso, o cadastro é público. Sua renovação
ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milaré, p. 467); (ix) penalidades
disciplinares – cuida-se do poder de polícia ambiental conferido aos entes e órgãos
integrantes do SISNAMA para a aplicação de penalidades pelo cometimento de
infrações administrativas ambientais (vide item 13.b.); (x) relatório de qualidade do
meio ambiente - apesar de sua previsão entre os instrumentos do PNMA, o Poder
Público até hoje não produziu um RQMA. O mais próximo disso foi a publicação, pelo
IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em profundidade a situação ambiental
brasileira. Os Geo’s são uma contribuição do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente. Nessa perspectiva, a Agência Nacional de Águas (ANA) editou em 2006 o
Geo-Brasil recursos hídricos; (xi) garantia de acesso a informações relativas ao meio
ambiente – Milaré ensina que, através desse instrumento (que nada mais é do que uma
garantia constitucional – converge para o direito insculpido no art. 5º, XXXIII da
CRFB), associado ao SINIMA, torna-se possível o cumprimento de um dos objetivos da
PNMA, que visa à “difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação
de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a
necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico” (Milaré,
pp. 471-472); (xii) cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras
e/ou utilizadoras dos recursos ambientais – objetiva o registro obrigatório de pessoas
físicas ou jurídicas que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou a
extração, produção, transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos
ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado
de registro não desobriga as pessoas físicas ou jurídicas inscritas no cadastro de obter as
licenças, autorizações, permissões ou concessões, os alvarás e outros documentos
obrigatórios para o exercício de suas atividades (Milaré, p. 474). Esse instrumento
nasceu e permaneceu, no decorrer das alterações legislativas, atrelado à cobrança da
Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), o que, para Milaré, representa um
evidente desvio de sua finalidade maior, que é possibilitar a melhor instrução dos
processos decisórios em matéria ambiental (Milaré, p. 474). Essa taxa tem como fato
gerador o exercício regular do poder de polícia (art. 17-B). Tanto o cadastro técnico
federal quanto a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente considerado
(Milaré, p. 475). Jurisprudência: “É condição constitucional para a cobrança de taxa
pelo exercício de poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a
fiscalização da atividade específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição). Por
não serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas
pela União e pelo estado não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação.”
(STF, AgR no RE 602089); o STF assentou também que a receita da empresa pode
ser utilizada como critério para aferir o seu potencial poluidor e, assim, fixar o
valor da TCFA (STF, AgReg no AI 746.875); (xiii) instrumentos econômicos – esse
instrumento foi criado recentemente, pela Lei 11.284/06, acompanhando a previsão do
Princípio 16 da Declaração Rio-92, o qual dispõe que “as autoridades nacionais devem
procurar promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio,
arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem
provocar distorções no comércio e nos investimentos internacionais”. A lei traz um rol
exemplificativo desses instrumentos: a) servidão ambiental – consiste na possibilidade
de o proprietário renunciar, em caráter permanente ou temporário, total ou parcialmente,
ao direito de uso, exploração ou supressão de recursos naturais existentes na
propriedade, mediante a anuência do órgão ambiental competente (art. 9º-A, caput).
Não pode ser instituída sobre áreas de preservação permanente e reservas legais (§ 1º).
A limitação ao uso ou exploração da vegetação da área sob servidão ambiental deve ser,
no mínimo, a mesma estabelecida para a reserva legal florestal (§ 2º). A servidão
ambiental deve ser averbada à margem da matrícula no Cartório de Registro de Imóveis
(§ 3º), permitindo-se que a área utilizada para a servidão ambiental seja objeto de
compensação de reserva legal, o que obriga a averbação dos imóveis envolvidos (§ 4º).
Com a instituição permanente ou temporária da servidão ambiental, o proprietário não
poderá alterar a destinação da área nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título,
de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade (§ 5º); b) concessão
florestal – delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo
florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo,
mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do
respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a exploração
de produtos madeireiros e não madeireiros, tais como frutos, sementes etc. Já os
serviços florestais identificam-se com o turismo ecológico, a recreação em contato com
a natureza e a educação ambiental. Aponta Milaré que a intenção maior da concessão
florestal, segundo o Ministério do Meio Ambiente, é transformar a biodiversidade em
ativo real e, com isso, promover o uso sustentável da floresta, auxiliando no combate ao
desmatamento ilegal e também à grilagem de terras em florestas importantes, como a
Amazônia (Milaré, p. 476); c) seguro ambiental – ainda encontra-se pendente de
regulamentação. É instrumento de implementação do princípio da reparação integral do
dano ambiental, pois garante a disponibilidade dos recursos financeiros necessários à
repristinação total do dano causado ao meio ambiente, mesmo na hipótese de
insolvência do poluidor. Outros instrumentos econômicos: imposto de renda ecológico;
ICMS ecológico; índice de sustentabilidade empresarial; “princípios do equador” –
referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados espontaneamente por instituições
financeiras na gestão de questões socioambientais associadas a operações de
financiamento de projetos; “mecanismo de desenvolvimento limpo” (MDL) – torna
eficaz o Protocolo de Kyoto, mediante a instituição de um mercado de venda de créditos
de carbono, visando a facilitar o atingimento das metas de redução de emissão de gases
de efeito estufa definidas para os países que o ratificaram. A proposta do MDL consiste
em que cada tonelada de CO² que deixar de ser emitida ou for retirada da atmosfera por
um país em desenvolvimento poderá ser negociada no mercado mundial (Milaré, pp.
477-479).
Palavras-Chave: estrutura, político-administrativa, órgãos, plano.
ITEM 16
Ponto 16.a. Setor público não-estatal. Organizações sociais. Organizações da

sociedade civil de interesse público.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR (manutenção integral). Prova
Objetiva Comentada do 26º CPR. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo, 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009; ALEXANDRINO,
Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 18ª ed. São Paulo:
Método, 2010.
Legislação básica: Lei n.º 9.637/98, Lei n.º 9.648/98, lei 9790/99 e Decreto 3100/99.
O tópico está ligado ao tema “Reforma Administrativa”. Saímos de um modelo

altamente intervencionista para entrarmos em um que mais se aproxima de uma
intervenção mínima, daí as privatizações, etc. Assim, foi nesse contexto que os
pensadores da Reforma Administrativa passaram a falar em terceiro setor, ao lado do

primeiro setor, que é o Estado, e do segundo setor, que é o mercado. Com o objetivo de
ampliar a descentralização na prestação de serviços públicos, criou-se o Plano Nacional
de Publicização PNP (Lei n.º 9.637/98). Publicização porque transfere por meio de
parcerias ao setor público não-estatal (Organizações Sociais) a prestação de atividades
de caráter social antes prestadas por pessoas e órgãos administrativos, que deverão ser
extintos. JSCF critica essa denominação porque nenhuma atividade está sendo
publicizada, o que só ocorreria se uma atividade prestada pela iniciativa privada fosse
transferida para órgãos governamentais. O que, na verdade, ocorre é o inverso, uma
desestatização. CABM critica essas novas figuras jurídicas e a terminologia a ela
associada, por serem eufemismos para a implementação de uma ideologia política
neoliberal, “pretendendo a submersão do Estado Social de Direito”.
1.1. Organizações Sociais: As OS não constituem uma nova espécie de entidade, são
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de
particulares, para o desempenho de serviços sociais não exclusivos do Estado, que, por
preencherem determinados requisitos previstos na Lei n.º 9.637/98, recebem um tipo
especial de qualificação jurídica e vinculam-se ao Poder Público, mediante instrumento
jurídico denominado “contrato de gestão” (esse ajuste não configura propriamente um
contrato, assemelhando- se muito mais com a modalidade de convênio, na medida em
que por meio deles busca-se atingir objetivos paralelos, comuns, por meio de
cooperação; não existem interesses contrapostos). Foi em virtude dessa natureza real
que a Lei n.º 9.648/98 inseriu na Lei de Licitações uma nova hipótese de dispensa de
licitação, qual seja a celebração de contrato de prestação de serviços com as
organizações sociais para atividades contempladas nos contratos de gestão (art. 24,
XXIV). Os principais requisitos estabelecidos na Lei n.º 9.637/98 são: (I) ter
personalidade jurídica de direito privado; (II) a ausência de fins lucrativos; (III) dedicar-
se ao ensino, cultura, saúde, pesquisa científica, desenvolvimento científico e proteção
ao meio ambiente; (IV) proibição de distribuição de lucros; (V) possuir Conselho de
Administração integrado por representantes do poder público e da sociedade civil. No
caso das OS, compete ao Ministério competente para fiscalizar a área da atividade que
ela vai prestar atribuir a mencionada qualificação. Com esse título, elas poderão receber
recursos orçamentários e bens públicos (estes por meio de permissão de uso) para
atingirem seus objetivos. É possível, ainda, a cessão de servidores públicos com ônus
para o governo (obs.: ADI 1923). CABM entende ser uma inconstitucionalidade
aberrante, por violação dos princípios da licitação e da isonomia, qualificar uma OS
para receber bens públicos, recursos orçamentários e até servidores públicos, sem
qualquer demonstração de habilitação técnica ou econômico-financeira.
1.2. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público: Por meio da Lei n.º
9.790/99, foi instituído o regime da gestão por colaboração, criando as OSCIPs. Da
mesma forma que as OS, são pessoas jurídicas de direito privado, que por atenderem a
determinados requisitos previstos na Lei, recebem um tipo especial de qualificação
jurídica conferida por meio de “termo de parceria”. Essas entidades devem ter
personalidade jurídica de direito privado, não podem ter fins lucrativos e devem ter um
dos seguintes objetivos: promoção da saúde, educação, cultura, assistência social,
segurança alimentar e nutricional, assistência jurídica complementar, defesa do meio
ambiente, promoção do desenvolvimento econômico e social, incluindo o combate à
pobreza, experimentação de novos modelos socioprodutivos, promoção do voluntariado,
realização de estudos, pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas
relacionados a esses objetivos, promoção de valores universais, como ética, paz,
cidadania, direitos humanos, democracia. Além disso, não podem estar incluídas no rol
das pessoas jurídicas impedidas, previsto no art. 2º da Lei (cooperativas, sindicatos,
organizações sociais, etc). Compete ao Ministério da Justiça conferir a essas entidades a
qualificação de OSCIP. No entanto, cumpre anotar que as OSs são discricionariamente
qualificadas pelo Ministério correspondente à sua área de atuação, isso porque possuem
vínculo direto com o Ministério que mantém identidade (art. 2º, II, Lei 9.637/98).
Caso descumpram as regras do contrato de gestão/termo de parceria, as OSs ou OSCIPS
poderão ser desqualificadas, com a reversão de bens e recursos públicos ao erário e seus
dirigentes responsabilizados pelos danos ocasionados. Por receberem recursos públicos,
devem prestar contas e qualquer irregularidade deve ser prontamente comunicada ao
TCU, MPF e AGU, para fins de adoção das medidas administrativas e judiciais
cabíveis. Não predomina nas OSCIPs o regramento de direito público, a despeito do art.
10, V, da Lei 9790/99. A fiscalização pelos Tribunais de Contas restringe-se às verbas
públicas repassadas às entidades (art. 4º, VII, d, da Lei 9790/99). Ademais, a
necessidade de concurso público limita-se aos entes de direito público, bem como às
sociedades de economia mista e às empresas públicas.
1.3. Diferenças: MSZP: pretende-se com as OS que elas assumam determinadas
atividades desempenhadas por entidades da administração, resultando na extinção
destas. Nas OSCIP, essa intenção não resulta, implícita ou explicitamente, da lei, pois a
qualificação da entidade como tal não afeta na existência ou as atribuições de entidades
ou órgãos integrantes da administração. CABM cita mais duas diferenças: o poder
público não participa dos quadros diretivos das OSCIP, como acontece com as OS; o
objeto das OSCIP é muito mais amplo que o das OS. Além disso, as OS firmam
contrato de gestão, e as OSCIP, termo de parceria. Enfim, as OS são mais atreladas ao
poder público do que as OSCIP.
1.4. Questões de Concurso: questão 34 do 26º CPR;
34. No tocante às organizações do chamado "terceiro setor", é correto
afirmar que:
a) ( ) As organizações da sociedade civil de interesse público são constituídas por
lei de iniciativa do Executivo Federal, vinculando-se ao Ministério com o qual
mantêm identidade de atribuições, mas preservando autonomia quanto à gestão
administrativa e financeira.
b) ( ) Tendo recebido a qualificação de interesse público, as organizações da
sociedade civil, passam a submeter-se a regramentos de direito público
submetendo-se a prestação de contas de recursos repassados pelo poder
público e formando seu quadro de pessoal apenas mediante concurso de
provas ou de provas e titulas
c) ( ) As organizações sociais possuem personalidade jurídica de direito
privado, habilitando- se ao recebimento de recursos públicos a partir da
homologação de seus atos constitutivos pelo Ministério Público e da
celebração de termo de parceria com órgãos da Administração Pública.
d) ( ) Instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos,
práticas e visões devocionais e confessionais não podem qualificar-se como
organização da sociedade civil de interesse público, ainda que desempenhem
atividades de assistência social.
GABARITO: D.
1.5. Leitura Complementar: as obras consultadas e a legislação de regência.
Ponto 16.b. Proteção da probidade administrativa. Instrumentos de atuação. As

sanções na Lei 8.429/1992. Prescrição.
Paula Prevedello Ceretta.
Principais obras consultadas: Manutenção integral do Resumo do Grupo do 26º CPR.
Legislação básica: lei 8429/92.
1.1. Proteção da probidade administrativa. Etimologicamente probidade vem de

probus (“o que brota bem”) e historicamente a expressão foi utilizada de forma
figurativa para caracterizar o indivíduo honrado, íntegro, reto, honesto e virtuoso. Em
contrapartida, improbidade relaciona-se com desonestidade, má fama, incorreção,
imoralidade. Não há definição legal de probidade/improbidade, posicionando-se a
doutrina majoritária no sentido de que se trata de especificação do princípio da
moralidade administrativa do art. 37 da CF (cf. ampla lista na nota 91 de GARCIA;
ALVES, 2006, p. 47). GARCIA e ALVES indicam que a definição da probidade não
passa unicamente pelo princípio da moralidade, mas pressupõe o cotejo da conduta do
sujeito com o princípio da juridicidade, termo genérico que abarca todos os princípios
administrativos explícitos (art. 37 CF) e implícitos (proporcionalidade, razoabilidade...),
bem como as regras definidas em norma infraconstitucional. A CF preocupa-se com a
proteção da probidade nos seguintes dispositivos: a) art. 14, § 9º, que permite o
estabelecimento, por lei complementar, de causas de inelegibilidade que visam proteger
a probidade administrativa; b) art. 15, V, que traz a condenação por improbidade como
causa de suspensão dos direitos políticos; c) art. 85, V, que prevê ser crime de
responsabilidade do Presidente aquele que atente contra a probidade. O dispositivo
constitucional mais importante sobre o tema é o art. 37, § 4º, que prevê: a) um rol
mínimo de sanções imputáveis aos sujeitos ativos dos atos de improbidade (suspensão
dos direitos políticos, perda da função pública; ressarcimento ao erário); b) a medida
cautelar de indisponibilidade de bens (art. 7º da 8.429/92)45 e c) a independência da
esfera criminal e político-administrativa.46
1.2. Instrumentos de atuação: É possível dividir o controle da probidade na
administração em preventivo e repressivo. O preventivo pode se dar por meio de normas
deontológicas (códigos de ética); regras de incompatibilidade (art. 9º da 8.666/93; art.
18 da 9.784/99 e Súmula vinculante 13 STF); monitoramento da evolução patrimonial
(art. 13 da 8.429/92). A figura do ombudsman, não incorporada na CF, mas cujas
atribuições guardam grande sintonia com aquelas atribuídas ao Procurador Federal dos
direitos do cidadão (art. 11 ao 16 e 39 ao 42 da LC 75/93) é muito relevante para a
implementação do controle preventivo. O controle repressivo pode se dar na esfera

45
Há três medidas cautelares previstas na 8.429/92, uma de natureza pessoal e duas patrimoniais, quais sejam: a) afastamento do
agente público, que poderá ser determinada administrativa ou judicialmente; poderá durar o tempo necessário para a instrução
processual e que não gera prejuízo para a remuneração (art. 20); b) indisponibilidade de bens (art. 7º) e c) sequestro (art. 16). De
acordo com o art. 17, a ação principal deverá ser proposta dentro de 30 dias da efetivação da medida cautelar, havendo controvérsia
no STJ se o termo inicial se conta do primeiro ato de constrição (REsp 1.115.370-SP, 1ª Turma, 2010) ou do último (REsp. 69.870,
4ª Turma, 1995).
46
A expressão “sem prejuízo da ação penal cabível” foi um dos principais argumentos dos defensores da aplicabilidade da 8.429/92
aos agentes políticos no julgamento da Rcl. 2138, STF.
administrativa, legislativa e judicial, todas autônomas e independentes. O controle

administrativo decorre do poder-dever de autotutela (346 STF e 473 STF) e do poder
hierárquico, podendo ser deflagrado de ofício, por requisição do MP (art. 22 da
8.429/92) ou por representação de qualquer pessoa (art. 14 da 8.429/92). Deve-se
observar o procedimento administrativo disciplinar do estatuto do acusado, havendo a
necessidade de que a comissão processante dê conhecimento ao MP e ao TC, que terão a
faculdade de designar representante para acompanhar o feito (art. 15 da 8.429/92).47 O
controle legislativo ocorre por meio dos Tribunais de Contas (de cuja aprovação ou
rejeição das contas independe a aplicação das sanções da 8.429/92 – art. 21, II) e das
Comissões Parlamentares de Inquérito (cujas conclusões podem ser encaminhadas ao
MP para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores – art. 58, § 3º
CF). O controle judicial dos atos de improbidade é feito por meio do procedimento
previsto na Lei 8.429/92, devendo o legitimado ativo buscar não pecar nem pela
insuficiência (como na utilização leviana do argumento da reserva do possível - STJ,
REsp 699.287, 2ª Turma, 2009), nem pelo excesso.48
1.3. Sanções: Possuem caráter extrapenal, podendo ser aplicadas isoladas ou
cumulativamente, levando-se em consideração na individualização da pena a gravidade
do fato, a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente (art. 12, §
único). O STJ não vem aplicando a insignificância (REsp 892.818, 2ª Turma, 2008).
Segundo o art. 8º da LIA, a pena patrimonial aplicada ao réu pode ser transmitida aos
seus sucessores até os limites da herança. No que atine à extensão punitiva da
condenação, o juiz não precisa se ater às sanções postuladas pelo autor em seu pedido
inicial, podendo aplicar alguma outra sanção não nele mencionada. Segundo José dos
Santos Carvalho Filho (2010, pág. 188), a pretensão do autor é a de que o juiz, julgando
procedente o pedido, reconheça a prática do ato de improbidade e a consequente
submissão à LIA. As sanções são mero corolário da procedência do pedido e, por esse
motivo, sua dosimetria compete ao julgador, considerando os elementos que cercam
cada caso. A indicação errônea ou inadequada do dispositivo concernente à conduta do
réu não impede que o juiz profira sentença fundada em dispositivo diverso, pois o réu se
defende dos fatos que lhe são imputados, independentemente da norma na qual se
fundou o autor da ação, sem que haja violação ao princípio da congruência entre pedido
e decisão. O STJ tem manifestado adesão a esse mesmo entendimento. Por fim, o STJ
tem permitido que a medida cautelar de indisponibilidade alcance bens em quantidade
suficiente para garantir não só a pena de ressarcimento ao erário, mas também a pena de
multa.
ENRIQUECIMENTO PREJUÍZO AO ERÁRIO VIOLAÇÃO DE

ILÍCITO (art. 9º c/c 12, I). (art. 10 c/c 12, II). PRINCÍPIOS (art. 11 c/c
Elemento subjetivo: dolo. Elemento subj.: dolo ou 12, III). Elemento
culpa. subjetivo: dolo.
- perda dos bens ou valores; - perda dos bens ou valores; - ressarcimento integral

47
No MS 15.054, julgado em 25/05/11, o STJ reafirmou que a apuração de atos de improbidade administrativa, capaz de gerar pena
de demissão (art. 132, IV, da 8.112/90), poderia ser efetuada pela via administrativa, não exigindo a via judicial.
48
Como na inobservância de direitos fundamentais do acusado ou na negação da margem de atuação epistêmica do administrador,
em função de sua maior capacidade institucional e expertise. Note que o STJ, em repercussão geral, entendeu não violar o devido
processo legal a ausência da notificação prévia do art. 17, § 7º da 8.429/90 quando não se trata de ação de improbidade
administrativa típica (ex: ação de ressarcimento de danos cumulada com pedido de anulação do ato) (REsp 1.163.643-SP, 1ª Seção,
2010). Majoritariamente entende-se que a notificação prévia é dispensada quando houver prévio inquérito civil ou outra espécie de
procedimento administrativo, por analogia com a súmula 330 do STJ. O STJ entende que a ausência da notificação é causa de
nulidade relativa (REsp. 1.134.461, 2ª Turma, 2010). Viola direito fundamental a aplicação retroativa da lei de improbidade (REsp.
1.153.656-DF,1ª Turma, 2011).
- ressarcimento integral - ressarcimento integral; (deve ser integral art. 5º);

(deve ser integral art. 5º); (deve ser integral art. 5º)
- perda da função;
- perda da função; - perda da função;
- suspensão dos direitos
- suspensão dos direitos - suspensão dos direitos políticos (3 a 5);
políticos (8 a 10); políticos (5 a 8);
- multa (até 100 vezes a
- multa (até 3 vezes o valor - multa (até 2 vezes o valor remuneração);
do acréscimo); do acréscimo);
- proibição de contratar
- proibição de contratar - proibição de contratar com o Poder Público; (3
com o Poder Público; (10 com o Poder Público; (5 anos)
anos) anos)
- proibição de receber
- proibição de receber - proibição de receber benefícios fiscais. (3 anos)
benefícios fiscais. (10 anos) benefícios fiscais. (5 anos)
1.4. Prescrição: O termo inicial é o conhecimento da infração e, tendo prescrevido o

prazo para ação de improbidade, ainda se pode cobrar o ressarcimento do agente
ímprobo, pois ele é imprescritível. O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos
prescricionais para a propositura da ação de improbidade: a) 5 anos, contados do
término do exercício do mandato, cargo ou função de confiança; b) dentro do prazo
previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão. Segundo o
STJ, se o agente exercer, cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao
tempo do ato reputado ímprobo, há de prevalecer o primeiro para fins de contagem
prescricional, pelo simples fato de o vínculo entre agente e Administração Pública não
cessar com a exoneração do cargo em comissão, por esse ser temporário (REsp
1.060.529, 2ª Turma, 2009). Também decidu o STJ que, se o agente público for reeleito,
o termo a quo para a contagem do prazo prescricional será o término do último
mandato. (REsp 1.107.833, 2ª Turma, 2009) Por fim, o STJ, de forma pacífica, entende
que em função do art. 37, § 5º da CF, são imprescritíveis as sanções de ressarcimento ao
erário (REsp 1.089.492, 1ª Turma, 2010).
Ponto 16.c. O dano ambiental e sua reparação: responsabilidade civil.

Lívia Cynara Prates Thomé
Principais obras consultadas: Resumão do 26° CPR; MACHADO, Paulo Affonso
Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011; FIORILLO,
Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 13ª ed. São Paulo:
Saraiva, 2012; SARLET, Ingo Wolfgang. Direito Constitucional Ambiental:
Constituição, Direitos Fundamentais e Proteção do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT,
2012; LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: Do Individual ao Coletivo
Extrapatrimonial. Teoria e Prática. 5ª ed. São Paulo: RT, 2012.
Legislação básica: art. 225 da CF.
1. Noções Gerais. Preceitua o art. 225, caput, da CF/88 ser o meio ambiente “bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”. A Lei Maior evidencia, com isso, a responsabilidade solidária de todos
aqueles que, de alguma forma, contribuíram para a ocorrência do dano ambiental
(Fiorillo, pág. 122). Na busca de adequada definição do que vem a ser “meio ambiente”,
José Rubens Morato Leite se socorre da conceituação dada por Jollivet e Pave, para
quem se cuida do “conjunto dos meios naturais ou artificializados da ecosfera, onde o
homem se instalou e que explora e administra, bem como o conjunto dos meios não
submetidos à ação antrópica, e que são considerados necessários à sua sobrevivência.”
(Morato Leite, pág. 73)
2. Dano Ambiental. Dentro da teoria da responsabilidade civil, não há falar em dever
de indenizar sem a ocorrência de dano. Acerca do tema, Fiorillo ressalta a inexistência
de relação indissociável entre a responsabilidade civil e o ato ilícito, ou seja, haverá
dano ainda que este não derive de ato ilícito. Desta feita, complementa o
jusambientalista, “ocorrendo lesão a um bem ambiental, resultante de atividade
praticada por pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que direta ou indiretamente
seja responsável pelo dano, não só há a caracterização deste como a identificação do
poluidor, aquele que terá o dever de indenizar.” (Fiorillo, pág. 108). José Rubens
Morato Leite (pág. 194) frisa ainda que, ante o dever genérico a todos imposto pela CF,
em seu art. 225, de proteção e conservação do meio ambiente, o dano ambiental pode
perfeitamente decorrer de omissão do agente – que, caso houvesse agido, poderia
impedir a ocorrência do dano, ou, ao menos, minorá-lo – hipótese em que restaria
caracterizada sua responsabilidade pelo dano ocorrido.
3. Responsabilidade Objetiva pelo Dano Ambiental. A partir da Revolução Industrial,
o mundo jurídico passou a perceber que a necessidade da demonstração do trinômio
dano, culpa e nexo de causalidade (elementos da teoria subjetiva da culpa) para a
caracterização da responsabilidade civil, por vezes, criava embaraços para atender aos
anseios da população. Surgiu, assim, a teoria objetiva da culpa. Fiorillo (pág. 102),
citando Caio Mário da Silva Pereira, explica que a doutrina objetiva, ao invés de exigir
que a responsabilidade civil seja a resultante dos três elementos tradicionais
suprarreferidos, assenta na equação binária cujos polos são o dano e a autoria do evento
danoso. O direito ambiental, considerando a extrema importância dos bens jurídicos por
ele tutelados, adotou a teoria da responsabilidade civil objetiva desde antes da CF/88, na
lei 6.938/81, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Com a promulgação da Lei
Maior, referida norma infraconstitucional restou por ela recepcionada (Fiorillo, pág.
103).
4. Excludentes de Responsabilidade: Caso Fortuito e Força Maior. Depois de muita
discussão doutrinária e jurisprudencial, o STJ vem se inclinando a acolher a teoria do
risco integral nos danos ambientais, afastando a possibilidade do reconhecimento das
excludentes de responsabilidade do caso fortuito e força maior, consoante se verifica do
voto do Min. Sidnei Beneti (Recurso Especial 1.114.398/PR, Rel. Min.Sidnei Beneti, 2ª
Seção, DJe de 16/02/2012), ao tratar do noticiado caso dos danos infligidos aos
pescadores artesanais das Baías de Antonina e Paranaguá/PR, em virtude de poluição
ambiental decorrente de dois acidentes de responsabilidade da empresa PETRÓLEO
BRASILEIRO S/A – PETROBRAS (Min. Beneti – “a alegação de culpa exclusiva de
terceiro pelo acidente em causa, como excludente de responsabilidade, deve ser
afastada, ante a incidência da teoria do risco integral e da responsabilidade objetiva
ínsita ao dano ambiental”).
5. Ressarcimento do Dano Ambiental. O ressarcimento do dano ambiental pode ser
feito de duas formas: por meio da reparação natural ou específica (em que há o
ressarcimento “in natura”) ou através de indenização em dinheiro (Fiorillo, pág. 103).
Isso não significa, entretanto, que a reparação possa se dar de um ou de outro modo,
indistintamente. Deve-se, preferencialmente, buscar o retorno ao status quo ante, por
meio da reparação específica e, somente ante a absoluta impossibilidade desta, é que
deve ser admitida a reparação pecuniária.
José Rubens Morato Leite (pág. 221) alerta que a reparação especifica do dano
ambiental, quando viável, deve se dar de forma integral, ou, quando não puder ocorrer
totalmente, que se dê no máximo possível.
É de se observar ainda que “a cumulação de pedidos de ressarcimento pelos danos
materiais e morais, ou até mesmo uma ação em que sejam pleiteados somente danos
morais causados aos usuários do bem ambiental, por violação a este bem, que é de
natureza difusa, não tem o condão de afastar a reparação específica, porquanto, como
bem difuso, ele pertence a toda a coletividade, e a reparação específica faz-se
inafastável, quando possível.” (Fiorillo, pág. 104)
Ingo Sarlet (pág. 239), ao tratar do dano ambiental ocorrido em área de proteção
ambiental no interior de propriedade privada, respaldado pela atual jurisprudência do
STJ, salienta que a reparação, nestes casos, é obrigação de natureza propter rem, ou
seja, independe da culpa do atual proprietário pela degradação ambiental ocorrida em
sua propriedade, sendo dele, portanto, o ônus de arcar com a reparação dos danos
ocasionados por proprietários anteriores.
5. Jurisprudência.
- STJ: no voto da Min. Eliana Calmon restou consignado, por força da
“fundamentalidade material” do direito ao ambiente, que a lesão ao patrimônio
ambiental “está protegida pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito
inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos (...) antecedendo todos
os demais direitos, pois sem ele não há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer (...)”.
(REsp 1120117/AC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado
em 10/11/2009, DJe 19/11/2009).
- STJ: Trecho do voto do Min. Mauro Campbell Marques: “Esta Corte Superior possui
entendimento pacífico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparação dos
danos ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível
cobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados pelos
proprietários antigos”. (REsp 1251697/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/04/2012, DJe 17/04/2012).
- STJ: Trecho do Voto do Min. Luis Felipe Salomão: “(...) a responsabilidade por dano
ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral, tendo por pressuposto a
existência de atividade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, sendo
o nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade
do ato que é fonte da obrigação de indenizar, de modo que, aquele que explora a
atividade econômica coloca-se na posição de garantidor da preservação ambiental, e os
danos que digam respeito à atividade estarão sempre vinculados a ela, por isso descabe
a invocação, pelo responsável pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade
civil e, portanto, irrelevante a discussão acerca da ausência de responsabilidade por
culpa exclusiva de terceiro ou pela ocorrência de força maior”. (EDcl no REsp
1346430/PR, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em
05/02/2013, DJe 14/02/2013)
- STJ: “1. O Código Florestal, em seu art. 18, determina que, nas terras de propriedade
privada onde seja necessário o florestamento ou o reflorestamento de preservação
permanente, o Poder Público Federal poderá fazê-lo sem desapropriá-las, se não o fizer
o proprietário. 2. Com isso, não está o art. 18 da Lei n. 4.771/65 retirando do particular
a obrigação de recuperar a área desmatada, mas apenas autorizando ao Poder Público
que se adiante no processo de recuperação, com a transferência dos custos ao
proprietário, que nunca deixou de ser o obrigado principal. 3. Tal obrigação, aliás,
independe do fato de ter sido o proprietário o autor da degradação ambiental, mas
decorre de obrigação propter rem, que adere ao título de domínio ou posse”. (REsp
1237071/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
03/05/2011, DJe 11/05/2011)
LEITURA COMPLEMENTAR: LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: Do
Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. Teoria e Prática. 5ª ed. São Paulo: RT, 2012.
ITEM 17
Ponto 17.a. Fatos da Administração Pública: atos da Administração Pública e fatos

administrativos. Elementos do ato administrativo.
Principais obras consultadas: Resumo Oral 26º CPR, Resumo do 25º CPR.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9 ed. Saraiva, 2004. CARVALHO
FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 2009. MELLO. Celso
Antônio Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislação básica: sem legislação.
Atos da Administração Pública constitui conceito amplo, abrangendo atos que não são
atos administrativos, tais como atos privados, atos materiais e atos políticos ou de
governo.
Fato administrativo, por seu turno, é toda “[...] atividade material no exercício da função
jurídica, que visa a efeitos de ordem prática para a Administração. Exemplos de fatos
administrativos são a apreensão de mercadorias, a dispersão de manifestantes, a
desapropriação de bens privados, a requisição de serviços ou bens privados etc. Enfim, a
noção indica tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na Administração, um
movimento na ação administrativa. Significa dizer que a noção de fato administrativo é
mais ampla que a de fato jurídico, uma vez que, além deste, engloba também os fatos
simples, ou seja, aqueles que não repercutem na esfera de direitos, mas estampam
evento material ocorrido no seio da Administração”(CARVALHO FILHO, José dos
Santos, 2009, p. 91). Numa acepção tradicional, em suma, “fatos administrativos são
descritos como a materialização da função administrativa [...]”, resultante de um ato
administrativo (ALEXANDRINO, Marcelo, 2010, p. 413).
Ato administrativo é a “[...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como,
por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de
lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”
(MELLO, 2011, p. 385). Os elementos do ato administrativo são: i) competência

(círculo definido em lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua
atividade); ii) forma (exteriorização do ato); iii) objeto (o conteúdo do ato); iv) motivo
(pressuposto de fato e/ou de direito que autoriza ou exige a prática do ato); e v)
finalidade (objetivo almejado pela prática do ato, i. é., o interesse público).
1.1. Questões de Concurso: não constam no 25º e 26º CPR.
1.2. Leitura Complementar: as obras acima referidas.
Ponto 17.b. Poder de polícia administrativa. Poder de polícia e direitos

fundamentais.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º CPR;
FILHO. José Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, 19º edição,
2007. Celso Antônio Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislação básica: art.145, II da CF; art.78 CTN.
Segundo JSCF a expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um amplo e um

restrito. Em sentido amplo, significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em
relação aos direitos individuais (ex. elaboração de leis pelo Legislativo). Em sentido
estrito, por seu turno, se configura como atividade administrativa, consistente no poder
de restringir e condicionar a liberdade e a propriedade. Para Hely: "poder de polícia é o
mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos
do direito individual". Em termos mais simples, pode ser entendido como toda limitação
individual à liberdade e à propriedade em prol do interesse público. DIRLEY CUNHA
JR. esclarece que o poder de polícia não incide para restringir o direito em si, mas sim
para condicionar o seu exercício, quando o comportamento administrativo expõe a risco
o interesse coletivo. A expressão “poder de polícia” não é mais utilizada na maioria dos
Estados europeus, à exceção da França, sendo substituída pelo termo “limitações
administrativas à liberdade e à propriedade”. É que referida expressão traz consigo uma
ideia de “Estado de Polícia”, que precedeu ao Estado de Direito. No Brasil a doutrina
ainda é fiel ao vocábulo. É assente o entendimento de que o fundamento do poder de
polícia é o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que dá à
Administração posição de supremacia sobre os administrados.
As características de tal poder são: 1) discricionariedade (rebatida por alguns, como
CABM, para quem, em determinadas hipóteses, tal poder será vinculado – concessão de
licença quando preenchidos os requisitos); 2) autoexecutoriedade (exceção para a
cobrança de multas) e 3) coercibilidade. JSCF menciona como requisitos de
legitimidade da polícia administrativa os requisitos gerais de validade de todos os atos:
exercício regular da competência, forma imposta pela lei, finalidade, motivo e objeto.
Tem-se ainda como requisito de legitimidade o princípio da proporcionalidade, pois
conforme CABM, é preciso que a administração tenha cautela na sua atuação, “nunca se
servindo de meios mais energéticos que os necessários à obtenção do resultado
pretendido pela lei”. Não havendo proporcionalidade entre a medida adotada e o fim a
que se destina a autoridade administrativa incorrerá em abuso de autoridade, o que

poderá acarretar a invalidação do ato, inclusive através de mandado de segurança.
O poder de polícia pode ser dividido em duas áreas de atuação: na área administrativa e
na área judiciária. Como nos traz Di Pietro, normalmente se menciona que a principal
diferença entre as duas está no caráter preventivo da polícia administrativa e no caráter
repressivo da polícia judiciária. Entretanto, como diz a própria doutrinadora, essa
diferença hoje não mais é aceita como absoluta, uma vez que a polícia administrativa
pode agir preventivamente, como pode agir repressivamente (exemplo: apreensão de
arma usada indevidamente ou a cassação da licença do motorista infrator). Do mesmo
modo, pode-se afirmar que a polícia judiciária atua preventivamente. Como exemplo
poder-se-ia mencionar que “embora seja repressiva em relação ao indivíduo infrator da
lei penal, é também preventiva em relação ao interesse geral” (Di Pietro). Outra
diferenciação que se costuma fazer está na ocorrência ou não de ilícito penal. Se a
atuação se der na esfera do ilícito puramente administrativo (prevenção ou repressão), a
polícia é administrativa. Caso se trate de ilícito penal, é a polícia judiciária que agirá.
Também se menciona que a diferença seria o fato de a polícia judiciária ser privativa de
corporações especializadas (pol. civil e militar), enquanto a polícia administrativa se
reparte entre os vários órgãos da Administração. CABM rebate essas diferenciações e
menciona que a verdadeira diferença estaria em que a atividade da polícia
administrativa visa a paralisação de atividades anti-sociais; já a judiciária objetiva a
responsabilização dos violadores da ordem jurídica.
1.1. Poder de Polícia e Direitos Fundamentais: a razão do poder de polícia é o
interesse social e o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce sobre
os cidadãos. Daí surge o antagonismo entre as liberdades individuais e o interesse
coletivo. É importante ressaltar, contudo, que a doutrina moderna tem sustentado a
constitucionalização do conceito de interesse público, rechaçando a idéia de sua
supremacia absoluta como princípio jurídico ou postulado normativo. GUSTAVO
BINENBOJM, na obra “Uma Teoria do Direito Administrativo” defende que “a
definição do que é o interesse público, e de sua propalada supremacia sobre os
interesses particulares, deixa de estar ao inteiro arbítrio do administrador, passando a
depender de juízos de ponderação proporcional entre os direitos fundamentais e outros
valores e interesses metaindividuais constitucionalmente consagrados.” Dessa forma, o
exercício do poder de polícia encontra limites na garantia dos direitos fundamentais, não
sendo o administrador livre para definir o que seja interesse público, bem como para
enunciar de forma absoluta a sua supremacia sobre os interesses particulares. No
exercício de referido poder, deve o Administrador utilizar um juízo de ponderação
proporcional entre os direitos fundamentais e outros interesses ou valores
transindividuais consagrados pela CF. Normalmente, para se constatar a legitimidade do
poder de polícia, utilizam-se os três pontos: necessidade; adequação e proporcionalidade
em sentido estrito. A Administração deve proceder com cautela no exercício do poder de
polícia, cuidando para não aplicar meios mais enérgicos do que o suficiente para se
alcançar o fim almejado. Qualquer interferência administrativa em matéria de direitos
fundamentais deve buscar sempre uma solução otimizadora que prestigie todos os
direitos e princípios constitucionais envolvidos. Assim, o reconhecimento de direitos
fundamentais pela CF configura o próprio limite do poder de polícia, uma vez que esses
não podem ser suprimidos. A atuação da polícia administrativa só será considerada
legítima e proporcional se for realizada nos estritos termos legais, respeitando os
direitos fundamentais e as liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas leis.
Nesse sentido, GASPARINI (Diógenes, 2004, p. 128) afirma que “é na conciliação da
necessidade de limitar ou restringir o desfrute da liberdade individual e da propriedade

particular com os direitos fundamentais, reconhecidos a favor dos administrados, que se
encontram os limites dessa atribuição. Assim, mesmo que a pretexto do exercício do
poder de polícia, não se pode aniquilar os mencionados direitos. Qualquer abuso é
passível de controle judicial”.
1.2. Questões de Concurso: não constam questões no 25º e 26º CPR.
1.3. Leitura Complementar: Binenbojm. Gustavo. Uma teoria do Direito
Administrativo, 2ª edição, 2008.
Ponto 17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurídica. Princípios. Características

Principais obras consultadas: Amado, Frederico, Direito Ambiental Esquematizado,
3ª Edição (junho/2012), Editora Método; Fiorillo, Celso Antônio Pacheco, Curso de
Direito Brasileiro, 10ª Edição (2009), Editora Saraiva.
Legislação: Constituição Federal; Lei Complementar 140/2011; Lei 6.938/1981;
Decreto 4.297/2002; Lei 6.803/1980
Natureza Jurídica. O zoneamento é uma medida não jurisdicional, oriunda do poder de

polícia, com dois fundamentos: a repartição do solo e a designação do seu uso. É uma
modalidade de limitação administrativa, incidindo sobre o território, a fim de reparti-lo
em zonas consoante o melhor interesse na preservação ambiental e no uso sustentável
dos recursos naturais. Existem outras espécies de zoneamento, a exemplo do agrícola
(art. 43, Lei 4.504/64), assim como o da Zona Costeira, na forma do art. 3º, Lei
7.661/88. A doutrina consagra que a natureza jurídica do zoneamento é de limitação
administrativa da propriedade, com esteio no princípio constitucional de que a
propriedade deve cumprir sua função social (arts. 5, XXIII, 182, § 2º e 170, CRF/88).
Princípios. O princípio do desenvolvimento sustentável ampara-se no artigo 225 da
Constituição Federal, o qual prevê o dever da coletividade Poder Público de preservar
o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. O zoneamento ambiental é um
tema que se encontra relacionado ao aludido princípio, porquanto objetiva disciplinar a
forma como será compatibilizado o desenvolvimento industrial, as zonas de
conservação da vida silvestre e a própria habitação do homem, tendo em vista sempre,
com já frisado, a manutenção de uma vida com qualidade às presentes e futuras
gerações. O ZEE deverá observar os princípios da função socioambiental da
propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da
participação informada, do acesso equitativo e da integração, conforme previsão
expressa no Decreto 4.297/2002.
Características. É o instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente
seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelecendo
medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental,
dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o
desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população. (art. 2º,
Decreto 4.297/2002).
O zoneamento ambiental, que pode ser chamado de zoneamento ecológico-econômico

(ZEE), é um dos instrumentos para a efetivação da Política Nacional do Meio Ambiente
(art. 9º, II, Lei 6.938/81). Nos termos do art. 13, §2º, do novo Código Florestal, os
Estados que não possuem seus Zoneamentos Ecológico-Econômicos, segundo a
metodologia estabelecida em norma federal, terão o prazo de cinco anos, a partir da data
da sua publicação (28.05.2012), para a sua elaboração e aprovação. Questão complexa é
saber se o zoneamento ambiental deverá ser aprovado por lei ou por um simples
decreto. O Decreto 4.297/2002 exige expressamente processo legislativo para a
alteração do zoneamento (art. 19, § 1º), assim implicitamente pressupõe a sua aprovação
por lei, à luz do princípio da Simetria. Nas demais esferas, dependerá do conteúdo das
respectivas legislações distritais, estaduais e municipais.
O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes
públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou
indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e
dos serviços ambientais dos ecossistemas. (art. 3º, Decreto 4.297/2002). Competirá à
União, segundo o disposto no art. 7º, IX, LC 140/2011, elaborar o zoneamento
ambiental de âmbito nacional e regional. Os Estados terão a incumbência de elaborar o
zoneamento ambiental de âmbito estadual, em conformidade com os de âmbito nacional
e regional. Não existe previsão expressa, na referida lei, para que os municípios
promovam zoneamentos ambientais locais, sendo apenas elencada a competência para
elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais (art, 9º, IX), o que não
impede o ente político local de elaborá-los, desde que sejam compatíveis com o
zoneamento nacional, regional e estadual. O ZEE dividirá o território em zonas, tendo
em vista as necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais e
do desenvolvimento sustentável. Deve se orientar pelos princípios da utilidade e da
simplicidade, de modo a facilitar a implementação de seus limites e restrições pelo
Poder Público, bem com sua compreensão pelos cidadãos.
A alteração do ZEE, bem como as mudanças nos limites das zonas e indicação de novas
diretrizes gerais e específicas, somente poderá ser realizada depois de decorrido o prazo
mínimo de dez anos de sua conclusão, ou de sua última modificação. Esse prazo não
será exigido na hipótese de ampliação do rigor da proteção ambiental da zona a ser
alterada, ou de atualizações decorrentes de aprimoramento técnico-científico (art. 19,
Decreto 4.297/02). Mesmo assim, essa alteração dependerá de consulta pública e
aprovação pela comissão estadual do ZEE e pela Comissão Coordenadora do ZEE,
mediante processo legislativo de iniciativa do Poder Executivo. Entretanto, a restrição
de iniciativa legislativa ao Poder Executivo, por simples decreto, parece ser
inconstitucional, pois tal reserva não está prevista no artigo 61 Constituição Federal.
Por fim, cabe ressaltar que a alteração do ZEE não poderá reduzir o percentual da
reserva legal definido em legislação específica, nem as áreas protegidas, com unidades
de conservação ou não.
Zoneamento Ambiental Industrial. No que concerne ao zoneamento industrial nas
áreas críticas de poluição, a matéria é disciplinada pela lei 6.803/1980. O zoneamento
deverá ser aprovado por lei, observado a seguinte divisão: zonas de uso estritamente
industrial, zonas de uso predominantemente industrial, zonas de uso diversificado e
zonas de reserva ambiental.
As zonas de uso estritamente industrial destinam-se, preferencialmente, à localização de
estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos,
vibrações, emanações e radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar e à
segurança das populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados de
controle e tratamento de efluentes, nos termos da legislação vigente. Quando se tratar de

delimitação e autorização de implantação de zonas de uso estritamente industrial que se
destinem à localização de polos petroquímicos, cloroquímicos, bem como de instalações
nucleares e outras definidas em lei, a competência será exclusiva da União, ouvidos os
Estados e Municípios. As zonas de uso predominantemente industrial destinam-se,
preferencialmente, à instalação de indústrias cujos processos, submetidos a métodos
adequados de controle e tratamento de efluentes, não causem incômodos sensíveis às
demais atividades urbanas e nem perturbem o repouso noturno das populações. As
zonas de uso diversificado destinam-se à localização de estabelecimentos industriais,
cujo processo produtivo seja complementar das atividades do meio urbano ou rural que
se situem, e com elas se compatibilizem, independentemente do uso de métodos
especiais de controle da poluição, não ocasionando, em qualquer caso, inconvenientes à
saúde, ao bem-estar e à segurança das populações vizinhas. Ainda estão previstas as
zonas de reserva ambiental, nas quais, por suas características culturais, ecológicas,
paisagísticas, ou pela necessidade de preservação de mananciais e proteção de áreas
especiais, ficará proibida a localização de estabelecimentos industriais. Nos termos do
artigo 1º, § 3º, da lei, as indústrias que não estejam confinadas nas zonas industriais
definidas por ela, serão submetidas à instalação de equipamentos especiais de controle
e, nos casos mais graves, à relocalização, haja vista a inexistência do direito adquirido
de poluir. O direito de indenização no caso da relocalização dependerá da análise
casuística da situação, a fim de se mensurar se os prejuízos experimentados pela
empresa decorrem ou não diretamente de uma postura comissiva ou omissiva da
Administração Pública.
ITEM 18
Ponto 18.a. Agentes públicos. Natureza jurídica da relação de emprego público.

Agentes políticos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Estágio probatório.
Cargo em comissão. Agente de fato. Aposentadoria do servidor público.
Natália Dornelas
Obras consultadas: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2008; JUNIOR, Dirley da Cunha. Curso
de Direito Administrativo. Bahia. Juspodivm. 2011; JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de
Direito Administrativo. São Paulo. Saraiva. 2005; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo. Malheiros. 26 ed. 2001.
Legislação básica: CF arts. 37, I a XVII, 39, 40, 41, 93, 95, 128, I; LC 75, LC 35; Lei
8.112/90; Lei 8.429/90, Lei 9.962/00.
1. AGENTES PÚBLICOS. A expressão agente público é ampla e abrange todos

aqueles que – exprimindo de algum modo a vontade do Estado – exercem funções
públicas, independentemente do vínculo jurídico, com ou sem remuneração, temporária
ou permanentemente. O art. 2º da lei 8.429/1992, afirma que se reputa agente público,
para os efeitos da lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
mencionadas no artigo anterior. A doutrina classifica os agentes públicos em agentes

políticos, agentes particulares colaboradores e servidores públicos.
a. Agentes políticos. Exprimem a vontade superior do Estado, integrando a estrutura de
Poder. São titulares de cargos que integram o arcabouço constitucional do Estado com
estatutos previstos na própria Constituição. Abrange os membros do poder Executivo e
Legislativo, auxiliares imediatos do Executivo (Ministros e Secretários). Liame político.
Magistrados e membros do MP: a maioria da doutrina (Bandeira de Mello, Carvalho
Filho, Gasparini) entende que não seriam agentes políticos, MAS, há precedentes do
STF (RE 228977, de 5.3.02; RE 579799, de 2.12.08), dizendo o contrário: que seriam
agentes políticos.
b. Particular em colaboração. Agente colaborador é uma categoria de agente público.
São particulares que executam funções especiais, públicas, tais como os jurados,
convocados para serviço eleitoral, etc. José dos Santos Carvalho Filho cita ainda como
exemplo os titulares de cartório não oficializados e os concessionários e permissionários
de serviço público. Celso Antônio Bandeira de Melo considera ainda os contratados
para locação civil de serviços. José dos Santos discorda daquele mestre por considerar
que o vínculo é meramente contratual. Diferencia ainda o caso em que a contratação
visa fins de emprego (quando serão, então, agentes públicos) e a contratação de objeto
determinado.
c. Servidores Públicos. Os servidores públicos trabalham para entes da Administração
Pública (Direta ou Indireta), com personalidade jurídica de direito público. Liame
profissional (não político). A CRFB/88 exigiu um regime único: ou estatutário (cargo
público) ou celetista (emprego público). A EC 19/98 aboliu a unicidade do regime para
o mesmo ente. No entanto, a cautelar na ADI 2135, em 2.8.2007, suspendeu, com efeito
ex nunc, a eficácia do caput do art. 39, da CR, restabelecendo o RJU. São os antigos
“funcionários públicos”. A decisão em cautelar permanece até hoje. A expressão
funcionário público tinha sentido mais restrito do que servidor público, porque eram
apenas os servidores estatutários que integravam a Administração direta, ao passo que
servidor público abrange Administração Direta, Autarquias e Fundações públicas sob
qualquer regime. Expressão em desuso (usada por diplomas anteriores a 88), útil, no
entanto, para o direito penal (art. 327, CP). Também existem os servidores de entes
governamentais de direito privado, os quais são os empregados (celetistas) da
Administração Indireta com personalidade jurídica de direito privado.
2. NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO DE EMPREGO PÚBLICO. Emprego
público é vínculo contratual, regido pela CLT, mas há influxo de regras específicas,
como a Lei 9.962/00, havendo a exigência de concurso público. Segue algumas
características da relação jurídica de emprego público: (a) Regime jurídico trabalhista
(contratual). (b) Obrigatório para as pessoas jurídicas de direito privado; nas de direito
público, é facultativa. (c) Estados e Municípios não podem editar lei, como a 9.962/00
nem aplicá-la, pois a competência para legislar sobre Direito do trabalho é da União.
Aplicam diretamente a CLT. Mas podem editar lei que imponha autolimitação quanto
aos poderes atribuídos pela CLT ao empregador em geral. (d) Lei 9.962 prevê contrato
por tempo indeterminado, desde que haja prévia aprovação em concurso público,
permitindo a resilição unilateral apenas quando houver: d.1) falta grave; d.2)
acumulação ilegal de cargos ou funções públicas; d.3) excesso de despesa; d.4)
insuficiência de desempenho.
3. GARANTIAS. ESTABILIDADE E VITALICIEDADE. O cargo público é um
vínculo estatutário, regido pela lei (no âmbito federal, a Lei 8112) e pela CR. É a mais
indivisível unidade de competências (atribuições e responsabilidades), em regra criado

por lei, pode ser em comissão (livre nomeação/exoneração) efetivo (concurso público),
ou vitalício (também por concurso público). NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO
ENTRE TITULARES DE CARGO E O PODER PÙBLICO: - Estatutária, institucional
e não contratual; - Estado pode alterar por lei o regime jurídico. Não há garantia de
continuidade do regime. Existem diversas garantias referentes ao exercício do cargo
público. Podemos destacas a vitaliciedade e a estabilidade.
Vitaliciedade x Estabilidade x Efetividade. Nos dizeres do Marçal Justen Filho
“vitaliciedade significa que a demissão do sujeito depende de sentença judicial que
reconheça a comprovação de infração a que seja cominada sanção dessa ordem. A
vitaliciedade não significa a garantia de titularidade do cargo por toda a vida, uma vez
que o servidor vitalício está sujeito à aposentadoria compulsória, e não há impedimento
à extinção do cargo. A Constituição atribui o regime da vitaliciedade aos magistrados
(art. 95, I), aos membros dos Tribunais de Contas (art. 73, §3º) e do Ministério Público
(art. 128, §5º, a)”.(MARÇAL, Justen Filho. Curso de direito administrativo. 8 ed. Belo
Horizonte: Fórum, 2012. p.906) Existem duas súmulas do E. Supremo Tribunal Federal
a respeito do assunto, quais sejam, a nº 11 (A vitaliciedade não impede a extinção do
cargo, ficando o funcionário em disponibilidade, com todos os vencimentos) e a nº 36
(Servidor vitalício está sujeito a aposentadoria compulsória, em razão da idade). A perda
da vitaliciedade somente se dá com sentença judicial transitada em julgado. Logo os
efeitos da vitaliciedade são mais benéficos do que os da estabilidade. A estabilidade
consiste em uma garantia contra a exoneração discricionária, submetendo a extinção da
relação estatutária a processo administrativo ou judicial destinado a apurar a prática de
infração a que seja cominada a pena de demissão, ressalvada a hipótese específica de
perda do cargo para redução das despesas com pessoal (autorizada constitucionalmente
nos artigos 169, parágrafos 4º a 7º, e 247). (MARÇAL, Justen Filho. Curso de direito
administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p.904).
De acordo com o artigo 41, §1º da Constituição Federal somente perde a estabilidade o
servidor nomeado para cargo de provimento efetivo mediante sentença judicial
transitada em julgado ou procedimento administrativo com garantia de ampla defesa ou
procedimento de avaliação periódica de desempenho (demissão poderá fundar-se não
apenas em prática de infrações graves, mas também em ausência de capacidade ou
aptidão para o desempenho das atribuições inerentes do cargo – visa não apenas
verificar se houve infração de deveres, mas apurar se o funcionário tem condições de
cumprir com seus deveres). Existe ainda a previsão do artigo 169, §4º, da Constituição
Federal que permite que o servidor estável perca o cargo para assegurar a observância
do limite máximo de despesas com pessoal. A estabilidade é adquirida após 3 anos de
exercício que coincide com o estágio probatório (posição jurisprudencial), que é período
de prova a que se submete o servidor. Há precedentes conferindo estabilidade a
empregado público (portanto, de pessoa jurídica de direito público) aprovado em
concurso público (390/TST). Estabilidade: STJ: a estabilidade diz respeito ao serviço
público, e não ao cargo. O servidor estável, ao ser investido em novo cargo, não está
dispensado de cumprir o estágio probatório. Adquirida a estabilidade o servidor só
poderá ser demitido: a) se cometer falta grave; b) se houver processo administrativo
para apurar a falta; c) for garantida a ampla defesa.
Assim, os funcionários vitalícios só podem ser desligados por decisão judicial – ex.
magistrados, membros do MP e Ministros/Conselheiros de TC´s. Na 1ª instância, juízes
e membros do MP adquirem vitaliciedade após 2 anos de exercício. Nas demais
hipóteses, a vitaliciedade é imediata (ex. juízes que entram pelo “quinto” da advocacia,
ministros de Tribunais Superiores). Além da estabilidade/vitaliciedade, detentores de

cargos têm a prerrogativa da irredutibilidade salarial (que é apenas nominal); garantia de
isonomia remuneratória conforme a complexidade/responsabilidade do cargo. Garantia
de permanência prerrogativa para assegurar a independência desses agentes. Previsão
constitucional para os membros do MP, TC e magistrados (respectivamente, 128, § 5º, I,
a; 73, § 3º; 95, I, da CF). Não podem as Constituições estaduais ou Leis Orgânicas
municipais ou lei de qualquer outra esfera criar cargos vitalícios (STF, Informativo
409). Vitaliciedade mediata: depende de prévio estágio confirmatório; imediata:
adquirida na investidura.
Diferente é o que se chama de cargo efetivo, quando o funcionário ostenta estabilidade.
A demissão pode ser por processo administrativo, decisão judicial, reprovação em
avaliação periódica de desempenho, ou, excepcionalmente, para contenção de despesas,
depois de adotadas medidas do art. 169/CR. Diferença entre estabilidade e efetividade:
estabilidade é a garantia constitucional do servidor público estatutário de permanecer no
serviço público, apos a o período de três anos de efetivo exercício. Efetividade é a
situação jurídica que qualifica a titularização de cargos efetivos, para distinguir-se da
relativa aos cargos em comissão.
4. ESTÁGIO PROBATÓRIO (art. 20 e §§ da Lei 8212/90). Período de três anos
dentro do qual o servidor é aferido quanto aos requisitos necessários para o desempenho
do cargo, relativos ao interesse no serviço, adequação, disciplina, assiduidade, etc.
Mesmo sem estabilidade ainda, o STF entende que nesse período o servidor não pode
ser exonerado sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua
capacidade (Súmula 21). Há entendimento de que o prazo de 3 anos para a aquisição da
estabilidade não está vinculado ao prazo do estágio probatório (STJ, MS 9373/DF, Rel.
Min. Laurita Vaz).
5. CARGO EM COMISSÃO. É uma ocupação transitória de cargo público. Não há
estabilidade. São de livre nomeação (sem concurso) e exoneração ad nutum (art. 37, II,
da CF). A EC 19/98 alterou o art. 37, V, da CF estabelecendo que o exercício de funções
de confiança deve ser realizado por servidores ocupantes de cargo efetivo. Já os cargos
em comissão podem ser atribuídos a servidores de carreira, nos casos, condições e
percentuais mínimos previstos em lei, devendo as atribuições de tais funções e cargos
destinar-se apenas à chefia, direção e assessoramento. Sujeitam-se ao Regime Geral de
Previdência Social – RGPS.
6. AGENTE DE FATO. Trata-se de agente que, mesmo sem ter uma investidura
normal e regular, executa uma função pública em nome do Estado. Pode ser: a) Agente
necessário: pratica atos e executam atividades em situações excepcionais em
colaboração com o Poder Público e como se fossem agentes de direito. Atos
confirmados em regra em razão do interesse público; ou b) Agente putativo:
desempenha atividade pública na presunção de que há legitimidade, embora não tenha
havido investidura dentro do procedimento legalmente exigido.
Teoria da aparência: alguns atos podem ser questionados internamente na
Administração, mas externamente devem ser convalidados para evitar que terceiros de
boa-fé sejam prejudicados. Agente recebe remuneração, mesmo sendo ilegítima a
investidura, pois trabalhou efetivamente. No caso do agente de fato há mera
irregularidade na investidura (sem concurso, p.ex.). Seus atos são considerados válidos
(teoria da aparência). Não se confunde com a usurpação de função (não há sequer
investidura), neste caso o ato é considerado inexistente (RMS 25.104, STF).
7. APOSENTADORIA DO SERVIDOR PÚBLICO. Conceito: direito, garantido pela
CF, ao servidor público, de perceber determinada remuneração na inatividade, diante da

ocorrência de certos fatos jurídicos previamente estabelecidos (Carvalho Filho).
Natureza jurídica: De acordo com a jurisprudência dominante do STF e do STJ, o ato
de aposentadoria dos servidores públicos é ato administrativo complexo, somente se
aperfeiçoando com a fusão da vontade de pelo menos dois órgãos públicos. Para ambas
as Cortes, o ato de aposentadoria, embora já seja apto a produzir regularmente seus
efeitos desde sua expedição pelo ente administrativo ao qual o servidor se encontra
vinculado, somente se completa com o registro pelo Tribunal de Contas, cuja
competência consiste em examinar e confirmar a aposentadoria já concedida pelo órgão
de origem do servidor. Súmula Vinculante nº3. Estatutários: incidem as regras do art.
40 da CF que trata de regime previdenciário especial. Trabalhistas: temporários e
ocupantes de cargo em comissão (art. 40, § 3º, CF): regime geral de previdência social
(arts. 201 e 202 da CF). Modalidades de aposentadoria do servidor público (art. 40,
§§ 1º ao 6º, da CF):
a) VOLUNTÁRIA, desde que cumpridos 10 anos de efetivo exercício no serviço
público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, além de: i) no
caso da voluntária por tempo de contribuição, 60 anos de idade e 35 de
contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 30 de contribuição, se mulher; ii)
no caso da por idade, 65 anos de idade, se homem, e 60 anos se mulher, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuição;
b) COMPULSÓRIA, aos 70 anos, com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição;
c) INVALIDEZ PERMANENTE com proventos proporcionais ao tempo de
contribuição, salvo acidente de serviço, moléstia profissional ou doença grave,
contagiosa ou incurável.
Professores (art. 40, § 5º, CF): se comprovarem exclusivamente tempo de efetivo
exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e
médio (ver Súmula 726 do STF), os requisitos de idade e de tempo de contribuição para
a aposentadoria voluntária por tempo de contribuição serão reduzidos em 5 anos.
Aposentadoria especial (art. 40, § 4º, CF): definidas em leis complementares, cuja
concessão está prevista para i) servidores portadores de deficiência; ii) que exercem
atividades de risco; iii) cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física. Proventos: antes o valor dos proventos
equivalia ao recebido na ativa. Após a EC 41-2003, o cálculo dos proventos deve
observar o art. 40, §§ 3º e 17, sendo uma média baseada nas remunerações sobre as
quais o servidor contribuiu ao longo de sua vida profissional, na forma da lei (ver Lei
10.887/04). Art. 40, § 2º, CF: os proventos não poderão exceder a remuneração
auferida pelo servidor quando em atividade. Cumulação de proventos: vedada a
percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime previdenciário especial dos
servidores efetivos (art. 40, § 6º, CF), ressalvados os casos de cargos acumuláveis. No
caso de cargos acumuláveis ou quando também há contribuição para o RGPS, a soma
total dos proventos deve sempre respeitar o teto previsto no art. 37, XI, CF. Revisão de
proventos (art. 40, § 8º, CF): assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-
lhes, em caráter permanente, o valor real. A EC 41-03 suprimiu a regra da paridade entre
os proventos e pensões e as remunerações da ativa. Contagem de tempo: princípio da
reciprocidade do cômputo do tempo de contribuição (art. 40, § 9º, CF); vedada a
contagem de tempo de contribuição fictício (art. Art. 40, § 10, CF).
União, Estados e Municípios podem sujeitar os servidores ao teto de proventos do
RGPS, se instituírem regimes de previdência complementar, na forma do art. 40, §§ 14

ao 16, CF.
A EC 41-2003 teve como principais pontos: fim da aposentadoria com proventos
integrais para os servidores que ingressarem no serviço público após a publicação da
Emenda; estabelecimento de um redutor para pensões acima de certo valor; instituição
de contribuição previdenciária dos inativos e pensionistas que recebam proventos acima
de certo valor; previsão de regime de previdência complementar (ver ADI 3.105/DF, em
que o STF declarou parcialmente inconstitucionais o art. 4º, I e II, da EC 41-03);
instituição de regras de transição para os servidores ingressados no serviço público até a
data de publicação da EC 41-03; garantia dos direitos adquiridos dos já aposentados e
pensionistas bem como daqueles que, até a EC 41-03, tenham cumprido os requisitos
legais. A EC 47-2005 (“PEC paralela”) atenuou algumas das perdas de direitos impostas
pela EC 41.
Leitura complementar: arts. 37 a 41 da CRFB e jurisprudência do STF sobre o tema.
Ponto 18.b. Parcerias público-privadas

Natália Dornelas
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 20ª edição. Ed. Método. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas; Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 175, CF; Lei 11.079/04; Art.31, Lei 9.074/95; Arts. 6º e 9º, I e
II, Lei 8.666/93; Art.3º, caput e par. 1º, Decreto 5.977/06; Arts. 17, 29, 30 e 32, LC
101/00.
Esse assunto restringe-se bastante à leitura da Lei 11.079/2004.

1. NOÇÕES GERAIS. O tema surgiu com o programa de Reforma do Estado a partir da
década de 90, cujo ápice foi o Governo FHC, com a privatização de empresas federais,
flexibilização de monopólios de serviços públicos e estímulos ao Terceiro Setor.
2. CONCEITO. Em sentido amplo, as PPP’s são os vínculos negociais de trato
continuado entre Administração e particulares, sob a responsabilidade destes, tendo em
vista atividades de interesse comum relevante (concessão de serviço público, contratos
de gestão com OS’s, termos de parceria com OSCIP’s e uso privado de bem público).
Em sentido estrito encontram-se as figuras da concessão patrocinada e da concessão
administrativa.
3. REGIME LEGAL. A Lei das PPP’s (Lei 11.079/2004) estabeleceu um sistema de
garantias de proteção do concessionário contra o inadimplemento do concedente. Não é
uma lei geral de parcerias, mas uma lei sobre duas de suas espécies: a concessão
patrocinada e a concessão administrativa. A Lei 11.079/04 traz, ao lado de normas
gerais – aplicáveis a todas as esferas de governo – regras endereçadas exclusivamente à
União (arts. 14 a 22). As PPP’s têm como objetivo atrair o setor privado, nacional e
estrangeiro, basicamente para investimentos em projetos de infraestrutura de grande
vulto. Com efeito, a principal vantagem das PPP’s é a diluição dos riscos e proveitos
entre o parceiro público (concedente) e o privado (concessionário), tornando assim, a
concessão mais atraente para este último. Essa diluição de riscos se dá com a garantia ao
parceiro privado de um “retorno mínimo”, proporcionado pela contraprestação paga
pelo parceiro público (Alexandrino e Paulo, p. 750).
Nesse mister, destacam-se, como cláusulas essenciais dos contratos de PPP (art. 5º): a
repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior,
fato do príncipe e álea econômica extraordinária (alínea “c”) e o compartilhamento com
a Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes
da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado
(alínea “f”). A contraprestação da Administração Pública nos contratos de PPP pode ser
feita por (art. 6º): a) ordem bancária; b) cessão de créditos não tributários; c) outorga de
direitos em face da Administração Pública; d) outorga de direitos sobre bens públicos
dominicais; e) outros meios admitidos em lei.
O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável
vinculada ao seu desempenho. O art. 7º exige que a contraprestação seja
obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço objeto da PPP. É possível,
entretanto, haver pagamento de contraprestação pela disponibilização parcial do serviço,
quando a parte disponibilizada puder ser fruída de forma independente (Alexandrino e
Paulo, p. 757). Decorre do parágrafo único do art. 11 que NÃO é obrigatória a previsão
de que sejam concedidas garantias da contraprestação do parceiro público ao parceiro
privado.
Tendo em vista tratar de investimentos de longo prazo, a L. 11.079/04 traz dispositivos a
fim de evitar o desequilíbrio fiscal, a saber: (i) fixação de limites globais de despesas
previstas com PPP’s pela União, calculado sobre sua receita corrente líquida (art. 22);
(ii) vedação a que a União preste garantia ou realize transferência voluntária aos demais
entes federados que extrapolem aquele limite (art. 28); (iii) exigência de expressa
observância da LRF (art. 10). As despesas geradas pelos contratos de PPP podem ser
consideradas despesas obrigatórias de caráter continuado (17 LRF) ou dívida pública
(29, 30 e 32 LRF), a depender a classificação dos critérios fixados pela Secretaria do
Tesouro Nacional. São riscos dos contratos de PPP: a) comprometimento irresponsável
de recursos públicos futuros (daí a exigência legal do debate público prévio dos projetos
- cuja elaboração pode ficar a cargo do concessionário - e a criação de órgão gestor
centralizado para definir prioridades), b) contratações de longo prazo mal planejadas e
estruturadas (necessidade de ponderar ônus e vantagens entre um contrato PPP e um
contrato administrativo comum), c) abuso populista no patrocínio estatal das concessões
(exigência de autorização legislativa específica para concessão patrocinada em que mais
de 70% da remuneração do concessionário fiquem a cargo da Administração), e d)
desvio no uso da concessão administrativa (banalização).
O inciso III do art. 4º da referida lei explicita a “indelegabilidade das funções de
regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades
exclusivas do Estado”.
É vedada a celebração de PPP (art. 2º, § 4º): a) cujo valor do contrato seja inferior a R$
20 milhões; b) cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 anos (o período
máximo é 35 anos); c) que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Nos termos
do art. 2º, §4º, da Lei nº 10.079/04 (LPPP), é vedada a celebração de contrato de

Parceria Público-Privada (PPP) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00
(vinte milhões de reais) e cujo período de prestação do serviço seja inferior a cinco
anos. Quanto ao prazo, o art. 5º, I, da mesma lei prevê que o prazo de vigência deve ser
compatível com a amortização dos investimentos realizados e que não pode ser superior
a trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogação.
Todavia, a própria Lei nº 10.079/04 prevê limites de valores e prazos para a contratação
de PPP’s que devem ser observados pela Administração não na perspectiva dos
contratos individualmente celebrados, mas sim em relação à situação da própria
Administração, especialmente no tocante ao cumprimento de normas e metas de caráter
financeiro. Quanto aos valores, os incisos I e II do art. 10 da LPPP condicionam a
abertura do processo licitatório a diversos fatores, tais como: autorização expressa da
autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre que as despesas
criadas ou aumentadas não prejudicarão as metas de resultados fiscais previstas na LC
nº 101/00, devendo os efeitos financeiros ser compensados pelo aumento de receita ou
redução permanente de despesa nos exercícios seguintes; e elaboração de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato.
Por sua vez, o art. 22 condiciona que a União contrate PPP quando a soma das despesas
de caráter continuado derivadas do conjunto de parcerias já contratadas não exceda, no
ano anterior, a 1% da receita líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos
vigentes, nos 10 anos subsequentes, não excedam a 1% da receita líquida projetada para
os respectivos exercícios. O art. 28 prevê proibição similar aplicável aos Estados, DF e
Municípios que desejarem celebrar contrato de PPP, mas que diz respeito à concessão de
garantia e à realização de transferência voluntária de recursos por parte da União a esses
entes. Por fim, quanto ao prazo, o art. 10, inc. V, da referida lei dispõe que a abertura do
procedimento licitatório para fins de celebração de PPP só pode ocorrer se o seu objeto
estiver previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado.
Antes da celebração do contrato de PPP, deverá ser constituída sociedade de propósito
específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria (art. 9º). A transferência
do controle da sociedade de propósito específico é condicionada à autorização expressa
da Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, devendo o pretendente à
aquisição do controle: a) atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade
financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; b)
comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. Entretanto, na
hipótese específica de o contrato de PPP conter cláusula prevendo a possibilidade de o
parceiro público autorizar a transferência do controle da sociedade de propósito
específico para os financiadores desta, com o objetivo de promover sua reestruturação
financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços, a obtenção da
autorização do Poder Público, pelos financiadores que adquirirão o controle, não é
condicionada ao atendimento das exigências de capacidade técnica, idoneidade
financeira e regularidade jurídica e fiscal (art. 5º, §2º, I). A sociedade de propósito
específico poderá assumir a forma de companhia aberta. É vedado à Administração
Pública ser titular da maioria do capital votante das sociedades de propósito específico,
exceto na hipótese de aquisição da maioria do capital votante daquelas por instituição
financeira controlada pelo Poder Público, quando tal aquisição decorra de
inadimplemento de contratos de financiamento (art. 9º, §§ 4º e 5º).
A contratação nas PPP’s será sempre precedida de licitação na modalidade
concorrência. Entretanto, a L. 11.079/04 traz algumas inovações ao procedimento
licitatório, possibilitando que o edital inclua regras similares às aplicáveis ao pregão,
como a apresentação de propostas escritas seguidas de lances em viva voz e a

autorização de que o edital estabeleça a inversão da ordem das fases de habilitação e
julgamento. Alertam, contudo, os autores que, não obstante essas peculiaridades, a
licitação prévia às PPP’s é sempre uma concorrência (Alexandrino e Paulo, p. 760). O
art. 12 da lei prevê a aplicação subsidiária da Lei 8.666/93 ao procedimento licitatório
prévio à celebração das PPP’s. Para Di Pietro, a L. 11.079/04 atribuiu ampla
competência discricionária à Administração Pública, no que atine à fixação das regras a
que estará sujeito o procedimento licitatório prévio à celebração da PPP. A L. 11.079/04
impõe como condição para a abertura da licitação que o objeto da PPP esteja previsto no
plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado, prescrevendo,
ainda, a necessidade de obtenção de licença ambiental prévia, ou a expedição das
diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, sempre que o objeto do
contrato a ser celebrado o exija. A minuta do edital e do contrato de PPP deve ser
submetida à consulta pública. O edital de licitação conterá a minuta do futuro contrato,
podendo prever o emprego dos mecanismos privados de resolução de disputas, inclusive
a arbitragem. Deverão estar especificadas no edital, quando houver, as garantias da
contraprestação do parceiro público a serem concedidas ao parceiro privado. Destaque-
se que, nas PPP’s, assim como nas concessões comuns e nas permissões de serviços
públicos, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básico ou
executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução das
obras ou serviços (L. 9074/95, art. 31; L. 11.079/04, art. 3º, caput e § 1º; Dec. 5.977/06),
diferentemente do que ocorre nos contratos administrativos em geral (art. 9º, I e II, da L.
8.666/93).
4. REGRAS APLICÁVEIS ESPECIFICAMENTE À UNIÃO
(i) previsão da criação, por decreto, de um órgão gestor de PPP’s, com atribuição
para: a) definir os serviços prioritários para execução no regime de PPP; b) disciplinar
os procedimentos para celebração dos contratos de PPP; c) autorizar a abertura de
licitação e aprovar seu edital; d) apreciar os relatórios de execução dos contratos. O
órgão gestor deve remeter ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União,
com periodicidade anual, relatórios de desempenho dos contratos de PPP (art. 14, caput
e § 5º). O Dec. 5.385/05 regulamenta o art. 14 da L. 11.079/04, denominando o órgão
gestor de Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal – CGP. Cumpre notar que
o órgão gestor NÃO realiza licitações, mas tem atribuição para autorizar a abertura dos
procedimentos licitatórios e aprovar o edital (art. 3º, III e § 1º do Dec. 5.385/05);
(ii) previsão da criação do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas – FGP,
destinado a garantir o pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros
públicos federais nas PPP’s (arts. 16 a 21). O FGP deve ser criado, administrado, gerido
e representado judicial e extrajudicialmente por instituição financeira controlada, direta
ou indiretamente, pela União (art. 17). Caberá à instituição financeira deliberar sobre a
gestão e alienação dos bens e direitos do FGP, zelando por sua rentabilidade e liquidez.
O FGP terá natureza privada e patrimônio separado do patrimônio dos cotistas. A
integralização das cotas do FGP pode ser feita em dinheiro, títulos da dívida pública,
bens imóveis dominicais, bens móveis, inclusive ações de sociedades de economia
mista federal excedentes ao necessário para a manutenção de seu controle pela União,
ou outros direitos com valor patrimonial. A integralização com bens será feita
independentemente de licitação, mediante prévia avaliação e autorização específica do
Presidente da República, por proposta do Ministro da Fazenda. É admitido, inclusive, o
aporte de bens públicos de uso especial ou de uso comum ao FGP, desde que o poder
público proceda à sua desafetação de forma individualizada. Em caso de
inadimplemento, os bens e direitos do fundo poderão ser objeto de constrição judicial e

alienação para satisfazer as obrigações garantidas. Tal possibilidade é criticada por Di
Pietro, conforme apontam Alexandrino e Paulo, uma vez que acaba por permitir, pela
via indireta, a penhorabilidade dos bens da União, autarquias e fundações públicas, ao
arrepio do art. 100 da CRFB (Alexandrino e Paulo, p. 765). A quitação do débito pelo
FGP importará subrogação deste nos direitos do parceiro privado. O art. 21 da lei
faculta a constituição de um patrimônio de afetação dentro do FGP, isolado do restante
do patrimônio do fundo, e destinado a garantir um contrato específico de PPP. Para Di
Pietro, tal previsão é de constitucionalidade duvidosa, pois o patrimônio de afetação tem
por finalidade privilegiar determinado credor, contrariando, portanto, os princípios da
isonomia e da impessoalidade que devem nortear a destinação dos recursos
orçamentários.
5. ESPÉCIES
5.1. CONCESSÕES PATROCINADAS. São concessões de serviços públicos a serem
prestados pelo concessionário aos administrados - incluindo exploração de obra pública
- que envolvem o pagamento de adicional de tarifa pela Administração. Regime
remuneratório: cobrança de tarifa dos usuários + contraprestação do concedente em
forma pecuniária. Regime contratual: há direito do concessionário à homologação tácita
do reajuste ou correção do preço. Há possibilidade de cláusulas contratuais para
proteção dos agentes financeiros que contrataram com o concessionário (ex.: assunção
do controle acionário do concessionário diretamente pelo BNDES - há limite legal de
70% para operação de crédito, salvo Norte, Nordeste e Centro-Oeste: 80% e 90%). É
outorgada apenas a sociedade de propósito específico, criada exclusivamente para tal
fim. A alocação de riscos é matéria contratual. A licitação é por concorrência tradicional
ou por concorrência-pregão (julgamento primeiro e exame da habilitação do vencedor
depois). A L. 8.987/95 é aplicada de forma complementar (exceto quanto à sub-
concessão, que é incabível). As concessões comuns também envolvem prestação de
serviços públicos aos administrados, mas não há adicional de tarifa pela Administração
(aplica-se só a L. 8.987/95 e não a lei da PPP). É possível que a concessão comum se
transforme em concessão patrocinada, alterando-se o regime remuneratório (a alteração
do contrato será lícita e não importará violação à isonomia).
5.2. CONCESSÕES ADMINISTRATIVAS. É nova fórmula contratual para a
Administração obter serviços, seja usuária direta (6º, L. 8.666/93) ou indireta (175 CF).
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, pode ser objeto de concessão
administrativa um serviço público não remunerado por tarifa cobrada dos usuários,
hipótese em que a Administração Pública pagará pelo serviço na qualidade de “usuária
indireta” (Alexandrino, p. 753). Alertam, contudo, os autores, citando o entendimento
de Maria Sylvia de Pietro, que a PPP não poderá ter por objeto só a construção de um
hospital ou de uma escola, porque, nesse caso, haveria contrato de empreitada regido
pela L. 8.666/93. Vale dizer, após a construção da obra, deve haver a prestação de
serviço de que a Administração seja usuária direta ou indireta (p. 754). Já no caso de o
objeto da concessão administrativa ser um serviço comum (não enquadrado como
serviço público) prestado diretamente à Administração, esta pagará pelo serviço na
qualidade de “usuária direta”.
Referem, ainda, que, para Di Pietro, apesar de não ser cabível a cobrança de tarifa na
concessão administrativa, “não há impedimento a que o concessionário receba recursos
de outras fontes de receitas complementares, acessórias, alternativas ou decorrentes de
projetos associados” (p. 754). Têm a mesma lógica econômico-contratual da concessão
tradicional (investimento inicial, vigência por longo prazo, remuneração vinculada a
resultados, flexibilização na escolha de meios para atingir os fins previstos nos

contratos), acrescida de sistema de garantias e destinada a serviços administrativos em
geral (infra-estrutura pública penitenciária, policial, educacional, sanitária, salvo as
atividades exclusivas do Estado, como poder de polícia). Antes tais serviços só eram
possíveis mediante o contrato administrativo de serviço da L. 8.666/93, que continua a
existir. Mas aqui a definição do objeto e modo de prestação do serviço não precisa ser
exaustiva, o contratado fará investimento mínimo de R$ 20 milhões (não há
discriminação contra entes federados pobres, pois simplesmente podem se valer dos
contratos administrativos comuns), o serviço será prestado por no mínimo 5 anos (prazo
de amortização em favor da Administração) e no máximo 35 anos, e a remuneração
dependerá da fruição dos resultados (não mais derivando automaticamente da execução
da prestação). Regime remuneratório: concessionário não recebe tarifas dos usuários,
mas há contraprestação do concedente.
Leitura complementar: Ler a lei 11.079/2004.
Ponto 18.c: Política Nacional de Resíduos Sólidos. Objetivos e princípios. Planos de

resíduos sólidos. Responsabilidade civil e resíduos sólidos. Responsabilidade
compartilhada. Licenciamento ambiental e resíduos sólidos
André Nardes
Principais obras consultadas: Lei e site do MMA.
Legislação básica: Lei 12.305/2010.
Um dos maiores problemas do meio ambiente na atualidade é a produção do lixo e sua

destinação. A fim de nortear essa situação, sancionou-se a lei nº 12.305/10, que institui a
Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). Contém instrumentos importantes para
permitir o avanço necessário ao País no enfrentamento dos principais problemas
ambientais, sociais e econômicos decorrentes do manejo inadequado dos resíduos
sólidos. Posteriormente, em 23/12/2010, em ato acontecido em São Paulo - SP, durante
a EXPO CATADORES 2010, o ex Presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva,
assinou o Decreto Nº 7404/2010, que regulamentou referida lei.
São objetivos da PNRS (artigo 7º): I - proteção da saúde pública e da qualidade
ambiental; II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos
sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos; III -
estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;
IV - adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de
minimizar impactos ambientais; V - redução do volume e da periculosidade dos
resíduos perigosos; VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o
uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados; VII -
gestão integrada de resíduos sólidos; VIII - articulação entre as diferentes esferas do
poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e
financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos; IX - capacitação técnica
continuada na área de resíduos sólidos; X - regularidade, continuidade, funcionalidade e
universalização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de
resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a
recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua
sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei nº 11.445, de 2007; XI -
prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: a) produtos reciclados e
recicláveis; b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões
de consumo social e ambientalmente sustentáveis; XII - integração dos catadores de
materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; XIII - estímulo à implementação da
avaliação do ciclo de vida do produto; XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas
de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e
ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento
energético; XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
São princípios da PNRS (artigo 6º): I - a prevenção e a precaução; II - o poluidor-
pagador e o protetor-recebedor; III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos,
que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde
pública; IV - o desenvolvimento sustentável; V - a ecoeficiência, mediante a
compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços
qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a
redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no
mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta; VI - a
cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais
segmentos da sociedade; VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos
produtos; VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um
bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;
IX - o respeito às diversidades locais e regionais; X - o direito da sociedade à
informação e ao controle social; XI - a razoabilidade e a proporcionalidade.
São planos de resíduos sólidos da PNRS (artigo 14º): I - o Plano Nacional de Resíduos
Sólidos; II - os planos estaduais de resíduos sólidos; III - os planos microrregionais de
resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou
aglomerações urbanas; IV - os planos intermunicipais de resíduos sólidos; V - os planos
municipais de gestão integrada de resíduos sólidos; VI - os planos de gerenciamento de
resíduos sólidos.
A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o Plano
Nacional de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20
(vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como conteúdo mínimo: I -
diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos; II - proposição de cenários, incluindo
tendências internacionais e macroeconômicas; III - metas de redução, reutilização,
reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos
encaminhados para disposição final ambientalmente adequada; IV - metas para o
aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de disposição final de
resíduos sólidos; V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à
inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e
recicláveis; VI - programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas;
VII - normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos da União, para a
obtenção de seu aval ou para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente,
por entidade federal, quando destinados a ações e programas de interesse dos resíduos
sólidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos
sólidos; IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gestão de resíduos
sólidos das regiões integradas de desenvolvimento instituídas por lei complementar,
bem como para as áreas de especial interesse turístico; X - normas e diretrizes para a
disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos; XI - meios a serem utilizados

para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de sua implementação e
operacionalização, assegurado o controle social.
O Plano Nacional de Resíduos Sólidos será elaborado mediante processo de
mobilização e participação social, incluindo a realização de audiências e consultas
públicas.
A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei,
é condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados,
destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou
para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de
crédito ou fomento para tal finalidade. Serão priorizados no acesso aos recursos da
União aos Estados que instituírem microrregiões, consoante o § 3o do art. 25 da
Constituição Federal, para integrar a organização, o planejamento e a execução das
ações a cargo de Municípios limítrofes na gestão dos resíduos sólidos.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, as microrregiões
instituídas conforme previsto acima abrangem atividades de coleta seletiva, recuperação
e reciclagem, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos, a gestão de
resíduos de construção civil, de serviços de transporte, de serviços de saúde,
agrossilvopastoris ou outros resíduos, de acordo com as peculiaridades microrregionais.
O plano estadual de resíduos sólidos será elaborado para vigência por prazo
indeterminado, abrangendo todo o território do Estado, com horizonte de atuação de 20
(vinte) anos e revisões a cada 4 (quatro) anos, e tendo como conteúdo mínimo: I -
diagnóstico, incluída a identificação dos principais fluxos de resíduos no Estado e seus
impactos socioeconômicos e ambientais; II - proposição de cenários; III - metas de
redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de
resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada; IV -
metas para o aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de disposição
final de resíduos sólidos; V - metas para a eliminação e recuperação de lixões,
associadas à inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis; VI - programas, projetos e ações para o atendimento das
metas previstas; VII - normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos do
Estado, para a obtenção de seu aval ou para o acesso de recursos administrados, direta
ou indiretamente, por entidade estadual, quando destinados às ações e programas de
interesse dos resíduos sólidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão
consorciada ou compartilhada dos resíduos sólidos; IX - diretrizes para o planejamento
e demais atividades de gestão de resíduos sólidos de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões; X - normas e diretrizes para a disposição final
de rejeitos e, quando couber, de resíduos, respeitadas as disposições estabelecidas em
âmbito nacional; XI - previsão, em conformidade com os demais instrumentos de
planejamento territorial, especialmente o zoneamento ecológico-econômico e o
zoneamento costeiro, de: a) zonas favoráveis para a localização de unidades de
tratamento de resíduos sólidos ou de disposição final de rejeitos; b) áreas degradadas
em razão de disposição inadequada de resíduos sólidos ou rejeitos a serem objeto de
recuperação ambiental; XII - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização,
no âmbito estadual, de sua implementação e operacionalização, assegurado o controle
social.
Além do plano estadual de resíduos sólidos, os Estados poderão elaborar planos
microrregionais de resíduos sólidos, bem como planos específicos direcionados às
regiões metropolitanas ou às aglomerações urbanas. A elaboração e a implementação

pelos Estados de planos microrregionais de resíduos sólidos, ou de planos de regiões
metropolitanas ou aglomerações urbanas, em consonância com o previsto acima, dar-se-
ão obrigatoriamente com a participação dos Municípios envolvidos e não excluem nem
substituem qualquer das prerrogativas a cargo dos Municípios previstas por esta Lei.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, o plano
microrregional de resíduos sólidos deve atender ao previsto para o plano estadual e
estabelecer soluções integradas para a coleta seletiva, a recuperação e a reciclagem, o
tratamento e a destinação final dos resíduos sólidos urbanos e, consideradas as
peculiaridades microrregionais, outros tipos de resíduos.
A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos
previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a
recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços
relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem
beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou
fomento para tal finalidade. Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos
acima aos Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos
sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se
inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos
no § 1o do art. 16; II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas
ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis
formadas por pessoas físicas de baixa renda.
O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo
mínimo: I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo
território, contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de
destinação e disposição final adotadas; II - identificação de áreas favoráveis para
disposição final ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor de que
trata o § 1o do art. 182 da Constituição Federal e o zoneamento ambiental, se houver;
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou
compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de
escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos
ambientais; IV - identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de
gerenciamento específico nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na
forma do art. 33, observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como
as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS; V - procedimentos
operacionais e especificações mínimas a serem adotados nos serviços públicos de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição final
ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de 2007; VI -
indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de limpeza
urbana e de manejo de resíduos sólidos; VII - regras para o transporte e outras etapas do
gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20, observadas as normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e demais disposições pertinentes da
legislação federal e estadual; VIII - definição das responsabilidades quanto à sua
implementação e operacionalização, incluídas as etapas do plano de gerenciamento de
resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder público; IX - programas e
ações de capacitação técnica voltados para sua implementação e operacionalização; X -
programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a
reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos; XI - programas e ações para a
participação dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou outras formas de

associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas
físicas de baixa renda, se houver; XII - mecanismos para a criação de fontes de
negócios, emprego e renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos; XIII - sistema
de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo
de resíduos sólidos, bem como a forma de cobrança desses serviços, observada a Lei nº
11.445, de 2007; XIV - metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem,
entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição
final ambientalmente adequada; XV - descrição das formas e dos limites da participação
do poder público local na coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o disposto no
art. 33, e de outras ações relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
dos produtos; XVI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito
local, da implementação e operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos
sólidos de que trata o art. 20 e dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33;
XVII - ações preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo programa de
monitoramento; XVIII - identificação dos passivos ambientais relacionados aos
resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras; XIX
- periodicidade de sua revisão, observado prioritariamente o período de vigência do
plano plurianual municipal.
O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos pode estar inserido no plano
de saneamento básico previsto no art. 19 da Lei nº 11.445, de 2007, respeitado o
conteúdo mínimo previsto acima e observado para Municípios com menos de 20.000
(vinte mil) habitantes, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos terá
conteúdo simplificado, na forma do regulamento.
O conteúdo simplificado não se aplica a Municípios: I - integrantes de áreas de especial
interesse turístico; II - inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; III - cujo território
abranja, total ou parcialmente, Unidades de Conservação.
A existência de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não exime o
Município ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitários e de
outras infraestruturas e instalações operacionais integrantes do serviço público de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos pelo órgão competente do Sisnama.
Na definição de responsabilidades na forma prevista acima (inciso VIII), é vedado
atribuir ao serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos a
realização de etapas do gerenciamento dos resíduos a que se refere o art. 20 em
desacordo com a respectiva licença ambiental ou com normas estabelecidas pelos
órgãos do Sisnama e, se couber, do SNVS.
Além do disposto acima (incisos I a XIX), o plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos contemplará ações específicas a serem desenvolvidas no âmbito dos
órgãos da administração pública, com vistas à utilização racional dos recursos
ambientais, ao combate a todas as formas de desperdício e à minimização da geração de
resíduos sólidos.
A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não pode ser
utilizada para impedir a instalação ou a operação de empreendimentos ou atividades
devidamente licenciados pelos órgãos competentes.
Nos termos do regulamento, o Município que optar por soluções consorciadas
intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, assegurado que o plano
intermunicipal preencha os requisitos estabelecidos nos incisos I a XIX do conteúdo

mínimo, pode ser dispensado da elaboração de plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos.
Estão sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento de resíduos sólidos: I - os
geradores de resíduos sólidos previstos nas alíneas “e”, “f”, “g” e “k” do inciso I do art.
13 (serviços públicos de saneamento básico, industriais, serviços de saúde, serviços de
saúde); II - os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços que: a) gerem
resíduos perigosos; b) gerem resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos,
por sua natureza, composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos
domiciliares pelo poder público municipal; III - as empresas de construção civil, nos
termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama; IV - os
responsáveis pelos terminais e outras instalações referidas na alínea “j” (serviços de
transportes) do inciso I do art. 13 e, nos termos do regulamento ou de normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se couber, do SNVS, as empresas de
transporte; V - os responsáveis por atividades agrossilvopastoris, se exigido pelo órgão
competente do Sisnama, do SNVS ou do Suasa.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo: I -
descrição do empreendimento ou atividade; II - diagnóstico dos resíduos sólidos
gerados ou administrados, contendo a origem, o volume e a caracterização dos resíduos,
incluindo os passivos ambientais a eles relacionados; III - observadas as normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa e, se houver, o plano
municipal de gestão integrada de resíduos sólidos: a) explicitação dos responsáveis por
cada etapa do gerenciamento de resíduos sólidos; b) definição dos procedimentos
operacionais relativos às etapas do gerenciamento de resíduos sólidos sob
responsabilidade do gerador; IV - identificação das soluções consorciadas ou
compartilhadas com outros geradores; V - ações preventivas e corretivas a serem
executadas em situações de gerenciamento incorreto ou acidentes; VI - metas e
procedimentos relacionados à minimização da geração de resíduos sólidos e, observadas
as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, à reutilização e
reciclagem; VII - se couber, ações relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de vida dos produtos, na forma do art. 31; VIII - medidas saneadoras dos passivos
ambientais relacionados aos resíduos sólidos; IX - periodicidade de sua revisão,
observado, se couber, o prazo de vigência da respectiva licença de operação a cargo dos
órgãos do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos atenderá ao disposto no plano municipal
de gestão integrada de resíduos sólidos do respectivo Município, sem prejuízo das
normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa.
A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não obsta a
elaboração, a implementação ou a operacionalização do plano de gerenciamento de
resíduos sólidos.
Para a elaboração, implementação, operacionalização e monitoramento de todas as
etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos, nelas incluído o controle da
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, será designado responsável
técnico devidamente habilitado que manterão atualizadas e disponíveis ao órgão
municipal competente, ao órgão licenciador do Sisnama e a outras autoridades,
informações completas sobre a implementação e a operacionalização do plano sob sua
responsabilidade. Sem prejuízo de outras exigências cabíveis por parte das autoridades,
será implementado sistema declaratório com periodicidade, no mínimo, anual, na forma

do regulamento. As informações serão repassadas pelos órgãos públicos ao Sinir.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama.
Nos empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental, a aprovação
do plano de gerenciamento de resíduos sólidos cabe à autoridade municipal competente.
No processo de licenciamento ambiental a cargo de órgão federal ou estadual do
Sisnama, será assegurada oitiva do órgão municipal competente, em especial quanto à
disposição final ambientalmente adequada de rejeitos.
Responsabilidade. Cabe ao poder público atuar, subsidiariamente, com vistas a
minimizar ou cessar o dano, logo que tome conhecimento de evento lesivo ao meio
ambiente ou à saúde pública relacionado ao gerenciamento de resíduos sólidos. Os
responsáveis pelo dano ressarcirão integralmente o poder público pelos gastos
decorrentes das ações empreendidas.
O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela efetividade
das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos
Sólidos e das diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em seu
regulamento.
O titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos é
responsável pela organização e prestação direta ou indireta desses serviços, observados
o respectivo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, a Lei nº 11.445,
de 2007, e as disposições desta Lei e seu regulamento.
As pessoas físicas ou jurídicas referidas no plano de gerenciamento de resíduos sólidos
(art. 20) são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de
gerenciamento aprovado pelo órgão competente.
A contratação de serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento
ou destinação final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos, não isenta as
pessoas físicas ou jurídicas referidas no plano de gerenciamento (art. 20) da
responsabilidade por danos que vierem a ser provocados pelo gerenciamento
inadequado dos respectivos resíduos ou rejeitos.
Nos casos abrangidos pelo plano de gerenciamento (art. 20), as etapas sob
responsabilidade do gerador que forem realizadas pelo poder público serão devidamente
remuneradas pelas pessoas físicas ou jurídicas responsáveis, observado o disposto no §
5o do art. 19.
O gerador de resíduos sólidos domiciliares tem cessada sua responsabilidade pelos
resíduos com a disponibilização adequada para a coleta ou, nos casos abrangidos pelo
art. 33 (logística reversa), com a devolução.
Responsabilidade Compartilhada. Conjunto de atribuições individualizadas e
encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos
consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos
resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem
como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental
decorrentes do ciclo de vida dos produtos.
A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos tem por objetivo: I -
compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os processos de gestão
empresarial e mercadológica com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias
sustentáveis; II - promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para
a sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas; III - reduzir a geração de
resíduos sólidos, o desperdício de materiais, a poluição e os danos ambientais; IV -
incentivar a utilização de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior
sustentabilidade; V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo
de produtos derivados de materiais reciclados e recicláveis; VI - propiciar que as
atividades produtivas alcancem eficiência e sustentabilidade; VII - incentivar as boas
práticas de responsabilidade socioambiental.
Sem prejuízo das obrigações estabelecidas no plano de gerenciamento de resíduos
sólidos e com vistas a fortalecer a responsabilidade compartilhada e seus objetivos, os
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes têm responsabilidade que
abrange: I - investimento no desenvolvimento, na fabricação e na colocação no mercado
de produtos: a) que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à reutilização, à
reciclagem ou a outra forma de destinação ambientalmente adequada; b) cuja fabricação
e uso gerem a menor quantidade de resíduos sólidos possível; II - divulgação de
informações relativas às formas de evitar, reciclar e eliminar os resíduos sólidos
associados a seus respectivos produtos; III - recolhimento dos produtos e dos resíduos
remanescentes após o uso, assim como sua subsequente destinação final
ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de sistema de logística reversa na
forma do art. 33 (logística reversa); IV - compromisso de, quando firmados acordos ou
termos de compromisso com o Município, participar das ações previstas no plano
municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, no caso de produtos ainda não
inclusos no sistema de logística reversa.
As embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilização ou a
reciclagem. Cabe aos respectivos responsáveis assegurar que as embalagens sejam: I -
restritas em volume e peso às dimensões requeridas à proteção do conteúdo e à
comercialização do produto; II - projetadas de forma a serem reutilizadas de maneira
tecnicamente viável e compatível com as exigências aplicáveis ao produto que contêm;
III - recicladas, se a reutilização não for possível. É responsável todo aquele que: I -
manufatura embalagens ou fornece materiais para a fabricação de embalagens; II -
coloca em circulação embalagens, materiais para a fabricação de embalagens ou
produtos embalados, em qualquer fase da cadeia de comércio.
São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno
dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de
limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes de: I - agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim
como outros produtos cuja embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso,
observadas as regras de gerenciamento de resíduos perigosos previstas em lei ou
regulamento, em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa,
ou em normas técnicas; II - pilhas e baterias; III - pneus; IV - óleos lubrificantes, seus
resíduos e embalagens; V - lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de
luz mista; VI - produtos eletroeletrônicos e seus componentes.
Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, os sistemas previstos
no acima serão estendidos a produtos comercializados em embalagens plásticas,
metálicas ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando,
prioritariamente, o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos

resíduos gerados.
A definição dos produtos e embalagens considerará a viabilidade técnica e econômica
da logística reversa, bem como o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao
meio ambiente dos resíduos gerados.
Sem prejuízo de exigências específicas fixadas em lei ou regulamento, em normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS, ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, cabe aos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos tomar todas as medidas
necessárias para assegurar a implementação e operacionalização do sistema de logística
reversa sob seu encargo, consoante o estabelecido neste artigo, podendo, entre outras
medidas: I - implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usados; II
- disponibilizar postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis; III - atuar em
parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis.
Os consumidores deverão efetuar a devolução após o uso, aos comerciantes ou
distribuidores, dos produtos e das embalagens objeto de logística reversa.
Os comerciantes e distribuidores deverão efetuar a devolução aos fabricantes ou aos
importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos.
Os fabricantes e os importadores darão destinação ambientalmente adequada aos
produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para a
disposição final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo órgão
competente do Sisnama e, se houver, pelo plano municipal de gestão integrada de
resíduos sólidos.
Se o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, por
acordo setorial ou termo de compromisso firmado com o setor empresarial, encarregar-
se de atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes nos sistemas de logística reversa dos produtos e embalagens, as ações do
poder público serão devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre as
partes.
Com exceção dos consumidores, todos os participantes dos sistemas de logística reversa
manterão atualizadas e disponíveis ao órgão municipal competente e a outras
autoridades informações completas sobre a realização das ações sob sua
responsabilidade.
Os acordos setoriais ou termos de compromisso podem ter abrangência nacional,
regional, estadual ou municipal. Os acordos setoriais e termos de compromisso firmados
em âmbito nacional têm prevalência sobre os firmados em âmbito regional ou estadual,
e estes sobre os firmados em âmbito municipal. Na aplicação de regras concorrentes, os
acordos firmados com menor abrangência geográfica podem ampliar, mas não abrandar,
as medidas de proteção ambiental constantes nos acordos setoriais e termos de
compromisso firmados com maior abrangência geográfica.
Sempre que estabelecido sistema de coleta seletiva pelo plano municipal de gestão
integrada de resíduos sólidos, os consumidores são obrigados a: I - acondicionar
adequadamente e de forma diferenciada os resíduos sólidos gerados; II - disponibilizar
adequadamente os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis para coleta ou devolução.
O poder público municipal pode instituir incentivos econômicos aos consumidores que
participam do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal.
No âmbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, cabe ao
titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos,
observado, se houver, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos: I -
adotar procedimentos para reaproveitar os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis
oriundos dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; II -
estabelecer sistema de coleta seletiva; III - articular com os agentes econômicos e
sociais medidas para viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resíduos sólidos
reutilizáveis e recicláveis oriundos dos serviços de limpeza urbana e de manejo de
resíduos sólidos; IV - realizar as atividades definidas por acordo setorial ou termo de
compromisso, mediante a devida remuneração pelo setor empresarial; V - implantar
sistema de compostagem para resíduos sólidos orgânicos e articular com os agentes
econômicos e sociais formas de utilização do composto produzido; VI - dar disposição
final ambientalmente adequada aos resíduos e rejeitos oriundos dos serviços públicos de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos.
Para o cumprimento do disposto acima, nos incisos I a IV, o titular dos serviços
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos priorizará a organização e o
funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de
materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, bem
como sua contratação. A contratação é dispensável de licitação, nos termos do inciso
XXVII do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
Licenciamento. Ver ponto 15, item c.
De qualquer forma é possível verificar algumas regras na referida lei.
É, no que couber, assim como na PNMA, instrumento da PNRS.
A existência de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não exime o
Município ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitários e de
outras infraestruturas e instalações operacionais integrantes do serviço público de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos pelo órgão competente do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de
licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama. Nos empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental, a
aprovação do plano de gerenciamento de resíduos sólidos cabe à autoridade municipal
competente. No processo de licenciamento ambiental referido a cargo de órgão federal
ou estadual do Sisnama, será assegurada oitiva do órgão municipal competente, em
especial quanto à disposição final ambientalmente adequada de rejeitos.
No licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com
resíduos perigosos, o órgão licenciador do Sisnama pode exigir a contratação de seguro
de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou à saúde pública,
observadas as regras sobre cobertura e os limites máximos de contratação fixados em
regulamento. Considerará o porte da empresa, conforme regulamento.
ITEM 19
Ponto 19.a. Concessão de serviço público. Natureza jurídica e conceito. Regime

financeiro.
Natália Dornelas
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo
Descomplicado. 20ª edição. Ed. Método. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas;
Legislação básica: Art, 75, CR; Lei 8.987/95; Arts. 2º, caput e par. 2º e 3º, e arts 27 e
31, Lei 9.074/95; Arts. 9º, 72 e 78, XV, Lei 8.666/93.
1. CONCEITO. Concessão de serviço público é o contrato administrativo pelo qual a

Administração transfere à pessoa jurídica ou ao consórcio de empresas a execução de
certa atividade de interesse coletivo, remunerada através do sistema de tarifas pagas
pelos usuários. A L. 8.987/95 tem caráter nacional, podendo os entes federados editar
leis próprias sobre o tema pertinentes à sua esfera de competência, desde que não
contrariem as normas gerais daquela lei.
Segundo o art. 2º, da Lei 8.987/1995, concessão de serviço público é a delegação de sua
prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (a lei não fixa
prazo máximo de duração). Já a concessão de serviço público precedida da execução de
obra pública é a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente,
mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de
forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
2. NATUREZA JURÍDICA. É contrato administrativo (art. 175, parágrafo único, da
CRFB, e L. 8987, art. 4º). É bilateral, comutativo, intuitu personae e formal, com
cláusulas regulamentares (referentes à organização e funcionamento do serviço, pode a
Administração inovar unilateralmente) e cláusulas financeiras (deve ser preservado o
equilíbrio econômico-financeiro).
3. REGIME LEGAL. Independem de concessão, permissão ou autorização: o
transporte de cargas pelos meios rodoviário e aquaviário (L. 9.074/95, art. 2º, § 2º); o
transporte aquaviário de passageiros que não seja realizado entre portos organizados; o
transporte rodoviário e aquaviário de pessoas realizado por operadoras de turismo no
exercício dessa atividade; o transporte de pessoas, em caráter privativo de organizações
públicas ou privadas, ainda que em forma regular (art. 2º, § 3º, Lei 9.074/95). Por outro
lado, exige a L. 9.074/95 a concessão ou, se cabível, permissão de serviço público para
a realização dos seguintes serviços, precedidos ou não de obras públicas: a) vias
federais; b) exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções, eclusas,
diques e irrigações; c) estações aduaneiras e outros terminais alfandegários de uso
público, não instalados em área de porto ou aeroporto; d) serviços postais. Quanto a
estes últimos, observe-se que a L. 11.668/08 autorizou a EBCT a celebrar contratos de
franquia postal (não se trata de concessão nem permissão de serviço público) com
pessoas jurídicas de direito privado, para desempenhar atividades auxiliares relativas ao
serviço postal (são as agências franqueadas, as quais devem ser selecionadas em
licitação na modalidade concorrência). Jurisprudência : “O exercício de atividade

notarial delegada (art. 236, § 1º, da Constituição) deve se dar por conta e risco do
delegatário, nos moldes do regime das concessões e permissões de serviço público.”
(STJ, Resp 1163652).
A lei prevê a possibilidade de as concessionárias executarem desapropriações e
constituírem servidões administrativas, quando isso for necessário para a prestação do
serviço público a elas delegado, ou para a realização da obra necessária à respectiva
prestação (art. 31, VI). Cumpre, contudo, destacar que a prévia decretação da utilidade
ou da necessidade pública do bem a ser desapropriado é atribuição exclusiva do poder
público; apenas a execução da desapropriação é que pode ser encargo do poder público
ou da concessionária. Essas regras, aliás, também valem para a constituição de
servidões administrativas.
4. CONCESSÃO x PERMISSÃO. Apesar de a L. 8.987/95 ser a lei de normas gerais
sobre as concessões e permissões de serviços públicos, o legislador quase somente se
preocupou em editar disposições expressas acerca das concessões. Dessa sorte,
atualmente, o regramento jurídico aplicável às permissões de serviços públicos é
praticamente o mesmo a que se submetem as concessões. Tanto é que o STF já chegou
ao ponto de afirmar, de forma liminar, que os termos “concessão” e “permissão” de
serviços públicos podem ser tratados como sinônimos, haja vista que o art. 175,
parágrafo único, I, da CRFB afastou qualquer distinção conceitual entre permissão e
concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta (STF, ADIMC 1.491).
Diferenças entre concessão e permissão de acordo com a L. 8.987/95:
a) só há concessão para pessoas jurídicas ou consórcios de empresas, ao passo que
as permissões podem ser celebradas com pessoas físicas ou jurídicas. OBS: Na
hipótese de concessão outorgada a consórcio de empresas, a empresa líder do
consórcio é quem responde perante o poder concedente pelo cumprimento do
contrato de concessão; há entretanto, responsabilidade solidária entre as demais
consorciadas (art. 19, § 2º);
b) as concessões obrigatoriamente devem ser precedidas de licitação na modalidade
concorrência, enquanto as permissões devem obrigatoriamente ser precedidas de
licitação, mas a lei não especifica modalidade determinada;
c) a lei afirma que as permissões devem ser formalizadas em “contrato de adesão”,
aludindo à “precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato” pelo poder
concedente; diferentemente, não se refere a “contrato de adesão” para qualificar
o contrato de concessão, tampouco a “precariedade” ou a “revogabilidade
unilateral” desse contrato. Entretanto, advertem Alexandrino e Paulo que,
incontroversamente, todo e qualquer contrato administrativo propriamente dito é
um contrato de adesão, sem possibilidade de “negociação” pelo particular
contratante (p. 702). Ressalvam, ainda, os autores que, apesar de a lei haver
destacado apenas em relação às concessões que nestas o contrato é por prazo
determinado, omitindo-se a tal respeito no tocante às permissões, certo é que os
contratos de permissão também devem ser celebrados por prazo determinado.
Tal conclusão decorre do art. 23, I, e art. 40, parágrafo único da lei e dos
princípios norteadores da atividade administrativa e da própria CRFB.
Há consenso na doutrina quanto a serem inaplicáveis aos contratos de concessão e de
permissão se serviços públicos as regras sobre prazos máximos constantes do art. 57 da
L. 8666/93.
Semelhanças entre concessão e permissão: ambas são, acima de tudo, contratos

administrativos, sendo, por via de consequência, contratos bilaterais, formais, de
adesão, celebrados intuitu personae.
Algumas leis instituidoras de agências reguladoras conferem a elas atribuição para atuar
como poder concedente, o que, para os autores, contraria frontalmente a L. 8.987/95, a
qual confere tal poder exclusivamente aos entes federativos. Não obstante, tais leis
nunca tiveram sua inconstitucionalidade declarada, presumindo-se, portanto, legítimas.
A L. 11.196/05 acrescentou à L. 8.987/95 o art. 23-A, que possibilita que o contrato
preveja o uso da arbitragem para a solução de conflitos.
5. SUBCONCESSÃO. Regras acerca da possibilidade de subconcessão:
a) subconcessão tem por objeto parcela do objeto próprio da concessão, ou seja, é
subconcedida a prestação do serviço público (e não meras atividades acessórias
ou complementares);
b) somente é possível a subconcessão parcial;
c) a possibilidade de subconcessão tem que estar prevista no contrato de concessão
e tem que ser expressamente autorizada pelo poder concedente;
d) o contrato de subconcessão será sempre precedido de concorrência; portanto,
quem efetivamente outorga a subconcessão é o poder concedente, e não a
concessionária (esta se limita a pedir ao poder concedente que promova a
subconcessão);
e) a subconcessionária assume todos os direitos e obrigações que eram da
concessionária, relativamente à parte da concessão que foi subconcedida; não se
formam, portanto, relações jurídicas entre a concessionária e a
subconcessionária, mas tão somente entre a subconcessionária e o poder
concedente, bem como entre a subconcessionária e os usuários do serviço
público subconcedido;
f) o contrato celebrado entre a subconcessionária e o poder concedente é um
contrato administrativo, regido pelo direito público. OBS: A subconcessão não
se confunde com outras duas figuras: (i) subcontratação parcial do objeto do
contrato (art. 72 da L. 8.666/93) – é admitida se estiver prevista no edital de
licitação e no próprio contrato. Constitui contrato privado; (ii) contratação da
concessionária com terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes,
acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a
implementação de projetos associados (par. 1º do art. 25 da L. 8.987/95) – Trata-
se de contrato privado, que não representa a transferência a terceiros, nem
mesmo parcial, do objeto principal da concessão. Não afasta a responsabilidade
da concessionária.
O art. 27 traz duas figuras assemelhadas à subconcessão: (i) transferência de concessão
(realizada pela própria concessionária – A doutrina é pacífica no sentido da
inconstitucionalidade desta previsão legal, pois consubstancia a transferência de
concessão sem licitação prévia; (ii) transferência do controle societário da
concessionária – Requisitos: a) obtenção da anuência prévia do poder concedente, b)
atendimento, pelo pretendente, das exigências de capacidade técnica, idoneidade
financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço. Este
requisito é dispensado na hipótese de a concessionária passar por dificuldades
financeiras e necessitar que o seu controle seja assumido pelos seus financiadores, para
promover sua reestruturação financeira (art. 27, parágrafos 2º, 3º e 4º); c) compromisso
do pretendente de cumprir todas as cláusulas do contrato de concessão em vigor.
6. REGIME LICITATÓRIO. Principais diferenças em relação às licitações em geral:
a) Necessidade de autorização legislativa prévia, dispensada nos casos de
saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos nas Constituições e Leis
Orgânicas.
b) Obrigatória a modalidade concorrência, tanto para a concessão quanto para a
outorga de subconcessão. O art. 18-A permite que o edital estabeleça a inversão
da ordem das fases de habilitação e julgamento, o que assemelha o procedimento
ao pregão. No caso de privatizações, pode ser utilizada a modalidade leilão (L.
9.074/95, art. 27);
c) Tipos de licitação (L. 8.987/95, art. 15) com julgamento levando em conta a
menor tarifa, a melhor oferta de pagamento pela concessão, e a melhor proposta
técnica.
d) O poder concedente deve publicar, previamente ao edital de licitação, ato
justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão,
caracterizando seu objeto, área e prazo (art. 5º).
e) O Autor ou a pessoa economicamente responsável pelo projeto básico ou
executivo podem participar da licitação ou da execução das obras ou serviços, ao
contrário do que ocorre no regime geral (L. 9.074/95, art. 31 e L. 8.666/93, art.
9º).
f) No caso de o licitante vencedor ser um consórcio, é facultado ao poder
concedente, desde que previsto no edital, determinar que ele se constitua em
empresa antes da celebração do contrato (art. 20).
g) Em face da imperatividade do art. 175 da CRFB, Alexandrino e Paulo,
acompanhando o entendimento de Di Pietro, asseveram não ter aplicação às
concessões e permissões de serviço público os casos de dispensa de licitação. No
tocante à incidência das hipóteses de inexigibilidade às concessões e permissões,
todavia, Di Pietro admite, caso demonstrada a inviabilidade de competição,
enquanto aqueles autores repudiam, por entendê-las absolutamente
incompatíveis com o art. 175 da CRFB (p. 706).
h) A L. 8.987/95 estabelece como regra geral a ausência de exclusividade na
outorga de concessão ou permissão (art. 16). Somente se for técnica ou
economicamente inviável a coexistência de duas ou mais concessões ou
permissões para o mesmo serviço público é que a delegação poderá ter caráter
exclusivo.
7. REGIME FINANCEIRO. Como remuneração pelo serviço, o Poder Concedente
fixa a tarifa a ser paga pelos usuários. O concessionário tem direito à fixação das tarifas
em montante suficiente para ser devidamente prestado o serviço. O concessionário deve
suportar sozinho os prejuízos que advenham da sua ineficiência, assim como os
advindos de erro quanto à estimativa de captação e manutenção de usuários.
OBS: tarifa x preço público – são muitas vezes tratados como sinônimos. Entretanto,
para parcela significativa da doutrina, acompanhada por Alexandrino e Paulo, tarifa é
espécie do gênero preço público, pois é o nome dado ao preço público que representa a
contraprestação pecuniária de um serviço público pago diretamente pelo usuário ao
respectivo prestador.
A regra é a remuneração do particular prestador de serviço público advir diretamente de
tarifa, mas é possível que haja outras formas de remuneração, como no caso de
concessionárias do serviço de conservação de estradas de rodagem que obtêm receita da
locação de espaços para afixação de publicidade às margens da rodovia. Celso Antônio
B. de Mello ensina que descaracteriza, contudo, o contrato de concessão a hipótese de o
particular prestador de serviço público ser remunerado exclusivamente por fontes
estranhas à exploração. Não é vedado, entretanto, que parte da remuneração provenha
de subvenções do poder público cujo escopo seja assegurar a modicidade das tarifas.
Cabe lembrar, todavia, que será desclassificada da licitação a proposta que, para sua
viabilização, necessite de vantagens ou subsídios que não estejam previamente
autorizados em lei e à disposição de todos os concorrentes (art. 17).
A regra geral é a concessionária cobrar tarifas uniformes para um mesmo serviço por ela
prestado. Entretanto, o art. 13 prevê a possibilidade de cobrança de tarifas
“diferenciadas” em função de características técnicas dos custos específicos
provenientes do atendimento aos distintos segmentos dos usuários. A manutenção da
equação financeira estabelecida no momento da celebração do contrato é um direito
subjetivo da concessionária. Daí a necessidade de revisão do contrato, para restabelecer
o equilíbrio econômico-financeiro tanto nas hipóteses de fato do príncipe quanto nas de
fato da administração (art. 9º, § 3º e 4º).
OBS: reajuste x revisão – reajuste significa a mera atualização, com periodicidade pré-
estabelecida, destinando-se a manter o valor real da tarifa; no reajuste, basta a
homologação dos cálculos apresentados pela própria concessionária pelo poder
concedente; revisão é a alteração da tarifa para restabelecer o equilíbrio econômico-
financeiro; só se justifica, como regra, nas hipóteses de álea extracontratual e
extraordinária; na revisão, faz-se necessário procedimento administrativo que deve ser
inteiramente realizado pelo poder concedente. O art. 35 da L. 9.074/95 prevê que “a
estipulação de novos benefícios tarifários pelo poder concedente fica condicionada à
previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão da estrutura tarifária
do concessionário ou permissionário, de forma a preservar o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato”. Estabelece o parágrafo único que “a concessão de qualquer
benefício tarifário somente poderá ser atribuída a uma classe ou coletividade de usuários
dos serviços, vedado, sob qualquer pretexto, o benefício singular”. O § 1º do art. 9º da
L. 8.987/95 dispõe que a cobrança de tarifas somente poderá ser condicionada à
existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário nos casos
expressamente previsto em lei. Logo, tal dispositivo não chancela a orientação de parte
da doutrina no sentido da impossibilidade de serem cobrados pedágios sob o regime de
tarifa quando a rodovia seja a única via de acesso a determinada região.
Jurisprudência: "
É indispensável a realização de prévio procedimento licitatório para
que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de
transporte coletivo em razão de tarifas deficitárias, ainda que os Termos de Permissão
tenham sido assinados em período anterior à Constituição Federal de 1988." (STJ,
ADRESP 799250)
8. PRERROGATIVAS DO PODER CONCEDENTE. Correspondem em linhas
gerais às cláusulas exorbitantes aplicáveis aos demais contratos administrativos, com
uma ou outra peculiaridade, especialmente a respeito da intervenção na concessão e das
hipóteses de extinção, que são disciplinadas com maior detalhe na L. 8.987/95.
Principais prerrogativas:
a) poder de alteração unilateral das cláusulas de execução – não pode, contudo,

implicar a desnaturação do objeto, sob pena de burla ao princípio da licitação;
b) poder de extinguir unilateralmente a concessão (ou permissão) antes do término
do prazo – só se aplica aos casos de encampação, caducidade e anulação, pois,
nas demais hipóteses de extinção da concessão, a extinção não se dá de forma
unilateral;
c) poder de inspeção e fiscalização;
d) poder de aplicar diretamente penalidades contratuais e administrativas;
e) poder de intervenção na concessão ou permissão – é uma variante da cláusula
exorbitante da L. 8.666/93 chamada “ocupação temporária” ou “ocupação
provisória”, que recebe disciplina detalhada pela L. 8.987/95. De acordo com o
art. 32, o poder concedente poderá intervir na concessão, mediante decreto, com
o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel
cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais. A intervenção,
por si só, não é uma sanção, mas mero procedimento acautelatório. Por isso, é
decretada desde logo, sem contraditório e ampla defesa prévios. Características
da intervenção na concessão: (i) é ocasionada pela prestação de serviço
inadequado; (ii) é determinada por decreto do chefe do Executivo, que deve
conter: a designação do interventor; o prazo da intervenção; os objetivos e
limites da intervenção; (iii) não existe intervenção por prazo indeterminado,
apesar de a lei não trazer um prazo; (iv) decretada a intervenção, o poder
concedente deverá, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento
administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar as
responsabilidades, assegurada a ampla defesa; (v) o procedimento administrativo
deve ser concluído no prazo de 180 dias, sob pena de considerar-se inválida a
intervenção; (vi) a intervenção não resulta obrigatoriamente na extinção da
concessão; se não for o caso de extinção, cassada a intervenção, a administração
do serviço será devolvida à concessionária.
Leitura complementar: Lei 8.987/1995.
Ponto 19.b. Extinção da concessão de serviço público. Reversão dos bens.

Permissão e autorização.
Mariana Casati
Legislação básica: Lei 8.987/95, arts. 2º, IV, 18, X; 23, X, 35, § 1º e 3º, 36 e 40; CRFB,
arts. 21, XI e XII, 175, I e 223.
1. EXTINÇÃO DA CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO.

a) Legislação básica. Artigos 35 e seguintes da lei 8987/95. b) Extinção da
Concessão: O contrato de concessão pode extinguir-se por várias formas, pondo fim
aos seus efeitos no que toca à prestação de serviço pelo concessionário. c) Formas de
extinção da concessão: c.1) Advento do termo contratual (ou Reversão da
Concessão): vencido o prazo estipulado, o contrato estará extinto. c.2) Rescisão

Judicial: a pedido do concessionário, quando inadimplente o poder concedente. De
acordo com o artigo 39, parágrafo único, da lei 8987/95, os serviços a cargo do
concessionário não poderão ser interrompidos ou paralisados até a decisão judicial
transitada em julgado; c.3) Rescisão consensual ou amigável: contratante e contratado
podem de comum acordo extinguir o contrato; c.4) Anulação: decorre de uma
ilegalidade do contrato (ex: vício na licitação). Aplica-se o art. 59, da Lei 8666/93; c.5)
Rescisão administrativa: ocorre quando a própria administração por ato unilateral
decide extinguir o contrato. Pode acontecer quando há descumprimento de cláusula
contratual ou por razões de interesse público; c.5.1) Encampação ou Resgate: trata-se
da extinção do contrato de concessão por meio de ato motivado por razões de interesse
público da Administração. JSCF alerta que embora estes fatores sejam próprios da
avaliação dos administradores públicos, estão eles vinculados à sua veracidade. Assim,
se o concedente encampa o serviço sob a alegação de determinado motivo, fica
vinculado à efetiva existência, sob pena de inexistindo a razão, o ato de encampação ser
nulo. A Encampação gera dever de indenizar e depende de autorização legislativa.
Requisitos da Encampação: A) Interesse público; B) Lei autorizativa específica; C)
Pagamento prévio da indenização. Serão indenizadas as parcelas não depreciadas; ou
não amortizadas dos investimentos efetuados nos bens reversíveis com o objetivo de
garantir a continuidade do serviço concedido. Apesar do silêncio da lei, CABM defende
que cabe indenização por lucros cessantes, sob pena de agravo à equação econômico-
financeira do contrato. c.5.2) Caducidade ou Decadência: trata-se da extinção do
contrato de concessão em razão do descumprimento de cláusula contratual
(inadimplência do concessionário), seja ela gerada por fato comissivo, omissivo, doloso
ou culposo. A Caducidade não gera necessariamente a obrigação de indenizar e não
requer autorização legislativa. Requisitos da caducidade: A) Comunicação da
concessionária, antes da instauração do processo administrativo, acerca dos
descumprimentos contratuais que lhe são imputados, com fixação de prazo para que ela
corrija as falhas e transgressões apontadas; B) Não corrigidas as falhas, será instaurado
o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada
por decreto do poder concedente; C) Indenização, que não é prévia, será na forma do
artigo 36 da lei 8987/95 e será descontado o valor das multas contratuais e danos
causados à concessionária. Para CABM a indenização se limita a parcela não
amortizada do capital, representada pelos equipamentos necessários à prestação do
serviço e que reverterão ao poder concedente. Salvo no caso de transferência da
concessão sem anuência do concedente – em que a declaração de caducidade é
obrigatória –, nos demais casos, sua decretação, ou a aplicação de outras sanções, ficará
a critério do concedente; c.6) Extinção de pleno direito: a lei menciona a extinção em
razão de falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade
do titular no caso de empresa individual. A doutrina fala em extinção de pleno direito.
Trata-se da extinção em razão de circunstâncias estranhas à vontade das partes (Ex:
falência, incapacidade, morte). Desapropriação não é forma de extinção da concessão,
pois não se desapropriam pessoas, mas apenas bens, não sendo cabível a desapropriação
de uma concessionária, que é um sujeito de direitos. Ademais, segundo CABM a
própria concessão não pode ser desapropriada, pois o concedente é o titular da
concessão, e assim não se expropria algo do qual é titular. Todavia, surgiria o problema
de expropriação feita por outra pessoa de Direito Público, que não o próprio concedente,
mas também não seria possível, pois representaria violação ao princípio constitucional
de distribuição de competências, uma vez que o poder concedente detém
constitucionalmente a competência para o serviço realizado pela concessionária
contratada.
2. REVERSÃO DE BENS. a) Legislação básica: Artigos 18, X; 23, X, 35, § 1º e 3º e
36, todos da Lei 8987/95. b) Conceito: A reversão consiste na transferência dos bens
utilizados pelo concessionário na realização do serviço, ao poder concedente, quando
extinta a concessão. A reversão não é forma de extinção da concessão, mas sim uma
consequência dela. Sem a extinção da concessão, não há reversão. c) Fundamento: A
reversão fundamenta-se na noção de que a utilidade dos bens aplicados ao serviço só
existe para o concessionário enquanto ele desfruta dessa situação jurídica, ao passo que
para o concedente eles ainda serão úteis, privilegiando o princípio da continuidade dos
serviços.
3. PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO: 3.1) Permissão. a) Legislação básica. Artigo
175, inciso I da CRFB. Artigo 2º, inciso IV e art. 40, ambos da lei 8987/95. b)
Conceito: Permissão de serviço Público é o contrato administrativo através do qual o
Poder Público (permitente) transfere a um particular (permissionário) a execução de
certo serviço público nas condições estabelecidas em normas de direito público,
inclusive quanto a fixação de tarifas. (JSCF, pg 413). c) Natureza Jurídica: Para a
doutrina clássica a permissão sempre teve a natureza de ato administrativo, unilateral e
precário. Em razão do caráter precário, a permissão deveria ser utilizada em situações
transitórias e efêmeras, em que não há aporte de grande investimento pelo
concessionário, e que haja rentabilidade do serviço em curto prazo. A precariedade
informa que a Administração dispõe de poderes, para de forma flexível alterar ou
encerrar a permissão em razão de interesse público, sem obrigação de indenizar o
permissionário. E é justamente esta característica que diferencia a permissão da
concessão. Ocorre que segundo CABM o uso da permissão foi sendo desnaturado. E
assim, a título de permissão estão sendo concedidos serviços públicos que demandam
pertinência, estabilidade e garantias razoáveis em prol do seu prestador, e para tanto está
sendo celebrado contrato com prazo certo e indenização em caso de revogação (CABM
pg. 733). Ademais, a CRFB de 1988 em seu artigo 175, inciso I, utilizou a palavra
contrato indistintamente, de modo a abranger ambos os institutos, quais sejam,
concessão e permissão. E ainda, a lei 8987/95, no seu artigo 40, previu a permissão
como contrato de adesão. Assim, controvérsia entre a posição tradicional e a previsão
legal gerou diferentes entendimentos doutrinários: a) Para CABM é uma impropriedade
jurídica redacional do artigo 175, inciso I, da CRFB, e a permissão permanece com a
natureza de ato administrativo unilateral e precário, assim, se for firmada contrato com
prazo certo, é imprópria a designação permissão adotada para a relação jurídica, e os
efeitos do ato irão equiparar-se a uma concessão. O eminente doutrinador é
acompanhado em seu entendimento pela jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro. b) Para
JSCF, embora considere infeliz a previsão legal do artigo 40 da lei 8987/95 e também
do artigo 175, I da CRFB, diz ser forçado a se render à caracterização estabelecida pela
lei, qual seja, a de contrato administrativo de adesão, sob pena de ferir a lógica e
precisão científica que informam o direito. c) Jurisprudência: Na ação direta de
inconstitucionalidade ADI nº 1.491-DF, em que se discutia a questão relativa à forma de
delegação do serviço móvel celular, prevista na Lei nº 9295/1996, a Corte decidiu, que o
artigo 175, parágrafo único, da CRFB, afastou qualquer distinção conceitual entre
permissão e concessão ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta. (ADI nº
1.491-DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, com voto de desempate do Min. SIDNEY
SANCHES, jul. em 1º.7.1998; vide Informativo STF nº 117, jul.1998)
3.2) Autorização. a) Legislação básica. Artigo 21 XI e XII e artigo 223, todos da
CRFB. b) Conceito e natureza jurídica. Há grande controvérsia doutrinária sobre o
conceito e natureza jurídica da autorização. Para JSCF, a autorização é ato

administrativo discricionário e precário pelo qual a Administração consente que o
indivíduo desempenhe atividade de seu exclusivo e predominante interesse, não se
caracterizando a atividade como serviço público. (JSCF, pg 441). Em relação à
previsão do artigo 21 XII, este eminente autor, diz que algumas vezes as atividades
elencadas nem sempre são típicos serviços públicos, e sim exercido por particulares no
próprio interesse destes. Assim, a interpretação cabível para o artigo constitucional,
reside em que a concessão e permissão são os institutos próprios para a prestação de
serviços públicos, e a autorização o adequado para o desempenho da atividade do
próprio interesse do autorizatário. (JSCF, 442). O jurista conclui seu entendimento com
o artigo 175, inciso I, alegando que a CRFB, ao referir-se à delegação de serviços
públicos se refere apenas à concessão e permissão.
CABM diz que a controvérsia existente entre os artigos 21, incisos XI e XII e o disposto
nos artigo 175, inciso I, todos da CRFB, deve considerar que a regra é a delegação do
serviço público por meio da concessão e permissão (artigo 175, inciso I) e a expressão
autorização, que aparece nos artigos 21 XI e XII do diploma constitucional, se subsume
em duas hipóteses: A) Uma que corresponde a hipóteses que efetivamente há serviço de
telecomunicação, como o de radioamador ou de interligação de empresas por cabos de
fibras opticas, mas não propriamente serviço público, mas serviço de interesse privado
delas próprias. Para o autor a palavra autorização foi utilizada no sentido de polícia
administrativa, que libera alguma conduta privada propriamente dita, mas cujo
exercício depende de manifestação administrativa aquiescente para verificação se com
ela não haverá gravames ao interesse público. B) Outra, a de abranger casos em que
efetivamente está em pauta um serviço público, mas se trata de resolver
emergencialmente uma dada situação, até a adoção dos convenientes procedimentos
por força dos quais se outorga a permissão ou concessão. Por isto mesmo a palavra
autorização está prevista no artigo 223 da CRFB. (CABM, pg 669). c) Exemplo de
atividade autorizada. O exemplo, tradicionalmente utilizado pela doutrina, é o serviço
de táxi, considerado atividade privada exercida sob o regime de autorização. Ocorre que
a lei 12.587/2012 que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, classificou o
serviço de táxi como transporte público individual, caracterizando o como serviço
público, prestados sob o regime de permissão. (artigos 4º, inciso VIII, 12 da Lei
12.587/2012). Todavia, em relação ao transporte privado coletivo, definido nos termos
do artigo 4º, VII da citada lei, o consentimento estatal se formaliza por autorização.
(artigo 11 da Lei 12.587/2012).
Ponto 19.c. Gestão de florestas públicas. Uso e exploração. Concessão florestal.

Mariana Casati
Principais obras consultadas: www.mma.gov.br e www.florestal.gov.br.
Legislação básica: Leis nº 11.284/06 e 9.985/2000; Decretos nº 6.063/07 e 7.167/10.
A Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) – Lei 11.284/06, traz uma novidade na
exploração de unidades de conservação, especificamente, para florestas nacionais,
possibilitando que empresas ou cooperativas explorarem os recursos madeireiros das
FloNas por meio de um plano de manejo. Polêmica e controversa, a Lei cria o Serviço
Florestal Brasileiro – SFB, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, e cria também
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF. Concede à pessoa jurídica
brasileira, em consórcio ou não, a gestão florestal. Exclui da concessão a titularidade
imobiliária da unidade de manejo ou a preferência em sua aquisição, o acesso ao
patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou
constituição de coleções, o uso dos recursos hídricos, a exploração dos recursos
minerais, pesqueiros ou da fauna silvestre, dentre outros.
Princípios: no art. 2º da LGFP estão relacionados os princípios que devem produzir
efeitos sobre a administração das florestas públicas: a) a proteção dos ecossistemas, do
solo, da água, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do
patrimônio público; b) o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e
racional das florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do
desenvolvimento sustentável local, regional e de todo o País; c) o respeito ao direito da
população, em especial das comunidades locais, de acesso às FP e aos benefícios
decorrentes de seu uso e conservação; d) a promoção do processamento local e o
incentivo ao incremento da agregação de valor aos produtos e serviços da floresta, bem
como à diversificação industrial, ao desenvolvimento tecnológico, à utilização e à
capacitação de empreendedores locais e da mão-de-obra regional, etc.
Definições: a LGFP, em seu art. 3º, traz uma série de definições, dentre elas a de
“florestas públicas”, “manejo florestal sustentável”, “concessão florestal”, “auditoria
fiscal”, etc.
Gestão de florestas públicas: para produção sustentável compreende i) a criação de
florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do art. 17 da Lei nº 9.985/2000
(FloNas), e sua gestão direta; ii) a destinação de florestas públicas às comunidades
locais, nos termos do art. 6º da LGFP; iii) a concessão florestal, incluindo florestas
naturais ou plantadas e as unidades de manejo das FloNas. Gestão direta: ao Poder
Público dos três níveis federativos será facultado, para execução de atividades
subsidiárias, firmar convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares
com terceiros, observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais
pertinentes, através de instrumentos com prazo máximo de 120 meses.
Da destinação às comunidades locais: Antes da realização das concessões florestais,
as FP ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a
destinação, pelos órgãos competentes, além de outras formas previstas em lei, por meio
de: i) criação de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável,
observados os requisitos previstos da Lei nº 9.985/2000; e, ii) concessão de uso, por
meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável,
agroextrativistas ou outros similares, nos termos do art. 189 da CF e das diretrizes do
Programa Nacional de Reforma Agrária. A destinação às comunidades locais deverá ser
feita de forma não onerosa para o beneficiário, através de ato administrativo próprio.
Ademais, as comunidades locais poderão participar da licitação para a concessão
florestal, por meio de associações comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas
admitidas em lei. O Poder Público poderá, com base em condicionantes socioambientais
definidas em regulamento, regularizar posses de comunidades locais sobre as áreas por
elas tradicionalmente ocupadas ou utilizadas, que sejam imprescindíveis à conservação
dos recursos ambientais essenciais para sua reprodução física e cultural, por meio de
concessão de direito real de uso ou outra forma admitida em lei, dispensada licitação.
Concessão florestal: é a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de
praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa

unidade de manejo, de forma sustentável e respeitando o Plano de Manejo Florestal
(PMF) aprovado pelo governo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou
não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. A publicação do
edital de licitação de cada lote de concessão florestal deverá ser precedida de audiência
pública, por região, realizada pelo órgão gestor, nos termos do regulamento, sem
prejuízo de outras formas de consulta pública. PAOF: Anualmente, as FP que serão
submetidas a processos de concessão estarão descritas no Plano Anual de Outorga
Florestal - PAOF. Plano de Outorga: O poder concedente publicará, previamente ao
edital de licitação, ato justificando a conveniência da concessão florestal, caracterizando
seu objeto e a unidade de manejo. As licitações para concessão florestal serão realizadas
na modalidade concorrência e outorgadas a título oneroso, sendo vedada a declaração de
inexigibilidade prevista no art. 25 da Lei 8.666/1993. Objeto da concessão: terá por
objeto a exploração de produtos e serviços florestais, contratualmente especificados, em
unidade de manejo de floresta pública, com perímetro georreferenciado, sendo vedada,
no âmbito da concessão florestal, a outorga dos seguintes direitos: i) titularidade
imobiliária ou preferência em sua aquisição; ii) acesso ao patrimônio genético para fins
de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou constituição de coleções; iii) uso dos
recursos hídricos acima do especificado como insignificante (Lei 9.433/97); iv)
exploração dos recursos minerais; v) exploração de recursos pesqueiros ou da fauna
silvestre; vi) comercialização de créditos decorrentes da emissão evitada de carbono em
florestas naturais. Todavia, o direito de comercialização de créditos de carbono poderá
ser admitido no caso de reflorestamento de áreas degradadas ou convertidas para uso
alternativo do solo. Licença ambiental e EIA: a licença prévia para uso sustentável da
unidade de manejo será requerida pelo órgão gestor, mediante a apresentação de
relatório ambiental preliminar ao órgão ambiental competente integrante do SISNAMA.
E, nos casos potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente,
será exigido EIA para a concessão da licença prévia. Os custos do relatório ambiental
preliminar e do EIA serão ressarcidos pelo concessionário ganhador da licitação. A
aprovação do plano de manejo da unidade de conservação nos termos da Lei 9.985/00
substitui a licença prévia, sem prejuízo da elaboração de EIA nos casos potencialmente
causadores de significativa degradação ambiental. Licitação: Habilitação: além dos
requisitos da Lei 8.666/93, exige-se a comprovação da ausência de débitos inscritos na
dívida ativa relativos a infrações ambientais e de decisões condenatórias, com trânsito
em julgado, em ações penais relativas a crime contra o meio ambiente ou a ordem
tributária ou a crime previdenciário. A habilitação é exclusiva para empresas ou outras
pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração
no País. Os requisitos do edital constam dos arts. 20 e ss da LGFP. Critérios de
seleção: a proposta é escolhida com base nos critérios de maior preço e melhor técnica,
esta considerando i) o menor impacto ambiental; ii) os maiores benefícios sociais
diretos; iii) a maior eficiência; iv) a maior agregação de valor ao produto ou serviço
florestal na região da concessão. Contrato de concessão: para cada unidade de manejo
licitada, será assinado um contrato de concessão exclusivo com um único
concessionário, que será responsável por todas as obrigações nele previstas, além de
responder pelos prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a
terceiros, sem que a fiscalização exercida pelos órgãos competentes exclua ou atenue
essa responsabilidade. Sem prejuízo de sua responsabilidade, o concessionário poderá
contratar terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou subsidiárias ao
manejo florestal sustentável dos produtos e à exploração dos serviços florestais
concedidos, sendo vedada a subconcessão na concessão florestal. Prazo: os prazos dos

contratos de concessão florestal serão estabelecidos de acordo com o ciclo de colheita
ou exploração, considerando o produto ou grupo de produtos com ciclo mais longo
incluído no objeto da concessão, podendo ser fixado prazo equivalente a, no mínimo,
um ciclo e, no máximo, 40 anos. O prazo dos contratos de concessão exclusivos para
exploração de serviços florestais será de, no mínimo, 5 e, no máximo, 20 anos. Extinção
da concessão: por i) esgotamento do prazo contratual; ii) rescisão; iii) anulação; iv)
falência ou extinção do concessionário e falecimento ou incapacidade do titular, no caso
de empresa individual; v) desistência e devolução, por opção do concessionário, do
objeto da concessão. Outras cláusulas: As cláusulas contratuais essenciais e outras
características desses instrumentos estão previstos nos arts. 27 a 35 da LGFP, ao passo
que o regime econômico e financeiro da concessão florestal está disciplinado nos arts.
36 a 41.
Órgãos: a LGFP institui o Serviço Florestal Brasileiro - SFB, na estrutura do Ministério
do Meio Ambiente, e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF. O
SFB atua exclusivamente na gestão das FP e tem suas atribuições delineadas no art. 55
da LGFP. Dentre elas, criar e manter o Sistema Nacional de Informações Florestais e
gerenciar o Cadastro Nacional de Florestas Públicas. Será dirigido por um Conselho
Diretor, composto por um Diretor-Geral e 4 diretores, em regime de colegiado. O Poder
Executivo poderá assegurar ao SFB autonomia administrativa e financeira, no grau
conveniente ao exercício de suas atribuições, mediante a celebração de contrato de
gestão e de desempenho. O FNDF tem natureza contábil e será gerido pelo órgão gestor
federal, objetivando fomentar o desenvolvimento de atividades sustentáveis de base
florestal no Brasil e a promover a inovação tecnológica do setor. É vedada ao FNDF a
prestação de garantias.
Supressão vegetal: qualquer atividade que envolva a supressão de vegetação nativa
depende de autorização. Quando a exploração de florestas e formações sucessoras
implicar em corte raso da vegetação arbórea natural, a Autorização de Supressão para
Uso Alternativo do Solo deve ser requisitada.
Uso Alternativo do Solo: significa a substituição de florestas e formações sucessoras
por outras coberturas do solo, tais como projetos de assentamento para Reforma
Agrária, agropecuários, industriais, de geração e transmissão de energia, de mineração e
de transporte. O aproveitamento da matéria-prima florestal nas áreas onde houver
supressão para o uso alternativo do solo será permitido mediante Autorização para
Utilização de Matéria-Prima Florestal - AUMPF, que é expedida somente depois de
constatada pela vistoria técnica a existência de matéria-prima florestal e após
conferência do volume e espécie. As florestas públicas não destinadas a manejo florestal
ou unidades de conservação ficam impossibilitadas de conversão para uso alternativo do
solo, até que sua classificação de acordo com o ZEE esteja oficializada e a conversão
seja plenamente justificada.
Reposição florestal (vide Decreto nº 5.975/06): é a compensação do volume de
material-prima extraído de vegetação natural pelo volume de material-prima resultante
de plantio florestal para geração de estoque ou recuperação de cobertura florestal. É
obrigada a reposição florestal à pessoa física ou jurídica que: a) utiliza matéria-prima
florestal oriunda de supressão de vegetação natural; b) detenha a autorização de
supressão de vegetação natural. É dispensado da obrigatoriedade de reposição florestal
aquele que comprovadamente utilize: a) resíduos provenientes de atividade industrial,
tais como costaneiras, aparas, cavacos e similares; b) matéria-prima florestal não-
madeireira ou oriunda de PMFS, de floresta plantada ou de supressão da vegetação
autorizada, para benfeitoria ou uso doméstico dentro do imóvel rural de sua origem.
Permanece a obrigação de comprovar junto à autoridade competente da origem do
recurso florestal utilizado. Fica desobrigado da reposição o pequeno proprietário rural
ou possuidor familiar, assim definidos no art. 1º, § 2º, inc. I, da Lei nº 4.771/65, detentor
da autorização de supressão de vegetação natural, que não utilizar a matéria-prima
florestal ou destiná-la ao consumo.
Transporte: o Documento de Origem Florestal – DOF é a licença obrigatória, em
âmbito federal, para o transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de madeira,
lenha, carvão e outros produtos ou subprodutos florestais oriundos de florestas de
espécies nativas, para fins comerciais ou industriais. O DOF contém informações sobre
a procedência desses produtos e subprodutos e é emitido e impresso pelo próprio
usuário, com base no saldo de produtos e subprodutos florestais, via acesso ao Sistema -
DOF. Alguns estados adotam sistemas próprios de controle do fluxo de produtos e
subprodutos florestais, todavia, o órgão federal coordenador do sistema nacional poderá
bloquear a emissão do DOF dos entes federativos não integrados ao sistema e fiscalizar
os dados e relatórios respectivos (§ 5º, art. 35, CoFlo). Para a emissão do DOF, a pessoa
física ou jurídica responsável deverá estar registrada no Cadastro Técnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto
no art. 17 da Lei nº 6.938/81. No DOF deverão constar a especificação do material, sua
volumetria e dados sobre sua origem e destino e o documento deverá ser exigido de
todo aquele que recebe ou adquire, para fins comerciais ou industriais, madeira, lenha,
carvão e outros produtos ou subprodutos de florestas de espécies nativas, conservando-o
até o beneficiamento final do produto.
ITEM 20
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor público. Regime

disciplinar e processo administrativo disciplinar.
Mariana Casati
Legislação básica: Arts. 37, VI, VII, XV; 39, §3º; 40, todos da CRFB; Lei 8.112/90.
1) DIREITOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS. a) Direitos elencados na CF: a.1)

Irredutibilidade de vencimentos e subsídios (art. 37, XV), observado o teto
constitucional; a.2) Direito de greve e de livre associação sindical (art. 37, VI e VII):
este último é autoaplicável, enquanto o primeiro exige lei específica regulamentar
(segundo DI PIETRO, a lei será editada por cada esfera de governo, uma vez que a
matéria não é privativa da União). O STF, ao julgar os mandados de injunção nºs 670,
708 e 712, decidiu pela aplicação da Lei nº 7.783/89 aos servidores públicos até que
seja suprida a omissão legislativa. O STF também tem afastado o direito de greve a
categorias que exercem atividades relacionadas à manutenção da ordem pública (v.g.,
policiais civis); a.3) Estabilidade, em razão da qual somente poderão perder o cargo
em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo
administrativo em que lhes sejam assegurada ampla defesa; a.4) Alguns dos direitos
sociais assegurados aos trabalhadores (art. 39, §3º): salário-mínimo; garantia de
salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remuneração variável; 13º
salário; remuneração do trabalho noturno superior à do diurno; salário-família para os
dependentes; duração do trabalho normal não superior a 8 horas diárias e 44 semanais;
repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos; remuneração do serviço
extraordinário superior, no mínimo, em 50% à normal; gozo de férias anuais
remuneradas com, pelo menos, 1/3 a mais que o salário normal; licença à gestante, sem
prejuízo do emprego ou do salário, com duração de 120 dias (a Lei nº 11.770/2008
permitiu a prorrogação da licença por 60 dias adicionais); licença-paternidade (5 dias
consecutivos); proteção do mercado de trabalho da mulher, redução dos riscos inerentes
ao trabalho, por meio de saúde, higiene e segurança; proibição de diferença de salários,
de exercício de funções e de critério de admissão, por motivo de sexo, idade, cor ou
estado civil, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a
natureza do cargo o exigir; a.5) Direito a regime de previdência social de caráter
contributivo e solidário, consoante regras fixadas no art. 40;
b) Direitos elencados na Lei 8.112/90: CABM distingue os diversos diretos previstos
na Lei 8.112/90 em duas grandes categorias, subdividindo-as em categorias
fundamentais: b.1) Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: Que
se subdividem em: b.1.1) de ordem pecuniária (na ativa); b.1.2) de ausência ao serviço;
b.1.3) aposentadoria; b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes.
Que se subdividem em: b.2.1) pensão; b.2.2) auxílio funeral; b.2.3) auxílio reclusão.
Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: b.1.1) Direitos e
vantagens de ordem pecuniária: Os direitos e vantagens de ordem pecuniária
compreendem: i) Subsídio (EC 19/98): modalidade remuneratória de certos cargos, por
força da qual a retribuição se efetua por meio dos pagamentos mensais de parcelas
únicas, sendo vedado qualquer outro tipo de vantagem. ii) Vencimento: é a retribuição
pecuniária pelo efetivo exercício do cargo (art. 40 da Lei 8.112/90). Enquanto
remuneração é o vencimento básico acrescido das vantagens previstas em lei (art. 41, lei
8.112/90). iii) Vantagens pecuniárias: que compreendem as indenizações, as
gratificações, adicionais e benefícios da seguridade social. iv) Indenizações: têm por
objetivo ressarcir o servidor de despesas que seja obrigado a realizar em razão do
serviço. Compreendem as: ajudas de custo (arts. 53 e 54 da Lei 8.112/91), as diárias
(art. 58 da Lei 8.112/91), transporte (art. 60 da Lei 8.112/91), auxílio moradia (art. 60-A
e ss da lei 8.112/90). v) Gratificações: (art. 61, I, II e IX): compreende três espécies
de acréscimos: 1) pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento,
cargo de provimento em comissão ou de natureza especial (art. 62); 2) natalina, que
corresponde a 1/12 da remuneração a que o servidor fizer jus no mês de dezembro, por
mês de exercício no respectivo ano (art. 63); 3) por encargo de curso ou concurso, a
quem atuar como instrutor em curso instituído no âmbito da Administração Pública
Federal ou participar, fiscalizar, avaliar ou supervisionar banca examinadora ou de
comissão de análise de currículos e, ainda, participar da logística de preparação e de
realização de concurso público ou participar da aplicação, fiscalizar ou avaliar provas de
exame vestibular ou de concurso público ou supervisionar essas atividades (art. 61, XI,
da Lei 8112/90, acrescido pela Lei 11.314/06). vi) Adicionais (art. 61, IV a VIII) - são
dos mais variados tipos. E compreendem: 1) pelo exercício de atividades insalubres (art.
68); 2) por serviço extraordinário (art. 73); 3) por trabalho noturno (art. 75); 4) de férias
(art. 76). A Lei 8.112/90 prevê a possibilidade de outros adicionais, relativos à natureza
ou local de trabalho (art. 61, VIII).
Embora, o presente trabalho se paute na classificação feita de Celso Antônio Bandeira
de Mello, importante trazer à colação, em relação às vantagens pecuniárias a
classificação realizada por Hely Lopes Meirelles: “vantagens pecuniárias são

acréscimos ao vencimento do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório, pela
decorrência do tempo de serviço (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funções
especiais (ex facto officii), ou em razão das condições anormais em que se realiza o
serviço (propter laborem), ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor
(propter pernonam). As duas primeiras espécies constituem os adicionais (adicionais de
vencimento e adicionais de função), as duas últimas formam a categoria das
gratificações de serviço e gratificações pessoais”.
Os adicionais de função são devidos em função da natureza especial da função ou do
regime especial de trabalho, como o adicional de dedicação exclusiva e as funções
comissionadas. A gratificação de serviço é a retribuição paga em decorrência das
condições anormais em que o serviço é prestado (ex.: gratificações de insalubridade, de
risco de vida e saúde). As gratificações pessoais correspondem aos acréscimos pagos
em razão de situações individuais do servidor, como o salário-família.
Benefícios da seguridade social: compreende o auxílio natalidade (art. 196) e salário
família (197).
b.1.2) Direitos de ausência ao serviço: Os direitos e vantagens que implicam ausência
ao serviço são os seguintes: a) férias; b) licenças; e c) afastamentos. Férias: constituem-
se em direito a um descanso anual, por 30 dias consecutivos, e a que se faz jus a partir
da completude do primeiro ano de exercício, sendo remuneradas com 1/3 da retribuição
normal do servidor. (CABM, p. 299). Licenças: são afastamentos pleiteados pelo
servidor de acordo com motivos previstos na lei. Em regra, presentes as razões para sua
outorga a licença deverá ser concedida ao servidor, salvo em duas hipóteses, em que a
concessão ou não dependerá das conveniências da administração pública, quais sejam,
para tratar de interesses particulares e para capacitação profissional. Afastamentos:
também configuram direitos de ausência ao serviço por variadas razões. Entre licença e
afastamento não há diferença senão as de nomes. Na Lei 8112/90 há hipóteses de
afastamento que a lei nomeou como concessões.
b.1.3) Aposentadoria: A CF em seu art. 40 atribui aos servidores titulares de cargo
efetivo regime de previdência de caráter contributivo. O regime decorrente deste artigo
também se aplica aos titulares de cargos vitalícios (magistrados, membros do MP,
Ministros e Conselheiros dos TC). Os demais servidores públicos, ocupantes de cargo
em comissão, cargo temporário e emprego público, regulam-se pelo regime geral de
previdência social (art. 40, §13 da CRFB).
b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes: b.2.1) Pensão: é a
importância que, por motivo da morte de servidor, passa a ser mensalmente dispensada
a seus dependentes na forma da lei (§§ 1º e 2º do art. 217 e 218); b.2.2) Auxílio-
funeral: é a importância devida a família do servidor quando de seu falecimento, e
corresponde a um mês de sua remuneração ou proventos. No caso de acumulação legal
de cargos, o auxílio será pago somente em razão do cargo de maior remuneração (art.
226); b.2.3) Auxílio-reclusão: é a importância devida à família do servidor em razão da
prisão deste por motivo de prisão provisório ou decorrente de sentença definitiva.
2) DEVERES DO SERVIDOR PÚBLICO. a) Legislação: Arts. 116 e 117 da Lei
8.112/90. O art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor: exercer com zelo e
dedicação as atribuições do cargo; ser leal às instituições a que servir; observar as
normas legais e regulamentares; cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais; atender com presteza ao público em geral, à expedição de
certidões, às requisições para a defesa da Fazenda Pública; levar ao conhecimento da
autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade
competente para apuração; zelar pela economia do material e a conservação do
patrimônio público; guardar sigilo sobre assunto da repartição; manter conduta
compatível com a moralidade, representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de
poder, dentre outros. O art. 117, por sua vez, traz um extenso rol de proibições. A
transgressão de ambos os dispositivos dá ensejo à responsabilidade administrativa.
3) RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR PÚBLICO: O servidor público sujeita-
se à responsabilidade civil, penal e administrativa. (art. 121 da Lei 8.112/90). As
diversas responsabilidades são independentes entre si (art. 125). Em virtude desta
independência é que o STF no MS nº 21.708-DF, decidiu que pode ser aplicado ao
servidor pena de demissão em processo disciplinar, mesmo se ainda em curso ação
penal a que responda pelo mesmo fato. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado
civil, penal ou administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apuração de
informação concernente à prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento,
ainda que em decorrência do exercício de cargo, emprego ou função pública (art. 126-
A). 3.1) Responsabilidade Civil. A responsabilidade civil é a imputação, ao servidor
público, da obrigação de reparar o dano que tenha causado à Administração ou a
terceiro, em decorrência de conduta culposa ou dolosa, de caráter comissivo ou
omissivo. É hipótese de responsabilidade subjetiva. Se o dano for causado a
Administração a responsabilidade do servidor é direta, porém se o dano for causado a
terceiros, a responsabilidade do servidor pode ser direta (quando for acionado pelo
lesado) ou indireta (por meio do direito de regresso assegurado a Administração – art.
37, § 6º CF). A responsabilidade civil do servidor deve ser apurada em procedimento
administrativo, em que sejam assegurados contraditório e ampla defesa. A indenização
só poderá ser descontada em folha de pagamento se o servidor anuir, sob pena de
configuração de penhora ex officio nos vencimentos, subsídios ou salários do servidor,
vulnerando o disposto no art. 649, inciso IV do CPC. O STF, no julgamento do MS nº
24182/DF, rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 12/02/04, afastou a aplicabilidade de
dispositivo previsto na Lei nº 8.112/90 que autoriza semelhante desconto. 3.2)
Responsabilidade Penal. A responsabilidade penal do servidor é a que decorre de
conduta que a lei penal tipifica como infração penal (JSCF, p. 758). A responsabilidade
criminal é apurada mediante processo judicial, sendo que o conceito adotado pelo art.
327 do CP relativo a funcionário público para fins criminais é mais amplo que o de
servidor público, aproximando-se do conceito de agente público. Repercussão na esfera
civil da decisão penal: só causa reflexo na esfera civil da Administração se caracterizar
também ilícito civil ou ocasionar prejuízos aos cofres públicos. A decisão absolutória no
crime poderá repercutir, ou não, na esfera civil. Se não houve dano patrimonial à
Administração, não poderá haver responsabilidade civil do servidor (salvo se atentar
contra os princípios da Administração - cabe improbidade). Se houve dano, por
exemplo, em razão de conduta culposa, a decisão absolutória no crime não influenciará
na esfera civil da administração. Repercussão na esfera administrativa. Crimes
funcionais: terá sempre reflexo na esfera da Administração. Se absolutória, distinguir o
motivo da absolvição. Inexistência do fato exclui da condição de autor. Administração
não poderá punir o servidor pelo fato decidido na esfera criminal. Se por insuficiência
de prova, não influenciará na decisão administrativa se, além da conduta penal
imputada, houver a configuração de ilícito administrativo naquilo que a doutrina
denomina de conduta residual. Crimes não funcionais: nenhuma influência haverá na
esfera administrativa quando a pena não impuser a perda da liberdade. Absolvição na
esfera administrativa: independência das instâncias administrativa e penal, a solução na

esfera administrativa não impede a instauração de processo no âmbito criminal. 3.3)
Responsabilidade administrativa. A responsabilidade administrativa decorre da
prática de ilícitos administrativos definidos na legislação estatutária, cujos elementos
básicos são os mesmos do ilícito civil. As sanções, por seu turno, são previstas na lei
definidora do regime jurídico estatutário de cada ente, e dependem, para sua aplicação,
de processo administrativo prévio com as garantias a ele inerentes (contraditório e
ampla defesa) e de decisão motivada. Em relação às penalidades, importante observar
que a lei não faz um elo entre a conduta e a penalidade tal como ocorre no direito penal.
A lei apenas estabelece um rol de deveres e vedações e outro rol de penalidades, sem
interligá-las. Desse modo, o sistema punitivo da Administração Pública deverá observar
na aplicação das sanções o princípio da proporcionalidade, e assim, aplicar determinada
sanção com adequada correlação com a infração praticada e o princípio da motivação,
para o fim de apontar os elementos que comprovam a observância da adequação
punitiva. Cumpre destacar, que ao poder judiciário só é licito examinar a legalidade da
punição, não pode, portanto, ter ingerência nos critérios de conveniência, oportunidade
ou justiça dos atos punitivos.
4) REGIME DISCIPLINAR E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
A Lei 8.112/90, em seu art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor e no art.
117 traz as proibições. A transgressão deles dá margem à responsabilidade
administrativa. As penalidades, conforme art. 127, são as seguintes: I advertência; II
suspensão, conversível em multa; III demissão; IV cassação de aposentadoria ou
disponibilidade; V destituição de cargo em comissão; VI destituição de função
comissionada.
A advertência será aplicada por escrito em faltas de menor gravidade. A suspensão se
houver reincidência em faltas punidas com advertência e nas demais infrações que não
tipificam casos de demissão, pelo máximo de 90 dias (art. 130). Por conveniência da
Administração, pode ser convertida em multa, à base de 50% do vencimento ou
remuneração, por dia de serviço, ficando o servidor em serviço (§2°). As penalidades de
advertência e de suspensão terão seus registros cancelados, após o decurso de 3 e 5 anos
de efetivo exercício, respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado
nova infração disciplinar. A demissão, expulsão do serviço público, é aplicável pelo
Presidente da República, pelos Presidentes das Casas Legislativas, dos Tribunais
Federais e pelo PGR, conforme a esfera a que esteja sujeito o servidor (art. 141, I) nas
infrações graves (art. 132). A maioria dos casos se refere ao procedimento incorreto com
dinheiros públicos ou vantagens indevidas (incisos IV, VIII, X e XI do art. 132, e IX e
XI, XII e XVI do art. 117). Ausências ao serviço também podem ser causa de demissão
quando configurarem “abandono de cargo” (art. 132, II) ou “inassiduidade habitual”
(inciso III). Abandono do cargo é a intencional ausência ao serviço, por mais de 30 dias
consecutivos (art. 138), inassiduidade habitual é a falta ao serviço, sem causa
justificada, por 60 dias, intercaladamente, em um período de 12 meses (art. 139). Em
alguns casos a demissão acarretará a inabilitação por cinco anos para o serviço público
federal (art. 137), assim como em outros a inabilitação será definitiva. (art. 137, p.u.).
Demissão por improbidade administrativa (art. 132, IV), aplicação irregular de dinheiro
público (art. 132, VIII), lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional
(art. 132, X) ou por corrupção (art. 132, XI), haverá, ainda, a indisponibilidade dos bens
do servidor e sujeição ao ressarcimento do erário, sem prejuízo da ação penal cabível
(art. 136). Relembre-se que a ação de ressarcimento do erário é imprescritível, art. 37, §
5°, da CRFB. Cassação da aposentadoria ou disponibilidade: autoridades
competentes para imposição da penalidade de demissão (art. 141, I) quando o inativo

tiver praticado, na atividade, falta a que corresponderia tal sanção, e, ainda que a lei não
o diga, terá de acarretar, por identidade de razão, as mesmas consequências previstas
para os casos de demissão. Destituição de ocupante de cargo em comissão ou função
comissionada: mesma autoridade que fez a nomeação (art. 141, IV), e, quando
incidente sobre quem não seja titular de cargo efetivo, dar-se-á nas mesmas hipóteses
que ensejam as penalidades de suspensão ou demissão (art. 135), acarretando, ainda, as
inabilitações, restrições de direitos e sujeição às consequências desta última (arts. 136 e
137). Titular de cargo efetivo incorre também nas sanções correspondentes à gravidade
da falta em que incidiu.
PRESCRIÇÃO. Prescreve em 5 anos a medida disciplinar para demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo ou função; em 2 anos para
suspensão; em 180 dias para advertência; todos a partir da data em que a infração foi
conhecida. Caso a infração também seja capitulada como crime, aplicam-se os prazos
prescricionais previstos na lei penal (conforme art. 142).
SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO. Procedimento apurador – com
garantia de ampla defesa – que será a sindicância ou, obrigatoriamente, o processo
administrativo, se a sanção aplicável for suspensão acima de 30 dias, demissão,
cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão ou
função comissionada (art. 143, c/c art. 146). A sindicância ou processo administrativo
interrompem a prescrição até a decisão final proferida pela autoridade competente (§ 3°
do art. 142), que só recomeça a fluir a partir do dia em que cessar a interrupção (§ 4°).
A autoridade que tiver conhecimento de irregularidade é obrigada a promover-lhe a
apuração imediata. As denúncias serão apuradas desde que contenham a identificação e
o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada sua autenticidade
(art. 143).
Sindicância: prazo de conclusão não excedente de 30 dias (prorrogáveis). Aplicação de
penalidade de advertência ou suspensão até 30 dias, assegurada ampla defesa. Se mais
grave deverá ser instaurado processo administrativo disciplinar (arts. 145 e 146). Se a
sindicância concluir que a infração configura ilícito penal, além de ser instaurado
imediatamente PAD, a autoridade competente remeterá cópia dos autos ao MP (art. 154,
p.u.).
Processo administrativo: conduzido por comissão formada por três servidores estáveis,
sob a presidência de um deles (art. 149). Três fases: A) instauração; B) inquérito; e C)
julgamento (art. 151) -, duas primeiras de alçada da comissão. O julgamento compete à
autoridade superior que mandou instaurar o PAD. Se a penalidade a ser aplicada exceder
sua alçada, deve encaminhar à autoridade competente, para que decida. O prazo para
conclusão do processo administrativo é de 60 dias, contados da data em que for
constituída comissão, prorrogáveis por igual período quando as circunstâncias o
exigirem (art. 152). a) Instauração do processo: com a publicação do ato que constituir a
comissão (art. 151) e é seguida do b) inquérito de três partes ou etapas: a instrução, a
defesa e o relatório (art. 151, III). O inquérito desenvolver-se-á de acordo com o
princípio do contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art.
153). A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não
ofende a Constituição (súmula vinculante nº 5).
Sindicância passa a ser uma das peças da instrução (art. 154). A comissão promoverá a
tomada de depoimentos, acareações, investigações, diligências, perícias e o mais que
necessário for para coleta da prova (art. 155), facultando-se ao servidor o direito de
acompanhar o processo, pessoalmente ou mediante procurador constituído, arrolar e

reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas, bem como formular quesitos,
quando se tratar de matéria que demande análise pericial (art. 156). Concluída a oitiva
de testemunhas, proceder-se-á ao interrogatório do acusado (art. 159). Tipificada a
infração disciplinar, o servidor será indiciado, com a especificação dos fatos a ele
imputados e respectivas provas (art. 161), fazendo-se sua citação para defesa no prazo
de 10 dias. Caso o indiciado seja revel ser-lhe-á nomeado procurador dativo, ocupante
de cargo efetivo superior ou do mesmo nível, ou de nível de escolaridade igual ou
superior ao dele (art. 164, §2°). Apreciada a defesa, a comissão processante elaborará
relatório conclusivo quanto à inocência ou responsabilidade do servidor, e indicará os
dispositivos normativos transgredidos, bem como as circunstâncias atenuantes ou
agravantes (art. 165 e parágrafos).
O processo disciplinar, então, juntamente com o relatório será encaminhado à
autoridade para julgamento a ser exarado em 20 dias contados do recebimento do
processo – terá de acatar o relatório, salvo se contrário à prova dos autos, hipótese em
que, motivadamente, a autoridade julgadora poderá agravar a penalidade ali indicada,
abrandá-la ou inocentar o servidor (art. 168). A superação do prazo estabelecido para o
julgamento não lhe constituirá causa de nulidade (art. 169, § 1°). Estando a infração
capitulada como crime, os autos serão remetidos ao MP para instauração da ação penal,
ficando trasladados na repartição (art. 171). O processo administrativo disciplinar pode
ser a qualquer tempo revisto, de ofício ou a pedido, perante fatos novos ou elementos
não apreciados no processo suscetíveis de justificar seja a inocência do punido ou a
inadequação da penalidade aplicada (arts. 174 e 176).
Resumo PAD: Servidor tem responsabilidade disciplinar (administrativa) em instância
parcialmente independente da penal, por violação aos deveres funcionais. Sanções
disciplinares: advertência (prescreve em 180 dias), suspensão (prescreve em 180 dias ou
2 anos), demissão (prescreve em 5 anos), cassação de aposentadoria (5 anos),
destituição de cargo em comissão. Sindicância pode resultar: a) arquivamento; b)
aplicação de advertência ou suspensão até 30 dias; c) PAD para demais casos. Prazo
máx. 30 dias para sindicância. Prazo do PAD: 60 + 60, a contar da constituição da
comissão. Não é prazo para julgamento pela autoridade, apenas para a conclusão do
PAD, que possui mais 20 dias para decidir (140 total).
Jurisprudência: “O direito de opção previsto no caput do art. 133 da Lei n. 8.112/1990
a um dos cargos,empregos ou funções públicas indevidamente acumulados deve ser
observado somente nas hipóteses em que o servidor puder fazer pedido de exoneração
de um dos cargos. Isso porque o servidor que responde a processo administrativo
disciplinar não pode ser exonerado a pedido até o encerramento do processo e o
cumprimento da penalidade eventualmente aplicada, de acordo com o art. 172 do
mesmo diploma. Assim, fica suspenso o direito de opção previsto no art. 133 enquanto
pendente a conclusão de processo administrativo disciplinar em relação a um dos
cargos.” (STJ, Info. 508, RMS 38.867-AC, Rel. Min. Humberto Martins, j.
18/10/2012.)
“A Seção reconheceu que é impossível o agravamento da penalidade imposta a servidor
público após o encerramento do respectivo processo disciplinar, ainda que a sanção
anteriormente aplicada não esteja em conformidade com a lei ou orientação normativa
interna. O PAD somente pode ser anulado quando constatada a ocorrência de vício
insanável (art. 169, caput, da Lei n. 8.112/1990), ou revisto quando apresentados fatos
novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do servidor punido ou a
inadequação da penalidade aplicada (art. 174,caput, da Lei n. 8.112/1990). Nos termos
do enunciado da Súm. n. 19/STF, o rejulgamento do processo administrativo disciplinar

para a aplicação de nova punição ao servidor caracteriza bis in idem, situação vedada
na seara administrativa. Assim, in casu, a anulação parcial do processo administrativo
disciplinar para adequar a penalidade aplicada ao servidor, consoante pareceres do
órgão correspondente, ensejando aplicação de sanção mais grave ofende o devido
processo legal e a proibição da reformatio in pejus. Com base nesse entendimento, a
Seção concedeu a ordem para determinar a reintegração do impetrante no cargo de
analista ambiental do Ibama. Precedentes citados: MS 13.341-DF, DJe 4/8/2011; MS
13.523-DF, DJe 4/6/2009. (STJ, Info. 498 MS 10.950-DF, Rel. Min. Og Fernandes,
julgado em 23/5/2012.)
“O TCU, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de
processo administrativo disciplinar - PAD, tendo em vista a independência entre as
instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as acusações tanto no âmbito
disciplinar quanto no de apuração de responsabilidade por dano ao erário.” (STF, Info.
680, MS 27867 AgR/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 18.9.2012)
Ponto 20.b. A Administração Pública sob os aspectos orgânico, formal e material.

Administração Pública e governo.
Rodrigo Graeff
Administrativo. 26ª Edição. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo.
4ª Edição. Ed. Impetus; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. 21 ª Edição. Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito
Administrativo Brasileiro. 28ª Edição. Ed. Malheiros.
Legislação básica: Art. 2º, CF; Art. 37, CF; Decreto-lei 200/67.
1. NOÇÕES GERAIS. A divisão da Administração Pública em sentido subjetivo

(formal ou orgânico) corresponde ao conjunto de órgãos, entidades, conjunto de
agentes. Já, a administração pública em sentido objetivo (material ou funcional),
corresponde à função executiva que ela exerce. São critérios utilizados para identificar
os sentidos da Administração Pública (objeto de estudo do Direito Administrativo). Por
outro lado, Celso Antônio Bandeira de Mello utiliza os critérios orgânico/subjetivo e
objetivo para distinguir as funções do Estado.
2. Conceitos de ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (sentidos material, funcional,
formal, orgânico). Segundo Hely Lopes Meirelles, no sentido formal, a Administração
Pública é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo;
no sentido material, é o conjunto de funções necessárias para os serviços públicos; no
sentido operacional, é o desempenho sistemático, legal, técnico dos serviços próprios do
Estado ou por ele assumido em benefício da coletividade.
Para José dos Santos Carvalho Filho, no sentido objetivo, o verbo administrar indica
gerir, zelar, enfim uma ação dinâmica de supervisão. O adjetivo pública pode significar
não só algo ligado ao Poder Público, como também a coletividade ou ao público em
geral. O sentido objetivo, pois, da expressão, deve consistir na própria atividade
administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a
função administrativa. E, no sentido subjetivo da administração pública, a expressão
pode também significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a
incumbência de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em consideração
o sujeito da função administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este
sentido da noção anterior, deve a expressão conter as iniciais maiúsculas:
Administração Pública. (pag. 10-11)
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração pública
divide-se em dois sentidos: (a) "Em sentido objetivo, material ou funcional, a
administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o
Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos
interesses coletivos”; (b) “Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir
Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado".
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, critério orgânico ou subjetivo identifica a
função através de quem a produz. Enquanto o critério objetivo leva em consideração a
atividade; esse critério subdivide-se em dois: a) objetivo material/substancial: reconhece
a função administrativa a partir de elementos intrínsecos a ela; por exemplo, função
legislativa – a expedição de atos gerais e abstratos, função administrativa – prática,
concreta realização da utilidade pública, função jurisdicional – solução de controvérsias
jurídicas; b) objetivo formal: reconhece a função administrativa pelas características,
atributos deduzíveis do tratamento legal que lhe corresponda.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNO. Governo é o conjunto de órgãos e
as atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo
suas diretrizes supremas. Não se confunde com a Administração Pública em sentido
estrito, que tem a função de realizar concretamente as diretrizes traçadas pelo Governo.
Portanto, enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administração
Pública atua de modo subordinado.
Segundo Fernanda Marinela, tanto o Governo quanto a Administração Pública são
criações abstratas da Constituição e das leis, atuam por intermédio de suas entidades
(pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes. Em sentido
formal, governo é conjunto de poderes e órgãos constitucionais; no aspecto material, é
o complexo de funções estatais básicas; e, no enfoque operacional, governo é a
condução política dos negócios públicos, atuando por meio de atos de soberania e atos
de autonomia, visando ao interesse público. Governo, em síntese, é uma atividade
política e discricionária, representando uma conduta independente do administrador,
como um comando com responsabilidade política e constitucional, mas sem
responsabilidade profissional pela execução (o que é natural da Administração). (pag.
18-19)
Ponto 20.c. Proteção jurídica do Meio Ambiente e a exploração mineral.

Mineração e impactos ambientais. Licenciamento. Deveres ambientais relativos à
exploração mineral.
Eduardo Luiz Bezerra de Souza
Principais obras consultadas: VAZ, Paulo Afonso Brum e MENDES, Murilo. Meio
ambiente e Mineração. In MACHADO, Paulo Affonso Leme, 1939-, org. ap; MILARÉ,
Édis, 1942-, org. ap. Direito ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 5v, p.
365-382; ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed., refor. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010.
Legislação básica: CRFB/88; Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/67); Lei nº
7.805/89. Lei nº 8.876/94 (Lei do DNPM).
Leituras complementares sugeridas: não tem.
PROTEÇÃO JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE E A EXPLORAÇÃO MINERAL

Disposições constitucionais: os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são de
propriedade da União (CRFB, art. 20, IX). Em razão disto, a pesquisa e a lavra dos
recursos minerais só poderão ser feitas com autorização ou concessão da União
(art. 176, §1º).
CRFB, art. 225, §2º: “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a
recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo
órgão público competente, na forma da lei” OBS: a solução técnica é o Plano de
Recuperação de Área Degradada – PRAD.
CRFB, art. 174, §3º: “O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em
cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção
econômico-social dos garimpeiros”.
Ao Conselho de Defesa Nacional compete “propor os critérios e condições de
utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu
efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e
a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo” (CRFB, art. 91, §1º, III).
Compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas e outros recursos
minerais (CRFB, art. 22, XII); e estabelecer as áreas e as condições para o exercício da
atividade de garimpagem, em forma associativa (CRFB, art. 21, XXV). Em matéria de
fiscalização (poder de polícia ambiental), a competência administrativa é comum
(CRFB, art. 23, IX).
Como se vê, a atividade mineradora é permitida em território nacional, sendo
expressamente vedada apenas: (a) se praticada em áreas definidas como intocáveis (ex.:
se localizada em faixa de fronteira e não houver autorização do Conselho de Defesa
Nacional); e (b) se realizada em área indígena sem autorização do Congresso Nacional e
sem que a comunidade indígena seja consultada (CRFB, art. 231, §3º).
No plano infraconstitucional, destacam-se, em matéria de proteção ambiental da
exploração mineral, o Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/67) e a Lei nº
7.805/89 (que dispõem sobre o regime de permissão de lavra garimpeira).
Na esfera federal, o órgão responsável pela fiscalização da atividade de exploração
mineral é o Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM, autarquia
vinculada ao Ministério das Minas e Energia, cujo objetivo é controlar e fiscalizar o
exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, e inclusive
promover a outorga dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento
dos recursos minerais (art. 3º, Lei nº 8.876/94).
MINERAÇÃO E IMPACTOS AMBIENTAIS
A atividade mineradora de qualquer espécie é altamente ofensiva ao meio ambiente,

principalmente quando feita sem autorização e fiscalização. Quanto à lavra e o
beneficiamento (lavagem) do carvão, por exemplo, a poluição causada “(...) decorre da
existência de extensas áreas cobertas e rejeitos piritosos ricos em enxofre e metais
pesados, gerando gás sulfídrico e gás sulfúrico. O ácido resultante da oxigenação do
enxofre dissolve os metais e possibilita a sua ocorrência em altas concentrações no
meio aquático, arrastados pelas águas fluviais. Como o beneficiamento é feito com a
água, sempre haverá a produção de polpas contendo sólidos em suspensão e sais
dissolvidos. Na deposição dos rejeitos sólidos, a degradação verifica-se pela
percolação das águas de precipitação sobre a pilha em descoberto. A não compactação
e recobertura causam a combustão espontânea, produzindo gases sulfurosos. No caso
da mineração em céu aberto, quando da nova abertura concomitante à lavra, os efeitos
são o aumento da acidez por percolação de águas de precipitação sobre as camadas
descobertas, ocasionando lagoas ácidas. Além disso, quando não ocorre a revegetação
das áreas lavradas e recompostas, ocorrerá também a erosão e a esterilização da área.
Na mineração subterrânea, o agravamento da poluição dá-se pelas drenagem nas
minas e ela subsidência verificada na superfície decorrente do recuo de pilares. É
comum em todos os lugares onde existe a exploração de carvão mineral a ocorrência
de sérios problemas hídricos, detectados pela presença, nos cursos d’água adjacentes,
de grandes quantidades de finos de carvão e minerais associados, aumento da acidez
mineral e altos teores de ferro, metais pesados e íons dissolvidos” (VAZ e MENDES,
op. cit.).
LICENCIAMENTO. O licenciamento é obrigatório tanto para a permissão de lavra
garimpeira (art. 3º da Lei nº 7.805/89) quanto para a concessão de lavra (art. 16 da Lei
nº 7.805/89), concedido pelos órgãos ambientais competentes na estrutura do
SISNAMA. Exploração mineral em áreas de conservação: depende de prévia
autorização do órgão ambiental que a administre (art. 17, Lei nº 7.805/89). EIA: sempre
necessário (Resolução 01/86, art. 2º, IX; e Resolução nº 09/90, ambas do CONAMA).
DEVERES AMBIENTAIS RELATIVOS À EXPLORAÇÃO MINERAL
Deveres do titular da concessão (art. 47 do Código de Mineração): dentre outros, “II -
Lavrar a jazida de acordo com o plano de lavra aprovado pelo D.N.P.M., e cuja
segunda via, devidamente autenticada, deverá ser mantida no local da mina; III -
Extrair somente as substâncias minerais indicadas no Decreto de Concessão; (...) V -
Executar os trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares;
(...) VII - Não dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o aproveitamento
ulterior da jazida; VIII - Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que
resultarem, direta ou indiretamente, da lavra; IX - Promover a segurança e a
salubridade das habitações existentes no local; X - Evitar o extravio das águas e
drenar as que possam ocasionar danos e prejuízos aos vizinhos; XI - Evitar poluição
do ar, ou da água, que possa resultar dos trabalhos de mineração; XII - Proteger e
conservar as Fontes, bem como utilizar as águas segundo os preceitos técnicos quando
se tratar de lavra de jazida da Classe VIII; XIII - Tomar as providências indicadas
pela Fiscalização dos órgãos Federais; (...)”.
Deveres do DNPM (art. 3º da Lei nº 8.876/94): “V – fomentar a produção mineral e
estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais”; “VI – fiscalizar a pesquisa,
a lavra, o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais, podendo realizar
vistorias, autuar infratores e impor as sanções cabíveis, na conformidade do disposto
na legislação minerária”; “VII – baixar normas, em caráter complementar, e exercer
fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de
mineração, atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio

ambiente e pela higiene, segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores”.
ITEM 21
Ponto 21.a Bens públicos. Classificação. Natureza jurídica do domínio público.

Rodrigo Graeff
Administrativo. 26ª Edição. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo.
4ª Edição. Ed. Impetus; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. 21 ª Edição. Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito
Administrativo Brasileiro. 28ª Edição. Ed. Malheiros.
Legislação básica: Fernanda Marinela. Direito Administrativo. Ed. Impetus. 2011;
Celso Antônio Bandeira de Melo. Curso de Direito Administrativo. 2010;
www.boletimjurídico.com.br; http://columbo2.cjf.jus.br/juris/unificada.
A) BENS PÚBLICOS são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito
Público, isto é, União, Estados, DF, Municípios, respectivas autarquias e fundações de
Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam
afetados à prestação de um serviço público (Celso Antônio Bandeira de Melo, 920).
Características: alienabilidade condicionada à desafetação, que transforma o bem
público em dominical; os bens dominicais são alienáveis desde que haja demonstração
do interesse público, prévia avaliação, licitação e, caso se trate de bem imóvel, de
autorização legislativa específica – art. 17, Lei nº 8.666/93); impenhorabilidade
(possibilidade de sequestro de valores, nos termos do art. 100, CF e em casos de
violação reiterada de direitos fundamentais ex. fornecimento de medicamentos);
imprescritibilidade (insuscetíveis de aquisição mediante usucapião. Súmula 340. STF);
não onerabilidade (não podem ser gravados – art. 1.225, CC; violaria art. 100 da
Constituição Federal – ordem dos precatórios e requisitos para alienação. STJ. REsp
861682 / RS).
Principais Espécies: a) terras devolutas (são bens dominicais, à medida que pertencem
ao domínio público de quaisquer das entidades estatais e não se acham utilizadas pelo
poder público, nem destinadas a fins administrativos específicos); b) terrenos de
marinha – são as áreas pertencentes à União que, banhadas pelas águas do mar ou dos
rios navegáveis, em sua foz, se estendem à distância de 33 metros para a área terrestre,
contados da linha do preamar médio de 1831. ADI 4264: STF declarou, em sede de
cautelar, a inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-lei 9.760/46, entendendo ser
necessário o chamamento, por notificação pessoal, e não por edital, dos interessados
certos, em razão da remarcação dos terrenos de marinha: “Os terrenos de marinha são
bens públicos dominicais e, nessa qualidade, podem ser utilizados por terceiros ... STJ.
EDcl AREsp 7872/SC 2012”. “Pacificou-se no âmbito da Primeira Seção entendimento
segundo o qual a transferência entre vivos de direitos sobre benfeitorias realizadas em
terreno de marinha dão ensejo à cobrança de laudêmio”. STJ. AgRg nos EDcl no
AREsp 5795 / SC. 2011” c) terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (são as por
eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas;

pertencem à União; natureza de bens de uso especial); d) Ilhas (as lacustres e fluviais
pertencem aos estados-membros, salvo se estiverem em zonas limítrofes com outros
países ou nos rios que banham mais de um Estado, casos em que pertencerão à União
(art. 20, III, CF). Ilhas costeiras ou oceânicas pertencem à União, salvo as que forem
sede de municípios (mesmo nessas, áreas afetadas ao serviço federal são da União).
B) CLASSIFICAÇÕES.
1) Quanto à titularidade: Podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.
“STF. A propriedade particular situada nas florestas e matas mencionadas no artigo 225,
§ 4º, da Constituição Federal permanece como bem privado, devendo o Estado em que
essa estiver localizada responder pela restrição que a ela impuser, visto que a expressão
patrimônio nacional contida na norma constitucional não as converteu em bens
públicos da União. RE 259267.”
2) Quanto à destinação: a) Bens de uso comum do povo: são aqueles destinados à
utilização geral pelos indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de
condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder
público. Ex: ruas, praças, estradas, mares, rios navegáveis, etc. Em regra, são colocados
à disposição da população gratuitamente, mas nada impede que haja cobrança como
retribuição (art. 103 CC). Ex: cobrança de estacionamento em áreas públicas por alguns
municípios. b) Bens de uso especial: aqueles que visam à execução dos serviços
administrativos e dos serviços públicos em geral. São os bens utilizados pela
administração para a execução dos serviços públicos. Ex: edifícios das repartições
públicas; c) Bens dominicais: aqueles que constituem o patrimônio das pessoas
jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas
entidades. São aqueles que não possuem uma destinação pública definida, que podem
ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Aqueles que não são de uso comum do povo
ou de uso especial (conceito residual). Ex: terras devolutas, terrenos de marinha, prédios
públicos desativados, dívida ativa.
3) Quanto à disponibilidade. a)Bens indisponíveis por natureza: aqueles que, dada a
sua natureza não-patrimonial, não podem ser alienados ou onerados pelas entidades a
que pertencem. Ex: bens de uso comum do povo (rios, mares). “Ementa: RIOS
PUBLICOS - MARGENS DE RIOS NAVEGAVEIS SÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO NÃO
SE INCLUEM NA EXPROPRIAÇÃO, NÃO SÃO INDENIZAVEIS. O USO DAS
MARGENS E FACULTADO AOS PARTICULARES. STF. RE 63206”. b) Bens
patrimoniais indisponíveis: embora tenham natureza patrimonial, em razão de estarem
afetados a uma destinação pública específica. Ex: bens de uso especial (prédios das
repartições públicas). c) Bens patrimoniais disponíveis: possuem natureza patrimonial
e não afetados a certa finalidade pública, podendo ser alienados na forma da lei. Ex:
bens dominicais em geral (art. 101, CC). Para H. Meirelles (p.515).
C) NATUREZA JURÍDICA DO DOMÍNIO PÚBLICO: possui natureza jurídica de
poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu
patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares
de interesse público), ou sobre as coisas não apropriáveis individualmente, mas de
fruição geral da coletividade.
“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
TRIBUTÁRIO. IPTU. PORTO DE SANTOS. IMUNIDADE RECÍPROCA. TAXAS.
HONORÁRIO ADVOCATÍCIO. SUCUMBÊNCIA. 1. Imóveis situados no porto, área
de domínio público da União, e que se encontram sob custódia da companhia, em
razão de delegação prevista na Lei de Concessões Portuárias. Não-incidência do IPTU,

por tratar-se de bem e serviço de competência atribuída ao poder público (artigos 21,
XII, "f"e 150, VI, da Constituição Federal). STF. AI-AgR 458856. Eros Grau”.
Divide-se em domínio eminente (poder político), que autoriza as limitações impostas
pelo Estado ao exercício de direitos em todo território nacional, e, em domínio
patrimonial, poder do Estado sobre bens de sua propriedade ou sob sua administração.
(SCHIESARI, Nelson. Direito Administrativo: Coletânea Atualização Jurídica. 1. ed.,
São Paulo: Hemeron, 1975, página 97, citado por Wanildo José Nobre Franco em
´Domínio Público – bens públicos (www.boletimjurícico.com.br).
Domínio Público e faixa de fronteira.
“RECURSO ESPECIAL. USUCAPIÃO. FAIXA DE FRONTEIRA. POSSIBILIDADE.
AUSÊNCIA DE REGISTRO ACERCA DA PROPRIEDADE DO IMÓVEL.
INEXISTÊNCIA DE PRESUNÇÃO EM FAVOR DO ESTADO DE QUE A TERRA É
PÚBLICA. 1. O terreno localizado em faixa de fronteira, por si só, não é considerado
de domínio público, consoante entendimento pacífico da Corte Superior. 2. Não
havendo registro de propriedade do imóvel, inexiste, em favor do Estado, presunção
iuris tantum de que sejam terras devolutas, cabendo a este provar a titularidade pública
do bem. Caso contrário, o terreno pode ser usucapido. STJ. RESP 200400717107. LUIS
FELIPE SALOMÃO. 2009”.
Ponto 21.b. Validade, vigência e eficácia do ato administrativo. Autoexecutoriedade

do ato administrativo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 24ª Edição (2011); SILVA,
Gustavo Scatolino e CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Manual de Direito
Administrativo. Editora JusPodivm (2012).
VALIDADE, VIGÊNCIA E EFICÁCIA DO ATO ADMINISTRATIVO. De acordo

com a doutrina, a formação do ato administrativo representa um processo que vai
definindo os elementos que o compõem. Por conseguinte, quando esgotadas as fases
necessárias à sua produção, o ato jurídico será tido como perfeito. Este, portanto, é o ato
administrativo que completou o ciclo necessário à sua formação. Assim, imperfeito é o
ato administrativo inacabado. O ato inexistente é o que tem apenas aparência de ato
(casamento em festa junina).
Quando o ato administrativo é expedido em conformidade com o sistema normativo, o
mesmo será válido. Validade é a conformidade do ato administrativo com os requisitos
previstos no ordenamento jurídico.
Por outro lado, “o ato administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de
seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se
encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva,
termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade” (MELLO, 2011, p. 388).
No entanto, José dos Santos entende que eficácia é a idoneidade que o ato possui de
produzir seus efeitos. Se o ato completou seu ciclo de formação (ato perfeito), ainda que
dependa de condição ou termo, será eficaz. Quando um ato que completou seu ciclo de
formação (eficaz) depende da ocorrência de condição ou termo, segundo José dos
Santos, apresenta-se como ato eficaz, porém inexequível.
Para Celso Antônio, um ato administrativo eficaz (exequível para José dos Santos)
poderá produzir efeitos típicos (inerentes à própria função do ato) ou atípicos, que se
dividem em efeitos prodômicos e em efeitos reflexos. Os efeitos prodômicos são os
efeitos preliminares, que ocorrem antes dos efeitos principais, antes da conclusão do ato
administrativo. Incidem somente nos atos administrativos que dependem de mais de
uma manifestação de vontade, observados nos chamados atos compostos e complexos.
Como exemplo, temos o ato que confere aposentadoria a um servidor público, sujeito ao
ato de controle do TCU (ato complexo segundo o STF). Os efeitos reflexos são aqueles
que atingem a órbita de terceira pessoa, alcançam terceiros não objetivados pelo ato, ou
seja, o ato atinge outra relação jurídica que não era seu objeto próprio. É o caso do
locatário de imóvel desapropriado, já que uma vez perdido o imóvel pelo proprietário
desapropriado, o locatário vê rescindida a relação jurídica de locação que mantinha com
o ex-proprietário.
Por fim, no que se refere à vigência, a doutrina ensina que a vigência designa “[...] o
período de sua vida ou duração, desde o momento em que passa a existir no mundo
jurídico até o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro ato ou por ter
completado o tempo de duração que recebeu ao ser editado. Entrada em vigor ou início
da vigência consiste no momento da inserção do ato administrativo no ordenamento
jurídico; a entrada em vigor constitui o ponto no tempo que separa o passado do futuro
dos efeitos do ato. Perda da vigência é o momento em que o ato sai do mundo jurídico”
(MEDAUAR, 2008, p. 138). No ordenamento jurídico brasileiro, a vigência do ato
administrativo tem início a partir de sua publicidade. Como bem ressalta Diógenes
Gasparini (2004, p. 70), a vigência expressa o período de permanência do ato no
ordenamento jurídico; é a dimensão temporal do ato. Já a eficácia é a prontidão para
produzir efeitos. A vigência e a eficácia, na prática, decorrem da publicação ou do
conhecimento do ato pelo seu destinatário.
AUTOEXECUTORIEDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. Os atos
administrativos possuem como características ou atributos a presunção de legitimidade,
a imperatividade e a autoexecutoriedade. Celso Antônio traz ainda outro atributo, a
exigibilidade. Esta seria resultante da fragmentação da autoexecutoriedade, que
englobaria a executoriedade e a exigibilidade. A exigibilidade é o poder da
Administração de exigir o cumprimento do ato administrativo, podendo utilizar meios
indiretos de coerção como, por exemplo, a aplicação de multas para compelir
indiretamente o administrado a fazer ou não fazer alguma coisa. A executoriedade é a
execução direta pela própria administração com seus meios diretos de coerção (remoção
de veículo, demolição, etc.).
A autoexecutoriedade é um atributo do ato administrativo, por meio do qual ele pode ser
executado diretamente pela Administração Pública, independentemente de autorização
do Poder Judiciário. A autoexecutoriedade estará presente quando houver previsão legal
ou quando se tratar de ato urgente, com risco de prejuízo para o interesse público
(demolição de prédio que ameaça ruir).
Levando-se em consideração a divisão de Celso Antônio, através da exigibilidade o
Estado poderia compelir o administrado a observar seus atos, porém de maneira
indireta. Já através da executoriedade, o Estado poderá se valer de mecanismos diretos,
sem a atuação do judiciário, no intuito de compelir o administrado a observar seus atos.

Ou seja, a executoriedade seria um plus em relação à exigibilidade, de tal modo que
nem todos os atos exigíveis são executórios.
De acordo com a doutrina, o fundamento da autoexecutoriedade é salvaguardar com
eficiência e rapidez o interesse público. Porém, tal atributo não se encontra presente em
determinados atos, como a cobrança de multa e a desapropriação.
Ponto 21.c Poder de polícia ambiental. Competências

Rodrigo Sales Graeff
Obras consultadas: Aula professor Luís Oliveira - CEJUS.
Legislação básica: Fontes: Constituição da República de 1988. Lei Complementar n°
140/11
O Poder de Polícia Ambiental se divide em preventivo e repressivo, tal decorre da

competência material (administrativa) comum prevista no art. 23 da CR/88. Dentre os
incisos do art. 23, destacam-se em relação ao Poder de Polícia, os incisos VI e VII, in
verbis:Inciso VI- competência comum, proteger o meio ambiente e combater a poluição
em qualquer de suas formas. Inciso VII- preservar as florestas, fauna e flora.
Pode-se dizer também, tocante ao direito ambiental cultural, o tombamento, tal como
previsto no inciso III, do art. 23.
Todos os entes da federação poderão agir em matéria ambiental.
Deste fato decorre a existência de conflitos na execução da política nacional do meio
ambiente.
Os conflitos se dão tanto no aspecto positivo, vários entes querendo fazer a mesma
coisa, como no negativo, pela omissão, em que os entes "empurram" de um para o
outro, sem efetivamente agir.
O Poder de Polícia Preventivo, se apresenta, notadamente pelo licenciamento ambiental.
Parâmetros para a solução do conflito de exercício do Poder de Polícia Ambiental.
Nós temos dois parâmetros nos extremos para o licenciamento ambiental, que são:
1- Domínio dos bens públicos- quer dizer, se o bem fosse da União o
licenciamento seria da União , se o bem fosse do estado o licenciamento seria do
estado, se o bem fosse do município o licenciamento seria do município.
O problema é que muitas atividades ambientais ocorrem em propriedade privada e
obviamente o conflito não seria resolvido, atividade privada realizada em propriedade
privada, tal parâmetro não seria adequado.
2- O outro extremo seria o interesse público predominante- interesse nacional
prevalece sobre o regional que por sua vez prevalece sobre o local.
Esse outro parâmetro é de difícil visualização ele efetivamente tornará quase que
inviável a atuação dos estados e municípios.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na
forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Então, quer dizer é um outro parâmetro que também não funciona.
Por isso, o parâmetro central sempre foi apresentado pela Resolução 237/ 97 do
CONAMA(Conselho Nacional do Meio Ambiente). Esse é o parâmetro que sempre
existiu e confirmado pela LC 140/2011.
A Lei Complementar 140/2011 tem sua vigência e aplicabilidade imediata ... cabendo
aos municípios o licenciamento ambiental das atividades de impacto local conforme
definido no artigo 9°. A atuação dos entes federados nos termos dos Incisos III, VI e
VIII e do parágrafo único do Art. 23 da Constituição Federal de 1988, dar-se-á de
forma cooperada. Pode o Município, segundo o previsto na LC140/2011, iniciar
imediatamente a exercer seu direito, não dependendo de qualquer tipo de
transferência, delegação, qualificação ou habilitação e muito menos se submetendo
à assinatura de convênio.
Até a prolação da LC n° 140/11, o regramento se dava com base na Resolução
CONAMA n° 237, bem como na Lei 6938/81 – Lei geral que regulamenta a política
nacional do meio ambiente, no art. 10, dizia que a competência seria dos estados.
E, mais, no mesmo art. 10 parágrafo 4ª, hoje revogado pela LC 140/2011, previa que em
alguns casos a competência para o licenciamento ambiental seria da União através do
IBAMA. E em momento nenhum previu competência municipal, até porque em 1981
os municípios nem autonomia tinham.
A Resolução CONAMA n° 237/97, nos seus artigos 4, 5 e 6, tentou resolver o problema,
mas foi muito criticada por tratar de competência constitucional, o que seria afeto à lei.
No entanto, como o CONAMA é formado por técnicos por pessoas que entendem da
matéria, o conteúdo da Resolução foi respeitado e chancelado pela LC 140/2011.
Para dividir as competências entre os entes da federação como pede o art. 23 CR/88, o
CONAMA buscou argumentos técnicos. Resolução 237 art.1ª IV: Art. 1ª Para efeito
desta Resolução são adotadas as seguintes definições: IV – Impacto Ambiental
Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de
influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados.
Solução para o conflito em relação a competência para o licenciamento ambiental :
Poder de Polícia Preventivo. A competência vai depender da atividade.
Qual é o impacto da atividade que querem fazer? E aí veio esta solução: a área de
influência direta do projeto.
Se a atividade a licenciar se limita ao território do município, a competência é do
município e não há razão para União intervir.
Se a área de influência do projeto extrapolar mais de um município a área de influência
direta cabe ao estado licenciar.
E por fim, se a área de influência direta do projeto extrapolar mais de um estado se
estender a território estrangeiro ou bem da União, a competência será desta.

O problema foi a forma porque Resolução não está aí para dividir competência
constitucional entre os entes da federação.
LC 140/ 2011 - nova divisão dos parâmetros.
O artigo 7ª trabalha as atribuições da União, artigo 8ª – estado e o artigo 9ª – município.
Atenção, a LC vai além do licenciamento ambiental.
Art. 7 São ações administrativas da União:
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país
limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma
continental ou na zona econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação
instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental
(APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos
termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e
emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei
Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações,
mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen);
ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a
partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a
participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento;
O artigo 8ª em relação a competência dos estados foi surpreendente no inciso XIV, pois
criou verdadeira competência residual dizendo que compete ao estado o licenciamento
ambiental porém ele fecha dizendo ressalvado o que cabe à União(art. 7ª) e o que cabe
ao município( art. 9ª ) .
Em verdade o estado vai perder competências que eram do município, que eram
outorgadas aos municípios através de convênios, porque agora a lei complementar
chancelou o parâmetro com o município.
Mas, a competência do estado em si, de atividades ambientais cujo impacto extrapola
mais de um município, vai continuar na competência do estado.
Então, não há alínea nenhuma no inciso XIV do artigo 8ª , competência residual.
Art. 8- São ações administrativas dos Estados:

XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7ª e 9ª .
Art. 9ª São ações administrativas dos Municípios:
XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local,
conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de
Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor
e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo
Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
Agora município nenhum para exercer a sua competência ambiental de licenciamento

precisa de convênio com os estados. Basta a LC 140 que chancelou a prática anterior.
Em verdade, convênio ainda vai ser importante porque o município para exercer a sua
competência tem que ter estrutura. O art. 15, vai na mesma linha do art. 20 da
Resolução.
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas
ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental,
nas seguintes hipóteses:
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve
desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a
sua criação;
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações
administrativas municipais até a sua criação; e
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as
ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes
federativos.
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou

autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em
conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei
Complementar.
PODER DE POLÍCIA PUNITIVO.

Até a LC n° 140, o problema era enorme porque não tínhamos a Resolução do
CONAMA resolvendo a questão.

A CR/88 no artigo 23 falava que a competência é comum, então evidentemente um ente
da federação poderia aplicar sanções ambientais ao eventual poluidor tanto quanto os
demais entes da federação. Isto é, um poluidor poderia concomitantemente ser
sancionado pela União, estado e município porque o artigo 23 atribuiu competência a
todos eles.
Neste particular, o conflito era efetivamente positivo, vale dizer, todos os entes
desejavam aplicar a sanção para arrecadar. Diante disso a solução para o problema, em
relação à sanção ambiental está na LC 140, logo ela é duplamente importante porque
resolve o problema da competência administrativa para o licenciamento e resolve o
problema da competência administrativa para o sancionamento.
O parâmetro adotado pela LC 140/11, em seu art. 17, foi o da simetria. Vale dizer: quem
tem competência para licenciar vai ter a mesma competência para sancionar. Art. 17.
Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de
um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar
processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas
pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
A doutrina critica exemplificando com situações que podem repercutir em outros entes,
como já ocorrido. Ex. Estourou um tanque de um fábrica de celulose no município de
Minas Gerais, chamado de Cataguases próximo a fronteira com o estado do RJ. Deve
ter gerado a poluição a 10 metros do estado de Minas Gerais e o resto todo da poluição
foi para o estado do Rio de Janeiro, região Norte do estado do Rio de Janeiro pegando o
rio Paraíba do Sul. Na época, o vice –governador do estado do RJ que acumulava a
pasta do meio ambiente chegando para vistoriar o local deparou-se com um grande dano
ambiental e naquela ocasião disse que ia fechar a fábrica sem se dar conta que a fábrica
ficava em Minas Gerais. Realmente ele não pode fechar uma fábrica em Minas. Os
assessores do vice-governador alertaram que quem pode fechar a fábrica em Minas é o
governo de Minas. O governo de Minas disse naquela ocasião que não iria fechar a
fábrica porque se fechar a fábrica a cidade fecha também porque a cidade vive em torno
da fábrica.
Nesse parâmetro do artigo 17 quem vai aplicar a sanção? É Minas ? e vai para o
fundo estadual de Minas Gerais para recuperar o dano no estado do Rio de Janeiro?
Parece que situações como esta ainda dependem de solução mais adequada.
Solução sugerida seria utilizar o mesmo parâmetro do licenciamento ambiental fazendo
uma simples adaptação. – ÁREA DE INFLUÊNCIA DIRETA DO DANO- só isso, se
o dano ambiental se limita ao município a competência de aplicar a sanção é do
município; se extrapolou mais de um município então a competência para aplicar a
sanção é do estado; se extrapolou mais de um estado então a competência para a
aplicação da sanção é da União, que era o caso do exemplo porque extrapolou mais de
um estado(Rio de Janeiro/Minas Gerais e ainda chegou ao Espírito Santo). A
competência devia ser da União e aí iria para o fundo nacional do meio ambiente e
recuperaria os danos dos três estados.
O art. 17, em seu parágrafo 3°, dispõe sobre a prevalência do auto de infração.
§ 3o O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos

entes federativos da atribuição comum de fiscalização da
conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou

potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com
a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração
ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de
licenciamento ou autorização a que se refere o caput.
Vale frisar que em matéria dos crimes ambientais envolvidos nesses danos quem agiu
foi o MPF e a ação correu na Justiça Federal.
Mas, de qualquer maneira, está aí a solução relativa a atribuição administrativa
referente ao sancionamento administrativo ambiental.
ITEM 22
Ponto 22.a. Provimento e vacância dos cargos públicos.

Legislação básica: Art. 8 e 33 da lei 8112/90; art. 84, XXV, CF.
“Provimento é o ato pelo qual o servidor público é investido no exercício do cargo,

emprego ou função” (DI PIETRO, 2011, p. 602). No entanto, José dos Santos entende
que o provimento é o fato administrativo que traduz o preenchimento de um cargo
público, sendo o ato administrativo o meio idôneo para materializar o provimento.
Pode ser originário ou derivado. Originário é o que vincula inicialmente o servidor ao
cargo, emprego ou função (nomeação e contratação), sendo porque o indivíduo não
pertencia ao serviço público ou pertencia a quadro funcional regido por estatuto diverso
do que rege agora o cargo provido. Provimento derivado é aquele que pressupõe um
vínculo anterior do servidor com a Administração. O provimento derivado pode ser
vertical, tal como a promoção, ou horizontal.
São formas de provimento derivado horizontal: i) readaptação: é a colocação do
servidor em cargo compatível com sua incapacidade física ou mental superveniente; ii)
reversão: é o reingresso do servidor aposentado ao serviço público; iii) aproveitamento:
é o reingresso do servidor estável que se encontrava em disponibilidade; iv)
reintegração é o retorno do servidor ilegalmente desligado do serviço público, em razão
da anulação do ato de desligamento na via administrativa ou judicial; v) recondução é o
retorno do servidor estável ao cargo que ele ocupava anteriormente, por ter sido
reprovado no estágio probatório do novo cargo ou em razão da reintegração do servidor
que, anteriormente, ocupava o cargo hoje ocupado pelo servidor reconduzido.
A nomeação, hipótese típica de provimento originário, é da alçada do Chefe do Poder
Executivo, para os cargos da Administração, efetuando-se mediante decreto. No entanto,
tal atribuição é delegável aos Ministros, os quais poderão nomear por portaria. Cabe, no
entanto, aos respectivos tribunais efetivarem a nomeação dos juízes e dos serviços
auxiliares do judiciário. Já ao presidente da respectiva casa legislativa cabe prover os
cargos de seus serviços auxiliares.
Vacância, por sua vez, “[...] é o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do
cargo, emprego ou função” (DI PIETRO, 2011, p. 607). São formas de vacância: i) a
exoneração, que não constitui penalidade; ii) a demissão, que é a vacância imposta
como penalidade; iii) a promoção, que é, simultaneamente, forma de provimento e de
vacância, e a iv) readaptação, já mencionada. José dos Santos também aponta a
aposentadoria e o falecimento do servidor como formas de vacância do cargo.
A exoneração pode ser a pedido, quando o servidor deseja sair do serviço público e
desocupar o cargo de que é titular, ou ex officio, constituindo-se pela iniciativa da
Administração em dispensar o servidor. Esta última possui três espécies: a) Não
aprovação no estágio probatório, no caso de servidor efetivo; b) Servidor que toma
posse, mas não entra em exercício no prazo legal; c) Do cargo em comissão a critério da
autoridade competente. Quando a lei complementar prevista no artigo 41, §1 º, III, CF
for editada, mais um caso de exoneração ocorrerá, quando o servidor, após sofrer
avaliação funcional, demonstrar insuficiência de desempenho, comprovada em processo
administrativo com ampla defesa. Por fim, criou-se, também, outra hipótese de
exoneração de servidor estável, quando as providências administrativas, com a
finalidade de adequar as despesas de pessoal aos limites fixados na LC nº 101/00,
mostrarem-se insuficientes.
A exoneração rompe o vínculo do servidor com a Administração. Assim, para o retorno
ao cargo anteriormente ocupado, será exigida a realização de concurso. Porém, há uma
tendência, atualmente, de relativizar essa exigência, permitindo a recondução do
servidor que pediu exoneração, desde que este ainda não tenha terminado o período de
estágio probatório no novo cargo. Atualmente, também se admite a recondução entre
esferas diferentes (de cargo público estadual para federal anterior, por exemplo). Existe,
também, julgado do STJ admitindo a recondução de emprego público federal (celetista)
de volta para cargo público federal (estatutário). Entretanto, o STJ não admitiu retorno
ao cargo anterior quando o novo cargo submetia-se a regime jurídico diverso
(Magistrado Federal queria retornar ao cargo de Advogado da União).
Ponto 22.b. Ética na Administração Pública. Dever de transparência e de

informação
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Hans Kelsen. Teoria
Pura do Direito. Tradução João Batista Machado. 6ª Edição. Ed. Martins Fontes; José
dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 21ª Edição. Ed. Lumen
Juris; Miguel Reale. “A ética do juiz na cultura contemporânea”. Revista Forense
comemorativa - 100 anos, Tomo II. Paulo Nader – Coord. Ed. Forense
Legislação básica: Art. 5º, inc. XXXIII, da CF; Art. 37, CF; Art. 216, § 2º, da CF; Art.
84, inc. XXIV, da CF; LC 101/00 e LC 131/09; Decreto nº 1.171, de 22 de junho de
1994 – Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal; LF
12.527, de 18 de novembro de 201149 - Lei de Acesso à Informação; Decreto nº 7724,

de 16 de maio de 2012 – Regulamenta a Lei nº 12.527/11.
1. Noções Gerais. O tema é amplo, fazer correlação da ética-atos de improbidade

administrativa; os deveres de transparência e de informação com a gestão pública,
fiscalização, participação da sociedade.
2. Ética. A palavra Ética vem do grego ethos, que significa, etimologicamente, caráter,
conduta, estando mais ligada à consciência individual; ela busca distinguir o bem do
mal, orientando sempre as ações humanas para o lado positivo.
Segundo Miguel Reale, ética é a ciência normativa da conduta. Devemos partir da
verificação de que a conduta é própria apenas do homem. Os demais animais movem-
se. Só o homem se conduz, ou seja, só o homem tem consciência do seu agir. A tal ponto
que ele pode mudar a decisão tomada, escolher outro caminho, ou deixar de escolher. A
Ética, sendo uma ciência normativa, não é mera descrição daquilo que usualmente os
homens fazem, mas assinala, ao contrário, uma aspiração no sentido de serem seguidas
determinadas diretrizes consideradas necessárias ao aperfeiçoamento humano. (pag
775)
Ética e Moral, embora se relacionem, são temas diferentes, já que ter valores (Moral) é
diferente de refletir sobre como agir em relação a esses valores (Ética). A Moral é a
matéria com a qual a Ética trabalha. A Moral surge antes da Ética, por meio do
estabelecimento de normas que promovem o bem para determinada comunidade
humana. Ética é um conjunto de conhecimentos extraídos da investigação do
comportamento humano ao tentar explicar as regras morais de forma racional,
fundamentada, científica e teórica. É uma reflexão sobre a moral.
Outrossim, Hans Kelsen assevera que a distinção entre Direito e Moral não está no
conteúdo do que prescrevem e proíbem, mas sim, como prescrevem ou proíbem uma
determinada conduta humana. O Direito se concebe por uma ordem de coação, procura
obter uma conduta humana, ligando a conduta oposta ao ato de coerção, enquanto a
Moral não possui ato de coerção. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, o princípio
da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que
devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de
conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é
honesto do que é desonesto (pag. 20-21). Então, ética na administração pública significa
que os órgãos públicos/gestores públicos/servidores devem buscar a escolha de suas
condutas com base na ética, visando o interesse público.
3. Dever de transparência e de informação. Um dos princípios básicos da
Administração Pública é a publicidade. Para José dos Santos Carvalho Filho, os atos da
Administração Pública devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os
administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a
possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos.(pag.
24)
Um dos deveres do administrador público é prestar contas. A transparência e informação
são obtidas através da publicidade. Transparência significa democratização do acesso às
informações. A lei nº 12.527/11 regulou o acesso às informações previsto no art. 5º,
inciso XXXIII; art. 37, § 3º, inciso II e art. 216, § 2º, todos da CF. De forma expressa,

determina aos órgãos e entidades públicas a gestão transparente de informações (art. 6º).
Ademais, referida lei, estabelece um conteúdo mínimo do que deve ser divulgado, como
por exemplo os registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos
financeiros; os registros das despesas; informações concernentes a procedimentos
licitatórios, bem como a todos os contratos celebrados (art. 8, §1º). Pelo enfoque da Lei
da Responsabilidade Fiscal, transparência consiste em tornar públicos e inteligíveis os
atos de gestão fiscal, de modo a propiciar o controle, a fiscalização e a efetiva
participação da sociedade na administração dos recursos que são colocados à disposição
do governo.
O art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparência da gestão fiscal: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal. A LC 131/09 alterou diversos dispositivos da LC 101/00, no
que concerne à transparência, dispôs que a mesma estaria assegurada através de: a)
incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os
processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos; b) liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira,
em meios eletrônicos de acesso público; c) adoção de sistema integrado de
administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade
estabelecido pelo Poder Executivo da União (art. 48, parágrafo único).
Outrossim, incluiu o art. 48-A da LRF, determinando o acesso a informações a qualquer
pessoa física/jurídica referentes às despesas e receitas das unidades gestoras. As contas
apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o
exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade (art.
49, da LRF; art. 84, inc. XXIV, da CF).
Verificada discrepância entre as contas prestadas/informadas, possível ingressar com
ação popular, ação de improbidade administrativa. Outrossim, o cidadão poderá
encaminhar informações sobre irregularidades para os tribunais de contas.
Ponto 22 c: Desenvolvimento sustentável. Aquecimento global. Normas

internacionais em tema ambiental. Reparação do dano ecológico.
Flávia Faerman
Principais obras consultadas. BELTRÃO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.
Editora Método, 2009; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21ª edição, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley.
Curso de Direito Administrativo. Juspodivm, 6ª edição, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas, 25ª edição, 2012); MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27ª edição, 2010;
PORTELA, Paulo Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado.
Juspodivm, 3ª edição, 2011.
Legislação básica. Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima
(Decreto 2.652/1998); rotocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima (Decreto 5.445/2005); Declaração do Rio de 1992; Convenção

sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves
Aquáticas, conhecida como Convenção de Ramsar (Decreto 1.905/96), Convenção
sobre Diversidade Biológica(Decreto 2.519, de 16/03/1998). Convenção sobre
Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção
(Decreto 76.623, de 17/11/1975); Acordo Internacional de Madeiras Tropicais (Decreto
2.707, de 04/08/1998); Decreto Convenção Internacional de Combate à Desertificação
nos Países afetados por Seca Grave e/ou Desertificação (2.741, de
20/08/1998); Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança da Convenção sobre
Diversidade Biológica (Decreto 5.705, de 16/02/2006); Convenção de Viena sobre
Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (Decreto 911, 03/09/1993); Convenção
Internacional sore Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluição por Óleo,
de 1969 (Decreto 79.437, de 28/03/1977), Convenção Internacional sobre a
Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 1972
(Decreto 71.981, de 22/03/1973).
Questões prova oral: nenhuma encontrada.
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Em 1984 o então Secretário Geral das

Nações Unidas (ONU), Javier Pérez de Cuellar, criou a Comissão Mundial sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento com o propósito de avaliar os avanços dos processos de
degradação ambiental e a eficácia das políticas ambientais para combatê-los. Esta
Comissão foi presidida por Gro Harlem Brundtland, que exerceu o cargo de Primeira
Ministra da Noruega a partir de 1981 e nos períodos de 1986 a 1989 e 1990 a 1996.
Após três anos de estudos e atividades, esta Comissão publicou em abril de 1987 suas
conclusões em um documento intitulado ‘Nosso futuro comum’, que passou a ser
conhecido como o relatório Brundtland.
O relatório Brundtland definiu desenvolvimento sustentável como aquele que “satisfaz
as necessidades do presente sem pôr em risco a capacidade das gerações futuras de
terem suas próprias necessidades satisfeitas.” Cunhou, assim, a expressão ‘eqüidade
intergeracional’ – intergeneration equity. As recomendações do relatório Brundtland
originaram a Conferência das Nações Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento do
Rio de Janeiro de 1992 (a ECO 92). (BELTRÃO, 465/466)
AQUECIMENTO GLOBAL. “A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima – United Nations Framework Convention on Climate Change
(UNFCCC) – é o primeiro documento internacional a tratar sobre aquecimento global.
Assinada durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, consiste em um marco
histórico, visto que reconhece que a estabilidade do sistema climático do planeta pode
ser afetada por emissões de dióxido de carbono e outros gases causadores do efeito
estufa por fontes antrópicas. Sua vigência iniciou-se em 21.03.1994 e, até novembro de
2007, já havia sido ratificado por 192 países.
Segundos seus artigos, os Governos comprometem-se, em síntese, a: coletar e
compartilhar informações, a: coletar e compartilhar informações acerca de gases
causadores do efeito estufa, políticas nacionais e melhores práticas; lançar estratégias
nacionais quanto a tais gases e adaptá-las aos impactos que estão por vir, incluindo a
previsão de apoio financeiro e tecnológico aos países em desenvolvimento; cooperar na
preparação para adaptação aos impactos da mudança climática.
A partir da assinatura deste Tratado, há anualmente encontros dos países signatários,

chamados de Conferências das Partes Signatárias da Convenção-Quadro sobre
Mudanças Climáticas (COPs), para debate das questões relacionadas ao aquecimento
global. Dentre estes destaca-se o realizado no ano de 1997 na cidade de Quioto, Japão,
que originou o famoso Protocolo que leva o nome desta cidade. Vale observar que o
Protocolo de Kyoto guarda autonomia em relação à Convenção-Quadro; há países,
como os Estados Unidos da América, que, embora signatários da convenção, não
assinaram aquele Protocolo.
O Protocolo não estipula metas e prazos para todos os gases que produzem efeito estufa,
mas apenas para quatro deles: dióxido de carbono, metano, óxido nitroso e hexafluoreto
de enxofre; e duas famílias de gases: hidrofluorcarbonos (HFCs) e perfluorcarbonos
(PFCs). As reduções de tais gases devem ser traduzidas em ‘equivalentes de CO2”
(BELTRÃO, 467/469)
NORMAS INTERNACIONAIS EM TEMA AMBIENTAL. NORMAS GERAIS DO
DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Examinaremos a seguir, de
maneira muito sucinta, alguns dos principais documentos internacionais voltados ao
tema do meio ambiente, que, apesar de não serem tecnicamente tratados, trazem
preceitos que servem de importantes referências para o tratamento da questão ambiental
no âmbito internacional, que funcionam, na prática, como soft law. 1) Declaração de
Estocolmo de 1972. A declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano visa a
estabelecer princípios comuns que possam orientar a humanidade no esforço de
preservação e de melhoria do meio ambiente onde vive. É considerada o ponto de
partida da construção do atual sistema internacional de proteção ambiental. 2)
Declaração do Rio de 1992. A declaração do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento foi proclamada por ocasião da Eco 92, em 1992. A Declaração do Rio
mantém praticamente todos os valores consagrados na Declaração de Estocolmo, mas os
atualiza, à luz dos avanços ocorridos em duas décadas de negociações internacionais no
campo ambiental, dos progressos científicos e das mudanças ocorridas no meio
ambiente global. A declaração salienta, logo no princípio, que os seres humanos estão
no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável, tendo direito a uma
vida saudável e produtiva, desde que em harmonia com o ambiente onde vivem. O
Direito Internacional do Meio Ambiente é, portanto, antropocêntrico. Na construção do
desenvolvimento sustentável, os Estados têm responsabilidades comuns, porém
diferenciadas. Nesse sentido, os países desenvolvidos reconheceram a maior
responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desenvolvimento sustentável,
tendo em vista as pressões exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global
e por conta das tecnologias e recursos financeiros que controlam. Ao mesmo tempo, as
ações internacionais na área do meio ambiente e do desenvolvimento devem também
atender aos interesses e às necessidades de todos os países, prioritariamente aqueles
ainda em desenvolvimento. 3)Agenda 21. A agenda 21 foi aprovada na Eco 92 e é um
programa de ação que visa garantir o desenvolvimento econômico em condições
equitativas para toda a humanidade, dentro de parâmetros de respeito ao meio ambiente.
Não é um tratado e, portanto, não é juridicamente vinculante. Entretanto, a importância
que as suas normas adquiriram para as políticas ambientais dos Estados e das
instituições em geral permite classificá-la como soft law.” (PORTELA, 383/386)
REGULAÇÃO DE TEMAS ESPECÍFICOS NO DIREITO INTERNACIONAL DO
MEIO AMBIENTE. Proteção da fauna, da flora e das florestas. O primeiro tratado
voltado a proteger a fauna, a flora e as florestas foi, segundo Soares, a Convenção para a
Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América,
firmada em 1949 (Decreto 58.054, de 23/08/1966).

Outro tratado importante é a Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância
Internacional, especialmente como habitat das Aves Aquáticas (Convenção de Ramsar),
1971, emendada por um Protocolo de 1982 (Decreto 1.905, de 16/05/1996). A
Convenção para o Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em
Perigo de Extinção, conhecida como “Cites”, foi firmada em 1973 (Decreto 76.623, de
17/11/1975), com o intuito de combater a degradação da fauna e da flora pela imposição
de limitações às transações comerciais internacionais que envolvam seus exemplares,
suas partes e produtos derivados.
Outro tratado que regula a proteção da fauna, da flora e das florestas é a Convenção
sobre a Diversidade Biológica, de 1992 (Decreto 2.519, de 16/03/1998). A Convenção
parte do princípio de que os recursos da biodiversidade devem ser preservados
prioritariamente in situ, ou seja, no habitat natural de onde originam ou, no caso ex situ,
ao menos no país de origem.
Outro tratado de interesse para a proteção da flora e das florestas é o Acordo
Internacional de Madeiras Tropicas, assinado em 1994 (Decreto 2.707, de 04/08/1998),
que visa regular o comércio internacional de madeiras nobres dos trópicos.
Proteção do solo e desertificação. O principal tratado a respeito é a Convenção
Internacional de Combate à Desertificação nos Países afetados por Seca Grave e/ou
Desertificação, particularmente na África, firmada em 1994 (Decreto 2.741, de
20/08/1998).
Antártida. A Antártida é uma área internacional, que não pertence a nenhum Estado
específico. Como recorda Soares, é o ‘único espaço na terra que constitui um habitat
preservado em seu Estado natural e que, dada sua fragilidade, os Estados têm a intenção
de conservar’. Para preservar o continente antártico, o Tratado da Antártida proíbe
manobras militares e experiência com armas, inclusive nucleares, naquela área (art. I, §
1º), bem como o uso daquele território como depósito de lixo radioativo (art. V, § 1º).
Por outro lado, o tratado favorece a pesquisa científica na Antártida (art. II e III) e limita
as reivindicações territoriais sobre a região (art. IV), reduzindo o risco que a ocupação
humana certamente poderia trazer sobre o ambiente local. Por fim, o Tratado Antártico
obriga os Estados a deliberarem acerca da preservação e conservação dos recursos vivos
na Antártida (art. IX, § 1i, ‘f’).
Alimentos transgênicos e organismo geneticamente modificados: o Protocolo de
Cartagena. O principal tratado voltado a regular a produção e manejo de organismos
geneticamente modificados é o Protocolo da Cartagena sobre Biossegurança da
Convenção sobre Diversidade Biológica, de 2000 (Decreto 5.705, de 16/02/2006).
Combate ao aquecimento global. Poluição atmosférica: o Protocolo de Quioto.
Proteção da camada de ozônio. A poluição atmosférica começou a tomar lugar de
destaque no Direito Internacional a partir do julgamento do caso da Fundição Trail
(Trail Smelter Case), que envolveu o Canadá e os Estados Unidos e foi decidido em
1941. O caso referia-se às atividades de uma fundição canadense localizada próxima à
fronteira com os EUA, cujas atividades estariam poluindo o território norte-americano.
O laudo arbitral que decidiu o caso determinou que ‘nenhum Estado tem o direito de
usar ou permitir o uso de seu território de maneira tal que emanações de gases
ocasionem danos dentro do território de outro Estado ou sobre as propriedade ou
pessoas que aí se encontrem, quando se trata de consequências graves, e o dano seja
determinado mediante prova certa e conclusiva.’ Como resultado, o Canadá teve de
pagar uma reparação aos EUA, e foram determinados os parâmetros mínimos de

operação que a empresa deveria seguir para cessar as atividades poluidoras.
Poluição do mar e pesca. O combate à poluição do mar é um dos temas regulados no
principal tratado referente ao Direito do Mar, no caso a Convenção das Nações Unidas
sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay (Jamaica), em 1982 (Decreto 1.530,
de 22/06/1995).” (PORTELA, 383/395)
REPARAÇÃO DO DANO ECOLÓGICO. A RESPONSABILIDADE
INTERNACIONAL POR DANOS AO MEIO AMBIENTE E A REPARAÇÃO DO
DANO ECOLÓGICO. No âmbito do Direito Internacional do Meio Ambiente, a
responsabilidade internacional é objetiva ou por risco. Com isso, não se perquire acerca
da eventual culpa do agente pelo dano e, nesse sentido, basta que se configure um
prejuízo para que surja a obrigação de reparação, independentemente da forma pela qual
o autor do dano tenha ou não concorrido para o problema. Também é irrelevante para a
configuração da responsabilidade internacional no campo ambiental o fato de a
atividade ser ou não considerada ‘perigosa’ ou, ainda, de ser ou não proibida pelo
Direito Internacional.
Os tratados referentes à proteção do meio ambiente que se referem à responsabilidade
internacional por danos ambientais e que se encontram em vigor no Brasil são os
seguintes: Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares
(Decreto 911, 03/09/1993); Convenção Internacional sore Responsabilidade Civil em
Danos Causados por Poluição por Óleo, de 1969 (Decreto 79.437, de 28/03/1977),
celebrada sob a égide da Organização Marítima Internacional (OMI); e a Convenção
Internacional sobre a Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos
Espaciais, de 1972 (Decreto 71.981, de 22/03/1973).” (PORTELA, 399).
ITEM 23
Ponto 23.a. Domínio público terrestre. Evolução do regime jurídico das terras
públicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias públicas. Domínio público do subsolo.
Recursos minerais. Potenciais de energia hidráulica. Domínio público aéreo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Di Pietro, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 24ª edição (2011), Editora Atlas
Legislação básica: Constituição Federal; Código de Minas; Lei 12.734/2012.
1. Noções Gerais. Os bens públicos podem ser de uso comum do povo, de uso especial
e dominical. São bens públicos os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público,
podendo ser corpóreos, incorpóreos, móveis, imóveis, semoventes, créditos, ações.
2. Conceito Domínio Público. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, a expressão
domínio público não tem sentido unívoco. De um lado, pode significar bens que
pertencem ao domínio do Estado ou que estejam sob sua administração/regulamentação.
Por outro, pode significar conjunto de bens destinados à coletividade. Citando Cretella
Júnior, que define o domínio público como conjunto de bens móveis e imóveis
destinados ao uso direto do Poder Público ou a utilização direta ou indireta da

coletividade, regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito
público. Por sua vez, Celso Antônio Bandeira de Mello classifica os bens públicos
quanto à natureza física em: i) bens de domínio hídrico e; ii) bens de domínio terrestre.
Os bens de domínio terrestre compreendem os do solo e do subsolo. Domínio do solo: i)
terras devolutas; ii) terrenos da marinha; iii) terrenos reservados; iv) terrenos acrescidos;
v) ilhas. Domínio do subsolo: i) cavidades subterrâneas; ii) jazidas minerais.
3. Evolução do regime jurídico das terras públicas no Brasil. A história da
propriedade rural, no Brasil, compreende quatro fases: de sesmarias, a de posses, a que
se inicia com a Lei de Terras (Lei n. 601/1850) e a que tem por marco a instauração da
República, com a Constituição de 1891. No Brasil todas as terras foram,
originariamente, públicas, por pertencentes à Coroa Portuguesa, por direito de
conquista. Depois, passaram ao Império e à República, sempre como domínio do
Estado. A primeira medida adotada com vistas à colonização foi a divisão das terras em
capitanias hereditárias, incluindo entre os direitos outorgados aos donatários o de
distribuir sesmarias, assim consideradas as glebas de terras públicas que eram
concedidas aos particulares interessados em cultivá-las, mediante o pagamento de uma
renda calculada sobre os frutos. A concessão de sesmarias, feita sob o regime
enfitêutico, gerou os grandes latifúndios.
Em 1822, pouco antes da Independência, foi suspensa a concessão de sesmarias,
iniciando-se a segunda fase, de ocupação; como não havia legislação disciplinando o
uso das terras, as pessoas tomavam posse e começavam a cultivá-las. A partir de então, a
morda habitual e o cultivo da terra foram considerados fatores essenciais à legitimação
da posse. Com o intuito de regularizar a situação das terras públicas e legitimar as
ocupações, foi promulgada a primeira lei de terras no Brasil – a Lei n. 601/1850, que: a)
definiu as terras devolutas e proibiu sua aquisição a não ser por compra, salvo as
limítrofes com outros países; b) tratou da revalidação das concessões de sesmarias; c)
dispôs sobre a legitimação de posses e instituiu o processo de discriminação das terras
públicas das particulares. Pelo conceito da Lei n. 601/1850, terras devolutas eram terras
vagas, abandonadas, não utilizadas quer pelo poder público, quer por particulares. Esta
lei foi regulamentada pelo Dec. Imperial 1.318/1854 que instituiu as terras reservadas e
a faixa de fronteira.
A quarta fase da evolução do regime de terras se inicia com a Constituição de 1891, que
reservou para a União a porção de terras indispensável à defesa das fronteiras,
fortificações, construções militares e estradas de ferro federais; transferiu as demais aos
Estados. O Dec. Federal 19.924/31 reafirmou o direito dos Estados-membros sobre as
terras que lhes foram transferidas pela Constituição de 1891. O Decreto-lei n. 9.760/46
define as terras devolutas federais em seu artigo 5º: são devolutas, na faixa da fronteira,
nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem
aplicadas a algum uso público federal, estadual ou municipal, não se incorporaram ao
domínio privado. Na Constituição de 1988, em seu art. 20, enumera os bens
pertencentes à União.
As terras públicas compõem-se de terras devolutas, plataforma continental, terrenos
reservados, terras ocupadas pelos silvícolas, terrenos de marinha, terrenos acrescidos,
ilhas dos rios públicos e oceânicas, álveos abandonados, além das vias e logradouros
públicos e áreas ocupadas como fortificações e edifícios públicos.
4. Conceito de Faixa de Fronteira e de Vias Públicas. Segundo José dos Santos
Carvalho Filho, faixa de fronteira é a área de 150 km de largura que corre
paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e

países estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do território nacional (v.
art. 20,§ 2º, da CF). São de domínio da União as terras devolutas indispensáveis à
defesa das fronteiras. Porém, nem toda área situada na faixa de fronteira é de domínio
público. Há áreas nessa faixa que são de domínio privado. Outrossim, conforme Súmula
477 do STF, há transferência tão somente do uso das terras devolutas, permanecendo o
domínio com a União. Se os Estados-membros concederem títulos a terceiros serão
considerados alienação a non domino.A Lei nº 6634/79 disciplina as restrições,
condições de uso e de alienação das terras situadas na faixa de fronteira.
No julgamento da Pet 3388 (Demarcação Raposa/Serra do Sol), o relator Min. Carlos
Brito, considerou que há compatibilidade entre a apropriação usufrutuária de terras
indígenas e faixa de fronteira, sobretudo, porque a Constituição não faz ressalva
nenhuma quanto à demarcação abrangente de faixa de fronteira ou nela totalmente
situada, deixando expressa a possibilidade de seu uso e ocupação não estatal, a serem
regulados em lei (CF, art. 20, § 2º). Segundo Hely Lopes Meirelles, as terras ocupadas
com as vias e logradouros públicos pertencem às Administrações que os construíram.
Tais áreas podem constituir bens de uso comum do povo ou de uso especial. Estradas
há que, embora de domínio público, são reservadas a determinadas utilizações ou a
certos tipos de veículos.
As estradas de rodagem compreendem, além da faixa de terra ocupada com o
revestimento da pista, os acostamentos e as faixas de arborização, áreas essas
pertencentes ao domínio público da entidade que as constrói, como elementos
integrantes da via pública. A legislação rodoviária geralmente impõe uma limitação
administrativa aos terrenos marginais das estradas de rodagem, consistente na proibição
de construções a menos de 15 metros da rodovia. Tal limitação só abrange a zona rural,
cessando quando a rodovia ingressa no perímetro urbano na condição de avenida ou rua.
De acordo com Maria Sylvia di Pietro, pode-se conjugar o uso comum do povo com uso
privativo, exercido por particulares para diversas finalidades. A Administração Pública
detém a gestão do domínio público, o poder de consentir nessa utilização. É possível o
uso privado das vias públicas para realização de feiras-livres, distribuição de jornais,
etc. Cuida-se de uso privado, exercido por particular em seu próprio interesse, no
entanto, há utilidade pública.
5. Domínio público do subsolo. Recursos minerais. Potenciais de energia
hidráulica.
Nos termos do artigo 20, IX e X da Constituição Federal são bens da União: os recursos
minerais, inclusive os do subsolo; as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos. Assim, fora desses casos, o domínio do subsolo é
privado, pertencendo ao proprietário do solo, até uma profundidade que lhe seja útil.
O artigo 176 da Constituição Federal prevê que “as jazidas, em lavra ou não, e demais
recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta
da do solo, para efeitos de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União,
garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra”. Como se observa os
recursos minerais são bens da União, fazendo parte do denominado domínio público do
subsolo.
Jazida é “toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à
superfície ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico” (art. 4º,
Decreto-lei 227/67 – Código de Mineração). Mina é a jazida em lavra. A jazida é
fenômeno geológico, da natureza, enquanto a mina é o resultado de exploração da
jazida, traduzindo uma atividade econômica e produtiva.

Ao proprietário do solo o §2º, artigo 176 assegura participação nos resultados da lavra,
na forma e no valor que dispuser a lei. Além disso, o artigo 20, §1º, assegura aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da Administração
Direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de
recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais
no respectivo território, plantaforma continental, mar territorial ou zona econômica
exclusiva, ou compensação por essa exploração. Atualmente, o pagamento de royalties
do petróleo foi alterado pela Lei 12.734/2012, que estendeu o direito à compensação
para todos os Estados e Municípios, respeitados as Concessões realizadas sob a égide da
lei antiga, ou seja, ela só vale para o futuro (acompanhar a votação dos vetos no
Congresso Nacional).
A pesquisa e a lavra dependem da autorização ou concessão da União e só podem ser
dadas, no interesse nacional, a brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e
que tenha sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições
específicas quando essa atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terra
indígenas (art. 176, §1º da Constituição). Nos termos do §3º do artigo 176, a autorização
de pesquisa será sempre por prazo determinado e as autorizações e concessões não
poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder
concedente.
7. Domínio público aéreo.
Insuscetível de apropriação particular, soberania exclusiva do país. Basicamente rege-se
pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei 7565/86) e por Convenções Internacionais.
- Projeta-se sobre todo o território nacional, inclusive sobre o mar territorial
subjacente;
- Não há direito à passagem inocente de aeronaves, todo o sobrevoo precisa de
autorização. Entretanto, a Convenção sobre Aviação Civil Internacional (Convenção de
Chicago) permite que aeronaves de seus Estados-partes desde que em voos não
regulares, sobrevoem outros Estados-partes sem fazer escalas, ou fazendo escalas
apenas para fins não comerciais, sem necessidade de obter licença prévia;
- Regido pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (art. 303§2° autoriza o abatimento
de aeronave classificada como hostil);
- Convenção de Chicago (sobre a aviação civil internacional); Convenção de
Varsóvia (transporte aéreo internacional); Convenção de Montreal (transporte aéreo
internacional).
Ponto 23.b. Processo e procedimento administrativo. A instância administrativa.

Representação e reclamação administrativas. Pedido de reconsideração e recurso
hierárquico próprio e impróprio. Prescrição administrativa

Legislação básica: , 5º XXXIV e XXXV; Lei 9.784/99; Decreto 20.910/32; Lei
8.666/93.
1. Noções Gerais. O estudo destes institutos possui fundamento constitucional no

direito de petição, enquanto possibilidade do cidadão obter informações ou o reparo de
ilegalidades. (CF, 5º, XXXIV). Para concretizar tais interesses, é utilizada a ideia do
processo, com a finalidade de ser uma marcha adiante, progresso, desenvolvimento, um
meio pelo qual o Estado se utiliza para atingir seus fins, seja na seara judicial,
legislativa ou especificamente na área administrativa, com todos os incidentes e
recursos visando ao atendimento do devido processo legal.
2. Conceito de procedimento. Série de atos coordenados para a realização dos fins
estatais, existindo nas três funções do Estado, como será demonstrado abaixo.
3. Processo e procedimento administrativo. Processo: Relação jurídica integrada por
algumas pessoas, que nela exercem atividades direcionadas para determinado fim,
existindo nas três funções do Estado: processo legislativo, processo administrativo e
processo judicial. Procedimento administrativo: Modo pelo qual os diversos atos se
relacionam na série constitutiva de um processo. Para Carvalho Filho, é inadequada a
expressão procedimento administrativo como substituta de processo administrativo, pois
não são figuras antagônicas, mas ligadas entre si, onde todo processo demanda uma
tramitação de atos, que seria o procedimento.
Diferença entre processo judicial e administrativo: Além da diversidade do julgador
(Administração Pública e Judiciário), no processo administrativo o Estado é, ao mesmo
tempo, parte e julgador, não ocorrendo a coisa julgada judicial, mas tão somente a coisa
julgada administrativa, cujo conceito será abaixo explicitado. O processo
administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido do interessado (não se aplica o
princípio da inércia). São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de
dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio.
Tipos de processo administrativo: Gracioso (sem lide) e o contencioso (com lide, ou
seja, quando existem interesses contrapostos, como no processo administrativo
disciplinar);
4. A instância administrativa: Meio pelo qual o Estado se utiliza para promover o
processo administrativo, podendo ser classificado pelos seguintes sistemas
administrativos: a) sistema da jurisdição uma, todas as causas podem ser julgadas pelo
Judiciário, inspirada no modelo inglês, atualmente utilizado no Brasil (CF, 5º XXXV – a
lei não excluirá do judiciário lesão ou ameaça a direito). Observação: Salvo expressa
disposição legal, não é necessário o esgotamento da instância administrativa para
ingressar na via judicial; b) sistema do contencioso administrativo, inspirado no
modelo francês, caracteriza-se pela repartição da função jurisdicional entre o Judiciário
e Tribunais administrativos, encabeçados por um Conselho de Estado (Observação:
não existe contencioso administrativo nestes moldes no Brasil).
Princípios de processo administrativo: Publicidade, oficialidade, obediência à forma e
aos procedimentos, gratuidade, ampla defesa e contraditório, pluralidade de instâncias,
economia processual, participação popular, Princípio da segurança jurídica: “certeza do
indivíduo na correta aplicação dos valores e princípios de justiça absorvidos pelo
sistema de direito adotado em determinada sociedade" - Carmen Lúcia Antunes Roca.

Sindicância administrativa: meio sumário de que se utiliza a Administração para
sigilosa ou publicamente proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço
público, as quais confirmadas fornecerão elementos concretos para a imediata abertura
de processo administrativo disciplinar. (caso tenha o poder de punir o investigado,
mesmo em casos de penas leves, deve observar o contraditório e a ampla defesa).
5. Representação. Forma de manifestação administrativa pelo qual o interessado
denuncia irregularidades, ilegalidades e condutas abusivas oriundas de agentes da
administração pública, postulando a apuração e a regularização destas situações, com
fundamento constitucional no art. 74 par. 2º CF e 198 CPC (específico contra juízes
que retardam processos além dos prazos), bem como em diversos outros diplomas
legislativos.
6. Reclamação administrativa. Espécie de recurso em que o interessado critica algum
serviço da administração pública ou postula a revisão de ato que lhe prejudica direito ou
interesse. Regulamentado no decreto 20.910/32, extinguindo-se em um ano caso não
exista previsão de outro prazo. Observação: Existe a previsão de reclamação
constitucional na lei 11.417 contra ato administrativo que contrarie, negue vigência ou
aplique indevidamente súmula vinculante. Para Carvalho Filho se trata de hipótese de
impugnação de caráter jurisdicional e não administrativo
7. Pedido de reconsideração. Recurso dirigido à mesma autoridade que praticou o ato
recorrido, podendo ser utilizado independentemente de previsão legal, com fundamento
no direito constitucional de petição. Súmula 430 STF – Pedido de reconsideração na
via administrativa não interrompe o prazo para MS. Existe previsão expressa no art.
106 da lei 8.112/90 e art. 109 da lei 8666/93.
8. Recursos hierárquicos próprios. Recebem este nome porque tramitam na via
interna da mesma pessoa jurídica, dispensando previsão legal. Diferem-se dos recursos
hierárquicos impróprios, pois nestes o recorrente se dirige a autoridades em pessoa
jurídica distinta daquele de onde se originou o ato impugnado, não havendo entre o
agente recorrido e o prolator da nova decisão relação de subordinação, mas de
vinculação, típica de entidades jurídicas distintas (Ex: recurso para Ministro de Estado
oriundo de Presidente de Autarquia Federal). Obs.: É possível que a decisão do recurso
administrativo resulte em agravamento da situação do administrado, ou seja, cabe a
reformatio em pejus, mas a lei exige a ciência àquele, antes da decisão, para que possa
apresentar alegações (art. 64, § único, Lei 9.784/99). Entretanto, os processos
administrativos de que resultem sanções são passíveis de revisão, que pode ser realizada
a qualquer tempo, quando surgirem fatos novos, podendo ser realizada a pedido ou de
ofício, não podendo resultar agravamento da decisão (art. 65, Lei 9.784,99).
9. Prescrição administrativa. Para Hely Lopes Meirelles seria o escoamento dos
prazos para a interposição de recurso no âmbito da administração, ou para a
manifestação da administração sobre a conduta de seus servidores ou sobre direitos e
obrigações dos particulares perante o poder público. Fundamento: segurança jurídica
(lembrar do Princípio da confiança legítima, cobrado no 25º concurso do MPF) e
estabilidade das relações jurídicas. São prazos extintivos: prescrição, decadência e
preclusão. Observação: Existe o prazo de 05 anos para a própria administração pública
rever seus atos quando favoreçam particulares, conforme artigo 54 da lei 9.784/99,
salvo em caso de má fé do particular. Esse prazo tem natureza decadencial e não
prescricional, pois com o término do prazo extingue-se o direito potestativo da
administração em rever os próprios atos, salvo em caso de má-fé.
10. Coisa julgada administrativa. Possuindo fundamento na garantia da eficácia da

segurança jurídica, podemos definir como a impossibilidade da Administração Pública
rever seus próprios atos após processo formal e interno com o particular, também não
podendo a mesma recorrer ao Poder Judiciário, tornando-se, pois, imutável a respectiva
decisão administrativa em prol do administrado. (Obs: relação com o princípio da
confiança).
11. Casuística. O processo administrativo e a obrigatoriedade da presença de advogado:
A súmula vinculante 05 - “A falta de defesa técnica por advogado no processo
administrativo disciplinar não ofende a Constituição”
A verdade sabida, consistindo no conhecimento pessoal e direto da falta pela autoridade
competente que aplica a pena é inconstitucional por ferir o devido processo legal da
CF/88.
Súmula 429 STF – A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não
impede o uso de mandado de segurança contra omissão da autoridade.
Súmula vinculante 21 – É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento
prévio de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Ponto 23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente

Principais obras consultadas: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental
Brasileiro. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente:
doutrina, pratica, jurisprudência, glossário / Edis Milaré. – 2. ed. rev. atual. e ampl. –
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. VITTA, Heraldo Garcia. O meio
ambiente e ação popular. São Paulo: Saraiva, 2000.
Legislação básica: art. 225, da CF/88; art. 14 do CTN.
O Direito Ambiental, com o advento da Constituição da Federal de 1988, aliada à Lei

6.938/81 que estabelece os objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente com
execução regulamentada pelo Decreto 99.274/90, ganhou eficácia normativa, pois, tem-
se a partir de então, a defesa de um bem comum de uso coletivo, denominado “Meio
Ambiente”. No campo doutrinário, são vários os princípios que o compõe, sendo eles:
Princípio do Direito Humano Fundamental; Princípio da Responsabilidade; Princípio
Democrático; Princípio do Equilíbrio; Princípio da Precaução; Princípio do Limite;
Princípio da Prevenção; Princípios do Usuário Pagador e do Poluidor Pagador.
Tais fundamentos estão consolidados no art. 225 da CRFB, e na lei supracitada qual
estabelece os objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente.
Todavia, conforme bem prescreve o princípio da prevenção ou precaução, as normas de
direito ambiental devem ter como norte o fato de que é necessário que o meio ambiente
seja preservado e protegido como patrimônio público. Esta prevenção recairá em
situações onde ocorrem os riscos reais ou iminentes ao meio ambiente. Portanto, com a
obrigação do Poder Público em defender e preservar o meio ambiente surge então
órgãos administrativos e procedimentos legais especializados para sua segurança e
aplicabilidade, quais a partir de então passaremos a abordar.

Os meios processuais para proceder-se à defesa do meio ambiente, seja
administrativamente ou judicialmente, visam à proteção dos seres humanos, aos bens
imóveis e, ainda, à observância do direito material. A ação tem como objeto o pedido de
providência jurisdicional que se formula para a proteção de determinado bem da vida
(MILARÉ, 2000, p. 417).
Na legislação pátria, o meio processual de defesa ambiental é mais utilizado e talvez
mais importante seja a Ação Civil Pública. O artigo 129, inciso III, da CRFB, prevê
como uma das funções institucionais do Ministério Público promover a ação civil
pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos, sem prejuízo da legitimação de terceiros, tendo natureza
especialíssima. Não é direito subjetivo, mas direito atribuído a órgãos públicos e
privados para tutela de interesses não-individuais. Através dela obtém-se uma
condenação que consiste em uma pena para promover a reparação do dano causado pelo
agente poluidor, degradador ou, ainda, destruidor do meio ambiente.
Vejamos uma decisão judicial referente a uma ação civil pública ambiental:
“PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA
TUTELA DO MEIO AMBIENTE. OBRIGAÇÕES DE FAZER, DE NÃO FAZER E
DE PAGAR QUANTIA. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS ART. 3º
DA LEI 7.347/85. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. ART. 225, § 3º, DA CF/88,
ARTS. 2º E 4º DA LEI 6.938/81, ART. 25, IV, DA LEI 8.625/93 E ART. 83 DO CDC.
PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, DO POLUIDOR-PAGADOR E DA REPARAÇÃO
INTEGRAL. 1. A Lei nº 7.347/85, em seu art. 5º, autoriza a propositura de ações civis
públicas por associações que incluam entre suas finalidades institucionais, a proteção ao
meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico, ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. 2. O sistema jurídico de
proteção ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, § 3º)
e infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2º e 4º), está fundado, entre outros, nos
princípios da prevenção, do poluidor-pagador e da reparação integral. 3. Deveras,
decorrem para os destinatários (Estado e comunidade), deveres e obrigações de variada
natureza, comportando prestações pessoais, positivas e negativas (fazer e não fazer),
bem como de pagar quantia (indenização dos danos insuscetíveis de recomposição in
natura), prestações essas que não se excluem, mas, pelo contrário, se cumulam, se for o
caso. 4. A ação civil pública é o instrumento processual destinado a propiciar a tutela ao
meio ambiente (CF, art. 129, III) e submete-se ao princípio da adequação, a significar
que deve ter aptidão suficiente para operacionalizar, no plano jurisdicional, a devida e
integral proteção do direito material, a fim de ser instrumento adequado e útil. 5. A
exegese do art. 3º da Lei 7.347/85 ("A ação civil poderá ter por objeto a condenação em
dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer"), a conjunção “ou” deve
ser considerada com o sentido de adição (permitindo, com a cumulação dos pedidos, a
tutela integral do meio ambiente) e não o de alternativa excludente (o que tornaria a
ação civil pública instrumento inadequado a seus fins). 6. Interpretação sistemática do
art. 21 da mesma lei, combinado com o art. 83 do Código de Defesa do Consumidor
("Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são
admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva
tutela.") bem como o art. 25 da Lei 8.625/1993, segundo o qual incumbe ao Ministério
Público “IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para a
proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente (...)”. 7. A
exigência para cada espécie de prestação, da propositura de uma ação civil pública
autônoma, além de atentar contra os princípios da instrumentalidade e da economia

processual, ensejaria a possibilidade de sentenças contraditórias para demandas
semelhantes, entre as mesmas partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade
comum (medidas de tutela ambiental), cuja única variante seria os pedidos mediatos,
consistentes em prestações de natureza diversa. 8. Ademais, a proibição de cumular
pedidos dessa natureza não encontra sustentáculo nas regras do procedimento comum,
restando ilógico negar à ação civil pública, criada especialmente como alternativa para
melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o que se permite, pela via ordinária, para
a tutela de todo e qualquer outro direito. 9. Recurso especial desprovido.” (STJ, REsp
625249/PR, rel: Min. LUIZ FUX, 1ª. T., j: 15/08/2006, DJ 31.08.2006 - p. 203)
A ação popular também é um dos meios de acesso à tutela jurisdicional, e visa à
proteção do meio ambiente, a CRFB de 1988, alargou o alcance dessa modalidade de
ação, possibilitando aos cidadãos em geral, a busca da proteção jurisdicional, para
preservação de bem de interesse coletivo.
No dizeres de Celso Antonio Pacheco Fiorillo: “a ação popular presta-se à defesa de
bens de natureza pública (patrimônio público) e difusa (meio ambiente), o que implica a
adoção de procedimentos distintos. Com efeito, tratando-se da defesa do meio ambiente,
o procedimento a ser adotado será o previsto na Lei Civil Pública e no Código do
Consumidor, constituindo, como sabemos, a base da jurisdição civil coletiva. Por outro
lado, tratando-se da defesa de bem de natureza pública, o procedimento a ser utilizado
será o previsto na Lei nº 4.717/65”.

Resumão - Direito Administraitivo e Ambiental - CPR27 PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Resumão - Direito Administraitivo e Ambiental - CPR27 PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

27MPF – GII – Direito Administrativo e Ambiental 1

Ponto 8.b: Licitaçã o: procedimento, fases, revogaçã o e anulaçã o. Controle

Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal: ....................................................................................... 158

internacionais em tema ambiental. Reparaçã o do dano ecoló gico. ............................. 231

Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito

Conceito: a) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: Direito Administrativo é o ramo do

Administrativo, tais como princípios, normas gerais sobre servidores públicos,

Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992.

Atos na Improbidade Administrativa

de valor para recuperar hospital, omitindo o caráter público do mesmo, prevalecendo

haja contribuído ou contribua com mais de 50% do patrimônio ou receita. Os sujeitos

SUCESSORES DO AGENTE ÍMPROBO. Estão sujeitos às cominações patrimoniais

AGENTES POLÍTICOS E PRERROGATIVA DE FORO (Rcl. 2138 e Pet. 3923): A

QUESTÕES ENVOLVENDO A PRERROGATIVA DE FORO APÓS A RCL. 2138 E

CONFLITO DE COMPETÊNCIA: O STF entendeu caber ao MP estadual propor as

Resumindo: MS 31234, 22/03/2012, Min. Luiz Fux- STF, o entendimento de que

1.6. Questões de Concurso: questão 12 do 25º CPR.

Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais.

A constitucionalização do direito ambiental é uma tendência mundial, em especial nas

regime de explorabilidade limitada e condicionada; iii. ecologização da propriedade e da

Ponto 2.a. Proteção jurídica da fauna.

Competência. No tocante à fauna, as competências material e legislativa são comuns

conservação das condições, funções e processos ecológicos que neles se desenvolvem,

Questões da prova oral:

A caça amadorista é inclusive “estimulada” pela Lei de Proteção à Fauna de 1967,

25) A caça é permitida ou proibida? A permissão ou a proibição da caça dependerá de

34) A fauna silvestre e a fauna doméstica possuem a mesma proteção ambiental?

Ponto 2.b. Classificação dos atos administrativos. Atos administrativos simples,

Quanto à composição da vontade produtora do ato, os atos administrativos são

abstratos, impessoais e aplicáveis erga omnes. Ex: instruções normativas, regulamentos.

Ponto 2.c. Limitações administrativas. Ocupação temporária. Requisição.

Noções gerais. O Poder Público pode limitar o direito de propriedade assegurado ao

implementação do Plano Collor (Lei nº 8.024/90) (REsp 178.073/RS, Rel. Ministro

protocolado o projeto no órgão municipal competente, ou dois anos, a partir da

Questões da prova oral:

legislativa. Contudo, pelo princípio federativo, Municípios não poderão instituir

Ponto 3.a: Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de

“O complexo de órgãos e entes personalizados, conduzidos por um corpo de agentes,

A Função Consultiva da administração abrange os atos que visam auxiliar, esclarecer e

também estão presentes a função normativa e a função de controle.

VÍCIOS OU DEFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. “No Direito

Ponto 3.c. Proteção jurídica da flora.

Histórico da legislação protetiva da flora7: “As raízes da legislação protetiva das

compatibilizar a utilização dos recursos florestais com a preservação do ecossistema

29). Dispensada a averbação no CRI. Protocolada a documentação exigida, ao

industriais (art. 54). RL – intertemporalidade – regularização de área consolidada:

seu território (art. 3º, p.u).

benfeitorias ou atividades agrossilvopastoris consolidadas (ocupação até 22.7.09),

através da criação de áreas especiais protegidas, de áreas de preservação permanente e

Ponto 4.a. Princípios de Direito Ambiental.

A Constituição de 1988 agasalhou princípios que registram a especial preocupação com

2. Princípio da Precaução. Previsto expressamente na Declaração do Rio (ECO 92). Se

sociedade, cabendo-lhe apenas secundariamente tutelar os chamados direitos subjetivos

16. Princípio da vedação do retrocesso. Como o direito ao meio ambiente

Ponto 4.b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder.

Desenvolvida no Direito Francês, a teoria dos motivos determinantes baseia-se no

O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público

Ponto 4 .c. Licitação. Princípios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de

isonomicamente todos os que participam da disputa, o que significa vedação a

possibilidade de se inscreverem até o terceiro dia anterior à data do recebimento das

administrativo, realizar licitação em decorrência do princípio da indisponibilidade do

Ponto 5.a. As competências ambientais na federação brasileira. Ações de

Licenciamento ambiental no Brasil depois da LC 140/2011. Sítio eletrônico: