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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

N.º 180/2017 – AJC/SGJ/PGR

Sistema Único nº 345418/2017

SUSPENSÃO DE LIMINAR 1.135/RJ

REQUERENTES: Município do Rio de Janeiro e outro
REQUERIDO: Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro
INTERESSADOS: Luiz Paulo Correa da Rocha e outros
RELATORA: Ministra Presidente

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. SUSPENSÃO DE LI-

MINAR. DECISÃO EM CONTROLE CONCENTRADO DE
CONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DA BASE DE
CÁLCULO DO IPTU. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA
PÚBLICA. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA.
1. Pedido de suspensão ajuizado contra decisão liminar que,

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nos autos de representação por inconstitucionalidade, determi-
nou fosse suspensa a eficácia de dispositivo de lei municipal
que estabeleceu reajuste do Imposto Predial e Territorial Ur-
bano – IPTU.
2. O Supremo Tribunal Federal vem entendendo ser cabível,
excepcionalmente, o pedido de suspensão de decisões cautela-
res em controle concentrado, quando da subtração dos efeitos
da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos
que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à
economia públicas.
3. A decisão que se pretende suspender reduz bruscamente a
arrecadação do Município e coloca em risco a execução de ser-
viços públicos essenciais, ofendendo, assim, a ordem e a econo-
mia públicas do ente federado.
– Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão.

Trata-se de pedido de suspensão formulado pelo Prefeito e pelo Município do Rio

de Janeiro com o objetivo de sustar os efeitos de decisão do Órgão Especial do Tribunal de
Justiça daquele Estado, nas Representações de Inconstitucionalidade 0059752-

Gabinete da Procuradora-Geral da República

Brasília/DF
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05.2017.8.19.0000 e 0061506-79.2017.8.19.0000, que deferiu a medida liminar para tornar

sem efeito os artigos 2º e seguintes da Lei Municipal 6.250/20171.

As representações de inconstitucionalidade foram propostas por deputados esta-

duais ao fundamento de que, ao “reestruturar profundamente o sistema de cálculo do Im-
posto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e da Taxa de Coleta Domiciliar do
Lixo, notadamente mediante atualização da Planta Genérica de Valores de imóveis da ci-
dade, dentre diversas outras medidas”, a lei teria afrontado os princípios da dignidade da
pessoa humana, da razoabilidade, da proporcionalidade, da segurança jurídica, do não con-
fisco e da capacidade contributiva, por não expôr os critérios técnicos e a metodologia utili-
zados para a fixação dos novos valores e desconsiderar o fato de que o IPTU carioca já vinha
sendo reajustado acima da inflação.

O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro opinou pelo indeferimento da

medida cautelar.

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Entendendo demonstrada a plausibilidade da tese de inconstitucionalidade, dados
o caráter confiscatório da exação e a afronta ao princípio da capacidade contributiva, o Órgão
Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro – por maioria – deferiu a medida
cautelar em acórdão que viu-se assim ementar:

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI

6.250/2017. AGUDA REESTRUTURAÇÃO DA SISTEMÁTICA DE CÁLCULO DO
IPTU CARIOCA. EXPLOSIVO E REPENTINO INCREMENTO NOS VALORES
PRATICADOS HÁ DUAS DÉCADAS, MEDIANTE PROFUNDA ALTERAÇÃO DA
BASE DE CÁLCULO DO TRIBUTO. REQUISITOS ENSEJADORES DA CONCES-
SÃO DA CAUTELAR.
1“Art. 2º A Lei nº 691, de 24 de dezembro de 1984, passa a vigorar com os seguintes acréscimos e alterações em sua redação: 'Art. 61. (...)
(...) VI - os imóveis utilizados para instalação de sociedade, associação ou agremiação desportiva, cuja finalidade principal consista em
proporcionar meios de desenvolvimento da cultura física de seus associados, bem como pelas federações e confederações das entidades
referidas neste inciso, excetuados os localizados na Orla da Região C a que alude o Parágrafo único do art. 55, os que vendam pules ou
talões de apostas e ainda aqueles cujo valor de mercado do título patrimonial ou de direito de uso seja superior a vinte salários mínimos;
VI-A - os imóveis ocupados por associações profissionais, sindicatos de empregados e associações de moradores, bem como pelas
federações e confederações das entidades referidas neste inciso, excetuados os localizados na Orla da Região C a que alude o Parágrafo
único do art. 55; (...) XXIII – o contribuinte com mais de sessenta anos, aposentado ou pensionista, com renda mensal total de até três
salários mínimos, titular exclusivo de um único imóvel, utilizado para sua residência, com até oitenta metros quadrados, persistindo o
direito à isenção após o seu falecimento, desde que a unidade continue a servir de residência ao cônjuge ou companheiro supérstite e que
seus ganhos mensais sejam iguais ou inferiores a três salários mínimos; (...) XXVIII - os imóveis não edificados cujo valor venal não seja
superior a R$ 37.000,00 (trinta e sete mil reais), devendo-se corrigir monetariamente tal limite a partir de 1º de janeiro de 2018, inclusive,
e a cada 1º de janeiro de exercícios subsequentes, pelo mesmo índice para atualização dos impostos municipais; XXIX - os imóveis
edificados de utilização residencial cujo valor venal não seja superior a R$ 55.000,00 (cinquenta e cinco mil reais), devendo-se corrigir
monetariamente tal limite a partir de 1º de janeiro de 2018, inclusive, e a cada 1º de janeiro de exercícios subsequentes, pelo mesmo índice
para atualização dos impostos municipais; XXX - os imóveis edificados de utilização não residencial cujo valor venal não seja superior a
R$ 24.000,00 (vinte e quatro mil reais), devendo-se corrigir monetariamente tal limite a partir de 1º de janeiro de 2018, inclusive, e a cada
1º de janeiro de exercícios subsequentes, pelo mesmo índice para atualização dos impostos municipais; XXXI - o imóvel que seja de
propriedade de pessoa com deficiência, que, por esta razão, receba benefício de qualquer Instituto de Previdência, com renda mensal total
de até três salários mínimos e titular de um único imóvel, utilizado para sua residência e com área de até oitenta metros quadrados; XXXII
– os imóveis das creches e das instituições de assistência social sem fins lucrativos, cuja exploração reverta seus frutos para consecução
das suas finalidades essenciais, desde que atendidos os requisitos do art. 14 do Código Tributário Nacional.'”

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I) “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado ao Estado e

aos Municípios utilizar tributo com efeito de confisco” (art. 196, IV, CERJ).
II) “Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a
capacidade econômica do contribuinte” (art. 194, § 1º, CERJ).
III) “A proibição constitucional do confisco em matéria tributária nada mais representa
senão a interdição, pela Carta Política, de qualquer pretensão governamental que possa
conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do
patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabi-
lidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de
atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais
(educação, saúde e habitação, por exemplo)” (ADC nº 8-MC), caso dos autos.
IV) Com efeito, a velocidade com que se busca implementar a nova sistemática fiscal no
Município do Rio de Janeiro, associada à baixa transparência das metodologias adotadas
para a atualização das bases de cálculo do tributo e tudo em meio à intensa crise econô-
mica que vem afogando a população carioca induzem, sim, à aparente inconstitucionali-
dade das normas impugnadas, pela violação, em tese, do art. 196, IV, art. 194, § 1º e art.
5º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
V) Afinal, reajustes de valores de IPTU da ordem de 100%, 300%, 1.000%, ainda que a
pretexto de atualizar bases de cálculo e mesmo diluídos em irrisório período de 2 exercí-
cios, têm o evidente condão de flagelar centenas de milhares de famílias e empresários,

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comprometendo-lhes, severamente, o mínimo existencial constitucionalmente assegu-
rado, recrudescendo-se a crise econômica da já combalida economia local.
VI) Cenário do qual, portanto, exsurge a plausibilidade da tese do caráter confiscatório
da exação, bem como da vulneração ao princípio da capacidade contributiva.
DEFERIMENTO DA CAUTELAR.

Daí o presente pedido de contracautela, que sustenta o risco de grave lesão à or-
dem e à economias públicas.

Aduzem os requerentes que o provimento liminar compromete a arrecadação pre-

vista na legislação suspensa, agravando, sobremaneira, a crise fiscal do Município e a sua
atuação na gestão do interesse público.

Acrescentam o risco da demora, porque as datas para “o pagamento da cota

única/primeira cota são 07.02 (inscrições imobiliárias de finais 0 a 5) e 08.02 (inscrições
imobiliárias de finais 6a 9), de modo que “não haverá tempo hábil para imprimir e enviar
os carnês de IPTU de 2018 com base na lei antiga – ora ‘repristinada’ – neste prazo, o que
implicará solução de continuidade na arrecadação do IPTU, e consequente efeitos catastró-
ficos nas já combalidas finanças municipais”.

Vieram os autos à Procuradoria-Geral da República para parecer no prazo de 48

horas.

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II

A matéria evidencia a competência do Supremo Tribunal Federal para examinar o

pedido de suspensão, uma vez que seu fundamento é constitucional, envolvendo discussão
acerca de possível ofensa aos princípios do não confisco e da capacidade contributiva (arts.
145–§2º e 150–IV da Constituição).

Reconhecida a competência da Suprema Corte, deve-se atentar para que as medi-

das de contracautela não são, em regra, compatíveis com o processo objetivo de verificação
da constitucionalidade dos atos normativos: a leitura do art. 4º da Lei 8.437/92 – norma que
regula o processo de suspensão – conduz ao entendimento de que os litígios passíveis de ser
obstados devem ter índole subjetiva e caráter pessoal. Nesse sentido, as decisões proferidas
em controle abstrato, apesar de impositivas, não são propriamente executadas, pois o que se
busca é a proteção sistêmica da ordem constitucional, ameaçada pela vigência do ato norma-

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tivo impugnado. Essa, aliás, foi a orientação do Supremo Tribunal Federal nos seguintes
acórdãos: SL 75, Plenário, DJe 12.6.2008; SL 10, Plenário, DJ 16.4.2004; e Pet 1543, Plená-
rio, DJ 9.11.2001.

Por outro lado, há reconhecer que, não obstante a mencionada orientação, essa
Corte tem entendido ser cabível, em situações excepcionais, o pedido de suspensão de de-
cisões cautelares em controle concentrado de constitucionalidade, quando da subtração dos
efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que possam resultar em
grave lesão aos valores protegidos pelas medidas de contracautela. Nessa linha, inclusive,
decidiu-se recentemente na SL 879 (Plenário, DJe 5.5.2017).

Enquadra-se, portanto, a hipótese na referida excepcionalidade; passa-se ao

exame do pedido.

O deferimento dos pedidos de suspensão de segurança, de liminar e de antecipa-

ção de tutela tem caráter notoriamente excepcional, sendo imprescindível perquirir a potenci-
alidade de a decisão concessiva ocasionar lesão à ordem, segurança, saúde e economia
públicas, não cabendo nesta sede, em princípio, a análise do mérito.

O Supremo Tribunal Federal, entretanto, firmou orientação no sentido de ser pos-

sível um juízo mínimo acerca da matéria de fundo analisada na origem, para concluir-se pela
viabilidade ou inviabilidade da suspensão da decisão concessiva.

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A situação não é de inconstitucionalidade flagrante a justificar imediata suspen-

são de eficácia da Lei 6.250/2017. Na verdade, em um exame perfunctório das representações
de inconstitucionalidade jacentes ao pedido de contracautela, constata-se que a discussão gira
muito mais em torno de suposto erro ou supervalorização nos critérios utilizados para a fixa-
ção dos novos valores no cálculo do imposto – que não teriam sido definidos de forma clara e
precisa pela lei – que de suposta afronta a princípios constitucionais.

Importante, então, mencionar que (i) a última atualização de valores da planta ge-
nérica de valores parece datar de 1997 (Lei 2.585/1997); (ii) a Lei 6.250/2017 visou a corrigir
assimetrias entre o IPTU pago por imóveis assemelhados e a ampliar a base de contribuintes,
já que antes dela, “dos cerca de 1.900.000 (um milhão e novecentos mil) imóveis cadastra-
dos aproximadamente 1.100.000 (um milhão e cem mil) gozavam de alguma espécie de isen-
ção”, e, “paralelamente, reduziu o percentual das alíquotas de 1,2%, 2,8% e 3,5% para
1,0%, 2,5% e 3,0%, para imóveis residenciais, não residenciais ou territoriais, respectiva-

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mente”; (iii) o aumento trazido pela legislação suspensa – conforme se observa da simples
leitura do seu texto – não será implementado de imediato, mas diferido em dois anos, sendo
50% lançado em 2018 e os restantes 50% em 2019; resguardando-se, assim, o princípio da
não surpresa ao contribuinte.

Por outro lado, procedendo-se a um exame perfunctório da questão – próprio das

medidas de contracautela – constata-se a existência de risco de lesão à ordem pública, em sua
acepção jurídico-administrativa, advindo da decisão concessiva, tendo em vista que a impos-
sibilidade de cobrança do IPTU na forma disciplinada na Lei 6.250/2017 é apta a afetar a
prestação, pelo Município do Rio de Janeiro, de serviços públicos essenciais, dada a relevân-
cia da arrecadação desse tributo para o orçamento municipal.

Conforme entendimento que o Supremo Tribunal Federal vem adotando para de-
limitar o que seja ordem pública nos pedidos de contracautela, insere-se no conceito de or-
dem pública o de ordem administrativa em geral, concebida esta como a normal execução
dos serviços públicos, o regular andamento das obras públicas e o devido exercício das fun-
ções da Administração pelas autoridades constituídas 2. Assim, configura afronta à ordem pú-
blica o provimento judicial que dificulta ou obstaculiza – sem causa legítima – o adequado
exercício dos serviços pela Administração Pública.

2 Nesse sentido: SS 4.405, Relator Ministro Presidente CEZAR PELUSO, DJe 27.10.11; SS 4.044, Relator Ministro Presidente GILMAR
MENDES, DJe 9.12.2009.

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É também evidente o risco à economia pública, porque, nos termos da Nota Téc-
nica da Secretaria Municipal de Fazenda do Rio de Janeiro, a exclusão dessa fonte orçamen-
tária acarretaria uma redução de 300 milhões de reais na receita anual do Município. Ainda
de acordo com o relatório, a lei suspensa teria escalonado o aumento do IPTU para 50% do
aumento em 2018 e 100% a partir de 2019, de modo que “em 2019 a queda das receitas pre-
vistas seria de R$ 600 milhões com o cancelamento da revisão do IPTU”.

Induvidoso, portanto, que, com a supressão dessa receita, será necessário o con-
tingenciamento de recursos de outras áreas, com o potencial desequilíbrio das finanças muni-
cipais e abalo à ordem e à econômica públicas.

Os atos administrativos fruem de presunção – relativa, é fato – de legitimidade e

veracidade. Não se vislumbra, no presente caso, mácula a derrogar a presunção quanto aos
dados que o Município apresentou sobre a considerável perda. Soma-se, aliás, a essa presun-
ção a circunstância de estar o ente federado a enfrentar notória crise financeira e orçamentá-

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ria: “o município sofreu forte revés econômico em 2017, com impacto determinante sobre a a
arrecadação municipal. A queda na economia carioca resultou em redução de R$ 1,89 bi-
lhões de janeiro a outubro na arrecadação total da Prefeitura no presente ano, quando com-
parado ao mesmo período de 2016 – uma redução de 8,3%”.

Além disso, merece destaque a aptidão que as discussões sobre matéria tributária
têm para se irradiar, podendo alcançar uma gama significativa de contribuintes, de modo que,
aqui, é possível entrever o efeito multiplicador das demandas originais, traduzido na potenci-
alidade de a discussão se repetir em diferentes processos.

Ademais, a proximidade do calendário de pagamento comprova o risco de dano

inverso, passível de acarretar prejuízos irreparáveis à coletividade.

Assim, opino pelo deferimento do pedido de suspensão.

Brasília, 20 de dezembro de 2017.

Raquel Elias Ferreira Dodge

Procuradora-Geral da República

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