SEMINÁRIO DE ORÇAMENTO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Tema Geral: Entendendo a Máquina Administrativa.

Apostila Seminário Orçamento e Administração Pública

IPARTE - ORÇAMENTO PÚBLICO

1.1 O Que e Orçamento?

O Orçamento de um modo geral pode ser entendido como a previsão de recursos (dinheiro) que se tem para
um período, e as despesas que devem ser pagas com estes recursos. Assim como num orçamento
domestico, a Prefeitura, como Poder Publico Municipal, precisa também se "programar" para saber quanto
terá para receber e no que ira gastar. A diferença e que geralmente no orçamento domestico a previsão e
feita mensalmente, e a prefeitura faz esta previsão anualmente, enviando para câmara de vereadores que
autorizara o Orçamento para o ano seguinte.

Um exemplo prático:
Se uma família gasta por mês R$ 50,00 com material de limpeza, ela sabe que todo mês terá que "garantir"
no orçamento mensal este valor para comprar sabão, sabonete, esponja, etc. Caso a prefeitura também
tivesse este gasto mensal com material de limpeza, ela necessitaria incluir no orçamento este valor, só que
de forma anual. Neste caso R$ 50,00 x 12 meses = R$ 600,00 que devem ser orçados no ano.
Por isso da importância do Orçamento para a prefeitura, pois como os recursos são limitados, mas as
despesas não e preciso que a Administração priorize quais serão os servi9os e investimentos que ela
realizara no ano seguinte.

1.2 Orçamento Publico

Como já comentado, o Orçamento Publico pode ser visto como a previsão de despesas do município e
a estimativa de arrecadação para o ano seguinte. Através do Orçamento Anual, o município terá limites
Para efetuar as despesas com material de consumo, folha de pagamento do funcionalismo publico,
combustível, etc, e neste caso não poderá gastar mais do que previu, e terá uma idéia de quanto irá
arrecadar com impostos, repasses do governo estadual e federal, etc. (estes são os recursos).
Mais do que simplesmente estimar receitas e despesas, o Orçarnento Publico deve ser encarado como
um "Contrato" entre o Poder Publico e a população, onde e assumido o compromisso do governo em
cumprir com os programas de trabalho (serviços/investimentos), que previu para trabalhar num determinado
ano, em favor do bem comum.
Desta maneira, existem algumas coisas importantes, a saber, sobre o Orçamento Publico:

1.2.1 O que e Dotação Orçamentária?

Dotação Orçamentária são os valores que são definidos no Or9amento Anual (LOA), onde são delimitados
os gastos (despesas) que cada Secretaria poderá gastar durante o ano. Por exemplo: A Secretaria de Saúde
tem limitado para o ano de 2002 (Dotação Orçamentária), o valor de R$ 12.000,00 para compra de produtos
de Limpeza, isto significa que e este o "limite" de gasto que ela tem com produtos de limpeza, mas nem por
isso significa que existe R$ 12.000,00 em dinheiro para a Secretaria gastar com estes produtos.

1.2.2 Como aumentar a Dotação Orçamentária (Suplementação)?

O que será que acontece, quando a Prefeitura descobre que gastara mais com determinada despesa do que
previu em orçamento? Neste caso, para resolver este problema, a Prefeitura necessita fazer a SU-
PLEMENTACÃO no seu Orçamento Anual. Mas afinal de contas, o que é suplementação? Suplementação e
quando a prefeitura verifica que uma Secretaria, ou melhor, um departamento, vai gastar mais do que estava
previsto, e, portanto só pode fazer isto se "diminuir" os limites de uma Secretaria para poder aumentar a outra.
Exemplo: Está orçado (previsto) que a Secretaria de Fazenda tem pra gastar em 2002, R$ 2.000,00 em
produtos de Limpeza, e a Secretaria de Saúde R$ 1.200,00.
Caso seja verificado, que a Secretaria de Saúde vai gastar R$ 2.200,00 com produtos de Limpeza e a
Secretaria Fazenda apenas R$ 1.000,00, o Governo Municipal poderá diminuir R$ 1.000,00 da dotação
(limites de gasto) da Secretaria de Fazenda e aumentar em R$ 1.000,00 para a Secretaria de Saúde.

Apos esta discussão inicial sobre o Orçamento Publico, e importante que entendamos como o Orça-mento e
elaborado, quem e o responsável por isto, quais as Leis que regulamentam o Orçamento, quem aprova o
Orçamento, e como e possível fiscalizar se o Orçamento esta sendo "executado" de acordo com o que foi
previsto. Desta maneira, existem pontos importantes a serem vistos:

1.3 ELABORACAO DO ORCAMENTO

A responsabilidade da elaboração do Orçamento cabe ao poder executivo (no caso das cidades, o prefeito). O
encaminhamento da proposta e feito ao legislativo (no caso das cidades os vereadores), que analisam,
discutem e propões emendas ou não, para aprovação da proposta do orçamento. Neste caso a proposta deve
retornar ao prefeito, que sanciona (aprova) ou veta (recusa) as emendas e alterações, feitas pelos vereadores
no orçamento municipal.

1.3.1 HIERAROU1A PARA ELABORACAO ORCAMENTO

Para entender a elaboração e execução do Orçamento Publico, e necessário conhecer a "hierarquia”, ou seja,
quais as etapas Legais para poder ser elaborado o Orçamento Anual, onde existem Leis que indicam o que
pode e o que não pode entrar no Orçamento, sendo as principais o PPA (Piano Plurianual), a LDO (Lei de
Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei de Orçamento Anual).

PPA (Piano Plurianual)

O PPA e a Lei que determinam quais são as prioridades que o município terá nos próximos 04 anos, ou seja,
indica onde serão priorizados os investimentos nos anos de 2002 a 2005. (segundo ano de mandato de um
prefeito ate o primeiro ano de mandato do próximo prefeito)

LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)

A LDO e a Lei que indica os parâmetros para a elaboração do Orçamento Anual, num determinado ano. A
LDO deve ser feita, segundo o que está previsto no PPA. Por Exemplo; a LDO do ano de 2003, indicara ao
município, o que deve ser priorizado no Orçamento Anual de 2003, como construções de escolas, programa
de alfabetização de adultos, construção de postos de saúde, etc.

LOA (Lei de Orçamento Anual)

Esta Lei pode ser considerada como a mais importante para o Município, pois através dela e elaborado o
Orçamento Anual. Na LOA, estão previstos a estimativa de arrecadação do município (impostos,
transferências do Governo Estadual e Federal, etc.). e a previsão das despesas (salários, material de consume,
energia elétrica, investimentos, etc.).
A LOA deve ser elaborada, tomando como base a LDO do ano, onde estará também "subordinada" ao PPA
do quadriênio 2002/2005.

1.4 IMPQRTANCIA DA PARTICIPACAO POPULAR NA ELABQRACAO DO QRCAMEN-TO

Pela importância que o Orçamento Municipal tem para a cidade, e necessário que cada cidadão tenha
consciência da relevância da participação no processo orçamentário e de conhecimentos mínimos sobre
a Administração Publica.
A partir do momento que a população participa da proposta de elaboração do Orçamento Anual (LO-A),
em processes como o Orçamento Participativo, automaticamente cria-se um canal democrático entre
poder publico e comunidade, onde são discutidos assuntos como recursos e despesas municipais, políticas
publicas, direitos e deveres dos cidadãos, entre tantos outros para o exercício pleno de cidadania.
Desta maneira, para que a comunidade possa cobrar dos seus representantes eleitos, a solução dos
problemas coletivos, e importante e necessário conhecerem minimamente sobre o que e Orçamento
Público, e sobre o funcionamento da Maquina Administrativa, sem deixar e claro de saber das
condições do município, apontando os problemas "herdados" de administrações anteriores e as Imitações
financeiras, técnicas e legais para a prestação de bons servos a comunidade como Educação, Saúde,
Saneamento Básico, etc.
Portanto, fica claro que não basta que a população eleja seus representantes, tanto no executivo (prefeitos,
governadores e presidente), como no legislativo (vereadores, deputados, senadores), para que estes
resolvam todos os problemas existentes. E necessário que cada cidadão exerça plenamente sua cidadania,
participando ativamente da vida política, não só nos mementos eleitorais, onde através do conhecimento
da realidade que o cerca, possa de forma consciente e democrática, interagir para as transformações
necessárias na comunidade.

1.5 IMPORTANCIA DA PARTICIPACAQ POPULAR NO ACOMPANHAMENTO DA EXE-

CUCAO DO QRCAMENTO

A forma que a população tem para saber se foi cumprido o que estava no orçamento, e através do
acompanhamento da execução orçamentária, que e urna forma de prestação de contas municipais. Mas
afinal de contas, como isto e feito?
Como discutido anteriormente, sobre dotação orçamentária, os valores do orçamento são previsões, o
que quer dizer que são limites de gastos com despesas, e não significa que exista este dinheiro a
disposição da prefeitura, para realizar tudo que esta no orçamento.
Neste caso, e importante existir sempre um canal de comunicação e divulgação dos resultados apresentados
pelo município (exigência inclusive da Lei de Responsabilidade Fiscal) a comunidade, onde são
excutidos os recursos arrecadados (corno impostos, transferências do estado e união, etc), e as despesas
efetuadas (salários servidores, serviços, investimentos, etc.).

Outro ponto importante sobre o acompanhamento da execução orçamentária, e que fica claro a populate,
que o município muitas vezes fica encarregado de "cobrir" serviços que são de responsabilidade do
Estado ou do Governo Federal, como Segurança Publica, Médicos Especialistas, Exames laboratoriais de
saúde mais complexos, etc.
Sobre isto fica claro um outro problema: o repasse do Estado e da União não cobre estes serviços, onde
infelizmente o município acaba por ter que "tirar" dinheiro de um setor para investir em outro, que nem e de
responsabilidade do município.
Desta forma, fica evidente a importância da população se envolver em todo o processo do orçamento, desde
uma reivindicação do seu bairro (feita pelo OP, por exemplo), na elaboração do Orçamento (através do COP -
Conselho do Orçamento Participativo, por exemplo), no momento da aprovação do Orçamento (pressão
popular na Câmara de Vereadores), e também no acompanhamento da execução orçamentária, através de
vários canais de comunicação que devem ser abertos entre o poder publico e a população.

II PARTE - MAQUINA ADMINISTRATE VA

1 INTRODUCAO;
 LICITAÇÃO
SOLICITAÇÃO
(Depto. Compras
(SECRETARIA)
EMPENHO
(Secretaria de Fazenda
01
LIQUIDAÇÃO
(Compra e Conferencia de Produtos E serviços)
PAGAMENTO
(Fornecedor)
02
03
04
05

A Administração Publica não deve ficar limitada apenas à discussão do Orçamento Publico (apesar de se
constituir como um dos melhores instrumentos de planejamento do Município), pois em torno da
"Maquina Administrativa", existe uma serie de elementos importantes para a compreensão do
funcionamento da Administra9ao Publica Municipal.

2 COMQ A PREFEITURA PAGA DESPESAS?

Para a Prefeitura comprar produtos ou contratar serviços, e necessário alguns procedimentos a serem
seguidos, devido às exigências Legais (burocracia) para isto. Desta forma, sempre que a Prefeitura
pensar em ter algum gasto, ela devera seguir os seguintes passes:

01) A Secretaria de Saúde (por exemplo) precisa comprar um produto ou contratar um serviço. Assim
ela faz uma SOLICIT ACAO para o Depto. de Compras, para saber se pode comprar ou contratar.
02) O Depto. de Compras recebe a solicitação de compras, e verifica com a Secretaria de Fazenda se
a Secretaria de Saúde tem dotação (se tem saldo no seu limite de gastos), e se tem dinheiro
para fazer a compra de um produto ou serviço. Se estiver tudo certo, o Depto. de Compras
faz a LICI-TACAO (faz um orçamento com varias empresas para ver quem tem o produto
ou serviço mais barato).
03) Depois da Secretaria de Fazenda verificar que está tudo certo, ela faz o EMPENHO
(autorização para a Secretaria comprar um produto ou serviço).
04) Depois que e tudo liberado, a Secretaria de Saúde confere o produto comprado ou o serviço
executado, e desta forma e autorizada a LIQUIDACAO da despesa, ou seja, significa que o
fornecedor "cumpriu" com o pedido do produto ou serviço.
05) Desta maneira, o fornecedor recebe o PAGAMENTO pelos produtos que feneceu ou os
serviços que prestou para a Secretaria de Saúde.
Vamos aos passos, desde a necessidade do produto ou serviço, até o pagamento do fornecedor:

3 COMO A PREFEITURAARRECADA RECURSOS?

Ao contrario do que se possa pensar, a Prefeitura não depende só dos tributos municipais (IPTU,
lSS, etc,), alias pelo contrario, em geral depende mais dos recursos vindos do Estado, e do Governo
Federal para poder fornecer os serviços necessários à comunidade. Desta maneira, para ficar mais
claro, segue abaixo o Orçamento (Receitas) da Prefeitura de Sarandi para o ano de 2002:

PREFEITURA MUNICIPAL DE SARANDI

RECURSOS PROPRIOS MUNICIPAIS - 2002
DESCRICAO DA RECEITA VALOR %65
IPTU-lmposto Predial e Territorial Urbano 500.000,00 1,78%
IRRF (Sobre Salários funcionalismo publico, inclusive Prefeito e Secretaries) 150.000,00 0,53%
Imposto Transferences Imóveis 130.000,00 0,46%
ISSQN-lmposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza 450.000,00 1,60%
Imposto Fiscalização e Funcionamento do Comercio 204.000,00 0,73%
TOTAIS IMPOSTOS 1.434.000,00 5,10%
Taxa de Coleta de Lixo 300.000,00 1,07%
Taxa de Limpeza Publica 70.000,00 0,25%
Taxa de iluminação Publica 1.000.000,00 3,56%
Taxa de Conservação das Ruas 50.000,00 0,18%
Taxa de Combate a Incêndio 100.000,00 0,36%
Taxa de Vistoria 50.000,00 0,18%
Outras Taxas 126.000,00 0,45%
TOTAIS TAXAS 1.696.000,00 6,04%
Contributes de Melhorias 200.000,00 0,71%
Receitas Agropecuarias 5,000,00 0,02%
Tarifa Fornecimento de Água 3.1000.000,000 11,03%
Outras Receitas 187.000,00 0,67%
TOTAL RECEITA TRIBUTARIA 6.622.000,00 23,57%
Multas e Juros Sobre Impostos, Taxas, Tributos e Contribuintes. 60.000,00 0,21%
Multas de Transito 1.500.000,00 5,34%
Indenizações e Restituições 81.000,00 0,29%
Divida Ativa IPTU 270.000,00 0,96%
Dívidas Ativas de outros impostos, Taxas, Tributos e Contribuições. 277.000,00 0,99%
Emprestimos 1.320.000,00 4,70%
TOTAL RECEITA DE MULTAS/DÍVIDAS ATIVAS E EMPRESTIMOS 3.508.000,00 12,48%
Venda de Bens Imóveis 30.000,00 0,11%
Venda de Bens Móveis 70.000,00 0,25%
TOTAL RECEITA ALIENACAO BENS 100.000,00 0,36%
TOTAL GERAL DE RECURSOS PROPRIOS MUNICÍPIOS 10.230.000,0 36,41

RECURSOS PROVENIENTES TRANSF. ESTADUAIS E DA UN1AO - 2002

DESCRIÇAO DA RECEITA VALOR %
Fundo de Participação dos Municípios e Outras Transf. União 6.513.000,00 23,18%
Convênios da União 1.450.000,00 5,16%
Transferências SUS - SISTEMA ONICO DE SAUDE/outras transf. 1.700.000,00 6,05%
FUNDEF (Fundo de Desenvolv. Da Educação) - união 4.701.000,00 16,73%
TOTAIS RECURSOS PROVENIENTES DA UNIAO 14.364.000,00 51,12%
Participação ICMS 1.615.000,00 5,75%
Participial IPVA 560.000,00 1,99%
Participação no Fundo Exportação 72.250,00 0,26%
Convênios Estaduais 1.000.000,00 3,56%
Outras Transferencias Estaduais 208.750,00 0,74%
FUNDEF (Fundo de Desenvolv da Educação) - ESTADO 50.000,00 0,18%
TOTAIS RECURSOS PROVENIENTES DO ESTADO 3.506.000,00 12,48%
TOTAL GERAL DE RECURSOS DO ESTADO/UNIAO 17.870.000,00 63,59%

28.100.000,00 100,00%
TOTAL GERAL DE RECURSOS - ORQAMENTO/2002

RECEITAS DO FUNDO DE PREVIDENCIA 1.630.000,00

TOTAL DA RECEITA (ORCAMENTO/2002) 29.730.000,00

Fonte: ORQAMENTO ANUAL 2002 - Lei n° 971/2001, do dia 28/12/2001

4 DESPESAS PREFEITURA X LEI PA RESPONSABILIDADE FISCAL

4.1 Limites Legais de gastos

Outro ponto importante a respeito da Administração Publica, e sobre a LRF (Lei de Responsabilidade
Fiscal), que estabelece limites, onde o Governo Municipal deve "investir" valores mínimos em Educa-
930, Saúde, etc. Para ficar mais fácil a compreensão, vamos estabelecer em formas de perguntas, estes
tipos de gastos:

Qual o valor mínimo de investimento em

R= 0 Limite mínimo exigido por Lei, e de 25%. A Prefeitura no ano de 2001, investiu na Secretaria
de Educação (Esporte/Cultura) R$ 7.371.335,59, o que corresponde a 35% do Orçamento Realizado.

Qual o valor mínimo de investimento em SAIJDE?

R= O Limite mínimo exigido por Lei, e de 12%, chegando ale 15% até o ano de 2005. A Prefeitura no
ano de 2001, investiu na Secretaria de Saúde R$ 4.053.963,12, o que corresponde a 19% do Orçamento
Realizado.

Qual o valor máximo de investimento cm FOLHA DE PAGAMENTO?

R= 0 valor máximo que a prefeitura pode Gastar com folha de pagamento de funcionários e de 54 %,
não podendo ultrapassar estes valores. A prefeitura no ano de 2001, gastou em folha de pagamento
(incluindo encargos) R$ 10.649.189,38, o que corresponde em torno de 50% do Orçamento Realizado.

Qual o valor mínimo destinado a CAMARA MUNICIPAL (orçado)?

R= E orçado para a Câmara Municipal no mínimo 6% do Orçamento "global". No ano de 2001, foram
gastos R$ 857.262,87 o que corresponde a 4 % do Orçamento "Realizado”.

4.2 MANUTENCAO X INVESTIMENTOS

Basicamente podemos dividir em dois tipos de gastos necessários a Administração Publica, para poder
fazer um atendimento de qualidade a população: Manutenção e Investimentos. Mas o que seria cada
um especificamente?
No caso da MANUTENCAO (Na LOA c conhecida como Despesas Correntes), podemos imaginar
o necessário para dar continuidade a serviços de Saúde, Educação, Limpeza Publica, etc., a toda a
comunidade. Estes gastos são "fixos" todos os meses, ou seja, e um custo necessário para que escolas,
creches, postos de saúde, etc. continuem funcionando. Como exemplo de gastos com manutenção po-
demos citar: Folha de pagamento (salários, e encargos trabalhistas), material de consumo, material de
limpeza, energia elétrica, medicamentos, Serviços de terceiros, etc.
Quanto a INVESTIMENTOS (Na LOA e conhecida como Despesas de Capital), podemos
considerar como o "aumento" e/ou melhora do atendimento dos serviços à comunidade. Estes
investimentos em geral são feitos quando da construção/ampliação de escolas, creches, postos de saúde,
quando da compra de novos veículos e equipamentos, pavimentação asfáltica, etc.
Um aspecto importante sobre os investimentos, e que estes acabam por aumentar a manutenção da
Prefeitura, o que quer dizer, que também acabam por limitar ainda mais a capacidade da Prefeitura de
fazer novos investimentos. Por exemplo: Toda vez que e construído uma nova Escola, a Prefeitura
terá que arcar todo mês com novos salários, contas de água, energia elétrica e telefone, com materiais de
consume, limpeza, etc. Outro exemplo, e na aquisição de novos veículos, como no caso da compra de um
novo caminhão, aumentara os gastos com pneus, combustíveis, peças, etc. Desta maneira, um dos maiores
desafios da Administração Publica e de fazer novos investimentos, pois além dos recursos já serem
bastante limitados para investimentos, à manutenção tende sempre a aumentar, e a arrecadação do
município não consegue acompanhar este aumento de manutenção.
Em resumo: quanto mais investimentos, mais manutenção, e quanto mais manutenção menos
investimentos para o próximo período.

Vamos Ver um quadro, de como está dividido os gastos da prefeitura (ano 2001), com manutenção e
investimento:

Gastos da Prefeitura
Fonte: Secretaria da Fazenda

5 CIDADANIA: DIREITOS E DEVERES DO CIDADÃO

Apos toda a discussão feita sobre o Orçamento e Administração Publica, podemos concluir da importância
que cada cidadão deve ter em conhecer o funcionamento da maquina administrativa, ate mesmo para
poder exigir melhor os seus direitos, de bons serviços em Educação, Saúde, etc.
Mas não podemos falar em cidadania, sem lembrar também dos deveres que cada cidadão tem perante sua
Cidade, Estado e Pais.
Cada cidadão deve zelar pelo bem publico, pois a responsabilidade de conservar escolas, creches, de
cuidar da limpeza dos quintais e calçadas (e isto não significa jogar o lixo no vizinho ou na rua), de
evitar que lâmpadas da iluminação pública sejam quebradas, e um dever de cada morador da cidade,
pois o Patrimônio Público, deve ser interesse de toda uma comunidade e não apenas de algumas pessoas.
Alem do que, assim como o cidadão tem o direito de receber bons serviços é seu dever recolher OS
tributes necessários para que a Prefeitura possa ter recursos e estar sempre oferecendo um atendimento em
qualidade para cada habitante, seja na educação, na saúde, na limpeza publica, etc. A cidadania de um povo
só se constrói quando cada um toma consciência dos seus direitos e deveres perante a sociedade, e quando
participa ativamente numa Administração Publica, acaba por ajudar não de uma sociedade mais juste a
todos.