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RESUMO
Esta pesquisa tem por objetivo identificar os desafios que recaem sobre a Controladoria Pública no contexto
da Copa do Mundo, que se realizará no Brasil, em 2014. Para tanto, foi analisada a execução orçamentária
(2009 e 2010) dos estados e municípios sedes da Copa, tomando-se como parâmetro a execução orçamentária
relativa ao Estado e Município do Rio de Janeiro em função do PAN 2007. As funções de governo eleitas
no estudo foram: “Urbanismo”, “Transporte”, “Desporto e Lazer” e “Previdência Social”, esta como função
de controle. Os dados foram extraídos dos RREO dos entes envolvidos, disponibilizados pela Secretaria do
Tesouro Nacional e tratados no SPSS 15. Os resultados demonstraram variações elevadas entre o orçado
inicialmente e o liquidado, principalmente, nas funções relacionadas diretamente com o evento esportivo.
Nesse cenário, foram identificados como desafios para a Controladoria Pública a promoção da transparência, a
instrumentalização de controles que considerem o processo de flexibilização das políticas de gastos e o controle
adequado da execução orçamentária. Portanto, este estudo traz contribuições àqueles que atuam na esfera
pública, por apresentar um cenário em que o Controller Público não deve se limitar às tarefas burocráticas, mas
atuar de forma proativa, contribuindo para a garantia da adequada gestão dos recursos públicos. Além disso,
torna-se importante por analisar dados do orçamento público, incentivando a pesquisa acadêmica nessa área.
ABSTRACT
This research aims to identify the challenges assigned to the Public Controlling Agency as to the subject regarding
2014 World Football Cup to be held in Brazil. So, the execution of the budget (2009/2010), pertaining to States and
Municipalities, seats of this World Cup, was analysed, having been chosen as direction the budget execution pertaining
to the State and Municipality of Rio de Janeiro referring to 2007 PAN. The Government functions ,selected in the
study, were: Urbanism, Transport, Sport and Leisure, and Social Welfare, the latter as control function. The data were
extracted from the RREO relating to the involved entities bestowed by National Treasury Secretaryship and worked
out in the SPSS 15. In this scenario, were identified as challenges to the Public Controlling Agency the promoting of
transparency, the manipulation of controls to consider the process of relaxation of spending policies and the adequate
control of budget execution. Therefore, this study brings contributions to those who are working in the public sphere, by
presenting a scenario in which the Public Controller should not be limited to administrative tasks, but should also act
proactively contributing to ensuring the proper management of public resources. Furthermore, it is important to analyze
data from the public budget, encouraging academic research in this area.
presas, profissionais, investidores e outros) Copa), mas também o de auxiliar, com informa-
quanto aos caminhos que podem tomar o país ções tempestivas e relevantes, na gestão organi-
em função da preparação para esse evento. Por zacional do setor público.
exemplo, em relação à última copa, o estudo
“South Africa 2010” mostra como diversos fa- 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
tores, como a política fiscal, a crise mundial, o
enfraquecimento da agricultura, enfim, influen- 2.1 A Controladoria e os Modelos de
ciam as variações na economia daquele país. Tal Gestão Pública
estudo, no entanto, sinaliza que a realização da
Copa do Mundo poderia contribuir para a mu- Tratar de Controladoria no setor público
dança positiva do cenário. Para 2011, a previsão requer que seja feita uma breve exposição sobre
era que o crescimento do PIB acelerasse em a instituição de modelos de gestão adotados
função, entre outros fatores, da continuação do pelas entidades públicas. Isso devido às re-
aumento da demanda decorrente do citado formas ocorridas nas políticas de gestão pública
evento esportivo. Mas, os efeitos não são só po- a partir de 1980, oriundas da adoção dos dis-
sitivos. Richter et al. (2010) discutem as ações cursos e práticas derivadas do setor privado,
públicas voltadas para a questão da prostituição resultando numa prática de benchmarks para or-
(para qual esperava-se crescimento em função ganizações públicas (Secchi, 2009). Esse pro-
da Copa) e a oportunidade estratégica da adoção cesso resultaria em institucionalização de prá-
de ações que minimizem o avanço de doenças ticas, por meio de isomorfismo, o que tornaria
sexualmente transmissíveis, decorrentes do as organizações mais semelhantes (Dimaggio &
sexo desprotegido. Powell, 1981).
Diante desse contexto efervescente, consi- Portanto, pensando-se em todo o pro-
derando que não foram identificadas pesquisas cesso, desde a administração burocrática até a
que tratassem do papel da Controladoria Pú- New Public Management, é possível verificar um
blica na organização da Copa do Mundo no processo de institucionalização de práticas ado-
Brasil, este estudo tem significado para a aca- tadas por outras nações, por exemplo, no Reino
demia e para a sociedade, em geral, pois trata Unido, e mesmo de outros tipos de instituições,
das políticas públicas direcionadas à organi- configurando num isomorfismo mimético.
zação do evento na perspectiva do planeja- Ainda, num processo de institucionalização, é
mento, da execução orçamentária e do controle, possível identificar um processo de isomor-
bem como destaca a importância da transpa- fismo normativo, resultante da regulação es-
rência pública nesse cenário. Menciona-se, tatal, como discutido na sequência.
ainda, o fato de despertar para a possibilidade Para Bresser Pereira (1996), existem três
de realização de pesquisas baseadas em dados formas de administrar o Estado: a “adminis-
de orçamentos públicos. tração patrimonialista”, a “administração pú-
Além disso, tem implicações práticas, pois blica burocrática” e a “administração pública
desperta os controladores públicos no sentido gerencial”. A administração patrimonialista é
de direcionar as suas ações para o contexto da aquela realizada pelo Estado, mas não é pública,
Copa 2014. Assim, o estudo visa despertar sobre pois não visa ao interesse público, já que sobre-
os desafios que os controllers enfrentarão para: vive nos regimes democráticos onde o cliente-
a) fornecerem informações que possam me- lismo ou o fisiologismo é forte. Já a adminis-
lhorar o planejamento e a execução do orça- tração pública burocrática baseia-se na
mento público, e b) para estabelecer instru- concepção burocrática weberiana, tendo como
mentos de controles adequados. Também é característica a presença de controle burocrático
relevante para a academia, pois demonstra o rígido pelo Estado, não favorecendo a reali-
papel da Controladoria, não só de controle (li- zação das políticas públicas de forma eficiente.
mitado num contexto de pressão como o da Por fim, a administração pública gerencial ou
“nova gestão pública” (new public management), novos desafios para a Controladoria Pública,
adotada inicialmente no Reino Unido, Nova Ze- uma vez que deverá analisar os instrumentos
lândia, Austrália e países escandinavos, tendo celebrados tendo como referência a eficiência, a
como valores a gestão da coisa pública baseada eficácia e a efetividade.
na eficiência e no desempenho, não tendo como Fica, assim, demonstrado que existem no
característica o controle rígido da burocracia, país diversos modelos de gestão pública, ge-
mas, sim, a adoção de mecanismos flexíveis de rando uma complexidade nos controles pú-
controle por meio de instrumentos próprios blicos, que ora são mais flexíveis, com a adoção
com vistas a atender o interesse social. de contratos por meio de cumprimento de metas
Considerando as três formas de gestão na busca da eficiência, eficácia e efetividade, ora
pública apresentadas, num estudo sobre o es- são burocraticamente mais rígidos, priorizando-
tado da arte dos modelos organizacionais pú- -se os processos e não os resultados (outcomes).
blicos, Secchi (2009) concluiu que os modelos
gerenciais adotados nas reformas da adminis- 2.2 Planejamento, Controle e Orçamento
tração pública não são modelos de ruptura, uma Público
vez que compartilham de características essen-
ciais do modelo baseado na teoria da burocracia A Constituição Federal (Brasil, 1988)
de Weber, que tem como características a espe- prevê que as Leis de iniciativa do Poder Execu-
cialização dos recursos humanos (profissiona- tivo estabelecerão o Plano Plurianual, a Lei de
lismo), o controle rígido e o racionalismo. Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária
Assim, prevalecendo a máxima de que o poder Anual. O Plano Plurianual – PPA − estabelece as
emana das normas, das instituições formais e diretrizes, os objetivos e as metas da Adminis-
não do perfil carismático ou da tradição. tração Pública para as despesas de capital e ou-
No Brasil, o novo modelo de gestão pú- tras delas decorrentes e para as relativas aos
blica, conhecido como administração pública programas de duração continuada. O PPA vi-
gerencial, foi inicialmente introduzido a partir gora por quatro anos, do segundo ano do man-
de 1995, com o Governo de Fernando Henrique dato presidencial até o final do primeiro ano do
Cardoso, não tendo sido concluído. O modelo mandato subsequente.
pretendia instituir os três setores do Estado mo- A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
derno: o setor das atividades exclusivas de Es- − estabelece as metas e prioridades da adminis-
tado na busca da eficácia; o setor das atividades tração pública para o exercício seguinte, in-
que não são exclusivas, na busca da eficiência; e cluindo as despesas de capital; orienta na legis-
o setor de produção de bens e serviços para o lação tributária (a política fiscal); e prevê a
mercado (Bresser Pereira, 1996). Assim, caberia política de aplicação das agências financeiras
ao Estado, preocupar-se com a área estratégica, oficiais de fomento. Por sua vez, a Lei Orçamen-
passando para o terceiro setor as atividades não tária Anual – LOA −, de acordo com a determi-
exclusivas, por meio de instrumentos de con- nação da Constituição Federal (Brasil, 1988), em
trole (contratos de gestão e termo de parceria), seu art. 165, § 5º, compreenderá os orçamentos:
e, para o mercado as empresas estatais, por fiscal; de investimentos das empresas em que a
meio de privatizações, principalmente, na busca União detenha, direta ou indiretamente, a
da eficiência. maioria do Capital Social votante; e da seguri-
Como resultado da adoção do novo mo- dade social. Salienta-se que a LOA, apesar de
delo de gestão pública no Brasil, observa-se a conter três Orçamentos distintos, atende plena-
celebração de parcerias do setor público com mente aos princípios orçamentários da unidade
Organizações Sociais (OS), com as Organiza- e da universalidade, principalmente.
ções da Sociedade Civil de Interesse Público A Lei nº 4.320 (Brasil, 1964) por sua vez,
(OSCIPS), bem como a celebração de termos de estabelece regras relacionadas ao controle orça-
Parceria Público-Privada (PPP), representando mentário. No artigo 75 prevê que o controle da
execução orçamentária compreenderá a legali- cífica para tratar do mesmo tema. Na ausência,
dade dos atos relacionados à arrecadação da re- será considerada a mencionada lei de caráter
ceita ou à realização da despesa, o nascimento nacional.
ou a extinção de direitos e obrigações (I); a fide- Com base na legislação mencionada a tí-
lidade funcional dos agentes da administração, tulo de demonstração, identifica-se que a buro-
responsáveis por bens e valores públicos (II); e o cracia está amplamente arraigada no setor pú-
cumprimento do programa de trabalho ex- blico, pois os administradores públicos não
presso em termos monetários e em termos de podem agir se não de acordo com a lei. Para que
realização de obras e prestação de serviços (III). essa burocracia não torne a execução dos pro-
Nesse sentido, prevê a necessidade da legali- gramas de governo inviável, torna-se relevante
dade dos atos, a fidelidade dos agentes públicos observar o que Castro (2010) afirma:
e o cumprimento do programado. Assim,
aponta para a imprescindível adoção de um Sis- [...] a burocracia não pode ser elimi-
tema de Controle Interno, que garanta o cum- nada a partir de simples controle ou
durante a própria execução de um pro-
primento do que foi programado, com vistas ao
grama [...] Ela revela de onde vem a
alcance dos resultados, o que foi previsto pela maior parte dos problemas burocrá-
Carta Magna. ticos: da elaboração incompetente do
A Lei nº 101 (Brasil, 2000) – Lei de Respon- planejamento e de um orçamento des-
sabilidade Fiscal (LRF) − também trata da ma- casado dos recursos e das ações. O con-
téria relacionada ao controle orçamentário. A trole e a própria execução apenas re-
referida lei foi instituída, principalmente, na velam o que já deveria ter sido levado
busca do equilíbrio das contas públicas e da res- em conta antes. (p. 260).
ponsabilidade dos administradores públicos na
gestão fiscal. Pela lei, o gestor que deixar obri- Sendo assim, os entes envolvidos com a
gações no final de mandato sem a cobertura de organização da Copa do Mundo de 2014 devem
caixa poderá sofrer sanção penal (crime fiscal). atuar com o objetivo de planejar e elaborar os
Os principais controles instituídos pela orçamentos públicos vinculando as ações pre-
LRF são a necessidade de controle das fontes vistas com os recursos disponíveis. No entanto,
vinculadas; o controle das despesas com pes- não devem se esquecer de que os recursos pú-
soal; o controle dos restos a pagar; o controle blicos são escassos e dependem do desenvolvi-
dos convênios; o controle dos limites das des- mento econômico. Portanto, as propostas orça-
pesas com pessoal; o controle do limite da dí- mentárias elaboradas com vistas à organização
vida pública; e o controle das operações de cré- do evento esportivo de grandes proporções
ditos. Outros pontos tratados pela LRF devem ser viáveis.
referem-se à necessidade de maior transpa-
rência da gestão fiscal baseada na evidenciação 2.3 Controladoria e Instrumentos de
e publicação de diversos relatórios. Controle
A Administração Pública deve submeter-
-se, também, à Lei nº 8.666 (Brasil, 1993), que Antes de tratar sobre a controladoria em
trata da necessidade da seleção da proposta seus diversos aspectos, ressalta-se que, seja na
mais vantajosa, nas aquisições de bens e ser- esfera privada, seja na pública, a mesma tem
viços, em respeito aos princípios básicos da le- papéis semelhantes. Para Slomski (2009), de
galidade, da impessoalidade, da moralidade, da maneira geral, a controladoria representa “a
igualdade, da publicidade, da probidade admi- busca pelo atingimento do ótimo em qualquer
nistrativa, da vinculação ao instrumento convo- ente, seja ele público ou privado, é o algo mais,
catório, do julgamento objetivo e dos que lhes procurado pelo conjunto de elementos que
são correlatos. Salienta-se, no entanto, que os compõem a máquina de qualquer entidade” (p.
estados e municípios poderão aprovar lei espe- 15) (grifos aditados). Segundo Suzart, Marce-
lino e Rocha (2009), não há diferença entre as penho. Oliveira, Perez Jr. e Silva (2010) também
funções desenvolvidas pela controladoria no apontam para várias funções, resumidas, de
setor privado e no setor público. Portanto, este maneira geral, em: organizar e reportar dados e
estudo é dirigido por essa perspectiva. informações relevantes; manter permanente
O papel da controladoria nas organiza- monitoramento sobre os controles; e exercer
ções ainda não é questão plenamente resolvida, uma força ou influência capaz de interferir nas
pois, conforme Lunkes, Schnorrenberger, Gas- decisões.
paretto e Vicent (2009), existem pontos conver- Para Dalmácio et al. (2007), a Controla-
gentes entre a maioria dos autores, bem como doria busca nortear os gestores no emprego de
entendimentos diferentes. Assim, verifica-se instrumentos de orientação e controle. Nesse
que à Controladoria pode-se atribuir o compro- sentido, na esfera pública, fornece informações
misso, de maneira geral, de contribuir para a sobre os programas de governo, a qualidade e
melhoria dos resultados das organizações. preços dos serviços e bens produzidos, e a efi-
Diversos trabalhos discutem a Controla- cácia com que os serviços são entregues aos ci-
doria sob três perspectivas: ramo de conheci- dadãos e clientes em geral (Thompson e Jones,
mento, órgão (unidade) administrativo ou 1986). Segundo Suzart, Marcelino e Rocha (2009,
como uma função organizacional (Borinelli & p. 2), “a controladoria propicia, às entidades,
Rocha, 2007). Carvalho Jr. e Rocha (2008) uma melhoria do desempenho futuro destas,
apontam, ainda, que os pesquisadores brasi- através da sinalização de aspectos importantes
leiros definem Controladoria como órgão ad- de suas atividades e da antecipação e resolução
ministrativo. É o entendimento de Frezatti, tempestiva de problemas”.. Já, de acordo com
Rocha, Nascimento e Junqueira (2009), de Oli- Oliveira, Perez Jr. e Silva (2010, p. 6): “As fun-
veira, Perez Jr. e Silva (2010) e de Nascimento e ções e atividades exercidas pela moderna Con-
Reginato (2009). Da mesma forma, o estudo de troladoria tornaram-se fatores vitais para o con-
Suzart, Marcelino e Rocha (2007) mostram que, trole e planejamento a médio e longo prazos de
também na área pública, prevalece a Controla- qualquer tipo de organização”. Por fim, Suzart,
doria como unidade organizacional. Esta pers- Marcelino e Rocha (2009) informam que as ati-
pectiva dirige a análise neste estudo das fun- vidades de acompanhamento e fiscalização da
ções da Controladoria Pública. gestão contábil, financeira e orçamentária assim
Definir as funções da Controladoria não é como as atividades de planejamento, coorde-
tarefa fácil (Oliveira, Perez Jr. & Silva, 2010; Si- nação e execução das funções de controle in-
queira & Soltelinho, 2001; Suzart, Marcelino, & terno são atribuídas às Controladorias Públicas
Rocha, 2007;). Para Lunkes et al. (2009), o desen- e analisadas por eles.
volvimento da Controladoria ocorreu com base Segundo Siqueira e Soltelinho (2001), o
em preceitos básicos da contabilidade para uma processo orçamentário retrata o íntimo relacio-
ampla função de suporte informacional, con- namento existente entre planejamento e con-
trole interno, planejamento tributário, elabo- trole. Nascimento e Reginato (2009, p.3) afirmam
ração do orçamento e medidas operacionais, que o planejamento é “considerado um instru-
passando a participar também ativamente da mento macro de controle”. De acordo com Oli-
formulação das estratégias. veira, Perez Jr. e Silva (2010, p. 7), “Entende-se
Thompson e Jones (1986) apontam como por controle o conhecimento da realidade e a
função dos controllers públicos o apoio na pre- comparação com o que deveria ser, com o obje-
paração, formulação e publicação de orça- tivo de constatar o mais rápido possível as di-
mentos. Frezatti et al. (2009) incluem, entre as vergências e suas origens e tomar as devidas
várias funções, a de cuidar para que todas as providências”.
etapas ocorram dentro do prazo, a de auxiliar os Suzart, Marcelino e Rocha (2009, p. 1) in-
gestores na definição dos padrões e a de pre- formam que “as controladorias públicas no
parar relatório de acompanhamento do desem- Brasil foram criadas com o objetivo de auxiliar
na gestão dos recursos públicos, produzindo mais vinculada às despesas de custeio e pelo
um instrumental para a diminuição da assime- seu caráter atuarial, de natureza futura. Por-
tria informacional entre os gestores do erário e a tanto, não devendo sofrer variações significa-
sociedade”. Slomski (2009, p. 19) alerta que na tivas, principalmente nas fases de execução de
área pública “é preciso ter como pressupostos a grandes investimentos públicos. Posterior-
transparência, a equidade, a prestação de contas mente, realizou-se um levantamento entre os
(accountability) e a responsabilidade corpora- valores inicialmente autorizados pela Lei Orça-
tiva”. Entende-se por accountability a utilização mentária Anual (LOA) de cada ente e com-
dos procedimentos contábeis como instru- parou-se com a despesa liquidada total. Assim,
mentos de “prestação de contas” (Oliveira, Perez buscou-se identificar possíveis deficiências no
Jr., & Silva, 2010). Nesse sentido, menciona-se planejamento e na execução orçamentária. Sa-
que a Controladoria se solidifica no setor pú- lienta-se que se optou pela despesa liquidada
blico apoiando a gestão dos recursos da fazenda em relação à empenhada objetivando consi-
pública (Suzart, Marcelino, & Rocha, 2009). derar o que foi realmente cumprido do mon-
Diante disso, o controller, no ente público, deve tante contratado.
ter em mente que a administração pública é mi- Seguindo essa metodologia, realizou-se
lenar e desde os primórdios os gestores públicos uma análise baseada nas funções de governo
vêm buscando o ótimo em seus resultados, em- previamente selecionadas objetivando identi-
bora nem sempre voltados ao atendimento das ficar o comportamento, no período de 2004 a
necessidades da sociedade (Slomski, 2009). 2008, da execução orçamentária do Estado do
Rio de Janeiro e Capital em função da realização
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS dos Jogos Pan-Americanos de 2007. Dessa
forma, tornou-se possível analisar as variações
Para efeitos de classificação da pesquisa, da execução orçamentária no período em que
foi utilizado o modelo proposto por Vergara antecedeu o PAN 2007 e o seu comportamento
(2010). Quanto aos fins, o estudo pode se clas- no ano posterior à realização do mesmo.
sificar como exploratório. Quanto aos meios Posteriormente, realizou-se o levanta-
de investigação, este trabalho assume caracte- mento das variações da execução orçamentária
rísticas de pesquisa documental e bibliográ- dos doze estados e cidades sedes envolvidas na
fica, já que lançou mão de documentos e ou- organização da Copa 2014, dos anos de 2009 e
tros materiais publicados em livros, revistas, 2010, com vistas a verificar se existem inadequa-
jornais, redes eletrônicas, isto é, material de ções no planejamento realizado após a execução
domínio público. orçamentária relacionada com as funções de go-
Na pesquisa documental, para a conse- verno anteriormente mencionadas. Todos os
cução dos objetivos específicos “a” e “b”, foram dados foram tabulados e tratados estatistica-
extraídos do site da Secretaria do Tesouro Na- mente com apoio do software Statistical Package
cional os Relatórios Resumidos da Execução Or- for Social Sciences – SPSS, versão 15. Na análise
çamentária (RREO) envolvidos com a organi- dos dados, utilizou-se da estatística descritiva,
zação e realização do PAN (Rio de Janeiro e analisando a variação média na execução orça-
capital) e dos Estados e Municípios relativos à mentária. No entanto, não se tratou no estudo
organização da Copa do Mundo do Brasil em da qualificação das variações encontradas, se
2014. Com base na análise dos RREO, foram se- positivas ou negativas, pois se considerou
lecionadas três funções de governo que pos- apenas a variação modular.
suem relação com a realização de eventos es- Para a verificação das distorções na exe-
portivos de grande magnitude (15 – Urbanismo, cução orçamentária, utilizou-se como parâmetro
26 – Transporte e 27 – Desporto e Lazer), bem o proposto por Slomski (2009, p.48), que afirma:
como a função de governo 09 – Previdência So- “não existem razões para a elaboração de peças
cial, a título de controle, escolhida por estar orçamentárias não executáveis em pelo menos
90% daquilo que fora previsto”. Nesse sentido, Pretende-se com isso verificar as possíveis dis-
adotou-se como medida de execução orçamen- torções entre planejamento e execução orça-
tária adequada ao planejamento a variação mo- mentária para a realização do evento, admi-
dular de até 10% da dotação orçamentária inicial tindo essas distorções como um prenúncio do
em relação a cada função de governo eleita neste que pode ocorrer na organização e realização do
estudo. Assim, pode-se considerar que as distor- evento que se aproxima. O Quadro 01 a seguir
ções acima de 10% são anormais, frutos de uma sumariza os dados advindos da relação entre
falha de planejamento, ou, talvez, de uma folga gastos liquidados e dotação inicialmente apro-
orçamentária que se coaduna com a ideia de ela- vada do período de 2004 a 2008 (N = 5 anos).
boração oportunística do orçamento. Conforme exposto no Quadro 1, identi-
Para alcançar o objetivo específico “c”, a ficou-se uma variação média significativa em
pesquisa documental seguiu analisando as relação ao definido como aceitável (variação
normas federais instituídas, em função da reali- para mais ou para menos, em até 10% da do-
zação da Copa do Mundo de 2014. A análise das tação inicial). Verifica-se que a variação média
normas nessa pesquisa foi considerada como pes- entre dotação inicial e despesa liquidada na
quisa documental, já que buscou “selecionar, função “Desporto e Lazer”, que guarda forte re-
tratar e interpretar a informação bruta (da lei), lação com tal evento esportivo, é a que apre-
buscando extrair dela algum sentido e introduzir- senta maior distorção entre as quatro funções
-lhe algum valor” (Raupp & Beuren, 2006, p. 89). analisadas (65,47% e 21,92% para o Estado e
para a Capital do Rio de Janeiro, respectiva-
4 ANÁLISES E RESULTADOS mente). Não obstante, as outras funções também
apresentaram variações significativas, exceto a
Nesta seção, serão apresentados os resul- função controle (Previdência Social) no estado e
tados encontrados por meio da pesquisa docu- a função Urbanismo no município do Rio.
mental no RREO bem como nos instrumentos Com relação ao aumento das despesas no
normativos referentes à organização dos período do PAN, informações apresentadas
eventos esportivos aqui estudados. pelo Tribunal de Contas da União (TCU)
apontam que, desde 2004, as despesas com des-
4.1 Adequada Execução Orçamentária porto e lazer aumentaram a taxas crescentes até
2007, quando, em 2008, registrou-se uma queda.
4.1.2 Planejamento e Execução Na verdade, segundo o Tribunal, os anos de
Orçamentária no PAN 2007 2006 e 2007 comportaram despesas excepcio-
nais em vista do programa “Rumo ao Pan 2007”.
A seguir, serão expostas as análises da Considerando uma análise global (estado
execução orçamentária baseada no PAN 2007. e capital), conforme exposto no Quadro 2
Std.
UNIDADE FUNÇÃO N Minimum Maximum Mean
Deviation
ESTADO – RJ Previdência Social 5 0,01 0,23 0,0968 0,09428
Urbanismo 5 0,03 0,59 0,3721 0,22249
Transporte 5 0,02 0,55 0,2895 0,19834
Desporto e Lazer 5 0,33 1,24 0,6547 0,36869
CAPITAL – RJ Previdência Social 5 0,03 0,24 0,1754 0,08240
Urbanismo 5 0,02 0,21 0,0880 0,07649
Transporte 5 0,14 0,23 0,1753 0,03733
Desporto e Lazer 5 0,03 0,54 0,2192 0,21262
Fonte: Elaboração Própria.
cípio de Manaus, identificaram-se apenas as in- Copa. O referido comitê é composto pelos di-
formações relativas às funções “Urbanismo” e versos ministérios e secretarias especiais.
“Desporto e Lazer”. Posteriormente, o Decreto nº 7.081 (Brasil,
Ainda assim, da análise dos outros muni- 2010c) instituiu o auxílio bolsa-formação para
cípios, constatou-se a mesma tendência obser- policiais civis e militares e bombeiros militares,
vada no PAN 2007 e dos estados sedes da Copa dos entes federativos que sediarão os jogos, in-
2014, já descritos. Ou seja, apenas quanto à tegrantes das unidades responsáveis pela segu-
função “Previdência Social”, as variações se rança de eventos esportivos, com vistas à sua
aproximam do limite aceitável. Isto se confirma preparação e realização. Em relação à estrutura
na análise global dos municípios, conforme ex- aeroportuária, o Decreto nº 7.531 (Brasil, 2011a)
posto no Quadro 4. incluiu no Programa Nacional de Desestati-
Portanto, novamente se confirma a va- zação (PND) os Aeroportos Internacionais Go-
riação elevada entre a dotação inicial e os gastos vernador André Franco Montoro e Viracopos,
liquidados nas funções de governo relacio- no Estado de São Paulo, e Presidente Juscelino
nadas com a Copa 2014. Portanto, o mesmo de- Kubitschek, no Distrito Federal.
safio relacionado ao processo de planejamento Outra alteração refere-se aos incentivos
e orçamento para os estados sedes recai sobre a tributários concedidos pela Lei nº 12.350 (Brasil,
Controladoria Pública no contexto dos municí- 2010d) à FIFA e às empresas parceiras da FIFA
pios sedes. envolvidas na realização da Copa das Confede-
rações Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014.
4.2 Flexibilização normativa e promoção As isenções referem-se aos tributos federais in-
da transparência cidentes nas importações de bens ou mercado-
rias para uso ou consumo exclusivo na organi-
Com a realização prevista da Copa do zação e realização dos Eventos, tais como:
Mundo no Brasil para 2014, foi verificado na alimentos, suprimentos médicos, combustível,
pesquisa documental que a União adotou uma materiais de escritório, troféus, medalhas,
série de medidas com vistas a eliminar os possí- placas, material promocional, impressos etc.
veis entraves à organização do evento pelos três No que se refere à capacidade de endivi-
entes, bem como instituiu o Comitê Gestor da damento, o Poder Executivo Federal tratou de
Copa 2014 e o Portal da Transparência. As me- flexibilizar para os municípios envolvidos com
didas tomadas resultaram na alteração de di- a organização do evento a possibilidade de en-
versas leis, conforme será apresentado a seguir. dividamento, quando se tratar de operações de
crédito destinadas ao financiamento de infraes-
4.2.1 Ações voltadas à dinâmica política trutura para a realização da Copa 2014 e dos
Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016.
O Decreto de 14 de janeiro de 2010 (Brasil, Nesse sentido, a Lei 12.348 (Brasil, 2010e)
2010b) criou o Comitê Gestor (CGCOPA), que incluiu o inciso IV no § 1º do artigo 8º da MP nº
tem como atribuições definir, aprovar e supervi- 2135-85/2001, excluindo os municípios sedes da
sionar as ações previstas no Plano Estratégico das Copa 2014 do impedimento de contraírem
Ações do Governo Brasileiro para a realização da novas dívidas, inclusive operações de Anteci-
blicos, em diferentes níveis de governo, institui- menos de três anos para a realização do
ções financiadoras e a presença da iniciativa pri- mesmo. Nesse sentido, é importante destacar
vada na execução das obras. que à medida que os prazos se extinguem,
existe uma tendência de flexibilização dos
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS controles. Dessa maneira, o controle prévio
torna-se relevante na garantia da execução or-
Inicialmente, considera-se oportuno lem- çamentária nos prazos previstos, contribuindo
brar que o presente trabalho não teve como ob- para abrandar este problema.
jetivo analisar a efetividade dos gastos. Esse Ademais, os próprios desvios entre orça-
papel pode ficar a cargo de outros estudos dedi- mento inicial e gastos liquidados, represen-
cados a investigar a qualidade das obras reali- tados por falhas de planejamento, podem pre-
zadas e a efetividade dos investimentos exe judicar a aplicação dos recursos previstos para
cutados, ou seja, se tais investimentos são outras funções de governo, como saúde, edu-
necessários e trarão benefícios à posteridade. cação e assistência social, como consequência
O principal objetivo estabelecido foi iden- do remanejamento de recursos entre funções.
tificar os desafios da Controladoria Pública com Com relação à organização político-admi-
base nos instrumentos de controle, advindos da nistrativa, instituída pela União, em função da
execução orçamentária e das medidas político- Copa 2014, foram identificadas diversas normas
-administrativas adotadas para a organização que incentivam os investimentos e/ou flexibi-
da Copa do Mundo em 2014. Para sediar tal lizam os controles, com o intuito de viabilizar o
evento, os diversos entes públicos envolvidos, evento, o que deverá ser objeto de acompanha-
sem falar na própria iniciativa privada, des- mento dos sistemas de controle com vistas à sal-
pendem esforços no sentido de viabilização, es- vaguarda do bem público.
pecialmente de estrutura administrativa e física Diante dos resultados, verificou-se como
para os jogos. desafio para a Controladoria Pública a pro-
Da análise do que ocorreu com o Pan- moção da transparência da instrumentalização
-americano 2007, no Rio de Janeiro, observou- de controles, que considerem o processo de fle-
-se que houve variações elevadas entre o pre- xibilização das políticas de gastos e do controle
visto inicialmente e os gastos liquidados, adequado da execução orçamentária. Conside-
sobretudo nas funções relacionadas com a pre- rando, assim, para todas as funções atribuídas à
paração estrutural para o evento. Resultado Controladoria, bem como para o cenário que se
possivelmente decorrente de uma deficiência desenha, o Controller Público deve estar atento,
no planejamento. Com vistas à análise quanto a não se limitando às tarefas burocráticas, ado-
Copa do Mundo, avaliou-se a execução orça- tando uma postura mais participativa (exer-
mentária dos estados e municípios sedes. Cons- cendo não só a função de controle, mas também
tataram-se, também, variações significativas, a de planejamento, orientação e outras igual-
que se coadunam com as encontradas na aná- mente relevantes).
lise do Pan 2007. Novos estudos poderão, além de ampliar
Essa situação pode ser fruto da defici- o período analisado, verificar a qualidade dos
ência de planejamento e execução, o que po- gastos, como já sugerido anteriormente, e
derá comprometer a realização do evento, também o nível de transparência dos entes pú-
além de provocar prejuízos financeiros e pre- blicos em relação aos gastos na organização e à
judicar o adequado acompanhamento, pela realização da Copa do Mundo, na perspectiva
Controladoria Pública, quanto à utilização dos da promoção da accountability pública. À me-
recursos públicos. Inclusive, constatou-se que, dida que os investimentos e os fatos, em geral,
dos compromissos assumidos para a Copa acontecem, novas pesquisas também podem
2014, a execução dos recursos representa buscar evidenciar as efetivas contribuições da
apenas 4,8% do previsto para o evento, com Controladoria Pública neste contexto.